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1 iJ 1 EDITORA

f fasPODIVM
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Conselho Editorial: Antonio Gidi, Eduardo Viana, Dirley da Cunha Jr.,


Leonardo de Medeiros Garcia, Fredie Didier Jr., Jos Henrique Mouta, Jos Marcelo Vigliar,
Marcos Ehrhardt Jnior, Nestor Tvora, Robrio Nunes Filho, Roberval Rocha Ferreira Filho,
Rodolfo Pamplona Filho, Rodrigo Reis Mazzei e Rogrio Sanches Cunha.

Capa: Rene Bueno e Daniela Jardim (www.buenojardim.com.br)

Diagramao: Caet Coelho (caete7984@gmail.com.br)

Ministrio Pblico / coordenadores, Robson Renault Godinho, Susana

M663 Henriques da Costa. - Salvador: Juspodivm, out./ 2015.

312 p. (Coleo Repercusses do Novo CPC, v. 6; coordenador geral, Fredie


Didier Jr. )

Vrios autores.

Bibliografia.

ISBN 978-85-442-0560-0

1. Ministrio Pblico. 2. Processo civil. 1. GODINHO, Robson Renault. li.


COSTA, Susana Henriques da. Ili. Ttulo.

CDD 341 .41 3

Todos os direitos desta edio reservados Edies JusPODIVM.

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terminantemente proibida a reproduo total ou parcial desta obra, por qualquer meio
ou processo, sem a expressa autorizao do autor e da Edies JusPODIVM. A violao dos

direitos autorais caracteriza crime descrito na legislao em vigor, sem prejuzo das sanes
civis cabveis.
Sumrio

Sobre os Autores .............................................................................................................. 11

Apresentao.................................................................................................................... 13

Captulo 1 Questes atuais sobre as p osies


do Ministrio Pblico no novo CPC ........................................................ 15
Fredie Didier Jr. e Robson Renault Godinho
1. INTRODUO............................................................................................................................................. 15
2. O MINISTRIO PBLICO COMO LEGITIMADO ORDINRIO E SUA CAPACIDADE POSTULATRIA ...................... 16
3. AINDA A LEGITIMIDADE E A CAPACIDADE POSTULATRIA DO MINISTRIO PBLICO ESTADUAL:
O PROBLEMA DA SUSTENTAO ORAL NOS TRIBUNAIS SUPERIORES........................................................... 19
4. LIMITES DA ATUAO RECURSAL DOS PROMOTORES DE JUSTIA: A RELAO COM OS
PROCURADORES DE JUSTIA E O FIM DO DENOMINADO "PARECER RECURSAL" ......................................... 22
5. O MINISTRIO PBLICO NO POLO PASSIVO DE UMA RELAO JURDICA PROCESSUAL ................................ 26
6. O MINISTRIO PBLICO NA DEFESA DE DIREITOS INDIVIDUAIS DE CRIANAS E ADOLESCENTES E A
DESNECESSIDADE DE ATUAO DE CURADOR ESPECIAL............................................................................. 28
7. CONFLITO DE ATRIBUIES E SUSPENSO DO PROCESSO ........................................................................... 36
8. MINISTRIO PBLICO COMO ASSISTENTE SIMPLES ..................................................................................... 38
9. ENCERRAMENTO........................................................................................................................................ 41

Captulo 2 Cdigo de Processo Civil 2015: Ruptura


do Paradoxo entre o Ministrio Pblico
da Legalidade e o Ministrio Pblico Constitucional ................. .......... 43
Hermes Zaneti Jr.
1. INTRODUO............................................................................................................................................. 43
2. A CONSTITUCIONALIZAO DO DIREITO PROCESSUAL E O REGIME CONSTITUCIONAL DO MINISTRIO
PBLICO.................................................................................................................................................... 44
3. O MINISTRIO PBLICO EM BERLIM: O MP COMO INSTITUIO DE GARANTIA E O PRINCPIO DA
ACIONABILIDADE EM LUIGI FERRAJOLI........................................................................................................ 48
4. AVALORATIVIDADE DA LEI E NEUTRALIDADE INTERPRETATIVA DO DIREITO: A EXPERINCIA DA
"MAGISTRATURA DEMOCRTICA" ITALIANA E OS EFEITOS NO MINISTRIO PBLICO BRASILEIRO DA
RECEPO DA CONSTITUIO NO CPC/2015 .............................................................................................. 49
5. INDEPENDNCIA E UNIDADE NO QUADRO DA CONSTITUIO: EQUIPRIMORDIALIDADE ............................... 52
6. QUEM CONTROLA A INTERVENO DO MP? RACIONALIZAO DA INTERVENO CIVIL, GRAUS DE
INTERESSE PBLICO, GRAUS DE INDISPONIBILIDADE E O PRINCPIO DA "DISPONIBILIDADE MOTIVADA"...... 54
7. CONCLUSO .............................................................................................................................................. 60

s
SUMRIO

Captulo 3 ..,,. O Ministrio Pblico no novo


Cdigo de Processo Civil: alguns tpicos .............................................. 61

Robson Renau/t Godinho


1. DELIMITAO OBJETIVA DO TEMA.............................................................................................................. 61
2. A ADAPTAO PROCESSUAL DO MINISTRIO PBLICO CONSTITUIO ..................................................... 63
3. O NOVO CPC E A APATIA DO MINISTRIO PBLICO NO PROCESSO LEGISLATIVO: AUSNCIA DE
AVANOS FUNDAMENTAIS......................................................................................................................... 64
4. AS NORMAS FUNDAMENTAIS..................................................................................................................... 65
5. PRAZOS PROCESSUAIS E INTIMAES........................................................................................................ 67
6. INTERVENO COMO FISCAL DA ORDEM JURDICA (CUSTOS LEGIS) ............................................................ 70
7. MINISTRIO PBLICO E A NECESSIDADE DE CURADOR ESPECIAL................................................................ 81
8. MINISTRIO PBLICO COMO LEGITIMADO ATIVO ........................................................................................ 83
9. SUSPEIO E IMPEDIMENTO...................................................................................................................... 85
10. A RESPONSABILIDADE DO MINISTRIO PBLICO......................................................................................... 88
11. A ATUAO DO MINISTRIO PBLICO E O ESCALONAMENTO DA CARREIRA: O MAL-ESTAR NO
PRINCPIO DA UNIDADE............................................................................................................................. 89
12. ENCERRAMENTO........................................................................................................................................ 98
13. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS................................................................................................................... 99

Captulo 4 ..,,. Novo CPC, inverso do nus da


prova e aes de improbidade administrativa .................................. 101
Marco Aurlio Ado
1. INTRODUO............................................................................................................................................. 101
2. A INVERSO DO NUS DA PROVA E O NCPC.............................................................................................. 103
3- NATUREZA DA AO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E PRESUNO DE INOCNCIA ............................. 108
4. NOVO CPC E INVERSO DO NUS DA PROVA EM AES DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA..................... 111
5. BIBLIOGRAFIA............................................................................................................................................ 114

Captul o 5 ..,,. O Ministrio Pblico e o papel


de fiscal da ordem jurdica no CPC/2015 ............. .... ............................. 1 19
Humberto Dai/a Bernardino de Pinho
L INTROITO................................................................................................................................................... 119
2. PERFIL CONSTITUCIONAL DO MINISTRIO PBLICO..................................................................................... 119
3. O MINISTRIO PBLICO FISCAL DA LEI NO CPC DE 1973............................................................................. 121
4. O MINISTRIO PBLICO FISCAL DA ORDEM JURDICA NO CPC DE 2015....................................................... 123
4.1. DISPOSITIVOS GENRICOS................................................................................................................ 123
4.2. DISPOSITIVOS ESPECFICOS .............................................................................................................. 130
5. CONCLUSES............................................................................................................................................. 134
6. BIBLIOGRAFIA. ........................................................................................................................................... 135

6
SUMRIO

Captul o 6 .,... O Ministrio Pblico como fiscal da ordem jurdica na


Constituio 1988 e no Novo CPC para o Brasil...................... ............. 139
Gregrio Assagra de Almeida
1. INTRODUO............................................................................................................................................. 140
2. O MINISTRIO PBLICO NA CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988....................... 140
3. A NATUREZA INSTITUCIONAL DO MINISTRIO PBLICO COMO GARANTIA CONSTITUCIONAL
FUNDAMENTAL DE ACESSO JUSTIA........................................................................................................ 141
4. A MULTIFUNCIONALIDADE DOS DIREITOS E DAS GARANTIAS CONSTITUCIONAIS FUNDAMENTAIS NO
PLANO DA ATUAO DO MINISTRIO PBLICO........................................................................................... 145
5. OS DOIS MODELOS CONSTITUCIONAIS DO MINISTRIO PBLICO BRASILEIRO: O DEMANDISTA E O
RESOLUTIVO.............................................................................................................................................. 148
6. UMA NOVA SUMMA DIVISIO AMPARADA NOS DIREITOS E NAS GARANTIAS CONSTITUCIONAIS
FUNDAMENTAIS COMO DIRETRIZ PARA A ATUAO DO MINISTRIO PBLICO............................................. 149
7. A SUPERAO DO MODELO DE MINISTRIO PBLICO COMO CUSTOS LEGIS E A CONSAGRAO NA
CONSTITUIO DE 1988 DO MODELO DE MINISTRIO PBLICO COMO CUSTOS SOCIETATIS (CUSTOS
JURIS) E FISCAL DA ORDEM JURDICA ........................................................................................................ 151
p. A DEFESA DE INTERESSES PRIMACIAIS DA SOCIEDADE..................................................................... 151
7.2. O MINISTRIO PBLICO COMO FISCAL DA ORDEM JURDICA NA CONSTITUIO DE 1988: A
INCIDNCIA DESSA CONDIO CONSTITUCIONAL NA ATUAO DA INSTITUIO COMO RGO
AGENTE E INTERVENIENTE, NO PLANO DA ATUAO JURISDICIONAL E EXTRAJURISDICIONAL............. 152
8. O MINISTRIO PBLICO COMO FISCAL DA ORDEM JURDICA NA LEGISLAO INFRACONSTITUCIONAL
E A CONSAGRAO EXPRESSA DA TERMINOLOGIA NO NOVO CPC (LEI FEDERAL N 13-105, DE 16
DE MARO DE 2015) E ALGUMAS DIRETRIZES IMPORTANTES..................................................................... 155
8.1. O MINISTRIO PBLICO NA LEGISLAO INFRACONSTITUCIONAL....................................................... 155
8.2. O MINISTRIO PBLICO COMO FISCAL DA ORDEM JURDICA NO NOVO CDIGO DE PROCESSO
CIVIL (LEI N 13.105, DE 16 DE MARO DE 2015): ALGUMAS CONSIDERAES................................. 157
9. CONCLUSES............................................................................................................................................. 165
10. REFERNCIAS ............................................................................................................................................ 167

Captulo 7 .,... Ministrio Pblico e a Cu ltura da Sentena . ... ........ .................. ... ... ....... 173
Olton Esteves Pastore
1. NOES INTRODUTRIAS........................................................................................................................... 173
2. INAFASTABILIDADE DA JURISDIO............................................................................................................. 175
3. EXEGESE ATUALIZADA DO PRINCPIO ..................................................................................... ...................
. 177
4. CULTURA DA SENTENA............................................................................................................................. 179
5. ESCOPOS DA JURISDIO........................................................................................................................... 181
6. MEIOS ADEQUADOS PARA A SOLUO DOS CONFLITOS E MINISTRIO PBLICO.......................................... 183
7. CONCILIAO ............................................................................................................................................ 185
8. MEDIAO................................................................................................................................................ 186
9. AJUSTAMENTO DE CONDUTA...................................................................................................................... 188
10. CONCLUSES............................................................................................................................................. 190
11. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS................................................................................................................... 191

7
SUMRIO

Captulo 8 .,.. As convenes processuais e o termo de ajustamento de conduta .. 193


Antonio do Passo Cabral
1. INTRODUO. CONVENCIONALIDADE NO DIREITO PBLICO......................................................................... 193
2. A TENDNCIA DE CONVENCIONALIDADE NO DIREITO PENAL E SANCIONADOR............................................. 197
3. A POSSIBILIDADE DE NEGOCIAO EM IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA..................................................... 198
4. AES COLETIVAS E TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA ..................................................................... 199
5. O NOVO CPC E OS MECANISMOS DE AUTOCOMPOSIO DOS LITGIOS....................................................... 201
6. A DIFERENA ENTRE NEGCIOS PROCESSUAIS E NEGCIOS DE DIREITO MATERIAL. A
INDISPONIBILIDADE DO DIREITO NO IMPEDE A NEGOCIAO SOBRE O PROCESSO.................................... 202
7. A RESOLUO N 118/2014 DO CONSELHO NACIONAL DO MINISTRIO PBLICO......................................... 203
8. CONCLUSO ........................... ..................................................................................................................
. 205
9. BIBLIOGRAFIA............................................................................................................................................ 206

Captulo 9 .,.. O Ministrio Pblico, o n ovo CPC e o negcio jurdico processual...... 211
Marcos Stefani
1. O CPC DE 2015, A AUTONOMIA PRIVADA E A AUTONOMIA PBLICA .......................................................... 211
2. OS LIMITES DA AUTONOMIA PRIVADA (DO PODER JURGENO) .................................................................... 213
3. O NEGCIO JURDICO COMO FONTE DE NORMAS PROCESSUAIS E PROCEDIMENTAIS .................................. 213
4. NEGCIOS TPICOS E A CLUSULA GERAL DE NEGCIOS ATPICOS.............................................................. 217
5. O NEGCIO JURDICO PROCESSUAL E O MINISTRIO PBLICO INTERVENIENTE............................................ 219
6. O MINISTRIO PBLICO AGENTE E O NEGCIO JURDICO PROCESSUAL........................................................ 219
7. CONSIDERAES FINAIS............................................................................................................................. 221
8. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS................................................................................................................... 221

Captulo lo .,.. O Ministrio Pblico no processo civil: aspectos da precluso ......... 223
Emerson Garcia
1. ASPECTOS INTRODUTRIOS........................................................................................................................ 223
2. A PRECLUSO E OS SEUS ASPECTOS ESTRUTURAIS..................................................................................... 226
3. A ATUAO DO MINISTRIO PBLICO COMO RGO AGENTE OU INTERVENIENTE E A
INDEPENDNCIA FUNCIONAL ..................................................................................................................... 229
4. EPLOGO.................................................................................................................................................... 234
5. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS................................................................................................................... 235

Captulo 11 .,._ Novo CPC: o Ministri o Pblico e a jurisdio voluntria ................... 239
Ricardo de Barros Leonel
1. INTRODUO............................................................................................................................................. 239
2. PERFIL CONSTITUCIONAL DO MINISTRIO PBLICO E DELINEAMENTO GERAL DOS FUNDAMENTOS DA
SUA INTERVENO NO PROCESSO CIVIL..................................................................................................... 240
3. SOBRE A JURISDIO VOLUNTRIA............................................................................................................. 243
4. O MINISTRIO PBLICO NA JURISDIO VOLUNTRIA................................................................................. 244

8
SUMRIO

5. MP: INTERESSE EM INTERVIR E EM RECORRER.......................................................................................... 246


6. PROCEDIMENTOS ESPECFICOS DE JURISDIO VOLUNTRIA
NO NOVO CDIGO: MANUTENO DO SISTEMA ANTERIOR......................................................................... 247
7. BIBLIOGRAFIA............................................................................................................................................ 248

Cap tulo 12 Interveno d o Ministrio Pblico no incidente de assu n o


de competncia e na reclamao: interpretando um silncio
e um exagero verborrgico do novo CPC ................................ ........... . 249
fredie Didier Jr. e
Leonardo Carneiro da Cunha
1. PANORAMA SOBRE A INTERVENO DO MINISTRIO PBLICO NO PROCESSO CIVIL APS O CPC-2015........ 249
2. INTERVENO DO MINISTRIO PBLICO NA RECLAMAO. ........................................................................ 253
3. INTERVENO DO MINISTRIO PBLICO NO INCIDENTE DE ASSUNO DE COMPETNCIA........................... 255

Captulo 13 O Ministrio Pblico e a ao de interdi o no Novo CPC....... ........... 257


Vtor Fonsca
1. INTRODUO............................................................................................................................................. 257
2. O MINISTRIO PBLICO E A AO DE INTERDIO NO NOVO CPC.............................................................. 258
2.1. A LEGITIMIDADE DO MINISTRIO PBLICO PARA A PROPOSITURA DA AO DE INTERDIO............. 258
2.2. O AFASTAMENTO DA FUNO DO MINISTRIO PBLICO COMO "CURADOR ESPECIAL" OU
"DEFENSOR" DO INTERDITANDO ...................................................................................................... 264
2.3. O MINISTRIO PBLICO COMO FISCAL DA ORDEM JURDICA NA AO DE INTERDIO..................... 266
2.4. A LEGITIMIDADE DO MINISTRIO PBLICO PARA O PEDIDO DE LEVANTAMENTO DA CURATELA ......... 267
3. CONCLUSES............................................................................................................................................. 268
4. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS................................................................................................................... 269

Captulo 14 Incidente de Desconsiderao da Personalidade Jurdica e o


Ministrio Pblico.................................................................................... 271
Marcelo de Oliveira Milagres

Captulo 15 Converso de Aes Individuais em Coletivas: Contornos


Pragmticos ao Veto do Arti go 333 do Novo Cdigo de
Processo Civil ........................................................................................... 277
Marcelo Zenlmer
1. NOTAS INTRODUTRIAS - O VETO AO ARTIGO 333 DO NCPC....................................................................... 277
2. IMPORTNCIA E HIPTESE PRTICA DE APLICAO DO DISPOSITIVO VETADO............................................. 280
3. CONTORNO AO VETO PELA VIA DO DIREITO PROCESSUAL COLETIVO ........................................................... 282
4. CONTORNO AO VETO PELAS INOVAES DO CDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015 ..................................... 285
5. CONCLUSES FINAIS.................................................................................................................................. 287
6. BIBLIOGRAFIA............................................................................................................................................ 288

9
SUMARIO

Captul o i6 Uma Hiptese de Defend an t C/ass Action n o CPC? O Papel


do Ministri o Pblico na Efetivao do Contraditrio Nas
Demandas Possessrias Prop ostas em Face de Pessoas
Desconhecidas ......................................................................................... 289
Susana Henriques da Costa e
joo Eberhardt Francisco
1. INTRODUO............................................................................................................................................. 289
2. RECONHECIMENTO DA SITUAO PASSIVA COLETIVA E ADMISSO DA AO COLETIVA PASSIVA................. 293
3. A NOVA PREVISO DO CDIGO DE PROCESSO CIVIL................................................................................... 295
4. A PRTICA JUDICIRIA SOB A GIDE DO CPC/1973 ..................................................................................... 300
4.i. SEGUE: IMPOSSIBILIDADE DE QUALIFICAO DOS RUS VERSUS ACESSO JUSTIA ......................... 301
5. A REPRESENTAO DOS INTERESSES EM CONFLITO NO PROCESSO E A ATUAO DO MINISTRIO PBLICO... 303
6. CONCLUSO .............................................................................................................................................. 307
7. BIBLIOGRAFIA............................................................................................................................................ 308

10
Sobre os autores

ANTONIO DO PASSO CABRAL GREGRIO ASSAGRA DE ALME I DA


Professor Adjunto d e Direito Processual Civil d a Uni Graduado em Direito pela Universidade de Ribeiro

versidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Doutor Preto. Mestre em Direito Processual Civil e doutor em

em Direito Processual pela UERJ em cooperao com Direitos Difusos e Coletivos pela Pontifcia Universi
dade Catlica de So Paulo. Promotor de Justia do
a Universidade de Munique, Alemanha (Ludwig-Ma
Ministrio Pblico do Estado de Minas. Foi diretor e
ximilians-Universitat). Mestre em Direito Pblico pela
Coordenador Pedaggico do Centro de Estudos e
UERJ. Ps-doutorando pela Universidade de Paris 1
Aperfeioamento Funcional do Ministrio Pblico
(Panthon-Sorbonne). Procurador da Repblica no do Estado de Minas Gerais. Membro da Comisso
Rio de Janeiro. de Juristas do Ministrio da Justia que elaborou
o Anteprojeto convertido no Projeto de Lei (PL) n
5.139/2009 sobre a nova Lei da Ao Civil Pblica.
DLTON ESTEVES PASTORE professor e foi coordenador do Curso de Mestrado em
Direitos Fundamentais da Universidade de ltana. Foi
Promotor d e Justia do Ministrio Pblico d e So Pau integrante, na vaga de jurista, da Cmara de Desen

lo. Mestre e Doutor em Direito Processual pela Facul volvimento Cientfico da Escola Superior do Minist

dade de Direito da Universidade de So Paulo rio Pblico da Unio. Foi professor visitante do Curso
de Doutorado da Universidad Lomas de Zamora, em
Buenos Aires (Argentina). Foi professor visitante do
Programa de Postgrado sobre Gestin de Polticas
EMERSON GARCIA Pblicas Ambientales en el Marco de la Globalizacin
da Universidad de Castilla, em La Mancha (Espanha).
Doutor e Mestre em Cincias Jurdico-Polticas pela
Foi Assessor de Projetos e de Articulao lnterinstitu
Universidade de Lisboa. Especialista em Education
cional da Secretaria de Reforma do Judicirio do Mi
Law and Policy pela European Association for Educa nistrio da Justia. Foi membro da Cmara Consultiva
tion Law and Policy (Anturpia - Blgica) e em Cin Temtica de Poltica Regulatria do Ensino Jurdico.
cias Polticas e Internacionais pela Universidade de Autor de vrios livros, com publicaes no Brasil e no
Lisboa. Membro do Ministrio Pblico do Estado do exterior. Ps-doutor em estgio snior pela Faculdade

Rio de Janeiro, Consultor Jurdico da Procuradoria Ge de Direito da Universidade de Syracuse, NY, Estados

ral de Justia e Diretor da Revista de Direito. Consul Unidos e bolsista CAPEs em Estgio Snior.

tor Jurdico da Associao Nacional dos Membros do


Ministrio Pblico (CONAMP). Membro da American
Society of lnternational Law e da lnternational Asso H E RMES ZANETI JR.
ciation of Prosecutors (Haia- Holanda).
Professor Adjunto d e Direito Processual Civil n a Uni
versidade Federal do Esprito Santo - UFES. Ps-Dou
torado em Direito pela Universit degli Studi diTorino;
FREDI E DIDIER J R . Doutor em Teoria e Filosofia do Direito pela Universit
degli Studi di Roma Tre; Doutor e Mestre em Direi
Ps-doutorado pela Universidade de Lisboa. Doutor
to Processual Civil pela Universidade Federal do Rio
em Direito pela PUC-SP. Mestre em Direito pela UFBA.
Grande do Sul - UFRGS. Membro da ABRAMPA (Asso
Livre-docente pela USP. Membro da Associao Inter ciao Brasileira dos Membros do Ministrio Pblico
nacional de Direito Processual, do Instituto lberoame de Meio Ambiente); MPCON (Associao Nacional do
ricano de Direito Processual, do Instituto Brasileiro de Ministrio Pblico do Consumidor); IBDP (Instituto
Direito Processual e da Associao Norte e Nordeste Brasileiro de Direito Processual); llDP (Instituto Ibero
de Professores de Processo. Professor associado da Americano de Direito Processual); IAPL (lnternational
Universidade Federal da Bahia, nos cursos de Gradua Association of Procedural Law). Promotor de Justia
o, Mestrado e Doutorado. Advogado. no Estado do Esprito Santo - MPES.

11
SOBRE OS AUTORES

H U M BERTO DALLA B E RNARDI NA MARCO AURLIO ADO


D E PINHO Mestrando em direito processual na Faculdade de Di
reito da USP. Procurador da Repblica.
Professor Associado n a UERJ. ProfessorTitular n a Est
cio. Promotor de Justia no RJ.

MARCOS STEFA N I
JOO EBERHARDT FRANCISCO Promotor de Justia. Doutor e Mestre e m Direitos Di
fusos pela PUC/SP. Mestre em Processo Civil pela PUC/
Doutorando e Mestre em Direito Processual Civil pela
Campinas. Professor do Mackenzie e da FACAMP.
Faculdade de Direito da USP. Professor convidado da
ps-graduao em Processo Civil da FGVSP - GVLaw.
Professor convidado da ps-graduao em Direito Ci
vil e Processo Civil da EPD. Membro do CEAPRO- Cen RICARDO DE BARROS LEONEL
tro de Estudos Avanados de Processo. Advogado.
Professor Associado do Departamento de Direito Pro
cessual da Faculdade de Direito da Universidade de
So Paulo. Promotor de Justia em So Paulo.
LEONARDO CARNEIRO DA CUNHA
Ps-doutorado pela Universidade d e Lisboa. Doutor
em Direito pela PUC-SP. Mestre em Direito pela UFPE. ROBSON RENAULT GODI N H O
Membro do Instituto lberoamericano de Direito Pro
Promotor de Justia (MPRJ). Ps-doutorado (UFBA),
cessual, do Instituto Brasileiro de Direito Processual
Doutor e Mestre em Direito Processual Civil (PUC-SP).
e da Associao Norte e Nordeste de Professores de
Membro dos Institutos Brasileiro e lberoamericano de
Processo. Professor Adjunto da Faculdade de Direito
Direito Processual.
do Recife (UFPE), nos cursos de Graduao, Mestrado
e Doutorado. Advogado.

SUSANA HEN RIQUES DA COSTA


MARCELO DE OLIVEIRA M I LAGRES Professora Doutora da Faculdade de Direito da USP.

Promotor d e Justia e m Minas Gerais. Professor Ad Professora do programa GVlaw da FGV Direito SP.

junto de Direito Civil na Universidade Federal de Mi Mestre e Doutora em Direito Processual pela Faculda
de de Direito da USP e Ps-doutora na University of
nas Gerais (UFMG). O instituto da desconsiderao
Wisconsin - Madison Law School. Promotora de Justi
da personalidade jurdica (disregard doctrine), entre
a do Estado de So Paulo.
ns, tem previso expressa, por exemplo, no art. 50 do
Cdigo Civil, no art. 28 do Cdigo de Defesa do Con
sumidor, no art. 4 da Lei n 9.605/1998, no art. 34 da
Lei n 12.529/2011 e no art. 135 do Cdigo Tributrio VITOR FONSCA
Nacional.
Doutorando, Mestre e Especialista em Direito Pro
cessual Civil (PUC/SP). Secretrio-Adjunto do Institu
to Brasileiro de Direito Processual (AM). Membro do
MARCELO ZENKN ER Centro de Estudos Avanados de Processo (CEAPRO)

Mestre e m Direitos e Garantias Constitucionais Fun e da Associao Norte e Nordeste de Professores de

damentais pela FDV - Faculdade de Direito de Vitria Processo (ANNEP). Editor do portalprocessual.com.
Promotor de Justia (AM).
e Doutorando pela Faculdade de Direito da Universi
dade Nova de Lisboa (Portugal). Professor de Direito
Processual Civil dos cursos de graduao e ps-gra
duao da FDV - Faculdade de Direito de Vitria.
Membro do Ministrio Pblico do Estado do Esprito
Santo (licenciado). Secretrio de Estado de Controle e
Transparncia do Estado do Esprito Santo.

12
Apresentao

A p ro d u o d outri n ria sobre a atuao d o M i nistrio Pblico n o p ro


cesso civil i nversam e nte p ro p o rcio n a l s u a rel eva nte e m ultifacetad a
atuao, notavel m e nte robustecid a n o s lti mos a nos, no s n a t utela dos
direitos coletivos, mas ta m b m na d efesa d e d i reitos i ndividuais.

A p u blicao d e u m novo Cd igo d e Processo Civil, p o rta nto, um a


si m b lica o p o rtu n i d a d e para q u e se p u bliq u e m est udos q ue se p reocu
pem com as v rias d i m e nses e nvolve n d o a partici pao d o M i nistrio
Pblico no processo civil .

