Professor Titular de Direito do Estado na Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo
I. A Formao do Estado Brasileiro.
0 Estado do Brasil nasceu em 1815, quando a colnia, que
na realidade j vinha funcionando desde 1808 como sede do reino portugus, foi equiparada juridicamente metrpole, passando categoria de Reino, unido aos de Portugal e Algarves. interessante assinalar que a idia de livrar o Brasil da condio de colnia, sem separ-lo de Portugal, partiu de u m francs, o Prncipe de Talleyrand, tendo sido sugerida por ele aos representantes de Portugal no Congresso de Viena, realizado para estabelecer o novo equilbrio mundial, aps a derrota final de Napoleo. Transmitida a sugesto ao governo portugus, deu origem carta de lei de 16 de dezembro de 1815, pela qual o Prncipe Regente D. Joo elevou "o Estado do Brasil categoria e graduao de reino". Entretanto, para que se compreenda a formao e a evoluo do Estado brasileiro indispensvel ter e m conta as experincias de colonizao e governo, anteriormente efetuadas. necessrio, tambm, considerar que o ato de 1815 foi apenas u m momento, embora importantssimo, de u m longo processo, que deveria ainda superar vrias etapas at que o Brasil se definisse completamente e se consolidasse como u m verdadeiro Estado. A rigor, pode-se dizer que desde o descobrimento, e m 1500, at o ano de 1548 o Brasil foi tratado como simples reserva patrimonial, da qual no se esperava tirar grande proveito. Por essa razo o governo portugus entregou a particulares a tarefa de promover a ocupao e a explorao do territrio, sendo oportuno lembrar que vrios desses particulares n e m sequer procuraram tomar posse das terras brasileiras que haviam recebido e m doao. S b e m mais tarde, depois de conhecida a possibilidade de extrair riquezas do solo e do 326
subsolo brasileiros que voltaram a ser feitas novas doaes.
Mas, j ento, Portugal tinha grandes esperanas n u m possvel proveito e as doaes foram feitas a donatrios bastante inte- ressados e que se dispunham a contribuir para a fazenda pblica, passando esta a exercer controle sobre as atividades econmicas desenvolvidas no Brasil. Isso, alis, que explica porque tendo havido fracasso quase total do sistema de capi- tanias hereditrias voltaram a ocorrer doaes posteriormente. O fato que at as primeiras dcadas do sculo XVII a estrutura jurdico-administrativa do Brasil sofreu inmeras modificaes, que podem ser interpretadas como demonstraes de interesse do governo portugus, m a s que revelam, ao m e s m o tempo, as dificuldades encontradas para tratar o Brasil como u m a unidade. E m 1548 D. Joo III instituiu o Governo Geral do Brasil, o que, entretanto, esteve b e m longe de significar a efetiva presena do Governador Geral e de seus auxiliares imediatos e m todos os lugares do territrio brasileiro que exigissem a tomada de decises importantes. A grande exten- so do territrio e as dificuldades de comunicaes no permitiam que isso acontecesse. vista desse fato foi modificada a orientao, estabelecendo-se, no ano de 1572, duas sedes administrativas, u m a na Bahia e outra no Rio de Janeiro. Isso t a m b m no deu bons resultados e j no ano de 1577 ocorria a reunificao da administrao brasileira. Mais tarde, e m 1607, haveria novo desdobramento, com a criao da "jurisdio do sul", o que duraria at 1616, quando se d, de novo, a unificao. Outra modificao, todavia, iria ser introduzida e m 1621, quando se estabelece u m Governo Geral para todo o Brasil, exceto para o ento chamado Estado do Maranho, que manteria relativa autonomia at a instituio do vice-reinado do Brasil. importante acentuar que essas constantes modificaes j refletiam, e m grande parte, a existncia de u m a diferencia- o natural, que iria favorecer o desenvolvimento de acentuada diferenciao cultural, exigindo solues diferentes de lugar para lugar. Foi precisamente tal situao que levou os lderes federalistas, no sculo X I X , a afirmar que a prpria natureza j se havia encarregado de criar no Brasil todas as condies que impunham a implantao de u m Estado Federal. E m linhas muito gerais, verifica-se que durante o sculo XVIII o Brasil teve dois "plos de desenvolvimento", quase que independentes entre si e, alm disso, pouco dependentes de Portugal, de onde praticamente nada recebiam. Nas regies 327
