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pergunta combater a pobreza ou gerar riqueza?

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


equaciona diferentes abordagens e debates sobre proteco social no contexto
PROTECO SOCIAL O IESE realizou, a 22 e 23 de Abril de 2009, a sua
til e esclarecedora para fazer opes e anlise de po-
ltica pblica? Ser que a escolha que Moambique dos padres de acumulao em Moambique. O livro contem oito artigos que
ABORDAGENS, DESAFIOS E EXPERINCIAS II Conferncia Cientfica subordinada temtica ge-
nrica Padres de Acumulao Econmica e Din-
tem que enfrentar entre produzir mais riqueza (ou
fazer a economia crescer mais depressa) ou comba-
ter a pobreza (ou distribuir melhor)? Ou, alternati-
discutem o enquadramento institucional e econmico da proteco social em
Moambique; a proteco social vista do ponto de vista das dinmicas de acu- PARA MOAMBIQUE micas da Pobreza em Moambique. Por que razo
foi esta temtica escolhida e o que significa? Por es-
tudo dos padres e dinmicas de acumulao
mulao e reproduo do emprego (com dois artigos, um sobre associativismo
vamente, a questo deve mudar para o estudo de econmica e de pobreza entendemos a anlise das
como que a produo e a distribuio ocorrem em e emprego rural feminino em Chkw, e outro sobre a aplicao das transfe- caractersticas econmicas, sociais e polticas das ten-
rncias do trabalho migratrio em Massinga); e a problemtica dos subsdios e ORGANIZAO
relao com o desenvolvimento e organizao social dncias de crescimento, reproduo, diferenciao e
Lus de Brito . Carlos Nuno Castel-Branco . Srgio Chichava . Antnio Francisco
e tcnica das foras produtivas sociais, no quadro de transferncias com base na experincia do programa de subsdios aos alimentos distribuio econmica e social em condies hist-
padres especficos de acumulao e reproduo? e transferncias para grupos sociais especficos (em Moambique e frica Aus- ricas especficas, tomando em conta as relaes com-
No sero pobreza e riqueza duas dimenses poli- tral). O livro levanta uma questo de fundo para orientar futura investigao plexas e dinmicas entre os agentes e as presses

PROTECO SOCIAL: ABORDEGENS, DESAFIOS E EXPERINCIAS PARA MOAMBIQUE


tica e socialmente definidas do mesmo processo de econmicas e sociais com as quais eles se relacionam.
sobre proteco social, nomeadamente sobre a ligao das vulnerabilidades so-
acumulao, distribuio e reproduo, de tal modo Este estudo requer a anlise das estruturas (o que
ciais com os padres de acumulao. Esta questo conduz a outras: se protec-
que ambas so geradas no s em simultneo mas produzido, quanto, como, com que grau de interli-
em relao orgnica e dinmica uma com a outra? o social se deve circunscrever a subsdios para grupos especficos; qual a gao e como distribudo) e instituies (polticas,
A temtica da conferncia situou-se no contexto sustentabilidade e o custo/benefcio social destes subsdios dirigidos; se existem sistemas polticos e organizaes polticas, partici-
deste debate. Especificamente, a conferncia inves- experincias e opes alternativas que relacionem proteco social com a pro- pao dos cidados na vida poltica e na governao,
tigou e debateu trs questes: padres de acumula- moo simultnea da produo e do consumo (e, portanto, do emprego de- etc.), e de como que as estruturas e agentes eco-
o econmica e desafios de industrializao; cente e sustentvel); como que as estruturas, as dinmicas e as relaes formais nmicos e polticos se relacionam e interligam. Em
abordagens e experincias de proteco social e sua outras palavras, a temtica da conferncia reflecte
e informais dos mercados de capital, bens e servios e de trabalho afectam e so
relao com padres de acumulao e reproduo; e uma abordagem de economia poltica para o estudo
vulnerabilidade, pobreza, desigualdade e processos afectadas pelas vulnerabilidades sociais e econmicas, e que impacto tm nas das dinmicas, capacidades e relaes de produo,
polticos. Desta conferncia resultaram cinquenta e opes de proteco social. reproduo, diferenciao e distribuio.
uma comunicaes (livremente disponveis na p- Em Moambique, est sendo criada uma dicotomia
gina do IESE, www.iese.ac.mz) e trs livros que con- entre combater a pobreza absoluta e gerar riqueza.
tm 22 artigos gerados a partir destas comunicaes. Ter, esta dicotomia, algum sentido real? Ser que
os conceitos pobreza e riqueza fazem sentido fora da
anlise de relaes de classe, poder e conflito no qua-
Carlos Nuno Castel-Branco dro de padres especficos de acumulao, distri-
DIRECTOR DO IESE buio e reproduo econmica e social? Ser que a

www.iese.ac.mz
PROTECO SOCIAL:
ABORDAGENS, DESAFIOS E EXPERINCIAS
PARA MOAMBIQUE
COMUNICAES APRESENTADAS NA II CONFERNCIA
DO INSTITUTO DE ESTUDOS SOCIAIS E ECONMICOS
PROTECO SOCIAL:
ABORDAGENS, DESAFIOS E EXPERINCIAS
PARA MOAMBIQUE
COMUNICAES APRESENTADAS NA II CONFERNCIA
DO INSTITUTO DE ESTUDOS SOCIAIS E ECONMICOS

ORGANIZAO
Lus de Brito . Carlos Nuno Castel-Branco . SrgioChichava . Antnio Francisco
TTULO
Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique

ORGANIZAO
Lus de Brito, Carlos Nuno Castel-Branco,
Srgio Chichava e Antnio Francisco

EDIO
IESE

COORDENAO EDITORIAL
Marimbique Contedos e Publicaes, Lda.

EDITOR EXECUTIVO
Nelson Sate/Marimbique

DESIGN GRFICO E PAGINAO


Atelier 004 (www.004.pt)

FOTOGRAFIA DA CAPA
?????

TRADUO
Anarkaly

REVISO
Olga Pires e Elda Santos

IMPRESSO E ACABAMENTO
Peres-Soctip

NMERO DE REGISTO
6150/RLINLD/2009

ISBN
978-989-96147-6-5

TIRAGEM
1000 exemplares

ENDEREO DO EDITOR
Avenida Patrice Lumumba, n. 178, Maputo, Moambique
iese@iese.ac.mz | www.iese.ac.mz
Tel.: +258 21 328 894 Fax: +258 21 328 895
O IESE agradece o apoio de:

Agncia Suia de Cooperao para o Desenvolvimento (SDC)

Departamento para o Desenvolvimento Internacional


do Governo Britnico (DFID)

Embaixada Real da Dinamarca

Ministrio dos Negcios Estrangeiros da Finlndia

Ministrio dos Negcios Estrangeiros da Noruega

Ministrio dos Negcios Estrangeiros da Repblica da Irlanda


(Cooperao Irlandesa)

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 5


ndice
Introduo
Carlos Nuno Castel-Branco.............................................................................................. 9

1. CONTEXTO POLTICO E INSTITUCIONAL DA PROTECO


SOCIAL EM MOAMBIQUE | Rachel Waterhouse e Gil Lauriciano................ 19

2. MOAMBIQUE: PROTECO SOCIAL NO CONTEXTO


DE UM ESTADO FALIDO MAS NO FALHADO | Antnio Francisco .... 39

3. SEGURANA SOCIAL RURAL E LIMITES DO ASSOCIATIVISMO


NA ZONA SUL DE MOAMBIQUE | Bridget OLaughlin................................. 99

4. AVALIAO DO PROGRAMA DE SUBSDIO DE ALIMENTOS


(PSA): UMA ANLISE DO INQURITO DE LINHA
DE BASE | Fbio Veras Soares, Guilherme Hirata e Rafael Perez Ribas.................. 139

5. BASTA DAR DINHEIRO AOS POBRES | Joseph Hanlon.................................. 177

6. PODE A FRICA DAR SUBSDIOS DE APOIO CRIANA?


ANLISE DE SIMULAES DE TRS PASES | Sudhanshu Handa,
Benjamin Davis e Scott Stewart .............................................................................. 191

7. IMPACTOS DE TRANSFERNCIAS PECUNIRIAS


SOCIAIS: EVIDNCIAS DE ESTUDOS DE CASO
DA FRICA AUSTRAL | Katharine Vincent e Tracy Cull ................................ 207

8. FORMAS DE INVESTIMENTO DAS POUPANAS


NO LOCAL DE ORIGEM POR EMIGRANTES DO SUL
DE MOAMBIQUE. O CASO DO DISTRITO DE MASSINGA
(INHAMBANE) | Albert Farr............................................................................219

6 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


Sobre contribuintes e organizadores
Albert Farr doutorado em Histria pela Universidade de Barcelona e Licenciado
em Antropologia Social pela mesma Universidade. Desde Fevereiro de 2006 tem uma
bolsa de ps-doutoramento da Fundao para a Cincia e a Tecnologia (FCT) e
investigador associado ao Centro de Estudos Africanos, no Instituto Superior das
Cincias do Trabalho e da Empresa (ISCTE) de Lisboa. fantura2@hotmail.com

Antnio Francisco, Director de investigao do IESE e Professor Associado da Facul-


dade de Economia da Universidade Eduardo Mondlane, doutorado em Demografia
pela Universidade Nacional da Austrlia. antonio.francisco@iese.ac.mz

Benjamin Davis Assistente de Poltica Social Regional, UNICEF ESARO, Nairobi,


Kenya. bdavis@unicef.org

Bridget OLaughlin Doutorada em Antropologia pela Universidade de Yale. Profes-


sora Associada no Population and Development, Institute of Social Studies, de Haia,
Reformada. Actuais reas de pesquisa: migrao, gnero e sade rural na frica
Austral. brolaughlin@iss.nl

Carlos Nuno Castel-Branco, Director de investigao, Director do IESE e Professor


Associado da Faculdade de Economia da Universidade Eduardo Mondlane, douto-
rado em Economia (Economia Politica da Industrializao e Politica Industrial) pela
Universidade de Londres. carlos.castel-branco@iese.ac.mz

Fbio Veras Soares doutorado em Economia pela University College London. Espe-
cialista em avaliao de polticas sociais, particularmente nos temas de proteo social
e programas de transferncia de renda. Pesquisador do Instituto de Pesquisa Econ-
mica Aplicada (IPEA) e do Centro Internacional de Polticas para o Crescimento
Inclusivo (IPC-IG, PNUD).

Gil Lauriciano, mestre em Antropologia de Desenvolvimento da Escola de Estudos


Orientais e Africanos (SOAS), pela Universidade de Londres. Actualmente pesqui-
sador e lecciona antropologia no Instituto Superior de Relaes Internacionais (ISRI),
em Maputo. gil@gmnoticias.co.mz

Guilherme Hirata mestre em Economia pela Universidade Federal de Minas Gerais.


Sua principal area de pesquisa avaliao de polticas sociais. Atualmente, Pesqui-
sador Associado do Centro Internacional de Polticas para o Crescimento Inclusivo.
guilherme.hirata@ipc-undp.org

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 7


Joseph Hanlon, doutorado em Fsica pela Tufts University, E.U.A., escreve sobre Moam-
bique desde 1978. professor convidado de Desenvolvimento e Resoluo de Conflitos
na Universidade Aberta em Milton Keyes, Inglaterra, e professor convidado no Crisis Sta-
tes Research Centre da London School of Economics. j.hanlon @ open.ac.uk.

Katharine Vincent doutorada em Cincias Ambientais da Universidade de East


Anglia, no Reino Unido. Sua pesquisa incide no meio ambiente e questes ligadas ao
desenvolvimento na frica Austral. Ela actualmente a coordenadora de treinamento
para o Programa Fome Regional e Vulnerabilidade (RHVP), baseado em Joanes-
burgo. katharine@rhvp.org

Lus de Brito, Director de investigao do IESE e Professor Associado da Universi-


dade Eduardo Mondlane, doutorado em Antropologia (Antropologia e Sociologia
do Politico) pela Universidade de Paris VIII.

Rachel Waterhouse, consultora independente, doutorada em Sociologia pela


Universidade de Cape Town. Pesquisa aspectos sociais do desenvolvimento, de gnero
e desenvolvimento e de vulnerabilidade. Leccionou na Universidade de Cape Town
e na Universidade Eduardo Mondlane. rwaterhouse64@gmail.com

Rafael Perez Ribas mestre em Economia pela Universidade Federal de Minas Gerais,
Brasil, doutorando em Economia na University of Illinois at Urbana-Champaign.
Especialista em avaliao de polticas sociais, com participao em projetos no Brasil,
Paraguai e Repblica Dominicana.

Scott Stewart Economista, USAID Office for Global Health, Washington DC.

sstewart@usaid.gov

Srgio Chichava, Investigador do IESE, doutorado em Cincia Poltica pela Univer-


sidade de Bordeaux, Frana. As suas reas de pesquisa so: processos de democratizao,
governao e relaes entre a China e a frica lusfona. sergio.chichava@iese.ac.mz

Sudhanshu Handa professor associado em Poltica Pblica, Universidade de Carolina


do Norte em Chapel Hill, Chapel Hill, Carolina do Norte. shanda@email.unc.edu

Tracy Cull BSocSci (Hons) em Geografia da Universidade de Natal, Durban, frica


do Sul. Tem uma vasta experincia no sector do ensino superior, e est actualmente
a desenvolver um currculo de formao em torno de respostas para a fome e vulne-
rabilidade, incluindo a proteco social, para o Programa Fome Regional e Vulnera-
bilidade (RHVP), baseado em Joanesburgo. tracy@rhvp.org

8 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


Introduo
O IESE realizou, a 22 e 23 de Abril de 2009, a sua II Conferncia Cientfica subor-
dinada temtica genrica Padres de Acumulao Econmica e Dinmicas da
Pobreza em Moambique. Por que razo foi esta temtica escolhida e o que significa?
Por estudo dos padres e dinmicas de acumulao econmica e de pobreza
entendemos a anlise das caractersticas econmicas, sociais e polticas das tendncias
de crescimento, reproduo, diferenciao e distribuio econmica e social em condi-
es histricas especficas, tomando em conta as relaes complexas e dinmicas entre
os agentes e as presses econmicas e sociais com as quais eles se relacionam. Este
estudo requer a anlise das estruturas (o que produzido, quanto, como, com que grau
de interligao e como distribudo) e instituies (polticas, sistemas polticos e orga-
nizaes polticas, participao dos cidados na vida poltica e na governao, etc.), e
de como que as estruturas e agentes econmicos e polticos se relacionam e interligam.
Sobretudo, tal estudo requer a compreenso de como que as foras, interesses e pres-
ses polticas, econmicas e sociais se conjugam e operam no quadro dessas estruturas,
instituies, conflitos e tenses. Em outras palavras, a temtica da conferncia reflecte
uma abordagem de economia poltica para o estudo das dinmicas, capacidades e rela-
es de produo, reproduo, diferenciao e distribuio.
Em Moambique, em relao com o slogan de combate pobreza absoluta, o debate
social sobre desenvolvimento tem enfoque na discusso das causas e solues da pobreza.
Umas abordagens enfatizam as fraquezas estruturais que tornam alguns indivduos mais
vulnerveis no mercado (deficiente capital humano individual); a inadequao das insti-
tuies (corrupo, neo-patrimonialismo do Estado, desigualdade do gnero e femini-
zao da pobreza, insuficiente ou inadequada democracia e limitada descentralizao); e

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 9


a limitao dos recursos disponveis (tamanho da economia, poupana e magnitude da
sua taxa de crescimento). Doadores e organizaes da sociedade civil tm preferncia por
estas abordagens, embora diferentes organizaes estruturem estes conjuntos de factores
em ordem de prioridade ou em quadros analticos diferentes.
Por sua vez, o discurso poltico oficial pe o enfoque do combate pobreza no cres-
cimento econmico e na transformao da mentalidade, ou cultura, dos pobres
(preguia, inveja, falta de auto-estima, receio de ser rico, e assim por diante), criticando
a cultura de pobreza, elogiando a cultura do empreendedorismo individual dos ricos e
as taxas de crescimento econmico, e afirmando o imperativo social de promover o
enriquecimento individual como pr-condio para combater a pobreza nacional.
Seja qual for a nfase, qualquer uma destas abordagens considera a pobreza como
um estado de coisas, ou um produto, que resulta de conjuntos de insumos mais
ou menos bem definidos (cultura, estruturas produtivas, instituies ou recursos).
Dependendo da nfase dada por cada uma destas abordagens, a pobreza combate-se
fornecendo o insumo em falta, seja ele a cultura de riqueza para substituir a cultura
de pobreza; educao e sade para elevar o capital individual e o valor do indivduo no
mercado; estruturas produtivas pr pobre (sejam elas o mercado ou um sector
(geralmente a agricultura) ou uma forma de organizao produtiva (geralmente
familiar ou a micro e pequena empresa), geralmente vagamente discutidas); ou a igual-
dade de gnero e/ou outras instituies democrticas. Governo e instituies financeiras
internacionais celebram as taxas de crescimento econmico e os indicadores de estabi-
lizao monetria, independentemente das dinmicas e factores que criam umas e
outros. Agncias das Naes Unidas e doadores bilaterais balanam insuficincias insti-
tucionais e democrticas com o sucesso na construo de infra-estruturas pr capital
humano (escolas, centros de sade, redes sanitrias e estradas), e a medida deste balano
(para onde o pndulo tende) depende dos dados sobre crescimento econmico (proxy
para eficcia governativa) e sobre a reduo da percentagem da populao em pobreza
absoluta (proxy para a eficcia pr pobre do crescimento econmico) se a taxa de cres-
cimento econmico exceder 7% ao ano e a percentagem da populao em pobreza
absoluta estiver a reduzir, o peso das insuficincias institucionais e democrticas na
anlise do sucesso Moambicano reduz.
Estas anlises tendem a preocupar-se mais com a medio do crescimento econ-
mico, da robustez macroeconmica definida em termos monetaristas (inflao, taxa de
cmbio e reservas internacionais) e da reduo da pobreza do que com a compreenso
das dinmicas econmicas, polticas e sociais associadas com o desempenho econmico
e com a pobreza.

10 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


Os conflitos e as intercepes destes tipos de abordagens criam dinmicas inte-
ractivas em torno de modelos de causalidade geralmente no demonstrada e frequen-
temente contraditria, mas que dominam o debate sobre polticas pblicas. Tomemos
os dois exemplos mais gerais e comuns de tais tipos de modelos: a relao entre
pobreza, crescimento e desigualdade, e a relao entre pobreza e estruturas econmicas
pr-pobre.
No primeiro tipo de modelo, pobreza explicada por duas variveis a saber,
crescimento econmico e desigualdade, sendo directamente relacionada com desi-
gualdade e inversamente com crescimento. As duas variveis explicativas, crescimento
e desigualdade so dadas (isto , a explicao de desigualdade e de crescimento econ-
mico, bem como a discusso de qualquer possvel relao entre ambas, encontram-se
fora do modelo) e no so relacionadas entre si. Portanto, dada a taxa de crescimento,
a reduo da pobreza depende da reduo da desigualdade (quer dizer, no seu extremo,
desde que a desigualdade reduza a pobreza diminui, ainda que no haja crescimento
econmico). Dada a desigualdade, a pobreza pode reduzir desde que o crescimento
econmico seja acelerado (quer dizer, no seu extremo, ainda que desigualdade
aumente, desde que a taxa de crescimento econmico seja acelerada acima da taxa de
crescimento da desigualdade, a pobreza reduz).
Modelos mais lineares e menos sofisticados desta abordagem prevem que a acele-
rao do crescimento econmico em fases iniciais de acumulao de capital implica o
aumento da desigualdade. Isto acontece porque nesta fase inicial de arranque da
economia necessrio aumentar a taxa de poupana o que requer, entre outros factores,
a concentrao do rendimento. Se a pobreza reduz ou no nesta fase inicial de desen-
volvimento, isso um resultado emprico determinado pela relao de grandeza entre
o aumento da desigualdade e a acelerao da taxa de crescimento. No entanto, estes
modelos no discutem os processos polticos e sociais e as condies histricas concretas
que permitem (ou no) sustentar o crescimento da economia e da desigualdade.
Embora as relaes estabelecidas nesta classe de modelos paream lgicas e rele-
vantes, esta abordagem bastante simplista. Por um lado, ao assumir as variveis desi-
gualdade e crescimento como dadas (determinadas fora do modelo) e independentes
uma da outra, o modelo gera trs problemas: primeiro, perde contexto histrico e
sentido econmico e social, transformando pobreza, desigualdade e crescimento
em simples estatstica; segundo, perde preciso analtica porque no consegue
compreender nem definir pobreza, desigualdade e crescimento no seu contexto
histrico e socioeconmico especfico (por exemplo, como possvel compreender e
definir desigualdade, muito menos medi-la, sem compreender os processos de diferen-

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 11


ciao e acumulao econmica?); e terceiro, perde capacidade de previso, ou gera
previses questionveis ou mesmo absurdas.
Por outro lado, este tipo de abordagem, assumindo desigualdade como o nico
factor a determinar a comunicao (ou a taxa de cmbio) entre crescimento econ-
mico e pobreza, implicitamente requer uma economia fechada. De acordo com este
modelo, dada a taxa de crescimento econmico, desigualdade explica a distribuio do
rendimento e, portanto, a pobreza. Em economia aberta, os termos de troca interna-
cionais e as transferncias internacionais entre economias, empresas e cidados afectam
as dinmicas da pobreza tanto ou mais do que a desigualdade interna na distribuio
do rendimento. Alis, Moambique um bom exemplo deste problema, pois os
elevados ndices de ajuda externa (mais de 20% do PIB, financiando mais do que 50%
da despesa pblica e parte considervel da dfice da conta corrente), a entrada das
transferncias privadas de cidados no residentes (US$ 82 milhes em 2008) e a sada
dos rendimentos dos grandes projectos minerais e energticos (US$ 680 milhes em
2008), devem jogar um papel fundamental na explicao do crescimento econmico,
da diferenciao e desigualdade, da distribuio e dos nveis de consumo.
No segundo tipo de abordagem, o nvel de pobreza relacionado com a eficcia
pr-pobre da estrutura do crescimento econmico e da distribuio. Por pr-pobre
entenda-se mais igualitrio. Portanto, esta classe de modelos pretende introduzir mais
detalhe na relao entre crescimento e pobreza pois introduz a noo de que desigual-
dade inerente ao tipo de estratgia econmica e padro de crescimento, isto ,
interna ao modelo. Comummente, este tipo de modelo identifica as estratgias mais
eficazes para reduzir pobreza com as que se concentram no investimento em capital
humano e respectiva infra-estrutura (escolas, centros de sade, rede sanitria, entre
outras) e no desenvolvimento agrrio e rural, com nfase nos pequenos produtores.
Interessantemente, este tipo de modelo sugerido tanto por um vasto leque de abor-
dagens econmicas e polticas estruturalistas e heterodoxas (populistas, dualistas,
dependentistas, neo-keynesianos, anti-globalistas, neo-marxistas, etc.), que so focadas
no combate pobreza rural, desenvolvimento dos mercados internos, acumulao
primitiva atravs do processo de industrializao e fortalecimento das ligaes; como
so defendidas pela ortodoxia neo-clssica que enfatiza a necessidade da neutralidade
da estrutura de preos para garantir a revelao das vantagens comparativas e que
argumenta a favor da limitao do papel do Estado proviso de capital humano e
estabilidade social e monetria como bens pblicos.
Apesar da utilidade dos seus argumentos mais importantes e do seu contributo para
relacionar desigualdade e natureza das opes e estratgias de desenvolvimento, as

12 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


abordagens do crescimento pr pobre so, tal como o primeiro tipo de modelo discu-
tido, igualmente simplistas. Por um lado, assumem que um vasto leque de opes de
poltica est disponvel, de onde podem ser feitas escolhas com relativa facilidade e
neutralidade, independentemente das relaes dinmicas entre agentes (seus interesses
e capacidades de os articular politicamente), das ligaes e presses econmicas e pol-
ticas (influenciadas pelos agentes e que exercem influncia sobre eles) e das condies
histricas concretas (domsticas e internacionais). Por outro lado, estas abordagens
requerem um Estado capaz de fazer estas escolhas, mas no conseguem, ou no se
preocupam em explicar de onde vm e como se articulam e impem os objectivos
econmicos e sociais do Estado. Portanto, o Estado, determinante na abordagem pr
pobre, assumido como externo ao modelo.
As abordagens pr pobre olham para a economia a partir de fragmentos isolados (por
sectores, actividades, regies ou grupos sociais), mesmo que de algum modo estes frag-
mentos estejam relacionados entre si. Por isso, no conseguem compreender nem captar:
as dinmicas de diferenciao econmica, social e poltica e o seu impacto nas opes,
conflitos e possibilidades de desenvolvimento; a subordinao formal e informal de dife-
rentes actividades e formas de organizao e integrao dos mercados nos sistemas de
acumulao, distribuio e reproduo; a unidade e as tenses e conflitos entre diferentes
ligaes e relaes econmicas e sociais fundamentais (entre a cidade e o campo, a agri-
cultura e a indstria, a grande e a pequena empresa, o emprego e o auto-emprego formais
e informais, a economia real e as finanas, a formalidade e a informalidade). Um dos
reflexos destas tenses analticas o preconceito de que uma estratgia focada na agricul-
tura e desenvolvimento rural , por natureza (no por desenho), mais igualitria ou pr
pobre do que qualquer outra, independentemente das dinmicas reais de investimento,
produo, comrcio e distribuio e dos sistemas de reproduo social que existem e
estruturam a agricultura, incluindo o acesso terra, insumos, trabalho e mercados.
Em oposio ao discurso vago e ao enfoque das diferentes abordagens sobre o
combate pobreza, est emergindo um outro discurso, igualmente vago, sobre a
produo de riqueza. O argumento simples: em vez de focar a poltica pblica no
combate pobreza, preciso foc-la na produo de riqueza. Embora simplista e vago,
este discurso reflecte a tenso real e profunda entre distribuio e acumulao de capital
que resulta da discusso das dinmicas de produo e de distribuio isoladas umas das
outras. Como que as presses e dinmicas distributivas se relacionam com as presses
e dinmicas de acumulao de capital? Como que o fluxo de recursos na economia
(ajuda externa, despesa pblica, investimento privado) e as instituies econmicas
(legislao, polticas, dinmicas corporativas e organizao social da produo) podem

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 13


ser consistentes com as presses e dinmicas distributivas e de acumulao de capital?
No de estranhar, pois, que este novo discurso tenha emergido sobretudo, mas no
exclusivamente, do empresariado privado nacional.
Portanto, est sendo criada uma dicotomia entre combater a pobreza absoluta e
gerar riqueza. Ter, esta dicotomia, algum sentido real? Ser que os conceitos pobreza
e riqueza fazem sentido fora da anlise de relaes de classe, poder e conflito no quadro
de padres especficos de acumulao, distribuio e reproduo econmica e social?
Ser que a pergunta combater a pobreza ou gerar riqueza? til e esclarecedora para
fazer opes e anlise de poltica pblica? Ser que a escolha que Moambique tem que
enfrentar entre produzir mais riqueza (ou fazer a economia crescer mais depressa)
ou combater a pobreza (ou distribuir melhor)?
Ou, alternativamente, a questo deve mudar para o estudo de como que a
produo e a distribuio ocorrem em relao com o desenvolvimento e organizao
social e tcnica das foras produtivas sociais, no quadro de padres especficos de acumu-
lao e reproduo? No sero pobreza e riqueza duas dimenses politica e socialmente
definidas do mesmo processo de acumulao, distribuio e reproduo, de tal modo que
ambas so geradas no s em simultneo mas em relao orgnica e dinmica uma com
a outra? Por conseguinte, ao invs de centrar a ateno meramente em observar, registar
e descrever as taxas de variao da pobreza e da economia, no ser mais importante e
fundamental focar a anlise incidir sobre as bases polticas, sociais e econmicas desta
simultaneidade e relao orgnica e dinmica e sobre as relaes de poder delas derivadas?
A temtica da conferncia situou-se no contexto deste debate. Especificamente, a
conferncia investigou e debateu trs questes: padres de acumulao econmica e
desafios de industrializao; abordagens e experincias de proteco social e sua relao
com padres de acumulao e reproduo; e vulnerabilidade, pobreza, desigualdade e
processos polticos. Cada um destes temas continua em processo de investigao. Se,
por um lado, a anlise foi avanada, por outro lado, sobre muitas das questes chave
deste debate existem apenas hipteses e linhas de investigao.
Desta conferncia resultaram cinquenta e uma comunicaes (livremente dispon-
veis na pgina do IESE, www.iese.ac.mz) e trs livros que contm 22 artigos gerados a
partir destas comunicaes.
O livro Economia Extractiva e Desafios de Industrializao em Moambique
contm sete artigos. Este livro analisa os padres de industrializao como proxy para a
compreenso mais geral dos padres de acumulao econmica em Moambique e
discute como que estes padres so estruturados pela natureza extractiva da economia.
Economia extractiva um conceito que inclui quatro componentes fundamentais: (i) a

14 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


economia no processa o que produz, exporta o que produz mas em forma primria, e
importa o que consome em forma processada; (ii) por consequncia, os mercados
domsticos, as ligaes internas e as potenciais dinmicas de substituio de importaes
no se desenvolvem nem as exportaes se diversificam; (iii) as classes capitalistas doms-
ticas desenvolvem-se em torno de rendas improdutivas obtidas atravs da negociao de
recursos naturais (terra, gua, florestas, recursos pesqueiros e minerais) com capital
estrangeiro, e aplicam essas rendas na aquisio e negociao de mais recursos naturais,
em propriedade e especulao imobiliria ou no sector financeiro, e na infra-estrutura
de comunicao e transporte, sendo as aplicaes de capital feitas numa perspectiva de
especulao financeira, facilitao do investimento em extraco de recursos naturais e
ligaes com o interland, reforando assim a dependncia em relao ao grande capital
internacional e as dinmicas dominantes de acumulao em vez promover a diversifi-
cao e articulao produtiva; e (iv) as vulnerabilidades, fraquezas estruturais e padres
de distribuio da economia mantm-se e reproduzem-se ainda que a economia cresa
aceleradamente. Portanto, a economia extractiva gera dinmicas de crescimento acele-
rado mas com a produo, comrcio, mercados, qualificaes, acumulao e distri-
buio estruturalmente concentrados, com fracas ligaes e vulnerveis.
Os primeiros dois artigos do livro so focados na caracterizao deste modo de
acumulao, com recurso extensivo estatstica nacional. Os restantes cinco artigos so
focados nos desafios de mudana, com nfase nos desafios da produtividade, diversifi-
cao e emprego. Estes artigos discutem globalizao, finanas e mercados internacio-
nais; desafios do desenvolvimento tecnolgico, incluindo um artigo com estudos de
caso sobre tecnologias especficas e outro, numa ptica antropolgica, sobre comuni-
cao mvel em Inhambane; desafios da produtividade agrcola em frica; e, final-
mente, um artigo sobre emprego rural decente e investimento directo estrangeiro
baseado num estudo de caso em Morrumbala, provncia da Zambzia.
O livro Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moam-
bique equaciona diferentes abordagens e debates sobre proteco social no contexto
dos padres de acumulao em Moambique. O livro contm oito artigos que
discutem o enquadramento institucional e econmico da proteco social em Moam-
bique; a proteco social vista do prisma de dinmicas de acumulao e reproduo
do emprego, com um artigo sobre associativismo e emprego rural feminino em
Chkw, provncia de Gaza, e outro sobre a aplicao das transferncias do trabalho
migratrio em Massinga, provncia de Inhambane; e a problemtica dos subsdios e
transferncias com base na experincia do programa de subsdios aos alimentos e
transferncias para grupos sociais especficos (em Moambique e frica Austral). O

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 15


livro levanta uma questo de fundo para orientar futura investigao sobre proteco
social, nomeadamente como que as vulnerabilidades sociais esto ligadas aos padres
de acumulao. Esta questo conduz a outras: se proteco social se deve circunscrever
a subsdios para grupos especficos; qual a sustentabilidade e o custo/benefcio social
destes subsdios dirigidos; se existem experincias e opes alternativas que relacionem
proteco social com a promoo simultnea da produo e do consumo (e, portanto,
do emprego decente e sustentvel); como que as estruturas, as dinmicas e as rela-
es formais e informais dos mercados de capital, bens e servios e de trabalho afectam
e so afectadas pelas vulnerabilidades sociais e econmicos, e que impacto tm nas
opes de proteco social.
O livro Pobreza, Desigualdade e Vulnerabilidade em Moambique contm
sete artigos, os quais discutem: (i) o discurso poltico oficial sobre pobreza com base
na anlise de discursos do Chefe de Estado moambicano. Desta anlise ressaltam dois
aspectos fundamentais a saber, que o discurso poltico no define nem problematiza
pobreza, focando no combate pobreza, o que limita a definio deste combate
aos preconceitos e pressupostos de momento e circunstancia; que o discurso poltico
enfatiza a mentalidade miserabilista (cultura ou mentalidade dos pobres) como causa
central da pobreza, ao mesmo tempo que promove a ideia do enriquecimento pessoal.
Os restantes artigos abordam vrias dimenses da problemtica da pobreza, discutindo
factores estruturais, sociais e polticos, nomeadamente: a governao local (com um
estudo de caso de Gorongosa, Sofala), a informalidade, a vulnerabilidade, a desigual-
dade e o nexo entre desenvolvimento da pobreza rural e a questo da terra (com um
estudo de caso da frica do Sul). Estes artigos demonstram que, ao contrrio do
discurso poltico oficial que responsabiliza a cultura miserabilista dos pobres pela sua
pobreza, a pobreza tem razes objectivas nas estruturas e dinmicas polticas de acumu-
lao, distribuio e reproduo que so historicamente construdas.
Cada um dos artigos e temas abordados nestes trs livros pode ser visto como um
ponto de partida para um ou mais projectos de investigao. Ao publicar estes trs livros
(e divulgar todas as comunicaes da conferncia atravs do seu website), o IESE
pretende alargar o acesso ao conhecimento e ao debate e, por esta via, apoiar a conti-
nuao e aprofundamento tanto da pesquisa como do debate, dando assim o seu contri-
buto para aumentar a relevncia e influncia da investigao social e econmica em
Moambique.
Carlos Nuno Castel-Branco
Director do IESE
Abril, 2010

16 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


SECO I
PROTECO SOCIAL:
ENQUADRAMENTO
INSTITUCIONAL

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 17


1. CONTEXTO POLTICO
E INSTITUCIONAL
DA PROTECO SOCIAL
EM MOAMBIQUE

Rachel Waterhouse e Gil Lauriciano

Introduo
Mesmo antes de se fazer sentir o impacto duma crise econmica global, h um
pensamento renovado em Moambique sobre um papel mais amplo do Estado na
proteco social. Os proponentes lutam de modo a convencer os outros do valor
econmico e social dum investimento mais alargado na proteco social. Isto vai
contra o pano de fundo da resistncia institucional, que a histria poltica e econmica
de Moambique acarreta.
Moambique j era unido como uma nao sob o regime colonial portugus,
desde o princpio do sculo XX. O governo colonial praticou um regime altamente
extractivo, fornecendo pouco para o bem-estar social ou a para a proteco social. Um
breve perodo de polticas marxistas-leninistas aps a independncia nacional em 1975
quando o governo da Frelimo tentou ampliar os servios sociais bsicos em todo o
pas foi rapidamente superado pelo colapso econmico e pela guerra, seguido por
um rgido exerccio de poder pelo estado sob ajustamento estrutural.
Um pensamento renovado coerente e abrangente sobre um papel mais amplo do
Estado no fornecimento duma Proteco social dos seus cidados ainda emergente
e controverso. Este artigo apresenta uma breve panormica do contexto poltico e
institucional em que este debate est a ganhar importncia.

Southern Africa and Challenges for Mozambique 19


Contexto histrico
Colonialismo, guerra e emergncias
As percepes em Moambique sobre o papel do Estado na prestao de
proteco social so influenciadas por uma dura experincia colonial na qual o Estado
pouco provia, no respeitante ao bem-estar, a qualquer dos povos indgenas. O governo
colonial portugus praticou um regime altamente extractivo, no s explorando os
recursos naturais mas tambm os recursos humanos: exportando mo-de-obra mascu-
lina para a frica do Sul e para a ento Rodsia bem como recrutando trabalho
forado para plantaes e outras obras na posse de estrangeiros. A educao e os
cuidados de sade, nessa poca, eram em grande parte fornecidos atravs da Igreja.
Apesar da sua poltica de assimilao, em que determinados africanos princi-
palmente aqueles que colaboravam com a administrao portuguesa tinham acesso
privilegiado s escolas oficiais e s universidades, as autoridades coloniais portuguesas
contiveram qualquer desenvolvimento duma classe mdia moambicana. Na altura da
independncia nacional, apenas um pequeno punhado de moambicanos tinha alcan-
ado o ensino superior.
Assim, quando a Frente de Libertao de Moambique (Frelimo) tomou o poder
na Independncia, uma das suas principais preocupaes foi construir o capital
humano do pas. Guiados pela poltica marxista-leninista, o objectivo da Frelimo era
o de promover um crescimento rpido e desenvolvimento. O Estado desempenharia
um papel de liderana atravs de planeamento social e controlo centralizado da
economia. A indstria seria o motor do desenvolvimento, com o sector agrcola forne-
cendo a matria-prima necessria e trabalho em seu apoio. Juntamente com o xodo
de funcionrios portugueses, tcnicos e empresrios, a Frelimo levou a cabo uma
nacionalizao generalizada de tudo, desde a indstria em grande escala a explora-
es agrcolas comerciais e lojas de barbearia.
Os primeiros anos de Independncia viram uma expanso macia do Estado na
prestao de servios sociais, particularmente dos cuidados de sade e educao.
Escolas e centros de sade operados pela igreja foram assumidos pelo Estado, tendo
sido retiradas muitas barreiras ao seu acesso e o Ministrio da Sade organizou campa-
nhas gratuitas de vacinao em grande escala, para imunizao das crianas.
A produo agrcola foi fortemente subsidiada, no entanto, o investimento estatal
cedo demonstrou ser ineficiente e um sector insustentvel da empresa agrcola estatal.
Na sua tentativa de planeamento socioeconmico, o governo criou aldeias comu-
nais em muitas partes do campo com a ideia de que, se as pessoas se estabelecessem

20 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


num lugar, a prestao de servios como sade e saneamento seria mais fcil. A reins-
talao em aldeias comunais, porm, logo comeou tambm a assumir um significado
poltico-militar, medida que se espalhava a insegurana no campo.
Com um capital humano extremamente baixo dentro do pas para substituir o
xodo dos portugueses com formao, as tentativas falhadas de gesto econmica forte-
mente centralizada e a hostilidade dos pases vizinhos como a frica do Sul do apart-
heid e a Rodsia do Sul, que apoiaram a insurreio armada em Moambique, levaram
rapidamente o pas para uma crise econmica e a guerra. Esta guerra bem como os
deslocamentos macios da populao, juntamente com os desastres naturais, por sua
vez, causaram repetidas crises de fome durante toda a dcada de 1980. Socorros de
urgncia em larga escala comearam a definir um padro de apelo e de resposta, que
continua a influenciar a cultura institucional, quer do governo quer dos doadores em
Moambique. Ou seja, h uma persistente tendncia para responder extrema vulne-
rabilidade transitria com medidas de emergncia enquanto a vulnerabilidade e a
pobreza crnicas e a longo prazo se encontram pouco analisadas e escassamente tratadas.

Reconstruo ps-guerra e crescimento


Na altura em que foi assinado o acordo de paz, em Outubro de 1992, entre a
Frelimo e a Resistncia Nacional Moambicana (a oposio Renamo), o pas parecia
um arquiplago onde viajar entre um centro urbano e o prximo s era possvel por
via area. Uma guerra devastadora de 16 anos tinha enviado cerca de quatro milhes
de pessoas para o refgio nos pases vizinhos, ao mesmo tempo em que outras centenas
de milhar foram deslocadas internamente. Quase todas as estradas e pontes tinham
sido destrudas tal como mais de um tero das escolas e centros de sade.
O processo de paz, resultando pela primeira vez em eleies democrticas multi-
partidrias no pas em 1994, acompanhou um processo mais amplo de liberalizao
poltica e econmica, incluindo as reformas econmicas dirigidas pelo FMI e pelo
Banco Mundial. Este processo comeou no final dos anos 80 com um Programa de
Ajustamento Estrutural (PAE), destinado a travar a inflao galopante e a levantar a
economia atravs duma rigorosa restrio de despesas pblicas, privatizao de
empresas e de propriedades estatais e restringindo o papel do Estado. Por esta altura,
Moambique estava dependente da ajuda estrangeira para a maior parte do ora-
mento do Estado, bem como da ajuda de emergncia, uma tendncia que apenas se
intensificou com as enormes exigncias de reconstruo ps-guerra.
A poltica econmica ps-guerra em Moambique centrou-se inicialmente na
reconstruo e cada vez mais na reduo da pobreza atravs do crescimento econmico.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 21


O PAE e seu enfoque na estabilizao econmica deram forma ao Plano Nacional de
Aco para a Reduo da Pobreza Absoluta PARPA (PRSP do pas), com o primeiro
PARPA compreendido entre 2001 a 2005, e o PARPA II aprovado em Maio de 2006,
cobrindo o perodo de 2006 a 2009. A principal focalizao das polticas do PARPA
2006a foi e continua a ser a promoo do crescimento econmico, atravs da liberali-
zao do mercado, restrio fiscal e melhoramento do ambiente para o setor privado.
Dados nacionais sugerem que o primeiro PARPA desfrutou de sucesso considervel.
Comparando os dados da Primeira Avaliao Nacional da Pobreza, de 1996-97,
com os dados da "Segunda Avaliao Nacional da Pobreza", de 2002-03, mostram
uma reduo impressionante na incidncia nacional da pobreza. A pobreza absoluta
(o nmero de pessoas que vivem com menos de USD $1.00/dia) decresceu de 69%
da populao para 54% durante este perodo. Uma anlise mais aprofundada do
Ministrio do Planeamento constata que as desigualdades nos rendimentos aumen-
taram, mas s muito ligeiramente, o que sugere que houve uma reduo de base
ampla da pobreza.
O crescimento econmico parece ser muito impressionante para o mesmo
perodo: a partir de 1996-2002 a economia cresceu cumulativamente: 62% de acordo
com estatsticas oficiais (Bruig et al 2005). Todavia, raramente se assinala que estes
clculos de crescimento se referem a uma base econmica baixa e extremamente
empobrecida no seguimento dos anos da guerra. Com efeito, na altura em que estes
dados foram coletados, Moambique ainda no tinha recuperado os nveis de
produo anteriores guerra.
Grande parte do espetacular crescimento econmico na dcada aps o fim da
guerra pode ser atribudo recuperao ps-guerra. Reconstruo de estradas e pontes,
reabilitao e expanso das telecomunicaes e redes de electricidade e recuperao ou
reconstruo de infra-estruturas da sade e da educao eliminaram gradualmente os ves-
tgios da guerra, especialmente nas reas rurais. A maior segurana fsica permitiu o res-
surgimento da produo rural e do comrcio. Apesar desta histria de sucesso, h ten-
dncias preocupantes que auguram maleitas para a reduo da pobreza no futuro.
O debate acerca destas tendncias contribuiu para novas reflexes sobre a proteco social.

Tendncias das polticas e preocupaes


Polticas PARPA e resultados
Apesar do seu impressionante historial de crescimento, Moambique ainda um
dos pases mais pobres do mundo, classificado em 175. lugar, entre 179 pases, no

22 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


ndice de desenvolvimento humano da ONU em 2008 2. A esperana de vida
nascena de apenas 42,4 anos (valores de 2006), a alfabetizao de adultos de
43,8%, enquanto o PIB per capita (medido em paridade de poder de compra PPC)
era de USD $739/ano em 2006. Mais de metade da populao vive ainda em pobreza
absoluta e mais de um tero dos agregados familiares sofre de alta insegurana
alimentar 3. Por outras palavras, a pobreza absoluta continua a ser um problema crtico
e a sua reduo continua a ser uma prioridade formal das polticas para Moambique.
O quadro fundamental das polticas para a resposta do governo pobreza e vulne-
rabilidade a Estratgia de Reduo da Pobreza, o PARPA. Tal como os seus ante-
cessores, o actual PARPA II centra-se na reduo da pobreza atravs do crescimento
econmico e de economia de mercado liberal, na estabilidade fiscal e no papel do
governo na formulao de polticas e na monitorizao.
No entanto, o PARPA II reflecte uma viso mais matizada da pobreza do que o
primeiro PARPA. Em contraste com o incio da fase de ajustamento estrutural e
retraco do Estado, o PARPA II inclui uma nfase importante no papel do Estado
na prestao de servios sociais bsicos. H tambm um reconhecimento mais expl-
cito de que a persistncia da pobreza est intimamente ligada s causas profundas da
vulnerabilidade, incluindo: nveis elevados de insegurana alimentar e desnutrio,
aumento do nmero de rfos e de crianas vulnerveis e de pessoas vivendo com
HIV/SIDA (PVHS), exposio a catstrofes naturais recorrentes e discriminao
baseada no gnero e em outros factores, tais como no estatuto HIV positivo.
No PARPA II, esta conscincia traduz-se na preocupao em atender s necessi-
dades especficas das sub-categorias de diferentes grupos sociais vistos como os mais
vulnerveis pobreza extrema, entre a maioria pobre da populao. Questes de preo-
cupao transversal identificadas no PARPA incluem segurana alimentar e nutri-
cional, o HIV/SIDA e a desigualdade de gnero. Estes desenvolvimentos, no entanto,
esto aqum duma anlise abrangente da vulnerabilidade ou duma reviso da abor-
dagem para a reduo da pobreza.
A abordagem para a reduo da pobreza um assunto de debate em curso. Na
poltica de dilogo entre o Governo de Moambique e o grupo G19 de doadores que
apoiam a implementao do PARPA II atravs de apoio oramental directo, h preo-
cupao com os actuais padres e distribuio dos benefcios do crescimento econ-
mico. Alguns doadores argumentam que, imediatamente aps a guerra, a pobreza
extrema era to generalizada que havia poucas oportunidades de se concentrarem nas
necessidades dos mais vulnerveis no seio da imensa maioria pobre da populao.
Com um forte desempenho no crescimento e no aumento dos rendimentos, no

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 23


entanto, existe uma crescente preocupao com os enormes nmeros todavia no
quantificados que cada vez mais esto a ser deixados para trs.
Numa anlise recente da reduo da pobreza em Moambique, o Banco Mundial
identifica srios obstculos para a continuao da reduo da pobreza de base ampla
(Fox 2008). A reduo da pobreza ps-guerra, argumenta, foi em grande medida
impulsionada pelo crescimento agrcola com base na melhoria dos servios bsicos e
ampliao da rea de cultivo. As populaes rurais pobres tambm aumentaram os
seus rendimentos atravs da diversificao no s da produo agrcola como das suas
fontes de rendimento, devido a actividades fora das fazendas ou a actividades no agr-
colas. Os homens tm-se mostrado muito mais capazes em conseguir isto do que as
mulheres, cujas oportunidades so particularmente limitadas por condicionalismos de
trabalho, falta de formao e pela falta de recursos econmicos.
Contudo, o aumento da produo agrcola atravs da expanso da rea cultivada,
argumenta o Banco Mundial, aproximou-se provavelmente do seu limite em termos de
potencial para a obteno de maior reduo da pobreza sustentvel de pequenos agri-
cultores. O constrangimento crtico para o futuro a resoluo da baixa produtividade.
O estudo observa que os pequenos agricultores fundirios, que no so capazes
de diversificar as suas fontes de alimento e de rendimentos tendem a ser os mais
pobres. A vulnerabilidade a secas e a cheias pode deixar os agregados familiares rurais
dependentes de culturas de subsistncia sem alimento presentemente, e isso aumenta
a sua vulnerabilidade para o futuro, j que so forados a fazer redues em todos os
restantes bens, enquanto a desnutrio afecta a sade, a produtividade e a escolaridade.
Assim, o relatrio conclui que surgem indcios de que um subconjunto de agre-
gados familiares rurais, geralmente aqueles que se encontram em reas mais remotas,
esto a ficar armadilhados na pobreza (Fox 2008: 13).
A falta de trabalho e de bens torna os agregados familiares rurais mais pobres espe-
cialmente vulnerveis a choques internos e externos, agravados pelo isolamento geogr-
fico. Agregados familiares chefiados por mulheres encontram-se fortemente
representados dentro deste subconjunto. O estudo afirma que as mulheres rurais
pobres ou tm sido menos capazes de sair da agricultura ou de diversificar fora da
produo de subsistncia alimentar. Isto est a levar a uma crescente feminizao da
pobreza rural. Famlias com membros com deficincia, com uma alta proporo de
dependentes e com chefes de famlia idosos encontram-se tambm predominante-
mente entre os mais pobres.
Investigaes adicionais encontram evidncia de desigualdades crescentes nos
rendimentos tanto em reas rurais como urbanas, com desigualdades particularmente

24 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


acentuadas emergindo em reas urbanas, especialmente em Maputo (Boughton et
al., 2006; Hanlon 2007; Chr Michelsen Institute 2007). A anlise de dados de rendi-
mentos rurais sugeriu que a partir de 1996-2002 todos os grupos de rendimentos
experimentaram um aumento global no rendimento, mas 73% do aumento foi para
o quintil mais rico, apenas 3% para os mais pobres e apenas 4% para o segundo mais
pobre (Boughton et al., 2006, citado em Hanlon 2007).

Resposta vulnerabilidade e pobreza crnica


A resposta das polticas vulnerabilidade e evidncia da pobreza crnica tem
sido muito limitada at agora, para alm de medidas a curto prazo para tratar das
necessidades imediatas de grupos vulnerveis especficos. No houve qualquer reviso
significativa das implicaes para as polticas econmicas. Por exemplo, a resposta do
sector agrcola para a insegurana alimentar e a pobreza crnica nas zonas rurais est
englobada dentro do Plano de Aco para a Produo de Alimentos PAPA, apro-
vado pelo Conselho de Ministros em 2007. Em resposta baixa produo e produ-
tividade na agricultura, o PAPA define objectivos ambiciosos para o aumento da
produo alimentar para os prximos trs anos. Isto ser apoiado pela prestao de
servios pblicos e melhoria do acesso ao mercado, de acordo com o Plano.
Todavia, o PAPA no demonstra indcios de anlise socioeconmica dos produ-
tores em Moambique (99% dos quais so pequenos produtores) nem os diferentes
constrangimentos que os diferentes agricultores enfrentam. Com a sua abordagem
actual, o PAPA susceptvel de aumentar ainda mais as desigualdades, concentrando
servios e recursos nos agricultores em melhores condies, que j beneficiam de
acesso ao mercado. Por outro lado, no existe nenhuma estratgia global para a cons-
truo da capacidade e resilincia da grande proporo de agregados familiares rurais
pobres e vulnerveis e de pessoas que so marginalizadas ou s quais falta a capacidade
de beneficiarem do mercado.

Poltica de proteco social


As polticas de proteco social tm sido, at ao presente, mais um contributo
marginal do que um tema central da estratgia de reduo da pobreza de Moam-
bique. Esta abordagem est relacionada com a histria colonial de Moambique e com
a tentativa fracassada do governo, aps a independncia nacional, de prestar gratuita-
mente servios bsicos a todos os moambicanos. Estes esforos desmoronaram-se
entre a guerra e a crise econmica, levando por fim o governo a fazer uma mudana
radical de um planeamento centralizado do estado para uma liberalizao. Os subs-

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 25


dios estatais foram retirados aos alimentos e comercializao agrcola, tendo sido
introduzidas taxas aos usurios dos servios.
Para alm do seguro social (regimes de penses) para os trabalhadores, a proteco
social foi limitada a respostas de emergncia (distribuio de ajuda a curto prazo em
face de crise ou de fome), registando-se um progressivo aumento do nmero de
programas de assistncia social estritamente dirigidos a grupos especficos, destitudos
e vulnerveis. Um Programa de Subveno Alimentar foi criado para dar assistncia
a pessoas carenciadas, deixadas sem meios de apoio quando as raes alimentares
foram abolidas.
Existe actualmente um vasto leque de programas e projectos. Uma reviso recente
do quadro de proteco social em Moambique assinala uma substancial gama de
disposies estatais de proteco social, embora a cobertura seja limitada (Johnson &
Selvester 2006: 10).
Em 2007, o Governo de Moambique aprovou uma nova Lei de Proteco
Social, esboando um sistema de segurana social concebido em trs pilares.
O primeiro pilar fundamental para a proteco social, sob a direco do Ministrio
da Mulher e Aco Social (MMAS), o segundo pilar a segurana social no mbito
do Ministrio do Trabalho e o terceiro pilar constitudo pelas iniciativas de proteco
social complementar empreendidas por uma variedade de partes intervenientes,
incluindo os sectores privados e voluntrios. A assistncia social vista duma forma
ampla e gerida separadamente da ajuda de emergncia e de mitigao de catstrofes.
Existe algum compromisso no PARPA II no sentido de se expandir a cobertura
da proteco social, embora atravs do seguro social, por um lado, e da assistncia
social, por outro. O reconhecimento da desigualdade de gnero como uma questo
transversal sugere tambm uma preocupao com a equidade social, embora no
existam medidas vinculativas para assegurar que a igualdade de gnero seja efectiva-
mente promovida na prtica. O PARPA II aloca recursos adicionais proteco social,
principalmente para a construo da capacidade institucional do Ministrio da Mulher
e Aco Social (MMAS), como o ministrio que dirige a assistncia social. No entanto,
apenas 0,6% do total das despesas no mbito do oramento estatal se destina direc-
tamente assistncia social. Os compromissos existentes esto longe de serem polticas
abrangentes de proteco social.
Para alm do PARPA, polticas especficas e organismos institucionais foram
criados em resposta aos instrumentos de direitos regionais e internacionais de que
Moambique signatrio. Assim, o Plano Nacional de Aco para rfos e Crianas
Vulnerveis, aprovado pelo Conselho de Ministros em 2006, responde aos compro-

26 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


missos assumidos no mbito da Declarao das Naes Unidas em 2001 e de outros
instrumentos internacionais sobre os direitos da criana. Em 2006, Moambique
assinou a Declarao de Livingstone sobre os direitos dos idosos e desenvolveu um
plano de aco nacional para a promoo destes direitos.
Embora Moambique seja signatrio da Declarao Universal dos Direitos do
Homem, a qual reconhece a proteco social como um direito, esta no , porm,
tratada como tal no PARPA. Ao nvel macro das polticas governamentais de
proteco social, ainda vista como um privilgio.

Arranjos institucionais para a proteco social


A diviso de responsabilidades institucionais dentro do Estado reflecte largamente
uma abordagem linear para tratar a vulnerabilidade, atravs de diferentes programas
de assistncia a categorias estritamente definidas de grupos vulnerveis.

Segurana Social

O regime de segurana social (proteco social obrigatria) foi coberto quase


exclusivamente atravs de dois sistemas paralelos do governo. Trata-se das penses de
reforma e prestaes por doena e invalidez dos empregados do sector privado formal,
que so cobertas pelo Ministrio do Trabalho, ao passo que o Ministrio das Finanas
administra um regime semelhante para os funcionrios pblicos. A Lei sobre a
Proteco Social, aprovada em 2007, incide sobre o quadro regulamentar para os
regimes de segurana social e fundos de penso privados. Presta pouca ateno a
outros aspectos de proteco social. O Ministrio da Mulher e da Aco Social
(MMAS), o ministrio com as principais atribuies na assistncia social, argumenta
que foram minimamente consultados na preparao da presente lei (Funcionrio do
MMAS, comunicao pessoal).
Para alm da segurana social, os empregados do sector formal so tambm abran-
gidos por legislao que prev normas mnimas para um salrio mnimo, direitos de
maternidade e de aleitamento para as mulheres e probe a discriminao contra pessoas
vivendo com HIV/SIDA (PVHS). O emprego no sector formal, no entanto, repre-
senta apenas um pouco mais de 5% das actividades econmicas da populao adulta.

Assistncia social

A responsabilidade geral pela assistncia social recai sobre o Ministrio da Mulher


e Aco Social (MMAS, criado em 2005), recentemente redefinido, e anteriormente
era sobre o Ministrio da Mulher e Coordenao da Aco Social MMCAS (desde

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 27


1999). O MMAS inclui a Direco Nacional de Aco Social (DNAS), bem como a
Direco Nacional da Mulher (DNM) que supervisiona projectos especficos de assis-
tncia social destinados a mulheres vulnerveis. A DNM tambm detm a responsa-
bilidade de rfos e crianas vulnerveis (OCVs).
A DNAS oficialmente responsvel pelas polticas, coordenao e superviso da
aco social, enquanto o Instituto Nacional de Aco Social (INAS) responsvel pela
implementao das polticas e programas. O INAS foi criado em 1997, substituindo
o antigo Gabinete de Apoio s Pessoas Vulnerveis (GAPVU) dentro do Ministrio
das Finanas. O INAS tem delegaes em todas as capitais provinciais e em algumas
provncias tem duas delegaes.
A diviso dos papis e dos procedimentos de informao entre o MMAS e o
INAS complexa e bastante confusa. Ambos esto representados ao nvel provincial,
embora o MMAS tambm tenha representao ao nvel distrital, ainda que com
pessoal e recursos muito limitados. As delegaes do INAS (19 no total) dependem
directamente do INAS ao nvel central, mas tambm mantm comunicaes com as
Direces Provinciais da Mulher e da Aco Social, responsveis pela monitorizao
da implementao dos programas de assistncia social. O INAS depende do MMAS
no respeitante representao poltica para o Conselho de Ministros, por exemplo.
Porm, o maior programa executado pelo INAS, o Programa de Subveno Alimen-
tar PSA (na verdade uma transferncia pecuniria), financiado pelo Ministrio das
Finanas directamente para o INAS e os fundos no vo atravs do MMAS 4.
parte o subsdio alimentar, o INAS executa uma srie de outros programas de
assistncia social (INAS 2006). Estes so divididos em duas categorias. Os Programas
de Assistncia Social so destinados a pessoas carenciadas e incapacitadas para o
trabalho e incluem o PSA; o Programa de Apoio Social Directo (PASD) fornece apoio
material, geralmente sob a forma de alimentos bsicos e materiais escolares para os
indivduos que necessitam de apoio imediato, incluindo pessoas com deficincia,
crianas vulnerveis e sinistrados, e apoio institucional (orfanatos, p. ex.).
Os programas de desenvolvimento socioeconmico visam os destitudos com
capacidade para o trabalho e incluem o Programa Benefcio Social pelo Trabalho (BST),
que proporciona oportunidades de ganhar rendimentos, ou seja, Gerao de Rendi-
mentos, fornecendo subsdios em dinheiro ou crdito para actividades individuais ou ao
nvel do agregado familiar, e o programa de Desenvolvimento Comunitrio, que fornece
ajuda econmica para pequenas infra-estruturas como postos de sade ou moinhos.
Alm das disposies do MMAS, existe alguma assistncia social atravs dos
ministrios do sector, a qual gerida por meio de arranjos separados e especficos de

28 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


cada ministrio, particularmente os da Sade e da Educao. Na Educao, a abor-
dagem principal tem sido a de fornecer uma gama crescente de servios sem encargos,
tais como o fornecimento de livros didcticos e a remoo da taxa de inscrio.
O apoio especfico a OVCs est a ser testado. Na sade, a abordagem tem-se centrado
na iseno universal para categorias especficas de doena e de populao (crianas
menores de 5 anos, por exemplo).

Resposta de emergncia extrema vulnerabilidade transitria

Situaes de emergncia ou de crise relacionadas com factores climticos e eventos


tais como cheias, secas e ciclones so tratadas atravs duma estrutura institucional
distinta: antigamente atravs do Departamento de Preveno e Combate s Calami-
dades Naturais (DPCCN), agora reestruturado como o Instituto Nacional de Gesto
de Calamidades (INGC).
O INGC est encarregado de recolher e avaliar informaes sobre o potencial de
catstrofe natural (informaes hidromtricas, por exemplo) e de risco de vulnerabi-
lidade (informaes sobre a actual situao de segurana alimentar em reas propensas
a desastre, por exemplo). responsvel pela coordenao de operaes de emergncia,
principalmente de insumos financiados por doadores, tais como alimentos e produtos
bsicos. O Plano de Contingncia (2005-2009) estabelece trs objectivos:

reduzir a vulnerabilidade fome devido seca;

reduzir perdas de vidas e de bens em consequncia de catstrofes naturais como


cheias e ciclones;

minimizar o sofrimento causado por desastres naturais (INGC, no datado).

O INGC v o seu papel no s como o de coordenao e implementao da


resposta vulnerabilidade transitria mas tambm o de prover, pelo menos em parte,
a resposta vulnerabilidade crnica em reas rurais semi-ridas a maior parte do sul
de Moambique um papel que espera seja desenvolvido e expandido nos prximos
10 anos.

Questes transversais

O HIV/SIDA, a insegurana alimentar e a igualdade de gnero foram definidas


como questes transversais que exigem uma resposta multissectorial (PARPA II). Um
certo nmero de organismos e fruns foram criados para assegurar a liderana e coor-
denao com variados graus de sucesso.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 29


A SETSAN, Secretaria de Segurana Alimentar e Nutricional multissectorial,
tem um mandato para coordenar todos os intervenientes (estatais e no estatais) em
aces destinadas a garantir a segurana alimentar. Tem, contudo, um estatuto e
autoridade limitados. Inicialmente, parte do ento Ministrio do Planeamento e
Finanas, a SETSAN foi, posteriormente, transferida para o Ministrio da Agricultura
onde se encontra institucionalmente subordinada Direco Nacional da Agricultura
(DNA): isto , trata-se agora de um departamento dentro de uma direco, dentro
dum ministrio. At recentemente, a sua principal funo era a de recolher informa-
es sobre a vulnerabilidade insegurana alimentar em reas afectadas por catstrofe
ou distritos do pas propensos a catstrofe.
A SETSAN inclui um departamento de colecta de informao e um departa-
mento das polticas (Unidade Permanente de Coordenao de Sistemas de Infor-
mao e a Unidade Permanente de Anlise, Polticas, Plano e Monitoria). Cada um
destes trabalha atravs de um nmero de subgrupos tcnicos, os quais tambm deve-
riam servir como fruns para a colaborao intersectorial. At data, o departamento
de colecta de informao visto como mais eficiente do que o departamento das
polticas, que geralmente se considera ter limitada influncia.
No entanto, existem alguns bons exemplos de colaborao multissectorial no
mbito da SETSAN, ainda que seja exactamente a coordenao. Os grupos de
trabalho do departamento de informao da SETSAN incluem o Grupo de Avaliao
de Vulnerabilidade (GAV) e o Grupo de Aviso Prvio, que fornecem dados funda-
mentais ao INGC. Tambm incluem a segurana alimentar e nutricional e o grupo
de trabalho para o HIV/SIDA, SANHA, com representantes da INAS, o Conselho
Nacional de Combate ao HIV/SIDA (CNCS), e o departamento que lida com
cuidados domiciliares do Ministrio da Sade (MISAU).
O SANHA supervisionou o desenvolvimento dum Manual de Procedimentos
para auxiliar programas de proteco social e activistas, a fim de identificar a vulne-
rabilidade relacionada com o HIV/SIDA, com recomendaes para as reas de acti-
vidade relacionadas com a segurana alimentar e HIV/SIDA e fornecendo orientaes
sobre as informaes de referncia. O manual foi financiado pelo CNCS e testado
pelo INAS, apresentando assim um bom exemplo das possibilidades de colaborao
intersectorial.
O CNCS tem mandato para coordenar a resposta nacional ao HIV/SIDA,
incluindo a preveno, mitigao e cuidados, porm, muitos intervenientes vem-no
como tendo limitada influncia poltica noutras instituies governamentais. Entre-
tanto, a diviso dos papis e responsabilidades tem sido pouco clara em relao ao

30 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


Ministrio da Sade, especialmente com a crescente nfase na resposta nacional sobre
o acesso ao tratamento.
Em termos de promoo da igualdade de gnero, o Conselho Nacional para o
Avano da Mulher (CNAM), presidido pelo MMAS, tem mandato para coordenar
aces em todos os sectores.
Apesar duma vasta gama de programas e mecanismos de coordenao, no entanto,
a cobertura de iniciativas de proteco social extremamente limitada e a coordenao,
em muitos aspectos, continua fraca. Os regimes de penses apenas abrangem os traba-
lhadores no emprego formal menos de 5% do total da mo-de-obra os quais so,
alm disso, predominantemente do sexo masculino. Regimes de assistncia social
financiados pelo governo alcanam apenas uma fraco da populao que deveria ser
elegvel, de acordo com critrios de grupo-alvo. Arranjos institucionais continuam a
estar fragmentados e h falta de dilogo srio entre os principais intervenientes, como
o INGC, o MMAS e o Ministrio do Trabalho.
Um estudo recente da SETSAN constata que, em geral, a assistncia social no
alcana os grupos mais vulnerveis da populao, ou seja, pessoas sem quaisquer meios
regulares de rendimentos (SETSAN 2007).

Potenciais benefcios da proteco social experincia regional


Embora a cobertura ainda seja fraca e a coordenao limitada em Moambique,
a proteco social est a subir na agenda como um instrumento fundamental das
polticas, no s aqui mas em toda a regio. Existe uma crescente percepo de que
as transferncias sociais previsveis (em oposio ajuda de emergncia ad hoc) pode-
riam ter grandes benefcios para ajudar a reduzir a pobreza, risco e vulnerabilidade.
Existe um conjunto de iniciativas dispersas de proteco social, mas crescentes,
que provam este ponto. Estas incluem iniciativas para ajudar no s os destitudos
pobres e incapazes de trabalhar mas tambm os destitudos pobres com capacidade
para trabalhar.
No Lesoto, por exemplo, a Penso de Reforma da Terceira Idade foi estabelecida
em 2005 e fornece uma subveno mensal. inteiramente financiada atravs do ora-
mento nacional. A penso de carcter no contributivo e comeou como um direito
para todos os cidados com mais de 70 anos. Na prtica, verificou-se que os benef-
cios se estendem para alm dos reformados a outros membros do agregado familiar.
Por um lado, reduz a dependncia da pessoa idosa. Mais: num contexto de alta inci-
dncia de HIV/SIDA e onde muitas crianas rfs e vulnerveis vivem com os seus
avs, a penso tem ajudado idosos com a tutela de crianas a garantir que estas tenham

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 31


acesso a cuidados de sade e educao (GdM, 2006b). De acordo com um estudo
recente, cerca de 10 000 crianas em idade escolar ao nvel nacional receberam algum
apoio educativo do dinheiro das penses (RHVP 2007). O Lesoto agora planeia
reduzir a idade dos beneficirios a fim de incluir mais pessoas. A Suazilndia intro-
duziu tambm uma penso de reforma universal no contributiva.
As transferncias sociais previsveis mudam o poder de compra das faixas de
rendimentos superior para os pobres. Na frica do Sul, as transferncias sociais redu-
ziram o hiato da pobreza em 47 por cento. Dados do Inqurito Sul-Africano de
Receitas e Despesas de 2000, entretanto, indicaram que uma plena cobertura da
penso de reforma da terceira idade, do subsdio por invalidez e do subsdio de apoio
criana reduziriam o coeficiente de Gini de 63% para 60%.
As transferncias sociais previsveis fornecem um estmulo para o crescimento
econmico. Permitem que os agregados familiares possam planear com antecedncia
as poupanas e evitam que estes se vejam obrigados a recorrer aos seus principais bens
produtivos quando h uma crise. Na Etipia, aps anos de repetidos apelos de emer-
gncia em resposta seca e fome, o governo, com o apoio dum empenhamento a
longo prazo de doadores, instituiu o Programa Produtivo de Redes de Segurana. Isto
inclui uma bonificao para as pessoas pobres participarem nas obras pblicas. As
obras pblicas so planeadas em conjunto com a comunidade local e envolvem gesto
das bacias hidrogrficas, trazendo benefcios a longo prazo para toda a comunidade
atravs duma melhor gesto dos recursos hdricos e fertilidade do solo. Isto est a
ajudar a reduzir a vulnerabilidade e a aumentar os rendimentos a longo prazo.

Obstculos a um programa abrangente de proteco social


em Moambique
Apesar de um crescente nmero de experincias regionais positivas no desenvolvi-
mento de programas e polticas de proteco social abrangentes, estes empreendimentos
ainda enfrentam muitos desafios em Moambique. Estes incluem a falta de vontade
poltica; a sensibilizao e a anlise acerca das causas limitadas, consequncias e grau
de vulnerabilidade; as potenciais vantagens econmicas e sociais da proteco social; as
barreiras institucionais; as limitaes oramentais e a percepo de risco poltico.

