El Sistema Nacional de Inversin Pblica:

Para superar las debilidades que presenta el proceso de inversin pblica en el

pas, as como para potenciar los instrumentos de planificacin y programacin
de las inversiones y apoyar a la vez, una mejor y ms eficiente asignacin de
los recursos de inversin a proyectos bien formulados y evaluados, se hace
necesario y evidente que todo este proceso sea ejecutado bajo las directrices
de un Sistema Nacional de Inversiones Pblicas.

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1. Concepto

Se entender por Sistema Nacional de Inversin Pblica, al conjunto de

normas, instrucciones y procedimientos e instrumentos tcnicos que tienen por
objetivo, en el contexto de un Estado moderno, ordenar el proceso de la
Inversin Pblica, para poder concretar las opciones de inversin ms
rentables econmica y/o socialmente, considerando los lineamientos de la
Poltica de Gobierno. Es un instrumento de gestin que permita transformar las
ideas en proyectos concretos y que funciona considerando el ciclo de vida del
proyecto.

El SNIP opera en el marco de las polticas macroeconmicas, sectoriales y

regionales definidas en0 un Plan de Desarrollo, las cuales servirn de
referencia para la seleccin y priorizacin de proyectos. De esta forma, el SNIP
canaliza sus esfuerzos a la elaboracin y actualizacin de un Programa de
Inversiones Pblicas (PIP) multianual, el que proporcionar al Sistema
Presupuestario la informacin necesaria para la elaboracin del Presupuesto
de Ingresos y Egresos del Estado en materia de inversin y a la vez, orienta la
negociacin de la cooperacin internacional en funcin de las prioridades de
desarrollo.

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2. Objetivos

Objetivo General:

El principal objetivo del SNIP es concretar las opciones de inversin ms

rentables desde el punto de vista econmico y social atendiendo los
lineamientos de la poltica de Gobierno.

Objetivos Especficos:

Desarrollar y difundir procedimientos metodolgicos, normas e instructivos

uniformes para la formulacin, evaluacin, anlisis tcnico econmico,
ejecucin y seguimiento de las iniciativas de inversin.

Conformar y mantener actualizada una cartera de proyectos de inversin que

considere las fases de preinversin, ejecucin y operacin, con el propsito de
apoyar la toma de decisiones en la gestin de la inversin.

Apoyar una eficiente asignacin y administracin de los recursos de inversin

mediante el establecimiento de procedimientos y criterios que eviten la
discrecionalidad en el uso de los recursos pblicos.

Apoyar la seleccin y priorizacin de los programas y proyectos de inversin

que conformarn los programas de inversin del gobierno, mediante la
preparacin y formulacin del Programa de Inversiones Pblicas - PIP -.

Efectuar seguimiento al avance del Programa de Inversiones Pblicas, a la

ejecucin anual, y en particular a los proyectos que lo integran y proponer
medidas para impulsar y mejorar su ejecucin.

Asegurar la disponibilidad de informacin confiable y oportuna para la toma de

decisiones.
Proponer anualmente los proyectos y programas con informe favorable de
SEGEPLAN a incorporarse en el Presupuesto anual del Estado, siguiendo para
ello las directrices y lmites del gasto de inversin, establecidos por el Organo
Rector del Sistema Presupuestario.

Disponer de carteras de proyectos de inversin con dictamen favorable, con las

cuales el pas negociar su financiamiento con los organismos bilaterales y
multilaterales.

Definir las responsabilidades institucionales de los entes participantes en el

proceso de inversin pblica.

Integrar el SNIP con los sistemas de planificacin, administracin y control, en

el marco de un nuevo estilo de gestin pblica.

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3. Organizacin del Sistema

El SNIP opera dentro de una organizacin que apoya la descentralizacin, en

la que participan e interactuan todos los organismos sectoriales y regionales
que promueven y ejecutan proyectos de inversin pblica. Est diseado para
capturar los requerimientos de inversin desde la base, partiendo de una
tipificacin de proyectos locales, departamentales, regionales y nacionales.

El mayor involucramiento de la sociedad civil en la identificacin de sus

necesidades, problemas y carencias y la promocin de proyectos que den
respuesta a los mismos, establece las bases para fundamentar el proceso de
descentralizacin de las inversiones pblicas, estos procesos participativos
expresan con mayor precisin las necesidades del grupo social objetivo. Debe
tenerse en cuenta que los procesos participativos deben estar orientados a
darle cumplimiento a los planes y programas de desarrollo nacionales y
regionales, promoviendo con ello de manera integral el desarrollo del pas.
(vase diagrama No. 1)
Desde el punto de vista funcional el sistema, destaca tres funciones bsicas:

Decisin: En este nivel se toman decisiones y se priorizan los proyectos de

inversin a realizar, con base a los informes favorables emitidos por la
SEGEPLAN. La funcin de decisin reside en el Poder Ejecutivo, a travs del
Presidente de la Repblica y los Ministros de Estado (que a la vez son los
rectores sectoriales), as como en el Sistema de Consejos de Desarrollo a
travs de sus Presidentes regionales y los Gobernadores departamentales y en
los Concejos Municipales.

Gestin: Es una accin tcnica que se traduce en la identificacin, formulacin

y evaluacin de proyectos, su ejecucin y puesta en marcha. La funcin de
gestin es efectuada por las entidades de gobierno central, entidades
descentralizadas, Consejos de Desarrollo y Municipalidades.

Coordinacin y asesora: Esta funcin recae en SEGEPLAN y consiste en

administrar los instrumentos del Sistema, en emitir informes sobre la viabilidad
tcnico - econmica de los proyectos de inversin nuevos y de arrastre, que
someten anualmente a su consideracin las instituciones del Sector Pblico.

En el proceso de la inversin, interacta SEGEPLAN con el Ministerio de

Finanzas Pblicas y las unidades tcnicas de planificacin institucionales, lo
que asegurar la operatividad del sistema, la fluidez de la informacin y la
homogeneidad de criterios para la toma de decisiones.

Modelo operativo del Sistema:

Este modelo presenta en forma dinmica, la ruta que deben seguir las
iniciativas de inversin dentro del sistema, establecindose las instancias, los
niveles y las relaciones que deben existir entre stos para asegurar la plena
consistencia de la inversin pblica. Ya se indic que el Sistema tiende a
favorecer la descentralizacin y de esa cuenta, el modelo est organizado para
capturar los requerimientos desde la comunidad.

El sistema opera en dos ejes transversales, uno sectorial y el otro territorial, los
que se explican a continuacin:

Diagrama 1:

************************

Esquema Sectorial:

La Ley del Organismo Ejecutivo en el artculo 23 instituye los rectores

sectoriales, de donde deben emanar las polticas, normativa e instrucciones
para el funcionamiento de su sector; esto significa que toda iniciativa de
inversin correspondiente a un sector, independientemente de su origen, debe
ser avalada y aprobada por el rgano rector sectorial, lo que evitar la
desorganizacin y discrecionalidad. Los beneficios de ordenar el proceso de
inversin sectorial son muchos, pero puede resumirse en los siguientes: a)
desarrollo ordenado y coherente; b) utilizacin eficiente y eficaz de los recursos
del sector pblico; c) coordinacin efectiva de la inversin que realizan las
diversas instituciones en torno al sector, aunque sean instituciones no
dependientes del ministerio rector sectorial; d) previsin efectiva de los gastos
recurrentes al entrar en operacin el proyecto de inversin que se ha
ejecutado; y e) fortalecimiento sectorial.

La organizacin operativa sectorial del Sistema se muestra en tres niveles:

Primer nivel: SEGEPLAN como rgano rector del Sistema Nacional de
Inversin Pblica tiene funciones eminentemente normativa, de registro y de
anlisis; y las principales son las siguientes:

Coordinar que las polticas sectoriales, estn enmarcadas en las polticas y

normas de carcter general aplicables a la inversin pblica.

Disponer de metodologas de formulacin y evaluacin de proyectos especfica

por sector.

Conformar y administrar un banco de proyectos en diferentes fases y etapas en

funcin del ciclo del proyecto.

Hacer el anlisis tcnico y econmicos de las iniciativas de inversin nuevas y

de arrastre y emitir los informes correspondientes.

Apoyar la priorizacin de las iniciativas de inversin, conforme las polticas y

objetivos de desarrollo.

Conformar el Programa de Inversiones Pblicas Plurianual.

Dar seguimiento a la inversin pblica, identificar los cuellos de botella, dar

alertivos a las autoridades competentes y proponer alternativas de solucin
(gerencia de proyectos) y

Administrar un proceso permanente de capacitacin en materias propias de la

inversin pblica.

