Mdulo 4

Responsabilidad
del derecho
Pblico
Administracin y
control
12. La responsabilidad
en el Derecho Pblico
Introduccin. Aspectos generales.

Sabido es que, el Estado, con el objeto de cumplir sus fines de carcter pblico
y procurar sus cometidos estatales, realiza un sinnmero de actividades.

Es por ello, que no resulta extrao que en el ejercicio de sus funciones

(administrativas, judiciales y legislativas) ocasione daos a los particulares. As
ocurre cuando un patrullero de la polica que en la persecucin de un
delincuente colisiona el vehculo de un particular, en el caso el dictado de una
ley inconstitucional que provoca daos o una medida cautelar mal trabada en
el marco de un proceso judicial.

Ante tales acontecimientos, debe analizarse si el Estado debe resarcir los daos
producidos, y en caso afirmativo cules son las condiciones o requisitos para
que ello pueda ocurrir?

En este captulo, abordaremos el estudio de la responsabilidad del estado, las

condiciones exigidas por el ordenamiento jurdico que tornan procedente la
reparacin del dao ocasionado.

Inicialmente analizaremos cual ha sido la evolucin histrica de esta institucin

y cul ha sido la actitud adoptada por la jurisprudencia. Adems, distinguiremos
segn se trate de daos provocados en ejercicio de la funcin administrativa,
judicial y legislativa, y los presupuestos especficos de responsabilidad en cada
uno de los casos.

Tipos de responsabilidad

La divisin de la responsabilidad en contractual y extracontractual tambin es

aplicable en el campo del derecho pblico.

La responsabilidad contractual del Estado, deriva del incumplimiento de un

acuerdo de voluntades entre el Estado y un particular, y no ha generado
dificultadas en su aplicacin y reconocimiento por parte de la doctrina y la
jurisprudencia. Para su estudio nos remitimos al captulo dedicado al anlisis de
los contratos administrativos.

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En cambio como veremos, el camino hacia el reconocimiento de la
responsabilidad extracontractual del Estado, fue mucho ms lento y
controvertido, y en ese reconocimiento la labor de los juristas y la
jurisprudencia fue clave para llegar a una concepcin que establezca al Estado
el deber de reparar los daos ocasionados en ejercicio de funcin
administrativa, legislativa y judicial.

Evolucin

La aceptacin de la responsabilidad del Estado, cuando ste desarrolla su

actividad en el mbito del derecho pblico, fue de tarda aparicin en la
historia.

A grandes rasgos la evolucin que tuvo lo referido a la responsabilidad del

estatal pas de slo admitirse la responsabilidad extracontractual del Estado en
el campo del derecho privado, pues el Estado soberano era considerado
irresponsable, salvo casos excepcionalmente previstos. Sobre la base del
principio de soberana, se consideraba que el Estado soberano no poda
provocar daos. Pero tal concepcin, por la injusticia que implicaba para la
vctima del obrar estatal fue abandonada, lenta pero progresivamente por los
distintos ordenamientos jurdicos, para reconocer finalmente la responsabilidad
del Estado en todos sus rdenes.

El concepto de responsabilidad del Estado frente a los individuos por hechos

daosos de ste hacia terceros ha ido variando con el tiempo y en distintas
formas. De la absoluta irresponsabilidad estatal y de sus agentes, sintetizado en
el precepto de thekingcant do no wrong, se evolucion al reconocimiento de la
responsabilidad del agente pblico, no as la del Estado. Luego se reconoci la
de ambos, hasta consagrar finalmente la responsabilidad del Estado en forma
directa, en el mbito del derecho pblico.

Antecedentes histricos

El camino de la irresponsabilidad del Estado hacia su reconocimiento.

En el derecho Antiguo, especficamente en Roma, en la poca de la Repblica,

si bien se reconocan ciertos derechos frente al Estado, los individuos carecan
de medios procesales concretos para hacer valer tales derechos.

La regla general consideraba que el abuso que poda generar responsabilidad

deba imputarse al funcionario, en la medida que tal obrar constitua una
extralimitacin de sus funciones. Estos eran los responsables ante los
administrados y el Fisco formado por los fondos necesarios para la

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administracin del Estado. En otras palabras, la obligacin de reparar el dao
causado era soportada por la persona que lo cometiera.

Por otra parte, el fisco era considerado como el conjunto de bienes y fondos
formado para la correcta administracin del Estado, concepcin que se fue
perdiendo, en la poca del Imperio, para confundirse con los bienes del
emperador, lo que trajo aparejado que los mismos no fueran susceptibles de
ninguna media legal.

No se conceba en este perodo que el Estado pudiera ser deudor o acreedor,

en el sentido que del derecho Moderno. Nadie en Roma tena un crdito en
contra del Estado. En consecuencia ste tena el carcter de propietario
irresponsable. (Colautti Carlos E., La Responsabilidad del Estado. Problemas
constitucionales, Ed. Rubinzal Culzoni, p. 16).

En los Estados Nacionales absolutistas era ilusorio responsabilizar a quien

declaraba tener un poder surgido de Dios y ser su representante en la tierra.

Durante la monarqua absoluta, se estructur una concepcin que impeda

cualquier tipo de reparacin a los sbditos por daos ocasionados por el
Estado, salvo que el monarca lo dispusiese por su propia voluntad.

Ninguna de las decisiones del monarca poda generar responsabilidad. Esta

construccin supona la infalibilidad del Rey, quien no puede obrar mal, ni
puede causar perjuicio alguno (thekingcant do no wrong).

Tal estado de cosas no cambi con la Revolucin francesa, que sustituy la

soberana del monarca por la soberana del pueblo, articulada sobre la idea del
predominio de la voluntad general, considerada soberana e infalible. La
soberana del pueblo no reconoca limitaciones, porque se mantiene, en esta
etapa, la concepcin de irresponsabilidad estatal.

Pero tales posturas no podan perdurar. En efecto, como ensea Cassagne, la

justicia y la evolucin de la ciencia jurdica no podan tolerar por ms tiempo
concepciones tan lesivas de derechos fundamentales del individuo, que
tornaban ilusorios sus derechos. (Cassagne Juan Carlos, Derecho Administrativo
T. I, 6 Edicin, p. 265, Ed. AbeledoPerrot, Buenos Aires).

El proceso hacia el reconocimiento de la responsabilidad estatal, se inicia y

consolida en la jurisprudencia del Consejo de Estado francs, quien comenz
reconociendo la responsabilidad por faltas objetivas en la prestacin de
servicios pblico y culminando con la aceptacin de la responsabilidad del
Estado por actos judiciales y legislativos. (Cassagne Juan Carlos, Derecho
Administrativo T. I, 6 Edicin, p. 265 y ss., Ed. AbeledoPerrot, Buenos Aires).

A partir del surgimiento del Estado de Derecho, se consagraron lmites

desconocidos hasta ese momento a la autoridad estatal, rechazando la

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concepcin de poderes jurdicos absolutos e ilimitados a favor del Estado. Esta
concepcin, procura armonizar los derechos de los miembros de la comunidad
con el inters general, de modo que, cuando un particular tenga que sacrificar
su derecho individual en aras del bien comn, sea objeto de una justa
reparacin el dao sufrido.

En ese sentido se ha considerado que, el Estado de Derecho presupone una

autolimitacin de sus propios poderes por parte del Estado que permite
reconocer, la posibilidad de reparacin por actos o hechos que le sean
jurdicamente imputables.

Sobre tales bases, se inici un lento camino hacia el reconocimiento de la

responsabilidad estatal cuando opera en el mbito del derecho pblico.

A comienzos del siglo XIX, siguiendo la clasificacin montada por la "teora del
Fisco" -de origen romano-, se distingui entre los llamados "actos de gestin", y
los actos de iure imperii. Los primeros eran considerados de naturaleza civil,
por existir una igualdad de derechos entre las partes; los segundos donde no
exista igualdad de derecho- caan en el dominio de las relaciones de poder.

De esa distincin provino la atribucin de una doble personalidad al Estado, en

la que slo poda ser responsabilizado en cuanto actuaba como persona privada
(actos de gestin).

La irresponsabilidad absoluta del Estado en el mbito del Derecho

Administrativo dur hasta fines del siglo XIX, cuando en el ao 1873 el Consejo
de Estado francs resolvi los casos "Blanco" y "Pelletier".

En el caso Blanco emitido por el Tribunal de Conflictos francs el 8 de

diciembre de 1873, el Sr. Blanco haba interpuesto una accin a favor de su hija
atropellada por una vagoneta al servicio de Manufacture des Tabacs,
solicitando el reconocimiento de una indemnizacin por parte de la empresa.
En el caso se resolvi que la responsabilidad del Estado no surge de la
legislacin civil - que regula las relaciones entre particulares-, sino que radica en
la idea de falta de servicio, extraa al derecho civil, donde la nocin de
responsabilidad extracontractual exige la presencia de la culpa del agente. En
cambio la falta de servicio, supone la ejecucin irregular o defectuosa de un
servicio pblico, que abarca toda la actividad jurdica o material emanada de los
poderes pblicos que constituye la funcin administrativa del Estado, cuando
ocasiona perjuicios a los administrados.

En Pelletier se distingui entre la "falta de servicio" y la "falta personal",

limitndose el responder del Estado nicamente al primer supuesto.

Se entenda que se configuraba la faute du service cuando el funcionario

cumpla con su obligacin y sin embargo el servicio no funcionaba, funcionaba
mal o tardamente.

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En cambio, haba culpa del funcionario cuando ste se extralimitaba en sus
funciones: en ese caso l sera el nico y exclusivo responsable.

En el mbito del commonlaw, a mediados del siglo XX, se dictan normas que
reconocen la responsabilidad del estado.

Tal fue el caso del ordenamiento jurdico britnico a travs del dictado de la
Crown ProceedingsAct de 1947 se someti a la Corona a mismo rgimen de
responsabilidad que le cabe a una persona privada. Por su parte, en los Estados
Unidos, a partir de la Federal TrotClaimsAct de 1946, se reconoci
expresamente la responsabilidad del Estado, aunque slo se pudiera
comprobar una actuacin culposa del agente pblico (Agero Piero, Juan
Pablo, Responsabilidad del Estado: una resea de su evolucin y situacin
actual, Suplemento de Derecho Administrativo y Constitucional, Foro de
Crdoba, Ao 1 N 3 Ao 2000).

La responsabilidad del Estado a la luz de la jurisprudencia de la Corte Suprema

nacional.

En nuestro pas, la construccin jurdica elaborada en torno a la responsabilidad

estatal procede de la labor jurisprudencial de la Corte Suprema.

Es que desde la perspectiva normativa, fuera de lo establecido por el art. 1112

del Cdigo Civil, en relacin a la responsabilidad de los funcionarios pblicos,
no existe legislacin que en forma general regule la responsabilidad estatal. Y
en ese contexto, en el desarrollo progresivo hacia el reconocimiento de la
responsabilidad estatal, la labor de la jurisprudencia de la Corte Suprema ha
resultado fundamental.

Primera Etapa: La irresponsabilidad del Estado

Esta primera etapa se destaca por el rechazo de la Corte al reconocimiento de

la responsabilidad del Estado.

Si bien, en la causa Bates Stokes y Ca. c/ Gobierno Nacional (Fallos1:259), en

la que los actores reclamaban la indemnizacin por daos causados con motivo
de la inundacin de galpones de la aduana, atribuida a empleados de la misma,
el Alto Tribunal, reconoci la responsabilidad del Estado por tales hechos, tal
criterio fue abandonado en fallos posteriores.

Al poco tiempo, en la causa Seste Vicente y Seguich Antonio c/ Gobiernos

Nacional (Fallos 1:317), va delinear la doctrina judicial preponderante en esta
etapa.

En este caso, los actores perseguan una indemnizacin por el mayor tiempo
que haban servido al Estado. Sostuvieron que se engancharon como

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personeros de guardias nacionales y, a pesar de que la guardia nacional fue
licenciada en diciembre de 1861, ellos sirvieron hasta agosto de 1863. En
consecuencia deba abonrseles un aumento proporcional del premio recibido
por el enganche.

La Corte, para rechazar la demanda, destac que, el Poder Ejecutivo Nacional es

soberano en su esfera y como tal no puede ser arrastrado por los particulares
ante los tribunales, sin su expreso consentimiento. Una solucin contraria,
expres la Corte, dara al Poder Judicial una superioridad inconciliable con la
supremaca que se otorga al Jefe de la Nacin, y el derecho de arreglar el pago
de deudas pblicas exclusivamente cometido al Congreso, art. 67 inc. 6 de la
Constitucin 1853-1860.

Igual criterio sostuvo en Nez Anselmo c/ Gobierno Nacional (sentencia del

27 de agosto de 1872), ante un reclamo indemnizatorio de un sbdito espaol
por una propiedad confiscada durante la guerra de la Independencia en la que
se reclamaba la diferencia de precio entre el monto reconocido por el Estado
Nacional y el precio del inmueble al momento de la confiscacin.

En esta causa resolvi, como en otras causas anteriores, que el Poder Ejecutivo
Nacional no poda ser demandado sin su expreso consentimiento.

A lo largo de este perodo que abarca desde 1860 hasta 1933, el Alto Tribunal
mantuvo su tesitura de consagrar la irresponsabilidad del Estado Nacional,
alegando por una parte que el Estado Nacional para ser demandado deba dar
su expreso consentimiento. Adems se sostena que, el mismo no era
responsable por el pago de daos y perjuicios por actos o hechos de sus
dependientes por imperio del entonces artculo 43 del Cdigo Civil (reformado
por la ley 17.711 en 1968), que consagraba la irresponsabilidad de las personas
jurdicas. En virtud de ello la irresponsabilidad estatal ocurra, tanto cuando el
Estado produca actos de gestin (como persona jurdica), como cuando
actuaba con actos de imperio (como poder pblico) (Coronel German A.,
Responsabilidad del Estado por acto ilcito de sus dependientes, en Revista d
Derecho de Daos N 9 sobre Responsabilidad del Estado, Ed. RubinzalCulzoni,
Sante Fe, 2000, p. 381).

A esta altura, debe recordarse que en relacin a la actuacin estatal, se parta

de una doble personalidad del Estado., cuando ste actuaba como poder
pblico o con imperio su irresponsabilidad se sustentaba en la soberana
estatal. En cambio, cuando realizaba actos como cualquier otra persona
jurdica, su responsabilidad se limitaba al mbito contractual, pero no
extracontractual, pues el citado art. 43 del Cdigo Civil, dispona que las
personas jurdicas no respondan por los daos que pudieren ocasionar,
cualquiera fuese el acto o hecho que lo generara.

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Posteriormente, esta postura se flexibilizara, admitiendo la responsabilidad del
Estado en los casos en que exista una norma expresa que reconociera el deber
de reparar los daos ocasionados por sus dependientes (Fallos 130:62).

No obstante, reiteramos, el criterio predominante de irresponsabilidad estatal,

se mantuvo inclume., hasta avanzado el siglo XX.

En efecto, tal postura se mantuvo en los precedentes, Gmez c/ Nacin

(Fallos 2:36), Cardinale c/ Municipalidad de Villa Mercedes (Fallos 23:326),
Jos Wicki c/ Provincia de Entre Ros (Fallos 153:158), entre muchos otros.

En ste ltimo caso, la Corte, aun admitiendo la comisin de excesos u errores

por parte de la autoridad policial, no proceda la responsabilidad estatal, por
haber actuado sus agentes en el ejercicio de la funcin de poder pblico.

Segunda Etapa. El reconocimiento de la responsabilidad

En 1933, la Corte en la causa Toms Devoto y Ca. c/ Gobierno Nacional

(Fallos 169:111), va a iniciar una nueva etapa de reconocimiento de la
responsabilidad estatal.

