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Copyright The Estate of Hedley Buli

Ttulo Original: 771e Arxuchics: Soety


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Publicado originalmente em 1977
Traduo de Srgio Bath

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HEOLEY BULL Editora Universidade de Braslia
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Buli, Heddley
A sociedade anrquica / Heddley Buli: Prefcio de
Tmdulo: WiJliams Gonalves: Trad. Srgio Bath ( la. ediao) Braslia:
Srgio Bath Editora 1 Iniversidade de Braslia, Instituto de Pesquisa de Relat:s
Internacionais: So Paulo: Imprensa Oficial do Estado de So Paulo, 2002
XXVIII. 361 p .. 23 em - (Clssicos IPRI, '))

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ISBN: H').7060.0H9-') (Imprensa Oficial do Estado)
I - Relaes Internacionais; I. ttulo lI. srie.

Imprensa Oficial do Estado CDLJ - 327


Editora Universidade de Brasilla
Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais ndices para catlogo sistemtico:

So Paulo, 2002
Ci\PTllU) XII: () sistema de estados estar obsoleto? 317

CAPTULO XIII: Como reformar o sistema de estados? 333

C()N(:I>US()I':S 357
SUMRIO
Nl)IC]': RI'::\flSSIV() 359

A BRi\SILEIRA Xl

PRIyACI() D() AUT()R XXVII

INTR(H)ll(() 1

CAPTULO I: () conceito de ordem na poltica mundial............ 7

C;\PTlTL() lI: H uma ordem na poltica mundial? 31

Cxi-m lLO III: Como a ordem mantida na poltica mundial? ..... 65

C,\PTllJ.() IV: Ordem iersss justia na poltica internacional......... 91

C;\pTI1LO V: () equilbrio de poder e a ordem internacional........ 117

C;\PTI1LO VI: O direito internacional e a ordem internacional .... 147

CAPTULO VII: A diplomacia e a ordem internacional.............. 187

CAPTLIJ,O VIII: A guerra e a ordem internacional.................... 211

C;\pn 1J.() IX: As grandes potncias e a ordem internacional ...... 229

CAPTUL<) X: Alternativas para o sistema de


estados contemporneo 263

C;\PTULO XI: O sistema de estados estar em declnio? 289


2 Hr':DLJ':Y BULI.

existiu no passado. Mas embora seja importante lembrar que a ordem ,


na melhor das hipteses, s um dos elementos presentes na politica

INTRODUO mundial, sobre ela que desejo focalizar a ateno do leitor. Assim,
quando na segunda parte do livro considero certas instituies da socie-
dade de estados como o equilbrio de poder, o direito internacional, a
diplomacia, a guerra e as grandes potncias, o que pretendo explorar
ESTE livro uma investigao sobre a natureza da ordem na poltica so as suas funes em relao ordem, no o lugar que ocupam no
mundial, especialmente na sociedade dos estados soberanos, atravs da conjunto do sistema poltico internacional.
qual, na medida em que existe, essa ordem mantida na poltica mun- Em segundo lugar, neste estudo a ordem definida (no Captulo 1)
dial. Procurei responder a trs perguntas fundamentais: como uma situao efetiva ou possvel - no como um valor, meta ou
objetivo. No se deve presumir, portanto, que a ordem, conforme aqui es-
i) Em que consiste a ordem na poltica mundial? tudada, seja um objetivo desejvel, e menos ainda que seja um objetivo que
ii) Como essa ordem mantida dentro do atual sistema de estados se impe. Quando dizemos que uma determinada instituio ou poltica
soberanos? contribui para manter a ordem na poltica mundial no estamos recomen-
iii) () sistema de estados soberanos ainda constitui um caminho dando essa poltica, ou propondo que tal instituio seja preservada.
vivel para a ordem mundial? Naturalmente, como acontece com a maioria das pessoas, eu valo-
rizo a ordem. Se no acreditasse que a ordem, conforme discutida nes-
As trs partes em que o livro est dividido exploram, sucessiva- te trabalho, um objetivo desejvel, no teria decidido que vale a pena
mente, essas trs questes. tentar estud-la. Com efeito, duvidoso que qualquer teoria sria sobre
Ser til comear indicando os elementos bsicos da minha aborda- os objetivos ou os valores da poltica pudesse deixar de reconhecer de
gem do tema. Em primeiro lugar, neste livro no me ocupo do conjunto algum modo o valor que tem a ordem nas relaes humanas.
da poltica mundial, mas apenas com um dos seus elementos: a ordem. s No entanto, conforme argumento construdo no Captulo 4, a
vezes, quando falamos sobre ordem mundial (ou sobre a "ordem mun- ordem no o nico valor que pode modelar a conduta internacional,
dial") temos em vista o conjunto das relaes entre os estados - a totali- e no necessariamente um valor supremo. Assim, por exemplo, um
dade do sistema poltico internacional. Neste livro, porm, a ordem uma dos temas atuais o choque entre a preocupao com a ordem dos
caracterstica que pode ou no existir na poltica internacional, conforme estados ricos e industrializados (isto , sua preocupao com uma
o momento ou o lugar; ou que pode existir em grau maior ou menor. modalidade de ordem que incorpore seus valores preferidos) e a pre-
Trata-se portanto da ordem em oposio desordem. ocupao dos pases pobres e no industrializados com as mudanas
Naturalmente, na poltica mundial o elemento de desordem to justas que segundo eles precisam ser feitas. Do mesmo modo, ouvi-
grande quanto o elemento de ordem, ou mesmo maior. Com efeito, mos muitas vezes que a ordem na poltica internacional deve estar
algumas vezes se afirma (a meu ver equivocadamente, como vou mos- subordinada liberdade. A coligao anti-napolenica, por exemplo,
trar) que no existe ordem na poltica mundial, e s podemos falar em era considerada um agente da luta pela liberdade das naes europias
ordem mundial ou internacional como uma situao futura e desejvel, contra um sistema que proporcionava ordem mas extinguia essa liber-
que devemos esforar-nos por realizar mas que hoje inexistente e nunca dade e hoje se diz, muitas vezes, que dentro das esferas de influncia
Introduo 3 4 HLDLEY BULI.

americana e sovitica a ordem imposta s custas da liberdade ou da com alguns outros sistemas internacionais), um fator importante na
independncia dos pequenos estados. manuteno da ordem tem sido a existncia de regras que tm a condi-
Portanto, falar sobre a ordem como um valor supremo seria esca- o de lei internacional. N o entanto, para explicar a exis tncia da ordem
motear a questo do seu relacionamento com outros valores, o que no internacional precisamos levar em conta a funo de normas que no
pretendo fazer. Um exame da justia na poltica mundial, que poderia tm essa caracterstica. Precisamos admitir que tem havido no passado
ser considerado um volume complementar a este, proporcionaria pers- e podero existir no futuro formas de ordem internacional sem as re-
pectivas muito diferentes das aqui adotadas. No ignoro essas perspec- gras do Direito Internacional. Na minha opinio, uma das falhas do
tivas, nem as rejeito, mas no estou empenhado em estudar a justia, e modo como vemos hoje a poltica mundial o fato de que no rene
sim a ordem na poltica mundial. Ao longo deste estudo no deixo de sob um foco comum as regras de ordem ou coexistncia que podem ser
considerar o modo como essa ordem se relaciona com as exigncias de derivadas do direito internacional e as que pertencem esfera da polti-
justia, e examino tambm a medida que as exigncias de certas mudan- ca internacional.
as justas precisam ser satisfeitas para que se chegue ordem, mas essas Da mesma forma, a abordagem que adotamos no atribui uma
incurses na teoria da justia s so feitas porque so essenciais ao tra- nfase importante aos organismos internacionais como por exemplo s
tamento da ordem em si mesma. Naes Unidas e suas agncias especializadas e s vrias organizaes
Em terceiro lugar, procurei limitar minha investigao aos temas regionais. Naturalmente, essas instituies desempenham um papel im-
permanentes da estrutura poltica e suas instituies, evitando conside- portante na manuteno da ordem na poltica mundial contempornea,
rar os atuais temas substantivos da poltica mundial. Diz-se mas para encontrarmos as causas fundamentais dessa ordem devemos
freqentemente, s vezes de forma correta, que a perspectiva da ordem busc-las no na Liga das Naes, nas Naes Unidas ou rgos anlo-
mundial depende da soluo de certas questes substantivas da atuali- gos, mas em instituies da sociedade internacional surgidas antes da
dade, como controlar as armas nucleares estratgicas, o nascimento da criao dessas organizaes internacionais e que continuariam a funcio-
dtente entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica, conter o conflito nar (embora de maneira diferente) mesmo se tais organizaes no exis-
entre os rabes e Israel, escapar da depresso mundial, reformar o sis- tiram formalmente.
tema monetrio internacional, controlar o crescimento demogrfico no At mesmo o papel desempenhado de fato pelas Naes Unidas e
mundo, ou ainda redistribuir o estoque mundial de alimentos. No en- outras organizaes internacionais ser melhor compreendido no em
tanto, quaisquer que sejam os temas substantivos da atualidade, na termos das suas aspiraes e dos seus objetivos oficiais, ou das esperan-
discusso desses temas, no contexto da estrutura poltica mundial exis- as comumente nelas depositadas, mas em termos da contribuio que
tente, e no seu relacionamento com essa estrutura poltica ou suas alter- essas organizaes proporcionam s instituies mais fundamentais. Por
nativas, que precisamos buscar respostas s trs questes fundamentais isso as referncias s Naes Unidas e rgos semelhantes constam dos
sobre a ordem mundial propostas inicialmente. captulos relativos ao equilbrio do poder, ao direito internacional, di-
Em quarto lugar, a abordagem desenvolvida aqui sobre a ordem plomacia, ao papel das grandes potncias e guerra. Estas so, na ver-
na poltica mundial no enfatiz primordialmente o direito e a organiza- dade, as instituies efetivas da sociedade internacional. A Liga das
o internacional e, na verdade, considera que essa ordem pode existir e Naes e as Naes Unidas devem, antes, ser consideradas como pseudo-
tem existido de forma independente. Para que seja mantida, a ordem instituies, como j as qualificou Martin Wight. Fui tambm influen-
depende de normas e, no sistema internacional moderno (em contraste ciado pelo sentimento de que, devido grande massa de documentao
Introduo 5

que produz, a ONU tem sido estudada excessivamente, o que tende a


desviar a ateno dos pesquisadores de fontes da ordem internacional
que so mais fundamentais.
Finalmente, meu objetivo ao escrever este livro, no prescrever
solues ou analisar os mritos de qualquer viso particular da ordem
mundial, ou de qualquer abordagem em especial que possa levar a essa
ordem. Meu objetivo, pelo menos meu objetivo consciente, puramen-
te intelectual: estudar o tema e segui-lo at onde ele possa levar.
Naturalmente, no pretendo sugerir uma idia absurda como a de
que este estudo est livre de valores. Seria impossvel redigir um traba-
lho deste tipo que no derivasse de alguma ordem de premissas morais
e polticas - se isso fosse possvel, este seria um trabalho estril. () que
importante, em uma anlise acadmica da poltica mundial, no a
excluso de todas as premissas de valor, mas a sua sujeio investiga-
o e crtica, levantando os temas morais e polticos como parte da
investigao. No tenho qualidades melhores do que outros para ser
neutro com relao a um assunto como este, mas acredito no valor de
tentar ser neutro, livre de preconceitos, e est claro que certas aborda-
gens no estudo da poltica mundial so mais livres e desinteressados do
que outras. Acredito tambm que o processo de investigao tem
moralidade prpria e so, necessariamente, subversivas em relao s
instituies e aos movimentos polticos de todas as categorias, sejam
eles bons ou maus.
Portanto, a ordem que se procura na vida social no qualquer
ordem ou regularidade nas relaes entre indivduos ou grupos, mas

o CONCEITO DE ORDEM NA uma estrutura de conduta que leve a um resultado particular, um arran-
jo da vida social que promove determinadas metas ou valores. Neste
POLTICA MUNDIAL sentido funcional, que implica um propsito, alguns livros exibem or-
dem quando no se encontram simplesmente dispostos em fila, mas
esto organizados de acordo com o autor ou o assunto, servindo assim
a um objetivo, qual seja o de preencher a funo de seleo. Era esta
UM estudo da ordem na poltica mundial deve comear com a pergunta: concepo finalstica da ordem que Santo Agostinho tinha em mente
de que se trata? Portanto, vou indicar o que entendo por ordem na vida quando a definiu assim: "uma boa disposio de elementos discrepan-
social, de modo geral, para em seguida considerar o que ela significa no tes, cada um deles ocupando o lugar mais apropriado."! Conforme ve-
sistema de estados e na poltica mundial. remos, esta uma definio que implica uma srie de problemas, mas
serve como ponto de partida oportuno porque apresenta a ordem no
como qualquer estrutura, mas como uma estrutura determinada, e tam-
bm porque pe nfase nos seus objetivos ou valores.
Dizer que um conjunto de coisas demonstra uma ordem , no A definio de Santo Agostinho levanta desde logo a seguinte
sentido mais simples e mais geral, afirmar que elas esto relacionadas questo: "boa disposio" e "lugar mais apropriado" para que fim? Neste
entre si de acordo com uma certa estrutura; que a sua relao recproca sentido relacionado com um objetivo, a ordem necessariamente um
no fruto puramente do acaso, mas contm algum princpio discernvel. conceito relativo: um arranjo (digamos, de livros) organizado tendo em
Assim, uma fileira de livros em uma estante exibe ordem, o que no vista um determinado fim (encontrar um livro conforme o seu autor)
acontece com um monte de livros amontoados no cho. pode ser desordenado em relao a outro fim (encontrar um livro se-
Mas quando falamos de ordem na vida social, por oposio a gundo o assunto de que trata). Por este motivo pode haver desacordo
desordem, no temos em mente qualquer padro ou arranjo met- sobre se determinado conjunto de disposies sociais incorpora uma or-
dico dos fenmenos sociais, mas sim uma estrutura de tipo especi- dem, e se sistemas polticos e sociais que conflitam entre si podem todos
al. Com efeito, pode haver uma estrutura evidente na conduta de incorporar uma ordem. Tanto o sistema poltico e social do ancien rgime
indivduos ou grupos empenhados em um conflito violento e esta como o da Frana revolucionria ou dos atuais 1970, em que o mundo
uma situao que caracterizaramos como "desordem". Du- ocidental e os paises socialistas incorporam uma "boa disposio de ele-
rante uma guerra ou uma crise os estados soberanos podem condu- mentos discrepantes" apropriada a distintos fins ou conjunto de valores.
zir-se de modo regular e metdico; os indivduos que vivem em con- No entanto, se na acepo de Santo Agostinho s existe ordem
dies de medo e insegurana, como na descrio do "estado da com relao a determinados objetivos, alguns desses objetivos so ele-
natureza" de Hobbes, podem comportar-se de acordo com algum mentares ou primrios, j que o seu atendimento, pelo menos em certa
padro recorrente. Com efeito, o prprio f-Iobbes afirma que isso medida, condio no s para determinado tipo de vida social mas
o que acontece. Mas estes so exemplos de desordem na vida social,
I Agostinho, A cidade de Deus, Livro xix, capo xii (pg. 249 da traduo para o ingls, Tbe City rj
no de ordem. God, da Everyman's Library, 1950).
() conceito de ordem na poltica mundial 9 10

para a vida social em si mesma. Quaisquer que sejam as suas metas em outros objetivos, de modo a poder alcan-los. Se no houver a presun-
particular, todas as sociedades reconhecem esses objetivos gerais, e in- o generalizada de que os acordos sero cumpridos, no concebvel
corporam arranjos destinados a promov-los. Trs desses objetivos de- que esses acordos sejam negociados para facilitar a cooperao dos in-
vem ser mencionados particularmente. Em primeiro lugar, todas as so- divduos em qualquer campo. Se a posse de objetos pelos indivduos ou
ciedades procuram garantir que a vida seja protegida de alt-,TUma forma grupos no puder ser estabilizada ou garantida (no interessa aqui se
contra a violncia que leve os indivduos morte ou produza danos mediante propriedade privada ou comum, ou uma combinao das duas),
corporais. Em segundo lugar, todas as sociedades procuram a garantia difcil imaginar a existncia de relaes sociais estveis de qualquer
de que as promessas feitas sejam cumpridas, e que os acordos ajustados tipo, sendo os seres humanos como so, e levando-se em conta que os
sejam implementados. Em terceiro lugar, todas as sociedades perset-,TUem objetos que podem ser possudos existem em nmero limitado. Natu-
a meta de garantir que a posse das coisas seja em certa medida estvel, ralmente, como Hume e outros j argumentaram, a necessidade sentida
sem estar sujeita a desafios constantes e ilimitados." Assim, entendo que pelas sociedades de estabilizar a posse condicional. Se o desejo dos
na vida social a ordem um padro de atividade humana que sustenta os indivduos de possuir coisas materiais fosse inteiramente egosta, a esta-
seus objetivos elementares, primrios ou universais, como os citados. bilizao da posse mediante regras de propriedade seria impossvel. Por
Como esta definio fundamental para tudo o que se segue no outro lado, se os indivduos fossem inteiramente altrustas, essa estabi-
presente estudo, convm deter-nos sobre ela para acrescentar alguns lizao no seria necessria. Da mesma forma, se houvesse uma escas-
esclarecimentos. No se sugere que esses trs valores bsicos de toda sez absoluta das coisas que as pessoas desejam possuir, as regras de
vida social - algumas vezes chamados de vida, verdade e propriedade - propriedade no poderiam ser aplicadas efetivamente; e essas regras
representam uma lista completa das metas comuns a todas as socieda- seriam desnecessrias se houvesse completa abundncia de tais objetos.
des, ou que o termo "ordem" s possa ter um contedo significativo No entanto, dada a limitao do altrusmo humano e a limitada abun-
com relao a eles. No entanto, esses valores precisam certamente ser dncia das coisas desejadas, a tentativa de estabilizar a posse dessas coi-
includos em qualquer lista dessas metas e, por outro lado, eles ilustram sas um objetivo primordial de toda vida social. E esses trs objetivos
bem a idia do que um objetivo bsico. so tambm uniuersais: todas as sociedades parecem adot-los.
Pode-se dizer que todos os trs objetivos so e/eJJlentareJ: dificil- Outro ponto a ser esclarecido que, ao definir a ordem na vida
mente seria possvel chamar de sociedade uma constelao de pessoas social como um padro das atividades humanas, "uma disposio de
ou de grupos onde no houvesse uma expectativa de segurana contra a elementos discrepantes" que sustenta objetivos elementares ou prim-
violncia, de cumprimento dos acordos e de estabilidade na posse da rios como os citados, no estou alegando que tais objetivos devam ser
propriedade. Esses objetivos so tambm elementares no sentido de prioridade sobre outros; e no momento no estou tambm procurando
que quaisquer outras metas que a sociedade adote para si pressupem a endoss-los como valiosos ou desejveis. Sustento, sim, que se em certa
realizao, em certo grau, daqueles primeiros objetivos. Se os indivdu- medida essas metas no forem alcanadas no poderemos falar na exis-
os no tiverem um certo grau de segurana contra a ameaa de morte tncia de uma sociedade, ou de vida social; que a realizao de outros
ou prejuzos, no podero devotar a energia e a ateno suficientes a objetivos pressupe que os fundamentais foram de algum modo atingi-
dos e que, na verdade, todas as sociedades procuram promov-los. O
-' I':sta anlise baseia-se em muitas fontes, mas "ide em especial a rclaco de H.I ..A. Ilart das que no significa, contudo, que quando surge um conflito entre esses
"verdades mais simples" que constituem "a cssncia do bom senso na doutrina do direito objetivos fundamentais e outros, a sociedade sempre lhes atribua, ou
natura!": The Concl'jJ! 0/ {.atr (( rxford, Clarcndon Press, 1%1), pg. 194.
() conceito de ordem na politica mundial 11
12

deva atribuir, prioridade. De fato, como acontece nos perodos de guer- porque, devido s razes discutidas no Captulo 3, acredito que em prin-
ra ou revoluo, os homens com freqncia recorrem violncia, dei- cpio a ordem pode existir na vida social sem a necessidade de regras, e
xam de cumprir acordos e violam as regras de propriedade, s vezes com que melhor considerar estas ltimas como um meio bastante difundi-
razo, na busca de outros valores. Como dissemos na Introduo, a or- do, quase ubquo, de criar ordem na sociedade humana, e no como
dem no o nico valor em relao ao qual a conduta dos homens pode parte da prpria definio dessa ordem.
ser modelada, nem devemos presumir que ela preceda outros valores. Preciso definir tambm a relao existente entre a ordem na vida
No estamos argumentando que os objetivos elementares ou pri- social, conforme aqui definida, e as leis sociais de um tipo diferente -
mrios da vida social tenham ou devam ter prioridade sobre os outros, que no so normas, ou princpios gerais e imperativos de conduta, mas
como tambm no afirmamos que esses objetivos primrios sejam sim leis cientficas, ou seja, proposies gerais que afirmam a existncia
mandatrios. Em particular, no quero adotar a posio dos exposito- de uma conexo causal entre dois tipos de evento social. Comenta-se s
res da doutrina do direito natural para quem estes e outros objetivos vezes que a ordem da vida social tem a ver com a conformidade da
primrios, elementares ou universais da vida social so obrigatrios para conduta com essas leis cientficas, dentro da sociedade. Ou seja, mais
todos, ou de que a fora compulsria das regras de conduta que os especificamente, que a conduta sujeita ordem uma conduta previs-
sustentam evidente. verdade que se pode dizer que a posio que vel; em outras palavras, que se ajusta a leis que podem ser aplicadas a
adotei aqui parte do "equivalente emprico" da teoria do direito natu- outros casos no futuro, assim como no passado e no presente. Outra
ral, que busca abordar as condies primrias ou elementares da vida vez, verdade que existe uma associao estreita entre a ordem, no
social com a linguagem de outra era. Na verdade, a tradio do direito sentido aqui definido, e a conformidade da conduta com leis cientficas
natural continua a ser uma das fontes mais ricas de penetrao terica que permitem prever o comportamento futuro. Uma das conseqn-
nos temas tratados no presente estudo. Mas no tenho a inteno de cias da situao em que os objetivos primrios ou elementares da coe-
reviver os dados fundamentais da idia do direito natural. xistncia social so sustentados de forma consistente que os padres
H um aspecto a ser esclarecido sobre as relaes entre a ordem regulares de conduta se tornam conhecidos; so formulados como leis
na vida social, conforme a defini, e as regras ou princpios gerais impe- abrangentes e proporcionam uma base para as expectativas a respeito
rativos que regem a conduta. Algumas vezes a ordem social definida da conduta futura. Alm disso, se perguntarmos a razo por que os
em termos de obedincia a determinadas normas de conduta; s vezes homens atribuem valor ordem (o que creio que fazem quase univer-
definida, mais especificamente, como obedincia s regras da lei. De salmente, como parte tanto da perspectiva conservadora como da revo-
fato, a ordem na vida social est associada muito de perto conformi- lucionria), pelo menos em parte a resposta que eles valorizam a maior
dade da conduta humana com relao a regras de comportamento, se previsibilidade do comportamento individual, conseqncia da confor-
no necessariamente a regras legais. Na maioria das sociedades o que midade com os objetivos elementares ou primrios da coexistncia. No
ajuda a criar padres de conduta orientados para os objetivos elementa- entanto, definir a ordem na vida social em termos de lei cientfica e
res da segurana contra a violncia, o cumprimento dos acordos e a previsibilidade confundir uma possvel conseqncia da ordem social,
estabilidade da propriedade a existncia de regras que probem o ho- e a razo para trat-la como algo valioso, com a coisa em si mesma.
micdio e o assalto, a quebra dos contratos e o desrespeito ao direito de Com efeito, o comportamento desordenado (no sentido em que o ter-
propriedade. No entanto, procurei deliberadamente encontrar uma de- mo usado aqui) tambm pode ajustar-se lei cientfica, proporcionan-
finio da ordem na vida social que exclusse a noo de regras. Isto do uma base para expectativas sobre o futuro: todos os estudos tericos
() conceito de ordem na poltica mundial 14 HFDLJ':Y BULI,