En este nivel, SEGEPLAN acta en estrecha relacin con el Ministerio de

Finanzas Pblicas, quien tiene a su cargo entre otras funciones relativas a la
inversin pblica, la asignacin de recursos, la programacin presupuestaria y
el registro y control de la deuda pblica. Sus funciones han sido definidas
claramente en la Ley del Organismo Ejecutivo y en la Ley Orgnica del
Presupuesto.

Segundo nivel: El rgano rector sectorial (ministerio sectorial), donde emanan

las polticas sectoriales, normas, instrucciones que rigen el sector. Para su
correcto y ptimo funcionamiento se integra as: a) el rgano superior o
Ministerio Sectorial; y b) la unidad de planificacin y/o programacin del ente
rector. Entre sus principales funciones estn las siguientes:

Emitir las polticas y normativas sectoriales acordes a las polticas y normas de

carcter general y en respuesta a necesidades sectoriales identificadas por
sector.

Coordinar sus actividades de inversin con la SEGEPLAN.

Coordinar a las entidades que conformen el sector, aunque

administrativamente no dependan directamente del rector sectorial.

Formular, evaluar y priorizar las iniciativas de inversin de su sector.

Conformar el Programa de Inversiones Pblicas Sectorial con los proyectos

que tengan la opinin favorable de la SEGEPLAN.

Promover iniciativas de inversin conforme las necesidades del sector, en

coordinacin con los dems sectores y las regiones.

Disponer de carteras de proyectos en su etapa de preinversin aprobadas por

SEGEPLAN, al momento de iniciar la bsqueda de financiamiento.

Dar seguimiento a la inversin de su sector, identificar los cuellos de botella,

dar alertivos a las autoridades competentes y proponer alternativas de solucin
(gerencia de proyectos).

Elaborar los Informes de Trmino de Proyectos para apoyar la evaluacin ex -

post.

Tercer Nivel: Conformado por las unidades ejecutoras del sector. Vale distinguir
dos tipos de unidades ejecutoras: a) las que dependen del rgano rector
sectorial; y b) las que dependen de otros ministerios o entidades, pero que
realizan inversin pblica para un determinado sector. En todo caso, los
ejecutores deben regirse por las polticas y normativas emanadas de los
rectores sectoriales. Sus principales funciones son las siguientes:
Coordinar sus actividades con el rgano rector sectorial (debe ceirse a las
polticas y objetivos de desarrollo del sector correspondiente).

Identificar las necesidades sectoriales con acento en las actividades de su

especializacin.

Formular y evaluar proyectos (por si mismas o a travs de terceros). La

formulacin comprende los estudios de preinversin (prefactibilidad, factibilidad
y estudios y diseos finales).

Elaborar trminos de referencia para la contratacin de estudios y supervisar

su realizacin.

Ejecutar los proyectos a su cargo, conforme el programa de ejecucin

aprobado por SEGEPLAN.

Informar al rgano rector sectorial y a la SEGEPLAN a travs del sistema de

informacin de proyectos sobre el desarrollo de la preinversin y la ejecucin
de los proyectos a su cargo, en la forma y frecuencia establecidos.

Hacer la provisin de recursos para garantizar la operacin y funcionamiento

de los proyectos terminados (gastos recurrentes).

Apoyar la elaboracin de los Informes de Trmino de Proyecto.

En funcin del Plan de Desarrollo Nacional, coordinar que las polticas

sectoriales cumplan con el plan.

Esquema Territorial En este esquema es donde la sociedad civil tiene su mayor

expresin. El SNIP funcionar bajo el mismo esquema determinado en la Ley
de Consejos de Desarrollo; sin embargo, el vaco que deja el Consejo Nacional
de Desarrollo, en materia de inversin pblica, lo ocupa la Secretara de
Planificacin y Programacin de la Presidencia de la Repblica, de donde
emanarn las polticas, normativa e instrucciones de carcter general que
oriente al desarrollo regional.

Las polticas y objetivos de desarrollo especficos para cada regin la dar el

Consejo Regional del Desarrollo. Aqu es importante destacar que las polticas
y objetivos de desarrollo regionales deben armonizarse con la polticas
sectoriales, de tal manera que la inversin se focalice en las reas prioritarias,
dando respuesta a las necesidades ms urgentes de la poblacin.

No debe perderse de vista que toda iniciativa de inversin aunque nazca bajo
el esquema regional o territorial, pertenece necesariamente a uno o varios
sectores y por consiguiente, deber ser canalizada, coordinada y aprobada por
el rgano rector sectorial.

En el esquema territorial, dada la estructura del Sistema de Consejos de

Desarrollo, se distingue cuatro niveles, lo que operan de la siguiente manera:

Nivel Nacional: Lo ocupa la SEGEPLAN, quien dar los lineamientos

generales, polticas y objetivos de desarrollo y que bsicamente tiene las
funciones siguientes.

Coordinar que las polticas regionales, estn enmarcadas en las polticas y

normas de carcter general aplicables a la inversin pblica.

Conformar y administrar un banco de proyectos en diferentes fases y etapas en

funcin del ciclo del proyecto.

Realizar los anlisis tcnico y econmicos de las iniciativas de inversin nuevas

y de arrastre y emitir los dictmenes correspondientes.

Apoyar la priorizacin de las iniciativas de inversin conforme las polticas y

objetivos de desarrollo.

Conformar el Programa de Inversiones Pblicas plurianual.

Dar seguimiento a la inversin pblica, identificar los cuellos de botella, dar

alertivos a las autoridades competentes y proponer alternativas de solucin
(gerencia de proyectos) y
Administrar la capacitacin que se ejecutar en el nivel territorial.

En este nivel la responsabilidad es compartida con el Ministerio de Finanzas

Pblicas, quien tiene a su cargo entre otras funciones relativas a la inversin
pblica, la asignacin de recursos, la programacin presupuestaria y el registro
y control de la deuda pblica. Sus funciones han sido definidas claramente en
la Ley del Organismo Ejecutivo y en la Ley Orgnica del Presupuesto.

Nivel Regional: Lo conforman los Consejos Regionales de Desarrollo, como

rganos rectores regionales, de donde emanan las polticas regionales,
normas, instrucciones que rigen la regin. Toda iniciativa de inversin que
nazca en el esquema territorial debe ser evaluado y aprobado por la Unidad
Tcnica Regional del Consejo correspondiente. Para su correcto y ptimo
funcionamiento se integra as: a) El Consejo Regional de Desarrollo Urbano y
Rural; y b) la Unidad Tcnica del Consejo Regional de Desarrollo. Entre sus
principales funciones estn las siguientes:

Emitir las polticas y normativas regionales armonizadas con las polticas y

normativas globales y sectoriales.

Proponer planes, programas y proyectos de desarrollo para su regin.

Coordinar sus actividades de inversin con la SEGEPLAN.

Coordinar a los Consejos y Unidades Tcnicas que conformen su regin.

Promover iniciativas de inversin conforme las necesidades de la regin

tomando. en cuenta las polticas globales y sectoriales de desarrollo.

Priorizar las iniciativas de inversin de su regin.

Dar seguimiento y evaluar la inversin de su regin, identificar los cuellos de

botella, dar alertivos a las autoridades competentes y proponer alternativas de
solucin (gerencia de proyectos).

Canalizar a travs de los rganos competentes sectoriales, las iniciativas de

inversin para su concrecin.
Coordinar con los rectores sectoriales, la provisin de recursos para la
operacin y funcionamiento de los proyectos finalizados.

Nivel Departamental: Lo conforman los Consejos Departamentales de

Desarrollo Urbano y Rural, como integradores departamentales de las
iniciativas de inversin provenientes del nivel municipal. La Unidad Tcnica del
Consejo Departamental actuar como enlace, para transferir las iniciativas a los
Consejos Regionales de Desarrollo Urbano Rural. Para su funcionamiento se
integra as: a) El Consejo Departamental de Desarrollo Urbano y Rural; y b) la
Unidad Tcnica del Consejo Departamental de Desarrollo Urbano y Rural.
Entre sus principales funciones estn las siguientes:

Proponer planes, programas y proyectos de desarrollo para su Departamento.

Coordinar sus actividades de inversin con la Unidad Tcnica del Consejo

Regional de Desarrollo.

Coordinar a los Consejos y Unidades Tcnicas municipales que conformen su

Departamento.

Promover iniciativas de inversin conforme las necesidades del departamento,

tomando en cuenta las polticas globales y sectoriales de desarrollo.