Resistncia poltica
Os obstculos a uma abordagem mais coerente e global para a proteco social em
Moambique incluem a falta de vontade poltica e uma viso comummente mantida
por polticos e funcionrios pblicos superiores de que os pobres deveriam ajudar-se

32 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


a si prprios para sair da pobreza. Em parte, isto reflecte a herana colonial e a falta
de tradio ou de experincia do Estado em desempenhar um papel na proteco
social. Reflecte tambm um temor de que pessoas no merecedoras se tornem depen-
dentes de esmolas sugerindo uma limitada anlise das causas da vulnerabilidade em
Moambique, bem como uma viso indiferenciada dos pobres que so e que no so
capazes de trabalhar.
Houve especialmente resistncia s transferncias pecunirias. Em 2007, por
exemplo, o MMAS solicitou financiamento ao Banco Mundial para um programa de
apoio aos OCVs. Este programa foi inicialmente concebido como um programa de
transferncias pecunirias, mas o MMAS mais tarde retirou-as do programa justifi-
cando: Ao reflectir, conclumos que uma transferncia pode no ser aconselhvel
para os beneficirios, os pais poderiam beber o dinheiro, por exemplo, e as crianas
poderiam adquirir maus hbitos atravs de acesso a dinheiro numa idade muito
precoce (presidente do Grupo de Trabalho OCVs, comunicao pessoal, 2007).
Do mesmo modo, apesar de avaliaes positivas relativamente a um caso isolado
de transferncias pecunirias para vtimas de cheias em 2001, financiadas pela USAID,
o INGC argumenta que isto foi um desastre. Segundo o seu director, transferncias
em dinheiro no eram adequadas como medidas de socorro emergncia porque
confundiriam as pessoas, que consumiriam o dinheiro em bens desnecessrios em vez
de o investirem sensatamente.

Limitaes analticas
No h uma anlise abrangente sobre vulnerabilidade no PARPA (como distinta
da pobreza), ou sobre as suas causas estruturais e institucionais. Em termos gerais,
os intervenientes do governo no so ainda bem versados nos argumentos econ-
micos a favor da proteco social e, em certa medida, vem isto como um luxo que
s se estar em condies de ter aps investimentos no desenvolvimento. Esta
atitude agravada pela falta de uma base de dados abrangente sobre a vulnerabili-
dade e o processo para a proteco social, pelos limitados conhecimentos tcnicos
dos funcionrios do governo nesta rea, e pela falta de conhecimento da experincia
de outros pases.
Consequentemente, existe uma enorme relutncia em institucionalizar a
proteco social como um direito, tanto do ponto de vista econmico como por
motivos polticos. No mbito do modelo do PARPA, relativamente reduo da
pobreza atravs do crescimento, no se atribui nenhum contributo proteco social.
Pelo contrrio, esta vista por muitos como uma diminuio das oportunidades de

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 33


crescimento, nomeadamente no que se refere assistncia social aos necessitados e
impossibilitados de trabalhar.
O dilema ainda reforado pelos limites apertados das despesas com os servios
pblicos e da massa salarial da funo pblica no mbito dos acordos financeiros com
o FMI, bem como a fraca solvncia fiscal do governo. As projeces para as receitas
fiscais sugerem que o Governo de Moambique fica muito aqum de qualquer possi-
bilidade de financiar, a mdio prazo, servios sociais essenciais com as receitas nacio-
nais. Entretanto, a continuao da forte dependncia na ajuda externa contribui para
a circunspeco sobre a institucionalizao de novas polticas, incitada pelo dinheiro
de doadores, que pode ser retirado ou suspenso.

Barreiras institucionais
Os arranjos institucionais para a proteco social em Moambique so fragmen-
tados e complexos (Johnson & Selvester 2006). Existe uma distribuio ambgua
de responsabilidades entre os diferentes ministrios e instituies subordinadas,
enquanto existem rivalidades institucionais que, em certa medida, parecem inibir a
coordenao.
Em termos de vulnerabilidade transitria provocada por desastres naturais, o
Governo est a dar passos rumo a uma abordagem mais coerente baseada em prepa-
rao e mitigao a mais longo prazo, em vez de unicamente se basear na ajuda de
emergncia. Actualmente o Instituto Nacional de Gesto das Calamidades (INGC)
elabora anualmente um plano de contingncia. O seu plano de cinco anos inclui
compromissos para a melhoria da gesto dos recursos hdricos e para o apoio diver-
sificao das fontes de rendimento nas reas semi-ridas do sul, a fim de reduzir a
vulnerabilidade seca e s cheias. Todavia, a forma como esta estratgia coordenada
com os outros programas e instituies governamentais responsveis ainda no est
clara. Esta questo parece reflectir um problema mais amplo de coordenao, pelo qual
as intervenes de ajuda de emergncia, das polticas agrcolas e das polticas sociais
tendem a correr em paralelo e no de forma complementar. Note-se que o plano de
reconstruo ps-cheias do governo em 2007, por exemplo, foi elaborado pelo INGC,
mas aparentemente envolveu pouca consulta com o MMAS, o CNCS e outros inter-
venientes relevantes.
O MMAS o ministrio-chave que detm o mandato da assistncia social. Apesar
de um compromisso mais amplo do governo para construir a capacidade do MMAS,
ainda um ministrio marginal nos planos e oramentos do actual governo. Estes
problemas institucionais so agravados por outros factores, incluindo a falta de capa-

34 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


cidade tcnica para analisar e utilizar a base de dados para a formulao de polticas,
planeamento e advocacia, bem como fracos mecanismos formais de coordenao.

Novas oportunidades
Apesar de todas as dificuldades, vrios factores sugerem que este um momento
crtico para a promoo duma abordagem mais coerente para a proteco social. Existe
uma crescente preocupao com a vulnerabilidade e a pobreza crnica como um travo
a longo prazo na reduo da pobreza. O ambiente jurdico bastante favorvel e
verifica-se um crescente nmero de aliados dentro do governo e de instituies parceiras
preparadas para investir numa nova abordagem mais abrangente proteco social.
Existe uma gradual compreenso de que uma reduo mais significativa da
pobreza exigir um esforo mais concertado para enfrentar a vulnerabilidade extrema
e de que a proteco social pode desempenhar um papel fundamental neste processo.
Existe tambm uma emergente conscincia de que a proteco social tem benefcios
tanto econmicos como sociais e estabilizadores.
Atravs dos mecanismos do PARPA (grupos de trabalho e do processo de Reviso
Conjunta), o Governo de Moambique e os seus parceiros esto a reflectir sobre a
necessidade de abordar a vulnerabilidade. O grupo de Anlise e Monitoramento da
Pobreza, em particular, tem procurado reunir uma anlise mais abrangente dos estudos
sobre a pobreza e a vulnerabilidade que cobrem Moambique, como uma base para
polticas adequadas e respostas do programa. O Ministrio do Planeamento e Desen-
volvimento realizou trabalhos de modelao preliminar dos provveis custos e bene-
fcios econmicos da expanso da proteco social. A Organizao Internacional do
Trabalho (OIT) est a apoiar o MPD e o MMAS para a modelao econmica de
programas de proteco social.
O ambiente jurdico, teoricamente, solidrio com a proteco social. Moam-
bique signatrio da Declarao das Naes Unidas sobre os Direitos do Homem, a
qual reconhece a proteco social como um direito, e tambm signatrio de uma
srie de outros acordos internacionais que ainda consagram este direito a grupos espe-
cficos, incluindo as declaraes sobre os direitos da criana, os direitos dos idosos e
igualdade entre os gneros. Um grupo informal de trabalho sobre proteco social,
incluindo o MMAS, o INAS e um nmero dos principais doadores, est a actuar
como um frum de debate sobre o caminho a seguir. Muito significativamente, o
MMAS iniciou o desenvolvimento de uma estratgia para a Proteco Social Bsica
para Moambique. Isto oferece uma oportunidade crucial para desenvolver e construir
consenso volta duma viso mais abrangente da proteco social.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 35


Em termos operacionais, existe um forte potencial para o aumento do apoio dos
doadores tanto no plano tcnico como no financeiro. Em parceria com o INAS, por
exemplo, a ONG internacional Help Age est a ajudar a expandir o actual programa
de subsdio alimentar em dois distritos-piloto. Um dos objectivos testar um novo
modelo para alcanar beneficirios isolados a um custo mnimo (atravs de meca-
nismos baseados na comunidade) e outro objectivo testar o potencial de alcanar
OCVs como beneficirios indirectos. Os doadores esto, todavia, conscientes da relu-
tncia do governo em receber financiamento a curto prazo para compromissos de
proteco social a longo prazo. O Governo britnico, atravs de seu Departamento
para o Desenvolvimento Internacional (DFID), concluiu recentemente um acordo
para apoiar, por um perodo de 10 anos, os planos do INAS para aumentar a escala
do programa de subveno alimentar.
A descentralizao outro factor a ter em conta. O processo de descentralizao
em curso em Moambique apresenta excelentes oportunidades para gerir programas
adequados de proteco social ao nvel local. Abre a possibilidade de incluir medidas
de proteco social nos planos de desenvolvimento distritais. O actual Oramento de
Investimento Local, destinado a financiar iniciativas de apoio segurana alimentar
e de emprego, tambm fornece um modelo para financiar programas de proteco
social que contribuem para os mesmos fins.

Concluses
No contexto de abrandamento do crescimento econmico e de provas de que a
reduo da pobreza tambm est a sofrer um abrandamento ou pode ser revertida, o
Governo de Moambique est a tornar-se mais consciente da pobreza crnica e de que
grandes grupos da populao so incapazes de escapar armadilha da pobreza. Isto est
a levantar um maior debate acerca do que pode ser feito e promove uma reflexo reno-
vada sobre a proteco social.
Existe uma srie de iniciativas importantes. A nova Lei da Proteco Social
incide fortemente sobre seguros sociais sob a responsabilidade do Ministrio do
Trabalho e tem muito menos a dizer sobre a proteco social bsica. No entanto, o
INAS j est avanado no desenvolvimento duma estratgia institucional para
a proteco social.
A outro nvel, o MMAS est agora a desenvolver uma estratgia nacional sobre
proteco social bsica. Isto proporciona uma excelente oportunidade para se obter um
amplo consenso sobre uma viso mais ampla para a proteco social, que vise mais do
que apenas um paliativo para os mais pobres dos pobres, mas que vise, sim, o apoio

36 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


a longo prazo na reduo da vulnerabilidade, e que seja tambm parte integrante da
estratgia governamental de reduo da pobreza.
Muitos obstculos persistem. Estes incluem limitaes analticas acerca das causas,
consequncias e grau de vulnerabilidade bem como os potenciais benefcios da
proteco social; barreiras institucionais; limitaes oramentais; e percepo de risco
poltico. Estas questes, porm, tm de ser abordadas, caso Moambique pretenda
desenvolver uma estratgia coerente para a proteco social, reduzir a vulnerabilidade,
construir resilincia e efectivamente enfrentar o crescente desafio da pobreza crnica.

Notas
1
Ministrio de Planeamento e Finanas 2004.
2
http://hdrstats.undp.org/2008/countries/country_fact_sheets/cty_fs_MOZ.html
3 A prevalncia de alta vulnerabilidade insegurana alimentar em Moambique de 34,8%
nos agregados familiares, dos quais 20,3% so classificados como altamente vulnerveis e
14,5% so classificados como muito altamente vulnerveis (SETSAN 2007).
4 Ver Johnson & Selvester 2006, for further details.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 37


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38 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


2. MOAMBIQUE:
PROTECO SOCIAL
NO CONTEXTO
DE UM ESTADO FALIDO
MAS NO FALHADO

Antnio Francisco

Em algumas lnguas de Moambique no existe a palavra pobre. Um


pobre designado como sendo chisiwana, expresso que quer dizer
rfo. Nessas culturas, o pobre no apenas o que no tem bens, mas
sobretudo o que perdeu a rede das relaes familiares que, na socie-
dade rural, serve de apoio sobrevivncia. O indivduo pobre quando
no tem parentes. A pobreza a solido, a ruptura com a famlia
Naes inteiras se esto tornando rfs, e a mendicidade parece ser
a nica via de uma agonizante sobrevivncia. (Couto, 2009: 22).

Introduo
Este artigo aborda o tema da proteco social em Moambique, em conformidade
com o trabalho e pesquisa do seu autor, no mbito das principais linhas de investi-
gao do IESE. A proteco social definida, neste texto, como o conjunto de meca-
nismos, iniciativas e programas com o objectivo de garantir uma segurana humana
digna, libertando os cidados de dois medos cruciais no ciclo da vida humana:
1) Medo da carncia, sobretudo alimentar e profissional, seja acidental, crnica ou
estrutural; 2) Medo da agresso e desproteco fsica e psicolgica.
Duas expresses, na definio anterior, so particularmente relevantes: segu-
rana humana digna e dois medos. Em vez de qualificativos meramente retricos,
tais expresses visam explicitar e qualificar a finalidade principal da proteco social.
O hiato nos nveis de segurana humana digna, entre a populao moambicana e as
populaes no mundo com padres de vida elevado, testemunhado por inmeros

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 39


indicadores de quantidade e qualidade de vida. Nas actuais condies de vida em
Moambique, um moambicano comum desfruta de uma esperana de vida mdia
nascena estimada em 47,8 anos (UNDP, 2009: 173) metade do que vivem as
pessoas nascidas em pases de economia desenvolvida (salvo algumas raras excepes
de economias subdesenvolvidas). Quanto qualidade de vida, 75% dos moambi-
canos vivem com um rendimento mdio inferior a $1,25 US dlares por dia e 90%
com um rendimento inferior a $2 US dlares por dia; o limiar oficial de pobreza
54% (2000-2006) correspondente a um rendimento significativamente abaixo das
duas linhas de referncia internacionais (DNPO, 2004; UNDP, 2009: 173, 178). Isto
significa, em termos qualitativos e quantitativos, que a afirmao segundo a qual a
maioria da populao vive, ou sobrevive, na precariedade est longe de ser exagero.
Neste artigo, a definio de proteco social apresenta uma dupla dimenso:
ampla e restrita. Por proteco social ampla, entende-se o conjunto de aspectos, directa
ou indirectamente, ligados aos direitos de cidadania, de jure ou de facto, dependentes
do quadro institucional (poltico e jurdico) da sociedade. Por proteco social restrita,
entende-se o conjunto de direitos parciais ou mesmo privilgios, conferidos a grupos
sociais ou profissionais especficos, com o objectivo de prevenir, mitigar e gerir os
efeitos negativos provocados por situaes de vulnerabilidade, riscos e/ou rupturas na
segurana humana.
Para que se possa compreender a proteco social em Moambique, no seu
sentido socialmente relevante e abrangente, necessrio que ela seja inserida no
contexto do Estado e da economia nacional, considerados no seu tempo e espao.
Atendendo ao limitado espao reservado a este artigo, no ser possvel aprofundar
extensivamente a complexa teia de relaes de interdependncia, entre as dimenses
ampla e restrita. Porm, se a importncia da dupla dimenso da proteco social for
aqui satisfatoriamente fundamentada o principal objectivo deste texto ser alcanado.
O artigo est organizado em trs seces, para alm desta breve nota introdutria.
A primeira seco apresenta o quadro conceptual da dupla dimenso da proteco
social, considerado no contexto das instituies, ou regras de jogo, intimamente
ligadas s liberdades negativas e positivas na sociedade moambicana. A segunda
seco gira em torno da questo principal tratada neste texto, de algum modo desta-
cada no ttulo: Se o Estado Moambicano no um Estado de Providncia, nem um
Estado Liberal, ou mesmo um Estado Falhado, no sentido convencional destes termos,
ento, que tipo de Estado ? 1 Sem se pretender desviar do principal foco do artigo,
alongando a anlise sobre as feies do Estado, o que se pretende criar uma base
mnima de anlise crtica das abordagens e dos modelos actualmente influentes e

40 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


implementados. A terceira seco identifica desafios prioritrios que o Estado Moam-
bicano precisaria de enfrentar, em termos de construo de um sistema coerente de
proteco social e social relevante para a realidade moambicana; um sistema suficien-
temente abrangente, inclusivo e capaz de reflectir o rico e complexo mosaico institu-
cional da sociedade moambicana. Que tipo de proteco social possvel conceber
e perspectivar, a mdio e longo prazo, no quadro de uma economia nacional conver-
tida num bazar econmico; um Estado mergulhado, h mais de duas dcadas, numa
situao de insolvncia financeira extrema e crnica e um Governo cada vez mais
incapaz de fazer as coisas bsicas para as quais ele necessrio e foi institudo?
Antes de avanar para a primeira seco, uma breve nota sobre trs aspectos:
linguagem, fontes de dados e limitaes do presente trabalho.Sobre a linguagem, ao
longo do presente trabalho recorre-se a termos, raros na literatura acadmica, mas que
se afiguram mais apropriados do que os conceitos convencionais para caracterizar a
realidade em estudo. o caso, por exemplo, de palavras como falncia (Estado
Falido) e falhado (Estado Falhado). A opo por novos termos tem seus riscos. Por
um lado, o risco da opo de a nova linguagem e novos conceitos serem interpretados
como presuno intelectual; pelo menos enquanto os novos conceitos no afirmarem
sua operacionalidade e utilidade, analtica e metodolgica. Por outro lado, como tem
sido admitido noutras reas de estudo e de pesquisa, a palavra falncia assume por
vezes certas conotaes pejorativas. 2
Quanto s fontes de dados e informao qualitativa para a elaborao do artigo,
recorreu-se principalmente a fontes secundrias, nomeadamente artigos de pesquisa,
relatrios e legislao oficial. Adicionalmente, sempre que se tornou pertinente,
recorreu-se a informao produzida por rgos da comunicao social e literatura de
fico, incluindo: crnicas, romances, reportagens jornalsticas, entre outras fontes.
Estas fontes adicionais renem os melhores registos da memria colectiva moambi-
cana e principais testemunhos, na ausncia de fontes primrias apropriadas, sobre
aspectos da mentalidade e formas de conscincia da proteco social prevalecente. 3
A principal limitao deste trabalho est relacionada com o que, por opo meto-
dolgica ou falta de espao, teve que ser excludo deste texto. Este artigo explora
apenas um dos vrios subtemas da comunicao apresentada II Conferncia do
IESE de 22-23 de Abril de 2009 (Francisco, 2009a). Oportunamente, outros
subtemas sero retomados, nomeadamente: 1) Bazarconomia da Proteco Social em
Moambique; 2) Periodizao e cronologia da evoluo da Proteco Social em
Moambique; 3) Anlise do modo como os textos constitucionais lidam com ques-
tes de Proteco Social.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 41


Quadro conceptual
Esta seco apresenta sumariamente o quadro conceptual aplicado neste texto.
A dupla dimenso da proteco social fundamentada, nas suas ligaes com a fina-
lidade principal da proteco social (segurana humana digna e libertao dos cidado
de dois medos insegurana e carncia) e na especificao de critrios analticos e
metodolgicos, para a identificao do domnio de cada uma das duas dimenses.
No sendo este o espao apropriado para se apresentar uma reviso extensiva da
literatura, apenas dois pontos sero assinalados, na primeira parte desta seco. Um
dos pontos sublinha os mritos dos principais sistemas de segurana social e programas
de assistncia social, implementados pelo Governo Moambicano e seus parceiros
internacionais. O segundo ponto chama a ateno para um dos principais demritos
dos modelos de proteco presentemente dominantes e de algumas das crticas que
motivaram.
Na comunicao que inspirou este texto foram identificadas algumas limitaes
tericas significativas, com destaque para trs abordagens: 1) Perspectiva dualista (consi-
dera a criao da riqueza separada da sua repartio e.g. modelos econmicos neocls-
sicos); 2) Perspectiva holstica (considera a produo e distribuio submetidas
hegemonia da produo global capitalista e.g. certos modelos neo-marxistas); 3) Pers-
pectiva intervencionista (demarca-se das duas anteriores, promovendo a melhoria das
instituies por via de mudanas conjunturais, atravs do oramento pblico, moeda,
sistemas de proviso solidria, entre outras; e.g. keynesianismo) (Francisco, 2009a).
Em vez de repetir ou alongar este texto em comentrios, sobre abordagens gerais,
de seguida centra-se a ateno nos mritos e demritos dos sistemas de segurana
sociais e programas de assistncia social, como antecipao do quadro conceptual.

Superar o reducionismo, melhorando o realismo e abrangncia


Existe actualmente um interesse crescente no tema sobre proteco social,
incluindo na frica Austral e Moambique em particular. Neste mbito, o termo
Proteco Social comeou a ser usado, com crescente frequncia, tambm em
Moambique. O termo proteco social entrou no lxico dos discursos oficiais,
atravs da aprovao da Lei n. 4/2007 que estabelece o quadro legal da Proteco
Social em Moambique. H anos atrs, vrios autores individuais e agncias interna-
cionais j usavam o termo proteco social, para enquadrarem os sistemas de segu-
rana existentes e as iniciativas e programas de assistncia criados, em resposta a
situaes de vulnerabilidade, mitigao e socorro urgente a rupturas diversas, insegu-

42 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


rana alimentar e reprodutiva (Devereuz, 2006; Francisco e Paulo, 2006; Holzmann,
2009; Mabota, 2005; Quive, 2007; RHVP, 2007; UNDP, 1994; UNICEF, 2006;
Waterhouse, 2007a, 2007b; Simo, 2008; Taimo and Waterhouse, 2007; Waterhouse
and Lauriciano, 2009).
Na maioria dos casos, o termo proteco social tem sido usado quase exclusiva-
mente como uma expresso nova e cativante; no desempenha funo analtica, meto-
dolgica e operacional; no induz os investigadores, para j no falar dos polticos,
governantes e tcnicos, a reflectirem criticamente na efectividade dos modelos de
segurana social que, implcita ou explicitamente, passam a ser assumidos como inte-
grantes da categoria mais abrangente de proteco social. Mas antes de se avanar em
comentrios mais detalhados sobre certos demritos, identificveis nas abordagens e
modelos mais influentes, convm comear por destacar o seu principal mrito, do
ponto de vista deste artigo.
A distino, neste texto, entre sistemas e programas propositada; inspira-se na
definio operacional de proteco social, seguida neste trabalho. A categoria de
sistemas de segurana social contempla os mecanismos estruturantes, parcial ou
integralmente inseridos no sistema formal de administrao pblica ou matrizes
privadas (como seguros especficos, de sade, trabalho, acidentes, viagem ou de vida);
ou ainda mecanismos de ajuda mtua, redes comunitrias e esquemas informais. Na
categoria de programas de assistncia social consideram-se iniciativas, planos e
projectos de mitigao de riscos, em resposta a situaes de vulnerabilidade, ou miti-
gao de rupturas alimentares e de outros mecanismos do sistema reprodutivo.

Sistemas de segurana social: mritos e demritos


A classificao dos sistemas de segurana social, entre formais e informais, um
assunto que deveria merecer melhor qualificao e debate. Neste mbito, esta classi-
ficao serve para realar dois dos principais domnios, para a proteco social. Existem
outros, como os mecanismos privados ou das famlias. No significa que estejam
coerentemente articulados entre si; so tratados como sistemas porque cada um deles
faz parte ou representa relaes sociais mais amplas, associadas administrao
pblica, aos mercados privados e informais, ou organizao familiar e comunitria.
Contm matrizes de proteco diversa, institucionalmente determinadas e estrutu-
rantes; assentam em relaes de produo, de distribuio, troca e consumo especficas,
complementares ou concorrenciais, entre si, tais como: trabalho assalariado, por conta
prpria, para auto-consumo, ou trabalho voluntrio; mecanismos de entreajuda infor-
mais, servios prestados por entidades financeiras e bancrias.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 43


O Glossrio que acompanha o texto da Lei 4/2007 moambicana apresenta a
seguinte definio de proteco social: um sistema dotado de meios aptos satis-
fao de necessidades sociais, obedecendo repartio dos rendimentos no quadro da
solidariedade entre os membros da sociedade.
Uma anlise, minimamente atenta e rigorosa desta definio e de suas aplicaes,
mostra imediatamente que o termo proteco socialainda usado mais como uma
palavra nova do que como uma expresso com implicaes analticas e operacionais.
No admira, que o conceito tenha sido praticamente abandonado, em subsequentes
operacionalizaes da Lei 4/2007. Por exemplo, no Decreto n. 53/2007, Regula-
mento da Segurana Obrigatria, a partir do prprio ttulo, os velhos conceitos em
torno da segurana social recuperam protagonismo na operacionalizao das pol-
ticas. Seja porque a definio, acima citada, demasiado generalista e pouco opera-
cional; ou porque os autores no fizeram esforo, para avanarem alm dos conceitos
que vinham usando, o certo que o termo proteco social no desempenha funo
analtica relevante. Em reconhecimento da discrepncia aqui referida, o ttulo principal
da Figura 1 introduz a palavra formal, a fim de explicitar o que, no ttulo que enca-
bea o organigrama, deixado implcito.
FIGURA 1: Sistema de proteco social formal moambicano

Fonte: CPIS (Centro de Informao em Proteco Social), 2009. Moambique.


http://www.cipsocial.org/index.php?option=com_content&task=view&id=281&Itemid=122#

44 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


A expresso, sistema de proteco social moambicano, exagera na generalizao
e abrangncia, comparativamente aos elementos contemplados no prprio organigrama:
componentes, instituies, benefcios e beneficirios. Relacionado com as trs compo-
nentes, includas sob a categoria segurana social do decreto 53/2007 Bsica, Comple-
mentar e Obrigatria verifica-se existirem apenas componentes principalmente
formais, administrativos e legalmente constitudas. Apenas se identificam os Ministrios
governamentais de tutela. Na prtica, porm, as evidncias disponveis demonstram
que os benefcios so ainda muito limitados e os beneficirios resumem-se a uma minoria
da populao moambicana (Feliciano et al., 2008; Quive, 2007; Francisco e Paulo,
2006; Francisco, 2008a, 2009a; Ginja e McDonald, 1995; Recama, 2008). 4
No obstante existirem muitas e importantes limitaes, o actual sistema formal
moambicano de segurana social certamente melhor do que se nada existisse. Qual-
quer Estado com aspiraes a tornar-se socialmente relevante procurar criar sistemas
de proteco para os trabalhadores e cidados em geral, segundo modalidades e
servios administrativos legalmente institudos. Se os Estados conseguem ou no
alcanar tais aspiraes, com maior ou menos sucesso, um assunto a investigar. Seja
como for, a despeito dos insucessos e fraquezas, do actual Estado Moambicano, o seu
esforo e propsito de criao de um sistema legalmente institudo merecem reconhe-
cimento e apoio.
O grande desafio saber, ou melhor, conseguir estabelecer um quadro legal
assente num sistema formal, financeira e administrativamente, vivel e sustentvel; um
sistema minimamente consistente com os princpios declarados, por exemplo, na Lei
4/2007: universalidade, igualdade, solidariedade e descentralizao; ou com outros
princpios mais adequados realidade moambicana. Nas actuais condies de
Moambique, os referidos princpios esto longe de ser satisfatoriamente respeitados.
Argumentar o contrrio, perante tantas evidncias empricas a contradiz-lo, pode
significar trs das seguintes possveis interpretaes: i) Completa ignorncia do sistema,
sobretudo da sua exgua cobertura e fraca qualidade de servios e benefcios; ii) Dema-
siada complacncia para com as dificuldades, ou mesmo incapacidade deo sistema
formal conseguir articular-se ou integrar a maioria da populao vivendo na informa-
lidade; iii) Falta de critrios aceitveis e consistentes com padres de qualidades sobre
segurana e dignidade humana.
Algumas destas trs interpretaes tm influenciado as polticas governamentais
e investigaes acadmicas, porque certas abordagens continuam a inspirar num antigo
defeito analtico, marcadamente dualista ou dicotmico, que remonta ao perodo
anterior independncia.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 45


Recentemente, Walterhouse (2007a, 2007b) e Waterhouse e Lauriciano (2009)
defenderam existirem dois obstculos principais para uma proteco social moambi-
cana mais coerente e abrangente: a falta de uma abordagem adequada e a prevalncia
de um preconceito comum, entre os lderes polticos e burocrticos, ao considerarem
que os pobres devem ajudar-se a livrarem-se da pobreza por si prprios. Em parte,
defendem Waterhouse e Lauriciano (2009: 14), isto reflecte a herana colonial e a falta
de tradio ou experincia do Estado em definir o seu papel na proteco social.
Reflecte tambm receios dos lderes polticos de que as pessoas sem qualificao se
tornem demasiado dependentes de ajudas. Na opinio destes autores, persiste uma
anlise limitada das causas da vulnerabilidade em Moambique, bem como, uma
ideia demasiado indiferenciada dos pobres, nomeadamente entre os habilitados e os
no habilitados a trabalhar.
As cpias sucessivas e a transferncia mecnica de modelos de proteco social
ocidentais tm-se mostrado infrutferas. As dificuldades ou, em certos caso, verdadeiro
fracasso, das tentativas de transposio dos modelos de Estado de Bem-Estar ou de
Previdncia Social, que lograram relativo sucesso em pases de economia desenvolvida,
tm conduzido a iniciativas assistencialistas, grosso modo ad hoc, dispersas e ocasio-
nais. So iniciativas visando fazer face a riscos, rupturas e vulnerabilidade extrema.
Contudo, o maior desafio, o desafio mais importante que o Estado e as agncias inter-
nacionais precisariam de enfrentar, tem a ver com a busca de alternativas eficazes
para se procurar estabelecer sistemas formais institucionalmente inclusivos e abran-
gentes, ou adaptar e integrar os sistemas embrionrios existentes, nos sistemas comu-
nitrios e informais socialmente relevantes para a maioria da populao.

Programas de apoio social: mritos e demritos


O crescente interesse pela proteco social, tanto em Moambique como na
regio da frica Austral, vai muito alm do simples modismo de ocasio, resultante
da grande influncia que as agncias internacionais e outras organizaes da sociedade
civil (OSC) exercem, nos debates e pesquisas, bem como nas polticas nacionais espe-
cficas de Moambique. Programas, planos e projectos, nacionais e internacionais,
no param de proliferar e reproduzir-se, com o objectivo de apoiar as pessoas, fam-
lias e comunidades a melhor gerirem riscos e, em particular, apoiarem os mais vulne-
rveis e necessitados (Holzmann, 2009: 1).
Do ponto de vista deste artigo, o principal mrito dos programas assistencialistas
contriburem para a mitigao de riscos; ajudam a amenizar os efeitos e impactos
negativos, resultantes da ruptura de circuitos produtivos e comerciais, que as insti-

46 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


tuies bsicas da sociedade so incapazes de superar sozinhas; sobretudo em situa-
es inesperadas e necessidade de socorro urgente. Enquanto certos programas so
motivados por situaes locais urgentes (calamidades naturais, regies afectadas pela
fome, epidemias, crise nutricional; ver referncias na Tabela 1), outros so inspirados
em experincias noutras partes do mundo, financiadas por agncias internacionais,
tais como: redes de segurana social (social safety nexts) e transferncias condicio-
nadas de dinheiro (cash transfers) (Ehrenpreis, 2006; Fiszbein and Schady, 2009;
Holzmann, 2009).
A generalidade dos programas assistencialistas, financiados por agncias interna-
cionais, como o Banco Mundial e a Organizao das Naes Unidas, desempenha
uma funo social digna de meno e apreo. Tais programas tm o mrito de
ajudarem o Governo a evitar que o Estado Moambicano se converta num Estado
Falhado, uma forma de Estado caracterizada mais adiante.
A proliferao de programas assistencialistas, acima mencionada, tem gerado
dvidas pertinentes, quanto ao real impacto e razo de existir tamanha proliferao
de planos, estratgias, projectos e aces de interveno (Acemoglu et al., 2001, 2003,
2004; Adam, 2005; Castel-Branco, 2008; Clemens, 2009; Easterly, 2002; Hamela,
2003; Hanlon e Smart, 2008; Heritage Foundation, 2009; Katjomuise et al., 2007;
Macamo, 2006a, 2006b, 2008; Moyo, 2009; Feliciano et al., 2008; Francisco e Paulo,
2006; Sachs, 2005; Sen, 1999; Soto, 2002; UNDP, 1994). Estaro tais iniciativas a
contribuir para a reduo da pobreza, de forma mais eficaz e eficiente, do que acon-
teceria sem elas? A longo prazo, os impactos positivos da ajuda externa no tecido
social so superiores aos impactos negativos, sustentabilidade, segurana social efectiva
e melhoria das condies de vida das pessoas? No ser que tais iniciativas e aces
fazem parte, como certos autores sugerem, de uma espcie de indstria do desenvol-
vimento de pseudo-solues de desenvolvimento? Indstria, quanto mais no seja,
pelos imensos recursos financeiros que alimentam pesados e dispendiosos mecanismos
burocrticos, com eficincia e eficcia duvidosas, do ponto de vista da sua contribuio
para a melhoria da vida das populaes. 5
Por muito bem-intencionados que sejam os actuais programas de assistncia
social, uma breve reviso da literatura, permite identificarem-se srias dvidas
quanto sua sustentabilidade financeira, mas no s. As principais dvidas
relacionam-se com o divrcio entre os referidos programas e o sistema de segu-
rana social formal social, estruturante e previsvel. A prpria cobertura da popu-
lao extremamente fraca, quando se pretende avaliar o cumprimento dos
objectivos estabelecidos nas principais leis e planos. Alguns exemplos bastam para

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 47


ilustrar este ponto (Recama, 2008; Cunamizana, 2009; Walterhouse (2007a, 2007b)
Waterhouse e Lauriciano, 2009).
Devereux and Sabates-Wheeler (2004) e em particular Devereux (2006), no
artigo Social protection mechanisms in Southern Africa, levantaram objeces e
crticas importantes, sobre a aplicabilidade e sustentabilidade dos chamados social
safety nets (redes de proteco social), (Word Bank, 1990, 1999; Holzmann, 2009.
Os programas assistencialistas, implementados em pases pobres como Moambique,
assentam em dispendiosos mecanismos de transferncia de recursos financeiros;
revelam fraca ambio poltica, em termos de cobertura da populao em geral. Pouco
tm avanado e melhorado em relao aos discursos iniciais da dcada de 1980, em
torno do chamado social safety nets (redes de segurana social); centram-se em
intervenes visando socorrer pessoas em riscos conjunturais, ajudam temporria ou
ocasionalmente, com produtos pecunirios ou em espcie, em situaes de extrema
aflio. Em resumo, segundo a crtica, o problema principal com os programas de
assistncia social no disporem de mecanismos previsveis, protectores e estveis,
numa perspectiva duradoira e transformadora (Devereux, 2006).
A abordagem de Devereux and Sabates-Wheeler (2004; Devereux, 2006) consis-
tente com a perspectiva defendida neste artigo, principalmente quando defendem um
maior esforo e empenho na criao de sistemas de proteco social digna para toda
a populao em geral, atravs de iniciativas e mecanismos preventivos e duradouros
de riscos e transformadores das relaes institucionais (Devereux and Sabates-Wheeler,
2004: 8-11).
Contudo, existem pontos importantes de discordncia, entre este artigo e os
trabalhos de Devereux and Sabates-Wheeler (2004) e de Devereux (2006: 1-3). Na
perspectiva deste artigo, o principal demrito dos programas assistencialistas contri-
burem pouco, por vezes mesmo nada ou muito mal, para que o Estado Moambi-
cano se liberte da falncia crnica em que se encontra mergulhado. Nas actuais
condies, mesmo que o Estado Moambicano quisesse cumprir satisfatoriamente o
princpio da universalidade, consagrado na Lei 4/2007 de proteco social, no teria
recursos financeiros nem base econmica para satisfazer tal objectivo. Este ponto ser
ilustrado ao longo deste trabalho, atravs de vrios exemplos ilustrativos da falta de
vocao e capacidade de empoderamento dos programas assistencialistas.

Proteco social, segurana humana e liberdade


A definio operacional de proteco social, apresentada no incio deste artigo
necessita melhor fundamentao, em termos epistemolgicos e metodolgicos, quanto

48 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


relevncia da dupla dimenso e dos critrios de alocao dos seus contedos aos seus
respectivos domnios, amplo e restrito. Em parte, a definio operacional de proteco
social remonta ao trabalho realizado h dez anos atrs, no mbito dos dois primeiros
relatrios nacionais de desenvolvimento humano (RNDH) em Moambique.
O RNDH de 1998 abordou a questo da transio da insegurana nacional para a
segurana humana, representada por um grfico 6 similar ao da Figura 2 e dos dois
eixos analticos nela destacados: a) Paz social, a vrios nveis: nacional, comunitrio e
individual; b) Crescimento econmico, vivel e sustentvel, intimamente ligado ao
desenvolvimento humano (UNDP, 1994; PNUD, 1998, 1999).

FIGURA 2: Quadro conceptual da proteco social

Finalidade da proteco social: libertar os cidados de dois medos


Ao rever a literatura contempornea sobre proteco social, o conceito de segu-
rana humana emerge, implcita ou explcita, como uma das referncias conceptuais
principais. O conceito de segurana humana, diferentemente de uma perspectiva
sobre segurana territorial das naes, centra-se mais nas pessoas. Talvez seja por isto
que a questo da segurana humana assume um lugar central na Organizao das
Naes Unidas (ONU), desde a sua criao em 1945 (UNDP, 1994). 7
Em 1994, na Cidade de Nova Iorque, o PNUD, elegeu como tema principal do
seu Relatrio de Desenvolvimento Humano (RDH) a questo das novas dimenses
da segurana humana. Identificou dois aspectos principais: a segurana contra a
ameaa da fome, da doena e da represso; a proteco das sbitas e malficas rupturas
nos padres do quotidiano, quer nos lares quer nos empregos ou nas comunidades.
Segundo o RDH de 1994, a segurana teve, desde sempre, duas grandes compo-
nentes: Liberdade do medo e Liberdade das carncias (PNUD, 1994: 23-24). Esta
linha de anlise serviu de referncia de enquadramento analtico, no RNDH de 1998,

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 49


em Moambique. A questo identificada no Relatrio global, sobre a transio da
segurana nuclear para a segurana humana (PNUD, 1994: 22), foi analisada no
RNDH1998, como transio da insegurana nacional segurana humana.
A distino da proteco em ampla e restrita ter fraco valor analtico e metodo-
lgico enquanto no for devidamente fundamentada em funo da finalidade principal
e do contexto institucional do contedo das relaes sociais. Como se depreende da
definio operacional, acima apresentada, importante que a proteco social seja
defina em torno da questo da liberdade. O foco na libertao dos dois medos, em vez
de apontar para uma perspectiva pessimista, coloca em perspectiva um optimismo
realista. Tanto as sociedades, em geral, como as pessoas individualmente, por mais
fortes e confiantes que paream ou sejam, tm que lidar e gerir os seus medos, rela-
cionados com a imprevisibilidade do futuro e riscos inesperados, no ciclo das suas
vidas: nascimento, infncia, adolescncia, maturidade, velhice e morte.
Na II Conferncia do IESE, Francisco (2009a) reconheceu a riqueza do conceito
de liberdade, incluindo as reflexes e controvrsias que tm suscitado. Sem entrar em
questes filosficas e tericas sobre o conceito de liberdade, tambm neste artigo se opta
e procura usar da melhor maneira, os Dois Conceitos de Liberdade, propostos pelo
filsofo ingls, Sir Isaiah Berlin (1969): liberdade negativa e liberdade positiva.
Coagir ou reprimir uma pessoa priv-la de liberdade, mas liberdade de qu?,
questiona Berlin (1969: 75-76), nos seus ensaios sobre liberdade. No lugar de uma
discusso da histria ou do sentido de mais de duzentos significados da palavra liber-
dade, registados pelos historiadores das ideias, Berlin considerou mais til agrup-los
em dois conceitos. Sobre o primeiro, Berlin relacionou o termo liberdade negativa
com o tipo de resposta dada seguinte questo: Em que rea o sujeito (pessoa ou
grupo de pessoas) deve ter liberdade de ser ele prprio a fazer aquilo pelo qual est
mais capacitado, sem a interferncia de outras pessoas? O segundo conceito, liber-
dade positiva, questiona O que ou quem a fonte do controlo ou de interferncia
que pode conduzir algum a fazer, ou ser, isto em vez de aquilo?. As duas questes
so claramente diferentes, se bem que as respostas muitas vezes se sobreponham entre
si (Berlin, 1969: 76).
Os dois conceitos de Berlin esto longe de ser consensuais. Pelo contrrio. Diver-
gncias surgem, em parte, por causa das ambiguidades de interpretao suscitadas
pelos prprios conceitos de liberdade; por outro, os pressupostos e argumentos das
abordagens e percepes ideolgicas utilizadas, alimentam diferenas diversas. 8
Independentemente das controvrsias filosficas e ideolgicas, os conceitos de
Berlin so usados, neste artigo, por causa do seu papel inspirador de reflexes, anlises

50 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


e investigaes de situaes empricas novas, como as que aconteceram e continuam
a emergir na realidade moambicana. S por mero preconceito ideolgico, se pode
entender a resistncia de certos crticos, ao uso de conceitos (como os de Berlin) que,
por enquanto, se mostram mais efectivos e teis na anlise das novas relaes institu-
cionais que tm emergido, nas dcadas recentes. Esta percepo encontra apoio e ilus-
trao na literatura jurdico-constitucional, onde as categorias de liberdade negativa
e liberdade positiva tm desempenhado um papel operacional importante. Dois
exemplos bastam para ilustrar a sua relevncia actual, no contexto do discurso legal e
dos direitos humanos. A Segundo Robert Alexy (1993, citado por Lima, 2009):

A vinculao da liberdade geral com a dignidade humana essencial e


complexa A eleio das alternativas de deciso implica a restrio da
liberdade e somente h dignidade se houver essa concepo negativa de
liberdade. Exerccio jurdico de liberdade no o exerccio de uma liber-
dade positiva, como dever moral (ALEXY, 1993). Para a fundamen-
tao da liberdade negativa deve haver uma razo suficiente, sob pena de
no o sendo haver restries arbitrrias (Alex, 1993) Liberdade nega-
tiva um princpio em si, independente da previso legal. Conforme
Alexy (1993) cita que Isaiah Berlin a liberdade propriedade inalienvel
do ser humano (Lima, 2009).

Outros exemplos podem ser encontrados nos documentos das agncias da Orga-
nizao das Naes Unidas (ONU), quando classifica os direitos humanos em trs gera-
es: 1) Direitos negativos (direitos civis e polticos, consagrados nos artigos 2. a 21.
da Declarao Universal dos Direitos do Homem; garante a proibio de qualquer limi-
tao da liberdade individual; 2) Direitos positivos (econmicos, sociais e culturais)
consagrados nos artigos 22. a 27. da Declarao, destinados a assegurar a justia
social, a satisfao das necessidades bsicas do indivduo e a sua participao rios
aspectos sociais, econmicos e culturais da vida; 3) Direitos colectivos aflorados
embrionariamente no artigo 28. da Declarao, consagrando o direito ordem,
nacional e internacional, capazes de tornar plenamente efectivos os direitos e as liber-
dades enunciados na presente Declarao. A Declarao dos Direitos Humanos esta-
belece, no seu Artigo 22: Todo o homem, como membro da sociedade, tem direito
segurana social e realizao, pelo esforo nacional, pela cooperao internacional
e de acordo com a organizao e recursos de cada Estado, dos direitos econmicos,
sociais e culturais indispensveis sua dignidade e ao livre desenvolvimento de sua
personalidade. (http://www.dhnet.org.br/direitos/deconu/textos/integra.htm).

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 51


Critrios de identificao do contedo da dupla dimenso
No existe uma linha claramente delimitadora na proposta de classificao da
proteco social segundo uma dupla dimenso. Contudo, para efeitos analticos e
metodolgicos, possvel identificar um critrio operacional para a alocao de instru-
mentos institucionais e referncias literrias a uma ou outra dimenso, ou mesmo a
ambas, simultaneamente.
A Tabela 1 rene referncias consistentes com cada uma das duas dimenses, apre-
sentadas lado a lado, para melhor entendimento e articulao. O principal critrio usado
na alocao de referncias a uma ou outra dimenso baseia-se na considerao da consis-
tncia com a substncia epistemolgica, metodolgica e poltica, de cada dimenso.
A primeira coluna da Tabela 1 diz respeito dimenso ampla; rene documentos
relativos ao quadro institucional, comeando pelas Constituies da Repblica, docu-
mento estruturante do Estado; outros diplomas jurdico-constitucional, polticos,
econmicos, sociais e culturais, cobrindo um perodo histrico de pouco mais de um
sculo. Tanto os direitos consuetudinrios como os direitos constitucionais estabele-
cidos, determinam se, quando, como ou que tipo de segurana as pessoas desfrutam,
em todas as etapas do ciclo de vida humana (nascimento, infncia, juventude, idade
adulta, velhice e morte). Mais adiante, na ltima seco, sero apresentados exemplos
concretos, ilustrativos de aspectos importantes actuais relativos dimenso ampla.
A segunda coluna, na Tabela 1, diz respeito proteco social restrita; rene
referncias aos dispositivos legais e operacionais, relativos aos dois principais modelos
referidos, nas breves consideraes sobre a literatura, acima referidas: 1) Os sistemas
formais de segurana social, dirigidos aos servios pblicos, para funcionrios pblicos
e outros assalariados; seguros privados diversos, poupanas, crdito, fundos solidrios,
mutualidade para preveno de riscos; 2) Programas de assistncia social, dirigidos a
grupos carenciados, vulnerveis e de risco, em situao de maior ou menor necessidade
de apoio para amenizar os efeitos inesperados ou conjunturais de rupturas diversas, dos
sistemas alimentares, de gerao de rendimento e criao de mecanismos de segurana
pblica e individual.
Em ambas as dimenses, existem referncias a relaes consuetudinrias e repro-
dutivas, comunitrias e informais. No passado, as solues para garantir segurana na
velhice envolviam os mecanismos reprodutivos e demogrficos; por exemplo, ter muitos
filhos, para compensar a elevada mortalidade e garantir apoio familiar na terceira idade.
Desde que o Estado moderno comeou a ser construdo, o sector pblico formalmente
estabelecido passou a ser vocacionado para estabelecer mecanismos de segurana social.
Tanto no perodo colonial como depois da independncia, a postura geral do Estado

52 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


tem sido deixar que as famlias e comunidades criem e garantam os meios de segurana
dos trabalhadores por conta prpria e dos familiares.
TABELA 1: Quadro Definidor do Domnio da Dupla Dimenso da Proteco Social

Proteco social ampla Proteco social restrita


Direito consuetudinrio usos e costumes solidarie- Mecanismos comunitrios e informais de
dade e ajuda mtua, no quadro dos sistemas de paren- poupana, trabalho colectivo e troca de mo-de-
tesco, cls, linhagens, tnicas e tribos principais em -obra, fundos de solidariedade para eventos
Moambique. sociais (nascimentos, casamento, funerais e festas
Orgnica do aparelho de Estado moderno colonial comunitrias) (Dava et al., 1998).
(Estado Novo) constituio da repblica e leis comple- Regulamento Ultramarino da Fazenda, 1901.
mentares: Leis da terra, do trabalho, da migrao. Com o processo de urbanizao, os recm-
Constituies Polticas: Monarquia Portuguesa, 1838; -chegados, camponeses emigrantes, formavam
Republica Portuguesa, 1910, 1933; Repblica Popular de associaes, como meio de segurana e defesa
Moambique, 1975; Repblica de Moambique 1990, sociais (Serra, 2000: 456-433).
2004. Mecanismos comunitrios de proteco especfica:
Carta de Lei de 9.05.1901, primeira tentativa de siste- Xitique, Kuerthimela-Xitoco/Thththo; Tsima;
matizao da matria de propriedade no Ultramar; Yakulanhlana; Nossongo-nssongo; Kuphezana;
documento doutrinrio pelas inovaes que introduziu Odjyana; Osskela.
(Coissor, 1965: 402). Vrios programas de assistncia social Fundo da
Em 1901: Acordo entre autoridades portuguesas e do Aco Social para Trabalhadores Rurais (FAST,
Transvaal Witwatersrand Native Labour Association 1963).
(W.N.L.A), confere direito de recrutamento de 80 mil Regulamentos diversos no perodo colonial refe-
moambicanos para as minas. rentes previdncia social para os funcionrios
Planos de Fomento (1937-1974). pblicos, com incio em 1901); outros regula-
Lngua Portuguesa com instituio estruturante da mentos para funcionrios bancrios, empresas
unidade de culturais e etnias diferentes. Viria a ser adop- pblicas, militares e antigos combatentes.
tada pelo Estado Soberano, em 1975, como lngua Decreto 52/75 de 8 de Fevereiro, visando actua-
oficial. lizar o Regulamento da Fazenda de 1901.
Declarao Universal dos Direitos do Homem de Sindicatos (1966).
10.12.1948, art. 22 direito segurana social. Programas da OIT, Banco Mundial, UN e outras
Constituio de 1975 1.a Repblica (1975-1990): agncias.
Orgnica do Estado de Democracia popular; leis e Abono de Famlia (1976).
decretos especficos que instituem formalmente a pena Programa de Apoio Nutricional de Leite, leo e
de morte e de chicotadas. Acar (LOA), entre o MISAU e a ACNUR de 25.07
Plano Prospectivo e Indicativo (PPI). 1989.
Plano de Reabilitao Econmica (PRE, 1987). Previdncia social nas Foras Armadas de Moam-
Plano de Reabilitao Econmica e Social (PRES, 1990). bique (FADM), Decreto 3/86 de 25 de Junho.
Planos de Aco para Reduo da Pobreza Absoluta Instituto Nacional de Segurana Social (INSS,
(PARPA). 1988)
Registo da memria colectiva, dos sonhos e desventuras, Ministrio da Mulher e da Coordenao da Aco
em obras literrias e anlises polticas, como: Adamodjy, Social (MMCAS, 2000; MMCAS, 2005).
2001; Craveirinha, 1980; Ba Ka Khosa, 1987; Jardim, Estatuto dos Funcionrios do Estado, 1996.
1976; Vasconcelos, 1999; Couto, 2003, 2005, 2009; Assistncia mdica e medicamentosa, Decreto
Costa, 2003, 2008; Freitas, 2003; Sate, 2000; White, 21/96, para funcionrios e empregados do
2002. Estado.
Poltica salarial e suplementos de vencimentos (Decreto Instituto Nacional de Segurana Social 1989.
6/90) Ministrio para a Coordenao da Aco Social,
Suplemento aos vencimentos, decreto n.o 6/90 de 27 de 1994.
Abril, Ministrio do Plano e Finanas. Previdncia e segurana social do deputado, Lei
Objectivos de Desenvolvimento o Milnio (ODM) n.o 2/1995.
Aldeias do Milnio. Programa de Subsdio de Alimentos, Gerao de
Mecanismos de compromissos dos parceiros internacio- rendimento e de Desenvolvimento Comunitrio
nais do Governo, principalmente do FMI e do G19, do INAS.
garantindo estabilidade e previsibilidade financeira Fundo de Aco Social Escolar FASE, (Caixa
mnimas. Escolar), Decreto de 47/89 de Dezembro.
Fonte: Coissor, 1965; Quive 2007; Ginja e McDonald, 1995; Newitt, 1997; Plissier, 2000; Presidncia do Conselho, 1973; Rocha,
2002; Serra, 2000; legislao diversa.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 53


Depois da independncia, uma das posies radicalmente diferentes assumidas
pelo novo Estado, assentou na assumpo de que o modelo econmico colectivista
deveria fornecer a base produtiva para uma proteco social digna para a maioria da
populao. Aps o reconhecimento do fracasso da estratgica colectivista, o Governo
tem investido na maximizao de benefcios das ajudas caridosas externas que mobi-
liza; recentemente, comeou a equacionar a passibilidade de expandir a cobertura do
sistema formal, fiscal e pensionista, aos trabalhadores por conta prpria ou por conta
de outrem, informais. Todavia, este processo acaba de emergir, no contexto da Lei de
Proteco Social, aprovada h pouco mais de dois anos (Lei 4/2007).
Do acima exposto, pode-se concluir que ao nvel da dimenso ampla que se
configura a proteco social macro nacional, institucionalmente promotora, trans-
formadora e estruturante dos direitos e liberdades dos cidados. Por exemplo, no
regime de administrao colonial portuguesa, reconheciam-se trs classes de cidados:
colonos (do latim colere, cultivar criados por circunstncias econmicas, com
pleno direito de cidadania (Almeida, 1964: 103), assimilados (com alguns direitos de
cidadania) 9 e indgenas (sem nenhum direitos de cidadania). 10
Neste contexto, a proteco social restrita, estruturou-se poltica e juridicamente,
dentro do quadro amplo constitucional pr-estabelecido. De igual modo, o regime de
partido nico, estabelecido pela Frente de Libertao de Moambique (Frelimo),
introduziu critrios de cidadania radicalmente diferentes dos critrios observados no
perodo colonial. Critrios que induziram a mudanas contraditrias no quadro insti-
tucional; umas em defesa da segurana e da dignidade, outras conducentes a novas
formas de servido (Hayek, 1976). 11
O mesmo se pode dizer do regime que emerge, na sequncia do abandono do
quadro institucional criado na 1. Repblica, ao abrigo da Constituio moambicana
de 1975. Na 2. Repblica, iniciada com a Constituio de 1990 e reafirmada pela
Constituio de 2004, o Artigo 35 estabelece: Todos os cidados so iguais perante
a lei, gozam dos mesmos direitos e esto sujeitos aos mesmos deveres . Na prtica,
porm, a implementao do direito de igualdade de todos os cidados, obedece a
princpios e critrios discriminatrios, sustentados no uso discricionrio dos conceitos
de liberdade negativa e positiva. Dois exemplos ilustram bem este ponto, com indi-
caes claras (que merecem ser aprofundadas, noutras oportunidades) sobre possveis
implicaes para a configurao (oportunidades e constrangimentos) da proteco
social, ao nvel distrital e das localidades.
Os chamados princpios de progressividade e de gradualismo tm sido usados,
pelos polticos e legisladores, para justificar a ausncia de apoio populao em

54 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


situao de risco e de vulnerabilidade extremas (e.g. o princpio da universalidade
consagrado pela Lei 4/2007), como a excluso da maioria dos moambicanos, do uso
do direito de escolha dos rgos de soberania e dirigentes locais, desfrutado apenas por
uma minoria de cidados. Neste ltimo caso, a nvel autrquico, o direito de voto
desfrutado por um quarto dos moambicanos, predominantemente urbanos, enquanto
os restantes trs quartos dos cidados, continuam privados do direito de escolha dos
seus dirigentes locais (Francisco, 2008c).
Um outro exemplo est ligado aos direitos de propriedade dos cidados. Desde
1975, as trs Constituies da Repblica tm atribudo e reiterado o monoplio sobre
a propriedade da terra, por parte do Estado. Aos cidados reservam-se direitos prec-
rios de uso e aproveitamento fundirio; direito precrio, no sentido de nem to pouco
permitir a transmissibilidade comercial de ttulos de terra (Francisco e Paulo, 2006;
Francisco, 2009.; Hamela, 2003). Sobre a situao jurdica ecltica e frgil, bem
como as suas implicaes na dificuldade de conciliao de interesses contrapostos,
entre comunidades locais e o Estado, ver exemplos e argumentos de Caldeira e
Nordine (2006), Sal&Caldeira (2006) e Cambaza (2009).
Em sntese, a dimenso ampla da proteco social, tanto pode configurar excluso
como incluso dos cidados, dependendo do quadro legal e administrativo, na deter-
minao estruturante que exerce nas relaes sociais vigentes. J a proteco restrita
se apresenta principalmente reactiva, conjuntural, assistencialista, concebida geral-
mente para responder a contingncias, riscos, rupturas e crises geradoras de vulnera-
bilidade, alimentar ou da segurana humana.

Estado moambicano: falido, mas no falhado


O Estado e a economia, considerados como instituies principais na sociedade
moambicana, proporcionam a plataforma em que se alicera a multiplicidade de
matrizes da proteco social, concretizadas em mecanismos, iniciativas, programas e
aces concretas. Para certos propsitos, os pases so por vezes equiparados ou redu-
zidos aos seus respectivos Estados, sendo estes considerados representativos das suas
respectivas sociedades. Se bem que este reducionismo seja conveniente, para certos fins
analticos, ou mesmo fins polticos de mais ou menos curto prazo, tal opo redutora
pode revelar-se irrealista ou mesmo enganadora. Ela peca por ignorar a complexidade
e diversidade mltipla da sociedade, no seu todo.
Se h pas onde equiparar a sociedade ao seu Estado formal (assumido como
unitrio e indiferenciado) pode conduzir a graves incorreces e deturpaes da reali-
dade, Moambique um deles (Geffray, 2002; Lesthaegue, 1989; Newitt, 1997;

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 55


Sousa Santos e Trindade, 2003). Seja como for, para efeitos deste trabalho, tanto a
opo redutora como a mais abrangente e realista podem complementar-se. A opo
redutora pode ser til, quando se pretende compreender a natureza e o papel deter-
minante do Estado, ao nvel sobretudo das caractersticas especficas do actual Estado
Moambicano.

Definies operaes fundamentais


Para o tema deste trabalho, a distino entre os termos falido e falhado
crucial, do ponto de vista tanto analtico como metodolgico. Sabendo que so termos
susceptveis vulgarizao, um esforo adicional ser preciso, com vista a libertar
estes conceitos da carga pejorativa derivada da linguagem vulgar do senso comum.

Definio operacional de Estado Falido

No contexto deste trabalho, o termo falncia usado para designar o tipo de


Estado que se encontra em situao financeira falimentar, ou de insolvncia e incapa-
cidade de cumprimento das suas obrigaes financeira. 12 Falncia, quando aplicada ao
Estado, significa incapacidade de honrar suas obrigaes, por suas dvidas serem supe-
riores s suas receitas, existindo pois um passivo superior ao activo.
semelhana do que acontece com os empresrios em nome individual ou socie-
dades comerciais, a falncia dos Estados tambm pode ser classificada segundo dife-
rentes categorias. Na prtica, este tipo de classificao poder confrontar-se com
obstculos especficos, se os lderes polticos e governantes optarem por complicarem
o assunto, refugiando-se em argumentos ideolgicos e polticos. Esta postura
frequentemente contrariada pelos lderes comprometidos com a competncia e a inte-
gridade, em vez da mediocridade e desonestidade. Assim, a expresso Estado Falido
(Bankrupt Failli) usada, neste texto, no sentido etimolgico do termo (com
origem latina) de falta, falhar e omitir-se. Estado Falido aquele que no pode
cumprir (por diversas razes) suas obrigaes de pagamento, por estas serem superiores
aos seus activos, nomeadamente s suas receitas oramentais; situao de no cumpri-
mento de obrigaes lquidas, constante das obrigaes bsicas que legitime a sua
existncia e funcionamento.
Para que se possa equacionar, com o mnimo de realismo, um sistema de
proteco social consistente com as actuais circunstncias de Moambique, pelo menos
trs das categorias convencionais de falncia merecem ser consideradas: 1) Falncia
culpvel (Culpable bankruptcy faillite coupable): A que ocorre por imprudncia ou
m administrao dos governantes e gestores da administrao pblica; 2) Falncia

56 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


fortuita (Fortuitous bankruptcy Faillite fortuite): Gerada por infortnios casuais,
nomeadamente calamidades naturais, inesperadas e fora do controlo do Estado; 3)
Falncia fraudulenta (Fradulent bankruptcy Faillite frauduleuse): Falncia causada
por dolo, engano ou corrupo; por exemplo, alterao dos dados de contas nacionais,
contabilizao de operaes fictcias, ocultao de bens e de direitos, bem como opera-
es por interesse privado em nome do interesse pblico (Rico, 2001: 113). No
sendo objectivo especfico deste trabalho aprofundar cada uma destas categorias, o
potencial analtico da sua distino merece e justifica tratamento mais sistemtico em
prximas oportunidades.

Definio operacional de Estado Falhado

Quanto ao termo Estado Falhado tambm no existe uma definio consensual-


mente aceite. Na literatura o termo tem sido usado com diferentes propsitos; certos
autores usam-no, com um sentido minimalista, ou um mnimo denominador comum;
outros usam-no numa perspectiva mais maximalista ou substantiva.
O argumento de Cahen (2009), segundo o qual o Estado Moambicano nunca
foi um Estado Falhado, mesmo nos piores momentos da sua crise, assenta na perspec-
tiva de Estado Falhado do socilogo alemo Max Weber, como aquele que perdeu o
monoplio do uso legtimo da fora. A Wikipedia (2009c) considera esta definio
de Weber, como aceitvel no sculo XIX, mas pouco aplicvel situao actual.
Numa perspectiva mais maximalista, o Estado Falhado existe quando as funes
bsicas do Estado deixam de ser desempenhadas (Zartman, citado por Gorjo e
Monteiro, 2008: 2). Esta perspectiva afigura-se mais consistente com a metodologia
desenvolvida em torno do conceito que inspirou o chamado ndice de Estados
Falhados (IEF). Desde 2005, a revista Foreign Affairs e o Fund for Peace (FFP)
publica anualmente o IEF, um indicador agregado assente numa vasta gama de indi-
cadores sociais, econmicos, polticos e militares.
O que significa Estado falhado, na perspectiva do IEF? Significa um Estado
que fracassa em vrios aspectos, com destaque para a perda do controlo fsico do seu
territrio ou o monoplio na legitimidade da fora. Mas para alm da perspectiva
minimalista, no caso especfico do IEF, outros atributos so tomados em considerao,
incluindo a eroso da autoridade legtima para a tomada de decises colectivas, inca-
pacidade de fornecer servios pblicos razoveis, incapacidade de interagir com outros
Estados, como membro pleno da comunidade internacional.
Rotberg (2009) defendeu recentemente ser necessrio aprimorar o sentido do
termo Estado falhado, para que se torne mais til, mais preciso e mais diferen-

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 57


ciado da actual ideia popular ou vulgar sobre Estado Falhado. Segundo este autor,
em vez de juntar pases numa base qualitativa, a designao de Estado Falhado
devia distinguir de forma precisa os pases realmente em risco. Rotberg (2009)
prope ainda que o termo designe caractersticas especficas, em vez de evocar um
sentido amorfo de disfuncionalidade. Os Estados Falhados tm duas caractersticas
definidoras principais: 1) fornecem muito poucos servios e bens polticos aos seus
cidados, em termos de quantidade e qualidade; 2) perderam o monoplio sobre o
recurso fora. 13

Breves antecedentes do Estado Falido


No funo, nesta breve e elementar exposio do problema da proteco
moambicana, esboar uma retrospectiva extensiva sobre a origem e evoluo hist-
rica do Estado Falido em Moambique. Tal assunto ser objecto de um trabalho
especfico, relacionado com a periodizao e cronologia da dupla dimenso da
proteco social moambicana. Aqui, o que vale a pena referir sobre os antecedentes
mais remotos e contextuais das matrizes de segurana e proteco social, pode ser resu-
mido em trs pargrafos.
Moambique, como Estado moderno, constitudo por quatro elementos princi-
pais territrio, povo, estado e bem comum tem a sua origem na definio do
primeiro destes elementos: o territrio que passou a ser reconhecido internacional-
mente como Moambique. A configurao geogrfica e grande parte da composio
demogrfica actual nasceram em Maio de 1891, com a delimitao definitiva das
fronteiras actuais, com os seis pases vizinhos: Tanznia, Malawi, Zmbia, Zimbabwe,
frica do Sul e Suazilndia e ainda a extensa costa martima do Oceano ndico
(Newitt, 1997: 291-342; Plissier (2000: 144). Desde ento, Moambique passou a
dispor de dois dos quatro elementos fundamentais de um Estado-nao: territrio
(com 799 380 km2 de superfcie) e um povo plural, com sua composio demogr-
fica, tnica, social e cultural.
Nos 118 anos passados, as mudanas nas feies do aparelho estatal anteci-
param sempre processos especficos de diferenciao na produo e distribuio da
riqueza, com impacto directo na natureza e forma de segurana humana proporcio-
nada aos cidados. Iriam ser precisos 84 anos para que a construo do Estado-
-nao, iniciada na ltima dcada do sculo XIX, com a definio dos acima referidos
dois dos quatro elementos fundamentais territrio e povo pudesse comear a
lidar com os dois ltimos elementos, de forma radicalmente do perodo histrico
anterior.

58 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


Em 1975, o Estado colonial, responsvel pela organizao e pelo controle social,
na perspectiva Weberiana, com o monoplio legtimo do uso da fora (coero, espe-
cialmente a legal) cedeu lugar edificao de um Estado Soberano com direito de gerir
o bem comum com independncia da lgica dominante portuguesa. Desde 25 de
Junho de 1975, o novo Estado, presidido por Samora Machel, passou a poder cons-
truir uma nova identidade para um cidado, como escrevera Craveirinha (1980: 18),
vindo de qualquer parte / de uma Nao que ainda no existe. Uma nova lgica
constitucional, nova cartogrfica identitria, com novos direitos e deveres funda-
mentais dos cidados; nova organizao e administrao pblica; novo tipo de repo-
voamento populacional e reestruturao da economia nacional. 14
Nos ltimos 34 anos, Moambique tem procurado afirmar-se como um Estado-
-nao independente; todavia, na primeira dcada de independncia, o processo de
transio conduziu a economia nacional falncia; esta foi formalmente reconhecida
em 1987, ano em que as Instituies de Bretton Woods foram solicitadas a socorrer
Moambique, a fim de se evitar o falhano total do Novo Estado. Duas geraes de
moambicanos cresceram j sob o modelo econmico tutelado pelo FMI, complemen-
tado por diversas transformaes polticas e jurdicas, ao abrigo da Constituio de
1990. O Governo tem conseguido, sem dvida, evitar que o Estado Falido se converta
num Estado Falhado.

Falncia do padro de vida: menos economia gera menos social

Se Moambique, por ocasio da independncia, j integrava o grupo de pases


mais pobres do mundo, a sua posio exacerbou-se com o desastre humano, social e
econmico, registado na 1. Repblica. O efeito imediato da independncia foi
mergulhar Moambique numa profunda recesso, escreve Newitt (1997: 472). Cerca
de meia dzia de anos aps a independncia, a crise social e econmica tinha atingido
propores tais que o Banco Mundial chegou a atribuir a Moambique a classifi-
cao nada honrosa de pas mais pobre do mundo (World Bank, 1990: 192; Newitt,
1997: 472; Abrahamsson e Nilsson, 1994, 1997). 15
Sem mais economia praticamente impossvel garantir mais e melhor social. Isto
s no se torna mais evidente, no caso de Moambique, porque parte significativa da
riqueza actualmente distribuda, ou investida em infra-estruturas e benefcios sociais,
deriva de fora da economia nacional, doada pelos parceiros do Governo. Trata-se de
uma outra caracterstica distintiva do Estado Falhado, mas tpica de um Estado
Falido, susceptvel de convencer certos polticos e governantes que a relativa estabi-
lidade financeira do Estado assenta numa base slida e duradoura. Os dois grficos

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 59


(Figuras 3 e 4), apresentados seguidamente, sumarizam a evoluo de longo curso do
crescimento e do desenvolvimento econmico, cobrindo praticamente meio sculo
da Histria de Moambique. 16
FIGURA 3: Evoluo das taxas de crescimento demogrfico, econmico e do desenvolvimento, 1960-2005
(1996 como ano de base)

Fonte: Heston et al, 2002, PWT 6:1.

FIGURA 4: O que que seria o actual padro de vida em Moambique, se a independncia tivesse sido
progressiva, 1994-2003 (1996 como ano de base, dlares internacionais (*))

Fonte: Maddison, 2006 (*) Geary-Kami dlar internacional.

A Figura 3 ilustra a falncia do padro de vida da populao moambicana;


compara a evoluo do tamanho da populao (taxa de crescimento demogrfico), do
crescimento da economia nacional, representado pelo produto interno bruto (PIB)
(taxa de crescimento econmico), e do desempenho do padro de vida, medido em
produo total per capita em paridade de poder de compra PIB real divido pelo
nmero de habitantes (taxa de desenvolvimento econmico).

60 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


Resumidamente, o que mostra a Figura 3 de relevante, para a sustentabilidade de
uma proteco social potencialmente digna? Entre 1960 e 2005 a populao cresceu
taxa mdia de 2,2% e a economia nacional a 1,7% ao ano; ou seja, os moambicanos
produziram abaixo do mnimo necessrio para evitar que o padro de vida no regre-
disse substancialmente. Em quase meio sculo, Moambique registou um desenvol-
vimento econmico negativo ( 0,3% ao ano). 17
Aps a introduo das reformas econmicas do PRE, na segunda metade da
dcada de 1980, Moambique inverteu a tendncia negativa, registada na 1. Rep-
blica (1975-1990). Porm, a recuperao ainda no foi e continua a no ser sufi-
ciente para ultrapassar a generalidade dos nveis mximos dos principais sectores
econmicos no fim do perodo colonial. 18

Depois da destruio, lenta recuperao do padro de vida

A Figura 4 apresenta a evoluo da populao de vida dos moambicanos, em


comparao com alguns pases vizinhos, na frica Austral. Primeiro, compararam-se
os dados reais exibidos no grfico. No incio da dcada de 1960 a diferena de padro
de vida mdio era (1 : 2,5) a favor da frica do Sul; ou seja, o padro de vida em
Moambique era 39% do da frica do Sul. Em relao aos outros dois pases, apre-
sentados na Figura 4, o padro de vida em Moambique era 3,1 maior do que no
Botswana e 1,5 maior do que na Rodsia (desde 1980 designado Zimbabwe).
Em 1975, Moambique tinha registado uma diminuio para 33%, do hiato do
seu padro de vida em relao frica do Sul. Os outros dois pases tambm conse-
guiram ganhos importantes, tendo praticamente eliminado o hiato em relao a
Moambique. Zimbabwe (Rodsia) ficou com padro de vida quase igual ao de
Moambique e do Botswana, 87%.
Duas dcadas mais tarde, todos os pases vizinhos de Moambique ampliavam o
hiato no seu padro de vida. Em 1995, Moambique possua 29% do padro de vida
da frica do Sul, 83% do padro do Zimbabwe e 31% do nvel do Botswana; mas na
ltima dcada, a situao inverteu-se radicalmente, a favor de Moambique. Aps
estancar e reverter a tendncia, em 2003, Moambique j tinha recuperado e reduzido
o hiato, encontrando-se a 90% do pico atingido em 1973; melhorou para um tero
(34%) do padro de vida do Botswana, pas com o melhor nvel mdio entre os
quatro pases aqui comparados.
Quanto ao Zimbabwe, porque este pas enveredou nas duas dcadas passadas
pela destruio da sua economia, Moambique no s recuperou como ultrapassou
o hiato perdido nas dcadas anteriores. Desde o fim da dcada de 90, o cidado

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 61


mdio moambicano passou a desfrutar de melhor padro de vida do que o Zimba-
bueano. 19
Entretanto, a Figura 4 apresenta tambm uma linha hipottica, correspondente
hiptese imaginria colocada por Francisco (2007c): Qual poderia ter sido o padro
de Moambique, se o pas tivesse enveredado por uma independncia poltica econo-
micamente progressiva, semelhana do que aconteceu no Botswana, nas Maurcias
e no Zimbabwe (na primeira dcada de independncia), ou ainda na frica do Sul,
depois da eliminao do apartheid em 1994?
No obstante o carcter especulativo da questo anterior, a projeco hipottica,
apresentada na Figura 4, permite estimar a dimenso da involuo econmica, causada
pelas transformaes polticas e econmicas radicais e regressivas, s quais se adicionou
uma guerra civil devastadora de 16 anos. Respondendo questo anterior, concluiu-
-se que o padro de vida dos moambicanos estaria, na presente dcada do sculo XXI,
prximo dos nveis actuais do Botswana e da frica do Sul.
Na verdade, poderia mesmo estar acima deles, por uma razo. semelhana do
que aconteceu no Botswana e frica do Sul, um crescimento econmico progressivo
em Moambique poderia ter acelerado, mais do inicialmente previsto pela Adminis-
trao Portuguesa, no Plano de Fomento, elaborado pouco antes da independncia.
Bastaria que vitalidade da base econmica, desenvolvida na dcada anterior inde-
pendncia, se adicionasse o efeito positivo da libertao e incluso da iniciativa
empreendedora dos empresrios no-brancos, sobretudo a classe embrionria de
negros emergentes, at ento reprimidos e impedidos de competir em p de igualdade
com empresrios portugueses, sul-africanos e outros.

