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E c o no m a
A mrica L atina
900024812
9 0 0 0 2 4 8 1 2 - BIBLIOTECA CEPAL
Este documento fue compilado por M. Beatriz de A. Da
vid, Jefa de la Unidad de Desarrollo Agrcola de la Divi
sin de Desarrollo Productivo y Empresarial de la CEPAL
y profesora adjunta de la Universidad del Estado de Rio de
Janeiro (UERJ). Los artculos contenidos en l fueron es
critos por Jos Antonio Ocampo, Secretario Ejecutivo de
la CEPAL, M. Beatriz de A. David, Csar Morales, Oficial
de asuntos econmicos de la Unidad de Desarrollo Agr
cola de la Divisin de Desarrollo Productivo y Empresa
rial de la CEPAL, Mnica dos Santos Rodrigues, Investi
gadora del Programa de Estudios sobre Agricultura y De
sarrollo Sustentable (PROGESA), Ncleo Superior de Es
tudios Gubernamentales de la Universidad del Estado de
Rio de Janeiro (NUSEG/EURJ), Pedro Tejo, Oficial de
asuntos econmicos de la Unidad de Desarrollo Agrcola
de la Divisin de Desarrollo Productivo y Empresarial de
la CEPAL y Max Spoor, investigador del Instituto de Estu
dios Sociales de La Haya y consultor de la Unidad de De
sarrollo Agrcola de la CEPAL. Las opiniones expresadas
en este trabajo son de exclusiva responsabilidad de los au
tores y pueden no coincidir con las de la Organizacin.
D esa rr o llo r u r a l en
A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
L a c o n s t r u c c i n d e u n n u e v o m o d e l o ?
M a r a B e a t r iz de A . D a v id
Com piladora
C E P fl L A aiaomega
C O M IS I N E C O N M IC A PA R A A M R IC A L A T IN A Y E L C A R IB E
C E P R L E C O N O M IC C O M M IS S IO N F O R L A T IN A M E R IC A A N D T H E C A R IB B E A N
W W W .E C L A C .C L
A aiaomega
M \ir . A rg e n tin a . < o lo m h ia . C h ile , Y eH r.u elii
Transv. 24 No. 40-44
FO g O t l i D.C. - C olom bia
E-m ail: alfaom eg@ cable.net.co
http://w w w .alfaom ega.com .m x
ISBN: 958-682-210-9
R e s u m e n e je c u t iv o ix
E x e c u t iv e s u m m a r y xi
P r e s e n t a c i n x iii
Jos Antonio Ocampo
S n t e s i s xv
C aptulo 1.
A g r ic u l t u r a y d e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a 1
Jos Antonio Ocampo
Introduccin 1
A. Las visiones cambiantes de la agricultura y la poltica agropecuaria 2
1. Las visiones clsicas sobre el papel de la agricultura en el desarrollo
y sus resultados 2
2. El proceso de liberalizacin econmica en la agricultura 4
B. Tendencias del sector agropecuario latinoam ericano en los aos noventa 9
1. Produccin y com ercio exterior 9
2. Productividad 18
C. Desarrollo social rural 22
D. Elem entos de una estrategia de desarrollo rural 57
B ibliografa 70
Captulo 2.
M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d : e s t il o d e d e s a r r o l l o a g r c o l a y r u r a l e n A m r ic a
L a t in a y e l C a r ib e 41
Mara Beatriz de A. David, Csar Morales y Mmica Rodrguez
Introduccin 41
A. Restructuracin productiva y productividad laboral 43
B. Los cambios en el com ercio internacional 55
VI D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
Captulo 3.
E l m odelo a g r c o l a d e A m r ic a L a t i n a e n l a s l t im a s d c a d a s ( S n t e s is ) 89
Pedro Tejo
R esum en 89
Introduccin 90
A. Diseo y aplicacin de la poltica 92
1. Las polticas hacia el sector 92
2. Definiciones y redefiniciones de la poltica sectorial 98
3. C om portam iento m icroeconm ico del sector 104
B. Nuevas formas de heterogeneidad 105
1. Capacidad de respuesta de los agentes 105
2. Funcionamiento real de los mercados 108
3. Tipo de productores 112
C. Elementos de evaluacin 113
1. Im pactos en la produccin y el com ercio 113
2. Com portam iento de las principales variables 115
3. Expansin, recuperacin y estancam iento en el agro
latinoam ericano 118
Anexo. Com portam iento de la produccin y el com ercio agrcolas
en siete pases de la regin antes y despus de las reform as 125
1. Argentina 125
2. B olivia 126
3. Brasil 127
4. Chile 128
5. Colom bia 130
6. Costa Rica 131
7. M xico 132
B ibliografa 133
n d ic e Vil
Captulo 4.
I n c id e n c ia d e d o s d c a d a s d e a ju s t e s en e l d e s a r r o l l o a g r c o l a
E l presente libro aborda, a partir de cuatro artculos, los principales desafos enfren
tados por el sector rural de Amrica Latina despus de dos o ms dcadas de ajustes
estructurales.
El prim ero de ellos analiza, desde una perspectiva histrica, la agricultura y el
desarrollo rural, centrndose en los efectos de las polticas m acroeconm icas sobre
el sector, los cambios estructurales observados y las estrategias para lograr un desa
rrollo sostenible. El segundo trata de las restructuraciones productivas del sector en
los ltim os aos y sus repercusiones sobre productividad, com petitividad, em pleo y
equidad, destacando las heterogeneidades existentes y su agravam iento en el trans
curso de los ltimos aos. An se discuten algunos de los grandes desafos que en
frenta el sector rural en sus posibilidades de desarrollo futuro. Los otros dos estudios
recogen las principales conclusiones de los trabajos preparados para el Seminario
organizado por la Unidad de Desarrollo Agrcola El impacto de las reformas estruc
turales sobre la agricultura de Amrica Latina en el que se presentaron trabajos
sobre Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, M xico y Per.
E x e c u t iv e s u m m a r y
T h i s book includes four articles on the main challenges facing the rural sector of
Latin Am erica now that it has had two or more decades o f experience with structural
adjustm ent program mes.
The first article provides a historical overview of agriculture and rural development.
It focuses on the impact that m acroeconom ic policies have had on the sector, the
structural changes that have taken place and the sustainable developm ent strategies
that have been implemented. The second chapter reviews the productive restructuring
program m es that have been i m plemented in recent years and the effect of such efforts
on productivity, com petitiveness, em ploym ent and equity. Special mention is made
o f the many disparities that have been found and of the ways these differences have
been accentuated over the last few years. Some of the main challenges that will face
the rural sector in term s o f its future developm ent are also discussed. The other two
studies sum m arize the main conclusions of the papers prepared for the sem inar on
the impact of structural reform on agriculture in Latin America that was organized by
the A gricultural Developm ent Unit. The papers deal with the cases o f Argentina,
Bolivia, Brazil, Chile, Colombia. Costa Rica, M exico and Peru.
P r e s e n t a c i n
J o s A n to n io O cam po
Secretario ejecutivo, Cepal
S n t e s is
.L/os cuatro captulos del presente libro son trabajos independientes y com plem enta
rios que en su conjunto analizan los im pactos de las reform as estructurales en el
sector rural de A m rica Latina y el Caribe. A continuacin se presenta una apretada
sntesis de cada uno de los trabajos.
C a p t u l o 1. A g r ic u l t u r a y d e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a :
TENDENCIAS, HIPTESIS Y ESTRATEGIAS (JOS ANTONIO OCAMPO)
C a pt u l o 2. M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d : E stilo de d e sa r r o l l o
AGRCOLA Y RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
(M a r a B eatriz de A . D a v id , C sa r M o r a le s y M n ic a R o d r g u e z )
Las profundas transform aciones que han tenido lugar en la agricultura latinoam erica
na en los ltimos aos, a causa de las reformas estructurales prom ovidas en la gran
m ayora de los pases de la regin, no constituyen hechos enteram ente nuevos. Al
contrario, ellas representan la intensificacin de patrones y procesos anteriores a las
reformas, ms relacionados al debilitamiento de las funciones de la agricultura como
instrum ento de fom ento al desarrollo urbano-industrial, de com bate a la inflacin y
de prom ocin del bienestar social. Sin embargo, el fortalecim iento reciente de algu
nas de las tendencias anteriores de la agricultura regional -co m o los cambios en la
estructura productiva, en los niveles de productividad y en la com petitividad interna
c io n al- asociados a las transform aciones institucionales, pone de m anifiesto la cre
ciente heterogeneidad estructural del sector.
Por el lado de las instituciones, la apertura econmica, la desregulacin de los
m ercados y la reform a de las instituciones pblicas del sector agrcola im pactaron de
m anera diferenciada en los distintos tipos de productores, acentuando las diferencias
al interior del sector. En ese contexto, nuevos dilem as -co m o la dependencia tecnol
gica y las negociaciones internacionales- y viejos problem as -c o m o la pobreza rural,
la indigencia, la concentracin de la tierra y la m igracin rural-urbana- desafan la
debilitada institucionalidad de los pases de la regin en com probar la sustentabilidad
del actual m odelo de desarrollo agrcola y rural en Am rica Latina.
C a p t u l o 3. E l m o d e l o a g r c o la d e A m r ic a L a tin a e n l a s lt im a s
dcadas ( s n t e s is ) (P edro T ejo )
Este artculo tiene por finalidad aglutinar en una visin de conjunto el contenido de
siete estudios, referidos a otros tantos pases, encomendados por la Unidad de D esa
rrollo Agrcola de la Cepal, sobre los im pactos que tuvieron en la agricultura las
reformas aplicadas en la regin durante los aos ochenta y noventa.
Se puede decir que a partir de esas reformas, la agricultura de la regin se desen
volvi en un contexto institucional de m enor respaldo estatal que en el pasado. Para
justificar las reformas se recurri a dos argumentos: la gran distorsin que exista en
los precios vinculados al sector, y el fuerte dficit fiscal que im plicaban los aportes
estatales a la agricultura.
En consecuencia, la poltica agrcola debi ser redefinida. Entre los pases en
estudio hubo en tal sentido una gran variedad de experiencias. En algunos fue nece
sario actuar con gran pragm atism o y dejar de lado la ortodoxia. En otros se pusieron
en prctica gradualm ente las nuevas polticas, y en otros se puso el acento en la
S n t e s is x v ii
C a p t u l o 4 . I n c id e n c i a d e d o s d c a d a s d e a j u s t e e n e l d e s a r r o l l o
AGRCOLA DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE (M AX SPOOR)
Este docum ento analiza dos dcadas de ajuste econmico en la regin y su impacto
sobre la agricultura (y en algunos casos, sobre el sector rural). Las principales con
clusiones son las siguientes;
Prim ero, se ha subestim ado la importancia del sector agrcola de la regin antes,
durante y despus de las reformas y el ajuste econmico. Llam a la atencin que el
xito del m odelo de crecim iento im pulsado por las exportaciones se haya dado preci
sam ente en funcin de productos agroindustriales. Segundo, la crisis afect a la agri
cultura ms tarde que a los restantes sectores, y a pesar de las grandes diferencias
entre los pases y dentro de stos, el desem peo del agro fue bastante m ejor de lo
esperado. Ello puede deberse al significativo increm ento de la productividad de la
tierra en los principales cultivos de consum o interno y de exportacin, hecho que
desde luego no est en consonancia con la tesis de un sector agrcola estancado.
Tercero, las reform as econmicas en la agricultura, con excepcin de Chile, que las
hizo tem pranam ente, y de Bolivia, Costa Rica y M xico, que las introdujeron par
cialm ente, fueron aplicadas en la segunda mitad de los aos ochenta o incluso ms
tarde. Es difcil por tanto identificar relaciones causales simples entre las reformas de
los aos ochenta y la recuperacin global de los noventa, porque adems hubo num e
rosos casos de retraccin (y de rpida recuperacin) de las exportaciones agrcolas en
el m arco de las reform as macroeconm icas y sectoriales, que haban sido puestas en
prctica justam ente para elim inar el llamado sesgo contra la agricultura. Cuarto,
las reform as tam bin tuvieron impactos negativos por la elim inacin de subsidios y
por la reduccin o desaparicin de los servicios agrcolas de crdito, tecnologa y
extensin. Esto debe diferenciarse de la evolucin desfavorable que experim entaron
los precios de las exportaciones agrcolas tradicionales en los aos ochenta. Los da
tos sectoriales dejan ver que algunas intervenciones pblicas tempranas, hechas en el
marco de modernizaciones orientadas al mercado, tuvieron resultados favorables (Chile
y Costa Rica). En otros casos, donde el apoyo pblico de largo plazo estuvo seguido
x v iii D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
J o s A n to n io O c a m p o *
I n t r o d u c c i n
Secretario ejecu tiv o . C o m isi n E co n m ica para A m rica L atina y el C aribe, C epal. A gradezco los com entarios
de M ax im ilian o C ox. E m ilia n o O rteg a y M artn P in ero sobre u n a versin an terio r de este docum ento, as co m o
la co la b o ra ci n del e q u ip o d e la U n id ad de D esarro llo A g rco la de la C epal en su elaboracin.
2 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
Estas visiones clsicas resaltaron el papel central que desem peaba el desarrollo in
dustrial en el desarrollo econmico. Esto no implicaba, sin embargo, que el desarro
llo industrial se visualizara como antagnico del agropecuario. Por el contrario, am
bos se conceban com o procesos esencialm ente com plem entarios. En particular, el
desarrollo industrial se consideraba com o canal de transm isin de progreso tcnico
h a c ia la a g ric u ltu ra , com o m ercad o d ire c to o in d ire c to p a ra los p ro d u c to s
agropecuarios, y com o mecanism o de absorcin de la m ano de obra que quedara
liberada com o resultado del avance tcnico en la agricultura. De hecho, el nfasis en
1. V anse, en especial, C ep al/lIC A (1997), C epal/F A O (1998), C epa) (1997, 2 0 00a y 2 0 00b), D ias, D avid (1999),
D irven (1997 y 1999) y M o rales (1999), a s com o o tro s c ap tulos de este libro.
2. V anse, p o r ejem p lo , los trabajos reco g id o s en B au tista y V alds (1993).
A g r i c u l t u r a y d e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a 3
3. Para una presen taci n e q u ilib rad a del papel de la ag ricu ltu ra en las visiones de la C epal, vase O rtega (1988).
4. Para un b alan ce m s co m p leto , vase C epal ( 1978).
4 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
la regin. En efecto, el ndice prom edio de la tasa de cambio real efectiva de las
im portaciones de la regin se redujo de 100 en 1990 a 89 en 1998 y 93 en 1999. De
esta manera, las polticas comercial y cam biaria han tenido efectos adversos sim ult
neos sobre los precios de los bienes com ercializables internacionalm ente, y no
com pensatorios, com o lo haban previsto los anlisis m encionados. Adems, en el
caso de la agricultura, la m ayor hom ogeneidad de los productos implic que los efec
tos de la apertura comercial y la revaluacin sobre los precios internos fuesen mucho
ms acentuados y rpidos que aqullos que experim entaron la m ayor parte de los
bienes industriales producidos internamente.
Cabe anotar que com o resultado de estos u otros factores adversos sobre los pre
cios agrcolas -particularm ente la evolucin de los precios internacionales-, la pol
tica com ercial de algunos pases durante el proceso de reform as se caracteriz por un
ligero sesgo en fa v o r de la agricultura. Ello se refleja en la introduccin de nuevos
instrum entos (franjas de precios en Chile y la Com unidad Andina), entre stos aqu
llos que autoriza la Organizacin Mundial del Comercio (OM C) (aranceles-cuota en
el caso de M xico); en la continuada utilizacin de instrumentos de proteccin carac
tersticos de la etapa anterior (restricciones cuantitativas tradicionales, convenios de
absorcin), e incluso en la utilizacin de los controles fitosanitarios com o m ecanis
mo de proteccin. Aunque algunas de estas medidas obedecen a una estrategia ms
gradual de apertura del sector agropecuario, otras han sido introducidas en forma ad
hoc para enfrentar coyunturas de corto plazo generadas por la apertura o por la depre
sin de los m ercados internacionales. Esto ha sido cierto tambin en el caso de algu
nas m edidas de apoyo interno a sectores que enfrentan dificultades para ajustarse al
nuevo contexto de poltica. Los resultados de estos nuevos esquem as de poltica han
sido tam bin variables5.
Para tom ar ms com plejo el escenario que ha enfrentado el sector agropecuario
durante el proceso de liberalizacin, el efecto adverso de los tipos de cambio real
sobre los precios ha coincidido con el que han tenido la depresin de los precios
internacionales y los altos niveles de proteccin en los pases industrializados. En
efecto, los precios reales de los productos agropecuarios descendieron bruscam ente
en los mercados m undiales en la dcada de 1980, y perm anecieron en niveles depri
m idos en los aos noventa. Adems, durante la dcada de 1990 mostraron un claro
patrn cclico, reflejo de fluctuaciones ms generales de la econom a internacional:
descenso en los prim eros aos de la dcada, fuerte recuperacin a partir de 1993, que
alcanz su punto ms alto en 1997, y descenso fuerte durante la crisis asitica, que
slo se fren en el curso del ao 2000. Como resultado de estas tendencias, los pre
cios reales de los productos agropecuarios se situaron durante los aos noventa en un
5. V anse, p o r ejem plo, las co n sid eracio n es sobre el caso c o lo m b iano en Jaram illo (1998).
6 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
nivel equivalente a la m itad del que haban alcanzado en los aos sesenta y, obvia
mente, registran una proporcin an inferior si el punto de referencia son los auges
que experim entaron los precios agropecuarios a com ienzos de la dcada de 1950 o a
m ediados de los aos setenta.
El com portam iento de los precios durante las ltim as dcadas tiende a confirmar,
por lo dem s, la tendencia al deterioro de largo plazo de los precios reales de la
agricultura (vase el Grfico 1), hecho que qued corroborado en varios estudios
realizados en los aos ochenta, entre otras instituciones, por el Banco M undial (Grilli
y Yang, 1988; FAO, 1987). Esta tendencia coincide con las hiptesis sobre la evolu
cin de dichos precios formuladas por algunas teoras clsicas del desarrollo, pero
sus causas -e n especial el peso relativo de los factores sugeridos por dichas teoras en
contraposicin con aquellos asociados a procesos de cambio tcnico- continan siendo
objeto de m ucha controversia. La coincidencia de los procesos de ajuste econmico
y de la posterior apertura de muchos pases en desarrollo con ventajas com parativas
en productos agropecuarios, que ha generado un aumento de la oferta mundial de
tales productos en los m ercados mundiales, puede haber contribuido tam bin a esa
tendencia en las ltimas dcadas.
Grfico 1
PRECIOS REALES INTERNACIONALES DE PRODUCTOS AGROPECUARIOS
(1990 = 100)
Como se sabe ampliamente, uno de los elem entos bsicos del funcionam iento de
los m ercados m undiales en las ltimas dcadas fue la elevacin de los niveles de
proteccin y subsidio a los productores de los pases industrializados durante la de
presin de los precios internacionales que se inici a fines de los aos setenta; los
mayores niveles de proteccin slo se han moderado levem ente en los ltimos aos,
com o resultado de los acuerdos de la Ronda Uruguay que dieron origen a la O M C 6.
U na de las caractersticas distintivas de dichos acuerdos fue precisam ente tom ar com o
punto de referencia para la reduccin de los niveles de proteccin y los subsidios a
los productores, aquellos aos en los cuales stos haban sido muy elevados. A de
ms, los esquemas de proteccin de los pases industrializados se caracterizan, como
bien se sabe, por un fuerte escalonam iento, que confiere un alto grado de proteccin
efectiva a las actividades de procesam iento y reduce, as, los beneficios de un m ayor
procesam iento de los productos agropecuarios para exportacin en los pases en de
sarrollo.
La restructuracin de las polticas pblicas ha implicado cambios sustanciales en
las instituciones7 de apoyo al sector agropecuario. Aunque este proceso se encuentra
todava en m archa y ha tenido diferencias notorias en los distintos pases, ha estado
orientado, a grandes rasgos, hacia:
9. V anse c o n sid eracio n es m s e x ten sas sobre estos tem as en D irven (1999).
10. E n relacin co n los esq u em as de su b sid io a la in v estig acin y la asistencia tcnica, v an se M orales (1999) y
E ch ev erra (1998). Sobre los m ecan ism o s de refo rm a agraria, vanse los c o m en tario s d e la secci n D de este
cap tu lo .
A g r i c u l t u r a y d e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a u n a 9
cultura no se han cum plido en la mayora de los pases, al tiem po que en m uchos de
ellos el sector se encuentra inmerso en una transicin institucional, sin que sus efec
tos positivos se aprecien claram ente hasta ahora. Aun en aquellos casos en que los
incentivos de precio han mejorado, las reformas han trasladado hacia los productores
riesgos que antes cubra al menos parcialm ente el sector pblico. Los principales
b e n e fic ia rio s han sid o g e n e ra lm e n te p ro d u c to re s c o m e rc ia le s in te g ra d o s a
agronegocios orientados a los m ercados nacionales o internacionales. De esta m ane
ra, el efecto neto de este conjunto de efectos m acroeconm icos y sectoriales ha sido
posiblem ente adverso, en especial para los sectores campesinos.
Es interesante anotar que en el caso chileno se observ un proceso inicial no muy
diferente de pobre desem peo agropecuario durante la prim era fase de sus reformas,
en los aos setenta y com ienzos de los ochenta, a la cual sigui, a partir de la crisis de
la deuda, una segunda etapa caracterizada por m ayor com petitividad cam biara ini
cial y fo rta le c im ie n to in stitu c io n a l - m a y o r ap o y o te c n o l g ic o y cre d itic io ,
reintroduccin de algunos m ecanism os de intervencin interna en los m ercados y
creacin del m ecanismo de franjas de precios- que sent las bases para el gran dina
m ism o posterior de su sector agropecuario. En varios pases se ha ido dando en la
prctica una secuencia similar, con lo cual el proceso de reformas ha tendido a tener
dos fases: una primera, de corte ms ortodoxo, en la cual los m ecanismos de protec
cin y m uchas instituciones y program as fueron sim plemente desmantelados, y una
segunda en que, ante la constatacin de que el sector estaba enfrentando problemas,
se han com enzado a poner en m archa nuevos program as de apoyo.
B . T e n d e n c ia s d e l s e c t o r a g r o p e c u a r i o l a t in o a m e r ic a n o
EN LOS AOS NOVENTA"
El com portam iento del sector durante los aos noventa corrobora las apreciaciones
anteriores. En efecto, su desem peo estuvo distante de las expectativas que se haban
suscitado en tom o a los procesos de reforma. Las tasas de crecim iento del producto
interno bruto (PIB) agropecuario y del PIB total regional fueron respectivam ente de
3,5% y 5,6% en la dcada de los setenta, de 2,1% y 1,0% en la de los ochenta, y de
2,3% y 3,5% entre 1990 y 1998. De esta manera, aunque su desaceleracin fue m e
nos pronunciada que la del conjunto de la actividad econm ica en los aos ochenta,
su aceleracin fue igualm ente ms m oderada durante la dcada de 1990. Por otra
parte, al igual que ha acontecido con la produccin global, el crecim iento del sector
11. M ayores d etalles sobre alg u n o s de los lem as que se d esarro llan en e sta seccin se e ncuentran en C epal/IIC A
(1997).
10 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
no recupero los ritm os de los aos setenta y del perodo de industrializacin acelerada
que culm in entonces. El m enor crecim iento ha coincidido, adems, desde los aos
ochenta, con una fuerte variabilidad en el ritmo anual de crecimiento.
La evolucin global esconde, como es obvio, grandes diferencias nacionales. En
el Cuadro 1 se clasifican los distintos pases de Am rica Latina en funcin de si su
dinam ismo agropecuario supera el 3% (que puede considerarse un ritm o aceptable
de crecim iento sectorial) en los aos setenta y noventa. Slo un pas (Repblica D o
m inicana) supera dicha tasa en ambas dcadas (cuadrante superior derecho) y seis
son uniform em ente poco dinmicos (cuadrante inferior izquierdo). Once pases cam
biaron, a su vez, de categora. En cinco casos se pas de una situacin de bajo creci
m iento en los aos setenta a una de m ayor dinamismo: Argentina, Chile (ya desde los
aos ochenta), Nicaragua, Per y Uruguay. Este es, por lo tanto, el subconjunto de
pases para los cuales existe clara evidencia de aceleracin del crecim iento del sector
agropecuario durante la etapa de reformas (en el caso de Chile, segn hemos visto,
despus de una fase inicial desfavorable)12. Por el contrario, siete cambiaron en el
sentido opuesto, de m ayor a m enor dinamismo: Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador,
Guatemala, M xico y Paraguay,
Cuadro 1
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (13 PASES): PRODUCTO INTERNO BRUTO
DE LA AGRICULTURA, LA SILVICULTURA, LA CAZA Y LA PESCA, 1971-1998
(Tasas anuales de crecimiento real)
Fuente: Elaborado por la Unidad de Desarrollo Agrcola de la Cepal, sobre la base del Banco de Datos de Estadsticas
A nuales (Badeanu).
12. O b v iam en te, o tro s p rocesos afectaro n el d esem p e o del sec to r en estos pases du ran te el pero d o analizado.
A rgentina, N icarag u a y P er se b en eficiaro n d u ran te la d cad a actual de estab ilid ad m acro eco n m ica, despus
d e un p ero d o de ag u d a in estabilidad, y N icarag u a se ben efici ad em s del retorno a la paz.
A g r i c u l t u r a y d e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a
Grfico 2
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: CAMBIO EN LA ESTRUCTURA PRODUCTIVA
AGROPECUARIA, 1970-1999
(Produccin anual promedio de 1970-1975=100)
Cereales
I
T
i Hortalizas I
I I 1970-1975 ~h _ 1980-1985_ _ * ~ - 199A995 -^ 1 9 9 5 -1 9 9 9 [ j
Fuente: Elaborado por la U nidad de Desarrollo Agrcola de la Cepal, sobre la base de cifras de la O rganizacin de las
Naciones Unidas para la Agricultura y la Alim entacin (FAO).
El crecim iento del producto agrcola en las tres ltimas dcadas estuvo acompa
ado de un fuerte cam bio en su estructura, com o lo registra el Grfico 2. M uchos de
estos cam bios son de largo plazo y anteceden, por lo tanto, a los procesos de reform a
propiam ente dichos. Estn asociados, ms bien, a variaciones en los patrones de co
m ercio mundial y a cambios tecnolgicos y en los patrones de consum o, tanto regio
nales com o internacionales. La expansin relativa ms notoria es la de los subsectores
productores de semillas oleaginosas, frutas y hortalizas y productos pecuarios. En
estos subsectores se concentran, adems, los procesos ms importantes de diversifi
cacin de las exportaciones. Los cereales y la caa de azcar fueron muy dinmicos
hasta el prim er lustro de los aos ochenta, pero despus mostraron una desaceleracin,
que se invirti en parte en el segundo lustro de los aos noventa. A su vez, la produc
cin de races y tubrculos ha estado virtualm ente estancada durante el ltimo cuarto
de siglo, y la de caf desde m ediados de los aos ochenta.
12 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
Es importante resaltar que no todos los pases experim entaron una evolucin sim i
lar a la indicada por esta tendencia global, y que incluso pases que tienen condiciones
agroclimticas y socioeconmicas parecidas conocieron trayectorias dism iles de la
estructura productiva (Cepal/IICA, 1997). Estas tendencias estuvieron acompaadas
en varios casos por cambios en la distribucin regional de la produccin dentro de los
distintos pases. Tambin es interesante destacar que algunos de estos cam bios es
tructurales han estado asociados a im portantes relevos empresariales. En este senti
do, uno de los patrones ms especficos de la dcada de 1990 es la m ayor penetracin
de em presas extranjeras al sector, tanto en las actividades agroindustriales com o en
las de com ercializacin y distribucin de nuevas variedades e insum os asociados a la
biotecnologa.
En m ateria de com ercio exterior, la dcada de 1990 se caracteriz por tres proce
sos sobresalientes. En prim er trm ino, aunque las exportaciones de productos
agropecuarios se increm entaron en form a generalizada en los pases de la regin, su
ritm o de crecim iento global fue m s bien modesto: 5,6% anual en dlares corrientes
entre 1990 y 1998, segn datos de la FAO. El crecim iento de las exportaciones
agropecuarias estuvo acompaado de una expansin de las agroindustriales y de un
increm ento relativo de las no tradicionales (frutas tropicales y de clim a tem plado de
contraestacin, hortalizas, flores, productos forestales), las cuales representan hoy
cerca de la cuarta parte del valor total de las ventas externas de productos agropecua
rios. Sin em bargo, este proceso ya era muy dinm ico en la dcada de 1980 (von
Hesse, 1994) y, en general, antecedi en m uchos pases o productos los procesos de
apertura com ercial propiam ente dichos. Los productos no tradicionales no son muy
im portantes en trminos de superficie sem brada pero s, en m uchos casos, de genera
cin de empleo. L a fuerte com petencia por nichos relativamente estrechos ha tendido
a aum entar y los m rgenes de ganancia han tendido a reducirse. Ha habido, adems,
evidentes ventajas, en trminos de participacin en el m ercado, para aquellos pases
que los conquistaron primero, com o acontece con Chile en ciertos renglones de fru
tas o con Colom bia en las flores (von Hesse, 1994; Cox y Cismondi, 1998).