Norte e Nordeste desenvolveram-se vrios ncleos econmicos,
que serviriam de base a lideranas polticas, tendo a posse da terra como fundamento da autoridade, o que ainda persiste at os dias de hoje. N a regio Centro-Sul a grande quantidade de ouro e diamantes atraiu muito mais as atenes de Portugal, alm de propiciar o desenvolvimento de ncleos culturais completamente diversos, atraindo aventureiros, criando condies para u m a vida social intensa e favorecendo a formao de centros urbanos muito ricos, que rivalizavam entre si na ostentao da riqueza. E m b o r a nesta regio tenha sido muito mais intensa a presena de autoridades portuguesas, sobretudo atravs dos Vice-Reis e do aparato fazendrio, tal presena no impediu que tambm a se afirmassem lideranas polticas locais, u m a vez que s autoridades portuguesas s interessava arrecadar o mximo possvel e impedir manifes- taes de insubordinao. Esse conjunto de circunstncias favoreceu, e de certo modo at exigiu, o desenvolvimento de u m a ampla autonomia municipal, e m torno de lideranas regionais, pois inexistia u m a autoridade central forte e constantemente presente, que parti- cipasse da soluo dos problemas mais ou menos importantes que diariamente se apresentavam. Esses, e m linhas gerais, foram os componentes bsicos que se definiram na primeira fase da formao da ordem poltica e social brasileira.
II. Nascimento do Estado Brasileiro.
A mudana da corte portuguesa para o Brasil, em 1808, e m busca da segurana que Portugal no lhe podia oferecer n e m m e s m o com o apoio da Inglaterra, impotente para conter as ofensivas napolenicas, acelerou intensamente o processo de instituio do Estado brasileiro. A simples presena da corte no Rio de Janeiro j era um fator de prestgio, alm de permitir que a autoridade central participasse efetivamente da soluo dos problemas brasileiros. Por outro lado, no havendo a perspectiva de u m retorno imediato a Portugal, tornou-se necessrio aparelhar a Colnia para que daqui pudessem ser dirigidos todos os negcios do Reino. Cria-se, ento, u m a situao paradoxal: a sede do Reino achava-se instalada e m territrio colonial e daqui partiam as ordens para o povo que vivia no territrio metro- politano. E m b o r a formalmente Portugal fosse a metrpole e o Brasil u m a colnia sua, na prtica tudo se passava como se 328
fosse o contrrio. Pouco a pouco os brasileiros foram aumen-
tando sua influncia sobre o Prncipe Regente e depois Rei, D. Joo, tendo inmeros lderes brasileiros percebido que a situao era propcia para que o Brasil avanasse no sentido de se livrar do estatuto colonial. Na verdade, entretanto, s a presena da corte no Brasil e a influncia dos brasileiros no teriam sido suficientes para que se atingisse aquele objetivo, pelo menos n u m prazo muito curto. Mas, para felicidade dos brasileiros, houve u m a conjuno de fatores, que determinou a precipitao dos acontecimentos. C o m efeito, apagada no desastre de Waterloo a estrela fulgurante de Napoleo, reuniu-se o Congresso de Viena, e m 1815, para que as grandes potncias definissem o novo equilbrio poltico do m u n d o ocidental. Nessa conjuntura, Portugal, militarmente fraco, tinha a seu favor a multiplicidade de territrios, convindo-lhe mostrar que o Brasil era muito mais do que u m a colnia selvagem e sem recursos. A Frana, por sua vez, precisava reintegrar-se n u m sistema comercial