En el caso se haba reclamado la reparacin de los daos ocasionados con

motivo del incendio provocado por la culpa o imprudencia de unos empleados
nacionales que intervenan en la reparacin de una lnea telegrfica del Estado;
el siniestro haba tenido inicio en el campamento de los dependientes, a causa
de chispas desprendidas de un brasero que se utilizaba en un terreno cubierto
de pasto seco y sin las suficientes precauciones.

El mximo Tribunal, va a reconocer la responsabilidad estatal por los hechos de

sus dependientes y sostuvo el estrago de autos ha podido ser previsto y
evitado desde que l ha ocurrido por falta de atencin de los agentes del
Gobierno, y en tanto stos ejecutaban trabajos bajo su dependencia.
Formulando, para condenar al Estado, una interpretacin extrada del Derecho
Privado y haciendo mencin expresa de los Art. 1113 y 1109 del Cdigo Civil.

Es decir, a partir de esta etapa la Corte comienza a admitir la responsabilidad

estatal por culpa y por la accin de sus dependientes, en perjuicio derivados de
la explotacin de un servicio pblico, sin que fuera impedimento para ello, el
antiguo art. 43 del Cdigo Civil.

Tercera Etapa. De la responsabilidad indirecta del Estado a responsabilidad

directa. La responsabilidad por falta de servicio.

En 1938, en el caso Ferrocarril Oeste c/ Provincia de Buenos Aires (Fallos

182:5), la Corte reconoce la responsabilidad extracontractual del Estado de la
Provincia de Buenos Aires, por la prestacin defectuosa del servicio de

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expedicin de certificados registrales, incorporando la nocin de falta de
servicio como fundamento de la reparacin del dao ocasionado.

La causa haba sido iniciada por Ferrocarril Oeste, con el objeto de obtener el
pago de una suma de dinero que haba tenido que abonar al reivindicante de
un terreno para recuperar su propiedad.

El origen del perjuicio sufrido por la empresa actora se encontraba en un

certificado del Registro de Propiedad de la provincia, expedido en 1914, que
acreditaba el dominio de un lote de terreno en cabeza de quien haba sido su
titular, pero que ya lo haba enajenado por escritura pblica debidamente
inscripta en el mismo registro certificante.

El informe errneo, motiv que el Ferrocarril Oeste adquiriera el inmueble a

quien ya no era su titular y previo juicio de reivindicacin, fue condenada
abonar una suma de dinero al verdadero propietario.

Por tal motivo Ferrocarril Oeste plantea ante los tribunales su reclamo en
contra de la Provincia de Buenos Aires, tendiente a obtener la reparacin por el
dao sufrido por el defectuoso obrar del Registro de la propiedad provincial.

La Corte reconoce la responsabilidad extracontractual del Estado de la

Provincia de Buenos Aires por la prestacin defectuosa del servicio de
expedicin de certificados registrales. Para ello recurre nuevamente al art. 1113
del C.C., es decir contina invocando la responsabilidad indirecta, pero por
primera vez hace referencia, en forma conjunta, a la norma contenida en el art.
art. 1112 como fundamento de la responsabilidad del Estado.

Recordemos que ste ltimo establece: Los hechos y omisiones de los

funcionarios pblicos en el ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de
una manera irregular las obligaciones legales que les estn impuestas, son
comprendidos en las disposiciones de ste Ttulo.

Hasta ese momento, la mayora de la doctrina interpretaba que el art. 1112 del
C.C., haca referencia nicamente a la responsabilidad del funcionario frente al
Estado y que no involucraba a ste en su responsabilidad frente a los
particulares damnificados (Agero Piero, Juan Pablo, op.cit., p. 17).

Esta lnea jurisprudencial, si bien no implic el reconocimiento de un

responsabilidad directa ni tampoco de naturaleza objetivo, la importancia del
fallo radica en reconocer que las relaciones en materia de responsabilidad del
Estado se rigen por el Derecho pblico y que la aplicacin del Cdigo Civil se
realiza por razones de justicia y equidad y en la incorporacin del concepto de
falta de servicio como fundamento de la responsabilidad estatal.

A partir de Vadell Jorge c/ Provincia de Buenos Aires de 1984 (Fallos

306:2030) la Corte, comienza a adoptar el criterio de que el Estado es

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responsable en forma directa y objetivamente por los hechos y actos
administrativos irregulares.

En este caso, la Corte responsabiliz a la Provincia de Buenos Aires por daos

producidos en razn de las omisiones en que incurriera el Registro de la
propiedad, que haba atribuido el dominio de un inmueble a quien en realidad
no le corresponda, otorgndose escritura en perjuicio del actor.

La Corte, para fundamentar la responsabilidad de la Provincia de Buenos Aires,

sostuvo que: quien contrae la obligacin de prestar un servicio lo debe realizar
en condiciones adecuadas para llenar el fin que ha sido establecido, siendo
responsable de los perjuicios que causare su incumplimiento o irregular
ejecucin , principio que encuentra su fundamento en la aplicacin por va
subsidiaria del art. 1112 C.C. y pone en juego la responsabilidad
extracontractual del Estado en el mbito del derecho pblico que no requiere,
como fundamento de derecho positivo, recurrir al art. 1113 C.C., al que ha
remitido desde antiguo, exclusiva o concurrentemente, sentencias anteriores
de la Corte Suprema en doctrina que sus actuales integrantes no comparten.

Agregando que no se trata de un responsabilidad indirecta la que en el caso se

compromete, toda vez que la actividad de los rganos o funcionarios del Estado
realizada para el desenvolvimiento de los fines de las entidades de las que
dependen, ha de ser considerada propia de stas que deben responder de
modo principal y directo por sus consecuencias daosos.

Como seala Cassagne, la principal consecuencia que se desprende la doctrina

de Vadell consiste en que al desplazarse la culpa como factor de atribucin,
no resulta necesario acreditar la culpa del agente y ni siquiera individualizar al
autor del dao. Basta acreditar el funcionamiento defectuoso o irregular del
servicio para que se configure el factor objetivo que permita atribuir la
responsabilidad (Cassagne Juan Carlos, Las grandes lneas de la evolucin de la
responsabilidad patrimonial del Estado en la jurisprudencia de la Corte
Suprema, en Responsabilidad del Estado y del funcionario pblico, Jornadas de
la Universidad Austral, junio de 2000).

De lo expuesto puede concluirse que la responsabilidad del Estado ser siempre

directa, ya que es considerada como producida por el Estado mismo y
objetiva, entendiendo por tal su inexcusabilidad de la reparacin frente al
dao material producido en ejercicio regular o irregular de las funciones o
servicio, aun cuando no haya un reproche subjetivo de atribucin en el sentido
tradicional.

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Fundamentos de la responsabilidad estatal

Reconocida la responsabilidad estatal, tal como sostiene Marienhoff (Tratado

de Derecho Administrativo, T. IV, Ed. AbeleldoPerrot), es necesario determinar
cul es su fundamento.

Algunos autores, entre los que ste autor ubica a Duguit, considera que la
responsabilidad del Estado por los daos que ocasione encuentra su
fundamento en los riesgos sociales, lo cual implica excluir la culpa estatal
como fundamento de su deber de resarcir los daos que produzca por los
hechos o actos que le sean imputables (Marienhoff Miguel S., Tratado de
Derecho Administrativo, T. IV, Ed. AbeleldoPerrot, p. 695). Esta teora, segn
Bianchi, preconiza la responsabilidad objetiva y excluye la nocin de culpa se
opone naturalmente a la de quienes ven en esta ltima el fundamento del
deber de indemnizar a cargo del Estado.

Como puede verse ambas doctrinas acusan una marcada influencia civilista
propia de la explicacin de la responsabilidad en una etapa en que el derecho
pblico no haba desarrollado todava sus potencias autonmicas (Bianchi
Alberto. B, Panorama actual de la responsabilidad del Estado en el Derecho
comparado, L.L. 1996-A, p. 922 y ss.).

Otro criterio sostiene la necesidad del dictado de una ley formal que
expresamente reconozca el deber de reparar el dao causado. Es la posicin
adoptada en nuestro pas por Bielsa. (Marienhoff Miguel S., op. cit, p. 696).

Segn Dromi, en opinin que compartimos, el fundamento de la

responsabilidad estatal se encuentra en la Constitucin, toda vez que la
actividad de alguna de sus rganos causa un perjuicio especial a un habitante
de la Nacin, en violacin de los derechos que la misma Constitucin consagra.
(Dromi Roberto, Derecho Administrativo, Ed. Ciudad Argentina, 11 Edicin,
Buenos Aires, 2006, p.1078, en igual sentido Marienhoff Miguel S. op.cit, p. 698
y ss.,).

Y agrega, el autor citado, que de nuestro ordenamiento constitucional pueden

extraerse los siguientes principios fundantes de la responsabilidad estatal:

a) sacrificio especial e igualdad ante las cargas pblicas: Los Art. 4 y 16 in fine
de la C.N., determinan que las contribuciones exigidas a los habitantes deben
ser equitativas y proporcionales. Si se produce un sacrificio especial por acto
legtimo o no- de cualquier rgano, deben restablecerse la igualdad de todos
los habitantes mediante una indemnizacin a cargo del Estado que generalice
el sacrificio especial que se ha exigido al damnificado.

b) Garanta del derecho de propiedad: el art. 17 de la C.N. dispone que nadie

puede ser privado de su propiedad sin ser indemnizado, en consecuencia, toda
vez que el Estado afecte un derecho debe indemnizar.

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c) Derechos adquiridos: los derechos individuales reconocidos en la C.N. (Art.
14 a 20, 28 y 75 inc. 22) constituyen derechos adquiridos por los particulares en
sus relaciones frente al Estado. Por eso no se los puede desconocer sin
indemnizacin.

En conclusin, del propio texto constitucional puede extraerse el fundamento

del deber de reparar del Estado. De la norma suprema, surge la proteccin a los
derechos de los administrados contra cualquier dao injustamente, por
cualquiera de su rganos, sea en ejercicio de la funcin administrativa,
legislativa o judicial (Dromi Roberto, op. cit., p. 1079).

Responsabilidad extracontractual del estado por su actividad ilegitima.

Evolucin. Remisin.

Como se sealado, la responsabilidad estatal por su obrar ilegtimo, tras

iniciales criterios que sostenan la irresponsabilidad estatal, se fue abriendo
paso posturas que paulatinamente admitieron la responsabilidad estatal.
Concretamente, nuestra Corte Suprema lo reconoci a partir del citado caso
Devoto, a cuyo anlisis y posterior evolucin de la doctrina del Alto Tribunal
argentino, nos remitimos a lo expresado al punto III.2.

A continuacin analizaremos cuales son los requisitos exigidos para que sea
procedente la responsabilidad extracontractual del estado por su obrar
ilegtimo.

Presupuestos

Para que pueda atribuirse responsabilidad al Estado por sus hechos o actos
ilegtimos, se han sealado los siguientes presupuestos:

a) Que el acto o hecho daoso sea imputable materialmente a un rgano del

Estado en ejercicio u ocasin de sus funciones.

Lo que se requiere es atribuir las consecuencias jurdicas de una conducta del

agente estatal al Estado y para ello, la Corte Suprema, ha recurrido a la teora
del rgano.

En virtud de esta teora, el Estado no puede actuar sin rganos, porque

solamente a travs de ellos puede expresar su voluntad y su accin. De modo
que cuando acta el rgano, es como si actuara la persona jurdica, en este
caso el Estado. (Mertehikian Eduardo, La responsabilidad pblica: anlisis de la
doctrina y la jurisprudencia de la Corte Suprema, 1 Edicin, 2006, p. 82).

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Pero para establecer la imputacin de la conducta del agente estatal, se
requiere que ste haya actuado en ejercicio o en ocasin de la funcin.
Determinando el alcance de tal exigencia, Mertehikian, seala que en tanto los
perjuicios sean provocados por la actuacin de un rgano del Estado en
ejercicio aparente o real de los poderes conferidos por el ordenamiento
jurdico, el Estado deber responder por las consecuencias patrimoniales de tal
actuacin. (Mertehikian Eduardo, op. cti., p. 89).

En otras palabras, el dao es necesario que sea provocado por la persona del
agente o funcionario, actuando en el mbito del vnculo que se establece con la
funcin asignada. En todo lo que exceda ese mbito, la responsabilidad recaer
en cabeza del agente (falta personal) y no en la organizacin (falta de servicio).

b) Dao resarcible en los derechos del administrado.

Para que tenga lugar la responsabilidad estatal, debe existir un dao cierto, real
y efectivo en el afectado, que puede comprender el dao patrimonial como el
dao moral actual o futuro. Lo que como es lgico, excluye los daos
puramente eventuales o hipotticos.

c) Falta de servicio.

La Corte ha resuelto que la responsabilidad del Estado por las acciones u

omisiones de sus agentes se genera en la idea de falta de servicio. Ahora bien,
en qu caso nos encontramos frente a la falta de servicio estatal?

Conforme lo ha sostenido la Corte, a partir del caso Vadell, la existencia de la

falta de servicio se verifica por cumplir, el Estado, de un modo irregular los
deberes y obligaciones impuestos por el ordenamiento jurdico (Constitucin,
ley, reglamento o acto) o por el defectuoso funcionamiento del servicio pblico.
Agregando el Alto Tribunal que, quien contrae la obligacin de prestar un
servicio, lo debe realizar en condiciones adecuadas para llenar el fin que ha sido
establecido, siendo responsable de los perjuicios que causare su
incumplimiento o irregular ejecucin.

Es decir, que siempre que el servicio no funcion, funcion mal o tardamente

se configura la responsabilidad estatal. En este sentido, Lpez Mesa, considera
que los daos de dicha prestacin defectuosa del servicio puede provenir de:

a) un deficiente funcionamiento o una deficiente organizacin: por

negligencia, errores, prdidas de documentacin, ejecuciones materiales
irregulares;

b) un funcionamiento tardo: retardo abusivo en la reparacin de un edificio,

en la demora innecesaria en la realizacin de trmites administrativos para
efectivizar una expropiacin dispuesta por ley;

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c) una ausencia de funcionamiento: en el supuesto de un servicio no prestado
(Lpez Mesa, Marcelo J., en Tratado de la Responsabilidad de la
Responsabilidad Civil, Trigo Represas, Flix A. Lopez Mesa Marcelo J., Ed. La
Ley, 1 Ed., Buenos Aires, 2004, p. 86).

En estos casos la responsabilidad estatal, es siempre directa y objetiva, se

independiza de la de la idea de culpa y no requiere individualizacin del autor
del dao (Cassagne Juan Carlos, La Responsabilidad extracontractual del Estado
en la Jurisprudencia de la Corte, ED, 114-215).

Es directa porque toda conducta daosa se atribuye directamente al Estado, de

cuya organizacin forma parte el agente estatal causante del dao, en la
medida que todas las personas que el Estado designa en funciones por l
encomendadas son su rganos, y a la vez las personas fsicas que desempean
la titularidad de tales rganos se identifican con el ente, en este caso el Estado
(Lopez Mesa, Marcelo J., en Tratado de la Responsabilidad de la
Responsabilidad Civil, Trigo Represas, Flix A. Lopez Mesa Marcelo J., Ed. La
Ley, 1 Ed., Buenos Aires, 2004, p. 55).

Es objetiva porque se prescinde del requisito de voluntariedad del agente.

d) Conexin causal entre la conducta y el dao.

El perjuicio producido por el Estado para ser indemnizable requiere la

existencia de un nexo causal adecuado entre el acto imputable a la
Administracin y la lesin sufrida por el reclamante, supuesto que puede tener
lugar, aun cuando no se identifique al funcionario o agente autor del perjuicio.
(Agero Piero, op.cit. p. 20).