Este livro prete n d e contri b uir c o m essa fase d e recon struo e d e d e s


co berta d a s possibilidades e li mites d o M i nistrio Pb lico - especi a l m e nte
a p a rti r d a e d i o de u m Cdigo que traz modificaes e p a radigm ticas
ao p rocesso b rasil e i ro -, na e xp ectativa de q u e o utros estudos s e ja m p ro
d uzidos para q u e s e co m p re e n d a m cad a vez mais suas posies p roces
suais.

Este livro coletivo conta com d ezesseis tra b a l hos escritos por a utores
co m vasta prod u o aca d mica, e xp e ri ncia u niversitria, i ntegra n d o d i
versos p rogra mas d e p s -grad u a o e m Direito, buscan d o i nterpretar as
rel evantes alteraes i m pl e m e ntadas pelo novo Cdigo.

Os coord e n a d o res agra decem a par tici pao desses est udiosos e o
acol hi m e nto d a Editora Jus Podivm, espera n d o q u e o l ivro ten ha utilidade e
a u xilie n a com p ree nso d a atuao d o M i n istrio Pblico no p rocesso civil .
So Paulo, setem bro d e 2015.

Robson Renault Godinho e


Susana Henriques da Costa

13
C A PTULO 1

Questes atuais sobre as posies


do Ministrio Pblico no novo CPC1
Fredie Didier Jr.2 e
Robson Rena ult Godinho3

SUMRIO: 1. INTRODUO; 2. O MINISTRIO PBLICO COMO LEGITIMADO ORDINRIO E SUA CAPACIDA


DE POSTULATRIA; 3. AINDA A LEGITIMIDADE E A CAPACIDADE POSTU LATRIA DO MINISTRIO; PBLICO
ESTADUAL: O PROBLEMA DA SUSTENTAO ORAL NOS TRIBUNAIS SUPERIORES; 4. LIMITES DA ATUAO
RECURSAL DOS PROMOTORES DE JUSTIA: A RELAO COM OS PROCURADORES DE JUSTIA E O FIM DO DE
NOMINADO "PARECER RECURSA'; 5. O MINISTRIO PBLICO NO POLO PASSIVO DE UMA RELAO J U RDICA
PROCESSUAL; 6. O MI NISTRIO PBLICO NA DEFESA DE DI REITOS INDIVIDUAIS DE CRIANAS E ADOLESCEN
TES E A DESNECESSIDADE DE ATUAO DE CURADOR ESPECIAL; 7. CON FLITO DE ATRIBUIES E SUSPENSO
DO PROCESSO; 8. MINISTRIO PBLICO COMO ASSISTENTE SIMPLES; 9. ENCERRAMENTO.

1 . I NTRODUO
Para os fi ns d este tra balho, interessa-nos a com p reenso da histria recente
do Ministrio P blico brasileiro4, j que sua formao o torna peculiar, se compa
rad o a M i nistrios P blicos d e outros pases5

Este texto uma verso atualizada e ad aptada de trabalho anterior dos autores, escrito antes da apro
vao d o novo CPC: Questes atuais sobre as posies do Ministrio Pblico no processo civil. Revista de
Processo, n 237- So Pa ulo: RT, novembro de 2014, p. 45/87. Para a publicao nesta coletnea, foram su
pri m idos trechos d a verso original e incluram-se as necessrias referncias ao novo CPC, alm de outras
alteraes, que, contudo, no alteram a essncia do que foi anteriormente publicado.
2. Livre-Docente (USP), Doutor (PUC/SP) e Mestre (UFBA) em Direito Processual Civil. Professor da UFBA. Advogado.
3. Ps-doutorando (UFBA). Doutor e Mestre em Direito Processual Civil (PUC/SP). Promotor de Justia (MPRJ).
4 Para a formao histrica geral do Ministrio Pblico e/ou para notcias de direito comparado, vale conferir
os seguintes estudos, que tambm trazem outras referncias bibliogrficas sobre o tema: GARCIA, Emerson.
Ministrio Pblico - organizao, atribuies e regime jurdico. 4' ed. So Paulo: Saraiva, 2014. SAUWEN FILHO, Joo
Francisco. Ministrio Pblico Brasileiro e o Estado Democrtico de Direito. Rio de Janeiro: Renovar, 1999- NERY, Rosa
Maria de Andrade. Notas sobre a justia e o Ministrio Pblico no direito da Alemanha ocidental. Revista de
Processo, n 47. So Paulo: RT, julho/setembro de 1987. PROENA, Luis Roberto. Participao do Ministrio Pblico
no processo civil nos Estados Unidos da Amrica. Ministrio Pblico - instituio e processo. Antonio Augusto Mello
de Camargo Ferraz (coord.). So Paulo: Atlas, 1997- FERRAZ, Antonio Augusto Mello de Camargo. Anotaes sobre
os Ministrios Pblicos brasileiro e americano. Ministrio Pblico e Afirmao da Cidadania. So Paulo: s/ed., 1997-
COSTA, Eduardo Maia. Ministrio Pblico em Portugal. Ministrio Pblico li democracia. Jos Marcelo Menezes
-

Vigliar e Ronaldo Porto Macedo Jnior (coord). So Paulo: Atlas, 1999- SALLES, Carlos Alberto de. Entre a razo
e a utopia: a formao histrica do Ministrio Pblico. Ministrio Pblico li - democracia. Jos Marcelo Menezes
Vigliar e Ronaldo Porto Macedo Jnior (coord). So Paulo: Atlas, 1999- MACEDO JNIOR, Ronaldo Porto. A evoluo
institucional do Ministrio Pblico brasileiro. Uma Introduo ao Estudo da Justia. Maria Tereza Sadek (org.). So
Paulo: IDESP/Sumar, 1995. ARANTES, Rogrio Bastos. Ministrio Pblico e Poltica no Brasil. So Paulo: IDESP/EDUC/
Sumar, 2002. ZENKNER, Marcelo. Ministrio Pblico e Efetividade do Processo Civil. So Paulo: RT, 2006. MACHADO,
Bruno Amaral. Ministrio Pblico: organizao, representao e trajetrias. Curitiba: Juru, 2007.
Alm das referncias citadas na nota anterior, convm mencionar interessante livro que oferece um pa
norama comparado: DIAS e AZEVEDO (coord.). O Papel do Ministrio Pblico: estudo comparado dos pases
latino-americanos. Coimbra: Almedi na, 2008.

15
f R E D I E D 1D1ER J R . E RossoN RENAULT GODINHO

interessante observar que o Ministrio P b lico, mesmo aps a Constituio


de i988, ainda no percebido como um personage m m u ltifacetado no p rocesso
civil, com toda u ma nova d i m enso j u rdica advinda de diversos textos normati
vos e da prp ria prtica i nstitucional.
Essa viso restritiva decorre tambm d e certo silncio da doutrina, q u e, em
linhas gerais, persiste na anlise d o M i nistrio P blico apenas na tradicional fu n
o de custos legis ("fiscal da ordem j u rdica", segu ndo o novo CPC), salvo quando
se a bord a m q uestes envolvendo a l egitimidade para aes coletivas.
Se houve evidente modificao do M i nistrio Pblico, com necessrias re
percusses processuais, a m a nuteno de u m a i nterpretao " retrospectiva"
i ncom patvel com u m a realidade q u e, se no exatamente nova, exige u m tra
tam e nto condizente com tais transformaes. Barbosa M oreira chegou a afi rmar
q u e o silncio da I nstituio no processo civil teria sido interrompido exatam ente
em razo do p rocesso coletivo, q u e e nsejou a " revitalizao do Ministrio Pbli
co, a rrancado relativa q uietude em que usualm ente o m a ntinham, no tocante
ao processo civil, as atribuies tradicionais" 6
Entretanto, no basta concentrar tintas na legitimidade d o M inistrio P blico
para os processos coletivos, se outras d i menses conti n u a m negligenciadas pela
d o utrina e jurisprudncia.
E m suma, nossa inteno a pe n as a d e registrar algu ns pontos q u e, pelo
contedo e/ou pelo sim bolismo, i nd icam um caminho para mais bem compreen
der a com plexidade d o Ministrio P blico.

2. O M I NISTRIO PBLICO COMO LEGITIMADO ORDINRIO E S UA CAPACI


DADE POSTULATRIA

A Segu nda Turma d o Su p re m o Tri b u nal Federal, por u n a n i midade, j ulgou pro
cedente pedido form u lado em mandado de segurana i m petrad o pelo M i nistrio
P blico do Esprito Sa nto contra ato proferid o pelo Conselho Nacional do Minis
trio P blico7
Desse j ulga m e nto d ecorrem duas situaes especialmente i nteressantes
e q u e foram acertadame nte compreendidas pelo STF: o reconhecimento d a

6 Os novos rumos do processo civil brasileiro. Temas de Direito Processual (Sexta Srie). So Paulo: saraiva,
1997. p. 73-
" M a ndado de segurana. Conselho Nacional d o Ministrio Pblico. Anulao de ato d o Conselho Su perior
do Ministrio Pblico do Estado do Esprito Santo em termo de ajustamento de conduta. Atividade-fim do
Ministrio Pblico estad ual. Interferncia na autonomia administrativa e n a independncia funcional d o
Conselho Superior d o Ministrio Pblico d o Esprito Santo - CSMP/ES. Mandado de segurana concedido"
(STF, 2' T., MS n 28.028, Relatora: Min. Crmen Lcia, j. em 30.10.2012, DJe-107, public 07-06-2013).

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Q U E STES ATUAIS SOBRE AS POSIES DO M I N I STERIO P BLICO NO NOVO (p(

legiti midade do M i nistrio P blico para a defesa, em nome prprio, de sua esfera
jurdica e a aceitao da capacidade postulatria do Procu rador-Geral de j ustia
para subscrever o mandado de segurana.
O CPC expressa m e nte arrolou alguns entes despersonalizados no art. 75, m as
isso no esgota todas as possibilidades, especialmente porq ue a capacidade d e
s e r parte n o se confu nde c o m a personalidade j urd ica. O s fatos d e o M i nistrio
Pblico ser um rgo a d m i nistrativo e, tra d icionalme nte, a ele no ser recon heci
da personalidade j u rdica em nada i nterferem no ponto. inegvel que ele pos
sui personalidade j u diciria e, pri ncipalmente, q u e se trata d e ente com esfera e
patrimnio jurdicos prprios, o q u e o torna sujeito de direitos.
Quando vai a juzo na d efesa de situaes jurdicas por ele titularizadas, como
o caso, a sua legitimao ordinria. Sim, ordinria: nem sempre a atuao do
Ministrio Pblico d-se na condio de legiti mado extraordinrio, como se supe
ind evidamente. Esse o primeiro ponto a ser destacado no julgamento em questo.
O Ministrio Pblico possui autonomia q u e lhe confere direitos e deveres, de
correndo da a capacidade postulatria em caso de a meaa ou violao de sua
esfera j urdica. "A teoria dos sujeitos de direito precisa ser repensada, pois no se
justifica, pelo exame do direito positivo, q u e no se recon hea capacidade jurdica
a entes a q u e o ordenamento jurdico atribui aptido para ter direitos e contrair
obrigaes, em bora no lhes tenha sido atribuda personalidade jurdica", com
a possibilidade de haver processos envolvendo rgos estatais de uma mesma
pessoa jurdica e at d e u m rgo contra em face d essa mesma pessoa jurdica9
Assim, pode o Ministrio P blico aju izar ao visando, por exem plo, salva
guarda do princpio da independncia funcional, da a utonomia a d ministrativa ou
do poder de requisio, com o, alis, j recon heceu o Su perior Tribunal de Justia10
O CPC no cuida expressam ente d a ca pacidade d e ser parte, considerando-a,
porm, pressuposta. Ainda que h aja divergncias conceituais relevantes, parte,
em sentido processual, pode ser entendida como sendo o sujeito de u m a relao

8 Em texto clssico, escrito h mais de ci nquenta anos, Victor Nu nes Leal tratou da personalidade judiciria
das cmaras m u nicipais e j afirmava que "sendo, entretanto, u m rgo independente do prefeito no
nosso regime de diviso de poderes (que projeta suas conseqncias n a prpria esfera m u nicipal), sua
competncia privativa envolve, necessariamente, direitos, que no pertencem individualmente aos verea
dores, mas a toda a corporao de que fazem parte. Se o prefeito, por exemplo, viola esses direitos, no
se pode conceber que no haja no ordenamento j u rdico positivo do pas um processo pelo qual a cmara
dos vereadores possa reivi ndicar suas prerrogativas". (LEAL, Victor N u n es. Personalidade j udiciria das
cmaras m u nicipais. Problemas de Direito Pblico. Rio de Janeiro: Forense, 1960, p. 430.)
9 DIDIER J R. Pressupostos Processuais e Condies da Ao: o juzo de admissibilidade do processo. So Paulo:
Saraiva, 2005, p. 1 17 e no.
10 STJ, MS n 5.370/DF, j. em 12.1 1 . 1997, RSTJ, v. 107, p. 21.

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FREDIE D I D I E R J R . E ROBSON RENAULT GODINHO

processual que formula pedido de tutela jurisdicional ou a q u ele contra quem


igu a l m ente form ulado esse tipo d e pedido. A capacidade d e ser parte, portanto,
a aptido a bstrata para ser sujeito do processo ou assu m i r situao jurdica
processual". Ao contrrio da capacidade processual, que pode ser a bsoluta ou
relativa, a capacidade d e ser parte uma noo a bsoluta, no com portando
gradaes: a personalidade j u diciria est prese nte ou no, sem meio termo. A
capacidade d e ser parte relaciona-se com a via bilidade d e estar em juzo a fim
de tutelar uma situao jurdica, isto , vincula-se com a sim ples possibilidade de
estar e m juzo e i nd epende da capacidade de agir ou da capacidade processual.
Relaciona-se, pois, com a pretenso tutela j u rdica. A capacidade para ser parte
u m a noo absoluta, no significando, porm, q u e o ente ter necessari a mente
legiti midade para a causa e capacidade postulatria.
No q u e se refere ao Ministrio P blico, inequvoca sua capacidade para ser
parte, restando verificar se nas hi pteses concretas estar presente sua l egitimi
dade para agir e, inexoravelm ente, sua capacida de postulatria.
O singular perfil reservad o ao Ministrio P blico no ordenamento jurdico
brasileiro provoca algu mas perplexidades q u e com u mente ensejam u m a reao
restritiva da doutrina e da j urisprud ncia, com o no caso da ca pacidade postu
latria . Essa situao j urdica processu a l, que autoriza a prtica d e atos postu
latrios, q uase sem pre automatica m e nte vi ncu lada ao exerccio da advocacia
e vislum bra-se certa d ificu ldade em trabalhar com essa categoria como conceito
pertencente teoria geral do processo12 e cujos contornos so delineados pelo
d ireito positivo.
No entanto, indiscutvel q u e o M i n istrio P blico tem capacidade postulat
ria nos casos em que atua como legitimado extraordinrio. Neg-la nos casos e m
q u e atua como legitimado ordinrio i nterpretao contrria igualdade: afinal,
u m sujeito d e direito teria capacidade postulatria para defender i nteresses d e
outrem, m a s n o a teria para defender o s prprios i nteresses juridicamente
tutelveis. No bastasse isso, se o Ministrio Pblico no tivesse capacida d e pos
tulatria, nesses casos, h averia de, necessari a m e nte, contratar um advogado,
situao no mn i m o esdrxula13

11 DIDIER J R., Fredie. Pressupostos Processuais e Condies da Ao: o juzo de admissibilidade do processo. So
Paulo: Saraiva, 2005, p. 111.
12 Cf. o estudo em que se parte da Teoria Geral do Direito, de autoria de GOUVEIA FILHO, Roberto P. Campos:
A capacidade postulatria como uma situao jurdica processual simples: ensaio em defesa de uma teoria
das capacidades em direito. Recife: Universidade Catlica de Pernambuco ( UNICAP), maro de 2008, sob a
orientao do Prof. D r. Alexandre Freire Pimentel. Texto ainda i n dito, gentilmente cedido pelo autor, que
pode ser acessado em www. unicap.br/tede/.
13 Isso no quer dizer que o Ministrio Pblico no possa contratar advogado; no h impedimento para
isso, sobretudo se imaginarmos essas situaes em que atua como legitimado ordinrio, quando a con
tratao d e um parecer, por exemplo, pode ser bem til.

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Q U ESTES ATUAIS SOBRE AS POSIES DO M I N ISHRIO P B LICO NO NOVO (p(

U m a noo i m portante, q u e s vezes desconsid erada e, assim, provoca


algu ns equvocos, a i nexistncia de m onoplio da capacidade postu latria. Esse
pressu posto p rocessual no um instituto pr-normativo, q u e antecede qualquer
construo legislativa ou d outrinria, como se fosse u m dado na natureza q u e
deva s e r aceito inapelavelm ente. A o revs, trata-se d e uma situao jurdica, q u e
ou n o atri buda ao sujeito por razes d e poltica legislativa, n o s e n d o ocioso
relem brar que historicam ente a capacidade postulatria era outorgada a todos
os cidad os, encontrando-se resq ucios d essa poca inclusive nos dias de hoje
(habeas corpus, por exemplo)'4 O fato d e o art. io3 d o CPC mencionar a penas os
advogados com o procuradores se d eve a m otivos histricos e corporativos, refle
tindo aquilo que ord inari a mente ocorre na maioria dos casos, mas no atingindo
as d em a is excees norm ativas.

Negar capacidade postulatria ao M i nistrio P blico interpretar o sistem a de


forma pri mitiva e rasteira, em nada contri buindo para um srio e denso debate
sobre as reais dificuldades envolvendo a atuao da i nstituio como rgo agente.
Essa afirmao, a nosso ver, no comporta contraposio sria quando se re
fere defesa de d i reitos i n d ividuais indisponveis, sociais e s p rerrogativas ins
titucionais. Entretanto, por ser o Ministrio P blico um ente dotado de autonomia
administrativa, h uma ga m a d e direitos e deveres atrela d os I nstituio q u e
so d issociados tanto d e s u a s atividades finalsticas q u anto d e s u a s p re rrogati
vas, o q u e certam ente ensej a r peculiaridades processuais outras q u e escapam
fi nalidade deste texto, cujo pro psito precisame nte registrar possi bilidades
de sua atuao no processo civil.

3. A I N DA A LEGITIMIDADE E A CAPACI DADE POSTU LATRIA DO M I N I ST


RIO PBLICO ESTADUAL: O PROBLEMA DA SUSTENTAO ORAL NOS TRI
BUNAIS SUPERIORES

No item a nterior, com e ntamos d eciso sobre a l egitimidade e a capacidade


postulatria do M i nistrio P blico estadual e boa parte do q u e ali foi escrito se
a p lica a u ma i m portante d eciso d o S u p e rior Tri b u n a l d e J u stia, que aponta para
u ma a lvissareira m od ificao j u rispru d encial:
" i . s a b i d o q u e esta Corte Su perior d e J u stia a t a q u i a m para a
tese de q u e o Ministrio P blico Estad ual no parte legtim a para
atuar perante os Tri b u n a i s S u periores, u m a vez q u e tal atividade
estaria restrita ao M i n i strio P blico Federa l .

14 Cf. SI LVA, Fernando Antonio Souza e. O Direito de Litigar sem Advogado. Rio d e Janeiro: Renovar, 2007, p.
25-39; MADEI RA, Hlcio Maciel Frana. Histria da Advocacia. So Paulo: RT, 2002.

19
F R E D I E DIDIER J R . E RossoN RENAULT GODINHO

2. O M i nistrio P blico dos Estad o s no est vinculado n e m subor


d i n a d o, no plano processual, a d m i ni strativo e/ou i nstitucional,
Chefia do M in i stri o Pblico da U nio, o q u e lhe confere a m p l a
possi bilidade d e postular, auto n o m a m e nte, pera nte esta Corte S u
perior d e Justia.

3. No permitir q u e o Ministrio Pblico Estadual atue p e ra nte esta


Corte S u p e rior d e J u stia significa: (a) vedar ao MP Estad u a l o aces
so ao STF e ao STJ; (b) cri a r espcie d e s u b o rdi nao hierrqu ica
e ntre o MP Esta d u a l e o MP Fede ral, o n d e ela absolutamente
i nexistente; (c) cercear a auto n o m i a do MP Esta d u a l ; e (d) violar o
p ri n cpio federativo.

4. A atuao do M i nistrio P blico Estad u a l pera nte o S u p e rior Tri


b u n a l de J u stia no afasta a atuao do M i nistrio Pblico Federal,
um agi n d o com o parte e o o utro com o custos legis.

5. Recenteme nte, d u ra nte o j u lgamento da q u esto d e o rd e m n o


Recurso Extraord i nrio n 593.727/MG, e m q u e discutia a constitu
cionalidade da realizao d e procedi m e nto i nvestigatrio cri m i n a l
pelo Mi nistrio Pblico, decidiu-se p e l a legiti midade d o Mi nistrio
P blico Estadu a l atu ar perante a Su pre m a Corte.

6. Legiti midade do Ministrio Pblico Esta d u a l para atuar peran


te esta Corte Su peri o r de J u stia, na q ualidade de a utor da ao,
atri b u i n d o efeitos prospectivos decis o . [ ... ]" (AgRg no AgRg no
AREsp 194.892-RJ, Rei. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em
24/10/2012 - transcrio parcial da ementa).

Registre-se que, em diversas decises anteriores, considerou-se que apenas


o Ministrio Pblico federal p oderia atuar perante o STJ (e xe m p l os : AgRg
nos EREsp
1162604/SP, Rei. Ministro Cesar Asfor Rocha, Pri m eira Seo, j u lgado em 23/05/2012,
DJe 30/05/2012; AgRg na SLS 828/CE, Rei. Min. Ari Pargendler, Corte Especial, DJe
12.2.2009), o q u e, alm de i m por u m a heterodoxa su bordinao entre os diversos
Ministrios Pblicos, numa particular i nterpretao do conceito de unidade institu
cional, acarretava uma sri e de e m baraos e perplexidades processuais.
Permitia-se a o M i nistrio P blico estadual a i nterposio d e recu rsos extra
ordinrios, mas, a partir do ingresso dos autos naquele Tri bunal Superior, todos
os atos processuais se restri ngiam i niciativa do M i nistrio Pblico federal, ense
jando uma relao assimtrica a partir d e u m desvio de perspectiva na com pre
enso da l egiti midade e das capaci d ades daquelas i nstituies'5

15 Esse entendi m e nto favorvel atuao d o M i n istrio Pblico no Su perior Tri bunal de justia f o i reitera
d o em 2013: "O Plenrio d o Su premo Tri b u n a l Federal, n a QO n o RE 593.727/MG, Rei. M i n . Cezar Peluso,
2 i.6.2012, e m inequvoca evoluo jurisprudencial, procla mou a legitimidade do Ministrio Pblico Esta
d u a l para atuar diretamente n o m bito d a Corte Constitucional nos processos e m que figurar como par
te e esta beleceu, entre outras, as seguintes premissas ( I nformativo 67 1/STF): a) em matria de regras

20
QU ESTES ATUAIS SOBRE AS POSIES DO M I NISTRIO P BLICO NO NOVO (p(

gerais e diretrizes, o PGR pod eria desempenhar no S u p remo Tribunal Federal dois pa pis simultneos,
o de fiscal da lei e o de parte; b) nas hi pteses que o Min istrio Pblico da Unio (MPU) figurar como
parte no processo, por qualquer dos seus ramos, somente o Procurador Geral da Repblica (PGR) po
d eria oficiar perante o Supre m o Tri bunal Federal, o qual e n carnaria os interesses confiados pela lei e
pela constituio ao referido rgo; c) nos d e m ais casos, o Mi nistrio Pblico Federal exerceria, eviden
temente, a fun o d e fiscal da lei e, nessa ltima cond io, a sua m a nifestao no poderi a preexcluir
a das partes, sob p e n a de ofensa a o contraditrio; d) A Lei Complem entar federal 75/93 somente teria
incidncia no m bito do Min istrio Pb lico da Unio (MPU), sob p e n a de cassar-se a autonomia dos
M i n istrios Pb licos estaduais que estariam n a d e p e n d ncia, para promover e d efender interesse em
j uzo, d a a p rovao d o Min istrio Pblico Federal; e) a Constituio Federal distinguiu "a Lei Orgnica do
MPU (LC 75/93) - tpica lei federa l -, d a Lei Orgnica Nacional (Lei 8.625/93), que se a plicaria e m matria
de regras gerais e d i retrizes, a todos os M i n istrios Pblicos estaduais"; f) a Resoluo 469/2011 do
Su premo Tribunal Federal determ i n a a intimao pessoal d o Mi nistrio Pblico estadual nos processos
e m que figurar como parte; g) no existiria su bordinao j u rdico-institucional que su bmetesse o M inis
trio Pblico dos estados chefia d o M inistrio Pb lico da Unio (MPU), instituio q ue a Constituio
teria definido como chefe o Procurad o r Geral d a Repblica (PGR); h) no so raras as hipteses e m q ue
seriam possveis situaes processuais que estabelecessem posies antagnicas entre o Ministrio P
blico d a Unio e o M i n istrio Pblico estadual e, e m diversos momentos, o parquet federal, por meio do
Procurador Geral d a Repblica (PGR), teria se m a n ifestado d e m aneira contrria a o recurso interposto
pelo parquet estadu al; i) a privao d o titular do Parquet Estadual para figurar n a causa e expor as ra
zes d e sua tese consubstanciaria excluso de u m dos sujeitos d a relao processual; j) a tese firmada
pelo Su premo Tri b u n a l Federal " d enotaria constructo que a prpria prxis demo nstrara necessrio, uma
vez que existiriam rgos autnomos os q uais traduziriam pretenses rea l m e nte independentes, de
modo que pod eria ocorrer eventual cmulo d e argu me ntos". [ ... ] Portanto, d i a nte das premissas estabe
lecidas, possvel estabelecer que: a) o Ministrio Pb lico dos Estados, somente nos casos e m que figu
rar como parte nos processos que tramitam no m bito do Su perior Tribunal de J ustia, poder exercer
todos os meios i n erentes defesa d a sua pretenso (v.g. Interpor recursos, realizar sustentao oral
e a p resentar memoriais d e j u lgamento); b) a fun o d e fiscal d a lei no m bito deste Tribunal Su perior,
ser exercida exclu siva m e nte pelo Min istrio Pblico Federal, por meio dos Sub procuradores-Gerais d a
Rep blica designados p e l o Procurador-Geral d a Rep blica. 5. o Poder J u dicirio t e m como u m a d e suas
principais funes, a pacificao d e conflitos. O reconhecimento d a tese d e legitimidade d o Min istrio
Pblico estadual para atuar no m bito do Su perior Tri bunal d e Justia no objetiva gerar confronto entre
o M i n istrio Pblico Federal e Estad ual, mas reco n h ecer a i m p o rtncia e i m prescind ibilidade d e ambas
as i nstituies no sistema j udicial brasileiro e estabelecer os limites d e atuao d o Ministrio Pb lico
brasileiro no m bito das Cortes Superi o res. Ademais, a plena atuao do Mi nistrio Pblico estadual na
defesa de seus interesses, trar mais vantagens coletivi d a d e e aos direitos defe n d idos pela referida
instituio" (EDcl no AgRg no AgRg no AREsp 194892/RJ, Rei. M i nistro M a u ro Campbell M a rq u es, P rimeira
Seo, j u lgado em 12/06/2013, DJe 01/07/2013). "A j u rispru d ncia deste Superior Tribunal evoluiu e, em
j u lgados recentes, passou a ad mitir a legiti m idade do Ministrio Pblico esta d u a l ou distrital para atuar
diretamente neste Tribun al, nos termos do entendim e nto consign ado no Su premo Tribunal Federal"
(EDcl no AgRg no REsp 1326532/DF, Rei. M i nistro Sebastio Reis Jnior, Sexta Turma, ju lgado e m 03/12/2013,
DJe 13/12/2013). A tese, porm, a i n d a ser a preciada pela Corte Especial no j u lgamento dos Embargos
d e Diverg ncia e m Recurso Especial n i.327 .573/RJ, ainda pend ente d e deciso final at concluso

desse texto e a persistncia d a i n definio p ro d uz j u lgados com este contedo: "AGRAVO REGIM ENTAL
NOS EMBARGOS DE DECLARAO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. RECURSO INTERPOSTO PELO M I N ISTRIO P
BLICO ESTADUAL. ILEGITI M I DAD E". 1 - Enquanto a q u esto no for d eci dida pela Corte Especial, ad oto, com
a ressalva do meu entendim ento pessoal, com vista u niformidade das decises, a orientao firmada
pela 3' Seo desta Corte, segu n d o a qual os Mi nistrios Pblicos dos Estados e d o Distrito Federal no
possuem legitimidade para atuar perante este Tri bunal Su perior, porquanto prerrogativa d o M i nistrio
Pb lico Federal, nos termos d o art. 47, 1, d a Lei Complem entar n 75/1993. li - Agravo Regimental no
conhecido. (AgRg nos EDcl no AREsp 8.747/RS, Rei. Ministra Regina Helena Costa, Quinta Turma, j u lgado
em 10/06/2014, DJe 18/06/2014).