poderoso e para atingir seu objetivo convinha-lhe apoiar as aspiraes portuguesas, no sendo desprezvel a hiptese de que vislumbrasse a possibilidade de negociaes diretas com o Brasil, cujas potencialidades j conhecia. Isso tudo, somado atitude dos representantes portugueses, que por simpatia ou convenincia tambm desejavam a valorizao do Brasil, levou emancipao jurdica almejada por muitos brasileiros e que seria u m passo importante no sentido da emancipao poltica. Ressaltando, exatamente, essa conjugao de fatores, observa H L I O D E A L C N T A R A A V E L A R : "Muito concorreram para o fato que, juridicamente, encerrou nossa histria colonial e fez nascer a nacionalidade brasileira a diligncia do Conde da Barca, a convenincia momentnea do representante francs no Congresso de Viena, T A L L E Y R A N D , e a atuao do plenipotencirio portugus, Conde de Palmella" (Histria Administrativa e Econmica do Brasil, p. 192). Assim foi que, por ato de 16 de dezembro de 1815, o Brasil deixou, de modo formal e solene, de ser colnia portuguesa, passando categoria de Reino, unido aos de Portugal e do Algarve. Nessa data nasceu o Estado brasileiro. embora continuasse governado por u m rei portugus. E Portugal passava a figurar entre as grandes potncias, e m grande parte pela Unio de Reinos, no obstante estivesse criando as condies aue tornariam inevitvel, e m breve tempo, a separao poltica do Brasil. 329
III. Linhas Gerais da Evoluo do Estado Brasileiro.
Embora do ponto de vista das relaes internacionais a
nova situao do Brasil conviesse a Portugal, para os portugueses que l viviam o fato foi visto como negativo. D e u m lado, a circunstncia de serem governados distncia j suscitava descontentamentos, pois era inevitvel a reduo da eficincia da administrao. D e outro lado, havia u m certo sentimento de humilhao, pois no lhes parecia razovel que do Brasil, que ainda pretendiam ver como colnia, viessem as decises que deveriam cumprir. Da sua crescente hostilidade e m relao aos brasileiros, que, a seu ver, estavam impedindo a volta do Rei exatamente para garantirem a hegemonia brasileira. A par disso, Portugal tambm recebia as idias liberais, oriundas sobretudo da Frana, surgindo u m poderoso movi- mento antiabsolutista, tendo por principal bandeira a idia de Constituio e favorecido pelo descontentamento generali- zado e m relao ao monarca, que resistia aos apelos para que voltasse. Foram essas as principais circunstncias que determina- ram a ecloso da Revoluo Liberal de 1820, que teve incio na cidade do Porto e posteriormente atingiu Lisboa. E m sntese, os liberais portugueses tinham duas aspiraes: o juramento de u m a Constituio pelo monarca e a restaurao da hegemonia de Portugal, inclusive com o declarado objetivo de retorno do Brasil condio de colnia. N u m curto prazo h u m a sucesso de acontecimentos importantes, que levariam consolidao do Estado brasileiro. N a iminncia de perder a Coroa portuguesa, D. Joo V I retorna a Portugal, deixando no Brasil, como Regente, o Prncipe D. Pedro, m a s absoluta- mente consciente, como est expresso e m inmeras passagens de sua correspondncia desse perodo, que estava perdendo a Coroa do Brasil. Constantemente assediado pelos brasileiros e irritado com o procedimento dos portugueses, que da hostilidade ao Brasil e aos brasileiros passaram hostilidade ao Prncipe Regente, D. Pedro chegou ao 7 de setembro de 1822, cortando as amarras jurdicas e polticas que ligavam o Brasil a Portugal, desfazendo-se a Unio de Reinos e confirmando-se o Brasil como Estado soberano e independente. Viria e m seguida, de m o d o conturbado, o ingresso do Brasil na vida constitucional. Ainda como Prncipe Regente, 330
e m 16 de fevereiro de 1822, D. Pedro havia convocado u m