sobre os traos recorrentes das guerras, conflitos civis e rcvoluoes de- poca da Revoluo Francesa, assim como estados em que o governo se
monstram a possibilidade de encontrar nas condutas sociais marcadas baseia nos princpios da legitimidade popular ou nacional, como os que
pela desordem uma conformidade com as leis cientficas. tm predominado na Europa depois daquela poca. Incluem estados
multinacionais, como os imprios europeus do sculo XIX, e estados
de uma nica nacionalidade; estados de territrio dividido, como os
estados imperiais ocenicos da Europa Ocidental, e aqueles cujo terri-
Por "ordem internacional" quero referir-me a um padro de ativi- trio representa uma nica entidade geogrfica.
dade que sustenta os objetivos elementares ou primrios da sociedade H tambm uma grande variedade de comunidades polticas
dos estados, ou sociedade internacional. Antes de detalhar o que impli- independentes que existiram ao longo da histria sem serem estados
ca o conceito de ordem internacional vou primeiramente indicar o que no sentido aqui definido. Por exemplo: os povos germnicos da Ida-
entendo por "estados", por um "sistema de estados" e uma "sociedade de das Trevas eram comunidades polticas independentes, mas em-
de estados", ou sociedade internacional. bora os seus governantes exercessem supremacia sobre uma popu-
() ponto de partida das relaes internacionais a existncia de lao, no a afirmavam sobre um territrio definido. Os reinos e
estados. comunidades politicas independentes, cada uma das quais pos- principados da Cristandade Ocidental, na Idade Mdia, no eram
sui um governo e afirma a sua soberania com rclao a uma parte da estados, pois no possuam soberania interna, porque no tinham
superfcie terrestre e a um segmento da populao humana. De um supremacia sobre outras autoridades no seu territrio e dentro da
lado, os estados tm, com relao a esse territrio e a essa populao, o sua populao; e tambm no possuam soberania externa, porque
que poderamos chamar de "soberania interna", ou seja, a supremacia no eram independentes do papa ou, em certos casos, do imperador
sobre todas as demais autoridades dentro daquele territrio e com res- do Sagrado Imprio Romano. Antes da chegada dos europeus, havia
peito a essa populao; de outro, detm o que se poderia chamar de - em certas regies da frica, da Austrlia e da Oceania - comuni-
"soberania externa", que consiste no na supremacia mas na indepen- dades polticas independentes unidas pelos laos de linhagem ou
dncia com respeito s autoridades externas. ;\ soberania dos estados, parentesco, nas quais inexistia uma instituio que atuasse como
interna e externa, existe tanto no nvel normativo como no factual. Os governo. Essas entidades no recaam no mbito das "relaes in-
estados no s afirmam a sua soberania interna e externa como na pr- ternacionais", se por tal expresso queremos designar (como ha-
tica exercem efetivamente, em graus variados, essa supremacia interna e bitual) no as relaes entre naes, mas as relaes entre estados,
independncia externa. A comunidade poltica independente que sim- no sentido estrito. As relaes dessas comunidades polticas inde-
plesmente afirma o direito soberania (ou julgada soberana por ou- pendentes poderiam ocupar um lugar dentro de uma teoria mais
tros) mas no pode exercer na prtica esse direito no propriamente ampla das relaes dos poderes, de que as relaes entre os esta-
um Estado. dos constituiria um caso especial; mas o fato que elas se situam
As comunidades polticas independentes que de acordo com este fora do domnio estrito das "relaes inter nacionais"."
critrio so ou foram estados incluem cidades-estado, como os da anti-
ga Grcia ou da Itlia renascentista, e os modernos estados nacionais.
Abrangem estados cujos governos se baseiam no princpio da legitimi- 1 Em 0/ POJl'erJ and their Politz: A Critique 0/ Tbeoretica! .Approacbes (Englewood Cliffs, N.].,
dade dinstica, como os que predominavam na Europa moderna at a Prentice-Hall, 1968), Arthur J-cc Burns tenta abordar as relaes internacionais como um caso
especial das relacs entre poderes.
() conceito de ordem na poltica mundial 15 16

Um sistema de estados (ou sistema internacional) se forma quando Ao classificar as diferentes variedades de sistema internacional
dois ou mais estados tm suficiente contato entre si, com suficiente Martin Wight distinguiu o que chama de "sistema internacional de esta-
impacto recproco nas suas decises, de tal forma que se conduzam, dos" de um "sistema de estados suzeranos".:' O primeiro se compe de
pelo menos at certo ponto, como partes de um todo. Naturalmente, estados soberanos, no sentido em que o termo foi definido neste livro;
dois ou mais estados podem existir sem formar um sistema internacio- o segundo aquele em que um estado afirma e mantm supremacia
nal, neste sentido. Um exemplo o das comunidades polticas indepen- sobre os demais. As relaes entre o Imprio Romano e seus vizinhos
dentes que existiam no continente americano antes da chegada de Cris- brbaros ilustram este ltimo conceito. Outros exemplos so as rcla-
tvo Colombo; essas comunidades no formavam um sistema es de Bizncio com os estados vizinhos de menor expresso; do
internacional com os estados europeus. As comunidades polticas inde- califado abssida com as potncias circundantes; ou o da China imperial
pendentes que haviam na China durante o perodo dos estados belige- com seus estados tributrios. I alguns dos sistemas que Martin Wight
rantes (cirea 481-221 a.C.), no formavam um sistema internacional com classificaria no primeiro tipo, pressupe-se que em qualquer momento
os estados existentes na mesma poca na Grcia e no Mediterrneo, deve haver uma potncia dominante ou hegcmnica. () sistema clssico
Mas quando os estados mantm contato regular entre si, e quando de cidades-estado helnicas, por exemplo, e mais tarde o sistema de
alm disso a sua interao suficiente para fazer com que o comporta- reinos helensticos testemunharam uma competio permanente pela
mento de cada um deles seja um fator necessrio nos clculos dos ou- posio hegemnica. () que distingue um "sistema de estados suzeranos",
tros, podemos dizer que eles formam um sistema. A interao dos esta- como o chins, de um "sistema internacional de estados" (onde h sem-
dos pode ser direta (quando so vizinhos, parceiros ou competem pelo pre um estado exercendo poder hegemnico) o fato de que no primei-
mesmo fim) ou indireta (em conseqncia do relacionamento de cada ro caso a hegemonia permanente e em termos prticos indisputvel,
um com um terceiro), ou simplesmente pelo impacto deles sobre o sis- enquanto no segundo a situao de hegemonia passa de uma potncia
tema. Assim, o Nepal e a Bolvia no so vizinhos, competidores ou para outra, sendo objeto de constante disputa.
parceiros em qualquer empreendimento comum (exceto talvez como No que concerne a nossa abordagem do problema, s o que Wight
membros das Naes Unidas), mas eles se influenciam mutuamente chama de "sistema internacional de estados" um sistema de estados.
por meio da cadeia que vincula outros estados, a que ambos esto pre- Quando entidades polticas independentes constituem um "sistema de
sos. A interao dos estados que define um sistema internacional pode estados suzeranos" (como no caso do Imprio Chins e seus vassalos),
ter a forma de cooperao ou de conflito, ou mesmo de neutralidade ou s um estado possui soberania, faltando portanto uma das condies
indiferena recprocas com relao aos objetivos de cada um. Essa bsicas para a existncia de um sistema de estados - a existncia de
interao pode abranger toda uma gama de atividades - polticas, es- dois ou mais estados soberanos.
tratgicas, econmicas, sociais - , como acontece hoje, ou apenas uma Martin Wight estabelece uma segunda distino entre "sistemas
ou duas delas. Conforme implicado na definio de sistema internacional primrios" e "secundrios"." Os primeiros se compem de estados,
proposta por Raymond Aron, basta que as comunidades polticas indepen- enquanto os segundos so formados por sistemas de estados - muitas
dentes em questo "mantenham regularmente relaes entre si", e que "se- vezes do tipo estados suzeranos. Wight d como exemplo da segunda
jam todas capazes de estar implicadas em uma guerra generalizada". 4 categoria a relao entre a Cristandade Oriental, a Cristandade Ociden-

I Ravrnond Aron, Paz l' Cl/frra cutr as ,\a(l'J (Braslia, Editora da Universidade de Braslia,
19(2). Citado na traduo para () mgls, p. 94. , Martin Wight, Sy.rtelllJ o/ S'tate.r (Leiccsrcr Univ, Prcss t: London School of I ':conomics), cap.l ,
(. Ibidem,
() conceito de ordem na poltica mundial 17 18 HJ<:DLFY BULI.

tal e o Califado abssida na Idade Mdia, assim como a relao do Egito Pufendorf no se referia ao conjunto dos estados europeus, mas a gru-
com os hititas e a Babilnia, na era de Armana. Esta distino s poder pos particulares de estados dentro daquele universo, soberanos e ao
ter utilidade se se fizer algum dia uma anlise histrica da estrutura po- mesmo tempo vinculados entre si, formando um s corpo - como os
ltica do mundo como um conjunto (hoje quase completamente desco- estados alemes depois da Paz de Westflia. E embora o termo "siste-
nhecida). A distino no nos ajudar muito se limitarmos a nossa aten- ma" tenha sido aplicado ao conjunto dos estados da Europa por escri-
o, como neste caso, ao que so estritamente sistemas de estados. Se os tores do sculo XVIII, como Rousseau e Nettelbladt, os principais res-
sub-sistemas que cornpcm os sistemas secundrios contm uma ponsveis pela vulgarizao do seu uso foram os autores do perodo
multiplicidade de estados, e se h um contato e uma interao suficien- napolenico, como Gentz, Ancillon e Heeren. No momento em que o
tes entre estes estados e os outros, o conjunto formar um "sistema crescimento do poder da Frana ameaava destruir o sistema de esta-
primrio de estados". Mas se os sub-sistemas em questo no contm dos, transformando-o em um imprio universal, esses escritores procu-
estados - como no caso da Cristandade Ocidental , por exemplo - as ravam chamar ateno para o sistema existente, e mostrar por que valia
interaes em questo so de interesse para uma teoria da poltica mun- a pena preserv-lo. Eram no apenas analistas do sistema de estados
dial, mas no haver propriamente sistemas de estados. Assim, no que mas seus apologistas ou protagonistas. Dessas obras, a mais importante
concerne este trabalho, s precisamos levar em conta os "sistemas pri- o H andbuch derGeschichte des Europaischen Staaten[ystems und seiner Kolonien,
mrios de estados", de A. H. L. Heeren, publicado originalmente em 1809. Em ingls, a
A expresso "sistema internacional" tem estado na moda entre os expresso "states .rystem" apareceu pela primeira vez na traduo dessa
estudiosos das relaes internacionais dos anos 1970 e 1980 devido prin- obra, publicada em 1834, havendo o tradutor comentado que a denomi-
cipalmente aos trabalhos de Morton A. Kaplan.- () modo como Kaplan nao no era "strictjy English".l(J
emprega essa expresso no diferente do nosso, mas o que distingue a Para Heeren o sistema de estados no era simplesmente uma cons-
sua obra a tentativa de usar o conceito de sistema para explicar e pre- telao de estados com um certo grau de mtuo contato e interao,
ver o comportamento internacional, especialmente pela considerao conforme definido aqui. Implicava muito mais do que apenas a mtua
dos sistemas internacionais como um tipo especial de "sistema de ao"." conexo causal de certos conjuntos de variveis, que Kaplan define como
No nosso caso, porm, nada disso pretendemos, e a expresso usada um "sistema de ao".' I Para Heeren um sistema de estados era "a unio
apenas para identificar um tipo especial de constelao internacional. de vrios estados contguos, semelhantes entre si em seus costumes, na
preciso reconhecer, porm, que at chegar a nossos dias, a ex- sua religio e no grau de aprimoramento social, cimentados conjunta-
presso "sistema de estados" percorreu um longo caminho, com senti- mente por uma reciprocidade de interesses."!" Em outras palavras, ele
dos bem diferentes. Este percurso parece ter comeado com Pufendorf, via um sistema de estados envolvendo interesses e valores comuns, ba-
cujo tratado De Civitatum foi publicado em 1675. () Contudo, seados em uma cultura ou civilizao comum. Heeren percebia, ade-
mais, a fragilidade do sistema de estados, com a liberdade que tinham os
- Vide especialmente SYJ/emand Process in lnternationat Poli/l (N. York, Wiley, 1957) . seus membros de agir no sentido de mant-lo ou de permitir a sua dis-
., Morton Kaplan define um "sistema de ao" como "um conjunto de variveis de tal forma
vinculadas, em contraste com o seu ambiente, (lue as relaccs internas dessas variveis entre
si, e as relaes externas do conjunto de variveis individuais com respeito a cornbmaccs das 1[/Vide A. H. ].. Heeren, A Manual o/ I/Je History o/ lhe o/ hurope and itJ Colonies,
variveis externas, so caracterizadas por regularidades de conduta passveis de descrio" Gttingcn, 1809 (( )xford, Talboys, 1834), vol. I, pg. V.
(ibid. pg. 4). I1 Vide nota 8.
') Devo esta observao a Martin Wight, S'YJ/eJIIJ 0/ S/a/eJ. 12 f Iccrcn, A1antla/, pgs. vii-viii.
o conceito de ordem na poltica mundial 19 20

soluo, como o sistema de cidades-estado da antiga Grcia tinha sido internacional dominado pela Europa antes de integrarem uma socieda-
destrudo pela Macednia, e como mais tarde o sistema de estados de internacional tambm dominada pela Europa. Em outras palavras:
helensticos que sucederam o imprio de Alexandre foi destrudo por esses pases mantinham contato com as potncias europias e interagiam
Roma. Com efeito, ao escrever o prefcio da primeira e da segunda com elas em grau significativo no comrcio e na guerra antes de reco-
edio do seu livro, Heeren pensava que Napoleo havia de fato destrudo nhecer, juntamente com aquelas potncias, interesses ou valores comuns,
o sistema europeu, cujo epitfio cabia a ele registrar. Essa concepo do admitindo que estavam todos sujeitos s mesmas normas e cooperavam
sistema de estado difere basicamente do que no presente estudo chama- para o funcionamento de instituies comuns.
mos de "sistema internacional", e est mais prxima do que chamo aqui Desde a poca da sua emergncia, no sculo XVI, a Turquia parti-
de "sociedade internacional". cipou do sistema internacional dominado pela Europa, sendo parte de
Existe uma "sociedade de estados" (ou "sociedade internacional") guerras e alianas como um membro desse sistema. Contudo, nos trs
quando um grupo de estados, conscientes de certos valores e interesses primeiros sculos os dois lados negavam especificamente que houvesse
comuns, formam uma sociedade, no sentido de se considerarem liga- interesses ou valores comuns a ligar as duas partes, admitindo-se que os
dos, no seu relacionamento, por um conjunto comum de regras, e parti- acordos ajustados entre elas no eram obrigatrios, inexistindo institui-
cipam de instituies comuns. Se hoje os estados formam uma socieda- es comuns como as que ligavam as potncias europias, cujo funcio-
de internacional (no prximo captulo veremos em que medida isto namento era objetivo de cooperao. At o tratado de Paris de 1856, que
acontece), porque, reconhecendo certos interesses comuns e talvez ps fim guerra da Crimia, a Turquia no era aceita pelos estados euro-
tambm certos valores comuns, eles se consideram vinculados a deter- peus como um membro da sociedade internacional, e talvez s tenha alcan-
minadas regras no seu inter-relacionamento, tais como a de respeitar a ado plenamente esse status com o tratado de Lausanne de 1923.
independncia de cada um, honrar os acordos e limitar o uso recproco Da mesma forma, a Prsia!" e Cartago" faziam parte, com as ci-
da fora. Ao mesmo tempo, cooperam para o funcionamento de insti- dades-estado da Grcia clssica, de um mesmo sistema internacional,
tuies tais como a forma dos procedimentos do direito internacional, mas no participavam da sociedade internacional helnica. Em outras
a maquinaria diplomtica e a organizao internacional, assim como os palavras, a Prsia - e Cartago em menor escala - interagiam com aquelas
costumes e convenes da guerra. cidades e foram sempre um fator essencial na sua equao estratgica,
Nesta acepo, uma sociedade internacional pressupe um siste- como uma ameaa externa que unia os gregos ou como potncia capaz
ma internacional, mas pode haver um sistema internacional que no de intervir nos conflitos entre eles. Mas a Prsia era considerada pelos
seja uma sociedade. Em outras palavras, dois ou mais estados podem gregos uma potncia brbara, e no compartilhava os mesmos valores
manter contato entre si, interagindo de tal forma que cada um deles dos gregos (expressos na sua prpria lnga), os jogos pan-helnicos ou
represente um fator necessrio nos clculos do outro, sem que os dois as consultas ao orculo de Delfos, nem estava sujeita s regras que obri-
tenham conscincia dos interesses e valores comuns, mas percebendo gavam as cidades-estado helnicas a limitar os conflitos surgidos entre
que esto ambos sujeitos a um conjunto comum de regras, ou coope- elas. Da mesma forma, a Prsia no participava das ampbictyonae'",
rando para o funcionamento das instituies comuns. Assim, por exem-
plo, Turquia, China, Japo, Coria e Sio l1 eram parte de um sistema
14 Atual Ir. (N. do R.T.)
b Atualmente na Tunsia. (N. do R.T)
1(. Anfictionia, em portugus, era a confederao das cidades-estado gregas. A assemblia dos
11 Atual Tailndia. (N. do R.T.) anficties tinha lugar em Delfos (N. do R.T.).
() conceito de ordem na poltica mundial 21 22 HFDLLY BULI,

focos da cooperao entre os estados gregos, ou da instituio di- ou aos limites impostos guerra, so implcitas ou embrionrias. Se
plomtica dos proxenoi:', quisermos saber em que momento teve incio a sociedade internacional
Quando os estados participam de um mesmo sistema internacio- moderna, ou quais so os seus limites geogrficos, enfrentaremos um
nal, mas no de uma sociedade internacional, como no caso dos conta- problema de difcil soluo.
tos entre estados europeus e no-europeus, do sculo XVI at o fim do Mas no h dvida de que certos sistemas internacionais foram
sculo XIX, pode haver comunicao entre eles, acordos, troca de di- tambm sociedades. Os melhores exemplos so o sistema das cidades-
plomatas ou de mensageiros, no s a respeito do comrcio mas da paz, estado da Grcia clssica; o sistema internacional formado pelas mo-
da guerra e de alianas. Mas em si mesmas essas formas de interao narquias helensticas, no perodo entre a desintegrao do Imprio de
no demonstram a existncia de uma genuna sociedade internacional. Alexandre e a conquista romana; o sistema internacional da China no
Pode haver comunicao, acordos e troca de representantes sem que perodo dos estados beligerantes; o sistema de estados da antiga ndia; e
haja a percepo de interesses ou valores comuns, que confiram a essas o sistema moderno de estados, que surgiu na Europa e alcanou
trocas substncia e uma perspectiva de permanncia, sem que se estabe- abrangncia mundial.
leam regras a respeito do modo como tal interao deva prosseguir, e Uma caracterstica comum dessas sociedades internacionais hist-
sem a tentativa de cooperar em instituies nas quais haja de fato um ricas o fato de que todas se basearam em uma cultura ou civilizao
interesse comum. Quando Cortes e Pizarro encontraram os monarcas comum, ou pelo menos em alguns elementos de tal civilizao: o idio-
asteca e inca, quando George III enviou l__orde Macartnev a Pequim, ou ma, a epistemologia e a viso do universo, a religio, o cdigo esttico,
quando os representantes da Rainha Vitria entraram em acordo com uma tradio artstica. razovel supor que onde h tais elementos de
os chefes maori, o Sulto de Socoto ou o Cabala de Uganda, isso ocor- uma civilizao comum, subjacentes sociedade internacional, eles con-
reu fora do quadro de qualquer concepo compartilhada de uma so- tribuem para essa sociedade de duas formas. De um lado, podem facili-
ciedade internacional de que os dois lados fossem membros, com os tar a comunicao e uma melhor compreenso recproca dos estados
mesmo direitos e deveres. participantes, ajudando a viabilizar a definio de regras comuns e o
Nem sempre fcil determinar se essas caractersticas da socieda- desenvolvimento de instituies compartilhadas. De outro, podem re-
de internacional esto presentes em um dado sistema internacional: en- forar o sentido dos interesses comuns que impelem os estados a acei-
tre um sistema internacional que tambm claramente uma sociedade tar a comunidade de idias, instituies e valores. Este um ponto ao
internacional, e outro que indubitavelmente no tem esta caracterstica, qual voltaremos mais adiante, quando considerarmos a afirmativa de
h casos em que a percepo dos interesses comuns tentativa e imper- que, ao contrrio da sociedade internacional crist dos sculos XVI e
feita; em que as regras comuns percebidas so vagas e mal definidas, a XVII, ou da sociedade internacional europia dos sculos XVIII e XIX,
ponto de haver dvida sobre se so de fato regras a serem obedecidas; e a sociedade internacional global do sculo XX no se baseia em uma
onde as instituies comuns, relativas ao funcionamento da diplomacia cultura ou civilizao comum (vide o captulo 13).