21
FREDIE D I D I E R J R . E RoBSON RENAULT GODINHO

A muda na d e ente n d i m e nto, final m e nte pacificada no m bito do Su perior


Tri b u nal de justia16, bem-vinda, notadamente porq u e o novo CPC confere m e
lhor d isciplina sustentao oral (arts. 936, 937, 1042, 5).

4. LIMITES DA ATUAO RECURSAL DOS PROMOTORES DE JUSTIA: A RE


LAO COM OS PROCURADORES DE JUSTIA E O FIM DO DENOMINADO
"PARECER RECU RSAL''

H outra q u esto q u e tangencia os problemas a nteriores: a possibilidade d e


o Promotor d e Justia realizar d i retam e nte acrsci m os s razes d e recu rso por
ele i nterposto e j recebido pelo Tri b u nal de J ustia.

16 Consolidou-se a festejada modificao jurisprudencial: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO RE


GIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAO EM AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. LEGITIMIDADE DO MINISTRIO
P BLICO ESTADUAL. ATUAO COMO PARTE NO MBITO DO STJ. POSSIBILIDADE. NOVO ENTENDIMENTO FIRMADO
PELO PLENRIO DO STF E PELA CORTE ESPECIAL DO STJ. AGRAVO REGIMENTAL NO PROVIDO. 1. o Ministrio Pblico
Estadual, nos processos em que figurar como parte e que tramitam no Superior Tribunal d e Justia, possui
legitimidade para exercer todos os meios inerentes defesa d e sua pretenso. A funo d e fiscal da
lei no m bito d este Tribu nal Superior, ser exercida exclusiva mente pelo Ministrio Pblico Fed e ral, por
meio dos Subprocurad ores-Gerais d a Repblica d esignados pelo Procurador-Geral da Rep b lica. 2. Sobre
o tema, os recentes julgados desta Corte Su perior: AgRg no REsp i.323.236/RN, 2 Turma, Rei. M i n . HERMAN
BENJAMIN, Dje de 28. 11.2014; AgRg nos EREsp 1256973/RS, 3' Seo, Rei. Min. LAU RITA VAZ, Rei. p/ Acrdo
Min.ROGERIO SCHIETTI CRUZ, DJe d e 6.11.2014; AgRg nos EDcl no REsp 1.262.864/BA, 3' Turma, Rei. Min. PAULO
DE TARSO SANSEVERINO, DJe de 22.5.2014; EDcl no AgRg no REsp 1380585/DF, 6 Turma, Rei. Min. ASSUSETE
MAGALHES, Dje de 1 1 .po14; EDcl no AgRg no REsp i.326.532/DF, 6 Turma, Rei. M i n . SEBASTIO REIS JN IOR,
DJe d e 1p2.2013; AgRg no AgRg no AREsp 194.892/RJ, 1' Seo, Rei. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, DJe de
1.7.2013. 3. No mesmo sentido, o j ulgamento dos EREsp i.327.573/RJ, Corte Especial, Rei. ARI PARGENDLER,
Rei. p/ acrdo, Min. NANCY ANDRIGHI, ainda pend ente d e p u blicao e a QO no RE 593.727/MG, Plenrio
d o Supremo Tribunal Federal, Rei. Min. Cezar Peluso, 2 i .6.2012 (Informativo 67 1/STF). 4. Agravo regi mental
no provido. (AgRg nos EDcl no AREsp 42.058/GO, Rei. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA,
j u lgado em 05/02/2015, Dje 1 2/02/2015) EM BARGOS DE DIVERGNCIA NO RECURSO ESPECIAL. PENAL E PROCESSO
PENAL. LEGITIMIDADE DO MINISTRIO PBLICO ESTADUAL. ATUAO, COMO PARTE, PARA ATUAR DIRETAMENTE NO STJ.
POSSIBILIDADE. QUESTO DE ORDEM NO RECURSO EXTRAORDINRIO N 593.727/MG. LEGITIMIDADE DO MINISTRIO
P BLICO ESTADUAL PARA ATUAR PERANTE O STF. POSSIBILIDADE. EMBARGOS D E DIVERGNCIA CONHECIDOS E PRO
VIDOS, PARA QUE, AFASTADA A PRELIM I NAR, A SEXTA TURMA PROSSIGA N O JULGAMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL.
i. O acrdo embargado e o acrdo i ndicado como paradigma discrepam a respeito da interpretao
do art. 47, 1, da Lei Co mplementar n 75, d e 1993, um conhecendo de agravo regi mental interposto
por membro d e Ministrio P blico, e o outro, no; 2. Cindindo em um processo o exerccio das funes
do Ministrio Pblico (o Ministrio Pblico Estadual sendo o autor da ao, e o Mi nistrio Pblico Federal
opinando acerca d o recurso interposto nos respectivos autos), no h razo legal, nem qualquer outra
ditada pelo interesse pblico, que autorize uma restrio ao Ministrio P blico enquanto autor da ao.
3. Recentemente, d u rante o j ulgamento da questo de ordem no Recurso Extraordinrio n 593.727/MG, em
que discutia a constitucionalidade da realizao d e procedimento investigatrio criminal conduzido pelo
Min istrio P blico, decidiu-se pela legitimidade do Ministrio Pblico Estadual atuar perante a Su prema
Corte. 4. Embargos d e divergncia conhecidos e providos, para que, afastada a p reliminar da ilegitimida
d e d o Ministrio Pblico Estad ual, a Sexta Turma prossiga no julgamento do agravo regimental (AgRg na
SLS 1.612/SP, Rei. Ministro ARI PARGENDLER, CORTE ESPECIAL, julgado em 29.08.2012, Dje 06.09.2012). (EREsp
1327573/RJ, Rei. Ministro ARI PARGEN DLER, Rei. p/ Acrdo M i nistra NANCY ANDRIGHI, CORTE ESPECIAL, julgado
e m 17/12/2014, DJe 27/02/2015).

22
Q UESTES ATUAIS SOBRE AS POSIES DO M I N ISTRIO P BLICO NO NOVO C P C

No se trata de m ero exerccio d e i maginao dos a utores.

Na realidade, no so raras as divergncias internas entre Promotores e


Procuradores d e J u stia d e u m m esmo M i nistrio P blico, q u e m antm o q u e se
pode d enominar d e u ma "relao d ifcil". A hi ptese ora tratada foi o bj eto de
controvrsias em mais d e u m Estado.

Enquadre mos o tema apenas na diviso i nterna d e atrib uies do M i nistrio


P blico.

Em b ora uno e indivisvel, por razes lgicas e funcionais, e segu indo critrios
abstratam e nte fixados pelo legislador e pela Ad m i nistrao Su perior, o M inistrio
P blico exerce suas fu nes por mei o de plexos de atri bu ies i n d ivid u a l izados
em unidades autnomas, cada qual ocu pada por m e m b ros previamente investi
dos luz do regra m ento de regncia, seja por provim e nto ou por su bstituio.

Al m dos critrios estabelecidos e m virtude da m atria e do territrio, com


a finalidade d e m elhor di mensionamento do exerccio funcional do M inistrio
P blico, a mais eloque nte ciso de atrib uies se d em nvel legislativo e tem
como referencial precisa m e nte u ma vincu lao entre atri bu io e competncia e
a separao da carreira e m classes, na forma das referidas Leis Orgnicas, q u e
disciplinam a s atribuies genricas d o s Promotores de J ustia e d o s Procurado
res d e J ustia.

Essa rgida separao de atribuies de acordo com os graus jurisdicionais


no raro e nseja d esencontros tcnicos, o que explicado pela convivncia entre
a unidade e a inde pendncia funcional, mas, recentemente, a doutrina17 e os
tri b u nais18 identificaram a lguma perplexidade na man uteno da separao fun
cional, e m u m mesmo processo, na atuao do Mi nistrio P b lico.

17 Cf., ZENKNER, Marcelo. Ministrio Pblico e Efetividade do Processo Civil, cit.,, passim.
18 "Ad ministrativo - I m probidade administrativa - Ministrio Pblico como autor da ao - Desnecessidade
d e interveno do Parquet co mo custos /egis - Ausncia de prejuzo - No ocorrncia d e n u lidade - Res
ponsabilidade do advogado p blico - Possibilidade em situaes excepcionais no presentes no caso
concreto - Ausncia d e responsabilizao do parecerista - atuao d e ntro das prerrogativas funcionais
- Smula 7/STJ. 1 . Sendo o Ministrio P blico o autor d a ao civil pblica, sua atuao como fiscal d a lei
no obrigatria. Isto ocorre porque, nos termos do princpio da u nidade, o Ministrio Pblico uno
como instituio, motivo pelo q u al, o fato dele ser parte do processo, dispensa a sua presena como fiscal
da lei, porquanto defendendo os interesses da coletividade atravs da ao civil pblica, d e igual modo
atua n a custdia d a lei. 2. Ademais, a ausncia d e intimao do Ministrio Pblico, por si s, no enseja a
decretao de nulidade do julgado, a no ser que se demonstre o efetivo prejuzo para as partes ou para
a apurao da verdade substancial da controvrsia j u rdica, luz d o princpio pas de nullits sons grief'
(REsp 1 183504/DF, Rei. Ministro Hum berto Martins, Segunda Turma, julgado em 18/05/2010, DJe 17/06/2010).
Registre-se que o Conselho Nacional do Ministrio Pblico editou, em 08/06/11, sua Recomendao n 19,
q u e, no que i nteressa a este texto, alterou a anterior Recomendao n 16, passando a ter os seguintes
termos: Art. 3. desn ecessria a atuao de mais d e u m rgo do Ministrio Pblico em aes individuais
o u coletivas, propostas ou no por mem bro da Instituio, podendo oferecer parecer, sem prejuzo do

23
F R E D I E D I DI E R J R . E RoBsoN RENAULT GODINHO

Essa referncia no significa a d eso a tais d ecises, mas serve para ilustrar
u m a situao q u e se tornou ainda m a is sensvel com o exerccio das atri buies
do M i nistrio Pblico envolvendo a tutela coletiva.
Outro ponto q u e m erece especial ateno a relao entre a necessidade
d e i nterposio d e recurso por Pro m otor d e J u stia - ou outro legitimado no es
pecfico processo coletivo - para que a Procura doria de J u stia d e Tutela Coletiva
passe a ter as atri buies regu lares. Ou seja: por no possuir atri buio para
ajuizar ao civil p b lica, as Procu rad o rias d e J ustia d e Tutela Coletiva possuem
atribuio vincu lada i nterposio recu rsai, passando, ento, a exercer as fu n
es d o Mi nistrio P blico j u nto ao Tri bunal d e J u stia, invariavelmente na condi
o d e fiscal d a lei'9
Esse dado demonstra q u e a atuao dos Procuradores de justia especia
lizados junto ao Tribunal convive harmonica m e nte com as atrib uies d os Pro
m otores d e J u stia que atua m como postula ntes perante aquele m esmo rgo
j u risdicional2.
Decorre dessa estrutura organizacional q u e, enqua nto estiverem exercendo
atos postulatrios referentes i nterposio d e recu rsos, os Prom otores d e Justi
a estaro no estrito cam p o d e atuao q u e lhe foi conferid o pelos atos norma
tivos d e regncia.
No coerente, d o ponto de vista sistem tico, permitir que o Promotor de
J u stia interponha recurso e, ao mesmo tem po, vedar-lhe a possibilidade de
acrescer s razes recursais a a p resentao d e prova nova ou a correo d e

acompanhamento, sustentao oral e interposio d e medidas cabveis, e m fase recursai, pelo rgo com
atuao em segundo grau." Art. 5. Perfeitamente identificado o objeto da causa e respeitado o princpio
da independncia funcional, desnecessria a interveno ministerial nas seguintes dem andas e hip
teses: 1 - ( ) XX - Em ao civil pblica pro posta por membro d o Ministrio Pblico, podendo, se for o
.

caso, oferecer parecer, sem prejuzo do acompanhamento, sustentao oral e interposio de medidas
cabveis, em fase recursai, pelo rgo com atuao no segu ndo grau".
19 A especializao de Procuradorias de Justia, mormente em matria envolvendo tutela coletiva, vem
ocorrendo diversos Estados e as linhas bsicas dessa experincia foram relatadas em trabalho que bem
ilustra o tema: CARPENA, Heloisa. Tutela coletiva em 2 gra u . A experincia d a criao das Procuradorias
especializadas no Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro . Revista de Processo, n 225. So Paulo: RT,
novembro de 2013.
20 ZENK NER, Marcelo. Reflexos processuais dos princpios institucionais da unidade e da indivisibilidade - re
visitando as atribuies dos rgos de execuo do Ministrio Pblico brasileiro. Temas Atuais do Ministrio
Pblico. Farias, Alves e Rosenvatd (org.). 3' ed. Salvador: Jus Podivm, 2012, p. 142). Cf, ainda, recente jul
gado do Superior Tribunal de justia: " i . O mem bro do Ministrio Pblico Federal que atua n a P Instncia
tem legitimidade para im petrar mandado de segurana perante os Trib u nais Regionais Federais, contra
ato tido por a busivo e ilegal praticado pelo J uiz Federal. 2. Distino entre postular ao Tri b u nal e postular
no Tribunal. Precedentes desta Corte. 3 . Recurso ordinrio em mandado de segurana provido, para que
prossiga o Tri bunal a q u o com o exame d o mrito do mandam us" (RMS 42.235/GO, Rei. Ministro Nefi Cor
deiro, Sexta Turma, julgado em 03/06/2014, DJe 20/06/2014).

24
Q U ESTES ATUAIS SOBRE AS POSIES DO M I N ISTRIO PBLJCO NO NOVO C P C

erros m ateriais porventu ra existentes na prpria petio d e recu rso, por exem
plo. Tod o e qualquer adita m e nto ao recurso interposto pelo Promotor d e justia
de sua atri bu io, como contedo do poder de recorrer q u e l h e foi atri budo.
Caso se consid e re extem porneo o ato p raticado, passa-se a ser u m problema
de precluso e no d e atri b u io. Ou seja: o serdio aditame nto u m a qu esto
s u bmetida apreciao j u risdicional por integrar um ato postu latrio q u e lhe
s u bmetido por agente legitimado.
Somente pode i ntegrar, com p l e m entar ou a lterar u m ato o sujeito q u e possui
com p etncia ou atrib uio para pratic-lo. No caso d e atos postulatrios - dos
q uais os recursos so espcies -, aq uele legitimado, ou melhor, aquele que de
tm atri buio para a respectiva interposio pode prossegui r na postu lao, at
a sesso d e julga mento no Tri b u nal, q u a n d o a atri buio se transfere aos Procu
rad o res de Justia, por conta da estrutu ra fu ncional escalonada.
E m suma, tudo aquilo que se referir ao desdobramento da atribuio para
recorrer d e d eciso proferida e m primeiro grau est inserido no plexo d e atri b u i
es dos Promotores d e J ustia.
Para reforar a existncia dessa atrib uio pera nte o Tri b u nal, basta l e m b ra r
a sistem tica a d otada nos recu rsos de agravo de instru mento, e m q ue, alm d e a
i nterposio ser realizada d i reta mente em segu ndo grau, as contra rrazes tam
bm so oferecidas pelos Pro m otores d e J u stia21
Por fim, h ainda as hipteses de mandado de segu ra na co ntra ato judicial,
habeas corpus e recla mao: aes d e competncia originria d e tribunal, q u e
podem s e r propostas p o r Pro m otor d e Justia, pois servem, semelhana dos
recursos, como meio d e i m pugnao d e d eciso judicial.
O utro dado a se considerar, ainda q u e factual: precedido de inqurito civil,
no raro com diversos vol u m es e com laboriosa atividade processual, com d eze
nas d e laudas p rod uzidas, no se pode esperar de um Pro m otor de J u stia u m
com portamento indiferente, por exem plo, com o resu ltado d e u m recurso por ele
interposto e consid erar qu e, aps todo o tra balho desenvolvido, com o processo
ainda sob j u lga mento e exatam ente por ato postulatrio de sua iniciativa, haja d e
perma necer inerte p o r ter a atri b uio coartada.
Se se aderisse equivocada tese d e que Promotores d e Justia no podem
pleitear perante Tri b u nal de J u stia, haveria evidente retrocesso na posio i ns
titucional q u e d efende a possibilidade de os Mi nistrios P blicos estaduais atu
arem perante os Tri b u nais Superiores, na m edida em que se sufragaria, ainda

21 Cf., ZENlNER. Reflexos processuais d o s princpios institucionais da unidade e da indivisibilidade - revisi


tando as atribuies dos rgos de execuo do Ministrio Pblico brasileiro. Temas Atuais do Ministrio
Pblico. Farias, Alves e Rosenvald (org.). 3 ed. Salvador: jus Podivm, 2012, cit., itens 4.3 e 4.4.

25
F R E D I E D I D I ER J R . E ROBSON RENAULT G O D I N HO

q u e por via transversa, a ideia d e q u e h excl usividade to pogrfica na atuao


da I nstituio.
O novo CPC n esse particular veicula i novao que refora d e modo irretorq u
vel o q u e foi d ito e ainda e ncerra u m a antiga polmica: o art. i.010, 3, d o novo
CPC elimina a d u pla a d missibilidade do recurso de a pelao; a partir da vigncia
do novo Cdigo, portanto, a apelao ser i nterposta em primeiro grau apenas
por u ma qu esto procedimental para facilitar o contraditrio (art. i.010, caput, e
l e 20). Com isso, a postu lao recursai propriamente d ita ser d iretamente
s u bm etida ao Tri bu nal, ca bendo ao juiz de primeiro grau a penas a fu no p roto
colar de preparao dos autos.

I nexistindo mais a denominada d u p la a d missibilidade, decorrem duas conse


q u ncias para o que i nteressa ao presente item : primeiro, refora a o bviedade
d e que os atos postulatrios form ulados por Promotores d e J u stia ou Procu ra
dores da Re p blica no se limitam ao primeiro grau de j u risdio; em segu ndo
lugar, termina definitivam ente com a polmica sobre a necessidade d e haver o
q u e se denominou d e " parecer recu rsai", q u e a manifestao como fiscal d a
ordem jurdica, a ps a sentena, q u e era justificad a precisamente porq u e o j u iz
d e p rimeiro grau ainda exercia atividade jurisdicional tpica - e no apenas a d m i
nistrativa - quando da interposio d a apelao.
O novo CPC, porta nto, elimina a atividade d o M inistrio P blico como fiscal
da ordem j u rdica aps a prolao da sente na, para fins d o andino "parecer
recu rsai".

5. O M I N ISTRIO P BLICO NO POLO PASSIVO DE UMA RELAO JURDICA


PROCESSUAL

Com umente relaciona-se a atuao do M i nistrio Pblico ao polo ativo da rela


o processual, mas h situaes em q u e sua atuao se dar no polo passivo.

Note-se, em primeiro lugar, q u e estamos nos referi ndo a " u m a relao j u r


d ica processual", e no "a relao jurdica processual". Essa sutileza se j ustifica
porq u e o processo d ensejo a m ltiplas relaes jurdicas. No h ape nas u m a
relao j u rdica processua l; h diversas. O processo gera u m conju nto (feixe) d e
relaes j u rdicas.

22 CARNELUTII, Francesco. Diritto e processo. Napoli: Morano, 1958, n 20, p. 35; MONACCIANI, Luigi Azione e
.

legittimazione. Milano: Giufffr e, 1951, p. 46; FERNANDES, Antonio Scarance. Teoria Geral do Procedimento e o
procedimento no processo penal. So Paulo: RT, 2005, p. 28; GRECO, Leonardo. Instituies de Processo Civil.
2 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2010, v. l, p. 251; DIDIER J r., Fredie. Sobre a Teoria Geral do Processo. 2 ed.
Salvador: Editora Jus Podivm, 2013, p. 65-67.

26
QU ESTES ATUAIS SOBRE AS POSIES DO M I N ISTRIO P BLICO NO NOVO C P C

A redao do art. 17 d o CPC refora isso. Esse artigo corresponde ao a rt. 3


do CPC- 1973, q u e, porm, tinha redao u m pouco diferente: "Para pro por ou
contestar ao necessrio ter interesse e legiti m idade". A m u da na sutil, mas
considervel. Interesse e legitimidade so exigidos para qualquer postulao em
juzo, no apenas para a propositura da d e manda ou apresentao da respecti
va defesa. Ta m b m se exige m o i nteresse e a legiti midade para recorrer, argu ir
i m pe d i m e nto ou suspeio do juiz, chamar ao processo, suscitar os i ncidentes
processuais (conflito de com petncia, i ncide nte de resoluo de demandas re
petitivas etc.) etc. A redao do enu nciado tambm aj u d a a com p reender a dina
micidade das posies processuais. O sujeito pode ter legitimidade para um ato e
no a ter para o outro; pode no ter interesse para algo e t-lo para outra coisa;
pode no ter, originariamente, legiti m i d a d e e, tem pos d epois, essa legitimidade
ser adqu irida - o m esmo pode ocorrer com o interesse de agir. As posies pro
cessuais so din micas. H d iversas relaes processuais23

possvel i m aginar o M i nistrio P bli co como ru de um processo - assu min


do o polo passivo da pri nci pal relao j u rdica processual, portanto. O exe m p l o
m a i s corriqueiro, em bora n o seja o nico, o d o M i n istrio P blico como ru d e
u m a ao coletiva passiva d erivada24 - u m a ao coletiva passiva q u e nasce d e
u m processo coletivo ativo (ao rescisria de sentena proferid a em ao civil
p blica promovida pelo M i n istrio P blico, v. g.) . Outro exem plo: ao q u e visa a
anular termo d e ajustamento de conduta celebrado pelo Ministrio P blico. Nes
tes casos, o M i nistrio Pblico atua no p rocesso como legitimado extraordinrio.

possvel, ainda, cogitar uma situao em q u e o Ministrio P blico seja ru,


agindo na qualidade d e legitimado ord i n rio . Pense na hi ptese d e q u e o Minis
trio P blico, d u rante a obra d e edificao d e sua sede, possa vir a d estrui r patri
mnio arqueolgico ou arq uitetnico da comunidade. O Ministrio P blico poder
ser ru d e u m a ao coletiva, m u ito possivel m ente proposta por outro M inistrio
Pblico. Neste caso, atuar no processo como legiti mado ordinrio.
Mas o Ministrio Pblico pode estar no polo passivo de outras relaes j u r
dicas processuais.
H quem aceite, como se ver em item prprio, que o M i nistrio P blico in
terve n ha, como assistente si m p les, nos processos propostos contra membro do

23 CABRAL, Antonio d o Passo. "Despolarizao do processo e "zonas de interesse": sobre a migrao entre
polos da demanda". Reconstruindo a Teoria Geral do Processo. Fredie Didier J r. (org.). Salvador: Editora Jus
Podivm, 2012; DIDIER jr., Fredie. Curso de Direito Processual Civil. 17 ed. Salvador: Editora jus Podivm. 2015,
V. 1, p. 368371.

24 Sobre a ao coletiva passiva, cf. DIDIER j r., Fredie; ZANETI Jr., H ermes. Curso de Direito Processual Civil. 9'
ed. Salvador: Editora jus Podivm, 2014, v. 4, p. 377 e segs.

27
F R E D I E DIDIER J R . E RossoN RENAULT GODINHO

M i nistrio P blico, em razo d e ato p raticado no exerccio d a fu no. Trata-se de


i nterveno que se justifica no interesse j u rdico reflexo d e defender as prerro
gativas i nstitucionais. Neste caso, o M i nistrio P blico seria assistente s i m ples do
ru, assum indo, por isso, u ma posio no polo passivo de u ma relao proces
sual (podendo ser considerado, i nclusive, seu su bstituto processual, conforme o
art. 1 21, pargrafo nico, d o novo CPC).

6. O M I NISTRIO PBLICO NA DEFESA DE DI REITOS I N DIVI DUAIS DE CRIAN


AS E ADOLESCENTES E A DESNECESSIDADE DE ATUAO DE CU RADOR
ESPECIAL
O presente item prete nde oferecer resposta segu inte indagao: agindo o
M i nistrio Pblico como su bstituto processual em favor d e criana e/ou adoles
cente, h necessidade d e atuao de curador especial (defensor pblico) para a
defesa dos direitos do substitudo? Ou seja: e m aes ajuizadas pelo M i nistrio
P blico na seara da i nfncia e da juventude, h necessidade de interveno d e
curador especial para proteger a situao j u rdica da criana ou do adolescente?

Aqui o novo CPC poderia haver avanado, resolvendo a q u esto de modo


claro e expresso. Entretanto, o texto final foi omisso, ainda que, obvi a m e nte, de
corra d o sistem a a soluo para o problema.

Em bora, como j m encionado, no seja nenhuma novidade outorgar a o Mi


nistrio Pblico a condio d e su bstituto processual, h certo desconforto na
d outrina e na j u risprudncia q u a n d o se deparam com aes ajuizadas pelo Mi
nistrio Pblico para a d efesa de d i reitos ind ividuais.
Aral'ien de Assis, por exemplo, ao discorrer sobre a necessidade de autoriza
o legislativa para que haja su bstitu io processual, ilustra bem essa perplexi
dade ao afirma r que "o M i nistri o P blico no se legitima a pleitear d eterminada
prestao positiva do Estado, na rea de sade, em favor d e pessoa doente.
[ ... ) A j u rispru d ncia d o STJ nega, pelo m otivo exposto [ausncia d e autorizao
legislativa], legiti midade para defender d i reito de i ncapaz sob poder d os pais e
propor ao d e alimentos"25
certo que a su bstituio processual necessariamente d eve ser precedida
d e autorizao normativa26, mas no caso do M i nistrio P blico existe u ma previ-

25 ASSIS, Araken de. "Substituio Processual". Revista Dialtica de Direito Processual. So Paulo: Dialtica, n
9, dezembro de 2003, p. 18/19. O esclarecimento entre colchetes nosso.
26 O q u e no significa que necessariamente seja autorizao legal, como agora est expresso corretamente
no a rt. 18 d o novo CPC. Assim, ALVIM NETIO, jos Manoel de Arru da. Cdigo de Processo Civil Comentado.
So Paulo: RT, 1975, v. l, p. 426; MOREIRA, jos Carlos Barbosa. "Notas sabre o problema da efetivi dade do

28
Q U ESTES ATUAIS SOBRE AS POSIES DO M I N I STRIO P BLICO NO NOVO (p(

so constitucional genrica de su bstituio p rocessual para a tutela de d i reitos


ind ivid u ais indisponveis (art. i27 da Constituio). Em nosso atual sistema j u rdi
co, toda a legiti midade d o M i n istrio P blico decorre direta m e nte da Constitui
o, i nclusive a su bstituio processual, de modo q u e nos parece um desvio d e
perspectiva negar a possibilidade de o M i nistrio P blico aju izar u m a ao para
a garantia de u m d ireito i ndisponvel sob o argu m e nto de inexistir lei ordi nria
autoriza tiva.