L a trayectoria de com petitividad de las exportaciones agropecuarias, forestales y
pesqueras de la regin no ha sido, sin em bargo, hom ognea, ni en los productos
tradicionales ni en los no tradicionales. En el Grfico 3 se m uestra un resum en del
anlisis de com petitividad de los pases de la regin en los m ercados de la Organiza
cin de Cooperacin y Desarrollo Econm icos (OCDE). Los distintos productos se
clasifican segn el dinam ismo de las compras de los pases de la O CDE y segn el
aum ento o dism inucin de la participacin de las exportaciones de A m rica Latina y
el Caribe en dichos m ercados en el perodo 1990-1996. El cuadrante superior dere
cho, de aumento de participacin de la regin en los m ercados externos dinm icos
(oportunidades nacientes, segn se denom inan en el cuadro), incluye productos
com o aguacates, crustceos, extractos de caf, harina de pescado y m adera para pul-
A g r i c u l t u r a y d e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a 13
pa. Por otra parte, la regin ha logrado tam bin aum entar su participacin en m erca
dos que no han sido muy dinm icos (oportunidades menguantes), con productos como
soya, tortas de sem illas oleaginosas, tabaco en bruto, uvas frescas y lana. Por el con
trario, el conjunto de productos dinm icos en los m ercados de la OCD E en los cuales
los pases latinoam ericanos han perdido participacin (oportunidades perdidas) es
amplio, e incluye tanto productos tradicionales -c af sin tostar y bananos- com o no
tradicionales -legum bres y tom ates frescos, manzanas y pasta de madera. En algu
nos de estos casos, aunque las exportaciones latinoam ericanas correspondientes han
sido dinm icas, han crecido a un ritmo inferior al de los mercados industrializados de
destino.
Grfico 3
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: COMPETITIVIDAD DE LOS PRINCIPALES
PRODUCTOS AGROPECUARIOS, PESQUEROS Y FORESTALES EN LOS MERCADOS
DE LOS PASES INDUSTRIALIZADOS, 1990-1996
las exportaciones, con una tasa cercana al 9,4% anual entre 1990 y 1998 en dlares
corrientes, de acuerdo con datos de la FAO, frente al 5,6% ya anotado para las expor
taciones. Con todo, dado el supervit inicial, la balanza com ercial agropecuaria de la
regin ha logrado sostenerse, e incluso ha m ostrado una tendencia a m ejorar a partir
de 1994, en contraste con el perodo inicial de deterioro que caracteriz los prim eros
aos de la dcada. Las experiencias nacionales son, sin embargo, muy diferentes en
esta materia, tal com o se seala en el Cuadro 2. Cinco pases han experim entado una
fuerte mejora en el balance comercial -A rgentina, Bolivia, Chile, Costa R ica y U ru
g u ay - y tres una tendencia favorable algo menos notoria -B rasil, Ecuador y G uate
mala. Por el contrario, otros pases han experim entado deterioros m arcados de su
supervit comercial, en particular Colombia, El Salvador y H onduras, tornndose
incluso en dficit en el segundo caso. Otros han visto acentuarse su tradicional dficit
sectorial -M xico, Panam y P er-, al tiem po que Venezuela ha m antenido dficit
elevados. Aunque hay alguna correspondencia entre esta evolucin y la que ha expe
rim entado la produccin -co m o lo refleja, en particular, el contraste entre Argentina,
Chile y Uruguay, por una parte, y C olom bia y M xico, por otra-, la correlacin no es
simple e indica que el mercado interno ha desempeado tambin un papel im portante
com o elem ento de dinam ismo (o de depresin) del sector en los aos noventa.
Grfico 4
AMRICA LATINA: COMERCIO INTERNACIONAL DE PRODUCTOS AGROPECUARIOS
(Millones de dlares corrientes)
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Aos
Cuadro 2
AMRICA LATINA: COMERCIO INTRARREGIONAL Y AL RESTO DEL MUNDO
DE PRODUCTOS AGROPECUARIOS Y FORESTALES, 1986-1998
(Promedios anuales, en millones de dlares corrientes)
Argentina
Exportaciones totales 4.669 6.555 7.305 11.744 12.648
Importaciones totales 497 439 1.522 2.186 2.587
Saldo comercial 4.173 6.116 5.783 9.558 10.061
Exportaciones intrarregionales 961 2.015 3.225 6.053 6.738
Agrcolas 670 1.329 2.235 3.904 4.401
Agroindustriales 291 686 990 2.149 2.338
Al resto del mundo 3.708 4.540 4.080 5.691 5.909
------------------------------------------- ---- . _ . - ----------------- ---------------
Bolivia
Exportaciones totales 91 212 229 414 438
Importaciones totales 112 119 138 186 217
Saldo comercial -21 94 92 228 221
Exportaciones intrarregionales 1.285 227 301 522 616
Agrcolas 50 141 172 310 345
Agroindustriales 1.235 86 129 212 272
Al resto del mundo -1.193 -15 -72 -108 -178
--------- ------ -- ----- ... . ---- --- ----- --- -------- -------------------- - ------------
Brasil
Exportaciones totales 9.905 10.354 12.657 17.764 17.927
Importaciones totales 1.855 2.755 3.776 7.597 7.231
Saldo comercial 8.050 7.598 8.881 10.167 10.695
Exportaciones intrarregionales 833 863 1.914 2.741 3.381
Agrcolas 512 528 1.084 1.627 1.971
Agroindustriales 322 334 829 1.113 1.410
Al resto del mundo 9.072 9.491 10.744 15.023 14.545
Chile
Exportaciones totales 1.271 1.944 2.821 4.263 4.201
Importaciones totales 297 487 896 1.538 1.628
Saldo comercial 974 1.457 1.924 2.725 2.573
Exportaciones intrarregionales 494 622 1.153 1.778 1.942
Agrcolas 276 360 663 1.041 1.125
Agroindustriales 218 262 489 737 817
Al resto del mundo 777 1.323 1.668 2.485 2.259
C olom bia
Exportaciones totales 2.748 2.438 2.832 3.614 3.857
Importaciones totales 504 531 1.095 1.960 2.090
Saldo comercial 2.244 1.907 1.737 1.654 1.767
Exportaciones intrarregionales 94 223 408 574 850
Agrcolas 93 161 249 348 516
Agroindustriales 1 62 159 226 334
Al resto del mundo 2.654 2.215 2.424 3.040 3.007
Costa Rica
Exportaciones totales 793 899 1.237 1.814 2.062
Importaciones totales 187 293 405 589 696
Saldo comercial 606 605 833 1.225 1.366
16 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
Cuadro 2 (Cont.)
AMRICA LATINA: COMERCIO INTRARREGIONAL Y AL RESTO DEL MUNDO
DE PRODUCTOS AGROPECUARIOS Y FORESTALES, 1986-1998
(Promedios anuales, en millones de dlares corrientes)
Ecuador
Exportaciones totales 713 860 1.103 1.767 1.661
Importaciones totales 195 237 241 552 818
Saldo comercial 518 623 862 1.216 843
Exportaciones intrarregionales 92 104 227 474 458
Agrcolas 45 53 129 262 239
Agroindustriales 47 51 98 212 219
Al resto del mundo 621 755 876 1.294 1.203
El Salvador
Exportaciones totales 466 258 336 606 574
Importaciones totales 164 186 342 560 660
Saldo comercial 302 72 -6 46 -8
Exportaciones intrarregionales 30 45 154 244 310
Agrcolas 17 24 81 132 163
Agroindustriales 13 21 73 112 147
Al resto del mundo 436 213 182 362 264
Guatem ala
Exportaciones totales 831 738 902 1.378 1.642
Importaciones totales 181 247 386 565 688
Saldo comercial 650 491 516 813 953
Exportaciones intrarregionales 177 240 355 515 653
Agrcolas 107 139 197 292 370
Agroindustriales 70 102 158 223 283
Al resto del mundo 654 498 547 863 989
Honduras
Exportaciones totales 620 478 512 565 759
Importaciones totales 120 158 211 391 466
Saldo comercial 500 320 301 174 293
Exportaciones intrarregionales 44 28 42 25 168
Agrcolas 25 19 25 16 96
Agroindustriales 18 9 18 9 71
Al resto del mundo 577 450 470 540 591
M xico
Exportaciones totales 2.628 3.160 3.825 6.376 7.275
Importaciones totales 2.496 5.097 7.704 8.156 10.535
Saldo comercial 132 -1.936 -3.879 -1.781 -3.261
Exportaciones ntrarregionales 52 70 137 488 678
Agrcolas 31 43 87 293 404
Agroindustriales 21 27 50 195 274
Al resto del mundo 2.576 3.090 3.688 5.888 6.597
A g r i c u l t u r a y d e s a r r o l l o r u r a l e n A m e r ic a L a t in a 17
Cuadro 2 (Cont.)
AMRICA LATINA: COMERCIO INTRARREGIONALY AL RESTO DEL MUNDO
DE PRODUCTOS AGROPECUARIOS Y FORESTALES, 1986-1998
(Promedios anuales, en millones de dlares corrientes)
Panam
Exportaciones totales 154 173 314 315 302
Importaciones totales 175 216 297 378 453
Saldo comercial -20 -44 17 -63 -152
Exportaciones intrarregionales 30 55 75 84 122
Agrcolas 18 31 39 44 58
Agroindustriales 12 24 37 39 64
Al resto del mundo 125 118 239 231 179
Paraguay
Exportaciones totales 336 821 616 878 885
Importaciones totales 70 133 271 673 668
Saldo comercial 266 688 345 205 217
Exportaciones intrarregionales 224 542 462 795 781
Agrcolas 168 406 341 579 539
Agroindustriales 56 136 122 216 242
Al resto del mundo 111 278 154 83 104
Per
Exportaciones totales 315 343 393 727 688
Importaciones totales 665 612 1.046 1.458 1.631
Saldo comercial -350 -269 -654 -731 -942
Exportaciones intrarregionales 59 80 131 204 198
Agrcolas 32 35 51 85 82
Agroindustriales 27 45 80 119 116
Al resto del mundo 257 263 261 524 490
Uruguay
Exportaciones totales 517 702 713 1.153 1.391
Importaciones totales 120 153 297 480 545
Saldo comercial 398 549 417 672 846
Exportaciones intrarregionales 339 553 694 1.206 1.707
Agrcolas 174 289 365 656 892
Agroindustriales 165 264 328 551 815
Al resto del mundo 178 150 20 -54 -316
Venezuela
Exportaciones totales 136 285 403 584 656
Importaciones totales 1.432 1.163 1.538 1.803 2.048
Saldo comercial -1.296 -879 -1.135 -1.219 -1.392
Exportaciones intrarregionales 28 110 319 598 575
Agrcolas 15 65 169 316 309
Agroindustriales 13 45 150 283 266
Al resto del mundo 108 175 84 -15 81
Fuente: Elaborado por la Unidad de D esarrollo Agrcola de la Cepal, sobre la base del Banco de Datos del Com ercio
Exterior de Am rica Latina y el C aribe (Badecel) de la Divisin de Estadstica y Proyecciones Econm icas de la Cepal.
18 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
El tercer hecho notorio, quizs el m enos resaltado, es el auge del com ercio
intrarregional de productos agropecuarios. Hasta fines de los aos ochenta, los reg
m enes de proteccin y la escasa liberalizacin del com ercio agropecuario en los pro
cesos de integracin conspiraron en contra de dicho comercio. Los procesos de aper
tura, el dinam ismo y generalizacin de los acuerdos de integracin y libre com ercio,
y la reanudacin de la senda de crecim iento han puesto en m archa flujos de com ercio
de productos agrcolas y agroindustriales entre pases de la regin en montos insos
pechados a com ienzos de la dcada. Este proceso ha sido generalizado y particular
mente intenso para los productos agroindustriales (vase nuevamente el C uadro 2),
dando lugar en algunos casos a un incipiente com ercio intraindustrial de tales pro
ductos. Representa, sin duda, uno de los elem entos ms positivos de las reformas,
aunque ha generado tam bin ajustes importantes para algunos pases (por ejemplo,
para los pases de la Com unidad Andina que importan soya o productos de soya de
Bolivia).
A s las cosas, aunque hay desarrollos muy positivos -q u e en m uchos casos ante
ceden a los procesos de liberalizacin econm ica-, los resultados alcanzados en el
sector agropecuario distan de ser satisfactorios. El crecim iento sectorial se ha eleva
do en relacin con los aos ochenta, pero contina siendo inferior al de la poca de
desarrollo industrial acelerado que caracteriz la econom a latinoam ericana hasta los
aos setenta, tanto en el conjunto de la regin com o en el grueso de los pases. Hay un
d in am ism o g e n e raliza d o de las ex p o rta cio n es y del co m ercio in tra rre g io n a l
agropecuario, pero hay sim ultneam ente una aceleracin an ms m arcada de las
importaciones de estos productos. Sobre estos resultados han incidido tanto las refor
mas com erciales y sectoriales com o la poltica macroeconm ica, en especial la pol
tica cambiaria, tal com o lo sealam os en la seccin anterior. En cualquier caso, las
expectativas de que la adopcin de polticas ms neutrales generara un rpido creci
miento del sector y hara evidentes las fuertes ventajas com parativas de la regin en
productos agropecuarios no se han materializado hasta ahora.
2. Productividad
13. El increm en to de la in fo rm alid ad tam bin ha sido una caracterstica del desarrollo rural en algunos pases. En
M xico , p o r ejem plo, el p o rcen taje de hom bres em p lead o s en la agricultura que no reciben rem uneracin au
m ent de m anera c o n stan te desd e 1991, hasta lleg ar a 36% en 1996 (S alcedo, 1999).
20 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
Grfico 5
AMRICA LATINA: CRECIMIENTO ANUAL DE LA PRODUCTIVIDAD LABORAL
AGRCOLA Y NO AGRCOLA
PRODUCTIVIDAD LABORAL
(Agrcola/no agrcola)
40 -i------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
35
30
25
20
Fuente: Elaborado por la Unidad de D esarrollo Agrcola de la Cepal, sobre la base del Banco de Datos de E stadsticas
Anuales (Badeanu) para el producto interno bruto (PIB), y de antecedentes de la O rganizacin de las Naciones Unidas
para la Agricultura y la Alim entacin (FAO) en lo referente a la poblacin econm icam ente activa (PEA).
D om inicana y Venezuela. Slo uno, M xico, tiene el patrn contrario, es decir, niveles
de dualism o muy superiores al prom edio regional. Por otra parte, cuatro de los nueve
pases con alta productividad agropecuaria tienen diferenciales respecto de las activi
dades no agropecuarias relativamente bajos (40% o menos): Repblica Dominicana,
C osta Rica, Uruguay y Paraguay, clasificados de m enor a m ayor brecha; C olom bia se
encuentra tambin cerca de ese registro.
Cuadro 3
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (16 PASES): CRECIMIENTO ANUAL DE LA
PRODUCTIVIDAD DE LA MANO DE OBRA AGRCOLA Y NO AGRCOLA, 1970-1998a
(Porcentajes y dlares de 1995)
en
00
O
C . D e s a r r o l l o s o c ia l r u r a l
Desde com ienzos de los aos ochenta, la poblacin pobre de Am rica Latina se con
centra m ayoritariamente en las zonas urbanas14. Sin embargo, tal com o lo indica el
14. En C epal (1997 y 2 000b) se en cu en tran co n sid eracio n es adicionales sobre estos y otros tem as que se analizan a
co n tin u a ci n .
A g r ic u l t u r a y d h s a r r o l l o r u r a l i : \ A m l r ic a L a t in a 23
G rfico 6
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: POBREZA URBANA, RURAL Y TOTAL 1980-1997
(Porcentaje de hogares)
T o ta l S e c to r U r b a n o S e c to r R u ra l
Aos
Fuente: Cepal, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.
I ,e5. V canse C epal ( 1997 v 2000b). de J a m r> > Sadoulet (2000) y M orley ( 1998).
24 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
sido, a su vez, ms marcada en las zonas urbanas. La mayor variacin en las zonas
rurales en este caso, en un sentido favorable se concentr nuevamente en la indigen
cia. Estos patrones indican en efecto que, dentro de un com portam iento m ucho ms
inercial, la pobreza y especialm ente la indigencia rural no son insensibles al creci
m iento econmico.
Cuadro 4
AMRICA LATINA (18 PASES): INDICADORES DE POBREZA, 1990-1997
(Porcentajes)
Argentina b/ 1990 - 16 21 - -
1994 - 10 13 - -
1997 - 13 18 - -
Bolivia cl 1989 - - 49 53 - -
1994 - 46 52 - -
1997 - 44 49 - -
1994 - - 52 58 - -
1997 - - 50 56 - -
El Salvador 1995 48 54 40 46 58 64
1997 48 56 39 44 62 69
Guatemala 1989 63 69 48 53 72 78
Honduras 1990 75 81 65 70 84 88
1994 73 78 70 75 76 81
1997 74 79 67 73 80 84
Mxico 1989 39 48 34 42 49 57
1994 36 45 29 37 47 57
1996 43 52 38 45 53 63
1998 38 47 31 39 49 59
Nicaragua 1997 - - 66 72 - -
A g r i c u l t u r a y d e s a r r o l l o r u r a l e n A m e r ic a L a t in a 25
Cuadro 4 (Cont.)
AMRICA LATINA (18 PASES): INDICADORES DE POBREZA, 1990-1997
(Porcentajes)
Panam 1991 36 43 34 41 43 51
1994 30 36 25 31 41 49
1997 27 33 25 30 34 42
Paraguay 1990 d/ - - 37 42 - -
1994 - - 35 50 - -
1996 - - 34 46 - -
Per e/ 1995 41 48 33 38 56 65
1997 37 44 25 30 61 69
Repblica Dominicana 1997 32 37 32 36 34 39
Uruguay 1990 - - 12 18 - -
1994 - - 6 10 - -
1997 - - 6 10 - -
Venezuela 1990 34 40 33 39 38 47
1994 42 49 41 47 48 56
1997 42 48 - - - -
Los niveles de pobreza e indigencia rural varan significativam ente entre pases
(vase nuevam ente el Cuadro 4). Los pases con mayores niveles de pobreza tienden
a concentrar una m ayor proporcin de los pobres en el campo, en particular de pobla
cin indigente. Las tendencias observadas en estas variables a lo largo de la dcada
de 1990 fueron muy variadas. Los avances ms importantes se lograron en tres pases
con niveles intermedios de pobreza (Brasil, Chile y Panam), pero en este grupo se
concentraron tambin algunos de los mayores aumentos. Entre los pases con m ayo
res niveles de pobreza, Honduras mostr la tendencia ms positiva, aunque concen
trada en el perodo 1990-1994. Tambin en contra del patrn m edio, la tendencia
relativa de la indigencia y de la pobreza no extrem a vari m ucho entre pases.
Los estudios existentes indican que la magnitud de la pobreza rural est asociada
a la falta de acceso a capital humano; a las m odalidades de insercin en el m ercado de
trabajo; al deficiente acceso a factores productivos; al aislam iento geogrfico, y a
factores demogrficos. Algunos de estos determ inantes tienen marcadas dimensio-
26 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e i. C a r ib e
y
(Promedio de aos de estudio de los jvenes de 20 a 24 aos de edad y de sus padres)
d e s a r r o llo
Chile
r u r a l
Panam
. i :\
Panam
A merica
Nmero de anos de estudio
Costa Rica
Launa
Colombia
Honduras
0 2 4 6 8 10
I Promedio de aos de estudio de los hijos n Promedio de aos de estudio de los padres j I Promedio de aos de estudio de los hijos Promedio de aos de estudio de los padres '
Fuente: Cepal, Panoram a social de Am rica Latina, 1997 (LC/G.1982-P), Santiago de Chile, 1998. Publicacin de las N aciones Unidas, N de venta: S.98.II.G .3.
to
-4
28 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
Cuadro 5
AMRICA LATINA (12 PASES): INCIDENCIA DE LA POBREZA EN ALGUNAS
CATEGORAS OCUPACIONALES3 DE ZONAS RURALES, 1990-1997
(Porcentajes)
Bolivia 1997 79 79 35 48 41 49 87 89
Brasil c/ 1990 71 64 - 45 72 61 70 74
1993 63 57 56 58 53 53 59 60
1996 56 49 33 46 35 40 54 56
Chile 1990 40 27 - 28 36 23 22 24
1994 32 22 - 20 28 13 21 24
1996 31 21 13 21 27 16 18 21
1998 28 18 - 16 d/ 21 13 17 21
Colombia 1991 60 53 - 42 d/ el - 54 67 73
1994 62 55 - 55 d/ el - 57 61 59
1997 60 48 16 40 el - 48 62 67
Costa Rica 1990 27 17 - 13 23 22 24 27
1994 25 14 7 3 20 23 21 24
1997 25 14 5 9 20 25 21 24
El Salvador 1995 64 53 24 43 56 50 63 72
1997 69 58 26 47 57 49 67 79
Guatemala 1989 78 70 42 72 76 61 71 76
Honduras 1990 88 83 - 71 90 72 88 90
1994 81 73 40 65 79 74 78 81
1997 84 79 37 75 86 74 83 85
Mxico 1989 57 49 - 53 f/ - 50 47 54
1994 57 47 - 53 f/ - 53 46 54
1996 62 56 23 57 67 64 59 68
1998 58 51 23 48 60 64 55 64
Panam 1991 51 40 10 25 43 43 52 57
1994 49 38 6 23 39 40 52 61
1997 42 29 6 22 39 33 36 42
Repblica Dominicana 1997 39 25 17 14 26 40 30 42
Venezuela 1990 47 31 22 35 36 44 31 36
1994 56 42 27 50 50 53 42 44
Fuente: Cepa, sobre la base de tabulaciones especiales de encuestas de hogares de los respectivos pases,
a Se refiere al porcentaje de ocupados de cada categora que reside en hogares con ingresos inferiores a la lnea de
pobreza, b En los casos de Chile (1996), El Salvador, Panam, R epblica Dom inicana y Venezuela se consideran slo los
establecim ientos que tienen hasta cuatro em pleados, c En 1990, en la colum na correspondiente a establecim ientos que
ocupan a ms de cinco personas fueron incluidos los asalariados con contrato de trabajo (carteira), y en la de los que
ocupan hasta cinco personas, aquellos sin contrato de trabajo, d Incluye a los asalariados del sector pblico, e Incluye a
los asalariados en establecim ientos que ocupan hasta cinco personas, f Incluye a los asalariados del sector pblico y a los
de establecim ientos que ocupan hasta cinco personas.
A g r i c u l t u r a y d e s a r r o l l o r u r a l l n A m e r i c a L a t in a 29
Los cam bios que ha experim entado la estructura productiva del sector (vase
nuevam ente el Grfico 1) inciden en las oportunidades laborales. Algunas de las acti
vidades que han enfrentado mayores dificultades en su produccin y productividad
son de uso intensivo (caf) o m edianamente intensivo (cereales tradicionales y tubr
culos) de mano de obra. Las ms dinm icas tienen, por el contrario, intensidades
laborales muy diversas: algunas dem andan m ano de obra en escala im portante
(hortofruticultura, ganadera de leche y avicultura), pero otras generan muy poco
em pleo (oleaginosas, cereales modernos y plantaciones forestales). Sin embargo, los
cam bios tecnolgicos pueden significar en muchas de estas actividades un aumento
relativo del em pleo de mano de obra con mayores conocim ientos tcnicos. No se
puede, por lo tanto, descartar la hiptesis de que los cambios estructurales en curso
han provocado una dism inucin neta de la dem anda de mano de obra.
Sobre esta materia, vale la pena anotar que aunque los pequeos productores tie
nen algunas ventajas com parativas en rubros de uso intensivo de mano de obra que
requieren especial cuidado (hortalizas, renglones pecuarios menores), tienen que li
diar con serias dificultades en m uchos frentes: altos costos de transaccin, falta de
infraestructura y servicios en las zonas donde se encuentran, acceso limitado al crdi
to, ausencia de paquetes tecnolgicos apropiados y mercados imperfectos en la fase
de com ercializacin. La produccin de los cultivos ms dinm icos supone, adems,
m ayores costos por hectrea, por lo cual estas fallas de m ercado se tornan an ms
im portantes16. Por este motivo, la posibilidad de articular pequeos productores a
estas actividades dinm icas depende en alto grado de acciones pblicas orientadas a
incentivar que los agronegocios (agroindstria, agroexportadores, cadenas de super
m ercados y otros) se integren con pequeos productores, lo cual com pensara, al
menos en las prim eras etapas, los mayores costos que im plica operar con ellos (Cepal/
FAO, 1998). Las organizaciones de productores pueden desem pear un papel im por
tante para facilitar las relaciones con los agronegocios. Hay, adems, modelos exitosos
de d iv e rsific a c i n de los p ro d u c to res ru rales h ac ia la c o m ercializac i n y la
agroindstria, especialm ente en los pases industrializados, aunque tambin en A m
rica Latina (el caso de los cafeteros en C olom bia es uno de ellos), pero implican
problem as organizacionales complejos e, igualmente, m ecanismos de apoyo de ter
ceros o estatales a estos procesos.
En trm inos de oportunidades laborales, la expansin relativa de las actividades
rurales no agrcolas ha recibido una atencin creciente por parte de diversos analistas.
Esta expansin, conjuntam ente con las remesas de ingresos de los migrantes hacia
sus hogares de origen, han permitido un aum ento significativo de los ingresos no
16. A s, por ejem plo, el ingreso neto de una h ectrea de chile ja la p e o o m arigold en El S alvador es 10 veces m ayor
que el co rresp o n d ien te a un cu ltiv o de m az tradicional, pero los costos son tam bin 10 v eces m s altos.
30 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
agrcolas en las zonas rurales. Basndose en los censos de poblacin, se ha estim ado
que la proporcin de la PEA rural em pleada en actividades no agrcolas era hacia
1990 de 29%, y haba aumentado unos cinco puntos porcentuales, en prom edio, en el
ltim o perodo intercensal (alrededor de una dcada) (Klein, 1992). En los aos no
venta, la proporcin de la poblacin ocupada en actividades no agrcolas ha seguido
aumentando en el grueso de los pases para los cuales existe inform acin proveniente
de encuestas de hogares. De hecho, representaba en 1997 la proporcin m ayoritaria
del empleo femenino en muchos pases, pero tam bin el 40% o ms del em pleo m as
culino en varios (Costa Rica, Mxico, Panam y Repblica D om inicana). Los niveles
de pobreza de los ocupados en actividades no agrcolas eran, adems, sustancialm ente
inferiores en todos los pases a los de los ocupados en actividades agrcolas17.
No obstante, el acceso a oportunidades laborales no agrcolas depende de los ni
veles de educacin de los trabajadores (especialm ente del acceso a la educacin se
cundaria), de la proxim idad a los centros urbanos y de la calidad de la infraestructu
ra; en algunos de los pases donde dicho empleo ha sido muy dinm ico ha estado
asociado, adems, al desarrollo de actividades de m aquila para exportacin (M xico
y R epblica Dom inicana) (de Janvry y Sadoulet, 2000). De esta manera, la im portan
cia de las actividades no agrcolas est inversam ente relacionada con la distancia
fsica de los centros urbanos y con los costos de transaccin en los m ercados (de
trabajo, capital, insumos y productos), tal com o lo predicen, por lo dems, las teoras
clsicas de localizacin (Renkow, 1998). Varios estudios de caso indican, adems,
que las empresas medianas y grandes, incluyendo las agroindstrias, suelen ubicarse
en las afueras de las ciudades y no en pleno medio rural.
En trm inos de acceso a los recursos, las consideraciones anteriores resaltan la
im portancia que tiene para los habitantes rurales el acceso a una buena infraestructu
ra y a servicios de transporte que los conecten con las zonas urbanas, as com o a otros
servicios de infraestructura (electricidad, telecomunicaciones), financieros y socia
les (educacin, salud) en condiciones comparables a las de los habitantes urbanos.
En todas estas dimensiones, las diferencias rural-urbanas siguen siendo notorias en
Amrica Latina.
Un problem a consuetudinario de la regin es igualmente la alta concentracin de
la propiedad de la tierra, que slo fue m odificada marginalm ente por los procesos de
reform a agraria. Una agregacin gruesa, basada en los censos disponibles, indica que
en 1990 cerca de 50% de los predios tenan menos de cinco hectreas18, pero repre
sentaban apenas el 2,0% de la tierra. Esta distribucin es slo ligeramente m ejor que
aqulla que prevaleca dos dcadas antes, cuando dichas proporciones eran de 64% y
17. En C epal (2000b, cap. 1) se ex am in an las ten d en cias a lo largo de la dcada de 1990.
18. Se co m p ara con cinco h ectreas p o rq u e el ltim o cen so ag ropecuario de M xico (1991) no tiene o tra su b d iv i
sin.