Elaborar los perfiles de los proyectos que se originan en el departamento y los

provenientes de los consejos municipales, stos ltimos en caso de ser
requeridos.

Elaborar la propuesta de trminos de referencia para la contratacin de

estudios de preinversin de las iniciativas de inversin de su jurisdiccin; Hacer
anlisis preliminar (oferta - demanda) de las iniciativas de inversin que se
canalicen a travs del Consejo y emitir opinin al respecto.

Cuando exista la capacidad tcnica instalada, formular iniciativas de inversin

(por si mismas o a travs de terceros). La formulacin comprende los estudios
de preinversin (prefactibilidad, factibilidad y estudios y diseos finales).
Dar seguimiento a la inversin del departamento, identificar cuellos de botella,
dar alertivos a las autoridades competentes y proponer alternativas de solucin
(gerencia de proyectos).

Informar al rgano rector regional y a la SEGEPLAN a travs del sistema de

informacin de proyectos sobre el desarrollo de la preinversin y la ejecucin
de los proyectos de su jurisdiccin, en la forma y frecuencia establecidos.

Coordinar con los rectores sectoriales, la provisin de recursos para la

operacin y funcionamiento de los proyectos finalizados.

Apoyar la capacitacin en el nivel departamental.

Nivel Municipal: En este esquema, la sociedad civil es el punto focal de la

gestin de los Consejos municipales de desarrollo. Los consejos, mediante
ejercicios participativos, debe identificar y priorizar las necesidades y
aspiraciones de la poblacin y con base en ello promover las iniciativas de
inversin que les den respuesta. Vale aclarar que los rganos municipales no
son ejecutores por si mismos, sino que ejercen supervisin y control sobre las
iniciativas de inversin que en su jurisdiccin se realizan; est integrado por: a)
La sociedad civil; b) el Consejo Municipal de Desarrollo; y c) por la Unidad
Tcnica del Consejo Municipal de Desarrollo. Tienen a su cargo las siguientes
funciones:

Proponer planes, programas y proyectos de desarrollo de su Municipio.

Identificar necesidades y carencias a travs de ejercicios participativos con la

sociedad civil.

Elaborar los perfiles de los proyectos identificados.

Cuando exista la capacidad tcnica instalada, formular iniciativas de inversin

(por si mismas o a travs de terceros). La formulacin comprende los estudios
de preinversin (prefactibilidad, factibilidad y estudios y diseos finales).

Elaborar trminos de referencia para la contratacin de estudios y supervisar

su realizacin.
Impulsar las iniciativas de inversin en sus diferentes etapas.

Supervisar la ejecucin de los proyectos a su jurisdiccin.

Establecer necesidades de financiamiento y gestionar los recursos para la

preinversin y ejecucin de sus proyectos.

Informar a la unidad tcnica del Consejo Departamental de Desarrollo y a la

SEGEPLAN a travs del sistema de informacin de proyectos sobre el
desarrollo de la preinversin y la ejecucin de los proyectos de su jurisdiccin,
en la forma y frecuencia establecidos.

Coordinar con los rganos rectores regionales y sectoriales, la provisin de

recursos para garantizar la operacin y funcionamiento de los proyectos
terminados (gastos recurrentes).

Apoyar el proceso de capacitacin en el nivel municipal.

Cabe mencionar que los esquemas planteados no se sobreponen los unos a

los otros, sino que deben guardar coordinacin, armona y complementariedad
en su operatoria o funcionamiento.

Diagrama 2:

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4. Marco Legal

Cuando se analiza el entorno legal del sistema, se advierte que es necesario

incursionar casi en todos los mbitos de la administracin, pues la mayora de
instituciones estn ligadas directa o indirectamente con la inversin pblica.
No obstante, se puede categorizar la participacin institucional en la inversin
pblica, ya que por un lado estn los rganos rectores y por el otro estn los
que concretizan los diferentes momentos de la inversin. Dentro de los
primeros se encuentran la Secretara de Planificacin y Programacin de la
Presidencia de la Repblica como rgano rector de la inversin y que tiene a su
cargo las funciones consultiva y normativas dentro de la estructura
administrativa de Gobierno y el Ministerio de Finanzas Pblicas, que administra
los recursos del Gobierno y tiene funciones normativas y ejecutivas. Dentro de
los segundos estn los Ministerios sectoriales, las entidades descentralizadas y
autnomas cuya funcin es ejecutora.

Si bien es cierto, en la legislacin guatemalteca hay varias normas que en

general tratan de orientar el proceso de inversin, tambin lo es, que estas
normas estn dispersas en distintas leyes de diferentes categoras. En la
prctica esto ha representado problemas, pues las reglas de la tcnica jurdica
parecieran poco prcticas para resolver los problemas de aplicacin de las
leyes.

La Ley del Organismo Ejecutivo en el artculo 14, literales b) y h) establece las

bases para el Sistema Nacional de Inversiones Pblica, sin embargo estas
normas son an de carcter general por lo que es necesario desarrollarla para
hacerla ms especfica, apoyada y complementada en otras normas legales
atingentes a la materia.

Tomando en cuenta que la planificacin es el marco orientador de la inversin

pblica, debe considerarse en primer trmino el artculo 118 de la Constitucin
Poltica de la Repblica que establece en su prrafo 2do. "Es obligacin del
Estado orientar la economa nacional para" Esta norma como se puede
apreciar, es propia del rgimen de planificacin del Estado, si bien es cierto la
orientacin de la economa en general est a cargo de varios entes -
BANGUAT, MINISTERIO DE ECONOMA, MINFIN Y SEGEPLAN, tambin lo
es, que en materia de inversin (como segmento de la economa nacional),su
orientacin corresponde a la SEGEPLAN, orientacin que se concretiza a
travs de la planificacin del desarrollo, expresados obviamente en planes y
estrategias. Para acentuar lo expresado, el primer prrafo del artculo 8 de la
Ley Orgnica del Presupuesto indica "Los presupuestos pblicos son la
expresin financiera anual de los planes del estado".

La formulacin de proyectos se ve amparada por la ltima parte de la literal b)

del artculo 14 del Dto. 114-97 del Congreso de la Repblica y por Acuerdo
Gubernativo 794-97 de creacin del Sistema Nacional del Financiamiento de la
Preinversin.

Referente a la programacin de las inversiones pblicas, son los rganos

ejecutores los que la propondrn oportunamente a la SEGEPLAN y, en cuanto
a la programacin presupuestaria del ejercicio vigente, los ejecutores la
presentarn al Ministerio de Finanzas Pblicas.

La literal h) del referido cuerpo legal, establece que SEGEPLAN debe coordinar
el proceso de planificacin y programacin de inversin pblica a nivel sectorial
y territorial. El artculo 15 de La Ley Orgnica del Presupuesto, establece entre
otros aspectos, que la programacin financiera anual y los cronogramas de
ejecucin fsica, debern guardar congruencia con el Programa de Inversiones
Pblicas elaborado por SEGEPLAN. Ms especfico es el Acuerdo Gubernativo
877-98, que en su artculo 2 indica que es objetivo de la SEGEPLAN "..la
programacin de la inversin pblica.." La literal h) del artculo 14 de la ley
citada establece que corresponde a las Direcciones Tcnicas de SEGEPLAN
"Integrar el Programa de Inversiones Pblicas,." Lo anterior se ve reforzado
por lo establecido en el ltimo prrafo del artculo 15 de la Ley Orgnica del
Presupuesto.
En la formulacin de presupuesto, hay una primera etapa que es la elaboracin
de las polticas y lineamientos que rigen este proceso, esta funcin es
compartida entre el MINFIN y SEGEPLAN. La segunda etapa, es la asignacin
de recursos, la que tiene dos momentos: el primero consiste en los
requerimientos financieros que hacen las entidades pblicas de inversin,
mismos que deben canalizarse va el PIP; el segundo momento consiste en
otorgar el financiamiento a los proyectos que conforman el programa, tarea que
compete a la Direccin Tcnica del Presupuesto. Debe indicarse, que tanto la
solicitud como la asignacin de recursos, deben ceirse a los montos
recomendados por SEGEPLAN en el PIP.

El seguimiento y evaluacin son actividades que estn divididas en el entorno

legal guatemalteco. El seguimiento de la inversin pblica, corresponde a la
SEGEPLAN; sin embargo la Ley Orgnica del Presupuesto tambin establece
que el MINFIN debe evaluar la ejecucin del presupuesto en forma peridica y
durante la ejecucin, lo que equivale a seguimiento presupuestario.