No q u e se refere aos d i reitos i ndivi duais i ndisponveis de crianas e a d o


lescentes, o Superior Tri b u na l d e justia rejeitou e m diversas o portu nidades a
possibilidade d e o M i nistrio P blico atuar como su bstituto processual27

Persisti ndo em sua linha i nterpretativa restritiva, o Superior Tri b u nal de j us


tia tambm vem negando legiti m idade ao M inistrio Pblico para o ajuiza m e nto
de ao d e alimentos em favor de crianas e adolescentes que estej a m sob o
poder familiar.28

processo". Temas de Direito Processual Civil - terceira srie. So Pa ulo: Saraiva, 1984, p. 33, nota 7; ZAN ETI J R.,
Hermes. A legiti mao conglobante nas aes coletivas: a substituio processual decorrente do ordena
mento jurdico. Direito Civil e Processo: Estudos em homenagem a o Professor Arruda Alvim. Araken de Assis e
outros (coord.). So Paulo: RT, 2008, p. 859-866.
27 Exe mplo: "Processual civil e administrativo. Fornecimento de dispositivo mdico. Menor carente. Ao civil
pblica. Ministrio Pblico. Legitimidade. 1. Na esteira do artigo 129 da Constituio Federal, a legislao
infraconstitucional inclusive a prpria Lei Org nica, preconiza que o Ministrio Pblico tem legitimidade ativa
ad causam para propor ao civil pblica para a proteo de interesses difusos e coletivos, como regra. Em
relao aos interesses individua is, exige que tambm sejam indisponveis e homogneos. No caso em exame,
pretende-se que seja reconhecida a sua legitimidade para agir como representante de pessoa individualizada,
suprimindo-se o requisito da homogeneidade.2. O interesse do menor carente deve ser postulado pela Defen
soria Pblica, a quem foi outorgada a competncia funcional para a "orientao jurdica e a defesa, em todos
os gra us, dos necessitados na forma do art. 5, LXX/V". No tem o Ministrio Pblico legitimidade para propor
ao civil pblica, objetivando resguardar interesses individuais, no caso de um menor carente." (REsp 684594/
RS - Rei. Min. Castro Meira, DJ l0.10.2005, p. 318). Na fundamentao do acrdo, partiu-se de u m a pre
missa completamente equivocada a nosso sentir: a d e que o Mi nistrio Pblico s pode defender direitos
indivi d uais se forem homogneos. Trata-se de absoluta falta de compreenso dos princpios institucionais
do Mi nistrio Pblico insculpidos na Constituio e de toda legislao infraconstitu cional, especialmente
do Estatuto da Criana e do Adolescente, que sequer citado. Se fosse verdadeiro o raciocnio assentado
nesse acrdo, ao Mi nistrio Pblico seria vedado, por exemplo, o ajuizamento de aes de investigao
de paternidade, o q u e nem mesmo mais objeto de discusso n a jurisprudncia. Alm disso, o artigo 127
da Constituio possui clareza solar ao legitimar o Ministrio Pblico para a tutela dos direitos individuais
indispo nveis. Essa legiti midade autorizada constituciona lmente e e m nada se confunde com a vedao
do exerccio de advocacia pelo Mi nistrio Pblico, que apenas estar exercendo sua funo constitucional.
28 Cf. REsp ns 89.661/MG, 127.725/MG e 102.039/MG). 3 - Recurso no conhecido." (RESP 659498 / PR - Rei.
Mi nistro Jorge Scartezzini - DJ - 14.02.2005, p. 214. Noticia-se, no I nformativo de jurisprudncia n 541, de 1 1
d e junho d e 2014, que a Segu nda Seo d o Superior Tribunal d e Justia pacificou a questo, n o sentido de
que "o Ministrio Pblico tem legitimidade ativa para ajuizar ao de alimentos em proveito de criana
ou adolescente, independentemente do exerccio do poder familiar dos pais, ou de o infante se encon
trar nas situaes de risco descritas no art. 98 do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), ou de
quaisquer outros questionamentos acerca da existncia ou eficincia da Defensoria Pblica na comarca".
No momento em que escrevemos este texto, ainda no foi divulgada a ntegra do acrdo que, ao que

29
FREDIE DIDIER J R . E RDBSON RENAULT G O D I N HO

Esse ente n d i m ento do Superior Tri b unal d e J u stia lamentvel e igu a l mente
decorre de u m a interpretao equivocada do Estatuto da Criana e do Adolescen
te e de u m a perce po si m p lista do perfil constitucional da instituio, j que a
legiti m ao do M inistrio P blico d ecorre da i ndisponibilidade d o direito e inde
pende d e prvia suspe nso ou perd a d o poder familiar, mas, sim, da existncia
d e u ma situao d e risco em que se encontre a criana ou o adolescente e a
o misso dos pais ou responsveis caracteriza essa situao d e risco.

A legiti midade do M i nistrio Pblico no est condicionada a n e n h u m fator


externo que no seja a i nd isponibilidade d o direito. O fato d e o menor estar sob
o poder familiar se mostra i rrelevante no particu lar, especi a l m e nte porq u e, se os
pais so omissos, necessria a atuao d e um terceiro - no caso, o M i nistrio
Pblico - para q u e o direito seja adequadamente tutelad o . No por outro mo
tivo q u e o Estatuto da Criana e do Ad olescente, em seu artigo 98, li, considera
q u e a situao de risco ensejadora de medidas protetivas pode ser caracterizada
pela omisso dos pais29.
No deixa de ser curioso observar que o Su perior Tribu nal de Justia admite
q u e o Mi nistrio P blico ajuze ao de investigao de paternidade cumulada com
ao de alimentos em favor de menor, estendendo a legitimidade fase execu
tiva3, sem, contudo, mencionar a q uesto do poder familiar, q u e o bviamente se

parece, caminhou na minha argumentativa ora exposta. De todo modo, no nos possvel proceder a
um exame crtico do referido julgado antes da leitura do inteiro teor.

29 No julgamento do Recurso Especial n uo118/PR, houve o voto vencido do Min. Ruy Rosado de Aguiar, em
que a matria foi analisada com perieio e que merece transcrio parcial: "penso que est sendo feita
indevida limitao atuao do Ministrio Pblico no mbito do Estatuto da Criana e do Adolescente. No
apenas nos casos de abandono, perda ou suspenso do ptrio poder que a lei atribui ao Ministrio Pblico
promover em juzo a defesa dos interesses difusos, coletivos ou mesmo individuais de crianas e a dolescentes.
A sua competncia ampla, pois a proteo do Estatuto se estende a todos os casos de ameaa ou violao
aos direitos dos menores (art. 98), e para lutar por eles a lei aps o Ministrio Pblico, dando-lhe as atribui
es elencadas no a rtigo 201. A carncia de alimentao de uma criana decorre de falta dos pais o u respon
sveis, e a hiptese se enqua dra na situao prevista no a rt. 98, inc. 11, onde o direito ameaado ou violado
por falta dos pais. Para esse caso, o a rt. 201, inc. 111, do ECA, dispe: compete a o Ministrio Pblico promover e
acompanhar as aes de alimentos. Somente descumprindo a lei que se pode retirar essa competncia do
Ministrio Pblico, diminuindo o campo de sua atuao e causando grave prejuzo aos menores necessitados,
pois a experincia do Foro demonstra que, muitas vezes, especialmente nas pequenas comarcas, o Ministrio
Pblico a nica instituio capaz de zelar pelos desassistidos. Sendo assim, reconheo no Ministrio Pblico
legitimidade para promover o ao de alimentos, ainda que as crianas estejam sob ptrio poder da me.
Pergunto-me: quem propor a ao em favor dessas duas pobres crianas?" (destacamos).
30 "Ao de investigao de paternidade cumulada com alimentos. Execuo. Lei n 8.560, de 29 d e dezembro
de 1992.L Ajuizada a ao de investigao de paternidade cum ulada com alimentos, j u lgada procedente,
tem o Ministrio Pblico, autor da ao, legiti midade para intentar a execuo" (RESP 208429 / MG - Relator
Min. Carlos Alberto Menezes Direito - DJ 01/10/2001, p.205).

30
QU ESTES ATUAIS SOBRE AS POSIES DO M IN ISTERIO P BLICO NO NOVO (p(

faz presente, demonstrando u m a incongruncia j u risprudencial - e, portanto, u m a


violao a o s deveres de integridade e coerncia previstos n o art. 927 do CPC31

A partir do m o m e nto em q u e a Constit u io confere legiti midade ao M i n ist


rio P blico para a d efesa de direitos i n d ividuais indisponveis, evid e nte q u e se
trata d e h iptese d e su bstituio processual decorrente d e norma constitucional
de eficcia plena e a plica bilidade imediata32

Finalmente essa posio d outrinri a tornou-se j u rispru dncia33, restan d o ain


da pendente uma d efinio sobre o ca bimento d e curadoria especial e m situa
es m encionadas neste ite m .

31 E m deciso mais recente, o Superior Trib unal d e J u stia d e m o nstrou evoluo d e seu entendimento:
"Direito civil e processual civil. Ao de execuo de alimentos. Ministrio Pblico. legitimidade ativa. -
socialmente relevante e legtima a substituio processual extra ordinria do Ministrio Pblico, notadamente
quando na defesa dos economicamente pobres, como tambm em virtude da precria ou inexistente assistn
cia jurdica prestada pelas Defensorias Pblicas. - Dado o carter indisponvel do direito a receber alimentos,
em se tratando de criana ou adolescente, legtima a atuao do Ministrio Pblico como substituto proces
sual em ao de execuo de prestao alimentcia por descumprimento de acordo referendado pelo prprio
rgo Ministerial. - O to-s descumprimento de acordo de alimentos evidencia violao a direito da criana,
que se v privada do atendimento de suas necessidades bsicas." (REsp 5 10969/PR, DJ o6.opoo6, p. 372, Rei.
Min. Nancy Andrighi).
32 Nesse sentido, assim se pronu n ci o u o Ministro Teori Albino Zavascki: "poder-se-ia, quem sabe, duvidar da
auto-aplicabilidade do art. i27 da CF, em face do seu contedo indeterminado, o que comprometeria sua fora
normativa para, desde logo, independentemente de intermediao do legislador infraconstituciona/, autorizar
o Ministrio Pblico a propor demandas judiciais em defesa dos bens jurdicos ali referidos. A dvida no tem
consistncia. Mesmo quando genricas, as normas constitucionais possuem, em a lgum gra u, eficcia e ope
ratividade. 'No h norma constitucional a lguma destituda de eficcia. Todas elas irradiam efeitos jurdicos,
importando sempre uma inovao da ordem jurdica preexistente ... ', ensina Jos Afonso da Silva. (Auto-aplica
bilidade das normas constituciona is, SP, RT, 1968, p. 75). 'De fato', o bserva Celso Bandeira de Mel/o, 'no teria
sentido que o constituinte enunciasse certas disposies apenas por desfastio ou por no sopitar seus sonhos,
devaneios ou anelos polticos. A seriedade do ato constituinte impediria a suposio de que os investidos em
to a lta misso, dela se servissem como simples vlvula de escape para emoes antecipadamente condena
das, por seus prprios emissores, a permanecer no reino da fantasia. At porque, se desfrutavam d o supremo
poder jurdico, seria ilgico que, desfrutando-o, houvessem renunciado a determinar, impositivamente, aquilo
que consideram desejvel, conveniente, adequado' (Eficcia das normas constitucionais sobre justia social,
Revista de Direito Pblico, v. 57, p. 238). Ora, o preceito constitucional que confere ao Ministrio Pblico a
incumbncia de promover a defesa de direitos individuais indisponveis (art. 127) um preceito completo em
si mesmo, apto a legitimar o agente ministerial, se for o caso, a exercer inclusive judicialmente a incumbncia
ali atribuda. Trata-se de preceito muito mais especfico que o contido, por exemplo, no a rt. 82, Ili, do CPC, que
atribui a o Ministrio Pblico a competncia para intervir em todas as causas em que h interesse pblico.
Muito se questionou a respeito da extenso de tal comando processual, mas jamais se duvidou de sua auto
-aplicabilidade. A mesma atitude interpretativa se h de ter frente norma constitucional do a rt. 127: pode-se
questionar seu contedo, mas no sua suficincia e aptido para gerar, desde logo, a eficcia que lhe pr
pria". Voto proferido no Recurso Especial n 822.7 1 2/RS, de sua relataria, pu blicado no DJ de 17.04. 2006, p .
196. Essa posio t a m b m f o i defendida em sua t e s e d e d outoramento: Processo Coletivo: tutela de direitos
coletivos e tutela coletiva de direitos. So Paulo: RT, 2006, p. 234/237.
33 "Processual civil. Embargos de divergncia. Fornecimento de medicamento a menor carente. Direito sade.
Direito individual indisponvel. legitimao extraordinria do Ministrio Pblico. Art. 127 da CF/88. Precedentes.
1. O Ministrio Pblico possui legitimidade para defesa dos direitos individuais indisponveis, mesmo quando
a ao vise tutela de pessoa individualmente considerada. 2. O artigo 127 da Constituio, que atribui ao

31
F R E D I E I D I E R J R . E ROBSON RENAULT G O D I N H O

No se d iscute q u e a Defensoria Pblica um componente fundamental para


o efetivo acesso justia dos h i possuficientes, no havendo sequer possibilidade
d e u m debate srio sobre a efetividade da tutela d e direitos sem que haja uma

Ministrio Pblico a incumbncia d e defender interesses individuais indisponveis, contm norma auto-aplic
vel, inclusive no que se refere legitimao para atuar em juzo. 3. Tem natureza de interesse indisponvel a
tutela jurisdicional do direito vida e sade de que tratam os a rts. 5, caput e 196 da Constituio, em favor
de menor carente que necessita de medicamento. A legitimidade ativa, portanto, se afirma, no por se tratar
de tutela de direitos individuais homogneos, mas sim por se tratar de interesses individuais indisponveis.
Precedentes: EREsp 734493/RS, 1 Seo, DJ de 16.10.2006; REsp 826641/RS, 1 Turma, de minha relataria, DJ de
30.06.2006; REsp 116.512/RS, l Turma, Rel.Min. luiz Fux, DJ de 14.11.2005; EDcl no REsp 662.033/RS, 1 Turma,
Rei. Min. Jos Delgado, DJ de 13.06.2005; REsp 856194/RS, 2 T., Ministro Humberto Ma rtins, DJ de 22.09.2006,
REsp 688052/RS, 20 T., Ministro Humberto Ma rtins, DJ de 17.08.2006. 4. Embargos de divergncia no providos"
(EREsp 819010/SP, Rei. p/ Acrd o Ministro Teori Albino Zavascki, julgado em i3/02/2008, DJe 29/09/2008).
"Processual civil. Embargos de declarao. Pretenso de reexa me de matria de mrito (Administrativo. Ao
civil pblica. Fornecimento de medicamentos. Criana portadora de esq uizofrenia hefrnica. Direito individual
indisponvel. Art. 227 da CF/88. legitimaria a d causam do Parquet. Art. 127 da CF/88. Arts. 7, 200, e 201 da lei
no 8.069/90). Inobservncia das exigncias do a rt. 535, e incisos, do CPC. J. O inconformismo, que tem como
real escopo a pretenso de reformar o decisum, no h como prosperar, porquanto inocorrentes as hipteses
de omisso, contradio, obscuridade ou erro material, sendo invivel a reviso em sede de embargos de
declarao, em face dos estreitos limites do a rt. 535 do CPC. Precedentes da Corte Especial: AgRg nos EDcl nos
EREsp 693.71 1/RS, DJ 06.03.2008; EDcl no AgRg no MS 12192/DF, DJ 10.0J.2008 e EDcl no AgRg nos EREsp 807.970/DF, DJ
25.02.2008 2. Adema is, o magistrado no est obrigado a rebater, um a um, os a rgumentos trazidos pela parte,
desde que os fundamentos utilizados tenham sido suficientes para embasar a deciso. 3- A pretenso de revi
so do julgado, em manifesta pretenso infringente, revela-se inadmissvel, em sede de embargos, quando o
a resto recorrido assentou que: " i . O Ministrio Pblico est legitimado a defender os interesses transindividu
ais, quais sejam os difusos, os coletivos e os individuais homogneos. 2. que a Carta de 1988, ao evidenciar
a importncia da cidadania no controle dos atos da Administrao, com a eleio dos valores imateriais do
a rt. 37, da CF/1988 como tutelveis judicialmente, coadjuvados por uma srie de instrumentos processuais de
defesa dos interesses tra nsindividuais, criou um microssistema de tutela de interesses difusos referentes
probidade da administrao pblica, nele enca rta ndo-se a Ao Cautelar Inominada, Ao Popular, a Ao Civil
Pblica e o Mandado de Segurana Coletivo, como instrumentos concorrentes na defesa desses direitos eclip
sados por clusulas ptreas. 3. Deveras, mister concluir que a nova ordem constitucional erigiu um autntico
'concurso de aes' entre os instrumentos de tutela dos interesses transindividuais e, a fortiori, legitimou o
Ministrio Pblico para o manejo dos mesmos. 4. legitimaria ad causam do Ministrio Pblico luz da dico
final do disposto no a rt. 127 da CF/1988, que o habilita a demandar em prol de interesses indisponveis. 5. Sob
esse enfoque a Carta Federal outorgou ao Ministrio Pblico a incumbncia de promover a defesa dos inte
resses individuais indisponveis, podendo, para tanto, exercer outras atribuies previstas em lei, desde que
compatvel com sua fina lidade institucional (CF/1988, arts. 127 e 129). 6. ln casu, trata-se de ao civil pblica,
com pedido de antecipao de tutela, ajuizada pelo Ministrio Pblico do Esta do de Minas Gerais, objetiva ndo
a condenao do ru ao fornecimento de medicamento (olanza pina), de forma contnua, em favor de paciente
hipossuficiente, portadora de esquizofrenia hefrnica. 7- O direito sade, insculpido na Constituio Federal
direito indisponvel, em funo do bem comum, maior a proteger, derivado da prpria fora impositivo dos
preceitos de ordem pblica que reguiam a matria. 8. Outrossim, o a rt. 6 do CPC configura a lega/idade da
legitimao extraordinria cognominada por Chiovenda como "substituio processual". 9. Impe-se, ressaltar
que a jurisprudncia hodierna da E. STJ admite ao individua/ a cerca de direito indisponvel capitaneada pelo
MP. Precedentes: REsp 688052 / RS, DJ 17.08.2006; REsp 822712 / RS, DJ 17-04.2006; REsp 819010 / SP, DJ 02.05.2006".
4. Embargos de Declarao rejeitados" (EDcl no AgRg no REsp 1098600/MG, Re i. Ministro Luiz Fux, julgado em
04/08/2009, DJe 03/09/2009). " Processual civil. Gestante. Estado crtico de sade. Ao civil pblica. legitimidade
do Ministrio Pblico. Direito indisponvel. 1. A demanda envolve interesse individua/ indisponvel na medida
em que diz respeito internao hospitalar de gestante hipossuficiente, o que, sem sombra de dvidas, re
percute nos direitos vida e sade do nascituro e autoriza a propositura da ao pelo Ministrio Pblico. 2.
'Tem natureza de interesse indisponvel a tutela jurisdicional do direito vida e sade de que tratam os arts.
5, caput e 196 da Constituio, em favor de gestante hipossuficiente que necessite de internao hospitalar
quando seu estado de sade crtico. A legitimidade ativa, portanto, se afirma, no por se tratar de tutela de
direitos individuais homogneos, mas sim por se tratar de interesses individuais indisponveis" (REsp 933.974/
RS, Rei. Min. Teori Albino Zavascki, DJU J9.12.07). 3. Agravo regimental no provido". (AgRg no REsp 1045750/RS,
Rei. Ministro Castro Meira, julgado em 23/06/2009, DJe 04/08/2009).

32
Q U ESTES ATUAIS SOBRE AS POSIES DO M I N ISTRIO P BLICO NO NOVO CPC

preocupao com a d evid a estruturao d e uma assistncia j u diciria eficie nte.


Exatamente por isso a legislao a guindou condi o d e curador especial por
excelncia, na forma do a rtigo 4, VI, da LC n 80/1994, e d o a rt. 72, pargrafo
nico, do novo CPC. Isso no significa, e ntretanto, q u e a Defensoria Pblica tenha
onipresena, a seu talante, e m q uaisq u e r causas que lhe a prouver, ainda q u e
haja p resena d e n ecessitados e m u m d o s polos da relao processual.

O curador especial um representante processual ad hoc para suprimento


d e u m a incapacidade p rocessual, no guardando nenhuma relao com o d i reito
m aterial em disputa, e suas funes so p rotetivas34, e m i nente m e nte d efensivas,
no l h e cabendo o aju izam e nto de reconveno35 atividade tipica m e nte pro
cessual q u e visa a restaurar um contraditrio deficiente, ao menos formalmente,
j q u e existe a a utorizao para form ular d efesa genrica (artigo 302, pargrafo
nico, do Cd igo de Processo Civil). O curador especial, no desem penho dessa
fu no p rotetiva de esfera j u rdica, com a finalidade de equilibrar o contradit
rio, d eve ser obrigatoriamente nomeado pelo juiz36 A atividade por ele exercida
ti pica m ente processual, sem n e n h u m a re percusso d e d i reito m aterial e sua
funo cessa com o trm ino d o p rocesso37, razo pela qual Pontes de Mira n d a
dizia q u e " expresso 'curador especial', preferimos a de 'curador lide', porque
em verdade ele s serve lide. To ligada a ela a sua restritas funo que s o juiz
da causa o pode nomear"38 Essa representao p rocessual do curador lide visa
regularizar o processo: i) integrando a capacidade p rocessual de incapaz q u e
n o t e n h a re presentante ou cujos interesses esteja m e m choque39 c o m os d e seu
rep resentante; ii) garantindo a paridade d e armas e equilibrando o contraditrio,

34 PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentrios a o Cdigo de Processo Civil. Tomo 1 . 5 ed. Rio de
Janeiro: Forense, 2001, p . 263.
35 DIDIER JR., Fredie. Curso de Direito Processual Civil. Vol. L i6 ed. Salvador: Jus Podivm, 2014, p. 283; BEDAQUE,
Jos Roberto dos Santos. Cdigo de Processo Civil Interpretado. Antonio Carlos Marcato (coord .) . So Paulo:
Atlas, 2004, p. 67.
36 Cf., por exemplo: MARINONI, Luiz Guilh erme. MITI D I E RO, Daniel. Cdigo de Processo Civil - comentado artigo
por artigo. So Paulo: RT, 2009, p. 104/ 105.
37 BEDAQUE, Jos Roberto dos Santos. Cdigo de Processo Civil Interpreta do. Antonio Carlos Marcato (corrd.).
So Pa ulo: Atlas, 2004, p. 64/67.
38 PONTES DE MIRAN DA, Francisco Cavalcanti. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Tomo 1. 5 ed. Rio de
Janeiro: Forense, 2001., p. 257.
39 "Coliso de interesse qualquer situao em que o ganho da causa por parte do incapaz diminuiria, direta
ou indiretamente, qualquer interesse econmico ou moral do pai, tutor, ou curador. Basta o mais leve choque
ou possibilidade de choque, entre interesse de um e interesses do outro, para que se tenha de nomear o
curador especial" (PONTES DE MIRANDA. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Tomo 1. 5 ed. Rio de Jan eiro:
Forense, 2001, p. 256). O artigo 142, pargrafo nico, do Estatuto da Criana e do Adolescente basicamente
reproduz essa regra.

33
F R E D I E D1D1rn J R . E RossoN RENAULT GODINHO

quando atua na d efesa d o demandado, nas h ipteses d o i nciso li d o a rt. 72, q u e


so i ncapazes p rocessuais4 .
Essa configu rao especfica do curador especial coincide essencial m ente
com as caractersticas da Defensoria P blica, no q u e se refere i m possibilidade
d e atuao ex officio. No pode a Defensoria P blica a rvorar-se da condio d e
curador especial geral ou genrico, sem nom eao j u dicial e , princi p a l m ente, s e m
fu no de equilibrar u m contraditrio q u e est plenamente estabelecido, s e m
q u e i ncida n e n h u ma d a q uelas hipteses antes mencionadas. A cura doria especial
no u m chequ e em b ra n co4' ou um conceito vago que sirva como u m a espcie
d e salvo-conduto processu a l, autoriza ndo o i ngresso potestativo da Defensoria
P blica em causa alheia.
Decorre da sistem tica processual, portanto, q u e a Defensoria P blica no
pode atuar como curador especial sem q u e haja designao j udicial e m uito m e
nos quando no haja desequilbrio d o contraditrio. Sobretu d o se no h i ncapaz
no p rocesso: p roposta a ao pelo M i nistrio P blico, o inca paz terceiro-su bs
titudo, no parte.
Ao intervir espontaneamente em processo pendente, a D efensoria Pblica
su bverte essa disci plina processual, podendo frustrar a prpria finalidade de sua
atuao, no s por despender energias e m prejuzo d e p restar a assist ncia
d evida a carentes que dela necessita m, mas tam b m por dar causa a um t u m u lto
procedimental, q u e inevitavelmente prejudica r a tutela de direitos, constituin
do-se, assi m, e m u m o bstculo processu a l, q u a n d o sua fu no a d e facilitar o
acesso justia.
De maneira at didtica, o Estatuto da Criana e do Adolescente consagra o
M i nistrio Pbli co na condio d e su bstituto p rocessual dos d i reitos i n d ivid uais
i nd isponveis. A proeminncia com que a I nstituio tratada naquele d i ploma
legislativo d e m onstra que a tutela dos d ireitos da criana e d o adolescente est
a cargo do M inistrio P blico, i nclusive por meio de medidas administrativas, sem
prejuzo, evid e ntemente, da atuao da Defensoria P b lica nos casos e m que
necessria e d evida sua presena, como na assistncia em procedim entos envol
vendo a prtica de atos infracionais por adolescentes, ou nos casos em que o in
capaz estiver e m juzo sem representa nte ou e m conflito com ele (art. 72, 1, CPC).

Pode-se d iscutir a poltica l egislativa q u e levou a essa o po por parte d a


Constitu io e d esse microssistema, m as n o se pode, na atual ord e m vigente,

40 DIDIER JR., Fredie. Curso de Direito Processual Civil. Vai. i. 16 ed. Salvador: Jus Podivm, 2014, p. 283.
41 "A regra de competncia no um cheque e m branco" (TCITO, Caio Direito Administrativo. So Paulo:
.

Saraiva, 1975. p. 5).

34
Q U ESTES ATUAIS SOBRE AS POSIES DO M I NISTRIO P BLICO NO NOVO ( p (

q u erer outorgar - ou ocupar a frceps - a outro ente fu nes que no lhe perten
cem42. Se a Defensoria P blica puder atuar co mo curador especial d o M i nistrio
P blico - que , em lti ma anlise, o que vem acontecendo, j q u e as cria nas
e adolescentes sequer figu ra m como partes no processo -, ser o mesmo q u e
autoriz-la, p o r exem plo, a aplicar m edidas protetivas, fiscalizar entidades d e
atendimento e , qui, ajuizar u m a espcie da vetusta ao p e n a l popular.

O exerccio digno e eficaz da assistncia judiciria das crianas e adolescen


tes d ever da Defensoria Pblica, mas sequer seu m onoplio (art. 141, l,
ECA), j q u e se trata de o b rigao estatal q u e no pode, por sua i nsuficincia,
i m pedir a defesa dos necessitados. Em su ma, a Defensoria P blica corporifica o
advogado q u e o Estado deve oferecer q u a n d o necessrio (a rtigo 206, ECA), no
havendo espao para a criao d e figu ras extravagantes que no esto previstas
no sistem a j u rdico.

Acrescente-se, ainda, q u e a d efesa d os d ireitos das crianas e adolescentes


pelo M i nistrio P blico plena, no havendo que se falar em desequilbrio d o
contraditrio ou d o d evido processo legal em relao a o s su bstitudos43.