A g r ic u l t u r a y d e s a r r o l l o r u r a l l \ A m e r ic a L a u n a 31
Cuadro 6
AMRICA LATINA: CAMBIOS EN LAS COHORTES ETARIAS
DE LA POBLACIN Y LA PEAaRURAL
Poblacin rural am b os sexos Tasa de c re c im ie n to
(M illo n e s ) (%)
1980 1995 2010 2025 1980-1995 1995-2010 2010-2025
Total 122,0 123,5 122,6 122,9 0,08 -0,05 0,02
0-14 aos 54,6 49,3 41,5 35,7 -0,68 -1,14 -1,01
15-29 aos 31,4 32,2 30,3 27,0 0,18 -0,42 -0,76
30-49 aos 21,7 25,7 29,7 31,3 1,15 0,96 0,34
50-64 aos 9,3 10,3 13,5 17,7 0,68 1,83 1,79
65 aos y ms 5,1 5,9 7,5 11,2 1,00 1,56 2,63
PEA rural a/ Tasa de c re c im ie n to
' (M illo n e s ) (%)
D . E l e m e n t o s d e u n a e s t r a t e g ia d e d e s a r r o l l o r u r a l
de servicios financieros sea de un costo relativam ente elevado para los producto
res, en especial para los pequeos. Incluso esquemas de subsidio (tanto a la oferta
com o a la dem anda), de servicios bancarios y de seguros no garantizan coberturas
adecuadas, com o lo demuestra, por ejemplo, la experiencia reciente de Mxico.
La alta concentracin que caracteriza a las cadenas de comercializacin: en todas
ellas, una m ultiplicidad de productores enfrentan a uno o a unos pocos com prado
res. Este problem a es particularm ente serio en zonas aisladas, donde, de hecho, es
muy com n que existan monopsonios locales. Es tam bin particularm ente crtico
para los pequeos productores, que suelen carecer de capital de trabajo y de infra
estructura de transporte y de com ercializacin apropiada.
Las graves deficiencias en m ateria de servicios de infraestructura que caracteri
zan a las zonas rurales latinoamericanas.
Los problem as que plantea la sostenibilidad am biental: la proteccin de los
ecosistem as plantea, adems, nuevas exigencias en m ateria tecnolgica, haciendo
an ms especfica para cada ecosistem a la tecnologa apropiada.
Las enormes distorsiones de los mercados internacionales de muchos productos
agropecuarios, cuyas principales expresiones son las elevadas barreras proteccio
nistas y los cuantiosos subsidios que otorgan las naciones industrializadas.
19. V ase un anlisis m s ex ten so de las cuestiones relativas al crdito p ara los peq u e o s productores (entre ellos
los ru rales) en C epal (2000b, cap. X).
36 D e s a r r o l l o r u r a l en A m r ic a L atina y el C a ribe
pletar mercados, debe ser, por lo tanto, la caracterstica distintiva de esta estrategia.
Dentro de ella pueden participar agentes pblicos de carcter nacional, regional o
local, sujetos a sistemas ms competitivos en la asignacin de recursos y al diseo y
seguim iento de criterios de desempeo en su gestin.
El Estado puede, por ejemplo, aum entar la com petencia en la provisin de tecno
loga mediante m ecanismos que incentiven la participacin de las universidades re
gionales, en com petencia por fondos pblicos con los centros tradicionales de inves
tigacin agropecuaria o con nuevos centros de investigacin o de transferencia de
carcter privado (con o sin fines de lucro), mixto o pblico (de ndole regional o
local). Puede, adems, promover la formacin de asociaciones y cooperativas de pro
ductores, para que participen ms activamente en tareas de desarrollo tecnolgico,
intermediacin financiera o comercializacin. Puede, finalm ente, apoyar la creacin
de instituciones innovadoras de todo tipo (por ejem plo, certificadoras de calidad,
redes de informacin, entidades que financien el desarrollo de nuevos productos o
mercados).
En el frente social, el anlisis de la seccin anterior indica que una poltica para
superar la pobreza rural debe estar orientada a fortalecer el acceso de los productores
a activos productivos. Esto incluye, en prim er trmino, un mejor acceso a la educa
cin. Sin embargo, dada la emigracin continua de la poblacin joven, especialm ente
la ms educada, y dado el envejecim iento previsible de la poblacin rural, un elem en
to esencial de toda estrategia de desarrollo rural ser el diseo de sistemas que perm i
tan m ejorar los conocim ientos de la poblacin que ya ha abandonado el sistema
escolar, que le permitan, en particular, tener acceso a conocim ientos tecnolgicos, en
el sentido am plio en que hemos utilizado este trmino. El desarrollo de mtodos que
com binen transferencia de tecnologa con educacin pos-escolar puede ser, por lo
tanto, la respuesta adecuada al inmenso reto que significa el envejecim iento de la
PEA rural. Una estrategia estrictamente escolar arrojar mayores dividendos en la
medida en que tengan xito polticas orientadas a retener poblacin pobre en el cam
po; tal com o lo hem os sealado, para la parte de la poblacin joven rural que m igrar
hacia las zonas urbanas ello es. en cualquier caso, un requisito esencial para poder
com petir en as ciudades.
Las polticas orientadas a m ejorar los activos productivos de los productores rura
les pobres incluyen, en segundo trmino, acciones orientadas a mejorar el acceso de
los campesinos al capital y a la propiedad de la tierra. La prim era ha sido ya m encio
nada com o parte de la estrategia sectorial. Sobre la segunda cabe anotar que el nuevo
nfasis en el mejor funcionam iento del mercado de tierras y en los program as de
titulacin y regulacin de la propiedad es acertado. Tambin lo es la revitalizacin de
los program as de reform a agraria que ha tenido lugar en algunos pases (Brasil, Co
lom bia y, ms recientemente, Venezuela). Sin embargo, la m anera como se canalicen
los subsidios para la com pra de tierras debe recibir atencin detallada. En particular,
38 D e s a r r o l l o r u r a l h n A m r i c a L a t i n a y f .l C a r i b e
20. Existen, en particular, asim etras en la inform acin y en el p o d e r de negociacin en los m ercados de tierra y
tam bin posibilidades de colusin en tre co m p rad o r y vendedor, por lo cual es posible que la introduccin de un
e sq u em a de su b sid io s de e ste tipo se refleje en au m en to s -p o s ib le m e n te slo en el p a p e l- del valor de las
p ro p ied ad es. O tra razn puede ser que las tasas de d escu en to que efectivam ente utilizan los cam p esin o s son
altas (su h o rizo n te tem poral es corto), por lo cual un flujo de subsidios a la tasa de inters del crd ito tiene un
valo r presente m uy in ferio r al del su b sid io eq u iv alen te sobre el principal de un crd ito (estim ado con las tasas
de inters de m ercado). Por este m otivo, un cam p esin o puede estar d ispuesto a pagar un v alor m s alto p o r una
pro p ied ad si el su b sid io se oto rg a al principal. P o r ello, un sistem a d e intervencin d e este tipo puede resu ltar
fiscalm ente m ucho m s co sto so que esq u em as de su b sid io a la tasa de inters o a la c o m p ra de la tierra por parte
de e n tid ad es p b licas para su d istrib u ci n po sterio r en pro g ram as de refo rm a agraria.
A g ric u ltu ra y dlsarrollo r u r a l un A m urica L a u n a 39
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Captulo 2
M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d : e s t il o d e d e s a r r o l l o
AGRCOLA Y RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
In t r o d u c c i n 1
E s t e trabajo parte de una tesis fundamental, que aju ic io de los autores sintetiza los
rasgos principales del desarrollo que ha seguido en los ltimos aos el sector rural de
Am rica Latina y el Caribe. Se postula aqu, en efecto, que las profundas transform a
ciones que ha experim entado y sigue experim entando el sector agropecuario de la
regin, a causa de las reform as estructurales aplicadas a partir de la segunda mitad de
los aos ochenta y a causa de una serie de procesos igualmente profundos que datan
de un perodo anterior, no han hecho desaparecer la heterogeneidad que ha caracteri
zado histricam ente al sector, c incluso han tendido a acentuarla en algunos pases y
regiones. De esa prim era afirmacin se deriva una segunda tesis, conform e a la cual
ser necesario establecer una institucionalidad pblica y privada mucho ms slida
que la actual para hacer frente a los nuevos y viejos dilem as que este cuadro de
heterogeneidad le plantea al desarrollo rural.
Entre los ltimos aos de la dcada de 1980 y los prim eros de la de 1990, la
m ayora de los pases de la regin iniciaron o intensificaron sus procesos de ajuste y
reform as estructurales, que trajeron consigo cambios en la estructura productiva, la
productividad, la com petitividad y la rentabilidad de las diversas actividades econ
micas, entre ellas la agropecuaria. Al m ism o tiempo, com o se dijo recin, se profun
diz la heterogeneidad estructural de este sector, m edida por las diferencias existen
tes entre los diversos tipos de agricultores en cuanto a productividad, rentabilidad y
* Jefe de la U nidad de D esarro llo A grcola. D ivisin de D esarro llo Productivo y E m presarial de la C epal; profe
so ra a d ju n ta de la U n iv ersid ad del E stado de R io de Jan eiro (U E R J).
** O ficial de A suntos E co n m ico s. U nidad tie D esarrollo A grcola, D ivisin de D esarrollo Productivo y E m presa
rial de la C epal.
*** E co n o m ista e in v estig ad o ra del P ro g ram a de E studios sobre A g ricultura y D esarrollo Sustentable (P rogresa) del
N cleo S u p erio r de E stu d io s G u b ern am en tales (N uscg) de la U niversidad del E stado de R io de Janeiro (U E R J).
1. Los autores ag radecen a M auricio D ias. D avid, M artin e D irven Jorge K atz. E m iliano O rtega, W ilson Peres,
O sv ald o R o sales por sus v aliosos c o m en tario s sobre u n a versin anterior de este docum ento.
42 D e s a r r o l l o r u r a l en A m r ic a L atina y el C a ribe
acceso a los activos. En efecto, segn se pretende mostrar aqu, la apertura econm i
ca, la desregulacin de los mercados, la reform a de algunas de las instituciones pbli
cas del agro y la elim inacin de otras no tuvieron un im pacto uniform e sobre los
distintos agentes, sino uno diferenciado, como puede advertirse en el precio de los
insumos y los productos y en la disponibilidad de servicios y recursos de que han
gozado los diversos tipos de agricultores.
La tesis aqu defendida plantea que tales diferencias proceden de un perodo ante
rior a las reformas y las polticas de ajuste estructural, aunque se intensificaron con el
advenim iento de stas, especialm ente con los cambios institucionales especficos del
sector agropecuario. Estos cambios tuvieron como elemento central la retraccin del
Estado y la tentativa de sustituir las polticas e instituciones gubernam entales por
m ecanism os de mercado, proceso que afect a prcticam ente todos los elem entos
determ inantes del sector, com o la asignacin de crdito, los servicios de apoyo a los
productores, la poltica de precios, la distribucin de la tierra y otras. Las transform a
ciones productivas y sociales intensificadas por esos cambios, claram ente visibles
hoy en el medio rural, corresponden a procesos que vienen desde hace dos o ms
dcadas, com o el cambio tecnolgico y su im pacto en el rendim iento; el aum ento de
la com petencia externa; la reduccin de la superficie cultivada; la m odificacin de la
estructura productiva; la dism inucin del empleo, y el aum ento de la concentracin
de la tierra y de los ingresos.
Debe m encionarse aqu, por otra parte, un fenmeno que guarda directa relacin
con las reformas: el vigoroso desarrollo de un conjunto de nuevas o antiguas activi
dades de gran dinam ism o -vinculadas, principalm ente en los pases pequeos, a las
cadenas agroindustriales ms modernas y a los m ercados externos, y a los m ercados
internos y externos en los pases ms grandes- ha puesto en peligro la coexistencia
m ism a de estas actividades con las ms tradicionales a que se dedican en su m ayora
los pequeos agricultores de la regin. En efecto, los cambios institucionales, al eli
m inar las condiciones artificiales que permitan la coexistencia de ambos tipos de
actividades, han puesto de manifiesto -y acentuado- la fuerte diferenciacin que ya
exista, antes de las reformas, entre productores, regiones y productos dinm icos y
tradicionales. Hicieron visibles, adems, la envergadura de la pobreza y la indigencia
rurales y los movimientos m igratorios del campo a la ciudad, as com o el grado de
concentracin de la riqueza y el carcter insostenible de la pequea agricultura tradi
cional dentro de las nuevas condiciones productivas e institucionales vigentes. De
este modo, si bien la pobreza, la indigencia, la m igracin y la concentracin de la
riqueza en el campo son problem as que han ocupado desde hace mucho a los gobier
nos de la regin, en los ltimos aos han tendido a acentuarse considerablem ente.
Sobre la base de estas consideraciones, y desde una perspectiva global, se analiza
rn aqu las principales transformaciones acontecidas durante la dcada de 1990 en el
sector rural de la regin. Tambin se revisarn la evolucin de las actividades princi
M o d e r n id a d y h et er o g en eid a d 43
pales, y las transform aciones ms significativas experim entadas por los agentes pro
ductivos y por los factores de produccin (tierra, capital y trabajo). Un examen de
esta ndole es esp ecialm en te im portante para d eterm in a r el posible grado de
sustentabilidad econmica, social y poltica de largo plazo de la agricultura regional
dentro del m odelo de desarrollo que se est configurando a partir de la implantacin
de las reformas estructurales.
Para exponer los cambios que se han verificado en el sector y sus relaciones con el
resto de la economa, se dividi el presente captulo en cuatro secciones. La primera se
refiere a las transformaciones en la estructura productiva y a la evolucin de la produc
tividad laboral; la segunda, a los cambios en el intercambio mundial de productos
agropecuarios y a la insercin en l de los pases latinoamericanos y caribeos. En la
tercera seccin se analizan los movimientos demogrficos en el medio rural y el impac
to social de las transformaciones productivas (cambios en el nivel de empleo y en la
distribucin de los ingresos y la tierra), y en lacuarta se destacan los vacos institucionales
-pblicos y privados- para hacer frente a los grandes desafos de los prximos aos.
A . R e s t r u c t u r a c i n p r o d u c t iv a y p r o d u c t i v i d a d l a b o r a l
2. En efecto, en B rasil el m az, el arroz, los frjoles, el a lg o d n y la soya, los cu atro prim eros p roductos de c o nsum o
interno, p resen taro n los m ay o res crecim ien to s d e p ro d u ctiv idad, y la ganadera la m ay o r exp an si n en su p erfi
cie. En A rgentina, los m ayores au m en to s de p ro d u ctiv id ad se registraron en cereales, frutas, h ortalizas y le g u m
bres, y la m ay o r e x p an si n de superficie, en las oleag in o sas. En C hile, los au m en to s m s im p o rtan tes en su p er
ficie y p ro d u ctiv id ad se d iero n en la horticultura, la fru ticu ltura y la p roduccin foresta), todas a ctividades de
ex p o rtaci n . A e llo se ag reg aro n alg u n o s ru b ro s industriales c o m o rem olacha azucarera, cebada, lcteos, aves y
M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d 45
Grfico 1
CRECIMIENTO DE LA DEMANDA MUNDIAL DE PRODUCTOS AGRCOLAS PRIMARIOS
Y DERIVADOS 1960-1999. Escala logartmica
Fuente'. E laborado sobre la base de datos de com ercio internacional (Com erplan) de la Unidad de D esarrollo A grcola de
Cepal.
Grfico 2
CRECIMIENTO DE LA DEMANDA MUNDIAL DE PRODUCTOS PECUARIOS PRIMARIOS
Y DERIVADOS 1960-1999. Escala logartmica
Fuente: Elaborado sobre la base de datos de com ercio Internacional (Com erplan) de la U nidad de D esarrollo Agrcola de
Cepal.
46 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
Grfico 3
CRECIMIENTO DE LA PRODUCCIN DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE
PRODUCTOS AGRCOLAS PRIMARIOS Y DERIVADOS 1960-1999
Escala logartmica
Aos
Fuente: Elaborado por los autores sobre la base de datos de la O rganizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura
y la Alim entacin (FAO).
Grfico 4
CRECIMIENTO DE LA PRODUCCIN DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE
PRODUCTOS PECUARIOS PRIMARIOS Y DERIVADOS 1960-1999
Escala logartmica
Fuente: Elaborado por los autores sobre la base de datos de la O rganizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura
y la Alim entacin (FAO).
M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d 47
cerdos. En C o sta R ica fueron las e x p o rtacio n es ag ro p ecu arias las que aum entaron significativam ente su c o n tri
bucin a las ex p o rtacio n es totales, p asan d o de 55% en 1980 a 7 3% en la actualidad. F inalm ente, en M xico, los
rubros d in m ico s fueron la av icu ltu ra, las frutas y las hortalizas, m ientras que los cultivos industriales se e sta n
caron y la g a n ad era y las o leag in o sas retrocedieron.
3. N icarag u a y Per, a p esar de sus altas lasas de crecim ien to en los aos noventa, no parecen esta r bien re p re sen
tados p or estos cam b io s en la oferta, pero tuvieron un m uy mal d esem p e o an terio r o situaciones de conflicto
que perju d icaro n su d esem p e o productixo.
4. En A rg en tin a y B rasil, detrs de la exp an si n de las o leaginosas, y especficam ente de la soja, est presente el
gran esfu erzo d esp le g a d o p or el In stitu to N acional de T ecn o lo g a A g ro p e c u aria (1NTA), de A rgentina, y la
E m presa B rasilea de Inv estig aci n A g ro p ecu aria (E m brapa).
5. El caso de Jas frutas en C hile es un e jem p lo de esp ecializaci n y ex p an si n fom en tad as por el sector privado, a
p artir de un p ro g ram a pblico de largo alcance.
48 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
Cuadro 1
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: CRECIMIENTO DE LA AGRICULTURA,
SILVICULTURA, CAZA Y PESCA, 1970-1998*
(Porcentaje promedio anual)
ron las mayores tasas de crecim iento de la regin en los aos noventa corresponden
justam ente a los productores ms modernos y capitalizados, mientras que los culti
vos en manos de los pequeos agricultores mostraron un estancam iento o un retroce
so en cuanto a superficie sembrada. Ese es probablem ente uno de los motivos por los
cuales, segn se desprende de los ltimos censos agropecuarios de Brasil, Chile y
Uruguay, as como de estudios sobre los sectores rurales de Argentina, Bolivia, Co
lom bia y Mxico, hubo una fuerte cada en el nm ero de explotaciones pequeas en
los ltimos 10 o 20 aos, hecho que se intensific notablem ente en los aos noventa.
Cuadro 2
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCIN DE LA PRODUCCIN
AGROPECUARIA, 1975-1999
(ndice 1970-1975 = 100)
6. P ro d u ctiv id ad es calcu lad as u tilizan d o la poblacin eco n m icam en te activa (P E A ) y el p roducto interno bruto
(P IB ) del sector, segn datos de la FA O y de la C epal.
7. D ad a la gran h e te ro g e n eid a d e x isten te en la ag ric u ltu ra , este p ro m e d io es el re su lta d o de situ a cio n e s m uy
dism iles. En efecto, es posible e n co n trar p ro d u ctiv id ad es m uy elev ad as en las a ctividades de p u n ta y cifras
m uy p o r d ebajo de 2.4 0 0 dlares en lo s sectores m s atrasados.
M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d 51
por sobre el prom edio regional; grupo II: Brasil, Venezuela, Costa Rica, Paraguay,
Guyana y Nicaragua, en que la productividad laboral agrcola est por sobre el pro
medio regional pero la no agrcola est por debajo de ste, y grupo III; Jamaica,
Repblica Dom inicana, Honduras, Ecuador, Per, Guatem ala, Colom bia, Bolivia,
Panam, El Salvador y Hait, en que la productividad agrcola y la no agrcola estn
por debajo del prom edio regional.
Cuadro 3
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCIN DE LA PRODUCTIVIDAD DE LA MANO
DE OBRA, AGRCOLA Y NO AGRCOLA, 1990 - 1998a
(Promedio anual, porcentajes)
Crecim iento de la productividad Dinm ica
del crecimiento
Agrcola No agrcola Diferencia Agrcola /
no agrcola
Alta convergencia
Nicaragua 3,5 -3,8 7,3 Grupo
Jamaica 2,6 -2,0 4,6 Grupo
Guyana 7,5 3,6 3,9 Grupo
Honduras 2,0 -1,8 3,9 Grupo
C onvergencia media
Brasil 3,8 0,2 3,6 Grupo
Repblica Dominicana 4.4 0,9 3,6 Grupo
Ecuador 2,2 -0,8 3,0 Grupo
Barbados 2,2 -0,3 2,5 Grupo
Venezuela 2,1 -0,2 2,3 Grupo
Costa Rica 2,1 -0,1 2,2 Grupo
Mxico 1.2 -0,9 2,2 Grupo
Baja convergencia
Trinidad y Tobago 1,7 0,0 1,7 Grupo
Paraguay 0,6 -1,0 1,6 Grupo
Per 3,2 1,7 1,5 Grupo
Colombia 2,5 1,1 1,4 Grupo
Uruguay 3,8 2,6 1,3 Grupo
Guatemala 0,5 -0,4 0,9 Grupo
Bolivia 1,5 1,0 0,6 Grupo
Divergencia
Panam 1,3 1,4 -0,1 Grupo
El Salvador -0,3 0,2 -0,5 Grupo
Argentina 2,3 3,0 -0,7 Grupo
Chile 3,9 4,6 -0,7 Grupo
Hait -7,0 -5,6 -1,4 Grupo
Fuente: Elaborado por la Unidad de D esarrollo Agrcola de la Cepal, sobre la base del Banco de Datos de Estadsticas
A nuales (Badeanu) de la Cepal para el PIB, y de la Organizacin de las N aciones Unidas para la Agricultura y la A lim en
tacin (FAO) para la PEA.
a: Los pases aparecen ordenados segn la magnitud de la diferencia de productividad.
Nota: G rupo I: productividad agrcola y no agrcola por sobre el prom edio regional. Grupo II: productividad agrcola por
sobre el prom edio regional y no agrcola por debajo del prom edio regional. G rupo III: productividad agrcola y no agrcola
por debajo del prom edio regional.
52 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
Cuadro 3a
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: PRODUCTIVIDAD DE LA MANO DE OBRA
AGRCOLA Y NO AGRCOLA Y SU CRECIMIENTO ANUAL, 1990-1998a
(Dlares de 1990 y porcentajes)
Agrcola No agrcola
No es posible identificar en los aos noventa un patrn definido que perm ita esta
blecer una relacin unvoca entre el nivel de la productividad y la convergencia de la
productividad agrcola y la no agrcola. De hecho, la convergencia de una y otra no
siempre se dio en pases que estuvieran por encim a del prom edio de la productividad
regional. As, por ejemplo, hubo un alto grado de convergencia entre la productivi
dad agrcola y la no agrcola en pases del grupo III, donde la productividad agrcola
y la no agrcola estn por debajo del prom edio regional, tal com o se haba previsto en
diversos trabajos (entre ellos, Barro y Sala-i-M arti, 1991). Por otra parte, hubo un
grado intermedio de convergencia en pases com o Barbados y M xico, que tienen
ndices de productividad superiores al promedio. Finalmente, se observ una diver
M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d 53
gencia entre la productividad de uno y otro sector en Argentina y Chile, donde ambos
indicadores estn por encim a del prom edio regional, y tam bin en Panam, El Salva
dor y Hait, donde ambos indicadores estn por debajo de la m edia regional.
Cuadro 4
AMRICA LATINA Y EL CARIBE:PRODUCTIVIDAD DE LA MANO DE OBRA AGRCOLA Y
NO AGRCOLA POR PASES CON RESPECTO AL PROMEDIO REGIONAL, 1998 ab
(Dlares de 1990)
Grupo I
Agrcola y no agrcola por sobre
el promedio regional
Agrcola No agrcola
Argentina 10.164 15.462
Barbados c 12.943 13.159
Chile 3.713 10.006
Mxico 2.419 10.464
Trinidad y Tobagoc 2.749 11.510
Uruguay 7.575 8.810
8. Esas ventajas se to rn aro n an m s sig n ificativ as d ebido a la proteccin y los subsidios que los pases p ro d u c to
res (esp ecialm en te los E stados U nidos y los p ases eu ropeos) brindan a los exportadores de rubros ag ropecuarios.
M o d i r n i d a d y i !I:T i :r ( x , k nl :] d a d 55
Es importante destacar una ve/ ms que tales tendencias son anteriores al proceso
de reformas estructurales, pues estn asociadas al debilitam iento de las funciones de
la agricultura com o instrumento de fomento del desarrollo urbano-industrial, de com
bate de la inflacin y de promocin del bienestar social. En el primer caso, a medida
que el sector industrial se fue tornando capaz de generar una dinm ica interna propia
de acumulacin y crecimiento, la relacin entre desarrollo urbano-industrial y desa
rrollo agrcola se fue volviendo cada vez ms dbil. En el segundo caso, la apertura
com ercial, que en la m ayor parte de los pases antecedi a las reform as de corte ms
institucional, propici la sustitucin de la produccin interna subsidiada por produc
tos importados sin aranceles com o m ecanismo de contencin de los precios internos.
En el tercer caso, a partir del momento en que el Estado com enz a abandonar paula
tinamente el bienestar social de los ms pobres com o objetivo de sus polticas, la
produccin de bienes agrcolas bsicos para el mercado interno perdi una de sus
funciones estratgicas.
Todo lo anterior confirm a nuestra tesis inicial, en el sentido de que la heterogenei
dad que ha caracterizado histricam ente al sector ha tendido a acentuarse con el
advenim iento de las reformas, tin efecto, las tendencias hacia la diferenciacin se
intensificaron con ello y, a fines de los aos noventa, se consolidaron aquellas trans
form aciones del sector agrcola ms directam ente asociadas a cambios profundos en
los patrones de com ercio mundial, la generacin y difusin de tecnologa y el nuevo
papel desempeado por las instituciones del agro. Se fortalecieron as mltiples nue
vos actores -co m o grandes cadenas m ultinacionales de la industria agroal im entada y
de la com ercializacin- y salieron del mercado empresas tradicionales y familiares,
en el marco de una profunda transform acin del rgimen com petitivo sectorial (Tejo,
1999).
B. L O S C A M B IO S EN EL C O M E R C IO IN T E R N A C IO N A L
restantes. Ello result en general beneficioso para los consum idores, pero no dej de
tener al m ism o tiem po repercusiones negativas sobre algunos subsectores agrcolas,
en especial para los agricultores que carecan de ventajas com parativas y que no
estaban en condiciones de com petir con los productores extranjeros. M s an, m u
chos sostienen que, en virtud de lo anterior y de lo que se argument en la seccin
previa, la lucha contra la inflacin com enz a darse en m uchos pases de la regin
fundam entalm ente a costa de su sector agrcola. Debe tenerse en cuenta, adems, que
en las im portaciones de bienes agrcolas el dumping y la com petencia desleal no eran
prcticas infrecuentes, cuyas consecuencias se hacan sentir tanto en la com petencia
internacional com o en la interna. De esa manera, para com pensar las prdidas que
por esos diversos m otivos sufra el agro, en varios pases de la regin se adoptaron
medidas para corregir las distorsiones de precio causadas por el dum ping o la com pe
tencia desleal, entre las cuales se pueden m encionar las bandas de precios y las
sobretasas arancelarias, que de todos modos no parecieron suficientes para contener
el fuerte crecim iento de las importaciones agrcolas.
En el Cuadro 5, donde se muestran los principales cambios del com ercio interna
cional de productos agrcolas de la regin entre 1970 y 1997, se pueden advertir los
efectos de la apertura com ercial sobre las im portaciones correspondientes. El clculo
del ndice de Laspeyres9 para el precio y el quantum permite descom poner el aum en
to de los valores im portados y exportados y verificar cul fue el efecto dom inante en
ese incremento, esto es, la expansin real del volum en o el aum ento de precio de los
productos agrcolas comercializados. En el caso de las im portaciones, est muy claro
que el efecto dominante en la regin, responsable del aum ento espectacular de los
valores importados en los aos noventa, fue el incremento del volum en, aunque en
varios pases los precios tambin experim entaron un alza notoria. En Argentina, Chi
le, Colom bia y Paraguay, el incremento de las cantidades im portadas fue particular
mente elevado en 1997 con relacin al prom edio de los aos 1989, 1990 y 1991, que
9. El ndice de L asp ey res c alcu la la v ariacin del p recio de las e xportaciones o im portaciones de un co n ju n to de
p ro d u cto s en aos d iferen tes (para lo cual se co n sid era co m o fija la c antidad del ao base). Se c alcu la de la
siguiente form a:
L = P ao de co m p araci n . O a o base
P ao base . Q ao base
tom am os com o base en este ejercicio, si bien al parecer stos fueron aos excepcio
nales, en el sentido de que las im portaciones agrcolas de tales pases fueron particu
larm ente bajas, pues incluso perdieron participacin en las im portaciones totales en
com paracin con los valores alcanzados en los aos ochenta (vase el Cuadro 6). En
Brasil, Costa Rica, Ecuador, Per y Uruguay el factor predom inante tam bin fue el
volumen, aunque el aumento no fue tan intenso com o en los pases anteriores. En
M xico y Venezuela, los precios y el volumen im portado registraron aumentos del
m ismo orden en los aos noventa, es decir, no hubo un factor predominante en el
crecim iento de las importaciones. Finalmente, Bolivia es el nico pas donde el pre
cio de las im portaciones agrcolas aument ms que el volumen, lo cual refleja pro
bablem ente un increm ento de las com pras externas de productos con m ayor valor
agregado.