La Corte Suprema ha precisado que debe existir como condicin indispensable

para que pueda atribuirse al Estado el deber de resarcir el dao la existencia
de una relacin de causa a efecto entre el hecho que se imputa a la
Administracin y el dao producido (CSJN, 30/6/99, C., J.A. y otros, L.L.2000-
B-498).

La responsabilidad extracontractual del estado por su actividad legitma

La responsabilidad extracontractual del Estado por su obrar lcito tuvo mayores

reparos y un reconocimiento tardo en la jurisprudencia, transitado un perodo
en que ella no era reconocida a su aceptacin en el estado actual.

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La evolucin en la jurisprudencia

Primera etapa: la irresponsabilidad

En una primera postura de la Corte Suprema, se rechaz la responsabilidad del

Estado cuando estaban en juego daos producidos por el obrar lcito de aqul.

En la causa Establecimientos Gratry S.A. c/ La Nacin (1938), en la que se

reclamaba la indemnizacin por la aplicacin de tributos, la Corte puntualiz
que el ejercicio de un poder legal, como lo es el de crear impuestos, o
modificar los existentespuede ciertamente producir perjuicios en el
patrimonio de los particulares sin que tal circunstancia sea obstculo contra su
legitimidad, so pena de detener la actividad gubernativa, en consideracin de
una garanta la de propiedad privada- que no puede interpretarse con
semejante extensin (Fallos180:107).

Desde esas poca, la Corte rechaz la responsabilidad del Estado por su obrar
lcito, con fundamento en el principio del art. 1071 del C.C. y en el alcance
asignado al derecho de propiedad, que suscita amparo constitucional slo
frente al desapoderamiento directo y no ante el perjuicio resultante del
ejercicio de poderes legtimos (Lopez Mesa, Marcelo J., op.cit. p. 105).

Segunda etapa: El reconocimiento de la responsabilidad por el obrar lcito

En 1946, la Corte modificara su postura. En efecto, en una causa en la que

reclamaba una indemnizacin por a raz de inundaciones producidas en campos
de particulares por obras hidrulicas efectuadas por la Provincia de Buenos
Aires, la Corte admiti la responsabilidad estatal por su obrar lcito (CSJN,
Laplacette c/ Provincia de Buenos Aires L.L:, 29,697).

Posteriormente, la Corte consolidar su postura de aceptacin de la

responsabilidad estatal por su obrar legtimo a partir del dictado de la sentencia
de fecha 22 de septiembre de 1975 en la causa Los Pinos S.A. c/ Municpalidad
de la Capital, en la que se encontraba en discusin la indemnizacin por
perjuicios ocasionados por la revocacin por razones de oportunidad y
conveniencia, de un permiso otorgado por la Municipalidad de la ciudad de
Buenos Aires para el funcionamiento de un albergue por horas.

Sostuvo la Corte que en ese caso la indemnizacin tena por objeto tutelar la
incolumidad del patrimonio lesionado al dejarse sin efecto una autorizacin
anterior. Sealando que el sacrificio impuesto en forma particular a Los Pinos
S.A., en beneficio de toda la comunidad, no era propio que fuese soportado
nicamente por aqulla, puesto que de ese modo lo sera en desmedro del

14
principio de igualdad ante las cargas pblicas, consagrado en el art. 16 de la
Constitucin Nacional (CSJN, 22/12/1975) L.L. 1976-B-300).

Criterio seguido en otras causas posteriores: Cantn c/ Gobierno Nacional

(LL1979-C-219), Motor Once (LL, 1988-A-5), Tejedura Magallanes (LL, 1990-C-
454), entre muchos otros.

Desde entonces la Corte ha sentado el principio de que cuando la actividad

lcita estatal, aunque inspirada en propsitos de inters colectivo, se constituye
en causa eficiente de un perjuicio para los particulares cuyo derecho se
sacrifica por aquel inters general- los daos deben ser atendidos en el campo
de la responsabilidad por su obrar lcito (Lopez Mesa, Marcelo J., op.cit. p. 107).

Fundamento de la responsabilidad estatal por su actividad lcita

Siguiendo a Comadira, sostenemos que el fundamento de la responsabilidad

del estado por su actividad lcita, radica en las garantas de la propiedad,
igualdad, libertad y razonabilidad consagrados por la Constitucin Nacional
(arts. 14, 17, 16,19 y 28) (Comadira Julio R., La responsabilidad del Estado por
su actividad lcita o legtima, ED Suplemento de Derecho Administrativo de
fecha 31/10/2002).

Presupuestos de la responsabilidad estatal por su actividad lcita

A los fines de la procedencia de la indemnizacin por la actividad lcita del

Estado, se exige:

a) La existencia de un dao actual y cierto;

b) La relacin de causalidad directa e inmediata entre el accionar del Estado y el

perjuicio;

c) La posibilidad de imputar jurdicamente esos daos al Estado;

d) Ausencia del deber de soportar, por parte del damnificado, del perjuicio
sufrido, en la medida en que existen ciertos perjuicios o daos universales que
deben obligatoriamente, ser soportados por todo los ciudadanos.

e) El sacrificio especial. El dao para ser indemnizado debe ser, por una parte,
sufrido por una persona en particular o un nmero determinado de ellas y
adems constituir una afectacin irrazonable de la propiedad por imponer un
sacrificio superior o una carga desproporcionada al exigible igualitariamente a
raz de la vida en comunidad.

15
Supuestos de la responsabilidad estatal por su actividad lcita

Las situaciones en las que es procedente la indemnizacin por el ejercicio de

una actividad lcita del estado son diversas, y en muchos casos, est prevista
legalmente la reparacin.

A ttulo de ejemplo, y sin pretender agotar la casustica, podemos sealar los

siguientes:

a) Expropiacin de un bien privado por causa de utilidad pblica;

b) La revocacin por razones de oportunidad, mrito o conveniencia;

c) La realizacin de obras pblicas que deriven en una disminucin en el valor

de los inmuebles linderos de particulares;

d) Leyes que establecen el monopolio estatal de actividades, vulnerando el

derecho de particulares que tenan a su cargo dichas actividades y que
debieron cesar su fabricacin o comercializacin de los respectivos bienes;

La responsabilidad del estado por omisin

En este captulo abordaremos el estudio de situaciones en las que el Estado

provoca daos por su falta de actuacin, en por ejemplo cuando omite indicar
que un ro habilitado para los baistas est contaminado, o si se omite en una
ruta indica que existen animales sueltos o que se estn realizando trabajos de
reparacin. A tal fin analizaremos bajo qu condiciones, debe responder
patrimonialmente por tal omisin.

Segn Cassagne, la responsabilidad estatal surge cuando hay una omisin

antijurdica del Estado, pues requiere que ste o sus entidades descentralizadas
incumplan una obligacin legal expresa o razonablemente implcita del
ordenamiento, vinculada al ejercicio del poder de polica administrativa. La
responsabilidad, en estos casos, encuadra dentro del presupuesto que alude a
la falta de servicio.

En consecuencia, el deber de reparar estatal se configurara frente a:

a) Omisin imputable materialmente a un rgano del Estado en ejercicio u

ocasin de sus funciones.

b) Dao resarcible en los derechos del administrado.

c) Falta de servicio, por cumplir de manera irregular los deberes y obligaciones

impuestos por la Constitucin, la ley o reglamento o por el funcionamiento
defectuoso del servicio a su cargo.

16
d) Conexin causal entre la conducta y el dao.

Es decir, que de los requisitos de la responsabilidad por la actividad ilegtima,

surge una variacin, porque no estamos frente a un hecho, considerado como
conducta positiva, sino que el Estado deja de realizar una actividad cuya
consecuencia directa es la produccin del dao en la persona o los bienes de un
particular.

La Corte Suprema de la Provincia de Mendoza, en la causa Torres analiz con

claridad los presupuestos para que se configure la responsabilidad del Estado
por omisin.

Se trataba de una demanda por daos y perjuicios originados por una crecida
que arras la defensa aluvional considerada insuficiente que haba
construido la provincia de Mendoza. Como consecuencia de ella, fueron
destruidos plantos y otros bienes del actor.

El tribunal consider que en este caso no haba existido una omisin

antijurdica, como presupuesto inexcusable del deber de responder, pues no
exista una obligacin legal que impusiera determinado deber de hacer, por lo
que el administrado careca del derecho a exigir el cumplimiento del acto
omitido (L.L., 1989-C- 512, con comentario de Cassagne Juan Carlos).

Responsabilidad del estado por actividad legislativa

La responsabilidad del Estado por actos legislativos ha sido una de las ltimas
en ser reconocida. Y ello obedece sustancialmente a que durante largo tiempo,
debi vencerse una gran resistencia radicada en la consideracin de que al ser
el Parlamento el depositario de la voluntad popular y la ley expresin de esa
voluntad, ella no era susceptible de causar daos resarcibles a un particular.

Superados tales criterios, la doctrina y la jurisprudencia son coincidentes en

comprometer la responsabilidad estatal por actos del Poder Legislativo.

La responsabilidad estatal por el dictado de una norma inconstitucional

Segn Dromi, en relacin al Estado-Legislador, la responsabilidad estatal puede

derivar de una ley vlida (por el ejercicio normal de sus potestades legales, en
caso por ejemplo, de una ley que monopoliza una actividad, que hasta entonces
era de libre ejercicio por los administrados) o de una invlida (en caso del
dictado de una ley declarada inconstitucional por los tribunales) En este ltimo
caso, agrega el autor citado, no existen dudas que el dictado de una ley
inconstitucional, declarada tal por una sentencia judicial firme que ocasiona un
perjuicio debe ser indemnizado. En tal caso, nos encontramos frente a un

17
supuesto de obrar ilcito del Estado, en consecuencia, habr que remitirse a los
presupuestos de responsabilidad por su obrar ilegtimo, a los fines de
determinar la procedencia de la reparacin del dao ocasionado. (Dromi
Roberto, Derecho Administrativo, 11 Ed., Ed. Ciudad Argentina, 2006, p.
1082.).

Ley que reconoce la reparacin del dao

En algunos supuestos, la norma determina la reparacin del dao o lesin

jurdica al damnificado.

En este caso no surgen inconvenientes, en la medida en que deber adecuarse

el resarcimiento al dao efectivamente ocasionado.

A ttulo de ejemplo, puede citarse la ley de expropiaciones, la ley 24.043, que

tuvo la finalidad de otorgar una compensacin econmica a aquellas personas
que hubieran sido puestas a disposicin del P.E.N. durante la vigencia del
estado de sitio, o que hubiesen sufrido detencin en virtud de actos emanados
de tribunales militares.

La responsabilidad estatal por el dictado de una norma vlida o lcita.

En relacin a las leyes que lesionan un derecho de un particular pero que son
consideradas lcitas, la regla es que, en principio no genera la responsabilidad
estatal. (Dromi Roberto, Derecho Administrativo, 11 Ed., Ed. Ciudad Argentina,
2006, p. 1082 y ss.).

No obstante existen supuestos excepcionales en que la viabilidad de la

responsabilidad aparece indiscutible. En tal sentido, Palazzo, citando destacada
jurisprudencia ha sealado que la sociedad representada por el Estado, se
presta a s misma un servicio que ha de redundar en beneficio de la comunidad
toda. En consecuencia, si en virtud de tales prestaciones se produce un dao a
uno o varios componentes de dicha comunidad, es justicia que, en alguna
medida y dentro de lo posible, dicho menoscabo sea soportado por toda la
sociedad y no nicamente por quien ha sido el sujeto accidental pasivo del
perjuicio (Palazzo Jose Luis, Responsabilidad del Estado por acto legislativo,
Lexis Nexos Crdoba, 2006-2-218).

En efecto, la Corte Suprema, en diversos precedentes, ha reconocido la

responsabilidad estatal por acto legislativo, sobre la base de que el dao
producido, constituya un perjuicio especial sufrido por el particular. El dao
debe individualizarse con relacin a una persona o grupo especial, particular o
singular, no universal o general.

En Establecimientos Americanos Gratry (Fallos, 180:107), el Alto Tribunal, si

bien rechaz el reclamo efectuado por el actor, estableciendo la legitimidad de

18
la facultad estatal de crear impuestos o modificar los existentes, aun cuando
vulnere la propiedad privada, consider que no se renen el perjuicio que se
dice experimentado la condicin de especialidad necesaria que pueda
encuadrarse en el caso de responsabilidad.

En la causa Cantn, en la que se cuestionaba un decreto del Poder Ejecutivo

que haba prohibido la importacin de determinados productos con el objeto
de nivelar la balanza pagos y defender la industria nacional, afectando un
contrato, que haba tenido comienzo de ejecucin. En este caso, al Corte
Suprema reconoci la facultad del Poder Ejecutivo para dictar medidas como la
cuestionada, no obstante, seal que tal actividad lcita pude ser causa
eficiente de daos a los particulares y generar la responsabilidad consiguiente
cuando afecte derechos amparados por garantas constitucionales, pues las
potestades normativas reconocidas encuentran su lmite ante relaciones
jurdicas concertadas bajo regmenes anteriores, especialmente si los nuevos
no contemplan sistemas reparatorios. (Fallos 301:493).

En Columbia, la actora, una entidad financiera, cuestion la modificacin de

los ndices de prstamos de capitales ajustables. La Corte, descalificando el fallo
del tribunal de segunda instancia, que haba acogido la demanda, consider
que ste tribunal haba omitido de considerar la especial relacin de sujecin
que vinculaba a las partes (por tratarse, la actividad de la actora, de una
actividad que encerraba riesgos derivados de su sujecin a una intensa
actividad regulatoria por parte del Banco Central) y no se haba dado un
adecuado tratamiento a dos requisitos propios de este tipo de responsabilidad,
la existencia de un sacrificio especial y la denominada ausencia del deber
jurdico de soportar el dao.

A modo de sntesis

En conclusin puede concluirse que la doctrina y la jurisprudencia ha admitido

que la actuacin del Estado puede comprometer la responsabilidad en el
campo extracontractual por el ejercicio de su actividad legislativa aun cuando
sta sea ejercida dentro del marco establecido por la Constitucin- ; debiendo
el damnificado, acreditar:

a) la existencia de una dao cierto, real y apreciable en dinero;

b) relacin de causalidad entre la norma y el dao;

c) la existencia de un sacrificio especial;

d) la ausencia del deber jurdico de soportar el dao.

19
Responsabilidad del estado por actividad jurisdiccional

El ejercicio de la funcin jurisdiccional por parte de los rganos del Estado,

puede dar origen a la responsabilidad estatal, en aquellos supuestos que tal
actividad provoque daos a los particulares. Si bien, debe puntualizarse que, en
comparacin a los otros supuestos de responsabilidad, la responsabilidad
estatal por la actividad jurisdiccional, constituye un supuesto de tardo
reconocimiento.

En efecto, como seala Cassagne, este tipo de responsabilidad recin fue

admitida en el ltimo tramo de la evolucin de las tendencias doctrinarias que
postularon el reconocimiento de la responsabilidad estatal (Cassagne, Juan
Carlos, op. Cit. T.I, p. 302 y ss.). A su vez, est rodeada de una serie de
condiciones especficas, que impiden su equiparacin con el sistema aplicable a
los otros tipos de responsabilidad estatal, debiendo destacarse entre ellos el
carcter excepcional o restrictivo de su reconocimiento por la doctrina y la
jurisprudencia.