42 Note-se que a nova redao do artigo 134 da Constituio da Repblica representa funda mental avano
para a devida estruturao e consolidao da Defensoria Pblica, mas, ainda que possa contribuir para
futuras discusses acerca da possibilidade de haver previso de casos de su bstituio processual, em
simetria ao disposto no artigo 127 da Constituio, em nada afeta a q u esto envolvendo a curadoria es
pecial d a forma como exposta neste texto.
43 Segundo levanta mento do Min istrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro, 117 (cento e dezessete) recur
sos especiais sobre este tema, todos provenientes do Estado d o Rio de Janeiro, j subiram ao Sup erior
Tribunal de Justia, tendo 78 (setenta e oito) recursos sido julgados. Destes, 46 (quarenta e cinco) enfren
taram, direta o u ind iretamente, o mrito, sendo que em 42 (quarenta e um) rechaou-se a interveno
pretendida pela Defensoria Pblica d o Estado d o Rio de Janeiro. So eles os: Resp 1177636 (Min. Nancy
Andrighi, Min. Sidney Beneti designado para acrdo); AResp 1369745 (Rei: Min. Paulo de Tarso); Resp
1 1765 1 2 (Rei: Min. Maria Isabel Gallotti); AResp 1415049 (Rei: Min. Maria Isabel Gallotti); AResp 38919 (Rei.
Min. Nancy Andrighi); AResp 1410666 (Rei: Min. Maria Isabel Gallotti); AResp 1410673 (Rei: Min. Marco Buzzi);
AResp 1 328876 (Rei. Min. Marco Buzzi); AResp 27637 (Rei: Min. Maria Isabel Gallotti); REsp 1325623 (Min.
Nancy Andrighi); AResp 275 (Rei: Min. Maria Isabel Gall otti); Resp 1404261 (Rei.: Min. Massami Uyeda); AResp
1426 1308498 (Rei: Min. Nancy Andrighi); AResp 187582 (Rei: Min. Ricardo Villas Boas); AResp 29601 (Rei: Min.
Paulo de Tarso); AResp 56767 (Rei: M i n . Paulo de Tarso); AResp 243908 (Min. Ricardo Villas Bas Cueva);
Resp 1356384 (Min. Sidnei Beneti); Resp 1296155 (Min. Luis Felipe Salomo); AResp 178000 (Min. Paulo de
Tarso Sanseverino); AResp 1412265 (Min. Antonio Carlos Ferreira); REsp 1 177622 (Min. Ricardo Villas Boas);
REsp 1406749 (Min. Sidnei Beneti); REsp 1429771 (Min. Pa ulo de Tarso); REsp 1409403 (Min. Paulo de Tarso);
AResp 408797 (Min. Luiz Felipe Salomo); AREsp 509122 (Min. Og Fernand es); Resp 1417782 (Min. Ricardo
Villas Boas), Resp 1420824 (Min. Moura Ribei ro), AResp 335583 (Min. Ricardo Villas Bas), Resp 1478366 (Min.
Luis Felipe Salomo), Resp 1309042 (Min. Marco Aurlio Bellizze), REsp 1416820 (Min. Maria Isabel Gallot
ti); AResp 557793 (Min. Luis Felipe Salomo); REsp I.496.198 (Min. Marco Buzzi), AResp 5 1 5287 (Min. Raul
Arajo), Resp 1496209 (Min. Moura Ribeiro), REsp I.300.502 (Min. Joo Otvio de Noronha; AREsp 628.088
(Marco Aurlio Bellizze), REsp 1429767 (Min. Maria Isabel Gal lotti); REsp 1389937 (Min. Maria Isabel Gal lotti);
REsp 1499431 (Min. Luis Felipe Salomo). Deciso da 2 Seo, proferida no m bito do Recurso Especial
n 1.296.155, buscou resolver definitivamente a q uesto, se posicionando no sentido da desnecessidade
d a curadoria especial. Em apenas 04 (quatro) recursos julgados pelo STJ foi autorizada a interveno da
curadoria especial: REsp I.378.080 (Min. Nancy Andrighi), REsp 1.345.830 (Min. Ricardo Villas Bas), Ag em

35
FREDIE DIDIER J R . E RossoN RENAULT GODINHO

7. CON FLITO DE ATRIBUIES E SUSPENSO DO PROCESSO

Questo fre q uente no foro, mas pratica mente ignorada d outrinariamente, o


pro blema da repercusso no processo da i nstaurao d e u m conflito d e atribui
es entre m e m b ros do Ministrio Pblico.
Para a soluo do problema, preciso estabelecer algu mas pre missas.

o eventual reconhecimento da falta de atri buio d e um m e m bro do M inist


rio P blico i m plica recon hecer, necessariamente, que o ato por ele praticado foi
viciado, tendo em vista q u e lhe faltava l egitimidade para pratic-lo.

Legiti midade , co mo se sabe, a capacida d e para a prtica de um ato espe


cfico . No ter atribu io significa, para o processo, no ter capacidade para a
prtica de d eterm ina d o ato processu a l - oferecimento d e u m a demanda coletiva
ou de u m parecer com o custos legis, por exem plo.

Ao tempo em q u e se reconhece a falta d e atrib uio a u m mem bro d o Minis


trio Pblico, reconhece-se que essa atribuio d o outro m e m bro d o M i nistrio
P b lico, tambm sujeito do conflito i nstaurado. A observao i m portante: no
se trata de d izer q u e falta atribuio ao M i nistrio P blico, mas sim a um dos seus
m e m bros. A falta de atri b uio ao M i nistrio Pblico, como instituio, outro
problema, disti nto do ora exa m i nado.
preciso ta mbm observar qual a atribu io objeto do conflito. A soluo
q u e se vier a dar no pode ser a m esma, certamente, se o q u e se discute o
poder de propor u m a ao ou d e dar u m parecer como rgo i nterveniente.
diversidade do objeto do conflito se associa u m a diversa soluo d ogmtica

Esta belecidas as premissas, possvel tentar resolver o problema dogmtico


q u e se pe.
Suscitado o conflito em torno da atribu io para a p ropositu ra d e ao, de
ve-se aplicar, por analogia, o microssistema da tutela coletiva (am biente em q u e
a atuao do M inistrio P blico como autor comu m).
De acordo com esse m icrossistema, o processo coletivo no d eve ser extinto
por problemas relacionados legiti midade ativa: d eve-se proceder su bstituio

REsp 218.243 (Min. Joao Otvio d e Noronha), e o AgRg no AgRg no Ag em REsp 298.526 (Min. Nancy Andrighi).
I m porta ressaltar que os dois ltimos recursos so objeto, respectiva mente, de agravo regi menta\, inter
posto pelo Ministrio Pblico estadual, e de em bargos de divergncia, interposto pelo Mi nistrio Pblico
Federal. Aps as referidas decises, todas as que se seguiram afastaram a interveno d a Defensoria
Pblica como curadora especial, nessa hiptese tratada neste item.

36
QU ESTES ATUAIS SOBRE AS POSIES DO M I N ISTERIO PBLICO NO NOVO CPC

do autor por outro. Trata-se d e a plicao analgica d o q u e j dispem os a rts. 5,


3 da Lei n 7.347/1985 e o 9 da Lei n o 4.717/196544

Ao lado d essa, h outra regra, m a ntida no art. 3 13, 1, do novo CPC, q u e de


term i n a a suspe nso do processo, em caso de perda da capacidade processual.
As semelha nas e ntre a legiti mao extraord i n ria e a ca pacidade processual45
i m pem a aplicao a nalgica.

Assim, i nstau rado o conflito em torno da atri b u io para a propositu ra de


uma ao, o processo deve ser suspe nso, espera da deciso do conflito pela
autoridade com p etente46, que resolver u m a questo preli m i n a r ao conheci m e n
t o d o m rito d o processo j i n iciado.

Se, porm, o objeto do conflito for u ma atuao como fiscal da ord e m j u rd i


ca, h i ptese mais rara, a melhor soluo parece ser a d m itir a d u pla i nterve no47,
sem a suspe nso d o processo pela i nsta u rao do conflito. J u lgado o conflito, as
m a nifestaes do m e m bro do M i nistrio P blico tido como sem atri b uio para
o caso d evem ser d esentra n h adas d o processo. Outra soluo possvel consiste
n u m a espcie de prorrogao de atri buio daquele que recebeu os autos do
processo, at que a defi nio da atri b uio se d em proce d i m e nto a d m i nis
trativo prprio. Caso o m e m bro do M i nistrio P blico se recuse a partici par do
processo, i nexistir n ulidade e o proce d i m e nto segui r seu curso, desde q u e
s e assegure a i ntimao pessoal d o s atos n ecessrios. N o parece razovel, re
a l m e nte, suspender o processo, espera da definio sobre q u a l m e m bro do
M i nistrio Pblico dever se m a nifestar. Seria prejuzo i njustificvel s partes e
d u rao razovel do processo .

44 D I DIER j r., Fredie; ZANETI j r., Hermes. Curso de direito processual civil. 9' ed. Salvador: Editora jus Podivm,
2014, V. 4, p. 109.
45 Note-se que, no processo individual, a falta de q ualquer deles i m plica a exti no do processo sem exame
do mrito. Sobre as semelhanas entre as figuras, DIDIER jr., Fredie; ZANETI jr., Hermes. Curso de direito
processual civil. 9' ed. Salvador: Editora jus Podivm, 2014, v. 4, p. 197.
46 Sobre os aspectos institucionais envolvendo os conflitos de atribuio, vale conferir GARCIA, Emerson.
Ministrio Pblico: organizao, atribuies e regime jurdico. 4' ed. So Paulo: Saraiva, 2014, p. 308/317.
47 Essa alternativa controvertida na doutrina institucional do Ministrio Pblico (cf. GARCIA. Ministrio P
blico: organizao, atribuies e regime jurdico. 4 ed. So Paulo: Saraiva, 2014, p. 476/478. MAZZILLI. Regime
Jurdico do Ministrio Pblico. 6 ed. So Paulo: Saraiva, p. 412/423). Entretanto, o enfoque conferido no
presente texto um pouco diverso, na medida em que no tratamos do clssico problema envolvendo
duas situaes distintas que justificariam a interveno do Ministrio Pblico (exemplo: u m incapaz em
cada polo da relao processual), mas apenas procuramos oferecer alternativa para evitar que um inci
dente envolvendo a distribuio interna de atribuies paralise o processo. Um problema adicional a essa
soluo est na necessidade de se intimar pessoalmente ambos os rgos do Ministrio Pblico, j que,
se admitida a intimao de apenas um deles - o q u e estiver "prevemo", digamos assim -, o juiz resolveria
o conflito de atribuio, ainda que provisoriamente, o que no possvel diante da legislao orgnica
vigente.

37
F R E D I E D I D I ER J R . E RossoN RENAULT G O D I N H O

8. M I N I STRIO P BLICO COMO ASSISTENTE SIMPLES

N a assistncia si m pl es, o tercei ro i ngressa no feito afirmando-se titu lar de


relao j u rdica conexa q u ela que est sendo d iscutida. O i nteresse j u rdi co
d o terceiro reflete-se na ci rcu nstncia d e manter este, com o assistido, relao
j u rdica que poder ser afetada a depender d o j u lgamento da causa. Como diz
Genacia Alberton : o assistente sim p les visa vitria do assistido, tendo em vista
o reflexo q u e a d eciso possa ter em relao j u rdica existente entre eles.48 O
assistente sim ples atua no processo com o legiti mado extraordinrio - pois, e m
nome prprio, auxilia a defesa de direito alheio. Trata-se d e legitim a o extraor
di nria subordinada, pois a presena do titular da relao j u rdica controvertida
essencial para a regu laridade do contraditrio, sem e m bargo do disposto no
art. 1 2 1, pargrafo nico, d o novo CPC.49
H q u e m defenda a i nterveno como assistente simples tendo em vista a
existncia d e u m i nteresse i nstitucional, q u e seria uma d i menso d o i nteresse
j u rdico. O tema j foi abordado por um dos autores deste texto: "A situao e m
q u e se nos afigura mais evid e nte a presena d e interesse i nstitucional exata
m e nte a hiptese envolven d o prerrogativas i nstitucio nais, direitos e garantias d e
m e m b ros d o M i nistrio P blico. Em princpio, portanto, apenas em processos e m
q u e s e possa vislu m b rar prejuzo institucional atual o u potencial d o s m e m b ros
do M i nistrio P blico q u e se faria presente o interesse j u rdico. E m suma, a
esfera j u rdica d o Mi nistrio P blico confu nde-se com as prerrogativas, d ireitos
e d everes de seus m e m b ros e o i nteresse i nstitucional q u e habilitar a Insti
tuio a i ngressar em p rocesso como assistente sim ples. Tud o aquilo q u e no
d isser respeito esfera pessoal d o m e m bro d o Ministrio P blico ser i nteresse
institucional, j que o Pro m otor estar no exerccio da fu no e, portanto, no
h aver rigorosamente u m agir i n d ivid ual e personalizado q u e possa ser d esta
cad o de seu vnculo fu ncional. O interesse institucional, portanto, transcende a
esfera su bjetiva do m e m bro da Instituio, fazen d o com q u e h aja interesse d o
M i nistrio P bli co em q u e a sentena seja favorvel a s e u m e m bro e , c o m isso,
seja favorvel p rpria Instituio, q u e teria sua situao j u rdica preju dicada
em caso d e vitria do adversrio no processo. (. .. ) exatamente essa noo de
'carter institucional' que legitim a a i nterveno d o prpri o M inistrio Pblico
como assistente simples, a fim de tutelar um i nteresse i nstitucional".5

48 ALBERTON, Genacia da Silva. Assistncia litisconsorcial. So Paulo: RT, 1994, p. 68.


49 MOREIRA, Jos Carlos Barbosa. Apontamentos para um estudo sistemtico da legitimao extraordinria, p.
10-12. Tambm assim, DI NAMARCO, Cndido Rangel. Instituies de Direito Processual Civil, v. li, p. 3 1 1 .

50 GODINHO, Robson Renault. "Mi nistrio Pblico e assistncia: o interesse institucional como expresso do
interesse jurdico". Aspectos polmicos e atuais sobre os terceiros no processo civil e assuntos afins. Fredie
Didier )r. e Teresa Wambier (coord.). So Pa ulo: RT, 2004, p. 831-833. O autor cita os seguintes exemplos
de aplicao d a sua teoria: a) em determ inada Comarca, ajuizada uma ao em face de um Promotor

38
Q UESTES ATUAIS SOBRE AS POSIES DO M I N ISTRIO PBLICO NO NOVO CPC

A d ificu ldade que surge para caracterizar o i nteresse institucional nestes ca


sos exatamente a natu reza da ao de responsabilidade civil, q u e exige q u e se

de J u stia para que se abstenha de se pronunciar na im prensa sobre determinados fatos relacionados a
processos em andamento, sob pena de multa diria. Nessa hiptese, entendemos que haveria interesse
institucional a justificar a interveno do Ministrio Pblico, por meio do Procurador-Geral de justia, em
razo de uma deciso que viole a livre manifestao pblica (nos limites legais, evidentemente) causar
prejuzo atual o u potencial a toda I n stituio; b) Imagine-se, ain da, que um prefeito ajuze uma ao em
face de um mem bro d o Ministrio Pblico alegando que as audincias pblicas por ele promovidas, re
latrios e recomendaes por ele emitidos causam-lhe prejuzos morais e polticos junto populao e,
no sendo funo do Ministrio Pblico interferir nos rumos d a poltica local, requer que se abstenha de
emitir qualquer relatrio ou recomendao e a promover aud incias pblicas que se refiram admi nis
trao municipal, sob pena de pagamento de m u lta diria. Tambm aqui nos parece evidente a presena
de interesse institucional, por se tratar de uma legtima atribuio do Ministrio Pblico a promoo de
audincia pblica e a expedio de relatrios e recomend aes; c) Outra situao que revela a presena
inequvoca d e interesse jurdico institucional a impetrao de mand ado de segurana por violao de
direito lquido e certo de u m mem bro do Min istrio Pb lico relacionado com exerccio de suas funes.
Em hipteses desse jaez, a violao sempre ser de um direito o u prerrogativa funcional, o que trans
cender a esfera su bjetiva e pessoal d o agente, habilitando a instituio a intervir no processo. So os
seguintes os exemplos que podem ser form ulados: desrespeito ao poder de requisio d o Ministrio
Pblico; recusa de determinado juiz a intimar pessoalmente o Promotor de Justia por meio de entrega
dos autos com vista; im pedir o acesso do Promotor de Justia a determinadas depend ncias do frum ou
de qualquer outro rgo p blico. Em qualquer dessas hi pteses, a impetrao de man dado de segurana
pelo mem bro d o Ministrio Pblico habilita a interveno da prpria Instituio no processo. certo que o
mem bro do Min istrio Pblico impetrar o mandado de segurana em nome da prpria Instituio (como
seu "presentante") e no em nome prprio, mas, em razo do interesse institucional, entendemos ser
i m portante permitir a participao no processo do Procurador-Geral de J ustia, na condio de assistente.
Tambm possvel haver assistncia no caso de o mem bro do Ministrio Pblico ser apontado como au
toridade coatora e m mandado de segurana, desde que esteja envolvida alguma questo institucional (p.
833-834). Sobre esse especfico ponto, e examinando o texto ora citado, Nelson Nery J u nior manifestou-se
brevemente o entendimento de que o interesse institucional autoriza a interveno do Ministrio Pblico
como terceiro: "O articulista [referindo-se ao texto de u m dos autores], esforando-se para assemelhar
interesse institucional a o interesse jurdico da assistncia simples, embora sem sucesso, com equivocadas
premissas, faz u m alvitre que, a contrario sensu, nos confere inteira razo nas nossas assertivas: 'Nesses
casos em que a causa de pedir e o pedido veiculados e m ao em face de mem bro do Ministrio Pblico
se refiram diretamente a q u estes institucionais, ou seja, pre rrogativas e direitos de todos os integran
tes, a causa sem pre transcender a pessoa fsica da parte para atingir toda Instituio a que pertence'.
Portanto, segundo o autor, quando a causa de pedir da ao de inde nizao ressalva um comportamento
pessoal, dissociado das funes, deveres, garantias e p rerrogativas do Ministrio Pblico, por certo, afas
tado estar o interesse institucional. A citao do texto no significa q u e concordamos com as premissas.
Ao contrrio, h equvocos graves. Apenas, na fragilidade delas, encontramos razo s nossas idias
expostas no parecer e, agora, neste aditamento" ("Ao de reparao de danos proposta por juiz federal
em face de procurador da repblica. Objeto da demanda. Contedo falso de entrevista voluntariamente
concedida para jornal de grande circulao. Ofensa honra do juiz federal. Delimitao da quaestio iuris
a partir da natureza e da particularidade da conduta do ru. Im possibilidade de interveno da Unio e
do Ministrio Pblico federal no processo como assistentes do ru . Acerto da deciso do TRF-2. Regio
no agravo de instrumento interposto pelo autor. Medida cautelar proposta pelo Ministrio Pblico federal
no Superior Tri b u nal de Justia. I nadequ ao. I nconsistncias das decises do Superior Tribu nal de Justia
no caso", parecer publicado na Revista de Direito Priva do n 29. So Paulo: RT, janeiro de 2007, abordando
especificamente a questo do interesse institucional n a nota de rodap n is (trata-se de aditamento a
outro parecer p u blicado no nmero anterior da mesma Revista). Infelizmente o parecerista no apontou
as graves falhas tcnicas que afirma haver identificado, o que im pede maiores desenvolvimentos nesta
sede, at porque a dificuldade d a tese e as diversas ressalvas necessrias constam do prprio texto
original, como, alis, reconheceu o prprio Nery J u nior.

39
FREDIE D 1 0 1 r n J R . E RoBsoN RENAULT Goo1NHO

d escreva um comportame nto i l cito i n d ividualizado d o m e m b ro do M i nistrio P


blico, i m putando-se-lhe u m agir d oloso ou fra u d u lento (art. 181, CPC). V-se, pois,
q u e n e n h u m a q u esto institucional, em pri ncpio, ser diretam ente afetada em
u m a ao indenizatria e, alm disso, a denominada "justia da deciso" aparen
temente em nada influir na esfera j u rdica do M i n istrio Pblico e no afetar
n e n h u m a situao em processo posterior51 A "justia da d eciso" nada mais do
q u e a fu ndamentao da sentena e, na hiptese de ao de responsabilidade
civil, a motivao cuidar a penas da anlise da atuao su bjetiva especfica de
um m e m b ro, no h avendo um exa m e d i reto d e q uestes i nstitucionais. Alm d is
so, por no possui r personalidade j u rdica, no sim ples a verificao d e com o
a esfera j u rdica d o M inistrio Pblico poder ser afetada p o r u m processo ind i
vid u a l de responsabilidade civil. No m a i s d a s vezes, ainda q u e n o s parea q u e
a situao merea reflexo mais d etida, a esfera j u rdica do Estad o q u e ser
afetada pelos atos do M i nistrio P blico ou de qualquer outro agente p blico.
Diante d esse quadro, repita-se, afigura-se m a is difcil a caracterizao do
i nteresse i nstitucional, o que faz com que se recomende uma m u d ana de e nfo
q u e no instituto da assistncia. Real m e nte, se nos ativermos apenas aos efeitos
natu rais da sentena e sua relao com o assiste nte, dificil mente vere mos possi
bilidade de o M i nistrio P blico intervi r no processo nessa condio. Entretanto,
a q uesto d eve ser resolvida pela tica do interesse institucional de evitar q u e
processos aparentemente apenas i n d ividuais acabem p o r p reju dicar toda u ma
I nstituio, j q u e ningum d uvida q u e a possibilidade d e condenao d e u m
m e m b ro d o M i nistrio P blico por ato cometi d o n o regular exerccio d e suas
funes acabe por criar uma situao desfavorvel mais a m pla, que tra nscenda
a esfera individual e atinja indistinta mente, como fato, todos os m e m b ros e, con
sequentemente, a prpria l nstituio52

51 Enfoque crtico sobre a vinculao j ustia da deciso: DIAS, Handel Martins. Eficcia da assistncia: a vincu
lao do assistente "justia da deciso". Revista de Processo, n 225. So Paulo: RT, novembro de 2013.
52 Havendo casos em que realmente ten h a havido desvio na atuao do Promotor o u Procurador, evi
dentemente a I n stituio no ter nenhum reflexo desfavorvel em sua situao jurdica, de modo que
no intervir em hipteses dessa espcie. A rigor, o prprio Min istrio Pblico ter interesse em apu
rar devidamente o caso e tomar as medidas admi nistrativas ca bveis, j que o uso do cargo para fins
anormais u m a agresso prpria Instituio, mas no estar configurado o interesse institucional nos
moldes apresentados no item anterior. Exatamente pelas peculiaridades das aes de responsabilidade
civil que afirmamos que o interesse institucional no estar presente automaticamente em hipteses
de processos em q ue se discuta a responsa bilidade civil de mem bro do Ministrio Pblico. Somente na
anlise do caso concreto q u e ser possvel aferir a presena do interesse q u e legitima a interveno do
Ministrio Pblico como assistente. Caso se entenda que a atuao funcional de seu membro foi regular,
o Mi nistrio Pblico poder intervir no processo para auxili-lo; caso vislumbre a existncia de dolo ou
fraude, no haver interveno. Em havendo o ingresso do Ministrio Pblico como assistente e, no curso
do processo, a instruo revelar que houve atuao irregular de seu me mbro, simplesmente a Instituio
desistir da assistncia, o que pode ser feito em qualquer m o mento processual.

40
QU ESTES ATUAIS SOBRE AS POSIES DO M I N ISTRIO PBLICO NO NOVO ( p (

Certamente, a pro posta veiculada neste trabalho causar perplexidade, caso


o instituto da assistncia seja pensado em seus m oldes clssicos, limitado ao
direito individual e, normalme nte, patrim onial.
Al m de o prprio sistem a j a utorizar a interve no d o M i nistrio P blico
como assistente, na m edida em q u e recon hecida a exist ncia de interesse i ns
titucional, i m porta nte lem bra r q u e vem ocorrendo u ma abertura legislativa do
instituto da assistncia, j que o legislador pode d ispensar a existncia d e efetivo
interesse j u rdico para o i ngresso de terceiro no processo.
o art. 5' da lei n 9469/1997 d ispe nsa a demonstrao da exist ncia de i nte
resse j u rdico por parte das pessoas que enu mera e o a rt. 49, pargrafo nico, da
Lei n 8906/1994, autoriza a OAB ser assistente de um de seus m e m bros em caso
de violao de d i reitos da classe.53 Essa tendncia de abertura, em bora realmen
te sej a m discutveis os critrios adotad os, d eve ser levada e m considerao na
moderna interpretao da assistncia.
Na rea lidade, o critrio utilizado pelo legislador, ao esta belecer os req u isitos
para o ingresso de um terceiro em processo pendente, responde a "motivos de
poltica judiciria", como bem identificou Donaldo Armelin, q u e prossegue afir
mando que, "a rigor, a regra que deveria presidir a outorga aos terceiros de legiti
midade para intervir em processo a lheio seria a que estabelecesse um justo equil
brio entre a lesivida de do prejuzo emergente de tal processo pa ra o terceiro e as
conseqncias negativas para as partes da interveno desse terceiro no processo".54
No caso da interveno do M inistrio P blico, a nova realidade j u rdica re
com e n d a sua atuao como assistente nas hi pteses q u e d e l i m itamos, sendo
i negvel que h um justo equilbrio e ntre a extrem a lesividade que pode e m e rgir
do processo e as consequ ncias de sua i nterveno, recomendando-se, pois, a
ad missibilidade do ingresso como terceiro55

9. ENCERRAMENTO
O o bjetivo primeiro d este breve texto consiste e m a pontar para u m a pre
sena m ultifacetada do Ministrio Pblico no processo civil, ainda no explorada

53 A OAB necessita dessa autorizao legislativa por ser uma entidade d e classe, no havendo, pois, como
demo nstrar algo equivalente ao que estamos d e nominando de interesse institucional, j que sempre o
advogado estar agindo individualmente e no prprio nome, no que se refere d i menso de seus atos.
54 Embargos de Terceiro. Tese de doutoramento. PUC/SP, 1981, p. 26. I n dito.
55 Note-se que, mesmo com a disci plina expressa pelo novo CPC no art. 138, a figura do a micus curiae no
a mais adequada para a finalidade da interveno do Ministrio Pblico exposta neste item, mantendo-se
a pertinncia d a admisso da assistncia.

41
F R E D I E D I DI E R J R . E RoBsoN RENAULT GODINHO

d evi d a m e nte e m estudos acadmicos e em regra m a l compreendida pela juris


pru d ncia.
A maior presena d o M i nistrio P blico na seara processual inversamente
proporcional ao n mero de estudos dedicados a com preender suas peculiarida
des, responsa bilidades, progressos, possibilidades, d esvios e vicissitudes. No
exagerado afirmar q ue, salvo textos d edicados a o exa m e da legitimidade do
M i nistrio P blico para o ajuizamento d e aes coletivas, grassa u m inexplicvel
silncio sobre sua atuao processual, q u e no mais pode ser resu mida a penas
condio de rgo i nterveniente no processo civil individual.

Evidentemente, o i m pacto da atuao do M i nistrio P blico ps Constituio


de i988 no se resume aos aspectos j u rdico-processuais, exigindo, na realidade,
u m a i nvestigao m ultidisci plinar56, especi a l m e nte no m bito d e i m p lantao das
polticas p blicas, da atuao extrajudicial e d e seu comportam e nto nas relaes
d e poder, incluindo o difcil equ ilbrio entre a tutela da probidade de terceiros
e a co nvivncia co m prticas administrativas end genas qu e, s vezes, podem
reproduzir atos q u e so com batidos no exerccio d a atividade institucional.
Trata-se, pois, de uma institu io com plexa q u e, no m bito processu a l, reve
la-se prdiga em novas a bordagens.

Este artigo pretende a penas integrar essa tentativa d e contri buio para o
entendim ento do "novo" M i nistrio P blico no processo civi l e a edio d e u m
novo Cdigo s e aprese nta como u m momento pro pcio para novas reflexes,
como as q u e a n i m a m a ed io desta coletnea.

56 Para uma viso crtica e interdisciplin ar: ARANTES, Rogrio Bastos. Ministrio Pblico e Poltica no Brasil. So
Pa ulo: IDESP/EDUC/Sumar, 2002. SI LVA, Ctia Aida Pereira da. Justia em Jogo: novas facetas da atuao dos
Promotores de Justia. So Paulo: Edusp, 2ooi. KERCHE, Fbio. Virtude e Limites: autonomia e atribuies do
Ministrio Pblico no Brasil. So Paulo: Edusp, 2009.