Porque Moambique no um Estado Falhado?

Desde 2005, em todas as edies anuais do IEF, Moambique surge classificado


no segundo grupo, imediatamente aps o grupo em alerta, o grupo de Estados
Falhados. Na recente publicao do IEF de 2009, Moambique foi classificado na 72.
posio, entre 177 Estados (Figura 5). Em 2008 foi classificado na 85. posio, signi-
ficando ter registado uma ligeira fragilizao e agravamento de risco. Cerca de um
quinto dos pases (38 pases) foram classificados no grupo de Estados Falhados; 93
(incluindo Moambique) como Estados em Risco; 33 pases como Estados Moderados
e 13 como Estados Sustentveis. 20
Por que razo Moambique no um Estado Falhado? De forma resumida, os
dados reunidos nos relatrios do IEF colocam Moambique entre 74,8 pontos (2006)
e 80,7 pontos (2009), numa escala de zero a 120 pontos. Segundo a metodologia do

62 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


IEF, acima de 90 pontos, o Estado entra na zona crtica, correspondente categoria
de Estado Falhado. Moambique tem oscilado entre 89,9 e 60 pontos, a zona consi-
derada de risco (Aviso) ou perigo potencial de passar para o grupo alerta. Assim,
Moambique encontra-se fora do grupo de Estados Falhados, mas tambm fora do
grupo de Estados moderados (entre 59,9 e 30 pontos).
FIGURA 5: Classificao de 177 Estados no mundo, ndice de Estados Falhados 2009

Fonte:www.fundforpeace.org

No conjunto de 12 indicadores includos na avaliao, a maioria dos indicadores


relativos a Moambique posicionam-se na zona de risco ou perigo; apenas um indi-
cador (Refugiados e deslocados) classificado como sustentvel (menos de 3 pontos).
Na zona de perigo esto tambm os indicadores de crescimento econmico e de
desenvolvimento.
No obstante Moambique ter registado taxas de crescimento econmico, na
ordem dos 7 a 8% (cerca de 5% de crescimento econmico real), aproximadamente
90% dos cidados vivem com um rendimento inferior a US$2 por dia e 75% vivem
com menos de US$1,25 por dia. A sua sobrevivncia depende predominantemente da
economia de subsistncia, incluindo da economia informal precria. Enquanto isso,
a sustentao financeira do Estado Moambicano depende mais da ajuda externa do
que dos contribuintes moambicanos, o que faz com que o Governo preste mais
contas aos doadores do que sociedade moambicana (Hodges e Tibana, 2005).
A Figura 6 resume a avaliao qualitativa de cinco indicadores institucionais, nos
relatrios do IEF. A liderana considerada boa, porque legitimada por eleies rela-
tivamente livres e justas.
Num sentido mais preciso e cirrgico, para usar a expresso de Rotberg (2009),
nada faz prever nos indicadores do IEF que Moambique possa regredir para uma
situao de Estado Falhado. Alis, a metodologia do IEF no permite prever se algum

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 63


Estado poder, ou no, mergulhar na violncia e ruir ou cair no descontrolo completo.
O que permite perceber e se for tomado em considerao com seriedade j ser
bom que o Estado, neste caso Moambique, enferma de importantes vulnerabili-
dades, suficientemente importantes e graves para que as autoridades no sejam
complacentes com a actual situao, nem se deixem tomar por um optimismo becio
e complacncia. 21

FIGURA 6: Cinco Indicadores Institucionais do Estado, Moambique 2006-09

Fonte:www.fundforpeace.org

Evitar o colapso, maximizando os benefcios da falncia

O Governo Moambicano tem conseguido evitar, contornar, por vezes mesmo


driblar e distanciar-se do Estado Falhado. Mas isto tem sido conseguido mais pela via
da maximizao das potencialidades do Estado Falido do que da viabilizao efectiva
da economia nacional e do Pas em geral. Em certa medida, parte dos indicadores do
IEF testemunham a situao de insolvncia crnica de Moambique, mas s parcial-
mente; a partir da metodologia do IEF a questo do Estado Falido s pode ser infe-
rida indirectamente.
Pelo menos duas geraes de jovens moambicanos cresceram num Estado que
tem como fonte principal de viabilizao financeira da sua actividade, a ajuda externa
da comunidade internacional, representada pelo FMI e, nos anos recentes, o Grupo
de 19 pases que apoiam directamente o Oramento do Estado. Segundo o seu
website, o G19 contribuiu em 2008 com 386 milhes de dlares americanos. Em
2009 e 2010, comprometeram-se a contribuir com 485 e 472 milhes, respectiva-
mente (PAP, 2009).
Salvaguardando as devidas diferenas, entre as empresas comerciais e os Estados,
o significado da ajuda internacional monitorada pelo FMI, vai muito alm do seu
valor monetrio. O FMI age internacionalmente como uma espcie de Banco
Central dos Bancos Centrais; a entidade de socorro internacional, prestada aos
Estados que a ele recorrem, depois de terem conduzido as economias dos seus pases
a situaes falimentares descontroladas. Aps ter mergulhado a economia de
Moambique numa insolvncia profunda e incontrolvel, a adeso do Governo

64 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


Moambicano ao FMI representou a bia de salvao, para que o Estado no se
transformasse num Estado Falhado. 22
Volvidas cerca de duas dcadas, duas geraes de jovens moambicanos cres-
ceram a ouvirem dizer que as medidas importantes do Governo no as medidas
simpticas e populares, mas as mais radicais e impopulares; as que Castel-Branco
(2008: 15) designa atirar com as culpas para as medidas indispensveis, visando
estancar e reverter a crise econmica e financeira, criada na 1. Repblica, constituram
uma das imposies do FMI e do Banco Mundial (Abrahamsson e Nilsson, 1994,
1997; Abrahamsson, 2001; Adam, 2005; Castel-Branco, 1994, 1999; Francisco, 2002,
2003; 2005, 2007a; Osman, 2003; Hamela, 2003; Hodges e Tibana, 2005; Jardim,
1976; Hanlon, 1997; Mosca, 2005; Newitt, 1997; Pavia, 2000; Serra, 1993).
Aos jovens no se ensina que, semelhana dos erros cometidos por banqueiros
privados que os bancos centrais devem corrigir e regular, algo similar acontece quando
os Governos de Estados soberanos gerem mal as suas economias e sociedades. Reco-
nhece-se que a ajuda prestada pelo FMI tem duas componentes: financeira, destinada
a apoiar a balana de pagamentos, e assistncia tcnica (Castel-Branco, 1999: 4). Este
papel, de assistncia tcnica e monitoria da gesto do oramento pblico, visa assegurar
a estabilidade macroeconmica de curto prazo, tornando o ciclo de planeamento de
mdio prazo previsvel e funcional, num ambiente de ciclos polticos de curto prazo,
geralmente frgeis, imediatistas e imprevisvel. O problema, todavia, surge quando o
Governo circunscreve suas polticas pblicas de desenvolvimento aos objectivos de
curto prazo associados ao quadro de estabilizao macroeconmica estabelecidos pelos
parceiros internacionais. Por esta razo, entre outras, tm surgido crticas s polticas
de desenvolvimento em torno de programas como o Plano de Aco para a Reduo
da Pobreza Absoluta (PARPA). Jeffrey Sachs, por exemplo, numa visita a Moam-
bique em 2006, criticou abertamente o PARPA, declarando-o uma rendio
pobreza e no um objectivo a alcanar. Se fosse um objectivo para combater efecti-
vamente a pobreza, defendeu Sachs, seria mais ambicioso nas suas metas, uma vez que
as actualmente metas (reduo da pobreza em 9 ou 10% nos prximos 10 anos)
podem ser alcanadas em menos tempo do que o que est determinado. 23

Desafios da proteco social num Estado falido

revelador, para no dizer surpreendente, que os acesos debates em torno dos


riscos de falncia ou provvel insustentabilidade dos sistemas de segurana social dos
pases desenvolvidos (ou seja, na lgica do IEF, os chamados Estados Moderados e
Sustentveis) no suscitem debates idnticos em Moambique, um Estado no

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 65


Falhado mas Falido, profundamente mergulhado na insolvncia financeira crnica e,
por isso, incapaz de edificar um sistema de segurana social formal equiparvel ao
modelo de segurana social que tenta imitar e replicar, como se depreende do quadro
legal recentemente estabelecido (Lei 4/2007 e Decreto 53/2007).
Nas sociedades mais desenvolvidas e ricas, partidos polticos e outros actores do
mercado e da sociedade equacionam e confrontam mltiplas opes de reformas dos
seus sistemas de Segurana Social, nomeadamente os regimes de penses, visando
assegurar a sustentabilidade financeira a longo prazo (e.g. at 2050); confrontam
modelos alternativos de clculo de captao de recursos, uns em que as novas geraes
pagam pela aposentadoria da velha gerao; outros em que cada gerao acumula
colectivamente o capital necessrio para a sua prpria aposentadoria, para no ser um
peso financeiro para as futuras geraes; outros ainda defendem que os trabalhadores
deviam passar a dispor da possibilidade de dirigirem suas contribuies (ou pelo
menos parte delas) para contas individuais de capitalizao, permitindo que as suas
poupanas possam ser investidas e utilizadas no pagamento das suas prprias penses
quando atingirem a idade de reforma.
Enfim, os debates registados nos Estados Moderados e Sustentveis variam, mais
ou menos, dependendo das especificidades dos sistemas e mecanismos institucionais
dos diferentes pases. Este no o espao adequado para debater a pertinncia dos
sistemas de proteco europeus, asiticos ou americanos, para contextos institucionais
africanos to diferentes como o caso de Moambique. O que pertinente sublinhar,
a partir da referncia anterior aos debates sobre a (in)sustentabilidade dos sistemas de
segurana social em pases desenvolvidos, resume-se a dois pontos: 1) Conceitos vitais
como viabilidade e sustentabilidade necessitam de uma contextualizao cuidada,
para que a sua aplicao realidade moambicana seja de alguma utilidade; 2) O facto
de as controvrsias e indagaes, em torno dos sistemas de segurana social nos pases
desenvolvidos, no galvanizarem polticos, governantes, profissionais, acadmicos,
investigadores, activistas da sociedade civil, analistas, e cidados em geral, uma
importante evidncia de que a sobrevivncia dos moambicanos assenta noutro tipo
de sistemas de proteco social moambicanos.
A indiferena dos moambicanos em relao aos debates polticos e tcnicos, sobre
a natureza e perspectiva dos sistemas de segurana social em pases ricos, tem vrias
razes explicativas, umas mais objectivas do que outras. Do lado objectivo, o factor
talvez mais determinante seja a natureza pr-transaccional da demografia da sociedade
moambicana, caracterizada por uma esperana de vida substancialmente inferior mas
uma fertilidade substancialmente superior dos pases desenvolvidos. A falta de cober-

66 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


tura de segurana social formal tem sido compensada por mecanismos institucionais,
informais e precrios, determinados por um Estado (financeiramente) Falido e uma
economia de bazar (ver bazarconomia de Moambique, Francisco, 2008b, 2009a).
Do lado mais subjectivo, uma hiptese digna de considerao relaciona-se com
os efeitos colaterais da situao de falncia econmica e dependncia financeira
crnica; efeitos sobretudo na conscincia e comportamentos das elites nacionais, pol-
ticas e econmicas, articuladas com as elites internacionais, representadas pelos
doadores e outros actores, que tm subsidiado o Estado Moambicano. 24 Enquanto
perdurar a percepes entre as elites internacionais, nomeadamente nos parceiros
directos e mais prximos do Governo Moambicano, que Moambique mais
barato e til, como Estado Falido do que seria se fosse mais um Estado Falhado,
previsvel que continuem a sustentar a relativa estabilidade macroeconmica alcanada
nas duas ltimas dcadas. Existem razes suficientes para que tal acontea: interesses
geopolticos e comercialmente concorrenciais, ao nvel da frica Austral e internacio-
nalmente; menor custo suportado actualmente, do que previsivelmente aconteceria se
a situao poltica e econmica moambicana deteriorasse; sentimentos de compla-
cncia e paternalismo dos polticos ocidentais; entendimento, da parte de doadores
chave, de que o mercado africano e internacional ter mais a ganhar com o progresso
e o crescimento da economia moambicana, do que com o seu colapso.

Alguns mecanismos de proteco social ampla:


salrio pblico, propriedade imobiliria e fiscalidade
Uma das principais caractersticas do Estado Falido a carncia de uma base
economicamente produtiva, minimamente vivel e sustentvel, na qual a dependncia
de recursos externos actue como motor ou mais-valia financiadora de um investi-
mento multiplicador da riqueza nacional. Neste contexto, atribuir a enorme precarie-
dade econmica e social dos moambicanos grande dependncia da ajuda externa
pode ser profundamente enganador se a singularizao da dependncia externa for
tomada como a causa em vez do efeito.
A dependncia de recursos externos no se circunscreve dependncia finan-
ceira. Existem mltiplas dependncias, no menos relevantes do que a financeira, por
exemplo, dependncia tcnica e profissional, sustentada pelas oportunidades disponi-
bilizadas por agncias internacionais comerciais e de apoio ao desenvolvimento, para
a qual concorre a difuso de boa imagem internacional do pas dependente; o tipo de
imagem indispensvel credibilidade e seriedade, requeridas por financiadores,
doadores e investidores internacionais.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 67


Doadores e investidores estrangeiros tm hesitado entre a sua percepo de risco,
uma certa complacncia paternalista e a avaliao realista da viabilidade da economia
moambicana; as declaraes diplomticas e de convenincia poltica, umas mais dissi-
muladas do que outras, e a avaliao realista e independente dos enormes obstculos
ao aproveitamento efectivo dos recursos potenciais, humanos e naturais, em Moam-
bique. Por isso, para investidores internacionais srios, afirmaes como a seguinte,
Um Moambique com futuro (Murteira, 2008), na prtica passam pelo crivo das
avaliaes independentes sobre o desempenho efectivo, o ambiente de negcios e
estado da liberdade econmica no pas. 25
O mesmo precisa de ser feito em referncia ao estado da proteco social, para que
se possa chegar a uma avaliao fidedigna e realista do funcionamento dos mltiplos
mecanismos de proteco social, amplos e especficos. No espao restante, reservado
a este artigo, identificam-se alguns dos desafios relevantes para a proteco social
moambicana, com destaque para trs reas que deve merecer uma investigao mais
sistemtica e aprofundada, oportunamente. Em conformidade com a abordagem deste
artigo, as reas sublinhadas fazem parte da dimenso ampla da proteco social, mas
com claras ligaes de interdependncia com expresses (mecanismos, programas e
iniciativas) da proteco social especfica.

Segurana social urbana, salrio pblico e ajuda externa

O actual sistema de segurana social formal (a chamada Segurana Social Obriga-


tria, segundo o Decreto 53/2007), assente na transferncia directa das contribuies
obrigatrias dos trabalhadores no activo (no sector pblico e privado), um dos
sistemas que, na linguagem usada neste artigo, faz parte da proteco social especfica.
Mas a especificidade e abrangncia deste sistema, s podem ser devidamente enten-
didos, nos seus pontos fortes e pontos fracos, quando analisados no contexto do sistema
mais amplo de proteco social em que assenta. Neste caso, a estabilidade, contedo e
configurao da actual segurana social obrigatria dependem da massiva Dvida
Pblica de Moambique que, ao longo dos ltimos 30 anos, passou a ser assumida
como componente fundamental do cenrio macroeconmico e do funcionamento
quotidiano do Governo e da Administrao Pblica (Hodges e Tibana, 2005; Castel-
-Branco, 2008; Manoel et al., 2005; Direco Nacional do Tesouro (DNT) 2008).
Existem trs vias principais, atravs das quais a Dvida Pblica Moambicana tem
contribudo para a manuteno do actual sistema de segurana social formal, atravs
sobretudo da massiva ajuda externa: 1) Garantia da previsibilidade dos salrios dos
funcionrios pblicos; 2) Apoio democratizao, descentralizao e participao cvica

68 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


dos cidados, incluindo apoio sociedade civil; 3) Financiamento de projectos pblicos,
sobretudo em infra-estruturas (estradas, escolas) e reas sociais (saneamento, sade).
A cobertura da segurana social pblica, particularmente a que proporcionada
pelo INSS (Instituto Nacional de Segurana Social), abrange uma exgua minoria da
minoria dos moambicanos assalariados. De acordo com o recenseamento dos funcio-
nrios do Estado, em 2007 existiam 170 mil trabalhadores elegveis Previdncia
Social; ou seja menos de dois por cento de uma populao economicamente activa,
superior a 10 milhes de moambicanos. No mesmo ano de 2007, 690 mil pessoas
estavam inscritas no INSS, mas somente 28% eram activos; dos cerca de 22 448
contribuintes, menos de metade (10 872) eram activos (Recama, 2008).
A Administrao Pblica, maioritariamente concentrada em zonas urbanas, conta
com um contributo significativo da ajuda externa para a proteco social dos funcio-
nrios pblicos. Os alvios da dvida externa a Moambique em 1999 e 2000, no
mbito da Iniciativa dos Pases Pobres Altamente Endividados (HIPC), e em 2006, o
cancelamento da dvida no mbito do Alvio da Dvida Multilateral (MDRI) (DNT,
2008), constituram importantes contributos para evitar uma ruptura ou colapso da
frgil estabilidade social actual. Para alm de poupar os beneficirios do sector pblico
das inevitveis implicaes adversas, os referidos alvios garantem a previsibilidade e
regularidade dos salrios dos funcionrios pblicos, no contexto de uma Dvida Pblica,
que faz parte estruturante do modelo macroeconmico moambicano (DNT, 2008).
Entretanto, o actual sistema salarial pblico oferece um exemplo concreto da natu-
reza falimentar e insustentvel (a longo prazo) do sistema de segurana social pblico
moambicano. Um funcionrio pblico comum (seja ele burocrtico, professor secun-
drio ou universitrio, enfermeiro ou mdio, ou membro de outros sectores integrados
na segurana pblica) desfruta de pelo menos dois tipos de salrios.
O salrio de base, o qual contribui para o fundo de reforma e penses dos traba-
lhadores. Por ser de nvel baixo, comparativamente ao salrio mdio do mercado
privado, o salrio base proporciona uma reforma inevitavelmente precria. Simulta-
neamente, para alm do salrio base, existe tambm um salrio complementar, que
melhora substancialmente o salrio mensal, pelo menos a curto prazo, atravs de
subsdios adicionais diversos, pecunirios ou em espcie. Mas no fazendo parte do
salrio base, tal complemento salarial no conta para a reforma do trabalhador.
A figura 7 compara os dois tipos de salrios, quanto sua concentrao e impli-
caes em termos de desigualdade salarial, medida atravs do Coeficiente de Gini.
A figura 7a) apresenta o caso do efectivo da Administrao Pblica, em geral,
enquanto a Figura 7b) apresenta o caso especfico do sector da Sade.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 69


FIGURA 7: Imagens da crescente desigualdade salarial na funo pblica em Moambique

7a: Curva de Lorentz na funo pblica salrio base versus salrios complementares,
Moambique 2003-04

Fonte: INE, 2002.

7b: Curva de Lorentz no sector pblico da sade Salrio base versus salrios complementares,
Moambique 1999-2001

Fonte: INE, 2002.

Ambas as figuras so inequvocas, quanto natureza igualitarista do salrio base,


em contraste com a natureza desigual revelada pelo salrio completar. A estrutura
salarial igualitarista testemunhada pelo coeficiente prximo de zero do salrio de base
(Gini = 0, 38 na Administrao Pblica e Gini = 0,18 na Sade. Quanto mais prximo
de zero, mas igualitrio o salrio). Em contrapartida, a estrutura salarial desigual,
demonstrada pelo salrio complementar (com bnus especiais, subsdios e gratifica-
es de chefia elevada) evidenciada pelos coeficientes prximos de um (Gini = 0, 84
na Administrao Pblica e Gini = 0,64 na Sade).

70 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


A estrutura salarial do sector pblico, marcadamente igualitarista, est associada
a uma cultura igualitarista, resultante em parte da ideologia poltica socialista que
dominou depois da independncia em 1975, e da cultura colectivista associada
economia de subsistncia. Um igualitarismo que, na prtica, tem pervertido e confun-
dido o sentido de igualdade e de equidade entre os cidados. Por seu turno, o sistema
salarial dualista, envolvendo complementos e subsdios ad hoc, tem introduzido
profundas desigualdades e desequilbrios salariais dentro do sector pblico, sem a
devida correspondncia com a melhoria da produtividade e eficincia dos sectores
beneficirios (Francisco et al., 2005; Francisco, 2008a; Kiragu and Mukandala, 2005).
Assim, a actual Administrao Pblica beneficia de uma segurana social que
cobre menos de 2% da populao economicamente activa, com um sistema de contri-
buio para a reforma parcial e precria, do ponto de vida de uma segurana indivi-
dual na terceira idade. Porque o salrio complementar no integra o sistema de
reforma salarial formal, mesmo que a curto prazo os trabalhadores beneficirios
recebam um salrio relativamente satisfatrio (e.g. competitivo com o sector privado),
nem por isso a insegurana de longo prazo de tais trabalhadores diminui.
Num sistema institucional destes, os trabalhadores so incentivados a procurar
outras (terceiras, quartas ou mais alternativas salariais e de proteco social), envol-
vendo mecanismos privados e informais de compensao salarial (e.g. seguro de sade,
seguro de vida e pacotes de reforma), a fim de assegurar um pacote de segurana
pessoal mais diversificado e dignificador. Neste contexto, tanto a questo salarial
como a questo da segurana social dos assalariados do sector pblico e privado justi-
ficaria melhor ateno; uma ateno, sria e profissional, inserida na considerao de
estratgias de desenvolvimento econmico orientadas para a libertao do Estado
Moambicano da armadilha do Estado Falido.

A questo fundiria, economia de subsistncia e proteco social rural

Ao nvel rural, exceptuando a pequena rede da Administrao Pblica nas sedes


distritais e de localidade, os projectos ad hoc e dispersos dos doadores, das Organiza-
es No-Governamentais (ONGs) e algumas iniciativas isoladas do Governo, a ajuda
externa praticamente no se faz sentir directamente na melhoria do padro de vida dos
agregados familiares e das pessoas singulares.
Em situaes de emergncia graves, causadas por calamidades naturais, o Governo
tem geralmente recorrido ajuda da comunidade internacional, apelando ajuda da
emergncia urgente ou mobilizando apoio em forma de programas de assistncia
social especficos. 26 Enquanto isso, o Governo tem recorrido a um mecanismo, sem

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 71


dvida mais extensivo e operativo, em termos de proteco social ampla rural, mas
raramente reconhecido como integrante do sistema de proteco social a gesto
poltica do direito de propriedade sobre o principal activo moambicano, a terra,
desde a independncia em 1975 convertida em monoplio absoluto do Estado.
Que tipo de proteco social proporciona efectivamente o monoplio do Estado
sobre a terra precria ou dignificadora? Regressiva ou progressiva? Vivel ou susten-
tvel? Estas, entre outras questes, carecem de uma investigao sistemtica e objec-
tiva. De imediato, a ttulo de identificao do problema a investigar, vale a pena
destacar duas evidncias empricas significativas: uma sobre os nveis de produo
agrcola e a outra sobre os nveis de concentrao fundiria, no contexto de um quadro
fundirio de monoplio absoluto da terra pelo Estado.
sabido que os diplomas legais e reguladores dos direitos de propriedade dos
cidados constituem instrumentos fundamentais de poltica de desenvolvimento
social e econmico, com implicaes directas ou indirectas na dupla dimenso na
proteco social. Fontes de conflitos, como escrevem Caldeira e Nordine (2006: 1),
se os mesmos no estiverem adequados situao econmica, poltica e social do pas
e no estiverem devidamente regulamentados, esse potencial pode levar a grandes
convulses. Mas mesmo que no gere grandes convulses sociais, a m regulamen-
tao fundiria pode contribuir silenciosamente para o retrocesso ou estagnao do
desenvolvimento rural e nacional. Este tem sido o caso de Moambique, desde 1975,
ano em que o novo Estado Moambicano instituiu o princpio constitucional,
segundo o qual: A terra e os recursos naturais situados no solo e no subsolo, nas
guas territoriais e na plataforma continental de Moambique so propriedade do
Estado. O Estado determina as condies do seu aproveitamento e do seu uso
(Artigo 8. da Constituio de 1975) (Bruce, 2007; Cambaza, 2009; Francisco e
Paulo, 2006, Francisco, 2007a, 2009a; Caldeira e Nordine, 2006; Sal&Caldeira,
2006; Soto, 2002).
Desde 1975, as condies legais do uso e aproveitamento da terra mudaram muito
lentamente, a favor do reconhecimento dos direitos individuais dos cidados ou fami-
liares. O ressentimento dos agricultores, com a forma como as mudanas tm ocorrido
tem sido registado, por pesquisas diversas. A ttulo de exemplo, as seguintes declaraes
de agricultores do Chkw (uma regio do sul de Moambique, reputada no passado
como celeiro do pas) so bem ilustrativas do sentimento dos agricultores rurais:

At o colono que no era nosso pai (era padrasto) nos deu dois hectares,
mas esses dois hectares depois vieram a ser arrancados pelo nosso pai (a

72 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


Frelimo), que at teve a coragem de levar a pouca terra que o branco
nos concedeu Afinal quem quer mais bem ao menino: o amante
ou o pai?
A Frelimo afinal no veio libertar-nos. Veio sim tirar o passarinho da
gaiola mas amarrando-lhe uma perna para s esvoaar, mas sem poder
ir longe. Isto porque os portugueses nos colonizaram, mas pelo menos
deram-nos entre 0,5 a dois hectares de terra, terra essa que a Frelimo
nos arrancou. O que interessa para ns estar livre do colono, mas estar
de novo preso em formas inapropriadas de viver e trabalhar? (Val,
2006: 130).

A Figura 8 mostra a evoluo comparativa dos ndices de produo agrcola,


alimentar e no-alimentar. Aps a independncia de Moambique a produo no-
-alimentar registou quedas acentuadas, com implicaes dramticas para a economia
familiar e a proteco alimentar dos membros de agregado familiar.
FIGURA 8: Evoluo dos ndices de produo agrcola, Moambique 1960-2005

Fonte: FAO, 2006

Perante o colapso e falncia da economia formal, privada e pblica, durante a


1. Repblica, a pequena e mdia produo de subsistncia, nomeadamente a
produo alimentar de auto consumo, tornou-se a principal (ou mesmo nica) fonte
de segurana alimentar da populao rural. Isto acontece num contexto institucional,
em que o mercado extra-legal se converteu no espao de compromisso para a contra-
dio entre a insistncia do Governo em reduzir a terra nacionalizada condio de
mero valor de uso, ao nvel do mercado formal, e a crescente mercantilizao e acumu-
lao fundiria por uma minoria de apropriadores, valorizando a terra no mercado
informal, mais por vias especulativas do que produtivas.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 73


O argumento de que a nacionalizao da terra pelo Estado a melhor via de
defesa dos camponeses mais pobres e desfavorecidos, ao garantir acesso facilitado (admi-
nistrativamente) e distribuio da terra alegadamente mais equitativa, tem sido crescen-
temente contrariado na prtica. Isto testemunhado empiricamente pela Figura 9;
no obstante a terra ser monoplio do Estado, aps um breve perodo de igualita-
rismo fundirio, resultante das nacionalizaes (da terra e dos prdios de rendimento)
em 1975-1976, a concentrao fundiria foi restabelecida para os nveis do fim do
perodo colonial. Em 1970 o Coeficiente de Gini sobre a concentrao da apropriao
da terra era 0,862; no ano 2000 j rondava 0,821. Se a tendncia de concentrao se
manteve, na ltima dcada (as evidncias anedticas, mas no estatisticamente repre-
sentativas, sugerem que sim), os nveis actuais de desigualdade fundiria devem j ser
iguais ou superiores aos nveis registados no fim do regime colonial portugus.
FIGURA 9: Desigualdade na apropriao da terra agrcola (Coeficiente de Gini e Curva de Lorentz),
Moambique em 1970 e 2000

Fonte: Presidncia do Conselho, 1973: 16; INE, 2002.

Duas situaes paradoxais denunciam a precariedade da proteco proporcio-


nada pelo actual sistema fundirio formal moambicano: 1) S reconhece direitos
precrios de posse de terra (uso e aproveitamento), tanto s pessoas singulares como
colectivas (comunidades, empresas e sociedades annimas); 2) Carece de garantias
reais de estabilidade, previsibilidade e segurana efectiva a longo prazo. Como
escrevem Caldeira e Nordine:

Parece no existirem dvidas de que a legislao em vigor relativa-


mente transmisso entre vivos de benfeitorias, construes e infra-
-estruturas se tem revelado com uma srie de lacunas, tornando o
processo moroso, no uniforme, complexo e pouco transparente, o que

74 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


dificulta o desenvolvimento, particularmente o do empresariado,
havendo inmeros casos de transmisses irregulares de terra em Moam-
bique. que, no estando claramente definidos os critrios para a auto-
rizao da transmisso pela entidade estatal competente, os interessados
ficam sujeitos a uma larga margem de discricionariedade e de incerteza,
que pode levar a aproveitamentos ilcitos (Caldeira e Nordine, 2006: 2).

Este assunto necessita de melhor e mais investigao, mas uma investigao inde-
pendente dos interesses polticos privados que tm controlado a gesto do principal e
mais valioso activo dos cidados. A experincia, at aqui, sugere que o monoplio
absoluto do Estado sobre a terra, semelhana de tantos outros monoplios desme-
didos ou absolutos, conduz utilizao abusiva e desvalorizada do bem pblico pela
parte das entidades poltica e administrativamente influentes na gesto da coisa
pblica. Assim sendo, os argumentos polticos, sem dvida apelativos para os inte-
resses estabelecidos e para certas organizaes da sociedade civil, sustentam-se numa
perspectiva de proteco social questionvel e enganadora, por favorecerem institui-
es de transferncia de valor, em vez de instituies produtivas, e favorecerem ainda
a preveno de conflitos fundirios, em vez da valorizao dos activos para uma
proteco social efectiva e mais digna.
Inevitavelmente, como aconteceu com os imveis habitacionais, enquanto perma-
neceram nacionalizados, os inquilinos no investiram na sua melhoria, manuteno e
muito menos expanso. Algo similar acontece com o imobilirio fundirio, a terra,
que, nos termos da Constituio de 2004 em vigor no pode ser vendida, ou por
qualquer outra forma alienada, nem hipotecada ou penhorada. Neste quadro insti-
tucional, os utilizadores da terra esperam que o seu legal proprietrio realize as devidas
benfeitorias e investimentos. Porm, na prtica, o Estado no tem tido, nem ter,
capacidade financeira e administrativa para se tornar um proprietrio/arrendatrio
minimamente empreendedor, competente, eficaz e eficiente. No o foi, quando
controlava e centralizava a economia quase toda, incluindo o sector imobilirio habi-
tacional, que se manteve nacionalizado durante a 1. Repblica, muito menos o conse-
guir fazer num contexto de Estado, supostamente vocacionado mais para regular e
apoiar os produtores e empresrios, do que para os substituir, reprimir ou controlar.

A questo da fiscalidade e a proteco social ampla e especfica

As reformas na poltica fiscal moambicana, nas duas dcadas passadas,


respondem mais lgica de um Estado Falido do que um Estado de Direito, alicer-

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 75


ado em instituies potencialmente viveis e sustentveis a longo prazo. seme-
lhana do monoplio absoluto estatal sobre a terra, a questo da fiscalidade pblica
tambm tem sido instrumentalizada, em direces que apontam mais para o enfraque-
cimento do que para o fortalecimento da proteco social dos cidados.
Na 1. Repblica, a Frelimo isentou a populao moambicana da obrigatorie-
dade de pagamento de impostos, tanto o chamado imposto de palhota como o
imposto sobre o rendimento pessoal. Do ponto de vista do discurso liberal, impostos
baixos ou nulos no mau; mas unicamente se os cidados puderem desfrutar de liber-
dade e oportunidade efectivas de trabalhar, obter emprego, produzir e gerar rendi-
mento e riqueza.
Acontece, porm, que associado poltica de desvalorizao dos activos imobili-
rios e da iseno de impostos da generalidade da populao, os Executivos dos Presi-
dentes Joaquim Chissano e Armando Guebuza optaram por recorrer iseno fiscal
tambm de grandes empresas multinacionais (Mozal empresa de alumnio, Sasol
explora gs natural; Maragra aucareira, entre outras), alegadamente para tornar
Moambique atractivo ao investimento estrangeiro. Em contrapartida, impostos rela-
tivamente elevados e dificilmente comportveis, mesmo por empresas lucrativas, so
concentrados e arrecadados de uma pequena proporo dos trabalhadores activos e das
empresas de pequena e mdia dimenso do sector formal; ou seja, geralmente os contri-
buintes com reduzida capacidade de negociar isenes fiscais com o poder poltico.
Num ambiente institucional (poltico e econmico) deste tipo, em que os prin-
cipais factores de produo so incentivados ou mesmo empurrados para a extra-
-legalidade ou informalidade, a perspectiva de desenvolvimento econmico tornada
hegemnica confunde desenvolvimento econmico progressivo com a criao de
bolsas de prosperidade (e.g. dos mega-projectos como a Mozal, Sasol, entre outros)
num contexto de excluso e liberdade econmica maioritariamente controlada (Heri-
tage Foundation, 2009; Osman, 2003: 25; Roll and Talbott, 2001; Soto, 2002).
A maioria da populao, tanto rural como urbana, fica mergulhada num pntano
institucional de proteco precria, de subsistncia informal. A principal fonte de
proteco social da populao moambicana alicera-se numa economia prosumer,
com uma racionalidade de manuteno e reproduo simples. Se bem que precria,
luz de critrios de padro de vida mdio internacional, acaba por ser a opo possvel
de proteco que sobra; sem dvida mais efectiva do que os limitados mecanismos
formais do Estado, em benefcio de uma exgua minoria.
Em sntese, o Estado no consegue proporcionar um sistema mnimo de apoio ao
desemprego, rural e urbano, servios de segurana social extensivos e outros esquemas

76 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


bsicos de proteco social. Em situaes de emergncia, o Estado socorre-se da ajuda
internacional, verdadeiro garante de uma espcie de almofada financeira proteco
social formal, existente actualmente em Moambique. Mas ao nvel rural, semelhana
do que aconteceu no regime colonial, o Estado conta com a economia de subsistncia
e os mecanismos comunitrios de entreajuda para assegurarem a proteco precria dos
trabalhadores rurais, assalariados ou por conta prpria, e seus respectivos dependentes.

Desafios para a proteco social em Moambique:


direito poder, poder d direito
Garantir uma segurana humana digna, como preconiza a definio principal de
proteco social, apresentada no incio deste artigo, constitui um dos desafios mais
nobres com que Moambique se confronta. A principal linha de pensamento que
atravessa todo este texto a de que a proteco social pode ou mesmo deve ir alm
da convencional perspectiva assistencialista, conjuntural, ad hoc ou socorrista,
visando ajudar os cidados a fazerem face a rupturas e riscos inesperados, incluindo
em situaes mais ou menos previsveis e inevitveis, pelo facto de as pessoas se
encontrarem destitudas de activos e outros recursos para fazerem face indigncia
e vulnerabilidade crnicas.
As abordagens marcadamente assistencialistas, desde a meramente caridosa s mais
ambiciosas, no so de todo incompatveis com a perspectiva de proteco social ampla,
esboada neste texto. Pelo contrrio, as aces e programas capazes de evitar o Estado
Falhado so por si s indispensveis e muito teis. S quem nunca viveu, ou no
espreitou de perto viver, as consequncias negativas de uma vida num Estado Falhado,
poder incorrer na insensatez de desvalorizar o significado dos programas de assis-
tncia social, implementados pelo Governo Moambicano, com o massivo patrocnio
de agncias internacionais e Estados de outros pases. Todavia, apreciar o significado
de tais contributos assistencialistas no justifica circunscrever-se a proteco social a isso.
Diferentemente da perspectiva assistencialista, neste trabalho defende-se uma
perspectiva de proteco social estruturante e empoderadora dos cidados, nas suas
mltiplas dimenses (polticas, sociais, econmicas e culturais). Ao vincular-se a fina-
lidade da proteco social segurana humana digna, a questo fundamental passa do
frum do urgente e conjuntural (focalizada na mitigao e socorro aos mais necessi-
tados e desfavorecidos), para o domnio do importante e estruturante, em conformi-
dade com os direitos bsicos consagrados na Constituio da Repblica.
Compete ao Estado assegurar a devida proteco aos cidados, no quatro legal
vigente e sabendo que os prprios cidados so principais responsveis pelo seu

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 77


sustento, financeiro e tcnico. S atravs de um compromisso, mutuamente respon-
sabilizador e comprometedor entre Estado e cidados, se pode evitar que o Governo
e restante mquina administrativa e burocrtica no se sirvam do poder poltico para
gerir o bem comum rumo servido dos cidados.
Na medida em que os mecanismos institucionais contribuam efectivamente para
o empoderamento dos cidados, o direito proteco social conferido pelo quadro
legal converte-se em poder cidado. Parafraseando Coetzee (2007: 10), os cidados
delegam individual e separadamente no Estado o direito de empregar a sua fora
fsica, entrando assim no domnio (proteco) da lei, em mltiplos sentidos: do direito
ao poder cidado, ou do direito conferido pelo poder de escolha de oportunidades
polticas, profissionais, laborais ou familiares.

Repensar o quadro institucional da proteco social

Dentro de dcada e meia Moambique completar meio sculo de independncia


poltica. A contar pelos factos do passado e actuais, afigura-se praticamente inevitvel que
o Estado Moambicano continue a conduzir o Pas para o seu 50. aniversrio de inde-
pendncia, totalmente conformado, para no dizer contente, com a condio falimentar
(financeira, administrativa e tcnica). Isto s no acontecer se, no futuro prximo, o
Estado investir em transformaes relevantes a vrios nveis: na base uma economia
produtiva, nas instituies polticas e jurdicas, e nas relaes directamente relevantes para
a operacionalizao sistemtica da lei e de polticas concretas de proteco social.
Moambique carece de um sistema de proteco social formal, devidamente
harmonizado com as matrizes do tecido de mecanismos de ajuda social, extra-legais
ou do direito consuetudinrias. Na sua grande maioria so mecanismos precrios,
pelo facto de os benefcios que proporcionam no satisfazerem os padres mnimos
de uma segurana humana, efectiva e dignificadora. Apesar disso, se o sector formal
no for capaz de se tornar socialmente relevante, pela via da maximizao das opor-
tunidades proporcionadas pelas liberdades negativas e minimizao dos custos do
exerccio das liberdades positivas j disponveis, dificilmente poder reivindicar sufi-
ciente cobertura e abrangncia da maioria da populao.
Tanto os documentos legais em vigor como o sistema institucional mais geral
necessitam de uma anlise crtica, profunda e sistemtica. Uma anlise, luz da comple-
mentaridade existente, entre o que neste trabalho se designa por dimenso ampla e
dimenso restrita da proteco social. At aqui o uso do termo proteco social, nos
diplomas oficiais principais, recentemente aprovados pelo Governo Lei 4/2007 e
Decreto 53/2007 ainda no tem servido de fonte de inspirao, para uma viso

78 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


consistente com a actual realidade moambicana. Em particular, as referncias aos
princpios gerais da proteco social universalidade, igualdade, solidariedade e descen-
tralizao no passam, por enquanto, de uma cpia grosseira dos princpios aplicados
noutras realidades, muito diferentes da realidade moambicana. Enquanto assim for,
tais princpios no passaro de wishful thinking 27 (Francisco e Matter, 2007: 16).

Nem s com dinheiro se fazem mudanas em prol da segurana digna

No actual quadro de proteco social ampla, pouco mais se pode esperar dos
mecanismos de proteco social restrita actualmente disponveis. Os mecanismos
formais, muito precrios e circunscritos a grupos-alvo especficos, abrangem pequenas
minorias de trabalhadores assalariados, de empresas pblicas e privadas; grupos vulne-
rveis e em risco imediato de insegurana pessoal, por carncia alimentar, calami-
dades naturais ou outras situaes adversas.
Somente parte das dificuldades e obstculos ao desenvolvimento econmico e
humano inclusivo dependem da escassez de recursos financeiros. Outra parte, igual-
mente significativa, depende de outros mecanismos; envolve percepes, atitudes e
prticas dos actores e das instituies da sociedade, com grande impacto transfor-
mador, mas no necessariamente dispendiosas, em termos financeiros; outras, ainda,
podem custar dinheiro, pelo custo que representam os obstculos criados por um
quadro institucional ou organizacional regressivo da vida produtiva e social.
Enquanto os principais universos econmicos, legais e extra-legais, gerarem
processos de excluso e desigualdade social crescente, dificilmente a maioria da
populao poder encontrar sada vivel da carncia e dependncia da reproduo
precria e de sobrevivncia mnima; um sistema gerador de uma espcie de iguali-
tarismo, nivelado pelos mais baixos nveis de condies de vida, em vez dum
processo fomentador de equidade assente na diferenciao criadora e produtiva de
gerao da riqueza.
No domnio extra-legal, envolvendo tanto o informal legtimo como o informal
ilegtimo, os cidados procuram expandir suas oportunidades de proteco social, por
via familiar, comunitria, privada e pessoal. Estes processos ultrapassam as redes locais
ou nacionais, expandindo-se alm fronteiras, atravs de inmeras iniciativas e meca-
nismos: fluxos migratrios, para trabalhar noutros pases e em organizaes interna-
cionais; transferncias monetrias e exportao de capitais; compra de imveis e
aplicaes em produtos financeiros; envio dos filhos para formao escolar em locais
de reconhecida competncia internacional; criao de seguros de sade e de vida,
poupana, entre outros.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 79


Desconhece-se a dimenso e abrangncia dos novos mecanismos de proteco social,
individuais e privados, emergentes. A percepo de que apenas uma poro restrita da
populao, ao nvel urbano, se envolve em mecanismos de proteco social novos carece
de confirmao emprica. Existem testemunhos de extensiva mobilidade social rural,
sobretudo para os pases vizinhos. Cidados de diferentes estratos sociais e regies de
Moambique, na falta de oportunidades e facilidades ao nvel interno, procuram alter-
nativas inovadoras e possveis no multiverso do bazar econmico moambicano.
No est totalmente dependente dos cidados mudar a forma do Estado, princi-
palmente nesta fase em que o Estado Moambicano presta mais contas aos doadores
do que sua prpria sociedade. Mas como sublinha o ttulo desta ltima seco, nem
s de dinheiro dependem as principais mudanas a favor de uma segurana humana
digna e liberta dos dois medos fundamentais na vida humana.
A questo da proteco social pode ser usada como um importante teste inte-
gridade, seriedade e competncia dos actores e lderes que influenciam o rumo e natu-
reza do desenvolvimento econmico e humano em Moambique. Um teste que
facilmente pode converter-se em fonte potencial de tenses e conflituosidade entre os
principais actores, movidos por diferentes perspectivas de optimismo; desde o opti-
mismo mais becio possvel, passando pelo optimismo conformista e complacente, at
ao optimismo realista, crtico e que aspira excelncia.
Num pas to empobrecido como Moambique, tem pouco sentido circuns-
crever-se exageradamente a questo da proteco social a programas dependentes de
avultados financiamentos internacionais; ou mecanismos casuais, dispersos, ad hoc e
imprevisveis. Mesmo que tais mecanismos possam aliviar, e de facto aliviam de afli-
es em situaes de emergncia, eles no dispensam uma abordagem estratgica, de
longo prazo.
Nesta perspectiva, ser necessrio identificar reas, aces, mecanismos, opes
com potencial estruturante e transformador, que no dependem necessria ou prin-
cipalmente, da mobilizao de recursos financeiros, que a prpria economia nacional
no gera nem capaz de substituir de forma vivel e sustentvel. Determinar quais so
essas reas e em que medida podero viabilizar e tornar mais eficazes as iniciativas de
proteco social, tendo em conta a dupla dimenso reconhecida neste trabalho, so,
entre outras, duas importantes questes empricas a pesquisar, no futuro prximo.

80 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


Notas
1
Outra questo, similar a esta, tem a ver com a economia moambicana contempornea.
semelhana do que acontece com o Estado, se a actual economia de Moambique no
, em rigor, capitalista ou socialista, de subsistncia ou pr-capitalista, liberal ou estatal, o
que ? Este debate, iniciado em trabalhos anteriores (Francisco, 2008b, 2009a, 2009b), ser
retomado e aprofundado em prximas oportunidades.
2 Na recente Proposta de Lei de Insolvncia e Recuperao dos Empresrios Comerciais,
de 10.02.2009, justifica-se a opo pela palavra insolvncia, alegando que a palavra
falncia est demasiado estigmatizada (Magumbe, 2009: 20).
3 Enquanto a investigao acadmica, assente em mtodos apropriados, no substituir a
subjectividade e imprecises tpicas do senso comum, parece ser gratuito pedir-se desculpa
por se recorrer a artigos jornalsticos, declaraes opinativas e literatura de fico. Na falta
de melhor, so estas as fontes que hoje veiculam a mentalidade colectiva moambicana.
A imprensa moambicana, no obstante suas inmeras deficincias e limitaes, desem-
penha actualmente relevncia e protagonismo crescentes na formao da conscincia
pblica crtica, activa e progressiva. Pode no ser ainda o quarto poder, no sentido das
democracias mais desenvolvidas. Mas salvaguardadas as devidas diferenas, o mesmo pode
ser dito sobre os trs outros poderes do actual Estado Moambicana: Legislativo, Execu-
tivo e Judicirio.
4 O uso e abuso de termos estatsticos, nomeadamente percentagens, fazem parte de um
ritual confrangedor nos discursos de auto-elogio de governantes e burocratas do sector
pblico. Dois exemplos recentes: A Ministra do Trabalho, Sr.. Helena Taipo, numa
entrevista televisiva de 9 de Junho de 2009, regozijou-se pelo que considerou um grande
passo no crescimento do Instituto Nacional de Segurana Social (INSS), por ter aumen-
tado de 16 mil contribuintes inscritos, em 2004, para 27 mil, em 2007. Veja, comentou
a Sra. Taipo sobre os dados, conseguimos um aumento de 68%. Em menos de dois
anos!, exclamou, enfatizando o que considerou ser um significativo crescimento. Recen-
temente, o jornal O Pas divulgou uma entrevista da Directora-Geral do INSS,
Sra. Rogria Muianga, por ocasio do 20. aniversrio da criao deste Instituto. Como
manchete, o jornal anuncia: 77% dos pensionistas do INSS j recebem via banco. Mas
77% de quantos contribuintes? S no meio da entrevista que a Directora acaba por dizer
que o INSS, aps 20 anos de existncia, possui 27 443 contribuintes, dos quais 13 952 so
activos; 760 978 beneficirios, dos quais 231 156 activos. Confessa existirem grandes
diferenas entre contribuintes inscritos e activos, admitindo tambm que os dados reco-
lhidos ao longo dos 20 anos no esto devidamente actualizados. Considera que a desac-
tualizao dos dados no perturba a gesto financeira da Instituio, porque pelo menos
conhecem os activos. Sobre a cobertura nacional: O INSS est em 19 distritos e possui
mais 33 representaes nas sedes distritais. I9 distritos porqu? Porque ns entramos nos
distritos que so economicamente activos, portanto no podemos estar em lugares onde
no h empresas (O Pas, 21.09.09, pp. 2-3).
5
Os modelos modernos de previdncia social remontam ao seguro obrigatrio, introduzido
por Otto von Bismarck (1880s), na Alemanha (Graa, 2005). No sculo XX muitos
modelos, de repartio social ou proviso solidria, emergiram; por exemplo, o sistema
britnico, proposto pelo Relatrio Beveridge de 1942 (Report on Social Insurance and
Allied Services) (http://news.bbc.co.uk/2/shared/bsp/hi/pdfs/19_07_05_beveridge.pdf);
modelos Keynisianos e outros, consoante diferentes feies do Estados Protector, Provi-
dncia, Bem-Estar, Liberal (Atkinson, 2001; Graa, 2005; Groppo, 2005; Hozmann,

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 81


2009; Nogueira, 2001; Paganetto, 1997; Valrio, s.d.; World Bank, 1990, 1999; Wiki-
livro, 2009; Wikipedia, 2009a, 2009b, 2009c).
6
O referido grfico foi ainda usado no RNDH 1999, mas j sem qualquer utilidade e
consistncia analtica. Os RNDH subsequentes no mais voltaram a incluir o referido
grfico, devido sua opo por um optimismo becio, em vez do optimismo crtico e
realista defendido nos dois primeiros relatrios.
7 Na conferncia inaugural das Naes Unidas (1945), que aprovou a Carta da ONU, o
Secretrio de Estado dos EUA afirmou:
A batalha pela paz fundamenta-se em duas frentes. A primeira a frente da segurana
em que a vitria depende da libertao do medo. A segunda frente econmica e social,
onde a vitria significa libertao da carncia. S a vitria nas duas frentes pode garantir
uma paz duradoira Nenhuma determinao fixada pela Carta da ONU poder
garantir que o Conselho de Segurana livre o mundo da guerra, enquanto os homens e
mulheres no desfrutarem de segurana nas suas residncias e locais de trabalho (citado
por Gordon & Spicker, 1999: 119).
8
Sobre os dois conceitos de Berlin existe uma vasta literatura, a favor e contra; ver por
exemplo, debate sobre sua aplicao aos ndices de liberdade econmica do Fraser Insti-
tute e da Heritage Foundation (Hall et al., 2007; http://plato.stanford.edu/entries/liberty-
positive-negative).
9 Assimilao era o reconhecimento oficial da entrada de uma pessoa de raa negra na
comunidade lusada. Para se habilitar a este estatuto tinha que satisfazer as seguintes
condies: 1) Saber ler, escrever e falar portugus correntemente; 2) Ter meios suficientes
para sustentar a famlia; 3) Ter bom comportamento; 4) Ter a necessria educao e
hbitos individuais e sociais de modo a poder viver sob a lei pblica e privada de Portugal;
5) Fazer um requerimento autoridade administrativa da rea, que o levaria ao governador
do distrito para ser aprovado. Segundo o Censo de 1955, existiam 5,6 milhes de pessoas
classificadas como no-civilizadas e 4,554 negros civilizados ou assimilados (Mondlane,
1977: 46; Souto, 2007: 101).
10
A questo da cidadania foi tratada em 1961 quando, a 6 de Setembro, se aboliu o Esta-
tuto dos Indgenas, e todos os habitantes nativos de Moambique, Angola e Guin foram
declarados cidados portugueses de pleno direito. Foi todavia uma caracterstica do regime
de Salazar que governar no papel tem poucas semelhanas com governo de facto: este caso
no fugiu regra O prprio Salazar disse: necessrio um sculo para fazer um
cidado (Mondlane, 1977: 38, 46).
11 Em 1983, a Lei n. 5/83 de 31 de Maro deliberou sobre a pena de chicotada, para crimes
declarados contra a segurana do povo e do Estado Popular; candonga em todas as suas
formas; assalto mo armada pertena a organizao, quadrilha ou bando de malfeitores;
roubo; estupro e violao de menores. Ver As chicotadas que dividiram e aterrorizaram
Moambique, http://foreverpemba.blogspot.com/2006/07/as-chicotadas-que-dividiram-
e.html. A literatura de fico regista este facto, com maior ou menos realismo; e.g. Freitas
(2003: 269); White (2002: 39), Sate (2000: 51); pela primeira vez eu ouvi a palavra
chamboco. Chamboco o chicote com que as pessoas eram chicoteadas. Leva tantos
chambocos. Quando uma das mulheres se recusou a responder, ele disse aos polcias:
Dem trinta chambocadas a essa mulher. Isso chocou-me (Ba ka Khosa, in Laban,
1998: 1051-1052).

82 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


12 Do latim fallere; do snscrito sphal e do grego sphallein, faltar, enganar (banckrupcy em
ingls); insolvncia falncia #Quebra = Bancarrota. O termo falncia, usado aqui, inspira-
-se no conceito de falncia financeira (Rico, 2001: 113).
13
Baylis and Steve (2005: 561, 772) definem Estado Falhado como o Estado dominado pela
guerra civil e desordem social, incapacitado de assistir aos seus cidados sem o apoio subs-
tancial externo e onde a influncia do governo dentro das fronteiras territoriais do Pas
fraca. Os cidados encontram-se numa situao de natureza quase-estado.
14
Ser a cartografia da Nao da Frelimo (Mallinda, 2001: 24) idntica cartografia do
Futuro Cidado imaginado por Craveirinha? A contar pelas disfunes entre as vises
da nao poltica e literria, no parece. Em contraste com o que acontece com as datas
celebrativas das principais cidades e vilas moambicanas, nascidas no perodo colonial, a
data do nascimento de Moambique (28 de Maio de 1891, segundo Newitt, 1997: 381)
continua a ser ignorada pelo Estado Soberano. Todos os anos a Cidade de Maputo, ante-
riormente chamada Loureno Marques, celebra o seu nascimento como cidade, nascida no
longnquo dia 10.11.1887, por via de um Decreto (Rgio) do Rei de Portugal. Por essa
razo, a Capital de Moambique celebrar o seu 122. aniversrio, no prximo dia 10 de
Novembro. Ironicamente, Capital de um Moambique que ainda no era Moam-
bique, como at Mia Couto (2005: 86) afirma. Desconhece-se como que as novas gera-
es esto a digerir a confuso existente entre historiografia e mitologia. Pelo que parece,
muito mal. Um nmero crescente de estudantes universitrios termina seus cursos conven-
cidos que Moambique nasceu em 1975, como se a definio do territrio moambicano
tivesse surgido com a independncia, ou derivasse do acaso. Ao confundir-se o nascimento
do Estado Soberano com o nascimento de Moambique, um dos elementos fundamentais
do Estado-nao, desvalorizam-se 84 anos na vida e histria da sociedade moambicana,
com mltiplos, sonhos, desventuras e pesadelos. Felizmente, para alm dos registos dos
historiadores (e.g. Newitt, 1997; Plissier, 2000), existem excepes literrias detur-
pao do imaginrio histrico colectivo remoto, dignas de referncia: Repensar a soberania
arriscando mais democracia (Macamo, 2006b: 51-58); Caf com pernas, de Costa
(2008: 63-65); o poema de Craveirinha (2008: 63), Neo-moambicano.
15 Sate, em Os Narradores da Sobrevivncia:
Os anos oitenta foram anos dramticos. Foi o tempo em que experimentmos a misria
mais abjecta em termos materiais. Onde os homens despojaram-se da sua humanidade
e vestiram a bestialidade oculta da sua personalidade. Foram os anos da morte, da
violncia das armas que em humanas mos serviram para destroar os mais belos
projectos igualmente humanos que havia entre ns e reduzir o homem moambicano
condio de coisa nenhuma.
Os anos do repolho e do carapau. Tambm os anos das bilhas. Das madrugadas em que
partilhvamos a esperana de encontrar ao fim de horas interminveis um quilo de
arroz, outro de feijo, alguma carne vinda do Botswana (Sate, 2000: 141).
16 Estes dois grficos foram elaborados em momentos diferentes, tendo sido ligeiramente
actualizados para serem includos neste artigo. As bases de dados estatsticas de cada grfico
so diferentes (Heston, et al., 2002, Madison, 2006), mas ambas so internacionalmente
reconhecidas entre as mais credveis, em termos metodolgicos e tcnicos.
17
O nvel mais baixo na involuo econmica varia entre as sries estatsticas, por razes
metodolgicas. A srie da PWT6.1 (Heston et al., 2002) apresenta os anos 1985-86 ($776-
-$748) como os mais baixos. De igual modo, tambm a srie de Maddison (2006) apre-
senta os mesmos anos 1985-86 ($920-$928), como os mais baixos.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 83


18 Recentemente, o autor deste artigo ilustrou a fraqueza da recuperao da produo e das
exportaes em Moambique, na ltima dcada, debatendo a seguinte questo: Em quanto
tempo os outros pases produzem o que Moambique produz num ano?. Recorrendo aos
dados do Banco Mundial e do UNDP (2007), os seguintes resultados mostram como
Moambique aumentou, sem dvida, a sua produo, entre 1996 e 2006, mas a ritmos
muito lentos. Ritmos, difceis de perceber, quando a referncia de progresso so as taxas
mdias de crescimento do PIB anuais, oficialmente divulgadas. Em 1996, a frica do Sul
produzia em quatro dias o que Moambique produzia num ano; em 2006, aquele pas
vizinho precisava de oito dias, para produzir tanto como Moambique. Ou seja, em dez
anos, Moambique ganhou quatro dias de competitividade, relativamente frica do Sul.
Comparando com o Botswana, com uma populao do tamanho do Grande Maputo (1,8
milhes de habitantes), os resultados corroboram a tendncia positiva do crescimento. Em
1996, Botswana produzia e exportava em cinco meses o que Moambique produzia e
exportava num ano inteiro. J em 2006, Botswana precisou de nove meses; ou seja, quatro
meses mais. Os demais exemplos apresentados no debate corroboram estas tendncias.
19
Uma dcada depois da independncia de 1980, o Zimbabwe escolheu o caminho do
Estado Falhado. O Presidente Robert Mugabe investiu afincadamente no escangalha-
mento da economia e do Estado que herdou de Ian Smith. Mbeki (2009), no livro Archi-
tects of Poverty, dedica o Captulo 4 ao tema: The Making of a Failed African State
(A Criao de um Estado Falhado Africano). Mbeki usa o termo Estado Falhado no
sentido comum, sem preocupao de o definir com a preciso do IEF do FFP. Para Mbeki,
a tragdia do Zimbabwe particularmente devastadora e chocante, por ser inteiramente
previsvel, depois dos exemplos da Arglia e Qunia. Por isso, Mbeki (2009: 111)
interroga-se: Os prximos sero a Nambia e frica do Sul?
20
No IEF 2009, os seis pases de 38 na lista de Estados Falhados so Somlia, Zimbabwe,
Sudo, Chade, Congo Democrtico, Iraque e Afeganisto. (http://futureatrisk.blogspot.
com/2008/05/insegurana-alimentar-e-os-estados.html).
21 O recente relatrio do MARP (2009), no obstante a preocupao dos seus autores em
alinharem com um optimismo politicamente correcto mais vulgar, acaba por deixar trans-
parecer um certo reconhecimento de que a paz social e a segurana pblica permanecem
seriamente frgeis, ou mesmo em risco de resvalar para direces perigosas e nada positivas.
22
Situao similar surgiu recentemente com a crise financeira internacional, nas economias
mais ricas do mundo, a comear pelos Estados Unidos da Amrica (Soros, 2008). A crise
financeira na Islndia, em 2008, conduziu ao colapso de trs dos principais bancos,
forando o Governo Islands a nacionaliz-los, para evitar o colapso financeiro do Pas.
Subitamente, a Islndia passou de uma Economia de sucesso a um Estado beira da
falncia. O Governo da Islndia chegou a declarar falncia, reconhecendo incapacidade
de honrar suas dvidas externas; suspendeu o pagamento de 750 milhes de dlares de
amortizao por um emprstimo, contrado por um dos bancos nacionalizados; acabou
por recorrer ao FMI para que ajudasse a evitar o colapso econmico do pas. Compa-
rativamente ao tamanho da economia nacional, este caso da Islndia dos mais especta-
culares na histria econmica mundial (The 20082009 Icelandic financial crisis,
http://en.wikipedia.org/wiki/2008%E2%80%932009_Icelandic_financial_crisis).
23
Segundo o conselheiro de Koffi Annan, Jeffrey Sachs, PARPA II uma rendio
pobreza, O Pas, 30.07.2006, p. 2.
24
A mais recente misso do FMI concluiu, segundo o Chefe da Misso, Johannes Mueller
(2009): A economia moambicana demonstrou alguma resistncia crise econmica

84 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


global. Mas tal resistncia deveu-se a qu? Aos dois factores identificados pelo Sr.
Mueller: A forte base econmica de Moambique e uma combinao de polticas macroe-
conmicas prudentes ao longo da ltima dcada? E que papel jogou o pacote adicional,
de US$ 176 milhes, que o FMI (2009) adiantou em Junho, para ajudar o pas a
amortecer o impacto da desacelerao econmica mundial.? Ou, ento, muitas outras
possveis razes, mais ou menos bvias, para que a crise internacional passe por cima (ou
ao lado) da economia moambicana; razes consideradas marginais no quadro econmico
do FMI, focalizado no que Francisco (2009b) considera ser a ponta do iceberg (e.g. PIB).
Do modelo convencional do FMI pouco se pode saber sobre a dimenso do iceberg
propriamente dito, composto por mltiplos universos econmicos: auto-consumo,
mercado ilegal, mercado informal, economia de subsistncia, produo prosumer. Mas
possvel, sem dvida, especular (Francisco, 2009a).
25 Mrio Murteira, 2008, http://group.xiconhoca.com/2008/12/31/um-mocambique-com-
futuro-mario-murteira/. As reservas dos investidores estrangeiros, quanto a investimento em
Moambique, traduzem-se nos modestos valores do seu investimento efectivo. Isto porque
os investidores internacionais prestam mais ateno aos indicadores impessoais e indepen-
dentes, sobre o ambiente de negcios, do que a discursos de circunstncia, mais ou menos
diplomticos, complacentes ou paternalistas. Prestam ateno a fontes sobre o ambiente de
negcios e poltico, tais como: the Economist Intelligence Unit; Doing Business (Banco
Mundial); Competitividade Global do World Economic Forum; Transparncia Interna-
cional (em 2008 Moambique baixou de 111. para 126., http://en.wikipedia.
org/wiki/Corruption_Perceptions_Index); no ndice de Liberdade Econmica de 2009,
Moambique ocupou a 113. (entre 179 pases) 55,7% (maioritariamente controlado),
abaixo da mdia mundial (59,5%) e 16. posio entre 46 pases d frica Subsariana (Heri-
tage Foundation, 2009, http://www.heritage.org/Index/Ranking.aspx).
26
Quanto aos Programas Subsdio de Alimentos (PSA) e benefcio Social pelo Trabalhao
(PBST), segundo Cunamizana (2009: 27-28) 97 mil em 2007 e 120 mil em 2008 bene-
ficiaram destes programas; ou seja, uma cobertura de 0,5% em 2007 e 0,6 % em 2008 da
populao moambicana. Os benefcios envolveram entre $ 3 e $ 5 dlares americanos por
ms, dependendo do tamanho do agregado familiar.
27
Termo anglo-saxnico, sem uma palavra correspondente em portugus; significa o tipo de
pensamento que interpreta os factos, relatrios, acontecimentos e percepes de acordo
com o que gostaria que fosse ou acontecesse, em vez do que realmente so na realidade.

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Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 97


3. SEGURANA SOCIAL RURAL
E LIMITES DO ASSOCIATIVISMO
NA ZONA SUL DE MOAMBIQUE

Bridget OLaughlin

Novas formas de assistncia social na frica Austral:


debate sobre o apoio universal ao rendimento

A frica Austral tornou-se um campo de experimentao para uma nova (ou


ressuscitada) forma de apoio social nos pases em desenvolvimento, o subsdio ao
rendimento bsico (BIG Basic Income Grant). Foram introduzidos regimes
de transferncias pecunirias para categorias sociais particulares como pessoas
acima de certa idade em vrios pases da regio. Tambm existem propostas para
enormes despesas e barreiras administrativas, tornando tais pagamentos universais
para todos os cidados. Aps dcadas de nfase em medidas de proteco social
estritamente dirigidas, os doadores internacionais esto a mostrar nova vontade em
considerar estes pagamentos universais no dirigidos. O argumento de que os
financiamentos ao rendimento bsico no s reduzem a pobreza mas tambm
promovem o crescimento, alimentando a procura nacional e a capacidade dos
pobres, particularmente dos pobres rurais, para fazerem investimentos empresariais
inovadores.
Mas o subsdio ao rendimento bsico tem os seus oponentes, e no s entre os
neoliberais. Alguns argumentam que tais financiamentos subsidiariam uma estrutura
de pobreza, corroeriam instituies de mutualidade (a chamada segurana social tradi-
cional), manteriam o povo em posies de dependncia e drenariam recursos do
governo, que poderiam ser melhor investidos na promoo do crescimento econmico
ou mesmo no abastecimento social directo.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 99


Dada a importncia do financiamento dos doadores na despesa social atravs de
contribuies ao Governo e das despesas das ONGs, existe, inevitavelmente, interesse
crescente em regimes de rendimento bsico em Moambique. Transferncias de rendi-
mento directo foram j tentadas sob formas limitadas. Foram feitos pagamentos em
dinheiro para acelerar a reintegrao dos soldados nas suas reas de residncia como
parte do acordo que ps termo guerra. Houve um regime de penso no contribu-
tiva experimental a funcionar durante cerca de dez anos. Em geral, contudo, a assis-
tncia social foi dirigida a grupos com necessidades particulares, como vivas, rfos,
incapacitados ou pessoas vivendo com HIV, ou limitada a programas de alvio a emer-
gncias de seca e de cheias. As polticas do Governo tm-se baseado no pressuposto
de que a reduo da pobreza, em ltima anlise, depende do facto de as pessoas
pobres, particularmente nas reas rurais, serem capazes de trabalhar com maior produ-
tividade. A prioridade foi assim dada ao aumento da capacidade dos pobres em
investir, oferecendo o acesso formao, equipamento e insumos, ou acesso a crdito
para os adquirir. Os fundos distritais descentralizados, por exemplo, foram alocados
para projectos de investimento produtivos. Reconhece-se que os habitantes rurais
pobres podem ser pobres candidatos a investimento bem sucedido por si ss, mas so
encorajados a juntarem-se em associaes de agricultores, somando os seus recursos e
capacidades.
O propsito deste artigo contribuir para o processo de reflexo sobre as
propostas dos financiamentos ao rendimento bsico nas zonas rurais de Moambique
de uma forma que reconhea o poder da argumentao de ambos os lados do debate.
F-lo de duas formas trianguladas. Primeiro observa criticamente a literatura poltica
e acadmica no debate do BIG na frica do Sul. claro que a rea das polticas
sociais da frica do Sul , de muitas formas, diferente da de Moambique, mas o que
interessante aqui a qualidade da reflexo crtica. Ela clarifica que o debate sobre a
relao entre a assistncia social e o crescimento no puramente tcnico. sobretudo
um debate poltico sobre as diferentes vias de acumulao, distribuio e desigualdade:
ou seja, um debate sobre classes. Em segundo lugar, observa o aprovisionamento
social rural em Moambique atravs das lentes dum distrito rural muito representa-
tivo no sul de Moambique, o distrito de Chkw. O objectivo aqui ilustrar como
o associativismo nacionalista refora os compromissos polticos em relao classe
enraizada em relaes de patronato sustentadas por sistemas tericos dirigidos ao
apoio social. Este processo de reflexo requer, contudo, alguma contextualizao
prvia. A actual nova respeitabilidade dos subsdios universais deve ser localizada nas
mudanas das abordagens da assistncia social, que emergem a seguir s reformas

100 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


econmicas globais dirigidas pelo mercado a partir de 1980. E necessitamos de consi-
derar a natureza da relao entre a assistncia social e a vulnerabilidade na frica
Austral, qual as medidas da assistncia social esto destinadas a responder.