En ese sentido, el citado autor considera que se trata de una responsabilidad

de carcter excepcional dado que en toda comunidad jurdicamente organizada
todos sus componentes tienen el deber o carga genrica de someterse a las
decisiones que se adopten en los procesos jurisdiccionales, lo cual lleva consigo
la carga de soportar los daos ocasionados por una sentencia desfavorable.
Este deber se concreta, muchas veces, en el sacrificio que tiene que aceptar
todo particular sin indemnizacin- de soportar los daos que le provoca el
sometimiento al proceso, hasta tanto obtenga una sentencia que haga lugar a
su pretensin. (Cassagne, op. Cit. T.I, p- 302 y ss.).

A diferencia de otros supuestos de responsabilidad, existe un deber genrico de

soportar los daos causados por la actividad legtima o ilegtima, como
consecuencia de la necesidad de someterse al proceso jurisdiccional por parte
de los particulares.

Sin embargo, como seala Agero Piero, esa carga de contribuir al bien
comn, representado por la realizacin de la justicia en el seno de la
comunidad, genera en algunos supuestos excepcionales injustificados y
excesivos daos que deben ser reparados, (Agero Piero, op. cit. p. 24), tanto
en perjuicios derivados de procesos penales como civiles o comerciales,
derivados de errores judiciales o por un anormal funcionamiento del servicio de
justicia.

IX.1. Tipos de responsabilidad por ejercicio de actividad jurisdiccional: error

judicial e irregular funcionamiento.

20
La responsabilidad por error judicial

El error judicial, siguiendo a Trigo Represas y Lopez Mesa, es todo acto judicial
ejecutado por el juez en el proceso, que resulta objetivamente contradictorio
con los hechos de la causa o el derecho y la equidad, desviando la solucin del
resultado justo al que naturalmente deba llegar. Es un verdadero acto ilcito
(Trigo Represas, Flix Lopez Mesa Marcelo, op. cit. p. 170).

En este supuesto, habr de distinguir dos etapas a los fines de la determinacin

de la responsabilidad estatal.

En primer lugar, habr que determinar la existencia del error judicial a travs de
la revisin de la resolucin judicial de la que surge el error, en la medida que
resulta imprescindible remover el efecto de la cosa juzgada que, a pesar del
error, la sentencia judicial ostenta, y en caso de prosperar, se abrira el camino
de la posible indemnizacin. (Mertehikian, op. cit. p. 260).

En ese sentido la Corte Suprema ha establecido que en principio slo puede

responsabilizarse al Estado por error judicial en la medida en que el acto
jurisdiccional que origina el dao sea declarado ilegtimo y dejado sin efecto,
pues antes de ese momento el carcter de verdad legal que ostenta l sentencia
pasada en autoridad de cosa juzgada impide, en tanto se mantenga, juzgar que
hay error. Lo contrario importara un atentado contra el orden social y la
seguridad jurdica, pues la accin de daos y perjuicios constituira un recurso
contra un pronunciamiento firme, no previsto ni admitido (CSJN, Vignoni
Antonio c/ Gobierno Nacional L. L. 1988-E-224).

El ejemplo caracterstico es el de una sentencia condenatoria por error judicial,

la cual debe ser declarada ilegtima y dejada sin efecto, para tornar procedente
el reclamo de la indemnizacin de los daos provocado por la sentencia
ilegtimamente dictada.

Asimismo, como lo sostiene Cassagne, debe admitirse la responsabilidad del

Estado, cuando no exista revisin de la cosa juzgada formal o material de una
sentencia definitiva, si se dispone una detencin indebida por un plazo que
exceda el razonable- de una persona que despus resulta absuelta al dictarse la
sentencia definitiva, cuando la respectiva detencin pueda calificarse de
arbitraria. (Cassagneop. Cit. p. 304).

En nuestro pas, algunas las provincias han reconocido va constitucional

(Chaco (arts. 21 y 72), Chubut (art. 28), Entre Ros (Art. 19), entre otras o legal
(Santiago del Estero, Cdigo Procesal Penal (art. 443), La Pampa (Cdigo
Procesal Penal, (art. 549) entre otras) el deber de reparar los daos derivados
de mantener una persona privada de su libertad en forma preventiva si el
imputado resulta sobresedo o absuelto por sentencia firme.

La responsabilidad por irregular funcionamiento del servicio de justicia.

21
A diferencia del supuesto anterior, el irregular funcionamiento del servicio de
justicia, no requiere un pronunciamiento previo sobre el error y no surge
necesariamente de la actividad de los jueces o magistrados, sino que puede
incluir la labor realizada por funcionarios, empleados y otros auxiliares de la
justicia, que individualmente o en conjunto concurren a la defectuosa
prestacin del servicio de justicia. (Trigo Represas Lopez Mesa, op. cit. p. 173).
Como seala Tawil, se trata de una responsabilidad que se origina como
consecuencia de los daos producidos por el funcionamiento de la mquina
burocrtica. (Tawil Guido Santiago, La responsabilidad del Estado y de los
magistrados y funcionarios judiciales por el mal funcionamiento de la
administracin pblica, Depalma, Buenos Aires, 1989, p. 68).

As, por ejemplo, la Corte Suprema reconoci la responsabilidad estatal por

actos de funcionarios judiciales, en una causa en la que se haba extrado en
forma fraudulenta por parte del Secretario del juzgado- fondos de una
sucesin, que se encontraban depositados en el Banco Nacin a la orden del
Tribunal (Fallos 177:171).

En otra causa, en la que se haba realizado la entrega de una orden de pago

judicial a una persona distinta del destinatario, en la que se acredit que el
Secretario del Juzgado omiti el debido control al momento de la entrega. En
tal caso, la Cmara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala II,
conden al Estado Nacional a reparar el dao ocasionado al verdadero
acreedor de los fondos depositados (Lusquios Horacio c/ Estado Nacional J.A.
del 2/2/2000, p. 45).

Del anlisis de la jurisprudencia, se advierte que para los supuestos de error

judicial se ha establecido con nitidez los requisitos que tornan procedente la
reparacin del dao ocasionado. Aspectos que no surgen tan claramente en
materia de irregular funcionamiento, para lo cual debe recurrirse a un anlisis
casustico, que segn Mertehikian, ha respondido a anlogos principios que los
exigibles en caso de omisiones a un deber legal. (Mertehikian Eduardo, op.cit.,
p. 260).

La responsabilidad del estado a la luz del nuevo cdigo civil y de la ley

nacional 26.944

Qu ocurri con el sistema en el nuevo Cdigo Civil? En prieta sntesis se

declar inaplicable las normas del derecho civil a la Responsabilidad del Estado,
es decir, que ha dejado librado a cada Provincia, conforme nuestro sistema
Federal de gobierno, el fundamento de esto es el hecho de resultar una
competencia no delegada por las Provincias a la Nacin art.121 C.N.

En efecto los artculos 1764, 1765; y 1766 del nuevo Cdigo Civil, al propio
tiempo que implica las normas del derecho comn al Estado, predica que ella

22
se regir por normas y principios del derecho administrativo nacional o local
segn corresponda, quedando comprendidos los actos de los funcionarios y
empleados en ejercicio de sus funciones.-

En virtud de lo antes mencionado la Nacin dict la Ley 26.944 de

Responsabilidad del Estado. Ahora bien esa norma, se aplica a la Nacin y sus
entidades descentralizadas, por principio general no se aplica a las Provincias.-

Lo que ha sucedido es que cada provincia debe dictar una nueva ley de
Responsabilidad del Estado o Ratificar la ley nacional. En el caso de que no se
haga es de toda lgica y deber como magistrado judicial de la provincia,
procurar mnimamente, sin alarmar o bien generar una incertidumbre que se
traduzca en una inseguridad jurdica, que sin perjuicio de lo que corresponda
decidir judicialmente en cada caso, existen principios jurdicos, normas
constitucionales y supraconstitucionales; e innumerables fallos de la CSJN, a
saber : CONSTITUCION NACIONAL; TRATADOS internacionales entre otros, art.
15 (indemnizacin por ley especial a los propietarios de esclavos), art. 17
(indemnizacin previa en caso de expropiacin), art. 41 (reparacin de daos al
medio ambiente), art. 10 de la C.A.D.H. (indemnizacin a los condenados con
sentencia firme por error judicial), Convencin Americana sobre Derechos
Humanos, art. 21 (Derecho a la Propiedad Privada... 2. Ninguna persona puede
ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnizacin justa,
por razones de utilidad pblica o de inters social y en los casos y segn las
formas establecidas por la ley).-

Es que el "deber de reparar", tiene fundamento jurisprudencial, vgr. en la causa

"Santa Coloma" Fallos, 308:1160, "Aquino" Fallos 327:3753, etc. donde se
sostuvo que "la reparacin de los daos sufridos ilcitamente corresponde al
derecho que las personas tienen a verse libres y, por ende protegidas de toda
interferencia arbitraria (o ilegal) en el ejercicio de sus derechos, sea que sta
provenga de particulares o del Estado. Este derecho bsico a la autonoma e
inviolabilidad de la persona subyace a la lista del art. 14 y al principio enunciado
en el artculo 19, mientras que el derecho a reclamar su proteccin se
encuentra establecido en el art. 18 de la Constitucin Nacional" (Voto Dra.
Argibay, en "Diaz, Timoteo" Fallos 329:473).

Como deca Juan Bautista Alberdi, ".... La responsabilidad de los encargados de

todo poder pblico es otro medio de prevenir sus abusos. Todo el que es
depositario o delegatario de una parte de la soberana popular debe ser
responsable de infidelidad o abusos cometidos en su ejercicio. Para que la
responsabilidad sea un hecho verdadero y no una palabra mentirosa, debe
estar determinada por la ley con toda precisin."

Cabe recordar que la LRE comenz a regir en agosto de 2014.Pese al apreciable

tiempo transcurrido desde su vigencia todava subsisten grandes interrogantes
en doctrina y que la jurisprudencia no ha disipado suficientemente.

23
Cmo convive con el Cdigo Civil y Comercial?, son inconstitucionales los
artculos 1764 a 1766 del Cdigo mencionado?, la LRE ha invadido un mbito
que no le es propio?

El mismo carcter de la ley ha sido motivo de diferencias doctrinales. Para

algunos autores constituye derecho no federal. Otro sector doctrinal, en
cambio, opina que estamos en presencia de derecho federal.

Por nuestra parte, partimos del carcter federal de la LRE. Pero el examen no se
detiene all. Suele ocurrir que una ley federal impere en el mbito provincial por
decisin legislativa de una Provincia, por adhesin como sucede con nuestra
LRE.

En resumidas cuentas, pensamos que estamos ante una ley ambivalente o

bivalente.

En un afn orden de ideas, para nosotros se han prohibido los daos punitivos,
no las astreintes. Ahora bien, tal prohibicin resulta inconstitucional o
constituye una cuestin de poltica legislativa?, pueden aplicrsele multas al
Estado en el mbito de la ley de defensa de los consumidores?

Las dudas y vacilaciones no se detienen all: la regulacin de la responsabilidad

por omisin que ha efectuado la LRE producir un vuelco importante en la
jurisprudencia hasta ahora vigente o subsistirn los grandes lineamientos
trazados por nuestros jueces?

En materia de responsabilidad por actos lcitos: resulta constitucional la

exigencia de una relacin de causalidad "exclusiva"?, y, el alcance de la
reparacin establecido en la LRE puede ser declarado inconstitucional?

Naturalmente, no podramos ahora, en pocas lneas adelantar siquiera todas

nuestras opiniones sobre los temas conflictivos.

Pero si queremos anticipar, cuando menos sucintamente, el carcter acotado o

limitado de nuestra LRE.

Ha de entenderse que slo regula aquellos contenidos expresamente

disciplinados por ella (la responsabilidad por falta de servicio y la
responsabilidad por el obrar lcito fundado en el sacrificio especial), y no otros
supuestos de responsabilidad estatal.

No caben dudas a este respecto. En efecto, en el Mensaje nmero 1780,

dirigido al Congreso, se expone que: en el proyecto se regula la responsabilidad
estatal "con el alcance" que se precisa; con el proyecto presentado se disipan
los riesgos de la cambiante interpretacin sobre cul es el alcance de la
responsabilidad estatal "regida por el derecho pblico"; y, se pretende que el
Estado sea juzgado por "reglas y estndares normativos propios del derecho
pblico.

24
Es decir, regula especialmente la responsabilidad en el mbito del derecho
pblico, constituyendo bsicamente "una ley de responsabilidad administrativa
del Estado". Vale decir que regula un tramo o segmento significativo de la
responsabilidad estatal, pero no toda la responsabilidad del Estado.

Es una regulacin parcial de la responsabilidad estatal, en diversos sentidos.

Por de pronto, slo regla en sustancia la responsabilidad extracontractual del

Estado, no la contractual. En un diverso pero afn orden de ideas, el art. 10
excluye la responsabilidad en el caso del Estado empleador y, por otro lado, se
ha sealado que la responsabilidad ambiental se encuentra escindida del
rgimen de la LRE desde que cuenta con un marco regulatorio autnomo
contemplado en la ley 25.675

Pero, ms all de esos circunscriptos mbitos como el ambiental, por ejemplo,

existe un vasto campo que no ha sido captado ni ha pretendido aprehender la
LRE, esto es, el supuesto muy corriente, por cierto- del Estado dueo o
guardin de la cosa riesgosa o viciosa que causa daos.

Un importante sector doctrinal parece minimizar o subestimar el alcance de

este captulo de la responsabilidad estadual. As, por ejemplo, Gonzlez Moras
afirma que la nocin de la falta de servicio ha devenido en el "factor de
atribucin preponderante" de la responsabilidad del Estado. En el mismo
sentido, Senz considera que el riesgo creado "no puede ser postulado como
causal corriente de atribucin de daos al Estado, sino ocasional" y seala que
el rgimen de la responsabilidad del Estado se integra con "...la aplicacin
excepcional de criterios de atribucin objetivos, como la actividad regular que
provoca daos especiales, la teora del riesgo o la idea de garanta"-

Por nuestra parte pensamos que la responsabilidad del Estado en el mbito del
derecho privado no puede relativizarse o minimizarse a poco se repare en el
objetivo dato estadstico que da cuenta de una enorme cantidad de supuestos
de hecho en los que el estado responde, especialmente, en su calidad de dueo
o guardin.

En nuestra opinin no existen sectores preponderantes de responsabilidad

estatal. Slo es dable puntualizar que cuantitativamente los ms significativos
ttulos jurdicos, fundamentos o factores de atribucin en base a los cuales los
Estados deben responder estn constituidos por la falta de servicio y por la
calidad de dueo o guardin.

A poco de sancionarse la nueva LRE los autores comenzaron por exponer sus
dudas en torno al rgimen a aplicar al supuesto del estado dueo o guardin de
la cosa riesgosa.

Por nuestra parte observamos que la nueva LRE no aprehende el supuesto

mencionado, el art. 1764 veda la aplicacin del Captulo de la Responsabilidad

25
Civil a la responsabilidad del Estado, al tiempo que el art. 1 de la LRE precepta
que las disposiciones del Cdigo Civil no son aplicables a la responsabilidad del
Estado, de manera directa ni subsidiaria.

Entonces: cul es el rgimen a que se halla sujeto este importante captulo de

la responsabilidad estatal?, cmo salir de este atolladero?

Frente a ese delicado interrogante consideramos que caben dos alternativas

interpretativas vlidas.

La primera consiste en la aplicacin directa del Cdigo Civil y Comercial. La

segunda alternativa consiste en estimar aplicable los principios de la
Constitucin Nacional y los Tratados, la doctrina de la Corte y la jurisprudencia
consolidada con el rango de precedente, lo que se completa con la analoga.

La primera posibilidad ha sido planteada con argumentos atendibles-

Es cierto que una lectura exegtica del art. 1764 del C.C.yC. parece
desaconsejar esa posibilidad al establecer la inaplicabilidad de sus normas a la
responsabilidad del Estado en general, sin establecer distinciones que le
estaran vedadas al intrprete.