Por otra parte, en los aos noventa tambin se elev en general el valor de las
exportaciones agrcolas de la regin, aumento que obedeci ms al incremento de las
cantidades que de los precios, aunque no debe desdearse el efecto de estos ltimos,
sobre todo en las exportaciones de Brasil, Chile, M xico y Per. Ello indica que en
estos pases hay un esfuerzo por especializarse en la exportacin de productos din
micos, con dem anda creciente en el mercado mundial, cuyos precios, por lo tanto, no
se vieron tan afectados por la cada generalizada de los precios internacionales com o
los de los productos agrcolas tradicionales.
Cuadro 5
NDICE DE LASPEYRES PARA LAS EXPORTACIONES E IMPORTACIONES DE
PRODUCTOS AGRCOLAS DE AMRICA LATINA, 1970-1997
(Promedio 1989, 1990 y 1991 = 100)
Pases/Aos 1970 1980 1990 1997_ 1970 1980 1990 1997 1970 1980 1990 1997 1970 1980 1990 1997
Argentina 42 122 95 90 106 199 79 661 41 119 100 113 57 73 107 165
Bolivia 59 116 98 155 60 107 79 97 52 176 103 118 15 36 118 229
Brasil 25 68 98 112 44 141 86 215 67 145 93 122 38 82 103 166
Chile 43 87 100 95 108 244 89 338 32 78 101 128 11 47 102 164
C olom bia 75 144 100 135 32 111 106 391 58 164 95 121 47 81 103 130
Costa Rica 56 149 100 110 41 60 95 182 40 119 94 114 56 66 101 146
Ecuador 59 122 98 139 23 80 95 170 37 124 95 109 58 61 100 205
M xico 43 84 98 125 10 83 108 125 41 128 107 131 66 53 96 164
Paraguay 14 52 105 146 106 146 82 539 56 101 95 62 10 30 114 145
Per 50 110 106 134 43 84 105 163 25 133 86 159 270 83 98 163
Uruguay 45 147 107 148 76 93 84 243 54 153 105 97 44 46 103 188
Venezuela 44 133 94 126 47 136 92 127 30 152 105 109 65 22 114 196
Fuente: Elaborado por los autores, sobre la base de antecedentes de la O rganizacin de las N aciones Unidas para la
A gricultura y la Alim entacin (FAO).
58 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
Cuadro 6
AMRICA LATINA: PARTICIPACIN DE LOS PRODUCTOS
AGRCOLAS EN EL COMERCIO INTERNACIONAL TOTAL, 1970-1998
(Porcentajes)
Exportaciones Im portaciones
Fuente: Elaborado por la Divisin de D esarrollo Agrcola de la Cepal, sobre la base de antecedentes de la Organizacin
de las N aciones Unidas para la Agricultura y la Alim entacin (FAO).
Por otra parte, las nuevas tendencias de la dem anda mundial de alimentos afecta
ron las formas de producir, procesar y com ercializar internacionalm ente los produc
tos agrcolas y alimenticios. As, durante la dcada de 1990, los pases que ajustaron
sus exportaciones hacia productos agrcolas de alta calidad, de origen reconocido,
diferenciados, embalados, congelados, preprocesados (sin cscara, cortados), y en
consonancia con las normas internacionales de sanidad, ampliaron su participacin
en el mercado internacional. Bolivia, Brasil, Chile y Per estn entre los pases que
mejor aprovecharon las oportunidades abiertas por las nuevas tendencias de la dem an
da mundial de alimentos para exportar productos de mayor valor agregado. Como se
sabe, entre los productos con una demanda mundial claramente creciente, en los cuales
precisamente se estn especializando estos pases, figuran las oleaginosas, las hortali
zas y las frutas. Todo ello ha redundado en un cambio en la composicin de las expor
taciones, dada la mayor participacin de los productos no tradicionales, lo cual tuvo a
su vez como consecuencia un considerable aumento de los precios recibidos por estos
pases en los aos noventa, tal como lo demostr el clculo del ndice de Laspeyres.
En los grficos 5 y 6 se presenta un indicador llamado adaptacin a la dem anda
m undial10, que en este caso perm ite determ inar el grado de especializacin alcanzado
entre 1961 y 1998 por los pases de Am rica Latina en la produccin de una amplia
gam a de bienes agropecuarios". El indicador ofrece una visin nueva acerca del pro
ceso de especia!i/acin productiva, porque adems de determ inar el aporte de los
rubros agropecuarios a la pauta comercial del pas respectivo, considera la tendencia
de la dem anda mundial de esos rubros. Un valor positivo del indicador significa que
el pas se est especializando en productos con dem anda mundial creciente o que est
reduciendo su participacin en m ercados poco dinmicos. A la inversa, los valores
negativos indican una especializacin en productos con dem anda decreciente, una
dependencia externa en rubros dinmicos, o ambas cosas a la vez. Un valor muy
elevado del indicador significa que el pas se est especializando en productos din
m icos, pero habla al mismo tiem po de un efecto negativo, pues indica que la pauta de
exportaciones del pas est formada bsicam ente de productos agropecuarios.
Para facilitar la visualizacin de los resultados, los pases fueron clasificados en
dos grupos. El grupo I (vase el Grfico 5) abarca los pases del M ercado Comn del
Sur (M ercosur): Argentina, Brasil. Paraguay y Uruguay, ms Chile y Bolivia; el gru
po 2 (vase el Grfico 6) est formado por Colombia, Ecuador, Per, Venezuela -e s
decir, los pases del Pacto Andino, con excepcin de B olivia- y Mxico.
Segn se desprende de los valores del indicador de adaptacin a la dem anda m un
dial, los pases del prim er grupo tendieron en los aos noventa a especializarse en
productos con dem anda mundial creciente, incluso aquellos pases que en las dca
das anteriores eran fuertem ente dependientes de las importaciones de los rubros ms
dinm icos, como Bolivia y Brasil. Destaca aqu el elevado valor del indicador para
D onde
c 'ik = c o n trib u ci n co rreg id a al sald o de los p roductos ag ro p ecu ario s = p 'ik - (g 'ik p i)
dk = tasa de crecim ien to de la dem an d a m undial del pro d u cto k
p 'ik = p a rtic ip a ci n c o rre g id a del saldo c o m e rc ial en el p ro m e d io de las tra n sac c io n e s = IOO*((Xik -M 'ik )/( 1/
2( X i+M i )))
pi = particip aci n del saldo com ercial de los p roducios ag ro p ecu ario s en el prom edio de las transacciones = 100 *
((X i - M i)/( 1/2 (Xi + M i)))
g 'ik = p articip aci n co rreg id a del co m ercio del pro d u cto k en el co m ercio total del pas i = (X 'ik + M 'ik )/(X i+ M i)
X 'ik = ex p o rtacio n es co rreg id as del pro d u elo o sector k del pas o g rupo i
M 'ik = im portaciones co rreg id as del pro d u cto o sector k del pas o g rupo i
Xi = expo rtacio n es totales del pas o g rupo i
Mi = im p o rtacio n es toiales del pas o g rupo i
Factor de co rrecci n de las ex p o rtacio n es e im portaciones del producLo k: (W k(r)/W (r))/(W k n )/(W (n ))
D onde
W k(r) = co m ercio m undial del pro d u cto k cu el a o de referen cia (1990. en el presente trabajo)
W (r) = co m ercio m undial total en el ao de referencia
W k(n) = co m ercio m undial del pro d u cto k en los otros aos
W n = co m ercio m undial total en los otros aos
Para m ayores detalles, vase Lafay y H e r/o g ( 1989).
I I . C o m p ren d e los sig u ien tes rubros: cereales, libras v egetales, sem illas oleaginosas, frutas y hortalizas, races y
tubrculos, tortas y harinas o leaginosas, carne de aves, carne de ovinos, carne vacuna, huevos, leche, m an teq u i
lla. q u e so s y c ate. L a s e x p o rta c io n e s de e sto s p ro d u c to s re p re se n ta n m s del 10 < : de las e x p o rta c io n e s
agrop ecu arias de A m rica L atina y casi 2 0 r de las ex p o rtacio n es totales de la regin.
60 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
Per y M xico, la recuperacin en los aos noventa, relativam ente a las dcadas
anteriores, es debida a la espetiializacin en frutas y hortalizas, rubro altam ente din
m ico, y a la reduccin de la dem anda mundial de los cereales, productos en los cuales
esos pases son muy dependientes de las importaciones. De hecho, el buen desem pe
o peruano y m exicano en el mercado internacional de frutas y hortalizas tambin es
suficiente para com pensar su dependencia externa en las oleaginosas. Venezuela,
aunque sea bien sucedida en su especializacin reciente en semillas oleaginosas (prin
cipalm ente semillas de ajonjol), es histricam ente dependiente de las im portaciones
de torta de soja y cereales, hecho que ha determ inado su mal desempeo en toda la
serie de aos analizados. Por su turno, C olom bia ha presentado el peor desempeo de
toda Am rica Latina, pues es una economa altam ente especializada en la produccin
y la exportacin de caf, producto que ha presentado un bajo dinam ism o en el m erca
do internacional, y, al mismo tiempo, es muy dependiente de las importaciones de
cereales, semillas, tortas y harinas oleaginosas12.
Grfico 5
ADAPTACIN A LA DEMANDA MUNDIAL DE PRODUCTOS AGROPECUARIOS
AMRICA LATINA - GRUPO 1 - 1961/1998
Fuente: Elaborado, sobre la base de antecedentes de la O rganizacin de las N aciones Unidas para la Agricultura y la
A lim entacin (FAO).
12. L a in tro d u cci n de las flores entre los rubros seleccio n ad o s para el clculo del indicador de adaptacin a la
d e m a n d a m u n d ial p ro b a b le m e n te h ab ra m ejo rad o el d e se m p e o co lo m b ia n o , a s co m o el e cu a to rian o . Sin
em bargo, el criterio de seleccin de los rubros fue su im portancia para el com ercio internacional latinoam ericano
en su conjunto, p or lo cual, dada la posicin todava secundaria de las flores en la regin, no fueron seleccionados.
62 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
Grfico 6
ADAPTACIN A LA DEMANDA MUNDIAL DE PRODUCTOS AGROPECUARIOS
AMRICA LATINA - GRUPO 2 - 1961/1998
Fuente: Elaborado sobre la base de antecedentes de la O rganizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alim entacin (FAO).
Adems del nuevo escenario extem o y del fuerte aumento de las importaciones
agrcolas de los pases de la regin, otro efecto gravitante de las reform as fue el
abaratam iento de los insumos para la agricultura, lo que determ in un crecim iento
espectacular de las im portaciones de insumos qumicos, tales com o pesticidas, herbi
cidas y fertilizantes. En el Cuadro 7 se m uestra de qu modo evolucion la participa
cin de estos insumos en las im portaciones totales de la regin. M ientras en los aos
setenta y ochenta las importaciones de herbicidas haban sido muy reducidas, en los
aos noventa aumentaron hasta convertir a estos insumos en un elem ento de peso
dentro de la pauta de importaciones de la regin. Por ejemplo, en Bolivia, Ecuador y
Uruguay las im portaciones de herbicidas llegaron a representar ms de 0,5% del total
en 1998. En pesticidas, el aumento fue an ms fuerte, especialm ente en Argentina,
Bolivia, Paraguay y Uruguay. Cabe resaltar que en el caso de Brasil y M xico, la
participacin relativamente baja de las im portaciones de pesticidas oculta el signifi
cativo crecim iento de los valores absolutos de tal comercio. En Brasil, por ejemplo,
el valor de las importaciones de herbicidas pas de 15 millones de dlares a ms de
150 millones de dlares entre 1990 y 1998, y las importaciones de pesticidas, de 41.6
m illones a casi 285 m illones de dlares en el m ism o perodo. Las im portaciones
M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d 63
Cuadro 7
AMRICA LATINA: PARTICIPACIN DE LAS IMPORTACIONES DE HERBICIDAS
Y PESTICIDAS EN LAS IMPORTACIONES TOTALES, 1970-1997
(Porcentajes)
Herbicidas Pesticidas
Fuente: Elaborado por la D ivisin de D esarrollo Agrcola de la Cepal, sobre la base de antecedentes de la O rganizacin
de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alim entacin (FAO).
Para cerrar esta seccin referida a los cambios en el com ercio internacional de
productos agrcolas, conviene decir dos palabras acerca de las tareas que la regin
tiene por delante en el plano de las negociaciones multilaterales. Como se dijo al
com ienzo, algunos pases, especialm ente miembros de la Unin Europea, siguen pro
tegiendo con fuertes subsidios a los productores nacionales de ciertos rubros, lo que
provoca serias distorsiones en el m ercado internacional. Los principales pases
exportadores de la regin han procurado poner remedio a esta situacin, a veces con
xito, en las diversas rondas de negociacin multilateral, en las cuales se discuten
aspectos com o acuerdos de integracin regional, tarifas de im portacin, m edidas
paratarifarias y subsidios. Por ejemplo, en el curso de la Ronda Uruguay del Acuerdo
Genera] sobre Aranceles Aduaneros y Com ercio (GATT), celebrada entre 1986 y
1993, los principales pases exportadores de productos agrcolas, entre ellos A rgenti
na, Brasil y los Estados Unidos, formalizaron sus crticas contra la Poltica Agrcola
Comn (PAC) de la Unin Europea y lograron que sta modificara en algo su polti
ca. La reform a consisti, en esencia, en sustituir los programas de sostenimiento de
los precios agrcolas por pagos a los productores condicionados a la reduccin de la
64 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
C . C a m b io s d e m o g r f ic o s e i m p a c t o s o c ia l
DE LAS TRANSFORMACIONES PRODUCTIVAS
Cuadro 8
AMRICA LATINA: POBLACIN TOTAL, URBANA Y RURAL Y PORCENTAJE
DE POBLACIN URBANA POR PASES, 1970-2025
(Miles de personas a mitad de ao)
Cuadro 9
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: POBLACIN ECONMICAMENTE
ACTIVA RURAL POR PASES, 1980-2005
(Miles de personas)
ca hacia una m ayor inform alidad de las relaciones de trabajo. En Costa Rica, H on
duras, M xico, Panam y Venezuela, en cambio, se dio la tendencia inversa, esto es,
una dism inucin de los trabajadores por cuenta propia, sin que ello se haya reflejado
necesariam ente en una m ayor proporcin de los trabajadores asalariados.
Cuadro 10
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: ESTIMACIONES DE LA PEA AGRCOLA, 1980-2000
(Miles de personas)
plic una reduccin en la generacin de empleo, m ientras que el increm ento de rubros
com o la hortofruticultura y la avicultura, que tericam ente podra haber com pensado
ese efecto depresor sobre el empleo, tuvo exactam ente el resultado opuesto, porque
la agricultura de contrato, modalidad conform e a la cual se realizan en general estas
ltimas actividades, exige un m ayor nivel de capitalizacin de los agricultores y, por
lo tanto, reduce el empleo. En conjunto, los antecedentes disponibles dejan ver que los
cambios estructurales en curso estn provocando una disminucin neta de la demanda
de mano de obra en el sector agropecuario, fenmeno que de todos modos tiende a ser
menos intenso que el experimentado por el sector industrial en diversos pases.
Cuadro 11
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (12 PASES): DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN
ECONMICAMENTE ACTIVA OCUPADA, SEGN INSERCIN LABORAL, ZONAS
RURALES, 1990-1997
(Porcentajes)
Pas Ao Total Em plea Asala Trabajadores por cuenta
dores riados propia y fam iliares no
T o ta l 31 rem unerados
Total Agricultura
Cuadro 12
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: CAMBIOS RELATIVOS EN LA IMPORTANCIA DE LOS
ASALARIADOS AGRCOLAS Y LOS TRABAJADORES NO REMUNERADOS Y POR
CUENTA PROPIA, 1990-1997
Asalariados
Cuenta propia
13. En 1997, los p obres rurales sum aban 74 m illones y los pobres u rbanos cerca de 135 m illones.
70 D e s a r r o l l o r u r a l , l n A m r i c a L a t i n a y f.l C a r i b e
Cuadro 13
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: MAGNITUD DE LA POBREZA E INDIGENCIA,
1980-1999 aJ
(Porcentaje de hogares)
Pobres b/ Indigentes el
1980 35 25 54 15 9 28
1990 41 35 58 18 12 34
1994 38 32 56 16 11 34
1997 36 30 54 15 10 31
1999 d/ 38 32 56 16 11 33
Fuente: Cepal, Panoram a social de Amrica Latina, 1998 (LC/G.2050-P), Santiago de Chile, 1999, cap. I, p. 18. Publica
cin de las Naciones Unidas, No. de venta: S.99.II.G.4.
a / Estimacin correspondiente a 19 pases de la regin.
b/ Porcentaje de hogares con ingresos inferiores a la lnea de pobreza. Incluye a los hogares que se encuentran en
situacin de indigencia.
c/ Porcentaje de hogares con ingresos inferiores a la lnea de indigencia.
d/ Estim acin basada en los cam bios observados en los indicadores m acroeconm icos estrecham ente vinculados a las
variaciones de la m agnitud de la pobreza.
14. En lo relativ o a los p arm etro s de ingreso, ed u caci n , transporte y otros, D irven (19 9 9 ) p lan tea la idea de
um brales m nim os necesarios para la insercin pro d u ctiv a en el m ercado.
Cuadro 14
AMRICA LATINA (12 PASES): INCIDENCIA DE LA POBREZA EN ALGUNAS CATEGORAS OCUPACIONALES al, ZONAS
RURALES, AOS NOVENTA
M o d f .k n i d a d
(Porcentajes)
Pas Ao Total Total Asalariados Asalariados sector privado Trabajadores por cuenta
poblacin ocupados del sector _ no profesionales ni tcnicos propia no profesionales
pblico Establecimientos con Em plea- _ni tcnicos___
y
+5 personas 1 a 5 personas dos Total Agrie.
i i f .t k r
dom s silvic.
ticos y pesca
( k ; i: n h i d a d
Bolivia 1997 79 79 35 48 41 49 87 89
Brasil b/ 1990 71 64 - 45 72 61 70 74
1993 63 57 56 58 53 53 59 60
1996 56 49 33 46 35 40 54 56
Chile 1990 40 26 - 31c/ 23 22 24
1994 31 22 - 20 28 13 21 24
1996 31 21 13 21 27 16 18 20
1998 28 18 - 16d/ 21 13 17 21
Colombia 1991 60 23 - 42 d/ e/ - 54 67 73
1994 62 55 - 55d/ - 57 61 59
1997 60 48 16 40e/ - 48 62 67
Costa Rica 1990 27 17 - 13 23 22 24 27
1994 25 14 7 3 20 23 21 24
1997 25 14 5 9 20 25 21 24
El Salvador 1995 64 53 24 43 56 50 63 72
1997 69 58 26 47 56 49 67 79
Guatemala 1989 78 70 - 72 74 64 71 76
Honduras 1990 88 83 - 71 90 72 88 90
1994 81 73 40 65 79 74 78 81
1997 84 79 37 75 86 74 83 85
Mxico 1989 57 49 - 53f/ - 50 47 54
1994 57 47 - 53df/ - 53 46 54
1996 62 56 23 57 67 64 59 68
Panam 1991 51 40 - 24 43 43 52 57
1994 49 38 6 23 39 40 52 61
1997 42 29 6 22 39 33 36 42
Rep. Dominicana 1997 39 25 17 14 26 40 30 42
Venezuela 1990 47 31 - 35 37 44 32 37
1994 56 42 27 50 50 53 42 44
Fuente: Cepal, Panoram a so cia l deAm rica Latina, 1998 (LC/G.2050-P), Santiago de Chile, 1999. Publicacin de las N aciones Unidas, N de venta: S.99.II.G.4, sobre la base i
de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.
a/ Se refiere al porcentaje de ocupados de cada categora que residen en hogares con Ingresos Inferiores a la lnea de pobreza, b/ Para 1990, en la colum na correspondiente
a establecim ientos que ocupan a m s de cinco personas se incluy a los asalariados con contrato de trabajo, y en la colum na correspondiente a los que ocupan hasta cinco
di
personas se Incluy a aquellos sin contrato de trabajo, c/ Se refiere al total de los asalariados, el
Incluye a los asalariados del sector pblico, Incluye a los asalariados de
establecim ientos que ocupan hasta cinco personas, f/ Incluye a los asalariados del sector pblico y a los de establecim ientos que ocupan hasta cinco personas.
72 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
Por otra parte, en la m ayora de los pases los asalariados pobres se concentraron en
las explotaciones que emplean menos de cinco personas, salvo en Brasil, donde la
concentracin se dio en los establecimientos con ms de cinco (vase el Cuadro 14).
Cabe destacar tambin el caso de Colombia, donde la pobreza rural se increm ent de
m anera im portante entre los trabajadores por cuenta propia y dism inuy levem ente
en la poblacin total. La situacin ms negativa es la de M xico, donde la pobreza se
increm ent en todas las categoras ocupacionales, tanto en el m bito nacional com o
en lo especficam ente referido al trabajo agrcola.
En cuanto al aumento de la desigualdad en el m edio rural, dos hechos importantes
lo caracterizan: la m ayor desigualdad en la distribucin del ingreso rural, y el aum en
to de la concentracin de la tierra. En el prim er caso, el aum ento de la desigualdad se
refleja en un increm ento de los ingresos de los empleadores, de los asalariados o de
ambas categoras, acompaado de una reduccin o de un aumento de m enor propor
cin de los ingresos de los trabajadores por cuenta propia (vase el Cuadro 15). En
efecto, segn se desprende de la informacin disponible por categoras ocupaciona
les, los ingresos medios de los trabajadores por cuenta propia que com ponen la PEA
ocupada experim entaron bajas considerables de 1990 en adelante.
Expresados los ingresos com o mltiplos de las respectivas lneas de pobreza, se
observa, adems, que en la mayora de los pases de la regin hubo un aum ento del
ingreso prom edio de los hogares rurales en los ltimos aos, aunque en Costa Rica,
Honduras, M xico y Venezuela la variable experim ent importantes cadas. En estos
pases, la reduccin generalizada de los ingresos de todas las categoras laborales de
la PEA ocupada en el medio rural ha redundado en un aumento de la distancia entre
los ingresos urbanos y los rurales, dado que los primeros tendieron a m antenerse o
elevarse.
Cuando se consideran los datos por categoras ocupacionales, se aprecian situa
ciones bastante distintas entre los pases: en Brasil, por ejemplo, m ientras la situa
cin de los empleadores mejor sustancialm ente entre 1990 y 1996, los trabajadores
por cuenta propia vieron reducir sus ingresos, que pasaron de un valor equivalente a
1.2 veces la lnea de pobreza a un valor igual a esta lnea. Lo m ism o ocurri en
Colombia, donde mejor considerablem ente la situacin de los em pleadores, pero
em peor la de los trabajadores por cuenta propia. En Chile hubo un aum ento genera
lizado de los ingresos de todas las categoras de la PEA del m edio rural, si bien el
crecimiento fue ms acelerado entre los em pleadores y los trabajadores por cuenta
propia. En M xico cayeron todas las categoras, pero en especial la de trabajadores
por cuenta propia, cuyos ingresos medios se redujeron de 3.1 a 1.3 veces la lnea de
pobreza.
M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d 73
Cuadro 15
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (12 PASES): INGRESOS MEDIOS
DE LA PEA OCUPADA SEGN INSERCIN LABORAL EN ZONAS RURALES
(Mltiplos de las respectivas lneas de pobreza per cpita)
co
1.2
co
1990 2.0 2.1 1.5
1993 1.8 11.6 2.2 1.5 1.3
1996 2.0 12.7 2.7 1.2 1.0
Chile 1990 4.6 26.4 3.3 3.1 3.0
1996 4.2 24.0 3.5 4.0 3.5
1998 5.3 32.8 3.9 6.3 5.3
Colombia 1981 5.9 16.6 5.1 7.1 6.9
1991 3.1 10.7 2.9 2.3 1.7
1994 2.5 5.8 2.8 1.9 2.3
1997 2.7 7.0 3.1 1.8 1.8
Costa Rica 1990 5.1 9.9 5.2 4.0 3.9
1994 5.8 11.7 5.4 5.4 6.3
1997 5.6 9.3 5.5 4.7 4.9
El Salvador 1995 2.4 5.5 2.7 1.7 1.4
1997 2.4 4.3 3.1 1.5 1.1
Guatemala 1986 2.4 16.4 2.1 2.2 2.1
1989 2.5 21.2 2.3 2.4 2.1
Honduras 1990 1.7 13.8 2.2 1.3 1.3
1994 2.0 8.6 2.1 1.8 1.8
1997 1.7 9.0 1.6 1.4 1.5
Mxico 1984 3.5 7.8 3.5 2.9 2.5
1989 3.2 9.7 2.9 3.1 3.1
1994 2.7 9.7 2.6 2.2 1.8
1996 2.3 7.1 2.4 1.6 1.3
Panam 1979 3.6 4.0 5.6 2.3 2.0
1991 3.4 10.8 5.2 1.9 1.9
1994 3.5 13.8 4.1 2.2 1.6
1997 4.0 16.4 4.5 3.1 2.3
Rep. Dominicana 1997 4.3 6.6 4.3 4.2 3.4
Venezuela 1981 6.1 11.0 7.4 3.9 3.3
1990 3.8 9.5 3.3 3.5 2.9
1994 3.4 7.2 2.9 3.4 3.2
Fu en te-. E laborado por la Divisin de Desarrollo Social de la Cepal, sobre la base de Cepal, Panoram a social de A m rica
Latina, 1998(LC/G .2050-P), Santiago de Chile, 1999. Publicacin de las N aciones Unidas, N de venta S.99.II.64, y sobre
la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.
a l Incluye a los em pleados dom sticos. En los casos de Argentina, Brasil, Chile y M xico se incluye a los asalariados del
sector pblico.
b/ Incluye a asalariados de todas las ramas de actividad.
74 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
15. A l resp ecto se p u eden m en cio n ar los siguientes casos: B rasil tiene un fuerte p ro g ram a de reform a ag raria y un
p ro g ram a de crd ito para los p eq u e o s p ro d u cto res; C o lo m b ia y C o sta R ica han p u e sto en m archa tam bin
p ro g ram as esp eciales de crd ito p a ra los pequeos productores, m ientras que C hile, El Salvador, M xico, Per
y otros pases han ad o p tad o m ed id as para d e sreg u lar el m ercad o de tierras.
M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d 75
Cuadro 16
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: NDICES DE CONCENTRACIN DE LA TIERRA,
1969-1997
Fuente: Elaborado por la Unidad de D esarrollo Agrcola de la Cepal, sobre la base de censos
agropecuarios y encuestas agrcolas.
a/ C lculo realizado sobre la base de la metodologa desarrollada en M ara Beatriz David y otros, "Dem andas de polticas
de desenvolvim iento rural en Brasil , 1999, indito. El ndice vara entre 0 y 1: cuanto ms cerca est de 1, m ayor es la
desigualdad; cuanto ms cerca est de 0, m s se aproxim a a la igualdad perfecta.
16. E sta tasa es m uy e le v ad a p o r ser u n a v ariab le de la p o ltic a m acroeconm ica, que refleja el nivel de e n d eu d a
m ien to del go b iern o y de sus div ersas reparticiones.
17. A s lo confirm an, una v ez m s, los e stu d io s realizad o s p o r la C epal acerca de los m ercados de tierras rurales en
B rasil (D ias G . en R o G rande do N orte y P ro g esa en P ernam buco).
M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d 77
D . A g e n t e s e in s t it u c io n e s
verdadera restructuracin de las condiciones productivas del agro. Los cambios, sin
embargo, no se detuvieron all, pues, com o tambin se dijo ya, se han manifestado
asim ismo en otras dimensiones, no directam ente productivas, como las negociacio
nes internacionales, la com petencia extranjera, el empleo, el acceso a la tierra, los
niveles de pobreza y la distribucin de los ingresos y de la tierra. En consecuencia,
resta estudiar aqu la naturaleza de los cambios institucionales en el nivel del sistema
econm ico y del propio sector agropecuario.
Como tendencias generales ms importantes de estos cambios institucionales, tanto
en el nivel general com o en el especfico, es posible destacar la retraccin de las
funciones del Estado y el intento de llenar los vacos dejados por esa retraccin con
los m ecanismos de mercado. Com o es bien sabido, est lejos de haber term inado el
debate acerca de la capacidad del mercado de cum plir una serie de funciones antes
desempeadas por el Estado, as com o acerca de las consecuencias derivadas de tal
sustitucin. No obstante, si hemos de atenernos a lo que dicen los datos, parece for
zoso concluir que, por lo menos en lo que se refiere a la actividad agropecuaria, los
mecanismos de mercado han resultado hasta ahora insuficientes para m ejorar la si
tuacin general del sector, si se consideran no slo los indicadores productivos, sino
tambin los sociales. Peor an: los cambios institucionales del presente perodo no
han hecho ms que intensificar la diferenciacin que exista en la etapa anterior a las
reformas entre diversos tipos de productores agropecuarios diferenciacin que, como
se vio, fue prom ovida por las propias polticas sectoriales de esa etapa, suscitando
una desigualdad sin precedentes y de consecuencias incalculables en la agricultura
latinoamericana y caribea.