Segurana social nos pases em desenvolvimento:


das necessidades bsicas s redes de segurana
e aos subsdios ao rendimento bsico?
H quase trs dcadas, a seguir desarticulao do ajustamento estrutural e s
sries de fomes muito publicitadas na frica e no Sul da sia, o projecto WIDER
(com Amartya Sen como colaborador principal) concentrou a ateno nas formas de
aco pblica inclusivas que contribuiriam para a segurana social nos pases em
desenvolvimento (Drze e Sem, 1991). A influncia do projecto WIDER desafiou a
ideia de que os pases em desenvolvimento tinham de esperar at que as suas econo-
mias fossem suficientemente ricas para permitirem medidas redistributivas que prote-
gessem os pobres contra a fome e mortalidade elevada. O WIDER tambm sugeriu
que os sistemas de proteco social nos pases em desenvolvimento pudessem parecer
diferentes dos sistemas europeus de previdncia social clssicos, baseados em direitos
com base no trabalho com contribuies dos trabalhadores, empregadores e Estado.
Contudo, durante o mesmo perodo, tambm surgiu a preocupao com a
reforma do estado-providncia clssico, tanto nos pases da OECD como nos pases
de rendimento mdio, particularmente na Amrica Latina, que tambm introduziu
regimes de penso extensivos para trabalhadores. Alguns ficaram preocupados com a
sustentabilidade a longo prazo dos regimes, dado o envelhecimento das populaes
europeias, mas tambm surgiram preocupaes com a justia social. Dado que os
direitos se baseavam no emprego no sector formal, as mulheres eram frequentemente
discriminadas no acesso aos benefcios (Schild, 2002) e os trabalhadores rque geral-
mente eram excludos eram os trabalhadores rurais e os do sector informal urbano.
A reflexo crtica sobre o estado-providncia social europeu tambm conduziu a
uma nova nfase na importncia das polticas de desenvolvimento da assistncia social.
O trabalho comparativo de Esping-Andersen (1996) enfatizou que os estados-
-providncia eram todos muito diferentes na maneira de reflectir as suas histrias
institucionais particulares (ver tambm Goodin, Headey e outros, 1999). O trabalho
comparativo sobre a assistncia social nos pases em desenvolvimento desviou-se
tambm do tratamento das polticas sociais como um produto de planeamento
tcnico, mostrando como surgiram sistemas diferentes dos processos de compromisso

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 101


poltico, frequentemente com efeitos imprevistos (Kwon, 1998; Gough, Wood et al.,
2004). Retrospectivamente, podemos ver que os modelos universalistas ficaram poli-
ticamente enfraquecidos pela globalizao no s pelo declnio do trabalho organi-
zado, que acompanhou a informalizao e subcontratao, mas tambm pela queda
do socialismo na Europa do Leste em 1989-1990 e pelo crescimento do capitalismo
na China.
A abordagem do direito de Sen (1981), que fundamentou o maior informe para
a assistncia social no trabalho, tanto da WIDER como do PNUD, divergiu do
Consenso de Washington e a nfase do padro neoliberal na liberalizao do mercado.
Esta crtica veio a ser amplamente aceite, incluindo no Banco Mundial, e contribuiu
para o crescimento da indstria anti-pobreza. Todavia, importante reconhecer que
h concepes muito diferentes subjacentes preocupao comum actual com a
proteco social.
A posio dos IFIs sobre a reforma das polticas sociais permanece residualista,
preocupada com o reconhecimento e reforo do papel do mercado na assistncia
social para aqueles que tm a possibilidade de pagar. O Estado dever ter uma funo
complementar, s intervindo quando o sector privado falhar, visando restritamente os
grupos-alvo, que ficaram isolados ou marginalizados das iniciativas do mercado ou da
sociedade civil. A proteco social , por isso, algo que pode promover o crescimento
ao fazer o mercado funcionar melhor.
Alternativamente, h aqueles que argumentam que a proteco social faz parte de
uma qualidade de vida melhor um fim em si e um direito a ser universalmente
usufrudo pelos cidados tanto dos pases desenvolvidos como dos pases em desen-
volvimento. Requer polticas de redistribuio. Alguns apelaram para um estado-
-providncia universal que funcionaria ao nvel global (Townsend, 2002). Advogados
de uma abordagem universalista argumentam que os mercados trabalham ineficaz-
mente em muitas reas sociais e em muitos contextos, excluindo grandes grupos de
pessoas em vez de grupos pequenos passveis de serem alcanados com medidas diri-
gidas. Ao mesmo tempo, num mundo globalizado com numerosas pessoas a traba-
lharem numa base casual fora dos sectores formalmente regularizados e sindicalizados,
tambm se querem modelos mais antigos de universalismo baseado nos direitos do
trabalhador. dentro deste contexto que a ideia dum subsdio ao rendimento bsico
(BIG) se moveu do reino dos sonhos utpicos para uma proposta de polticas prticas,
todavia altamente contestvel.
A ideia de um subsdio ao rendimento bsico simples. Trata-se de um paga-
mento fixo em dinheiro feito pelo Estado a todos os cidados, independentemente do

102 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


seu rendimento ou estatuto social. Escapa s conotaes pejorativas do subsdio de
desemprego porque todos o recebem. Como Barchiesi (2007, p. 564) apontou, h
motivos nitidamente diferentes para se apoiar o BIG. Pode ser visto como uma medida
que ajuda o mercado de trabalho formal a funcionar melhor ao aliviar a falta de
emprego e ao ajudar os empregadores na reciclagem para ocupaes novas, ou pode
ser visto como uma resposta a um mundo onde a maior parte da populao j no
pode esperar vir a ter um contrato regular de trabalho assalariado.
De facto, mesmo essa simples proposta de um subsdio ao rendimento bsico
invoca todas as grandes questes volta da assistncia social nos pases em desenvol-
vimento, que emergiram a partir de meados de 1980. Dever a assistncia social ser
organizada atravs da desmercadorizao ou atravs duma melhor integrao dos
excludos socialmente num espao de bens essenciais? Deveria a assistncia social ser
da responsabilidade do Estado ou deveria basear-se numa aco pblica inclusiva,
incluindo o mercado e a sociedade civil assim como o Estado? Deveria a assistncia
ser amplamente redistributiva tratando as desigualdades econmicas fundamen-
tais ou deveria contar com a partilha do risco e o aumento da produtividade dentro
dos padres existentes de desigualdade econmica? Deveria a assistncia ser restritiva-
mente dirigida aos que so incapazes de se manterem a si prprios ou deveria basear-
-se no mnimo universal fornecido a todos os cidados? Deveria a assistncia social ser
organizada na base da cidadania ou atravs de direitos baseados no trabalho? E (talvez
o mais controverso de tudo) como que as polticas de redistribuio se relacionam
com as polticas que promovem o crescimento econmico? Estas questes esto
evidentemente relacionadas, ainda que no se reduzam umas s outras.
O debate em torno do Subsdio ao Rendimento Bsico tem sido particularmente
prolongado e dificultado na frica Austral. Tambm tem sido muito rico, terica e
politicamente colocando argumentos a favor e contra o BIG em relao s princi-
pais questes polticas e econmicas acerca da assistncia social aqui identificadas.
H muitas razes para se pensar que o BIG no uma questo na agenda da proteco
social para um pas como Moambique, que completamente diferente da frica do
Sul, apesar das suas histrias interligadas. A frica do Sul um pas muito mais rico,
com um sistema de impostos desenvolvido, capaz de visionar o financiamento do
sistema do BIG. Muito poucas despesas actuais do governo da frica do Sul derivam
do financiamento de doadores, enquanto em Moambique significativamente mais
de metade, o que implica que a base poltica requerida para apoiar o sistema BIG teria
de ir para alm das fronteiras nacionais. Em Moambique, uma proporo muito
maior de agregados familiares d uma contribuio substancial para a subsistncia

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 103


diria da sua prpria produo no monetarizada. Todavia, h aspectos comuns na
natureza da vulnerabilidade na frica Austral, o que significa que as abordagens assis-
tncia social tratam questes semelhantes. Estas so as questes discutidas na prxima
seco deste artigo.

Vulnerabilidade e proteco social na frica Austral rural:


questo de classe e de histria compartilhada
Existem muitas diferenas entre os pases da frica Austral, nomeadamente, na
lngua, instituies pblicas, sade e tamanho, mas, em termos de entender as ques-
tes da vulnerabilidade para a populao rural, tambm compartilham semelhanas
fundamentais: sistemas diferenciados e diversificados de produo rural e alta cova-
rincia de risco em relao variao climtica, exposio SIDA e s depresses no
mercado laboral. Tambm existem algumas semelhanas nos tipos de medidas que os
governos tm tomado ao tratar da proteco social. A maior parte tentou desmercan-
tilizar o acesso sade e educao, todos tenderam a favorecer medidas de proteco
social baseadas no trabalho e todos tiveram que se confrontar com desigualdades na
assistncia social, que reflectem a histria poltica da ocupao colonial entrelaada
com o desenvolvimento das relaes de classe.

A insegurana da vida rural


A frica Austral rural tem uma estrutura agrria muito diferenciada. H grandes
fazendas, ranchos e plantaes que empregam mo-de-obra assalariada numa base
tanto permanente como temporria, h pequenos agricultores que dependem prin-
cipalmente da sua prpria fora de trabalho familiar, h um grande nmero de
pessoas que vivem no campo, mas sem terra para cultivar, e h muitas formas inter-
medirias. A subsistncia rural tambm muito diversificada entre as diferentes
classes. H muito poucos agregados familiares de camponeses clssicos que vivem
exclusivamente da produo agrcola e da pecuria/criao de animais. Em vez disso,
combinam a produo agrcola com vrias actividades no agrcolas, incluindo o
trabalho assalariado, e podem depender de remessas de fundos resultantes da
emigrao de algum membro do agregado familiar. Os mercados de trabalho esto
regionalizados com emigrantes a atravessar regularmente as fronteiras procura de
trabalho. Mesmo algumas fazendas comerciais esto diversificadas combinando agri-
cultura com turismo, agroturismo, incluindo caa ou alojamento no turismo rural.
Historicamente, a subsistncia rural tem sido induzida por aspectos de gnero,
inicialmente, os homens eram mais propensos a emigrar do que as mulheres,

104 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


esperando-se que as mulheres assumissem (e em grande medida assumindo) a
responsabilidade pelos cuidados dirios dos dependentes filhos e doentes e
aumentando o nmero de agregados familiares rurais chefiados efectivamente por
mulheres. Muitas das inseguranas da vida rural so recorrentes em toda a regio e
frequentemente ao mesmo tempo.

A incerteza ecolgica da produo agrria


A maior parte da frica Austral semi-rida com algumas grandes extenses de
deserto, mas a regio tambm atravessada por sistemas fluviais extensos, que regam
campos e pastagens. Quer devido mudana climtica global quer devido a prticas
ecolgicas locais, os ciclos da seca so inevitveis, e talvez estejam a aumentar na sua
frequncia, como tambm o so as cheias desastrosas. Ser produtor na frica Austral
significa ter a capacidade para sobreviver e reconstruir, o que possvel para algumas
grandes empresas e para aqueles que tm as suas actividades bem diversificadas, mas
difcil para os pequenos agricultores e criadores de gado.

Desemprego a curto e a longo prazo


Dada a integrao da mo-de-obra assalariada com a subsistncia rural e a regio-
nalizao do mercado laboral, altas taxas de desemprego redundam na incapacidade
dos agregados familiares de reproduzirem as condies da vida rural. O emprego
desintegrou-se no Zimbabwe e a criao de emprego fracassou ao no conseguir
acompanhar o crescimento econmico nos vrios pases da regio, incluindo na
frica do Sul. Neste ltimo, o aumento de emprego concentra-se no trabalho casual,
particularmente na construo, mas tambm na indstria mineira, onde as funes
no-principais como limpeza, veio de afundamento e construo subterrnea so
agora objecto de subcontratao. Bezuidenhout e Buhlungu (2007:254) estimam
que, em 2003, cerca de 20% dos trabalhadores no sector da minerao e de explo-
rao de pedreiras se encontravam em regimes de subcontratao. Estes trabalha-
dores so os primeiros a serem tornados suprfluos, no esto abrangidos pela
proteco social formal, no esto filiados em sindicatos e recebem salrios mais
baixos por tarefas semelhantes. A Anglo Platinum 1 anunciou recentemente que, por
causa da pronunciada queda do preo da platina atribuda queda da procura na
indstria automvel mundial, 10 000 empregos seriam suprimidos em 2009. Trs
quartos das perdas atingiriam trabalhadores contratados, com os cortes na fora de
trabalho permanente da mina resolvidos, principalmente, atravs da rotao regular
do pessoal e do congelamento de contratao, facto tambm sublinhado pelo repre-

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 105


sentante da NUM numa entrevista rdio da BBC sobre redues no emprego. O
aumento do trabalho espordico significa que o desemprego peridico, a curto e a
longo prazo, quase uma certeza para muitos trabalhadores na frica Austral, parti-
cularmente para os que no tm boas habilitaes.

A volatilidade dos mercados de produtos de base


Os pequenos produtores rurais na frica Austral tambm se confrontam com a
volatilidade dos mercados de produtos de base, na medida em que os preos dos
produtos agrcolas mudam com variaes sazonais e climticas e com mudanas repen-
tinas da procura global. A recesso mundial actual levou, por exemplo, a redues
repentinas dos preos do algodo. Os processadores de biocombustvel reduziram a
construo de instalaes fabris de processamento e deste modo, similarmente, a
compra da produo de biomassa, deixando os produtores desamparados. A flutuao
dos preos do petrleo dificulta a previso de quais sero as despesas de transporte dos
produtos e insumos. O desemprego conduz ao declnio da procura de galinhas e de
ovos nas reas urbanas, exactamente quando os novos pequenos produtores se mudam
e inundam o mercado.

Dependncia e incapacidade
A tabela que se segue d uma ideia aproximada da alta taxa de seroprevalncia na
frica Austral 2.
TABELA 1: Seroprevalncia na populao adulta de 15 a 49 anos, estimada em 2005.

Classificao Pas Prevalncia no Adulto

1 Suazilndia 33,4%
2 Botswana 24,1%
3 Lesoto 23,2%
4 Zimbabwe 20,1%
5 Nambia 19,6%
6 frica do Sul 18,8%
7 Zmbia 17,0%
8 Moambique 16,1%
9 Malawi 14,1%

Fonte: UNAIDS 2006.

Aqui o que importante no apenas a mortalidade da SIDA, a perda de trabalho


e cuidar dos sobreviventes, mas tambm os encargos da morbilidade e da incapacidade
suportados ambos pelo sistema de sade e pelos agregados familiares e comunidades,
principalmente pelas mulheres que cuidam dos doentes. Neste caso, estes encargos so,

106 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


novamente, quase certezas nenhum regime de seguros orientado pelo lucro est
propenso a cuidar deles sem subsdios redistributivos.

Dualismo na assistncia social: direito de cidadania


Como colnias de assentamento, todos os pases da frica Austral ficaram
marcados por uma histria de dualismo na organizao da assistncia social, embora
a extenso, o tempo e a organizao sejam muito diferentes. Na frica do Sul,
Zimbabwe e Nambia, os seguros privados deram, aos brancos, acesso a um sistema
de cuidados de sade muito subsidiado e segregado. As penses de reforma eram
suportadas por salrios elevados bem como por contribuies do governo e a educao
segregada era subsidiada a um nvel profundamente desigual de gastos per capita por
grupo racial. No perodo ps II Guerra Mundial, muitos colonos portugueses em
Moambique, especialmente os que se encontravam empregados no sector pblico,
gozavam do mesmo tipo de benefcios de cuidados de sade, direitos a penso de
reforma e a pagamentos de abono de famlia que gozavam em Portugal, e beneficiavam
de instalaes pblicas subsidiadas e segregadas.
Embora a dramtica desigualdade tenha sido a caracterstica principal destes
sistemas de segurana social, isto no significou que todos os negros estivessem
excludos de todos os benefcios, nem que estes benefcios tivessem sido de pouca
importncia para aqueles que os obtiveram. Sob presso poltica interna e interna-
cional, tanto o regime do apartheid como as potncias coloniais decretaram reformas
que estenderam certos benefcios a grupos muito limitados, geralmente graas a subs-
dios relacionados com o trabalho. Os reformadores tardios (a frica do Sul e a
Nambia) tambm estenderam as penses no contributivas aos negros, embora a
taxas muito mais baixas do que as que os brancos recebiam.
Em Moambique poucos alunos negros eram admitidos nas escolas secundrias
financiadas pelo estado nas reas urbanas, sendo a maioria autorizada apenas a
frequentar a formao das misses e dos seminrios das igrejas. Um nmero redu-
zido de trabalhadores negros com empregos pagos mensalmente no sector formal
contribuiu para regimes de penses e conseguiu benefcios para a famlia. Deve-se
enfatizar, contudo, que mesmo estes poucos privilegiados tinham de contar princi-
palmente com as suas prprias iniciativas para construirem a segurana social:
contribuir para sociedades funerrias, criar rebanhos e investir nas suas prprias
habitaes nas zonas rurais ou habitaes de aluguer em municpios urbanos. Os
trabalhadores rurais estavam em geral excludos de to limitada assistncia social,
embora o acesso aos cuidados de sade primrios e educao fosse estendido a

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 107


certas zonas rurais estrategicamente importantes, como parte das campanhas de
guerra psicolgica.
Estes sistemas polticos dualistas da frica Austral incluam, assim, alguns direitos
sociais como parte dos direitos de cidado para brancos e colonos, mas os direitos
baseados no trabalho, quer directamente atravs de fundos de seguros quer indirecta-
mente atravs de regimes baseados no rendimento, eram uma determinante impor-
tante para quem tinha acesso segurana social e uma das principais caractersticas dos
contratos do emprego formal.
A injustia visvel da distribuio dos direitos sociais veio necessariamente a ser
alvo de um ataque poltico, com as prticas democrticas que resultaram dum processo
de independncia prolongado na regio (especificamente, no aceito que a transio
democrtica seja definida por eleies multipartidrias) que culminou com as eleies
de 1994 na frica do Sul.
A educao, desde o ensino bsico ao superior, expandiu-se na regio, geralmente
atravs da interveno do governo e, maginalmente, fora do espao mercantilizado.
Lentamente, a seguir ao ajustamento estrutural, o ensino privado e sujeito a paga-
mento de propinas tornou-se, contudo, mais importante.
Os sistemas nacionais de sade expandiram-se com o envolvimento do governo,
embora o liberalismo significasse que a proporo das clnicas privadas com servios
pagos aumentassem, enquanto os servios governamentais estavam destinados a
tornar-se fornecedores residuais. Mau grado o seu compromisso para uma maior
igualdade no seu White Paper on Health, o governo do ANC no tem feito muito
para diminuir o fosso existente entre a prestao privada e a estatal nos servios de
sade. Os planos de sade privados ainda consomem 59% do total das despesas nacio-
nais da sade, embora a percentagem da populao que pertence a este regime tenha
declinado para 16% (McIntyre et al., 2005: 24, 51).
Em alguns pases da regio, formas de apoio temporrio introduzidas como
medida de combate seca destinadas a levar as pessoas de volta produo tornaram-
-se formas de apoio regulares esperadas, anualmente, pela populao das zonas rurais
quer haja seca quer no. Estes incluam regimes de trabalho por alimentos no Lesoto
e no Botswana e distribuio gratuita de insumos no Botswana (Morgan 1991, van
Driel 1994, Solway 1994). Solway argumentou que o combate seca institucionali-
zado contribuiu para a eroso de tipos de apoio baseados na comunidades e em grupos
de descendentes que existiam anteriormente, mas outros sugeriram que os processos
de dissoluo eram reflexo do crescimento de desigualdades nas zonas rurais e que
eram anteriores ao combate seca.

108 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


Tanto a frica do Sul como a Nambia expandiram a cobertura dos seus regimes
de penso de reforma no contributiva para abranger a maior parte das pessoas de
idade relevante e o Lesoto introduziu recentemente tal regime. O mesmo tipo de
preocupaes acerca da dependncia e da eroso de formas tradicionais de apoio
social, que foram exprimidas acerca das obras pblicas e do combate seca surgiram
acerca de penses no contributivas, mas pesquisas recentes indicam que, pelo
contrrio, as penses ajudam a manter os laos de parentesco e o apoio da comuni-
dade (Devereux 2007). A avaliao positiva das penses no contributivas deu um
novo mpeto exigncia na frica do Sul de uma forma ainda mais universal de
benefcio social, um subsdio ao rendimento bsico (BIG) a ser atribudo numa base
regular e peridica a todos os cidados.
Contudo, nenhuma dessas reformas disfara a grande desigualdade de acesso e de
qualidade na assistncia social, que resultam da natureza de classe da acumulao do
capital na regio. Os coeficientes de Gini esto entre os mais desiguais do mundo. Ou
no houve grandes reformas redistributivas ou as reformas anteriores foram rever-
tidas por polticas liberalizantes. Este o contexto necessrio para o debate do BIG.

Debate sobre o Subsdio do Rendimento Bsico


(BIG Basic Income Grant) na frica do Sul
A poltica ps-apartheid do ANC dividiu-se entre duas exigncias polticas geral-
mente consideradas contraditrias, embora ambas pretendam resolver a desigualdade
e a pobreza na frica do Sul: a necessidade de se criarem postos de trabalho atravs
do crescimento econmico e a necessidade de redistribuir a riqueza. A adopo do
GEAR influenciou a balana a favor de postos de trabalho baseados no crescimento,
conforme o fez o Welfare and Population White Paper de 1997, que optou por uma
abordagem residualista para a reforma do bem-estar social. O Fortalecimento Econ-
mico dos Negros, a promoo explcita das empresas capitalistas e dos grupos finan-
ceiros, propriedade de sul-africanos negros ou geridos por eles, uma parte importante
das abordagens do ANC para a redistribuio de riqueza. Houve maior investimento
na educao e na expanso do acesso dos sul-africanos negros a todos os nveis, mas
os cuidados de sade permanecem profundamente desiguais.
A primeira ponderao importante sobre o BIG foi feita pelo Comit Taylor
encarregue de apresentar algumas propostas para a reforma do sistema de Proteco
Social sul-africano complexo e fragmentado, que tambm poderia tratar a pobreza e
a desigualdade. O comit advogava o Subsdio do Rendimento Bsico, embora fosse
uma maneira de simplificar e tornar mais justa a mirade de diferentes tipos de paga-

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 109


mentos de prestaes sociais feitos pelo governo aos cidados, enquanto expandia o
nvel de apoio. 3 Argumentavam (e ainda argumentam) que o custo de contribuies
para os que no eram pobres podia ser facilmente coberto atravs de impostos redis-
tributivos. Tambm ponderavam que o pagamento poderia promover o crescimento
econmico visto que a segurana de rendimentos facilitaria o investimento e procura
do consumidor, em particular nas zonas rurais. Os oponentes argumentavam que o
regime BIG institucionalizaria a pobreza, incentivaria a cultura da dependncia no
estado e inibiria em vez de facilitar a participao no mercado laboral. O significado
implcito era a dificuldade esperada ao limitar o subsdio exclusivamente a cidados
sulafricanos, dada a importncia continuada da imigrao regional. Neste caso, o
Comit Taylor no endossou a proposta do BIG. Foi em geral considerado que esta
deciso reflectia a posio do governo.
Neste caso, a deciso do Comit Taylor realmente no resolve a questo do BIG
nem a questo dos benefcios sociais universais em termos mais gerais. Na prtica, o
nmero de sul-africanos abrangidos por algum tipo de benefcios estatais aumentou
de 2,6 milhes, em 1994, para 10 milhes, em 2005, (Ferguson, 2007: 74). Alm da
penso de reforma no contributiva, paga tanto a mulheres como aos homens, h o
subsdio de invalidez e de assistncia a dependentes, o subsdio de apoio criana
(abono de famlia) pago aos encarregados de educao de todas as crianas at aos sete
anos de idade, um subsdio para cuidados de assistncia, um subsdio para os veteranos
de guerra e um subsdio adicional para os doentes de SIDA que so incapazes de
cuidar de si prprios (Makino, 2004).
Houve um aumento maior na cobertura do abono de famlia para os filhos, que
agora abrange crianas at aos 14 anos de idade (Seekings, 2008: 31). A cobertura do
subsdio de invalidez, testada pelos meios requeridos, cresceu de 60 000 em 2000 para
1,3 milhes em 2004 (Nattrass 2007). Contudo, de notar que este aumento evita,
no entanto, a universalidade. No h, significativamente, nenhum regime nacional de
seguro de desemprego.
Num contexto de pobreza muito alastrada, pode ser difcil, para os que admi-
nistram os benefcios sociais, adoptar uma definio restrita de vulnerabilidade.
Nattrass (obra citada) declara que os que administram o subsdio definem invalidez
de forma to lata que realmente um programa de alvio pobreza. Na sua nsia
de argumentar pela superioridade do BIG, ela tambm alega que, baseando-se em
indcios etnogrficos algo selectivos nos pacientes com HIV/SIDA, a doena se
tornou uma fonte importante de rendimento para os pobres, tornando-os adversos
ao tratamento.

110 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


Existe agora uma literatura substancial que trata da questo sobre a razo de a
reforma das polticas sociais ter sido to impenetrvel na frica do Sul concordando
todos em que algo deve ser feito, mas incapazes de concordar sobre o qu. Talvez a
explicao mais simples tenha sido dada por Seekings (2004, 2008) e Nattrass
(confronte-se Nattrass e Seekings, 2005), que advogam firmemente um BIG. Seekings,
numa variante de argumento da aristocracia de trabalhadores, sugere que existem efec-
tivamente trs classes na frica do Sul: o capital, a fora de trabalho organizada e os
pobres. As polticas ps-apartheid baseiam-se num compromisso de classe duplo:
Um sistema econmico capitalista com polticas macroeconmicas
neoliberais (no interesse do capital) em troca duma via de elevado cres-
cimento do salrio e despesas pblicas na classe trabalhadora e nas
classes mdias urbanas (no interesse do trabalho organizado) e alguma
redistribuio atravs dos impostos e na perspectiva de criao de postos
de trabalho (no interesse dos pobres) (Seekings, 2004: 311).

A poltica social do ANC , para Seekings (2008), dominada pela sua base no
trabalho organizado e a sua consequente preocupao nos pobres merecedores, ou
seja, os que trabalham efectivamente, excluindo os desempregados.
Barchiesi (2007: 561-2) concorda com Seekings em que o ANC tem uma
concepo tradicional de cidadania baseada na responsabilidade individual, partici-
pao no mercado de trabalho e preveno de dependncia na despesa pblica. A
previdncia social baseada nas transferncias redistributivas vista, portanto, com
suspeio porque conduz a encargos fiscais insustentveis, debilitam a confiana do
investidor e tornam as pessoas dependentes das ajudas do governo uma espcie de
cultura da pobreza (Ibid). Mas, para Barchiesi, a fraqueza do ANC no tanto a sua
falta de preocupao com os desempregados mas sim a sua compreenso da classe
trabalhadora, incluindo os que trabalham ocasionalmente, bem como do trabalho
organizado e dos desempregados. Para Barchiesi, grande parte do falhano do ANC em
lidar com a redistribuio est enraizado na sua contnua preocupao com o emprego
formal e o seu falhano em responder crescente informalizao dos seus mercados de
trabalho, uma orientao partilhada pelos seus parceiros histricos SACP e COSATU.
Aqui o ANC aparenta seguir o raciocnio subjacente s abordagens aprovadas pelo
ortodoxo Banco Mundial para a criao de emprego nos pases em desenvolvimento:
Tem-se assumido que a abertura das economias competio global e
que a promoo de mercados de trabalho flexveis gerariam trajectrias
de crescimento de trabalho intensivo necessrio para a reduo da

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 111


pobreza. Tambm tem sido assumido que os empregos gerados oferece-
riam a segurana bsica de subsistncia assim como permitiriam que os
trabalhadores se protegessem a eles prprios e aos seus dependentes contra
as vrias ameaas s suas condies de vida. As medidas pblicas para
a proteco social poderiam ento ser restritas aos incapazes de ganhar
a sua vida, por razes fora do seu controlo, restringindo assim as poten-
ciais distores do mercado de trabalho (Heintz, Kabeer et al. 2008:1).

A crtica de Barchiesi ao debate BIG no se limita ao papel do ANC. Ele tambm


critica os apoiantes do BIG. V-os globalmente em duas posies diferentes: uma, do
tipo de direitos baseados no moralismo da previdncia social, que defende o BIG na
base da justia social; e outra, uma preocupao instrumentalista, que mostra que o
BIG apenas o que a economia faz para promover mercados laborais mais flexveis.
Isto espelha o ponto mais geral apresentado por Devereux e Sabates-Wheeler (2007)
acerca do contraste ntido das posies ideolgicas dos fundamentos usados pelos
instrumentalistas e activistas no seu apoio proteco social.
James Ferguson (2007) apoia-se fortemente na discusso de Barchiesi sobre a
importncia da informalizao da assistncia social, e vai mesmo mais longe na sua
condenao de todas as partes empenhadas no debate acerca do BIG. Argumenta que
novas maneiras de pensar a pobreza, tais como a abordagem da pobreza crnica, so
simplesmente extenses do projecto neo-liberal; elas imaginam um novo tipo de
relao entre o sector informal e o estado:

Reconhecendo o poder carismtico do dinmico e movimentado


submundo dos bairros pobres, agora os reformadores antevem tomar-
-lhe as rdeas e introduzir uma relao nova, tanto com a economia
nacional como com o projecto do governo (Ibid: 84).

Ferguson pensa que a oposio antiga entre o neoliberalismo e o estado-provi-


dncia obscurece muitas das questes fundamentais do debate. Para ele, so verses
actuais do mesmo raciocnio, uma observao ps-moderna de certo modo previsvel.
No obstante, as suas observaes chamam a ateno para a forma como a procura de
argumentos para estimular ou investir no BIG est enredada na teoria econmica
liberal convencional.
Estas sries de reflexes sobre o debate do BIG apresentam muito de til. Em
primeiro lugar, a importncia que todos atribuem s polticas sociais e, pelo menos
para Seekings e Barchiesi, o facto de pensarem sobre a poltica de classes. Muita da

112 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


bibliografia sobre a proteco social tecnicista, trata dos problemas na concepo de
intervenes e ignora a poltica da aco pblica, que modela os resultados de inter-
venes, que frequentemente no so esperados. Em segundo lugar, a importncia
da informalizao para a reflexo sobre a assistncia social na frica Austral, particu-
larmente bem discutida por Barchiesi e Ferguson. Este investigador alarga o signifi-
cado da informalizao para alm dos mercados de trabalho e de produtos de base,
para formas e lugares nos quais as pessoas vivem, relevantes de facto para a reflexo
sobre o significado da assistncia social.
Contudo, tambm h algumas lacunas de concepo importantes na maneira
como cada um destes analistas reflecte sobre o BIG, lacunas que tambm deveriam
formar a ideia duma relevncia mais abrangente do debate na frica Austral.
Em primeiro lugar, a importncia de se reconhecer que a dinmica da luta de
classes modela a estrutura de classe de tal forma que no necessariamente previsvel
ou fixa. O sistema de classe rgido e esttico de Seekings, que coloca uma barreira
ntida entre a classe trabalhadora organizada e os pobres, cria analiticamente mais
dificuldades do que as resolve. Angustia-se, por exemplo, ao tentar compreender por
que razo a COSATU apoia o BIG, atribuindo essa razo principalmente ligao dos
membros com membros de famlia desempregados. Este um problema falso todos
os trabalhadores vivem na sombra da informalidade e do desemprego.
A abordagem de Barchiesi, que envolve a reflexo sobre a mudana da estrutura
geral da fora de trabalho e d importncia particular excluso atravs da informa-
lizao, parece muito mais til, mas ele talvez leve este processo a um nvel mais
unidireccional do que realmente . Historicamente, a formalizao significou no
apenas uma regulao do estado, mas tambm a base de reivindicao de cidadania
sobre o Estado sendo a assistncia social uma das mais importantes. Contudo, seria
til para Barchiesi fazer a distino entre a casualidade do trabalho e a informalizao
(isto no seria de esperar de Ferguson, que no reflecte facilmente em termos de
classe). Os trabalhadores agrcolas temporrios de Kerala no tinham chefes fixos,
mas formavam sindicatos que exigiam contribuies para os benefcios sociais dos
empregadores, assim como do estado e dos prprios trabalhadores.
Em segundo lugar, Ferguson parece negar qualquer legitimidade poltica preo-
cupao com a relao entre a assistncia social e a acumulao. Isto deixa a natureza
de classe inexplorada, tanto quanto acumulao como redistribuio. O ponto aqui
que a acumulao um processo estruturado pelas relaes de classe; as suas impli-
caes para o emprego ou pobreza ou bem-estar so completamente contingentes
dependentes da dinmica da luta de classes. O problema da posio do ANC no

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 113


GEAR no que esteja preocupado com a acumulao, mas que, assim como o Banco
Mundial, adopte a relao entre a acumulao de capital, a criao de empregos, a
qualidade de trabalho e a subsistncia como sendo, de certo modo, inevitavelmente
o melhor resultado possvel num mundo globalizado. Esta no uma posio parti-
cularmente neoliberal, a posio do capital.
Em terceiro lugar, o debate parece seguir a marcha da mercadorizao como inevi-
tvel, ou pelo menos como unidireccional; para o BIG uma interveno que s
aborda o espao dos rendimentos. Isto deixa a natureza de classe da desmercadorizao
e da remercadorizao por explorar. E deixa a natureza de gnero de ambas tambm
por explorar. H um conjunto importante de formas universais de assistncia social
nos cuidados de sade e na educao que esto fora do debate do BIG e que modelam
a organizao da assistncia com base na classe e no gnero dentro dos agregados
familiares. Em resumo, as preocupaes clssicas com a acumulao e a redistribuio
no debate sobre o estado-providncia no so to estreis e sem importncia como
Ferguson pretende.
A relevncia do debate do BIG em Moambique no , portanto, o facto de se
poder aplicar um modelo nico de proteco social em todos os pases da regio.
A economia poltica da assistncia social demasiado complexa e divergente para
isso. Pelo contrrio, a forma como o debate centra a ateno na classe dinmica de
acumulao, distribuio e polticas sociais num contexto marcado por processos
interdependentes de informalizao e de crise agrria.

A relao histrica entre a proteco social rural,


a acumulao e o associativismo nacionalista
em Moambique 4
O colonialismo em Moambique foi marcado por grande desigualdade e pobreza,
particularmente nas zonas rurais, onde se encontravam mais de quatro quintos da
populao (ainda que nem sempre residente). A pobreza reflectia-se no s na penria,
na falta de rendimento monetrio com o qual se pudessem comprar bens de consumo
bsicos, mas tambm na falta de escolas e de cuidados de sade decentes. No primeiro
perodo da independncia, a abordagem pobreza rural do governo socialista da
Frelimo tinha quatro facetas. A primeira era aumentar o nmero de escolas e postos
de sade criados pelo governo, a funcionarem nas zonas rurais e tornando o seu acesso
essencialmente gratuito (acesso desmercantilizado). A segunda, um falhano quase
imediato, foi aplicar o modelo chins do mdico de p descalo, formando jovens
agentes polivalentes, que se esperava viessem a ser apoiados por contribuies das

114 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


suas comunidades locais. A terceira foi libertar o comrcio do mercado do lucro, ou
seja, mais uma desmercadorizao da distribuio, vendendo bens de consumo a
preos fixados atravs das lojas do povo e cooperativas de consumo. A quarta concen-
trava-se na acumulao rural: fortalecer a base produtiva das zonas rurais atravs da
produo colectiva, quer das empresas estatais quer de cooperativas, a qual melhoraria
por fim as condies de vida, dando excedentes para investimento na indstria e
permitindo um maior investimento de excedentes no desenvolvimento social. As
cooperativas eram normalmente constitudas em quintas e plantaes dispersas e aban-
donadas pelos colonos, complementando com a agricultura familiar mas sem a colec-
tivizao nem a deslocao desta ltima. As plantaes e colonatos concentrados foram
convertidos em empresas estatais e no em cooperativas.
Esta estratgia fez pouco para transformar as relaes de classe rurais, concen-
trando-se quase inteiramente (e infrutiferamente) na acumulao. A informalidade do
trabalho assalariado no uma novidade nas empresas agrcolas na frica Austral.
A maior parte do trabalho agrcola nas empresas estatais em Moambique, tal como
durante o perodo colonial, ou na frica do Sul e em Moambique hoje, era feita por
trabalhadores jornaleiros ocasionais, no sindicalizados, sendo muitos deles mulheres
e crianas. Estes trabalhadores ocasionais nas empresas estatais tinham um mnimo de
rao alimentar e algumas vezes um lugar para dormir, mas nenhuns benefcios sociais
contributivos relacionados com o trabalho no tinham cuidados de sade, nem
frias, nem reforma. Inicialmente, o governo deu prioridade s cooperativas rurais em
extenso, fornecimento de insumos e distribuio a retalho dos bens de consumo
monopolizados pelo Estado. Embora a ajuda em alimentos fosse distribuda na altura
das cheias e secas, esperava-se que os habitantes rurais pobres produzissem a sua
prpria alimentao. O sistema de racionamento de alimentos funcionava nos prin-
cipais centros urbanos. As quotas de alimentos nas zonas rurais eram canalizadas para
o exrcito, escolas e empresas agrcolas.
A ateno estava frequentemente concentrada na falncia econmica das empresas
agrcolas estatais e na eventual privatizao das suas terras, mas o movimento coope-
rativo tambm era um local de desacumulao. De facto, a maior parte dos membros
das cooperativas continuaram a confiar principalmente nos seus campos familiares
individuais, dispendendo apenas uma pequena poro do seu tempo na produo
colectiva. Os membros das cooperativas normalmente provinham duma vasta srie de
posies de classe rurais. No sul de Moambique, onde a agricultura camponesa era
muito diferenciada, este modelo de cooperativa complementar significava que era
normalmente composta por alguns pequenos agricultores prsperos, que eram normal-

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 115


mente os lderes da cooperativa, e por um grande nmero de mulheres, muitas vezes
idosas bem como pelos seus agregados familiares, por elas chefiados. Um estudo da
CEA no Posto Administrativo de Machubo em 1983 (CEA 1984) descobriu que
uma parte substancial dos insumos fornecidos cooperativa era dividida pelos lderes
para os seus prprios campos. Em troca do seu trabalho ocasional no terreno da
cooperativa, as mulheres membros eram capazes de manter ligaes de patronato com
os lderes, que lhes pagavam em alimentos pelo trabalho dirio e as ajudavam em
tempos de crise. No Chkw, algumas cooperativas inicialmente incluam antigos
emigrantes do sexo masculino, trabalhadores nos colonatos que no tinham a sua
prpria terra, mas depois de cessar o crdito e acabar o sistema de pagamento de
avanos para alm dos emprstimos, as cooperativas do Chkw tambm seguiram o
perfil de gnero familiar. As cooperativas acumularam grandes dbitos com a compra
de insumos, alguns dos quais aplicados nos campos dos membros mais prsperos e de
funcionrios locais. A desmercadorizao dos bens de consumo e mercados de
alimentos e a colectivizao da produo foram falncia antes da adopo formal das
reformas econmicas liberais, de acordo com o IFIs nos ltimos anos da dcada de 80.
O comrcio privado foi restabelecido nas zonas rurais no incio dos anos 80. O desen-
volvimento de mercados paralelos distorceu a distribuio de bens de consumo a
favor daqueles que tinham rendimentos para as comprar.
Depois do 4. Congresso do Partido Frelimo em 1983, permitiu-se que as coope-
rativas dividissem as suas possesses em terrenos individuais, mantendo uma seco
para a produo colectiva de forma a pagar as despesas comuns. A diviso da terra da
cooperativa teve uma procura particularmente maior nas zonas periurbanas e reas irri-
gadas onde havia maior procura de terra arvel. A colectivizao da produo falhou,
portanto, quer como processo de acumulao quer como meio de melhorar a vida
diria dos camponeses e trabalhadores rurais.
Contudo, o mesmo no se pode dizer da expanso dos cuidados bsicos de sade
e educao, ou seja, a desmercadorizao do aprovisionamento social. Apesar do
sucesso muito irregular em garantir o fornecimento de pessoal de qualidade, medica-
mentos, livros e equipamento, todos eles financiados por oramentos centrais e no
por impostos locais, o aprovisionamento da sade e educao pelo governo trouxe uma
diferena importante na qualidade da vida rural. Estas instituies desintegraram-se,
porm, com a expanso da guerra e foram ainda mais corrodas pela introduo do uso
de propinas e pela expanso do ensino e cuidados de sade privados.
Os modelos polticos e econmicos liberais, introduzidos gradualmente a partir dos
ltimos anos da dcada de 80, e mais rapidamente aps o estabelecimento da paz em

116 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


1992, retiraram o Estado da produo directa e estimularam o emprego em ONGs
financiadas por doadores, quer internacionais quer locais, trabalhando em extenso,
cuidados de sade e alvio s calamidades nas reas rurais. Teoricamente, supunha-se
que todos os programas subsidiados em reas rurais fossem dirigidos aos mais pobres,
mas, j que o inqurito aos agregados familiares de 1996 revelou que 70% dos agre-
gados familiares rurais viviam abaixo da linha de pobreza, no pareceu ser minima-
mente necessrio arrazoar sobre a fuga de benefcios. A maior parte dos programas
financiados por doadores reconheceram o problema da sustentabilidade estavam
destinados a criar a capacidade do Estado para prestar servios ao nvel local (o que
alguns doadores no tinham liberdade para fazer) ou estavam concebidos para ajudar
a criar organizaes atravs das quais as pessoas se poderiam ajudar a si prprias.
O modelo favorvel para o ltimo foi o da associao de agricultores, na prtica no
to diferente das cooperativas de retrica socialista. Este modelo resistiu atravs de
ondas mutantes de apoio para o reassentamento de populaes e reconstruo aps
a guerra, para a seca, para as cheias, para as devastaes da SIDA. O associativismo
(associativismo nacionalista) ou mutualismo uma condio para se receber ajuda nas
reas rurais hoje, da mesma forma que o cooperativismo o tinha sido anteriormente.
O associativismo um modelo de acumulao baseado na ideia de que o mutua-
lismo permite que as pessoas criem excedentes para poderem investir de uma forma
que no seria possvel a indivduos isolados ou a agregados familiares. As ONGs e o
governo usaram o apoio social desmercadorizado como uma espcie de incentivo ou
desencadeador da adeso de membros, dando, por exemplo, alimentos gratuitos ou
insumos subsidiados ou cuidados especializados de sade ou mesmo pagamentos em
dinheiro. Contudo, tal assistncia no para se tornar permanente, mas para permitir
que as pessoas sobrevivam para alm dos perodos de crise e que as associaes se
tornem autnomas. A maior parte dos projectos das ONGs so de durao limitada
bem como o financiamento de doadores para programas de assistncia do governo a
associaes de agricultores. No existe, assim, uma redistribuio sistemtica do rendi-
mento da zona urbana para a rural ou dos ricos para os pobres neste modelo. No h
mandato para a construo a longo prazo de servios do Governo desmercadorizados,
mesmo algo de to bsico na vida rural como os servios de extenso. As associaes
podem tornar-se actores polticos importantes e advogar pelos seus interesses, mas, na
prtica, devem tambm dedicar uma quantidade considervel da sua actividade de
modo a obterem financiamento dos doadores para o seu funcionamento a curto prazo.
Ironicamente, as associaes podem condenar o neo-liberalismo e algumas vezes o
fazem, mas tambm se multiplicaram dentro dele. Os limites, na presente forma de

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 117


como o associativismo liga a acumulao e a proteco social rural, so aparentes na
ruralidade contraditria do Distrito do Chkw hoje.

Proteco social, acumulao e redistribuio no Chkw 5


Diversificao e desigualdade no Chkw

As condies de vida no Chkw, tal como em qualquer parte da frica Austral,


so muito diversificadas, integrando a agricultura, criao de gado, trabalho assalariado
numa base casual migrante ou local, produo de carvo, corte de lenha, pesca, venda
de produtos, construo e fabrico de bebidas. Esta diversificao de actividades feita
de acordo com o gnero: mais provvel que os emigrantes para a frica do Sul
sejam homens, por exemplo, enquanto mais provvel que os trabalhadores ocasio-
nais nas fazendas ou machambas vizinhas sejam mulheres. A importncia da agricul-
tura nesta srie de actividades de subsistncia no deve ser subestimada. Os agregados
familiares no Chkw, em geral, tm acesso terra, produzem e cultivam muitas das
coisas de que precisam para o consumo dirio: milho, arroz, batata-doce e feijo,
embora tambm comprem alimentos. Os padres de diversificao dos agregados
familiares variam, incluindo os seus padres de produo agrcola. Alguns tm acesso
a regadios e cultivam produtos hortcolas para o mercado, outros cultivam apenas reas
de sequeiro e dependem de transferncias de fundos ou de trabalho fora da agricul-
tura para ganhar dinheiro. Os padres de diversificao esto relacionados, embora
no sejam os mesmos que os padres de desigualdade. Calcula-se que cerca de 60%
dos agregados familiares no Chkw estejam abaixo da linha da pobreza. E que 20%
dos agregados controlem 50% da terra, sendo um tero dos terrenos pertencente quer
s autoridades tradicionais quer aos funcionrios distritais (Repblica de Moam-
bique 2005, pp. 22ff). Os agregados com trabalhadores qualificados do sector formal
recebem muitas vezes pagamentos regulares, enquanto os outros recebem apenas
contribuies irregulares (ou s mesmo notcias) dos membros emigrantes. Existiam
agregados familiares com grandes manadas de gado, mas a maior parte no possui
agora nenhum, ou, na melhor das hipteses, tm apenas um ou dois bois.

A natureza mutante da insegurana rural no Chkw


O que se poderia chamar de sistemas tradicionais de segurana social no Chkw
era uma construo histrica, certamente no os remanescentes inalterados dum
passado pr-colonial. Incluam a acumulao de poupanas ou pagamentos do lobolo
sob a forma de gado ou em dinheiro, emprstimos de gado, poupanas rotativas do

118 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


xitique e grupos de trabalho cooperativo e, acima de tudo, trabalho assalariado. Os
Sub-sistemas de circulao da emigrao, em particular dos homens, contribuem com
transferncias de rendimento para as suas esposas, filhos e pais e espera-se que os
filhos tambm venham a contribuir quando forem mais idosos. As transferncias so
usadas para construir casas e cisternas, comprar charruas, comprar alimentos em
pocas de fome e pagar o lobolo. Os contratos de trabalho nas minas com salrios
adiados contribuem para o fraco poder de compra dos mineiros emigrantes, mas
garantem a ligao contnua entre os emigrantes e as suas famlias rurais. No se deve
romantizar este sistema. Ele caracterizava-se por tenses de gnero e de geraes que
contriburam para a eroso. A posio de uma nora com um marido ausente durante
anos e as suas transferncias controladas pelos seus familiares pode ser particular-
mente onerosa.
O Chkw continua a ser uma rea de emigrao e esta continua a ser distorcida
em termos de gnero. Na verdade, a inclinao agudizou-se radicalmente durante os
anos de guerra, e assim continua como ilustra o Quadro 2 abaixo. Isto reflecte-se num
grande nmero de agregados familiares chefiados por mulheres.

QUADRO 2: Percentagens por sexo da populao residente no Distrito do Chkw: 1980,1997 e 2007.

Homens Mulheres Percentagem

1980 (Limpopo) 50 736 55 521 91,3


1997 74 425 98 852 75,2
2007 82 059 105 363 77,9
Fonte: Recenseamento Geral da Populao 1980, 1997 e 2007

Se olharmos para as percentagens de sexo por grupo etrio para 1997 na Tabela
3, podemos ver que, entre os jovens adultos, h duas vezes mais mulheres do que
homens a viver no Chkw 6.

TABELA 3: Chkw 1997, percentagens por sexo e por grupo etrio.

Grupo etrio Homens Mulheres Percentagem

20-24 4 966 9 794 51


25-29 3 097 6 416 48
30-34 2 943 5 998 49
35-39 3 498 5 756 61
40-44 2 875 4 354 66
45-49 2 432 3 555 68
50-54 1 828 2 874 64
55-59 1 789 2 567 70
60-64 1 259 2 033 62
Total 24 687 43 347 57
Fonte: Recenseamento Geral da Populao 1997.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 119


A distoro etria nestes nmeros no devia, contudo, conduzir a uma sobreva-
lorizao do regresso dos idosos. Os homens tambm faltam nos agrupamentos mais
idosos. Este no o perfil demogrfico do sistema de emigrao oscilante clssico do
passado. A mudana nas percentagens por sexo entre 1980 e 1997 , simplesmente,
parcialmente demogrfica. O declnio da CAIL levou a uma reduo da migrao para
o Chkw e o fluxo dos jovens para fora aumentou. A mortalidade precoce pela SIDA
nos homens tambm pode ter distorcido a percentagem. Mas esta mudana tambm
o espelho da mudana na organizao dos agregados familiares. Estas so medies
da populao residente, no da presente na altura do censo. Os chefes dos agregados
familiares podem incluir os que se consideram fazer parte do seu agregado familiar,
mesmo sem estarem fisicamente presentes. O declnio no nmero de jovens contados
como residentes tambm, assim, uma medida de rotura da ligao. Consequente-
mente, desmoronou-se a proteco contra a vulnerabilidade dada pelo sistema do
agregado familiar dividido clssico e pelas formas associadas de segurana social.
De maneiras complexas, novas formas de vulnerabilidade demoliram a segurana dos
agregados familiares.

A amplitude da extenso da comercializao no dia-a-dia


O aumento na vulnerabilidade tambm um reflexo do aumento da importncia
do espao dos produtos nas condies de vida rurais no Chkw nos ltimos trs anos.
Primeiro, algumas formas bsicas de assistncia social foram desmercadorizadas aps
a independncia como o acesso educao e sade. Todavia, a introduo de propinas,
a retirada de muitos subsdios para os medicamentos e o aumento do custo do mate-
rial escolar e uniformes significa que o acesso depende de se ter dinheiro para pagar.
Novos produtos tambm se tornaram parte do padro de consumo rural. Vendedores
de crdito pr-pago pululam nas aldeias rurais e homens e mulheres (e algumas
crianas) usam celulares para organizar negcios, obter informao e manter contacto
com parentes e amigos. Muitas reas no Chkw (no s na vila) tm agora electrici-
dade, portanto, preciso dinheiro para alimentar o contador, mas a electricidade
pode ser utilizada tambm para incubadoras ou instrumentos elctricos bem como
para iluminao. Isto no significa que toda a gente no Chkw tenha electricidade
ou use um celular, mas no o ter tornou-se uma medida da pobreza.

A instabilidade da produo agrcola


J desde o perodo colonial que sucessivas geraes de planificadores tm falado
do Chkw como o celeiro de Moambique ou pelo menos de Maputo urbano, mas

120 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


o Limpopo tem sido um aliado incerto neste projecto. verdade que muita da terra
potencialmente irrigvel no est actualmente a ser irrigada. A FAO (2004) calculou
o potencial de terra irrigada da bacia do Limpopo em Moambique em 148 000
hectares dos quais 40 000 se encontravam irrigados em 1997. Grande parte do sistema
de irrigao e de drenagem destrudo pelas cheias de 2000 ainda no foi recuperado.
Actualmente, os que possuem terra irrigada no sentem falta de gua, mesmo em
2008, um ano de seca. Mas a longo prazo, medida em que mais terra irrigvel for
recuperada, aumentando a rega de culturas bem como de biomassa para biocombus-
tveis ao mesmo tempo em que as mudanas climticas associadas ao aquecimento
global tiverem lugar, a procura de gua do Limpopo aumentar, no s em Moam-
bique mas tambm a montante no Botswana, no Zimbabwe e na frica do Sul.
A pluviosidade j muito irregular no Chkw, com ciclos repetidos de seca
pontuados de cheias dramticas e destrutivas. A coluna mais importante do quadro
seguinte a das elevadas medidas de variabilidade o desvio padro. A quantidade
mdia de pluviosidade no tem muita realidade, segundo a experincia dos agricultores
do Chkw.
QUADRO 4: Pluviosidade no Distrito do Chkw (mm).

Medida Mnima Mxima Mdia Desvio padro

Pluviosidade anual total 179,7 986,5 604,5 34,5


Total durante a estao seca 145,0 1009,8 500,4 31,5
Fonte: adaptado de Mazuze 2004, p. 16.

As cheias so um problema particular srio para as baixas reas irrigveis, mas as


secas so problemticas, quer para as reas de sequeiro quer para as irrigveis. As reas
de sequeiro perdem as culturas, pastagens e bebedouros para o seu gado; a gua de irri-
gao torna-se salobra e salga a terra. A sequncia da guerra prolongada, as cheias
devastadoras e os ciclos de seca conduziram a um declnio agudo no nmero de
cabeas de gado possudo pelos agregados familiares no Chkw.
No actual contexto, o acesso terra considerado relativamente seguro no
Chkw, mesmo pelos que so muito pobres. O processo gradual de redistribuio da
terra pelo CAIL, quer a camponeses quer a agricultores comerciais, que se iniciou em
1983, considerado uma das causas fundamentais para a lealdade ao partido Frelimo
em Gaza, um compromisso poltico no facilmente ignorado. A capacidade de irrigar
e trabalhar a terra a que se tenha acesso, bem como o acesso gua potvel so consi-
derados os problemas mais prementes. A longo prazo, contudo, a certeza de acesso pode
revelar-se ilusria. O processo de registo muito mais facilmente usado pelos agricul-
tores comerciais, e as comunidades j alugaram terrenos a empresas sem uma nego-

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 121


ciao cuidadosa sobre os termos. Nas associaes das reas irrigveis, o acesso depende
da adeso associao. No passado, muitos membros da associao, principalmente as
mulheres mais idosas ou com muitos dependentes, foram expulsos por no pagarem as
taxas de irrigao ou no contriburem com a sua parte de manuteno.

As inseguranas dum mercado de trabalho regionalizado


Dada a importncia do rendimento transferido da frica do Sul e do trabalho
local assalariado, as condies de vida no Chkw so muito sensveis a mudanas nos
mercados de trabalho regionais, as quais so, elas prprias, expostas a mudanas nas
tendncias econmicas internacionais assim como a processos polticos e econmicos
locais. A queda nos preos mundiais dos minerais (como com o Anglo Platinum)
resulta primeiro no despedimento de trabalhadores subcontratados, posio em que
se encontram muitos emigrantes mais jovens. O agudo crescimento da emigrao
zimbabueana para a frica do Sul significou competio acrescida por empregos para
algumas reas na frica do Sul e culminou na onda de expulses xenfobas que
levaram a uma vaga de regressos da emigrao cidade de Chkw em 2008. Trata-
-se de jovens zimbabweanos a dormirem dispersos nos campos e volta do mercado
na cidade do Chkw, procura de trabalhos ocasionais e efectivamente a competirem
com trabalhadoras a soldo por trabalhos, o que, na altura do nosso estudo, afectava
mais as condies de recrutamento do que o nvel do salrio dirio por si. Como uma
trabalhadora a soldo explicou: O patro manda um camio buscar trabalhadores das
aldeias e depois escolhe apenas o nmero que realmente precisa, deixando os outros
regressarem a casa a p ou esperar at ao fim do dia.

Dependncia acrescida e a insegurana de transferncias intergeracionais


A taxa de incidncia do HIV elevada no distrito: 22% da populao adulta em
2002, de acordo com a Waterhouse (2004: 12). As causas de bito mais frequente-
mente registadas so a malria e a tuberculose (Repblica de Moambique 2005,
p. 28), sendo a ltima tambm uma doena clssica das minas e da emigrao.
O impacto da dependncia nos agregados familiares no s o da mortalidade, mas
os encargos da morbilidade, que afectam at mesmo os agregados familiares que no
tm, eles prprios, membros vivendo com SIDA.
Pelos relatos de entrevistas (que requerem mais investigao representativa), os
tipos de transferncias intergeracionais esperados do sistema de migrao circulante
clssico do passado esto a ser erodidos. Isto reflecte-sedo nas mudanas na compo-
sio dos agregados familiares. O sistema de trabalho migratrio construiu, historica-

122 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


mente, a ausncia social do homem dos agregados familiares, mas o processo de desco-
nexo tem sido agudamente acelerado pela mortalidade precoce relacionada com a
SIDA e com a instabilidade das transferncias associadas informalizao do trabalho.
Muitas mulheres falaram dos seus filhos mortos ou desaparecidos, dos seus netos que
no tm pai socialmente reconhecido, das filhas e filhos que agora j nem se casam.
Os antigos sistemas de segurana social baseados em transferncias intergeracionais j
no funcionam para todos.
Esta mudana envolve alteraes, quer nos padres da composio quer nos
padres residenciais dos agregados familiares. Existem agora agregados familiares que
consistem de pessoas sozinhas vivendo sua prpria custa, muitas vezes mulheres
idosas sem transferncias dos seus filhos. Existem agregados em que idosos, particu-
larmente mulheres, cuidam dos netos sem o apoio dos pais ou de familiares paternos.
Ainda h famlias alargadas multigeracionais no Distrito do Chkw, 42,5% dos agre-
gados familiares, de acordo com o perfil do distrito (Repblica de Moambique 2005,
p. 9), mas muitas delas so agora chefiadas por mulheres. O padro clssico de resi-
dncia, de grupos de descendncia baseados na patrilinearidade, est a mudar. As
noras no s viviam com os pais dos seus maridos ausentes mas tambm estariam
rodeadas de agregados familiares pertencentes linhagem dos seus maridos. Tais
grupos ainda existem, mas agora encontram-se no Chkw muitos agregados fami-
liares onde as conexes residenciais foram estabelecidas pelas prprias mulheres.
O seguinte agregado familiar, chefiado por uma viva/divorciada, ilustra algumas
dessas mudanas.

Raquel Mabenze uma viva de 52 anos, que vive desde 1984 em


Cotsoane, uma comunidade perto do Chkw, ao longo do Rio
Limpopo. Ela e o seu marido fugiram com a sua filhinha de Chigubo,
mais a norte, aquando duma invaso da Renamo. Deixaram para
trs a maior parte das suas posses, famlia e amigos. Pararam em
Cotsoane porque foi o primeiro lugar em que se sentiram seguros.
O marido conseguiu um emprego numa fbrica de raes para porcos.
Morreu envenenado quando comeu alguma rao dos porcos. Raquel
casou-se de novo em Macia, outro local protegido pelo exrcito durante
a guerra, mas o segundo marido tambm morreu depois dum tempo
muito curto e ela voltou para Cotsoane e decidiu no voltar a casar-
-se. Em 1990, a sua filha Ana emigrou para Maputo, quando tinha
15 anos, em busca de emprego, levada por um homem que tinha uma

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 123


outra mulher. Teve quatro filhas, todas raparigas, que agora tm de 9
a 16 anos, todas na escola. O pai no as apoiou e, por isso, Ana
regressou para viver com a sua me. Praticou o controlo de natalidade
durante muitos anos, mas teve entretanto mais uma filha, agora com
um ano. No recebe nenhum apoio do pai da sua filha mais nova e
no espera casar (adaptado de Marenja et al., 2008).

Embora ambas as mulheres trabalhem, a famlia coma decentemente e as crianas


frequentem a escola, Raquel gostaria de poder irrigar a sua terra, o que seria possvel
se o canal de Cotsoane fosse reparado, para mandar pelo menos um dos seus netos
para a escola secundria e conseguir um par de bois, o que est longe da sua capaci-
dade de poupana. Por isso Raquel est interessada num processo de acumulao e
juntou-se a uma associao de camponeses em Cotsoane com a esperana de chegar
a ter um rebanho.
Existem outras vivas, contudo, para quem a questo simplesmente a sobrevi-
vncia do dia-a-dia. Onora Mbanze tem mais de sessenta anos. Vive nos arredores da
cidade do Chkw. O seu marido, antigo soldado, morreu h muitos anos. Teve trs
filhos vivos, mas dois morreram, daquela doena, e o terceiro, um filho, desapareceu
algures na frica do Sul. Tem trs netos a viver com ela. Trabalha ocasionalmente
como domstica na cidade e tem uma penso de viva de 150 MT por ms do ISS,
uma vez que o seu marido pagou para a reforma quando esteve no exrcito. No ano
passado teve malria e pediu um emprstimo de 100 MT a um vizinho, parente do
seu marido, para pagar os medicamentos; ele no esperava que ela os devolvesse; os
mesmos vizinhos tambm a deixavam tirar gua dos seus poos sem pagamento.
Onora Mbanze membro duma associao de camponeses e atravs dela tem
direito a um hectare de terra irrigada. No passado, ela garantia o consumo do agre-
gado familiar e tambm vendia arroz, mas j no consegue faz-lo. O sistema de irri-
gao precisa de manuteno e j no tem energia suficiente para isso ou dinheiro para
pagar a quem a ajude no campo. Tenta manter todos os netos na escola, mas no
possvel. Est apenas a tentar manter-se e sobreviver, no a acumular.

Insegurana dos mercados para produtos locais


face competio internacional
Pelo menos desde 1920, os produtores comerciais no Chkw tm estado preo-
cupados com o acesso a mercados para os seus produtos. Os colonos esforavam-se
para obter a excluso de frutos e vegetais produzidos na frica do Sul acoplada a

124 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


garantias do recrutamento de trabalhadores moambicanos para as minas da frica do
Sul (cf. Granger). Fotos de montanhas de tomates putrefactos do Chkw apareciam
regularmente nos jornais moambicanos durante os perodos de escassez. O proces-
samento de tomate no Chkw j no se faz e seria difcil de retomar, dados os preos
baixos das importaes. Hoje, mesmo no Chkw, faz-se propaganda do arroz
tailands uma vez que j no h fbricas de arroz locais a funcionar. Os maiores
produtores levam o arroz para a Manhia para o processar e vender. Sem dvida que
os biocombustveis tero futuro, mas o mercado deste ano mostrou-se vulnervel face
descida sbita do preo do petrleo ligada crise econmica internacional.
A questo central sobre estas diferentes formas de insegurana fundamental nas
condies de vida dos agregados familiares do Chkw que, para a vasta maioria
abaixo ou prxima da linha de pobreza, a insegurana e a vulnerabilidade no so
incertas. So uma certeza. Existe uma covarincia muito elevada do risco: todos esto
expostos a cheias, secas, mudanas nos preos das culturas comerciais e aos encargos
crescentes da taxa de incidncia e mortalidade resultantes da SIDA. Isto torna impos-
svel pensar que se pode organizar a proteco social com base na associao do risco,
atravs de regimes de seguros para os prprios pobres. No se pode evitar a questo
da redistribuio.

Associaes, proteco social


e a poltica de direitos baseados no trabalho
Uma grande parte das associaes de camponeses existentes no Chkw comeou
desta forma. Para elas, a distino entre a UNAC e a Unio Nacional de Cooperativas
no existe. A histria da Associao das Zonas Verdes da Cidade do Chkw, uma das
associaes pertencentes UNAC, ilustrativa:
A associao teve esse nome porque a 21 de Maio de 1983 se tornou legal
que as cooperativas dividissem as suas terras em terrenos individuais,
havendo 80 hectares de terra irrigada nos arredores da Cidade do
Chkw. Em 1983 tinha 383 membros, 355 dos quais eram mulheres,
cada uma com um terreno de 12 filas. Obtiveram crdito para comprar
um tractor, do qual acabaram por se desfazer em 1996. No puderam
obter crdito para o substituir porque no tinham pago os seus crditos
anteriores. A associao adquiriu duas juntas de bois atravs dum
projecto de doadores, mas os bois no estavam treinados. O marido
dum membro tomou conta deles, mas no foram usados para lavrar a
terra da associao. A associao tambm obteve materiais atravs do

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 125


projecto para reparar os seus canais de irrigao depois das cheias de
2000, mas o trabalho prossegue muito lentamente.
O nmero de membros da associao baixou para 78, incluindo um
homem. A maior parte das mulheres faz parte do grupo original de
1983 e esto a tornar-se idosas. A pessoa mais nova presente nossa
reunio rondava os 50 anos de idade. O nmero de membros da asso-
ciao diminuiu devido a um certo nmero de razes. Alguns membros
da associao foram expulsos pelo ESEP, a empresa paraestatal que
opera o sistema de irrigao, por no pagarem as taxas de irrigao.
Outros no queriam trabalhar no campo colectivo que produz os
fundos que custeiam algumas das suas despesas comuns. Outros ainda
no podiam pagar as suas quotas associao (agora o equivalente a
USD $4 por ano). A presidente, uma mulher, determina se podem ou
no ser admitidos novos membros e o tamanho do terreno que podem
ter. Foram muito poucos os admitidos. Os membros a longo prazo
agora tm terrenos que variam de um a dois hectares. H um que
possui cinco hectares. Alguns dos terrenos so trabalhados intensamente,
mas outras reas so secas e outras esto cobertas por capim ( espera
do incio das chuvas). Fonte: Marenja e outros, 2008.