La evaluacin en primera instancia corresponde a la autoridad superior de cada

organismo o entidad que realicen inversin pblica. Tambin la Ley le asigna la
funcin de evaluacin presupuestaria a la Direccin Tcnica del Presupuesto
del MINFIN, quien evala bsicamente los resultados fsicos y financieros
obtenidos y los efectos producidos.

Es necesario hacer una sana distincin en el mbito de la evaluacin, pues la

sealada anteriormente se refiere especficamente a los resultados
presupuestarios, lo que semejara una evaluacin ex post limitada.

La evaluacin en todo su contexto (ex ante, concurrente y ex post), en donde el

presupuesto es solo uno de los elementos, corresponde a SEGEPLAN,
conforme la literal b) del artculo 14 de la Ley del Organismo Ejecutivo. El
aspecto evaluativo comprende la evaluacin de las polticas pblicas, el
anlisis de impacto social, econmico y ambiental de la inversin y el
desempeo institucional en relacin a la inversin.

Como se puede apreciar, existe en algunos casos dualidad de funciones y de

competencias, que lejos de favorecer el proceso de inversin, lo satura de
indefiniciones funcionales e institucionales. Para corregir esta situacin, es
preciso la institucionalizacin de la Ley de Inversiones Pblicas, que asigne
categricamente las funciones y delimite las competencias, adems que
establezca las normas bsicas que deben regir el proceso de inversin.

A la Ley hay que dotarla del respectivo reglamento que operativice la norma,
as como complementarla con otro tipo de normativas tcnicas que orienten el
proceso de inversin, tales como metodologa de formulacin y evaluacin de
proyectos, manuales e instructivos para apoyar la capacitacin, tarea que
corresponde a SEGEPLAN.

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5. El Entorno del Proceso de la Inversin Pblica

Para que las inversiones pblicas apoyen los objetivos de desarrollo deben
responder a un marco orientador que indique dnde, cundo, cunto y en qu
debe invertir el Estado. Estas orientaciones no pueden ser improvisadas,
antojadizas y tampoco, deben provenir de una visualizacin coyuntural del
desarrollo. Por el contrario, la planificacin del desarrollo es un enfoque de
largo plazo, que debe rebasar por mucho las corrientes polticas temporales,
cuya visualizacin solo alcanza el corto y mediano plazo.
El entorno del proceso de la inversin se ve influenciado tambin, por los
cambios profundos que ocurren en el entorno internacional, uno de ellos y sin
duda el ms relevante es la globalizacin, que aunque no sea un fenmeno
completamente nuevo es evidente que los flujos comerciales y financieros de la
economa mundial alcanzan en estos momentos una importancia y un
dinamismo inditos.

Las corrientes modernas de la planificacin se inclinan por la planificacin

estratgica, que viene a ocupar el lugar de la planificacin indicativa, que a
juzgar por los conocedores, es considerada muy rgida y poco adaptable a la
dinmica de los cambios socioeconmicos que concurren en una sociedad. La
planificacin estratgica debe ir acompaado de la prospectiva del largo plazo,
es decir la capacidad de poder visualizar el pas (entorno econmico y social) a
cierto tiempo en el futuro si se cumplen determinadas condiciones previstas
con anticipacin. Por otro lado los procesos participativos de planificacin se
inclinan a dar mayor participacin a la sociedad civil para identificar y dar
solucin a sus problemas y carencias.

En resumen, la inversin pblica debe tener como fundamento la planificacin

del desarrollo, de donde deben derivarse planes y programas particulares de
cada sector cruzando la lnea territorial. La planificacin no debe limitarse a un
enfoque gubernamental, por el contrario debe ser un claro orientador de la
economa nacional y una seal para el sector privado.

En pases como el nuestro, se requiere de mayor inversin del Estado, para

propiciar la inversin privada y buscar resolver los desequilibrios sociales. No
puede pretenderse el desarrollo del pas, con ndices de inversin tan bajos
como el que tiene Guatemala, que en el ltimo quinquenio en promedio no
supera el 4.2% del PIB.
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6. Los Fondos de Financiamiento de la Inversin Pblica

En una primera aproximacin al tema, puede decirse que los fondos para
financiar la inversin pblica provienen de recursos del presupuesto y recursos
extra presupuestarios. Sin embargo y en busca de claridad administrativa y
financiera, los recursos de la inversin pblica se deben discriminar por su
fuente de origen. En las ltimas tres dcadas, los fondos proveniente de
fuentes externas han financiado un alto porcentaje de las inversiones, mientras
que las fuentes de origen nacional se han diversificado, aunque no ha variado
sustancialmente el porcentaje de participacin.

Las fuente de origen interno son bsicamente, el presupuesto del gobierno

central (la parte que financia el gobierno con recursos propios), el presupuesto
de las instituciones descentralizadas, el aporte de las municipalidades, el
aporte comunitario, las donaciones de origen interno provenientes del ONG'S,
asociaciones, fundaciones y otras.

Por otro lado los fondos de origen externo, que tambin financian parcialmente
el presupuesto nacional y pueden clasificarse bsicamente en reembolsables
(prstamos) y no reembolsables (donaciones y cooperacin tcnica).

Fondos de origen interno

Recursos del presupuesto Conjunto de recursos que se destinan al

financiamiento de proyectos de inversin. Estos fondos pueden representar el
total o parte del financiamiento, en algunos casos son complementados con
otros recursos, especialmente de origen externo.
Con el propsito de mejorar y agilizar la inversin pblica se crearon los fondos
sociales como mecanismos de apoyo. Estos estn dirigidos a financiar
proyectos y acciones a los sectores de menores ingresos y con mayores
carencias; funcionan bajo un rgimen financiero especial, al no regirse por la
ejecucin tradicional del presupuesto sino que funcionan por medio de
transferencias de recursos de parte del Ministerio de Finanzas y/u otras
instituciones y de los desembolsos directos que reciben de fuentes financieras
internacionales, de operaciones activas.

Con el nimo de ordenar y hacer coherentes las inversiones pblicas, las

iniciativas de inversin que se tramitan bajo el rgimen de fondos sociales,
deben cumplir con las siguientes condiciones:

No deben duplicar o suplir, aunque si complementar las acciones de otras

entidades estatales y entidades privadas.

Toda iniciativa de inversin debe ser debidamente programada (para el

ejercicio presupuestario) y recibir previamente el informe favorable de
SEGEPLAN, por consiguiente la improvisacin y el corto plazo se descartan,
salvo emergencias debidamente amparadas.

Deben estar orientadas y darle cumplimiento a polticas y objetivos de

desarrollo.

Los proyectos deben ser capaces de autosustentarse en un plazo razonable.

Deben contar el aval y el aporte de la comunidad beneficiada; ya sea en

recursos financieros, materiales o mano de obra.

Recursos Municipales Los fondos municipales para la inversin provienen

fundamentalmente de dos fuentes: a) los recursos propios; y b) los recursos del
10% constitucional que el Gobierno central les traslada. Respecto a estos
ltimos, debe tenerse el cuidado al momento de cuantificar la inversin y sus
aportes, para no duplicar las cifras, debido a que estos recursos en primera
instancia se registran va presupuesto central.

Recursos Comunitarios Son los aportes que las comunidades beneficiarias

hacen para favorecer la ejecucin de los proyectos y puede tener expresin en
dinero, en especie (materiales locales y suministros) y en trabajo, mismo que
debe ser valorado y calculado a precios de mercado. Algunas fuentes
financieras internacionales y los fondos sociales exigen en ocasiones, que la
comunidad haga un aporte al proyecto, lo que da un alto grado de pertenencia
y apropiacin de los bienes y servicios constituidos.

Otros recursos Bajo este rubro entran todos aquellos aportes de origen interno
no clasificados en los rubros anteriores, provenientes de fuente de origen
interno, tales como ONG's locales, fundaciones, asociaciones, donaciones
privadas y otras de la misma naturaleza. Por lo general, apoyan parcialmente
alguna de las fases del ciclo del proyecto (preinversin, ejecucin u operacin).