Conselho de Procuradores, para cuidar da elaborao de u m a Constituio para o Brasil. Depois de proclamada a Independncia e tendo sido convocada u m a Assemblia Geral Constituinte, foi revogada a anterior convocao do Conselho de Procuradores. Entretanto, pelo rumo que tomaram os acontecimentos, sentindo-se ofendido e diminudo e m sua autoridade, concebida ainda luz do absolutismo, D. Pedro I, j ento Imperador, dissolveu a Assemblia Constituinte e m 12 de novembro de 1823, sobretudo por no admitir o projeto de Constituio que ali tramitava e que era de cunho marcada- mente liberal. E j no dia seguinte, e m 13 de novembro, o Imperador criou u m Conselho de Estado, com a atribuio de elaborar u m projeto de Constituio que ele pudesse considerar conveniente. Depois de pronto o projeto, no havendo uma Assemblia Constituinte m a s desejando o Imperador que fosse ouvido o povo, para comprovar sua vocao liberal n e m sempre confirmada, o referido projeto foi submetido apreciao das Cmaras Municipais. Estas, ou por estarem realmente de acordo com seu contedo, ou por desejarem que o Brasil tivesse logo u m a Constituio, ou, quem sabe, por temerem as iras do Imperador, manifestaram-se inteiramente favorveis ao projeto, pedindo que ele fosse convertido e m Constituio sem mais tardana. Entre as mais veementes manifestaes de aprovao esto a da Cmara da Bahia e a da Cmara de Itu, na Provncia de So Paulo, cidade esta que, anos mais tarde, exerceria papel de grande relevo na luta pela proclamao da Repblica no Brasil. Estando, por esse modo, assegurado da vontade dos brasileiros, D. Pedro I outorgou ao Brasil sua primeira Constituio, e m 25 de maro de 1824. C o m o se verifica, o Brasil iniciou de maneira dbia sua vida constitucional. C o m efeito, a dissoluo da Assemblia Geral Constituinte e a outorga pelo Imperador do ao documento a caracterstica de Carta Outorgada, no sentido de norma fundamental imposta pela vontade do detentor do poder. Mas, ao m e s m o tempo, os pronunciamentos das Cmaras Municipais a favor do projeto significam a concordncia prvia do povo, atravs de seus representantes, m e s m o que se diga que aquelas Cmaras no tinham poder constituinte. Essa Constituio seria a de vida mais longa de quantas o Brasil j teve, pois ficaria e m vigor at a proclamao da 331
Repblica, e m 15 de novembro de 1889, quando foi revogada
pelo decreto nmero 1 do Governo Provisrio. M a s preciso lembrar que as antigas autonomias polticas regionais e locais no se enquadraram pacificamente na estrutura do Estado Unitrio consagrada na Constituio de 1824. O Imperador teve que enfrentar inmeras manifestaes de rebeldia, que o levaram abdicao e instaurao de Regncias, para governar o Brasil at que o herdeiro da Coroa atingisse a maioridade. E durante o perodo regencial, atravs do Ato Adicional de 1834, foi devolvida u m a parte da autonomia s Provncias, sobretudo com a criao das Assemblias Provin- ciais, embora estas devessem conviver com u m Governador de livre escolha do governo central. M a s as aspiraes autonomistas continuaram vivas e a partir de 1870, quando se desencadeia o Movimento Republicano, fala-se constantemente e m federalismo e autonomia municipal. Estas duas aspiraes vo ter acolhida na primeira Constituio republicana, de 1891, iniciando-se ento o Brasil como Estado Federal, o que para muitos significou apenas a restaurao da situao anterior vinda da Famlia Real para o Brasil. Depois disso vem a experincia republicana e federativa, cheia de percalos e, sobretudo, reveladora da inadequao entre as exigncias da realidade social e a organizao formal declarada na Constituio. E m grande parte, essa inadequao deveu-se ao fato de que o federalismo foi visto e buscado, quase que exclusivamente, como forma de promover a descen- tralizao poltica, para que se fortalecessem as lideranas estaduais, custa do esvaziamento das competncias do governo central. N o foi devidamente