Para a maior parte dos membros, a Associao 21 de Maio no oferece uma base
para a produo agrcola autnoma mas uma contribuio para as suas estratgias de
sobrevivncia. Todos os insumos de que precisariam para trabalhar produtivamente a
sua terra custam mais do que o que podem pagar ou esperam colher para fertilizantes,
tratamento de doenas, taxas de gua e taxas de crdito. Para a maioria, o terreno na
associao uma fonte importante para o consumo familiar mas no a nica, nem
obtm rendimentos substanciais das suas terras. Eles obtm alimentos trabalhando nos
terrenos de amigos ou parentes que tm uma produo mais forte do que a deles.
Alguns alugam os seus terrenos irrigados na associao em troca de alimentos. Eles
consideram a participao na UNAC como uma forma de manter os seus terrenos irri-
gveis. Uma vez reparados os canais de irrigao, contudo, no tenho a certeza de que
sejam capazes de evitar que outros reclamem direitos sua terra valiosa.
Outras associaes no Chkw que esto integradas na UNAC e algumas que o
no esto tm uma histria diferente mais recente. Foram criadas nos anos aps o esta-
belecimento da paz, normalmente com o apoio de doadores ou mesmo de iniciativas
em reas como de reassentamento de refugiados, recuperao aps cheias e apoio s

126 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


pessoas vivendo com SIDA. Tendem a crescer e cair com a chegada e o desapareci-
mento dos doadores. Muitas seguiram uma abordagem produtivista na reduo da
pobreza, ajudando as pessoas a garantirem as suas condies de vida desenvolvendo
abordagens colectivas ao investimento individual.
Alguns dos projectos dos doadores envolveram acesso extensivo a terra irrigada em
zonas de sequeiro, construindo canais e fornecendo bombas. Algumas associaes
seguem o antigo modelo de cooperativa: existe uma pequena rea que trabalhada
colectivamente e terrenos individuais para os membros. Supe-se que todos os
membros trabalhem um nmero fixo de dias por semana no terreno colectivo. Em
princpio, todos os membros tm terrenos do mesmo tamanho, mas, na prtica,
variam, pois alguns membros que no conseguem trabalhar toda a sua terra cederam
parte dela a outros membros. A composio destas associaes tambm segue o antigo
modelo de cooperativa: a liderana vem de agricultores comerciais prsperos enquanto
os membros so mulheres mais idosas, muitas vezes empobrecidas. Sem o apoio finan-
ceiro dos doadores, as associaes tm problemas em comprar diesel para fazer
funcionar a bomba ou pagar a manuteno, mas, quando possvel, os que se encon-
tram em melhores condies podem comprar combustvel suficiente para irrigar os
seus prprios terrenos.
Alguns dos doadores trabalham no apoio a pessoas vivendo com SIDA, organi-
zaram e inicialmente subsidiaram grupos de microcrdito para mulheres. Estes grupos
tm tido dificuldade em sobreviver quando o doador se vai embora. Os membros
muitas vezes esto mais interessados em usar os crditos para comprar alimentos ou
pagar medicamentos do que em investir em actividades geradoras de rendimentos,
porque no tm tempo nem energia para as realizar. A organizao Vukoxa, com
algum apoio da Help Age International, tem uma abordagem alternativa. Reconhece
que as vivas que vivem com SIDA podem precisar de ajuda para o consumo corrente
e que mais importante para os rfos da SIDA permanecer na escola do que traba-
lhar intensamente em novas actividades de gerao de rendimentos. Tambm observa
que as comunidades tm constrangimentos, no sendo j capazes de apoiar todas as
vivas e rfos da SIDA que precisam de assistncia. A soluo da Vukoxa financiar
projectos de irrigao que incluam quer terrenos individuais quer uma seco de
produo colectiva. Supe-se que os rendimentos da ltima sejam usados para apoiar
vivas e rfos a permanecerem na comunidade. Alguma redistribuio est prevista
aqui mas numa base puramente de caridade voluntria e ligada expanso do acesso
a terras irrigadas, e assim as actividades da Vukoxa encontram-se limitadas bacia do
Limpopo.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 127


As associaes tambm variam naquilo que fazem com a sua produo colectiva.
Nas associaes Vukoxa uma parte desta produo serve para apoiar vivas e rfos
nas suas comunidades, enquanto outras associaes a usam para fundos de investi-
mentos, pagamento de crditos e dvidas, para empregar trabalhadores ou oferecer
rendimentos ou benefcios aos seus prprios membros.
Os lderes das associaes so pessoas respeitadas nas suas comunidades, alfabe-
tizados, normalmente homens com terrenos orientados comercialmente, maiores do
que os da maior parte dos membros, muitos dos quais so mulheres.
Ainda outro tipo de associao aquela a que se juntou Raquel Mabenze em
Cotsoane:

A Associao de Agricultores e Proprietrios de Gado de Cotsoane

Cotsoane est localizada ao longo do principal canal de irrigao. Faz


parte duma rea que se transformou em empresa agrcola estatal e que
depois foi distribuda aos camponeses e pequenos agricultores comerciais
nos anos 80. Foi duramente atingida pelas cheias do ano 2000 e o seu
canal de acesso ainda no foi reparado. Os membros desta associao
referem-se a si prprios como sendo uma associao excluda do sistema
de irrigao.
O enfoque actual da associao o gado. A maior parte do gado em
Cotsoane morreu nas cheias. O actual presidente da associao Cruz
Machel, um antigo trabalhador da empresa agrcola estatal, que foi
recrutado para fazer um curso de formao de empresa na RDA e que
finalmente regressou a casa em 1990, aps a queda do Muro de
Berlim, para construir a casa e cuidar da machamba e da manada
herdada do seu pai, mas tudo destrudo nas cheias de 2000. Em 2001
ouviu falar dum projecto de reposio da OIT, mas para se ser elegvel
era necessrio ser-se membro duma associao. Convenceu 15 lderes
em Cotsoane a formar a associao. Os seus membros incluem o pastor
da igreja zione, o chefe tradicional, o secretrio da aldeia e os primeiros
mineiros da frica do Sul que regressaram com capacidades e
poupanas substanciais. A associao recebeu inicialmente trs juntas
de bois no treinados mas com charruas, do projecto da OIT. Uma
junta estava em ms condies de sade e morreu quase imediata-
mente, mas Machel treinou os outros. So usados para lavrar os
terrenos dos membros e so alugados a outras aldeias mediante paga-

128 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


mento de uma tarifa. As vacas nascidas desde 2001 tm sido distri-
budas aos membros individualmente para recomearem as suas
manadas. Por fim, todos os membros devero receber uma vaca. Os
membros tm de contribuir com trabalho para o pastoreio e dinheiro
para o banho carracicida e raes extra ocasionais. Construram um
curral robusto e os seus animais so saudveis.
A associao possui uma pequena rea ao longo do canal de irrigao.
Agora gostaria que a UNAC a ajudasse a encontrar financiamento de
doadores para a reparao do canal e expanso da rea irrigada. Reco-
nhecem que precisam de ter um grupo maior e mais representativo se
acaso desejarem atrair apoio. No tendo nenhuma mulher membro,
um retrocesso. A nica mulher membro at agora foi a recentemente
admitida e que pagou uma quota equivalente a $20 (esta Raquel
Mabenze, a trabalhadora-a-dias descrita atrs). Ela foi a nica a
pagar a quota, mas o trabalho e dinheiro dos membros mais antigos foi
para a construo do curral e alimentao do gado. Ela est muito em
baixo na lista para receber uma vaca, mas diz que gosta de pertencer
a um grupo que tem uma viso de como tornar a vida melhor.
Fonte: Marenja e outros, 2008

Acumulao, redistribuio e apoio social


atravs da diviso rural/urbana
A diversidade das associaes em Chkw no problemtica; a flexibilidade uma
das vantagens da sua forma. Contudo existe um certo nmero de padres de pertur-
bao nestes casos. Primeiro, o facto de os membros se terem associado para obterem
apoio social indirecto em vez de adoptarem a acumulao individual como agricultores,
o que, na verdade, no se encontram realisticamente em condies de fazer. Efectiva-
mente, esto a trabalhar para uma rentabilidade incerta, com um resultado mnimo e
custos relativamente elevados, tendo em conta os subsdios dos doadores, os custos de
administrao e o uso de equipamento e maquinaria agrcola. A nica forma associa-
tiva que procura enfrentar a quebra nas transferncias intergeracionais a de Vukoxa,
mas a sua escala de redistribuio limitada partilha intracomunitria.
Segundo, que estas intervenes, abstraindo de posies de classe muito dife-
rentes dos membros dos grupos, so pouco eficientes e demasiado caras para promo-
verem a acumulao atravs do desenvolvimento de pequenas empresas,
frequentemente pairando na orla do favoritismo ou da corrupo. Abstraindo-nos

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 129


dessas diferenas de classe, as associaes tambm no esto preparadas para organi-
zarem alianas de classe volta de questes particulares, tais como a segurana de
acesso ao mercado, que unam os produtores de hortcolas atravs de diferentes escalas
de produo, especializao e formas de organizao do trabalho.
E, por ltimo, estas intervenes, quer como assistncia social para os pobres
quer como estratgias de acumulao, falharam porque o interesse do doador
selectivo e transitrio mudando ora do apoio s vtimas das cheias ora para a
SIDA e, por fim para fora do distrito, para outras regies de Moambique. O prs-
pero mundo das ONGs do Chkw de h poucos anos morreu muito antes da
actual crise financeira.
A nica instituio menos transitria disponvel ao nvel do distrito para um
regime de redistribuio mais vasto o Fundo dos Sete Milhes, tambm considerado
como relacionado com a erradicao da pobreza. Foi inicialmente concebido como
uma transferncia do oramento do governo central para os distritos. , contudo, um
fundo auto-renovvel mas no feita nenhuma proviso para transferncias de ora-
mento regulares (Chkw um distrito com muitas empresas registadas e tributveis
ao nvel local) ou contribuies directas dos doadores. Uma vez mais, contudo, o
fundo restritamente concentrado na reduo da pobreza atravs da acumulao,
aumentando as diferenas de classe.
Assim, o fundo, tal como no transacto ano de 2008, deu prioridade aquisio
de tractores, considerados por todos os grupos de agricultores que encontrmos no
Chkw como a melhor soluo para o que os aflige, ainda que os tractores sejam
sempre desproporcionalmente usados pelos agricultores mais ricos dos grupos. No
primeiro ano, os tractores foram comprados para cada localidade com a ideia de servir
a populao local; contudo, no se procedeu sua manuteno nem se produziram
receitas pelo seu uso que retornassem ao fundo 7. Assim, para o prximo ano, foi
decidido que o crdito para tractores beneficiaria agricultores privados seleccionados
em cada localidade, que decidiriam ento como us-lo e seriam responsveis pelo
reembolso do crdito adiantado.
O fundo administrado por uma comisso politicamente designada, que normal-
mente no a melhor forma de gerir um banco de desenvolvimento. Tal comisso
podia, contudo, desempenhar um papel na discusso em torno de como enfrentar a
crise da segurana social rural forjada pela informalizao do trabalho, pela distoro
dos padres geracionais da dependncia com o aumento da morbilidade e mortali-
dade, pela desmercadorizao da educao e da sade, pelos repetidos ciclos de seca e
cheias e pela exposio competio internacional nos produtos de consumo agrcolas.

130 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


Reflectindo nas formas possveis de assistncia social e reduo da pobreza num
distrito como o Chkw, merece anlise a experincia da frica do Sul e da Nambia
com um sistema de penso no contributiva. O Instituto de Segurana Social (ISS)
administra actualmente apenas um sistema de penso contributiva e pensa estend-lo
numa base experimental aos agregados familiares rurais. Pensar e organizar a assistncia
social a partir de uma perspectiva baseada na classe poderia levar a invocar a expe-
rincia de Kerala na incluso de contribuies dos empregadores de trabalhadores
ocasionais. Ou podia-se concluir que um pagamento de penso de reforma baseada na
idade incondicional seria de administrao muito menos onerosa e faria face s difi-
culdades que muitos indivduos tm ao viver num mundo de desmercadorizao em
expanso. Ou ainda se podiam fazer esforos para a expanso de um maior espao
desmercadorizado na sade e na educao.

Concluso
primeira vista pode parecer que o debate sobre o Subsdio ao Rendimento
Bsico na frica do Sul seja completamente irrelevante para um distrito rural em
Moambique. A frica do Sul um pas muito mais rico e tem polticas baseadas na
classe mais claramente articuladas do que Moambique. A produo agrcola muito
mais importante para as condies de vida rurais em Moambique do que na frica
do Sul e uma parte muito maior da sua populao vive nas zonas rurais. luz da
grande diversidade, nacional e regional, no h razo para esperar que uma abor-
dagem proteco social, tal como o Subsdio ao Rendimento Bsico, fosse unifor-
memente vantajosa.
E, todavia, se olharmos para a frica Austral como um todo, incluindo a parte
sul e central de Moambique, podemos ver que muitas das inseguranas da vida rural
so as mesmas: o espao crescente de mercadorizao na vida rural enfrenta a incer-
teza de transferncias ligadas informalizao crescente do trabalho na prpria frica
do Sul, as mudanas na dependncia ligadas mortalidade e morbilidade devidas
SIDA, a falta de transferncias intergeracionais e a incerteza crescente ecolgica e
comercial da produo agrria. Num distrito como o Chkw, a covarincia do risco
muito elevada para uma grande parte da populao rural. Podem no ser capazes de
prever exactamente quando as suas condies de vida possam piorar, mas quase
certo de que tal venha a acontecer. Existem limites rigorosos para o que as associaes
baseadas na mutualizao do risco podem fazer quando a vulnerabilidade to elevada.
Parece cada vez mais constrangida a noo de que a proteco social se pode basear
em abordagens residualistas, que complementam sistemas tradicionais miticamente

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 131


construdos de segurana social e de microfinanas baseados no mercado (seguro,
crdito e poupanas). As intervenes tais como microcrdito ou apoio s associaes
de agricultores, teoricamente com a inteno de promover a acumulao, foram
frequentemente formas camufladas e transitrias de apoio social.
O debate volta do BIG relevante para pensar sobre que alternativas universa-
listas existem na frica do Sul e em qualquer outro local da frica Austral. Chama
a ateno para o facto de que a formalizao e a informalizao do trabalho so
processos histricos e contingentes na frica Austral, entrelaados com questes de
vulnerabilidade e de segurana social. Interroga especificamente a base poltica para
mudanas na poltica social e as suas consequncias reais e no intencionadas e mostra
quo perigoso abandonar a anlise de classe para deixar o capital configurar e inter-
pretar a relao entre a acumulao e a proteco social.

132 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


Notas
1
Mail and Guardian Online, Fev. 09, 2009.
2 De notar que a taxa de Moambique se diferencia regionalmente com as taxas mais baixas
no Norte que no resto do pas.
3
Para posies a favor do BIG, ver Seekings 2004 e 2008, Nattrass e Seekings 2005, Stan-
ding 2002 e 2008, Standing e Samson 2003.
4 Esta seco um resumo da pesquisa feita no Centro de Estudos Africanos de 1979 a 1992
e estudos subsequentes de consultoria no perodo posterior.
5
Esta seco uma reflexo sobre questes que surgiram durante a investigao organizada
atravs da UNAC, que teve lugar no Chkw de 24 de Outubro a 3 de Novembro de
2008. Os membros da equipa de investigao eram: Pedro Marenja pela UNAC, Boyce
Tom do TCOE (Trust for Community Outreach and Education) na Cidade do Cabo e
Bridget OLaughlin, consultora. O estudo baseou-se nas discusses do grupo alvo com
vrias associaes no Chkw e no distrito vizinho do Guij (ver Anexo) e nas entrevistas
em profundidade, com pessoas de 25 agregados familiares diferentes, sendo a maior parte
delas membros de associaes, sobre assuntos relacionados com a melhoria da sua segu-
rana social diria. Os nomes foram alterados. Esta reflexo representa os pontos de vista
do autor, no a posio da UNAC ou de outros membros da equipa de investigao.
6 Ainda no tenho os dados de 2007.
7 Entrevista com Agostinho Faquir, Administrador do Distrito de Chkw.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 133


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136 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


SECO II
PROTECO SOCIAL:
SUBSDIOS E TRANSFERNCIAS

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 137


4. AVALIAO DO PROGRAMA
DE SUBSDIO DE ALIMENTOS (PSA):
UMA ANLISE DO INQURITO
DE LINHA DE BASE

Fbio Veras Soares,


Guilherme Hirata
e Rafael Perez Ribas

Introduo
O Programa de Subsdio de Alimentos (PSA), criado em 1990, o principal
programa de proteco social bsica do Governo de Moambique em termos de
cobertura da populao. A proteco social bsica tem por objectivo assistir a populao
mais vulnervel do pas e da responsabilidade do Ministrio da Mulher e da Aco
Social (MMAS). A execuo do PSA compete ao INAS Instituto Nacional da Aco
Social (2004), que subordinado ao MMAS. O INAS tambm encarregado de
outros programas de promoo, desenvolvimento, assistncia social e econmica como
o Programa Apoio Social Directo, o Programa Benefcio Social pelo Trabalho, o
Programa de Gerao de Rendimentos e o Programa de Desenvolvimento Comuni-
trio. Os recursos para o financiamento do PSA provm do Oramento Geral do
Estado, de acordo com os subsdios (aportes) feitos pelo Ministrio das Finanas.
Ao contrrio de grande parte das iniciativas de proteco/assistncia social actual-
mente em curso em pases da frica Subsaariana, o PSA possui uma longa histria e
dispe de regulamentos legais e operacionais que lhe do maior adeso como compo-
nente da poltica social do pas. Entretanto, o programa ainda enfrenta grandes desa-
fios. Apesar de ser um programa nacional e com mais de dezasseis anos de existncia,
o PSA no cobre toda a populao-alvo e encontra-se desigualmente distribudo pelo
pas. Essa desigualdade resultante da estratgia de expanso do programa, a qual no
seguiu um critrio de prioridade por reas onde a pobreza fosse mais intensa.
A expanso do programa foi determinada pela logstica mais adequada sua execuo,

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 139


sendo as reas urbanas, particularmente, as capitais de provncias, a ter prioridade no
incio da implementao do programa 1 (Low et al., 1999). Apesar disso, o custo
administrativo do programa considerado elevado, vis-a-vis o valor transferido aos
beneficirios (Ellis, 2007). Uma possvel explicao para isto o facto de o programa,
apesar de ser o maior em termos de nmeros de beneficirios, possuir uma relativa
baixa cobertura em comparao com o universo potencial de beneficirios. Assim, a
expanso do programa tende a diminuir os custos administrativos. Finalmente, alm
de no ser reajustado regularmente, parte do benefcio, aquele correspondente aos
chamados beneficirios indirectos, sofre de uma enorme subcobertura devido, em
parte, falta de documentao sobre esses beneficirios, particularmente das crianas
do agregado familiar (UNICEF, 2007).
Em 2008, o PSA passou por duas reformas importantes: a alterao de escales
do subsdio e a adopo de um cronograma de expanso do programa. Estas reformas
so apoiadas por recursos do DFID e da Embaixada dos Pases Baixos. De modo
similar, o UNICEF e a OIT tm apoiado estas reformas atravs da proviso de assis-
tncia tcnica. no contexto da assistncia tcnica do UNICEF e das reformas em
andamento que se situa esta avaliao de impacto do PSA.
Em consequncia dessas reformas, o valor do subsdio para os beneficirios
directos foi aumentado de 70 para 100 meticais, e o valor adicional para beneficirios
indirectos do agregado familiar, at um mximo de quatro, foi elevado para 50 meti-
cais. Desse modo, um agregado familiar com cinco ou mais moradores pode receber
no mximo 300 meticais. Este aumento visa recuperar o poder de compra dado pelo
benefcio, que havia perdido muito do seu valor devido ausncia de reajustes.
O baixo valor do benefcio e a baixa proporo de beneficirios indirectos registados
foram responsveis por uma percepo generalizada de que o programa no alterava
o bem-estar dos agregados familiares beneficirios.
O reajuste do benefcio e a actual expanso do programa oferecem uma oportu-
nidade nica para avaliar os impactos do PSA e refutar ou no a percepo da pouca
eficcia do programa. Como o programa no est amplamente difundido no pas
embora complete 20 anos em 2010 , a estratgia da sua avaliao pode aproveitar a
existncia de reas onde ainda no foi introduzido, para servirem de grupo de compa-
rao em relao s reas onde o programa est comeando a ser implementado.
Trata-se de uma estratgia similar que poderia ter sido implementada, caso a
avaliao tivesse sido desenhada em simultaneo com o incio da operao do
programa. Alm disso, o aumento do valor do principal benefcio em quase 43%
pode levar a um aumento do bem-estar das famlias.

140 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


Uma srie de indicadores de bem-estar dos agregados familiares sero investi-
gados, entre os quais os seguintes: consumo do agregado, consumo de alimentos
(segurana alimentar), dependncia impacto sobre a oferta de trabalho e transfern-
cias inter-familiares , estado nutricional das crianas, incidncia de doenas, acesso
aos servios de educao (frequncia escolar, matrcula, progresso) e de sade, alm
de mudanas na composio demogrfica do agregado familiar.
Esta avaliao ir comparar as diferenas entre agregados familiares beneficirios
e no beneficirios do programa antes da sua expanso atingir os mencionados
(futuros) beneficirios. Essa anlise oferece uma linha de base contra a qual ser
comparada o desempenho de beneficirios e no beneficirios aps um ano de imple-
mentao do programa para os futuros beneficirios. O grupo de comparao
composto por agregados familiares semelhantes aos domiclios beneficirios e que
vivem tanto nas mesmas reas onde o programa j comeou em 2008, como em reas
onde o programa no comear antes de 2010.
Alm desta introduo, este artigo apresenta outras cinco seces. Na segunda
seco, descrevemos o PSA: seus objectivos e detalhes operacionais. Na terceira seco,
descrevemos a estratgia de avaliao e a metodologia a ser utilizada. Na quarta seco,
apresentamos os resultados do inqurito de linha de base para os dois grupos: futuros
beneficirios e grupo de comparao. Alm de apresentarmos mdias e propores
para diversos indicadores, testamos se estes so diferentes para os dois grupos. Na
quinta seco, apresentamos e testamos o modelo de avaliao de propenso (propen-
sity score), que utilizaremos para reponderar a amostra de comparao de modo a
deix-la o mais semelhante possvel ao grupo de tratamento (futuros beneficirios).
A sexta seco, conclui o estudo com comentrios e sugestes para os inquritos de
seguimento.

Descrio do programa: objectivos e operacionalizao

Segundo o Manual de Orientaes e Procedimentos do Programa de Subsdio de


Alimentos (2004), o PSA tem como objectivo fundamental atenuar as dificuldades
de subsistncia de grupos ou indivduos indigentes e impedidos temporria ou perma-
nentemente de trabalhar e conseguir a satisfao das suas necessidades bsicas, atravs
de transferncias de valores monetrios aos beneficirios do programa.
E como objectivos especficos:

dar assistncia directa aos indivduos ou grupo de indivduos, permanente-


mente incapacitados para o trabalho;

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 141


criar condies mnimas de sobrevivncia e de acesso para satisfao das neces-
sidades bsicas aos grupos-alvo em situao de pobreza absoluta;
prestar apoio psico-social aos grupos populacionais, permanentemente incapa-
citados para o trabalho e que vivam em situao de pobreza absoluta.

O pblico-alvo, portanto, composto por indivduos ou grupos de indivduos em


condio de indigncia. Um indivduo classificado como indigente a partir da anlise
socioeconmica da sua famlia. Dessa forma, so definidos como grupos-alvo do
programa, de acordo com o manual de orientaes e procedimentos do PSA, indiv-
duos ou agregados familiares que vivam em situao de pobreza absoluta e permanen-
temente incapacitados para o trabalho. Em termos de categorias da populao, estes
grupos-alvo seriam:

Idosos 55 anos para mulheres e 60 para homens que tenham incapacidade


permanente para o trabalho reconhecida e que vivam isolados ou chefiando
agregados familiares carentes;
Pessoas Portadoras de Deficincia: maiores de 18 anos com incapacidade reco-
nhecida para o trabalho e que vivam sozinhos ou chefiando agregados familiares.
Doentes Crnicos: maiores de 18 anos que sofram de doena crnica reconhe-
cida pelas entidades mdicas, incapacitados para o trabalho que vivam sozinhos
ou chefiando agregados familiares carentes.
Mulheres Grvidas Malnutridas: Mulheres em estado de gravidez com
problemas nutricionais associados a factores sociais de risco. Neste caso, o bene-
fcio teria durao de apenas seis meses.

De acordo com o Manual de Orientaes e Procedimentos do PSA, os critrios


de elegibilidade seriam:

critrio etrio 55 anos (mulheres) e 60 anos (homens) para idosos, e 18 anos


ou mais para portadores de deficincia ou doentes crnicos;
critrio de residncia deve residir no local de pedido da assistncia
(bairro/aldeia) por mais de seis meses e ser reconhecido pela estrutura adminis-
trativa local.
critrio de rendimento este critrio deve ser aplicado para casos em que haja
membros do agregado familiar que trabalhem ou recebam qualquer tipo de
penso. O rendimento per capita mensal do agregado familiar no deve exceder
os 70 meticais (valor mnimo do PSA anteriormente ao aumento). Estes rendi-

142 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


mentos deveriam ser comprovados pela entidade empregadora, e no devem
excluir estimativas de rendimentos sazonais.
critrio clnico:
Pessoas portadoras de deficincia fsica: amputao ou paralisia de membros
superiores ou inferiores.
Pessoas portadoras de deficincia sensorial: cegueira bilateral, surdez bila-
teral, mudez. 2
Doentes crnicos: 1) Hipertenso Arterial superior a 140/95 e sem acesso a
medicao; 2) Epilepsia e sem acesso a medicao; 3) Asma Brnquica;
4) Insuficincia Renal Crnica e com necessidade de medicao permanente
devido a outras complicaes; 5) Diabetes Mellitus.

O PSA , portanto, um benefcio assistencial com caractersticas de uma penso


social e de um benefcio para pessoas portadoras de deficincia ou sofrendo de doenas
crnicas especficas. Este benefcio exige uma comprovao de meios, caso haja pessoas
no agregado familiar que trabalhem ou que recebam penso. Portanto, trata-se de um
benefcio focalizado que deveria levar em conta a situao socioeconmica da famlia.
O programa ainda exige dos portadores de deficincia e doentes crnicos a certifi-
cao (comprovao) de sua condio.
Para realizar a inscrio no programa, as pessoas elegveis devem apresentar-se ao
permanente 3. Este, em coordenao com o secretrio do bairro, deve preencher a
ficha do inqurito com informaes sobre o candidato, sobre a composio do seu
agregado familiar e as caractersticas e condies de habitao de sua casa, bem como
sobre a sua ocupao e possveis actividades de subsistncia e rendimento auferido
mensalmente. Alm da ficha de inqurito, necessria uma fotocpia do bilhete de
identidade (BI) do candidato e dos demais membros do agregado; ficha de identifi-
cao de deficincia, quando aplicvel; certificao do grau de deficincia ou doena
crnica realizada pela entidade mdica, quando for o caso; proposta de concesso do
subsdio de alimentos; boletim de identificao do beneficirio; ficha pr-natal,
quando aplicvel; certificao de visitas e ficha de renovao. Aps o envio dos formu-
lrios preenchidos delegao do INAS, esta tem 15 dias para despachar o processo.
A delegao deve abrir um processo individual do candidato, preencher o boletim de
identificao do mesmo e atribuir-lhe um nmero de identificao. Alm disso,
compete ao INAS efectuar uma visita ao domiclio do candidato com o objectivo de
verificar e analisar os dados socioeconmicos (idade, residncia, rendimento, condio
social e clnica).

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 143


Aps o despacho favorvel ou indeferimento do pedido, o permanente, uma vez
informado pela delegao, indica aos candidatos com despachos favorveis os proce-
dimentos a serem seguidos, o montante a receber, a data e o local de pagamento. No
caso de indeferimento, os permanentes devem explicar as razes em 5 dias. O INAS
deve emitir o carto de beneficirio, processar e conferir as listas de cada pagamento
e envi-las processadas aos permanentes e secretrios para confirmao dos dados exis-
tentes 10 dias antes do incio dos pagamentos. O subsdio deve ser pago pelo INAS
mensalmente.
Os valores do PSA foram recentemente aumentados. O novo valor para o bene-
ficirio directo de 100 meticais. Caso o beneficirio no more sozinho, o valor do
benefcio acrescido em 50 meticais por beneficirio indirecto, at ao mximo de
quatro por agregado familiar. Mesmo havendo cinco ou mais pessoas que possam
candidatar-se a beneficirios indirectos no mesmo agregado, o valor mximo que um
beneficirio pode receber de 300 meticais. Os potenciais beneficirios indirectos so
o cnjuge, ascendentes do beneficirio ou do cnjuge e descendentes menores de
18 anos ou incapazes e ainda netos e outros menores cujos pais tenham falecido e que
vivam em comunho de mesa e habitao com o beneficirio.

Descrio da avaliao
Metodologia
Apesar de o PSA beneficiar directamente somente uma pessoa por famlia (ou
agregado familiar), considerando os demais membros como beneficirios indirectos,
assumiremos, nesta estratgia de avaliao, que a unidade de investigao o agregado
familiar. Ou seja, dentro de um agregado familiar, os beneficirios directos e indirectos
do programa so tratados da mesma forma. Alm disso, classificaremos como
membros do agregado familiar todas as pessoas residindo numa mesma habitao,
possuindo ou no relao directa ou indirecta de parentesco. Isso porque pessoas resi-
dindo numa mesma habitao costumam compartilhar suas despesas e, portanto, os
benefcios de qualquer programa social.
A estimativa consistente dos efeitos de um programa ou de uma poltica sobre
qualquer resultado de interesse, seja ex-ante ou ex-post, requer a existncia da chamada
observao contrafactual. Essa observao contrafactual consiste no resultado que
seria obtido caso um agregado familiar, que efectivamente foi beneficiado, no rece-
besse o subsdio ou, de modo complementar, caso um agregado familiar, que efecti-
vamente no foi beneficiado, recebesse o subsdio do programa.

144 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


Sabemos que impossvel observar a mesma famlia sujeita a duas condies
opostas ao mesmo tempo, como se ela recebesse e no recebesse o subsdio simulta-
neamente. Dessa forma, deve-se simular o resultado do agregado familiar caso ele
estivesse sujeito a uma condio oposta que lhe foi oferecida, e comparar este resul-
tado com o que efectivamente ocorreu. A estratgia de avaliao de um programa
consiste, portanto, na busca por famlias muito semelhantes entre si e que se distin-
guem somente por um aspecto: umas receberam o subsdio e outras no. No restante
deste artigo, chamaremos as famlias beneficiadas de tratadas ou pertencentes ao
grupo de tratamento e as famlias no beneficiarias de controlos ou pertencentes
ao grupo de comparao ou grupo de controlo.
Um primeiro passo nesta estratgia controlar as diferenas existentes entre as
famlias tratadas e controlos antes da implementao do programa, ou seja, antes de
as famlias tratadas receberem o subsdio. Para isso, importante realizar um inqu-
rito de linha de base (baseline). A estratgia adoptada foi a de inquirir as famlias que,
de acordo com o planeamento do INAS para a expanso em 2008, iriam receber o
subsdio somente aps o primeiro inqurito, assim como aquelas que no iro receber
o subsdio antes de 2010, que conformam o grupo de comparao (controlo). A linha
de base no incorporou agregados que viviam em aldeias e bairros onde o programa
operava antes da expanso, com a inteno de evitar a contaminao da amostra,
uma vez que o PSA j beneficiava mais de 100 mil famlias.
Aps o levantamento da linha de base, determinmos um perodo para que os
possveis efeitos do programa ocorram 12 meses. Aps este perodo, realizaremos um
novo inqurito, chamado de seguimento ou follow-up. Com o inqurito da linha de
base e do seguimento, possvel calcular a diferena mdia na variao dos indicadores
de interesse entre os grupos de tratamento e de comparao. A estimativa da diferena
mdia na variao, chamada de estimador de Diferena-em-Diferenas (DD), garante
que as disparidades entre os grupos de tratamento e comparao, observadas antes
mesmo de o programa ser implementado, sejam controladas.
Contudo, como o PSA no vem sendo implementado de maneira aleatria o
que tambm impossibilita a realizao da chamada anlise experimental ,
possvel que os grupos de tratamento e comparao se distingam sistematicamente
no s nos indicadores da linha de base, mas tambm na variao entre a linha de
base e o inqurito de seguimento. Para controlar esta diferena sistemtica na
variao, a soluo utilizar, na anlise DD, mtodos de regresso e pareamento por
valores de propenso (propensity score matching), que permitem obter a chamada
aleatoriedade condicional.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 145


Para que esta condio seja vlida, deve-se assumir que as possveis disparidades
entre os grupos tenham origem nas caractersticas observveis, ou seja, dado que duas
famlias, uma de cada grupo, possuem as mesmas caractersticas observadas, pode-se
dizer que a aquisio do subsdio por uma delas ocorreu de maneira aleatria. Para a
implementao deste mtodo e validao da aleatoriedade condicional, necessrio
um levantamento exaustivo de informaes que estariam relacionadas com a escolha
(e rejeio) dos beneficirios por parte do PSA. Correctamente implementado, o
mtodo de DD associado regresso com valor de propenso permite atribuir uma
relao de causalidade entre o programa e as diferenas ex-post nos indicadores entre
os grupos de tratamento/beneficirio e controlo/no-beneficirio.

Indicadores de impacto do PSA Inqurito do agregado familiar


Apesar de o PSA ser um programa que tem como objectivo somente atenuar as
dificuldades de subsistncia de pessoas impedidas permanentemente de trabalhar,
assim como de seus dependentes, o nmero de indicadores de interesse na avaliao
pode ir muito alm disso. O importante na definio destes indicadores avaliar
impactos no bem-estar do agregado familiar beneficirio do programa.
Neste sentido, so indicadores de interesse os relacionados com a segurana
alimentar, que seriam, potencialmente, os primeiros a serem impactados pelo
programa, bem como indicadores de desenvolvimento das crianas, dado que estas
compem (potencialmente) parcela significativa dos beneficirios indirectos parti-
cularmente as crianas rfs que vivem com os avs. Entre estes indicadores destacam-
-se os ligados sade infantil, educao primria e ao estado nutricional das crianas.
Tendo em vista as crticas que os programas de transferncia de renda despertam no
que diz respeito a uma possvel gerao de dependncia, tambm so considerados na
anlise indicadores de actividade econmica dos membros do agregado familiar assim
como de transferncias entre agregados familiares.
Alm disso, importante incluir outras dimenses na anlise que possibilitem
uma melhor compreenso dos potenciais impactos. No caso do consumo de alimentos,
por exemplo, de interesse saber o que ocorre tambm com o consumo de outros bens
e servios.
Portanto, para contemplar minimamente todos os impactos de interesse, leva-
remos em conta as seguintes dimenses:

a) Consumo agregado e pobreza;


b) Segurana alimentar;

146 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


c) Outras despesas;
d ) Dependncia;
e) Sade infantil;
f ) Sade adulta;
g) Educao primria;
h) Trabalho infantil;
i ) Composio demogrfica do agregado familiar e
j ) Percepes e efectividade do programa.

Inqurito comunitrio
Para melhorar a qualidade da avaliao de impacto, procurando mostrar a razo
por que o efeito do PSA seria maior em determinadas reas, optmos por realizar
tambm um inqurito comunitrio nas aldeias e bairros da amostra.
A implementao desde inqurito baseou-se na escolha de trs pessoas nas aldeias
e bairros da amostra, que poderiam ser consideradas lderes locais. No caso dos
bairros/aldeias onde o PSA est a ser implementado, uma das pessoas deve ser neces-
sariamente o permanente do programa. Assim, entrevistam-se as trs pessoas ao
mesmo tempo, perguntando-lhes sobre questes gerais que envolvem a comunidade.
Este mdulo comunitrio tem os seguintes objectivos:
Controlar fenmenos no observados no nvel familiar, e.g. epidemias, desas-
tres naturais, crise no mercado local;
Controlar a existncia de outras aces sociais na comunidade;
Ter uma estimativa dos preos dos alimentos no local (varivel de impacto e
instrumento de imputao de valores);
Controlar a oferta de servios pblicos (sade, educao e transporte) e a infra-
-estrutura local (saneamento e vias de acesso);
Ter uma estimativa da forma como a implementao do PSA distinta ou no
entre as comunidades.

Domnios da amostra
Para definir as amostras para os grupos de tratamento e comparao, seguimos
dois critrios. O primeiro visava garantir a existncia dos dois grupos com um nmero
suficiente de observaes, de modo a assegurar estimativas significativas com, pelo
menos, 5% de significncia estatstica. O segundo critrio relaciona-se com a neces-
sidade de que ambos os grupos sejam semelhantes no seu perfil mdio.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 147


Para atender a estas exigncias, pretendamos separar a amostra dos inquritos em
trs domnios auto-representativos:
Famlias que, de acordo com o cronograma do INAS, sero tratadas dentro do
intervalo de 12 meses, ou seja, o grupo de tratamento;
Famlias que, de acordo com o cronograma do INAS, no sero tratadas dentro
do intervalo de 12 meses, ou seja, o grupo de controlo; e
Famlias que podero ser tratadas dentro do intervalo de 12 meses, o grupo de
candidatos. Estes seriam potenciais beneficirios, que formariam uma espcie
de lista de espera para entrar no programa.

A ideia por trs da incluso deste ltimo grupo era tanto construir uma amostra
de reposio, para o caso de perda de unidades do grupo de tratamento entre a linha
de base e o seguimento, quanto aumentar o grupo de controlo aquando da realizao
do inqurito de seguimento com os domiclios que no entraram no programa no
perodo de 12 meses, tentando compensar a maior variabilidade dos controlos. Infe-
lizmente, o grupo de candidatos foi descartado devido inexistncia de registos de
candidatos em grande parte das delegaes do INAS nos bairros e aldeias onde se
obteria a amostra para esta avaliao.
Para a estratgia de avaliao de impacto do PSA, cada um daqueles domnios
possui uma funo especfica, relacionada com as suas vantagens e desvantagens em
relao aos demais domnios. O grupo de tratamento aquele que garantir um
tamanho mnimo na amostra relativa aos futuros beneficirios do PSA. Sem a lista de
futuros beneficirios do INAS, teramos que amostrar potenciais beneficirios nas
aldeias e distritos onde a expanso ocorreria, e deste modo, no contexto desta estra-
tgia correramos o risco de no atingirmos um nmero suficiente de agregados bene-
ficirios sendo tratados na amostra do inqurito de seguimento, uma vez que no
teramos certeza de que aqueles potenciais beneficirios entrariam na lista do INAS,
o que nos impossibilitaria de estimar impactos significativos.
Os distritos a serem cobertos pela amostra foram seleccionados de modo a garantir
uma certa distribuio espacial da mesma em todo o pas, condicionada a questes
logsticas da equipe que faria o trabalho de campo. Por sua vez, a delimitao de onde
a amostra seria seleccionada foi realizada atravs de um processo chamado screening.
Este processo consiste de uma varredura sobre informaes bsicas e minimamente
suficientes para identificao do universo do primeiro domnio. Isto , o screening traz
as informaes de quantos so e onde esto localizados os agregados familiares a serem
beneficiados pelo PSA. As informaes bsicas sobre todas as famlias que entrariam no

148 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


programa em 2008 estavam nas delegaes do INAS. Todavia, o INAS no possua
estas informaes de maneira centralizada e as delegaes dispem apenas do registo em
papel. Por meio do INAS no nvel central, foi possvel obter somente o nmero de
famlias por delegao que ingressariam no PSA at o final de 2008.
Aps a seleco das delegaes, a equipe de campo ficou encarregada de digita-
lizar as seguintes informaes contidas nas fichas de cada beneficirio:

Endereo da residncia;
Sexo;
Tipo de beneficirio (idoso, deficiente ou doente crnico);
Nmero de dependentes com 3 anos ou menos de idade;
Nmero de dependentes com 13 anos ou menos de idade.

Estas informaes permitiram a estratificao da amostra por distrito e sexo do bene-


ficirio. Infelizmente, no foi possvel super-amostrar agregados familiares com presena
de crianas entre 0-5 anos, o que seria ideal para garantir um nmero razovel de crianas
nesta faixa etria, a fim de aumentar a confiana estatstica nas medidas antropomtricas.
A maneira mais simples de construir a distribuio da amostra nos dois estratos
seria seguindo a prpria composio do universo das famlias. Contudo, para no
gerar tamanhos amostrais muito dspares, a amostra foi distribuda proporcional-
mente raiz quadrada do total de famlias no universo de cada estrato.
Tendo em vista as possveis perdas que ocorrero no painel como um todo, isto ,
entre o inqurito de linha de base e o inqurito de seguimento, optmos por uma estra-
tgia de reposio para entrevistas no realizadas. Se uma famlia seleccionada para a
amostra de tratados no foi encontrada ou se recusou a ser entrevistada, o inquiridor
tinha uma lista de famlias de reposio. Por este motivo, o nmero de famlias tratadas
na amostra com entrevistas efectivamente realizadas no apresentou perda alguma.
Alm de uma possvel taxa de no resposta nos inquritos de linha de base e de
seguimento separadamente, possvel que muitas famlias entrevistadas na linha de
base no sejam encontradas no seguimento. Esta perda, tambm chamada de atrito ou
desgaste do painel, reduz os graus de liberdade na avaliao e, consequentemente, a
eficincia dos estimadores.
Uma primeira medida adoptada para reduzir esta perda foi levantar na linha de
base o maior nmero possvel de informaes para o contacto futuro com a famlia.
Alm do endereo da residncia, perguntaram-se tambm informaes sobre pessoas
prximas da famlia, telefones de contacto (privados, pblicos ou comunitrios) e/ou

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 149


outros familiares no residentes na mesma casa. Caso alguma famlia mude de ende-
reo entre os dois inquritos, de fundamental importncia que a equipe de campo
busque formas de encontr-la, entrevistando-a onde estiver. Ou seja, s devem ser
considerados como perdas aqueles casos em que realmente no foi possvel localizar a
famlia ou os custos de deslocamento so demasiadamente altos.
importante observar que, aps a seleco da amostra, a unidade que ser inqui-
rida a famlia, no o beneficirio. Assim, mesmo no caso de morte do beneficirio,
por exemplo, os inquiridores devem continuar entrevistando a mesma famlia. Na
realidade, a prpria perda de um dos membros da famlia pode ser tratada como uma
relevante dimenso da investigao.
Por fim, para facilitar a reconstituio do agregado familiar dentro do painel, ser
importante que, no inqurito de seguimento, os inquiridores levem consigo a lista de
pessoas entrevistadas no baseline. Assim, eles podero atribuir o mesmo nmero de
ordem da pessoa nos dois inquritos, facilitando a anlise de mudanas na composio
demogrfica. Se uma pessoa for retirada do agregado familiar, seria interessante incluir
o motivo desta sada.
O principal problema do domnio de tratados que o seu universo (populao
que a amostra representa) est restrito a famlias que j tiveram o seu pedido deferido
e que ainda no receberam o subsdio nos distritos seleccionados para compor a
amostra, conforme a Tabela 1, mas que iriam receber o beneficio logo aps o inqu-
rito de base. De acordo com as informaes transmitidas pelo INAS pouco antes da
realizao do inqurito, 1445 novos beneficirios comeariam a receber o PSA nos
11 distritos seleccionados para tirar a amostra de 1001 observaes que conformaria
o grupo de tratamento 4.
O facto de a amostra de tratados conter agregados familiares cujos beneficirios
j tenham a sua solicitao de benefcio aceite pode gerar alguns vieses em termos de
mudana de comportamento dos membros do domiclio, tendo em vista que o bene-
ficirio sabe que receber o subsdio com algum grau de certeza. Entretanto, para nossa
surpresa, mais do que saber que iriam receber o benefcio, os resultados do inqurito
de base revelaram que uma parcela da amostra de tratados cerca de 25 por cento,
257 agregados familiares num total de 1016 j estava recebendo o benefcio. De
qualquer forma, 68 por cento destes beneficirios estavam a receber o beneficio apenas
h um ms ou menos. Estes agregados familiares no estavam concentrados num
bairro ou aldeia especficos mas, em termos de distritos, foi em Manica (Sul), Massinga
(Centro) e Nacala (Norte) que ocorreram os maiores nveis de contaminao da
amostra. Em Manica, o nvel de contaminao chegou a 94% da amostra.

150 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


TABELA 1: Distribuio de novos beneficirios por distritos

N de candidatos beneficirios por sexo


Regio Provncia Distrito
Total Masculino Feminino
Sul Gaza Chibuto 144 33 111
Guij 44 13 31
Inhanbane Massinga 119 52 67
Centro Manica Manica 88 22 66
Gondola 65 12 53
Tete Changara 87 33 54
Angnia 105 33 72
Moatize 84 19 65
Zambsia Inhassunge 118 67 51
Norte Nampula Nacala 105 72 33
Cabo Delgado Macomia 486 211 275
Total 1 445 567 878

Fonte: INAS (2004)

TABELA 2: Distribuio da amostra por grupos e distritos

Provncia Controlo Tratamento Beneficirio Contaminao


(A) (B) (C) (C/B)
Chibuto 162 88 1 1%
Guij 62 39 8 21%
Massinga 169 134 106 79%
Manica 126 77 72 94%
Gondola 94 57 10 18%
Changara 120 74 1 1%
Angnia 153 97 3 3%
Moatize 125 70 2 3%
Inhassunge 176 106 0 0%
Nacala 157 92 54 59%
Macomia 306 182 0 0%
Total 1 650 1 016 257 25%

Fonte: Inqurito de linha de base.

O segundo domnio, chamado de controlo, tem uma funo contrria ao do


primeiro. Ele visa garantir um tamanho mnimo na amostra relativo aos no benefi-
cirios do PSA. Em princpio pensamos em ter um grupo puro de controlo, que resi-
diria em reas com caractersticas similares ao grupo de tratamento, mas onde o
programa no comearia antes de 2010. Esta similaridade seria definida a partir de
uma srie de indicadores no nvel da aldeia ou bairro a serem construdos com os
dados do censo populacional, de modo a fazer um pareamento entre reas de trata-
mento e reas de controlo.
Entretanto, devido falta de acesso a estes dados detalhados queles nveis,
no foi possvel adoptar esta estratgia. Deste modo, optmos por identificar um

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 151


grupo de controlo nos mesmos bairros ou aldeias dos beneficirios a partir de um
processo de busca activa. A estratgia consistiu em identificar, na vizinhana de
um agregado familiar seleccionado para ser beneficirio do PSA, dois agregados
familiares que poderiam ser beneficirios. Assim, teramos um grupo de controlo
duas vezes maior que o grupo de tratamento. Esta diferena justifica-se pelo fato de
nem todas as famlias deste grupo serem, de facto, elegveis ao PSA. Ou seja, nada
garante que essas famlias sejam similares s famlias que sero beneficirias do
programa. Portanto, possvel que, de uma amostra de 2000 famlias, apenas uma
pequena proporo atenda aos critrios para ser considerada uma boa unidade de
comparao.
Durante o trabalho de campo, a composio do grupo de controlo teve de ser
novamente alterada, devido falta de agregados familiares similares ao grupo de trata-
mento dentro da aldeia e do bairro; apenas 396 agregados familiares com composio
demogrfica adequada (possuir pelo menos um idoso) foram identificados na vizi-
nhana dos futuros beneficirios. A alternativa adoptada foi complementar o grupo de
controlo com agregados familiares similares ao do grupo de tratamento em aldeias ou
bairros vizinhos ao grupo de tratamento ou da mesma localidade, mas onde o
programa comearia em 2008 no em 2009. Para emular o processo de identificao
de candidatos ao benefcio, a equipe da Mtier (consultoria contratada para o trabalho
de campo) fez uma varredura 5 nas reas seleccionadas, de modo a listar potenciais
candidatos ao benefcio. Esta lista foi ento submetida aos permanentes, ou a uma
pessoa indicada pelo INAS em cada rea, para validao.
Deste modo, a maior parte da amostra final de 1650 agregados familiares de
controlo composta por observaes em bairros ou aldeias onde o programa no
deve ser expandido antes de 2010. O problema aqui que 1254 observaes de
controlo foram inquiridas depois das observaes de tratamento. Enquanto os inqu-
ritos com o grupo de tratamento foram realizados nos meses de Setembro e Outubro,
os dos controlos em outros bairros e aldeias foram realizados em Novembro e
Dezembro de 2008.

Calibragem dos pesos da amostra


A definio da amostra de tratados para a avaliao de impacto foi realizada com
base no levantamento de novos beneficirios do PSA, conforme os dados da
Tabela 1. Estavam listadas, em Agosto de 2008, como futuras beneficirias 1445
famlias (que passaremos a chamar de populao original daqui em diante).
Seguindo a estratgia de avaliao, o grupo de tratamento seria composto por 1000

152 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


famlias. Dessa populao, 1001 famlias (amostra planificada) foram sorteadas para
compor o grupo de tratamento de acordo com dois estratos pr-definidos: distrito
e sexo do beneficirio. Dessa forma, a amostra planificada de tratados, apresentada
na Tabela 3 foi desenhada para ser representativa da populao original queles
dois nveis.

TABELA 3: Distribuio da populao original, amostra planejada e amostra efectiva

Provncia Populao original Amostra planeada Amostra efectiva


Total Homem Mulher Total Homem Mulher Total Homem Mulher
Chibuto 144 33 111 99 23 76 88 28 60
Guij 44 13 31 39 11 27 39 16 23
Massinga 119 52 67 104 49 55 133 54 79
Manica 88 22 66 77 19 58 77 26 51
Gondola 65 12 53 57 11 46 57 19 38
Changara 87 33 54 76 29 47 74 37 37
Angnia 105 33 72 92 29 63 96 33 63
Moatize 84 19 65 74 17 57 70 19 51
Inhassunge 118 67 51 104 59 45 106 59 47
Nacala 105 72 33 91 62 29 92 60 32
Macomia 486 211 275 189 146 43 182 126 56
Total 1 445 567 878 1 001 454 547 1 014 477 537

Fonte: INAS (2004). Inqurito de linha de base

O trabalho de campo, no entanto, resultou numa amostra efectiva distinta da


planificada. Como pode ser visto na tabela acima, o total de famlias entrevistadas foi
maior do que o acordado (1014) 6. O total amostrado igual ao planificado em
apenas dois distritos, sendo maior em cinco e menor em quatro. Alm disso, a
proporo de homens e mulheres beneficirios tambm no se manteve, nem no total
nem por distrito.
O peso amostral dos tratados calculado como a probabilidade inversa de
seleco, considerando os dois estratos mencionados. Por causa da divergncia entre
a amostra planificada e a amostra efectiva, a amostra efectiva j no representa a popu-
lao original. 7 Assim, antes de calcular a probabilidade inversa, necessrio saber que
populao a amostra efectiva representa, de modo que o processo de definio da
amostra no seja prejudicado. Essa nova populao, para cada distrito, definida
como a multiplicao da populao antiga pela razo entre a amostra efectiva e a
planificada (para homens e mulheres). Uma vez obtida a nova populao, o peso
amostral calculado, para cada estrato, pela diviso da nova populao pela amostra
efectiva. Os factores de correco, a nova populao e os pesos amostrais para cada
estrado so reportados na Tabela 4.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 153


TABELA 4: Peso amostral para os tratados

Provncia Nova populao Factor de correco Peso amostral


Total Homem Mulher Homem Mulher Homem Mulher

Chibuto 128 41 87 1,2365 0,7877 1,4573 1,4573


Guij 45 18 26 1,4064 0,8478 1,1427 1,1427
Massinga 153 58 96 1,1071 1,4269 1,0661 1,2101
Manica 88 30 58 1,3504 0,883 1,1427 1,1427
Gondola 65 22 43 1,8092 0,8193 1,1427 1,1427
Changara 85 42 42 1,2812 0,7829 1,1427 1,1427
Angnia 110 38 72 1,1427 0,9998 1,1427 1,1427
Moatize 80 22 58 1,1427 0,8965 1,1427 1,1427
Inhassunge 120 67 53 1 1,0444 1,1356 1,1333
Nacala 106 70 36 0,9677 1,1034 1,1613 1,1379
Macomia 540 182 358 0,863 1,3023 1,4452 6,3953
Total 1 520 589 931

Fonte: INAS (2004). Inqurito de linha de base.

Conforme mencionado anteriormente, a amostra de controlo foi levantada em


duas fases. Esse procedimento resultou numa diviso dessa amostra. Uma parte
encontra-se em aldeias ou bairros onde residem futuros beneficirios, mas a maior
parte das famlias que sero utilizadas como controlos na avaliao do PSA reside em
aldeias onde no h beneficirios nem haver antes de 2010, de acordo com o planea-
mento do INAS. Como no houve um plano de seleco da amostra de controlo na
segunda fase, no h como relacionar as aldeias desta fase com aquelas da primeira.
Dessa forma, o peso amostral dos controlos calculado considerando apenas a nova
populao dos tratados por distrito. Este peso o resultado da diviso entre a nova
populao e a amostra de controlo. A amostra de controlo e o peso amostral dos
mesmos so apresentados na Tabela 5.

TABELA 5: Peso amostral para os controlos

Provncia Nova populao Amostra de controlos Peso amostral

Chibuto 128 162 0,7916


Guij 45 62 0,7188
Massinga 153 169 0,9063
Manica 88 126 0,6983
Gondola 65 94 0,6929
Changara 85 120 0,7046
Angnia 110 153 0,717
Moatize 80 124 0,645
Inhassunge 120 176 0,6833
Nacala 106 157 0,6757
Macomia 540 304 1,7771

Fonte: INAS (2004). Inqurito de linha de base.

154 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


importante ter em mente que a amostra desta avaliao no representativa do
universo de tratados do PSA, nem do universo de novos tratados do PSA em Moam-
bique. Ela representativa dos tratados nos distritos seleccionados para comporem a
amostra. De maneira similar, o grupo de controlo no representativo da populao
de aldeias e bairros onde o programa no comeou, nem da populao elegvel que no
participa do grupo de tratados. O peso atribudo ao grupo de controlo visa apenas
torn-lo representativo do grupo de tratados em termos de sua distribuio por distritos.

Indicadores de interesse: diferenas entre tratados e controlos


Composio demogrfica
Os domiclios tratados diferem bastante dos domiclios de controlo em termos da
sua composio demogrfica, como podemos observar na Tabela 6. O tamanho mdio
dos agregados familiares tratados de 3,1 contra 2,3 dos controlos. Em termos do
nmero de crianas, os tratados tm um nmero mdio de crianas bem maior do que
os controlos independentemente da faixa etria considerada. 60%, aproximadamente,
dos domiclios no possuem menores de 18 anos, sendo essa percentagem bastante
distinta entre tratados e controlos, 51% para os primeiros e 67% para os ltimos.
Alm disso, apenas 5,5% possuem mais de trs crianas no domiclio (8% para
tratados e 3% para controlos). Este quadro indica que, ao menos para a amostra de
novos beneficirios, no h muitas crianas que poderiam ser beneficirios indirectos.
Nota-se que, para a amostra como um todo, em torno de 63% dos menores de
18 anos so netos do chefe do agregado familiar, e apenas 31% so filhos. Assim, tem-
-se que quase 20% das crianas so rfs, tendo 30% delas perdido ambos os pais.
Outro facto interessante que 53% das crianas no perderam nem o pai nem a
me, mas pelo menos um deles no mora no agregado familiar. No h diferenas
significativas em termos nestas estatsticas para os grupos de tratamento e controlo.
A razo de dependncia dos tratados, calculada como o nmero de pessoas no
agregado domiciliar abaixo de 15 e acima de 64 anos dividido pelo nmero de pessoas
entre 15 e 65 anos, 1, enquanto a dos controlos 0,86. De modo similar, os tratados
tm uma proporo menor de pessoas em idade activa, enquanto as pessoas entre 15 e
64 anos correspondem a 29% dos tratados, nos controlos elas correspondem a 35%.
No entanto, eles no diferem muito quanto proporo de homens que so
chefes do domiclio (40%), indicando a predominncia da chefia feminina nesta
populao. Entre as mulheres chefes do agregado, 73,4% so vivas, com tratados e
controlos apresentando diferenas considerveis, 68% para tratados e 79% para

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 155


TABELA 6: Caractersticas Demogrficas do Agregado Familiar

Total Tratado Controlo Estatstica t

Tamanho do domiclio 2,6815 3,0746 2,2944 9,80


Razo de dependncia 0,938 1,0129 0,8574 2,99
% de domiclios sem pessoas 15-64 anos 0,3161 0,2856 0,3461 3,29
% de homens 0,4006 0,3931 0,4079 0,76
Solteiro 0,0200 0,0202 0,0197 0,09
Solteiro - Mulheres 0,0153 0,0167 0,0140 0,40
Solteiro - Homens * gasto = soma de todas
0,0269 0,0257as 0,0280 0,24
Casado ** pes, massas, farinhas,
0,3671 0,3907 0,3439 2,43
Casado - Mulheres 0,0958 0,1328 0,0585 4,51
Caractersticas do chefe do domiclio

Estado civil

Casado - Homens 0,7730 0,7888 0,7581 1,23


Divorciado 0,1122 0,1168 0,1077 0,71
Divorciado - Mulheres 0,1542 0,1710 0,1373 1,71
Divorciado - Homens 0,0494 0,0331 0,0648 2,54
Vivo 0,5007 0,4723 0,5287 2,83
Vivo - Mulheres 0,7346 0,6795 0,7903 4,61
Vivo - Homens 0,1507 0,1524 0,1491 0,16
Total 67,17 65,64 68,67 7,16
Idade

Idade - Mulher 66,57 65,14 68,01 5,23


Idade - Homem 68,06 66,42 69,62 4,83
Visto 0,2868 0,3103 0,2635 2,58
identificao
Bilhete de

No visto 0,2083 0,1988 0,2176 1,17


No possui mas j solicitou 0,061 0,0789 0,0434 3,60
Nunca solicitou 0,4439 0,412 0,4754 3,21
Possui crianas 0-17 0,4090 0,4909 0,3284 8,33
Possui crianas 0-4 0,1322 0,1544 0,1103 3,21
Numero de crianas

Possui crianas 5-14 0,3292 0,4106 0,2490 8,61


Possui crianas 15-17 0,1163 0,1556 0,0776 5,93
Possui mais de 3 crianas 0-17 0,0548 0,0801 0,0299 5,28
Crianas 0-4 0,1869 0,2347 0,1184 5,31
Crianas 5-14 0,5716 0,7298 0,4299 7,57
Crianas 15-17 0,1272 0,1795 0,0935 5,46
Filho/filha 30,9 32,8 29,8
Relao de crianas (<18 anos)

Genro/nora 0,7 1 0,5


Neto/neta 62,7 63 62,6
com o chefe

Sogros 0,1 0 0,1


Irmo/irm 0,2 0,2 0,1
Outro parente 4,4 1,1 6,3
Adoptivo/enteado 1,1 2 0,6
Sem parentesco 0,1 0 0,1
Pai e me faleceram 0,0573 0,0588 0,0546 0,43
(< 18 anos)
Orfandade

S pai faleceu 0,0937 0,0992 0,084 1,24


S me faleceu 0,0465 0,0508 0,0388 1,36
Nenhum faleceu, mas moram fora do af 0,5298 0,5186 0,5496 1,46

Fonte: Inqurito de linha de base.

156 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


controlos. Por outro lado, entre os homens, apenas 15% so vivos. A idade mdia
do chefe de 67 anos, sendo as mulheres um pouco mais novas do que os homens
em mdia, o que est de acordo com o critrio de eligibilidade do programa.
Com relao ao bilhete de identidade, os chefes tratados tm uma probabilidade
maior de ter o B.I. do que os no tratados, inclusive nos casos em que ainda no o
tm, de o haver solicitado. A maior parte das crianas, tanto nos domiclios tratados
como nos domiclios de controlo, so netos ou netas do chefe do domiclio. Com
relao orfandade, cerca de 6% das crianas perderam o pai e a me, 9,3% perderam
s o pai e 4,7% perderam somente a me. Estes nmeros no diferem significativa-
mente para tratados e controlos.

Gastos do agregado familiar


O gasto total mdio dos agregados familiares de cerca de 428 meticais, de
acordo com a Tabela 6. No h diferenas significativas entre os grupos de tratado e
de controlo como comprovado pela estatstica t 8.
Entretanto, o logaritmo do gasto total per capita maior para o grupo de
controlo (4,50) do que para o grupo de tratamento (4,35), indicando que o grupo de
controlo tem um gasto total per capita 15% superior ao do grupo de tratados. Isto
deve-se, em grande medida, ao facto de os domiclios de controlo serem menores
(2,30 moradores) do que os domiclios tratados (3,01 moradores).
Com respeito aos gastos alimentares, cerca de 62% do total dos gastos so para
aquisio de alimentos. O grupo de controlo tende a gastar uma proporo maior dos
seus recursos, 67%, com alimentos e alimentos bsicos do que o grupo de tratamento,
que em mdia gasta em torno de 57%.
TABELA 7: Gastos do agregado familiar

Total Tratado Controlo Estatstica t


gasto* total do domiclio 427,69 428,26 427,14 0,02
log do gasto total per capita 4,4212 4,3537 4,4861 2,4016
% gasto em alimentos bsicos** 0,6179 0,5663 0,6676 8,2115
% gasto em alimentos 0,6204 0,5684 0,6704 8,2678
% gasto em educao 0,0044 0,0051 0,0038 2,5716
% gasto em sade 0,0532 0,0616 0,0452 2,5716

Fonte: Inqurito de linha de base. | * gasto = soma de todas as despesas (excluindo renda imputada pela habi-
tao) ** pes, massas, farinhas, cereais, razes e tubrculos, leguminosas, legumes, verduras e hortalias,
carnes e peixes, leos e gorduras, leites e derivados, ovos, frutas frescas, acares e adoantes, sal.

Com relao aos gastos com sade e educao, os mesmos representam respecti-
vamente 5% e 0,4% do gasto total, sendo que o grupo de tratados gasta mais em
termos relativos com ambos do que o grupo de controlo.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 157


O gasto maior dos tratados com educao e sade pode dever-se, em grande
medida, ao facto de os agregados familiares tratados terem uma maior proporo de
crianas.

Segurana alimentar
Segurana alimentar Compras Monetrias

Na Tabela 8 so reportados os indicadores de segurana alimentar relacionados


com o consumo monetrio dos agregados familiares e com o nmero de refeies por
dia. No h diferenas significativas entre o grupo de tratados e o grupo de controlo
para este ltimo indicador. Ambos fazem cerca de 1,94 refeies por dia, ou seja, apro-
ximadamente duas refeies ao dia.
TABELA 8: Segurana Alimentar

Item Probabilidade de comprar ou adquirir o item % Gasto com o item sobre o gasto total
Total Tratado Controlo Estatstica t Total Tratado Controlo Estatstica t
Nmero de refeies 1,9382 1,9401 1,9356 0,2684
Pes 0,268 0,3176 0,2191 5,5265 0,013 0,013 0,012 0,292
Massas 0,0694 0,0742 0,0648 0,9184 0,004 0,006 0,003 1,946
Farinhas 0,4273 0,3365 0,5166 9,3367 0,094 0,061 0,126 9,882
Cereais 0,3691 0,3504 0,3876 1,9385 0,1 0,089 0,11 2,88
Razes e tubrculos 0,2815 0,2925 0,2706 1,2165 0,047 0,042 0,051 1,782
Leguminosas 0,3638 0,3375 0,3897 2,7339 0,039 0,035 0,043 2,559
Legumes, verduras e hortalias 0,4648 0,4596 0,47 0,5238 0,028 0,031 0,024 2,832
Carnes e peixes 0,5095 0,4707 0,5476 3,8595 0,072 0,059 0,083 4,901
leos e gorduras 0,4973 0,5022 0,4924 0,4916 0,068 0,064 0,072 1,287
Leites e derivados 0,0133 0,0117 0,015 0,7282 0,001 0,001 0,001 0,605
Ovos 0,0196 0,0222 0,0171 0,9131 0,001 0,001 0,001 0,206
Frutas frescas 0,2389 0,2419 0,2359 0,3545 0,012 0,012 0,012 0,062
Acares e adoantes 0,5042 0,5377 0,4712 3,3391 0,055 0,061 0,05 2,409
Sal 0,8629 0,8508 0,8748 1,7303 0,076 0,082 0,07 1,67
Temperos e condimentos 0,0106 0,0115 0,0098 0,4057 0 0 0 0,461
Caf, ch e achocolatados em p 0,1616 0,1674 0,1559 0,7818 0,007 0,007 0,006 0,491
Doces e biscoitos 0,0068 0,0046 0,0089 1,3606 0 0 0 0,46
Bebidas prontas no alcolicas 0,0289 0,0375 0,0205 2,4586 0,002 0,002 0,001 1,316
Bebidas prontas alcolicas 0,0209 0,0148 0,027 2,2135 0,002 0,001 0,003 1,904
Comidas prontas p/ o consumo 0,0004 0 0,0009 1,2103 0 0 0 1,193
Outros 0,002 0,0023 0,0016 0,3914 0 0 0 0,377
Fonte: Inqurito de linha de base.

Em termos da proporo de domiclios que compraram ou adquiriam um item


alimentar especfico nos ltimos 30 dias, os itens de maior incidncia de compras
foram produtos como sal, carnes e peixes, acares, leos e gorduras, legumes/verdu-
ras/hortalias, farinhas, cereais e leguminosas. Mas, em termos de participao no

158 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


gasto total, a maior fatia do gasto ocupada por cereais, farinhas, sal, carnes e peixes,
e leos e gorduras.
Com relao a diferenas nas compras dos ltimos 30 dias entre tratados e
controlos, observa-se que os tratados compram mais pes, acares e bebidas no
alcolicas do que os controlos, enquanto os controlos compram mais farinhas, legu-
minosas, carnes e peixes e bebidas alcolicas do que o grupo de tratado. Diferenas
semelhantes tambm so observadas com respeito proporo de gastos, onde se
destaca uma proporo menor de farinhas, cereais, leguminosas, carnes e peixes entre
os tratados e uma maior proporo de legumes/verduras/hortalias e acares.

Segurana alimentar em espcie (auto-produo ou doao)

A Tabela 9 indica que os itens que os agregados familiares mais reportaram ter
produzido ou recebido como doao so os legumes/verduras/hortalias, frutas frescas,
farinhas, razes e tubrculos, cereais e leguminosas. Os tratados tendem a produzir ou
receber como doao numa proporo menor do que os controlos farinhas, frutas
frescas, leguminosas, carnes e peixes, e legumes/verduras/hortalias, e em proporo
maior do que os controlos, eles reportam ovos e leites e derivados.

TABELA 9: Probabilidade de Consumir itens produzidos pelo AF ou recebidos como doao

Item Total Tratado Controlo Estatstica t


Pes 0,0019 0,0033 0,0006 1,408
Massas 0,0011 0,0023 0 1,5288
Farinhas 0,4799 0,3944 0,5642 8,6535
Cereais 0,403 0,4173 0,389 1,4448
Razes e tubrculos 0,4636 0,4627 0,4645 0,0929
Leguminosas 0,3979 0,3322 0,4626 6,7762
Legumes, verduras e hortalias 0,6354 0,6152 0,6553 2,0819
Carnes e peixes 0,3253 0,2766 0,3733 5,2484
leos e gorduras 0,0035 0,0057 0,0014 1,717
Leites e derivados 0,0098 0,0149 0,0048 2,4324
Ovos 0,0313 0,0443 0,0185 3,5612
Frutas frescas 0,5659 0,3191 0,809 27,8985
Acares e adoantes 0,0022 0,004 0,0005 1,7325
Sal 0,0008 0,0008 0,0009 0,1063
Temperos e condimentos 0,0065 0,0039 0,009 1,6759
Caf, ch e achocolatados em p 0,0008 0,0015 0 1,2444
Doces e biscoitos 0,0016 0,0008 0,0024 1,0553
Bebidas prontas no alcolicas 0,0041 0,0047 0,0036 0,416
Bebidas prontas alcolicas 0,011 0,0116 0,0105 0,2835
Comidas prontas para o consumo 0,002 0,0017 0,0023 0,3923
Outros 0,0019 0 0,0038 2,4924

Fonte: Inqurito de linha de base.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 159


Segurana alimentar total

A Tabela 10 mostra que os itens mais consumidos, sejam estes comprados,


adquiridos, produzidos pelo agregado familiar ou recebidos como doao, so o sal,
legumes/verduras/hortalias, farinhas, frutas frescas, carnes e peixes, leguminosas e
razes e tubrculos. Com respeito a diferenas entre os dois grupos, os tratados
tendem a reportar menos o consumo de farinhas, leguminosas e frutas frescas do que
os controlos, assim como tendem a consumir mais pes, ovos, acares e bebidas no
alcolicas.
TABELA 10: Probabilidade de consumir itens, comprados, adquiridos, produzidos pelo AF ou recebidos como doao

Item Total Tratado Controlo Estatstica t


Pes 0,268 0,3176 0,2191 5,5265
Massas 0,0702 0,0757 0,0648 1,0623
Farinhas 0,6711 0,547 0,7933 13,2746
Cereais 0,5982 0,6041 0,5924 0,5965
Razes e tubrculos 0,5577 0,5452 0,5701 1,257
Leguminosas 0,584 0,5098 0,657 7,5163
Legumes, verduras e hortalias 0,7499 0,7419 0,7578 0,9205
Carnes e peixes 0,6027 0,5461 0,6583 5,7458
leos e gorduras 0,4999 0,5065 0,4933 0,6573
Leites e derivados 0,0218 0,0258 0,0179 1,335
Ovos 0,0438 0,0571 0,0306 3,1453
Frutas frescas 0,6341 0,426 0,8392 22,9761
Acares e adoantes 0,5057 0,5402 0,4717 3,4421
Sal 0,8629 0,8508 0,8748 1,7303
Temperos e condimentos 0,0159 0,0153 0,0164 0,2081
Caf, ch e achocolatados em p 0,1623 0,1689 0,1559 0,8832
Doces e biscoitos 0,0084 0,0054 0,0113 1,6844
Bebidas prontas no alcolicas 0,0321 0,0414 0,0229 2,5487
Bebidas prontas alcolicas 0,0276 0,0226 0,0325 1,5383
Comidas prontas para o consumo 0,0024 0,0017 0,0032 0,8314
Outros 0,0039 0,0023 0,0054 1,2944
Fonte: Inqurito de linha de base.

Outros gastos
A Tabela 11 mostra a proporo de alguns outros itens de despesa sobre o gasto
total. A proporo destes produtos bastante reduzida. Apenas o gasto relacionado
com produtos de limpeza tem uma participao mais expressiva, sendo responsvel por
8,5% do gasto total. Com relao a diferenas entre os grupos de tratados e controlos,
interessante observar que os servios de transporte, produtos e servios de cuidados
pessoais e servios de proteco social, creches e infantrios ocupam uma proporo
maior do gasto dos tratados do que dos controlos.

160 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


TABELA 11: Porcentagem de gasto com o item sobre gasto total

Total Tratado Controlo Estatstica t


Renda efectiva pela habitao 0,0009 0,0011 0,0007 0,4101
ou taxa de condomnio ou vizinhana
Abastecimento de gua, combustvel 0,0126 0,0133 0,0119 0,7428
e servios relacionados com habitao
Produtos de limpeza 0,0849 0,0888 0,0811 1,414
Servios de transporte 0,0087 0,0123 0,0052 2,9781
Servios de comunicao 0,0001 0,0001 0,0001 0,1901
Servios desportivos e recreativos 0 0 0 0,1232
Livros e artigos de papelaria 0,0042 0,0063 0,0021 2,7015
Jornais, peridicos e materiais impressos diversos 0 0 0 1,3899
Produtos e servios para cuidados pessoais 0,0118 0,0167 0,0071 4,7852
Servios de proteco social, creches e infantrios 0,0129 0,0231 0,003 5,5538

Fonte: Inqurito de linha de base.

Caractersticas dos negcios do agregado familiar


Como a expanso do programa nos bairros e aldeias da amostra foi concentrada em
reas rurais, no de causar surpresa que cerca de 88% dos agregados familiares possuam
machambas, e que no haja diferenas significativas entre os grupos de tratamento e con-
trolo conforme nos mostra a Tabela 12. No entanto, apenas 5,7% dos agregados fami-
TABELA 12: Caractersticas dos negcios do agregado familiar

Total Tratado Controlo Estatstica t


% de AFs que possuem machamba 0,8736 0,8622 0,8848 1,688
% de AFs que vendeu parte da produo 0,057 0,0703 0,0443 2,5718
% de AFs que usou insumos na agricultura 0,0815 0,1099 0,0543 4,6375
% de AFs que possui criao de bovinos 0,0387 0,0431 0,0343 1,1233
log do nmero de bovinos 1,3352 1,2877 1,3938 0,7298
% de AFs que usou insumos na criao de bovinos 0,0115 0,0126 0,0104 0,5249
% de AFs que possui criao de caprinos/ovinos 0,1195 0,1169 0,122 0,3982
log do nmero de caprinos/ovinos 0,9766 0,8866 1,0616 2,2186
% de AFs que usou insumos na criao de caprinos/bovinos 0,0016 0,0023 0,0009 0,8253
% de AFs que possui criao de sunos 0,6026 0,5556 0,6654 1,1204
log do nmero de sunos 0,0654 0,0755 0,0555 1,9917
% de AFs que usou insumos na criao de sunos 0,0027 0,0031 0,0023 0,3618
% de AFs que possui criao de aves 0,3404 0,3464 0,3344 0,6359
log do nmero de aves 1,29 1,3469 1,2319 2,156
% de AFs que usou insumos na criao de aves 0,0081 0,0094 0,0067 0,7438
% de AFs que possui criao de outros 0,0118 0,0146 0,0089 1,2905
log do nmero de outros 0,8681 0,8316 0,9271 0,3413
% de AFs que usou insumos na criao de outros 0 0 0
% de AFs que vendeu livestock 0,0444 0,0511 0,038 1,4765
% de AFs que possui negcio no agrcola 0,0745 0,1023 0,0472 5,0671
% de AFs que possui negcio agrcola ou no agrcola 0,8853 0,8756 0,8948 1,5006

Fonte: Inqurito de linha de base.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 161


liares que possuem machambas venderam parte da sua produo, sendo que os tratados
tendem a vender mais do que os controlos, 7% e 4,4%, respectivamente. Os tratados
tambm tendem a usar mais insumos da agricultura, 11% contra 5,4% dos controlos.
Com relao criao de animais, os sunos so criados por 60% dos agregados
familiares, aves, por 34%, caprinos/ovinos, por 11% e bovinos, por apenas 4%.
O nmero de animais por agregado familiar no muito alto, sendo a maior mdia
a de bovinos (3,8) e aves (3,6 animais). A criao de animais praticamente no est
associada utilizao de insumos. Com relao a diferenas entre o grupos de tratado
e controlo na criao de animais, os tratados tm em mdia um menor nmero de
caprinos/ovinos, e uma maior mdia de sunos e aves, do que o grupo de controlo.
No que diz respeito a negcios no agrcolas, 10% dos tratados reportaram ter
algum negcio contra apenas 5% dos controlos. Em relao a qualquer negcio agr-
cola ou no, cerca de 89% dos domiclios disseram ter alguma actividade empreen-
dedora, sem diferenas significativas entre tratados e controlos.