Fondos de origen Externo

En Guatemala, el financiamiento de la inversin cuenta con un alto porcentaje

de recursos de origen externo. Debido a que los beneficios del financiamiento
pueden ser disminuidos por los costos financieros que representa su utilizacin,
estos recursos deben aprovecharse al mximo y utilizarlos eficientemente. Este
tipo de operaciones, deben tener como requisito un cronograma de ejecucin
que debe respetarse y cumplirse para evitar que se incrementen los costos
financieros por no ejecutar. Las asignaciones presupuestarias deben otorgarse
en la medida del programa de ejecucin, pues si se autorizan cifras menores,
se est obligando a los ejecutores a diferir la ejecucin del proyecto y por
consiguiente, a incrementar sus costos y a postergar sus beneficios.
Clasificacin del financiamiento de origen externo:

Recursos reembolsables Consiste en prstamos principalmente en dinero

aunque puede darse bajo otra modalidad (Ej. mercancas), que incorporan la
obligacin de repago de parte del Estado y/o sus Instituciones y por lo general
estas operaciones se realizan en divisas (Ej. US$, DEG, ECU, etc.) y estn
sujetas a condiciones financieras y contractuales. Bajo este rubro tambin,
pueden clasificarse la cooperacin tcnica contingente, es decir aquella que
depende de la realizacin de una operacin (prstamo), para que tenga
carcter reembolsable. Es obligatorio incorporarlas al presupuesto general del
Estado.

De conformidad con la Ley, corresponde con exclusividad al Ministerio de

Finanzas Pblicas, la adquisicin de compromisos financieros en nombre del
Gobierno de la Repblica y excepcionalmente otras instituciones, cuando
acten con poderes potestativos otorgados conforme a la Ley.

Recursos no reembolsables Bajo esta modalidad aparecen las donaciones y la

cooperacin tcnica no contingente, proveniente de organismos internacionales
y gobiernos amigos o sus agencias, que puede tambin, ser en especie, en
dinero o en asistencia tcnica y su principal caracterstica es que no existe la
obligacin de devolucin y se rigen por convenciones o acuerdos.

De conformidad con la ley, corresponde a la SEGEPLAN, la priorizacin,

gestin, negociacin, administracin y contratacin de la cooperacin financiera
no reembolsable. Los montos obtenidos bajo este rubro, debern incorporarse
al presupuesto general del Estado y su ejecucin se sujetar a las leyes y
procedimientos nacionales.
Es oportuno precisar que no puede haber acercamiento con fuentes financieras
internacionales sino en razn de proyectos debidamente formulados, evaluados
y priorizados, y que cuenten con el informe tcnico y econmico favorable
emitido por SEGEPLAN.

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7. Estandarizacin de las principales variables del proceso

Teniendo presente que uno de los objetivos centrales de la SNIP es ordenar las
inversiones pblicas, es importante que esta actividad se inicie para establecer
los conceptos bsicos en el tema de la inversin, para ir generando de esta
forma la homogeneidad en los conceptos y definiciones bsicas sobre las que
se sustenta el Sistema.

La utilizacin de los conceptos en forma correcta en los diferentes niveles,

deber ser una de las preocupaciones de la SEGEPLAN en su calidad de
administrador del SNIP, por ende, procesos como la difusin y la capacitacin,
sern los vehculos a travs de los cuales esta homogenizacin del lenguaje
deber lograrse.

A continuacin se describen los conceptos bsicos:

Inversin Pblica: Est constituida por los recursos que invierte el sector
pblico para crear, incrementar, modernizar, reponer, reconstruir y mejorar la
capacidad del pas de producir bienes y servicios, con el propsito de
incrementar el bienestar de la sociedad.
Proyecto: Se entiende por proyecto al conjunto de actividades planificadas y
relacionadas entre s, que mediante el uso de insumos generan productos
dentro de un perodo de tiempo determinado, apuntan a solucionar un
problema, promover el desarrollo o mejorar una situacin especfica.

Tipos de Proyectos de Inversin

Proyecto que forman capital fijo: es el que genera o modifica bienes -formacin
bruta de capital fijo- (Ej. : carreteras, escuelas, hospitales, sistemas de agua
potable etc.). Se materializa generalmente en una obra fsica.

Proyecto que no forma capital fijo: no generan ni rehabilita bienes de capital

fijo, su propsito es incrementar, mantener o recuperar la capacidad de generar
beneficios. Entre stos se pueden mencionar los proyectos de asistencia
tcnica, asistencia crediticia, organizacin, capacitacin, fortalecimiento
institucional, investigacin y otras de similar naturaleza.

En el marco de la estandarizacin de variables, se considera relevante la

identificacin de las iniciativas de inversin, mediante la utilizacin de
elementos comunes en el nombre del proyecto, tales como el proceso propio
de cada tipologa de inversin, su objeto y localizacin especfica.

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8. El Proceso de Inversin Pblica

El Proceso de la Inversin Pblica es el conjunto de actividades y tareas

destinadas a asegurar el uso eficiente y equitativo de los recursos disponibles,
tanto de aquellos que provienen del ahorro interno como de aquellos que son
obtenidos por la va de donaciones y endeudamiento interno y externo.
En el proceso de la inversin pblica es posible distinguir las siguientes
actividades: Identificacin, formulacin, evaluacin, anlisis tcnico y
econmico, priorizacin, programacin y asignacin de recursos, ejecucin,
seguimiento fsico y financiero, operacin y evaluacin ex - post.

A raz de la existencia de una necesidad insatisfecha, resulta la primera

actividad del proceso de inversin que se inicia con la idea, es decir la
identificacin del proyecto y consiste en precisar el problema. En el
planteamiento y anlisis del problema corresponde definir la necesidad que se
pretende satisfacer o se trata de resolver. De ste anlisis, se precisar el bien
que se desea construir o el servicio que se pretende prestar. En esta instancia
es posible adoptar diversas decisiones, tales como abandonarla, postergar su
estudio o profundizar en ste.

Si la decisin es continuar, se realiza la formulacin del proyecto que consiste

en el desarrollo secuencial de las etapas de preinversin asociadas a la toma
de decisiones, con la finalidad que durante dicho proceso se aporten elementos
de juicio tcnico - econmicos que permitan conocer la conveniencia y
factibilidad de llevar a cabo la idea del proyecto.

Paralelamente se estar evaluando cada una de las etapas del proceso,

analizando la viabilidad tcnica de las alternativas propuestas, descartando las
que no son factibles tcnica y econmicamente, profundizando en las
alternativas consideradas ms convenientes para que finalmente se estudie la
alternativa viable con la cual se ejecutar el proyecto. Las actividades de
identificacin, formulacin y evaluacin sern responsabilidad de las
instituciones postulantes o rectores sectoriales.

Evaluada la alternativa por los entes sectoriales, se realizar el anlisis tcnico

econmico, que consiste en revisar el documento de proyecto que respalda la
formulacin del proyecto, que puede ser Perfil, Prefactibilidad o Factibilidad.
Cualquiera que sea el nivel de estudio, los aspectos a analizar son: la
metodologa utilizada, la definicin correcta del proyecto, el estudio de las
alternativas presentadas, anlisis de costos de inversin y operacin y el
financiamiento. Adicionalmente se debe analizar si el proyecto es compatible
con las polticas sectoriales. Como resultado de este anlisis se elabora el
informe que contiene la recomendacin respecto a la conveniencia de ejecutar
el proyecto, as como las observaciones de ndole tcnico - econmico, segn
corresponda.

Si el proyecto obtuvo un informe favorable, se realiza la priorizacin que

consiste en determinar si el proyecto puede ser seleccionado e incluido en el
Programa de Inversiones Pblicas - PIP -. Esta seleccin se realiza aplicando
criterios sectoriales, regionales y nacionales, de tal forma que el proyecto
finalmente seleccionado cumpla con las prioridades de Gobierno. Las
actividades de anlisis tcnico - econmico y la conformacin del PIP son
realizadas por SEGEPLAN. El propsito de estas actividades es orientar el
proceso de asignacin de recursos con las iniciativas de inversin ms
rentables, de acuerdo al costo de oportunidad de los recursos pblicos.

Integrado y analizado el PIP (que contiene la programacin de las inversiones

pblicas), se constituye en la base para el proceso de asignacin de recursos,
funcin que es responsabilidad del Ministerio de Finanzas Pblicas, rector del
Sistema de Presupuesto. La SEGEPLAN propone los montos a ser
considerados en el anteproyecto de presupuesto y finalmente la Direccin
Tcnica del Presupuesto asigna los recursos para la ejecucin del proyecto,
actividad realizada por las Unidades Ejecutoras y que consiste en concretizar
fsicamente lo planificado en la formulacin del proyecto.

Durante el transcurso de la ejecucin se debe emprender el seguimiento fsico

y financiero con el propsito de verificar la adecuada utilizacin de los recursos
financieros y que las metas fsicas se cumplan de acuerdo a los cronogramas
de ejecucin previamente establecidos, En esta actividad pueden identificarse
problemas que obstaculicen la ejecucin del proyecto, de ser as, debern
tomarse las medidas correctivas administrativas. Esta responsabilidad es de las
instituciones que ejecutan el proyecto. Es oportuno indicar que el seguimiento a
la ejecucin de los proyectos que conforman el PIP es responsabilidad de
SEGEPLAN.