En efecto, com o resultado de las reformas estructurales y de las polticas de ajus
te, en casi todos los pases de la regin los servicios pblicos relacionados con el
sector agropecuario se debilitaron radicalm ente o sim plemente desaparecieron. Los
que quedaron, a su vez, han sido objeto de profundas reformas. Lo ms gravitante en
una prim era fase fue la virtual desaparicin de los program as especiales de crdito
para el sector, as como de los program as destinados a atender a los agricultores ms
pequeos. No debe olvidarse, por lo dems, que tambin formaban parte de los pro
gramas estatales para el sector agropecuario servicios tales com o educacin, salud,
vivienda e infraestructura, que en conjunto incidan positivam ente en las condiciones
de vida del medio rural. La sustitucin de la m ayor parte de estos program as por
m ecanismos de mercado, al dejar prcticam ente en la indefensin a los agentes desde
ya ms dbiles, hizo an mayores las diferencias productivas preexistentes, deriva
das de las respectivas ventajas comparativas, entre grandes y pequeos agricultores,
y entre regiones y productos dinmicos y estancados. A causa de esa m ism a sustitu
cin, los programas de prom ocin del bienestar de la poblacin rural han quedado
confinados en las pocas instituciones, estatales o privadas, que quedaron en pie para
defender las condiciones de vida de los campesinos pobres.
M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d 79
Cuadro 17
BRASIL, CHILE, COLOMBIA Y URUGUAY: NDICE DE VARIACIN DEL NMERO
DE EXPLOTACIONES SEGN EL TAMAO
Menos de 10 98 78
De 10 a < 100 126 89
De 100 a < 1000 98 91
De 1.000 a < 2.000 106 98
De 2.000 y ms 133 103
Menos de 10 65 109
De 10 a < 100 82 165
De 100 a < 1.000 112 168 a/
De 1.000 y ms 94 72 b/
Se trata de lo siguiente: las profundas transform aciones ocurridas en las dos lti
mas dcadas en el mundo, plantean una serie de nuevos y enorm es desafos a los
pases de la regin, especialm ente en el mbito tecnolgico y de com ercio internacio
nal. Frente a un Estado dism inuido y a veces en franca retirada, el sector privado no
logra ocupar an los espacios dejados por aqul ni adquirir todo el protagonism o que
se le adjudica en el nuevo m odelo de desarrollo. Las nuevas regulaciones del com er
cio internacional, que de un modo u otro afectan a los productores agrcolas, obligan
a disponer de una gran capacidad negociadora apoyada en slidos equipos tcnicos,
labor que hasta hace poco haban liderado los m inisterios de relaciones exteriores, de
economa y agricultura y otros organismos pblicos especializados. Bajo el nuevo
m odelo de desarrollo, el contar con equipos idneos est lejos de ser un asunto tri
vial, ya que los resultados productivos y comerciales que puedan alcanzar los pases
de la regin dependen en buena medida de que logren insertarse ventajosam ente en el
escenario internacional. La realidad m uestra que negociaciones tales com o las de la
R onda Uruguay han resultado complejas y difciles, incluso para los pocos pases de
Am rica Latina y el Caribe que disponen de equipos tcnicos calificados y de organi
zaciones privadas fuertes. Las negociaciones que se avecinan, y que afectarn direc
tam ente al sector agrcola, son de enorme trascendencia para la insercin internacio
nal de los pases, y la regin no cuenta todava con la com petencia necesaria para
enfrentarlas adecuadamente. La reduccin y el desm antelam iento de los ministerios
M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d 81
estn entre las ms poderosas del inundo y que controlan la produccin de sem illas y
de gran parte de los insumos qumicos.
Para dar una idea de la m agnitud del problem a que la regin tiene por delante en
este plano, b asta se alar que en 1998 el com ercio total m undial de sem illas
(transgnicas, hbridas mejoradas y otras) alcanz un valor cercano a 23.000 m illo
nes de dlares, monto dentro del cual correspondi un total de 300 m illones de dla
res a las variedades transgnicas. No obstante, segn diversas proyecciones, ya en el
ao 2005 el mercado mundial de variedades transgnicas llegar a un valor de aproxi
m adam ente 6.000 m illones de dlares anuales, lo que habla por s solo de la veloci
dad con que se est desarrollando esta industria. Por otra parte, el uso ms frecuente
de variedades hbridas y transgnicas va asociado a un m ayor consum o de fertilizan
tes y agroqumicos, por lo que cabe tambin esperar un significativo increm ento del
com ercio mundial de estos insumos.
A lo anterior hay que agregar otro problem a de enorme im portancia para el cual la
regin parece poco preparada, a saber, los peligros para la salud hum ana y el m edio
ambiente que pueden encerrar estos nuevos productos e insumos agropecuarios, pro
blem a que, por su complejidad, requiere capacidades que trascienden con m ucho a
las del sector pblico o del sector privado por separado. En este sentido, es interesan
te constatar la dem anda expresada por agentes del sector privado respecto de la nece
sidad de contar con equipos de estudios especializados en el sector pblico que per
mitan anticiparse a estas situaciones.
Terminada esta digresin, podem os volver ahora de m odo m s especfico a la
lnea definida por nuestra tesis inicial. En el mbito de las relaciones entre agriculto
res y grandes em presas ligadas al sector -tr te s e de productoras de sem illas y
agroqumicos, de agroindstrias alimentarias o de cadenas de superm ercados- tam
bin se verific, en el perodo que sigui a las reformas, una intensificacin de una
tendencia anterior, esto es, el aumento del poder de presin de tales em presas frente
a los productores agrcolas. Detrs de ese aumento hay un proceso intenso de fusio
nes y adquisiciones entre los grandes grupos transnacionales productores de sem i
llas, agroqum icos y alimentos, em presas biotecnolgicas y de qum ica fina y las
grandes cadenas internacionales de supermercados. Tales procesos han dado lugar a
cambios en la estructura de mercado de esas industrias, con una fuerte tendencia a la
concentracin y a la internacionalizacin de la produccin, e incluso de las decisio
nes productivas directam ente concernientes a la agricultura. De hecho, com o se dijo
al com ienzo de este captulo, las formas de subcontratacin y la distribucin tem po
ral de las tareas productivas -preparacin de suelos, siembra, cosecha y o tra s- con
que operan los productores primarios estn cada vez ms directam ente determ inados
por las decisiones de los grandes productores multinacionales de agroqum icos, se
millas y alimentos y las grandes cadenas de supermercados. Ello tiene, desde luego,
una serie de consecuencias para los productores y consum idores por ejem plo, en lo
M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d 83
18. La O rg an izaci n de C o o p eraci n y D esarrollo E conm icos (O C D E ) c onsidera que la c om binacin de h a b ilid a
des esp ecficas del secto r ag ro p ecu ario y a veces de la zona p articu lar donde est ubicado el predio (c o n o c i
m iento s a g ro n m ico s y de fu n cio n am ien to de los m ercad o s para d e cid ir que pro d u cir y con qu tecnologa
h acerlo ) ex ig e tanta o m ayor calificacin com o cu alq u ier em p resa de otra ndole (co n tab ilid ad de costos, an li
sis de in v ersio n es y p la n ific a ci n finan ciera). E llo d e m u e stra que, a d ife re n c ia de lo que m uchas veces se
supone, la a ctiv id ad a g ro p ecu aria debe \e rs e co m o un secto r de altos requerim ientos en trm inos de capital
h um an o (O C D E . 1994, pp. 33-38).
84 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
C o n s id e r a c io n e s f in a l e s
Tres grandes lneas temticas parecen resum ir los problem as ms im portantes que
sigue presentando el sector rural de la regin, problem as que, pese a todos los inten
tos, no lograron ser resueltos en los aos noventa y que seguram ente sern objeto de
debate en el futuro inmediato. Se trata de:
flejan el estado de las cuentas pblicas y no el costo real del dinero para las activida
des productivas. En cuanto a las posibles fuentes de financiamiento, es bien sabido
que las relaciones entre el sector financiero y el agrcola cambiaron notoriam ente en
los aos noventa en virtud de la apertura comercial y el fin de los incentivos econ
micos. Como resultado de ello, han cobrado particular vigor en los ltimos aos otras
fuentes de financiamiento, com o el mercado externo de crdito, o el crdito prove
niente de los exportadores o las agroindstrias, lo cual no ha dejado de traer consigo
nuevas dependencias y vulnerabilidades. M edir la capacidad y las necesidades de
financiamiento de los distintos tipos de productores, definir las formas que est asu
miendo el financiamiento de la produccin rural (por la va del sistema financiero o de
otras fuentes), y determinar los costos financieros que puede soportar el sector dados
los actuales niveles de rentabilidad, son algunas de las incgnitas que persisten.
As, para trazar la estrategia que habr de seguirse en cada uno de estos tres pla
nos, ser necesario com prender previam ente cules sern la trayectoria y la configu
racin del sector en el largo plazo. Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que seguirn
hacindose sentir, en form a paralela, el problem a de la generacin de em pleo y de
otros problem as que, estando presentes desde antes de las reform as, se han visto
agravadas por estas ltimas, com o la concentracin de la propiedad, la desigualdad y
la exclusin social y productiva de un gran nmero de pequeos productores.
En todos estos problem as es posible percibir, com o factor comn, la ausencia
cada vez notoria de una institucionalidad que pueda encauzar los intereses del sector
y orientarlo en cuanto al camino a seguir, dados los cambios que estn ocurriendo o
que estn por venir. As, se torna clara la urgencia de elaborar un marco institucional-
regulador que colm e las lagunas dejadas por el em pequeecim iento del Estado y la
destruccin de gran parte de sus instituciones de bienestar pblico. Estos dos ltimos
fenmenos estuvieron acompaados de la eliminacin o de la drstica reduccin de
los instrumentos de poltica sectorial, como los precios de garanta, el crdito y la
asistencia tcnica. Hoy, en el contexto de las polticas de estabilizacin y de interven
cin m nim a del Estado, la poltica com ercial qued bsicam ente com o el nico m e
canismo de sustentacin y estmulo de las actividades productivas, y adems ha sido
m anejada de modo de favorecer a los productores y productos ms dinm icos, pro
m oviendo una intensificacin de la heterogeneidad dentro del sector agropecuario.
Este hecho, probablem ente la consecuencia ms negativa del actual m odelo de desa
rrollo, indica al mismo tiempo cul es la principal tarea poltica de Am rica Latina y
el Caribe con respecto al agro. Com o hemos dicho ya, es una tarea que nunca ha
dejado de estar presente en la regin, slo que ahora las reform as de las ltim as
dcadas la han vuelto mucho ms ardua y ms urgente de acometer.
M o d e r n id a d y h e i e r o c h n e id a d 87
B ib l io g r a f a
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Captulo 3
E l m o d e l o a g r c o l a d e A m r ic a L a t in a
EN LAS LTIMAS DCADAS (SNTESIS)
P edro Tejo *
R esu m en
O ficial de A suntos E conm icos. U nidad de D esarrollo A grcola, D ivisin de D esarrollo Productivo y E m p resa
rial de la C epal.
90 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r i c a L a t i n a y el . C a r i b e
In t r o d u c c i n
cipar al Estado de todas maneras como agente insustituible en determ inados campos
y en determ inados momentos, especialm ente durante las crisis que vivi el sector.
Hubo que aplicar gradualm ente las polticas, para minimizar as los impactos no de
seados. Tambin fue preciso desarrollar abiertam ente polticas com pensatorias -p o r
ejem plo, ayuda para la reconversin productiva- cuando la dotacin de factores pro
ductivos no dejaba otra opcin.
El principal efecto de las reformas fue la acentuacin de la heterogeneidad del
sector, en lo que se refiere tanto al tipo de productor como a las caractersticas que
pasaron a predom inar en la estructura de la produccin.
Los distintos tipos de productores estn ahora ms condicionados que en el pasa
do por el acceso que logran o no a los mercados distribuidos a lo largo de toda la
cadena que va desde la produccin a la distribucin. De ese condicionamiento sur
gieron nuevas formas de gestin que cambiaron la escala operativa de la produccin.
El predio dej de ser la unidad de produccin, y pas a ser remplazado de manera
c re c ie n te p or un co n g lo m erad o que rene a p ro p ie ta rio s, ad m in istrad o re s e
inversionistas en torno a una nica explotacin. Aparecieron nuevas formas de arti
culacin entre los agentes, entre los mercados, y entre los agentes y el mercado. La
produccin se diversific: surgieron productos no tradicionales y retrocedieron al
m ismo tiem po los tradicionales. En algunos pases estos procesos fueron marginales
y en otros sustantivos, pero siempre com prom etieron el crecim iento y la com posi
cin de la produccin agrcola.
El desempeo del sector no fue homogneo en los distintos pases de la regin: en
algunos crecieron notoriam ente la produccin y el comercio; a otros las reformas les
permitieron recuperarse de un estancam iento crnico, mientras que otros tuvieron un
desem peo negativo.
La desigualdad de condiciones entre los agentes les im pidi enfrentar de igual
form a las nuevas reglas del juego. Se estaba a un lado de la balanza si la nueva
relacin entre precios recibidos y pagados resultaba favorable y si a ello se agregaban
m ejoras en el rendim iento de la fuerza de trabajo y de la tierra, fenmenos estos que,
juntos o separados, permitieron com pensar la reduccin de los subsidios. En caso
contrario, se estaba al otro lado de la balanza, el menos favorable para la rentabilidad
del sector. El lado predominante determin el resultado final, aunque ello no niega la
existencia de xitos o fracasos parciales, que los estudios se encargan de detallar. En
los resultados com erciales, por lo general positivos, las diferencias derivaron del
distinto grado de insercin que se logr en los m ercados internacionales, aunque a
esos resultados positivos hay que restarles los perjuicios que signific para la pro
duccin interna el quedar desprotegida en escenarios internacionales no siempre neu
trales.
El presente docum ento est dividido en tres secciones. La prim era aborda el dise
o y la aplicacin de la poltica econmica en la agricultura latinoamericana, deta-
92 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
liando las medidas especficas para el sector, las definiciones y redefiniciones que
experim ent la poltica, y el m odo en que las transform aciones m acroeconm icas
repercutieron en el com portam iento m icroeconm ico del sector. En la segunda se
exam inan las nuevas formas de heterogeneidad que aparecieron en el m edio rural
despus de las reformas, marcadas por la distinta capacidad de respuesta de los agen
tes, el funcionam iento no siempre perfecto de los mercados, y los distintos tipos de
productores que surgieron como resultado de este proceso. En la tercera se hace una
evaluacin del sector centrada en dos parmetros: la direccin en que se movi la
rentabilidad, y los efectos que tuvo la poltica en la com petitividad de la agricultura
de los siete pases estudiados.
A . D i s e o y a p l ic a c i n d e l a p o l t ic a
Com o ya se dijo, antes de las reform as la poltica econm ica se expresaba esencial
m ente en el aporte que el Estado haca al sector. Con las reform as, hubo un evidente
retiro del Estado y el sector debi ajustarse a tasas de inters real positivas, a la
E l m o d f .l o a g r c o l a d l A m i r i c a L a u n a l n l a s l t i m a s d c a d a s 93
tivam ente vigente. En la actualidad, esto es, despus de las reformas, los productores
argentinos de cereales y oleaginosas captan una m ayor proporcin del precio interna
cional que en los aos ochenta.
b) Las reformas
El cam bio que experim ent el sector con las reformas fue sum am ente amplio y pro
fundo. Abarc las m edidas de apoyo a la produccin, donde figuran los cam bios
ocurridos en relacin con los insumos, el crdito y los gastos para investigacin y
extensin. Tambin afect la formacin de los precios, tanto de los precios recibidos
com o de los pagados al productor, y se dej sentir asimismo en los subsidios y aran
celes, y en las labores extraprediales, com o la com ercializacin y otras. El marco
institucional tam bin experim ent cambios, con las transform aciones adm inistrati
vas y operacionales del sector pblico vinculado a la agricultura y las m odificaciones
que se acometieron en la legislacin agraria. Se trat, en suma, de un gran espectro de
reformas, unas en el diseo de poltica y otras en el plano estructural, que se transfor
maron en una fuente inagotable de diferentes seales segn los pases y las etapas de
aplicacin.
i) Apoyo a la produccin
Hasta antes de las reformas, prcticam ente todos los insumos de la actividad agrcola
(fertilizantes, diesel, agua, energa elctrica, semillas mejoradas) estaban subsidiados.
Con la reduccin de los subsidios se inici, en consecuencia, la revalorizacin de los
insumos a precios de mercado, com o respuesta a las restricciones presupuestarias y
al lincamiento macroeconm ico de reducir la participacin del Estado en la econo
ma. Con el mismo criterio, se abandon tam bin la accin del Estado en la produc
cin de fertilizantes, al privatizarse las plantas estatales pertinentes. Adems, se m o
dificaron diversas normativas que favorecan al Estado en la produccin, certificacin
y com ercio de semillas, y se prom ulgaron leyes que entregaban mayores facultades al
sector privado en esta materia.
Antes de las reformas, el sector agropecuario haba recibido importantes subsi
dios por la va de las tasas de inters. Fue ste un eficaz instrum ento en la dcada de
1970 e inicios de la de 1980, que com enz a ser desm antelado desde mediados de
este ltimo decenio hasta ser posteriormente eliminado. El crdito agropecuario, por
otra parte, tambin dism inuy con las reformas, y en varios pases, com o Brasil o
M xico, lleg a ser slo el 50% de lo que haba sido en el perodo anterior.
En otros pases, com o Chile, el principio de la no discrim inacin entre los secto
res se tradujo en la vigencia de una tasa de inters de mercado, y el sector privado
asumi el papel protagnico en las colocaciones en el sector agropecuario y uno muy
E l . M ODELO AGRCOLA l)L A M E R IC A I . VI IV \ I N I AS LTIMAS DCADAS 95
H asta antes de las reformas, la mayora de los cultivos contaban con precios de ga
ranta. Las reform as redujeron esos precios, con algunas excepciones iniciales que
despus fueron paulatinam ente eliminadas. La poltica de precios signific la libera
cin de los precios internos y su progresiva alineacin con los precios internaciona
les. La referencia bsica para la fijacin de precios, cuando la hubo, eran las cotiza
ciones internacionales y los aranceles vigentes. Aunque se procur por este medio
mantener constante el ingreso de los productores, prevaleci en la determ inacin de
los precios el objetivo m acroeconm ico de abatir la inflacin. Por otra parte, los
controles de precios que se establecan a nivel del consum idor com enzaron tam bin
a ser liberalizados.
Aunque los precios internos hacen referencia en la actualidad a los internaciona
les, hay factores que an distorsionan una equivalencia absoluta entre am bos. Se
cuentan entre ellos la falta de informacin de mercados, la insuficiente e ineficiente
infraestructura de alm acenam iento y de transporte, los crditos subsidiados en los
pases de origen para la importacin de granos, y los altos costos financieros. Estos
factores hacen que los productores reciban en ocasiones precios inferiores a sus refe
rencias internacionales.
En Argentina, como ya se indic, el sector agropecuario estaba fuertem ente dis
criminado. Por eso, la apertura signific que los precios se situaran por encim a de los
existentes antes de la reforma, a un nivel que se estim a en el doble de estos ltim os
precios.
Con los cambios en los precios internos, se intensific la com petencia entre las
importaciones y la produccin nacional. Sin embargo, se instalaron filtros para faci
litar las labores de reconversin productiva y se introdujeron de diversas maneras
pagos directos a los agricultores. En Mxico, por ejemplo, el productor inscrito en un
determ inado program a reciba siempre el mismo pago por hectrea sembrada, inde
pendientem ente del cultivo al que se dedicara y de los rendim ientos obtenidos. Es
decir, existieron de todas maneras subsidios para los precios que se iban formando
con la liberalizacin.
La poltica arancelaria y no arancelaria para el sector agropecuario sigui la m is
ma tendencia, aunque en forma ms lenta, que la definida para los restantes sectores
de la economa. Despus del predominio de economas bastante cerradas, en un lapso
E l m odelo a g r c o l a df A m r ic a L a t in a l \ l a s l t im a s d c a d a s 97
La creciente participacin del Estado en los m ercados agrcolas durante los aos
setenta y principios de los ochenta dem and cada vez mayores recursos presupuesta
rios. Las transferencias fiscales medidas con relacin al valor del producto interno
bruto (PIB) se increm entaron constantemente y llegaron a com prom eter algo ms de
1% del PIB.
El retiro posterior del Estado de los m ercados agrcolas y la inexistencia de cana
les alternos de comercializacin, ante una econom a adems ya abierta, provocaron
problem as de com ercializacin que obligaron a im plantar posteriorm ente m ecanis
mos de apoyo para tal fin. Sin embargo, a diferencia de las instituciones pblicas
anteriores, que com praban directam ente la cosecha, se han buscado nuevos m ecanis
mos, que se orientan ahora a los consumidores, en el sentido de tom ar atractiva la
com pra de la produccin interna.
Al igual que en el resto de la economa, y siguiendo los lincamientos generales de
desregulacin de m ercados y reduccin de organismos y empresas paraestatales no
prioritarias, las instituciones oficiales del sector agropecuario perdieron presencia,
com o resultado de lo cual el presupuesto asignado a estos organismos y el personal
que en ellos laboraba disminuyeron durante los ltimos 15 aos.
Quiz los problem as internos de los m inisterios de agricultura han contribuido a
que perm anezcan dispersos los instrumentos de poltica agropecuaria, y a que el peso
de estos m inisterios en las principales decisiones de poltica sea relativamente m e
nor. As, el diseo de las polticas de m ayor im pacto de corto plazo en el sector
agropecuario ha recado no en ellos sino en otras instituciones.
Por ejemplo, uno de los principales cambios en la poltica de riego, en consonan
cia con la poltica general, fue el intento de transferir los m ecanismos de riego m ane
jados por el Estado a sus usuarios, con lo cual stos debieron cubrir los costos de
operacin. El lograr la autosuficiencia financiera en estas operaciones implic un
increm ento considerable de las cuotas pagadas por el agua. En Mxico, por ejemplo,
98 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
las cuotas de los usuarios del riego cubran en 1982 el 10% de los costos de operacin
correspondientes, proporcin que se elev a 80% en 1997.
con el fin de suavizar el efecto de los precios internacionales sobre las exportaciones
colom bianas, fondos que fueron financiados y m anejados conjuntam ente por el sec
tor pblico y el privado.
Con el propsito de combatir los efectos de la crisis, especialmente sobre los pro
ductores pobres del campo, y facilitar el trnsito hacia el modelo de internacionalizacin
de la economa, entr nuevamente en accin el Estado, que puso en marcha progra
mas de generacin de em pleo y de m odernizacin y diversificacin de los cultivos,
as com o otros tendientes a m ejorar las condiciones de vida del campo (proyecto de
reform a agraria, de pequea irrigacin, de asistencia tcnica, de construccin o m e
joram iento de viviendas).
En Chile, la fluctuacin de las polticas fue bastante ms marcada, segn las exi
gencias impuestas por el desenvolvim iento de la economa. De una etapa muy orto
doxa de aplicacin del m odelo se pas a una ms flexible y pragmtica, y posterior
m ente a otra de regulaciones de segunda generacin.
En la etapa de m ayor fidelidad al espritu de las reform as, correspondiente al
perodo 1973-1983, se adoptaron las medidas que dichas reform as contem plaban,
aunque con excepciones, algunas nada triviales (de fom ento forestal y otras en bene
ficio del sector agropecuario). Es decir, ortodoxia con notables excepciones. Las
definiciones apuntaban a aspectos que tendieran a generar confianza entre los pro
ductores, com o la formacin de un mercado de tierras y agua que garantizara la pro
piedad privada, adems de algunas piedras angulares como la libre com ercializacin
de la produccin del agro, el acceso al crdito sin discrim inacin entre los sectores, y
el mxim o desplazam iento del aparato pblico de las actividades productivas y de
soporte de stas.
Si bien se mantuvieron los poderes com pradores y el control de las importaciones,
am pliando o dism inuyendo la cobertura de algunos rubros, la participacin de los
organismos del Estado tendi gradualmente a dism inuir hasta su total extincin. As,
al cabo de un tiem po, la intervencin estatal se limit al trigo y las oleaginosas,
rubros que quedaron sujetos a un sistema de precios de referencia, y a la remolacha,
sujeta a su vez a un precio fijado en dlares y manejado bajo contrato.
La poltica forestal se orient a otorgar decidido apoyo al desarrollo de este
subsector, utilizando com o mecanismo de fomento el subsidio a las plantaciones, con
reintegros de 75% en una prim era fase y luego de 90% de los costos de plantacin.
Ello se tradujo en un acelerado incremento de la superficie plantada, lo que habra de
constituir la base para el ulterior impulso exportador de esta actividad.
El principio de no discrim inacin entre sectores se tradujo en una tasa de inters
de mercado nica. Posteriorm ente se establecieron lneas de apoyo preferencial por
parte de instituciones estatales vinculadas al agro, cuya participacin se redujo de
todos modos en este perodo del 25% al 5% del total de las colocaciones. El sector
privado asum i un papel protagnico en los prstamos para el sector.
E l- MODF.LO AGRCOLA DF. A M R IC A L a NA FN LAS LTIMAS DCADAS 10 L
Tambin cay la participacin del Estado en las obras de riego y se redujeron los
aportes estatales al presupuesto de los organism os de investigacin, transferencia
tecnolgica y extensin.
Despus de la crisis de los aos ochenta, surgi una visin ms pragm tica y la
accin del Estado volvi a la discrecionalidad, con el propsito principal de atenuar
el efecto de las fluctuaciones que prevalecan en esos aos en los m ercados interna
cionales.
As, se adoptaron diversas medidas que transgredan la ortodoxia precedente, aun
que en lo m edular se confirm el trnsito hacia un modelo exportador, con un tipo de
cam bio real tendiente al alza y un arancel tendiente a la baja.
Como se indic recin, se sigui una poltica encam inada a atenuar el im pacto de
las fluctuaciones del mercado internacional de algunos productos considerados sen
sibles, com o el trigo, el aceite y el azcar. Los instrum entos utilizados fueron la
anticipacin de las bandas de precio, la apertura por el Estado de poderes com prado
res y la fijacin de valores aduaneros mnimos.
Por otro parte, en 1985 se defini una poltica deliberada de fom ento de las expor
taciones, que permiti a los exportadores recuperar los derechos de importacin pa
gados por materias primas e insumos sin la exigencia de presentar documentos que
acreditasen tales gastos, suponiendo un com ponente im portado del 50%. Adems,
los exportadores pudieron acceder a un reintegro de 10% o 5% por los insumos na
cionales incorporados a los productos exportados. El objetivo de ello era corregir la
discrim inacin contra la industria nacional y el valor agregado nacional de las expor
taciones. Chile acord en el marco de la Ronda Uruguay elim inar este program a
hacia el ao 2003.
La participacin del Estado se hizo ms activa en m ateria de riego y poltica tec
nolgica. Con respecto a lo primero, se inici un program a de subsidio a las obras
intraprediales, tendiente a incorporar nuevas superficies y a m ejorar las existentes.
Esta poltica permiti elevar la inversin pblica, con participacin del sector priva
do, lo cual fue un com ponente estratgico en el aumento posterior de la productivi
dad agrcola.
En m ateria de poltica de investigacin y desarrollo tecnolgicos, disminuy la
participacin del Estado en el gasto total directo, pero se otorg una im portancia
creciente a los fondos concursadles, en virtud de los cuales se exiga que el sector
privado contribuyese al financiam iento de la investigacin, aunque en la prctica fue
el Estado el que termin aportando la m ayor parte de los fondos.
A partir de 1990 sobrevino una etapa en que el Estado ejerci un papel ms activo,
sin perder por eso los rasgos esenciales del modelo. El nfasis estuvo puesto en la
regulacin, el gasto social y en la celebracin de negociaciones internacionales ten
dientes a ampliar los mercados, fortalecer los acuerdos internacionales e im pulsar el
aum ento de la productividad mediante el m ejoramiento de praderas y obras de riego.
102 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
En un tercer grupo de pases, las polticas hacia el sector despus de las reformas
tu v iero n un carcter em inentem ente com pensatorio. En A rgentina, la p o ltica
com pensatoria se bas en un nuevo despliegue del Estado, mientras que en otros,
com o Brasil, parti desde el propio sector silvoagropecuario, merced al papel que
pasaron a desem pear los incentivos que surgieron despus de la apertura de los
mercados, particularm ente del de insumos.
En Argentina, despus de una prim era etapa de desm antelam iento del aparato
estatal, se pusieron en prctica, en una segunda etapa, diversos programas de inter
vencin tendientes a com pensar lo que se consideraban medidas macroeconm icas
favorables a los productores empresariales.
El Estado dispuso programas de apoyo a la pequea y m ediana produccin para
fa c ilita r los p ro c eso s de re co n v ersi n p ro d u c tiv a y de so sten im ie n to de los
m inifundistas. Como las mayores privatizaciones haban tenido lugar en el m bito de
la distribucin, en esta nueva fase se adoptaron program as tendientes a difundir, ca
pacitar y prom over diversas actividades comerciales. Hubo adems programas sani-
104 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
taos encam inados a la erradicacin y control de enferm edades, con una funcin del
Estado de prom ocin y auditora.