Pero no es menos cierto que una interpretacin que no se detenga slo en el

dato literal y comprenda una hermenutica sistemtica abonara esta
posibilidad. En efecto, la LRE y, a la sazn, el nuevo Cdigo, en perfecta sintona
de fines, establecieron que la responsabilidad del Estado en el mbito del
derecho pblico deba regirse por una nueva normativa, al cabo, la ley 26.944.

De ah que no resulte forzado interpretar que cuando el Cdigo establece la

inaplicabilidad de sus normas a la responsabilidad del Estado se refiere a la
responsabilidad del sujeto pblico, en el mbito del derecho pblico. Y que no
veda la aplicacin directa de sus normas a los supuestos comprendidos en los
otros captulos de la responsabilidad estadual, especialmente, a los casos del
estado responsable en su carcter de dueo o guardin.

Con todo, y si subsistiese el reproche a esta interpretacin, consistente en el

dato literal, cabe otra posibilidad interpretativa que, en sus efectos o
consecuencias prcticas, no conducira a resultados diversos de los que se
extraeran de la posible aplicacin directa de las normas del Cdigo Civil y
Comercial.

As, Galds, en un detenido estudio analiza el "rgimen microsistmico de

responsabilidad disminuida del Estado (ley 26.944)" y concluye en que la LRE no
es de aplicacin a los casos de daos derivados de la intervencin de cosas del
dominio pblico o privado del Estado el que constituye un supuesto de hecho
no previsto en la norma especial. Considera este autor que a estos casos cabe
aplicar la Constitucin Nacional, los Tratados Internacionales, la doctrina de la

26
Corte Suprema de la Nacin y doctrina y jurisprudencia consolidada con el
rango de precedente.

Coincidimos con Galds en que a la responsabilidad del Estado en su carcter

de dueo o guardin cabe aplicar, en primer lugar, la Constitucin Nacional y
los Tratados de cuyos textos se extrae la tutela del derecho de propiedad, el
principio de la reparacin plena y el principio de igualdad, entre otros. Tambin
la jurisprudencia de la Corte que los autores de la LRE han querido plasmar o
cristalizar.

Para nosotros, el rgimen se completa con el recurso de la analoga. As, por

ejemplo, cabe acudir a ella para desentraar el concepto de dueo o de
guardin.

La analoga, entre otros muchos despliegues, tambin ayuda a resolver los

casos de responsabilidad del estado como propietario de los establecimientos
educativos pblicos por los daos all sucedidos y por los que deba responder.

Otro caso de responsabilidad del Estado no infrecuente, por cierto- es el del

deber de dar cuentas del sujeto pblico en el mbito de la ley de defensa de los
consumidores y usuarios, ley 24.240.

Cul es el rgimen al que se halla sujeto esta responsabilidad? Para Pizarro a

este supuesto de hecho cabe aplicar la analoga.

Nosotros pensamos que el estatuto de la ley 24.240 le resulta aplicable

directamente al Estado empresario o proveedor porque constituye un supuesto
de hecho no aprehendido por la LRE.

Al estado empresario bien se le pueden aplicar las multas civiles del art. 52 bis.

Ambos regmenes conviven perfectamente y resultan conciliables sin

forzamientos desde que la LRE no ha pretendido regular la responsabilidad del
Estado empresario, sino la responsabilidad del sujeto estatal en el mbito del
derecho pblico.

Como se observa la LRE no tiene la amplitud que parecera desprenderse de sus

textos, en mera apariencia

Jurisprudencia

A continuacin, se transcriben fallos centrales en la evolucin de la

jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin. Se sugiere su
lectura, en la medida que como se ha sealado, en el reconocimiento de la
responsabilidad estatal, el valor de la labor de los tribunales ha sido de suma
relevancia.

27
Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nacin

Autos: Toms Devoto y Ca. Ltda. S.A. c. La Nacin de fecha 22/09/1933

(Fallos 169:111)

Buenos Aires, setiembre 22 de 1933.

Considerando: Que el recurso de apelacin entablado por el Ministerio Fiscal en

la notificacin de fs. 296 vta., es el ordinario de apelacin a que se refiere el art.
3 de la ley 4035, como lo ha entendido la Cmara al concederlo.

Que esta Corte ha resuelto que el recurso ordinario es procedente, aun cuando
el Fisco o la Nacin no sea la parte actora (Fallos: 162:80).

1. Que, en cuanto al fondo de la causa, debe de entenderse que el apelante

comprende en sus agravios no slo el monto de la indemnizacin fijado, sino
tambin el derecho de exigirla y la obligacin de reparar los daos y perjuicios
por parte de la Nacin.

2. Que, la cuestin de hecho, a saber si el incendio producido lo fue por culpa o

imprudencia de los empleados nacionales, ha quedado resuelta
afirmativamente, pues as lo revela la prueba de autos, estableciendo que el
siniestro se origin en el campamento de aqullos a causa de chispas
desprendidas de un brasero deficiente que se usaba, en terreno cubierto de
pasto seco y sin las precauciones suficientes.

3. Que, en nada influye para definir la responsabilidad del Estado por el

desempeo negligente de sus empleados, que aqullos, en el caso de autos, no
hayan procedido intencionalmente, o que la causa generadora del incendio sea
casual, desde que la casualidad slo puede equipararse al caso fortuito, en
cuanto en ambas circunstancias ocurren sucesos que no han podido preverse ni
evitarse (art. 514 del Cdigo Civil). Pero el estrago de autos ha podido ser
previsto y evitado desde que l ha ocurrido por falta de atencin de los agentes
del Gobierno y en tanto stos ejecutaban trabajos bajo su dependencia
(reparacin de una lnea telegrfica nacional). Esta Corte ha dicho en casos
anlogos, que el incendio como acto reprobado por la ley, impone al que lo
ocasiona por culpa o negligencia, la obligacin de reparar los daos
ocasionados a terceros, extendindose esa responsabilidad, a la persona bajo
cuya dependencia se encuentra el autor del dao o por las cosas de que se sirve
o que tiene a su cuidado (arts. 1109 y 1113 del Cdigo Civil; t. 129, p. 306; t.
130, p. 143; t. 146, p. 249).

4. Que, demostrada la existencia de perjuicios reales de dao emergente y

posible lucro cesante, por la prueba pericial, de testigos e instrumental que ha
invocado la cmara "a quo", pero no habiendo sido aqullos demostrados en su

28
extensin precisa, es procedente la va del juramento estimatorio para su
fijacin (art. 220 del Cdigo de Procedimientos).

5. Que, respecto a la cantidad sealada, no puede ser ella aumentada aun

cuando el aumento fuera de justicia, toda vez que la parte actora ha consentido
el fallo, apelado slo por la contraria.

6. Que, tampoco sera justo reducir dicha cantidad, dentro de las constancias
que se han tenido en cuenta para determinarla, ni los agravios expresados por
el ministerio fiscal en esta instancia se refieren a este punto de modo
particular.

Por estos fundamentos y los concordantes de la sentencia apelada, se confirma

sta, sin costas, atento el resultado de la causa. - Repetto. - Guido Lavalle. -
Sagarna. - Linares.

Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nacin

Autos: Ferrocarril Oeste c. Provincia de Bs. Aires de fecha 03/10/1938 (Fallos

182:5)

Opinin del procurador general de la Nacin.

La jurisdiccin originaria de V. E. resulta acreditada en este caso por tratarse de

demanda interpuesta contra una provincia por un vecino de la Capital Federal.
En cuanto al fondo del asunto, encuentro que el actor no ha demostrado la
procedencia de su accin, dados los antecedentes que obran en autos.

Don Jos Gmez Pardal, propietario de un lote de terreno en Haedo, lo vendi

primero a don Alejandro Casir (julio 29 de 1910), quedando durante algn
tiempo como acreedor hipotecario; y luego, percibido totalmente el precio,
levant la hipoteca, y volvi a vender el mismo bien al Ferrocarril Oeste (abril
28 de 1914). Posteriormente, los sucesores en ttulo de Casir, demandaron al F.
C. Oeste por reivindicacin de dicho predio; y aunque el Ferrocarril sostuvo
haber sido el primero en tomar la posesin, la cmara de apelaciones consider
probada una posesin anterior, del primer comprador. Hizo, por lo tanto, lugar
a la demanda; y un recurso intentado ante la Suprema corte provincial, no tuvo
xito. Para evitar los efectos del fallo, ambas partes llegaron a un acuerdo, y el
Ferrocarril adquiri de la parte vencedora lo mismo que antes haba comprado
a Gmez Pardal.

Ahora bien: en vez de dirigir el Ferrocarril su accin de reintegro contra Gmez

Pardal --a quien ni siquiera cit de eviccin-- entabla demanda contra la
Provincia de Buenos Aires, sosteniendo que todo lo ocurrido tuvo por origen
una certificacin errnea del Registro de la Propiedad provincial, acerca de
estar inscripto el dominio del bien a nombre de Gmez Pardal, en 1914, cuando

29
ya lo estaba a nombre de los sucesores de Casir. Ese es el pleito, que tiene por
objeto conseguir se condene a la expresada provincia al pago de los $ 3.163,49,
pagados por el Ferrocarril en su segunda compra, ms las costas del juicio de
reivindicacin.

La Provincia, al oponerse a la demanda, aduce dos argumentos: a), obligacin

del actor de probar la existencia del hecho invocado como causa generadora de
los perjuicios; b), irresponsabilidad legal del Estado, por los errores o delitos
que cometan sus funcionarios en el desempeo de las tareas oficiales.

Respecto del primer punto, aunque el actor ofreci desde el primer escrito la
prueba de haberse expedido el informe inexacto atribuido al Registro de la
Propiedad y base de la accin, tal elemento de criterio no aparece en autos, ni
fue presentado en el juicio de reivindicacin, ni resulta haber influido en el fallo
de este ltimo, ya que las partes se limitaron all a discutir cul de los dos
compradores haba sido primero puesto en posesin. No resulta, entonces, que
el pleito se perdiera como consecuencia de dicho informe, respecto del cual ni
an se sabe qu firma y fecha llevaba al pie. La nica noticia que aparece acerca
de su existencia es la mencin de que el escribano otorgante de la segunda
venta dijo haberlo tenido a la vista; pero la escritura que se dice contener tal
aserto, fue retirada del expediente anexo antes de iniciarse la actual demanda,
y el Ferrocarril Oeste no ha vuelto a presentarla. Por otra parte, en la sentencia
de segunda instancia que dio fin al referido juicio de reivindicacin, la Cmara
hace notar que la secunda venta no se hizo con un duplicado del ttulo original
sino con ste mismo, de cuyas anotaciones marginales se desprenda no ser ya
Gmez Pardal propietario del bien. Cabe preguntarse, entonces, si realmente
hubo un certificado inexacto del Registro de la Propiedad, o si se trata ms bien
de una inexactitud cometida, por el escribano que dijo haberlo tenido a la vista.
En cualquier caso, falta la prueba del hecho, presunto generador de los
perjuicios.

Esta circunstancia hace innecesario, a mi juicio, entrar al estudio de la segunda

cuestin planteada, esto es, responsabilidad de la Provincia por actos ilegtimos
de sus empleados. Tratase, por lo dems, de un punto acerca del cual la
jurisprudencia no es todava uniforme, habindose orientado ms bien hacia la
solucin afirmativa, en los ltimos tiempos (124, 38; 169, 120; 171, 142).
Aparte de ello, surge todava la duda de si puede exigirse perjuicios derivados
de un acto ilcito, antes de que exista sentencia alguna que declare la
responsabilidad del empleado pblico cuya conducta se concepta incorrecta,
o criminal.

A mrito de lo expuesto, considero que corresponde el rechazo de la accin. --

Buenos Aires, mayo 17 de 1937. -- Juan lvarez.

Buenos Aires, octubre 3 de 1938. -- Que, a fs. 3, se present don Anselmo F.

Lpez, en representacin de la Empresa, entablando demanda y exponiendo lo

30
siguiente: Que el 28 de abril de 1914 la Empresa haba comprado a don Jos
Gmez Pardal, un lote de terreno situado en el Partido de Morn, Pueblo
Haedo, provincia de Buenos Aires, en la calle Suipacha entre las de Rivadavia y
Esmeralda, designado con el nm. 13 de la manzana B. del plano especial que
sirvi para la venta, cuya superficie era de 316.35 metros. Que para hacer la
operacin, el escribano don Federico Isla, solicit el certificado respectivo del
Registro de la Propiedad de La Plata, el que se le expidi con fecha 23 de abril
de 1914, bajo el nmero 24.827 y en el cual se hizo constar que el terreno
estaba inscripto en mayor rea, a nombre del vendedor, que ste no tena
inhibicin ni el terreno gravamen alguno. Que la operacin se llev adelante y
el ttulo se inscribi en el Registro con fecha 7 de mayo de 1914. La Empresa
tom despus, la posesin del terreno e hizo edificar en l una casita para un
empleado.

Que pas el tiempo, y en 1928 se present a la Empresa una persona en

nombre de doa Ins Vioni de Parmigiani, diciendo que ella era duea del
terreno y reclamando su entrega. Que como la Empresa no accediera, la
expresada seora la demand ante la justicia civil de La Plata por reivindicacin,
aduciendo que Pardal vendi a don Alejandro Castro, dicho lote el 29 de julio
de 1910, registrndose el ttulo en 17 de agosto del mismo ao, bajo el nm.
56.467, Serie C. Que Casir vendi a don Antonio Canale esa misma propiedad,
el 4 de octubre de 1911 y a la muerte de ste se la adjudic a su esposa
suprstite, doa Ins Vioni de Canale, entre otros bienes.

Que tramitado el juicio reivindicatorio, se rechaz la demanda en 1 instancia,

pero la Cmara de La Plata revoc la sentencia, haciendo lugar a la accin, con
devolucin de los frutos que hubiera percibido o dejado de percibir por
negligencia desde la notificacin de la demanda, y adems las costas en ambas
instancias.

Que la Empresa, para evitar mayores perjuicios, volvi a comprar el inmueble

por $ 3.163.49, adems de pagar a la actora por concepto de costas, $ 812.50
moneda nacional.

Que todo lo sucedido tiene su origen en un certificado falso expedido por el

Registro de la Propiedad, el 23 de abril de 1914, nm. 24.827, segn el cual la
propiedad era de Pardal en esa fecha, cuando en realidad, en 1910, haba
pasado ya al dominio de Casir. Que aquel certificado est inscripto en la
escritura de adquisicin del inmueble, la cual fue agregada al juicio de
reivindicacin a que se ha hecho referencia.

Que el perjuicio causado a su representada asciende a $ 3.976.09 m|n. y la

Provincia de Buenos Aires debe responder de ellos de acuerdo a los arts. 1112 y
1113 del cd. Civil y la doctrina que sirvi de fuente al Codificador.

31
Que, bajo otro punto de vista, la jurisdiccin del tribunal para entender en esta
causa surge de los arts. 100 y 101 de la Constitucin y del art. 1, inc. 1 de la
ley nm. 48, por tratarse de una causa civil entre un vecino de la Capital
Federal, cual debe reputarse la Empresa, y un estado provincial.

Termina pidiendo que se condene a la Provincia a pagar la suma reclamada y

los intereses. Adems, las costas del juicio.

Corrido traslado de la demanda, es contestada por el doctor Pedro R. Quiroga,

quien dice, que suponiendo exactos los hechos alegados, lo que deber probar
el actor, la demanda debe rechazarse; con costas.

Se funda en que las providencias no son responsables de los actos ilcitos

cometidos por sus funcionarios, segn el art. 43 del cd. Civil.

Cita en su apoyo los fallos de esta Corte, de los ts. 124, p. 16, causa 146; 78, p.
371, causa 57; 96, p. 278, causa 108; t. 105, p. 254, causa 37; 99, p. 139.