1- Prxcnos, em portugus, era um habitante de uma polis, escolhido por outra polis para defen-

der os interesses da segunda, junto primeira. Por exemplo: um habitante de Tcbas era escolhi
* * *
do por Arenas para defender os interesses de Atenas em Tebas. Algo semelhante ocorre em
nosso sistema polnco. ( ) I ':xecutivo escolhe, entre os membros do legislativo, um de seus mem- Tendo elaborado a nossa concepo dos estados, dos sistemas e
bros para representar os interesses do I ':xecutl\'o, junto ao Legislativo - o lder do Coverno
(N. do R.T.).
sociedades de estados, podemos voltar proposio com a qual inicia-
() conceito de ordem na poltica mundial 23 24 HEDLFY BULl.

mos esta seo: por "ordem internacional" queremos referir-nos a um de externa, e especialmente o reconhecimento da jurisdio suprema
padro ou disposio das atividades internacionais que sustentam os que tem sobre o seu territrio e populao. () preo a ser pago por isso
objetivos elementares, primrios ou universais de uma sociedade de es- admitir iguais direitos independncia e soberania por parte dos
tados. Quais so esses objetivos? outros estados.
Em primeiro lugar, a preservao do prprio sistema e da socieda- Na verdade a sociedade internacional tem tratado a preservao
de de estados. O que quer que os separe, os estados modernos se unem da independncia dos estados como um objetivo subordinado preser-
na crena de que eles so os principais atores da poltica mundial, e os vao da prpria sociedade internacional, o que reflete o papel predo-
mais importantes sujeitos de direitos e deveres dessa sociedade. A socie- minante desempenhado pelas grandes potncias na formao dessa so-
dade dos estados tem procurado garantir que ela continuar a ser a for- ciedade, de que elas se consideram guardies (vide captulo 9). Assim, a
ma predominante da organizao poltica mundial, de fato e de direito. sociedade internacional permite muitas vezes a extino da independn-
Desafios persistncia dessa sociedade tm sido feitos algumas vezes cia de estados individuais, como acontece nos processos de partio e
por certos estados dominantes - o Imprio dos Habsburgos, a Frana absoro das pequenas potncias pelas potncias maiores, em nome de
de Lus XIV, o Imprio Napolenico, a Alemanha hitlerista, e possivel- princpios tais como "compensao" e "equilbrio de poder", o que levou
mente os Estados Unidos da Amrica depois de 1945. Esses estados ao declnio contnuo do nmero de estados europeus, a partir da Paz de
pareciam ter condies de derrubar o sistema e a sociedade dos estados, Westflia, de 1648, at o Congresso de Viena de 1815. Da mesma forma,
transformando-os em um imprio universal. Outros desafios tm sido pelo menos na perspectiva das grandes potncias, que se consideram seus
levantados por diferentes atores, que ameaaram retirar dos estados a guardies, a sociedade internacional trata a questo da independncia dos
sua posio de principais participantes da poltica mundial, ou de prin- estados, considerados individualmente, como sujeita preservao do siste-
cipais sujeitos de direitos e deveres. Tais ameaas foram feitas por ato- ma, tolerando e estimulando a limitao da soberania ou independncia dos
res "supra-estatais" como o Papado e o Sacro Imprio Romano, nos pequenos estados mediante recursos como os acordos que definem esferas
sculos XVI e XV Il, ou as Naes Unidas no sculo XX (pense-se, por de influncia ou criam estados tampes ou neutralizados.
exemplo, no papel exercido pela ONU como um ator violento na crise Em terceiro lugar, h o objetivo da manuteno da paz. No se
do Canga de 1961). Outros desafios ao papel internacional privilegiado trata de estabelecer uma paz permanente ou universal, conforme o so-
do estado, ou o seu direito de exerc-lo, podem ser levantados por ato- nho dos irenistas ou tericos da paz mundial, que contrasta vivamente
res "sub-estatais", que participam da poltica mundial de dentro de um com a experincia histrica. Com efeito, no se pode dizer que a socie-
estado determinado, ou ainda de atores "trans-estatais" que ultrapas- dade dos estados tenha perseguido seriamente esta meta. O que se pre-
sam as fronteiras dos estados. Na histria da moderna sociedade inter- tende manter a paz no sentido de que a ausncia da guerra entre os
nacional os exemplos mais importantes so as manifestaes revolucio- estados membros da sociedade internacional seja a situao normal do
nrias e contra-revolucionrias da solidariedade humana promovidas pela seu relacionamento, rompida apenas em circunstncias especiais, segundo
Reforma, pela Revoluo francesa e pela Revoluo Russa. princpios geralmente aceitos.
Em segundo lugar est o objetivo de manter a independncia ou a Neste sentido a paz tem sido vista pela sociedade internacional
soberania externa dos estados individuais. Da perspectiva de qualquer como uma meta subordinada preservao do sistema de estados, e por
um desses estados, o que se almeja, ao participar da sociedade dos esta- isso se tem sustentado amplamente que pode ser apropriado fazer a
dos, o reconhecimento da sua independncia com relao autorida- guerra; meta subordinada tambm preservao da soberania ou inde-
() conceito de ordem na poltica mundial 25 26

pendncia de estados individuais, que tm insistido no direito guerra duos, s pode haver cooperao com base em acordos, e estes s po-
de autodefesa e para a proteo de outros direitos. Esse J!atUJ atribudo dem preencher sua funo na vida social com base na presuno de que
paz, subordinado a outros objetivos, est refletido nas palavras "paz e sero cumpridos. No entanto, pela doutrina de rebus sicstantibus,l'J a socie-
segurana" que constam da Carta das Naes Unidas. Na poltica inter- dade internacional se ajusta s presses em favor da mudana que pre-
nacional, "segurana" significa apenas isso: ou segurana objetiva, que conizam o no cumprimento de certos tratados, procurando ao mesmo
realmente existe, ou subjetiva, que pode ser sentida ou experimentada. tempo salvar o princpio geral pacta sunt seruanda.
() que os estados entendem por segurana no apenas a paz mas a sua A meta da estabilidade conferida posse est refletida na socieda-
independncia, e a persistncia da prpria sociedade de estados que a de internacional no s no reconhecimento recproco da sua proprieda-
independncia requer. E para alcanar esses objetivos os estados esto de pelos estados como, de modo mais fundamental, no mtuo reconhe-
prontos a recorrer guerra ou ameaa da guerra, como observamos. cimento da soberania, pelo qual os estados aceitam a esfera de jurisdio
A juno desses dois termos na Carta das Naes Unidas - paz e segu- de cada um deles. Na verdade, a idia da soberania do estado deriva
rana - reflete o julgamento de que as exigncias da segurana podem historicamente da noo de que certas populaes e territrios perten-
entrar em conflito com as da paz, hiptese em que esta ltima no ser ciam ao patrimnio do respectivo governante.
necessariamente prioritria. Estes so alguns dos objetivos elementares ou primrios da mo-
Em quarto lugar devemos notar que entre os objetivos elementa- derna sociedade internacional e de outras sociedades internacionais. No
res ou primrios da sociedade dos estados esto aqueles que no princ- queremos sugerir que a lista aqui apresentada seja exaustiva, ou que no
pio deste captulo foram qualificados como objetivos comuns a toda possa ser formulada de modo diverso. Da mesma forma, minha tese
vida social: a limitao da violncia que resulte na morte ou em dano no afirma que esses objetivos devam ser aceitos como base vlida para
corporal, o cumprimento das promessas e a estabilidade da posse me- a ao, legislando a conduta apropriada nas relaes internacionais. Deve-
diante a adoo de regras que regulem a propriedade. se registrar igualmente que nesta fase da nossa argumentao s nos
O objetivo da limitao da violncia est representado de muitas preocupamos com o que poderia ser qualificado como a ordem interna-
formas na sociedade internacional. Os estados cooperam entre si para cional "esttica", no com a sua "dinmica"; s nos interessamos em
manter seu monoplio da violncia, e negam a outros grupos o direito definir o que est envolvido na idia da ordem internacional, no em
de exerc-la. Por outro lado, aceitam limitaes ao seu prprio direito traar o modo como ela est incorporada em instituies histricas, su-
de usar a violncia; no mnimo, aceitam como obrigao recproca no jeitas a mudanas.
matar seus enviados ou mensageiros, o que tornaria a comunicao en-
tre eles impossvel. Alm disso, aceitam que a guerra s seja praticada
por uma causa "justa", ou uma causa cuja justia possa ser defendida
em termos de regras comuns. E ademais tm proclamado constante-
Por "ordem mundial" entendemos os padres ou disposies da
mente a adeso a regras exigindo que haja certos limites para a condu-
atividade humana que sustentam os objetivos elementares ou primrios
o da guerra, os temperamenta belli.
da vida social na humanidade considerada em seu conjunto. A ordem
A meta de cumprimento das promessas feitas representada pelo
internacional uma ordem entre os estados, mas estes so agrupamen-
princpio pacta .fIm! seruanda." Entre os estados, como entre os indiv-

" ( )s acordos devem ser cumpridos, (N. do T.) I') Se as coisas permanecerem como so. (N. do T.)
() conceito de ordem na poltica mundial 27 28 HFDLEY BULI.

tos de indivduos, e os indivduos podem ser agrupados de maneira deste processo os estados europeus se expandiram e incorporaram ou
diferente, sem formar estados. Alm disso, mesmo quando agrupados dominaram o resto do mundo, a comear com os descobrimentos por-
como estados, formam tambm grupos de outra natureza. Assim, im- tugueses do sculo XV e terminando com a partilha da frica, no scu-
plcitas nas questes que levantamos sobre a ordem entre os estados, h lo XIX. N a segunda fase, que em parte se sobreps primeira, as re-
questes mais profundas, de importncia mais duradoura, sobre a fun- gies do globo assim incorporadas ou dominadas se livraram do controle
o da ordem na grande sociedade humana. europeu, e assumiram seu lugar como estados membros da sociedade
Durante toda a histria da humanidade, at o sculo VXIlI, nunca internacional, comeando com a Revoluo Americana e terminando,
houve um nico sistema poltico que abrangesse todo o mundo. A grande nos nossos dias, com a revoluo anti-colonialista da frica e da Asia.
sociedade humana, aludida por expoentes do direito cannico e do di- verdade que a interpenetrao das vrias regies do mundo no decor-
reito natural, era na verdade uma idia de sociedade existente aos olhos reu apenas da ao de estados: indivduos e grupos participaram desse
de Deus ou luz dos princpios do direito internacional: no correspondia movimento como exploradores, comerciantes, imigrantes, missionrios
a nenhum sistema poltico real. Antes da segunda metade do sculo e mercenrios, e a expanso do sistema de estados foi parte de um au-
XIX a ordem mundial era simplesmente a soma dos vrios sistemas mento mais amplo do intercmbio social e econmico. No entanto, a
polticos que impunham ordem a diferentes partes do mundo. estrutura poltica criada por esses desenvolvimentos foi apenas a de um
No entanto, a partir do fim do sculo XIX e do princpio do scu- sistema global, com uma sociedade de estados.
lo XX surgiu pela primeira vez um sistema poltico singular verdadeira- Mas enquanto o sistema poltico mundial hoje existente assume,
mente global. A ordem em escala mundial deixou de ser simplesmente pelo menos essencialmente, a forma de um sistema de estados (mostra-
o somatrio dos vrios sistemas polticos que produziam a ordem em remos mais adiante que est surgindo, agora, um sistema poltico mun-
escala local; ela tambm o resultado do que se poderia chamar de dial de que o sistema de estados apenas uma parte), a ordem mundial
"sistema poltico mundial". A ordem no mundo - digamos, no ano poderia, em princpio, ser alcanada por outras modalidades de organi-
1900 - ainda era a soma da ordem existente dentro dos estados da zao poltica universal, e uma questo que se levanta saber se a ordem
Europa e da Amrica, com suas dependncias ultramarinas; dentro mundial no poderia ser melhor atingida por alguma dessas formas al-
dos Imprios Otomano, Chins e Japons e nos Sultanatos e Princi- ternativas. No passado houve outras formas de organizao poltica
pados que preservavam uma existncia independente, do Saara Asia universal, em escala menos do que global; com efeito, ao longo da his-
Central; dentro dos sistemas polticos primitivos ainda no destrudos tria da humanidade o formato do sistema de estados tem sido uma
pelo impacto da Europa, na frica e na Oceania; mas era tambm a exceo, no a regra geral. Alm disso, razovel presumir que no
conseqncia de um sistema poltico que funcionava em todo o mun- futuro possam ser criadas novas formas de organizao poltica
do, ligando todas essas unidades. universal, diferentes das que existiram no passado. Na terceira par-
() primeiro sistema poltico mundial assumiu a forma de um siste- te deste livro vamos considerar se o atual sistema de estados est
ma de estados de mbito global. A causa principal da emergncia de um cedendo lugar a um modelo diferente de organizao poltica uni-
certo grau de interao entre os sistemas polticos de todos os conti- versal, e se a ordem mundial seria melhor atendida por uma dessas
nentes, que nos leva a falar em um sistema poltico mundial, foi a expan- formas alternativas.
so do sistema de estados europeu por todo o globo, e a sua transfor- Neste ponto s precisamos enfatizar que neste estudo a ordem mun-
mao em um sistema de estados de dimenso global. Na primeira fase dial implica algo diferente da ordem internacional. A ordem no conjunto da
() conceito de ordem na poltica mundial 29

humanidade mais abrangente do que a ordem entre os estados: algo mais


fundamental e primordial, e que moralmente a precede.
A ordem mundial mais ampla do que a ordem internacional por-
que para descrev-la precisamos tratar no s da ordem entre os esta-
dos mas tambm da ordem em escala interna ou local, existente dentro
de cada estado, assim como da ordem dentro do sistema poltico mun-
dial mais amplo, em que o sistema de estados apenas um componente.
A ordem mundial mais fundamental e primordial do que a or-
dem internacional porque as unidades primrias da grande sociedade
formada pelo conjunto da humanidade no so os estados (como no
so as naes, tribos, imprios, classes ou partidos), mas os seres huma-
nos individuais - elemento permanente e indestrutvel, diferentemente
dos agrupamentos de qualquer tipo. Hoje so as relaes internacionais
que esto em foco, mas a questo da ordem mundial surge qualquer que
seja a estrutura poltica ou social do mundo.
Por fim, a ordem mundial precede moralmente a ordem interna-
cional. Assumir esta posio significa propor a questo da ordem mun-
dial e do seu papel na hierarquia dos valores humanos, tema que at este
ponto evitei discutir, mas que ser tratado no Captulo 4. No entanto,
preciso dizer aqui que se h algum valor na ordem na poltica mundial,
a ordem em toda a humanidade que precisamos considerar como ten-
do valor primrio, no a ordem dentro da sociedade dos estados. Se a
ordem internacional tem algum valor, isto s pode ocorrer porque ela
um instrumento orientado para atingir a meta maior, da ordem no con-
junto da sociedade humana.
32 HEDLFY BtTLL

C ,\ P T li LO II
e continuam a formar, no s um sistema de estados mas tambm uma
sociedade internacional. Para fundamentar esta afirmativa comearei
H UMA ORDEM NA mostrando que durante toda a histria do moderno sistema de estados
sempre houve uma noo da sociedade internacional, proclamada por
POLTICA MUNDIAL? filsofos e publicistas, e presente na retrica dos estadistas. Em segun-
do lugar, procurarei demonstrar que essa idia est refletida, pelo me-
nos em parte, na realidade internacional; que a noo da sociedade in-
ternacional tem razes importantes na prtica internacional de hoje. Em
JA deixamos claro o que entendemos neste estudo por "ordem" na poltica terceiro lugar, definirei as limitaes do conceito da sociedade interna-
mundial. Agora a pergunta que deve ser feita : existe essa ordem? cional como um guia para a prtica atual dos estados, a natureza prec-
Algum dia a ordem na poltica mundial poder ter a forma da ma- ria e imperfeita da ordem que ela origina.
nuteno dos objetivos elementares da vida social em uma nica socie-
dade mundial, ou uma grande sociedade reunindo toda a humanidade. A !DI:I/1 in. SOCI/:D/1D/: INT/:Rl\!/IC/Ol\!AL
Em que medida o sistema de estados est levando tal sociedade, e se
isto ou no desejvel so questes que vamos considerar mais tarde. Ao longo de toda a histria do moderno sistema de estados trs
No entanto, no se poderia argumentar de forma convincente que a tradies doutrinrias tm competido entre si: a hobbesiana, ou realista,
sociedade de toda a humanidade j algo existente. Na fase atual ainda que considera a poltica internacional como um estado de guerra; a
estamos habituados a pensar que a ordem na poltica mundial consiste kantiana, ou universalista, que preconiza a atuao, na poltica interna-
na ordem interna - a ordem dentro dos estados - e na ordem internacio- cional, de uma comunidade potencial e a grociana, ou internacionalista,
nal - a ordem entre os estados. para a qual a poltica internacional ocorre dentro de uma sociedade de
Ningum poderia negar que existe dentro de alguns estados um estados.' Neste ponto vou mencionar o que h de essencial na idia
grau elevado de ordem interna. No entanto, argumenta-se muitas vezes grociana ou internacionalista da sociedade internacional, e o que a dis-
que a ordem internacional no existe, a no ser como aspirao, e que a tingue da tradio realista ou hobbesiana, de um lado, e de outro da
histria das relaes internacionais consiste apenas em desordem ou concepo kantiana ou universalista. Cada um desses modelos tradicio-
conflito. Para muitos a idia da ordem internacional sugere no algo que nais incorpora uma descrio da natureza da poltica internacional e um
tenha acontecido no passado, mas simplesmente uma situao futura conjunto de prescries sobre a conduta dos estados.
das relaes internacionais, possvel ou desejvel, sobre a qual especula- A tradio hobbesiana descreve as relaes internacionais como
mos ou que podemos esforar-nos por criar. Para os que adotam este um estado de guerra de todos contra todos, um cenrio de luta em que
ponto de vista um estudo da ordem internacional sugere nada mais do cada estado se coloca contra todos os demais. Para os hob besianos as
que um plano para o mundo do futuro, na tradio de Sully, Cruc, relaes internacionais consistem no conflito entre os estados, lembrando
Saint-Pierre e outros irenistas ou tericos da pa;-;.
I diviso trplice deriva de Martin \V'ight, e sua melhor apresentao consta de "ir'Jtem
O presente estudo tem como ponto de partida a proposio de I

[ ;l!ueJ in lnternationat Relatiom", deste autor, texto publicado em Diplomatie ed. Herbcrt
que, ao contrrio, a ordem parte do registro histrico das relaes Butterfield e Marrin Wight (Londres, Allen & Unwin, 1967). i\ diviso discutida em pormenor
internacionais; e particularmente que os estados modernos formaram, no meu trabalho "Martiu W'zg/)t and The Tbeory o/ Intcrnationa/ Rela/ionJ. Tbe Xecond Mar/in lf/{f!,h/
MelJlor!tl! I .eaun", Hri/h[ourna! 0/ lntcmationa! S/udieJ, vo!. II, 2 (1976).
H uma ordem na poltica mundial? 33 34 HEDLEY BULL

um jogo totalmente distributivo, de soma zero: os interesses de cada como sustentam os hobbesianos, mas um exerccio cooperativo, cuja
estado excluem os interesses de todos os outros. Deste ponto de vista, a soma final maior do que zero. H conflitos de interesse entre os gru-
atividade internacional mais tpica, e que melhor define o quadro das pos dominantes dos estados, mas s no nvel superficial e transitrio do
relaes entre os estados, a guerra. A paz corresponde a um perodo sistema de estados existente; se devidamente compreendidos, todos os
de recuperao da ltima guerra e de preparao para a prxima. povos tm os mesmos interesses. Do ponto de vista kantiano a ativida-
A prescrio hobbesiana correspondente a de que o estado tem de internacional que tipifica melhor a sociedade internacional, em seu
liberdade para perseguir suas metas com relao aos outros estados, conjunto, o conflito ideolgico horizontal que ultrapassa as fronteiras
sem quaisquer restries morais ou legais. As idias de lei e moralidade dos estados e divide a sociedade humana em dois campos - os confian-
s so vlidas no contexto de uma sociedade, mas a vida internacional tes na imanente comunidade dos homens e os seus opositores; os fiis
ultrapassa os limites de qualquer sociedade. Os objetivos morais ou le- genunos e os herticos, os libertadores e os oprimidos.
gais seguidos no exerccio da poltica internacional s podem ser os do Ao contrrio da hobbesiana, a viso kantiana e universalista da
estado que a pratica. Ou se sustenta que a poltica externa de um estado moralidade internacional admite a existncia de imperativos morais no
conduzida em uma espcie de vcuo moral e legal (conforme campo das relaes internacionais, que limitam a ao dos estados; mas
Maquiavel) ou que a conduta moral do estado no campo internacional esses imperativos no pregam a coexistncia e a cooperao entre os
reside na sua auto-afirmao (conforme Hegel e os seus sucessores). estados, e sim a derrubada do sistema de estados e sua substituio por
Se,'Undo a tradio hobbesiana, as nicas regras ou princpios que po- uma sociedade cosmopolita. Para os kantianos, a comunidade formada
dem limitar ou circunscrever a conduta dos estados no seu inter-rela- pelos seres humanos no apenas a realidade fundamental da poltica
cionamento so as regras de prudncia e convenincia. Assim, os trata- internacional, no sentido da presena das foras capazes de cri-la, mas
dos s so respeitados se forem convenientes. representa tambm a finalidade ou objetivo do mais elevado empenho
No outro extremo, a tradio kantiana ou universalista assume que moral. As regras gue sustentam a coexistncia e o intercmbio social
a natureza essencial da poltica internacional no reside no conflito en- entre os estados precisam ser ignoradas se o exigir os imperativos da
tre os estados, mas nos vnculos sociais transnacionais entre os seres mais alta moralidade. Tratar os herticos com boa f no tem sentido, a
humanos, que so sditos ou cidados de algum estado. Para os kantianos, no ser em termos de convenincia ttica. Entre os eleitos e os mpios -
o tema dominante das relaes internacionais parece ser o relaciona- os libertadores e os oprimidos - no h lugar para a aceitao recproca
mento entre estados, mas na realidade a relao entre todos os ho- dos direitos soberania ou independncia.
mens, participantes da comunidade representada pela humanidade, a A chamada tradio grociana ou internacionalista coloca-se entre
qual existe potencialmente, embora no de modo efetivo, e que quando a realista e a universalista, e descreve a poltica internacional em termos
aflorar far com que o sistema dos estados v para o limbo." de uma sociedade de estados ou sociedade internacional.' Diferente-
Na perspectiva universalista, dentro da comunidade humana, os mente da tradio hobbesiana, os grocianos sustentam gue os estados
interesses de todos os homens so os mesmos. Deste ponto de vista, a
poltica internacional no um jogo de soma zero, puramente distributivo, \ Emprego o termo "grociano", derivado de Grotius, em dois sentidos: i) como neste caso, para
descrever em termos amplos a doutrina de que existe uma sociedade de estados; ii) para descre-
ver a modalidade solidarista dessa doutrina, que uniu o prprio C;rotius e os neo-grocianos do
2 Na doutrina do prprio Kant h uma ambivalncia entre o universalismo di- /1 lda da l listna sculo XX, opondo-se concepo pluralista da sociedade internacional defendida por Vattel e
1 'nirersa] de 11111 POIl/O di- 1 ir/a COJllloj>o/i/a (17H4) e a posio assumida em /1 Paz Perj>//lIa (17()5), os autores positivistas posteriores. Vide, a este propsito, "Tbe Grotian Conception ofIntemational
onde o fiklsofo aceita como meta substitutiva uma liga de estados "republicanos", Socie!y", em Diplomatic Jnrestieations.
H uma ordem na poltica mundial? 35 36 HJ<:DLI':Y BULI,

no esto empenhados em uma simples luta, como gladiadores em uma


arena, mas h limites impostos a seus contlitos por regras e instituies
mantidas em comum. No entanto, contrariamente perspectiva Nos sculos XV, XVI e XVII, quando a organizao poltica uni-
kantiana ou universalista, os grocianos aceitam a premissa de que os versal da Cristandade Ocidental ainda se encontrava em processo de
soberanos ou os estados constituem a principal realidade da poltica desintegrao, e os estados modernos ainda se articulavam, foram for-
internacional: os membros imediatos da sociedade internacional so madas as trs vises que pretendiam descrever a nova poltica internaci-
os estados, e no os indivduos. A poltica internacional nem expres- onal e prescrever uma conduta para os estados. De um lado, pensadores
sa um completo contlito de interesses entre os estados nem uma como Maquiavel, Bacon e Hobbes viam os estados emergentes ocupan-
absoluta identidade de interesses; lembra um jogo parcialmente do, em posio de confronto, o vcuo social e moral deixado pelo recuo
distributivo mas que tambm em parte produtivo. Para os grocianos, da re.rpublica cbristiana. De outro lado, os autores papais e imperialistas
a atividade internacional que melhor tipifica a sociedade internacio- promoviam uma reao em defesa dos ideais de autoridade universal do
nal no a guerra, ou um contlito horizontal que ultrapasse as fron- papa e do imperador. Contrariando essas alternativas, um terceiro gru-
teiras dos estados, mas o comrcio - de maneira mais geral, o inter-
po de pensadores, baseando-se na tradio do direito natural, afirmava
cmbio econmico e social entre os estados.
a possibilidade de que os prncipes que se afirmavam sobre os rivais
A prescrio grociana para a conduta internacional que na sua
locais, declarando-se independentes das autoridades externas, estavam,
interao todos os estados esto limitados pelas regras e instituies
contudo, ligados por interesses e regras comuns. Nas palavras de Gierke:
da sociedade que formam. Ao contrrio dos hobbesianos, os grocianos
afirmam que os estados devem obedecer no s s regras de prudn- "A idia medieval de uma monarquia mundial era estranha aos pensado-
cia e convenincia mais tambm aos imperativos de lei e moralidade. res da escola do direito natural. Eles deixaram aos autores do Sagrado
No entanto, contrariando os universalistas, entendem que esses im- Imprio Romano a tarda de invocar reiterada e exaustivamente, o fantas-
perativos no pretendem a derrubada do sistema de estados, a ser ma despido de substncia do antigo /lIIperiutll tJlundi, mas fizeram com que
substitudo por uma comunidade universal dos homens, mas sim a do germe indestrutvel desse sistema de idias que perecia, nascesse a
nova e frutfera noo da sociedade internaaona]. (...) De um lado, ressurgia
aceitao das exigncias da coexistncia e cooperao dentro de uma
continuamente uma tendncia para consolidar a sociedade internacional
sociedade de estados. em um estado mundial, dotando-o da autoridade de um Super-Estado
Cada uma destas tradies incorpora uma grande variedade de organizado ao longo de linhas republicanas. De outro, os defensores mais
doutrinas sobre a poltica internacional, entre as quais muitas vezes no rigorosos da teoria da soberania rejeitavam in 1010 qualquer idia de uma
h uma conexo estreita. Em cada poca cada tradio usa uma lingua- comunidade natural que unisse todos os estados. Mas a doutrina que pre-
gem distinta, focalizando temas diferentes e exibindo preocupaes pr- valeceu, determinando o futuro do direito internacional, aderia firme-
mente concepo de que havia uma conexo de direito natural entre
prias. Este no o lugar para uma explorao minuciosa dos vnculos e
todas as naes, a qual, embora no determinasse qualquer autoridade
distines dentro de cada uma dessas trs tradies; devemos apenas exercida pelo Todo sobre as partes que compunham essa conexo, impli-
levar em conta o fato de que a idia grociana da sociedade internacional cava um sistema de direitos e deveres sociais recprocos.'?"
sempre esteve presente na reflexo sobre o sistema de estados, para
indicar, em termos amplos, as mutaes que ela sofreu nos ltimos trs
a quatro sculos. Otto Gierkc, Natural I .atr and tbe Theory 0/ Soaelr l)()O to 1800, trad. Erncst Barkcr (Boston,
Bcacon Press, 1957), pg. 85. - -
H uma ordem na poltica mundial? 37
38