En Brasil, la apertura signific que el Estado perdiera su capacidad de coordinar
la estabilizacin de la renta del sector y la expansin de la frontera agrcola, funcin
que ejerca principalm ente por medio del crdito rural subsidiado y la poltica de
precios de sustentacin. La hiptesis que se form ula aqu para interpretar la evolu
cin que tuvo la produccin a partir de fines de los aos ochenta y en el curso de los
aos noventa, es que la reduccin del crdito iniciada en 1983 oblig a los producto
res a bajar los costos medios de produccin. Los nuevos m ecanismos de incentivo
dieron lugar a un aumento de la productividad en las explotaciones agrcolas, la cual
se vio acom paada de una reduccin m oderada de la superficie cultivada y una dis
minucin ms intensa de la mano de obra.
En suma, a partir de mediados de los aos ochenta la agricultura se enfrent a
nuevos incentivos, provenientes en lo principal de seales del mercado, en remplazo
del crdito subsidiado, que haba mantenido hasta entonces en alza los ingresos del
productor.
En los estudios se pone de manifiesto el m odo en que reaccionaron los agentes eco
nmicos del medio rural a las reformas. Se constata que hubo mejoras en las ganan
cias operacionales. Los incentivos tendientes a m axim izar los ingresos llevaron, por
una parte, a que la produccin se organizara en unidades de m ayor tam ao y, por otra,
a que se acentuara la m ecanizacin, o bien se intensificara en las unidades la bsque
da de nuevas formas de produccin y uso de tecnologas, las cuales variaron desde
formas rudimentarias e ingeniosas hasta otras muy sofisticadas que les permitieran
lograr los mejores rendimientos posibles. Este proceso dio lugar a la dinam izacin de
algunos productores y a la exclusin de otros, y, en consecuencia, a nuevas formas de
heterogeneidad en el medio rural. Se desarroll, en estas condiciones, un fenmeno
de adaptacin y desadaptacin de los agentes productivos.
Interesa definir con m ayor precisin este fenmeno de adaptacin y desadaptacin.
Tres son las variables que entraron en juego para m odificar las ganancias de las
unidades agrcolas: la relacin entre precios recibidos y pagados; la productividad
que alcanzaron, y los cambios en los subsidios netos que reciban. Las explotaciones
que se adaptaron a las condiciones imperantes despus de las reformas lograron que
la diferencia de precios recibidos y pagados, los aumentos de productividad, o ambas
cosas a la vez, com pensaran las prdidas en los subsidios que perciban antes. Las
que no se adaptaron no obtuvieron ninguna de esas com pensaciones, dado el com por
tam iento de los m ercados en un contexto de apertura. Esta realidad de adaptacin y
desadaptacin cruz los distintos tipos de cultivos, formas de organizacin y tam ao
E l . M ODEI.O AGRCOI.A DE A M R IC A L a i IN A EN [.AS l.lM A S DCADAS 105
B. N u e v a s f o r m a s d e h e t e r o g e n e id a d
Como resultado de los cambios, hay ahora sectores agrcolas que se relacionan de un
modo ms estrecho con los suministradores de insumos, de capital y de financiamiento,
y, asimismo, con la agroindstria y las cadenas de distribucin.
Han crecido en tam ao y nmero las empresas de prestacin de servicios para el
agro, especialm ente las dedicadas a la aplicacin de productos fitosanitarios y abo
nos qumicos, a la constitucin de reservas forrajeras y a las cosechas. Si bien la
agricultura de contrato es de larga data, se desarrollaron en los ltimos aos nuevas
formas de vinculacin entre agricultura e industria, as com o entre los productores y
las grandes cadenas de supermercados.
Por otra parte, se incorporaron nuevos instrumentos financieros y de cobertura de
riesgo. As, el mercado a trm ino tuvo un crecim iento im portante en los aos noven
ta, tanto en lo referente a operaciones de futuro con un mejor m anejo del riesgo de las
E l . M ODELO AGRCOLA l)L A M R IC A L A T IA \ IA LAS LTIMAS DCADAS 107
Las reform as tam bin provocaron cambios en la gravitacin de los diversos agentes.
Por ejem plo, las m odificaciones en la estructura de tenencia de la tierra, con sus
avances y retrocesos, constituyeron una de las bases para el desarrollo de una em pre
sa agrcola ms apta para responder a las exigentes condiciones del mercado, por la
va de atributos ms vinculados a la productividad y la rentabilidad que al uso exten
sivo del suelo. No obstante, com o ya se ha dicho, tales procesos desembocaron en la
consolidacin de ciertos agricultores y el debilitam iento de otros.
En B olivia se ad optaron m edidas para m odificar la estru c tu ra del agro y,
especficam ente, las form as de propiedad. Se consideraba que la propiedad de la
tierra haba experim entado un proceso de "reconcentracin, consolidando una es
tructura bimodal. Por tal motivo, en 1993 se decidi intervenir los diversos organis
mos agrcolas existentes y crear un organismo nico, con la tarea principal de forta
lecer el catastro y saneam iento de la propiedad, para despus proceder a la etapa de
distribucin de tierras, organizando para ello un sistema impositivo progresivo que
culm inara en la divisin de las grandes haciendas. Se pretenda dism inuir progresi
vam ente as los conflictos de propiedad y, con ello, incentivar las inversiones y redu
cir los costos de transaccin de la tierra. En resumen, se crearon las condiciones
favorables para el desarrollo de un mercado de tierras.
Indice de estos cambios fue el hecho de que tendiera a redim ensionarse el tamao
ptim o de las explotaciones, con un aumento en el nmero de unidades medianas.
Hasta 1985 las unidades pequeas de menos de 20 hectreas aportaban cerca del 70%
del PIB sectorial, aporte que en 1997 descendi a 58%.
108 D esarrollo ru r a l en A m r ic a L a t in a y el C a r ib e
En el caso de Chile, entre 1965 y 1973 se expropiaron 5.809 predios dentro del
proceso de reform a agraria, con un total de 9.900.000 hectreas, entre ellas 730.000
hectreas de riego, beneficiando a 60.000 familias campesinas. En 1973 se inici un
proceso de restitucin de ms de 3.800 predios, que cubran el 30% de las hectreas
fsicas expropiadas. Paralelam ente se entregaron 45.000 mil parcelas en form a indi
vidual y, adems, se propici la divisin y venta de las tierras en poder de las com u
nidades mapuches, para lo cual se derogaron las leyes que lo impedan. La nueva
poltica agraria condujo a que en 1982 casi el 40% de las parcelas asignadas a fam i
lias campesinas haban sido enajenadas. Sin embargo, estos intentos no lograron re
com poner la situacin anterior a la reform a agraria, configurndose una distribucin
en la cual: i) se increment el nm ero de m inifundios com o resultado de subdivisiones
de parcelas asignadas y de parcelaciones en las com unidades indgenas; ii) se elev
el nm ero de explotaciones familiares, com o consecuencia de la asignacin indivi
dual de las tierras expropiadas; iii) se multiplicaron las unidades de tamao mediano,
a causa de la restitucin de predios, la constitucin de reservas y las hijuelaciones, y iv)
las grandes propiedades no alcanzaron a recuperar su anterior importancia relativa.
El funcionam iento de los m ercados bajo la norm ativa de las reform as llev a una
m ayor diferenciacin de la produccin y de la distribucin, segn si tuvieran com o
destino el m ercado interno o el externo. Dentro de la estructura tradicional de la
produccin, se dinam izaron algunos productos y retrocedieron otros. En el mercado
externo se dio lugar al desarrollo de las denominadas exportaciones no tradicionales.
En los m ercados internos, especialm ente com o consecuencia de la estabilizacin de
precios en aquellos pases que haban dejado atrs la hiperinflacin vigente antes de
las reformas, se trat de intensificar la sustitucin de importaciones. En muchas de
estas reorientaciones estuvo presente la accin del Estado, por m edio de la aplicacin
de polticas compensatorias, com o ocurri principalm ente con las polticas destina
das a la reconversin productiva.
m iento del sector agropecuario. Sin embargo, la estabilizacin de los precios internos
contribuy a aum entar el consum o interno de derivados lcteos, aves y porcinos.
Brasil ilustra cm o la estabilizacin de la m oneda contribuy ms que en otros
pases a dinam izar la produccin para el mercado interno, dinam izacin que absorbi
la m ayor parte del crecim iento de la produccin agropecuaria. Antes de las reformas,
la agricultura brasilea destinaba una parte creciente del valor del producto al m erca
do externo, sesgo exportador que no se m antuvo despus de las reformas. Con la
apertura, la proporcin de la produccin destinada a los m ercados externos se m antu
vo en los niveles que haba alcanzado en 1983. Desde entonces, el crecimiento de la
produccin tuvo com o destino el mercado interno, gracias a la expansin de la de
m anda interna, especialm ente de alimentos. El grado de apertura qued as estancado
en el mismo nivel que haba alcanzado antes de las reformas, pues se dio paso a un
sesgo a favor del consum o interno.
miento, porque han sido desplazados por la com petencia proveniente de las im porta
ciones, o, en el caso de los productos de exportacin, porque han contado con precios
internacionales inestables, como ocurri con el caf y el cacao en Brasil.
Grfico 1
COSTA RICA: COMPOSICIN DE LAS EXPORTACIONES SILVOAGROPECUARIAS
1980-1996
Otros resultados tuvieron que ver con el abastecim iento de los m ercados internos
a que tradicionalm ente estaba vinculada la agricultura, pero que perdieron im portan
cia con las medidas adoptadas. La especializacin en la produccin para el m ercado
externo gener indirectamente una m enor preocupacin por los precios de sustentacin
E l m odelo a g r c o l a df: A m r ic a L a u n a en la s l t im a s d c a d a s 111
de los granos bsicos. Adems, hubo barreras para el crdito subsidiado, y se lim ita
ron los programas de asistencia tcnica y transferencia de tecnologa que apoyaban
en los aos setenta la produccin para el mercado interno, principalm ente de granos
bsicos, con lo cual, en definitiva, la cada de la produccin de estos rubros fue
inevitable.
El im pacto en los granos bsicos se tradujo en una reduccin de la superficie
correspondiente, que en 1990 representaba alrededor de 50% de la de 1980, cada
que fue especialm ente sostenida de 1985 en adelante. No obstante, los rendimientos
crecieron o se mantuvieron, dado que la actividad se concentr en las zonas de mayor
vocacin cerealera del pas, y porque las condiciones que se crearon y los incentivos
que predom inaron en esos aos provocaron la salida de los agricultores de ms baja
productividad.
Hubo tambin carencias que afectaron por igual el desarrollo de los cultivos tra
dicionales y los no tradicionales y que, sin embargo, nunca se superaron. Las m edi
das m acroeconm icas y sectoriales para apoyar la actividad silvoagropecuaria y esti
m ular un proceso de reconversin productiva descansaron en instrumentos de tipo
nominal, sin darles suficiente importancia a otros factores decisivos, tales com o ca
minos, muelles, puertos, transporte, prevencin de riesgos, sistemas de investigacin
y transferencia de tecnologa, que podran haber influido positivam ente en las condi
ciones de desarrollo del sector silvoagropecuario. El sector privado tam bin estuvo
ausente, al fallar las seales y los incentivos necesarios para lograr su m ayor integra
cin.
La nueva orientacin de los m ercados cont con el apoyo y la accin correctiva del
aparato de Estado, el cual adopt medidas especficas que muchas veces se transfor
m aron en polticas de compensacin. Despus de una prim era etapa de desmante-
lam iento del aparato estatal, surgieron en un segundo momento diversos programas
de intervencin tendientes a com pensar las medidas macroeconm icas que, segn se
estim aba, favorecan de hecho a determ inados productos. Se dio impulso a la recon
versin productiva y se desarrollaron en tal sentido program as de apoyo para la p e
qu e a y m ediana produccin, program as que no siem pre pudieron corregir las
disparidades que se quera superar.
Por la va del fom ento productivo, se privilegi en Argentina, por ejem plo, la
actividad forestal y conservacin del bosque nativo. En 1992 se cre un rgimen de
prom ocin de plantaciones forestales; en 1995 se lanz un plan de desarrollo forestal
encam inado a potenciar la industria respectiva, y en 1997 se aprob una ley de esta
bilidad fiscal para la actividad forestal, en virtud de la cual se garantizaba la perm a
nencia de las condiciones tributarias para este sector por un lapso de 33 aos.
112 D esarrollo r u r a l en A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
3. Tipo de productores
Como se desprende de los diferentes estudios, para analizar los resultados obtenidos
despus de las reformas, es necesario distinguir el desempeo de distintos grupos de
productores, dada la gran diversidad existente entre ellos. Aun cuando la heteroge
neidad del sector no es un fenmeno nuevo, las reform as trazaron una lnea demarca-
toria entre los agentes segn si lograban o no acceso a los mercados, tanto de los
m ercados de insumos como de los de destino de la produccin.
De esta manera, hay que distinguir, en prim er lugar, a los im portantes grupos de
productores de autoconsumo; en segundo lugar, a los grupos de productores que re
sultan afines entre s por su reaccin ante la com petencia con las im portaciones, en
tercer lugar, a los agricultores que producen para el m ercado externo, dentro de los
cuales hay que diferenciar entre exportadores tradicionales y exportadores que
incursionan por prim era vez con productos no tradicionales.
Otro segm ento est formado por los productores de exportaciones tradicionales, den
tro de los cuales predom ina un pequeo nm ero de productores que operan en gran
des extensiones y con tecnologa de punta, en contraste con la gran m asa de agricul-
E l m o d e l o a g r c o l a de A m r ic a L a t in a ln las l t im a s d c a d a s 113
tores, que operan en explotaciones medianas o pequeas y con un bajo nivel tecnol
gico.
El ingreso de los prim eros se vio fortalecido por un m ayor acceso a los mercados
de exportacin, por los avances tecnolgicos que han adoptado, y por la apertura
com ercial, que contribuy a abaratar los insum os. El ingreso de los segundos no
experim ent un incremento evidente ni lleg tam poco a estabilizarse, debido en parte
a la atom izacin de estos agricultores, su escasa organizacin y la incidencia de los
interm ediarios.
El ltimo segm ento claramente identificable en esta clasificacin est constituido
por los productores de exportaciones no tradicionales, grupo que incluye a sectores
cada vez ms gravitantes en las ventas externas, pero que representan slo una redu
cida fraccin del total. En general, se aprecia un incremento de sus ingresos, aunque
sus mercados, sobre todo los de frutas, son relativamente inestables, por depender
cada vez ms de factores externos.
C . E l e m e n t o s d e e v a l u a c i n
Los estudios de caso evalan el impacto de las reformas desde el punto de vista del
com portam iento de la produccin y de las operaciones com erciales con el exterior.
Se destacan los cambios en la rentabilidad y la com petitividad de los productores.
Com o se ha dicho ya, los resultados no fueron iguales en los pases de la regin:
debido al carcter de las polticas y a los escenarios m undiales prevalecientes, algu
nas agriculturas se expandieron, otras se recuperaron y otras se estancaron.
Las reform as tuvieron diferentes resultados en los pases, unos positivos y otros ne
gativos, si se com para para tales efectos el desem peo del producto sectorial y la
evolucin del saldo com ercial de productos agropecuarios (vase el Cuadro 1). Un
grupo de pases, formado por Argentina, Chile y Costa Rica, logr un m ayor creci
m iento del producto sectorial y del saldo com ercial. Los sigue Bolivia, donde se
recuper algo del considerable ritmo de crecim iento que tena en los perodos de gran
proteccin estatal, y aum ent sostenidam ente, al mismo tiempo, el saldo comercial.
Otro caso es el de Brasil, donde tam bin la produccin recuper el ritmo de creci
miento, pero, a diferencia de los otros pases, a impulsos del mercado interno. Final
mente estn Colom bia y M xico, que no lograron resultados positivos ni en la pro
duccin ni en el saldo com ercial1.
1. Al final de este captulo fig u ra un anexo con el detalle del co m p o rtam iento del PIB agrcola y del saldo c o m er
cial de p ro d u c to s ag ro p ecu ario s p o r pases en el p ero d o 1970-1998.
D e s a r r o llo r u r a l e n A m r ic a L a tin a y e l C a r ib e
Cuadro 1
AMRICA LATINA: DESEMPEO DEL SECTOR SILVOAGROPECUARIO
ANTES Y DESPUS DE LAS REFORMAS
Fuente: Elaborado por la Unidad de D esarrollo Agrcola de la Cepal, sobre la base de estudios de caso.
a El saldo com ercial corresponde a exportaciones m enos importaciones.
Dos son los elem entos que resaltan en los estudios cuando se trata de explicar el
desem peo del sector despus de las reformas: a saber, los cambios verificados en los
factores que determ inan la rentabilidad, y la variacin de la competitividad.
La rentabilidad dependi principalm ente de varios factores: la evolucin que ex
perim entaron los precios y el margen que qued entre los precios recibidos y los
pagados por los productores; los cambios ocurridos en la productividad de los facto
res en este caso tierra y trabajo y los cambios en los subsidios que efectivam ente
reciban las unidades de produccin. Esquem ticam ente, ello puede representarse
as:
Al mismo tiempo, la rentabilidad del sector vari a medida que se cerraba la bre
cha entre precios internos y externos, al desaparecerlos impuestos que gravaban las
exportaciones agropecuarias y reducirse los aranceles que prevalecan sobre las im
portaciones. Es decir, en algunos casos hubo efectos tanto sobre los precios recibidos
por el productor, ahora ms altos que antes, com o sobre los pagados por el productor,
ahora ms bajos que antes.
Los productores captaron una mayor porcin del precio internacional de las ex
portaciones, conform e se reducan en los im puestos sobre las exportaciones, todo
ello dentro de una tendencia mundial a la baja de estos im puestos, en lo cual los
subsidios de los pases desarrollados desem pearon un papel crucial. Los producto
res tam bin estuvieron sometidos a fuertes fluctuaciones de los precios internaciona
les y, por lo tanto, a un gran im pacto en los precios recibidos internamente. Algunos
exportadores agrcolas se beneficiaron, en m om entos decisivos de los cambios de
poltica, de la vigencia de precios internacionales muy favorables; otros, en cambio,
enfrentaron precios bajos, en particular del caf, lo cual repercuti muy negativa
mente en el saldo com ercial agrcola.
La reduccin de los aranceles rebaj el precio de las im portaciones pagado por los
consum idores. Para los productores que sustituan importaciones, ello signific una
baja de las ventas, en la m edida en que las im portaciones abastecan al mercado
interno con aquellos productos que forman el grueso de las im portaciones de la re
gin, esto es, cereales, derivados lcteos y carnes, salvo en los pases que desplega
ron bateras de polticas tendientes a atenuar los impactos externos (bandas de pre
cios, poderes com pradores y valores aduaneros mnimos). En estos casos el resultado
fue una m ayor produccin local, basada principalmente en la elevacin del rendi
miento de la produccin respectiva.
116 D esarrollo r u r a l en A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
Por otra parte, los productores nacionales debieron enfrentar tambin nuevos pre
cios de venta, a medida que fueron desapareciendo los precios de sustentacin, que
bajaron cuando el Estado redujo su participacin en la determ inacin de stos y el
mercado pas a ser predominante en ello.
El subsidio a los insumos (fertilizantes, agroqumicos y maquinaria) era parte de
los mecanismos utilizados para las transferencias del Estado a la agricultura. En la
mayora de los pases, la ampliacin de la brecha de precios cre condiciones favora
bles para la rentabilidad del sector. Esto es, hubo una contribucin a la rentabilidad
del sector en aquellos pases donde las nuevas cotizaciones internas de los insumos
importados a los nuevos aranceles se redujeron en una proporcin tal, que com pensa
ron la elim inacin de los subsidios que se otorgaban por ellos, o donde estos subsi
dios no eran significativos.
La tasa de inters real negativa era otro de los m ecanismos de subsidio que se
utilizaban para apoyar al sector. En general, en todos los pases estudiados la tasa de
inters real pas a ser positiva, con ciclos iniciales fuertem ente ascendentes, para
despus estabilizarse en niveles inferiores pero siempre positivos en trminos reales.
Es decir, la tasa de inters se transform en un costo financiero adicional para el
sector. No en todos los pases sigui esta variable un proceso similar, y ello origin
grandes diferencias en los resultados del sector.
En general hubo una reduccin de costos en el mbito de las unidades agrcolas,
causado principalm ente por el fuerte incremento de la productividad, con una m ode
rada baja de la superficie cultivada y una considerable cada de la mano de obra. El
cam ino hacia la capitalizacin estuvo lim itado por la dificultad de acceder a una
tecnologa que exige un uso intensivo de fertilizantes, agroqum icos y maquinaria. El
resultado fue un m ayor dinam ismo de los subsectores no tradicionales, y una m enor
superficie dedicada a rubros tradicionales, con elevacin del rendim iento especial
mente en aquellas actividades donde estaba resuelto el problem a del vnculo entre la
produccin y las ventas (por ejem plo, rubros favorecidos por program as estatales
especiales de comercializacin, existencia de contratos con agroindstrias y redes de
comercializacin, acceso al sistema de intermediacin financiera). Tambin hubo un
increm ento en el tamao medio de las explotaciones para lograr economas de escala
y una exclusin de agricultores de baja productividad y sin posibilidades de incorpo
rarse a la dinm ica de los mercados. M s especficam ente, la productividad de la
tierra tuvo un aumento considerable durante el perodo de repliegue de los subsidios,
poco notorio en un prim er momento, pero muy acelerado en una fase posterior2.
2. S eg n se d esp ren d e de los in dicadores p ertin en tes, la p ro d u ctividad g a n ad e ra (relacin entre p roduccin o b te
n id a y m asa gan ad era) aum ent en los m ism os p erodos en que creci la produ ctiv id ad de los cultivos (p ro d u c
ci n con resp ecto a superficie cosechada).
E l . M ODEI.O AGRCOLA DE A M R IC A L a I N A EN L.AS LTIMAS DCADAS 117
Con todo, tal aum ento no se dio en form a hom ognea en los diversos rubros, pues
en general fue ms intenso en los ms ligados al mercado externo que en los vincula
dos tradicionalm ente al mercado interno, aunque tam bin hubo aumentos considera
bles en estos ltimos, por ejemplo, en el caso de la agricultura brasilea.
La productividad por trabajador aument muy m odestamente hasta fines de los
aos ochenta, basada casi exclusivamente en el incremento de la superficie por traba
jador. Tambin se increment en los aos noventa, pero esta vez basada sobre todo en
la elevacin de la productividad de la tierra. Ello se puede expresar esquem ticam en
te de la siguiente manera:
As, la trayectoria de las variables representadas por los precios internacionales, los
precios internos, la productividad, los subsidios y el tipo de cambio durante el pero
do de las reformas dio lugar a resultados diferentes en la agricultura de la regin.
Como se ha indicado ya varias veces, en algunos pases el proceso fue expansivo
(Argentina, Chile y Costa Rica), en otros de recuperacin (Bolivia y Brasil), y en
otros de estancam iento (Colombia y M xico). Revisaremos brevem ente aqu estos
distintos casos.
a) Agriculturas en expansin
i) Argentina
Las reformas tomaron cuerpo de 1991 en adelante, con la puesta en m archa del plan
de convertibilidad concebido por el gobierno de la poca. Asimismo, dism inuyeron
los impuestos a las exportaciones y los productores pasaron a captar una m ayor pro
porcin del precio internacional. Al mismo tiempo, aum entaron los precios interna
cionales de productos estratgicos para Argentina, como el trigo, el maz y la soya,
rubros que en la tem porada 1996/1997 alcanzaron su cotizacin m xim a para des
pus descender un tanto.
Por el lado de los pagos que efectan los productores agropecuarios, se redujeron
los impuestos a los insumos y se introdujo la devolucin del impuesto al valor agre
gado para los exportadores, aunque la mano de obra result ms cara, pese a la prdi
da de poder adquisitivo de los salarios. Los menores costos por concepto de pago
permitieron a los agricultores introducir mejoras en la tecnologa de cosecha (com
pra de maquinaria, abonos qumicos, incorporacin de productos fitosanitarios).
En el caso especfico de los granos, este panoram a de beneficios y menores costos
llev a que las unidades de produccin aum entaran sensiblem ente el rendim iento por
hectrea.
Adems, Argentina m antuvo el crdito com o mecanismo primordial de desarrollo
del agro. El valor de la cartera de crditos para el sector agropecuario fue siempre
alto, e incluso en algunos aos aument con respecto al total del crdito nacional.
E l m odllo a g r c o l a oc A m r ic a L a t in a i n las l t im a s d c a d a s
M ientras tanto, si bien la tasa de inters era elevada, evidenci una dism inucin con
respecto a los aos anteriores al plan de convertibilidad. Por otra parte, el tipo de
cam bio experim ent un retraso en los aos noventa, pero no lleg a contrarrestar el
aum ento de la rentabilidad del sector.
ii) Chile
El proceso de reform as se inici en 1974. Se dio aqu una relajacin del control que
ejerca el Estado sobre los precios internos, con lo que se pretenda acelerar el ingre
so de productores al mercado. Se sum a ello una reduccin arancelaria para favore
cer la im portacin de insumos y maquinarias, lo cual se tradujo en un m enor costo
interno de estos elem entos. Hasta 1983 el tipo de cambio no fue un apoyo para el
sector. Subi entre 1974 y 1975 (25%), baj entre 1976 y 1978 (24% ) y experim ent
una apreciacin entre 1979 y 1983, cuando se defini un tipo de cambio nominal fijo.
De este modo, la rentabilidad de la mayora de los cultivos cay entre 1974 y
1983. Con la redefinicin de un tipo de cambio en alza durante el perodo 1984-1994,
se pretendi apoyar la expansin de los rubros exportables, con lo cual se logr una
importante insercin en los mercados internacionales en trm inos de volumen y de
diversificacin de m ercados, al tiem po que los precios internacionales resultaron
muy favorables. Durante el perodo 1995-1997 se interrumpi la tendencia al alza del
tipo de cambio, tendencia que se reanud a partir de este ltimo ao aunque en form a
ms moderada.
El subsector frutcola, el forestal y el agroindustrial fueron los que mejor se adap
taron a las condiciones m acroeconm icas generadas principalm ente por el nuevo
tipo de cambio, gracias a lo cual adquirieron un gran peso y llegaron a aportar cerca
de dos tercios de las exportaciones silvoagropecuarias.
Los subsectores menos adaptados fueron los cereales, leguminosas, carnes, leche
y los rubros de uso industrial com o oleaginosas y remolacha, en los cuales se redujo
la superficie cultivada. A partir de 1984 se utiliz en algunos de ellos (trigo, harina de
trigo, azcar, aceites) el mecanismo de banda de precios y, en otros (lcteo), el de
sobretasas. Adems, el Estado abri poderes com pradores para los cereales y les fij
valores aduaneros mnimos. A partir de entonces mejoraron los precios recibidos por
los productores y se logr una relativa recuperacin de la produccin.
La existencia, desde el inicio del proceso, de condiciones favorables para los
inversionistas y la inversin en obras de infraestructura que fueron ejecutadas pro
gresivam ente perm iti que en una fase posterior se sumaran diversos rubros a la ola
expansiva de las exportaciones, com o la industria forestal, la vitivincola, la de jugos
y pastas, y la de deshidratados y congelados, consolidndose as un m odelo exportador
en la agricultura chilena.
120 D e s a r r o llo r u r a l e n A m r ic a L a tin a y el C a r ib e
En virtud de las reformas, aplicadas durante el perodo 1991-1995, se elim inaron los
impuestos a las exportaciones de productos no tradicionales y tam bin se exoner de
im puestos a la im portacin de insumos vinculados a las exportaciones.
Por otra parte, se utiliz el crdito com o soporte de la produccin, y se otorgaron
subsidios y estmulos especiales para el fomento de la exportacin (contratos de ex
portacin, certificados de abono tributario, exenciones de impuestos, medidas adm i
nistrativas para una m ejor gestin de las operaciones de exportacin e incentivos
com pensatorios de las distorsiones sobre la com petitividad local).
Hubo un manejo del tipo de cambio hacia el alza que favoreci la exportacin
durante el perodo 1990-1994. Posteriorm ente el tipo de cambio descendi, pero siem
pre m antenindose cerca del valor que haba alcanzado en 1990.
Con todo ello se logr una mayor rentabilidad de la produccin y se am pli la
capacidad competitiva, merced a una especializacin de la produccin para el m erca
do externo. Cay la produccin de productos tradicionales, pero con alza en el rendi
miento. Num erosos productores tradicionales de ms baja productividad quedaron
excluidos del mercado.
b) Agriculturas en recuperacin
i) Bolivia
Las reform as em pezaron en 1985 con la im plantacin por el gobierno del nuevo
program a econmico, cuyo principal resultado fue la eliminacin radical de la infla
cin, lo cual proporcion un marco general de estabilidad m acroeconmica.
Los precios de las exportaciones tradicionales tuvieron una tendencia decreciente
durante el perodo de estabilizacin, tendencia que ms tarde cam bi de signo, lo
cual posibilit la reactivacin del cacao y el caf. M ientras tanto, las exportaciones
no tradicionales en expansin contaron con precios estables durante todo el perodo.
Estas exportaciones (soya, madera aserrada y algodn) tuvieron un desarrollo locali
zado, pues 11% de stas procedieron de la zona oriental del pas. El caf, por el
contrario, es de cultivo ms generalizado.