Concluida la etapa de ejecucin, el proyecto entra en Operacin, es decir inicia

el funcionamiento del bien o servicio que satisfar la necesidad identificada o
prevista al inicio del proceso. Esta actividad es realizada por la Unidad
designada para operar el proyecto.

Finalmente y para concluir el proceso se realizar la Evaluacin Ex - post, que

pretende examinar al proyecto desde una perspectiva ms amplia, intentando
determinar las razones de xito o fracaso, con el objeto de replicar las
experiencias exitosas en el futuro y de evitar los problemas presentados.
Adicionalmente, debe proporcionar informacin sobre la eficacia y efectividad
del proyecto en el cumplimiento de los objetivos trazados en su diseo, a travs
del Informe de Trmino del Proyecto. En relacin a las responsabilidades de
esta actividad, se consideran por un lado, a la unidad ejecutora del proyecto
como responsable directa por los resultados obtenidos y por otro, a
SEGEPLAN, como encargada de analizar la informacin y verificar que se haya
ejecutado el mismo proyecto que se aprob originalmente, y de medir el
impacto en los indicadores y las estrategias de desarrollo.

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9. El Ciclo de Vida
El SNIP contempla de manera integral el proceso de inversin a travs de darle
seguimiento al ciclo de vida del proyecto, desde la transformacin de una idea
de inversin hasta que entra en operacin. Esto implica un flujo permanente de
informacin con distintos grados de elaboracin a medida que se vaya
avanzando en el proceso. Las fases en la vida de toda iniciativa de inversin
son:

Preinversin En esta fase se identifican iniciativas de inversin, formulan,

evalan y seleccionan las opciones ms rentables desde el punto de vista
econmico social. Es en esta fase donde se conocen los elementos necesarios
y suficientes para la toma de decisiones.

La fase de preinversin est conformada por varias etapas, las cuales

determinan el grado de desarrollo de la informacin relativa de un proyecto
para la toma de decisiones. Al terminar una etapa se debe analizar si se puede
tomar la decisin de ejecutarla con base a la informacin que se dispone, o se
necesita avanzar a la siguiente para ganar certidumbre, en este caso se debe
determinar si los costos incurridos en obtener certidumbre adicional supera a
los beneficios derivados del desarrollo de la misma.

Para entender con mayor claridad, se describen las etapas que conforman la
fase de preinversin:

Idea. Est asociada a la identificacin del problema, y consiste en puntualizar la

necesidad insatisfecha o problema por resolver, su localizacin geogrfica, la
identificacin de los beneficios esperados, los objetivos, el sector de la
economa y la institucin que lo identifica.

Perfil. En esta etapa se incorpora informacin adicional y se precisa aquella

proveniente del nivel anterior. La informacin adicional debe referirse a:
cuantificacin preliminar de la oferta y la demanda y el tamao del proyecto a
partir de la informacin disponible; un anlisis preliminar de alternativas
tcnicas, una estimacin de montos de inversin, costo anual de operacin
promedio, vida til. Con base en la informacin anterior se debe hacer una
evaluacin tcnico - econmica de la alternativa planteada como solucin al
problema.

Prefactibilidad. En esta etapa se precisa con mayor detalle la informacin

proveniente del nivel anterior y se incorporan datos adicionales para descartar
ciertas alternativas y perfeccionar las restantes. Para cada una de las
alternativas se har evaluaciones econmicas y tcnicas, con el propsito de
identificar aquellas que resultan o presentan la mayor rentabilidad econmica
social y descartar las restantes.

Factibilidad. Consiste en perfeccionar la alternativa que presente mayor

rentabilidad econmica y social, reduciendo su rango de incertidumbre a lmites
aceptables mediante la realizacin de todos los estudios que sean necesarios.

Diseos finales. Comprende la elaboracin de diseos finales de arquitectura e

ingeniera, la definicin de aspectos administrativos, legales e institucionales, la
inscripcin de terrenos, la definicin final detallada de todos los costos del
proyecto.

Es necesario mencionar que el grado de desarrollo de la fase de preinversin

depender de la naturaleza y dimensin del proyecto.

Inversin La fase de inversin comprende la etapa de Ejecucin la cual

involucra el desarrollo de todas las acciones tendientes a ejecutar fsicamente
el proyecto tal y como fue especificado y dimensionado en la preinversin. Aqu
se realizan las obras fsicas, se adquiere e instala el equipo, se capacita al
personal y se establece la supervisin del proyecto. Esta ltima actividad ser
la encargada de vigilar su desarrollo y recomendar las medidas administrativas
o cambios que sean necesarios cuando no se est ejecutando el proyecto de
acuerdo a lo programado.
Operacin Es la ltima fase del proyecto, en sta se generan los bienes y
servicios para los cuales fue ejecutado. Es importante indicar que al iniciar esta
etapa, se debe disponer de los recursos de funcionamiento necesarios para
una eficiente operacin del mismo, ya que sin ellos, no generar los beneficios
esperados.

Diagrama 3:

*********************

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10. Los Componentes del SNIP

La estructura del Sistema se fundamente en cuatro pilares bsicos que son: a)

Las normas e instrucciones, b) la capacitacin, c) las metologas y d) el
Sistema de Informacin.

10.1 Normas e Instrucciones del SNIP

Concepto

Es el conjunto de procedimientos que anualmente se trasladan a todo el Sector

Pblico con el objetivo de regular y ordenar el proceso de la inversin pblica,
cualquiera sea la etapa del ciclo de vida de la iniciativa de inversin, para la
cual se desee solicitar recursos para su desarrollo o ejecucin
Objetivo General

Orientar y ordenar el proceso de la inversin pblica hacia las oportunidades de

inversin ms rentables, basadas en criterios de rentabilidad social.

Establecer con mucha claridad los procedimientos que se utilizarn durante el

proceso presupuestario, en materia de formulacin y evaluacin de las
iniciativas de inversin.

Sealar el procedimiento que se aplicar durante el desarrollo del proceso

presupuestario, en materia de anlisis tcnico y econmico de las iniciativas de
inversin.

Fijar una fecha de presentacin de las iniciativas de inversin a SEGEPLAN.

Establecer la cobertura institucional en el tema de la inversin.

Definir el procedimiento que se utilizar para darle el seguimiento fsico y

financiero a las iniciativas de inversin.

Estructura, Contenidos y Alcance

Las instrucciones se expresan en un documento que anualmente la

SEGEPLAN deber elaborar a lo interno con la participacin de todas las
Direcciones Tcnicas y bajo la responsabilidad de la Subsecretara de
Planificacin e Inversin Pblica. Este documento deber prepararse en el
ltimo trimestre del ao, y la responsabilidad directa de su elaboracin ser de
la Direccin Tcnica de Proyectos. Deber ser un documento con un contenido
breve y sencillo la primera vez, y con posterioridad, deber ir perfeccionndose
hasta llegar a establecer los procedimientos en cada sector de la economa, en
funcin de las metodologas especficas que se estimen necesario su
adecuacin a la realidad del pas. En cuanto a su contenido, el documento
siempre deber contener en primer lugar las orientaciones que cada sector de
la actividad econmica deber tener en cuenta al momento de postular sus
iniciativas de inversin, deben existir instrucciones generales para todo el
proceso y finalmente se deben definir los requisitos especficos de informacin
que las iniciativas de inversin deben tener presente al instante de ser
presentadas oficialmente por las instituciones a SEGEPLAN.

Productos a Obtener con su Aplicacin

El principal producto que se deber obtener, es que se mejore sustancialmente

el proceso de formulacin y evaluacin de proyectos al existir reglas claras y
precisas de cmo se deber efectuar dicho proceso.

Adicionalmente, SEGEPLAN pasar a jugar un rol importante, ya que se le

estar informando anualmente a todo el Sector Pblico que hay fechas, formas
de presentacin de la informacin, que las iniciativas de inversin deben ser
formuladas y evaluadas tcnica y econmicamente sobre la base de escoger la
mejor alternativa y que SEGEPLAN ser la encargada de revisar que dicha
evaluacin haya sido correctamente efectuada.

10.2 La Capacitacin y Difusin del SNIP

Conceptos Para efectos de comprender el papel que juega la capacitacin

dentro del proceso de institucionalizacin y consolidacin del SNIP, se hace
necesario partir de los conceptos de capacitacin y difusin.