A sociedade internacional, concebida pelos pensadores do direito bros da sociedade internacional. No havia qualquer princpio funda-
natural desse perodo (Victoria, Suarez, Gentili, Grotius, Pufendorf), mental constitutivo ou critrio de participao enunciados claramente.
apresentava as seguintes caractersticas principais. Em primeiro lugar, Enquanto no se firmava a concepo do "estado" como a forma po-
os valores que consideravam subjacentes sociedade eram cristos. ltica comum a todas as monarquias, aos ducados, aos principados e s
verdade que a preeminncia atribuda por todos esses autores idia de repblicas da Europa moderna, no podia vingar a idia de uma socie-
um direito natural, que determinasse os direitos e deveres de todos os dade constituda principal ou exclusivamente de um nico tipo de enti-
homens, em toda parte, implicava a existncia de vnculos sociais entre dade poltica. Nos textos de Victoria, de Suarez e mesmo de Grotius as
os cristos e os no-cristos, como insistia Victoria ao prefigurar a uni- unidades polticas regidas pelo direito das naes eram chamadas no
versalidade das leis da hospitalidade que ligava espanhis e indgenas s de civtates mas tambm de prncipes, regni, gentes, respublicae. A doutrina
nas Amricas. verdade que ao insistir em que o direito natural era a do direito natural, sobre a qual todos os internacionalistas dessa poca
principal fonte da lei das naes, e que essa lei permaneceria vlida mes- baseavam sua concepo das regras que vinculavam os prncipes e as
mo se Deus no existisse, Grotius supunha que a sociedade internacio- comunidades por eles governadas, tratava os indivduos, e no o seu
nal poderia, ao final, dispensar seus fundamentos cristos. verdade agrupamento em estados como os sujeitos finais de direitos e deveres.
tambm que a busca de princpios sobre os quais os estados catlicos e Em terceiro lugar, na idia da sociedade internacional prevalecen-
protestantes pudessem estabelecer uma base para a sua coexistncia te nessa poca, atribua-se primazia ao direito natural sobre o que hoje
conduzia necessariamente a princpios seculares. chamaramos de direito positivo internacional, como fonte das regras
lVIas nenhum desses tericos da sociedade internacional acreditava que vinculavam os prncipes e as comunidades do mundo cristo. Para
que as relaes entre as potncias crists tinham a mesma base das rcla- Grotius o direito natural era suplementado pelas regras herdadas do ius
es entre elas e os estados no-cristos. Mesmo para Grotius, havia /!,entium romano e pela lei dos tratados existente, tais como o corpo de
dentro do crculo mais amplo de toda a humanidade, limitado pelos normas de direito comercial e martimo desenvolvidas na Idade Mdia,
princpios do direito natural, o crculo menor da Cristandade, limitado assim como pela lei divina. Mas no seu relacionamento mtuo os prn-
pela lei divina volitiva, pelos costumes e regras herdados do iUJ J!,entitlJ!/ cipes e os povos estavam sujeitos a regras principalmente porque os
e pelo direito cannico e romano. Para os escolsticos espanhis Victoria prncipes eram homens e os povos eram constitudos por seres huma-
e Suarez, o direito natural era inseparvel da lei divina. Nesse perodo, a nos, e portanto dependiam do direito natural. Esta primazia conferida
assinatura de tratados era acompanhada por juramentos religiosos, e as ao direito natural pelos primeiros internacionalistas refletia a sua con-
sociedades crists tinham um forte sentido de diferenciao com res- cepo de que o corpo de leis positivas existente, proposto pela socie-
peito s potncias externas, e especialmente o Imprio Otomano, cIue dade universal da Cristandade Ocidental, no tinha contato com as no-
representava uma ameaa presente e real. vas realidades polticas. Ao invocar o direito natural eles esperavam
Em segundo lugar, os estudiosos dessa poca no proporciona- libertar a lei das naes dos limites impostos pela prtica da poca e
vam uma clara orientao que permitisse definir quais eram os mem- desenvolver regras apropriadas nova situao.
Um quarto aspecto da idia da sociedade internacional que emer-

, Literalmente. direito das y,enteJ. Foi a extenso da cidadania romana aos pm'os conquistados gia nesse perodo era o de que as regras de coexistncia enunciadas
por suas lcgiocs. Deu-se primeiramente com Jlio Csar, confcnndo-a aos povos da ento cha- continham as premissas de uma sociedade universal. Tpico dos teri-
mada Glia Cisalpina, e. posteriormente, estendida a todos os povos conquistados, deu origem
ao direito dOJ POI'OJ. Loi, portanto, () rnicjo da cidadania (N. do R.T.). cos do direito natural era o fato de que eles nunca se libertavam inteira-
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mente das ambigidades da expresso romana iusJ!,entium, que significa- tinham assinado, no os seus sucessores; que os tratados, como os con-
va ao mesmo tempo o que hoje chamamos de "direito internacional", tratos privados, no eram vlidos se fossem impostos; e que permane-
ou seja, a lei existente entre os estados e as naes, e o significado origi- ciam vlidos sem levar em conta qualquer clusula rebus sie stantibus ou
nal de lei comum a todas as naes. proviso de que as condies originais deviam permanecer inalteradas.
Essa ambigidade aparece em suas tentativas de formular regras Gentili, que tinha uma perspectiva mais ampla, procurou disputar esta
bsicas destinadas a limitar o emprego da violncia entre os membros noo, e baseando-se nele Grotius desenvolveu mais tarde uma teoria
da sociedade internacional. Assim, seguindo a tradio tomista, todos geral dos tratados como uma espcie distinta de contrato, mas mesmo
os primeiros internacionalistas insistem em que a guerra devia ser feita esses autores at certo ponto se mantinham cativos da analogia com os
apenas pelos que tivesse a autoridade apropriada, por uma causa justa e contratos particulares.
usando meios justos. Mas eles limitavam-se a tatear na direo das dou- Da mesma forma, as premissas universalistas impediam esses pen-
trinas modernas de que s as autoridades pblicas tm direito a fazer a sadores de desenvolver uma concepo clara da soberania como atribu-
guerra, ou seja, s os estados. At mesmo Grotius no tenta proibir a to dos estados membros da sociedade internacional, ou do reconheci-
guerra particular, e na verdade sua doutrina da liberdade dos mares, mento recproco da soberania dos estados como um elemento bsico
conforme formulada no tratado Mar I .ibenos, de 1609, teve origem na de tal coexistncia. A noo de soberania desenvolvida por Bodin (nos
defesa que fez de uma ao blica da Companhia das ndias Orientais, seus Six Livres de la Republique, de 1576), s muito mais tarde teria um
dos Pases Baixos. Por outro lado, ele tambm no afirma de modo impacto no pensamento internacional. Traos dessa idia podem ser
inequvoco a doutrina segundo a qual, na guerra, a conduta justa ou o encontrados no uso por Suarez do conceito de "comunidade perfeita",
emprego de meios justos protege os dois beligerantes, e no s aquele ou no emprego por Grotius da expresso summum imperito, como na
cuja causa justa. Ao expor a necessidade de limitar a forma como a tendncia para recorrer idia de dominium - propriedade particular -
t,ruerra praticada, e de conter a sua difuso geogrfica, o que o inibe do direito romano, com a implicao de que um territrio e o seu povo
o seu compromisso com a idia universalista ou solidarista de que tais pertencem ao patrimnio do governante, que poderia deles dispor li-
limitaes no deveriam prejudicar a parte que faz a guerra por uma vremente. () que faltava, contudo, era a concepo de que a indepen-
causa justa. Com a exceo de Gentili, todos os primeiros dncia de qualquer autoridade externa no controle do seu territrio e da
internacionalistas tm dificuldade em adotar a noo em que se baseiam sua populao era um direito inerente de todos os estados.
as tentativas posteriores de aceitar a guerra entre os estados como uma Uma quinta caracterstica da idia de sociedade internacional dos
instituio da sociedade internacional, considerando que pode haver uma primeiros internacionalistas era a de que ela no definia um conjunto de
causa justa para a guerra do lado dos dois beligerantes, no apenas "sub- instituies derivadas da cooperao dos estados. De um lado, as insti-
jetivamente" mas tambm objetivamente. tuies "internacionais" ou "supranacionais" que existiam eram as do
Essa influncia das premissas universalistas aparece tambm no Imprio decadente e do Papado, e no derivavam da cooperao ou do
tratamento dado pelos primeiros internacionalistas s regras que sus- consentimento dos estados; por outro lado, a tradio de cooperao
tentavam a santidade dos acordos. Todos eles adotavam o princpio pacta que os estados estavam desenvolvendo ainda no era percebida como
sIm/ serranda, mas concebiam os tratados em termos de uma analogia uma forma de substituir aquelas instituies.
com os contratos do direito privado. Assim, nessa poca ainda se admi- Deste modo, os primeiros tericos da sociedade internacional con-
tia de modo geral que os tratados s obrigavam os prncipes que os tribuam para a criao do que mais tarde ficaria conhecido como "di-
H uma ordem na poltica mundial? 41 42

reito internacional", uma das instituies fundamentais da sociedade Por outro lado, os estudiosos desta teoria, baseada no direito natu-
dos estados; mas, como vimos, eles no procuravam fundamentar a lei ral, tambm no tinham qualquer concepo do papel das grandes po-
das naes primordialmente na prtica dos estados, e a sua preocupao tncias na sociedade internacional. Com efeito, pensavam em termos de
com o direito natural e a lei divina deveria necessariamente inibir o de- uma hierarquia de governantes, mas era uma hierarquia determinada
senvolvimento do direito internacional como tcnica e disciplina distin- pelo status e os precedentes de uma sociedade universal em recesso, e
tas, diferentes da teologia e da filosofia moral. no pela considerao do poder relativo dos estados (que levava autores
De fato, nessa poca, a instituio da diplomacia estava se de- como Rohan e Bolingbroke a estudar as grandes potncias dessa poca)
senvolvendo. No sculo XVI, ao Norte dos Alpes, generalizavam- ou dos direitos e deveres especiais que a sociedade dos estados conferia
se os embaixadores residentes, originados na Itlia no sculo XV, a determinadas potncias.
chegando at Rssia de Pedro o Grande. Estudiosos, neste pero-
do, analisavam essa nova instituio e suas regras, notadamente
Geri tili, que em Df de 1584, fez o primeiro exame sis-
temtico do princpio da inviolabilidade dos legados; e Grotius Nos sculos XVIII e XIX, os vestgios da Cristandade Ocidental
introduziu a noo da "extra-territorialidade" dos embaixadores. quase desapareceram da teoria e prtica da poltica internacional; o esta-
Mas esses estudiosos no procuraram discutir a cooperao dos do completou a sua plena articulao, a princpio na fase dinstica ou
estados implcita no funcionamento da representao diplomtica, absolutista, depois na fase nacional ou popular; acumulou-se e foi estu-
ou o desenvolvimento das "reunies de cpula" de chefes de go- dado todo um corpo de prticas modernas na interao dos estados.
verno realizadas nesse perodo como parte da evidncia de que Assim, a idia da sociedade internacional assumiu uma forma distinta.
existia uma sociedade de estados. medida que o direito natural cedia lugar ao direito positivo interna-
Por outro lado, ao elaborar suas idias sobre a sociedade internacio- cional, as idias dos tericos polticos e legais convergiam com as dos
nal nenhum desses autores discutiu ou levou em conta o equilbrio de historiadores, que procuravam registrar as prticas do sistema de esta-
poder entre os estados. A real instituio do equilbrio de poder, no dos e dos estadistas que o operavam. Nesse perodo, uma histria da
sentido de um esforo consciente para evitar a preponderncia de qual- idia da sociedade internacional teria que se interessar pelos primeiros
quer estado em particular, comeou a ser desenvolvida na coalizo con- assim como pelos ltimos, tratando de Bynkershoek, Wolff, Vattel, J. J.
tra Filipe lI, e sua preservao foi um objetivo implcito da Paz de Moser, Burke, G. F. von Martens, Gentz, Ancillon, Heeren, Ranke,
Westflia de 1648, que marcou o fim das prctenses dos Habsburgos a Castlereagh, Phillimore, Gladstone e Salisbury.
uma monarquia universal. Mas s muito mais tarde, na poca da luta Na sua cultura e nos seus valores a sociedade internacional conce-
contra Lus XIV, o equilbrio de poder foi admitido pela teoria interna- bida pelos tericos deste perodo se identificava como europia mais do
cional como uma instituio da sociedade internacional, e os vrios au- que como crist. Diminuram e desaparecem as referncias Cristanda-
tores do perodo precedente que contriburam para o desenvolvimento de e lei divina como base da sociedade dos estados, assim como os
dessa concepo (Guicciardini, Cornmvnes, Overburv, Rohan) perten- juramentos no momento da assinatura dos tratados. As referncias
ciam a uma distinta tradio de comentaristas polticos e histricos, cujas Europa apareciam, por exemplo, nos ttulos das obras que eram escri-
observaes no se integravam teoria do direito natural da sociedade tas: na dcada de 1740 o Abade de Mably publicou seu Droit Public de
internacional. l'Europe; nos anos 1770 J. J. Moser o seu Versuch des Neuestens ri.uropaischen
H uma ordem na poltica mundial? 43
44

Voleerrecbts; nos anos 1790 Burke denunciou o Diretrio francs regicida esses direitos."- Deste reconhecimento de que os membros da socie-
de ter violado "o direito pblico da Europa"." dade internacional so um tipo particular de entidade poltica, chama-
A medida que se acentuava o carter especificamente europeu da dos estados, e de que as entidades que no satisfazem esse critrio no
sociedade dos estados, o mesmo acontecia com o sentido de diferencia- podem ser membros, deriva uma srie de outras caractersticas bsicas
o cultural com respeito ao resto do mundo: a percepo do relaciona- da idia de sociedade internacional prevalecente no perodo, que sem
mento recproco entre as potncias europias estava sujeito a um cdi- ele no seriam concebveis: a idia de que todos os membros tm os
go de conduta que no se aplicava a elas, ao tratar com outras sociedades mesmos direitos fundamentais, que as obrigaes que eles assumem
menos importantes. Como j observamos, havia este sentido de dife- so recprocas, que as regras e instituies da sociedade internacional
renciao na era da sociedade internacional crist, como nas relaes derivam do seu consentimento, que entidades polticas tais como as
mtuas das cidades-estado gregas e no seu relacionamento com as po- monarquias orientais, os emirados rabes ou os reinos africanos devi-
tncias brbaras tais como Prsia e Cartago. Mas o carter exclusivo da am ser excludos.
sociedade internacional crist tinha sido abrandado pela influncia da Antes das revolues francesa e norte-americana esses estados eram
doutrina do direito natural, que proclamava os direitos e deveres co- em sua maioria monarquias hereditrias, e o que Martin Wight chamou
muns a todos os homens, em qualquer parte. Na era da sociedade inter- de "princpio da legitimidade internacional" era dinstico. () julgamen-
nacional europia o declnio do direito natural fez com que essa influn- to coletivo da sociedade internacional era de que o princpio dinstico
cia desaparecesse. N o sculo XIX a doutrina ortodoxa dos deveria determinar as questes da participao na famlia das naes, da
internacionalistas positivistas sustentava que a sociedade internacional transferncia da soberania sobre o territrio e a populao e de um
era uma associao europia, a que os estados de outras regies s po- governo para outro, e a sucesso nos estados. Depois da Revoluo
diam ser admitidos se e quando atingissem o padro de civilizao dita- francesa e da Revoluo Americana o princpio prevalecente da legiti-
do pelos europeus - um teste em que a Turquia foi o primeiro pas no- midade internacional deixou de ser o dinstico, e passou a ser o nacional
europeu a ser aprovado, quando foi admitida "ao conceito e direito ou popular. Em outras palavras, passou-se a admitir, de modo geral, que
pblico da Europa" sob o artigo VIU do tratado de Paris de 1856. os problemas dessa natureza deviam ser solucionados tomando como
N o conceito da sociedade internacional elaborado pelos tericos referncia no os direitos dos governantes, mas os direitos da nao ou
dos sculos XVIll e XIX a ambigidade dos autores precedentes a res- do povo. K ( ) casamento dinstico cedeu lugar ao plebiscito como meio
peito dos tipos de grupos ou entidades que podero se tornar membros para tornar internacionalmente respeitvel a aquisio de um territrio;
da sociedade dos estados cede lugar ao princpio, claramente formula- o princpio patrimonial foi substitudo pelo princpio da auto-determi-
do, de que a sociedade internacional uma sociedade de estados ou nao nacional. Na verdade, o curso dos acontecimentos no era deter-
naes, embora se adote s vezes a qualificao de que os estados so os minado fundamentalmente pela doutrina nacional ou popular da legiti-
membros imediatos dessa sociedade, mas os indivduos so os seus midade internacional, assim como na fase anterior no dependia do
membros finais, como na doutrina de Westlake. Vattel proclama sim- princpio dinstico ou monrquico, mas essas doutrinas indicavam o
plesmente que "a Lei das Naes a cincia dos direitos que existem tipo de argumentao utilizado para justificar o que fora feito.
entre as Naes ou os Estados, e das obrigaes correspondentes a
, I':. de Vatrel, TI.h' j.L/IJ' 0/ Nations (175H), Introduo e traduo pelo Instituto Carnegic (1916),
Vide "'I I.Jit'rI I rtter 011 th jJropOJ(//rj{lt' jJ('{/(C Il'i//I til!' RI:i!,icirlc 1)/1'1'1'/01')' 0/ I '/tll/(C", em 'I'11(' Jr ores 0/ 1/11'
I,
pg.3.
Rii!,/l1 1I01l0llraNI' J:rllI/lIllrl Ibrkc, org. .Iobn C. Nimmo (Londres, Bohn's British Classics, 111117). K Marrin Wight, "International l .<!J!,i/itl/t/c}''', lnternational Rela/ioIlJ, vol., IV, 1 (maio de 1972).
H uma ordem na poltica mundial? 45 46