considerada a circunstncia de que a atribuio de maiores competncias aos governos estaduais representava tambm a atribuio de mais encargos, o que, por sua vez, exigia maiores rendas. A falta de ateno para essa importante correlao fez que, desde o incio da vida republicana, os Estados se revelassem incapazes de cumprir seus encargos. Essa deficincia, aliada a outros fatores, como a supervalorizao das chefias polticas de alguns Estados, determinou que, e m 1926, atravs de u m a grande emenda constitucional, se tentasse disciplinar o exerccio das auto- nomias estaduais. M a s a tentativa foi tardia e tmida, encerrando-se pouco depois, com a deposio do Presidente Washington Luiz e a revogao da Constituio e m 1930, a primeira fase da vida republicana brasileira, deixando u m a imagem desfavorvel do federalismo. 332
E m 1934, com nova Constituio, desta vez, como e m
1891, elaborada e aprovada por u m a Assemblia Constituinte, procedeu-se restaurao federativa, tentando-se corrigir as falhas anteriormente reveladas, m a s incorrendo e m outras inadequaes, sobretudo por no terem sido devidamente integradas na organizao poltico-constitucional as novas foras sociais, resultantes do ingresso do Brasil na era industrial. A par disso, foram totalmente preservadas as estruturas obsoletas e retrgradas do Norte e do Nordeste, ampliando-se o desnvel entre as diferentes regies brasileiras. Isso tudo levou implantao da contraditria "ditadura constitucional" de 1937, com o ditador Getlio Vargas outor- gando u m a Carta Constitucional, prometendo que ela seria submetida ao "referendum" popular, o que jamais ocorreu. Curiosamente, embora o ditador tivesse poderes absolutos aplicava-se a Constituio para alguns efeitos, tendo havido at m e s m o algumas reformas constitucionais, tambm outorgadas por decreto do ditador. Outro aspecto curioso era que a Carta Outorgada de 1937, embora produto de u m a centralizao absoluta do poder, afirmava que o Brasil continuava sendo u m Estado Federal. E m 1945 d-se a queda de Getlio Vargas e no ano seguinte u m a Assemblia Nacional Constituinte aprova nova Constituio, reafirmando a organizao federativa do Estado Brasileiro. N a prtica, o Brasil voltou a funcionar como u m Estado Federal, embora com u m governo federal dotado de maiores competncias e de muito mais recursos financeiros do que os governos estaduais. E mais u m a vez ocorreram inmeras inadequaes, pois as regies Norte e Nordeste, menos desenvolvidas economicamente e, e m conseqncia, apresentan- do desnveis sociais muito acentuados, continuaram intocadas. Por outro lado, no obstante afirmar enfaticamente a preva- lncia da livre iniciativa, a prpria Constituio criou vrios instrumentos para interveno do Estado na ordem econmica, visando, sobretudo, promover a redistribuio dos recursos financeiros, por meio do planejamento da economia e da concesso de incentivos aos investimentos que fossem feitos nas regies menos desenvolvidas. M a s os desnveis sociais e regionais continuaram fomen- tando descontentamentos e estimulando movimentos favorveis a profundas reformas estruturais. Isso levou ao acirramento das lutas polticas, culminando com a renncia do Presidente Jnio Quadros, e m 1961, aps alguns meses de governo, por motivos que at agora no foram esclarecidos de modo 333
coerente. E m seguida, n u m ambiente de conturbao crescente,