Dependncia
A Tabela 13 traz indicadores de actividade econmica dos membros dos agre-
gados familiares. A proporo de empregados (em idade adulta) na populao de inte-
resse deste inqurito de 80%, os desempregados representam 4,3% e os inactivos
15,7%. Em comparao com o grupo de controlo, h uma proporo maior de tratados
TABELA 13: Condio de actividade econmica dos membros do AF e renda do trabalho

Total Tratado Controlo Estatstica t


Condio de actividade dos membros

Empregados 0,8009 0,7492 0,8623 9,8744


Desempregados 0,043 0,0637 0,0185 7,6812
Inactivos 0,1561 0,1872 0,1193 6,4904
Empregados mulheres 0,8148 0,7657 0,8731 7,5623
Empregados homens 0,7763 0,7199 0,8432 6,3784
Desempregados mulheres 0,0375 0,0549 0,0168 5,4118
Desempregados homens 0,0528 0,0792 0,0214 5,5421
Inactivo mulheres 0,1477 0,1794 0,1102 5,3218
Inactivo homens 0,1709 0,2009 0,1354 3,7247
Na machamba 12,59 12,4 12,78 0,96
Horas de trabalho

Em casa (cozinhar, limpar casa, etc.) 3,01 3,04 2,97 1,23


Na machamba - mulheres 12,61 12,2 13,03 1,75
Na machamba - homens 12,56 12,78 12,32 0,66
Em casa - mulheres 3,1 3,18 3,01 2,24
Em casa - homens 2,77 2,7 2,86 1,61
Renda

Renda per capita* 70,74 66,05 74,73 0,63


Renda per capita (renda>0) 220,27 204,55 233,79 0,74
Fonte: Inqurito de linha de base. | * inclui renda do trabalho, de negcios agrcolas e no agrcolas do domiclio,
e transferncias lquidas.

162 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


na inactividade e no desemprego e, portanto, uma menor proporo empregada. As
mulheres apresentam uma maior taxa de emprego do que os homens, e uma menor
taxa de desemprego e inactividade.
Entre os que exercem alguma actividade, eles gastaram em mdia 13 horas na
machamba e 3 horas trabalhando em casa nos sete dias anteriores ao inqurito. No
h muita diferena nestas horas entre homens e mulheres, nem entre controlos e
tratados. Apenas as mulheres do grupo de tratados tendem a trabalhar mais horas em
casa do que as mulheres do grupo de controlo.
Com relao renda per capita do agregado familiar, tanto incluindo os agregados
com renda zero, ou apenas aqueles com renda positiva, no h diferena significativa
entre os grupos de tratamento e controlo. A renda per capita, sem contar os zeros,
de 200,27 meticais e a renda per capita contando os zeros de 68,27 meticais.

Educao e trabalho infantil


A Tabela 14 mostra que, entre adolescentes de 15 a 17 anos, 73% frequentaram
alguma vez a escola. Para as faixas etrias menores, esta proporo menor, indicando
uma entrada tardia no sistema escolar. Para as crianas entre 5 e 9 anos, apenas 44%
havia frequentado a escola alguma vez. Para o conjunto das crianas e adolescentes
(5-17 anos), esta proporo era de 62%. No grupo de tratados, uma proporo maior
de crianas entre 5 e 9 anos frequentou alguma vez a escola.
TABELA 14: Indicadores de frequncia e assistncia escolar

Total Tratado Controlo Estatstica t


Idade 5-17 0,6156 0,6382 0,5747 2,7438
Alguma vez
frequentou
a escola?

Idade 5-9 0,4442 0,4779 0,3841 2,5638


Idade 10-14 0,744 0,7604 0,7147 1,3932
Idade 15-17 0,7307 0,7322 0,7279 0,0877
Idade 5-17 0,5526 0,5691 0,5228 1,9602
Assistncia

Idade 5-9 0,4122 0,4339 0,3735 1,6625


escolar

Idade 10-14 0,6928 0,7104 0,6615 1,4126


Idade 15-17 0,5706 0,5681 0,5756 0,1395
Evaso 0,0922 0,0973 0,0805 0,8129
(5-14 anos)

Todos 0,5085 0,4587 0,5971 5,32


Trabalho
Infantil

Meninas 0,5252 0,4825 0,5921 3,01


Meninos 0,4917 0,4368 0,603 4,46

Fonte: Inqurito de linha de base.

J sobre a assistncia actual escola, os dados mostram uma taxa baixa de assistncia
uma mdia de 62% para a faixa entre 5-17 anos o grupo de tratamento tem em geral
uma taxa de assistncia escolar maior do que o grupo de controlo, mas apenas para a

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 163


faixa mais ampla de 5-17 anos esta diferena significativamente diferente. A taxa mais
alta de assistncia escolar observada para crianas entre 10 e 14 anos (74%).
Com respeito ao trabalho infantil, cerca de 51% das crianas trabalham (53% das
meninas e 49% dos meninos), sendo que as crianas do grupo de controlo tm maior
probabilidade de trabalhar; 60% delas trabalham, enquanto 46% das do grupo de
tratamento trabalham.

Sade
Na tabela 15, reportamos alguns indicadores de sade para crianas e adultos.
Cerca de 31% das crianas menores de 5 anos tiveram febre e tosse nos 15 dias ante-
riores ao inqurito e 17% tiveram diarreia. As crianas do grupo tratado tiveram mais
tosse (37%) do que as crianas do grupo de controlo (23%).
TABELA 15: Indicadores de sade

Total Tratado Controlo Estatstica t


Doenas Crianas menores de 5 anos: Febre 0,3092 0,3052 0,3157 0,2353
probabilidade de Tosse 0,3158 0,3695 0,2271 3,2866
Diarreia 0,1645 0,1623 0,168 0,157
Doenas Adultos (maiores de 14 anos): Diarreia 0,0702 0,0737 0,066 1,0529
probabilidade de Gripe 0,0715 0,0854 0,0551 4,0605
Lombriga 0,0021 0,0017 0,0025 0,6252
Febre 0,0683 0,0017 0,0678 0,1099
Tosse 0,0165 0,0239 0,0077 4,3715
Tuberculose 0,0202 0,022 0,0181 0,9811
Borbulhas 0,0067 0,0083 0,0049 1,4693
Malria 0,1051 0,1098 0,0996 1,1605
Trauma 0,0043 0,0064 0,0018 2,4034
Numero de dias impossibilitado no trabalho 12,46 12,83 11,8 0,55
de realizar tarefas em casa 22,44 21,08 24,8 1,62
% de pessoas que consultaram agncia/ Idade 15+ 0,7056 0,759 0,6129 4,1802
instituio de sade devido doena Idade 5-14 0,7966 0,8494 0,6066 2,603

Fonte: Inqurito de linha de base.

Com respeito populao adulta, as doenas mais comuns nos 90 dias antes do
inqurito foram a malria, com 11%, e a gripe e diarreia, com 7%. O grupo de tratados
teve um nmero estatisticamente maior de ocorrncia de gripe, tosse e algum trauma.
O impacto que estas doenas tiveram em termos de dias sem poder realizar tarefas, seja
em casa ou no trabalho, foi de, em mdia, 12,5 dias no trabalho e 22,4 dias em casa.
No houve diferenas significativas entre o grupo de tratamento e controlo.
Entre os adultos que tiveram problema de sade nos ltimos 90 dias, cerca de
71% consultou-se com agente ou instituio de sade. Esta proporo foi de 79% para

164 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


crianas entre 5-14 anos. Em ambos os casos, o grupo de tratado tem uma maior
probabilidade de se consultar com um agente ou instituio de sade.

Antropometria
Os indicadores de antropometria indicam que as crianas da nossa populao
esto relativamente desnutridas em relao aos padres definidos pela Organizao
Mundial de Sade (OMS), uma vez que apenas o IMC-por-idade apresenta uma
estatstica acima de zero. A probabilidade de desnutrio crnica e/ou aguda, isto ,
a proporo de crianas cujo indicador menor que 2, indica que 50% desta popu-
lao sofre de desnutrio crnica e 6,6% sofre de desnutrio aguda. No h dife-
renas significativas entre os grupos de controlo e tratamento com base na desnutrio
crnica e aguda 9. A distribuio das crianas por indicador por grupo de investigao
encontra-se na Figura 1.
TABELA 16: Indicadores de antropometria

Total Tratado Controlo Estatstica t


Peso-por-idade 0,9434 0,9129 0,9966 0,5829
Altura-por-idade 1,8969 1,7573 2,1503 2,1342
IMC-por-idade 0,2921 0,2444 0,3799 0,8541
Peso por altura 0,1205 0,087 0,1827 0,6262
Probabilidade de desnutrio (crnica)* 0,5039 0,4733 0,5593 1,7146
Probabilidade de desnutrio (aguda)* 0,0664 0,0668 0,0658 0,0401

Fonte: Inqurito de linha de base. | *Z-score < 2

FIGURA 1: Distribuio da pontuao z por tipo de indicador

Fonte: Inqurito da linha de base

Implementao do programa
Quando inquiridos se j tinham ouvido falar sobre os programas sociais implemen-
tados pelo INAS, a nossa amostra mostrou um conhecimento maior do PSA (54%) e
do Programa Apoio Social Directo (PASD) (10%), de acordo com a Tabela 17. Em
todos os casos, os programas sociais do INAS ou de ONGs eram mais conhecidos pelos
tratados do que pelos controlos. No caso do PSA, 77% dos tratados disseram j ter
ouvido falar do programa.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 165


TABELA 17: Conhecimento dos programas sociais

Ouviu falar Total Tratado Controlo


do Programa
PSA 54,42 77,09 32,09
PASD 10,17 16,55 3,88
PBST 6,64 10,68 2,67
PGR 6,24 10,99 1,56
PDC 4,91 6,93 2,93
USAID 5,01 7,53 2,54
ONG 7,51 11,29 3,78
Igreja 0,18 0,31 0,05
Fonte: Inqurito de linha de base.

Entre os 77% que disseram ter ouvido falar do PSA, 28%, segundo a Tabela 18,
disseram j terem beneficiado do programa. Nenhuma observao do grupo de controlo
disse j ter beneficiado do PSA. O nmero de beneficirios dos outros programas do
INAS residual, mas cerca de 8% da populao que j ouviu falar dos programas de
ONGs j beneficiou destes programas, particularmente entre os tratados.
TABELA 18: Entre os que conhecem aqueles que se beneficiaram alguma vez

Programa Total Tratado Controlo


PSA 19,59 27,87 0
PASD 0,6 0,46 1,19
PBST 2,58 2,34 3,51
PGR 1,37 1,57 0
PDC 1,54 2,2 0
USAID 4,24 7,68 3,06
ONG 8,27 10,67 1,21
Igreja 0 0 0
Fonte: Inqurito de linha de base.

Entre os que conhecem o programa, a maior parte tomou conhecimento atravs


de amigos ou atravs do permanente. Entre os tratados, o permanente a fonte mais
importante de informao do que entre os controlos (Tabela 19).
TABELA 19: Como tomou conhecimento do PSA

Total Tratado Controlo Estatstica t


Radio 8,59 7,52 11,09 2,23
Amigo 74,77 67,56 91,55 11,94
Permanente 30,74 40,57 7,87 15,92
ONG 1,2 1,21 1,16 0,09
Aviso em escola/posto de sade 6,4 7,98 2,73 4,5
Fonte: Inqurito de linha de base.

Quando lhes perguntaram sobre quem pode ser beneficirio do PSA, a reposta
mais lembrada, como pode ser visto na Tabela 20, foi: idosos (92%), seguido por

166 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


crianas rfs (62%) e deficientes fsicos (40%). Crianas malnutridas (30%), porta-
dores de HIV (28%) e deficientes mentais (25%) vieram em seguida. interessante
notar que famlias pobres em geral e pessoas com doenas crnicas e pessoas incapa-
citadas para o trabalho foram mencionadas apenas por uma parcela pequena entre
aqueles que conheciam o programa.
TABELA 20: Quem pode ser beneficirio do PSA (mltiplas repostas)

Total Tratado Controlo Estatstica t


Todas as pessoas 3,79 4,42 2,34 2,18
Idosos 91,75 91,13 93,18 1,42
Crianas em geral 14,12 14,01 14,38 0,19
Crianas rfs 61,83 62,42 60,47 0,73
Crianas mal nutridas 29,58 30,57 27,26 1,34
Deficientes fsicos 39,47 39,34 39,76 0,16
Deficientes mentais 24,48 26,74 19,22 3,33
Portadores de HIV 28,06 30 23,55 2,69
Famlias pobres em geral 18,55 19,91 15,38 2,21
Famlias (compostas por mais de uma pessoa) em geral 5,62 6,61 3,32 2,86
Mulheres grvidas 7,51 9,4 3,12 5,01
Mulheres solteiras, vivas ou divorciadas com filhos 10,78 11,64 8,8 1,74
Pessoas com problemas de tenso alta ou baixa 5 2,96 9,75 4,93
Pessoas com epilepsia 5,6 5,93 4,83 0,9
Pessoas com problemas crnicos de sade em geral 0,46 0,53 0,3 0,68
Trabalhadores desempregados 1,96 1,76 2,34 0,85
Trabalhadores mal remunerados 1,89 1,41 2,99 1,92
Pessoas incapacitadas para o trabalho 9,67 8,31 12,83 2,66
No sabe 1,5 1,76 0,89 1,45
Fonte: Inqurito de linha de base.

Com respeito s exigncias para entrar no programa, as pessoas que o conheciam


demonstraram no as conhecer muito bem: cerca de 24,4% disseram no saber
(Tabela 21). Entre os tratados, o desconhecimento foi de apenas 17%, enquanto,
entre os controlos, essa percentagem alcanou os 42%. A resposta mais comum foi a
necessidade de o beneficirio ter o Bilhete de Identidade (47%), sendo que entre os
tratados a proporo foi de 55% e entre os controlos de 29%. A segunda resposta mais
comum foi a de que os dependentes dos beneficirios tambm deveriam ter Bilhete
de Identidade (18%) e, novamente, os tratados demonstraram maior conhecimento
das exigncias do que os controlos. Na sequncia veio a necessidade de apresentar ates-
tado de sade (16%) e de deficincia (12%). A necessidade de apresentar comprovao
de renda familiar inferior a um determinado tecto foi mencionada apenas por 7,5%
dos respondentes. Vale destacar a pequena proporo de pessoas que mencionou ser
necessrio pagar subornos ou conhecer ou ser amigo de algum importante na cidade,
ou do permanente ou do tcnico do INAS.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 167


TABELA 21: Quais as exigncias para ser beneficirio do programa (respostas mltiplas)

Total Tratado Controlo Estatstica t


No h exigncias 4,06 4,32 3,43 0,86
Comprovar renda familiar inferior a X 7,5 8,97 4,07 3,77
(85% no sabia valor)
Comprovar renda individual inferior a X 5,92 6,79 3,87 2,44
(85% no sabia valor)
Atestado deficincia 12,42 15,48 5,28 6,47
Atestado problema de sade 15,96 18,2 10,71 4
Beneficirio deve ter B.I. 46,9 54,58 28,96 9,93
Dependente de beneficirio deve ter B.I 18,41 22,26 9,42 6,74
Beneficirio deve ser chefe ou morar sozinho 5,41 6,7 2,38 3,98
Residir por mais de X meses no mesmo bairro/aldeia 1,55 1,51 1,64 0,2
Endereo fixo 7,79 9,29 4,27 3,8
Morar em rea urbana 4,53 5,64 1,95 3,71
Morar em rea rural 9,89 11,01 7,28 2,41
Morar em rea pobre ou de risco 9,31 9,48 8,93 0,35
Ser um dos primeiros a se inscrever 2,26 2,32 2,11 0,26
Conhecer/ser amigo de um tcnico do INAS, 1,24 1,49 0,66 1,52
permanente ou activista
Conhecer/ser amigo de outras pessoas 0,99 1,21 0,48 1,51
com cargo de importncia poltica
Candidato deve pagar uma propina de X meticais 0,26 0,38 0 1,75
No sabe 24,4 16,76 42,19 10,41

Fonte: Inqurito de linha de base.

Para os tratados que j recebiam o PSA, perguntou-se h quantos meses eles


recebiam o subsdio e 64% responderam que recebiam h menos de um ms (Tabela
22). A maior parte dos beneficirios (55%), segundo a Tabela 23, recebia apenas
100 meticais, o que significa que so provavelmente beneficirios indirectos e que
no esto registados para receber o benefcio. Cerca de 87% dos beneficirios
disseram que o benefcio era insuficiente para ajudar nas despesas do agregado fami-
liar (Tabela 24).
TABELA 22: H quantos meses recebe o PSA?

Nmero de meses
0 1 2 3 4 5 6 17 Total
% 64,34 3,63 14,84 14,11 1,04 1,04 0,51 0,51 100

Fonte: Inqurito de linha de base.

TABELA 23: Valor do benefcio (em meticais)

Valor (meticais)
70 100 150 200 300 400
% 0,42 55,41 7,15 30,26 5,09 1,68

Fonte: Inqurito de linha de base.

168 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


TABELA 24: Percepo do valor do benefcio

%
O valor do benefcio : mais do que o necessrio para ajudar nas despesas do AF 1,73
suficiente para ajudar nas despesas do AF 11,09
insuficiente para ajudar nas despesas do AF 87,18

Fonte: Inqurito de linha de base.

A avaliao de propenso
Como discutimos na seco 3 deste artigo, nada garante que os agregados
familiares do grupo de controlo sejam de facto similares ao grupo de tratados,
dado o carcter no experimental do programa. A fim de garantir que os dois
grupos sejam similares com respeito a suas caractersticas observveis, estimmos
uma pontuo de propenso que servir para ponderar a amostra quando fizermos
a anlise de diferenas-em-diferenas aps o inqurito de seguimento. A anlise
de DD serve para controlar diferenas no observveis (e estveis no tempo) entre
os dois grupos, enquanto a avaliao de propenso controla as diferenas obser-
vveis 10.
Idealmente, deveriam ser utilizadas na estimao da avaliao de propenso as
variveis que determinam a incluso do futuro beneficirio no programa. No
entanto, alm das caractersticas demogrficas, o critrio de incluso no PSA no
to objectivo e d uma certa margem de liberdade ao permanente e ao secretrio
do INAS. No modelo que demonstrou ter o melhor desempenho em fazer com que
o grupo de controlo fosse mais prximo do dos tratados, as variveis utilizadas
foram aquelas relacionadas com a idade do chefe do domiclio, se havia pelo menos
um membro com alguma doena crnica no agregado familiar, a actividade econ-
mica do chefe, a quantidade de crianas no domiclio, caractersticas da moradia
como o acesso gua e o tipo de sanitrio, nmero de cmodos, o gasto per capita
e se o agregado se situava em rea urbana ou rural. Este conjunto de caractersticas
est relacionado com os critrios de elegibilidade que vimos na seco 2 deste
artigo.
A probabilidade de ser tratado, derivada da avaliao de propenso, uma
maneira de se estimar de forma sinttica em um nico indicador o quo seme-
lhante as observaes de controlo so das observaes tratadas. A partir das probabi-
lidades de ser tratado dadas pelo modelo descrito na Tabela 25, estimamos os pesos
a serem aplicados no grupo de controlo para que ele se aproxime das caractersticas do
grupo de tratados.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 169


TABELA 25: Coeficientes do modelo logit para a probabilidade de ser tratado

Coeficiente Estatstica z
Chefe menor de 60 anos 0,21 1,12
Chefe com 85 anos ou mais 0,896 4,25
Chefe trabalhador familiar no remunerado 0,738 3,52
Chefe conta prpria sazonal 0,438 3,48
Duas ou mais crianas 5-14 0,473 2,92
Duas ou mais crianas 15-17 0,299 1,66
Dois ou mais idosos 60+ 0,15 1,02
Chefe doente crnico 0,151 1,16
Teve acesso a mdico quando enfermo 0,688 4,5
log do nmero de divises da casa 0,226 1,99
Urbano 2,818 1,89
Possui negcio no agrcola 0,483 2,42
log do gasto per capita 0,202 3,09
Poo com bomba 0,877 3,92
Poo sem bomba 0,317 1,42
Rio/lago/chuva 1,349 4,75
No tem latrina 0,292 2,64
Tempo para o hospital 0,377 2,81
Urbano x crianas 15-17 0,054 0,11
Urbano x log numero de divises da casa 1,147 1,97
Urbano x poco sem bomba 0,507 0,9
Urbano x rio/lago/chuva 1,283 2,38
Urbano x cobertura de zinco 0,605 0,47
Urbano x cobertura de capim/colmo 0,2 0,15
Constante 1,655 3,26
Wald chi2(24) = 322,63

Fonte: Inqurito de linha de base.

Este peso dado por:


p (X i )
ATT = (1)
1 p (X i )

Quanto maior a probabilidade de um agregado familiar do grupo de controlo ser


tratado, isto , quanto maior for p (Xi), maior ser o peso dele na anlise (Imbens et
al, 2003).
A fim de visualizar o que ocorre exactamente quando se aplica este peso, na
Figura 2, mostramos dois grficos. O grfico da esquerda mostra a densidade da
probabilidade de ser tratado sem o peso. Nota-se que o grupo de tratados possui uma
probabilidade bem maior de ser tratado, com uma distribuio levemente assimtrica
esquerda. Como seria de se esperar, o grupo de controlo possui uma distribuio assi-
mtrica direita. Ao aplicar o peso, ATT , modificamos o formato da distribuio

170 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


para o grupo de controlo, fazendo com que ela se aproxime do formato da distribuio
do grupo de tratados.
FIGURA 2: Funo densidade de probabilidade da avaliao de propenso

Fonte: Inqurito de Linha de base

Esta estratgia permite balancear ou equilibrar as caractersticas observveis dos


dois grupos. Para testar a qualidade deste equilbrio, fizemos um teste de diferenas
de mdias entre os dois grupos com e sem o peso ATT a fim de observar se as dife-
renas entre os dois grupos desaparecem quando aplicamos o peso. Na Tabela 26
observa-se que as diferenas entre os dois grupos, que eram todas significativas para
aquelas variveis que entraram na estimativa da avaliao de propenso, desaparecem
quando aplicamos o peso derivado da avaliao de propenso: nenhuma das variveis,
na mdia, diferente estaticamente para tratados e controlos quando o peso aplicado.
Este peso ser utilizado nas regresses que fornecero o estimador de DD quando
tivermos os dados do inqurito de seguimento. O estimador de DD, ponderado pela
avaliao de propenso, controlar as diferenas que existem nos indicadores na linha
de base ao eliminar factores no observveis e constantes no tempo que afectam o nvel
dos indicadores para os grupos de controlo e tratamento de maneira diferenciada.
A anlise de regresso controlar o impacto que algumas co-variveis possam ter sobre
a varivel de interesse, enquanto o peso baseado na avaliao de propenso garante que
os dois grupos sejam o mais semelhante possvel nas dimenses que determinam a
seleco para o programa.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 171


TABELA 26: Teste de diferenas de mdia entre tratados e controlos

Amostra No Ponderada Amostra Ponderada


Tratados Controlo Estatstica t Tratados Controlo Estatstica t
Chefe menor de 60 anos 0,2256 0,1712 3,22 0,2256 0,2437 1,03
Chefe com 85 anos ou mais 0,0311 0,0552 2,94 0,0311 0,0224 1,26
Chefe trabalh. familiar no remunerado 0,1284 0,0462 6,68 0,1284 0,1413 0,91
Chefe conta prpria sazonal 0,3089 0,4502 7,09 0,3089 0,2899 0,99
Duas ou mais crianas 5-14 0,2093 0,1082 6,46 0,2093 0,2063 0,18
Duas ou mais crianas 15-17 0,1451 0,0779 4,96 0,1451 0,148 0,2
Dois ou mais idosos 60+ 0,642 0,7127 3,59 0,642 0,6375 0,22
Chefe doente crnico 0,2898 0,2134 4,17 0,2898 0,2796 0,54
Teve acesso a mdico quando enfermo 0,2337 0,1162 7,23 0,2337 0,223 0,61
log do nmero de divises da casa 0,8485 0,6862 7,43 0,8485 0,8566 0,38
Urbano 0,0508 0,01 5,3 0,0508 0,053 0,23
Possui negcio no agrcola 0,0874 0,0467 3,76 0,0874 0,0918 0,37
log do gasto per capita 5,8109 6,0127 5,18 5,8109 5,7749 0,9
Poo com bomba 0,3343 0,414 3,97 0,3343 0,326 0,42
Poo sem bomba 0,4774 0,4039 3,54 0,4774 0,4802 0,14
Rio/lago/chuva 0,0756 0,1245 4,01 0,0756 0,0745 0,11
No tem latrina 0,5793 0,6582 3,87 0,5793 0,5677 0,56
Tempo para o hospital 0,1238 0,1616 2,62 0,1238 0,1121 0,86
Urbano x crianas 15-17 0,0092 0,0005 2,08 0,0092 0,0021 1,63
Urbano x log n. de divises da casa 0,0353 0,0076 4,32 0,0353 0,0403 0,64
Urbano x poco sem bomba 0,0069 0,0011 2,03 0,0069 0,0064 0,13
Urbano x rio/lago/chuva 0,0141 0,0029 2,72 0,0141 0,0165 0,45
Urbano x cobertura de zinco 0,0157 0,0031 2,89 0,0157 0,0166 0,18
Urbano x cobertura de capim/colmo 0,0335 0,0069 4,21 0,0335 0,0363 0,37

Fonte: Inqurito de linha de base.

Consideraes finais
Programas de transferncia de renda, sejam condicionados ou no, esto sendo
largamente implementados no mundo como estratgia de luta contra a pobreza e
vulnerabilidade. Embora a popularidade de tais programas esteja associada ao bom
desempenho dos mesmos no combate pobreza, facto reportado em diversas avalia-
es de impacto, as peculiaridades de cada programa criam novos desafios a cada
avaliao. O Programa de Subsdio de Alimentos, assim como a grande maioria dos
programas similares, no foi implementado de forma aleatria, o que torna a estra-
tgia de avaliao parte fundamental para a estimao consistente dos impactos do
programa.
Este artigo discute a primeira etapa da avaliao do PSA. So abordados os ante-
cedentes do programa, a forma de expanso, a estratgia de avaliao e os obstculos
enfrentados por causa de problemas no trabalho de campo. Alm disso, este artigo

172 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


analisa os dados referentes ao inqurito de linha de base, e apresenta o modelo de
avaliao de propenso que ser utilizado na anlise de impacto quando os dados do
inqurito de seguimento estiverem disponveis.
O perfil dos novos beneficirios da amostra da linha de base revelou que seus agre-
gados familiares no so muito grandes, com uma mdia de trs membros. A maior
parte dos beneficirios so mulheres e quase 70% delas so vivas. Tambm se cons-
tatou que 50% dos agregados no possuem crianas, o que reduz de maneira signifi-
cativa o nmero de potenciais beneficirios indirectos do programa. Apenas 8% dos
agregados familiares dos novos beneficirios tm mais trs crianas. A maior parte das
crianas so netos/as do chefe do agregado, mas uma proporo destas crianas tem
pais que no vivem no mesmo agregado familiar, apesar de estarem vivos.
Entre os problemas observados nesta anlise est o facto de 25% do grupo de
tratado j estar recebendo o benefcio, o que se constitui numa contaminao dos
dados da linha de base. Apesar de estarem recebendo o benefcio h pouco tempo,
alguns indicadores podem j reflectir algum efeito do programa, o que levaria a um
vis na estimativa da diferena na linha de base. Alm desse problema, o grupo de
controlo teve de ser dividido em dois grupos, um que vive na mesma rea que os bene-
ficirios, e que foi entrevistado nos mesmos meses dos beneficirios, e outro que
reside numa rea onde o programa no comear antes de 2010, mas que foi entre-
vistado dois meses depois dos entrevistados.
Na anlise dos dados do inqurito foram detectadas disparidades importantes na
linha de base entre os grupos de tratamento e controlo, como, por exemplo, os gastos
per capita, a percentagem de gastos em alimentos, com sade e educao, na
condio de actividade dos membros do agregado, no tamanho do domiclio e na
razo de dependncia. Por outro lado, no foram encontradas diferenas em alguns
indicadores de segurana alimentar, assistncia escolar por parte das crianas e indi-
cadores antropomtricos.
O modelo de avaliao de propenso estimado logrou balancear as principais
caractersticas que determinam a participao no programa. Os grupos no apre-
sentam diferenas significativas nas mdias e propores daquelas caractersticas
quando ponderadas pelo peso baseado na avaliao de propenso. Este peso vai ser
importante na anlise de impacto para controlar diferenas nas caractersticas obser-
vveis entre os dois grupos.
Uma linha de pesquisa a ser seguida a possibilidade de separar a nossa amostra
em quatro grupos para efeitos da avaliao de impacto: 1) o grupo que j recebia o
benefcio na linha de base, 2) o grupo que recebeu o benefcio entre a linha de base

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 173


e o seguimento, 3) o grupo de controlo que vive nos mesmos bairros e aldeias que
os tratados, e 4) o grupo de controlo (puro) que vive em bairros e aldeias onde o
programa ainda no comeou. Esta separao permitir a anlise da heterogenei-
dade dos impactos e ainda estimar a presena de algumas externalidades (efeito
externos) do programa sobre no beneficirios em aldeias e bairros onde o programa
foi implementado.

174 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


Notas
1
Deve-se levar em considerao tambm que o PSA, na sua origem, teve que lidar com as
consequncias da guerra civil, quando os centros urbanos absorveram uma grande quan-
tidade de pessoas deslocadas pelo conflito.
2 A verificao da deficincia no caso de amputao realizada pelos permanentes ou secre-
trios dos bairros. J nos casos de paralisia e deficincia sensorial, a verificao deve ser feita
pelos mdicos, tcnicos, agentes de medicina ou enfermeiras designados para a emisso das
certificaes do grau da deficincia.
3 O permanente a principal ligao entre (potenciais) beneficirios e o INAS. Ele eleito
pela comunidade e deve ser um indivduo com tempo para se dedicar s actividades do
programa, idneo, srio e honesto. O permanente tem como funo precpua participar
activamente na identificao de potenciais beneficirios, nas visitas domiciliares e na divul-
gao do PSA nas comunidades.
4 Na base de dados, o nmero final de tratados foi de 1016 e de controlos de 1650 agre-
gados familiares.
5
Durante a varredura no foram listados agregados familiares que vivessem em casas cons-
trudas com blocos de cimento ou tijolo.
6 Na realidade, 1016 famlias foram entrevistadas; porm duas entrevistas foram consideradas
invlidas por estarem incompletas.
7 Outro problema encontra-se no facto de que 87 famlias constantes na amostra efectiva no
se encontram listadas no levantamento original de novos beneficirios.
8
A estatstica t deve ser maior do que 1,96 para que as diferenas entre os dois grupos sejam
estatisticamente significantes a 5%.
9 Apenas para o indicador e altura-por-idade onde os controlos esto numa situao signi-
ficativamente pior do que os tratados, e para o indicador de probabilidade de desnutrio
crnica, onde a diferena marginalmente significativa a 10%.
10 A maneira tradicional de se controlar por diferenas entre os grupos de tratamento e
controlo na linha de base controlar por variveis observveis numa anlise de regresso.
No entanto, introduzir estas covariveis de uma maneira linear pode no ser adequado pelo
facto de o impacto poder ser distinto (heterogneo) para diferentes grupos da populao
de interesse (Meyer, 1995). Neste estudo, vamos utilizar a anlise de regresso com cova-
riveis, mas tambm utilizaremos o estimador dado pela ponderao pela avaliao de
propenso como sugerido por Imbens et al. (2003) de modo a eliminar o vis de seleo
gerado por caractersticas observveis e generalizado por Abadie (2005) para o caso de
Diferenas-em-Diferenas (DD).

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 175


Referncias

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Studies No. 7. Mimeo.
IMBENS, Guido. W., Keisuke HIRANO e Geert RIDDER. 2003. Efficient Estimation
of Average Treatment Effects Using the Estimated Propensity Score. Econome-
trica 71 (4): 1161-1189.
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Alimentos. Mimeo.
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Work in Resource-Poor Countries? The Experience of Mozambique. FCND
Discussion Paper N. 14. IFPRI. Washington.
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Business & Economic Statistics 13(2):151-161.
UNICEF. 2007. Subsdio de Alimentos: Perfil dos Beneficirios Provncia e
Cidade de Maputo.

176 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


5. BASTA DAR DINHEIRO
AOS POBRES

Joseph Hanlon

A pobreza est a aumentar e a aprofundar-se em Moambique, alargando, conse-


quentemente, o fosso entre a metade dos mais pobres da populao e a metade dos que
se encontram em melhores condies, apesar do rpido crescimento do PIB e da impres-
sionante expanso de estradas, electricidade e escolas. O relatrio de auto-avaliao
publicado em Fevereiro de 2009 pelo frum moambicano Mecanismo Africano de
Reviso dos Pares (Frum Nacional do MARP, 2009: 50, 64) afirma que o nmero de
pessoas abaixo da linha de pobreza est a crescer, e que o fosso entre ricos e pobres se
alarga, criando um potencial de excluso social e de conflitos 1. A anlise mais recente
dos rendimentos rurais conclui que os agregados familiares mais pobres em 2005 so
consideravelmente mais pobres do que os agregados familiares mais pobres em 2002,
enquanto as famlias mais ricas em 2005 so consideravelmente mais ricas do que as
famlias mais ricas em 2002. (Mather et al., 2008: vii). O UNICEF (2006) salienta que
as crianas tm m nutrio na esmagadora maioria das famlias moambicanas, e que
a taxa de desnutrio infantil crnica est efectivamente a aumentar.
A mdia dos rendimentos nas reas rurais de apenas 16 MT por pessoa e por
semana cerca de USD $30 por pessoa, por ano mas, para 40% das famlias mais
pobres, os rendimentos em dinheiro so de apenas 6 MT por pessoa, por semana, ou
seja, USD $12 dlares por ano 2. Este todo o dinheiro disponvel para tudo o que
deve ser comprado vesturio, leo de cozinha, despesas escolares, medicamentos,
bem como quaisquer insumos agrcolas, tais como sementes melhoradas e fertili-
zantes. As famlias rurais so to pobres que 41% nem sequer possuem uma galinha
ou um pato. ((Mather et al., 2008: 22))

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 177


A maioria dos moambicanos capturada numa armadilha de pobreza no
tem bens activos e os seus rendimentos so minsculos, sendo demasiado pobre para
alimentar os filhos. Um estudo realizado em trs aldeias no norte, perto do Cruzeiro
do Sul (2006: 43), mostrou que aldeias com mais infraestruturas, como estradas e
escolas, no eram mais ricas do que aldeias com menos, porque a maioria das pessoas
to pobre que no pode fazer os diminutos investimentos necessrios para fazer uso
das novas infraestruturas. Um estudo realizado pela Care mostrou que apenas os que
se encontram em melhor situao se agregam a grupos ou associaes, porque os
pobres nada tm para trazer ao grupo (Whiteside e Gouveia, 2003). A experincia com
os 7 milhes de meticais, que so colocados disposio todos os anos, em todos
os distritos, para pequenos investimentos produtivos, mostra que os novos pequenos
empresrios no podem reembolsar os seus emprstimos, em grande parte porque
no tm sido capazes de vender os seus produtos. O constrangimento ao desenvolvi-
mento em Moambique no a oferta, como alegado pela comunidade internacional
e pelo consenso do actual modelo de desenvolvimento, mas sim a procura os pobres
encontram-se numa armadilha de pobreza, o que significa que so simplesmente
demasiado pobres para poderem comprar.
A procura interna o maior contributo para o crescimento econmico em quase
todos os PMDs [pases menos desenvolvidos] , segundo a UNCTAD (2006, captulo
7), a Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento. A pesquisa
mostra que o aumento dos rendimentos rurais largamente gasto localmente em bens
perecveis, servios locais, e bens no agrcolas produzidos localmente. A UNCTAD
considera que muito do dinheiro estimula a procura local, especialmente para os bens
produzidos pelos pobres. Por cada dlar do aumento de rendimentos local, aumenta-
-se na verdade o total da economia local em USD $2.00, devido forma como o
dinheiro reciclado. No entanto, o crescimento em Moambique tem sido impulsio-
nado pelo investimento estrangeiro e pelas exportaes, deixando para trs o grosso da
populao. E outros pases que j experimentaram modelos similares ao dos 7 milhes
de meticais para estimular a oferta constataram que este modelo no funciona, porque
o aumento da oferta no acompanhado por um aumento da procura. Em contrapar-
tida, a UNCTAD cita exemplos em que o aumento da procura incita ao investi-
mento, ao empreendedorismo e ao emprego em actividades no agrcolas,
particularmente as no comercializveis. [] O factor crtico que permite ganhos
aumentados no sector informal o estmulo da procura.
At agora vimos a pobreza moambicana apenas em termos da forma como a falta
de procura atrasa o desenvolvimento econmico. Mas h outras questes sociais e

178 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


econmicas. O Frum Moambicano Mecanismo Africano de Reviso de Pares
alertou para o facto de o aumento do fosso entre ricos e pobres criar um potencial de
excluso e de conflito, pelo que existem boas razes polticas para se querer reduzir a
pobreza. Alm disso, h evidncias crescentes de que sociedades com uma maior igual-
dade se desenvolvem mais rapidamente, portanto, fazer crescer a desigualdade contra
o desenvolvimento.
Existem, finalmente, duas razes puramente sociais para se querer aumentar o
poder de compra dos pobres. Primeiramente, a maneira mais fcil de se lidar com
o facto de que metade das crianas de Moambique se encontram desnutridas e que
a desnutrio est a aumentar o que no s imoral como destri o capital humano
do qual o desenvolvimento de Moambique depende. Em segundo lugar, o artigo 25
da Declarao Universal dos Direitos Humanos diz que todos tm direito a um
padro de vida adequado. Todavia, nega-se este direito humano bsico a metade dos
moambicanos.
Para aumentar a procura e a igualdade, para reduzir conflitos e para satisfazer os
direitos humanos dos moambicanos pobres, essencial que eles tenham mais
dinheiro. A UNCTAD sublinha a importncia do aumentao da produtividade agr-
cola para se aumentar o rendimento agrcola. Dado que a maioria dos moambicanos
demasiado pobre para investir na melhoria das sementes e na irrigao, os insumos
teriam de ser fortemente subsidiados. O Malawi, por exemplo, tem um subsdio para
adubos com muito sucesso. A alternativa a de prover postos de trabalho. A ndia est
a introduzir um programa que garante a todos que o queiram um trabalho por dois
meses pelo salrio mnimo, na construo de estradas e barragens, por exemplo. Isto
faz crescer os rendimentos locais; note-se, contudo, que os projectos de trabalho inten-
sivo so complexos e a sua administrao onerosa.
A alternativa simplesmente dar dinheiro s pessoas. Moambique j o faz em
pequena escala, atravs do Programa de Subsdio de Alimentos (PSA), que, apesar do
seu nome, em grande parte uma penso atribuda a quase 150 000 pessoas muito
pobres e idosas. Varia entre 100 e 300 MT por ms (USD $4 a $12), de acordo com
o nmero de dependentes. Esta pode parecer uma pequena quantia de dinheiro, at
nos lembrarmos de que o rendimento mdio em dinheiro por pessoa para os 40%
mais pobres da populao rural de apenas 25 MT por ms.
No restante deste artigo, iremos defender uma expanso substancial de programas
de transferncia pecuniria em Moambique a fim de estimular a procura para esti-
mular o desenvolvimento e aumentar a equidade, bem como satisfazer os direitos
humanos bsicos dos moambicanos pobres.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 179


Proteco social ou culpar os pobres?
Durante o sculo XX e, especialmente, aps a grande depresso dos anos 30, a
Europa desenvolveu um sistema de proteco social. Na verdade, uma razo por que
a ONU pde adoptar a Declarao Universal dos Direitos do Homem em 1948 com
um compromisso dum padro de vida adequado foi que muitos pases europeus j
tinham mostrado que isso era possvel. Todos os pases europeus usam uma combi-
nao de programas e em cada um a mistura diferente. Mas todas elas tm trs
componentes:

Seguro social, que est ligado ao salrio e a contributos fiscais, e proporciona um


seguro que garante rendimentos em perodos de desemprego e de problemas de
sade.
Transferncias pecunirias incondicionais. Na Gr-Bretanha, por exemplo, cada
criana recebe 13 (MT 500, USD $ 20) por semana 3 incondicionalmente.
Prestaes sociais. Normalmente condicionais e relacionadas com os rendi-
mentos, garantem um rendimento mnimo aos pobres, pessoas com deficincia,
desempregados e pessoas com baixa remunerao.

O impacto destas transferncias pecunirias na reduo da pobreza dramtico.


Em muitos pases, 30% das pessoas estariam abaixo da linha da pobreza, mas, com estas
transferncias pecunirias, o nmero inferior a 10%. Alm disso, todos os pases
europeus fornecem alguma garantia de assistncia adequada sade e educao.
Os Estados Unidos nunca seguiram este modelo; existe algum seguro e proteco
social, mas o total das transferncias pequeno e mais de 15% da populao est
abaixo da linha da pobreza. Alm disso, no h cuidados de sade garantidos.
Na dcada de 1980, no perodo de Margaret Thatcher no Reino Unido e de
Ronald Reagan nos E.U.A., houve uma retirada parcial da proteco social. Houve um
retorno a uma retrica dos fins do sculo XIX, que enunciava que os pobres eram
responsveis pela sua prpria pobreza e, se lhes fosse dado dinheiro, desperdi-lo-iam.
Os pobres tinham de ser ensinados a serem melhores pessoas. A dominncia dos
E.U.A. e do seu pensamento punitivo na formao do Consenso de Washington das
Instituies de Bretton Woods (IBW), o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Inter-
nacional, fez com que o modelo europeu nunca tivesse sido autorizado a ser adoptado
no sul. Na verdade, toda a indstria da cooperao se encontra subordinada viso
do sculo XIX de que os ricos devem intervir para educar os pobres e obrig-los a agir
correctamente. Para o sul, o IBW introduziu o conceito de redes de segurana, as

180 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


quais segurariam as pessoas, caso cassem temporariamente, e dar-lhes-iam comida ou
trabalho para lhes permitir sobreviver.
Toda uma srie de razes foi dada para que o modelo europeu no pudesse ser
utilizado no sul. Mas os argumentos principais so os de que seria demasiado caro e
o sul no poderia arcar com a proteco social, e que os pobres eram responsveis pela
sua pobreza, que desperdiariam o dinheiro e que tinham de ser forados a agir no seu
prprio interesse. A ajuda deveria ser uma rede de segurana e um suborno para
comprar bom comportamento.
Este foi um modelo que ganhou o apoio das elites do sul. Foi-lhes dito pelos
doadores e pela IBW que, ao se tornarem ricos, estavam a ajudar os seus pases a
crescer, e eles concordaram de boa vontade que a pobreza era culpa dos pobres.
Tambm existia uma razo prtica para que o modelo europeu no pudesse ser
utilizado no sul. O sistema de segurana social exige que a maioria das pessoas se
encontre no emprego formal e que pague impostos. Mas no sul existe uma minoria
no emprego formal, e o rpido crescimento dum sector informal nas polticas do
Consenso de Washington significou que ainda mais pessoas fossem excludas at
mesmo dos regimes de segurana social existentes. A OCDE, num relatrio recente,
exprimiu que 60% da fora de trabalho ao nvel mundial trabalha sem um contrato
formal de trabalho e de segurana social, e isto aumentar durante a actual depresso
global. (OCDE 2009)

A alternativa do sul 4
No final dos anos 90, quatro grandes pases do sul Mxico, Brasil, frica do Sul
e Indonsia rejeitaram, independentemente, a viso do norte, e adoptaram
programas de transferncia pecuniria em larga escala. Respondiam, em parte, crise
financeira asitica de 1997-98, a qual pressagiou a crise econmica mundial uma
dcada mais tarde, e a partir da qual aprenderam duas lies: em primeiro lugar, que
a proteco social era necessria para as pessoas despedidas dos seus trabalhos, e, em
segundo lugar, que o modelo imposto pelo norte de mercados no regulamentados e
de pequenos governos no funcionava. Para a frica do Sul, houve tambm a exigncia
de que os benefcios usufrudos por pessoas brancas durante a poca do apartheid
passassem ser disponibilizados a todos.
Enquanto o norte tentava impor uma abordagem de culpar-os-pobres, do bem-
-estar social e de uma rede de segurana, estes quatro pases seguiram uma linha radi-
calmente diferente, baseada em direitos e no modelo da armadilha da pobreza.
Aceitaram que os pobres tinham direito a um padro de vida adequado, e que este

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 181


direito tinha de ser garantido pelo Estado. Tambm estudaram a histria europeia, que
mostrava que a proteco social vinha primeiro, antes do crescimento econmico, e
no era algo que s poderia ser concedido depois, como alegava o IBW. Com efeito,
a proteco social um investimento no aumento do capital humano, no sentido de
incentivar as pessoas a fazerem investimentos produtivos e a aumentar a procura.
A chave para o modelo da armadilha da pobreza a convico de que os pobres
sabem como escapar pobreza, mas falta-lhes o dinheiro.
A frica do Sul tem duas transferncias pecunirias incondicionais. Cada criana
com idade inferior a 14 anos recebe 220 Rands (600 MT, 25 dlares) por ms e
todas as pessoas com idade superior a 63 anos que no tenham uma penso de reforma
privada ou estatal recebem 940 Rands (2500 MT, $100) por ms. So agora atribudas
transferncias pecunirias a mais de 8 milhes de crianas e a 2 milhes de pessoas
idosas como de direito.
Cinco outros estados da SADC tm agora as penses sociais pagas pelo governo:
Botsuana, Lesoto, Maurcias, Nambia e Suazilndia.
O programa do Brasil o maior do mundo, com subvenes no mbito do
programa Bolsa Famlia atribudas a 11 milhes de famlias. Para os muito pobres, o
subsdio de $ 26 (650 MT) por famlia, mais $ 8,5 (200 MT) para cada criana.
O Brasil despende 0,5% do PIB no programa Bolsa Famlia. Existe uma condio
que as crianas frequentem a escola, que parece desnecessria j que as famlias querem
que os seus filhos frequentem a escola, mas parecia ser a condio necessria para obter
o apoio da classe mdia. Curiosamente, o programa efectivamente de auto-execuo
no existe qualquer controlo sobre o rendimento real das pessoas que atestam serem
pobres, e as suas declaraes so aceites. Todavia, h pouca fraude. Talvez as pessoas
respeitem as regras, precisamente porque o programa visto como um direito e no
como caridade, e porque se encontra presente se se cair abaixo da linha de pobreza.
O programa Oportunidades do Mxico alcana 5 milhes de famlias com at
US $150 (3750 MT) por ms, e abrange a metade da populao rural.
As lies de todos estes programas so:

Reduo significativa da pobreza e da desigualdade.


Reduo da desnutrio. (aumento de 3 cm de altura entre as crianas na frica
do Sul).
Aumento na procura de trabalho e na participao no trabalho.
Investimento. (Mxico 88% do dinheiro das Oportunidades gasto em
consumo, mas 12% investido e o investimento rentvel.)

182 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


Isto mostra que a armadilha da pobreza real, e que as pessoas pobres sabem
como despender o dinheiro apropriadamente.
As transferncias pecunirias, como so actualmente utilizadas em Moambique
e como promovidas pela comunidade de doadores, so parte do pacote da rede de
segurana criado para atenuar os danos causados aos pobres pelo neoliberalismo e
pelo ajustamento estrutural. E sempre foram caracterizados por dar dinheiro queles
que se encontram abaixo duma linha de pobreza extremamente baixa. A resposta do
sul tem sido que as transferncias pecunirias no devem ser vistas como esmolas ou
como uma rede de segurana, mas como uma forma de satisfazer a garantia da Decla-
rao Universal dos Direitos do Homem dum padro de vida adequado, e tambm
como uma parte fundamental duma estratgia de desenvolvimento. Programas como
o Bolsa Famlia do Brasil tm um limiar de riqueza em vez de um limiar de pobreza,
de forma a estarem disponveis para a maioria do grupo, sendo vistos como um direito
e no como caridade.

Aqui somos todos pobres


Como vimos, h uma grande variedade de maneiras de fazer transferncias pecu-
nirias e uma srie de solues de compromisso. Basicamente, existem dois tipos de
escolhas que tm de ser feitas. A primeira se devem ou no aplicar-se condies tais
como frequncia escolar ou procura de trabalho. As evidncias at agora so que as
condies fazem pouca diferena para o desempenho dos receptores; os pobres so
bons gestores, j sabem como fazer o melhor pelas suas famlias, e despendem o
dinheiro sensatamente. Mas os que se encontram em melhores condies tendem a
no pensar em termos de armadilha da pobreza, mas em termos de culpar os pobres,
e pensam em caridade como uma rede de segurana. A prpria ministra da Mulher
e Aco Social de Moambique, Virglia Matabele, diz que o programa de subsdio
alimentar (PSA) uma esmola e que Moambique se deve opor a esmolas. As
condies no mudam o comportamento dos pobres, mas so muitas vezes necess-
rias para obter a aceitao da classe mdia e da elite para estes programas.
O PSA um benefcio direccionado que visa alcanar os mais pobres. Mas ques-
tes sobre o direccionamento giram em torno da comummente escutada afirmao:
Aqui somos todos pobres. Mais de 70% dos moambicanos so pobres. A escolha
dum pequeno grupo divide socialmente. Se algum recebe dinheiro e o seu vizinho
no o recebe, haver acusaes de influncia, de ligaes partidrias, bruxaria, etc.
Mesmo estas pequenas quantias de dinheiro incentivaro corrupo na sua atri-
buio. Mais, em Moambique, at mesmo uma pequena quantia de dinheiro muda

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 183


dramaticamente o estatuto duma famlia. Uma pessoa que viva sozinha num ambiente
rural e que receba o subsdio bsico de 100 MT por ms encontra-se imediatamente
em melhores condies do que um tero dos seus vizinhos. No entanto, o programa
s atinge 15% da estimativa de 1 milho de pessoas de idade superior a 60, e a
seleco dos beneficirios parece inconsistente e irregular.
A questo saber se acaso se tenta direccionar as subvenes para os mais pobres
dos pobres ou se se opta por uma abordagem mais ampla ou por uma subveno
universal. O ponto mais crtico que a imposio de condies e a excluso de
pessoas no s um processo moroso e caro e, no caso de Moambique, bastante
ineficaz e injusto. No h informaes detalhadas disponveis, mas parece que
Moambique gasta tanto na administrao do PSA como nos prprios subsdios,
devido ao elevado custo de identificar as pessoas elegveis e de lhes dar o dinheiro.
Repetimos: por cada 1 MT dado como um benefcio PSA, parece que gasto 1 MT
em despesas administrativas e burocrticas. Isto ineficaz em relao aos padres
internacionais, mas geralmente verdade que excluir as pessoas caro, portanto,
quanto mais amplo o regime, mais fcil administrar e menores so os custos
administrativos.

Formas mais eficientes para distribuir dinheiro


O programa PSA de Moambique encontra-se encarcerado numa srie de
problemas burocrticos. Dois dos principais so as dificuldades na obteno de docu-
mentos de identidade, e outro a estrutura do prprio programa PSA baseada em
delegaes locais e representantes da comunidade (permanentes) que identificam os
beneficirios e procedem entrega do dinheiro.
Embora o ministro da Cincia e Tecnologia, Venncio Massingue, tenha suge-
rido um carto inteligente, que poderia perfazer muitas funes sendo simultanea-
mente um bilhete de identidade, parece que o actual sistema de bilhetes de identidade
est to atolado em corrupo e interesses que deve ser impossvel reform-lo. Por isso,
quando foi requerido um registo eleitoral, foi criado um sistema paralelo totalmente
novo. O censo mais recente registou 9 milhes de eleitores a um custo de 100 MT
($ 4) cada. (Boletim sobre o Processo Poltico em Moambique 36, 18 de Agosto de
2008.) O sistema era sofisticado com mais de 3000 brigadas espalhadas em todo o
pas, e equipadas com sistemas computorizados numa maleta, os quais tinham capa-
cidade para registar fotos e impresses digitais, emitir cartes de eleitores, e compilar
uma base de dados. Um sistema de controlo dactiloscpico impede o registo mltiplo.
Tal sistema poderia ser facilmente usado para registar beneficirios. Tal registo teria

184 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


um benefcio auxiliar importante, porque poderia apoiar a campanha da UNICEF
para incentivar o registo de natalidade.
H uma variedade de sistemas utilizados em frica para distribuir o dinheiro das
transferncias. A Nambia, que tem uma penso universal, envia carros blindados por
todo o pas todos os meses. Estas so basicamente carrinhas com uma caixa electr-
nica montada na parte de trs. Os reformados tm um carto e simplesmente levantam
as suas penses da caixa electrnica. Os reformados analfabetos parecem no ter qual-
quer problema para se lembrarem do nmero pino, mas outros pases utilizaram
impresses digitais como um identificador. Em Moambique, em 1994, depois da
guerra, 92 881 soldados de ambos os lados foram desmobilizados e foi-lhes pago o
salrio por um perodo de dois anos, $7 a $24 por ms (hoje equivalente a entre
175 e 600 MT), que era levantado de dois em dois meses duma sucursal do Banco
Popular de Desenvolvimento (BPD), ou num posto de correios, que servia como
uma sucursal do BPD. H quinze anos, os distritos tinham mais bancos, mas o paga-
mento de transferncias pecunirias poder servir como um estmulo para reabrir
bancos locais. Seria possvel um contrato com um ou mais bancos comerciais para
gerir o sistema. Isto teria a vantagem adicional de promover e incentivar a banca rural
e de encorajar os beneficirios a abrir contas bancrias.
As novas tecnologias oferecem outras maneiras de distribuir dinheiro. A expanso
do sistema de correios e caixas de poupana nos correios um caminho. Mquinas de
leitura de cartes electrnicos poderiam ser instaladas em lojas locais e os comer-
ciantes receberiam uma pequena taxa para pagar o dinheiro. Finalmente, os telem-
veis so cada vez mais utilizados para transaces financeiras, e poderiam ser utilizados
para transferncias pecunirias.
Assim, evidente que Moambique poderia executar um programa de transfern-
cias pecunirias muito maior e faz-lo duma forma significativamente mais eficiente
do que actualmente. Mas serprtico?

O que pode ser feito em Moambique?


Alega-se frequentemente que, apesar do maior custo administrativo, melhor direc-
cionar as prestaes sociais para os mais pobres, porque melhor dar mais dinheiro aos
mais pobres do que um pouco a todos. Embora isto possa ser verdade na teoria, h uma
srie de argumentos contra. O maior deles o de que a maior parte dos moambicanos
pobre. Isso significa que qualquer tentativa de separar os desesperadamente pobres
daqueles que apenas so muito pobres ser imprecisa, divisionista, e flagelada pela
corrupo. E se voltssemos ao argumento original sobre transferncias pecunirias, que

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 185


estimular a procura e impulsionar a economia local, no h argumento forte para dar
dinheiro aos extremamente pobres e no aos muito pobres. Um outro ponto que
onde se exige que o beneficirio duma subveno a solicite atravs de requerimento,
como acontece em Moambique, muitos dos mais pobres no o faro porque tm
medo de lidar com a burocracia, porque no tm a certeza dos documentos de que neces-
sitam (necessitam dum carto de filiao ao partido Frelimo?), porque so analfabetos,
ou simplesmente porque no querem admitir que so pobres ou no se sentem mais
pobres do que os seus vizinhos. As subvenes universais significam uma aceitao
muito mais elevada pelos pobres do que pelos que realmente delas precisam.
Para ter a certeza, talvez 30% dos moambicanos no precisem de dispor de
dinheiro adicional a fim de alcanar o padro de vida adequado invocado pela Decla-
rao Universal dos Direitos do Homem, mas vale a pena tentar exclu-los? Assim como
o custo administrativo, existe um ponto poltico subtil a classe mdia mais suscep-
tvel de apoiar um benefcio universal porque tambm o poderia, em teoria, requerer.
Torna-se um direito de todos ao invs de esmolas para os pobres inaptos. Mas se o levan-
tamento da transferncia for um pouco mais difcil, exigindo que o dinheiro seja levan-
tado em pessoa pelo beneficirio, por exemplo, ento muitas pessoas em melhores
condies no se incomodaro em levant-lo a auto-excluso pode ser melhor do que
uma excluso administrativa. O programa brasileiro Bolsa Famlia mostra a psicologia
em funcionamento a subveno um direito de todos os que dela precisam, uma vez
que a maioria das pessoas precisa, no h estigma na aplicao. Mesmo assim, as pessoas
em melhores condies dizem que no precisam de exercer esse direito.
A maioria dos moambicanos vive em famlias alargadas com crianas e idosos. Isso
sugere que o sistema de transferncias de dinheiro mais eficiente e que no divide seria
um subsdio universal para a criana e/ou uma penso universal no contributiva.
Mas o que seria um nvel razovel? O PSA de 100 MT por ms para uma
pessoa idosa e 50 MT por ms para um dependente. A mdia dos rendimentos
pecunirios rurais de 70 MT por pessoa por ms, mas para os 40% mais pobres
de 25 MT por pessoa por ms.
H cerca de 1 milho de moambicanos com mais de 60 anos de idade e 600 000
com mais de 65 anos. Se se assumir um custo administrativo de 10%, as penses de 100
MT por ms custariam por ano ou 1,3 mil milhes de MT ou MT 800 milhes, que
0,5% ou 0,3% do PIB total. Existem 9 milhes de crianas com menos de 14 anos.
Comear com um pequeno subsdio para crianas, com o nvel de 25 MT de rendi-
mentos, dos quais 40% esto abaixo, custaria 3 mil milhes MT por ano, cerca de
1,2% do PIB. Estes nmeros so suficientemente pequenos para serem comportveis.

186 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


Poderia at mesmo ser sensato comear por fases. Um programa de penses
apenas para aqueles com mais de 65 anos de idade e um subsdio para crianas, apenas
para aquelas em idade escolar dos 7 aos 14 anos, custaria menos de 0,8% do PIB
(2 mil milhes MT ou US $ 80 milhes por ano) isto apenas um pouco maior do
que o oramento anual para os sete milhes atribudos a projectos distritais para a
produo alimentar e a criao de emprego.
Inicialmente, isto teria de ser pago pela cooperao, mas exigiria apenas um
aumento de 5% do apoio, o que plausvel. Os doadores comprometeram-se a
duplicar o apoio a frica e, para manter essa promessa, apesar da depresso econmica
mundial, este tipo de aumento para Moambique no incomportvel.
Mas, a longo prazo, Moambique ter de pagar a factura. A maior transferncia
do mundo , actualmente, a do estado americano do Alasca, onde cada residente
recebe uma quota das receitas do petrleo $ 3 269 (cerca de 80.000 MT) por pessoa
no ano transacto. Apesar dos atrasos causados pela depresso no mundo, Moambique
passar a ser um grande exportador mineral/energtico durante a prxima dcada e
que se comprometeu a aderir Iniciativa de Transparncia das Indstrias Extractivas
(EITI), durante os prximos trs anos. A ITIE exige mais transparncia na contabili-
dade das receitas estatais de minerao. A escolha bvia a de seguir o exemplo do
Alasca e da Bolvia e atribuir uma parcela dos ganhos provenientes da electricidade,
gs, carvo e outros minerais ao programa de transferncia pecuniria. Isto constituiria
um fluxo claro e permanente de receitas e permitiria a expanso do programa, pelo
menos para cobrir todos os moambicanos com idades superiores a 60 anos e menores
de 15 anos. Isto no esmola para os pobres, mas sim dinheiro para dinamizar a
economia e dar aos pobres os recursos para escapar armadilha da pobreza.
As transferncias pecunirias tm trs impactos sobrepostos. Primeiramente,
aliviam directamente a pobreza. Em segundo lugar, quebram o constrangimento da
procura os pobres tendem a gastar o dinheiro localmente em alimentos e bens
de consumo bsicos, o que estimula a economia local. Em terceiro lugar, e talvez de
forma surpreendente, os estudos existentes de alguns dos programas de transferncia
mostram que o dinheiro investido (a promessa de transferncias pecunirias em
curso liberta poupanas para o investimento), ou mediante a compra de mercadorias
para o comrcio ou para a produo, ou atravs do financiamento duma procura de
trabalho na cidade. E todos os estudos revelam que os pobres usam o dinheiro sensa-
tamente. Um programa de transferncias pecunirias de base ampla poderia ser a
melhor forma para aliviar a pobreza imediata e promover o desenvolvimento e
prtico e acessvel.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 187


Notas
1
Frum Nacional do MARP, pginas 50, 64. O relatrio exprime que [] Os indicadores
mais credveis apontam para um aumento em termos absolutos do nmero de pessoas
abaixo do mnimo para subsistncia, o que uma rejeio explcita da dramtica reduo
de pobreza alegada pelo governo.
2 Mather et al. 2008. Nos dados, para 2005, do Trabalho de Inqurito Agrcola, os rendi-
mentos por pessoa referem-se a adultos. Refira-se que esta uma mdia de rendimentos
pecunirios; porque existem poucas pessoas relativamente abastadas; a mediana (ou ponto
mediano) situa-se grosso modo no meio.Isto sugere que metade dos mais pobres da popu-
lao rural tem um rendimento monetrioo inferior a 7 MT por pessoa e por semana.
Alm disso, este o rendimento em dinheiro. Para todos, excepto os do melhor quintil
(20%), mais de metade dos rendimentos correspondem a produo para autoconsumo.
3 A primeira criana duma famlia recebe 20. O dinheiro pago no ao seu filho, mas a
um pai ou tutor.
4 Esta seco baseia-se em Hanlon 2009 e em Hanlon et al a ser publicado em 2010

188 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


Referncias

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Norte de Moambique, Cruzeiro do Sul, Maputo.
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Peer Review Mechanism) http://www.marp.org.mz/downloads/marp_tomo1.pdf
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tional in Mozambique, Nampula.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 189


6. PODE A FRICA DAR
SUBSDIOS DE APOIO CRIANA?
ANLISE DE SIMULAES
DE TRS PASES

Sudhanshu Handa, Benjamin Davis


e Scott Stewart

1. Introduo
As transferncias pecunirias sociais (CTS), pequenas somas de dinheiro previs-
veis destinadas a famlias pobres e vulnerveis, so um instrumento relativamente
novo de proteco social na frica Austral e Oriental. Este instrumento est, todavia,
a ganhar rapidamente popularidade como uma interveno eficaz para melhorar a
participao dos pobres no desenvolvimento econmico e para combater a desigual-
dade, a excluso social e a pobreza crnica. A frica do Sul tem uma penso de
reforma universal (OAP) e um subsdio de apoio criana (CSG) h mais de uma
dcada. As penses de reforma tambm existem no Lesoto, no Botswana e na
Nambia. Transferncias pecunirias para grupos-alvo vulnerveis existem num certo
nmero de pases, incluindo Moambique, Etipia, Nambia e Ruanda e existem
programas governamentais de menor escala que esto a entrar em funcionamento no
Qunia, Malawi, Gana, Lesoto e na Zmbia. Vrios outros pases esto actualmente
a ponderar a implementao de transferncias pecunirias numa base experimental,
incluindo a Tanznia, Angola e o Uganda.
O caso das transferncias pecunirias na frica Oriental e Austral edificado a
partir de trs perspectivas: o dilogo poltico sobre o HIV/SIDA; a promoo do
desenvolvimento econmico mediante o reforo de capital humano e investimento
produtivo do agregado familiar e a abordagem com base nos direitos humanos. No
contexto do HIV/SIDA, a dimenso protectora da programao requer cada vez
mais o uso de transferncias pecunirias sociais para apoiar famlias que cuidam de

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 191


rfos e de outras crianas afectadas pelo HIV/SIDA (UNAIDS E UNICEF 2004).
A advocacia de tais programas motivada pelo facto de o HIV/SIDA ser a causa
nmero um de mortalidade precoce na frica Subsaariana e de a regio albergar
cerca de 25 a 30 milhes de rfos, um tero dos quais perdeu um dos pais, morte
esta devida doena. A mortalidade adulta precoce relacionada com o HIV/SIDA
levou diminuio drstica das taxas de expectativa de vida na regio e enfraqueceu
gravemente os sistemas de apoio familiar, j debilitados pela extrema pobreza crnica.
Neste contexto, as transferncias pecunirias so cada vez mais requeridas como uma
medida mitigadora para o HIV/SIDA, para ajudar as famlias a lidar com as taxas
crescentes de dependncia e os encargos associados aos cuidados e para proteger a
sade e o desenvolvimento do capital humano dos rfos e de outras crianas vulne-
rveis (OCV).
Para alm de reduzir a pobreza e ajudar famlias vulnerveis a lidar com as adver-
sidades, as transferncias pecunirias apoiam a construo do capital humano das
crianas de hoje, atravs da melhoria da situao sanitria e do acesso educao, o
que conduzir a melhores rendimentos no futuro. As transferncias pecunirias faci-
litam tanto o acesso melhorado como uma melhor utilizao dos servios de sade e
educacionais. Programas de transferncias pecunirias, tanto na Amrica Latina como
na frica Oriental e Austral, demonstraram ter significativos efeitos positivos na sade
e no estado nutricional, na matrcula e frequncia escolar, no consumo alimentar e na
diversidade diettica (Handa e Davis, 2006, Miller et al., 2008; Aguero et al., 2006)
Mais: as transferncias pecunirias tambm tm impactos significativos no desenvol-
vimento econmico, quer ao nvel do agregado familiar em termos de investimento
em actividades produtivas quer tambm em termos de efeitos multiplicadores na
economia local.
Um ltimo argumento para as transferncias pecunirias encontra-se na noo de
que a proteco social deve ser parte do pacote bsico de servios, ou mnimo social,
que os governos so obrigados a fornecer aos seus cidados a fim de garantir um
padro de vida mnimo aceitvel. A abordagem baseada nos direitos proteco
social salienta que o acesso proteco social explicitamente mencionado nos pactos
internacionais dos quais os pases africanos so estados-membros, incluindo a Decla-
rao Universal dos Direitos do Homem (DUDH), a Conveno sobre os Direitos da
Criana (CDC) e a Carta Africana sobre os Direitos e Bem-Estar da Criana (ver
UNICEF-ESARO 2008 para citaes exactas destes documentos). Subsdios univer-
sais do tipo previsto nestes convnios, principalmente a penso de reforma, existem
actualmente nos pases em relativamente melhores condies na frica Austral,

192 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


incluindo a frica do Sul, o Lesoto, o Botswana e a Nambia, e fazem parte do debate
poltico em muitos outros pases da regio.
medida em que cresce uma dinmica volta das transferncias pecunirias,
surge uma srie de questes tcnicas sobre a concepo dos parmetros do programa,
tais como definio de grupos-alvo, nveis de transferncia, custos globais e capacidade
de arcar com os custos. A partir duma perspectiva baseada em direitos, e dados os limi-
tados oramentos, dois grupos obviamente vulnerveis, ainda que distintos, tm domi-
nado nos dilogos das polticas: os idosos e as crianas. De momento, as transferncias
pecunirias orientadas tm tendncia a concentrar-se na vulnerabilidade infantil (e na
orfandade em particular) e concentraram os recursos nas famlias que se cr terem
crianas vulnerveis (Qunia, Malawi, e Nambia). As subvenes sociais universais,
por outro lado, tendem a concentrar-se sobre os idosos, com excepo da frica do
Sul, que prov subvenes universais a ambos os grupos. A abordagem programao
dos direitos humanos reconhece que os direitos poderiam ser realizados progressiva-
mente e defende que essa realizao progressiva comece com os mais marginalizados.
Assim, em face de oramentos limitados e interesses concorrentes, com qual destes dois
grupos vulnerveis devem comear os governos? Este artigo fornece informaes
importantes para os polticos confrontados com esta deciso. Usando dados do inqu-
rito domiciliar nacional e microssimulaes, fornecemos estimativas dos custos,
nmero de beneficirios e impactos na pobreza da penso de reformas e subsdio de
apoio criana em trs pases: Malawi, Moambique e Uganda.