42
C A PTULO 2

Cdi g o de Processo Civil 201 5:


Ruptura do Paradoxo entre o
Ministrio Pblico da Le g a lidade e
o Ministrio Pblico Constitucional
Hermes Zaneti Jr.'

SUMRIO:l. INTRODUO; 2. A CONSTITUCIONALIZAO DO DIREITO PROCESSUAL E O REGIME CONSTI


TUCIONAL DO MINISTRIO PBLICO; 3. O MINISTRIO PBLICO EM BERLIM: O M P COMO INSTITUIO DE
GARANTIA E O PRINCPIO DA ACIONABILIDADE EM LUIGI FERRAJOLI; 4. AVALORATIVIDADE DA LEI E NEU
TRALIDADE INTERPRETATIVA DO DIREITO: A EXPERINCIA DA "MAGISTRATURA DEMOCRTICA" ITALIANA
E OS EFEITOS NO MINISTRIO PBLICO BRASILEIRO DA RECEPO DA CONSTITUIO N O CPC/2015; 5. IN
DEPENDNCIA E U N I DADE NO QUADRO DA CONSTITUIO: EQUIPRIMORDIALIDADE; 6. QUEM CONTROLA A
INTERVENO DO MP? RACIONALIZAO DA INTERVENO CIVIL, GRAUS DE INTERESSE PBLICO, GRAUS DE
I N DISPONIBILIDADE E O PRINCPIO DA"DISPONIBILIDADE MOTIVADA"; 7. CONCLUSO

1 . I NTRODUO

O M i nistrio P blico da Constituio Fed eral de 1988 radicalmente novo


como arranjo constitucional. A Constituio Cidad, su perando os laos q u e pren
diam o M i nistrio P blico ao Poder Executivo e ao Poder J u dicirio, criou u ma
instituio autnoma e independente, essencial fu no jurisdicional, q u e visa
tutela dos direitos fundamentais.
O CPC de 1973 no estava adequado a esse cenrio constitucional, gestado na
com p reenso d e que o interesse p blico se confu ndia com o interesse d o Estad o
s u a leitura exigia h muito u m a i nterpretao conforme. Existia na l e i processual
um paradoxo m etod olgico e ntre o M i nistrio P blico da lei, voltado a tutela da
legalidade e do Poder P blico, e o M inistrio P blico d a Constituio, voltado
tutela dos direitos fu ndamentais.

i. Professor Adjunto d e Direito Processual Civil na Universidade Federal do Esprito Santo - UFES. Ps-Douto
rado em Direito pela Universit degli Studi di Torino; Doutor em Teoria e Filosofia do Direito pela Universit
degli Studi di Roma Tre; Doutor e Mestre em Direito Processual Civil pela Universidade Federal do Rio Gran
de do Sul - UFRGS. Mem bro d a ABRAMPA (Associao Brasileira dos Mem bros do Ministrio Pblico de Meio
Ambiente); MPCON (Associao Nacional do Ministrio Pblico d o Consumidor); I BDP (I nstituto Brasileiro de
Direito Processual); llDP (Instituto Ibero Americano d e Direito Processual); IAPL (lnternational Association of
Procedural Law). Promotor d e Justia no Estado d o Esprito Santo - MPES.

43
H ERMES ZANETI J R .

O CPC d e 2015 resolve este paradoxo unindo a Constituio lei i nfraconsti


tucional, obrigando u m a reviso de tudo que existia antes. Novos tem pos, nova
viso do MP, viso inaugu rada pela Constituio, mas q u e ainda tei m a em no
ser a p l icad a . preciso u m a nova deontologia do MP q u e parta, porta nto, do seu
papel como instituio de garantia dos d i reitos fundamentais e q u e recon hea
q u e tambm a sua atuao est limitada e vi nculada por estes d i reitos.
Este tra balho trata destes temas, propondo que o i m p u lso do novo CPC re
presente u m a superao completa da viso ministerial ligada ao i nteresse p blico
secundrio, ao mesmo tempo que pretende q u e a atuao d o M P no deve ser li
vre, mas limitada e vincu lada aos contedos norm ativos dos d i reitos fundamentais.

2. A CONSTITUCIONALIZAO DO DIREITO PROCESSUAL E O REGIME CONS


TITUCIONAL DO M I NISTRIO PBLICO
O Novo Cdigo de Processo Civil rep resenta a evoluo constitucional do
processo civil d o Cdigo Buzaid at os nossos dias, su perando o modelo anterior
integralmente (art. 1, CPC/2015). Procu ra, por esta razo, retratar o esforo da
doutri na, da jurisprudncia e das sucessivas reformas p rocessuais, e m adequar
o m odelo processual b rasileiro nossa Constituio de 1988, a Ca rta Cidad -
docu m e nto marco da retomada democrtica do Brasil . O CPC/2015 recepciona
a Constituio, constitucionalizando o p rocesso.2 A doutrina j exigia a constitu
ciona lizao do p rocesso como um corolrio da constitucionalizao do ordena
m e nto jurdico.3 O CPC vai alm, o Novo Cdigo d e Processo Civil lana as bases
para u ma atualizao geral d o processo civil, a partir d o comprom isso d e ser
interpretado integra l mente luz da Constituio. Para tanto, d e incio, esta belece
normas fu n d a m e ntais que d a ro o norte interpretativo do d i reito p rocessual, a
partir d e sua p rom ulgao. Normas-regra e normas-pri ncpio, introd uzidas nos
d oze p rimeiros a rtigos e ta mbm com pletadas por outras espalhadas por todo o
diploma legal, com o exe m plificam os negcios processuais (arts. 190 e 191) e os
precedentes vi nculantes (arts. 926 e 927).

As normas fundamentais se protra e m e contam i n a m tod o o modelo proces


sual brasileiro, afetaro d i retamente as leis processuais extravagantes, o proces
so eleitoral, o p rocesso a d m i nistrativo, o processo do tra balho (art. 15, CPC/2015)
e o p rocesso penal (art. 3, CPP), a lterando a relao de foras no p rocesso, a
d istri buio de fu nes entre os sujeitos do p rocesso, ou seja, os poderes, d eve
res, nus e faculdades dos sujeitos p rocessuais.

2 ALVARO DE OLIVEIRA, Carlos Alberto. Processo Civil Brasileiro e Codificao. Revista de Processo. vo\. 179, p .
2 6 1 , jan., 2010.
ZANETI JR., Hermes. A Constituciona lizao do Processo. [2005] 2 ed. So Paulo: Atlas, 2014.

44
(olGO DE PROCESSO CIVIL 20 1 5 : R UPTURA DO PARADOXO ENTRE O M INISTRIO PBLICO DA LEGALIDADE E O M I NISTRIO . . .

A boa-f processual (art. 5), o contraditrio (art. 7 e 10) e a cooperao


(art. 6) do contedo e d ireo a esta m u dana d e ru mos para o processo de
mocrtico.4 Isto vale tambm para a atuao d o M i nistrio P b lico, seja como
agente, propondo a ao, seja como interveniente, atuando com o fiscal da or
dem j u rdica (custos iuris). A Constituio Federal de i988 atua como o estatuto
j u rdico-poltico, constrangendo a poltica e os interesses do m ercado aos direitos
fu n d a m e ntais, re presenta ndo o Ministrio Pblico u m a i nstituio de garantia
destes dire itos e o processo o i nstru m e nto para tutela das expectativas positivas
(direitos sociais) e negativas (direitos de liberdade) em face destes poderes.5

Algu ns poderiam d izer que a constitucionalizao j havia ocorrido em 1988,


u m a vez no existir direito fora da Constituio Federal. Contudo, o processo d e
constitucionalizao leva t e m p o e a expressa m eno, no novo d i p l o m a legal,
do d ever de interpretao conforme Constitui o (art. 1) um grande passo
adiante, pois sabido que a Constituio de 1988 pela pri m eira vez na histria
brasileira am pliou algu ns princpios do processo penal para o processo civil. u m
grande passo para a pagar d ois grandes problemas: a ) antigas solues i n d ivid u
alistas e privatistas extremadas de processo, decorrentes d o abuso dos direitos
de liberdade d as partes; b) antigas solues p u blicistas igu a l m e nte extrem a das,
decorrentes do a buso do papel do Estado-juiz no processo. Com o CPC/2015,
dissolve-se o paradoxo m etodolgico entre civil law e common law no Brasil e
restitui-se ao processo o a m biente dem ocrtico q u e com p osto dos d i reitos e
deveres i n d ivid uais e coletivos, d e direitos e d everes decorrentes dos direitos de
liberdade e dos direitos sociais.6

A grande preocu pao d o legislador d e constitucionalizar o processo ve m


secu ndada pela n ecessidade d e resolver u m problema criado pela constitucio
nalizao do acesso justia: o overload (sobrecarga) da mquina judicial. Os
tri b u nais e juzes j eram, por essncia, antes desse fenmeno, b urocratizados e
lentos. Trata-se, agora, d e adequar a j u stia nova era dos conflitos d e m assa,
equilibra ndo segurana j u rdica e efetividade.
Foi justam ente para atender a efetividade q u e s u rgiram, nas ltimas dcadas
do scu lo XX e no i ncio do scu lo atual, uma srie d e tcnicas processuais, tendo,
em com u m, este trao caracterstico.

4 CUNHA, Leonardo Carneiro da. "O Processo Civil no Estado Constitucional e os Fundam entos do Projeto do
Novo Cdigo de Processo Civil Brasileiro". Revista de Processo. vai. 209, p. 349-374, jul. 2012.
FERRAJOLI, Luigi. A Democracia Atravs dos Direitos. o Constitucionalismo Garantista como Modelo Terico e
como Projeto Poltico. Trad. Alexa nder Araujo de Souza; Alexandre Salim, Alfredo Copetti Neto, Andr Karam
Trindade, Hermes Zaneti Jnior e Leonardo Menin. So Paulo: RT, 2015; SOUZA, Alexander Araujo de. "Minis
trio Pblico: de onde vim, quem sou, para onde vou?", Revista dos Tribunais, vai. 951, p. 227-259, jan. 2015.
6 ZANETI J R., A Constitucionalizao do Processo, 2014.

45
H ERMES ZAN ETI J R .

o selo da efetividade carrega tcnicas processuais d o novo Cdigo, tais como


o mais rigoroso controle dos prazos processuais, a conciliao e a m ediao, os
precedentes normativos formalmente vinculantes, o j u lgam ento dos casos repetiti
vos (incidente de resoluo de demandas repetitivas e recursos especial e extraor
di nrio repetitivos), a converso da ao individual em ao coletiva, os negcios
processuais, os graus d e cognio e d e estabilizao processual, entre outros.
A partici pao do M i nistrio P blico nestes processos torna-se radicalme nte
mais i m portante, no se limita a ser a penas o fiscal da lei, mas d eve assegu rar os
dire itos fu n d a m e ntais processuais e m ateriais d e forma a evitar q u e para atingir
a efetividade se sacrifiq u e no altar da eficincia a tutela dos direitos. Direito
m a is q u e u m a soluo clere e d efinitiva, d i reito a garantia d e q u e sero ate n
didos o devido processo legal e a tutela adequada dos direitos pelos mecanis
mos processu ais, d e forma a o bter em tem po adequado a m e l hor tutela possvel.

Nos tri b u nais os Procuradores d e Justia e os Procu radores Regionais da


Repblica, os Su b procu radores Gerais da Rep blica e o p rprio Procu rador Geral
da Rep blica devem visar a tutela dos direitos fundamentais e a garantia do pro
cesso justo, no mais a penas fiscalizar a aplicao da concreta vontad e da lei,
se que esta algu m dia existiu. Por exem plo, no j u lgam ento d o I RD R (i ncidente
d e resoluo d e demandas repetitivas), as teses j u rdicas sero fixadas para o
j u lga m e nto d o caso concreto (art. 985, 1), atingindo todos os processos e m trmi
te, i n d ivid u ais e coletivos, e ainda atingiro na forma de precedentes normativos
form a l m ente vinculantes todos os casos fut u ros (art. 985, l i ; art. 927, I l i ; e art.
489, 1, V e VI). O M i nistrio Pblico como i nstituio d e gara ntia dos direitos
fu ndamentais d eve garantir a tutela destes direitos como l i m ites e vnculos aos
poderes p blicos e privados, exigindo q u e na escolha dos casos repetitivos q u e
sero j u lgados como casos paradigma sejam preferidas a s aes coletivas ajui
zadas pelo M P e pelos d e m ais colegiti m ados, consolidando nos precedentes as
teses d e proteo dos d ireitos que visa tutelar por m a n d a mento constitucional
e red uzindo, consequentemente, a discricionariedade das d ecises arbitrrias
em sentido contrrio praticadas pelos demais juzes e rgos fracionrios dos
tri b u nais. O modelo de precedentes atua assim como um modelo de fecham ento
da discricionariedade positivista, com pletando a crtica feita pela d outrina dos
pri ncpios ao positivism o j u rdico.7

A bem da verdade, o problema da sobrecarga no d eve ser debitado exclusi


vam ente ao Poder J u dicirio, ou ao acesso j u stia, mas p roblemas estruturais
d e uma sociedade em d e mocratizao, p ri n ci p a l m ente, ao observarmos q u e a

7 Cf., para compreender como os princpios, tanto em Dworkin, quanto em Alexy, representam o fechamen
to d a discricionariedade dos juzes, e, ainda, como o modelo de p recedentes exigido para garantir a
racionalidade da a plicao dos princpios, ZANETI J R., O Valor Vinculante dos Precedentes , p. 1 5 2 .

46
(DIGO D E P ROCESSO CIVIL 20 1 5 : RUPTURA DO PARADOXO ENTRE O MINISTRIO PBLICO DA LEGALIDADE E O M I N ISTRIO . . .

justia co m ea a s e r efetivada antes d o J u d icirio, atravs da norma legal ade


q u a d a m e nte desenhada para os casos concretos - d e forma d i m i n u i r a i ncid ncia
de crises e a resolver as crises d e a plicao do d i reito independentemente de
atuao j u risdicional - tarefa essa do Poder Legislativo.

No m esmo sentido, o problema da sobrecarga do Poder j u diciri o e do M i n is


trio P blico d ecorre igualmente da no atuao eficiente, efetiva e adequada da
administrao p blica na tutela dos d i reitos - tarefa do Poder Executivo.

Isso tudo se verifica no fato constatad o de ser a administrao p blica u m a


d a s maiores litigantes n o Brasil, b e m como, na s u a i n eficincia na fu no d e con
trole d o m e rcado, d e que so exemplos, o caso dos servios d e telefonia, institui
es financeiras e l eses provocadas a o s direitos d o s consu m i dores p o r relaes
de m e rcad o de m assa. A falta de controle efetivo do mercad o pela Administrao
P blica e seus rgos torna-se um argu m e nto ainda m ais relevante q u a nd o se
percebe que o Brasil adota o modelo das agncias reguladoras, e que pode e
deve i ntervir na m a nuteno dos l i mites e vnculos dos direitos fu n d a m e ntais
aplicveis aos poderes selvagens do mercad o e da a d m i nistrao pblica. O CPC
tambm prev a comu nicao essas agncias reguladoras das decises nos
casos re petitivos (a rt. 985, 2 e i.040, IV), o Ministrio Pblico d ever exigir essa
com u nicao no s para os casos previstos em lei mas para todos casos em q u e
ocorrer formao d e p recedentes norm ativos forma l m ente vinculantes (art. 927 e
incisos) e no j ulgam ento d e processos coletivos.

Isto tudo significa dizer q u e a reforma do Cdigo de Processo Civil, como d e


resto todo o ordenamento j u rdico, d eve refletir as ideologias e a s determi naes
escu lpidas nos direitos fu ndamentais, clusulas ptreas constitucionais, refletindo
a constitucionalizao de todo o ordenamento jurdico a partir d e i988. O Cdigo
de Processo, como q u alquer lei, s vlido no m bito dos direitos fundamentais
desenhados na Constituio q u e o ori e ntam e o i nform a m .
C o m o b e m ponderou a d outri na, nem t u d o se a m olda ao jargo " q u a nto
mais d epressa melhor",8 sendo q u e convm resguardar as garantias constitucio
nais d o d evido processo legal e do j u lga me nto justo, valorizando, alm da efeti
vidade, outro grande vetor do d i reito p rocessual: a segurana j u rdica.9

Estas i d eias i l u m i n a m nossa preocu pao em analisar, d e forma mais detida,


as orientaes pro postas pelo NCPC para o Ministrio P blico. Rel eva observar

8 BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos. "O futuro da Justia: alguns mitos". l n : Temas de Direito Processual - Oitava
Srie. So Paulo: Saraiva, 2004, p. 2-6.
9 ALVARO DE OLIVEI RA, Carlos Alberto. Do Formalismo no Processo Civil: Proposta de um formalismo-valorativo. 3
ed. So Paulo: Saraiva, 2008; ALVARO DE OLIVEIRA, Carlos Alberto. Teoria e Prtica da Tutela Jurisdicional. Rio
de Janeiro: Forense, 2009.

47
HERMES Z A N ETI JR.

que o MP, e m sua funo constitucional, dema ndista e resolutiva, acionando ou


intervi ndo, sem pre rgo d e garantia de segun d o grau, ligado efetivao dos
direitos fundamentais.

3. O M I N ISTRIO PBLICO EM BERLIM: O MP COMO I N STITU IO DE GA


RANTIA E O PRI NCPIO DA ACIONABILIDADE EM LUIGI FERRAJOLI

A d outrina estrangeira afirmou que deve haver um Ministrio Pblico em Ber


lim. Para com pletar o m odelo ga rantista de direitos, ao lado do direito de ao
do i n d ivd uo, necessrio um rgo p blico q u e atue com o instituio de garan
tia para ativar a j u risdi o (pri ncpio da acio nabilidade). "Este ulterior princpio
foi introduzido na Constituio brasileira, cujo a rt. 129 alargou enorm e m e nte as
atri bu ies d o M i nistrio P blico, chega ndo a incluir, alm das tradicionais fu n
es acusatrias, a possibilidade d e manejar aes para a tutela dos direitos
fu n d a m e ntais e, em particular, dos direitos sociais, bem como dos i nteresses
p blicos e dos bens constitucionais violados pelos poderes p blicos".'

Assim, por sua especfica m atriz constitucional, o M i n istrio P blico


b rasi l e i ro u m a instituio independ ente, a utnoma e especia liza da d e ga
rantia dos direitos funda m enta is, com a fu no d e co ntrolar os poderes d o
m e rcado (privad os) e d o Estado (pblicos), q u a n d o estes u ltra passarem a
ba rreira dos li mites (di reitos d e l i b e rdade, p roibio d e excesso, m a rge m
d o no decidvel) e vnculos (direitos sociais, p roi bio d e proteo defi
cie nte ou insuficiente, m a rgem do no decidvel q u e no) . Este o senti d o
co rreto a ser d a d o a o texto do a rt. 127, ca put, com bi n a d o c o m o a rt. 129,
l i , I l i, IV e IX, CF/88, a o d efi n i re m os d everes-pod e res e as fu nes do M P,
este o senti do q u e d eve ser dado como vetor i nterp retativo d o captu lo
d o C PC/20 15 que trata do Min istrio P blico. Por esta razo o C PC repete
n a norma i nfraconstituci o n a l os textos expressos na norma constitucional,
basta ler o a rt. 176.
A atuao do MP, como agente (art. 177) e como interveniente (art. 178), ba
lizada por estes deveres-poderes previstos na Constituio, sendo que os direitos
que lhe so conferidos so exercidos em razo da funo institucional nela prevista.
A colocao institucional do M P vincu lado ora ao Poder Executivo, ora ao
Poder J u dicirio, no m a is pode ser a p licada para a com preenso d as suas atri
b uies e funes. O M P atua como u m a instituio independente, a utnoma e

10 FERRAJOLI, A Democracia Atravs dos Direitos. O Constitucionalismo Garantista como Modelo Terico e como
Projeto Poltico, p. 246/247; SOUZA, Ministrio Pblico: de onde vim, quem sou, para onde vou?, op. cit.

48
CDIGO DE PROCESSO CIVIL 2 0 1 5 : RUPTURA DO PARADOXO ENTRE o M I N I STRIO P B LICO DA LEGALIDADE E o M I NISTRIO . . .

especializada de garantia dos direitos fundamentais, da ordem jurdica e do regime


democrtico, q u e r se trate d e defender d i reitos d e liberdade ou sociais, d ireitos
individ uais ou coletivos. J u stamente por isto, a doutrina defende, em sentido
prximo, que o MP um "rgo autno m o de tutela d o interesse pblico",11 o
que no "significa q u e seria u m q u a rto poder. Mas to somente u ma instituio
independente e autnoma, reconhecida pelo ord e n a m e nto constitucional".12
O M P entendi d o como instituio d e gara ntia13 d eve avanar para a tutela
no-monopolstica dos direitos coletivos lato sensu, q u e r no m bito processual ci
vil, q u e r no m bito p enal, q u e r no m bito nacional, q u e r no i nternacional, sendo
i m perativa sua expanso tra nsfronteiri a para fazer frente aos ilcitos que atin
gem - no m bito civil e penal - os d ireitos fu ndamentais d e carter no-territorial,
necessidades d e tute l a no mais a penas restritos aos limites do territrio nacio
nal, mas por se tratarem d e situaes jurdicas complexas e perm isses especiais
de a p roveita mento de tutela d e natu reza indivisveis, extensveis para alm das
fictcias lin has geopolticas. A poluio transfrontei ria; as prticas comerciais e
concorrenciais a b usivas, no m bito d o direito consu m i dor, para alm das frontei
ras nacionais em razo da existncia d e m e rcados comuns e do comrcio pela
internet; a cri m i nalidade transfronteiria, especialmente a ligada corrupo po
ltica, as falncias transfronteirias, entre outros p roblemas da nossa sociedade
contem pornea m e recem ateno red obrada. O legislador, q ue justam e nte por
essa razo estabeleceu normas de cooperao i nternacional no novo CPC, d
papel d e desta q u e ao M P (art. 33, par. nico).14

4.AVALORATIVIDADE DA LEI E N EUTRALIDADE I NTERPRETATIVA DO DIREI


TO: A EXPERINCIA DA "MAGISTRAT U RA DEMOCRTICA" ITALIANA E OS
EFEITOS NO M I N I STRIO P BLICO BRASILEIRO DA RECEPO DA CONSTI
TUIO NO CPC/201 5

A " Magistratu ra Democrtica" italiana, nascida na dcada d e i970, era u ma


associao de juzes e m e m b ros d o M inistrio P blico q u e refutava abertam e nte
duas concepes arraigadas na ideologia de classe: a) a avaloratividade da apli
cao da lei; b) a rgid a neutralidade interpretativa e a conseqente separao
e ntre o Poder J udiciri o, o M i nistrio P blico e a sociedade. I deias q u e estavam

11 LIMA, Fernando Antnio Negreiros. A Interveno do Ministrio Pblico no Processo Civil Brasileiro como Custos
Legis. So Paulo: Mtodo, 2007, p. 94/96.
12 LEITE. Carlos Henrique Bezerra. Ministrio Pblico do Tra balho. 3 ed. So Paulo: LTr, 2006, p. 4i.
13 FERRAJOLI, A Democracia Atravs dos Direitos. O Constitucionalismo Garantista como Modelo Terico e como
Projeto Poltico, op. cit.
14 Prxi mo, indicando a expanso da internacionalizao em matria penal, cf. SOUZA, Ministrio Pblico: de
onde vim, quem sou, para onde vou?, op. cit.

49
H E RMES ZANETI J R .

assentes igu a l mente na m atriz terica e m etodolgica do CPC d e 1973, completu


d e e u nicida d e d os Cdigos e a p licao da vontade concreta e u nssona d a lei.
Cabe o bservar q u e as i deias discutidas neste tpico procura m d e m o nstrar
como o CPC/2015 pode contri b u i r para erradicar a ideologia da avaloratividade
d a aplicao da lei e da neutralidade da i nterpretao, contri b u i ndo para recons
tru i r o direito, realizar u ma reforma na ideologia de classe do M i nistrio Pblico
Brasileiro.15
Como d e m onstrou a doutrina, a ideologia d e classe da " magistratura" ita
liana (juzes e M i nistrio Pblico) era o reflexo d o velho m ito da tecnicidade e
autonomia d o d i reito. Os press u postos contra os q uais se opusera m os " M agis
trados Democrticos", juzes e pro m otores, neste co m bate "ideolgico" e podem
ser i n d ividualizados e m : a) a adoo da teoria formalista da interpretao, q u e
ignorava o carter inevitavelmente d iscricionrio d a s escolhas interpretativas,
d ecorrentes da disti no e ntre texto e norma, e, portanto ignorava igualmente,
o carter tico e poltico e a responsa bilidade dos juzes e promotores pelas
d ecises a d otadas; b) a teoria das fontes ligada ao paleojuspositivismo legalis
ta, q u e igua l m e nte ignorava a divergncia originada no ordenamento com os
virtuais conflitos: Constituio v. velho sistema legislativo; norma legal v. norma
constitucional; regras legais v. princpios constitucionais; e, no Brasil, d i reitos s u b
j etivos individ uais e disponveis d o CPC de 1973 v. d i reitos su bjetivos fundamen
tais indisponveis individuais e coletivos da Constituio d e 1988. Note-se que
estes argu mentos m u ito bem podem servir para criticar a atuao d o M i nistrio
P blico perante o nosso Cdigo de 1973. O movimento Magistratura D e mocr
tica surgiu para com bater o descom p asso entre a lei fascista e a Constituio
italiana de 1948. No Brasil, especialmente em face das relaes entre o MP e o
Poder Executivo, caractersticas do m odelo interve ntivo p r-Estado desenhado no
a rt. 82 do CPC/1973, e da o brigatoriedade da interveno em a lgu ns p rocessos
individuais como curador do Estado ou de i nteresses privados nos p rocessos
i ndividuais - poca co nsiderados de relevncia p blica (por exem plo, vncu lo
conjugal, j u risdio volu ntria etc.) - o M P atuava obrigatoriamente sem pre que
a lei d etermi nava a sua i nterveno. A vincu latividade lei sem o filtro da funo
constitucional gerava uma desconform idade constitucional que deve ser sanada
hermeneutica me nte a partir do novo Cdigo, que atualiza a tradio e i m pem
uma adequao forte entre a atuao do M P como instituio d e gara ntia e os
d ireitos fu ndamentais aos q u ais est vocacionado tutelar.

15 FERRAJOLI, Luigi. A Filosofia Ana ltica e a Cultura jurdica no Sc. XX. Trad . Alexandre Salim, Alfredo Copetti
Neto e Hermes Zaneti Jr. So Paulo: Saraiva, no prelo; FERRAJOLI, Luigi. A Democracia Atravs dos Direitos. O
Constitucionalismo Garantista como Modelo Terico e como Projeto Poltico; FERRAJOLI, Luigi. Poderes Selvagens.
A Crise da Democracia italiana. Tra d. Alexa nder Araujo de Souza. So Paulo: Saraiva, 2014.

50
(DIGO DE PROCESSO CIVIL 20 1 5 : R U PTURA DO PARADOXO ENTRE O M I NISTRIO P BLICO DA LEGALIDADE E O M I NISTRIO . . .

O M P brasileiro d eve observar a refu ndao democrtica do CPC. O s " Magistra


dos Democrticos" italianos, como informou a doutrina, denunciaram mais aguda
mente do que o que ocorria no campo acadmico, os vcios ideolgicos da cultura
at ento dominante: a) a presuno d e coerncia e d e com pletud e; b) o m ito da
certeza d o direito; c) a ideia da aplicao da lei como operao tcnica e mecnica;
d) a desconfiana em relao normatividade da Constituio, entendida apenas
como programa "poltico" ou ornamento ideolgico, sem fora vinculativa; e) a
solidariedade corporativa e a organizao hierrq u ica da classe judiciria fundada
sobre a u nidade e a u nivocidade das orientaes jurispru denciais custodiadas e
promovidas pela Corte de Cassao italiana e as mximas de jurisprudncia (muito
similares as nossas atuais s m u las desprendidas dos casos que lhes deram origem,
enucleando um princpio de direito sem levar em considerao as circu nstncias t
ticas dos precedentes que lhes d eram origem);16 f) a responsabilidade dos juzes e
do Ministrio P blico pelas suas d ecises. O CPC atua fortemente como u m diploma
renovador que permite su perar esses vcios ideolgicos.