La capacitacin se define como la accin destinada a preparar a las personas

con la finalidad de habilitarlos para realizar una actividad determinada; y la
difusin como la accin orientada a divulgar o preparar ciertas ideas, normas,
instructivos o informacin con la finalidad de apoyar el desarrollo de una
actividad determinada.
Objetivo general

Constituir o fortalecer la capacidad institucional y humana, con la finalidad de

crear y mejorar el proceso de formulacin y evaluacin de proyectos de todo el
sector pblico.

En este sentido, se espera i) crear una cultura de proyectos, que permita

mejorar el proceso de inversin publica; ii) poner en prctica las metodologa
especificas de formulacin y evaluacin de proyectos; iii) contribuir a establecer
criterios de homogeneidad que permitan normar la formulacin y evaluacin de
proyectos para disponer de elementos o bases de comparacin comunes al
analizar las diferentes alternativas de solucin para un determinado problema:
iv) contribuir con elementos tericos al proceso de toma de decisiones; v)
contribuir a mejorar las carteras de proyectos en preinversin; y, vi) garantizar
la sostenibilidad al Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP)

En cuanto a su estructura, el plan de capacitacin est sustentado, en ejes

temticos relacionados con la programacin de las inversiones y el
presupuesto, centrado el esfuerzo en el adecuado manejo del ciclo del
proyecto, con especial nfasis en lo que se refiere al proceso de la
preinversin.

Tipos de capacitacin

Toda la capacitacin se sustentar en el marco de un sistema docente de

carcter terico-prctico a efecto de que se enmarque en una metodologa de
aprender haciendo, y con el propsito bsico de que todo el producto del
sistema de aprendizaje genere un valor agregado con utilidad prctica, por
ejemplo, todos los proyectos que se formulen dentro del proceso de
capacitacin ya sea a niveles de perfil, prefactibilidad o factibilidad, debern
pasar a ser un insumo para el banco de proyectos dentro del mdulo de la
preinversin.

Se considera que el proceso de la capacitacin no debe ser ejecutado

directamente por SEGEPLAN, ya que en ese caso convertira a su personal en
docentes. Por el contrario, como administrador del proceso, desempeara la
funcin de coordinacin, de diseador de programas, generador de materiales
de apoyo, definiendo: contenidos, el financiamiento, la logstica, desarrollando
los procesos de seleccin de docentes, de seleccin y contratacin de los
ejecutores, asumiendo la responsabilidad del seguimiento y la evaluacin. Sin
embargo, dentro de un contexto coordinado, la docencia directa estar a cargo
de entes especializados como: INAP quien operaria con los niveles tcnicos del
niel ministerial, regional y departamental, INFOM quien operaria en los niveles
municipales. Asimismo, se podr operar con las Universidades a travs de sus
extensiones universitarias, quienes podran apoyar en la capacitacin a los
Consejos de Desarrollo a nivel departamental y regional; adems se buscar la
posibilidad de que las universidades orienten sus cursos en el marco del SNIP,
considerando que muchos de los alumnos son futuros profesionales
potenciales para trabajar en el sector pblico.

10.3 Metodologas de Formulacin y Evaluacin de proyectos

Concepto

Es una herramienta de diseo y anlisis que contribuye a guiar la toma de

decisiones sobre la mejor alternativa que se debe ejecutar, permitiendo con
ello, optimizar la utilizacin de los recursos de inversin al comparar los
beneficios y los costos asociados a un proyecto durante su ciclo de vida.
Objetivo General:

Comparar los beneficios y los costos asociados a un proyecto.

Ser una herramienta que apoye la formulacin y evaluacin de proyectos, que

permita recopilar, crear y analizar en forma sistemtica un conjunto de
antecedentes econmicos y tcnicos que permitan juzgar cualitativa y
cuantitativamente las ventajas y desventajas de asignar recursos a una
determinada iniciativa de inversin.

Ser la herramienta que permita determinar la alternativa rentable y desechar

aquellas que no los son.

Ser una herramienta que provea informacin para el anlisis de las alternativas
de inversin.

Ser la herramienta sobre la cual debe fundamentarse el proceso de

capacitacin del SNIP.

Tipos de Metodologas y Contenidos

Existen dos tipos de metodologas de formulacin y evaluacin de proyectos, la

general y las especficas. La metodologa general corresponde a la de Mnimo
Costo, es decir se analizan las alternativas de solucin al problema detectado y
se escoge aquella que representa el menor costo y que adems, garantice la
obtencin de los beneficios. Esto implica la existencia de un presupuesto
detallado, es decir la desagregacin de todas las partidas, componentes o
actividades identificadas en el cronograma de actividades, identificando
cantidades y precios unitarios, los que deben estar avalados o certificados por
medio de las respectivas cotizaciones.
Las metodologas especficas se diferencian bsicamente en la forma de medir
y cuantificar los beneficios. En la prctica, por ejemplo: i) en los proyectos
sociales no resulta fcil medir los beneficios, por lo tanto, se parte del supuesto
de que todos estos proyectos son socialmente rentables, por lo que estos
proyectos se evalan bajo el criterio de Costo - Eficiencia, por ejemplo en el
sector salud se debern calcular indicadores de rentabilidad como "Costo Anual
Equivalente" (CAE) o "Costo de Operacin Adicional"; para el sector educacin,
el indicador de rentabilidad a calcular ser "Costo de Inversin por Alumno".

En lo que se refiere a proyectos productivos o de infraestructura, sus beneficios

sern cuantificados a travs de indicadores que permitan calcular directamente
su costo-beneficio. Por ejemplo, los proyectos relacionados con el transporte se
utilizarn indicadores de rentabilidad como Valor Actual Neto (VAN), Tasa
Interna de Retorno (TIR), (privado y social) y momento ptimo; los proyectos de
riesgo procesarn indicadores de rentabilidad como VAN Y TIR (social,
privada) y la tasa de descuento privada.

Estructura

Para el Sistema Nacional de Inversin Pblica, la aplicacin de las

metodologas para formulacin y evaluacin de proyectos implicar al menos el
desarrollo de los siguientes elementos, por parte de la institucin presentadora
o formuladora de la iniciativa de inversin.

Identificacin y definicin del problema.

Diagnstico de la situacin actual

Area de influencia

Poblacin

Oferta / demanda
Balance

Proyeccin de la demanda

Balance con demanda proyectada

Identificacin, definicin y seleccin de alternativas, incluida la optimizacin de

la situacin base.

tamao ptimo?

Evaluacin del Proyecto. Tipos: General y Especfica

General: costo mnimo

Especfica: costo / eficiencia - costo / beneficio, segn corresponda

Anlisis de sensibilidad

Antecedentes de respaldo de la informacin

Presupuesto

Cronograma

Planos

Compromisos

Certificados

Programas arquitectnicos

Listados de equipamiento

Otros, dependiendo del sector

Resumen, conclusiones y recomendaciones

Vinculaciones con el Componente de Capacitacin

El proceso de capacitacin del SNIP deber basarse en la aplicacin de las

metodologas de formulacin y evaluacin de proyectos. Esto significa en la
prctica que debern existir cursos de diferente nivel de profundidad sobre el
proceso de formulacin y evaluacin de proyectos. Estos cursos pueden ser
para tcnicos o bien para profesionales de todo el sector pblico, donde los
productos a obtener sern proyectos de los diferentes sectores, formulados y
evaluados a nivel de perfil, prefactibilidad o factibilidad, segn sea el nivel del
curso programado por el SNIP.

Los cursos debern tener un componente terico y uno prctico, donde se

aplicarn los conocimientos adquiridos.

Metas a Alcanzar

En el corto plazo se deber efectuar el inventario de metodologas y la

elaboracin de los trminos de referencia y su posterior licitacin, para
desarrollar la adecuacin de al menos tres metodologas especficas a la
realidad de Guatemala.

Al finalizar el segundo ao de operacin, el SNIP deber disponer de al menos,

de una metodologa especfica para salud, otra para educacin y otra para
caminos.

En el largo plazo, el SNIP deber disponer de al menos de seis metodologas

adecuadas a la realidad del pas, adicionando una metodologa para riego, otra
para acueductos, y una para vialidad urbana.