Cita, asimismo, la doctrina de Bielsa, en su obra Derecho Administrativo, t. I, ed.

2, p. 215.

Considerando: Que puede darse por cierto que el Registro de Propiedad de La

Plata expidi el certificado nm. 24.827, cuyo texto se halla transcripto en la
escritura de adquisicin que hizo la Empresa del terreno en cuestin, la cual se
agreg a la demanda iniciada por ella contra doa Ins Vioni de Parmigiani,
trada "ad effectumvidendi". Por ese certificado del 23 de abril de 1914, se
haca constar que la propiedad formaba parte de un lote mayor perteneciente a
don Jos Gmez Pardal y que estaba libre de gravamen. El escribano
autorizante da fe de la existencia y contenido de ese documento pblico (arts.
979, inc. 2 y 994 del cd. civil).

Que, igualmente, resulta cierto que el mismo lote de terreno haba sido
enajenado por Gmez Pardal a don Alejandro Casir, en 1910 y registrada la
operacin el 17 de agosto del mismo, lo que dio lugar al juicio de reivindicacin
que despus se siguiera con xito contra la Empresa del Oeste.

Que no es dudoso que el certificado expedido el 23 de abril de 1914 hizo

incurrir a la Empresa en el error de adquirir la propiedad de quien no era dueo
ya. Y que vencida sta en el juicio reivindicatorio, tuvo que pagar la suma que
se cobra en la demanda para recuperar la propiedad.

Que el Estado provincial impone la obligacin de munirse del certificado del

Registro para escriturar toda operacin que versare sobre transmisin de
inmuebles, cobrando un derecho especial del sellado, lo que, lgicamente,
presupone la obligacin de prestar un servicio regular que responda a las
garantas que se ha querido asegurar. Que, cuando de tal manera procede, no
obra como persona del derecho privado, o como persona jurdica, sino como

32
entidad del derecho pblico que ha tomado a su cargo una funcin y que la
monopoliza, como puede ser la de Correos y Telgrafos o cualquier otra de esta
naturaleza, y, siendo as, la invocacin del art. 43 del cd. Civil no es pertinente.

Que, en principio, quien contrae la obligacin de prestar un servicio lo debe

realizar en condiciones adecuadas para llenar el fin para que ha sido
establecido, siendo responsable de los perjuicios que causare su
incumplimiento o su irregular ejecucin (doctrina de los arts. 625 y 630 del cd.
civil). Y si bien las relaciones entre el Estado y sus gobernados se rigen por el
derecho pblico, la regla enunciada, fundada en razones de justicia y de
equidad, debe tener tambin su aplicacin a este gnero de relaciones,
mientras no haya una previsin legal que la impida. Que, haciendo abstraccin
del dolo con que el falso certificado pudo haberse expedido, habra por lo
menos una conducta culpable en el personal, que, en desempeo de sus
funciones y obrando bajo la dependencia del Estado, ha causado el dao de
que se trata, siendo as de aplicacin al caso los arts. 1112 y 1113 del Cdigo
Civil.

Que estas disposiciones no son sino el corolario lgico del principio general
segn el cual todos los que emplean a otras personas para el manejo de un
negocio o para determinada funcin, llevan la responsabilidad de su eleccin y
son pasibles de los perjuicios que stas ocasionaren a terceros en el
desempeo de su funcin, dado que nadie puede por s o por intermedio de
otro ejercer sus derechos en forma tal que lesione el derecho de un tercero.

Que esto es as tanto cuando se trata de personas como de entidades jurdicas.

Al respecto, dice Bibiloni: "No hay dos clases de propiedad regidas por dos
reglas diversas en cuanto a sus facultades y restricciones, segn sean sus
titulares hombres o instituciones. No hay dos derechos distintos para regular
las actividades. Todos deben cuidar de usar de las facultades legales de modo
de no causar dao indebido a terceros. Si, voluntaria o necesariamente, se obra
por medio de representantes, stos deben observar las mismas precauciones".
Y despus agrega: "La ley no establece excepcin. Basta que haya encargado o
comisin. Por qu se establecera la irresponsabilidad de las personas
jurdicas? Y de qu manera es ms grave la situacin de un particular por los
actos de sus empleados que la de aqulla? Nadie, ciertamente, ver razn para
exonerar a unas personas de las consecuencias que la ley impondr a otras.
Hasta se podra decir que, justamente, para que las jurdicas no puedan usar de
sus derechos, sino por el medio necesario de su representante, los actos de
ste, deben ajustarse a las mayores condiciones de vigilancia, y que al ejercer
sus funciones en actos de ste, deben ajustarse a las mayores condiciones de
vigilancia, y que al ejercer sus funciones en actos del resorte de los institutos,
son stos mismos los que obran ante los ojos de los terceros". Agrega, despus,
que la misma regla prescripta por el Cdigo de Napolen, art. 1384, ha sido
aplicada con igual amplitud en Francia y Blgica. Que idntica doctrina
prevalece en Italia, Alemania, Inglaterra, Estados Unidos, y ha sido incorporada

33
a los cdigos ms modernos, por lo general. (Anteproyecto de Reformas al
Cdigo Civil, ps. 67 y sigts.).

Que en lo que particularmente se refiere al Estado, considerado en su doble

personalidad de derecho pblico y privado, la doctrina se ha orientado cada vez
ms en el sentido de reconocer su responsabilidad extracontractual por actos
de sus funcionarios o empleados, realizados en el ejercicio de su funcin,
cuando la entidad ejerce un monopolio, un servicio pblico o una industria, y
tan slo diverge cuando se trata de actos de "jure imperii", en que
principalmente se ejercitan los atributos de la soberana.

Que la disposicin del art. 1112 del Cdigo Civil correlacionada con la que le
sigue del art. 1113, significa la aceptacin del principio de la responsabilidad del
Estado, cuando concurren las condiciones anteriormente indicadas, tanto por lo
que se desprende de su texto mismo cuando porque, interpretada as,
concuerda con la doctrina expuesta por Aubry y Rau, citado por el Codificador
en su nota al art. 1112 (Aubry y Rau, t. 4, p. 799, prrafo 447; Laurent, t. 20,
prrafos 593, 594 y 595). Y as se ha aplicado por esta Corte Suprema en un
caso de incendio producido por culpa de obreros del Estado, al hacerse la
limpieza de una lnea telegrfica, en el cual, por haber ellos obrado en
desempeo de sus tareas y bajo la dependencia del Gobierno, fue ste
declarado responsable del dao causado a un tercero (t. 169, p. 120. Concuerda
con los de los ts. 124, p. 22; 145, p. 89, y 171, p. 142).

En su mrito y odo el procurador general, se dispone que la Provincia de

Buenos Aires reintegre a la Empresa del Ferrocarril Oeste la suma de $ 3.976.09
m|n., en el trmino de veinte das que dicha empresa pag a la reivindicante
del terreno para recuperar la propiedad, con ms los intereses legales desde la
notificacin de la demanda. Las costas en el orden causado, atenta la
naturaleza de las cuestiones de orden jurdico debatidas. -- Roberto Repetto. --
Antonio Sagarna. -- Luis Linares. -- Benito A. Nazar Anchorena.

Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nacin

Autos: Vadell, Jorge F. c. Provincia de Buenos Aires de fecha 18/12/1984
(Fallos 306:2030)

Buenos Aires, diciembre 18 de 1984.

Resulta: I - A fs. 40/45 la parte actora demanda a la Provincia de Buenos Aires

para que se la condene a pagar las sumas que se vea obligada a resarcir en
favor de Miguel Garca Gmez en un juicio que ste le sigue, originado en los
hechos que pasa a relatar.

34
Dice que por escritura del 22 de junio de 1949 vendi al mencionado Garca
Gmez el inmueble constituido por la mitad N.O. de la manzana F, ubicado en
la Ciudad de Necochea, chacra N 164, y que haba adquirido a Elas Stly. Esas
compraventas -sostiene- fueron efectuadas sobre la base de antecedentes de
dominio nulos que comprometen la responsabilidad de la provincia.

Tales antecedentes dominiales demuestran que mediante escritura del 27 de

diciembre de 1906 Gervasio Absolo compr la totalidad de la chacra 164 de la
que comprenda numerosas manzanas, entre ellas, las identificadas con las
letras "E" y "F". Posteriormente, Absolo vendi la mitad S.O. de la manzana
"F" a J. N. Mndez y Ca., la mitad restante N.E. a Juan Ayrolo y la mitad S. E. de
la manzana "E" a Jos Koblitz. De tal suerte, slo qued en su patrimonio la
mitad N.O. de esta ltima.

El 17 de junio de 1914, Absolo transfiri a su hermano Emiliano el remanente

de la totalidad de la chacra 164. Al confeccionar la escritura pertinente, el
escribano Jos Exertier excluy de la operacin la mitad S.O. de la manzana "E"
que atribuy a Mndez sin advertir que lo adquirido por ste corresponda a la
manzana "F" y no consider las ventas a Koblitz y Ayrolo, las que quedaron
comprendidas en la transmisin.

Fallecido Emiliano Absolo se enajen por sus sucesores y en subasta, lo que se

denomina la mitad N.O. de la manzana "F" producindose nuevas
irregularidades. En efecto, aqul no era propietario de esa fraccin, totalmente
vendida por su antecesor Gervasio, pese a lo cual el Registro de la Propiedad
inform adjudicndole la plena titularidad del dominio.

No obstante estas circunstancias, el registro inmobiliario anot el ttulo de

Emiliano Absolo pese a mediar las defectuosas menciones consignadas por el
escribano Exertier y expidi luego un certificado de dominio en el que inform
que no tena restricciones ni exclusiones para anotar luego su venta a Bilbao y
Jaca. A partir de estos errores se produjeron transmisiones paralelas
superpuestas sobre una misma fraccin lo que determin una serie de litigios
entre los que menciona el seguido en su contra.

Por estos hechos responsabiliza a la demandada, ya sea por los errores

registrales como por la conducta de los escribanos intervinientes, a los que
califica de funcionarios pblicos dependientes del estado provincial.

II - A fs. 54/60 contesta la Provincia de Buenos Aires. Opone la excepcin de

falta de legitimacin para obrar y pide subsidiariamente el rechazo de la
demanda.

Tras resear los antecedentes registrales descarta su responsabilidad, la que,

en todo caso, sostiene que se originara en las menciones de las escrituras que
crearon la superposicin de inscripciones denunciadas. Tampoco la reconoce
en lo atinente a la actuacin de los escribanos, a quienes niega el carcter de

35
funcionarios pblicos recordando las diferentes doctrinas elaboradas acerca de
la naturaleza de sus funciones. Pide, por ltimo, la citacin de los escribanos
Exertier y Land.

III - A fs. 69 se desestima la excepcin planteada y a fs. 96 se rechaza la citacin

de terceros.

IV - A fs. 135/36 la actora hace saber que la sentencia dictada en el litigio

seguido por Garca Gmez ha sido favorable al actor lo que deja expedita esta
accin aun cuando no exista monto lquido del resarcimiento a que se lo
conden.

Considerando: 1 - Que el presente juicio es de la competencia originaria de

esta Corte Suprema (arts. 100 y 101, Constitucin).

2 - Que a los efectos de precisar los antecedentes dominiales que dan origen al
pleito, es conveniente su relacin circunstanciada, la que, por lo dems, resulta
suficientemente esclarecida en el dictamen pericial del escribano Rubio. En el
ao 1906, Gervasio Absolo adquiri la totalidad de la chacra 164, compuesta
entre otras de las manzanas "E" y "F" sobre las que se suscitarn las sucesivas
controversias, y aos despus, entre 1910 y 1911, vendi las fracciones S. O. y
N. E. en que se divida la "F" a Mndez y Ca. y Ayrolo, y la S.E. -de las dos que
conformaban la "E"- a Jos Koblitz. Slo qued en su patrimonio, entonces, la
individualizada como N.O. de la manzana "E".

En 1914 Absolo vendi a su hermano Emiliano lo que se indica como

remanente de la chacra 164. Para realizar esta operacin el escribano Jos
Exertier requiri del registro inmobiliario de la provincia el certificado 3869
que, segn lo afirma el perito, inform que la totalidad de la chacra perteneca
al vendedor lo que obviamente no corresponda a la realidad dominial toda vez
que se haban producido las ventas ya reseadas, todas ellas inscriptas en el
registro (ver posiciones de fs. 153/55, respuestas 1 a 3; fs. 236/37, escritura a
fs. 43/46 de los autos: "Verga de Cherbet c. Garca Gmez", agregados por
cuerda). Por su parte el escribano Exertier, cuyo conocimiento de esas
transacciones se desprende de la escritura, excluy de la venta la fraccin S. O.
de la manzana "E" -inexistente, por lo dems- confundindola con la as
denominada de la "F" que haba comprado Mndez. De tal manera mediante
inscripcin N 94.545, serie B, del 28 de diciembre de 1914, Emiliano Absolo se
convirti en "dueo" de la paste S.O. de la manzana "F" ya vendida, sin
observaciones de parte del registro.

3 - Que en 1924, la sucesin de Emiliano Absolo enajen, en subasta, a la

firma Bilbao y Jaca lo que en la escritura se identifica como sector N.O. de la
manzana "F", lo que constitua una denominacin incierta. Este nuevo error
notarial, esta vez del escribano Land, origin la superposicin de dominio
sobre el ngulo oeste de esa manzana (dividida como se sabe en fracciones S.O.

36
y N.E.). Tal estructuracin fue precedida de sucesivos pedidos de certificacin
de dominio que gravitaron decisivamente en la suerte de los bienes. En efecto,
el 12 de julio de 1923 y mediante oficio que figura a fs. 207 de los autos
sucesorios de Emiliano Absolo, se indica que "en cuanto a lo deslindado por la
inscripcin 94.545 B 14" (corresponde a la venta entre los Absolo) "consta con
deduccin de la quinta 6 chacra 136 por haber sido enajenado".

4 - Que esa respuesta evidencia que el registro, pese a contar con medios para
informar sobre anteriores transferencias -as lo prueban la mencin antedicha
del estado de la chacra 136 y las constancias que reconoce en la absolucin de
posiciones-, ponan en cabeza de Emiliano Absolo la titularidad de un bien que
nunca le haba pertenecido totalmente. Este se reitera, segn el perito, en otras
piezas provenientes de esa reparticin que obran en el protocolo respectivo
(certificado 39.676, del 31 de julio de 1924, y su ampliacin bajo N 48.632 del
22 de septiembre de ese ao). All se comunica, por el primero, que la chacra
164 consta en su integridad a nombre de Emiliano y por el segundo, emitido
meses despus, que ese dominio no se haba modificado en sus condiciones. De
lo expuesto, surge la evidencia de que el registro ignor la primitiva venta de
Gervasio Absolo a Mndez que involucr el terreno que suscita el litigio y las
posteriores de Emiliano atribuyndole a ste la plenitud de un dominio del que
no fue titular. Cabe sealar tambin que la venta de Bilbao y Jaca se anot sin
reservas pese a las incongruencias ya expuestas.

5 - Que las consideraciones precedentes demuestran la responsabilidad de la

provincia toda vez que el Registro de la Propiedad, al incurrir en las omisiones
sealadas, cumpli de manera defectuosa las funciones que le son propias y
que atienden, sustancialmente, a otorgar un conocimiento cabal de las
condiciones de dominio de los inmuebles. En este sentido cabe recordar lo
expresado en Fallos, t. 182; p. 5 (Rev. La Ley, t. 12, p. 123, con nota de Alberto
G. Spota), donde el tribunal sostuvo que "quien contrae la obligacin de prestar
un servicio lo debe realizar en condiciones adecuadas para llenar el fin para el
que ha sido establecido, siendo responsable de los perjuicios que causare su
incumplimiento o su irregular ejecucin".