2. Metodologia
Pesquisas nacionalmente representativas das despesas dos agregados familiares de
trs pases da frica Oriental e Austral Malawi, Moambique e Uganda so usadas
para comparar o custo, o alcance e impactos na pobreza das subvenes sociais alter-
nativas e universais. Avalimos seis regimes diferentes de subveno social. Para os
subsdios de apoio criana, simulmos subvenes para trs categorias etrias (at aos
5 anos, at aos 10 anos, e at aos 17 anos de idade), enquanto, para a penso de
reforma, tambm simulmos subsdios para trs categorias etrias diferentes (idade
igual ou superior a 70 anos, idade igual ou superior a 65 anos e idade igual ou supe-
rior a 60 anos). A anlise de cada estratgia em cada pas produz resultados relativos
a um pressuposto de base que no existe em qualquer programa; a comparao dos
resultados entre regimes permite ilaes que se podem inferir a respeito do desem-
penho de cada programa, contra objectivos especficos da poltica. Os objectivos de
interesse da poltica so o custo total do sistema, o nmero total de participantes

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 193


tanto directa como indirectamente, bem como a progressividade do regime. Os bene-
ficirios indirectos so definidos como os indivduos que residem no mesmo agregado
familiar que um destinatrio, mas que no so um verdadeiro destinatrio.

2.1. Parmetros do programa


A subveno social deve encontrar um equilbrio entre o provimento de recursos
suficientes para prosseguir um objectivo da poltica e evitar distores de padres de
consumo. Neste estudo, definimos o nvel de transferncia dirio por pessoa como
10 por cento da linha de pobreza nacional (diria). Consideramos ser este um cenrio
baixo e tambm experimentmos com nveis de transferncia de 15 e de 20 por cento,
o que essencialmente amplifica proporcionalmente os custos, mas tem maiores impactos
na pobreza. A anlise da UNICEF-ESARO (2008) indica que os nveis mdios de trans-
ferncia como uma percentagem da linha de pobreza nacional nos programas de trans-
ferncias pecunirias na Amrica Latina e em frica varia de cerca de 20 a 30 por cento,
nos pases latino-americanos relativamente mais ricos, para valores mais baixos, cerca de
10 a 15 por cento, nos programas em frica. O estudo realizado pelo UNICEF salienta
ainda que, devido aos programas africanos tenderem a concentrar os recursos nos mais
pobres dos pobres, cujo consumo a metade (ou menos) da linha de pobreza, estas trans-
ferncias representam provavelmente cerca de 30 por cento do consumo mdio dos
beneficirios e, por tal, so semelhantes em termos relativos aos nveis de transferncia
na Amrica Latina. Assim, parece-nos que 10 por cento da linha nacional coerente
tanto com a experincia internacional como com o que actualmente ocorre em frica.
Enquanto uma subveno universal seria idealmente o que gostaramos de
simular, reconhecemos na prtica que uma cobertura universal de 100 por cento
improvvel devido s limitaes de capacidade que se prendem no s oferta (como
a capacidade administrativa de implementar o programa), mas tambm a factores que
se prendem procura, tais como os mais ricos que talvez no se inscrevam para requerer
a subveno. Restringimos a subveno, portanto, a indivduos elegveis nos oito decis
mais baixos da distribuio do consumo per capita (excluindo, portanto, os dois decis
mais ricos), embora ns reconheamos que as limitaes que se prendem com a oferta
sejam mais susceptveis de afectar os decis mais pobres e no os mais ricos. Os impactos
na pobreza no nosso estudo representam, assim, o caso do melhor cenrio, que, como
alegamos abaixo, resulta numa sobre-estimativa (positiva) do impacto na pobreza da
penso de reforma, j que os idosos so mais susceptveis de estar nos dois decis do topo
em relao s crianas nos pases em estudo. Finalmente, limitmos a subveno a trs
subsdios por famlia nenhum agregado familiar receber mais de trs subvenes

194 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


em reconhecimento das economias de escala no consumo ao nvel do agregado fami-
liar, da realidade do constrangimento do oramento e da necessidade de assegurar
ampla cobertura do programa bem como para evitar incentivos perversos concernentes
fertilidade. Este pressuposto subestima de novo o impacto na pobreza do subsdio de
apoio criana, porque as crianas so mais propensas a viverem em agregados com
mais de duas outras crianas, enquanto os reformados raramente vivem em agregados
familiares com mais de dois outros pensionistas.

2.2. Eficincia de estratgias alternativas de definio de alvos


Aps a identificao dos agregados familiares beneficirios, estima-se o nmero
de indivduos que beneficiariam da subveno, usando o peso do agregado familiar ou
o peso da populao, conforme apropriado. Estes resultados so utilizados para estimar
as mudanas na taxa de incidncia de pobreza (H ), no ndice do hiato de pobreza
(PG ), e no ndice quadrtico do hiato de pobreza (GCP ), que resultam duma estra-
tgia especfica de definio de alvos. Estas medidas so calculadas pelas frmulas
abaixo (Foster, Greer e Thorbecke, 1984).
A taxa de incidncia da pobreza mede a proporo da populao que vive abaixo
da linha da pobreza:
hi
H= (1)
i

onde i representa os indivduos na populao e h ndivduos com consumo per


capita abaixo da linha de pobreza. As somas das trs medidas so mais de i, ou de toda
a populao representada pela amostra domiciliar. Na prtica, estas medidas so deri-
vadas, utilizando pesos da populao calculados como o produto da dimenso do agre-
gado familiar e o peso da amostra do agregado familiar. O ndice do hiato de pobreza,
que mede a diferena proporcional entre o consumo per capita e a linha de pobreza
para aqueles que se encontram em situao de pobreza, calculado da seguinte forma:


2
(linha de pobreza pci )
PG = hi (2)
linha de pobreza

onde linha de pobreza representa a linha de pobreza em cada pas e pci o consumo
per capita para o indivduo i . Por ltimo, o ndice quadrtico do hiato de pobreza :


2
(linha de pobreza pci )
SPG = PG 2 = hi (3)
linha de pobreza

o qual, elevando ao quadrado a diferena entre o consumo per capita e a linha de


pobreza, coloca maior nfase no bem-estar dos indivduos nos aglomerados familiares

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 195


mais pobres. Uma diminuio de qualquer uma das trs medidas representa uma
melhoria na pobreza. PG e GCP so medidas importantes a ter em conta; trans-
ferncias dirigidas a grupos-alvo no so, frequentemente, o suficiente para mover um
agregado familiar para alm da linha de pobreza, mas reduzem a distncia da linha
de pobreza.
Acreditamos que a progressividade global de cada regime um critrio importante
para os decisores das polticas e parceiros de desenvolvimento, ao decidirem entre
subvenes alternativas que podem ser justificadas por motivos de direitos humanos.
Assim, a eficincia das estratgias alternativas direccionadas a grupos-alvo tambm
avaliada ao estimar-se o aumento mdio do consumo de agregados familiares benefi-
cirios reais, bem como a parte de agregados familiares beneficirios nos 3 decis mais
baixos da distribuio do consumo per capita. Em paridade com o restante, presu-
mimos que os decisores das polticas e parceiros de desenvolvimento estariam interes-
sados em implementar um programa cujos benefcios fossem distribudos mais
progressivamente, reduzindo assim a desigualdade e a pobreza em maior grau do que
a alternativa, um programa menos progressivo.

3. Dados e resumo estatsticos


Na anlise emprica, utilizam-se pesquisas de rendimentos e despesas de agre-
gados familiares do Malawi, de Moambique e do Uganda. So, especificamente, o
Segundo Inqurito Integrado aos Agregados Familiares (IHS) do Malawi (2004), o
Inqurito aos Agregados Familiares 2002-03 (IAF) de Moambique e o Inqurito
aos Agregados Familiares do Uganda (UNHS) (2005-06). Estes inquritos so de
estrutura similar: so de natureza transversal e apoiam anlises nacionalmente repre-
sentativas.
A varivel de interesse das polticas nestas anlises o consumo per capita,
calculado como o consumo total do agregado familiar dividido pelo nmero de
membros do agregado. Embora a recepo duma transferncia pecuniria repre-
sente um aumento de rendimentos, a utilizao do consumo varivel ajuda a evitar
problemas associados subestima de rendimentos e de mensurao da produo
familiar. O consumo dos agregados familiares utilizado o calculado pelos servios
nacionais de estatstica que gerem os inquritos. O consumo dos agregados ajus-
tado para os preos locais, de modo a que o poder de compra de iguais nveis de
consumo seja equivalente em todos os agrupamentos da amostra. O consumo per
capita utilizado para calcular a classificao dos indivduos nos decis (populao
ponderada).

196 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


3.1. Anlise descritiva
As estatsticas descritivas para os dados de apoio anlise so apresentadas no
Quadro 1. Embora no se possa comparar linhas de pobreza e, consequentemente, as
taxas de pobreza directamente entre os pases, devido s diferenas que possam existir
no cabaz de consumo utilizado para calcular linhas de pobreza, estes dados apre-
sentam algumas comparaes teis entre os pases e podero ter algum valor preditivo
em relao aos resultados comparativos da anlise. O PIB total muito maior no
Uganda (com USD 10,6 bilhes) do que nos outros dois pases, e o PIB per capita
tambm mais elevado no Uganda 1.
QUADRO 1: Resumo de estatsticas por pas

Anlise da pobreza Malawi Moambique Uganda

Populao (milhes) 12,2 18,3 30


PIB (USD 2007 bilhes) 1,90 4,09 10,6
Linha de pobreza, mensal (USD) 9,71 10,07 13,8
Consumo per capita, mensal (USD) 15,04 14,94 23,57
Indicadores Taxa de incidncia de pobreza 0,524 0,541 0,351
bsicos ndice do hiato de pobreza 0,178 0,205 0,105
de pobreza
ndice quadrtico do hiato de pobreza 0,080 0,103 0,044
Dimenso do agregado familiar (mdia) 4,5 4,8 5,3
Agregados familiares na amostra 11 280 8 700 7 421
Inqurito e ano IHS 2004 IAF 2002-03 UNHS 2005-06
Inflao dos preos 2007: ano do inqurito 1 365 1 547 1 081
Taxas de cmbio de USD em 2007 139 26,5 1770

Nota: Os valores do produto interno bruto provm do FMI (2007). O resumo estatstico para a anlise da pobreza foi calculado
utilizando pesos da populao derivados do peso e dimenso do agregado familiar. Dados monetrios so dados em dlares (USD)
de 2007.

O exame dos indicadores bsicos da linha da pobreza apoia a noo de que ser
previsvel, neste estudo, um maior nmero de pobres receber transferncias ao abrigo
de subvenes universais no Uganda do que nos outros dois pases e que os nmeros
mais baixos ocorrero no Malawi. Moambique e o Malawi tm taxas de incidncia
de pobreza semelhantes (H = 0,54 e 0,52, respectivamente) e ndices quadrticos do
hiato de pobreza similares (GCP = 0,21 e 0,18), enquanto todos os indicadores
de pobreza so mais baixos no Uganda, que tambm tem a maior populao, com 30
milhes de habitantes.
O Quadro 2 relata taxas dos subgrupos para os seis grupos demogrficos conside-
rados no presente artigo. Primeiramente, e para todos os pases, a incidncia de pobreza
maior nos agregados familiares com crianas do que em agregados familiares com
idosos. Em segundo lugar, e para todos os pases, os agregados familiares com idosos

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 197


tm uma menor incidncia de pobreza do que os agregados familiares mdios; a inci-
dncia de pobreza nos agregados familiares com crianas superior mdia em todos
os pases. Alm disso, em Moambique e no Uganda, a incidncia de pobreza aumenta
na medida em que se consideram grupos alargados de crianas (0-5 a 0-17), e diminui
na medida em que se consideram grupos alargados de pessoas idosas (+ 70 a + 60).
QUADRO 2: Taxas de incidncia de pobreza por grupos-alvo

Pas Todos Crianas Adultos

0-17 0-10 0-5 + 60 + 65 + 70


Malawi 0,524 0,582 0,584 0,558 0,494 0,493 0,489
Moambique 0,541 0,582 0,595 0,597 0,480 0,499 0,500
Uganda 0,351 0,380 0,395 0,394 0,331 0,324 0,312

3.2. Total dos custos e alcance


O Quadro 3 apresenta os custos totais em 2007, em dlares (USD), e como
proporo do PIB para os seis subsdios sociais diferentes em cada um dos trs pases.
O custo do subsdio de apoio criana significativamente maior em relao penso
de reforma; esta uma funo das caractersticas demogrficas nacionais, todos os
pases tm significativamente mais crianas do que idosos. O subsdio de apoio
QUADRO 3: Requisitos oramentais para regimes alternativos de subveno

Agregados Pessoas Parte de Parte Custos Custos


familiares individuais todas as de todos totais totais
alcanados alcanadas pessoas os agregados (USD 2007) como
individuais familiares percentagem
alcanadas alcanados do
(%) (%) PIB
Crianas 0-5 1 308 372 2 092 291 17,15 48,57 39 951 140 1,59
Crianas 0-10 1 617 553 3 428 108 28,10 60,05 65 457 828 2,61
Malawi

Crianas 0-17 1 783 434 4 214 405 34,54 66,21 80 471 736 3,21
Adultos + 70 213 433 247 597 2,03 7,92 4 727 737 0,19
Adultos + 65 298 483 360 401 2,95 11,08 6 881 667 0,27
Adultos + 60 410 479 519 769 4,26 15,24 9 924 707 0,40
Crianas 0-5 1 924 141 3 220 018 17,60 50,52 70 850 776 0,89
Crianas 0-10 2 333 169 5 035 773 27,52 61,26 110 803 224 1,40
Moambique

Crianas 0-17 2 545 344 6 145 387 33,58 66,83 135 218 288 1,70
Adultos + 70 238 100 260 636 1,42 6,25 5 734 834 0,07
Adultos + 65 374 051 437 127 2,39 9,82 9 618 206 0,12
Adultos + 60 597 038 719 328 3,93 15,68 15 827 522 0,20
Crianas 0-5 2 729 051 5 021 082 16,74 52,19 99 903 720 0,94
Crianas 0-10 3 231 252 7 479 942 24,93 61,79 148 827 280 1,41
Uganda

Crianas 0-17 3 528 482 8 989 910 29,97 67,48 178 870 880 1,69
Adultos + 70 425 091 467 495 1,56 8,13 9 301 685 0,09
Adultos + 65 620 971 709 487 2,36 11,88 14 116 546 0,13
Adultos + 60 829 522 985 612 3,29 15,86 19 610 570 0,19

Nota: Os resultados apresentados provm da anlise da amostra completa dos agregados familiares, utilizando pesos da populao.

198 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


criana mais extensivo (que abrange as crianas at aos 17 anos) custaria mais no
Malawi (3,21% do PIB), e sensivelmente o mesmo nos outros dois pases (entre 1,4
e 1,7% do PIB). Supondo-se que a despesa nacional de aproximadamente 25 por
cento do PIB e, seguidamente, multiplicando estes valores por 4, resultaria na percen-
tagem aproximada do oramento nacional que tal regime alocaria 12,8% no Malawi,
e entre 5,6 e 6,8% nos outros dois pases. Em contraste, a penso de reforma mais
abrangente (incluindo aqueles com idades superiores a 60 anos) custaria cerca de
0,4% do PIB no Malawi e menos de metade deste montante nos outros dois pases.
Claro que tal regime teria apenas um alcance de cerca de 7% a 9% das pessoas em
relao ao subsdio mais extensivo de apoio criana, e, na verdade, a reduo dos
custos quase exactamente nesta proporo tambm. Consequentemente, a principal
implicao da Tabela 3 a de que uma penso de reforma universal apenas alcanaria
cerca de 8% das pessoas do que um subsdio de apoio criana atingiria e, assim
sendo, custaria apenas 8% do montante que custaria um subsdio de apoio criana
(supondo uma transferncia equivalente por pessoa, tal como fizemos).

3.3. Distribuio dos beneficirios


Dirigimos agora a nossa ateno para a progressividade e potenciais efeitos colate-
rais dum subsdio de apoio criana versus penso de reforma nos trs pases.
O Quadro 4 relata os beneficirios totais, quer agregados familiares quer individuais,
de cada subveno social, enquanto o Quadro 5 apresenta a distribuio dos benefici-
rios por decis. Existem claras diferenas no tipo de agregados familiares que receberiam
transferncias dos cenrios alternativos de subvenes sociais. O subsdio mais inclusivo
de apoio criana atingiria cerca de dois teros de todos os agregados familiares nestes
pases, e praticamente todos os agregados familiares nos trs decis mais baixos da distri-
buio do consumo nacional o subsdio de apoio criana de 0 a 17 anos de idade
, assim, fortemente progressivo na sua distribuio de benefcios. Regimes mais restri-
tivos de subsdio de apoio criana (de 0 a 5 anos de idade e de 0 a 10 anos) alcanam
na totalidade menos agregados familiares, e uma parte menor dos trs decis inferiores,
embora a diferena entre os subsdios de apoio criana de 0-10 e de 0-17 seja pequena.
Em contrapartida, a penso de reforma parece ser muito menos progressiva. A penso
de reforma mais inclusiva (idade superior a 60 anos) afecta apenas cerca de 15% de
todos os agregados familiares, e unicamente menos de um quarto dos agregados fami-
liares dos 3 decis mais baixos. Isto est naturalmente directamente relacionado com a
posio na distribuio do consumo dos agregados familiares que compreendem idosos,
e que tendem a ser mais ricos do que os agregados com crianas.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 199


QUADRO 4: Nmero de beneficirios de estratgias alternativas de direccionamento de prestaes sociais, por pas

Dimenso Transferncias Aumento Cobertura Cobertura Agregado familiar


mdia por agregado de consumo dos agregados de rfos receptor
do agregado familiar entre familiares contm residente
familiar receptor receptores nos 3 decis
com idade
receptor inferiores
(%) (%) (%) + 60 (%) <18 (%)
Crianas 0-5 5,56 1,6 4,02 76 50 11
Crianas 0-10 5,43 2,12 5,49 92 74 15
Malawi

Crianas 0-17 5,28 2,37 6,20 98 83 18


Adultos + 70 4,52 1,16 3,39 11 13 73
Adultos + 65 4,58 1,2 3,47 15 19 76
Adultos + 60 4,68 1,26 3,58 22 27 78
Crianas 0-5 6,25 1,67 4,63 78 14
Crianas 0-10 6,02 2,18 6,07 89 16
Moambique

Crianas 0-17 5,82 2,44 6,88 95 18


Adultos + 70 5,5 1,1 3,48 10 69
Adultos + 65 5,48 1,15 3,76 16 74
Adultos + 60 5,57 1,19 3,74 24 77
Crianas 0-5 6,53 1,85 3,14 75 59 13
Crianas 0-10 6,36 2,32 4,04 88 74 16
Uganda

Crianas 0-17 6,16 2,55 4,54 94 79 18


Adultos + 70 5,38 1,11 2,15 11 11 74
Adultos + 65 5,36 1,14 2,26 16 16 75
Adultos + 60 5,53 1,19 2,27 21 22 77

Nota: Informaes sobre rfos no disponveis nos dados do Inqurito aos Agregados Familiares (IAF) de Moambique.

Uma comparao das colunas 1 e 2 no Quadro 4 revela que os agregados fami-


liares com crianas so significativamente maiores do que aqueles que contm idosos,
de modo que a mdia de subveno a um agregado familiar destinatrio do subsdio
de apoio criana de cerca de 2,5 para o subsdio de apoio criana dos 0 aos
17 anos, em comparao com cerca de 1,2 para a penso de reforma para destinat-
rios com idade superior a 60 anos. A implicao absoluta disto no clara. Se os agre-
gados familiares com subsdio de apoio criana tambm contiverem mais residentes
no elegveis, o nmero total de beneficirios indirectos ser ento maior, em
comparao com uma penso de reforma, embora isto no seja evidente a partir do
quadro. Um argumento apresentado pelos que advogam as penses sociais, todavia,
o de que os idosos so muitas vezes responsveis por cuidar das crianas, especial-
mente quando a mortalidade precoce relacionada com o HIV/SIDA alta, e, assim,
as penses de reforma podem acabar por beneficiar as crianas. Examinamos esta
assero nas duas ltimas colunas do Quadro 4, e verificamos que, na verdade, cerca
de 80% dos agregados familiares com um idoso com idade superior a 60 anos tambm
compreende pelo menos uma criana menor de 18 anos. Em oposio, apenas cerca
de 18% dos agregados familiares com uma criana menor de 18 anos tambm contm

200 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


uma pessoa idosa com idade superior a 60 anos. Portanto, enquanto a maioria dos
agregados familiares elegveis para receber uma penso de reforma compreenderia
uma criana, o nmero total de crianas que recebem tais benefcios indirectos
muito menor numa penso de reforma do que o nmero que receberia benefcios
directamente sob um subsdio de apoio criana. Talvez isto seja simplesmente
declarar o que bvio: se a finalidade da subveno social a de apoiar as crianas (os
idosos), ento deveria explicitamente ser direccionada s crianas (aos idosos).

3.4. Impactos da pobreza


A consequncia no bem-estar de cada tipo de subveno social relatada no
Quadro 5. O painel superior mostra a fase bsica inicial e os nveis estimados de cada
indicador, enquanto a parte inferior do painel relata a variao percentual a partir da
fase bsica. Os resultados no so surpreendentes, dado o que j sabemos sobre o
montante de dinheiro que seria gasto em cada tipo de subveno, bem como a distri-
buio dos beneficirios. Um subsdio de apoio criana atingiria mais agregados
familiares e pessoas individuais em cada pas, dada a estrutura demogrfica destes
pases, e tambm alcanaria mais agregados familiares nos decis mais pobres uma vez
que as taxas de pobreza infantil so mais elevadas do que as taxas de pobreza entre
idosos. Assim, os impactos na pobreza dum subsdio de apoio criana so muito
maiores do que os de uma penso de reforma. Um subsdio de apoio criana teria
o maior impacto na pobreza no Uganda e o menor em Moambique. No Uganda, por
exemplo, o subsdio de apoio criana de 0 a 17 anos de idade reduziria a taxa de
QUADRO 5: Valor absoluto e variao percentual dos indicadores de pobreza para as transferncias pecunirias

Malawi Moambique Uganda


H PG SPG H PG SPG H PG SPG
Fase bsica inicial 0,524 0,178 0,08 0,541 0,205 0,103 0,351 0,105 0,044
Crianas 0-5 0,512 0,167 0,072 0,53 0,193 0,094 0,337 0,096 0,039
de direccionamento

Crianas 0-10 0,502 0,159 0,068 0,52 0,186 0,09 0,329 0,093 0,037
Estratgia

Crianas 0-17 0,497 0,156 0,065 0,516 0,183 0,087 0,327 0,091 0,036
Adultos + 70 0,522 0,177 0,079 0,54 0,204 0,103 0,35 0,104 0,043
Adultos + 65 0,521 0,176 0,079 0,539 0,204 0,102 0,35 0,104 0,043
Adultos + 60 0,52 0,175 0,078 0,538 0,203 0,101 0,349 0,103 0,043
relativa fase bsica inicial

Crianas 0-5 2,29 6,18 10,00 2,03 5,85 8,74 3,99 8,57 11,36
Reduo percentual

Crianas 0-10 4,20 10,67 15,00 3,88 9,27 12,62 6,27 11,43 15,91
Crianas 0-17 5,15 12,36 18,75 4,62 10,73 15,53 6,84 13,33 18,18
Adultos + 70 0,38 0,56 1,25 0,18 0,49 0,00 0,28 0,95 2,27
Adultos + 65 0,57 1,12 1,25 0,37 0,49 0,97 0,28 0,95 2,27
Adultos + 60 0,76 1,69 2,50 0,55 0,98 1,94 0,57 1,90 2,27
Notas: Os valores de H, PG e SPG so obtidos a partir de micro simulaes, conforme descrito no texto.
Redues percentuais na parte inferior do painel foram calculadas a partir dos valores da parte superior do painel da tabela.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 201


incidncia de pobreza (H ), o ndice do hiato de pobreza (PG ) e o ndice quadrtico
do hiato de pobreza (GCP ) por 6,8%, 13,3% e 18,2% respectivamente. Em Moam-
bique, os nmeros so comparveis: 4,6%, 10,7% e 15,6%, respectivamente. Os
impactos para o Malawi so semelhantes aos de Moambique. Por outro lado, a
penso de reforma mais inclusiva (+ 60) teria o seu maior impacto na pobreza no
Uganda, mas, desta feita, as redues da taxa de incidncia de pobreza (H ), do ndice
do hiato de pobreza (PG ) e do ndice quadrtico do hiato de pobreza (GCP ) so de
0,6%, 1,9% e 2,3%, respectivamente. Lembremo-nos de que o custo (e nmero de
destinatrios) para a penso de reforma de cerca de um duodcimo (ou 8%) do custo
do subsdio de apoio criana; o impacto relativo no bem-estar da penso de reforma
tende a ser ligeiramente inferior a este valor, embora exista alguma variao entre os
pases e os indicadores especficos.

4. Discusso e implicaes das polticas


A proteco social tornou-se numa parte cada vez mais importante de dilogo das
polticas sociais na frica Subsariana. Os economistas argumentam que a proteco
social pode contribuir directamente para o crescimento, ao corrigir as deficincias do
mercado, tais como os mercados de crdito imperfeitos, e pela reduo das desigual-
dades e, logo, do crime e da violncia que podem afectar o empreendedorismo e o clima
de negcios. Os activistas dos direitos humanos argumentam que a proteco social
deve ser parte do pacote de servios bsicos que os governos suprem aos cidados, e que
os estados membros se comprometeram a assegurar um padro mnimo de vida aos seus
cidados mais marginais e vulnerveis atravs da Declarao Universal dos Direitos do
Homem (DUDH), da Conveno dos Direitos da Criana (CDC) e convnios afins.
As crianas e os idosos so exemplos frequentemente citados de grupos vulnerveis aos
quais se deveria garantir o direito a uma subveno social. Com oramentos limitados,
para quem deveriam os governos, em primeiro lugar, estender progressivamente o
direito proteco social? Este artigo fornece informaes teis sobre os custos e os
benefcios potenciais dum subsdio de apoio criana e duma penso de reforma, utili-
zando trs pases da frica Austral e Oriental como casos de estudos, e os resultados
apontam para algumas diferenas muito claras, quer nos custos, quer na progressividade
dos benefcios, no mbito destes regimes alternativos.
Mantendo a dimenso da subveno constante, um subsdio de apoio criana
ter um custo significativamente mais elevado do que uma penso de reforma, prin-
cipalmente devido estrutura demogrfica dos pases africanos h simplesmente
muito mais crianas do que idosos. Porm, a idade dos indivduos est fortemente

202 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


correlacionada com a pobreza, e as crianas esto muito mais propensas a viverem em
agregados familiares pobres do que os idosos nestes trs pases. Consequentemente, o
subsdio de apoio criana mais inclusivo, abrangendo crianas com idades compreen-
didas entre os 0 e os 17 anos, alcanar quase todos os agregados familiares dos 3 decis
mais pobres, enquanto a penso de reforma mais abrangente (60 +) unicamente alcan-
ar entre um quinto e um quarto dos agregados familiares dos 3 decis mais pobres.
O resultado que o impacto global na pobreza dum subsdio de apoio criana muito
maior do que o impacto duma penso de reforma. Note-se que apenas calculamos o
efeito directo nos rendimentos dos respectivos regimes de transferncias pecunirias,
o que subavalia o caso de ambas as transferncias, mas em particular o subsdio de
apoio criana. O desenvolvimento a longo prazo do impacto do subsdio de apoio
criana, mediante a melhoria de sade, dieta e estado nutricional e nvel educacional
das crianas seria mais elevado do que o impacto correspondente penso de reforma,
uma vez mais, dada a estrutura etria dos agregados familiares beneficirios, e anos
remanescentes de vida.
Argumenta-se frequentemente que a penso de reforma beneficiar indirecta-
mente as crianas uma vez que h cada vez mais idosos a cuidar de crianas devido
mortalidade precoce causada pelo HIV/SIDA. Isto confirmado por estes trs
pases. Dados de pesquisas nestes trs pases indicam que cerca de 75% dos agregados
familiares beneficirios de penses de reforma incluiriam uma criana menor de
18 anos, que poder indirectamente beneficiar da penso de reforma. Mas o nmero
total destes agregados familiares relativamente pequeno devido ao baixo alcance
global da penso de reforma, a qual alcanaria at 15% dos agregados familiares
apenas. Assim, a penso de reforma mais inclusiva (+ 60) s atingiria cerca de 15%
dos agregados familiares com crianas, e muito poucas seriam as crianas mais pobres
(dos 3 decis mais baixos). Por outro lado, o subsdio mais abrangente de apoio
criana atingiria cerca de 18% dos agregados familiares com um residente idoso
(+ 60), e estes agregados familiares receberiam em mdia cerca de 2,5 subsdios, em
comparao com apenas 1 subveno no regime de penso de reforma. Assim, uma
pessoa idosa passvel de mais facilmente ser beneficiria indirecta duma subveno
ao abrigo dum regime direccionado a crianas do que uma criana tem ao abrigo
dum regime que visa os idosos. E o subsdio de apoio criana atingiria mais idosos
pobres, enquanto uma penso de reforma alcanaria muito menos crianas pobres.
Assim, os efeitos colaterais ou benefcios indirectos para os idosos dum subsdio de
apoio criana sero provavelmente muito maiores do que as repercusses para as
crianas duma penso de reforma.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 203


Notas
1
Estes valores so em US dlares e referentes a 2007, e foram calculados mediante o
aumento do valor do PIB em moeda local, na altura do inqurito do referido ano, pelo
ndice de preos locais e, em seguida, convertidos a USD taxa de cmbio corrente em
2007.

204 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


Referncias

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UNICEF, UNAIDS e USG. 2006. Africas Orphaned and Vulnerable Generation:
children affected by AIDS. New York.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 205


7. IMPACTOS DE TRANSFERNCIAS
PECUNIRIAS SOCIAIS:
EVIDNCIAS DE ESTUDOS
DE CASO DA FRICA AUSTRAL

Katharine Vincent e Tracy Cull

Introduo
Muitos pases comeam a reconhecer o papel da proteco social na promoo
da segurana alimentar entre os grupos mais vulnerveis. As transferncias sociais
ou seja, transferncias pecunirias regulares e previsveis, ou de alimentos ou de
produtos agrcolas so uma parte importante dos programas de proteco social, e
tm sido bem aceites quer pelos governos quer pelas ONGs em toda a frica Austral,
com um particular interesse crescente nas prestaes pecunirias. No passado, as
respostas insegurana alimentar baseavam-se na ajuda humanitria com apoio
alimentar, que era reactiva e servia para manter as pessoas vivas, ou, na melhor das
hipteses, traz-las de volta ao seu ponto de partida. Contratualmente, por chegar
regularmente, seja mensal seja trimestralmente, as transferncias pecunirias
permitem que os beneficirios tenham uma perspectiva a mais longo prazo e plani-
fiquem a sua subsistncia em conformidade, o que significa que elas possibilitam de
uma forma activa que as pessoas melhorem os seus meios de subsistncia, reduzindo
a sua vulnerabilidade e nvel de pobreza.
H, realmente, uma quantidade crescente de evidncias de transferncias pecuni-
rias em toda a regio que mostra que, alm de promoverem a segurana alimentar, as
transferncias sociais tm efeitos benficos adicionais. Estes so abrangentes e
estendem-se, alm do beneficirio directo da prestao pecuniria, famlia. Para o
destinatrio, existem indcios que sugerem que as transferncias pecunirias promovem
a autoestima, o estatuto social e a emancipao. Tambm melhoram a segurana

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 207


alimentar e o estado nutricional, no apenas do destinatrio da transferncia, mas
tambm de outros membros do agregado familiar. A recepo de dinheiro tambm
reduz no s a pobreza absoluta mas tambm o hiato da pobreza, promovendo a
equidade, e fornece ainda o capital necessrio aos beneficirios para participarem
noutros benefcios da poltica social, incluindo a sade e a educao.
Este artigo enuncia dados empricos para os impactos de transferncias pecuni-
rias na frica Austral, com base numa extensa reviso da literatura e na avaliao da
evidncia principal de 20 programas sociais de transferncia no Lesoto, no Malawi, em
Moambique, na Suazilndia, na Zmbia e no Zimbabwe, colectada entre 2005 e
2008 no mbito da Agenda Regional para a Construo de Evidncia (REBA) do
Programa Regional contra a Fome e Vulnerabilidade (RHVP).

O que proteco social?


A proteco social pode ser definida como sendo todas as iniciativas que propor-
cionem transferncias de rendimentos ou de bens de consumo para os pobres, que
protejam as pessoas vulnerveis contra riscos de subsistncia e que melhorem o esta-
tuto social e os direitos das pessoas socialmente excludas e marginalizadas (Devereux
e Sabats-Wheeler, 2007). Esta ampla definio permite que diferentes categorias de
pessoas exijam diferentes formas de proteco social. Entre aqueles que requerem
proteco social encontram-se os cronicamente pobres, incluindo os camponeses
desprovidos de terra e os rfos, os que se encontram economicamente em risco tais
como as pessoas que vivem com HIV/SIDA, pessoas deslocadas no pas e refugiados
bem como pessoas socialmente vulnerveis, incluindo minorias tnicas, pessoas que
vivem com deficincia e agregados familiares chefiados por crianas. Para proteger a
sua subsistncia, cada um destes grupos requer diferentes formas de proteco social:
as transferncias sociais (subvenes por deficincia ou subsdios de apoio criana,
por exemplo), servios sociais (cuidados domicilirios, educao, sade) e de transfor-
mao social (mudanas de polticas e de legislao mais amplas a fim de garantir
direitos aos grupos vulnerveis). A noo mais tpica de seguro social, incluindo
penses contributivas e licenas de maternidade, est tambm englobada no conceito
de proteco social, embora nitidamente apenas disponvel para aqueles com capaci-
dade de o pagar. A rea da proteco social que provavelmente a mais imediatamente
relevante para o desenvolvimento favorvel aos pobres a das transferncias sociais.
Estas so transferncias no contributivas e previsveis para os destinatrios. Podem
assumir diversas formas: em dinheiro, em cheques, alimentos, insumos agrcolas,
medicamentos e iseno de pagamento por cuidados de sade ou dispensa de propinas

208 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


escolares. Existe j uma srie de programas de transferncia social em curso na frica
Austral (Ellis et al., 2009): a frica do Sul, a Nambia, o Botswana, a Suazilndia e o
Lesoto tm, por exemplo, formas de penses sociais no contributivas que providen-
ciam transferncias pecunirias aos cidados idosos; o Malawi tem um programa de
insumos subvencionados que prov com fertilizantes e sementes subvencionados os
agricultores vulnerveis, mas viveis, e o Zimbabwe tem um Mdulo de Assistncia
Formao Bsica que providencia a iseno de pagamento de propinas escolares 1.
Muitos pases tambm fornecem anti-retrovirais (ARV) s pessoas que vivem com o
HIV/SIDA. Tem sido prestada particular ateno por doadores, organizaes huma-
nitrias e polticos para o papel das transferncias pecunirias na promoo do desen-
volvimento pr-pobres.

Transferncias pecunirias como forma de proteco social


As transferncias pecunirias previsveis para grupos vulnerveis esto a despertar
cada vez mais o interesse entre os doadores, as ONGs e os governos nacionais na frica
Austral, com uma srie de projectos-piloto e de programas nacionais que tm sido
implementados (para mais informaes, consulte www.wahenga.net). Proporcionar
aos beneficirios transferncias regulares e previsveis de dinheiro d-lhes a flexibilidade
necessria para planificar as suas despesas imediatas para satisfazer necessidades bsicas
de consumo, bem como lhes proporciona a oportunidade de investir em actividades
produtivas. Existe agora um crescente corpo de indcios a comprovar que as transfe-
rncias pecunirias so eficazes na reduo da vulnerabilidade e da pobreza crnica
(Barrientos e DeJong, 2006; Farrington e Slater, 2006) e que tm impactos positivos
mais amplos no seio dos agregados familiares beneficirios e das comunidades (Davies
e Davey, 2008).

Impacto das transferncias pecunirias


O impacto das transferncias pecunirias comea com o destinatrio e, em
seguida, expande-se para o agregado familiar, a comunidade e finalmente para o pas,
o que significa que muitas mais pessoas podero efectivamente dizer-se beneficirias
de transferncias pecunirias do que apenas aquelas que os recebem. Particularmente,
existe muita evidncia dos efeitos redistributivos das penses de reforma para alm dos
beneficirios idosos apenas (Ardington e Lund, 1995; Lund, 1993; Moller e Sotshon-
gaye, 1996; Moller e Ferreira, 2003). Esta seco examina a evidncia destes impactos,
comeando ao nvel do receptor e expandindo-se para os agregados familiares, a comu-
nidade e o pas 2.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 209


Promoo da autoestima, do estatuto pessoal e da capacitao
Ao nvel micro, as transferncias pecunirias promovem a autoestima, o estatuto
e a capacitao entre as pessoas mais vulnerveis, permitindo-lhes serem membros
activos dos seus agregados familiares e comunidades, em vez de encargos. Os benefi-
cirios de tais transferncias so normalmente os grupos mais vulnerveis da popu-
lao, que esto dependentes, de diversas maneiras, de outros membros do seu
agregado familiar para o seu bem-estar. Os idosos, por exemplo, encontram-se tipi-
camente dependentes dos seus filhos para que deles cuidem. Um reformado do Lesoto
descreve: antes ramos tratados como se estivssemos mortos. Agora as pessoas
respeitam-me (Save the Children UK/HelpAge Internacional/IDS, 2005: 3). Da
mesma forma, um beneficirio de subveno por deficincia em Langa, na frica do
Sul, explica: esta subveno por deficincia muito til porque posso comprar
alimentos e medicamentos, caso seja necessrio. Tambm me tornei numa pessoa
decente agora tenho um seguro e contas bancrias (Surender et al., 2007).
As mulheres so tambm muitas vezes beneficirias de transferncias, o que
contribui para promover a igualdade de gnero, e h indcios que sugerem que mais
verosmil que as mulheres gastem dinheiro para o benefcio de todo o agregado fami-
liar e no apenas para um nico indivduo. Como resultado, muitas transferncias
pecunirias so fisicamente pagas s mulheres. Uma mulher de 61 anos, casada e me
de seis filhos, que recebe uma prestao do Programa de Dowa de Transferncia
Pecuniria de Emergncia (DECT), no Malawi, explica: Eu sou a nica que toma
conta do dinheiro. Sou me e, geralmente, fico em casa e sei do que a famlia precisa.
Eu tambm sou a nica que decide como o dinheiro do DECT gasto. Os homens
geralmente no se preocupam com a casa, mas eu, que estou em casa, vejo todos os
problemas. por isso que sou eu a tomar as decises (Mvula, 2007).
Alm de melhorar a autoestima e a capacitao, a recepo de transferncias sociais
em dinheiro tambm permite que adultos fisicamente aptos e produtivos procurem
activamente trabalho. Na frica do Sul, os agregados familiares que recebem a penso
de reforma da terceira idade tm uma taxa de participao no mercado de trabalho de
11 a 12% superior dos agregados familiares que no recebem o subsdio, e taxas de
emprego de 8 a 15% mais elevadas (Samson e outros autores, 2004). Do mesmo
modo, avaliaes de impacto na Zmbia mediram melhorias significativas na motivao
dos beneficirios: pensam que so considerados menos pobres pela comunidade, e
enfrentam o futuro de forma mais positiva, o que uma condio fundamental para
sair do ciclo vicioso da pobreza. Com o programa Transferncia Pecuniria Social,

210 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


12% mais pessoas relataram ver o futuro positivamente, com 23% mais a ter planos
para o futuro no momento da avaliao, na fase inicial (MCDSS/GTZ, 2007).

Melhorar a segurana alimentar e o estado nutricional


Ao nvel do agregado familiar, h abundantes evidncias a mostrar que as transfe-
rncias pecunirias melhoraram a segurana alimentar e nutricional. Normalmente uma
grande parte duma transferncia em dinheiro gasta em comida: a avaliao de Alimen-
tao e Transferncias Pecunirias (FACT) do Malawi mostrou que 75,5% da transfe-
rncia eram tipicamente gastos em produtos alimentares (Devereux e outros autores,
2006). No Lesoto, o nmero de idosos reformados que referem nunca passar fome
subiu de 19%, antes da reforma, para 48%, aps esta ter sido introduzida (Croome e
Nyanguru, 2007). As transferncias pecunirias no s aumentam o volume de
alimentos disponveis, mas tambm levam a um aumento na variedade dos alimentos
consumidos dentro dos agregados familiares: na Zmbia, 12% mais de agregados fami-
liares consumiam protenas diariamente e 35% consumiam leo todos os dias desde que
tinham recebido uma transferncia, em comparao com os agregados familiares que a
no recebiam (MCDSS/GTZ, 2007). Mas, para alm disto, h dados morfomtricos
que comprovam que a recepo do subsdio de apoio criana na frica do Sul aumenta
a altura das crianas que o recebem em 3,5 centmetros, se for recebido no seu primeiro
ano de vida e durante dois dos primeiros trs anos, e que a penso de reforma da terceira
idade aumenta a altura das meninas do agregado familiar em mais de 2 centmetros
(Aguero et al., 2007). Existem diferenas de gnero na partilha de penses (Burns et al.,
2005), com uma maior proporo das penses das mulheres a ser gasta em alimentos
(Case e Deaton, 1998), e mostrando as penses das mulheres uma melhoria particular
na altura e peso das meninas (Duflo, 2003).

Melhorar o acesso aos servios sociais


Os benefcios dos agregados familiares no se limitam segurana alimentar e nutri-
cional. H tambm indcios que mostram que a recepo duma transferncia pecu-
niria melhora o acesso aos cuidados de sade e educao. Alm de a melhoria do estado
nutricional promover directamente a melhoria do estado de sade dos membros do
agregado familiar, as transferncias em dinheiro permitem que os agregados familiares
beneficirios paguem os cuidados de sade. Na Zmbia, por exemplo, a incidncia de
doenas reduziu de 42,8% para 35%, e a incidncia de viso parcial foi reduzida de 7,2%
para 3,3%, possivelmente devido ao facto de os agregados familiares beneficirios
poderem arcar monetariamente com pequenas cirurgias oculares (MCDSS/GTZ, 2007).

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 211


As transferncias pecunirias tambm desempenham um papel importante no acesso
educao, tanto mediante o provimento dos meios para pagar propinas escolares, como
na compra de requisitos perifricos associados frequncia da escola, tais como unifor-
mes, livros e artigos de papelaria. A educao aceite como um meio fundamental na
reduo da pobreza intergeracional e na promoo do desenvolvimento, mas o seu acesso
frequentemente dificultado pelos custos. A prestao em dinheiro aumenta as taxas de
inscrio: as Transferncias Pecunirias Sociais da Zmbia aumentaram as taxas de matr-
cula escolar de 3% para 79,2%, e 50% dos jovens que no estavam na escola no
momento do estudo bsico da fase inicial encontravam-se inscritos na altura da avalia-
o (MCDSS/GTZ, 2007). Na frica do Sul, a recepo do Subsdio de Apoio Criana
positivamente correlacionada com a frequncia da escola pelo beneficirio: a recepo
do subsdio parece diminuir em mais de metade a probabilidade de uma criana em idade
escolar no frequentar a escola (Williams, 2007). Na Nambia, entrevistas com uma
turma do 12. ano revelaram que a participao de 14 dos 16 alunos se devia to-
-somente ao facto de os seus avs receberem uma penso de reforma (Devereux, 2001).
Logo que se faz um investimento na educao mediante o pagamento de propinas,
h um incentivo para que as crianas frequentem a escola, o que reduz o trabalho
infantil e outros tipos de absentismo. No Malawi, as crianas dos agregados familiares
beneficirios do programa piloto de transferncia pecuniria de Mchinji estavam ausentes
uma mdia de 1,6 dias, em comparao com 2,6 dias para os agregados familiares no
beneficirios (a mdia antes da transferncia era de 2,6 em ambos os tipos de agregado
familiar) (Miller, 2008). Usando os dados do levantamento domiciliar nacional em
2000, na frica do Sul, os modelos mostram que a recepo da penso de reforma da
terceira idade por um agregado familiar est associada a uma reduo de 20% a 25% do
absentismo escolar, e que o recebimento do subsdio de apoio criana est associado
a uma reduo de 25% deste absentismo (Samson et al., 2004).

Investimento em meios de subsistncia e actividades produtivas


Quando os agregados familiares se encontram numa situao de pobreza crnica,
lutam para manter os seus bens, que tendem a ser sacrificados em perodos de grave
escassez alimentar. O perodo pr-colheita um perodo recorrente de escassez de
alimentos, e, como tal, tende a dar origem a um aumento dos preos dos alimentos e
necessidade de dispor de bens para poder comer. Este problema da sazonalidade da
fome dificulta a fuga armadilha da pobreza pelos agregados familiares, j que estes
so incapazes de acumular bens para promover a sua subsistncia (Devereux et al.,
2008). O recebimento de transferncias pecunirias permite aos agregados familiares

212 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


cronicamente empobrecidos terem uma garantia de que sero capazes de assegurar as
suas necessidades bsicas todo o ano, independentemente da sazonalidade.
Ao mesmo tempo em que protege os bens de vendas de emergncia, a recepo
de transferncias pecunirias tambm fornece pequenos montantes de capital para
investimentos em actividades produtivas, tais como apetrechos agrcolas e instru-
mentos, dando oportunidade aos destinatrios no s de protegerem mas tambm de
melhorarem o seu bem-estar econmico. No programa de transferncias pecunirias
sociais de Kalomo, na Zmbia, 29% dos rendimentos transferidos foram investidos,
quer na compra de animais e de insumos agrcolas quer em actividades empresariais
informais (MCDSS/PWAS/GTZ, 2005). A propriedade de bens entre os destinat-
rios evoluiu positivamente de 4,2 bens, na fase inicial, para 5,2, na altura da avaliao.
O aumento de propriedade de gado ou animais de pequeno porte foi particularmente
notvel: sete vezes mais agregados familiares possuam caprinos e a propriedade de aves
domsticas aumentou 15 pontos percentuais. 71% de todos os agregados familiares
indicaram que tinham investido parte do dinheiro e 52% destes indicaram que tinham
gerado rendimentos adicionais (MCDSS/GTZ, 2007).
Provas de investimento em bens so tambm reiteradas por programas de trans-
ferncia pecuniria noutros pases. Um receptor do Subsdio de Apoio Criana em
Mdantsane, na frica do Sul, explica: Eu vendo doces e biscoitos para que no me
falte o petrleo de iluminao. Compro-os com o dinheiro do subsdio de apoio
criana. Fao-o para que, quando se esgotar o subsdio, no fiquemos s escuras
(Surender et al., 2007). Na Suazilndia, a possibilidade de um rendimento garantido
atravs do Subsdio Terceira Idade favorece o acesso a insumos agrcolas em termos
fceis (concessionrios), particularmente atravs de cooperativas agrcolas e de coope-
rativas de crdito (Dlamini, 2007: 18).

Crescimento econmico mais amplo


Uma das consequncias do provimento de dinheiro a pessoas vulnerveis que
provvel que o gastem, quer em alimentao quer em servios sociais ou em bens.
Como o dinheiro gasto localmente, isto estimula os mercados locais, promovendo
o comrcio e a produo e, consequentemente, levando a benefcios econmicos mais
amplos ao nvel da comunidade, mediante o efeito multiplicador. Uma srie de econo-
mias de comunidades anteriormente estagnadas mostraram beneficiarem da injeco
de dinheiro realizada atravs das transferncias pecunirias.
Na Zmbia, de todas as compras feitas com rendimentos das transferncias pecu-
nirias, 63% so efectuadas por vizinhos, 11% so realizadas em lojas e 7% a comer-

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 213


ciantes rurais, mostrando, assim, que significativamente mais de trs quartos do
dinheiro injectado na economia gasto localmente (MCDSS/PWAS/GTZ, 2005).
Tanto a Nambia como a frica do Sul, por exemplo, relatam o aumento do comrcio
de mercearias e a formao de novas empresas, resultantes dos seus respectivos regimes
de penses sociais (Ardington e Lund, 1995; Lund, 2002). Do mesmo modo, a inves-
tigao sobre os impactos da Penso de Reforma da Terceira Idade no Lesoto mostra
que, em mdia, 18% do dinheiro transferido usado na criao de postos de trabalho
para outras pessoas (HelpAge, 2006). Talvez a prova mais convincente venha dum
estudo economtrico no distrito de Dowa, no Malawi, aps o programa Dowa de
Transferncia Pecuniria de Emergncia (DECT), o qual demonstra que, para cada
dlar (USD 1$) de transferncia, foi observado um multiplicador regional de 2,02 a
2,45 na economia local, o que significa que houve o dobro do impacto da transfe-
rncia efectiva na economia local, a favor de no beneficirios da transferncia, tais
como comerciantes e fornecedores (Davies e Davey, 2008).

Reduo da pobreza nacional e melhorias na equidade


O efeito lquido dos benefcios das transferncias pecunirias a pessoas individuais
e a agregados familiares a diminuio da pobreza. Na sua forma mais rudimentar isto
mede-se em redues nas contagens de pobreza: na frica do Sul, por exemplo, a
pobreza seria 5% mais elevada sem a penso de reforma da terceira idade (40% em
comparao com 35%) (Case e Deaton, 1998), e a mdia de pobreza seria 10,41%
mais elevada (Barrientos, 2005). Do mesmo modo, em Moambique, o dinheiro do
programa de transferncia do GAPVU (Gabinete de Apoio Populao Vulnervel)
estimou-se ter contribudo para uma reduo na contagem da pobreza de 6%, e nas
redues do hiato de pobreza e da severidade de pobreza em 27% e 44% respectiva-
mente (Datt et al., 1997).
Estatsticas desagregadas tambm destacam os efeitos especficos dos diferentes
tipos de transferncias entre os diferentes grupos vulnerveis. Na frica do Sul, entre
uma amostra de agregados familiares afectados pelo HIV/SIDA, tanto em reas rurais
como em urbanas, o Subsdio de Apoio Criana reduziu a incidncia de pobreza em
8%, o Subsdio de Apoio ao Acolhimento de Menores reduziu a incidncia de pobreza
at 6%, e a penso de reforma da terceira idade reduziu a incidncia da pobreza em
48% (Booysen, 2004). O vasto leque de transferncias pecunirias sociais disponvel
para os diversos grupos vulnerveis da populao na frica do Sul tambm levou a
redues notveis da pobreza. Modelos de simulao mostram que, na ausncia de
quaisquer subsdios, 55,9% dos idosos estariam na pobreza, e 38,2% encontrar-se-iam

214 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


na ultra-pobreza. Por definio, 40% dos indivduos so pobres antes da simulao
do efeito da subveno. Presumindo que todas as pessoas elegveis requeressem a
subveno, a pobreza global desceria para 33,1% aps a penso de reforma. Surpreen-
dentemente, a pobreza entre os idosos cairia para 22,9% e a ultra-pobreza entre os
idosos decairia para 2,5%. Na ausncia do subsdio de apoio criana, mas aps se ter
em conta a penso de reforma, 42,7% das crianas estariam na pobreza e 13,1%
encontrar-se-iam na ultra-pobreza. Partindo do pressuposto de que todos os que so
elegveis (com idade inferior a 7) tambm requerem o subsdio de apoio criana, a
pobreza dos agregados familiares cairia para 8,9%. De forma ainda mais surpreen-
dente, a pobreza entre as crianas (com menos de 7) decairia de 42,7% para 34,3% e
a ultra-pobreza desceria de 13,1% para 4,2% (Woolard, 2003). Embora a reduo da
pobreza seja, obviamente, o resultado primrio, um corolrio disto que os custos de
provimento da proteco social cairo ao longo do tempo, medida em que aumenta
o crescimento econmico e se reduz o hiato de pobreza. Isto demonstrou-se verdadeiro
em exerccios de modelao para a frica do Sul (Samson et al., 2005).

Concluso
H cada vez mais provas sobre o impacto econmico e social positivo das trans-
ferncias pecunirias com base em projectos-piloto e programas ao nvel nacional na
frica Austral. Neste artigo analisaram-se algumas dessas provas, em grande parte
colectadas de 2005 a 2008 pela Agenda Regional para a Construo de Evidncia
(REBA) do Programa Regional contra a Fome e Vulnerabilidade (RHVP). Os
impactos comeam ao nvel do destinatrio, nos quais as transferncias pecunirias
promovem a autoestima e a capacitao, e estendem-se a outros membros do agregado
familiar, que tambm beneficiam de um aumento de segurana alimentar e nutri-
cional, melhor acesso a servios sociais, assim como da proteco dos bens dos agre-
gados familiares. O gasto de dinheiro dentro das comunidades locais estende ainda os
benefcios a um nvel mais abrangente e o impacto global d origem reduo da
pobreza e promoo da equidade ao nvel nacional.

Notas
1 Para mais informao sobre estes e outros programas sociais de transferncia em funciona-
mento na frica Austral ver http://www.wahenga.net/index.php/evidence/case_study_briefs/
2 Esta seco baseia-se em Vincent e Rock (2007).

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 215


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218 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


8. FORMAS DE INVESTIMENTO
DAS POUPANAS
NO LOCAL DE ORIGEM
POR EMIGRANTES DO SUL
DE MOAMBIQUE.
O CASO DO DISTRITO
DE MASSINGA (INHAMBANE)

Albert Farr

Contexto histrico 1
Embora sempre houvesse um grande movimento de populao entre o sul de
Moambique e as regies de Natal e Transvaal, o incio das exploraes mineiras na
rea do Rand, na segunda metade do sculo XIX, aumentou cada vez mais os fluxos
de migrao para essas regies. De facto, um dos grandes debates dos colonizadores
portugueses, logo aps a sua vitria sobre Ngungunhana, foi o que fazer com a
emigrao cada vez mais macia da populao dita indgena para alm da fronteira
colonial: uns afirmavam que a emigrao era um problema para valorizar o poten-
cial econmico da colnia (pois perdiam-se braos para trabalhar em Moambique),
outros, pelo contrrio, diziam que a emigrao podia ser uma maneira de a colnia
ter acesso rpido a uma nova fonte de receitas, indispensveis para atingir o volume
de investimento que precisava da ocupao do territrio, e que a metrpole no podia
garantir 2. Finalmente, como quase sempre na poltica colonial, os debates abstractos
sobre estratgia foram deslocados pela necessidade de gerir a realidade e, como no
havia maneira de evitar a emigrao, o governo colonial concentrou-se a tentar tirar
o mximo benefcio deste fenmeno.
Existe muita informao e muitos estudos sobre a histria das relaes entre a
colnia portuguesa de Moambique e os diferentes governos bers, britnicos e, final-
mente, sul-africanos (Covane, 2001). Sabe-se que esta relao se baseava na nego-
ciao, por um lado, do uso do caminho-de-ferro e do porto de Loureno Marques
para o escoamento da produo mineira e, por outro, da gesto conjunta do fluxo de

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 219


emigrantes moambicanos que iam trabalhar nas minas, segundo as necessidades de
mo-de-obra das prprias minas, e retornavan a Moambique depois de terem fina-
lizado o contrato de trabalho. Este percurso de ida e regresso dos emigrates foi, desde
os finais do sculo XIX, regulado pelos dois estados para tirarem o mximo lucro
possvel do trabalho dos migrantes.
Por um lado, as empresas mineiras, graas canalizao oficial de grandes quan-
tidades de trabalhadores emigrantes, mantinham os salrios os mais baixos possveis,
e os portugueses, pelo seu lado, podiam reduzir o volume de migrao clandestina,
garantir o retorno dos emigrantes que regressavam com capacidade para pagar o
imposto de palhota e ter a certeza de que iam gastar em Moambique uma parte do
salrio ganho fora do pas. Assim, a aliana entre o estado sul-africano e o estado colo-
nial portugus foi um facto estrutural que se manteve at independncia de Moam-
bique, em 1975.

A independncia: mudanas e continuidades.


As independncias das antigas colnias portuguesas trouxeram grandes mudanas
no equilbrio geo-poltico da regio austral. Em relao emigrao e ao desenvolvi-
mento rural h trs pontos que merecem destaque:

Mudana radical das relaes com a frica do Sul. O projecto poltico do


partido Frelimo entrou em confronto aberto com o regime do apartheid. A
Frelimo tentou reduzir a emigrao para conseguir dois objectivos chave: por
um lado, queria aumentar a prpria produo agrcola e ganhar autossufi-
cincia econmica e, por outro, queria tambm enfraquecer a economia sula-
fricana e contribuir para o seu isolamento internacional (CEA, 1977).

Prioridade da denncia e da luta contra o racismo na frica do Sul e na


Rodsia sacrificando os prprios interesses econmicos. Ao contrrio do
regime colonial portugus, o partido Frelimo seguiu o embargo econmico
decretado pelas Naes Unidas contra o regime racista da Rodsia, embora
esta medida fosse contrria actividade do corredor econmico que ligava
aquele pas com o porto da Beira. Este confronto ideolgico entre Moambique
e os dois pases vizinhos tambm levou Moambique a apoiar as dissidncias
polticas no interior dos pases rivais, e vice-versa.

Colectivizao dos meios de produo e distribuio. Independentemente das


injustias do sistema colonial, verdade que a independncia trouxe uma sria
de mudanas estruturais que diminuram a produo e pioraram a eficcia dos

220 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


sistemas de distribuio das mercadorias nas reas rurais. Este facto foi ainda
agravado por uma srie de anos de calamidades naturais (cheias e secas) e pela
generalizao da guerra no interior de Moambique. O conjunto de todos estes
factos espalhou a insegurana e a frustrao da maioria da populao rural logo
aps a independncia (Casal, 1989; Casal, 1991; Cravinho, 1998).

Embora estas mudanas supusessem uma grande ruptura em relao ao perodo


colonial, houve tambm muitas continuidades na maneira como o Estado indepen-
dente olhava para a realidade do pas e estabeleca metas polticas e econmicas que
o consolidassem 3. Por exemplo:

Tanto o Estado colonial como o Estado socialista se assumiam como o principal


guia e motor do desenvolvimento. A Frelimo quis reduzir o nmero de
migrantes para acrescentar o nvel de produo em Moambique, seguindo a
lgica produtivista e proteccionista prpria de qualquer Estado em processo de
desenvolvimento, independentemente da ideologia poltica.

Ambas as formas de estado tambm justificavam os aspectos mais violentos da


sua aco apelando ao interesse nacional. O paradoxo era que muitas vezes o
interesse nacional justificava a violncia contra sectores da prpria populao.
Era um interesse nacional que s o Estado parecia conhecer, pois ele prprio o
anunciava e o executava, numa espcie de monlogo consigo prprio
(Issacman, 1987; Loforte, 1990; Dinerman, 1999; Bowen, 2000).

Se a elite intelectual colonial considerou os camponeses como no-civilizados


e pagos, a elite do partido Frelimo acusou-os de obscurantistas e feudais.
Portanto, as duas elites confundiram o analfabetismo com a ignorncia, e subes-
timaram a capacidade da cultura camponesa e dos emigrantes para cada um
deles decidir qual era a sua melhor opo para atingir os seus objectivos na vida.

Finalmente, os dois Estados partilharam uma mesma vontade de transformar


radicalmente a dinmica da vida e da produo rural, o que nos dois casos os
conduziu a experimentar polticas de desenvolvimento baseadas na concen-
trao rural, embora soubessem que a populao estava habituada a um modelo
de habitao disperso. Os dois tambm tiveram uma atitude semelhante
durante a guerra que cada um deles teve de afrontar como governo (a guerra
de 1964-1974 e a guerra de 1979-1992). Embora os projectos de concentrao
rural continuassem a ser justificados por razes de desenvolvimento, foram
mantidos, de facto, por interesses militares: para melhor controlo da popu-

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 221


lao rural (limitao da liberdade de trnsito) e para acrescentar o impacto da
propaganda poltica do Estado na populao (Borges Coelho, 1993).

Novos tempos, novos discursos:


a luta contra a probreza absoluta.
Depois dos Acordos de Paz assinados en 1992 em Moambique, h um regme
poltico democrtico-liberal, baseado na liberdade de associao poltica e na livre
concorrncia econmica. O Estado deixou de ser o actor principal da economia para
adoptar a posio de facilitador econmico do investimento privado, alm de
garantir o cumprimento das leis. Portanto, comparativamente aos dois modelos de
Estado prvios, houve mudanas importantes. Contudo, continua a existir uma
grande distncia entre as estratgias de desenvolvimento dos emigrantes e as estra-
tgias planificadas pelo governo. Esta uma das concluses tiradas do meu trabalho
de campo em Massinga. Nesta comunicao expomos que esta distncia , em
grande parte, a continuidade das difceis relaes entre estado e populao rural
herdadas do passado.
O modelo democrtico liberal adoptado pelo Estado moambicano no contexto
das negociaes de paz trouxe um discurso prprio e uma srie de actores e receitas
que era preciso espalhar tambm em Moambique: o discurso do desenvolvimento
liberal que veio acompanhado com os apelos sociedade civil moambicana (igrejas,
sindicatos, empresrios, associaes civis) e aos investidores e sociedades civis
estrangeiras 4 para serem os actores principais da luta contra a probreza absoluta,
com o objectivo global de Moambique poder atingir os objectivos do Milnio esta-
belecidos pela ONU.
O que queremos salientar aqui que este novo discurso faz, em parte, a mesma
funo que os discursos hegemnicos promovidos pelos modelos de estado ante-
riores (nomeadamente o estado colonial e o socialista). Por uma parte prope
projectos agrcolas baseados no aumento da produo/produtvidade do sector agr-
cola e, por outra, invisibiliza os objectivos e as escolhas feitos pelos emigrantes e as
famlias camponesas que, na verdade, como tentaremos mostrar, nunca estiveram
especialmente interessados num sistema de produo baseado na agricultura inten-
siva destinada venda.
Assim, o objectivo desta comunicao contribuir, por um lado, para tornar
visvel a maneira de pensar e agir dos emigrantes que, seguindo uma tradio de
muitas geraes, ainda hoje conseguem regressar sua terra de origem com um certo
dinheiro ganho na frica do Sul. Portanto, a migrao frica do Sul ainda hoje

222 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


uma via de entrada de recursos em Moambique. Por outro lado, tambm propomos
iniciar um debate sobre a necessidade de reconhecimento das estratgias locais de
desenvolvimento. Um desenvolvimento durvel um desenvolvimento que esteja
enraizado no cho: deve estar mais baseado na vida ou nos objectivos das pessoas do
que em programas ou discursos vindos de fora e que desconhecem as especificidades
locais (solos, regime de chuvas, sistemas de posses da terra, preferncias gastron-
micas, mtodos de tomada de decises) 5. Por isso consideramos interessante saber
como que o migrante investe o dinheiro que tanto lhe custou ganhar e poupar na
frica do Sul. A seguir descreve-se o que acontece em Massinga.

Contexto local: distrito de Massinga.


Massinga um distrito da provncia de Inhambane, que faz fronteira com o
distrito de Morrumbene, ao sul, com o de Vilankulo, ao norte, e Funhalouro, a oeste.
Tem dois postos administrativos: Massinga sede (localidades de Rovene, Lionzuane
e Guma) e Chicomo (localidades de Malamba e Chicomo). Massinga tambm o
distrito mais populoso da provncia de Inhambane 6.
Sobre o distrito de Massinga em particular encontraram-se trs pesquisas: uma
monografia agrcola do distrito feito no tempo colonial (Almeida, 1959), com uma
boa catalogao dos diferentes tipos de solo segundo a sua capacidade de produo
agrcola (principalmente algodo), e duas pesquisas feitas mais recentemente por
pesquisidores moambicanos: uma tese de licenciatura em geografia, da autora de
Maria Alfeu (2001), que aborda a influncia da emigrao no desenvolvimento scio-
-econmico deste distrito, e um estudo do impacto dos servios distritais da extenso
agrria para garantir a segurana alimentar da populaa, feito por Jordo Muvale
(2005) e que conclui que tais servios so muito fracos. Do ponto de vista etnogr-
fiaco h duas obras sobre o povo vatshwa que oferecem tambm muita informao
sobre Massinga: A tese de Mestrado de Alipio Siquisse (2006) 7 e o livro do padre
Francisco Lerma (2005). Tambm existem as duas edies dos perfis distritais de
cada distrito de Moambique (no caso de Massinga, o ltimo foi feito em 2005 pelo
Ministrio da Administrao Estatal).
Por outro lado, uma das cinco reas da provncia de Inhambane seleccionadas
para o estudo do CEA (1998) foi o norte de Morrumbene (Sitila) e o interior do
distrito de Massinga (Chicomo). Precisamente, nos anexos deste estudo, coordenado
por Ruth First, encontramos um quadro sobre a percentagem de trabalhadores do
distrito de Massinga que foram para a frica do Sul contratados pela WENELA
(Witsvatersrand Native Labour Association, rgo da Cmara das Minas que contra-

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 223


tava trabalhadores em Moambique) no perodo de 1960-1976 (CEA, 1998, 214).
Escolhemos os seguintes dados:

Anos Populao activa Movimento Percentagem


masculina migratrio de migrantes

1960 23 602 4 846 20,00%


1970 32 311 5 656 17,00%
1975 38 846 4 178 11,00%
1976 40 153 607 2,00%

No constam neste quadro os migrantes que ficaram em Loureno Marques,


Beira ou qualquer outra cidade moambicana nem a migrao clandestina 8. Embora
sempre tivesse existido, pode dizer-se que a emigrao clandestina comeou a ser espe-
cialmente importante a partir de 1971, quando o nmero de contratados em origem
comeou a diminuir enquanto a populao total continuava a aumentar. Depois da
independncia, a clandestinidade tornou-se a opo principal, pois os emigrantes no
deixaram de querer emigrar por causa da ruptura poltica entre os dois Estados aps
a independncia de Moambique. Porm, tambm certo que, sendo a emigrao um
fenmeno to estratgico para os interesses dos dois Estados, as mudanas nas relaes
entre eles afectaram bastante no s as possibilidades de migrao mas tambm as
maneiras de migrar. Portanto, qualquer anlise do fenmeno da emigrao tem de ter
em conta as polticas dos estados em relao a ela.
A comparao destes dados demogrficos com os recenseamentos mais actuais tem
duas grandes dificuldades. Em primeriro lugar, os efeitos da guerra: tanto o nmero
de mortos como os inmeros deslocamentos internos de populao modificaram
muito as tendncias demogrficas. Em segundo lugar, o facto de o distrito de Massinga
actual ser menor, pois o antigo posto administrativo de Funhalouro foi elevado
categoria de distrito em 1986.
Contudo, a pesquisa de Maria Alfeu (2001) oferece-nos dados que podem ajudar
a ilustrar a situao actual da emigrao. Tendo em conta que a populao total do
distrito de Massinga era, segundo o recenseamneto de 1997, de 186.650 pessoas e
43.680 agregados familiares, o seu trabalho conclui que, sobre uma amostra de 380
agregados familiares, 33% (126) tinha, no momento da realizao do inqurito, algum
parente trabalhando na frica do Sul.
En segundo lugar, neste trabalho tambm se constata que, nos primeiros seis
meses do ano 2000, foram contratados, no distrito de Massinga, 1860 trabalhadores,
para alm dos emigrantes clandestinos. Embora Novembro e Dezembro tenham
tendncia para serem os meses com menos contrataes (CEA, 1998, 213), se fizermos

224 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


uma estimativa de 3720 contratados (1 860 x 2) para o ano 2000 completo, obtemos
ainda um valor bastante inferiror aos 5656 do ano 1970 (mximo valor absoluto da
srie), para uma populao activa masculina actual, em qualquer caso superior ao que
houve no ano 1970, que foi de 32 311. De facto, segundo os dados do perfil distrital
de Massinga, tirados tambm do censo de 1997, a populao activa masculina (com
15 anos ou mais at 64 anos, e excluindo os que buscam emprego pela primeira vez),
neste distrito, de 36 354. A partir destes dados, pode pensar-se que a emigrao clan-
destina e a migrao interna continuam a ser hoje bastante mais numerosas do que a
migrao de contratados pelas minas em Massinga.
Embora se saiba que os dados expostos so muito precrios do ponto de vista esta-
tstico, h duas boas razes para os apresentar aqui: em primeiro lugar, com esta apre-
sentao, contribuimos para a divulgao de pesquisas j realizadas e que talvez possam
ser continuadas por outros investigadores muito mais preparados do que eu para a
anlise quantitativa de dados estatsticos. Em segundo lugar, toda a informao exis-
tente nas obras consultadas confirma a impresso durante o trabalho de campo no
crculo de Qume na localidade Rovene, muito prximo do municpio de Massinga 9:
o nmero de casas de alvenaria e de carros indica que o estado de precariedade da agri-
cultura no distrito no devido falta de dinheiro para investir mas existncia de
outras prioridades por parte das pessoas que possuem uma certa capacidade de inves-
timento. Foi assim que surgiu o interesse pelas prioridades de investimento da popu-
lao local de Massinga.

Formas de investimento no crculo de Qume.