Os resu ltados na Itlia desta reviso da j u risdio e da atuao do M i nistrio


P blico - como m o m ento independente e i m parcial, mas no avalorativo, a come
ar pela valorao da constitucionalidade das leis - fora m essenci a l m e nte dois.

Em primeiro lugar, o desenvolvimento de u m a j u risprudncia q u e ento se


denomi nou "alternativa" ou "uso alternativo do d i reito", como contestao da
cultura j u rdica tradicional, mas que a pe n as quis afirmar o pri m a d o da Constitui
o, por m u ito tempo esquecida sobre a lega lidade viciada sobre a qual se base
avam as orientaes j u rispru d e nciais d o m i nantes em m atria d e d i reito d o tra ba
lho, d e d elitos d e opi nio e sindicais, d e liberdade das pessoas, d e garantia d os
interesses difusos, de tutela d a segurana e da sade nos locais d e trabalho e d e
salvaguarda d o m eio a m bi e nte. O "direito a lternativo" pretendia reverter a i d e
ologia poltica q u e negava vigncia Constituio italiana, mas foi indevidamente
confundido com o "direito livre" e a liberdade a bsoluta para o j u lgador decidir
conforme o q u e bem ente n desse, caindo e m descrena pelos seus crticos. No
esse o ca minho q u e d eve ser seguido pelo M P brasileiro, no nosso ente n d i m ento
esta onda reformadora j ocupou seu espao na crtica pr-constituio e j deu
frutos no texto da Constituio d e i988, garantidora de u m a d e mocracia contra
majoritria fundada nos d i reitos fu ndamentais.

Em segundo luga r, o m ovimento da " Magistratura Democrtica" p retendia


i m p lantar u m costu me de ind ependncia, o papel d o j u iz e n q u a nto garantidor
da legalidade constitucional e m face dos poderes fortes, os " poderes selvagens",

16 Ver, para compreender a muda na no CPC/2015, o art. 926, 2, que determina a obrigatoriedade de
mencionar nas smulas as circunstncias fticas que lhes deram origem e as vincula, n a interpretao, aos
precedentes dos quais foram extradas.

51
HERMES Z A N ETI J R .

sej a m estes poderes pblicos ou privad os. Essa fu no d e freios e contra pesos,
alargada pela Constitui o, herdada pelo M i nistrio Pblico brasileiro no exer
ccio d a ao, com o decorrncia d e representar o M P a face ativa das i nstituies
d e garantia dos direitos fundamentais (pri ncpio d a acionabilidade), justamente
por isto, a doutrina recon heceu a necessidade de, ao lado d os pri ncpios d a
legalidade, completude d e ntica e juridicidade, acrescer o princpio d a acionabi
lidad e, declinando q u e a i n d a h u m M i nistrio Pbli co e m Berl i m .

5. I N DEPENDNCIA E U N I DADE NO QUADRO D A CONSTITU IO: EQUIPRl


MORDIALIDADE
A recepo da Constituio no art. 176 c/c o a rt. 1 do CPC/2015 permite que o
M i nistrio Pblico Brasileiro passe a atuar no processo civil com mais independn
cia e especializao, visando s fu nes constitucionalmente d eterminadas, como
i nstituio d e garantia, para alm da postu ra avalorativa e interpretativamente
neutra ou formalista - tcnicas a ntiquadas, conceituais e abstratas -, definindo
estratgias para atuao concertada e m prol dos o bjetivos d a Rep blica Brasilei
ra e da tutela dos direitos fundamentais, prestando contas (accountability) de sua
atuao sociedade.
A independncia d ever ser eq uacionada com a unidade na atuao da i ns
titui o, solucionando-se positivam e nte a tenso independncia versus unidade,
constatada pela d outrina.17 Essa tenso q u e ocorre entre a liberdade de atua r de
cada m e m b ro do M P, gara ntida pela indepe n dncia fu ncional, e a necessidade
d e adoo d e polticas p blicas estratgicas por parte d e todos os m e m bros, de
forma coord enada, pretendida atravs da u nidade da atuao, a m bos princpios
constitucionais, no a nica no d i reito e no p rocesso, basta lemb ra r da tenso
entre efetividade e segu rana jurdica q u e permeia todo o CPC/2015. E m um p ro
cesso d e fortalecimento da democracia d e direitos estabelecida pela Constituio
h sim obrigatoriedade d e manifestao dos m e m bros do M P, contud o trata-se
de efetivar u m a "seletividade razovel e constitu cionalm ente adequada" em bus
ca da "equi primordialidade" e da "conj ugao e q u i l ibrada" entre os princpios
d a unidade e da i nd e pend ncia, sem receita prvia ou a priori, d e forma a ga
rantir q u e "as m etas fixadas institucionalmente, a princpio, so obrigatrias. No
enta nto a forma d e concretizao no ser, necessariamente, u n iforme".18
Nesse sentido, a exe m plo do q u e j ocorre hoje nos juzos de i nconstitu
cionalidade difusos os atos norm ativos podero s e r afastados a ps deciso

17 COU RA, Alexandre de Castro; FONSECA, Bruno Borges da. Ministrio Pblico Brasileiro. Entre Unidade e Inde
pendncia. So Paulo: LTr, 2015.
18 COU RA; BORGES, Ministrio Pblico Brasileiro. Entre Unidade e Independncia, p. 144.

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(DIGO DE PROCESSO (IVIL 2 0 1 5 : RU PTURA DO PARADOXO ENTRE O M I N ISTRIO P BLICO DA LEGALIDADE E O M I NISTRIO . . .

fu n d a m e ntada d o m e m bro d o M inistrio P blico oficia nte q u e d ever " m otivar


a inobservncia d esses atos normativos com fu lcro no sistem a j u rdico constitu
cional, o q u e alinha r o princpio institucional d a unidade ao constitucionalismo
[ ... ] o m e m bro d o M i nistrio P blico no pod er fazer tudo o que d esejar sob o
pretexto d e exercitar sua independncia fu ncional".19

Nesse q uadro normativo preciso ao M i nistrio Pblico u m a reflexo sobre


sua verdadeira vocao, servindo-se d e anlises crticas da cincia poltica e da
sociologia, ao lado d a a n lise d ogmtica. A doutrina j d espertou para a anlise
sociolgica e poltica d o Mi nistrio Pblico.20 Temas co mo: a participao ativa do
M P no desenvolvim e nto d a legislao; o a proveita mento pelo M P d o m o mento de
red e mocratizao e das ondas renovatrias do movi m e nto m u ndial pelo acesso
justia; a ligao terica e ntre promotores de justia e a d efesa dos direitos
difusos e coletivos como principal bandeira reformadora do MP na rea cvel; o
afastam e nto gradativo do Poder Executivo; a alegao pelo M P da indisponibi
lidade dos direitos difusos e coletivos a o lado d a hi possuficincia organizativa
da sociedade para defender esses d i re itos;21 foram considera d os elementos da
formao poltica d o M P brasileiro ps Constituio d e 1988, identifican d o sua
atividade com graus d e "volu ntarismo poltico" por parte da classe.

E m outro tra balho foi criticada a "falta d e eq uacionamento d efi nitivo d e suas
relaes com o Poder Executivo e o m u nd o da poltica", q u e r e m razo d e sua
caracterstica de i nstituio nova, quer pelo M P assu m i r u ma " posio secu ndria
na com posio das e l ites j u rdicas".22 No o M P u m rgo "volu ntarista", a von
tade desenhada nas suas atri b u ies e funes a "vontade d e Constituio''23
Como q u alquer intrprete o M P d ever ser vi nculado pela tradio j u rdica, pelos
direitos fu ndamentais e pelas leis, salvo i nconstitucionalidade, no podendo emi
tir qualquer "opinio" processual sem fu ndamento no ordenam ento jurdico (in
terpretao realista-moderada e responsvel).'4 So as leis e a Constituio q u e
so ativistas n o Brasi l, no o M P e o s juzes (REsp. n 650.728/SC, rei. M i n . H erman
Benj a m i n). A instituio d eve a p roveitar essa oportunidade para se a utoconhecer

19 Idem, p. 137
20 KERCHE, Fbio. Virtude e Limites: Autonomia e Atribuies do Ministrio Pblico no Brasil. So Pa ulo: EDUSP,
2009; ARANTES, Rogrio Bastos. Ministrio Pblico e Poltica no Brasil. So Paulo: Sum ar/Educ, 2002; ALMEIDA,
Frederico Normanha Ribeiro de. A Nobreza Togada. As Elites Jurdicas e a Poltica da Justia no Brasil. 2010. 329
p . Tese de Doutorado em Cincia Poltica. Universidade de So Pa ulo. Orientador: Profa. Ora. Maria Tereza
Aina Sadek. So Paulo, 17/09/2010.
21 ARANTES, Ministrio Pblico e Poltica no Brasil, o p . cit.
22 ALM EIDA, A Nobreza Togada. As Elites jurdicas e a Poltica da Justia no Brasil, p. 292.
23 H ESSE, Konrad. A fora normativa da Constituio. Traduo de Gil mar Ferreira Mendes. Porto Alegre: Sergio
Antonio Fabris, 1991.
24 ZANETI JR., O Valor Vinculante dos Precedentes, p. 145

53
H E RMES Z A N ETI J R .

e ava nar mais no seu co m p romisso com o regi me d e mocrtico constitucional


mente estabelecido. Traadas as d i retrizes constitucionais, o MP precisa dar u m a
virada hermenutica, u m giro de Coprnico, su perando o dilema da esfi nge.
"A q u esto, n a verdade, i n stitucional. Se o Mi nistrio Pblico
combativo, talvez esse seu carter fosse i ntensificado com a utili
zao d e instru m e ntos para a criao d e uma poltica i n stitucional
u nificada. Se os prom otores d efe ndem os i nteresses da sociedade,
talvez o fizessem com maior a m plitude se existissem i ncentivos q u e
pre miassem o s mais ativos". O certo q u e, e m u m a d e m ocracia,
precisamos d e controles e i n stituies fortes, no de h eris. "A
necessidade de i nstru me ntos i nstitu cionais q u e tornem possvel a
responsa bilizao dos atores estatais e a lgu m grau de i nterfer ncia
externa no so a p e n as aspectos norm ativos da d e m ocracia con
tem por nea, mas elementos d efinidores da prpria d e m o cracia".'5

6. Q U EM CONTROLA A I NTERVENO DO MP? RACIONALIZAO DA I NTER


VENO CIVIL, GRAUS DE I NTERESSE PBLICO, GRAUS DE I N DISPONIBILI
DADE E O PRI NCPIO DA "DISPONI BI LIDADE MOTIVADA"
A intimao d o M i nistrio P blico obrigatria nos casos previstos na lei e
na Constituio (art. i78, caput e incisos). A tradio brasileira, por i nfluncia d a
d outri n a italiana e do a rt. 7 0 do CPC italiano,'6 era d e obrigatoriedade e i ndispo
nibilidade da interveno d o M P, nos casos p revistos em lei.
Contudo, excetuando os casos em q u e se trata da interveno aferida por
critrios o bjetivos, por exem plo, a presena d e i ncapazes, no to sim ples
assim resolver a q u esto d e q u a n d o i ncide ou no a obrigatoriedade d e inter
veno. Porta nto, u m dos maiores problemas sobre a i nterveno saber q u e m
controla a d eciso de intervi r ou n o n o processo e q u a nd o obrigatria essa
interveno. Na doutrina, o tema identificad o com o " poder de agenda" do M P
e com a racionalizao da i nterveno cvel, sendo disci plinada e m recom enda
o do CN M P,'7 adotada e regu lamentada em m u itos Estados. preciso, como foi
expressamente declara d o na doutrina, racionalizar, regionalizar e reestruturar o
M P, para q u e ele possa assu m i r a sua identidade i nstitucional prevista na Consti
tuio,'8 tornando-se cada vez mais til e efetivo.

25 KERCHE, Virtude e Limites: Autonomia e Atribuies do Ministrio Pblico no Brasil, p. 110/111.


26 MACHADO, Antnio Cludio d a Costa. A Interveno do Ministrio Pblico no Processo Civil Brasileiro. 2 ed.
So Paulo: Saraiva, 1998, p. 5.
27 Cf., Rec. n 16, CNMP; ZENKNER, Marcelo. Ministrio Pblico e Efetividade do Processo Civil. So Pa ulo: RT, 2006,
p. 138.
28 BERCLAZ, Mrcio Soares; MOU RA, Millen Castro de. "Para onde caminha o Ministrio Pblico? Um novo pa
radigma: racionalizar, regionalizar e reestruturar para assu mir a identidade institucional." l n . : FARIA; ALVES;
ROSENVALD. Temas atuais do Ministrio Pblico. Salvador: J u s Podivm, 2012.

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(DIGO DE PROCESSO CIVIL 20 1 5 : R U PTURA DO PARADOXO ENTRE O M I NISTRIO P BLICO DA LEGALIDADE E O M I N ISTRIO . . .

O p o d e r d e agenda i m plica adotar u m posicionamento i nstitucional m a i s cr


tico, com fundamentao adequada e suficie nte na interveno, e m termos pr
xim os d o que j se exige d o rgo j u risdicional no a rt. 489, l (fundamentao
adequada no novo CPC), demonstrando a finalidade constitucional do M P, u m a
vez q u e " h i n m e ras atri b u ies, como s u a atuao em m i nas e jazidas, no
mandado de segu rana ou na jurisdio volu nt ria em q u e no haja i nteresses
indisponveis, e em outras situaes semelha ntes, q u e d evem hoje ser q uestiona
das, vista da atual d estinao constitucional do M i nistrio P blico, at porq u e,
em casos d e mera d efesa d e i nteresses patrimoniais da Faze nda, tem esta seus
representantes, que no o M i nistrio P blico, ao qual s est reservada a d efesa
do patri m nio p blico quando o legitimado no o faa a contento".29

Em razo disto, a doutrina props, com razo, a necessidade de atuar ju nto


ao processo legislativo para a criao de leis q u e permita m apri morar a fi nalida
de i nstitucional, inclusive modifica ndo a noo d e i n d isponibilidade, quer dizer,
a m pliando as previses legais para controle da interveno d o M P, para alm da
tra nsao penal, da suspenso co ndicional do processo penal e da possi bilidade
de termo d e ajusta mento d e cond uta no cvel "de lege ferenda [ ... ] seria o caso d e
conferi r maior d iscricionariedade ao Ministrio P blico em s u a atuao, para q u e
pud esse m elhor escolher seus cam i n hos e s u a forma d e atuao. Afinal, i nvestido
como est hoje na d efesa d e todos os i nteresses p blicos e transindividuais, o
q u e acaba acontecend o q u e ele no pode eleger reais prioridades''.3

Pois bem, o novo Cdigo legislao nova e permite ava nar neste sentido.
Ade mais, como j referimos nos comentrios ao art. 176, o M P no um rgo
do Estad o atuando no interesse p blico secu ndrio, independente e especia
lizado na d efesa dos direitos fundamentais, sendo q u e os valores defendidos
pelo M P so decorrentes d o carter contra m ajoritrio d a democracia de d i reitos
desenhada pela Constituio de 1988 e, neste contexto, parte da fu no d o M P
i nterpretar o d i reito.
A racionalizao da atuao do M P, na esfera cvel, um tema institucional
me nte m uito polmico, sobre o qual no h u n iformidade. Neste texto, defende
remos a possi bilidade d e determinar graus d e interesse pblico e de indisponi
bilidade d o direito,3' ao mesmo tempo q u e, caberia ao M P, a d eciso de intervir
ou no nos processos, conform e fu n d a m entao a d e q uada, q u a ndo a norm a
q u e d eterm ina a interveno assentar-se e m u m conceito j u rdico i n determinado

29 MAZZILLI, Hugo Nigro. "Propostas de u m novo Ministrio Pb lico". Justitia, So Paulo: Procuradoria-Geral de
Justia, jan./dez. 2000.
30 Idem, ibidem.
31 Prximo, MACHADO, A Interveno do Ministrio Pblico no Processo Civil Brasileiro, p. 65.

55
H E RMES Z ANETI JR.

(ex.: interesse social e interesse pblico). Trata-se d e estabelecer, com o premissa


tcnica de controle da atuao, o "princpio da disponibilida de motivada ", de
monstrando o m e m bro as razes d e sua atuao, toda vez q u e, no exerccio de
suas fu nes constituci onais, ao extrai r o conte d o normativo dos textos legais,
resolver pela i nterveno ou no-i nterveno na esfera cvel, em concreto. O
d ever de fu n d a m e ntao adequada d ecorre d e mandamento constitucional (Art.
93, IX) e u m dos pilares nos q uais se assenta a estrutu ra d e controle d os deve
res-poderes d o j u iz no novo Cdigo d e Processo (Art. 489, 1), nada mais natu ral
q u e ele se estenda igualmente ao M P.
O "pri ncpio da disponibilidade m otivada" nasceu no p rocesso coletivo, ten
d o sido identificad o pela m elhor d outri n a na m atria.32 Algu ns exem plos podem
esclarecer m elhor a q uesto.

Exemplo d esta mudana radical no novo Cdigo, atribuindo mais disponibilida


d e ao M P, so as normas sobre conciliao, mediao e outros meios de soluo
consensual dos conflitos. O MP deve esti mular essas solues (art. 3, 3), inclusive
no curso do processo judicial. A diferena entre a conciliao e a mediao como
tcnicas est na forma de interveno e na existncia ou no d e vnculo anterior.
Agir o M P, na conciliao, nos casos em que as partes no tiverem vnculo anterior,
podendo sugerir solues para o litgio; agir, por outro lado, na mediao, nos ca
sos em que as partes apresentarem um vnculo anterior, limitando-se a auxiliar as
partes a compreender as q uestes e os interesses em conflito, de modo q u e elas
possam, por si prprias, atravs do restabelecimento da com u nicao, identificar
solues consensuais q u e gerem benefcios m tuos (art. 165, 2 e 30). Perceba-se
q u e o Estado nitidamente abre mo de decidir nestes casos, deixando de impor
a lei, aceitando em troca u m a justia coexistencial, que perm ita a continuidade
da relao entre as partes depois do processo de com posio.33 A conciliao e a
mediao so orientadas pelos princpios da i ndependncia, da i mparcialidade, da
autonomia da vontade, da confidencialidade, da oralidade, da informalidade e da
d eciso informada (art. 166). A participao do M P, na mediao, diz respeito u ma
postura tota l mente diferenciada daquela do litgio, pois, ao contrrio de i m por ou
indicar a soluo, dever orientar as partes a encontrar u ma reposta ao problema,
construindo a soluo por si mesmas.
O Cdigo indica, pelo m enos, dois casos em q u e ser obrigatria a i nterven
o do M P. Ser obrigatria a interveno do MP na mediao, no caso dos litgios

32 ALMEI DA, Gregrio Assagra de. Direito Processual Coletivo Brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 573, j
havamos aderido a este entendimento e m outro local, cf. DIDIER JR., Fredie; ZANETI JR., Hermes. Curso de
Direito Processual Civil. Processo Coletivo. 9' ed. Salvador: ]usPodivm, 2014, Cap. 3
33 CAPPELLETII, Mauro . "Notas sobre conciliadores e conciliao". l n . : Processo, Ideologias e Sociedade. Trad .
Hermes Zaneti jr. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2010.

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CDIGO DE PROCESSO CIVIL 20 1 5 : R U PTURA DO PARADOXO ENTRE o M I N ISTRIO P BLICO DA LEGALIDADE E o M INISTRIO . . .

coletivos pela posse d e i m vel (art. 565, 2, CPC/2015) e, tam bm, no caso das
aes d e famlia com a presena de i nteresses d e inca pazes (art. 698, CPC/2015).
Desta maneira podemos afirmar que o Cdigo, efetivamente, recon heceu, para
alm dos termos d e ajustam e nto d e cond uta, u m d ever d o M P d e mediar e conci
liar as partes, visando a soluo consensual do conflito, supera n do-se os rgidos
padres d a obrigatoriedade, uma vez que a d eciso ser tomada pelas partes
no processo d e m e d iao, auxiliadas pelo M P. Assi m , o M P no d efender, ne
cessa ri a m e nte, a soluo legal, m as aquela soluo q u e, em conformidade com
ordenamento j u rdico, for construda pelas partes.

A Resoluo CNMP n 1 18, de 1 de dezem bro de 2014, dispe sobre a Poltica


Nacional de incentivo autocom posio no mbito do M inistrio Pblico.

A i nstituio precisa, portanto, d e ixar para trs o modelo interpretativo-for


malista, ligado ao p rincpio da m e ra legalidade, no q u a l a sua atuao era vincu
lada pela simples previso legal, e passar a adotar uma postu ra i nterpretativa
responsvel de acordo com a legalidade constitucional, m ais adequada a d isso
ciao u n iversalmente aceita pela filosofia j u rdica atual e ntre texto e norma, q u e
exige o com promisso do i ntrprete na atuao d a s normas i nfraconstitucionais
em conformidade com a Constituio.34 Assi m , o rgo de execuo d o MP po
der d eixar d e atuar no feito, sempre q u e perfeita m e nte identificado o o bj eto
da causa e respeitad o o princpio da i n d e pendncia funcional, no identificar a
presena d e interesse p blico ou social, i nteresses d e incapazes ou conflitos q u e
versem sobre a posse de terras u rbanas ou ru rais, a l m d as d emais hipteses
previstas na lei e na Constituio.

Lembre-se que a lei d eve ser i nterpretada e m conformidade com a Constitui


o e, para tanto, as normas atuais tem previsto a intimao d o M i nistrio P blico
sem exigir a sua necessria i nterveno, q u er dizer, o MP i ntimado para i ntervir
se entender p resentes as causas de sua i nterveno, constitui ndo-se em esp
cie d e disponibilidade motivada, ou seja, obrigatria a interveno, desde q u e
presentes o s d ireitos e interesses tutelados pelo M i nistrio. A disponibilidade mo
tivada j reconhecida nas aes coletivas no caso de desistncia ou a bandono
por parte d e colegitim ado, sendo dever-poder d o M P assumir a ao se entender
q u e fora (in)fu ndado o abandono ou a desistncia, caso considere ser fu ndado
o a ba nd o no ou a desistncia no o M P obriga d o a conti nuar com a ao (na
doutrina, no m esmo sentido, algu ns fal a m e m "obrigatoriedade tem perada pela
convenincia e o portu nidade".35

34 PINO, Giorgio. Diritti e /nterpretazione. li Ragionamento Giuridico ne/lo Stato Costituzionale. Bologna: li Mulino,
2010, p.15; ZANETI JR., Hermes. O Va lor Vinculante dos Precedentes. Salvador: JusPodivm, 2015.
35 M I LAR, dis. Ao civil pblica na nova ordem constitucional. So Paulo: Saraiva. 1990. p . 11; DI NAMARCO,
Pedro da Silva, Responsabilidade civil do promotor de justia no inqurito civil, p. 255.

57
H E RMES Z A N ETI J R .

A i nti mao para m a nifestar-se sobre a presena ou no d e causa d e i nter


veno passou a ser a d otada em u m a srie d e casos lega l m e nte p revistos. Este
o caso do a rt. 1 2, n i co, da Lei do Mandado de Segu ra na, q u e prev a pos
sibilidade da d evoluo dos a utos sem manifestao de m rito pelo M P. Ta m b m
o caso d o s p rocedi m e ntos d e j u risd io volu ntria, nos q uais a interve no d o
M P atualme nte est vincu l a d a a conexo entre o caso d iscutido nos autos e o s
casos d e i nterveno previstos no a rt. 178, n o s termo do a rt. 721 d o CPC/2015.
Igu a l mente este, como se ver, o caso do 2 d o art. 178, pois a req u i sio
dos autos, sem manifestao do M P, assim como a re messa sem m a n ifestao,
d e pende de no ser o caso de sua i nterven o .

A razo para a racionalizao da atuao d o M i nistrio P blico p rivi legi a r


a u t i l i d a d e e efetividade d e sua atuao civil, com clara o po p e l a atuao
como agente na defesa dos d i reitos sociais, coletivos e i ndivi d u ais indisponveis.

Cabe, ao M i nistrio P blico, a exclusividade na identificao d o i nteresse


q u e j u stifi q u e a i nterveno da institui o na causa. O m e m b ro do M i nistrio P
blico pode ingressar e m qualquer causa na q u a l recon hea m otivo para i ntervir
(art. 4, Rec. n 16, CNMP). Este poder a tivo de interveno tam bm uma d ecor
rncia do "poder de agenda" e d a racionalizao da atuao cvel .

Vejamos alguns exem plos em q u e, m u ito e m bora o M P n o tenha u m dever


de interveno, sua atuao deve ser autorizada, por esta r d e acordo com o
interesse p blico ou social (disponibilidade vincu lada fu n d a mentao).

A Rec. n 16 do C N M P atu a l m e nte determina a o brigatoriedade da i nterve n


o na ao d e usucapio quando h o uver i n exist ncia de registro d o i m vel,
e na usucapio prevista no Estatuto da Cidade (a rt. 12, 1, Lei 10.259/2001).
Nesse sentido, pergunta-se: ca beria a i nterveno do MP na usucapio para
i m veis u rbanos ou rurais su periores ao mdulo constitucional, quando, na sua
atrib u io u rba nstica-ambiental, estiver o M P trabalhando i ntensam e nte pela
regularizao fund iria na localidade e, para tanto, decidir i ntervir nas aes
i n d ividuais para evitar fraudes e m e l horar a tutela coletiva j iniciada atravs
de i n q u rito civil ou ao coletiva p r p ria? Entendemos q u e sim, j q u e no se
trata aqui d e interesse i n d ividual, m as de d i reitos sociais e coletivos tutelados
pelo M P a partir d e aes i n d ividuais que re prese nta m uma controvrsia a m pla,
que ati nge todo o gru po d e moradores daquela localidade.

Igualmente a legislao no exige a i nterveno d o M P nas aes d e d e


sapro p riao, salvo na desa pro p riao para reforma agrria (art. 1 8 , 20, Lei
Complementar 76/1993). Pergunta-se: suspeita ndo de coluso p rocessual e m
preju zo d o patri mnio p blico, c o m i ndcios d e fra ude, p o d e o M P req u e rer a
i nterveno nos processos d e desapro p riao? Nos parece q u e sim, sem sombra
d e d vida, pouco i m porta ndo ser o p rocesso i n d ividual. Clara m e nte se j u stifica a

58
CDIGO DE PROCESSO CIVIL 2 0 1 5 : R U PTURA DO PARADOXO ENTRE o M I NISTRIO PB LICO DA LEGALIDADE E o M I N ISTRIO .

interven o do M P e m benefcio d o i nteresse social para investigar s e h fra u d e


e evitar o prej u zo ao patri m n i o p blico.

A m esma soluo nos parece adequada q ua nto s execues fiscais. De re


gra, o MP no i ntervm, mas sabendo da possibilidade de coluso ou existi n d o
u m a a o coletiva para controlar o s d esvios na cobra na d o s tri butos na m u nici
palidade, nada i m pede; ao co ntrrio, d evida, sua i nterveno.

Poderamos dar outros tantos exe m plos, tais como aes d e consu m idores
co ntra pla nos d e sade e i nstituies financeiras q u e revelem p rticas a busivas,
aes de indenizao movidas por particu lares em razo de acidente a m biental
etc. Estas intervenes tero por o bjetivo tanto a colheita d e elementos pro ba
trios para as atuaes na tutela coletiva, q uanto a pr pria efetivao, nos res
pectivos p rocessos i ndividuais, da poltica p blica desenvolvida pelo MP na sua
fu no d e ombudsman (art. 129, l i , CF/1988). Os casos concretos podero revelar
a concom itncia d e tcnicas, como a i nterveno a q u i proposta, o aju iza m e nto
de u m a ao coletiva (art. 139, X) ou o j u lga m e nto atravs dos casos repetitivos
(art. 928), u ma vez q u e o MP tem legiti midade p a ra req u e rer q u a l q u e r d estas
tcnicas e aplicar a mais efetiva e adequada para o caso concreto.