Participacin de los Ministerios

En este proceso, los ministerios jugarn un rol importante, ya que SEGEPLAN

necesitar disponer y tener acceso a toda una batera de informacin, que el
sector tiene la obligacin de generar y adems mantener actualizada.
Esto significa un fuerte fortalecimiento institucional de los ministerios, sus
unidades de planificacin y su nivel central y regional, manteniendo una
interaccin muy coordinada para crear y actualizar peridicamente la
informacin particular de cada sector, por ejemplo: la matrcula actualizada en
el mbito escolar, las proyecciones de crecimiento de la poblacin escolar, los
pacientes atendidos por puesto de salud, las mediciones de transito, los cuales
son algunos de los parmetros de informacin que debern tener actualizados
para apoyar el proceso de adecuacin de las metodologas de formulacin y
evaluacin de proyectos que deber desarrollar SEGEPLAN en el mediano
plazo.

Elementos de Apoyo a considerar para su puesta en operacin Entre los

elementos de apoyo, deber considerarse la impresin de manuales con
ejemplos prcticos en los sectores definidos como prioritarios. Los sectores
debern proporcionar listados actualizados con informacin propia del sector,
para poder ser utilizados en los cursos de formulacin y evaluacin de
proyectos.

Productos a Obtener con su Aplicacin Carteras de proyectos en salud,

educacin, caminos formulados y evaluados de acuerdo a las metodologas
aplicadas por SEGEPLAN para la presentacin de proyectos al SNIP.

Carteras de proyectos con el informe favorable de la SEGEPLAN para apoyar

el proceso de negociacin del financiamiento externo.

10.4 El Sistema de Informacin del SNIP

De conformidad con la Ley del Organismo Ejecutivo, la SEGEPLAN tiene a su
cargo Disear, coordinar, monitorear y evaluar el Sistema Nacional de
Proyectos de Inversin Pblica".; adems el Acuerdo Gubernativo 677-98 le
establece la obligacin a la Secretara de "conformar y mantener actualizado el
inventario de proyecto de inversin pblica en sus distintas etapas en el
sistema de informacin de la institucin, mediante el seguimiento fsico y
financiero de los mismos".

La tendencia actual de la administracin pblica es optimizar la gestin y la

prestacin de los servicios pblicos, para ello debe apoyarse en instrumentos
sistematizados y automatizados.

En la actualidad, la informacin ha adquirido cada da mayor relevancia, sobre

todo en cuanto a su calidad y oportunidad, por esta razn, en el campo de la
inversin pblica se requiere tambin que ella rena y cumpla los mismos
requisitos, para poder apoyar la toma de decisiones.

Debido entonces a que la informacin sobre proyectos es variada y

especializada, es necesario disponer de un instrumento que la registre,
clasifique y organice, de tal forma que se convierta en un medio que favorezca
y apoya el desarrollo del proceso en cada una de sus etapas de manera
efectiva y adems eficiente.

Concepto Es la herramienta computacional del Sistema Nacional de Inversin

Pblica que captura y procesa informacin actualizada de las iniciativas de
inversin, en funcin del ciclo de vida, para apoyar la toma de decisiones.

Este sistema funciona sobre la base de un proceso ordenado y dinmico, que

opera en forma descentralizada en los diferentes niveles de la administracin
pblica, que tiene definidos los procedimientos, mecanismos, flujos de
informacin y acciones para capturar y producir informacin oportuna, relevante
y actualizada en funcin del ciclo de proyecto, permitiendo a la vez adoptar y
ejecutar las acciones y medidas correctivas necesarias para el ptimo
desarrollo de los mismos.

Objetivos del Sistema de Informacin

El objetivo primordial del sistema es mantener un banco (inventario) de

proyectos en las distintas etapas del proceso de inversin, asegurando la
disponibilidad de informacin confiable y oportuna para apoyar la toma de
decisiones.

Asimismo facilitar: mantener una cartera de proyectos formulados, evaluados

y priorizados para que el pas pueda negociar eficientemente la cooperacin
internacional; la integracin del Programa de Inversiones Pblicas; la
determinacin de los requerimientos de financiamiento y la asignacin de
recursos para los proyectos de inversin pblica; el seguimiento fsico y
financiero de iniciativas de inversin. la estimacin de los gastos recurrentes
que genera la inversin.

Aportes del Sistema de Informacin al sector pblico

El Sistema informtico ofrece mltiples facilidades para apoyar al sistema de

inversiones pblicas, es decir el sistema informtico se convierte en la
herramienta bsica que registra los movimiento que se producen en torno al
proceso de las inversiones pblicas.

Entre las facilidades que ofrece el sistema informtico, se puede mencionar:

Elimina tramitacin burocrtica y en papel y mejora la comunicacin de los
ejecutores con los entes centrales del sistema.

Apoya el proceso de estandarizacin de las variables del proceso de inversin.

Apoya la programacin de las inversiones y el proceso presupuestario en

general.

Registra en forma ordenada los flujos de informacin de las iniciativas de

inversin.

Apoya el seguimiento del proceso de transformacin de ideas en proyectos

realizables.

Facilita la generacin de informacin agregada, estadstica y geogrfica a las

diferentes instancias para la toma de decisiones y

Facilita la transferencia de requisitos, metodologa, instrucciones e informacin

sobre el mismo proceso.

En el sistema de informacin de proyectos puede distinguirse dos niveles de

usuarios. Los primeros son los que estn directamente involucrados en la
produccin de la informacin, adquiriendo roles especficos, dependiendo del
nivel en que acten. El segundo nivel de usuarios est constituido por todos los
que emplean y se sirven de la informacin que genera el Sistema.

El sistema recopilar informacin sobre variables, tal el caso de la identificacin

y descripcin del proyecto, informacin de la programacin y avance fsico y
financiero, un resumen cualitativo de la situacin actual del proyecto as como
sobre el avance de los resultados obtenidos, que servir de base para la toma
de decisiones o acciones a seguir, sobre la programacin de la inversin.

La experiencia ha demostrado que para que un sistema de seguimiento sea

aceptado y utilizado por la administracin pblica, ste debe ser de fcil manejo
y flexible. Asimismo, la informacin requerida en el mismo debe ser de utilidad
para los niveles tcnicos, ejecutivos, gerenciales y polticos.
Estructura del Sistema de Informacin.

El sistema est conformado por un conjunto de mdulos que permiten dar

seguimiento al ciclo de vida del proyecto en el proceso de inversin pblica,
cualquiera que sea su fase o etapa en que se encuentre.

Los mdulos girarn en torno a las grandes tareas que realizar el SNIP, tal el
caso de la identificacin de las iniciativas de inversin y el anlisis y
autorizaciones para obtener financiamiento; el seguimiento a las distintas fases
del proyectos; la priorizacin de la inversin; el financiamiento (interno y
externo); la construccin de escenarios; y el mdulo reportes gerenciales, entre
los que se encuentra el Programa de Inversiones Pblicas (PIP).

Tecnologa del Sistema de Informacin de Proyectos

Desde el punto de vista tecnolgico, se plantea utilizar la infraestructura

existente del SIAF, haciendo los agregados necesarios para llegar a todos los
niveles involucrados en el proceso de inversin, utilizando las herramientas que
permitan desarrollar soluciones completas y con el mximo de productividad y
flexibilidad, empleando tecnologa de punta que pueda hacer frente a los
cambios tecnolgicos y normativos a los que nos enfrentamos cada da.

Los aspectos a considerar son: a) de Hardware, Se plantea la necesidad de

utilizar una arquitectura abierta con tecnologa de punta, usando todas las
facilidades que ofrece el ambiente windows, b) de Telecomunicaciones,
continuar con el esquema global de informatizacin del Gobierno, aprovecha do
las redes gubernamentales existentes, lo que permitir que cada usuario del
sistema, en su propias estacin de trabajo, disponga de la informacin del
Sistema, de acuerdo a los roles de su competencia, complementadas con el
establecimiento de pginas web "externas", que se puedan consultar desde
cualquier lugar; c) Software, se plantea el desarrollo del SNIP utilizando como
base de datos relacional ORACLE y sus herramientas para una plataforma de
intranet - internet, las que actualmente se utilizan para el desarrollo de pginas
Web.

La institucionalizacin y sostenibilidad del sistema tiene condicionantes que

deben ser consideradas, entre las cuales puede mencionarse: i) la voluntad y
apoyo poltico, para institucionalizar el uso como herramienta nica en la
gestin de la inversin, ii) mantenimiento informtico permanente, que permita
su ptimo funcionamiento y la adecuacin a las necesidades de los usuarios;
iii) diseo e implementacin de un programa de capacitacin permanente que
respondan a las necesidades de los diferentes niveles de usuarios; y, iv) la
obligatoridad de la actualizacin de la informacin contenida en el sistema, con
un adecuado control de calidad.