Nos sculos XVIII e XIX, para identificar as fontes das normas por Bynkershoek e Vattel, com a condio de imparcialidade em relao
que vinculam os estados, os estudiosos da sociedade internacional afas- aos dois lados, diferentemente da doutrina de Grotius, na qual os neu-
tavam-se do direito natural, preferindo recorrer ao direito positivo. De tros precisavam qualificar-se discriminando a parte cuja causa era consi-
modo geral, adotavam como diretriz no teorias abstratas sobre o modo derada justa.
como os estados deveriam agir, mas os costumes e o direito emanado Portanto, uma vez mais, ao abordar a norma que impunha o cum-
dos tratados, que ganhavan1 corpo. I modernos podiam ser primento dos tratados, o pensamento terico desse perodo dispensava
citados, em lugar dos exemplos colhidos na Antigidade e na Idade inteiramente a analogia com os contratos particulares, reconhecendo
Media que abundam nas pginas de Suarez e Crotius. A histria do que os contratos concludos por um governo obrigavam os seus suces-
sistema de estados e da ascenso e queda dos grandes imprios, espe- sores, e que eram vlidos mesmo se impostos a um dos contratantes.
cialmente as <1ue foram escritas na Alemanha durante as guerras Alm disso, no sculo XIX, a doutrina de ceteris pari/JUs que Gentili pro-
napolenicas e logo depois, proporcionavam uma nova fonte de gene- curara aplicar inicialmente ao direito das naes foi aceita de modo ge-
ralizaes e mximas polticas. ral, com a qualificao de que cabia a cada uma das partes determinar se
Para formular as regras da coexistncia dos estados os estudiosos as circunstncias previstas no acordo tinham efetivamente mudado. Esta
desse perodo conseguiram livrar-se das premissas univcr salista e doutrina s vezes considerada um convite inoperncia do direito
solidarista herdadas da Idade Media, levando em conta as caractersticas internacional, mas segundo os positivistas do sculo XIX ela propor-
singulares da sociedade anrquica. A denominao "direito das naes", cionava um meio de garantir uma certa posio para os acordos interna-
laJJ' q/IW!OIlJ, droit de.rJ!,ellJ, r lk.nndJ! no s afastava o emprego do "direito cionais dentro do processo histrico, admitindo ao mesmo tempo as
natural", com o qual at ento estivera associada, como passou a sif-,rnificar foras favorveis mudana.
claramente o direito aplicvel entre as naes, no a lei comum a todas as Da mesma forma, os autores desse perodo puderam reconhecer
naes, i\ transio se completou quando o termo "lei das naes" cedeu que a soberania era um atributo de todos os estados, e a troca do reco-
lugar ao "direito internacional", designao criada por Bcntharn em 17R9 nhecimento da soberania, uma regra fundamental para a coexistncia
na sua lntroduaion lo lhe PtillcipleJ ?/ Morals and J-'!/!,irlatioll. dentro do sistema de estados. Puderam tambm definir corolrios como
Deste modo, as regras formuladas nesse perodo para restringir a a regra da no interveno, a regra da igualdade dos estados com respei-
violncia deixavam claro <1ue na poltica internacional o recurso vi0- to aos seus direitos fundamentais e o direito dos estados jurisdio
lncia legtima era um monoplio do estado, em contraste com o <1ue interna. Note-se que para alguns juristas desse perodo a idia da sobe-
pregavam os primeiros jusnaturalistas. Do reconhecimento do fato de rania estava associada doutrina dos "direitos naturais dos estados", e
<1ue, na guerra, dois beligerantes <1ue se digladiam podem ambos ter dos direitos de auto-preservao que na verdade negavam a noo da
causa justa, no foi difcil chegar doutrina de <1ue a guerra era simples- "sociedade internacional". Mas essas idias no so absolutamente ine-
mente um conflito poltico, e <1ue a questo da justia da causa envolvi- rentes ao tratamento da soberania como um complexo de direitos con-
da devia ser banida do direito internacional, por<1ue a sociedade interna- feridos pelas regras do direito internacional.
cional no tinha condies de resolv-la. Assim, as regras <1ue limitavam Finalmente, nos sculos XVIII e XIX considerava-se que a socie-
a conduta dos beligerantes, formuladas por esses autores, asseguravam dade internacional se manifestava de forma visvel em certas institui-
plena proteo a todos os beligerantes. A posio de neutralidade - es que refletiam a cooperao dos seus estados membros. Reconhe-
recurso para limitar a difuso geogrfica do conflito - foi reconhecida cia-se assim que o direito internacional era um corpo de regras especiais,
H uma ordem na poltica mundial? 47

derivadas da cooperao dos estados modernos, que sugeriam uma dis- sociedade internacional para alm dos seus limites originalmente euro-
ciplina e uma tcnica distintas da utilizada pela filosofia ou a teologia; e peus. De outro lado, as interpretaes universalistas ou kantianas foram
que diferia tambm do direito privado, por estender-se atravs das fron- alimentadas pelo esforo orientado para transcender o sistema de esta-
teiras nacionais, o que no sculo XIX era sinalizado pela expresso "di- dos, pretendendo escapar da desordem e dos conflitos que o tm acom-
reito internacional pblico". () Congresso de Viena reconheceu que o panhado nesse sculo e das revolues na Rssia e na China que deram
sistema diplomtico, cujo papel com relao sociedade internacional novo alento s doutrinas da solidariedade transnacional, tanto as comu-
era agora registrado nos textos de Callieres e de outros tericos da di- nistas como as no-comunistas. Pode-se dizer que, no sculo XX, as
plomacia, era do interesse do conjunto da sociedade internacional, e sua idias de sociedade internacional aproximam-se mais do pensamento
Ata Final o regulamentou, ajustando-o doutrina da igualdade sobera- predominante nas fases iniciais do sistema de estados do que das que
na dos estados. A preservao do equilbrio do poder foi elevada ao prevaleceram nos sculos XVIII e XIX.
status de um objetivo perseguido de forma consciente pela sociedade No sculo XX, a sociedade internacional deixou de ser considera-
internacional. Proclamado nessa condio pelo tratado de Utrecht, de da especificamente europia, e passou a ser vista como global. Na dca-
1713, que ps fim guerra da sucesso espanhola, e absorvido pelo da de 1880 o jusnaturalista escocs James l.orimcr formulou a doutrina
pensamento jurdico internacional com o Droi: des Gens de Vattcl , em ortodoxa da poca quando escreveu que a humanidade estava dividida
1758, gerou na era napolenica um extenso corpus de textos histricos e em um segmento civilizado, outro brbaro e um terceiro selvagem. A
polticos, cujas mximas afirmavam amplamente as condies para a humanidade civilizada abrangia as naes da I e das Amricas,
sobrevivncia da sociedade internacional, e que para alguns tinham for- que tinham direito ao pleno reconhecimento como membros da socie-
a legal. Phillimore por exemplo, em seus CommentatieJ upon lnternationat dade internacional. A humanidade brbara compreendia os estados in-
J.LI]}! (1854-1861) sustentava a legalidade da guerra ou da interveno dependentes da sia (Turquia, Prsia, Sio, China e Japo) que mere-
quando destinadas a manter uma situao de equilbrio de poder. Da ciam um reconhecimento parcial. Selvagem era todo o resto da
mesma forma, o conceito de "grande potncia" e dos seus direitos e humanidade, que no participava da sociedade dos estados, embora ti-
deveres especiais, explorado por Ranke no seu famoso ensaio, veio ex- vesse direito ao "reconhecimento natural ou humano".') incidentalmente,
pressar uma nova doutrina da hierarquia dos estados, que substituiu a vale a pena observar que a diferenciao traada por I . orimer na ver-
velha hierarquia precedente e do statns herdado, com base no poder dade a mesma feita hoje pelos cientistas sociais quando distinguem as
relativo e no consentimento da sociedade internacional, sendo expressa sociedades modernas das tradicionais e primitivas.
formalmente no Concerto Europeu nascido do acordo de Viena, me- Hoje, quando os estados no-europeus representam a grande maio-
diante o sistema de congresso. ria na sociedade internacional, e a participao nas Naes Unidas
quase universal, rejeita-se geralmente a doutrina de que a base dessa
sociedade uma civilizao ou cultura especfica, e at mesmo o eco
dessa idia, que subsiste no estatuto da Corte Internacional de Justia
No sculo XX, a idia da sociedade internacional manteve-se na (quando relaciona o direito comum aos estados civilizados entre as fon-
defensiva, como tinha acontecido nos sculos XVI e XVII. De um lado, tes reconhecidas do direito internacional), tornou-se embaraoso. No
a interpretao realista ou hobbesiana da poltica internacional foi ali-
mentada pelas duas guerras mundiais, assim como pela expanso da
'i Jamcs Lorirncr, Tbe lnstitutcs 0/ th / ",11I' 0/ '\{Itiom (I ':dinburgo, 1R83), \'01. 1, pgs. 101-3.
H uma ordem na poltica mundial? 4lJ 50 HFDI.LY BULI,

entanto, importante levar em conta que se a sociedade internacional pelos estados tem sido qualificada pelo retorno da distino entre as
contempornea tem urna base cultural, no a de uma cultura genuina- causas da guerra objetivamente justas e injustas, como na tentativa de
mente global mas sim a cultura da chamada "modernidade". E se per- proibir as "guerras de agresso" A idia de que os pases neutros devem
t-,runtarn1os em que consiste a modernidade na cultura, a resposta no conduzir-se com imparcialidade frente aos estados beligerantes tem sido
clara exceto pelo fato de que se trata da cultura das potncias ocidentais igualmente qualificada, como na doutrina da "segurana coletiva" incorpo-
dominantes - ponto que ser desenvolvido no captulo 13. rada pelo Pacto da liga das Naes e pela Carta das Naes Unidas.
No sculo XX, houve tambrn um recuo nas afirmativas confian- A nfase do sculo XX na idia de uma sociedade internacional
tes, da poca de Va ttel, de que os membros da sociedade internacional reformada ou aperfeioada, distinta dos elementos da prtica efetiva
eram necessariamente estados e naes, com a aproximao da ambi- dos estados, levou ao tratamento da Liga das Naes, das Naes Uni-
gidade e impreciso sobre esse ponto que caracterizaram a era de das e de outras organizaes internacionais como sendo as principais
Grotius. Hoje acredita-se que alm do estado, titular de direitos e de- instituies da sociedade internacional, deixando de lado outras insti-
veres legais e morais, participam da sociedade internacional as organi- tuies cujo papel na manuteno da ordem internacional central.
zaccs internacionais, grupos no-estatais de vrios tipos e tambm Desenvolveu-se assim a rejeio wilsoniana ao equilbrio do poder, a
indivduos, conforme implicado nos tribunais dos crimes de guerra de difamao da diplomacia e a tendncia a substitu-la pela administrao
Nuremberg e Tquio e na Declarao Universal dos Direitos Huma- internacional, assim como um retorno tendncia, prevalecente na era
nos. No h um acordo a respeito da importncia relativa desses dife- de Grotius, de confundir o direito internacional com a moralidade ou o
rentes tipos de agentes legais e morais, ou sobre qualquer esquema aprimoramento das relaes internacionais.
geral de regras que os vinculassem reciprocamente, mas a concepo
de Vattel, de uma sociedade s de estados, tem sido criticada de mui-
tos ngulos diferentes.
No sculo XX, a teoria da sociedade internacional afastou-se tam- Mas essa idia da sociedade internacional se ajustar realidade?
bm da nfase do positivismo histrico, dos sculos XVIII e XIX, na Ser que as teorias dos filsofos, internacionalistas e historiadores da
prtica existente corno fonte de normas para a conduta internacional, tradio de Grotius refletem as idias dos estadistas? Se os estadistas
em favor do retorno aos princpios do direito natural ou a algum equi- prestam homenagens hipcritas sociedade internacional e s suas re-
valente contemporneo desse direito. Na anlise poltica e legal das gras, isto significa que esses pensadores afetam as suas decises? Se a
relaes internacionais a idia da sociedade internacional tem-se base- idia da sociedade internacional desempenhou algum papel efetivo nas
ado menos na evidncia da cooperao demonstrada pelos estados no pocas de relativa harmonia entre as naes, como ocorreu na Europa
seu comportan1ento efetivo do que em princpios que pretendem in- durante longos perodos dos sculos XVIII e XIX, ela no se ter extin-
dicar qual deve ser esse comportamento, tais como os proclamados guido durante as guerras religiosas, as lutas da Revoluo Francesa e de
no Pacto da ljga das Naes, no Pacto Kellog-Briand ou na Carta das Napoleo, e as guerras mundiais do sculo XX? Por exemplo: que sen-
Naes Unidas. tido pode ter a afirmativa de que a Alemanha de Hitler e a Rssia de
Ao mesmo tempo, tem havido um ressurgimento das premissas Stalin, empenhadas em um conflito de vida e morte durante a Segunda
universalistas ou solidaristas no modo como so formuladas as regras Guerra Mundial, consideravam-se mutuamente vinculadas por regras
de coexistncia. A idia da limitao dos meios empregados na guerra comuns e cooperavam atravs do funcionamento de instituies co-
H uma ordem na poltica mundial? 51 52

muns? Se o sistema internacional cristo (e mais tarde europeu), exis- cesa e das Internacionais Comunistas, mas tambm na solidariedade
tente do sculo XVI ao XIX, era tambm uma sociedade internacional, contra-revolucionria da Companhia de Jesus, do "legitimismo" inter-
os vnculos que formavam essa sociedade no se alargaram, e por fim nacional e do anti-comunismo de Foster Dulles. Na Europa do sculo
romperam-se, medida que o sistema se expandia, adquirindo dimen- XIX, no intervalo entre as lutas de revolucionrios contra legitimistas,
ses mundiais? No ser melhor considerar a poltica internacional do que persistiram depois das guerras napolenicas, e no ressurgimento,
presente como um sistema internacional que no chega a ser uma socie- mais tarde no mesmo sculo, dos conflitos entre as grandes potncias
dade internacional? que provocaram a Primeira Guerra Mundial, pode-se dizer que predo-
minou o elemento da sociedade internacional.
Este ltimo elemento sempre esteve presente no sistema interna-
cional moderno, porque em nenhuma das fases do seu desenvolvimen-
Minha tese que os elementos de uma sociedade sempre estive- to deixou de haver uma certa influncia da concepo dos interesses
rarn presentes, e continuam presentes no sistema internacional moder- comuns dos estados e das normas e instituies comuns aceitas e utili-
no embora, por vezes, esteja presente s um desses elementos e de so- zadas por eles. Na maior parte do tempo a maioria dos estados respeita-
brevivncia precria. Com efeito, o sistema internacional moderno reflete va, de algum modo, as regras bsicas da coexistncia na sociedade inter-
todos os trs elementos singularizados respectivamente pela tradio nacional, do respeito mtuo pela soberania, do cumprimento dos tratados
hobbesiana, kantiana e grociana: a guerra e a disputa pelo poder entre e da limitao do uso da violncia. Da mesma forma, na maior parte do
os estados, o conflito e a solidariedade transnacionais, superando as tempo a maioria dos estados participava de instituies comuns. A maio-
fronteiras dos estados, e a cooperao e o intercmbio ret-,rulado entre os ria dos estados participava das formas e procedimentos do direito inter-
estados. Em diferentes fases histricas do sistema de estados, em dis- nacional, do sistema de representao diplomtica, da aceitao da po-
tintos teatros geogrficos do seu funcionamento, e nas polticas adotadas sio especial das grandes potncias, da existncia de organizaes
por diferentes estados e estadistas um desses trs elementos pode pre- internacionais funcionais, tais como as criadas no sculo XIX, da Liga
dominar sobre os outros. das Naes e das Naes Unidas.
Pode-se dizer assim que nas t-,ruerras comerciais e coloniais do s- A idia de "sociedade internacional" tem uma base na realidade
culo XVIII e do fim do sculo XVII - principalmente entre a Holanda, que , s vezes, precria, mas que nunca desapareceu inteiramente. As
a Frana e a Inglaterra - cujos objetivos eram instituir ou garantir um grandes guerras, que afetam todo o sistema de estados, prejudicam a
monoplio comercial reforado pelo poder martimo e o controle pol- sua credibilidade e fazem com que pensadores e estadistas se voltem
tico das colnias, predominava o elemento do estado de guerra. Nas para interpretaes e solues no esprito de Hobbes, mas elas so se-
guerras religiosas que marcaram a primeira fase do sistema de estados, guidas por perodos de paz. Conflitos ideolgicos que opem os esta-
at a Pa7. de Westflia, na convulso europia causada pelos conflitos da dos, e faces dentro deles, levam, s vezes, negao da idia da socie-
Revoluo Francesa e de Napoleo Bonaparte, e na disputa ideolgica dade internacional pelos dois lados, confirmando a interpretao
entre potncias comunistas e anti-comunistas, no sculo XX, o elemen- kantiana, mas so seguidos por acomodaes em que a idia ressurge.
to de solidariedade e conflito transnacional foi o mais importante, ex- Mesmo no auge de uma grande guerra ou conflito ideolgico, a
presso no s na solidariedade transnacional dos partidos protestantes, idia da sociedade internacional no desaparece, embora possa ser ne-
das foras democrticas ou republicanas favorveis Revoluo Fran- gada pelos pronunciamentos dos estados conflitantes, cada lado tratan-
H uma ordem na poltica mundial? 53 54

do o outro como forasteiro do quadro de uma sociedade comum; essa idia de sociedade internacional sobreviveu como um elemento impor-
idia simplesmente perde visibilidade, mas continua a influenciar a pr- tante da realidade, e essa sobrevivncia, em momentos de tenso, propi-
tica dos estados. N a Segunda Guerra Mundial as potncias aliadas e do cia a base para a reconstruo da sociedade internacional quando a guerra
Eixo no aceitavam seus inimigos como membros de uma mesma so- cede lugar paz ou o conflito ideolgico, distenso.
ciedade, e no cooperavam entre si para o funcionamento de institui- Esta presena persistente do elemento correspondente socieda-
es comuns. No entanto, no se pode dizer yue durante esse perodo a de internacional ficar claro se contrastarmos as relaes dos estados
noo da sociedade internacional tenha deixado de influenciar a prtica dentro desse sistema com exemplos do relacionamento entre comuni-
das relaes entre os estados. Com efeito, as potncias aliadas conti- dades polticas independentes, em que o elemento "sociedade interna-
nuaram a respeitar as regras ordinrias da sociedade internacional no cional" est de todo ausente. As relaes entre os invasores mongis de
seu relacionamento mtuo e no tratamento dos pases neutros; e o mes- Chingis Kan e os povos asiticos e europeus que eles subjugaram no
mo acontecia com a Alemanha, a Itlia e o Japo. Dentro dos dois gru- eram moderadas por uma crena, dos dois lados, de que havia regras
pos de beligerantes havia pessoas e movimentos yue procuravam en- comuns obrigando-os com respeito forma de tratar um ao outro. As
contrar uma base para negociar a paz. Os estados de cada grupo insistiam conquistas de Chingis Khan estavam fundamentadas nas idias morais
em yue os pertencentes ao outro grupo estavam obrigados, como mem- dos prprios mongis: Chingis acreditava ter recebido um mandato dos
bros da sociedade internacional, a observar as convenes de Genebra cus para governar o mundo, pensava que os povos que estavam fora
sobre prisioneiros de guerra, e no caso dos aliados ocidentais e da Ale- do seu controle de jcto eram de jure sditos do imprio mongol, e que
manha, em larga medida foi o yue aconteceu com relao aos prisionei- portanto aqueles que no se submetiam ao poder mongol eram rebel-
ros desses pases. des contra uma ordem de inspirao divina, e guerre-los constitua um
Da mesma forma, na poca em yue a Guerra Fria era mais intensa, direito e um dever. 11 Mas essas idias no faziam parte do modo de
os Estados Unidos e a Unio Sovitica tendiam a acusar-se mutuamente pensar dos povos que foram dominados, e em alguns casos aniquilados
de conduta hertica, de no se comportarem como estados membros pelos mongis.
da mesma sociedade internacional. No entanto, no chegaram a inter- Quando os conquistadores espanhis confrontaram os astecas e
romper suas relaes diplomticas, a recusar o reconhecimento recpro- os incas, esse encontro deu-se na ausncia de qualquer noo de regras
co da sua soberania, a repudiar a idia de um direito internacional co- e instituies comuns. Os espanhis debateram apenas entre si quais os
mum ou a provocar a ruptura das Naes Unidas, substituindo-a por deveres que tinham com relao aos amerndios - se o seu direito como
organizaes rivais. Nos dois blocos havia V07,es favorveis ao entendi- invasores provinha da pretenso papal ao impenm mundi, do dever dos
mento, chamando ateno para os interesses comuns na coexistncia, e prncipes cristos de propagar a f, da omisso dos indgenas em prati-
postulando, agora em uma frmula secular, o antigo princpio CUiJIIJ re,gio, car o dever da hospitalidade, ou de outra fonte qualquer." Mas os direi-
e/juJ ro yue servira como critrio para a acomodao no perodo tos reconhecidos aos indgenas (por estudiosos como Francisco de
das guerras religiosas. Portanto, mesmo em pocas em yue a poltica Victoria) derivavam do sistema de regras reconhecido pelos espanhis,
internacional pode ser melhor descrita em termos do estado de guerra
hobbesiano ou na condio kantiana de solidariedade transnacional, a
11 Vide Igor de Rachewiltz, "Some RellJarkJ on tbe Ideologicall"rmndationJ q/ ChingiJ Kbans h!JJpire",
Papers on Inr hastem History; 7 (maro de 1973).
12 Vide por exemplo Francisco de Victoria, "De [ndis ct deJure Bel/i RelectioneJ", rrad. de J. P. Bate,
11' i\ .tdoco obrigatna da rcligio do soberano. (N. do T) em Tb Classics 0/ lntemational l cd, E. Nys (Washington, Carnegie Institute, 1917).
H uma ordem na poltica mundial? 55 56 HFDLFY BULL

que no era reconhecido igualmente pelos indgenas. Espanhis e A questo, porm, saber se um sistema internacional que torna
amerndios podiam aceitar-se de forma recproca como seres humanos, necessrio um pretexto para iniciar uma guerra no radicalmente dife-
entrar em negociao e concluir acordos, mas essas tratativas escapa- rente de outro em que isto no necessrio. () estado que pelo menos
vam a qualquer contexto comum de regras e instituies. alega uma causa justa representa uma menor ameaa ordem interna-
Uma ilustrao adicional fornecida pela longa histria das rela- cional, mesmo se a crena na justia da causa alegada no foi determinante
es entre a Europa e o Isl. Enquanto a sociedade internacional mo- para a sua deciso. Quando um estado alega a existncia de uma justa
derna considerou-se crist ou europia, as sucessivas manifestaes do causa, mesmo que no acredite nela, est pelo menos reconhecendo
Isl eram vistas como um poder brbaro, sendo dever dos prncipes que deve aos outros estados uma explicao para a sua conduta, em
cristos manter uma posio comum de rejeio, embora na prtica isto termos de regras que eles aceitem. Como natural, h diferenas de
nem sempre acontecesse. De modo recproco, o pensamento islmico opinio sobre a interpretao dessas regras e a sua aplicao a situaes
era dividir o mundo em dar-ai-lslam, a regio de submisso vontade concretas, mas essas regras no so infinitamente maleveis, e limitam a
divina, e dar-al-Harb, a regio da guerra, que ainda precisava ser conver- escolha dos estados que pretendem agir de forma pretextual. Alm dis-
tida. A coexistncia com os estados infiis era possvel: intercmbio di- so, () uso de um pretexto significa que a violncia praticada pelo estado
plomtico, tratados e alianas podiam ser, e eram, concludos; relaes responsvel contra a estrutura das regras que regem o incio da belige-
sujeitas a regras, mas s a regras obrigatrias para os muulmanos. Fal- rncia aceitas em comum, ao desrespeitar essas regras, menor do que
tava a concepo de uma sociedade comum, com a participao tanto se agisse de ou tro modo. Comear a guerra sem qualquer explicao, ou
dos estados islmicos como dos infiis; estes ltimos eram considera- com uma explicao formulada apenas em termos das crenas do pr-
dos como tendo uma existncia provisria, e a coexistncia com eles era prio estado recalcitrante (tal como a crena dos mongis no mandato
vista como uma fase temporria, em processo que conduziria dos cus, ou a dos Conquistadores espanhis no impen'um mundi papal)
inexoravelmente sua absoro. manifestar desprezo por todos os outros estados, e colocar em perigo
Seria possvel argumentar que embora haja de fato um contraste as expectativas que os estados tm, reciprocamente, do seu comporta-
entre os casos em que uma idia comum da sociedade internacional mento internacional.
compartilhada por comunidades adversrias e aqueles em que isto no Grotius reconhece que se a sociedade internacional ameaada
acontece, do ponto de vista prtico as conseqncias so irrelevantes; a pelos estados que fazem a guerra com motivos simplesmente "persuasi-
linguagem de uma sociedade internacional comum usada pelos estados vos", e no por causas "justificveis", ela ainda mais ameaada pelos
no sistema internacional moderno meramente pretextual. Assim, como estados que fazem a guerra sem ter sequer causas "persuasivas", e cha-
observa Grotius, para alguns estados que pretendem ter uma causa justa ma as guerras deste tipo de "guerras dos selvagens". 14 Vattel qualifica os
para entrar em guerra, essa "causa justa" muitas vezes um mero pretexto, que praticam a guerra sem nem mesmo um pretexto de "monstros que
e os seus motivos so bem diferentes. Grotius distingue entre as causas da no merecem ser considerados humanos", e afirma que as naes po-
guerra que so "justificveis", isto , quando se acredita que h de fato uma dem unir-se para suprimi-los."
causa justa, daquelas que so apenas "persuasivas" ou retricas, quando a
alegao de justa causa no passa de um pretexto. 1'\