El desarrollo de las exportaciones no tradicionales, entre ellas la soya, estuvo
estrecham ente vinculado a cadenas agroindustriales y al aprovechamiento de las pre
ferencias arancelarias vigentes en la Com unidad Andina.
Se aplicaron regm enes de excepcin para el mercado interno, lo que perm iti
contar con proteccin frente a la com petencia de las im portaciones. Adems, hubo
program as de desarrollo alternativo (en las zonas de cultivo de la coca), con desem
peo exitoso en la m ayora de ellos (frutas -p i a, banano, palm itos-, productos p e
cuarios y flores).
El m o d e lo a g r c o la d e A m r ic a L m in a l\ la s ltim a s d c a d a s 121
ii) B rasil
La dism inucin del aporte gubernam ental a la agricultura com enz en 1984, en tanto
que la apertura, iniciada en 1987. termin de consolidarse a principios de los aos
noventa.
Antes de las reform as, la ineslabilidad m acroeconm ica haba contribuido a una
prdida del margen de com ercializacin para la produccin agropecuaria, la industria
agroalim entaria y la de sum inistro de insumos.
El agotamiento, en 1984, del sistema crediticio com o mecanismo de transferencia
y subsidio al sector por parte del Estado, dio lugar a que nuevas fuentes de crdito
pasaran a ocupar im portantes espacios en la financiacin del sector, entre las cuales
destacan las cadenas de supermercados, la industria de alimentos, los intermediarios
con acceso al crdito externo y la industria de insumos. Sin embargo, la gran m ayora
de los productores, al perder acceso a los prstamos subsidiados, debieron com enzar
a pagar altas tasas de inters.
Al mismo tiempo, se redujo la capacidad gubernam ental de garantizar precios
m nimos para la agricultura, uno de los m ecanismos que. junto con el crdito, haba
sido el principal soporte de la rentabilidad del sector.
Con el rgimen instaurado despus de las reformas, en el cual, com o se dijo re
cin, declin el crdito rural subsidiado, slo los productores con dom inio de la tec
nologa pudieron elevar la productividad y captar los beneficios aportados por el
aum ento de la diferencia entre los precios recibidos y los pagados a que dio lugar la
apertura de la economa. Por otra parte, los productores que no lograron esos incre
m entos de productividad y se ubicaron por debajo de la lnea de flotacin, se
descapitalizaron y fueron gradualm ente eliminados del sector.
Hubo, en consecuencia, una ganancia por concepto de la diferencia entre los pre
cios recibidos y los pagados por el productor; una ganancia en productividad, y una
prdida de participacin en los subsidios, factores que determ inaron un resultado no
hom ogneo en el sector agropecuario brasileo, pues, en general, los agricultores
obtuvieron mejores resultados que los productores pecuarios.
122 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y el C a r ib e
Por otra parte, el increm ento sustancial de la dem anda de alimentos, a causa de la
recuperacin del poder adquisitivo de los salarios, hizo crecer la oferta agropecuaria.
Durante el perodo 1990-1998, la estabilizacin del valor de la moneda con res
pecto al dlar y el dinam ismo del m ercado interno im pidieron una expansin del
sector hacia la actividad exportadora, pese a que ya se haban elim inado las barreras
comerciales que discriminaban al sector externo y a pesar de que el tipo de cambio
real se mantuvo estable en el perodo, salvo entre los aos 1989 y 1990.
c) Agriculturas estancadas
i) Colombia
ii) M xico
adems con el aporte de la inversin extranjera para fortalecer los encadenam ientos
de la produccin.
No hubo cambios de rendim iento en los subsectores estancados (cereales, culti
vos industriales, leche), y descendi la superficie sembrada. El maz fue la excep
cin, pues aument el rendim iento correspondiente merced al m antenim iento de los
precios de garanta, con lo cual se transform en un cultivo refugio .
Los subsectores en repliegue fueron aquellos ms directam ente afectados por la
elim inacin de los precios de garanta y de los subsidios, as com o por la com peten
cia de las importaciones resultantes de la apertura. Algunos productores del subsector
pecuario adoptaron parm etros productivos ms modernos (m ejoram iento gentico)
que hicieron aum entar la produccin de carnes, pero la insostenibilidad general de la
actividad llev a la reduccin de la m asa ganadera.
Anexo
C o m p o r t a m ie n t o d e la p r o d u c c i n y e l c o m e r c io
AGRCOLAS EN SIETE PASES DE LA REGIN ANTES Y
DESPUS DE LAS REFORMAS4
1. A r g e n t in a
i) Produccin
En trm inos generales, el com portam iento productivo del sector agropecuario fue
m ejor en el perodo que sigui a la aplicacin del plan de convertibilidad (iniciado en
los aos noventa) que en las dcadas anteriores. En efecto, el PIB agropecuario cre
ci a una tasa prom edio anual de 2 ,1% en la dcada de 1970, de 1,6% en la de 1980,
y de 4% en el perodo 1990-1998.
ii) Comercio
4. L os g rfico s fu ero n ela b o ra d o s p or la D ivisin de D esarro llo A grcola, sobre la base de an teced en tes de la
D ivisin de E stad sticas y P ro y eccio n es E conm icas de la C epal, y de la base de datos estadsticos de la FAO.
126 D esarrollo r u r a l en A m r ic a L a t in a y el, C a r ib e
que redundo en una recuperacin constante de las exportaciones y del saldo com er
cial agropecuario.
2 . B o l iv ia
i) Produccin
En el perodo 1970-1975, el sector agropecuario creci a gran ritmo, con una tasa
prom edio anual de 6,5%, apoyado en un modelo de sustitucin de im portaciones y de
significativas subvenciones. Desde 1975 hasta fines de los aos ochenta, sigui una
trayectoria de retroceso y estancacin, con un crecim iento que apenas alcanz al 2%
com o prom edio anual. En 1985 se inici la aplicacin del nuevo program a econm i
co, que com enz a dar frutos slo cinco aos m s tarde. En efecto, en 1990 la agricul
tura de Bolivia entr nuevamente en una senda dinmica, alcanzando tasas de creci
m iento prom edio anual del orden del 3,7% entre 1990 y 1997. En 1998, sin embargo,
registr un retroceso de -3%.
ii) Comercio
A partir de 1992 el saldo exportable de productos agropecuarios com enz a ser posi
tivo, en contraste con el comportamiento que haba exhibido en las tres dcadas ante
riores. Este resultado deriv de la incorporacin de nuevos rubros a la oferta exporta
ble y tambin de la revitalizacin de rubros que haban estado en un nivel muy bajo
en el pasado.
E l . M O D LLO A GRCO LA DL A m i R IC A L a TINA I N LA S ULTIM AS DCADAS 127
<D
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CD
CD
CD CD
CD
CD
CD CD
300
3. B r a s il
i) Produccin
Despus de un crecim iento sostenido durante los aos setenta, del orden del 5%
anual, el PIB agropecuario entr en un prolongado declive, que termin recin en
1994. En efecto, entre 1980 y 1987 creci a una tasa anual de 2,8% y de apenas 1%
entre 1987 y 1993. Posteriorm ente retom la senda del crecim iento y alcanz una
tasa de 3,3% entre 1994 y 1998.
128 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y el C a r ib e
ii) C om ercio
Antes de las reform as, los productos agropecuarios haban constituido una parte
creciente del valor exportado, sesgo exportador que no se mantuvo despus de las reformas.
4. C h il e
i) Produccin
El co m portam iento del PIB silvoagropecuario tuvo dos m om entos claram ente
identificables: lento crecim iento en los perodos 1974-1979 y 1980-1984, del orden
del 2,9% y 2,4% prom edio anual respectivam ente, y rpido crecim iento en los pero
dos siguientes: 6,3% en la segunda m itad de los aos ochenta, y 5,3% en la prim era
mitad de los aos noventa. Slo al final del perodo 1995-1998 se redujo considera
blemente, a tasas cercanas al 2%.
El m o d k lo a g r c o la DF. A m lr k a L a tin a ln la s u ltim a s d cada s 129
4000
i
3500 I
3000 -j
-o 2500 1
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2000
1500 !
1000
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0 5 0 ) 0) 0) 0 5 0 ) 0) 0) 0) 0) 0 5 0 ) 0 5 0 ) 0)
ii) C om ercio
1000
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5. C o l o m b ia
i) Produccin
03
-O
-o
6. C o sta R ica
i) Produccin
ccoD co
co
CM
05
^
05
CD
05
CO
05
05 05 05 05 05 05
ii) C om ercio
Durante las dcadas de 1970 y 1980 el saldo neto de las exportaciones agropecuarias
se m antuvo persistentemente en torno a 500 millones de dlares (en m oneda constan
te). El desarrollo exportador de los aos noventa permiti, sin embargo, modificar
esa prolongada tendencia, al im pulsar el valor de las exportaciones por sobre el de las
importaciones, con lo cual en el lapso de los primeros siete aos de la dcada de 1990
se lleg a duplicar el saldo (en moneda constante) y su aporte a la balanza de pagos
del pas.
132 D esarrollo ru r a l en A m r ic a L a t in a y el C a r ib e
o
05
O)
<D
-o
7. M x ic o
i) Produccin
20000 -
ii) C om ercio
B ib l io g r a f a
C epal (C om isin E conm ica para A m erica Latina y el C aribe) (1998). A nuario Estadstico de A m rica
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Captulo 4
I n c id e n c ia d e d o s d c a d a s d e a j u s t e s en e l d e s a r r o l l o
AGRCOLA DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE 1
M ax Spoor*
In t r o d u c c i n
E s t e docum ento analiza dos dcadas de ajuste econm ico en Am rica Latina y el
Caribe, y en particular el impacto de ste sobre la agricultura (y sobre el sector rural
en algunos casos). Cuando estamos en m edio de la crisis financiera que afecta a la
regin, este trabajo presenta una evaluacin crtica de los profundos cambios que han
tenido lugar en el mencionado perodo, centrando la atencin en aspectos que a nues
tro juicio no han sido suficientemente considerados.
En prim er trmino cabe sealar que el contexto del anlisis ha cambiado gradual
mente en el curso de los aos noventa. El Consenso de Washington, an prevalecien
te entre las instituciones financieras internacionales, que asigna una importancia fun
dam ental a la correccin de los precios relativos, ha debido ser com plem entado o
p a rc ia lm e n te re m p la z a d o con ideas n e o in stitu c io n a le s, e in clu so con ideas
neoestructuralistas, debido a la existencia de serias fallas de mercado y al sobreajuste
en lo que respecta al Estado m nim o (Killick, 1989, I995; Streeten, 1993; Cepal,
1996; Ramos, 1997). El presente trabajo pretende aportar una visin ms m atizada de
todo el proceso de reform as en Am rica Latina y el Caribe, al analizar el ajuste y su
efecto especfico en el sector agrcola, y com parar asim ismo los resultados concretos
de las reformas con sus supuestos originales y las expectativas que se suscitaban en
torno de ellas.
Cabe dar aqu un ejemplo. Es de aceptacin general que el m odelo de industriali
zacin mediante sustitucin de importaciones (ISI), dom inante en la regin desde la
posguerra hasta comienzos de los aos ochenta, discrim inaba en contra de la agricul
tura por efecto de la sobrevaluacin de la tasa de cambio, los im puestos a las expor
taciones, la proteccin del sector industrial y la intervencin estatal directa en los
m ercados (Krueger, Schiff y Valds. 1991). La sobrevaluacin de la tasa de cambio
I. Este artcu lo fue traducido p or C sa r M orales, oficial de A suntos E conm icos, U nidad de D esarrollo A grcola
de C epal.
136 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y el C a r ib e
apareca com o responsable del crecimiento que experim entaron las im portaciones en
los aos setenta, al tiem po que se atribua a la poltica de fijacin de precios la reduc
cin del crecimiento y el pobre desempeo de las exportaciones. A pesar de ello, el
sector agrcola tuvo un desem peo razonable en los aos setenta y en la prim era
mitad de los ochenta, mientras que la discrim inacin de precios antes aludida estaba
acom paada de un sustancial paquete de medidas de apoyo al agro, tales com o inver
sin pblica, crdito subsidiado y servicios agrcolas.
Segn se intenta dem ostrar aqu, la afirmacin de que el sector tuvo un mal de
sempeo en los aos ochenta (la llamada dcada perdida) debe considerarse con
cierta cautela, tomando en cuenta para ello la inform acin m acroeconm ica y secto
rial disponible, en particular para la prim era m itad de esa dcada. Se advierten dife
rencias sustanciales entre el com portam iento de la m acroeconom ia y del sector agr
cola, tanto en la regin en su conjunto com o en los distintos pases. Por otra parte, el
cambio hacia un m odelo de crecim iento im pulsado por las exportaciones (Weeks,
1995; Bulmer-Thom as, 1996; Thorpe, 1997) no consigui superar la llam ada parado
ja agrcola, segn la cual el reconocim iento verbal de la im portancia de la agricultura
en la econom a era contradicho por la escasa importancia que se le asignaba en las
inversiones y por las deficientes (o incluso inexistentes) polticas hacia el sector
(Weeks, 1995; Spoor, 1997; Reca y Echeverra, 1998).
El trabajo pretende tambin contribuir a una revisin general de las polticas de
desarrollo rural de la regin. Existe la tendencia a centrar la atencin en el dinam is
m o econmico de determ inados sectores, por lo general vinculados al capital interna
cional y a las empresas transnacionales, pasando por alto la m arginalizacin de otros,
bastante populosos, entre los que se encuentran los pequeos productores y los cam
pesinos. Adems de los objetivos antes sealados, el docum ento apunta a analizar el
nuevo papel que debe ejercer el Estado, sin que ello im plique retornar a la vieja
frm ula intervencionista, sino ms bien a una que contem ple un papel pblico indi
recto pero ms activo con respecto a este importante sector de la regin (De Janvry y
Sadoulet, 1993; Spoor, 1995 y 1997).
Para dar un fundamento emprico a este objetivo, se presentan y analizan datos
sobre el desempeo de la m acroeconom ia y del sector agrcola de nueve pases de la
regin. Estos datos dan cuenta del distinto crecim iento de las respectivas economas
(desde luego con una gran dispersin en tom o a la media), pero tam bin de una parte
significativa de la produccin y de las exportaciones agrcolas de la regin. Los pa
ses estudiados son: Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Jam ai
ca, M xico y Per2.
2. E stos son los pases seleccio n ad o s, p o r razo n es d e rep resen tatividad, en un reciente proyecto de la C epal, C re
cim iento, em p leo y equidad: A m rica L atin a y el C aribe en los aos n o v en ta , D ivisin de D e sa rro llo E c o n m i
co de la C epal.
I n c id e n c ia df. d o s d c a d a s de aju stes en ee d e sa r r o llo a g r c o l a 137
Bulmer-Thom as, 1996) ha sido bastante excluyente (Kay, 1995; R eca y Echeverra,
1998). La dinm ica del crecimiento econmico ha estado fundam entalm ente centra
da en aquellos productores comerciales que han sido capaces de vincularse al capital
extranjero y en especial a las empresas transnacionales, integrndose de ese m odo a
los complejos del agronegocio nacional e internacional. El optim ism o inicial acerca
de la modernizacin de los pequeos productores por medio de su integracin con
tractual con la agroindstria no parece del todo justificado (Cepal, 1995; 1998a). Por
el contrario, hay suficientes indicios de que la diferencia en cuanto a niveles tecnol
gicos, productividad e ingresos entre los productores com erciales y em presarios agr
colas y los campesinos llamados no viables es ahora m ayor que antes (Kay, 1995;
Bulmer-Thom as, 1996; Reca y Echeverra, 1998). A pesar de ello, no ha habido po
lticas agrcolas para integrar a los campesinos no viables a los procesos de m oder
nizacin agraria, y no se han aplicado polticas sociales com pensatorias para m itigar
los costos humanos del ajuste econmico, agravados por los altos niveles de pobreza
rural existentes (Cepal/IICA, 1998).
El presente docum ento est dividido en cuatro secciones. Despus de una prim era
seccin muy breve, en la segunda parte se analizarn los principales supuestos del
ajuste estructural, en particular en lo que se refiere a la visin de la agricultura com o
sector estancado y sobre todo al llamado sesgo antiagrcola, m ediante una revisin de
la m acroeconom ia y del lugar que ocup la agricultura en las economas de la regin
antes, durante y despus de las reformas. Con ello se pretende tener una visin ms
equilibrada de la realidad y, por tanto, menos forzada que la que generalm ente se
adopta. Puede demostrarse que la crisis golpe a las econom as de la regin, y en
especial a sus agriculturas, en diferentes momentos. Al com parar los pases analiza
dos, pueden distinguirse tres m odalidades de desarrollo de la crisis de los aos ochenta:
un desarrollo temprano ( 1980-1985), uno tardo ( 1985-1990) y uno prolongado ( 1980-
1990). Los dos primeros parecen coincidir con los procesos de recuperacin rpida y
lenta. Esto perm ite m odificar de alguna manera la visin general que se tiene sobre la
dcada perdida , ms an si se toma en cuenta que en la prim era m itad de los aos
ochenta, a diferencia de lo que ocurri en la segunda mitad, hubo un significativo
incremento de la productividad de la tierra.
En la tercera parte se revisan las principales reform as introducidas durante los
program as de estabilizacin y ajuste, distinguiendo entre las reform as m acroeco
nm icas y las sectoriales, y concentrndose en aquellas que tienen que ver con la
poltica com ercial (apertura comercial y devaluacin de la tasa de cambio), con la
poltica fiscal, la poltica de crdito y de tasas de inters, y, finalm ente, con la reduc
cin del papel del sector pblico en los servicios de apoyo (crdito, educacin, exten
sin e investigacin). En lugar de la periodizacin estndar de prerreforma (hasta los
aos ochenta), crisis (comienzos de los aos ochenta) y recuperacin posreform a
(durante los aos noventa), aparece una diversidad de secuencias en la aplicacin de
I n c id e n c ia de dos d c a d a s de aju stes en i i d e sa r r o llo a g r c o l a 139
A. E L S E S G O AN T1 A G R C O L A Y LA E V O L U C I N D E L C R E C IM IE N T O
3. Los auio res llam an la aten ci n sobre el hecho de q u e el g rueso del crd ito se destin a los p roductores co m e rc ia
les, m ientras gran parte del secto r agrcola era g rav ad o con im puestos. Estas c o nclusiones restan sustento a la
idea d e q u e los incentivos a las e x p o rtacio n es han sido elim in ad o s, toda vez que los gran d es productores co m e r
ciales. que son p recisam ente los que producen los bienes de exportacin, se beneficiaron de este crdito subsidiado.
140 D esarrollo r u r a l en A m r ic a L a t in a y el C a r ib e
B . D e l c r e c i m i e n t o s o s t e n id o a l a c r is is e n l a d c a d a p e r d i d a
4. D ebe aclararse q u e el co sto del p ro g ram a h ab a llegado a ser in sostenible en trm inos p resupuestarios.
I n c id e n c ia de dos d c a d a s de aju stes en el d e sa r r o llo a g r c o l a 141
cual (no siem pre directam ente) siguieron los program as de ajuste (con recuperacin
rpida y lenta). Bolivia, Chile, Colom bia y Costa Rica enfrentaron una crisis tempra
na y la recuperacin rpida se present ya en el perodo 1985-1990. Brasil y M xico
m uestran un patrn de declinacin que culm in en una crisis tarda con recuperacin
lenta.
Cuadro 1
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: CRECIMIENTO PROMEDIO
DE LAS ECONOMAS NACIONALES Y DEL SECTOR AGRCOLA, 1970-1995
(Porcentajes)
Fuente: Elaborado por el autor, sobre la base de C omisin Econm ica para Am rica Latina y el C aribe/Instituto Interam e
ricano de Cooperacin para la Agricultura (C epal/IICA), Panoram a de la agricultura de Am rica Latina y el Caribe en las
ltim as dcadas: indicadores de com portam iento en cuadros y grficos (LC/L.1102), Santiago de Chile, 1998; Organiza
cin de las N aciones Unidas para la Agricultura y la Alim entacin (FAO), Faostat Database Collections (http://apps.fao.org/
cgi-bin/nph-db.pl), 1998.
A pesar de que la tasa de crecim iento del PIB en Brasil cay a 0,9% en la prim era
m itad de los aos ochenta, ello se vio com pensado por un desem peo sorprendente
m ente bueno del sector agrcola, que creci al 3,8% anual. Finalmente, por razones
tales com o turbulencias polticas y otras, Argentina y Per experim entaron una crisis
prolongada en la dcada de 1980.
La tesis de que el sector agrcola exhibe un patrn de crecim iento diferente al de
las econom as nacionales, se refuerza al revisar el rendim iento de los principales
cultivos, tanto de los destinados al mercado interno com o a la exportacin. En el
C uadro 2 se m uestran las tasas de crecim iento de la productividad de la tierra entre
los aos 1970 y 1995 para el caf, algodn, soya, caa de azcar, frutas, trigo, maz,
arroz y papas. Es interesante notar que el rendim iento de todos los cultivos, excepto
frutas y maz, fue mucho m ejor en el perodo 1980-1985 (con un crecim iento de
3,5% ) que en el de 1975-1980 (1.2%) y el de 1970-1975 (2,1%). El rendim iento
142 D esarrollo r u r a l en A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
sufri una fuerte cada en el perodo 1985-1990, para recuperarse en la prim era mitad
de los aos noventa (a excepcin del caf). Cabe destacar que incluso con esta recu
peracin los rendim ientos fueron inferiores a los de la prim era mitad de la llam ada
dcada perdida (con excepcin de las frutas, la soya y el m az)5.
G rfico 1
AMRICA LATINA: CRECIMIENTO DEL PIB GLOBAL Y EL PIB AGRCOLA (1970-1995):
CRISIS TEMPRANA, TARDA Y PROLONGADA EN LOS AOS OCHENTA
[RECUPERACIN RPIDA Y LENTA]
- Ai gemina PIBiolal
8.0
6.0
4.0
2.0
0.0
-2.0
4 .0
FA O (1996, p. 170) destaca que entre 1990 y 1995 el ren d im ien to p rom edio aum ent a una tasa anual de 3.3% ,
fren te a 1,3% en los aos o ch en ta, m ien tras q u e, c o n tra ria m e n te a lo que h a b a o c u rrid o en e sa dcada, la
su p erficie cu ltiv ad a d ecreci alred ed o r de 2,2% al ao. E stos datos no c o rresponden a los del C uadro 2. pese a
q u e fu ero n calcu la d o s a p artir de la m ism a fu en te (F ao stat D a tab a se C o lle ctio n s). L a d ife re n c ia p u e d e ser
co n secu en cia del uso de gru p o s seleccio n ad o s de los principales cultivos, pero el a utor no lo aclara.
I n c id e n c ia de d o s d c a d a s d e a ju ste s en el d e sa r r o llo a g r c o l a 143
Grfico 1 (Cont.)
AMRICA LATINA: CRECIMIENTO DEL PIB GLOBAL Y EL PIB AGRCOLA (1970-1995):
CRISIS TEMPRANA, TARDA Y PROLONGADA EN LOS AOS OCHENTA
[RECUPERACIN RPIDA Y LENTA]
+ B r a s il P I B to ta l
B r a s il P IB a g rc o la
M x c ) P I B lo la l
M xrcv P I B a g rc o la
- A r g e m i n a P l B lo t al
. A r g e n tin a P IB a g r c o la
P er P IB id a l
P e r P I B a g rc o la
Bolivia, Chile, C olom bia y Costa Rica (crisis tem prana/recuperacin rpida); Brasil y M xico (crisis tarda/recuperacin
lenta); Argentina y Per (crisis prolongada).
144 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y el C a r ib e
Cuadro 2
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: TASA DE CRECIMIENTO DE LOS PRINCIPALES
CULTIVOS, 1970-1995
Caf 7 ,3 -0 ,9 6 ,4 -0,1 -0 ,9
Algodn 2 ,0 1,1 5 ,0 4 ,6 3 ,7
Soya 6 ,4 1,4 1 ,7 0 ,7 3 ,2
Azcar -0 ,3 1,1 1 ,4 0 ,4 0,1
Frutas -0 ,8 0 ,3 -0 ,6 0 ,6 1 ,4
Trigo 0 ,2 2 ,0 6 ,2 0 ,2 2 ,4
Maz 1 ,0 3 ,5 2 ,7 -0 ,5 5 ,5
Arroz 1 ,3 1,1 4 ,2 0 ,8 4 ,2
Papas 1 ,5 1 ,5 4,1 1,1 2 ,2
Fuente: Elaborado por el autor, sobre la base de O rganizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la A lim enta
cin (FAO), Faostat Database Collections (http://apps.fao.org/cgi-bin/nph-db-pl), 1998.
Al aplicar promedios anuales para perodos de cinco aos, se puede apreciar que
la variacin en general fue muy elevada. Durante los aos setenta la productividad
del trabajo tam bin se increment a tasas ms altas que en los otros sectores (2,2%
frente a 1,8% en el perodo 1973-1980), y en los aos ochenta la diferencia fue an
ms pronunciada (1,9% frente a -1,1 para el perodo 1980-1990) (Cepal, 1996, pp.
91-92)6. A m bas observaciones contradicen de alguna form a la idea de que el ses
go contra la agricultura fue la causa del estancam iento de los aos ochenta y de
que el ajuste (que se dio principalm ente en la segunda m itad de los aos ochenta
e incluso a com ienzos de los noventa) fue particularm ente beneficioso para el
sector.
C . E l m o d e l o d e c r e c i m i e n t o im p u l s a d o p o r l a s e x p o r t a c io n e s
Y LAS EXPORTACIONES AGRCOLAS
contra del precio de los bienes transables, y es coherente con una insercin ms
estable de las exportaciones agrcolas en el mercado internacional7.
Com o resultado de la crisis de com ienzos de los aos ochenta, el crecim iento
prom edio de las exportaciones prcticam ente se detuvo en el perodo 1980-1985. En
segundo lugar, el valor de las exportaciones agrcolas tuvo un increm ento prxim o a
cero, resultado que puede explicarse parcialm ente por el serio shock externo, en es
pecial en el bienio 1982-1983, cuando el precio de las exportaciones agrcolas cay
violentam ente. A pesar de las fuertes fluctuaciones en valor y volum en de las expor
taciones agrcolas, un examen ms cuidadoso de los datos de la FAO sobre los rubros
principales (caf, algodn, maz, carne, arroz, soya y trigo) m uestra una tasa de creci
m iento prom edio de 12,2% anual en el perodo 1980-1985, y de slo 1,7% en la
segunda m itad de los aos ochenta, lapso en el cual hubo recuperacin de algunos
precios.
La participacin de la agricultura en las exportaciones totales, especialmente cuando
se excluyen los productos forestales y la pesca, dism inuy gradualm ente durante las
dcadas analizadas, pero se mantuvo relativam ente alta en el conjunto de la regin
(vase el Cuadro 3). Algunos pases, com o Argentina, Brasil, Colom bia y Costa Rica,
tuvieron una participacin sustancialm ente ms elevada que el prom edio. D e todos
modos, la participacin de Argentina disminuy de 71,4% (1975-1980) a 54,4% (1990-
1995), y la de Brasil de 58,3% a 32,7% en iguales perodos. En el caso de Chile, con
el rpido crecim iento de las exportaciones de frutas, productos pesqueros y fores
tales, la participacin aum ent de 17,1% en la dcada de 1970 a 25,9% en la de
1990.
En el Grfico 2 se puede observar que detrs de los prom edios del Cuadro 3 hay
un patrn de fluctuaciones constantes, con algunas variaciones extrem as en las ex
portaciones totales y con las bajas ms pronunciadas en perodos m uy breves, com o
los de 1981-1983, 1985-1987, 1989, y 1991-1993 (este ltimo slo para las exporta
ciones agrcolas).
En la fluctuacin de las exportaciones influy la inestabilidad de los precios inter
nacionales. Como se advierte en los grficos 3, 4 y 5, de 1970 a 1997 hubo violentas
fluctuaciones en los precios de exportacin de los principales productos agrcolas de
la regin (caf, algodn, azcar, soya, trigo, arroz y maz), con fuertes cadas en los
aos ochenta. M s an, la correlacin entre la tasa de crecim iento y las fluctuaciones
del ndice ponderado del valor unitario de las exportaciones (FAO, 1998) fue relati
7. D e a cu erd o co n los datos de la FA O , las e x p o rtacio n es de la reg i n (com o p roporcin del total de las e x p o rta c io
nes a grco las m u n d iales) p rcticam en te no variaron d u ran te el p ero d o 1 9 6 0 -1 9 8 5 (1 1 ,9 % , 11,1%, 11,0%, 11,9%
y 11,7% co m o p ro m ed io de los p ero d o s q u in q u en ales sucesivos). P osterio rm en te cay a 9,9% en el perodo
1985-1990 y a 8,0% d u ra n te el d e 1990-1995 (lo cu al se ex p lica p o r una significativa c ad a de las e xportaciones
agrcolas del C aribe).