o Vice-Presidente Joo Goulart obrigado a aceitar a substi- tuio do Presidencialismo pelo Parlamentarismo para que lhe fosse dada posse na Presidncia da Repblica. E m pouco tempo, entretanto, consegue nova emenda constitucional conseqente de u m plebiscito que deveria ser realizado no trmino de seu mandato, m a s que se realizou mais de dois anos antes do tempo previsto restaurando o Presidencialismo, o que, afinal, precipitaria sua derrubada por u m movimento militar iniciado e m 31 de maro e j consumado e m 1. de abril de 1964. Pouco depois, e m 9 de abril de 1964, foi revogada a Constituio de 1046, por forma indireta. C o m efeito, implantado u m governo militar, este publicou u m conjunto de ordens a que denominou Ato Institucional, dizendo, entre outras coisas, que continuava e m vigor a Constituio, m a s reservan- do-se, ao m e s m o tempo, ampla m a r g e m de ao arbitrria. Desde ento no ocorreu qualquer modificao substancial. E m 1967 foi aprovada u m a nova Constituio, pelo Congresso Nacional. O projeto fora elaborado pelo governo militar e o Congresso, chamado a atuar como Assemblia Constituinte, quase nada influiu, conseguindo apenas que fossem aceitas algumas emendas propostas por seus membros. Mais u m a vez se afirmava que o Brasil continuava sendo u m Estado Federal, embora com u m governo fortemente centralizado e dotado de poderes absolutos. Finalmente, e m 1969, por motivos a que os polticos e o povo estiveram alheios, surgiu nova Carta Outorgada, assinada por trs chefes militares que assumiram o governo e m substituio ao Marechal Costa e Silva. Essa nova Carta recebeu a denominao oficial de E m e n d a Constitucional n. 1, com evidente inadequao, pois u m a Constituio s pode ser emendada por forma nela m e s m a prevista e na outorga da Carta de 1969 no se levou e m conta o processo de emenda previsto na Constituio de 1967, o que demonstra que esta foi simplesmente posta de lado, no obstante o novo texto repetir muitos de seus dispositivos. E tambm no documento de 1969 persiste a afirmao de que o Brasil u m Estado Federal, embora sob muitos aspectos fundamentais no funcione como federao, havendo no prprio texto constitucional inmeros dispositivos claramente incom- patveis com u m a organizao federativa. Apesar disso, porm, formalmente o Brasil u m a Repblica Federativa, estando expressamente proibida at m e s m o a discusso de emendas constitucionais tendentes abolio da Federao ou da Repblica. - 334
C o m o se verifica, o descompasso entre as afirmaes
formais da Constituio e o que ocorre na prtica ainda u m a das caractersticas do sistema jurdico-social brasileiro. Tal desencontro, que v e m desde a primeira Constituio, de 1824, e no foi eliminado pelas vrias Constituies posteriores, , sem dvida, u m dos fatores responsveis pela instabilidade poltica, que tem sido u m a constante na vida brasileira. Isso autoriza a crena e m que haver maior possibilidade de u m a ordem poltica e social estvel quando houver u m a Constituio autntica, que leve e m conta as caractersticas globais da realidade social, fixando meios adequados para a reduo substancial dos desnveis sociais e regionais.
Bibliografia.
BELLO, JOS MARIA, Histria da Repblica, So Paulo, Cia. Editora Nacional,
1972 (6.a ed.). DALLARI, DALMO DE ABREU, Novos Plos Administrativos Afetando a Fe- derao Brasileira (In As Tendncias Atuais do Direito Pblico, de Paulo Bonavides e outros), Rio de Janeiro, Ed. Forense, 1976. FAORO, RAYMUNDO, OS Donos do Poder (2 vols.), Porto Alegre, Ed. Globo (em colaborao com a Universidade de So Paulo), 1975 (2.a ed.). FERREIRA, WALDEMAR MARTINS, Histria do Direito Constitucional Brasileiro, So Paulo, Ed. M a x Limonad, 1954. FRANCO, AFONSO ARINOS DE MELO, Direito Constitucional, Rio de Janeiro, Ed. Forense, 1976. KEITH, HENRY H., e EDWARDS, S. F. (Organizadores), Conflito e Continuidade na Sociedade Brasileira, Rio de Janeiro, Ed. Civilizao Brasileira, 1970. MOTA, CARLOS GUILHERME (Organizador), Brasil em Perspectiva, So Paulo, D I F E L , 1974 (5.a ed.). PRADO JR., CAIO, Histria Econmica do Brasil, So Paulo, Ed. Brasiliense, 1949 (2.a ed.). TORRES, JOO CAMILLO DE OLIVEIRA, A Formao do Federalismo no Brasil, So Paulo, Cia. Editora Nacional, 1961. VIANA, HLIO, Histria do Brasil (3 vols.), So Paulo, Ed. Melhoramentos, 1972.