11 Grotius, /)1' Jure He//i ar Paas, rrad. inglesa de lrancis \V Kclscy (Oxford, Clarcndon Prcss, 1I Ibidem
1925), n, xxii, 2. I' Vattel, J1lJ1' 0/ Nations, IIl, iii, 34.
H uma ordem na politica mundial? 57 58

A sociedade anrquica () argumento de que os estados no formam uma sociedade porque


esto mergulhados na condio de anarquia internacional tem trs pontos
Sustenta-se em geral que a existncia da sociedade internacional fracos. O primeiro que o sistema internacional moderno no se parece
desmentida em razo da anarquia, ou seja, da ausncia de governo ou de com o estado de natureza hobbesiano. A descrio feita por Hobbes das
regras. bvio que, ao contrrio dos indivduos que vivem no seu inte- relaes entre os prncipes soberanos parte da sua explicao e justificati-
rior, os estados soberanos no esto sujeitos a um governo comum, e va do governo a que esto sujeitos os indivduos, a ela subordinada. Como
que neste sentido existe uma "anarquia internacional" - expresso que evidncia da sua especulao sobre o modo como viveriam os seres huma-
Goldsworthy Lowes Dickinson tornou famosa." No moderno debate nos em uma situao de anarquia, Hobbes menciona a experincia da guer-
sobre as relaes internacionais um tema persistente tem sido o fato de ra civil, certas tribos americanas e fatos das relaes internacionais:
que, devido a essa anarquia, os estados no formariam na verdade um
tipo de sociedade, o que s poderia acontecer se eles estivessem sujeitos "Embora nunca tenha havido uma ocasio em que os indivduos tenham
a uma autoridade comum. feito guerra uns contra outros, em todas as pocas os monarcas, e as
Um apoio intelectual importante a essa doutrina o que chamei de pessoas dotadas de autoridade soberana, por serem independentes man-
analogia interna, o argumento transferido da experincia dos indivduos tm-se em disputa constante, na situao e com a atitude dos gladiadores:
as armas e os olhos voltados uns contra os outros; ou seja, fortalezas,
na sociedade nacional para a experincia dos estados: estes, da mesma
guarnies e canhes, nas fronteiras dos seus reinos, vigiando continua-
forma que os indivduos, s so capazes de uma vida social ordenada se,
mente os vizinhos, numa postura de guerra."
nas palavras de Hobbes, sentem respeito e temor em relao a um po-
der comum." No caso do prprio Hobbes e dos seus sucessores, a ana-
Segundo Hobbes, a situao em que vivem os homens quando
logia com a sociedade nacional assume simplesmente a forma da afir-
falta um poder comum que os mantenha sujeitos tem trs caractersti-
mativa de que os estados, ou os prncipes soberanos, como os indivduos
cas principais. Nessa situao no pode haver indstria, agricultura, na-
que vivem fora da jurisdio de um governo, encontram-se no estado
natural, que o estado de guerra. Para Hobbes, e outros pensadores vegao, comrcio ou outros refinamentos da vida, pois a sua fora e a
dessa escola, no deveria ou poderia existir um contrato social dos esta- capacidade inventiva absorvida pelas imposies da segurana rec-
dos que pusesse fim anarquia internacional. Em contraste, no pensa- proca. No h regras legais ou morais: "As noes de certo e errado,
mento daqueles que vm sua frente, ou atrs de si, um governo mundial justo e injusto, no tm lugar nessa situao ... Outra conseqncia da
ou universal, a analoga com a sociedade nacional levada mais adiante, mesma condio que no pode haver propriedade ou domnio, a dis-
para abranger no s a concepo do estado de natureza mas tambm de tino entre o meu e o teu; a cada indivduo cabe o que ele pode conse-
um contrato social entre os estados que reproduza em escala universal as guir, pelo tempo que puder."!" Finalmente, o estado de natureza um
condies da ordem que pode existir dentro de cada estado. estado de guerra, "guerra" entendida "no como combate real, mas como
a disposio reconhecida para combater, durante todo o tempo, no
havendo garantia do contrrio ... uma guerra de todos contra todos." 2(1

1(, Vide 'Uh' I :lIrOpel1ll /llll1nhy (Londres, Allcn & II nwin, )9) C e 'UI{' [nternationa] .: iuarrbv (l .on-

<ires, Allcn & 11 nwin, 1<)26). Thomas Hobbes, l eriatban (Fvervman's Librarv), 1953, capo 13, pg. 65.
1- Vide meu artigo "Som!r and /ll/tlnhr til lnteruationa] Re/a/ioliJ", em !Jip/o///tl!ir 1\ I') Ibid., pg. 66.
presente secao incorpora algum material extrado desse ensaio. 2(1 Ibid., pg. 64.
H uma ordem na poltica mundial? 59
60

A primeira dessas caractersticas, claramente, no torna necessria como o interesse mtuo, o sentido de comunidade ou de vontade ge-
a existncia de uma anarquia internacional. De fato, a inexistncia de ral, o hbito ou a inrcia.
um governo mundial no impede necessariamente a indstria, o comr- Portanto, para comparar as relaes internacionais com um hipottico
cio e outros refinamentos da vida. Na verdade os estados no exaurem estado da natureza pr-contratual entre os indivduos, podemos escolher
toda a sua fora e capacidade inventiva no esforo recproco de segu- no a descrio de Hobbes mas a de J..ocke. Ele concebe o estado de
rana, condenando assim seus habitantes a uma vida solitria, pobre e natureza como uma sociedade sem governo, oferecendo-nos assim uma
ruim, brutal e breve; de modo geral os estados no investem seus recur- analogia estreita com a sociedade dos estados. Na sociedade internacional
sos na guerra e nos preparativos militares em medida tal que a sua eco- moderna, como no estado de natureza de Locke, no h uma autoridade
nomia se arruine. Pelo contrrio, ao proporcionar segurana contra ata- central capaz de interpretar e aplicar a lei, e assim os indivduos que dela
ques externos e a desordem interna, as foras armadas criam condies participam precisam eles prprios julgar e aplic-la. Como em tal sociedade
para que possa haver uma melhoria econmica dentro de suas frontei- cada participante um juiz em causa prpria, e como a opinio dos que
ras. A ausncia de um governo universal no se tem mostrado incompa- pretendem aplicar a lei nem sempre prevalece, a justia nessa sociedade
tvel com a interdependncia econmica das naes. rstica e incerta. No entanto, h uma grande diferena entre essa forma
claro tambm que a segunda caracterstica do estado de nature- rudimentar de vida social e a total ausncia de ordem.
za descrito por Hobbes , com a ausncia das noces de certo e errado, () terceiro ponto fraco da argumentao a propsito da anarquia
inclusive a noo da propriedade, no se aplica s relaes internacio- internacional que ela no leva em conta os limites da analogia com a
nais modernas. Dentro do sistema de estados que se desenvolveu na situao interna dos estados, que afinal so muito diferentes dos indiv-
Europa e se difundiu por todo o mundo, as noes do certo e do errado duos. Embora se possa dizer que o governo uma condio necessria
na conduta internacional sempre ocuparam uma posio importante. para impor a ordem entre os indivduos, h boas razes para sustentar
Das trs caractersticas principais atribudas por Hobbes ao estado que a anarquia entre os estados at certo ponto tolervel, mas o mes-
de natureza s a terceira poderia ser aplicada s relaces internacionais mo no acontece com a anarquia entre os indivduos.
no mundo moderno - a existncia de um "estado de bruerra", no senti- J observamos que, diferentemente do indivduo no estado de na-
do de que h uma disposio da parte de todos os estados de fazer a tureza de Hobbes, o estado no compromete da mesma forma suas
guerra contra todos os demais. Com efeito, mesmo quando esto em energias na busca da segurana, a ponto de dar a seus membros condi-
paz, os estados soberanos mostram a disposio de guerrear entre si, na o animalesca. () prprio Hobbes reconhece isso quando, tendo ob-
medida em que todos se preparam para a guerra e consideram que a servado que as pessoas investidas de autoridade soberana colocam-se
guerra uma das opes que se abrem para eles. em uma "postura de guerra", comenta que "uma vez que elas, deste
A segunda debilidade do argumento a respeito da anarquia in- modo, promovem a indstria dos seus sditos, a conseqncia no a
ternacional que ele se baseia em uma falsa premissa sobre as con- misria que acompanha a liberdade dos indivduos."?' Os prprios so-
dies da ordem entre as entidades distintas do estado - os indiv- beranos que na sua relao recproca se encontram em um estado de
duos e grupos. Naturalnlente, o temor de um governo supremo no natureza, proporcionam, dentro do seu territrio, as condies em que
a nica fonte de ordem do estado moderno: o inventrio das ra- os refinamentos da vida podem florescer.
zoes que levam os homens a se tornarem capazes de uma coexistncia
social ordenada dentro do estado moderno precisa incluir fatores tais
l Ibid., pg. 65
H uma ordem na poltica mundial? 61 62 BULI.

Alm disso, os estados no so vulnerveis a um ataque violento dagar se a guerra poder agora ter resultados "absolutos", e assumir a
na mesma medida dos indivduos. Spinoza, fazendo eco afirmativa de forma de "nico golpe instantneo", na acepo de Clausewitz; e se
Hobbes de que "dois estados mantm entre si a mesma relao mtua hoje a violncia no pe o estado diante do mesmo tipo de perspectiva
de dois homens no estado de natureza", acrescenta: "com a exceo de que sempre esteve diante do indivduo.
que uma comunidade pode proteger-se de ser subjugada por outra, o () fato de que os estados tm sido menos vulnerveis aos ata-
que no acontece com os homens no estado de natureza. Porque, como ques violentos do que os indivduos reforado por outra diferena:
natural, o homem diariamente vencido pelo sono, muitas vezes apesar da vulnerabilidade a ataques fsicos, essa vulnerabilidade no
afetado pelas doenas do corpo ou da mente, e finalmente prostrado a mesma para todos. Hobbes entende o estado de natureza com
pela velhice; alm disso, est sujeito a dificuldades contra as quais uma base na premissa de que "a Natureza fez os homens de tal forma
comunidade pode garantir-se."22 No estado de natureza um ser humano iguais nas faculdades do corpo e da mente que o mais fraco tem
no pode garantir-se contra um ataque violento, que implica a perspec- fora suficiente para matar o mais forte.":" Para Hobbes, essa mes-
tiva de morte sbita. No entanto, organizados sob a forma de estados, ma vulnerabilidade recproca de todos os homens que torna a anar-
grupos de seres humanos podem adquirir meios de defesa que existem quia intolervel. Mas na sociedade internacional moderna tem havi-
independentemente das debilidades de qualquer um desses indivduos. do uma diferena persistente entre as grandes e as pequenas potncias.
E o ataque armado de um estado contra outro no implica uma pers- As grandes potncias no tm sido vulnerveis a um ataque violento
pectiva comparvel ao homicdio de um indivduo cometido por outro, pelas pequenas potncias na mesma medida em que estas tm sido
pois a morte de um homem pode ser o resultado de uma nica ao vulnerveis ao ataque das grandes potncias. Outra vez, s a difu-
que, uma vez realizada, no pode ser desfeita, enquanto a guerra, s so das armas nucleares pelos pequenos es tados e a possibilidade de
ocasionalmente, tem provocado a extino fsica do povo derrotado. um mundo de muitas potncias nucleares leva a indagar se nas rela-
Na histria moderna tem sido possvel adotar a perspectiva de es internacionais tambm pode haver uma situao em que "o mais
Clausewitz, segundo a qual "a guerra nunca absoluta em seus resulta- fraco tenha fora suficiente para destruir o mais forte."
dos", e que a derrota pode muito bem ser "um mal passageiro, que Assim, o argumento de que porque os indivduos no podem for-
pode ser evitado"." Alm disso, no passado, mesmo que em princpio a mar uma sociedade sem governo, os prncipes soberanos ou estados
guerra pudesse levar ao extermnio de um dos beligerantes, ou dos dois, tambm no podem, no se sustenta no apenas porque mesmo na au-
isto no poderia acontecer de sbito, de uma s vez. Ao sustentar que a sncia de governo pode haver uma certa ordem entre os indivduos mas
guerra no consiste em um nico golpe instantneo, mas em uma su- porque os estados so diferentes destes, e mais capazes de formar uma
cesso de atos distintos, chamava ateno para algo que no passado era sociedade anrquica. A analogia do meio internacional com a ordem
verdadeiro, e que tornava a violncia entre comunidades polticas inde- domstica no passa de uma analogia, e o fato de que os estados for-
pendentes diferente da violncia entre indivduos." S no contexto das mam uma sociedade sem governo reflete caractersticas da sua condi-
armas nucleares e outras tecnologias militares recentes pertinente in- o que so nicas.

." Spmoza, Frmj{/I/IJ Po/ilim.r, II L ii, em "111(' PO/illi/ Ir orks o] \jJlllO'{(I, cd. 1\. (;. \X'ernhal11 ( hford,
Clarcndon Prcss, 11)5H), pg. 293 .
.', Carl \"011 Clauscwrrz, ()Il trad. de .Jolks (Modem Librarv, Jl)4,1) , parte I, cap. 1, pg. H
.'1 lbid., pgs. 7-H. 2; IIobbes, [.l:1.</(//};(/1I, pg. 63.
H uma ordem na poltica mundial? 63
64

As LIAlfJAn>LS DA SOCIl:DADh lrsn, RNAOONAI " aos argumentos daqueles que esto insatisfeitos com a ordem da socie-
dade internacional. Na verdade, a ordem existente dentro da sociedade
Demonstramos que o sistema internacional moderno tambm internacional moderna precria e imperfeita. Demonstrar que a socie-
uma sociedade internacional, pelo menos no sentido de que a sociedade dade internacional moderna proporciona um certo grau de ordem no
internacional tem sido um dos elementos que nele atuam permanente- o mesmo que demonstrar que estruturas de um tipo bem diferente
mente; e que a existncia dessa sociedade internacional no desmentida no poderiam proporcionar uma ordem de forma mais eficaz.
pela existncia da anarquia internacional. No entanto, importante ter
em mente as Iimitaes da sociedade internacional anrquica.
Como a sociedade internacional no seno um dos elementos
fundamentais da poltica internacional moderna, e compete sempre com
os elementos do estado de guerra e da solidariedade ou conflito
transnacionais, sempre um erro interpretar os acontecimentos como
se a sociedade internacional fosse o elemento exclusivo ou dominante.
Este o erro cometido pelos que falam ou escrevem como se, em po-
cas distintas, o Concerto Europeu, a I jga das Naes e as Naes Uni-
das fossem os principais fatores da poltica internacional; como se o
direito internacional devesse ser considerado exclusivamente no que
tange sua funo de unir os estados, e no como um instrumento dos
interesses estatais e um veculo de aces transnacionais; como se as ten-
tativas de manter um equilbrio de poder devessem ser interpretadas
exclusivamente como esforos para preservar o sistema dos estados, e
no tambm como manobras feitas por determinadas potncias para
ganhar uma posio de supremacia; como se as grandes potncias de-
vessem ser vistas s como "grandes responsveis" ou "grandes indis-
pensveis", e no tambm como grandes predadores; como se as .h:ruer-
ras fossem sempre tentativas de violar a lei ou de defend-la, e no
simplesmente como manifestaes dos interesses de determinados es-
tados ou grupos transnacionais. () elemento da sociedade internacional
real, mas os elementos do estado de guerra e das lealdades e divises
transnacionais so tambm reais, e uma iluso rei ficar o primeiro ele-
mento, ou v-lo como se anulasse o segundo e o terceiro.
Alm disso, o fato de que a sociedade internacional fornece um
certo elemento de ordem poltica internacional no deve justificar uma
atitude de complacncia a seu respeito, ou sugerir que falta fundamento
66 HI':DLI':Y BULl.

C 1\ P T l' L () I II sam ser recprocas. Em alguns casos, pode expressar a capacidade dos
indivduos ou grupos interessados em identificar-se mutuamente, para
COMO A ORDEM MANTIDA tratar os seus interesses recprocos como fins em si mesmos, e no ape-
nas como meios para um fim; em outras palavras, pode expressar um
NA POLTICA MUNDIAL? sentimento de valores comuns, em lugar de interesses comuns.
Este sentimento de que h interesses comuns na realizao dos
objetivos elementares da vida social pode ser vago e, em si mesmo, no
proporciona uma orientao precisa sobre o tipo de conduta consisten-
EXPLlC;\:'.IOS o que se entende por ordem na poltica mundial e mos- te com tais objetivos e quais os comportamentos que no so coerentes
tramos que, em certa medida, ela existe no moderno sistema de esta- com a meta visada. So as regras que contribuem para esse tipo de o-
dos. A questo para a qual nos voltamos agora : de que forma rientao. Regras so princpios gerais imperativos que autorizam ou
mantida essa ordem? obrigam determinadas classes de pessoas ou de grupos a se comporta-
rem de um modo prescrito. Em qualquer sociedade a ordem mantida
no s pelo senso de interesses comuns de criar ordem ou em evitar a
desordem, mas por regras que explicitam quais os tipos de conduta que
Tem-se argurncnrado que em todas as sociedades a ordem so compatveis com a ordem pblica. Assim, o objetivo da segurana
uma forma de conduta que sustenta os objetivos primrios ou elemen- contra a violncia sustentada por regras que restringem o uso da vio-
tares da vida social. Neste sentido a ordem mantida por um senso de lncia; o objetivo da estabilidade dos acordos, pela regra de que os acor-
interesses comuns nesses objetivos elementares ou primrios, por re- dos devem ser cumpridos; e a meta da estabilidade da posse, pela regra
gras que prescrevem a forma de conduta que os sustentam e por insti- de que os direitos propriedade, pblica ou privada, devem ser respei-
tuies que tornam essas regras efetivas. tados. Essas regras podem ter o status de lei, moral, costume ou etiqueta;
Em qualquer sociedade a manuteno da ordem pressupe que ou ainda, simplesmente de regras de procedimento - as "regras do jogo".
haja entre os seus membros (ou pelo menos entre os seus membros Em princpio a ordem poderia basear-se na vida social, sem a
politicamente ativos) uma percepo de interesses comuns nos objeti- necessidade de regras. concebvel, por exemplo, que modos ordena-
vos elementares da vida social. Assim, a vulnerabilidade humana vio- dos de comportamento possam ser inculcados por meio de condicio-
lncia e a inclinao a recorrer a aces violentas levam os homens namento, de forma a fazer com que os indivduos se comportem de
noo de que h um interesse comum na limitao da violncia. i\ modo consistente com os objetivos sociais elementares simplesmente
interdependncia entre os homens no que se refere s necessidades por ao reflexa. Neste caso, seriam desnecessrias regras que guias-
materiais leva-os a perceber que h um interesse comum em garantir sem as escolhas dos homens entre caminhos alternativos. Pode-se
que os acordos sejam respeitados. /\ abundncia limitada e as limitaes supor tambm que em sociedades muito pequenas, como famlias ou
do altrusmo levam-nos a reconhecer que h interesse comum em tornar cls, as regras fossem dispensadas por uma autoridade que se valesse
a posse estvel. Este senso de interesses comuns pode ser conseqncia apenas do cumprimento de ordens singulares obrigando ou autori-
do medo, e pode derivar de um clculo racional de que as limitaes zando determinados indivduos a praticar aes especficas, e evitan-
necessrias para sustentar os objetivos elementares da vida social preci- do recorrer a qualquer princpio geral imperativo. Por isso precisamos
Como a ordem mantida na poltica mundial? 67 68

distinguir conceitualmente entre a ordem na vida social e as regras regras, de tal forma que deixem de servir os interesses especiais dos
que ajudam a cri-la e a mant-la. Conforme observamos acima, de- elementos dominantes.
finir a ordem na vida social em termos de obedincia a regras que No entanto, em si mesmas, as regras so apenas construes inte-
prescrevem formas de conduta consistentes com os objetivos so- lectuais. Elas s tm uma funo na vida social na medida em que so
ciais elementares seria confundir uma causa de ordem aparentemen- efetivas. A eficcia de uma regra no consiste na sua adoo por todas as
te universal com a coisa em si (vide Captulo 1). pessoas ou grupos a que ela se aplica, em cada instncia. Ao contrrio,
Precisamos tambm levar em conta o ponto de vista marxista normal que qualquer regra efetiva de conduta seja ocasionalmente viola-
de que as regras servem no como instrumento dos interesses comuns da, e se no houvesse a possibilidade de que a conduta das pessoas diferis-
dos membros de uma sociedade, mas dos interesses especiais dos seus se do comportamento prescrito, a regra seria desnecessria. No entanto,
membros dominantes. Esta uma percepo importante da funo so- para ser socialmente eficaz uma regra precisa contar com certo grau de
cial de todas as regras, que especialmente vlida com respeito funo obedincia, e deve ser admitida como um fator de clculo para as pessoas s
r;,
exercida pelas regras legais. o que acontece, naturalmente, com todos quais se aplica, mesmo por aquelas que optam por viol-la.
os atuais sistemas de regras sociais, que esto imbudos dos interesses e Quando, nesse sentido, as regras no so meras construes
valores especiais daqueles que os formulam. Como a influncia exercida intelectuais, mas tm eficcia social, isto acontece, pelo menos em par-
pelos membros de uma sociedade nesse processo de formulao de te, porque h instituies que executam as funes indicadas a seguir.
regras provavelmente ser sempre desigual, qualquer sistema histrico Esta relao de funes pode no ser exaustiva, e algumas delas podem
de regras servir os interesses dos elementos dominantes da sociedade no ser essenciais para a eficcia da regra em um caso determinado. Mas
mais adequadamente do que os interesses dos outros membros. preciso que exista algo como o que vai descrito adiante.
Embora seja importante perceber esse fato quando estudamos i) As regras precisam ser feita.r, ou seja, precisam ser formuladas e
o papel das regras, na sociedade internacional como em qualquer outra promulgadas como normas a serem set-,ruidas pela sociedade em questo.
sociedade, ele no invalida a presente anlise. Os interesses especiais ii) As regras precisam ser comunicadas - precisam ser declaradas
dos elementos dominantes de uma sociedade esto refletidos no modo ou anunciadas de modo que o seu contedo chegue ao conhecimento
como essas regras so definidas. Assim, o tipo especial das limitaes de todos os interessados.
impostas ao recurso violncia, que conte com o carter obrigatrio da iii) As regras precisam ser administradas nos casos em que deter-
sua implementao e a forma e o alcance dos direitos de propriedade minadas aes ancilares ao prescrito pelas regras precisam ser pratica-
tero sempre a marca desses elementos dominantes. No entanto, a im- das para que essas regras sejam cumpridas. Por exemplo, as regras que
posio de limites de algum tipo violncia, a expectativa geral de que probem ou limitam a violncia no estado moderno podem exigir, para
os acordos sero cumpridos, e a existncia de regras de propriedade so que sejam eficazes, que determinadas providncias sejam tomadas para
do interesse de todos os membros da sociedade, no s de alguns des- estabelecer ou manter foras policiais, prises, tribunais, um departa-
ses membros. () objetivo daqueles que, em qualquer sociedade, procu- mento de justia, etc.
ram alterar a ordem existente no chegar a uma sociedade onde iv) As regras precisam ser interpretadas - questes derivadas do
inexistam restries ao recurso violncia, onde no se aceite a regra de entendimento de uma regra, das relaes entre diferentes regras em con-
que os acordos devam ser cumpridos ou no haja normas que assegu- flito e da ocorrncia ou no de violaes de regras, precisam ser resolvi-
rem os direitos da propriedade, mas apenas mudar os termos dessas das para que as normas orientem a conduta efetiva dos indivduos.
Como a ordem mantida na poltica mundial?
70