146 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
vam ente alta (R2=0,64). Esto es coherente con una observacin hecha en un im por
tante estudio de evaluacin del ajuste (Cepal, 1996, pp. 91-92), segn la cual la tasa
relativam ente constante de aum ento de la productividad deja ver que la cada del
crecim iento agrcola de la dcada de 1980 se debi ms a problem as de dem anda que
de oferta. Dado que las exportaciones crecieron ms rpidam ente que la produccin
agrcola, la prdida de dinam ismo pudo haberse debido en parte a la declinacin de la
dem anda interna y en parte a cambios en la rentabilidad, vinculados a la cada de los
precios internacionales.
Cuadro 3
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCIN DE LAS EXPORTACIONES
TOTALES Y DE LAS EXPORTACIONES AGRCOLAS, 1970-1997
(Porcentajes)
Tasa de crecim iento anual 1970- 1975- 1980- 1985- 1990- 1995-
1975 1980 1985 1990 1995 1997
Fuente: Elaborado por el autor, sobre la base de O rganizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la A lim enta
cin (FAO), Faostat Database C ollections (http://apps.fao.org/cgi-bin/nph-db.pl), 1998; C om isin E conm ica para A m
rica Latina y el C aribe/ Instituto Interam ericano de Cooperacin para la Agricultura (C epal/IICA), Panoram a de la agricul
tura de Am rica Latina y el Caribe en las ltim as dcadas; indicadores de com portam iento en cuadros y grficos (LC/
L.1102), Santiago de Chile, 1998; Fondo tyionetario Internacional (FMI), D irection o f trade Statistics Yearbook, W ashington
D.C., varios aos.
C o n una cada entre 1991 y 1993.
bNo Incluye exportaciones forestales ni pesqueras.
c Se refiere a la participacin de las exportaciones silvoagropecuarias y pesqueras en las exportaciones totales.
8. En el caso del caf, alg u n as de las etap as de cad a del p recio c oincidieron con etap as de in crem en to del v olu
m en ; au n q u e tam bin se dio la situacin inversa: p recio alto, volum en bajo. E sto puede a tribuirse a la presencia
d e p ases p ro d u cto res do m in an tes, co m o B rasil y C olom bia.
I n c i d e n c i a d e d o s d c a d a s d e a j u s t e s e n el. d e s a r r o l l o a g r c o l a 147
Grfico 2
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCIN DEL VALOR DE LAS
EXPORTACIONES TOTALES Y AGRCOLAS, 1970-1997
Grfico 3
PRECIOS INTERNACIONALES DEL AZCAR Y LA SOYA, 1970-1997
(Miles de dlares)
. A zcar
Soya
148 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y el C a r ib e
Grfico 4
PRECIOS INTERNACIONALES DEL CAF Y EL ALGODN, 1970-1997
(Miles de dlares)
5 .0
C a f
A lg o d n
o.o
1 97 0 1 97 2 1 97 4 1 97 6 1 97 8 1 98 0 1 9 8 2 1 98 4 1 98 6 1988 1 99 0 1 99 2 1 994 1 996
Grfico 5
PRECIOS INTERNACIONALES DEL TRIGO, EL ARROZ Y EL MAZ, 1970-1997
(Miles de dlares)
es
-o
4>
s -Trigo
o
- Arroz
Maz
'O
-o
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996
2 3 )- anunci el fin de la ISI. Como se dijo, el sector agrcola mostr tasas de creci
miento sostenidas hasta la mitad de los aos ochenta. De modo anlogo, pese a que la
sobrevaluacin de las tasas de inters no favoreca la produccin de bienes transables,
las exportaciones de la regin dependieron en gran m edida del sector agrcola (vase
la segunda parte), y las exportaciones agrcolas experim entaron un crecim iento im
presionante en plena etapa de ISI (vase nuevamente el Cuadro 3), de m odo que su
reduccin a com ienzos de los aos ochenta debe atribuirse sobre todo a la cada de
los precios internacionales.
Adems de los program as de estabilizacin, las primeras m edidas de ajuste estu
vieron orientadas principalm ente a la apertura frente a los mercados externos (Smith
y otros, 1993; Ram os, 1997). Algunos pases, com o Mxico, haban reducido ya a
com ienzos de los aos ochenta los elevados im puestos a las importaciones y Chile
haba hecho lo m ism o a partir de 1974, cuando el rgim en m ilitar recin instalado
com enz a ceirse estrictamente a los postulados neoliberales en poltica econmica
(Weeks, 1995; Krueger y otros, 1991).
La necesidad de restructurar las economas de la regin para retom ar la senda del
crecim iento elevado y sostenido estuvo vinculada tambin a la decreciente capacidad
de pagar la deuda externa. Tal restructuracin pas a ser prioritaria cuando pases
com o Bolivia y M xico declararon la m oratoria en el pago de la deuda a comienzos
de la dcada de 1980, lo cual envi una onda de choque a todo el sistem a financiero
internacional. Dicho en forma resumida, el ajuste estructural signific las siguientes
transform aciones macroeconm icas: i) una m ayor atencin en el ajuste de las polti
cas comerciales, mediante la reduccin de los im puestos a las importaciones, la eli
minacin de los sistemas de cuotas y el alineamiento del tipo de cambio merced a una
depreciacin real. Esto ltimo implic tam bin elim inar los controles adm inistrati
vos y los regm enes de cam bio mltiples; ii) la restauracin de los equilibrios fiscales
a travs de la reduccin de los volm enes de crdito, que estaban fuertem ente
subsidiados; iii) la reduccin del tamao del Estado, cuya intervencin se considera
ba com o principal causa de las distorsiones del m ercado y fuente de fallas burocrti
cas, y iv) la liberalizacin de los m ercados internos, a fin de provocar una respuesta
de la oferta por la va de los precios.
En el nivel del sector agrcola, el ajuste apunt principalm ente a la liberalizacin
de los precios del m ercado interno, la elim inacin o reduccin de las instituciones
sectoriales, y la dism inucin del volumen de crdito, al tiem po que se abandonaba la
poltica de reform a agraria (distribucin de la tierra a travs de medidas adm inistrati
vas), prioritaria en la agenda anterior, para rem plazara por la distribucin mediante
el m ercado (Gm ez Oliver, 1994; Weeks, 1995; Spoor, 1997; Thorpe, 1997). La vir
tual inexistencia de polticas agrcolas especficas durante el perodo de ajuste
reintrodujo otro sesgo antiagrcola, con lo cual persisti en los aos ochenta y co
mienzos de los noventa la paradoja segn la cual la agricultura, pese a su importan-
150 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
9. El anlisis p resen tad o a q u no c o in cid e to talm en te con los ndices d e reform as e stru ctu ra les d e sarrollados por
M orley, M ach ad o y P etd n ato (C epal, 1999), q u e m iden las reform as com erciales, las priv atizacio n es, los im
p u esto s y las cu en tas de capital. A q u slo hem os to m ad o en c u en ta el im pacto del rgim en de co m ercio y de la
tasa de cam b io , as c o m o el de las refo rm as fiscales, co m b in ados con los efectos de las reform as especficas que
afectan al secto r agrcola.
I n c i d e n c i a d e d o s d c a d a s d e a j u s t e s e n e l df. s a r r o l l o a g r c o l a 151
Grfico 6
AMRICA LATINA: ARANCELES PROMEDIO DE LAS IMPORTACIONES DE ALIMENTOS
1991-1993
1988-1990
1984-1987
',0 6 0,0
Cuadro 4
AMRICA LATINA: GRADO DE LIBERALIZACIN (RGIMEN COMERCIAL)
Fuente: Elaborado por el autor, sobre la base de J . W eeks (comp.), S tructural A djustm ent a n d the A gricultural S e cto r in
Latin A m erica and the Caribbean, Londres. Macmillan, 1995, adaptado a la dcada actual.
AL= pases altam ente liberalizados.
ML= pases m edianam ente liberalizados.
c NL= pases no liberalizados.
M ientras en los aos ochenta Argentina y Per podan ser an considerados com o
no reform istas, a m ediados de los aos noventa ya se haban unido al grupo de los
reform adores tempranos (Bolivia y Chile). Por otra parte, en esta ltima dcada todas
las econom as de la regin haban reforzado, de una m anera u otra, su rgim en co
mercial, de m odo tal que la categora de no liberalizados ya no resulta aplicable.
Slo M xico, dependiendo del grado de liberalizacin de los m ercados internos y de
los m ercados externos, com o miem bro del Tratado de Libre Com ercio de Amrica
del Norte (TLC), puede ser considerado ahora como m oderadam ente liberalizado,
m ientras que inicialmente (como reform ador temprano) apareca en la categora de
muy liberalizados .
152 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
Otro factor im portante de] cambio en el rgim en comercial provino de las polti
cas cambiaras. De hecho, los prim eros program as de estabilizacin y las prim eras
polticas de ajuste estructural se enfocaron a bajar la tasa de cambio real de las m one
das latinoam ericanas. Esto se consider com o otra reform a fundamenta] para estabi
lizar la econom a y corregir el sesgo de precios contra las exportaciones agrcolas
dado por la sobrevaluacin de las monedas nacionales (vase el Cuadro 5).
Cuadro 5
AMRICA LATINA (OCHO PASES):
EVOLUCIN DE LA TASA REAL DE CAMBIO, 1980-1995
(ao de referencia= 1990)
1980-1985 1985-1990 1990-1995
Bolivia ++ ++
Chile ++ +-
Mxico -+ +- -+
Colombia ++
Costa Rica +- +- +-
Argentina ++ +-
Brasil ++ +- +-
Per +-
Fuente: Elaborado por el autor, sobre la base de Com isin Econm ica para A m rica Latina y el C aribe/ Instituto Interam e
ricano de Cooperacin para la Agricultura (C epal/IICA), Panoram a de la Agricultura de Am rica Latina y el C aribe en las
ltim as dcadas: indicadores de com portam iento en cuadros y grficos (LC/L.1102), Santiago de Chile, 1998, y Banco
Interam ericano de D esarrollo (BID), Econom ic a n d Social Progress in Latin Am erica, 1992 R eport W ashington D.C., 1992.
Nota: +: Depreciacin de la tasa real de cambio.
- : Apreciacin de la tasa real de cambio.
noventa, encam inndose hacia una am plia liberalizacin de los m ercados regionales
y tam bin hacia la form acin de asociaciones regionales de libre com ercio (tales
com o el TLC para M xico, el M ercado Comn del Sur para Argentina, Brasil, Chile,
Paraguay y Uruguay, y varios pactos entre los pases andinos).
Finalmente, aparte del com ercio y de los regm enes cambiarios, el ajuste de la
poltica fiscal fue otro de los elementos fundamentales del ajuste estructural orienta
do a lograr una rpida estabilizacin de las economas en la batalla contra la infla
cin. Los program as antiinflacionarios de orientacin ortodoxa o heterodoxa, desde
el Plan Austral (1985) y el Plan de C onvertibilidad (1991) la m egaestabilizacin en
Bolivia (1985) y una serie de program as de estabilizacin aplicados entre 1986 y
1994, com o el Plan Cruzado, Bresser, Summer, C oller y Cardozo en Brasil, y en
M xico entre 1987 y 1988, as com o las medidas posteriores en respuesta a la crisis
de 1994, utilizaron com binaciones de poltica m onetaria y fiscal para restablecer los
principales equilibrios de la economa, despus de perodos de inflacin galopante
(Bruno y otros, 1992; Killick, 1995; Dijktra, 1997).
En algunos pases, com o Chile y M xico, el rgim en com ercial se m odific radi
calm ente al m ismo tiempo que se introducan las reformas fiscales. Otros, com o A r
gentina y Brasil, continuaron con tarifas elevadas en medio de los planes de estabili
zacin, e incluso con elevados impuestos a las exportaciones, hasta com ienzos de los
aos noventa (M aletta, 1995, p. 132). Esto ilustra nuevamente las grandes diferencias
que hubo en la aplicacin de las reformas en los distintos pases, factor que es im por
tante tener en cuenta para entender el impacto del ajuste sobre el sector agrcola.
mayora en los aos noventa. En Brasil, la com binacin de diversas m edidas de apo
yo a la agricultura (precios m nimos, crdito subsidiado y abastecim iento estatal)
continu operando hasta 1987, cuando com enzaron los primeros program as de refor
mas (Buainain y de Castro, 1995); en Colom bia esta situacin se mantuvo hasta co
m ienzos de los aos noventa. En Chile, la Com ercializadora de Trigo S.A. (Cotrisa)
contina hasta hoy com prando granos.
En otros pases, com o M xico, la poltica fiscal restrictiva apunt de m anera fun
damental a reducir el elevado volum en de subsidios agrcolas, afectando infortuna
dam ente tam bin el nivel de inversin pblica, que era bastante elevado antes. De
acuerdo con Gm ez Oliver (1995, p.27), este ltimo dism inuy rpidam ente desde
un nivel de 12% del gasto presupuestario en 1980, a menos de 6% en 1989. El nivel
de los subsidios a la agricultura en M xico (en particular a travs del crdito) fue
muy alto hasta com ienzos de los aos ochenta, pero cay desde un 22% del producto
sectorial a menos de 5% durante la dcada.
La poltica crediticia fue m odificada principalm ente por razones fiscales. Puesto
que la m ayora de los gobiernos haban utilizado el crdito rural com o un instrum en
to distributivo ms que com o un instrum ento de interm ediacin financiera, el sistema
bancario sufri enormes prdidas. Ms an, en los aos ochenta se dejaron de lado
las prcticas de crdito largo tiem po prevalecientes (como el uso del crdito subsidiado
para prom over la innovacin tecnolgica y la utilizacin de bancos de desarrollo),
para remplazaras por una poltica de tasas de inters reales positivas, instituciones
de financiam iento rural econm icam ente viables y acceso al crdito orientado por el
mercado. Thorpe (1997, pp. 21-22) destaca que en algunos casos esto condujo a un
proceso de concentracin del acceso al crdito formal, lo que favoreci principal
mente a los productores com erciales y excluy a la m ayor parte de los campesinos.
Por otra parte, el volum en total del crdito dism inuy notablem ente, m ientras que las
tasas de inters alcanzaban niveles bastante elevados. Segn Buainain y de Castro
Rezende (1995, p. 159), en Brasil el crdito rural experim ent una fuerte retraccin,
dism inuyendo de 25.000 millones de dlares en 1980 a alrededor de 6.000 m illones
en 1990. La m ayor cada tuvo lugar en 1987, despus de la aplicacin de las polticas
de reduccin de recursos crediticios y del aum ento de la tasa de inters, que pas de
-33,3% en 1986 a 7,0% en 1987. En M xico, las tasas reales de inters fueron nega
tivas hasta 1998, pero el volum en del crdito decreci cerca de 40% a precios cons
tantes, para de ah en adelante elevarse en com binacin con tasas reales positivas de
inters (Salcedo, 1998, pp. 26-27). En un pas de la regin no m encionado hasta
ahora, Nicaragua, el gobierno que alcanz el poder en 1990, inspirndose tam bin en
consideraciones de tipo fiscal, redujo fuertem ente los crditos formales del Banco
Nacional de Desarrollo (Banades). En dos aos, el nm ero de fam ilias cam pesinas
que reciban crdito cay de 97.217 a slo 34.682 (Spoor, 1995, p. 206), lo cual
excluy de este beneficio a la mayora de los pequeos productores.
I n c id e n c ia de dos d c a d a s de a ju stes en e i. d e s a r r o l l o a g r c o l a 155
La brecha creada por la reduccin del volumen de crditos posibilit, en los aos
o ch en ta y co m ienzos de los noventa, la reaparicin de form as alternativas de
financiam iento, tales com o los prestamistas tradicionales, los esquemas de ahorro y
crdito a travs de organizaciones no gubernam entales (ONG) especializadas en la
m icrofinanza, y diversas formas de financiam iento por m edio de contratos con la
agroindstria (a veces internacional). Sin embargo, este cambio fundamental en los
m ercados de financiam iento rural, ocasionado por la fuerte reduccin del crdito,
tuvo efectos negativos en la produccin agrcola, en particular en aquellos pequeos
agricultores que se haban beneficiado de la generosa poltica de crdito anterior.
Esta poltica sum inistraba apoyo a los ingresos entre las cosechas, y tambin permita
com pensar la escasez de capital de trabajo, que de otra forma slo se habra podido
obtener a altas tasas de inters. En el perodo que sigui a la reform a de los m ercados
de financiam iento rural, la m ayora de los pequeos productores vieron limitado su
acceso al crdito. En la regin en su conjunto, la liberalizacin de los m ercados fi
nancieros se reflej en fuertes aumentos de las tasas de inters, que pasaron a ser
prohibitivas para los productores campesinos.
M osley y otros (1991) han hecho notar que en los program as de ajuste estructural
los cam bios institucionales se introdujeron solamente en form a gradual, en especial
los instrumentos de intervencin de mercado. Esto se debi a la presencia de intere
ses polticos en las estructuras paraestatales y a los efectos de la desregulacin y las
privatizaciones sobre el empleo. Convendra analizar si estos cambios graduales fue
ron beneficiosos para la agricultura. Las em presas de com ercializacin paraestatales
(a veces junto con los bancos de desarrollo) tuvieron hasta hace unas dcadas una
fuerte presencia en los pases de la regin, com o parte del m odelo de desarrollo hacia
adentro y fuertem ente intervencionista de la 1SI. Algunas grandes empresas, com o la
C om paa Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo) en M xico, la Em presa
N icaragense de Alim entos Bsicos (Enabas), el Instituto de M ercadeo A grcola
(Idem a) en Colom bia y el CAN en Brasil, muy activas en el sector de alimentos
bsicos y tam bin en la com ercializacin de los principales productos agrcolas de
exportacin (como algodn, azcar, caf y carne) y de insumos tales como fertilizan
tes y pesticidas, tuvieron durante muchos aos una posicin de cuasimonopolio. A
com ienzos o a m ediados de los aos noventa, la m ayora de esas instituciones ya
haban sido elim inadas o, com o en M xico, remplazadas por otras (Salcedo, 1998).
La tendencia a ajustar hacia un Estado m nim o (Streeten, 1993) afect tambin la
presencia hasta entonces dom inante del sistem a de apoyo pblico para actividades
tales com o extensin, educacin e investigacin agrcolas. Esto fue en parte resulta
do de las polticas presupuestarias restrictivas, pero tambin de un claro cambio en la
concepcin de la oferta de bienes pblicos, al introducir en estas reas los principios
de orientacin hacia el m ercado y de recuperacin del costo de los servicios y de la
inversin privada. M ientras se criticaba con razn el sistem a burocrtico antes exis
156 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
tente, en particular por no llegar efectivam ente a los cam pesinos, en el curso del
proceso de privatizaciones y desregulacin el problem a del acceso diferenciado a
estos servicios fue, por decir lo menos, subestimado. La orientacin hacia el mercado
de los servicios de apoyo al sector agrcola tendi a excluir a los cam pesinos m argi
nales (no viables), algo que no ocurri con los grandes productores comerciales.
Entre fines de los aos ochenta y com ienzos de los noventa se elim inaron en su
m ayor parte los instrumentos de intervencin de mercado, y los m ercados agrcolas
pasaron a estar mnimamente intervenidos. En algunos casos, los controles de precios
fueron remplazados por instrumentos ms indirectos, como las bandas de precios (Brasil,
Chile, Colom bia y El Salvador), que apuntan a dism inuir el efecto de las fluctuacio
nes extrem as de los precios internacionales sobre el m ercado interno m ediante el uso
de tarifas variables para las importaciones. En otros casos, se m antuvieron los pre
cios mnimos, pero se redujo al mxim o la capacidad de las agencias estatales para
com prar excedentes, con lo cual el efecto neto de los precios m nimos fue m uy redu
cido.
Finalmente, junto con la liberalizacin de los m ercados de productos e insumos,
la desregulacin y la apertura a los m ercados externos, los pases de la regin transi
taron desde los m ecanismos tradicionales de redistribucin de la tierra (reform a agra
ria) hacia una redistribucin basada en el funcionam iento de un m ercado de tierra.
Con ello, el acceso a la tierra, y en algunos casos tam bin al agua (como en Chile), se
dej en manos del mercado. Como consecuencia de ello, se produjo un proceso de
descolectivizacin de la tierra (Honduras, Nicaragua y Per) y de privatizacin de
las tierras comunales (los ejidos de M xico)10.
Se espera que la desregulacin de los m ercados de tierra y la entrega de ttulos de
propiedad den seguridad de largo plazo a las inversiones, y la tierra pueda constituir
se en m ecanism o de garanta para los crditos. Sin embargo, tal com o otros m erca
dos, los de tierra suelen ser todava incom pletos e ineficientes. El fuerte desequili
brio en la propiedad de los bienes y en la distribucin del poder en la agricultura de la
regin, constituye un factor que limita seriamente el acceso de los pequeos produc
tores a la tierra por la va del mercado, en ausencia de regulacin pblica. De gran
inters al respecto son tam bin las fuertes diferencias entre los pases en cuanto al
desempeo que han exhibido despus de la reform a agraria, com o en el caso de Bo
livia, pas reform ista en el pasado que en la actualidad no ha seguido la m ism a estra
tegia con respecto a la tierra (M orales, 1991).
M s recientem ente, los pases de la regin se han abierto a la com pra de tierras
por parte de extranjeros. En algunos, com o Argentina y Chile, se han verificado gran
10. L a tierra se h a v u elto un b ien an m s d isp u tad o que en los tiem pos d e la refo rm a agraria. P o r o tra parte, en
p ases d o n d e ex iste un a lto grad o d e in seg u rid ad y v iolencia, co m o C o lom bia y P er, los m ercad o s de tierra
e stn m uy p o co d esarrollados.
I n c id e n c ia dh dos d c a d a s de aju stes en el d e sa r r o llo a g r c o l a 157
des com pras de tierra por parte de em presas transnacionales, entre ellas tierras agr
colas (por ejemplo, en el sector forestal) y parques naturales, com o una form a de
inversin de largo plazo. En las dos ltim as dcadas la legislacin que regula la
propiedad de la tierra ha cambiado profundam ente en lo que respecta a la inversin
extranjera directa y a la economa interna. En este sentido, no basta con prestar aten
cin slo al com portam iento de los mercados, los precios y las instituciones. Es nece
sario exam inar tam bin los enormes cambios en las reglas del juego, la transnacio
nalizacin y los procesos de privatizacin, todo lo cual ha significado para algunos
pases, en el contexto del ajuste estructural, una trem enda prdida en el control de sus
recursos.
Todos estos cam bios radicales en los m ercados de factores y productos han afec
tado no slo el crecim iento, sino tambin la distribucin del ingreso y los activos en
el m edio rural. Aun cuando por su im portancia estos aspectos m erecen ser analizados
en un docum ento especfico, debieran de todos m odos form ar parte de cualquier an
lisis sobre los efectos del ajuste estructural en la agricultura y el sector rural. Por
ejem plo, el docum ento de Cepal/IICA (1998) destaca el hecho de que la pobreza y la
indigencia rurales, de 62% y 34% respectivamente en 1970, disminuyeron a 54% y 28%
en 1980. No obstante, en 1990 ambos indicadores haban aumentado, a 55% y 33%.
Segn datos prelim inares, en 1996 la situacin haba m ejorado en algo, pero, dada la
grave crisis que afecta a la regin desde la segunda mitad de 1998, es probable que
nuevam ente hayan aumentado.
E . C o m e n t a r io s f in a l e s : d in a m is m o y m a r g n a l e a c i n
tud y la escala de las medidas compensatorias que prevalecan antes de las reform as
(subsidios, proteccin comercial, crdito y otras), de lo cual dan cuenta pases com o
Brasil y M xico, pero tambin los pases que aplicaron ms tem pranam ente las refor
mas, como Bolivia y Chile.
A pesar de que la crisis de la deuda golpe duramente a la m ayora de los pases de
la regin durante la primera m itad de los aos ochenta, un anlisis ms cuidadoso y
detallado de un conjunto seleccionado de pases, m uestra que algunos experim enta
ron una crisis temprana (con una recuperacin rpida), otros una crisis tarda (con
recuperacin lenta) y finalm ente otros con una crisis prolongada. La posicin de la
agricultura en una regin que aparece com o urbanizada tiene algunas particulari
dades. Antes y despus de las reformas, las exportaciones agrcolas (incluyendo las
de productos forestales y pesca) representaban una proporcin im portante de las ex
portaciones totales de la regin (como se vio en el Cuadro 3). A pesar del m enciona
do sesgo antiagrcola, las exportaciones sectoriales crecieron a tasas elevadas duran
te los aos setenta, beneficindose de los altos precios internacionales, pero se vieron
seriamente afectadas, com o consecuencia de la cada de stos, a com ienzos de los
aos ochenta. As, mientras los volmenes exportados siguieron creciendo, el valor
de las exportaciones se estanc. En trminos de produccin y participacin en el PIB,
el sector agrcola continu expandindose en la prim era m itad de los aos ochenta
(cuadros 1 y 2), debido al aumento de la productividad de la tierra y del trabajo. La
agricultura, actividad an crucial para una gran parte de la poblacin, sirvi para
atem perar la crisis m acroeconm ica de esa dcada, lo cual pone en duda la tesis del
estancam iento del sector en los aos ochenta. De hecho, durante los aos setenta
(bajo el m odelo de la ISI), la agricultura haba crecido rpidam ente, a pesar de la
discrim inacin negativa que representaban los precios. Estas observaciones pueden
entregar algunas claves para averiguar por qu el ajuste ha tenido un im pacto secto
rial tan diferenciado.
En segundo lugar, los program as de estabilizacin y de reform as estructurales
fueron aplicados en su m ayora a comienzos de los aos ochenta, en respuesta a la
crisis m acroeconm ica o en el transcurso de sta. Sin embargo, el ajuste econm ico
y en p a rtic u la r los cam bios en el plan o in stitu cio n al del agro tu v iero n lugar
mayoritariamente, salvo en Bolivia y Chile, a fines de los aos ochenta e inicios de
los noventa. Aunque esto debe ser investigado caso por caso, parece posible dem os
trar que las reformas orientadas en forma ms especfica hacia el sector agrcola se
introdujeron a veces en respuesta al estancam iento, pero muchas veces tam bin coin
cidieron con el estancam iento o contribuyeron a determ inarlo, como ocurri en Bra
sil a fines de los aos ochenta y en Colom bia a comienzos de los noventa. En este
docum ento se analizaron algunos de los efectos m s com plejos del ajuste sobre el
sector, com o los provocados por el rgim en de com ercio y de tasas de cambio, la
refo rm a de la p o ltica fiscal y de la p o ltica de crdito, y la lib era liza ci n y
I n c id e n c ia de d os d c a d a s de aju ste s en e i. d e s a r r o l l o a g r c o l a 159
chos m ayores que los previstos. Slo a com ienzos de los aos noventa el amplio
reconocim iento de la existencia de fallas de mercado empez a formar parte del de
bate sobre el desarrollo (de Janvry y Sadoulet, 1993). M s aun, las polticas orienta
das a m inim izar el tam ao del Estado deterioraron gravem ente la capacidad de los
gobiernos de elaborar y ejecutar polticas sectoriales especficas, muy necesarias para
la actividad agropecuaria en un contexto de cambios fundamentales en los mercados,
las instituciones y los precios relativos. La incapacidad de los gobiernos no deriv
slo de la dism inucin del tam ao fsico del Estado, sino tam bin del predominio de
tendencias polticas abiertam ente favorables al mercado y contrarias a la interven
cin estatal, com o queda ilustrado por el proceso de ajuste introducido en los aos
noventa en Nicaragua (Spoor, 1994 y 1995; De Groot y Spoor, 1994) .
Sin embargo, ese espritu ha cam biado gradualm ente en el conjunto de la regin,
conform e se hacan patentes las insuficiencias del nuevo modelo. En la llam ada se
gunda generacin de reformas se advierte un renovado nfasis en la instalacin de
nuevas instituciones y en la ejecucin de polticas pblicas de desarrollo agrcola y
ru ral12. C ada vez se advierte con m ayor fuerza que al Estado le corresponde una
im portante funcin en el desarrollo agrcola y rural, no slo para intensificar el claro
dinam ism o de ciertos subsectores em presariales (en particular con respecto a los
m ercados de exportacin), sino tambin para expandir los m ercados internos, como
ocurre en Brasil. La funcin del Estado se tom a an ms necesaria en lo que concier
ne a abordar de m anera coherente el problem a, hasta ahora subestim ado, de la
m arginalidad y la pobreza de gran nmero de campesinos sin tierras. Su integracin
(en lugar de su exclusin) en los procesos de m ejoram iento tecnolgico, en los m er
cados de crdito y los m ercados locales y regionales debe ser com binada con el esta
blecim iento de muy necesarias redes de seguridad social y de program as de com bate
de la pobreza.
11. Un re c o n o cim ien to (tardo) de estos e stran g u lam iem o s in stitu cio nales puede verse en B anco M undial (1997),
q ue destaca la n ecesid ad de capacitacin institucional y de un buen ejercicio del poder.
12. El ajuste e co n m ico y la m o d ern izaci n han in ten sificad o (y no m itigado) la acu sad a degradacin de los re c u r
sos (G lig o , 1995).
162 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
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Esta edicin se term in de im prim ir en enero de 2001.
Publicado por A L FO M E G A S.A.
T ransversal 24 N o. 40-44. Bogot, Colom bia.
Ea im presin y encuadernacin se realizaron en
Q uebecor lm preandcs.