Durante o trabalho de campo no distrito de Massinga, foram identificados dois
tipos de potenciais investidores moambicanos: por um lado, o emigrante retornado
e, por outo, o alto funcionrio ou membro do partido Frelimo que, graas sua
posio no sector pblico, beneficia de vantagens nos seus investimentos privados.
Nesta comunicao trata-se principalmente dos primeiros, por ser o grupo maioritrio.
Segundo a nossa pesquisa em Qume, as prioridades dos emigrantes so as
seguintes:

1) Construo de casas de alvenaria ou chapas de zinco, e depsitos de gua de


alvenaria;

2) Ritos e cerimnias:
2.1) Casamento (lobolo e/ou pela igreja), tendo em conta que comum um
homem ter mais do que uma mulher.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 225


2.2) Cerimnias para os mortos, seja por um membro da famlia recente-
mente falecido, seja por um membro falecido h algum tempo mas que,
por alguma razo, ele prprio exigiu ou algum recomenda realizar-
-se uma cerimnia.
3) Transporte: o investimento na compra de carros, principalmente pick-ups
Isuzu, para fazerem transportes entre a estrada nacional e algum ponto do
interior da provncia.
4) Compra de crias de animais (porcos, cabritos, vacas) para a sua reproduo e
venda em pequena escala ou, no caso dos bois, alugar aos vizinhos.
5) Compra de terra embora a Constituio diga o contrrio principalmente
nas redondezas do recm-criado municipio de Massinga.

Pode constatar-se que a agricultura no aparece nesta listagem. Por outro lado, se
olharmos para a perspectiva do Estado, comprovamos que nem a edio de 2005 do
perfil do distrito de Massinga feito pelo Ministrio da Administrao Estatal (em parceria
com a Consultoria de Desenvolvimento Mtier), nem o Plano Estratgico do Desenol-
vimento da Provcia de Inhambane, feito no ano 2000 pelo Governo da Provncia de
Inhambane (com apoio do Projecto Desopol), tratam do fenmeno da emigrao como
um facto fulcral nas perspectivas do desenvolvimento do distrito e da provncia respec-
tivamente. No plano estratgico fala-se da necessidade de participao e empodera-
mento da populao e da necessidade de aumentar a produo agro-pecuria. No perfil
distrital at se apresenta um quadro com a populao activa do distrito: h 36354
homens e 60507 mulheres. Porm, nem o plano estratgico parece reconhecer que a
emigrao precisamente um exemplo de procura de empoderamento dos homens do
distrito, nem no perfil distrital se pergunta onde que esto os homens que faltam.
Parece evidente, pois, que continua a existir uma grande distncia entre a maneira
de olhar e os objectivos econmicos do governo (viso escala nacional segundo o
contexto econmico internacional) e os objectivos da populao (viso escala local
segundo o contexto da prpria famlia). Esta distncia dificulta uma estratgia de
desenvolvimento comum entre o Estado e a populao.
A seguir foi feito um aprofundamento em dois factores que podem ajudar a visi-
bilizar melhor as estratgias e as prioridades de grande parte da populao camponesa,
e assim perceber que as prioridades dos emigrantes no uso das suas poupanas seguem
uma estratgia que talvez esteja melhor adaptada s caractersticas do distrito, embora
com certeza no contribua para lutar contra a pobreza segundo o plano do Estado.
Os primeiros dois factores so a pluralidade de objectivos entre emigrantes e

226 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


migrantes. O segundo factor a diferente maneira dos homens, das mulheres e do
Estado perceberem a sua relao com a terra.

Diferenas de gnero e diferentes projectos de emigrao.


A maioria da populao de Massinga da etnia tshwa, que tem um parentesco
patrilinear e um sistema de habitao disperso e patrilocal, o que quer dizer que a
mulher que se vai deslocar para viver nas terras da famlia do marido. Estas caracte-
rsticas permitem perceber as relaes entre a ligao com a terra e os deslocamentos
de cada um dos dois gneros.
Tanto os homens como as mulheres do meio rural de Massinga so potenciais
migrantes na procura de um futuro melhor. Os homens podem migrar para uma
grande cidade moambicana (no caso de Massinga principalmente, Maputo, mas
tambm a Beira) ou emigrar para a frica do Sul. Podem emigrar solteiros ou casados
mas, se emigram para a frica do Sul, fazem-no sempre sozinhos, e geralmente com
vontade de regressar ao local de origem para casar e construir uma casa (de alvenaria
ou de chapas de zinco, segundo o nvel de sucesso 10). Por outro lado, os homens que
migram para Maputo ou para a Beira tm uma vontade maior de fixar residncia na
cidade, e s regressar de visita, principalmente quando h cerimnias importantes.
Quantos mais anos se passam, em geral, mais difcil , para eles, visitar a sua aldeia de
origem, pois consideram como um grande incmodo as condies de vida do mato.
Os filhos nascidos nas cidades ficam ainda mais afastados do meio rural. Assim, a
migrao no interior de Moambique segue uma dinmica diferente e que no ser
tratada aqui, pois o tema a emigrao para a frica do Sul.
As mulheres, por sua vez, quando ainda solteiras, podem migrar para a capital da
provncia para ajudar em casa de algum parente que a mora, ou para trabalhar no
servio domstico na casa de algum conhecido. Onde no h escola primria completa,
um outro motivo de deslocamento ou migrao pode ser a vontade de continuar os
estudos, objectivo geralmente compatvel com o de ajudar em casa de algum parente.
O casamento tambm pode justificar a migrao feminina em dois casos: quando as
terras do marido so longe da terra de origem da esposa (assim ela no poder manter
muita relao com a sua prpria famlia) ou quando os dois migram conjuntamente para
a cidade. Muito dificilmente as mulheres migram sozinhas para Maputo ou para a Beira.

A diferente relao com a terra segundo o gnero


A migrao masculina implica a sua ausncia do ncleo de residncia familiar
durante perodos de tempo de, no mnimo, onze meses, pois os emigrantes contra-

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 227


tados regressam todos os anos durante as frias. Esta distncia entre os dois membros
do casal sublinha ainda mais o sistema de diviso sexual do trabalho, caracterstico das
populaes rurais africanas em geral, e de Moambique em particular (Waterhouse
and Vijfhuizen, 2001).
Todo o ciclo da produo agrcola, desde semear at guardar a colheita no celeiro,
da esponsabilidade das mulheres, que tambm so responsveis por cozinhar todos
os dias. Toda a alimentao diria da populao rural depende, assim, do trabalho das
mulheres. As jovens e solteiras que no tiveram a possibilidade de ir para o meio
urbano, e que representam a maioria, ficam na casa paterna para ajudar nas tarefas
agrcolas e domsticas at algum as procurar para casar.
normal que a mulher aceite viver numa casa, no quintal da famlia do preten-
dente sem se casar oficialmente, sobretudo se ele tem um emprego diferente do
trabalho agrcola, ou algum que pretende emigrar para a frica do Sul, pois nos dois
casos considera-se que uma boa opo para ela. normal, portanto, que o homem
emigre pela primeira vez, deixando j a mulher a viver nas suas terras, numa casa feita
com materiais locais. A expectativa comum do futuro casal que o homem vai
regressar para casar e construir uma casa melhor. O local onde vai ser construda esta
primeira casa depende das terras disponveis pela famlia do homem e tambm da
necessidade de a sogra ser ajudada pela nora nas tarefas domsticas. Normalmente, os
sogros gostam de ter uma nora no seu agregado familiar. Mas se j houver uma outra
nora a morar com eles, as seguintes podem morar mais longe. Em qualquer caso, a
famlia do marido deve indicar a cada nora a machamba que vai cultivar.
Em geral, as mulheres consideram o casamento como o acesso a um estatuto
social superior. Ficar solteira considerada a pior opo, por isso, muitas aceitam
maridos que no tm emprego, ou aceitam serem a segunda ou a terceira mulher de
um homem com boas condies econmicas. O prinicipal conflito entre as famlias
do homem e da mulher geralmente por causa dos filhos, pois at ao momento em
que o homem case de maneria tradicional, com a celebrao da cerimnia do lobolo,
os filhos pertencem famlia da mulher. Tambm h problemas quando o homem se
casa com uma segunda mulher sem consultar a primeira (porque, quando esta
consultada, pode propor a sua irm mais nova como segunda esposa). Outra fonte de
problema ocorre quando os homens engravidam mulheres solteiras e depois no
querem casar-se com elas. O casamento no registo civil no frequente em Qume
nem em geral nas reas rurais.
Em qualquer caso, sempre h um facto estrutural: todos os agregados baseiam a
sua capacidade de comer diariamente no trabalho de um conjunto de mulheres

228 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


composto por esposa(s), filha(s) e nora(s) em diferentes propores. Essas mulheres
trabalham uma terra que sempre pertenceu aos homens, por isso, muitas vivas voltam
a viver na terra da sua famlia, dos seus irmos, para passar a a sua velhice. Porm,
quando a mulher fica vontade com a famlia do seu falecido marido, algum irmo
deste pode casar-se com ela 11, e ela continua a viver nessas terras.

O ideal de abundncia partilhado pelos homens e pelas mulheres


do meio rural
Para alm desta estrutura social que desenha as relaes entre homens e mulheres
e define as diferentes tarefas de cada um, tambm existe o que podemos chamar um
ideal de abundncia (entendendo abundncia como sinnimo de bem-estar) parti-
lhado entre os dois gneros. Este ideal ajuda a explicar que a terra no , nem para os
homens nem para as mulheres, um lugar de investimento das poupanas trazidas
pelos homens emigrantes. Este ideal de abundncia concretiza-se em ter muitos filhos
e construir uma casa grande, de alvenaria se possvel, com depsito para recolher a
gua da chuva ao lado. Este ideal orienta as aces dos camponenes emigrantes da
mesma maneira, por exemplo, que o ideal de desenvolvimento econmico orienta as
aces do Estado.
A mulher trabalha a terra, inicialmente com a ajuda dos prprios filhos e filhas.
Quando os seus filhos se casam trazem as suas mulheres para casa, pois podem ajudar
a sogra nas tarefas mais pesadas, e nascero netos (que s sero da casa depois de ter
sido entregue o lobolo famlia da mulher). Quando as filhas forem adultas casaro,
e a famlia vai poder ampliar a sua rede familiar 12. Assim, do ponto de vista da mulher
que mora no meio rural, ter muitos filhos e filhas uma segurana para ter no futuro
uma velhice tranquila e respeitvel.
Do ponto de vista do homem, habituado a aportar produtos no agrcolas (anti-
gamanente as suas tarefas eram a caa, a pastorcia, a pesca, etc), a emigrao , desde
antes da conquista portuguesa, uma maneira de libertar-se de um meio rural muito
hierarquizado em benefcio dos mais velhos. Se tiver sucesso na sua migrao, o jovem
poder voltar com dinheiro para construir a sua casa 13, e para fazer todas aquelas coisas
que considera importantes, que foram apresentadas na listagem anterior.
Para o homem que mora no meio rural, ter muito dinheiro sem ter uma casa
prpria e muitos filhos para assegurar o futuro da linhagem perde todo o seu sentido.
De igual maneira, para uma mulher, ter de trabalhar muito tempo na casa dos pais,
sem marido e sem filhos prprios, perde todo o seu sentido, pois vai ter que trabalhar
de igual forma e quem vai cuidar dela no futuro?

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 229


De facto, pode dizer-se que, graas emigrao, as funes de ambos os gneros
so complementares 14, pois marido e mulher trabalham os dois para atingir o objec-
tivo comum: o ideal de abundncia prprio do meio rural.
Assim, a prtica da poliginia (um homem casado com vrias mulheres) faz sentido
para homens e mulheres que partilham o ideal de abundncia caracterstico do meio
rural. Um emigrante com sucesso geralmente no tem problemas para que a primeira
mulher aceite a presena de uma segunda mulher, sempre que a segunda mulher aceite
que h uma relao hierrquica entre as duas, e que a segunda deve obedincia
primeira. por isso que, com frequncia, a mulher prope ao marido que, se este quer
uma segunda mulher, se case com uma das suas irms mais novas ou com uma filha de
um irmo dela: com qualquer das duas garante-se uma maior ligao com a sua prpria
famlia, e tambm se garante uma relao hierrquica com a esposa mais nova muito
mais fluida e sem problemas do que com uma moa que a primeira esposa no
conhece 15. Com duas mulheres duplica-se tanto a descendncia como a capacidade de
trabalho da terra. Por outro lado, o homem deve assumir a construo de uma nova casa
para a segunda mulher, geralmente mais pequena e no muito longe da casa principal.
importante sublinhar que, no meio urbano, este ideal de abundncia ja no
serve, pois o acesso terra muito mais pequeno e, quanto mais filhos h, mais
necessrio se torna comprar comida. Tanto os homens como as mulheres casados(as)
ou solteiros(as) tm de mudar de estratgia quando decidem migrar para o meio
urbano. Nesta perspectiva, pode dizer-se que, se as mulheres solteiras urbanas solicitam
mais abortos do que as mulheres solteiras rurais, no s porque nas cidades h mais
servios de sade, tambm porque no campo a gravidez sempre bem-vinda 16.
Finalmente, preciso lembrar que o facto de partilhar um mesmo ideal de abun-
dncia no quer dizer que no haja conflitos quando as coisas no saem bem, pois nem
todos os emigrantes conseguem ter sucesso, nem todas as mulheres ficam contentes
com um marido que no consegue satisfazer tudo o que prometera no momento em
que as foram procurar. Casos de cimes, invejas, bebedeiras e desrespeito entre
homens e mulheres so tambm normais no meio rural.

A perspectiva do Estado sobre a terra:


produtivismo e desenvolvimento rural
Se as mulheres partilham com os homens um ideal de abundncia, poderia dizer-
-se que as mulheres partilham com o Estado a preocupao pela agricultura. Porm,
estes dois actores divergem muito na maneria de entender a produo agrcola e a sua
relao com a terra.

230 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


O Estado olha para a terra principalmente como um meio de produo, e os seus
programas de desenvolvimento econmico so sempre baseados na necessidade de
aumentar a produo agrcola at conseguir integrar cada vez mais territrio e traba-
lhadores nos grandes mercados nacionais e internacionais. Mas, para conseguir esta
meta, precisa-se de investimento em tecnologia para aumentar a produtividade.
O Estado gostaria que no s os esforos das ONG fossem nesta direco, mas
tambm os dos investidores locais. Os apelos dita revoluo enquadram-se neste
desejo do Estado. Mas, no caso do distrito de Massinga, o Estado no conseguiu
mobilizar os investidores nesta direco. Dentre os investidores locais, os emigrantes
regressados da frica do Sul no investem na melhoria da produtividade da agricul-
tura. Podem comprar, sim, pequenos aparelhos como carretas e moinhos para reduzir
o volume de trabalho, podem construir depsitos de gua para assegurar a acessibili-
dade da mesma, mas nenhum dos dois gneros quer estas melhorias para incrementar
a produtividade nas suas machambas.
De facto, o modelo de explorao da terra prprio do ideal de abundncia da
populao rural segue uma estratgia contrria ao aumento da produtividade: a
procura do mximo nmero de filhos e do mximo nmero de esposas quer dizer, de
facto, o aumento da produo pelo aumento do nmero de braos a trabalhar. Os
agregados familiares mais numerosos conseguem produzir o suficiente para o auto-
-consumo e encher algum celeiro de reserva, mais ou menos dependendo da qualidade
das terras ao seu dispor.
Como que as mulheres conseguem dinheiro, ento, enquanto os seus maridos
esto ausentes? Em Qume, o que se vende para conseguir algum dinheiro no a
produo agrcola, seno a produo de coisas que no precisam de muito trabalho
porque crescem sozinhas: cocos e animais (galinhas, porcos e cabritos) principalmente.
Tambm esteiras e outras peas de artesanato feitas de madeira. Mas o que realmente
d lucro o transporte de produtos necessrios na vida quotidiana de uma rea para
outra (madeira para a construo, lenha e carvo do campo para a cidade, e produtos
das lojas da cidade para o campo). Por isso, os emigrantes e demais pessoas abastadas
tm na compra de carro 17 uma prioridade muito maior do que o investimento na agri-
cultura, isto para alm de que o trabalho de conduzir um carro considerado mais
prestigiante para um homem do que trabalhar a terra, que prpio de mulheres.
As mulheres concordam com esta estratgia dos homens. Por um lado, so cons-
cientes de que o lucro necessrio para atingir o ideal de abundncia (uma casa grande
e bonita onde viver) no vai conseguir-se pelo trabalho agrcola, nem sequer nas terras
mais frteis ao redor das lagoas que h perto da estrada principal. Por outro lado, talvez

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 231


tambm suspeitem de que uma mecanizao do campo possa supor a entrada de
trabalho assalariado masculino e a perda do controle da produo da terra pelas
mulheres, mas sem deixarem de ter elas a obrigao de alimentar diariamente a popu-
lao como aconteceu no tempo do cultivo forado do algodo.
Em concluso, actualmente, tanto a estrutura social como a dinmica dos mercados
locais penalizam a alta produo agrcola e valorizam a capacidade de transportar
produtos com muita demanda de um lugar para outro. Existe uma certa acumulaao de
lucro para os proprietrios dos carros (em Qume conheci algums transportadores que
tinham entre 2 e 4 carros pickups Isuzu 18), at ao ponto de, no ano 2008, se ter criado
uma organizao de tranportadores locais de Massinga. Esta acumulao no est regis-
tada nem prevista nos relatrios que descrevem as potencialidades econmicas do distrito
e, portanto, no h programa para aproveitar este dinamismo econmico para melhorar
a regulao dos pequenos mercados locais, o que seria uma outra maneira, talvez mais
eficaz, de trabalhar pela segurana alimentar de toda a populao 19.

Terra e simbolismo: ritos, identidade e bem-estar


Se acabssemos por aqui a nossa explicao, pareceria que a terra simplesmente
um meio de produo. Mas no assim: a terra tambm um smbolo central na
organizao das sociedades humanas em geral, e africanas em particular. A terra o
lugar onde descansam os ancestrais, sendo a campa de cada linhagem um dos lugares
mais importantes do patrimnio de qualquer linhagem. Outro lugar importante o
altar onde o chefe da famlia pode mediar com os prprios mortos. Entre os tshwa de
Massinga este altar uma rvore do quintal do chefe da linhagem.
Assim, se o controlo do ciclo produtivo da terra das mulheres, o controlo simb-
lico da terra pertence aos homens. Como nas sociedades rurais vigora um sistema de
conhecimento baseado numa lgica de causa-efeito diferente da lgica cientfica, o
controlo simblico feito atravs de rituais muito importante para manter a hierar-
quia entre os mais velhos 20 e os mais novos e tambm para manter boas relaes
entre os vivos e os mortos de uma mesma linhagem.
Para alm dos ritos destinados aos mortos, os chefes da terra podem fazer tambm
ritos para propiciar a chuva em tempo de seca, ou para garantir uma boa colheita. De
novo, a fertilidade da terra considera-se uma questo que tem que ver com uma boa
comunicao com os antepassados dos chefes da terra. Os conhecimentos agronmicos
no fazem mal, mas o principal um bom equilbrio com os espritos 21.
O que queremos sublinhar que toda a pessoa nascida no campo fica ligada terra
onde nasceu, onde ficam os lugares onde so realizados os rituais da sua famlia para

232 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


honrar e comunicar com os seus mortos. Em condies normais, toda a pessoa tem de
procurar manter contacto com estes rituais, se no quer ser vtima da doena ou do azar.
Sempre que houver alguma cerimnia na famlia muito recomendvel assistir, embora
seja com atraso, para no ter problemas depois com os espritos dos mortos.
A migrao para a frica do Sul e o contacto que supe com uma sociedade
industrial tem modernizado muitos hbitos quotidianos dos emigrantes rurais (na
fala, no vestir, nas ferramentas, etc.), mas no quer isto dizer que tenham abandonado
o seu sistema de conhecimento prvio a estas mudanas. De facto, a emigrao para
a frica do Sul, com os riscos e os perigos que implica, tem acrescentado ainda mais
as prticas de proteco contra os maus espritos, demostrando mais uma vez que a
crena nos espritos e a prtica de bruxaria no so incompatveis com a vida moderna
(Granjo, 2006 e 2008). Tambm a guerra tem revalorizado rituais e prticas de puri-
ficao muito procuradas para recuperar, na medida do possvel, a normalidade e a paz
(Homwana, 2002; Cabral, 2009). Existe uma modernizao social que no segue os
postulados da cincia em geral, nem os princpios da cincia econmica.
Neste contexto epistemolgico, ter muitos filhos significa ter boa sade, no
sentido de no ter problemas com os espritos. Ter sucesso na vida tambm sinal de
boas relaes com os ancestrais. Regressar terra de origem e construir ali uma casa
grande na terra da famlia onde descansam os antepassados uma boa maneira de
mostrar a potncia social e espiritual da prpria famlia.
Assim, a terra ocupa um lugar central na estrutura de poder e autoridade local,
mais pela sua funo simblica e identitria do que pela sua funo produtiva. De
facto, a funo produtiva garantida pela funo simblica. Atravs de casas, dep-
sitos e cerimnias para os falecidos, os emigrantes investem muito na sua terra, mas
no na agricultura. A sua maneira de procurar a segurana alimentar e o lucro segue
outros caminhos.

Concluso
Desde a segunda metade do sculo XIX at hoje o fenmeno da emigrao para a
frica do Sul tem estado no centro do debate sobre o desenvovimento rural.
A emigrao supe a posibilidade de acesso a um salrio muito superior ao dinheiro
ganho pela venda da produo agrcola, por isso os emigrantes tm sido uma fonte de
entrada de dinheiro em Moambique. Desde o incio, os Estados e os emigrantes
tm tido maneiras diferentes de entender o desenvolvimento e o bem-estar, o que
significou o afastamento dos seus objectivos. Os objectivos dos camponeses emigrantes
tm ficado escondidos atrs das grandes narrativas ideolgicas, que tm sido reprodui-

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 233


zidas e difundidas pelos Estados segundo o seu lugar ideolgico no mundo em cada
momento histrico.
A emigrao tem introduzido muitas mudanas na vida dos camponeses (novos
hbitos, novos produtos e novas religies) mas tambm tem consolidado algumas
formas de agir e pensar vindas do passado. Assim, os ritos e cerimnias de diferentes
tipos continuam a ser uma despesa importante da populao rural.
A partir da anlise das prioridades dos emigrantes do meio rural de Massinga na
utilizao, na terra de origem, do dinheiro ganho na frica do Sul, temos tentado
mostrar uma realidade habitualmente invisvel nos discursos de desenvolvimento, e a
partir da qual se pode afirmar que o problema da precariedade da agicultura em
Massinga no a falta de crdito, nem a a ignorncia ou a falta de informao. Os
emigrantes, quando regressam, sabem que h opes de negcio muito melhores do
que a agricultura. Porm, esta competncia na escolha da melhor opo de negcio
no implica que todas as decises sejam feitas segundo a lgica da economia moderna.
As mulheres, pelo seu lado, preferem ter uma casa grande e um depsito de gua e
continuar a trabalhar a terra como sempre.
Assim, o abandono da agricultura a uma prtica de baixa produtividade uma
opo consciente e razovel dentro do ideal de bem-estar partilhado pelos homens e
pelas mulheres.
Portanto, qualquer programa sobre o desenvolvimento rural tem de ter em conta
as estratgias e escolhas feitas j por muitas geraes de emigrantes. Da anlise destas
estratgias tiram-se duas concluses importantes. A primeira que a ideia de desen-
volvimento baseado nos conceitos de riqueza e pobreza, prprio do capitalismo indus-
trial, no concorda com o ideal de abundncia dos migrantes rurais que saem de
Massinga para a frica do Sul. A segunda que a modernizao das sociedades no
uma questo de tudo ou nada, seno que cada sociedade integra coisas novas e
mantm outras mais antigas segundo a sua ideia de bem-estar ou abundnncia.
O discurso de desenvolvimento, promovido de cima para baixo, sobrepe-se s
realidades locais simplificando a sua pluralidade e inviabilizando as suas escolhas, as
suas preocupaes e os seus conflitos. No o objectivo de romantizar as prticas das
populaes rurais, como muitas vezes se tem feito, pois todos sabem que muitas das
suas escolhas no so sustentveis a longo prazo. Alm do mais, os que conseguem
atingir o ideal de abundncia no deixam de ser uma minoria em relao ao total.
Portanto, h coisas que, para o bem de todos, devem mudar.
Mas tambm verdade que muitas ideias e projectos de desenvolvimento rural
ainda consideram a populao rural como um actor pasivo e ignorante. Um Estado

234 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


democrtico, legtimo representante da populao na esfera internacional, no pode
continuar com a mesma atitude dos estados autoritrios que o precederam. Pelo
contrrio, tem de fazer um esforo para melhor compreender as realidades da popu-
lao que ele representa e ser capaz de reduzir a distncia que o separa dela, adaptando
os discursos gerais s realidades locais. O desafio no fcil, mas uma primeira fase
aceitar que no com discursos e projectos que inviabilizam os projectos dos prprios
cidados que se vai conseguir um desenvovimento enraizado e sustentvel. As pessoas
so a razo de ser dos Estados e do desenvolvimento e precisso que os dois trabalhem
para elas, e no o contrrio.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 235


Notas
1
Agradeo Fundao para a Cincia e a Tecnologia (FCT) a conceso de uma bolsa de
ps-doutoramento (2006-2009). A pesquisa aqui apresentanda enquadra-se dentro do
programa de trabalho dessa bolsa.
2 Nos relatrios feitos entre 1895 e 1910 por Antnio Ennes, Mouzinho de Albuquerque e
Alfredo Augusto Freire de Andrade (que ocuparam os cargos principais da administrao
colonial naquela altura), esta questo aparece sempre como pano de fundo. De facto,
podem ser lidos como um grande debate sobre a melhor estratgia para fazer da emigrao
um fenmeno positivo para a empresa colonial poruguesa.
3 Uma boa maneira de identificar estas continuidades comparar os livros sobre emigrao
que escreveu Antnio Rita Ferreira (1963) e a obra do Centro de Estudos Africanos da
UEM coordenada por Ruth First (1977), pois so livros que, alm de oferecerem bons
dados, so tambm muito representativos do enquadramento terico dominante no tempo
em que foram escritos. Os trabalhos mais recentes de Covane (2001) e Lubkemann (2004)
tambm permitem identificar as continuidades antes e depois da independncia.
4 ONGs internacionais financiadas muitas vezes com dinheiro pblico dos estados desen-
volvidos.
5
Alguns autores moambicanos j se tm debruado sobre esta perspectiva que pretende pr
em destaque a agncia econmica das populaes rurais muitas vezes esquecida e at
combatida pelo Estado. Como exemplos, podemos citar o livro de Jos Negro Cem anos
de economia da famlia rural africana (2001), o artigo de Joo Paulo Borges Coelho
Estado, comunidades e calamidades naturais no Moambique rural (2004) e o livro de
Yusuf Adam Escapar aos dentes do crocodrilo e cair na boca do leopardo (2006). Embora
nenhum deles tenha focado a temtica das migraes, os seus trabalhos foram uma ajuda
para a minha pesquisa.
6 Sem contar com os municpios de Inhambane sede e Maxixe.
7 A sua tese de licenciatura tambm trata dos vatshwa, mas no foi possvel encontr-la na
biblioteca da Univesidade Pedaggica.
8 Luis Antnio Covane tem um artigo dedicado emigrao clandestina entre os anos 1897-
-1913 (1991).
9
As ambiguidades entre a Administrao do Estado e a estrutura do partido Frelimo nos
nveis mais baixos da administrao distrital j foram tratadas num outro artigo (Farr,
2008).
10 A maior proporo de casas de chapas de zinco ilustra tambm a perda de capacidade de
compra do emigrante em relao ao periodo final do colonialismo.
11 Esta prtica, chamada levirato (casamento da viva com um irmo do falecido) indepen-
dente do rito de purificao das vivas que se realiza quase sempre nas reas rurais.
12 s vezes o lobolo serve para unir mais duas linhagens (ou famlias), mas nem sempre
assim, pois s vezes as linhagens afastam-se umas das outras por causa do lobolo. A capa-
cidade diplomtica da mulher, que elo de ligao entre as duas famlias, uma ajuda
importante nestes casos.

236 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


13 Cada filho quer construir a sua prpria casa, embora o pai tenha j construdo uma muito
grande. Apesar de existirem ligaes de parentesco muito fortes, existe tambm um grande
desejo de individualizao.
14
Mulher precisa de homem e homem precisa de mulher a frase caracterstica que se
repete nas entrevistas tanto a homens como a mulheres.
15
Esta opo comum sempre que haja boas relaes entre as duas linhagens.
16
Alm do mais, no meio rural, se um homem engravida uma mulher antes de se casar com
ela, tem de pagar uma compensao ou multa.
17
O assunto dos carros em Massinga um assunto delicado: pois o mercado de carros
muito dinmico e h muitos carros com matrcula sul-africana que se compram a um preo
que faz suspeitar que sejam roubados. Contudo, no deixa de ser verdade que h pessoas
que compraram o seu carro legalmente na frica do Sul.
18
Segundo parece, a melhor traco das Isuzu em relao s Toyota permite conduzir
pelos areais.
19
Ser que a invisibilidade desta riqueza nos documentos oficiais pode ter alguma relao
com a sua possvel origem nas redes criminosas? Eis uma pergunta interessante.
20
Mais velhos que, no passado, talvez tenham sido jovens emigrantes.
21 Esta temtica muito complexa. Para aprofundar a nvel geral, pode-se consultar as obras
de Feliciano (1998) e Homwana (2002). Para o mbito tshwa em particular, pode-se
consultar (Helgesson, 1971; Helgesson, 2002) e Farr (2008).

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 237


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240 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


Os nossos agradecimentos especiais ao CMI da Noruega, que financiou o trabalho
de campo em Gorongosa em Fevereiro de 2009, no mbito de um projecto de
pesquisa que abrangeu igualmente os distritos de Monapo e Zavala. Agradecemos,
particularmente, a Aslak Orre por ter comentado o primeiro esboo deste artigo.
No final do artigo est includa uma lista das abreviaturas.
O trabalho de campo foi realizado em Julho de 2008 e em Fevereiro de 2009.
importante referir que, at meados dos anos 1980, a base mais importante da
Renamo situava-se na localidade da Casa Banana, posto administrativo do Vunduzi,
distrito de Gorongosa.
Entrevista com Joo Fundisse, membro da OJM, Vunduzi, 25 de Fevereiro de
2009.
Entrevista com Moiss Massua, antigo combatente e beneficirio do OIIL,
Vunduzi, 25 de Fevereiro de 2009.
Em Gorongosa, a progresso da Frelimo a nvel local tambm visvel pela quan-
tidade de bandeiras do partido em zonas outrora sob o controlo da Renamo. A ttulo
de exemplo, ao longo da estrada que liga a vila de Gorongosa e o posto administra-
tivo de Vunduzi (uma distncia de cerca de 30 km) pode contar-se 6 bandeiras da
Frelimo contra apenas 2 da Renamo.
Entrevista com Marichera Gemusse, secretrio de clula da FRELIMO e benefi-
cirio do OIIL, Muche, Vunduzi, 26 de Fevereiro de 2009.
Entrevista com Bernado Vctor, Chefe da equipa tcnica distrital, Vila de Goron-
gosa, 23/02/09.
Em Gorongosa, por exemplo, o antigo 1 Secretrio distrital, embora no sendo
membro, participava em algumas sesses do conselho local distrital, a convite do
administrador. Numa visita que efectumos, em Junho de 2007, ao conselho local do
posto administrativo de Chiulu, distrito de Malema, constatmos que o secretrio da
Frelimo ao nvel do posto administrativo era membro do conselho local, na sua quali-
dade de convidado do chefe do posto administrativo.
Entrevista colectiva com membros do conselho local do posto administrativo de
Vunduzi, Gorngosa, 3 de Julho de 2008.
A imprensa est cheia de notcias sobre o mau uso dos 7 milhes.
Entrevista com Moreze Joaquim Causande, ex-director dos servios de activi-
dades econmicas de Gorongosa, Vila de Gorongosa, 24 de Fevereiro de 2009.
Em Julho de 2007 visitmos um dos distritos da provncia do Niassa, onde,
informalmente, o administrador local confirmou-nos que parte dos 7 milhes que
recebeu tinha sido usada para a reabilitao da sede distrital do partido Frelimo. O

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 241


distrito tinha sido abrangido pela visita de Armando Guebuza no mbito das suas
presidncias abertas. No dizer do administrador, quando o Presidente da Repblica
visitou o distrito, gostou de ter visto a sede do partido Frelimo em muito bom estado
aps as obras de reabilitao. importante referir que o administrador informou o
Presidente Armando Guebuza que a reabilitao da sede do partido beneficiou dos
fundos dos 7 milhes.
Entrevista com o administrador do distrito de Metarica, Metarica, 14 de Julho
de 2007.
Numa visita ao distrito de Mueda, Cabo Delgado, em Outubro de 2008, durante
a sesso extraordinria do conselho local, onde nos foi apresentado o relatrio de
execuo do OIIL, disseram-nos que foram criados mais de 1 000 postos de emprego.
Quando procurmos saber de que tipo de postos de trabalho se tratava, ningum
soube dizer se eram postos sazonais ou fixos.
Visitmos uma banca de venda de produtos de primeira necessidade no posto
administrativo de Vunduzi, em Gorongosa. Entre os produtos, havia bolachas, doces,
coca-cola, cerveja, bebidas secas, etc.
Ver PESOD de 2007 do distrito de Gorongosa.
Entrevista com Antnio da Costa, posto administrativo de Vunduzi, Gorongosa,
25 de Fevereiro de 2009.
Para evitar a confuso entre a referncia ao discurso como categoria geral e estes
discursos especficos, passamos a referi-los, daqui em diante, como intervenes ou
textos.
O uso deste tipo de expresso de inspirao papal, que aparece por duas vezes nos
textos aqui analisados, pode ser atribudo ao gosto pelo formalismo e grandiloquncia
que so caractersticos de um sector da intelectualidade moambicana.
Referimo-nos aqui noo de campo desenvolvida por Pierre Bourdieu (1984)
como espao estruturado de posies onde os agentes sociais estabelecem relaes de
fora em funo dos seus interesses especficos, mas aceitando um conjunto de inte-
resses comuns fundamentais. Neste sentido, o entendimento do discurso poltico s
possvel quando este contextualizado e referido aos discursos anteriores, aos
discursos dos outros agentes polticos e s estruturas socio-culturais e polticas em que
os vrios agentes actuam (Gjerstad 2007).
Como defende van Dijk (2002), a relevncia do estudo do discurso poltico
depende da capacidade de o relacionar com as propriedades das estruturas e processos
polticos em que se inscreve.

242 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


Como marcos dessa hegemonia, podemos apontar o II Congresso (1968) e,
sobretudo, a reorganizao da direco poltico-militar da organizao aps o assassi-
nato, em 1969, do seu presidente, Eduardo Mondlane.
No seu primeiro congresso aps a independncia, que teve lugar em Fevereiro
de 1977, a Frelimo viria a declarar-se oficialmente partido de vanguarda marxista-
leninista. Note-se que a referncia ao marxismo da Frelimo remete para as suas
verses estalinistas (tanto sovitica como maoista), perfeitamente adequadas
expresso de um nacionalismo modernista e centrado no Estado.
Uma cartografia eleitoral das eleies de 1994, 1999 e 2004 a nvel de distrito e
de posto administrativo para todo o pas encontra-se disponvel em:
http://www.iese.ac.mz/?__target__=rec_cart.
Recorde-se aqui a anlise que Geffray fez da natureza da Renamo: ... corpo social
armado, para quem a guerra o elemento vital. A Renamo tem como discurso pol-
tico apenas o que lhe estritamente necessrio para operar a passagem do conflito que
ope as populaes rurais ao Estado da Frelimo a uma forma de guerra, no alimen-
tando para si prpria, nem para as populaes rurais que a apoiam, nenhum projecto
poltico (Geffray 1991: 155).
Ao contrrio dos sistemas eleitorais maioritrios, que tendem a produzir sistemas
polticos bipartidrios, os sistemas de representao proporcional tendem a produzir
sistemas pluripartidrios.
O sentimento de excluso das elites oriundas da regio central e do centro-Norte
do pas data do perodo da guerra da independncia e de alguma forma encontrou
expresso depois de 1975 no desenvolvimento da Renamo, mas penetra igualmente
a prpria Frelimo.
Em Moambique foi possvel acomodar a Renamo e garantir imediatamente a
paz em 1992, enquanto em Angola o conflito armado foi retomado uma primeira vez
depois das eleies de 1992 (organizadas na sequncia do Acordo de Bicesse, de 1991)
e de novo a seguir ao acordo de Lusaka de 1994, para finalmente terminar somente
aps a morte de Jonas Savimbi, o lder da UNITA, em 2002.
Partidos com razes comuns, que foram criados e se desenvolveram a partir da
mesma matriz social e ideolgica: liderana oriunda de uma pequena burguesia
educada e assimilada e portadora de um discurso nacionalista revolucionrio e moder-
nista. Durante a luta pela independncia, integraram a Conferncia das Organizaes
Nacionalistas das Colnias Portuguesas (CONCP).
Nos Estatutos aprovados no ltimo congresso, em 2006, o pargrafo 3 do artigo
2 (sobre a natureza do partido) diz: A FRELIMO o Partido do povo que concre-

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 243


tiza a sua linha poltica na base das aspiraes e sentimentos da vontade do povo, sua
condio e razo da sua existncia.
A sua definio oficial a seguinte: A RENAMO um Partido Poltico cons-
titudo por moambicanos, sem distino de sexo, raa, etnia, crena religiosa,
profisso, origem social, lugar de nascimento ou de domiclio (artigo 1 dos Estatutos
aprovados no congresso de 2001).
Uma forte indicao do carcter fundamentalmente no democrtico destas duas
organizaes o facto de defenderem a sua legitimidade pelo papel histrico na luta
pela independncia, para a Frelimo, ou pelo combate pela democracia, para a Renamo,
e de nenhuma delas se referir legitimidade proveniente das urnas. Naturalmente,
reconhecer que o voto dos cidados a fonte da legitimidade do poder poltico signi-
ficaria, ao mesmo tempo, reconhecer a legitimidade dos adversrios, o que contra-
ditrio com o princpio totalitrio que subjaz ideologia nacionalista.
Nas eleies gerais de 2004, a absteno ter sido ligeiramente superior a 50%.
Foram excludos da contagem e anlise os artigos, pronomes e preposies que,
embora no sejam andinos, no contribuem directamente, por si ss, para a tem-
tica do texto.
Povo Moambicano aparece 14 vezes no conjunto das trs intervenes, nosso
Povo 22 vezes e ptria amada e prola do ndico aparecem 7 vezes.
As diferenas regionais e tnicas so muito fortes no pas, como se pode ver na
importncia que dada s origens regionais e tnicas para o preenchimento dos cargos
polticos e, mais em geral, de quaisquer outros cargos de poder, ou que ofeream um
mnimo de vantagens sociais e econmicas, incluindo nos nveis mdios da funo
pblica e das empresas.
Na terceira interveno existem algumas breves notas sobre a necessidade de um
desenvolvimento rural integrado e reas de trabalho como, por exemplo, o aproveita-
mento dos recursos locais, os mercados rurais e o crdito rural, mas trata-se de mais
de uma lista de objectivos do que de uma real orientao para a aco governativa.
Uma das caractersticas do discurso nacionalista a viso totalitria da sociedade,
que se exprime na distino radical entre o ns e os outros (sendo estes no s os
estrangeiros, mas tambm os chamados inimigos internos, os agentes do inimigo
ou os infiltrados), o que reduz drasticamente o campo do debate legtimo e da
expresso de ideias diferentes, particularmente se pem em causa as posies dos diri-
gentes.
Supe-se que a previsibilidade favorea o ambiente de negcios e o investimento,
ou seja, o normal funcionamento do mercado.

244 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


Uma das caractersticas estruturais do discurso poltico precisamente a valori-
zao do ns e das nossas qualidades, opinies, posies e a desvalorizao dos
outros (os adversrios), das suas qualidades, opinies ou posies.
Entre outros, os ODM preconizam a reduo da pobreza extrema a nvel
mundial, entre 1990 e 2015, para metade bem como a partir de 1995 ter todas as
crianas do mundo escolarizadas at 2015.
Respondendo a esta exigncia, Moambique elaborou, em 2000, o seu primeiro
plano de aco contra a pobreza, chamado localmente de Plano de Aco para a
Reduo da Pobreza Absoluta (PARPA), e correspondente ao perodo 2001-2005.
Este programa, conhecido por PARPA I, tinha como objectivo reduzir a pobreza
absoluta, estimada em 70% em 1997, para menos de 60% em 2005, e para menos de
50% no final da dcada 2000. De acordo com os critrios usados oficialmente para
definir e medir a pobreza absoluta, pode dizer-se que um dos objectivos foi cumprido,
porque, de acordo com dados oficiais, nesse perodo o nmero de pessoas vivendo na
pobreza absoluta reduziu para 54%. Igualmente, em 2001, o pas beneficiou de um
importante alvio de divida. O PARPA I foi substitudo por um outro, o PARPA II,
que cobre o perodo 2006-2009 e visa passar dos actuais 54% pobres absolutos para
45% em 2009, ou seja, no final do mandato do actual governo.
Moambique, Relatrio Nacional do Desenvolvimento Humano 2007, PNUD
2007, p. 7. H divergncias entre estes dados e os dados constantes no stio da internet
referentes s estatsticas do PNUD, onde o ndice de Desenvolvimento Humano de
Moambique em 2006 est em 0,384 e a esperana de vida em 42.8 anos. Ver Human
Development Reports, HYPERLINK
"http://hdrstats.undp.org/countries/data_sheets/cty_ds_MOZ.html"http://hdrstats.un
dp.org/countries/data_sheets/cty_ds_MOZ.html, consultado a 13 de Novembro de
2007; Global Human Development Report 2007/2008, p. 237, HYPERLINK
"http://hdr.undp.org/en/media/hdr_20072008_en_complete.pdf"http://hdr.undp.org
/en/media/hdr_20072008_en_complete.pdf, consultado a 27 Novembro 2007. Sobre
tais discrepncias, o jornalista Toms Vieira Mrio, editor executivo do Relatrio
Nacional de 2007, escreveu um artigo no semanrio Savana de 7 de Dezembro de
2007, no qual levanta duas hipteses para estas diferenas: 1) diferentes fontes utili-
zadas; 2) diferentes projeces de populao utilizadas. Segundo Vieira Mrio, o
Global Human Development Report vale-se de dados estatsticos obtidos junto s
instituies das Naes Unidas, no se fiando nos dados do Instituto Nacional de
Estatstica (INE), os quais so, no entanto, utilizados pelo Relatrio Nacional.
Ademais, as projeces de populao daquele tambm se baseiam em dados das

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 245


Naes Unidas, os quais divergem dos dados do INE, projectando um pas mais
populoso, e, portanto, com mais pessoas a dividir a riqueza nacional do que de acordo
com os ltimos dados obtidos pelo INE. Para mais detalhes ver, CEDE, AfriMAP,
OSISA, Democracia e Participao Politica em Moambique, (no prelo).
O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH, ou Human Development Index,
HDI), juntamente com uma srie de outros ndices, foi introduzido pelo Programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) em 1990, com o objectivo de
melhorar a avaliao dos progressos obtidos pelos pases no seu processo de desenvol-
vimento. O IDH procura medir se os habitantes de determinado pas: 1) vivem uma
vida longa e saudvel (esperana de vida nascena); 2) adquirem conhecimento
(taxas de analfabetismo entre adultos e taxas de matrcula nos nveis primrio, secun-
drio e tercirio entre os jovens); 3) possuem um padro de vida decente (produto
interno bruto per capita ajustado pela paridade do poder de compra (PPP) em
dlares). Para mais detalhes, consultar UNDP, 2007, Measuring Human Develop-
ment, A Primer, Guidelines and Tools for Statistical Research, Analysis and Advocacy,
disponvel em HYPERLINK
"http://hdr.undp.org/en/media/Primer_intro.pdf"http://hdr.undp.org/en/media/Prim
er_intro.pdf, consultado em 29 de Outubro de 2008.
A Renamo teria sido criada e financiada pelo regime de Ian Smith. Em 1977,
naquilo que considerado uma das guerras mais mortferas da frica ps-colonial, a
Renamo comeou uma guerra sem quartel contra o regime de Maputo Esta guerra s
terminou em 1992, com a assinatura dos acordos de paz em Roma.
Do ponto de vista administrativo, Moambique est dividido em provncias,
distritos, postos administrativos, localidades. Assim, uma provncia constituda por
vrios distritos, os quais so divididos, por sua vez, em postos administrativos, estes
em localidades. preciso sublinhar, tambm, que a ideia de considerar o distrito
como plo de desenvolvimento no comea com o actual governo, mas sim com a
lei 8/2003 de 19 de Maio, que considera o distrito como sendo a unidade territorial
principal da organizao e funcionamento da administrao local do Estado e base da
planificao do desenvolvimento econmico, social e cultural da Repblica de
Moambique (Boletim da Repblica, 19 de Maio de 2003). Guebuza teve apenas o
mrito de pr em prtica esta ideia, no s ao atribuir a verba supra-citada, mas ao
desenvolver um conjunto de iniciativas que enfatizam o distrito.
Os governos distritais foram acusados de desvio de aplicao, usando o dinheiro
para reabilitar e apetrechar os palcios dos administradores, suas casas, bem como as
de outros altos funcionrios locais, compra de viaturas particulares. Igualmente, a

246 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


Renamo acusa a Frelimo de, ao invs de usar este dinheiro para desenvolver os
distritos, us-lo para benefcio prprio e para aliciar membros de outros partidos,
sobretudo seus. Acusa-a tambm de usar esta verba para corromper outras pessoas
influentes tais como rgulos, chefes religiosos para estarem contra a Renamo.
Guebuza considerado um dos homens mais ricos de Moambique, possuindo
participaes em diferentes sectores de actividade econmica.
Paradoxalmente, ao mesmo tempo que Guebuza diz s pessoas que estas passavam
fome e esto na misria por preguia e falta de amor pelo trabalho, os camponeses da
provncia de Tete diziam-lhe, uma semana depois de ter falado populao de Queli-
mane ? numa situao que j no constitui novidade e sempre foi motivo de discrdia
?, que a sua produo estava a apodrecer por falta de mercado e de vias de acesso, e
que ameaavam reduzir as reas de cultivo se a situao no fosse resolvida (Notcias
Online, 25 de Abril de 2007).
Autores como Braathen & Orre (2001), Forquilha (2008 e 2009) j tinham
sublinhado o carcter neo-patrimonial do Estado moambicano. O conceito de neo-
patrimonialismo deve necessariamente ser ligado ao conceito de patrimonialismo,
inicialmente desenvolvido por Max Weber e retomado em seguida por muitos inves-
tigadores trabalhando sobre os pases em vias de desenvolvimento. Weber utilizava a
expresso para designar um estilo especfico de autoridade nas chamadas sociedades
tradicionais, onde o senhor ou Big Man dominava essencialmente graas ao seu poder
e prestgio pessoal. Os dominados eram tratados como partes integrantes do seu patri-
mnio individual. Largamente personalizada, a autoridade era mais determinada pelas
preferncias do Big Man do que pelo sistema de justia. Mas, como a sobrevivncia
do Big Man dependia da estabilidade poltica, este recorria distribuio e redistri-
buio selectivas de favores e benefcios materiais aos seus seguidores que constituam
a sua clientela. O patrimonialismo distingue-se do neopatrimonialismo no sentido de
que o primeiro um sistema primitivo de gesto baseado puramente em relaes e
regras informais. Weber distinguia o patrimonialismo de um sistema burocrtico legal
racional, onde a autoridade repousa estritamente sobre regras formais. Por sua vez, o
neopatrimonialismo um fenmeno moderno ou uma forma moderna de patrimo-
nialismo, que contrasta com o patrimonialismo clssico estudado por Max Weber.
Numa gesto neopatrimonial, h um princpio de diferenciao formal e subjectiva
entre a esfera privada e a esfera pblica, caracterstico de todo o sistema burocrtico
legal racional. Mais do que falar de uma confuso absoluta entre a esfera pblica e
privada, fala-se mais de grau variado de confuso. Sobre o conceito de neo-patrimo-

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 247


nialismo aplicado aos pases africanos, ver por exemplo, J. F. Mdard (1990 e 1991);
Chabal & Daloz (1999).
Regra geral, a produo agrcola de pequena escala no apresentada como inte-
grante da economia informal. Podem existir vrias razes que, em situaes diversas,
justificam o esquecimento como, por exemplo:
A importncia da produo agrria e o peso que daria economia informal do
pas.
Desconhecimento (em muitos casos ignorncia) dos mecanismos de produo e
reproduo destas economias e sociedades.
Veja Antnio Francisco e Margarida Paulo.
Foram principalmente os donativos e o negcio de roupa usada um dos factores
para o encerramento de toda a indstria txtil de Moambique.
Refere-se este aspecto para sublinhar a necessidade de existirem critrios objectivos
e tambm econmicos na atribuio (venda) a preo simblico. A politizao das
privatizaes e da venda do patrimnio do Estado j produziu suficientes casos de
insucesso para, no mnimo, no se repensar nas formas e mtodos a utilizar na venda
das cantinas.

O CPRC diferencia quatro tipos de contexto de acordo com o pas, com os


Pases com Privaes Crnicas no fundo da lista em termos de desenvolvimento
humano. Os Pases com Privaes Crnicas tm uma percentagem mais elevada de
mortalidade infantil e um nvel de pobreza abaixo de USD $ 1/dia (CPRC 2008)
Desde 2005, este j foi reestruturado no Ministrio do Planeamento e Desenvol-
vimento (MPD) e no Ministrio das Finanas.
A definio completa refere as seguintes situaes: crianas que vivem em agre-
gados familiares indigentes, incluindo aqueles que vivem em agregados familiares
chefiados por crianas, jovens, mulheres ou idosos, ou quando um adulto cronica-
mente doente; crianas infectadas ou afectadas pelo HIV/SIDA, crianas que vivem
em famlias indigentes; as crianas de rua, crianas em instituies, vtimas de
violncia, de abuso ou de explorao sexual, de trfico, as piores formas de trabalho
infantil, menores casados e crianas refugiadas ou deslocadas.
http://hdrstats.undp.org/2008/countries/country_fact_sheets/cty_fs_MOZ.html.
A prevalncia de alta vulnerabilidade insegurana alimentar em Moambique
de 34,8% dos agregados familiares, dos quais 20,3% so classificados como muito
vulnerveis e 14,5% so classificados como altamente vulnerveis (SETSAN 2007).

248 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


http://www.unmozambique.org/eng/News-and-Events/News-Releases/UN-
Supports-Mozambique-Government-s-Response-to-Food-Crisis.
Houve um aumento do coeficiente de Gini de 0,4 para 0,42.
Segundo o UNICEF, este declnio observado provavelmente o resultado de
factores transitrios como secas, cheias e a desvalorizao do Metical em relao ao
Rand da frica do Sul durante o perodo de interveno.
O estudo do Banco Mundial largamente baseado na comparao dos dados dos
inquritos nacionais aos agregados familiares de 1997 e de 2003 (Inqurito aos Agre-
gados Familiares - IAF), bem como nas pesquisas demogrficas e de sade (DHSs),
tambm de 1997 e de 2003. Uma outra fonte foram os Inquritos sobre o Rendi-
mento dos Agregados Familiares Rurais de 1996 e de 2002 (atravs do Trabalho de
Inqurito Agrcola TIA) e dados dos painis de inqurito de 2002 e de 2005.

Estas estatsticas poderiam ser, potencialmente, ainda mais surpreendentes se uma


distino entre agregados familiares de chefia feminina de facto e de jure tivesse sido
tomada em considerao.
Inqurito aos Agregados Familiares.
De acordo com ndice de Theil. Para mais detalhes veja Nhate e Simler, 2002.
De acordo com o ndice de Gini.
Para mais detalhes veja: Massingue, Ali e Ossemane, 2009.
Por vezes referidos por outras designaes como desigualdade, dissemelhana ou
segregao, permitem medir com preciso o valor da concentrao de uma distri-
buio em estudo.
Estes ndices sero adiante referidos por tais designaes entre parnteses, CG e
F, respectivamente. Para detalhes sobre a metodologia de clculo de tais ndices e
tambm para uma apreciao dos resultados de outros ndices de concentrao no
contemplados neste artigo, que do uma aproximao da rea de concentrao
(nomeadamente coeficiente de especialidade, ndice de Schutz e ndice de Gini) veja
Ali, 2008.
a quantificao do valor de mercado de todos os bens e servios finais produ-
zidos num pas durante um ano. Para mais detalhes, consulte Samuelson e Nordhaus,
1999. Os dados do PIB usados na anlise referem-se a dados em termos reais.
O IDH um ndice que mede a realizao mdia de um pas em trs dimenses
bsicas do desenvolvimento humano, nomeadamente: i) uma vida longa e saudvel,
medida pela esperana de vida nascena; ii) conhecimento medido pela taxa de alfa-
betizao de adultos (com ponderao de 2/3) e pela taxa de escolarizao bruta

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 249


combinada do primrio, secundrio e superior (com ponderao de 1/3); e iii) nvel
de vida digno, medido pelo PIB per capita (dlares PPC). O IDH varia numa escala
de zero (0) a um (1) , onde zero (0) significa pssimo, e um (1) o mximo em termos
de desenvolvimento humano. Nos Relatrios de Desenvolvimento Humano (RDH)
os pases de todo o mundo so classificados em trs grupos: Pases com desenvolvi-
mento humano baixo (IDH entre 0 a 0,500); Pases com desenvolvimento humano
mdio (IDH entre 0,500 e 0,799); Pases com desenvolvimento humano elevado
(IDH igual ou superior a 0,800) (PNUD, 2007/2008).
Taxa de escolarizao bruta combinada do primrio, secundrio e superior.
Note-se que, em 2006, a regio Norte registou um maior nvel de concentrao
da distribuio da taxa combinada de escolarizao em relao a regio Centro, contra-
riamente ao ano 1996 em que, a seguir regio Sul, a regio Centro foi a que apre-
sentou um maior nvel de concentrao da distribuio da taxa combinada de
escolarizao relativamente regio Norte.
Sob as hipteses: H EMBED Equation.3 : b EMBED Equation.3 = 0 e H
EMBED Equation.3 : b EMBED Equation.3 0, onde b EMBED Equation.3 repre-
senta a variao observada. A todos os nveis (nacional e regional), os dados indicam
que a tendncia da desigualdade econmica foi estatisticamente significativa; sendo
dados, ao nvel de significncia de 5%, os resultados do p value: Nacional (p value =
0,0132), Norte (p value = 0,0000077), Centro (pvalue = 0,0000000045) e Sul (p
value = 0,0021).
importante considerar a forma como as magnitudes das alteraes dos indica-
dores que compem o PIB per capita influenciam a tendncia da desigualdade econ-
mica.
Varivel dependente o que o investigador pretende analisar.
Varivel independente o conjunto de factores, as condies experimentais que
so manipuladas pelo investigador.
Elasticidade mede a sensibilidade de uma determinada varivel (dependente) face
a mudanas em outra varivel (independente). A desigualdade econmica elstica
quando a elasticidade maior do que um (1); rgida quando a elasticidade menor
do que um (1); e unitria quando a elasticidade igual a um (1). Para detalhes veja
Salvatore, 1997 e Ali, 2008.
Sob as hipteses: H EMBED Equation.3 : b EMBED Equation.3 = 0 e H
EMBED Equation.3 : b EMBED Equation.3 0, onde b EMBED Equation.3 repre-
senta a variao observada. A todos os nveis (nacional e regional), os dados indicam
que a tendncia da desigualdade do desenvolvimento humano foi estatisticamente

250 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


significativa; sendo dados, ao nvel de significncia de 5%, os resultados do p value:
Nacional (p value = 0.000000019), Norte (p value = 0.00058), Centro (p value =
0.000000062) e Sul (p value = 0.000000089).
necessrio considerar como as magnitudes das alteraes nos factores que
compem o IDH influenciam a tendncia da desigualdade do desenvolvimento
humano.
Para detalhes veja Ali, 2008.
O coeficiente de Gini da frica do Sul passou de 0,69 em 1996 para 0,77 em
2001 (HSRC 2004). A Stats South Africa verificou em 2002 que 50% dos agregados
familiares mais pobres ficaram mais pobres durante os primeiros cinco anos depois do
apartheid. O relatrio da Presidncia em 2008 tambm indicou no haver reduo
significativa no fosso entre ricos e pobres.
Respectivamente, em 1995 (Maio de 2000) e em 2001 (HSRC 2004). Docu-
mentos eleitorais do ANC relatam redues importantes na pobreza devido ao
aumento dos subsdios sociais para 12,5 milhes de pessoas (CAN 2009). Machethe
(2004) estima os "ultra pobres" em 25%. Definir e medir a pobreza continua a ser um
tema de continuado debate. Os clculos do HSRC so baseados numa linha de
pobreza que varia por dimenso do agregado familiar, num agregado familiar de
quatro elementos com um "rendimento de pobreza" de 1290 Rands. O Departa-
mento de Ordenamento Territorial e Agricultura estabeleceu um valor mnimo neces-
srio para a compra de alimentos e comeou por medir a diferena entre o que era
comportvel para as famlias e este valor, para a atribuio de subsdios sociais. (DOA
2005)
Propriedade rural inclui tanto os terrenos agrcolas como as reas que praticam
actividades agrcolas e no agrcolas.
May (2000) e Aliber (2001) estimam a populao rural em 50,4% e 51% respec-
tivamente, enquanto o censo nacional de 1996 apresenta uma populao "no urbana"
de 46% (RAS 2005).

O estudo de May mostra que as taxas de pobreza so mais elevadas nas provn-
cias do Limpopo e do Free State, mas a grau da pobreza - o "que necessrio para
posicionar todas as pessoas acima da linha de pobreza" - mais elevada nas provn-
cias de Free State e do Eastern Cape (2000: 22).
Num estudo na provncia do Limpopo, onde 63,9% das pessoas so pobres e
quase 90% so rurais, os subsdios sociais para crianas em Moraleng permitem s

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 251


pessoas comer 2 refeies por dia (Berumen 2008). Veja tambm o estudo de Jacobs
(2009) sobre segurana alimentar.
Aps uma firme tendncia decrescente entre 1985 a 1995 de cerca de 1,3 milhes
para 920 000, o emprego na rea agro-pecuria aumentou ligeiramente at 2002,
antes de diminuir novamente para 628 000 (Estatsticas da RAS 2008; Vink e Kirsten
2003). A mo-de-obra agrcola no permanente expandiu drasticamente, passando a
49% do total do emprego em 2002, de 36% em 1991. Em algumas provncias com
agricultura comercial extensa e de elevado valor, a maioria dos trabalhadores no est
em postos de trabalho permanentes.
Veja tambm Andrew (2007) sobre as mulheres e o acesso terra. A mudana da
composio de classes do mundo rural e periurbano, conflitos entre os agricultores em
melhores condies e os pobres sem acesso terra, bem como a natureza das migra-
es de e para as reas rurais e a urbanizao das zonas rurais sem desenvolvimento
significativo, so reas que merecem uma anlise mais aprofundada.

Para mais informaes sobre os efeitos sociais do sistema de autoridade tradi-


cional, ver Ntsebeza (2005).
O conceito mantido pelo ANC de partilha do poder com os brancos como parte
duma estratgia pacfica para alcanar uma sociedade socialista, fora concebido quando
este tinha fortes laos com a Uniao Sovietica ate as mudanas geopolticas nos finais
dos anos 80. Antes disso, todo apoio poltico, econmico e militar vinha da Unio
Sovitica, que canalizava uma parte significativa de recursos para a projeco da sua
imagem internacional atravs de conferncias, os media e entrevistas depois de ser
banido, passou a ser menos activo entre meados de 1960 e meados de 1980.
Uma rea de reassentamento rural visitada em Limpopo em 2006 - para onde
foram deslocadas no incio dos anos 60, as vtimas dum massivo afastamento forado
das chamadas reas brancas - tinha tido finalmente acesso a electrificao depois de
cerca de 40 anos, mas ainda tinha pouca iluminao pblica, estradas pavimentadas
ou gua corrente. Durante a pesquisa, quase todos os entrevistados em diferentes
reas rurais de Mpumalanga e KwaZulu-Natal - todos os quais tinham votado - infor-
maram que para eles no houve alteraes significativas desde 1994. Muitos disseram
que agora tinham "liberdade" para se deslocar, em comparao com no passado, mas
que no tinham dinheiro para ir onde quer que fosse (Andrew 2005).

Isto foi mais tarde corrigido aps as ONGs e outros protestarem; e as mulheres
que podiam juntar o capital requerido tiveram acesso s subvenes individualmente

252 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


e no seu prprio nome sob o LRAD (Ministrio 2001:4). Os agregados familiares pol-
gamos levantaram preocupaes semelhantes: em 1999, a DLA decidiu que seria
concedido um subsdio ao marido e primeira mulher a semelhana dos casamentos
civis, e cada uma das outras esposas poderia requerer individualmente outro subsdio
(DLA 1999:58).
Apesar do debate e da presso da sociedade civil, a Lei da Subdiviso de Terras
Agrcolas de 1970 no foi revogada.
Entrevista com Anida Vorster e Jac Tshabangu na Comisso Regional de Resti-
tuio em Pretria, em Maro de 1999.
Thoko Didiza foi substitudo por Lulama Xingwana em 2006.
Os beneficirios deixaram de ser avaliados com base nos seus rendimentos
mensais. Aqueles que podem colocar uma contribuio de capital inicial (embora,
teoricamente, tambm atravs de igual valor em espcie ou de trabalho) podem
comprar terras por beneficiarem de subsdios do governo numa escala progressiva: a
entrada mnima de R 5 000 para o correspondente a uma subveno de R 20 000.
Isto representa a maior parte dos rendimentos anuais para a maioria dos trabalhadores
agrcolas empregados, por exemplo, que presumivelmente poderiam estar entre os
mais interessados na terra e que possuem capacidade tcnica. Os montantes so desti-
nados a aumentar a subveno dum mnimo de 111 125 000 e um mximo de 430
085 000 rands para candidatos que se qualificam (DLA 2008, Ministry 2008,
DoA/DLA 2008a, Lahiff 2008).
O quadro das polticas AgriBEE tem por grupo-alvo, explicitamente, o desenvol-
vimento de agro-capitalistas negros.
Alguns aspectos do discurso do ANC foram alterados durante as eleies de 2009.
Evidncia anedtica de vrias localidades mostra o aumento de diferenciao social
entre os beneficirios da redistribuio de terras. Embora o governo ainda no tenha
implementado as controversas reformas de regime fundirio nos antigos bantustes
(sob a Lei dos Direitos s Terras Comunitrias Communal Land Rights Act
CLRA), os agricultores mais ricos nestas reas tiveram acesso a subvenes LRAD para
comprar terra para agricultura comercial nas regies que fazem fronteira com os
homelands. Por outro lado, os habitantes locais sem-terra contratados por "novos
agricultores negros", tendem a trabalhar em condies de ultra explorao nalgumas
dessas fazendas. Alem disso, a acumulao capitalista obtida neste contexto agrrio est
claramente ligada posio ocupada dentro da hierarquia da autoridade tradicional,
que efectivamente uma outra esfera da governao poltica nestes territrios.

Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 253


Oficialmente, a regio da Costa Oeste tem uma taxa de pobreza monetria na
ordem dos 21%, tornando-se o distrito com a menor taxa de pobreza fora da rea
metropolitana CMA (Oosthuizen e Nieuwoudt 2003).
O programa abrangente de apoio agrcola (CASP) oferece um menu de servios
de suporte ps-assentamento, em particular no apoio a infra-estruturas, no qual as
subvenes de financiamento funcionam no mesmo princpio das subvenes LRAD.
Ver DLA 2008, Ministry 2008, DoA/DLA 2008b, Lahiff 2008 para mais deta-
lhes sobre estas novas medidas.
Para uma interessante coleco de diferentes abordagens, ver Ntsebeza e Hall
(2007), comentado por Andrew (2008), a Resoluo da Cimeira Agrria Nacional
National Land Summit Resolution (2005), e o portal na Internet do Programa para
a Terra e Estudos Agrrios Programme for Land & Agrarian Studies web site, que
oferecem uma srie de relatrios e publicaes importantes analisando a reforma
agrria e polticas governamentais de diversos pontos de vista.
Alm disso, um nmero considervel de especialistas acadmicos e activistas do
sector agrrio das ONGs, tm se unido ao governo ao longo dos anos em diferentes
estgios do processo, embora muitos tambm o tivessem abandonado frustrados
depois de pouco tempo.
Congress of the People (COPE)
Historicamente, sempre que o mercado de terras funcionou como uma parte da
reforma agrria, os pobres foram muitas vezes forados a vender terras que lhes tinham
sido atribudas, como no Chile ps Allende e no Equador, com a notvel excepo do
Mxico (por vrias dcadas at s reformas do NAFTA de meados dos anos 1990) e
na China (at as terras comunais serem privatizadas sob Deng Xiaoping) onde era
proibida a venda de terras redistribudas (Vogelgesang 1998: 8,11).
Veja Negro (2002) sobre os efeitos negativos das reformas de mercado nos
pobres e Moyo (2007).

254 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique


Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 255
pergunta combater a pobreza ou gerar riqueza? Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique
equaciona diferentes abordagens e debates sobre proteco social no contexto
PROTECO SOCIAL O IESE realizou, a 22 e 23 de Abril de 2009, a sua
til e esclarecedora para fazer opes e anlise de po-
ltica pblica? Ser que a escolha que Moambique dos padres de acumulao em Moambique. O livro contem oito artigos que
ABORDAGENS, DESAFIOS E EXPERINCIAS II Conferncia Cientfica subordinada temtica ge-
nrica Padres de Acumulao Econmica e Din-
tem que enfrentar entre produzir mais riqueza (ou
fazer a economia crescer mais depressa) ou comba-
ter a pobreza (ou distribuir melhor)? Ou, alternati-
discutem o enquadramento institucional e econmico da proteco social em
Moambique; a proteco social vista do ponto de vista das dinmicas de acu- PARA MOAMBIQUE micas da Pobreza em Moambique. Por que razo
foi esta temtica escolhida e o que significa? Por es-
tudo dos padres e dinmicas de acumulao
mulao e reproduo do emprego (com dois artigos, um sobre associativismo
vamente, a questo deve mudar para o estudo de econmica e de pobreza entendemos a anlise das
como que a produo e a distribuio ocorrem em e emprego rural feminino em Chkw, e outro sobre a aplicao das transfe- caractersticas econmicas, sociais e polticas das ten-
rncias do trabalho migratrio em Massinga); e a problemtica dos subsdios e ORGANIZAO
relao com o desenvolvimento e organizao social dncias de crescimento, reproduo, diferenciao e
Lus de Brito . Carlos Nuno Castel-Branco . Srgio Chichava . Antnio Francisco
e tcnica das foras produtivas sociais, no quadro de transferncias com base na experincia do programa de subsdios aos alimentos distribuio econmica e social em condies hist-
padres especficos de acumulao e reproduo? e transferncias para grupos sociais especficos (em Moambique e frica Aus- ricas especficas, tomando em conta as relaes com-
No sero pobreza e riqueza duas dimenses poli- tral). O livro levanta uma questo de fundo para orientar futura investigao plexas e dinmicas entre os agentes e as presses

PROTECO SOCIAL: ABORDEGENS, DESAFIOS E EXPERINCIAS PARA MOAMBIQUE


tica e socialmente definidas do mesmo processo de econmicas e sociais com as quais eles se relacionam.
sobre proteco social, nomeadamente sobre a ligao das vulnerabilidades so-
acumulao, distribuio e reproduo, de tal modo Este estudo requer a anlise das estruturas (o que
ciais com os padres de acumulao. Esta questo conduz a outras: se protec-
que ambas so geradas no s em simultneo mas produzido, quanto, como, com que grau de interli-
em relao orgnica e dinmica uma com a outra? o social se deve circunscrever a subsdios para grupos especficos; qual a gao e como distribudo) e instituies (polticas,
A temtica da conferncia situou-se no contexto sustentabilidade e o custo/benefcio social destes subsdios dirigidos; se existem sistemas polticos e organizaes polticas, partici-
deste debate. Especificamente, a conferncia inves- experincias e opes alternativas que relacionem proteco social com a pro- pao dos cidados na vida poltica e na governao,
tigou e debateu trs questes: padres de acumula- moo simultnea da produo e do consumo (e, portanto, do emprego de- etc.), e de como que as estruturas e agentes eco-
o econmica e desafios de industrializao; cente e sustentvel); como que as estruturas, as dinmicas e as relaes formais nmicos e polticos se relacionam e interligam. Em
abordagens e experincias de proteco social e sua outras palavras, a temtica da conferncia reflecte
e informais dos mercados de capital, bens e servios e de trabalho afectam e so
relao com padres de acumulao e reproduo; e uma abordagem de economia poltica para o estudo
vulnerabilidade, pobreza, desigualdade e processos afectadas pelas vulnerabilidades sociais e econmicas, e que impacto tm nas das dinmicas, capacidades e relaes de produo,
polticos. Desta conferncia resultaram cinquenta e opes de proteco social. reproduo, diferenciao e distribuio.
uma comunicaes (livremente disponveis na p- Em Moambique, est sendo criada uma dicotomia
gina do IESE, www.iese.ac.mz) e trs livros que con- entre combater a pobreza absoluta e gerar riqueza.
tm 22 artigos gerados a partir destas comunicaes. Ter, esta dicotomia, algum sentido real? Ser que
os conceitos pobreza e riqueza fazem sentido fora da
anlise de relaes de classe, poder e conflito no qua-
Carlos Nuno Castel-Branco dro de padres especficos de acumulao, distri-
DIRECTOR DO IESE buio e reproduo econmica e social? Ser que a

www.iese.ac.mz