v) As regras precisam ser aplimd{IJ, no sentido mais amplo poss-


uso da fora seja legtimo e irresistvel. Esses dois aspectos do poder de
vel. Para que as regras sejam eficazes deve haver alguma penalidade para
coero do estado esto interligados, pois o colapso da legitimidade de
o seu no cumprimento, seja sob a forma de coero, de alguma forma
um governo pode tornar possvel uma tal combinao de foras que o
de sano ou simplesmente de no cumprimento recproco por parte
poder do estado deixe de ser irresistvel. Os grupos rebeldes mostram
dos outros indivduos ou grupos sujeitos mesma norma. compreender essa interligao quando do s aes destinadas a des-
vi) As regras precisam ser aos olhos das pessoas ou
moralizar, aos olhos da populao, o direito que o governo tem de usar
grupos a quem so aplicadas. I legitimao ocorre na medida em a fora a mesma importncia atribuda ao combate contra a fora ofi-
que os membros da sociedade as aceitam como vlidas e adotem os cial, usando suas prprias foras.
valores que elas implicam ou pressupem. Sendo legitimadas, as regras
Ao cumprir todas as funes relacionadas acima o governo aju-
no dependem de sanes para que se tornem efetivas. da a tornar efetivas as regras sociais elementares dentro do estado mo-
vii) As regras precisam ser adaptreis s mudanas nas necessida- derno. Mas essas funes no so executadas apenas pelo governo e
des e circunstncias. preciso que haja formas de rescindir ou modifi- outros grupos e indivduos podem participar da sua implementao.
car as regras antigas e substitu-las por novas. No entanto, o papel do governo na promoo da efetividade das regras
viii) As regras precisam ser contra desenvolvimentos sociais elementares fundamental:
que ocorrem na sociedade que possam solapar sua aplicao efetiva. i) () governojz as regras - nem sempre porque as inventa ou
Em qualquer sociedade a manuteno de regras efetivas depender de o primeiro a exp-las, mas no sentido de que as marca com o imprimatur
condies garantidas no pelas regras em si mesmas, mas sen as quais o
da sociedade. No estado moderno o processo de elaborao de regras
sistema de normas seria destrudo.' resulta em um conjunto especial de normas que conhecemos como "a
lei". Embora no estado moderno a funo de elaborao dessas nor-
mas caiba formalmente ao Legislativo, freqentemente, fazer leis ou
legislar funo exercida tambm pelos rgos administrativos, cuja
No estado moderno h uma instituio (ou um conjunto de funo formal consiste em traduzir as leis em ordens, assim como pelos
instituies interligadas) que ajuda a tornar efetivas as regras sociais ele- rgos judiciais, cuja funo formal a interpretao das leis.
mentares: o governo. () governo se distingue das outras instituies ii) () governo colabora no processo de comunicar as regras aos
dentro do estado moderno pela sua capacidade de recorrer fora fsi- indivduos e grupos sujeitos a elas. A publicao de normas legais e de
ca, e possui, sua disposio, uma fora real que supera em muito a que registros das decises tomadas pelos tribunais e a implementao efeti-
comandada por qualquer outro grupo. Por outro lado, o estado tem va das regras - com a abertura de processo contra os infratores, o traba-
quase o monoplio do uso legtimo da fora; ao lado de certos direitos lho policial de impedir a ao desses infratores, prend-los ou puni-los
residuais de autodefesa, concedidos ao indivduo, s o governo pode - contribuem para divulgar a percepo das regras que devem ser trata-
empregar a fora de forma considerada pela sociedade em geral como o das pela sociedade como sendo as regras da lei.
exerccio de um direito. Para o governo igualmente importante que o iii) Cabe ao governo administrar a aplicao das regras, traduzin-
do-as de princpios gerais para a forma de exigncias de que determina-
I conceito de "prorco" das pode sugerir a implicao sinistra de [ustiticar uma das pessoas faam ou deixem de fazer determinadas coisas. Esta , for-
conduta contrna s prprias regras, ou de colocar cerras "acima" das regras, mas no
encontrar um termo mais apropriado (N. do T).
malmente, a funo do Poder Executivo, mas o seu exerccio no
Como a ordem mantida na poltica mundial? 71 72

pressupe necessariamente a atividade de um dos ramos especficos do administrao do contexto social a que essas regras se aplicam, de modo
governo, que normalmente praticada tambm por outros ramos do que possam continuar a ser aplicadas. Pertencem a uma esfera de ao
governo. que as prprias regras podem no regular, e at mesmo no impedir,
iv) () governo pode interpretaras regras, principalmente por meio mas que est implcita no seu funcionamento.
do Poder Judicirio: decidir a respeito de incertezas sobre a validade das
regras, seu significado ou o seu inter-relacionamento.
v) O governo pode aplicar a lei, mediante o recurso ou a ameaa
de recorrer polcia e s foras armadas, assim como s sanes impos- A ordem existente dentro do estado moderno conseqncia,
tas pelos tribunais. Dispositivos legais especficos podem no ter o su- entre outros fatores, da existncia do governo, o que no acontece com
porte de sanes explcitas mas, em seu conjunto, o sistema legal como a ordem entre os estados, j que a sociedade internacional anrquica,
um todo baseia-se no poder coercitivo do governo. uma sociedade sem governo. Mas as sociedades primitivas, onde no
vi) () governo pode contribuir para a das regras (a sua existe um estado, apresentam tambm o fenmeno da "anarquia orde-
aceitao como vlidas por si mesmas) mediante a influncia que exerce nada", e vale a pena considerar os pontos de semelhana e diferena
sobre a educao e a informao pblica, o poder de persuaso dos seus entre os modos como a ordem criada e mantida nos dois casos.
lderes e a possibilidade de projetar-se como a encarnao simblica Independente da ateno dada noo de sociedade sem esta-
dos valores da sociedade, modelando a cultura poltica de modo a favo- do pelos estudiosos da poltica e das descries, em boa parte
recer a aceitao das regras como legtimas. especulativas, de historiadores como Maine e Maitland - a ponto de
vii) () governo pode tambm adaptar as regras s circunstncias atrarem a ateno dos antroplogos, no sculo XX 1 - as sociedades
e demandas cambiantes, legislando de modo a eliminar ou alterar leis primitivas sem estado no foram objeto de observao emprica e ana-
antigas e promulgar outras, ou ainda fazendo com que os administrado- lise sistemtica. As sociedades primitivas que foram identificadas como
res executem a lei, e os juizes a interpretem, de modo a modificar vir- sendo desprovidas de estado incluem os nucr, os dinka ocidentais, e os
tualmente o seu contedo. mandari (do Sudo Meridional); os talensi (da Nigria setentrional); os
viii) () governo desempenha a funo de proteo das regras, buamba (de Uganda); os lugbara (de Uganda e do Congo); e os konkomba
mediante aes polticas adotadas para ajustar o cenrio social de modo (do Togo). Todas essas sociedades no tm um governo, no sentido
a que as regras continuem a ser aplicadas. A convocao das foras ar- definido acima, e alm disso, no contam com instituies polticas cen-
madas para esmagar uma insurreio ou para expelir um invasor estran- trais (legislativo, executivo e judicirio). Na verdade, diz-se a respeito de
geiro um exemplo dessa "proteo". Do mesmo modo, so exemplos algumas delas que no tm nenhum papel poltico especfico. Embora
dessa funo, as medidas adotadas pelo governo para pacificar a insatis- certas pessoas ou rgos, tais como chefes de famlia, de linhagem ou
fao poltica, remover dificuldades sociais ou econmicas, suprimir de aldeia exeram funes polticas, essas funes no se distinguem
agitadores irreconciliveis, remediar fossos sociais ou para superar anta-
gonismos que ameacem destruir a sociedade. , Vide, por exemplo, M. lortcs e L. Iwnns-Pritchard, Afriran (Oxford Univ.
() que esses atos polticos variados tm em comum o fato de Press, 1940);John Middleton e David Tait (cds.), Tribes Without Rulers: Studies in
Systems(Londres: Routledge & Kegan Paul, 1958); c l. Southall, "Statelm Xoaeties", em
que esto todos dirigidos para a preservao da ordem, no mediante a 01 SocialSriences, ed. David Sills (New York: I;ree Press, 1968). Estou endividado tambm com
sustentao ou implementao direta das regras, mas pela modelagem e "World POIi/ICS as a Primitite Poluica! SYJtm/', em IForld Politics, vol. XVI, 4 (julho de 1964), de
Roger D. Masters - um artigo de muita penetrao.
Corno a ordem mantida na poltica mundial? 73 74 HEDLFY BULI.

claramente das outras que exercem. As distines traadas pelos obser- los que ligam os vrios grupos muito forte, a legitimidade dessa repre-
vadores externos entre os papis desempenhados nas esferas local, ri- slia pode ser aceita pelos dois lados, e o assunto se encerra ali. Em
tual, familiar ou poltico por esses indivduos ou grupos podem no ter outros casos, a natureza legtima do ato de vingana pode ser contesta-
sentido algum na cultura da prpria sociedade. da, criando-se um conflito prolongado, com base no exerccio, pelos
Ao mesmo tempo, as sociedades citadas exibem claramente uma dois lados, de uma autodefesa subjetivamente legtima.
ordem, ou seja, as formas de conduta prevalecentes se ajustam aos ob- Como as regras e os fatos estaro sendo interpretadas pelos
jetivos elementares da coexistncia social. Na modelagem dessa condu- dois grupos no seu prprio interesse (ou no interesse de um dos
ta as regras tm um papel vital, e a sua efetividade depende do desempe- seus membros) o julgamento correspondente tende a ser imperfeito.
nho das funcs de manuteno da ordem que levam formulao de Por outro lado, como a sua capacidade de implementar as regras vai
tais regras, comunicando-as, administrando-as, interpretando-as, apli- depender da fora que podem comandar, e da vontade de us-la, no
cando-as, legitimando-as, adaptando-as e "protegendo-as". No entanto, h garantia de que as regras sero aplicadas. No entanto, o recurso
dada a inexistncia de uma autoridade central, essas funes s so auto-defesa no significa desrespeito s regras e retorno dos grupos
exercidas por grupos - tais como os de linhagem ou de localidade - em em questo a um verdadeiro estado de natureza hobbesiano; repre-
que essas sociedades sem estado encontram-se divididas. senta o funcionamento de um sistema em que esses grupos esto
As regras no emanam de uma autoridade legislativa central, assumindo as funes de interpretar e aplicar as regras. Alm disso,
mas sim da prtica do inter-relacionamento dos grupos de linhagem ou ao agirem desse modo, esto agindo no mbito das regras que limi-
localidade, sendo incorporadas aos "costumes" e confirmadas pelas cren- tam a prpria ao de auto-defesa.
as morais ou religiosas. Naturalmente, nos sistemas polticos centrali- () recurso fora por esses grupos, como reao ao que julgam
zados o costume ou prtica estabelecida constitui tambm uma fonte ser uma violao das regras aceito nessas sociedades como legtimo.
familiar de regras, mas nas sociedades primitivas sem estado esta a No h um direito geral de auto-defesa, disponvel a todos os indiv-
nica fonte existente. duos ou grupos dentro da sociedade; s podem recorrer violncia
A conformidade da conduta com essas regras provocada pelo aqueles grupos que tm esse direito. Para que o emprego da fora seja
condicionamento e a inrcia, por sanes "morais" como a reprovao legtimo, preciso que ela constitua resposta a alguma violao de direi-
e o ridculo pblicos, pelo ritual ou por sanes sobrenaturais, tais como tos. Alm disso, a natureza da fora utilizada limitada, por exemplo,
a maldio lanada pelos ancios da tribo. I sociedades culturalmente pelo princpio de que a represlia precisa ser proporcional ofensa.
homogneas, especialmente quando pequenas, sanes desse tipo so, Nas sociedades primitivas, onde no existe estado, os atos de
por si mesmas, com freqncia suficientes. auto-defesa tm igualmente duas funes adicionais, alm de propor-
as sanccs no bastam para impedir a violao das re- cionar regras com sano coercitiva, e Roger Masters chamou nossa
gras e punir os violadores, pode haver o recurso "auto-defesa" por ateno para isso: "servem para unir grupos sociais e para manter crit-
parte de alguns grupos, dentro da sociedade, que assumem a responsa- rios legais e morais do certo e do errado." ') Eles no s ajudam a man-
bilidade de obrigar ao cumprimento das regras e determinar os casos de ter a coeso social, ao galvanizar um grupo interno em apoio a ao
desrespeito lei. () homicdio de um membro do grupo local ou de violenta a ser tomada contra um grupo externo, mas representam uma
certa linhagem, por exemplo, pode levar o grupo a eliminar, em repres-
lia, a parte culpada ou outro membro do seu grupo. Quando os vncu-
1 Masrers, "WJr/d Politics as a Primitire PoliticaIJYJtm/', pg. 607.
Como a ordem mantida na poltica mundial? 75
76

forma de reiterar a regra, enfatizando a persistncia da sua validade e


vamente percebida na sociedade primitiva), a despeito de, no curto pra-
importncia, alm da tentativa de aplic-la a um caso em particular.
zo, estarem trabalhando para sua destruio.
No h dvida de que, no concernente manuteno da ordem, No obstante, as diferenas entre a sociedade internacional e as
as sociedades anrquicas primitivas lembram a sociedade internacional. sociedades primitivas sem estado tambm so notveis. Em primeiro
Nos dois casos um certo elemento de ordem mantido, a despeito da lugar, h diferenas cruciais entre as unidades politicamente competen-
inexistncia de uma autoridade central, dotada de fora e com o mono- tes dos dois tipos de sociedade. Na sociedade internacional o estado
plio do seu emprego legtimo. Tambm nos dois casos isto ocorre soberano poryue tem jurisdio suprema sobre os seus cidados e o seu
mediante o exerccio, por grupos particulares (locais e de linhagem nas territrio. Em contraste, na sociedade primitiva os grupos locais ou de
sociedades primitivas sem estado; os prprios estados na sociedade in- linhagem yue exercem o poder poltico no tm esses poderes exclusi-
ternacional), de funes que, em um estado moderno, o governo (em- vos em relao s pessoas yue a compem, e normalmente tm uma
bora no exclusivamente) exerce para tornar as regras efetivas. Na socie- relao bem menos definida com respeito ao territrio.
dade anrquica primitiva, como na sociedade internacional, a ordem Um determinado grupo de linhagem no exerce necessariamente
depende de um princpio fundamental ou constituinte, implcito ou ex- autoridade exclusiva sobre as pessoas de yue composto. I algumas
presso, que identifica certos grupos como os nicos atores competen- sociedades sem estado os grupos de linhagem so divididos em seg-
tes para desincumbir-se dessas funes polticas. Nos dois tipos de so- mentos, e no seu interior se desenvolve um processo constante de
ciedade os grupos politicamente competentes podem, com legitimidade, segmentao e fuso. Segmentos de uma linhagem, yue em certo nvel
usar a fora na defesa dos seus interesses, enquanto os outros indiv- correspondem a unidades distintas, fundem-se com outros segmentos
duos ou grupos precisam recorrer aos grupos privilegiados, politica- em outro nvel. Enquanto essas unidades podem competir em determi-
mente competentes, em vez de usar eles prprios a fora. nado nvel, em nvel superior elas podem unir-se como partes subordi-
Nas sociedades anrquicas primitivas, como na sociedade inter- nadas de segmento mais amplo. I combinaes e divises cambian-
nacional, as relaes entre esses grupos politicamente competentes so tes das sociedades primitivas sem estado ilustram o yue tem sido chamado
circunscritas por uma estrutura de princpios normativos reconhecidos, de "princpio da oposio complementar". Nessas sociedades as unida-
mesmo nos casos de luta violenta. No entanto, nos dois tipos de socie- des politicamente competentes esto de tal forma relacionadas yue en-
dade h uma tendncia, durante esses perodos de luta, para que a estru- quanto duas delas podem entrar em conflito com relao a certos obje-
tura de regras no se sustente, e a sociedade se fragmente em tal medida tivos, com respeito a outros agem de forma coordenada. Assim, de um
que as tribos ou estados beligerantes sejam melhor descritos como so- lado cada unidade entra em conflito com as outras o suficiente para
ciedades em disputa contnua, e no mais como partes da mesma soci- gerar um sentido de identidade e manter a coeso interna; de outro
edade. Finalmente, tanto na sociedade anrquica primitiva como na so- lado, no h uma relao conflituosa entre as unidades yue no seja
ciedade internacional moderna h fatores, fora da estrutura de regras, que tambm afetada por elementos de cooperao.
influenciam os grupos politicamente competentes, induzindo-os a se Nas sociedades anrquicas primitivas as unidades dotadas de
ajustarem em termos desses fatores. So, entre outros fatores, a conten- competncia poltica no tm uma jurisdio territorial definida com
o mtua ou o temor de um conflito ilimitado, a fora do hbito ou a preciso. A opinio de Sir Henry Maine de yue nas sociedades primiti-
inrcia e os interesses de longo prazo em preservar um sistema de cola- vas a solidariedade poltica surge dos laos de sangue e nunca da posse
borao (conscientemente racionalizado no mundo moderno e intuiti- comum de uma certa rea, tem sido rejeitada pelos antroplogos mo-
Como a ordem mantida na poltica mundial? 77 7R

dernos, para quem essas sociedades baseiam-se tanto em laos () sistema social , por assim dizer, removido para um plano mstico,
consanguneos como no territrio.' Mas os grupos de linhagem das onde aparece como um sistema de valores sagrados, alm de qualquer
sociedades sem estado que foram considerados, desempenham funes crtica ou reviso (...) por isso, as guerras, ou disputas, entre segmentos
de uma sociedade como a dos nuer ou talensi so mantidos dentro de
relacionadas com a manuteno da ordem e no tm direitos exclusivos
limites por sances msticas."
a partes do territrio, definidas por fronteiras precisas e aceitas.
Corno nessas sociedades primitivas os grupos politicamente
competentes no detm soberania sobre as pessoas e sobre o territ- A sociedade internacional, em contraste, parte do mundo mo-
rio, mas relacionam-se com os indivduos e com o territrio de forma derno, o mundo secular que emergiu do colapso da autoridade eclesis-
menos exclusiva do que a do estado moderno, eles parecem ter urna tica e religiosa. Os vrios substitutos apresentados nos ltimos trs s-
existncia menos auto-suficiente, e do a impresso de ser menos culos, na tentativa de validar ou autenticar as regras da sociedade
introvertidos ou intra-oricntados do que os membros da sociedade internacional - o direito natural, a prtica costumeira dos estados, seus
dos estados. interesses e "necessidades", o direito comum dos "estados civilizados"
Um segundo ponto de contraste que enquanto a sociedade - so todos inferiores autoridade religiosa em termos do poder de
internacional moderna, especialmente na atualidade, culturalmente pr o duz ir coeso social, porque so todos sujeitos a debate e
heterognea, as sociedades primitivas sem estado so marcadas por um questionamento. A base moral da sociedade internacional pode ser
grau elevado de homogeneidade cultural. Por "cultura" queremos refe- menos frgil do que a das sociedades primitivas, no estando sujeitas
rir-nos ao seu sistema bsico de valores, ou seja, as premissas das quais ao impacto destruidor provocado pelas civilizaes crist e islmica
derivam suas idias e accs. Todas as sociedades primitivas parecem na frica sub-sarica e na Oceania; tem maior capacidade de absorver
depender de uma cultura comum; e as sociedades sem estado parecem novos desafios intelectuais e de preservar uma certa continuidade, mas
dependentes dessa cultura em um grau especialmente elevado. Com base em termos de impacto social no se aproxima do sistema de valores
nos sistemas africanos que estudaram, Fortes e Iwans- Prirchard chega- mgico e religioso.
ram concluso, experimental, de que um alto grau de cultura comum Finalmente, h grande diferena de tamanho entre a sociedade
era uma condio necessria s estruturas anrquicas, e s uma autori- internacional e as sociedades primitivas. A populao nuer, a maior es-
dade centralizada tinha condies de reunir povos de cultura hcrcrog- tudada por Fortes e Evans-Pritchard, contava com trezentos mil indiv-
nea.' [\ias a sociedade de estados soberanos (que tem sido chamada de duos, que viviam em uma rea de cerca de 42 mil krn". A sociedade dos
"sociedade abrangente"), l]Ue hoje envolve toda a humanidade, , por estados compreende toda a humanidade e todo o planeta.
excelncia, uma sociedade culturalmente heterognea. Tomados em conjunto, o que esses pontos de contraste demons-
Um terceiro ponto de contraste que as sociedades primitivas tram que as foras favorveis coeso social e solidariedade so
sem estado tm por base uma cultura que alm de homognea inclui o muito mais fortes nas sociedades anrquicas primitivas do que na so-
elemento de crena mgica ou religiosa. Conforme Fortes e I ciedade internacional. A natureza menos exclusivista e menos
Pritchard, interiorizada das unidades polticas que compem as sociedades primi-
tivas sem estado, sua homogeneidade cultural, as crenas mgicas e reli-
I Vide I. Schapcra, (,Ol'emllml! til/ri Poli!io- 111 'I/hll \'oodio (N,York, 1<.>:')6). cap, I. COI11
respeito ,I de Sir l lcnrv Mame, vrdc . II/(/I'/I! I "IJ)' (Londres. .Iohll i\ 1urrav, 1<'>:)()). pg. 144 .
.I e I "lji-iol!! Poli/lol! \'r,/tll/J, P:lg. I (I, (, Ibid., pg. I H
Como a ordem mantida na poltica mundial? 79