Esa idea objetiva de la falta de servicio encuentra fundamento en la aplicacin

por va subsidiaria del art. 1112 del Cdigo Civil que establece un rgimen de
responsabilidad "por los hechos y las omisiones de los funcionarios pblicos en
el ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de una manera irregular las
obligaciones legales que les estn impuestas".

6 - Que ello pone en juego la responsabilidad extracontractual del Estado en el

mbito del derecho pblico que no requiere, como fundamento de derecho
positivo, recurrir al art. 1113 del Cd. Civil al que han remitido desde antiguo,
exclusive o concurrentemente, sentencias anteriores de esta Corte en doctrina
que sus actuales integrantes no comparten (ver Fallos, t. 259, p. 261; t. 270, p.
404; t. 278, p. 224; t. 288, p. 362; t. 290, p. 71; t. 300, p. 867 -Rev. La Ley, t. 117,

37
p. 842, fallo 11.664-S, t. 131, p. 518; t. 143, p. 576, fallo 26.678-S; Rep. La Ley, t.
XXXV, p. 237, sum. 141; t. XLI, A-I, p. 926, sum. 306- ). En efecto no se trata de
una responsabilidad indirecta la que en el caso se compromete, toda vez que la
actividad de los rganos o funcionarios del Estado realizada para el
desenvolvimiento de los fines de las entidades de las que dependen, ha de ser
considerada propia de stas, que deben responder de modo principal y directo
por sus consecuencias daosas.

7 - Que no obstante, y a mrito de lo expuesto acerca de las actuaciones de los

escribanos Exertier y Land debe establecerse si ambas fueron causa eficiente
de los daos por las fallas en que incurrieron en la confeccin de las respectivas
escrituras al denominar equivocadamente las fracciones vendidas. As parece
respecto de Exertier quien, conocedor de las ventas anteriores -ignoradas,
como se dijo en los informes del registro- y del plano de subdivisin tal como se
desprende de fs. 686/90 de los autos sucesorios de Emiliano Absolo, debi
excluir del denominado "remanente" la fraccin S.O. de la manzana "F" que a
raz de su intervencin fue vendida dos veces originndose la superposicin del
dominio, pero no en lo que atae a Land. En efecto, ste, que se gui por los
antecedentes del registro y en particular por la situacin registral respecto de
aquella fraccin, cometi el error de autorizar el acto referente a la paste S.O.
(inexistente) de la manzana "F", error que, en la prctica y en lo que interesa,
signific reducir la superposicin ya existente aunque afectando la propiedad
de un tercero, lo que, aunque eventualmente podra comprometer su
responsabilidad, no tiene repercusin para la suerte de este litigio.

8 - Que la cuestin suscitada conduce a la necesidad de indagar si la actividad

del escribano de registro constituye una modalidad dentro de la categora de
los funcionarios pblicos, con las consecuencias legales que de ello derivan y
que son las que cabe considerar o, por el contrario, el ejercicio de una
profesin, bien que dotada del atributo de la fe pblica y sometida a una
particular relacin con el Estado que se manifiesta a travs del acto de la
investidura, el control y las facultades disciplinarias, pero que no participa
"stricto sensu" de aquel carcter.

9 - Que dificultan la solucin del tema algunas disposiciones del Cdigo Civil,
como los arts. 979 incs. 1 y 2, 997 y 1004 que contienen menciones no
suficientemente explcitas acerca de quienes denomina escribanos o
funcionarios pblicos, y tambin la referencia que hace el codificador en su
nota al art. 1112, en la cual ubica a aqullos en esa ltima clasificacin. No debe
perderse de vista, por otra parte, que el art. 10 de la ley 12.990 ha reconocido
formalmente ere carcter siguiendo sus antecedentes, las leyes 1144 y 1893.

10 - Que, no obstante, la sujecin literal a la norma no basta para explicar la

condicin en examen, por lo que resulta necesaria una exgesis sistemtica del
estatuto jurdico del notariado. En ese sentido, si bien no caben dudas de que
como fedatario cumple una funcin pblica por la investidura con la que el

38
Estado lo somete a su superintendencia (arts. 17, 35 y sigtes., ley 12.990), es
evidente que no se presentan las notas caractersticas de la relacin de empleo
pblico que permitan responsabilizarlo por las consecuencias de su
desempeo. En efecto, no existe dependencia orgnica respecto de los poderes
estatales cuyas plantas funcionales no integra, no est sometido al rgimen de
jerarqua que le es propio ni se dan a su respecto otras caractersticas de un
vnculo permanente con la administracin como puede serlo, en su medida, la
remuneracin.

11 - Que en tales condiciones, se lo puede definir como un profesional del

derecho afectado a una actividad privada, pero con atributos que en parte lo
equiparan a la gestin pblica, cuyos actos, vinculados al comercio jurdico
privado, dan fe de esas relaciones privadas y no expresan la voluntad del Estado
como ste normalmente la exterioriza a travs de sus rganos.

12 - Que la referencia contenida en la nota al art. 1112 del Cd. Civil que
incorpora entre los agentes pblicos a "los escribanos, procuradores y todos los
empleados en la administracin del Estado" no altera lo expuesto toda vez que
no cabe afirmar que contenga una inequvoca mencin de los escribanos de
registro. Contribuye a esta conviccin la circunstancia de que al sancionarse el
Cdigo Civil, no exista la separacin entre la fe pblica notarial y la judicial, que
slo se opera con la vigencia de las leyes 1144 y 1893, que siguen la orientacin
innovadora de la ley orgnica del notariado espaol de 1862. De tal manera, la
expresin -ubicada en su preciso contexto temporal- no es suficientemente
indicativa si se toma en cuenta que, aun en aquellas normas, los escribanos de
registro tenan su regulacin junto a los escribanos secretarios -stos s
incuestionablemente funcionarios estatales- en el marco de las leyes
destinadas a ordenar la organizacin de los tribunales bajo la genrica
definicin de escribanos pblicos (ley 1893, ttulo XII, caps. I, II y III).

13 - Que por otra parte y an de admitir que la funcin fedataria sea la ms

trascendente de las que realiza el notario, no puede ignorarse que concurre con
otras que no ostentan ese carcter y que son propias de su condicin de
profesional independiente. Parece absurdo, entonces, que semejante dualidad
se presente en quien se pretende definir como funcionario pblico, como
igualmente inaceptable que, necesariamente sometido como tal a una tpica
subordinacin disciplinaria, esta facultad del Estado pueda coexistir con el
ejercicio de una superintendencia a cargo de organismos corporativos como los
que contempla la ley 12.990 (arts. 43 y siguientes).

14 - Que, por ltimo, cabe recordar que la Corte defini el particular status del
escribano de registro sealando que "la reglamentacin a que puede someterse
el ejercicio de las profesiones liberales, ofrece aspecto esencial tratndose de
los escribanos, porque la facultad que se les atribuye de dar fe a los actos y
contratos que celebren conforme a las leyes constituye una concesin del
Estado acordada por la calidad de 'funcionario' o de 'oficial pblico' que

39
corresponde a los escribanos de Registro" (Fallos, t. 235, p. 445, Rev. La Ley, t.
85, p. 605). De estas conclusiones surge, reafirmada, la naturaleza atribuida a la
actividad notarial sin que obste a ello la caracterizacin de su vnculo con el
Estado dentro de un rgimen de concesin toda vez que ste no importa
adjudicar a sus beneficiarios el rango de funcionarios pblicos que tampoco
aparece ntidamente perfilado en el prrafo transcripto a travs, tan slo, de las
expresiones encomilladas que contiene.

15 - Que de acuerdo a lo expuesto corresponde ahora decidir sobre la

participacin que cupo a la provincia demandada en la produccin de los
daos, que esta Corte estima en un 70 % ya que la trascendencia de la conducta
irregular del registro inmobiliario como causa de aquellos debe entenderse
superior a la del escribano Exertier. El reclamo del actor, que consiste en el
reintegro de lo que se le condene a pagar en el juicio que le sigui Garca
Gmez, no se traduce an en suma lquida toda vez que no se ha cumplido con
la etapa de ejecucin de aquella sentencia y no media liquidacin practicada.
Deber, entonces, diferirse la estimacin econmica del perjuicio para su
oportunidad.

Por ello, y lo dispuesto en los arts. 1112 y concs. del Cdigo Civil, se decide:
Hacer lugar parcialmente a la demanda seguida por Jorge F. Vadell contra la
Provincia de Buenos Aires. Estse a lo establecido en el consid. 15 sobre la
fijacin del resarcimiento. Las costas se imponen en un 70% a cargo del estado
provincial y un 30% a la parte actora en atencin al resultado del pleito (art. 71,
Cd. Procesal). - Genaro R. Carri. - Jos S. Caballero. - Carlos S. Fayt. - Augusto
C. Belluscio. - Enrique S. Petracchi.

Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nacin

Autos: Columbia Ca. Financiera c. Ministerio de Economa de fecha

02/08/2000 (Fallos 323:1897) Buenos Aires, 2 de agosto de 2000.

Considerando: 1. Que la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso

Administrativo Federal, Sala III, confirm la sentencia de la instancia anterior
que rechaz la demanda entablada por Columbia Ca. Financiera S.A. tendiente
a obtener una indemnizacin por daos y perjuicios derivados de la aplicacin
de la ley 23.370, su dec. reglamentario 1926/86 y la comunicacin "A" 955 del
Banco Central, y declar prescripta la accin en lo referente a los daos que
habran ocasionado a la actora las leyes 23.082, 23.188, 23.293, 23.318 y
23.354 y la comunicacin "A" 437 hasta dos aos antes de la fecha en que fue
interpuesta la demanda. Contra lo as decidido, la actora dedujo recurso
ordinario de apelacin que fue concedido a fs; 1397/1397 bis. El memorial de
agravios obra a fs. 1452/1475 y fue respondido a fs, 1481/1489 vta. por el

40
Estado Nacional -Ministerio de Economa- y a fs. 1490/1509 por el Banco
Central.

2. Que la apelacin interpuesta es formalmente admisible pues se dirige contra

una sentencia definitiva, dictada en una causa en que la Nacin es parte, y el
valor cuestionado en ltimo trmino excede el mnimo legal previsto por el art.
24, inc. 6, ap. a, del dec.-ley 1285/58, y la res. 1360/91 de este Tribunal.

3. Que la actora sostuvo a lo largo del pleito que las sucesivas reformas al
sistema financiero, que tuvieron lugar entre 1982 y 1986, la condujeron a un
proceso de descapitalizacin continuo y creciente que desemboc en una
situacin gravemente deficitaria.

La demandada plante la prescripcin de la accin resarcitoria en cuanto sta

se sustent en los perjuicios que habra irrogado la aplicacin de la
comunicacin "A" 437 y de las leyes 23.082, 23,188, 23.293, 23.318 y 23.354.

4. Que la Cmara expres, como fundamento para admitir la defensa de

prescripcin parcial opuesta por la demandada en los trminos en que lo hizo,
que los reclamos deducidos por la actora ante el Banco Central el 12 de febrero
y el 11 de agosto de 1987 carecan de aptitud para interrumpir el curso de
aqulla, pues se referan exclusivamente a la compensacin prevista por el art.
13 de la ley 23.370. Asimismo neg que esa norma constituyese un
reconocimiento de deuda susceptible de producir el efecto previsto por el Art.
3989 del Cdigo Civil."

5. Que en lo atinente al fondo del asunto -con referencia a las pretensiones no

alcanzadas por la prescripcin- el a quo consider infundada la tacha de
inconstitucionalidad del citado art. 13 de la ley 23.370, del dec. 1926/86 y de la
comunicacin del Banco Central "A" 955. En el primer caso tuvo en cuenta la
doctrina uniformemente sostenida por este tribunal acerca de que nadie tiene
un derecho adquirido al mantenimiento de leyes y reglamentaciones (Fallos:
268:228; 272; 229). Agreg - con cita del precedente de Fallos: 267:247 (Adla,
126- 582)- que "ante un cambio sustancial de circunstancias, el Estado nacional
no puede renunciar a ejercicio de atribuciones propias, como lo son las de
orden econmico" y que frente a un caso similar -Fallos: 315:1027- esta Corte
"sostuvo la legitimidad de las normas dictadas dada la necesidad de poner un
lmite adecuado a la divergente evolucin de los ndices de ajuste de los
prstamos con relacin al nivel de actividad econmica y de los ingresos".
Puntualizo tambin que este tribunal ha admitido la validez de leyes que -en
determinadas circunstancias- limitan el derecho de propiedad y aun los efectos
de sentencias firmes, en tanto las medidas adoptadas no sean irrazonables en
relacin a las causas que las han hecho necesarias.

En lo referente al dec. 1926/86, juzg que el lmite fijado por su art. 11 respecto
de la compensacin prevista por el art. 13 de la ley 23.370, en tanto se refiere

41
slo a intereses punitorios devengados e impagos superiores al 6 % sobre
capital actualizado, no afecto un derecho patrimonial adquirido ni alter la
reparacin integral contemplada por la norma legal. Del mismo modo,
consider que al dictar la comunicacin "A" 995 el Banco Central acta
vlidamente en la esfera de sus potestades constitucionales, sin apartarse de lo
dispuesto en normas de mayor jerarqua. Por tales razones, descart que los
eventuales daos cuyo resarcimiento reclama la actora fuesen consecuencia de
actividad ilcita del Estado.

6. Que asimismo desestim la pretensin resarcitoria formulada con base en el

obrar lcito de aqul. Al respecto, entendi que no se hallaba acreditada en
autos ni la ausencia de un deber jurdico de la actora de soportar el dao que
alega, ni la existencia de un perjuicio individualizado del que hubiesen estado
eximidas las restantes entidades financieras. Agreg que, aun si por hiptesis se
entendiera que no fuese necesaria la concurrencia de tales requisitos, no caba
tener por probado el dao invocado en razn de la ineficacia de las premisas
utilizadas para su determinacin en el peritaje contable.

7. Que, en primer trmino, corresponde tratar el agravio concerniente a la

defensa de prescripcin, que fue admitida por el a quo con los alcances que han
sido reseados, Los argumentos esgrimidos por la recurrente sobre este punto
resultan ineficaces para desvirtuar la conclusin a la que lleg la sentencia
apelada, En efecto, de la lectura de los reclamos administrativos formulados
por la empresa actora al Banco Central con anterioridad a la promocin de la
demanda judicial surge claramente que stos se referan exclusivamente a la
compensacin prevista por el primer prrafo del art. 13 de la ley 23.370, y
fueron planteados por la va establecida por el prrafo tercero de dicha norma,
sin que la circunstancia de que en ellos se sealara la insuficiencia de los
montos que resultaran acreditados segn los trminos de aquel artculo y sus
disposiciones reglamentarias pueda mejorar la situacin de la actora, habida
cuenta de que los perjuicios mencionados reconocen como causa al rgimen de
refinanciacin de crditos establecido por esa misma ley. El objeto de tales
reclamos se corrobora en una nota que, con posterioridad, la actora dirigi al
ente rector del sistema monetario, en la que expresa que mediante ella ampla
su presentacin referente "al reclamo interpuesto ante esa entidad por la
diferencia de compensacin resultante de la aplicacin de la ley 23.370".