giosas que constituem o substrato das suas regras, sua natureza ntima e fazer. Para termos essa diretriz precisamos saber quais os fins que esto
limitada, tudo indica que embora nesses sistemas no haja governo, eles ou deveriam estar sendo perseguidos, e em si mesma a noo de interes-
contam com um grau impressionante de solidariedade social. O proces- se nada nos di/: sobre os dois pontos.
so de manuteno da ordem na sociedade internacional contempornea Portanto, em si mesmo o critrio do "interesse nacional" ou do
precisa atuar no s quando falta o governo mas tambm quando no "interesse do estado" no nos proporciona uma orientao especfica
h uma solidariedade social desse tipo. para interpretar a conduta dos estados ou para prescrever essa conduta,
a no ser que saibamos que metas ou objetivos concretos os estados
A ordem na sociedade internacional perseguem, ou deveriam visar: segurana, prosperidade, metas ideolgi-
cas; menos ainda indica um critrio que seja objetivo, independente do
A manuteno da ordem na poltica mundial depende, em pri- modo como os alvos da conduta do estado so percebidos pelos res-
meiro lugar, de certos fatos contingentes que contribuiriam para a or- ponsveis por tais decises. No oferece nem mesmo uma base para
dem mesmo se os estados no tivessem qualquer concepo de interes- distinguir consideraes morais e ideolgicas, na poltica externa de um
ses, regras e instituies comuns. Em outras palavras, como se os estados pas, dos fatores de outra natureza, no moral ou ideolgica. Porque
formassem um sistema internacional mas no uma sociedade. Assim, uma meta poder ser do interesse do pas se serve como meio para
um sistema de equilbrio de poder pode surgir em um sistema internacio- atingir um dos seus objetivos morais ou ideolgicos.
nal de forma fortuita, na ausncia de qualquer crena de que ele serve No entanto, a concepo de interesse nacional, ou interesse do
interesses comuns, ou qualquer tentativa de regul-lo ou institucionaliz- estado, tem um certo sentido na situao em que os objetivos nacionais
lo. Se surge, pode ajudar a limitar a violncia, a tornar crveis certos ou do estado so definidos e aceitos, e o problema em discusso saber
empreendimentos ou a proteger os governos contra desafios supre- com que meios esses objetivos podem ser promovidos. Dizer que a
macia local. No entanto, dentro da sociedade internacional, como acon- poltica exterior de um estado deve basear-se nos interesses nacionais
tece em outras sociedades, a ordem conseqncia no s de fatos significa insistir em que quaisquer posies que sejam adotadas devem
contingentes desse tipo mas de um sentido de interesse comum nos ser parte de um plano de ao racional; a abordagem da poltica externa
objetivos elementares da vida social; de regras que prescrevem a condu- baseada no interesse nacional pode ser contrastada, assim, com uma
ta tendo por objetivo esse fim; e de instituies que ajudam a tornar poltica que consista simplesmente em manter de forma acrtica uma
efetivas essas regras. postura estabelecida ou em reagir mecanicamente aos acontecimentos.
Alm disso, uma poltica baseada na idia do interesse nacional pode ser
I nteresses comuns contrastada com uma outra que tenha por base interesses seccionais ou
ento os interesses de um grupo mais amplo do que o estado, como
Dizer que : do interesse de algum dizer simplesmente que x uma aliana ou organizao internacional de que ele participe. ralar so-
serve como meio para alcanar-se um certo objetivo. Se isto realmente bre o interesse nacional como um critrio orienta a nossa ateno para
acontece ou no, um fato concreto. Mas se x ou no de seu interesse, os objetivos da nao ou do estado, e no os de outro grupo, mais limi-
depender no s disso mas das metas que esto sendo realmente visa- tado ou mais amplo.
das. Em conseqncia, a noo de interesse uma diretriz vazia, tanto A manuteno da ordem na sociedade internacional tem como
com respeito ao que a pessoa faz como com relao ao que deveria
ponto de partida desenvolvimento, entre os estados, de um sentido
Como a ordem mantida na poltica mundial? Hl 82

dos interesses comuns como meta elementar da vida social. Por mais constitucional da poltica mundial da atualidade. Este o princpio que
diferentes e conflitantes que sejam esses interesses, os estados tm em identifica a idia de uma sociedade de estados, que se ope noo de
comum a viso dessas metas como instrumentais. Sua percepo dos um imprio universal, de uma comunidade cosmopolita de indivduos
interesses comuns pode derivar do temor da violncia irrestrita, da ins- ou de um estado de natureza hobbesiano, ou estado de guerra, como
tabilidade dos acordos ou da insegurana da sua independncia ou so- princpio normativo supremo da organizao poltica da humanidade.
berania. Pode ter origem em um clculo racional do desejo dos estados J deixamos claro em outras partes deste estudo que no h nada de
de aceitar restries recprocas sua liberdade de ao, corno pode ba- historicamente inevitvel ou moralmente sacrossanto na idia de uma
sear-se tambm no tratamento dessas metas como valiosas em si mes- sociedade de estados. Por outro lado, essa idia, na verdade, no mono-
nus, e no apenas como um meio para alcanar determinado fim: pode poliza o pensamento e a ao humana, mesmo na fase atual. Pelo con-
expressar um sentido de comunidade de valores, assim como de inte- trrio, ela sempre precisou competir com outros princpios, o que con-
resses comuns. tinua a acontecer. No entanto ela exige que uma ou outra dessas idias
bsicas prevalea claramente; o que incompatvel com a ordem em
A.r regras escala mundial um desacordo entre os princpios competitivos da or-
ganizao poltica universal.
Na sociedade internacional, como em outras sociedades, o sentido De um lado, a idia da sociedade internacional identifica os esta-
da existncia de interesses comuns nos objetivos elementares da vida dos como membros dessa sociedade, e como unidades competentes
social no proporciona, em si mesmo, uma orientao precisa sobre as para executar tarefas polticas no seu seio, incluindo as tarefas necess-
modalidades de conduta consistentes com esses objetivos; esta a fun- rias para dar efetividade a suas regras bsicas. Portanto, esto excludas
o das Regras que podem ter Jta!UJ de direito internacional, nor- as concepes que atribuem essa competncia poltica a outros atores,
ma moral, costume ou prtica estabelecida; como podem ser simples- em lugar do estado - autoridades universais abrangentes ou grupos
mente regras operacionais, "regras do jogo" desenvolvidas sem um seccionais dentro das suas fronteiras. Por outro lado, a idia da socieda-
acordo formal e at mesmo sem comunicao verbal entre as partes. de internacional identifica o relacionamento entre os estados com o de
No incomum que uma regra surja, em princpio, em carter membros de uma sociedade vinculada por regras comuns e comprome-
operacional, para tornar-se prtica estabelecida e, tendo atingido a con- tida com instituies comuns. Exclui assim a concepo da poltica
dio de princpio moral, incorporar-se finalmente de forma explcita mundial como uma simples arena para o estado de guerra.
em uma conveno legal. Esta parece ter sido a gnese, por exemplo, de Ordinariamente, a conduta dos estados pressupe esse princpio
muitas das regras que hoje fazem parte de tratados ou convenes mul- fundamental ou constitucional da ordem internacional. Princpio que se
tilaterais sobre a guerra, as relaes diplomticas e consulares e o direito manifesta e tem evidenciada a sua centralidade nas aes quotidianas
martimo. dos estados - quando se arrogam direitos e competncias de atores prin-
() mbito dessas regras amplo, e em boa parte elas encontram-se cipais da poltica mundial, ao se ajustarem entre si com tal objetivo,
em estado de fluidez. Mencionaremos aqui s trs conjuntos de regras quando resistem s prerenses competitivas de grupos sub ou supra-
que tm um papel na manuteno da ordem internacional. estatais. () princpio est contido em muitas regras bsicas do direito
Em primeiro lugar, h o complexo de regras segundo as quais o internacional, e por isso tem predominado a doutrina de que os estados
estado pode ser considerado o princpio normativo fundamental ou so os nicos ou os principais titulares de direitos e deveres no direito
Como a ordem mantida na poltica mundial? 83 84

internacional; que s eles tm o direito de usar a fora para sustent-lo; pressuposto fundamental do direito das naes, e outras vezes como o
e que a sua fonte o consentimento dos estados, expresso sob a forma seu primeiro princpio, criou a presuno sem a qual os acordos deixam
de costumes e de tratados. No entanto, esse princpio precede o direito de fazer sentido. Regras subordinadas ou de qualificao regulam por
internacional, ou qualquer formulao particular do direito internacio- exemplo se necessrio manter a boa f no trato com herticos ou
nal, e est presente em todo um complexo de regras - legais, morais, infiis; se os acordos permanecem vlidos quando mudam as circuns-
consuetudinrias e operacionais. No esttico, mas est sujeito a um tncias (e a quem cabe determinar se elas efetivamente mudaram); se
desenvolvimento constante. Nas etapas formativas da sociedade inter- so vlidos, e em que medida, os acordos impostos pela fora; quais as
nacional, precisou enfrentar o desafio de doutrinas que proclamavam o situaes em que uma das partes pode ser dispensada de cumprir suas
direito dos indivduos, e de outros grupos, a ocupar uma posio na obrigaes; quais os princpios que devem orientar a interpretao dos
organizao poltica universal. E hoje enfrenta um desafio semelhante. acordos; at que ponto um novo governo deve responder pelas obriga-
Em segundo lugar, h o que poderamos chamar de "regras de es contradas por seus antecessores etc.
coexistncia". Dada a orientao fornecida pelo princpio constitucio- As regras de coexistncia incluem tambm aquelas <..]ue prescre-
nal para definir quais so os membros da sociedade internacional, essas vem a conduta para sustentar o objetivo da estabilizao do controle ou
regras estabelecem as condies mnimas da sua coexistncia. Elas in- jurisdio de cada estado sobre o seu prprio territrio e a sua popula-
cluem, antes de mais nada, o complexo de regras que limitam o papei da o. No centro desse complexo de regras est o princpio de que todos
violncia na poltica mundial. So regras que procuram confinar o em- os estados aceitam o dever de respeitar reciprocamente a soberania ou
prego legtimo da violncia aos estados soberanos, negando-o a outros jurisdio suprema de todos os demais estados sobre o seu domnio
agentes ao afirmar que a violncia legtima est limitada a um tipo parti- territorial e os seus cidados. Um corolrio, ou quase corolrio, desta
cular chamado "guerra", onde a violncia praticada sob a autoridade regra fundamental o de que os estados no devem intervir pela fora
de um estado soberano. Alm disso, as regras procuram limitar as cau- ou ditatorialmente nos assuntos internos dos demais. Outra regra a
sas ou objetivos que conferem legitimidade conduo da guerra pelo que estabelece a "igualdade" de todos os estados, no sentido de que
estado soberano - por exemplo, exigindo que haja uma causa justa (con- tenham os mesmos direitos de soberania.
forme a doutrina do direito natural da fase formativa do sistema de Em terceiro lugar h o complexo de regras <..]ue regulam a coopera-
estados) ou que seja precedida por certos procedimentos no-blicos, o entre os estados, em escala universal ou mais limitada, alm da <..]ue
como insistia o Pacto da Ijga das Naces. As regras tm procurado tam- indispensvel para a simples coexistncia. Ele inclui regras que facili-
bm restringir o modo como os estados soberanos se comportem na t-,JLler- tam a cooperao, no apenas poltica e estratgica, mas tambm social
ra, ao insistir, por exemplo, que ela seja conduzida de forma proporcional e econmica. A expanso, neste sculo, das normas legais sobre a coo-
aos objetivos propostos, de forma a poupar os no-combatentes ou usando perao entre os estados no campo econmico, social, ambiental e das
o mnimo de violncia necessrio. Alm disso, as regras tm procurado comunicaes exemplifica o papel das regras de cooperao, assunto
restringir a difuso geogrfica das hostilidades, determinando os direitos e que ser examinado no captulo 6.
deveres recprocos dos neutros e dos beligerantes. As regras desse tipo prescrevem condutas apropriadas no aos
H um outro complexo de regras de coexistncia que prescrevem objetivos elementares ou primrios da vida internacional, mas queles
o comportamento apropriado para sustentar o objetivo de cumprir os objetivos secundrios, mais avanados, que caracterizam uma sociedade
acordos. A regra bsica /Jada J!II1/ serranda, que vista por vezes como internacional que chegou a um consenso sobre uma gama de objetivos
Como a ordem mantida na poltica mundial? R5
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mais ampla do que a mera coexistncia. No obstante, pode-se dizer evitar e administrar as crises desenvolvidas pelas grandes potncias, mas
que essas regras desempenham um papel em relao ordem internacio- podem tambm ser matria de tratados ou acordos explcitos.
nal, na medida em que o desenvolvimento da cooperao e do consen- Os estados divulgam as regras em sua linguagem oficial, como
so entre os estados sobre essas metas mais amplas devem fortalecer o quando afirmam que respeitam o princpio legal da soberania ou o prin-
contexto da sua coexistncia. cpio moral da auto-determinao nacional, ou ainda a regra operacional
Este no o lugar apropriado para expor de forma integral esses de que as grandes potncias no devem interferir mutuamente nas suas
trs complexos de regras, de examinar os problemas derivados da sua respectivas esferas de influncia. Mas comunicam tambm essas regras
interpretao ou de conciliar os conflitos entre eles. Como tambm no com suas aes, conduzindo-se de forma a indicar se aceitam ou no
o lugar para considerar quais dessas regras tm status de lei ou norma uma norma em particular. Como a comunicao das regras est nas
moral, quais devam ser consideradas regras consuetudinrias ou mos dos prprios estados, e no de uma autoridade independente, a
operacionais, nem de traar a evoluo histrica por meio da qual essas sua divulgao normalmente distorcida em favor dos interesses de
regras se transferiram de uma categoria para outra, mudando em alguns determinados estados.
casos uma segunda vez. Ser suficiente observar que o vasto e cambian- Os estados administram as regras da sociedade internacional
te corpuJ de regras e quase-regras, de que as citadas so parte do ncleo medida que as aes executivas ancilares a essas regras so promovidas
central, fornecem os meios pelos quais a sociedade internacional move- por eles mesmos ou por organizaes internacionais responsveis pe-
se de uma vaga percepo do seu interesse comum para a concepo rante os estados. No primeiro caso, quando determinados estados so
clara do tipo de conduta exigida por esse interesse comum. designados como depositrios de um tratado, garantes de uma situao
de neutralidade ou rbitros de uma disputa. No segundo, quando so
I nstituies criados organismos para implementar acordos a respeito do servio de
correios, de telecomunicaes e muitos outros assuntos.
Na sociedade internacional os principais responsveis pela fun- Cada estado interpreta as regras legais, morais e operacionais. Mes-
o de ajudar a tornar as regras efetivas so seus prprios membros - os mo no caso das regras legais, os estados baseiam-se nos seus prprios
estados soberanos. Isto ocorre em virtude da inexistncia de um gover- juristas, e no h um mtodo conclusivo para resolver, mediante uma
no supremo, que no estado moderno pode exercer essa funo, ou de autoridade independente, desacordos sobre essa interpretao. Quanto
um grau de solidariedade entre os estados como o que caracteriza, nas s regras morais e operacionais, a sua interpretao ainda mais incerta.
sociedades primitivas sem estado, a execuo dessa atividade pelos gru- Na ausncia de uma autoridade central, o cumprimento das regras
pos politicamente competentes. Neste sentido, na sociedade dos esta- cabe aos prprios estados, que podem recorrer a atos de autodefesa,
dos, as instituies mais importantes so os prprios estados. inclusive atos de fora, na defesa dos seus direitos, alegadamente dentro
So eles que exercem a funo de formular as regras, ou legislar, mani- das regras operacionais, morais ou legais. Como freqente que os es-
festando a sua concordncia. As normas de aplicao geral, como as regras tados no possam praticar aes efetivas na defesa dos seus interesses, a
de coexistncia, nascem do costume e da prtica estabelecida, sendo em implementao das regras incerta. Em virtude do ndice de consenso
alf-,JUns casos confirmadas por convenes multilaterais. As regras aplica- ou solidariedade entre os estados, muitas vezes a sociedade internacio-
das s a grupos particulares de estados podem surgir tambm do costu- nal interpreta de modo diferente, aes consideradas como autodefesa
me e da prtica, como acontece com as regras operacionais destinadas a ou cumprimento de determinadas regras pelos estados que as praticam.
Como a ordem mantida na poltica mundial? 87

Os estados exercem tambm a funo de dar legitimidade s re- s podem funcionar se continua a haver aquele sentido dos interesses
gras, no sentido de promover a sua aceitao como intrinsecamente comuns dos estados que eles procuram traduzir em uma diretriz precisa
valiosa, utilizando seus poderes de persuaso e propaganda para mobi- para a sua conduta. A funo da "proteo" da regra compreende tudo
lizar apoio no contexto da poltica mundial. Atualmente, um meio im- o que os estados podem fazer para criar ou manter as condies do
portante de legitimao das regras consiste em endoss-las por assem- sistema que permitam o florescimento delas.
blias ou organizaes internacionais. A "proteo" das regras abrange, antes de mais nada, as aes cls-
Os estados empreendem a tarefa de alterar ou adaptar as regras sicas da diplomacia e da guerra com as quais os estados procuram pre-
operacionais, morais e legais s circunstncias mutveis, mas o fazem na servar o equilbrio geral do poder no sistema internacional Ce
ausncia de uma autoridade legislativa universal competente para res- modernamente uma relao de mtua coibio nuclear entre as potn-
cindir regras antigas e formular outras novas que as substituam ou com- cias nucleares); ajustar ou conter os conflitos ideolgicos; resolver ou
pletem. Uma desvantagem adicional o fato de que muitas vezes no h moderar os conflitos de interesse entre os estados; limitar ou controlar
consenso sobre se certas regras devem ser mudadas, ou como. Os esta- os armamentos e as foras armadas tendo em vista os interesses da
dos modificam as regras demonstrando, com palavras e aes, que es- segurana internacional; aplacar as reclamaes de estados insatisfeitos
to retirando seu consentimento s regras antigas e atribuindo-o s no- com a falta de mudanas que consideram justas; garantir e manter a
vas, alterando assim o contedo de um costume ou prtica estabelecida. concordncia das potncias menores com os direitos e responsabilida-
As regras operacionais observadas pelas grandes potncias, pela quais des especiais das grandes potncias.
elas respeitam as esferas de influncia recprocas em diferentes regies Essas medidas de "proteo" das regras no so prescritas pelas
do mundo, so rescindidas ou modificadas quando essas potncias mos- normas de coexistncia, ou pelo direito internacional que endossa algu-
tram, com o que dizem ou fazem, que deixaram de aceit-las ou consi- mas dessas normas. Na verdade, certas medidas adotadas pelos estados
deram que as suas fronteiras ou condies mudaram. () princpio moral com o propsito de "proteger" as regras podem coloc-los em conflito
da auto-determinao nacional - a regra de que os estados devem ser com o direito internacional. As atividades que atuam na "proteo" das
estados nacionais - substituiu a regra da legitimidade dinstica no pelo regras de coexistncia esto sujeitas a outras regras, tais como as que
ato de qualquer autoridade legislativa, mas por meio de guerras e revo- regulam o equilbrio de poder, a diplomacia e a situao especial das
Iuces. Os tratados ou convenes multilaterais s vezes desempenham grandes potncias.
um papel na mudana das normas legais, mas os estados tambm mu- Ao executar essas funes, os estados colaboram entre si em vri-
dam regras antigas ao viol-las ou ignor-las sistematicamente, para de- os graus com o que podemos chamar de "instituies da sociedade in-
monstrar que retiraram a sua aceitao. Em outras palavras, enquanto a ternacional": o equilbrio de poder, o direito internacional, os mecanis-
adaptao das regras a circunstncias cambiantes parte do processo de mos diplomticos, o sistema administrativo das grandes potncias, a
manuteno da ordem, por outro lado ela muitas vezes acompanhada guerra. Por "instituio" no queremos referir-nos necessariamente a
pela desordem. uma organizao ou mecanismo administrativo, mas a um conjunto de
Finalmente, os estados assumem a tarefa que, por falta de melhor hbitos e prticas orientados para atingir objetivos comuns. Essas insti-
designao, tem sido chamada de "proteo" das regras. As normas que tuies no retiram do estado seu papel principal de implementar as
sustentam a ordem na sociedade internacional s podem funcionar se funes polticas da sociedade internacional, ou de substituir no siste-
h condies propcias no sistema poltico internacional. Em particular, ma internacional a inexistente autoridade central. Elas manifestam o
Como a ordem mantida na poltica mundial? H9 90 HEDLEY BllLL

elemento de colaborao entre os estados no desempenho da sua fun- mo se aceitssemos uma explicao "estrutural-funcionalista", segundo
o poltica, e constituem ao mesmo tempo um meio para sustentar tal a qual tais regras e instituies da sociedade internacional so essenciais
colaborao. Essas instituies servem para simbolizar a existncia de para preservar a sua ordem, isto no significaria um endosso s mesmas.
uma sociedade internacional que representa mais do que a soma dos Em segundo lugar, qualquer que seja o mrito da aplicao do
seus participantes, para dar substncia e permanncia colaborao dos raciocnio "estrutural-funcionalista" a outras sociedades, pode haver
estados no exerccio das funes polticas da sociedade internacional e dvida sobre sua validade quando aplicado sociedade dos estados. A
para moderar a sua tendncia de perder de vista os interesses comuns. premissa subjacente a esse raciocnio reside na relevncia da totalidade ou
Na Segunda Parte deste livro vamos estudar a contribuio dada or- unidade da sociedade que est sendo explicada, o primado do conjunto
dem internacional por essas instituies. sobre as suas partes na explicao do que nela ocorre, a possibilidade de
descrever a natureza e o propsito de cada componente em termos do que
AJ explicaeJ[uncionais e causais ele contribui para atender s "necessidades" do conjunto.
Ora, a sociedade internacional no mostra o tipo de integridade ou
Um tema central do presente estudo o fato de que as regras e unidade que permitiria explicaes desse tipo. Neste estudo acentua-
instituies a que nos referimos exercem funes ou desempenham mos que o elemento "sociedade" apenas um dos que competem na
papis positivos com relao ordem internacional. No presente estu- politica internacional; na verdade, descrev-la como uma "sociedade"
do as afirmativas desse tipo significam apenas gue essas regras e insti- mostra s em parte o que ela . Uma explicao das regras e instituies
tuies so causas eficientes na ordem internacional; que esto entre as da sociedade internacional que tratasse apenas das funes que elas exer-
suas condies necessrias e suficientes. No pretendemos utilizar uma cem com relao ao conjunto da sociedade internacional no negligen-
explicao "estrurural-funcionalista", em que termos tais como "fun- ciaria o fato de que a melhor descrio da poltica entre as naes o
o" e "papel" so empregados com um sentido diferente. estado de guerra, um campo poltico em que os atores principais so
Na explicao "estrutural-funcionalista" a afirmativa de que essas indivduos e grupos e no os estados.
regras e instituies preenchem "funes" com relao ordem inter- Em terceiro lugar, cabe uma dvida sobre a validade funda-
nacional pode implicar que para a sua sobrevivncia e manuteno a mental da anlise "estrutural-funcional", ainda quando ela aplica-
sociedade internacional tem certas "necessidades" que so preenchidas da s sociedades com mais unidade do que a existente na sociedade
pelas regras e instituies em questo. Se podemos adotar as premissas dos estados. Assim, mesmo nas primeiras, como os estados nacio-
adicionais de que o preenchimento dessas necessidades essencial para nais modernos ou as sociedades primitivas caracterizadas por um
a sobrevivncia da sociedade internacional, e de que essa satisfao no grau elevado de solidariedade e consenso social, h foras operando
pode ser obtida de outra forma, neste caso dizer que tais regras e insti- de forma anti-social ou no-social, que no fcil incorporar em
tuies preenchem essas funes equivale a dizer que as endossamos. uma teoria que procura relacionar todos os eventos sociais com o
() presente estudo no pretende fornecer uma explicao ou justi- funcionamento do conjunto da sociedade.
ficativa para as regras de coexistncia na sociedade internacional, ou
para as instituies que contribuem para torn-las efetivas. Em primei-
ro lugar enfatizamos aqui que a ordem no o nico valor da poltica
internacional, nem necessariamente um valor supremo. Assim, mes-