8. Que, por otra parte, resulta inatendible lo aducido por la apelante en

relacin a que se habra configurado en el caso el impedimento fctico a que
alude el art. 3980 del Cd. Civil, dada la dificultad temporaria para identificar
cada uno de los daos acaecidos -segn sostiene- entre 1982 y 1986, en razn
de su recproca concatenacin. En efecto, el art. 3980 del Cd. Civil requiere,
para su aplicacin, la concurrencia de razones impeditivas que deben ser
apreciadas concretamente en relacin a la persona que invoca su ocurrencia
(Fallos: 311:l490) y no puede operar ante consideraciones de ndole general -
como las expresadas por la actora- relativas a que "estaba aguardando el

42
dictado de una ley que diera fin a todos los inconvenientes que estas normas
venan ocasionando" o que se encontraba "siempre a la espera de una
resolucin de la entidad rectora o del Congreso que compensara de alguna
manera los inconvenientes que se iban sufriendo".

9. Que lo expuesto no empiece, obviamente, a que, de corresponder, pueda ser

considerada en su caso, a los efectos de examinar la pretensin del
resarcimiento de los daos que habra ocasionado a la actora la aplicacin del
rgimen instaurado por la ley 23.370 y sus disposiciones reglamentarias, la
situacin en que aqulla se encontraba en el momento en que entr en
vigencia dicha normativa. Es, pues, con tal comprensin que corresponde
desestimar los agravios vertidos sobre este punto.

10. Que el art. 13 de la ley 23.370 reconoci una compensacin a cargo del
Estado nacional, que sera efectivizada por el Banco Central de la Repblica
Argentina por cuenta de la Secretara de Hacienda, respecto de las entidades
financieras que acreditasen haber sufrido prdida o quebranto a raz de la
refinanciacin establecida por dicha ley. Sin perjuicio de que tal compensacin
qued supeditada a la prueba del concreto perjuicio, cabe poner de relieve que
-como resulta claramente del mismo texto de la norma- aqulla se refiere al
quebranto o prdida ocasionado por el sistema de refinanciacin establecido
por esa ley, de manera que mal podra importar un reconocimiento de deuda
alguna por daos que podran haber causado otras normas dictadas con
anterioridad.

11. Que la actora reclam por la insuficiencia de la reparacin prevista por la

citada ley que, a su entender, fue indebidamente restringida por el dec.
1926/86 y la com. "A" 955 del Banco Central.

Como surge de sus agravios, las cuestiones que trae a conocimiento de esta
Corte giran en torno a determinar si concurren en el sub lite las condiciones
que resultan exigibles para que se genere la responsabilidad del Estado tanto
en el supuesto de una conducta irregular como, en la hiptesis en que se la
juzgue lcita.

12. Que en lo atinente a la atribucin de responsabilidad que formula la

apelante sobre la base de una pretendida actuacin ilcita del Estado, el
memorial de agravios no expone crticas de peso que permitan al tribunal
apartarse de la conclusin a la que lleg el a quo. En efecto, la recurrente se
limit a reiterar los argumentos vertidos en la instancia anterior sin refutar el
razonamiento en que se sustent la Cmara. Han quedado incontrovertidos
aspectos esenciales de la sentencia como lo son los concernientes a la
inexistencia de un derecho adquirido a la inalterabilidad de las leyes y
reglamentaciones y la imposibilidad de que el Estado renuncie al ejercicio de
sus atribuciones propias, como las de orden econmico, cuando la atencin del
inters general y la situacin econmica as lo impone. Tampoco ha expuesto el

43
apelante razones que desvirten el juicio de la Cmara en cuanto entendi que
ni el Poder Ejecutivo al dictar el dec. 1926/86 ni el Banco Central, al emitir la
comunicacin "A" 355, excedieron sus facultades constitucionales, ni ha
criticado en forma concreta y razonada la consideracin de que el art. 11 del
dec. 1926/86, al fijar una limitacin para el clculo de la compensacin, se
refiere exclusivamente a intereses punitorios devengados e impagos superiores
al 6% sobre capital actualizado, por lo cual no afecta derechos patrimoniales
adquiridos, y que el lmite a la compensacin fijada en los puntos 4 y 5 de la
com. "A" 955 del Banco Central no modific lo previsto por la ley 23.370 pues la
fecha que considera para el clculo de los saldos es la de publicacin de aqulla
en el Boletn Oficial.

13. Que en lo atinente a la pretensin resarcitoria respecto del obrar lcito del
Estado, tambin la recurrente ha omitido controvertir el argumento medular de
la sentencia, relativo a que nicamente la prdida o el sacrificio de derechos e
intereses incorporados al patrimonio son susceptibles de generar un derecho al
resarcimiento, y que no puede considerarse que revista esa calidad la
pretensin de que se mantenga la aplicacin de tasas de inters libres,
anteriormente dispuestas por el Banco Central, que no asumi la obligacin de
mantenerlas en caso de operarse una modificacin en las condiciones
econmicas contempladas, extremo ste que no fue negado por la recurrente.

14. Que, de igual modo, la apelante no refut adecuadamente los motivos

enunciados por la Cmara; para concluir en que no se hallaba acreditado en
autos el dao alegado por la entidad demandante, en razn de que las bases
que el peritaje tom en cuenta para su determinacin eran cuestionables. En
orden a ello, tras sealar que no caba computar la rentabilidad esperada con
sustento en el mantenimiento de tasas libres, el a quo puso de relieve que la
mora, e incluso la imposibilidad de pago, en que se encontraban los deudores
de aqulla impeda apreciar -con sustento real- la cuanta de la disminucin de
la rentabilidad.

15. Que al respecto cabe sealar que no resulta razonable extender la

responsabilidad del Estado al punto de constituirlo en el garante de ventajas
econmicas conjeturales.

16. Que en lo atinente a las costas, no concurren, a juicio del tribunal, motivos
que justifiquen apartarse del principio establecido por el art. 68, primera parte
del Cd. Procesal, por lo que corresponde confirmar en este punto el fallo -que
las impuso a la parte vencida- y decidir del mismo modo en lo referente a las
irrogadas en la presente instancia.

Por ello, se confirma la sentencia apelada, con costas. - Julio S. Nazareno. -

Eduardo MolinO'Connor. - Carlos S. Fayt. - Augusto Csar Belluscio. - Antonio
Boggiano. - Guillermo A. F. Lpez. - Gustavo A. Bossert. - Adolfo Roberto
Vzquez.

44
13. La administracin Control

Actividad de control de la administracin pblica

Control financiero en el sistema federal:

La actividad financiera de la administracin pblica es el conjunto de

procedimientos mediante los cuales el Estado obtiene ingresos y efecta gastos
pblicos para la satisfaccin del inters general. Est integrada por diversos
sistemas, los que deben estar interrelacionados entre s: Sistema
presupuestario; Sistema de crdito publico; Sistema de tesorera y Sistema de
contabilidad. Cada uno estar a cargo de un rgano rector que depende
directamente del rgano que ejerza la coordinacin de todos ellos.

Los sistemas de control financiero del Estado federal, se desarrollan en mbito

interno y externo del sector pblico nacional, y conforme al artculo 3 de la ley
24.156, es obligacin de los funcionarios rendir cuentas de su gestin.

A) Control Interno: est a cargo de la Sindicatura General de la Nacin

(SIGEN) y de las Unidades de Auditoria interna (UAI) a crearse en cada
organismo.
La SIGEN es una entidad autrquica dependiente del Presidente. Su
funcin es el control interno de las jurisdicciones que componen el PEN
y organismos descentralizados. Tambin dicta normas, controla y
coordina, ya que la responsabilidad de la auditoria interna le
corresponde al titular de cada jurisdiccin, y estas son supervisadas y
coordinadas tcnicamente por la SIGEN. Est a cargo de un sndico
general de la Nacin, designado por el PEN y depende directamente del
Presidente.
Para acceder al cargo se necesita ttulo universitario en rea de ciencias
econmicas o derecho experiencia en Administracin Financiera y
Auditoria no inferior a 8 aos. Es asistido por tres sndicos generales
adjuntos.
El control tiene las siguientes caractersticas: es posterior ya que se
efecta luego de realizadas las actividades administrativas y financieras
por cada entidad; es integral se realiza sobre todas las reas de las
actividades; y es integrado porque abarca aspectos legales contables y
financieros, evaluacin de proyectos, programas y operaciones con un
control fundado en criterios de economa, eficiencia y eficacia.

45
 La UAI realiza un control previo y posterior, funciona en cada
jurisdiccin dependiendo jerrquicamente de la mxima autoridad
jerrquica, coordinadas por la SIGEN.
El objeto de la auditoria es un examen a posteriori sobre la base de na
planificacin adecuada, que se traduce en la emisin de informes con el
debido respaldo documental y formulando recomendaciones y
observaciones.
B) Control Externo: la AGN es un rgano de control externo del sector
pblico nacional ubicado en la esfera de la PLN con autonoma funcional
(art 85 CN). Tiene a su cargo el control de legalidad, gestin y auditoria
de toda la actividad de la administracin centralizada y descentralizada,
cualquiera fuera su modalidad de organizacin Interviene en la
aprobacin o rechazo de las cuentas de percepcin e inversin de los
fondos pblicos. Es una entidad con personera jurdica propia e
independencia funcional y financiera. Tiene a su cargo el control externo
del sector pblico nacional.
Est integrado por un presidente designado por presidentes de ambas
cmaras del PL (art 123) a propuesta del partido poltico de oposicin
con mayor nmero de legisladores en el Congreso y por 6 auditores (3
designados por Senadores y 3 por Diputados) (art 122).
Sus funciones se encuentran enumeradas en el art 118.

Control financiero en el sistema provincial:

A) Control Interno: la Contadura General de la Provincia, conforme a lo

establecido por el art 151 de la Constitucin Provincial, tiene a su cargo
el registro y control interno de la gestin econmica, financiera
patrimonial en la actividad administrativa de los poderes del Estado.
Realiza en forma descentralizada el control preventivo de todos los
libramientos de pago, que se encuentren autorizados en la ley general
de presupuesto o leyes que sancionen gastos. Se encuentra a cargo de
un contador pblico, con 10 aos en el ejercicio de la profesin,
designado y removido por el PE.
B) Control Externo: el Tribunal de cuentas es un organismo de control, que
se encuentra en el art 126 de la Carta Magna Provincial. Est integrado
por 3 miembros, pudiendo ser ampliado por ley, siempre que el numero
sea impar y no exceda de 7. Elegidos por el pueblo, con representacin
de las minoras, duran 4 aos en sus cargos. Son requisitos para acceder
al cargo ser argentino, abogado o contador pblico, con 10 aos en el
ejercicio de la profesin, 5 aos de residencia en la Provincia y 30 aos
de edad. Se trata de un control externo (no pertenece a la organizacin
administrativa ni depende de los poderes del Estado) e integral
(preventivo, concomitante y posterior).

46
Control de la tica pblica y la corrupcin:

La corrupcin es caracterizada como la desnaturalizacin del poder, genera

inestabilidad institucional y desconfianza de los ciudadanos que terminan
socavando el ejercicio del poder. Es la actitud del sujeto de colocarse por
encima de la ley, las reglas que rigen a todos sus conciudadanos y manipular el
orden normativo en su beneficio.

Respecto de los organismos de control estatal, las convenciones anticorrupcin

contiene regulaciones del asunto, estableciendo estndares que deben seguir
los pases miembros.

a) Oficina Anticorrupcin (OA): surge por la ley 25.233. Se ubica en el

Ministerio de Justicia de la Nacin. Tiene a su cargo la elaboracin y
coordinacin de los programas de lucha contra la corrupcin en el
Sector Pblico Nacional o que tenga como principal fuente de recursos
el aporte estatal. Carece de competencia para realizar investigaciones
en el mbito del PL, PJ u organismos de administraciones provinciales y
municipales. Es la autoridad de aplicacin de la Ley de tica Pblica.
Est a cargo de un Fiscal de Control Administrativo, designado y
removido por el Presidente a propuesta del Ministerio de Justicia.
Una vez que detecta una supuesta trasgresin, actuaciones deben pasar
con dictamen fundado al Ministro de Justicia, a la Procuracin del
Tesoro y al funcionario de mayor jerarqua administrativa de la
reparticin. Ese expediente servir de cabeza de sumario que deber ser
instruido por autoridades correspondientes donde la OA podr ser
tenida como parte acusadora con facultades de ofrecer, producir o
incorporar pruebas.
b) Fiscala de Investigaciones Administrativas (FIA): es un rgano
extrapoder con independencia con relacin a los poderes estatales.
Forma parte del Ministerio Publico Fisca como rgano dependiente de
la Procuracin General de la Nacin (art 120 CN). Compuesto por el
Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas y magistrados
establecidos por la ley 21.383. Su finalidad es controlar la legalidad
administrativa, y en caso de detectar irregularidades, ordenar a travs
dictamen vinculante, la instruccin de sumarios administrativos o
denunciar penalmente y participar en las causas.
Designacin de sus miembros ser por concurso de oposicin y
antecedentes. La terna de ese proceso de seleccin debe ser elevada al
PEN por el Procurador General para que proponga a uno de ellos al
Senado para su nombramiento. Posee estabilidad en su cargo mientras
dure su buena conducta y hasta los 75 aos.
Sus funciones se encuentran establecidas en el art 45 de la Ley Orgnica
del Ministerio Publico.
A partir de la Resolucin 147/08 del PGN, las facultades de dicho
organismo se encuentran limitadas en la jurisdiccin penal. Ahora, el

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 ejercicio de la accin penal directa por el FIA requiere que la causa
penal sea iniciada por este de manera concurrente y que el fiscal federal
competente tenga un criterio diferente al de dicho organismo de control
en cuanto a seguir interviniendo en la causa.

Otros organismos de control

Defensor del Pueblo: conforme al art 86 de la Constitucin Nacional, es un

rgano independiente instituido en el mbito del Congreso de la Nacin, con
plena autonoma funcional y que no recibe instrucciones de ninguna autoridad
contando con legitimacin judicial. Est a cargo de la defensa y proteccin de
los derechos humanos y dems derechos, garantas e intereses tutelados por la
Carta Magna y leyes ante hechos, actos u omisiones de la Administracin y el
control del ejercicio de la funcin administrativa. Se complementa con el art 43,
que le permite interponer accin de amparo contra cualquier forma de
discriminacin y en lo relativo a derechos que protejan ambiente, competencia,
usuario, consumidor y derechos de incidencia colectiva.

Su designacin y remocin est a cargo del PL y necesita del voto de las 2/3
partes de los miembros presentes de cada cmara. Dura 5 aos en su cargo y
solo puede ser renovado por una vez.

Su organizacin y funcionamiento est regulado por la ley 24.284.

Su mbito de competencia incluye administracin nacional centralizada y

descentralizada, entidades autrquicas, empresas del Estado, sociedades del
Estado y todo otro organismo del Estado nacional. Incluye a personas jurdicas
pblicas no estatales que ejerzan prerrogativas pblicas y las privadas
prestadoras de servicios pblicos. Se encuentran fuera de su competencia el PJ,
PL y organismos de defensa y seguridad. Los organismos y entes contemplados
dentro del mbito de competencia del DPN tienen la obligacin de prestar
colaboracin.

Puede iniciar y perseguir de oficio o a peticin del interesado cualquier

investigacin conducente al esclarecimiento de hechos, actos u omisiones de la
administracin pblica nacional y sus agentes, que impliquen el ejercicio
ilegitimo, defectuoso, irregular, abusivo, arbitrario, discriminatorio de sus
funciones. Toda persona humana o jurdica, que se considere afectado por
actos, hechos u omisiones, podr presentar la queja por escrito y firmado por el
interesado ante el DPN. Las actuaciones son gratuitas y no se necesita
patrocinio letrado. Si durante la tramitacin de la queja, el interesado
interpone recurso administrativo o accin judicial, cesa la intervencin del DPN.
Las decisiones acerca de la admisibilidad de las quejas presentadas son
irrecurribles. Cuando es admitida, deber promover investigacin sumaria para
el esclarecimiento de las circunstancias denunciadas.

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