No sentido o posto, os casos de disponibilidade m otivada podero ensejar


a no i nterveno d o M P. Isto ocorre porq u e o i nteresse p blico tem graus d e
tutela, assim c o m o a indisponibilidade d o d i reito.

Logo, no o b rigatria a i nterve no do MP em toda e q u a l q u e r causa


que trate d e d i reitos fu n d a m e ntais i n d ividuais, mesmo sabendo q u e estes em
essncia so d i reitos i nd isponveis, q u a n d o as partes fore m maiores, ca pazes
e estiverem bem rep resenta d as e no i ncidir n e n h u m a das h i p teses legais e
constitucionais d e i nterveno.

Pod e mos d ecli nar alguns exe m p los. M uito e m b o ra os d i reitos do cons u m i
dor seja m d i reitos fu n d a m e ntais, no h, d e regra, interve no na tutela das
situaes j u rdicas i ndivi d u a l m e nte consid e radas, que tm m u itas vezes efeitos
m e ra m e nte patri moniais. U m a coisa a i ndisponibilidade dos d i re itos, outra a
disponibilidade d e seu exerccio. O d i re ito pro p riedade i nd isponvel, todos
tem d i reito a torn a re m -se pro prietri os; portanto, ta m b m um d i reito u n iver
sal; o d i reito de p ro priedade disponvel, u m atri buto da p ro priedade a d q u i
rida, o d i reito d e usar, gozar e d ispor d os bens q u e se possui, i n d ivi d u a l m e nte,
portanto um d i reito particu lar. Somente se a propriedade for utilizada contra
sua fu no social e em d etri m e nto do i nteresse social e de d i reitos ind ividuais
indisponveis, o M P poder i ntervir. Por esta razo no intervm, d e regra, nas
aes d e usuca pio e de desapro p riao, m esmo a propriedade sendo um d i rei
to fu ndam ental. E interv m, obrigatori a m e nte, na usuca pio especial d o Estatuto
da Cidade e na desapropriao para reforma agr ria . Igualme nte, m uito e m bora

59
HERMES ZANETI J R .

o d i reito sa d e seja um d i reito fu n d a m e ntal, o M P no i ntervm, e m regra, em


aes i n d ividuais, solicitan d o medica m e ntos ou trata mento md ico em face d o
Esta d o ou e m face d e pla nos de s a d e . A s p retenses a q u i s o i ndivi d u alizadas,
e no atra e m a atuao d o M P, salvo pelo a lcance e pela potencialidade de
tutela coletiva (arts. 139, X, CPC/2015). Nos trs casos, d ireitos d o consu m i d o r, di
reitos d e propriedade, e d i reito sa de, o grau d e ind isponibilidade d o d i reito
fu n d a m e ntal a d e q u a d a m e nte tutelado na esfera i nd ivi d u a l pela atuao das
partes e seus procuradores, rese rvad o ao M P a atu ao coletiva lato sensu e a
atuao na d efesa d e titu lares d e d i reitos i n d ividuais especialmente tutelados
pela norma j u rdica ou e m situaes d e risco (ex.: crianas e adolescentes, i d o
sos, pessoas p ortadoras d e d eficincia etc.).

A situao de risco p a ra titu l a res de d i reito especi a l m e nte considerados


pela legislao como vulnerveis gera a l egiti mao do M P para a ao e para a
i nterveno j u d icial, m uito e m bora exista a lgu m a polm ica q u a nto ao tema, nos
p a rece ser esta a melhor soluo d i a nte da p reviso exp ressa da Constituio
e d o novo CPC.36
O MP d eve atuar de forma resolutiva, j u d icial e extraju d icia l m ente, para
transformar e m realidade as normas constitucionais, gara ntias p ri m rias, ina
d i m p l i d as. Sua fu no no burocrtica, mas efetiva, sendo i m presci ndvel per
guntar o q u a nto d e resposta ao i nteresse p blico e social cada ma nifestao d o
M P t e m potencial de fornecer.

7. CONCLUSO

A revol u o do Ministrio P blico Brasileiro j ocorreu em 1988. O CPC d e


2015 n s d i nstru me ntos p a ra efetivar ainda mais a s normas constitucionais,
acabando com o para d oxo m etodolgico entre o "Ministri o P blico d a Lei " e o
" M i n istrio Pblico da Constituio".
Agora, mesmo os mais aferrados i ntrpretes d o legalismo formalista deve
ro se curvar a constitu cionalizao d o M i nistrio P blico como i nstitui o d e
gara ntia d o s d i re itos fu n d a m e ntais.

36 DIDIER JR., Fredie; GODINHO, Robson Renault. "Questes atuais sobre as posies do Ministrio Pbl ico no
Processo Civil . " Revista de Processo, So Paulo: RT, vol. 237, p. 45, nov/2014.

60
C A PTULO 3

O Ministrio Pblico no novo Cdi g o


de Processo Civil: al g uns tpicos
Robson Rena ult Godinho1

SUMRIO: 1 . DELIMITAO O BJ ETIVA DO TEMA; 2. A ADAPTAO PROCESSUAL DO MINISTRIO PBLICO


CONSTITUIO; 3. O NOVO CPC E A APATIA DO MI NISTRIO PBLICO NO PROCESSO LEGISLATIVO: AUSNCIA
DE AVANOS FUN DAMENTAIS; 4. AS NORMAS FUNDAMENTAIS; 5. PRAZOS PROCESSUAIS E INTIMAES; 6.
INTERVENO COMO FISCAL DA ORDEM JUR[DICA (CUSTOS LEGIS); 7. M I N ISTRIO PBLICO E A NECESSI
DADE DE CURADOR ESPECIAL; 8. MIN ISTRIO PBLICO COMO LEGITIMADO ATIVO; 9. SUSPEIO E IMPE
DIMENTO; 10. A RESPONSABILIDADE DO MIN ISTRIO PBLICO; 1 1 . A ATUAO DO MIN ISTRIO PBLICO
E O ESCALONAMENTO DA CARREIRA: O MAL-ESTAR N O PRINCPIO DA U N I DADE; 12. ENCERRAM ENTO; 1 3.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

1 . DELIMITAO O BJETIVA DO TEMA

Em texto escrito em coautoria2 pouco antes da a p rovao d o novo CPC, a pon


tvamos q u e o M i nistrio P blico, mesmo a ps a Constituio de i988, ainda no
percebido como um personagem m u ltifacetado no processo civil, com toda u ma
nova d i m e nso jurdica advi n d a de diversos textos normativos e da prpria pr
tica institucional. Anotva mos tambm q u e h certo silncio da d outrina, qu e, em
linhas gerais, persiste na a nlise do M inistrio Pblico a penas na tradicional fun
o de custos /egis ou, na li nguagem d o novo CPC, fiscal da ordem jurdica3, salvo
quando se abord a m q u estes e nvolvendo a legiti midade para aes coletivas. Se
houve evid ente modificao do M inistrio P blico4, com necessrias repercusses

i. Promotor de Justia (M PRJ). Ps-doutorado (U FBA), Doutor e Mestre em Direito Processual Civil (PUC-SP).
Mem bro dos Institutos Brasileiro e lberoamericano de Direito Processual.
DIDIER JR., Fredie. GODIN HO. Robson Renault. Questes atuais sobre as posies do Mi nistrio Pblico no
processo civil. Revista de Processo, n 237. So Pa ulo: RT, novembro de 2014, p. 45/87.
ESTELLITA, Guilh erme. O Ministrio Pblico e o Processo Civil. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1956. CAMPOS,
Benedicto d e . O Ministrio Pblico e o Novo Cdigo de Processo Civil. So Paulo: RT, 1976. LOPES, Jos Fer
nando da Silva. O Ministrio Pblico e o Processo Civil. So Pa ulo: Saraiva, 1976. MACHADO, Antnio Cludio
da Costa. A Interveno do Ministrio Pblico no Processo Civil Brasileiro. 2 e d . So Paulo: Saraiva, 1998.
ZENKN ER, Marcelo. Ministrio Pblico e Efetividade do Processo Civil. So Paulo: RT, 2006. LIMA, Fernando An
tnio Negreiros. A Interveno do Ministrio Pblico no Processo Civil Brasileiro como Custos Legis. So Paulo:
Mtodo, 2007. MOREIRA, Jairo Cruz. A Interveno do Ministrio Pblico no Processo Civil Luz da Constituio.
Belo Horizonte: Dei Rey, 2009.
4 Para a formao histrica geral do Min istrio P b l ico e/ou p a ra notcias de d i reito comparado, vale
conferir os seguintes estu d o s, que tambm trazem outras referncias bibli ogrficas sobre o tema:

61
RoBSON RENAULT Goo1NHO

p rocessuais, a m a nuteno d e u ma i nterpretao " retrospectiva" i ncompatvel


com u m a realidade q u e, se no exatam ente nova, exige u m tratam e nto condi
zente com tais transformaes. Barbosa Moreira chegou a afirmar que o silncio
da Instituio no processo civi l teria sido i nterro m pido exata mente em razo do
processo coletivo, que ensejou a " revitalizao do M inistrio P blico, arrancado

GARCIA, Em erson. Ministrio Pblico - o rga n izao, atribuies e regim e jurdico. 4 e d . So Paulo: Sa
raiva, 2014. MAZZILLI, H u go Nigro. Regime Jurdico d o Ministrio Pblico. 7 ed. So Paulo: Saraiva, 2013.
CARNEIRO, Paulo Cezar P i n h e i ro. O Ministrio Pblico no Processo Civil e Penal - Promotor natural, atribui
o e conflito. 6 ed. Rio d e J a neiro: Forense, 2ooi. LYRA, Roberto. Teoria e Prtica da Promotoria Pblica.
Rei m p resso. Porto Alegre: Sergio Anto n i o Fabris, 200 1 . D IAS, M a rio. Ministrio Pblico Brasileiro (dois
volumes). 2 ed. Rio d e Janeiro : Jos K o nfino, 1955- RITT, E d u a rd o . O Ministrio Pblico como instrumento
de Democracia e garantia constitucional. Porto Alegre: Livraria d o Advoga do, 2002. SAUWEN F I LHO, Joo
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PAES, Jos E d u a rd o Sabo. O Ministrio Pblico na Construo do Estado Democrtico d e Direito. Braslia:
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Democrtico de Direito: perspectivas constitucionais de atuao institucional. R i o d e Janeiro : Lumen ]uris,
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Sergio Anto n i o Fabris, 2012. SACCO, Ricardo Ferreira. Constitucionalismo e Ministrio Pblico. Belo H o ri
zonte: m a n d a m entos, 2008. MACHADO, Bruno Amaral. Ministrio Pblico: o rganizao, representao e
trajetrias. Cu ritiba: J u ru, 2007. RIBEI RO, Carlos Vincius Alves (org.). Ministrio Pblico: reflexes sobre
princpios e funes institucionais. So Paulo: Atlas, 2009. ALMEI DA, Gregrio Assagra. SOARES J N I OR,
] a rbas. Teoria Geral do Ministrio Pblico. Belo H o rizonte: Dei Rey, 2013; SABELLA, POZZO e BURLE FILHO
(coord.). Ministrio Pblico: vinte e cinco a n os do novo perfil constituci o n a l . So Paulo: M a l h ei ros, 2013.
GOU LART, Marcelo Pedroso. Elementos para uma Teoria Geral d o Ministrio Pblico. Belo Horizonte:
Arraes, 2013. Convm mencionar i nteressante livro que oferece um pa norama comparado: DIAS e AZE
VEDO (co ord.). O Papel d o Ministrio Pblico: estudo compara d o dos p a ses latino-americanos. Coimbra:
Almedina, 2008. Para uma viso crtica e i nterdisciplinar: ARANTES, Rogrio Bastos. Ministrio Pblico
e Po ltica no Brasil. So Paulo: I D ESP/EDUC/S u m a r, 2002. S I LVA, Ctia Aida Pereira da. justia e m Jogo:
novas facetas da atuao dos Promotores de J u stia. So Paulo: Edusp, 2ooi. K ERCHE, Fbio. Virtude e
limites: a utonomia e atribuies do Ministrio Pblico no Brasil. So Pa u l o : Ed usp, 2009.

62
o M I N ISTtRIO P BLICO NO NOVO CDIGO DE PROCESSO (1V1L: ALGUNS TPICOS

relativa quietude em q u e usualmente o manti n h a m , no toca nte ao p rocesso


civil, as atribuies tradicionais" 5 Entretanto, no basta concentra r tintas na legi
ti midade do M i nistrio P blico para os processos coletivos, se outras d i menses
continuam negligenciadas pela doutrina e j u risprudncia.
A edio d e um novo Cdigo de Processo Civil, portanto, pode significar es
pecial oportu nidade para q u e se lance um olhar renovado sobre as d i m enses e
posies do M i nistrio P blico, ainda q u e, a rigor, poucas modificaes estrutu
rais t e n h a m ocorrido c o m a nova legislao6, o q u e p o d e s e r explicado tanto por
essa discreta i m portncia doutri nria antes referida, como tambm pela anmica
participao da institu io no decorrer do p rocesso l egislativo.
O propsito d este breve texto consiste em descrever d iversos tpicos q u e
parecem relevantes, em u ma p rimeira leitura d o novo Cdigo, tendo como re
ferncia a atuao do Ministrio Pblico, sem, contud o, haver qualquer o bjetivo
de esgotar os temas, tanto em relao a m plitu d e quanto, p rofu ndidade. A
pro posta basicam ente elaborar u m a espcie de sum rio para a realizao de
u ma leitura da atuao d o M i nistrio P blico no novo CPC.

2. A ADAPTAO PROCESSUAL DO M I N I STRIO PBLICO CONSTITU IO


O novo CPC possui d iversos d ispositivos cuja finalidade u nicamente peda
ggica: reproduzir normas constitucionais a fim d e q u e, para d oxalmente, a consa
grao infraconstitucional sirva efetividade da Constituio. Basta ter em conta
a preocu pao legislativa em explica r com o se d evem concretizar o pri ncpio do
contraditrio e o d evido processo legal, como nos artigos 9, 10, 321, 373, 1,
parte final, 489, 1, entre outros, para se constatar essa opo pela rep roduo
ou d etalhamento de normas constitucionais. Por ser o primeiro Cdigo d ebatido
e editado em regim e democrtico, natural essa o po pela expressa e didtica
constitucionalizao das disposies p rocessuais, sobretudo quando se revela
cada vez mais necessria a afirmao i nsistente e reiterada, a p roxi m a n d o-se
do trusmo, de norm as constitucionais em um a m b iente em q u e h um dficit de
concretizao de tais comandos.
Esse o bjetivo legislativo de adaptao do processo civi l Constituio evi
dentemente a bra nge ta m b m o Ministrio Pblico em sua disci plina especfica
nos a rtigos i76 e 177 do novo Cdigo.

Os novos rumos do processo civil brasileiro. Temas de Direito Processual (Sexta Srie). So Paulo: Saraiva,
1997, p. 73-
6 Refiro-me ausncia de muda nas profundas d i retamente relacionadas disciplina especfica do Mi
nistrio Pblico, j que o novo Cdigo de Processo Civil, se analisado o conjunto de normas, apresenta
indiscutveis modificaes estruturais e paradigmticas.

63
RossoN RENAULT Goo1NHO

E aqui est a unidade hermenutica que d i d atica mente o novo CPC i m pe


para a anlise de q u a l q u er tema relacionado ao M inistrio P blico no processo
civil: sua atuao somente se justifica a partir do q u e est estabelecid o no a rt.
127 da Constituio da Rep blica.
Toda anlise da atuao e da p a rticipao d o M inistrio Pblico no processo
civil, seja como agente, seja como i ntervenie nte, necessari a me nte d ever partir
d essa ideia bsica de ser constitucionalmente a utorizada.
Essa o bviedade necessria e d eve ser repetida exausto, sob pena de
o h bito atvico - q u e e nseja a i n rcia da reflexo e a repetio automtica
de com portamentos - o b n u bilar q u a l q u e r avano i nstitucional, perma necendo
o M i nistrio P b lico e m sua " relativa quietude" no processo civil, afastando-se
inexoravelmente dos baliza m e ntos constitucionais.
Isso significa q u e m esmo algu mas fu nes tradicionais do M inistrio P blico,
q u e h dcadas so exercidas i rrefletidamente, d evem ser revistas sob essa
perspectiva, no cabend o mais a m era repetio de atuaes burocrticas q u e
s o normalmente atribudas a u ma tradio inventada e se perpetua m c o m o s e
fossem situaes ontolgicas. U m exem plo: a i nterveno do Ministrio Pblico
em atos de disposio de ltima vontad e . difci l encontrar um exem plo mais
afastado do perfil constitucional do Ministrio P blico do que sua atuao em
razo d e u m ato d e vontad e indivi dual, patrimonial e disponvel. Nada j ustifica a
atuao do M i nistrio P blico nessas situaes, mas o fetiche legal e a obedincia
cega a hbitos a rraigados fazem com que existam Pro m otorias especializadas
em se manifestar no cu m p rimento d e testamentos, sem que haja qualquer outra
justificativa para essa atuao. Como o novo Cdigo, fica evidente o q u e j era
patente desde a p ro m u lgao da Co nstituio, mas q u e no era seq u e r cogitado
- e no ser surpreendente se houver resistncias a essa "modificao" - por no
haver intermediao legislativa.
Essa ada ptao processu a l do M inistrio P blico Constituio, portanto,
a o m esmo tempo bvia e necessria, consistin d o em traar o par metro funda
m e ntal de atuao: o a rtigo 127 da Constituio e seu espelho processual, o artigo
176 do novo Cdigo.

3. O NOVO CPC E A APATIA DO M I N ISTRIO PBLICO NO PROCESSO LEGIS


LATIVO: AUSNCIA DE AVANOS F U N DAMENTAIS
Basica m e nte o q u e foi exposto no item anterior constitui o nico avano le
gislativo em relao ao M i nistrio P blico, o que m u ito pouco se considerarmos
que um novo Cdigo sem p re um m o m ento para correes d e ru m os, aperfei
oamentos e p rogressos. No caso d o M i n istrio P blico, o nico avano, portanto,
foi a reproduo de normas constitucionais.

64
o M I NISTRIO P BLICO NO NOVO CDIGO DE PROCESSO CIVIL: ALGUNS TPICOS

Ao mesmo tem po, no se pode consid e rar q u e tenha h avid o contundentes


retrocessos, m as, em um Cdigo em q u e todos o btiveram i m portantes conq uis
tas, permanecer na m esma situao pode ser percebido como prejuzo.
Entre os m otivos que podem ser creditados para esse fato certamente est o
processo legislativo, sob dois pontos d e vista: 1) o p rimeiro d ecorre das virtudes
do M i nistrio P blico, fazen d o com que sua atuao efetiva, sobretudo e m aes
coletivas e na seara crimina l, p rovoque u m a reao contrria d e grupos d e poder
q u e reflita em um a m biente l egislativo que lhe hostil ou pouco receptivo; 2) o
segu ndo advm d e seus d efeitos e pode ser su bdividido em dois su bitens: 2 . 1)
no se pode ignorar q u e a lgumas distores fu ncionais casusticas j u stifiquem, no
plano poltico, a reao dos gru pos d e poder; 2.2) a d esconcertante apatia d o Mi
nistrio P blico na participao do processo legislativo, salvo e m q u estes envol
vendo conquistas fu ncionais corporativas, no raro decorrente d e uma postu ra
autossuficiente de no buscar o dilogo com os atores polticos por se considera r
u m a entidade pura e su perior, i ncom patvel c o m o varejo poltico, quando no
trio q u e as i m e nsas conquistas institucionais se dera m exatamente em razo d e
u m a efetiva, a rticu lada e contu ndente participao poltica. Felizmente, parece
que comea h aver um retorno a essas razes do dilogo poltico, com maior par
ticipao em p rocessos legislativos, m as o fato q u e e m relao ao anteprojeto
e especialmente ao projeto q u e deu origem ao novo Cdigo a participao do
Ministrio P blico foi prxim a de i rrelevante, fragme ntada, i nconstante e, em
muitos momentos, d esinteressad a . No q u e o M i nistrio P blico no foi ouvido;
ele no se fez ouvir. E isso, evidentemente, reflete-se no texto a provado.
Aps esses itens i ntrod utrios, os segui ntes cuidaro d o exa m e d e a lguns
tpicos rel evantes para a atuao do M i nistrio P blico no novo Cdigo de Pro
cesso Civil.

4 . AS NORMAS F U N DAMENTAIS
O novo CPC conta com uma Parte Geral q u e inaugurada com a previso d e
"normas fundamentais", q u e a presentam desde o incio s e u com promisso c o m a
finalidade pedaggica da constitucionalizao antes referida. Cabe ao M i nistrio
Pblico a estrita observncia das norm as fu ndamentais do CPC em duas frentes,
isto , em sua prpria atuao e tam b m zelando para q u e sejam obedecidas
pelos d emais i ntegrantes d o p rocesso.
O novo CPC estabe lece a boa-f o bj etiva e a coo p e rao7 t a m b m p a ra a
atuao d o M i n istrio P b l ico, o q u e significa q u e se l h e exigem d everes d e

Sobre a boa-f objetiva e a cooperao, DIDIER J R., Fredie. Curso de Direito Processual Civil. Vol. i . 17' Ed.
Salvador: JusPodivm, 2015, p. 104/113 e 120/132. THEODORO J nior, H u m berto. NUNES, Dierle. BAHIA, Alexan
dre Melo Franco. PEDRON, Flvio Quinaud. Novo CPC: fundamentos e sistematizao. 2 ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2015, p. 69/92 e 183/240.

65
RoBSON R E N A U LT G o o 1 N H O

c o n d uta, c o m o l e a l d a d e e escl a re ci m e nto (e a fase de s a n e a m e nto conce


b i d a d efin itiv a m e nte p a ra que todos o s sujeitos d e la p a rti c i p e m ativa m e nte,
i nclu i n d o o M i n istrio P b li co com o fiscal d a o rd e m j u rdica). Mas a ntes d e se
preocu p a r co m o asp ecto externo d a b oa-f o bj etiva e da coope rao, d eve
o M i n istrio P blico se o c u p a r d essas q u estes e de s e u s d e s d o b ra m e ntos
no m bito i nte rno, a f i m de su p e ra r o que n este texto ser d esign a d o co m o
o " m a l-estar n o p ri ncpi o d a u n i d a d e" e a o q u a l s e d e d icar ite m p r p ri o .
o efetivo contraditrio p revisto n o s artigos 9 e 1 0 d o novo C P C afeta o
M i nistrio Pblico no apenas passivam e nte, mas ta m b m como causa ativa
p a ra sua atuao a fim de q u e seja estrita m e nte observado. Nesse p a rticu l a r,
a l is, h u m caso concreto ocorri d o no Tri b u nal d e j u stia d o Rio d e J a n e i ro
recenteme nte e ilustra a u m s t e m p o a a plicao patolgica d o contra ditrio
e t a m b m a necessidade de pe nsarmos critica m e nte o pri ncpio da u n i d a d e :
l i m i narmente, c o m b a s e nas alegaes da p a rte e c o m erros tticos i m p ressio
na ntes, u m Desem barga d o r conce d e u l i m i n a r suspendendo os efeitos d e u m a
ao ajuizada p e l o M i nistrio P b l ico, q u e havia obtido a tutela a nteci pada e m
p ri m ei ro grau; d iante d isso e especi a l m ente e m razo d o equvoco ttico, o
Pro m otor d e j u stia procu rou o j u lgad o r para d e m onstrar docu m e ntalm ente o
erro; chega n d o ao ga bin ete, o desem b a rgador estava reu ni d o com os advoga
dos da outra p a rte e d isse q u e era p a ra o Pro m otor de j ustia "despachar" ali
m es m o, dia nte d e todos, porq u e no pode haver "segredos" e h que se p res
tigi a r o contra ditrio. Seria correta a postu ra d o Desem ba rgador, se no fosse
o d etal h e d e q u e sim plesmente o M i n i strio P blico no foi avisad o de q u e ha
veria uma reu nio com os advogados da outra p a rte. Ou sej a : o contraditrio,
no caso, era cape nga e s valeria se fosse para ate n d e r o M i nistrio P blico.
Eis um exe m p lo d o uso d e um pri ncpio para, contraditori a m e nte, neg-lo. Por
essa e outras razes, fu n d a m e ntal que o M i nistrio P b l ico m e l h o r se a rti
cule p a ra uma efetiva atuao pera nte e j u nto aos Tri bu nais. De nada a d i a nta
o i n crem ento da l egiti m i d a d e ativa e, d epois, h u m a atu ao desarticu lada e
d esi nteressada nas fases recursais.

Ai nda nas normas fu ndamentais, a conci liao, a med iao e outros m todos
d e soluo consensual d e conflitos m ereceram especial ateno no novo CPC
e o a rtigo 3 d ispe q u e d evem ser estim ulados pelo M i nistrio P blico, q u e,
para tanto, d ever se capacitar. Nesse ponto, cabe registrar a repercusso da lei
13. 140 (Lei da Mediao), q u e, em seu a rtigo 3 , 2, dispe q u e "o consenso das
partes e nvolvendo direitos indisponveis, mas transigveis, d eve ser homologad o
em juzo, exigid a a oitiva d o M i nistrio P blico". Ai nda q u e se considere esse d is
positivo i ntegrante de lei especial e posterior ao novo CPC, no se pode extrai r
q u e o Mi nistrio Pblico atuar e m todas as mediaes e m q u e haja d i reitos

66
M I NISTRIO P BLICO NO NOVO (DIGO DE PROCESSO (1V1L: ALGUNS TPICOS

indisponveis8, mas transigveis, caso se e ntenda q u e essas duas caractersticas


esteja m presentes nos casos de consenso e nvolven d o matria de famlia e a
Fazen d a Pblica, por exe m plo. Essa concluso d eriva d o fato d e q ue, como j
afirmado, a atuao do M i nistrio P blico d ecorre d o a rtigo 127 da Constituio,
cuja compreenso, n esse particu lar, est cristalizada nos a rtigos 178, pargrafo
n i co, e 698 do novo CP(, o q u e significa q u e somente se houver i n capazes9 ser
obrigatria sua i nterveno.

5. PRAZOS PROCESSUAIS E I NTIMAES


O novo CPC traz i m portantes i novaes q uanto aos prazos processuais, a co
mear pelo artigo 219, q u e estabelece sua contagem em a pe n as dias teis. No
artigo 220 tambm h i novao, ao se p rever a suspenso dos prazos e ntre os
dias 20 de dezembro a 20 de janeiro, deixando claro seu l q u e no se trata de
recesso ou frias forenses, m as, sim, de causa suspensiva de prazos que afetem
a advocacia privada. Por essa razo, cotejando-se o caput do artigo 220 com seus
l e 2, possvel a designao de audin cias e sesses d e julgam e nto quando
no houver advogado privado no processo, j que as atividades dos juzes, mem
bros do M i nistrio Pblico, da Defensoria P blica e da Advocacia Pblica d evero
ser exercidas integral e normalmente, sem qualquer paralisao. Os destinatrios
dessa suspenso dos prazos so i nequivocamente - e to-somente - os advogados
privados. Entender essa regra como sendo perodo de recesso forense ser u m a
interpretao contrria ao texto legal q u e atender a anseios corporativos, mas
prestar um d esservio para a p restao jurisdicional, sem contar a frontal viola
o, para dizer o mn i m o, ao previsto no artigo 93, XII, da Constituio da Rep blica.
Especifica m ente afetan d o a discip l i n a do M i nistrio P b li co, h fixao de
prazo d e trinta dias para suas m a nifestaes co mo fiscal da ord e m jurdica (ar
tigo 178). Quando no houver fixao de prazo especfico, todas as suas m a n i
festaes tero p razo em do bro, a partir d e sua i ntimao pessoal, contado e m

8 A indisponibilidade do di reito um tema compl exo e q u e no pode mais ser encarado pelos processua
listas como se fosse um conceito pr-concebido e ontologicamente perene. Sobre o tema, que ser abor
dado opo rtu namente com mais vagar, vale conferir: OLIVERO, Luciano. L'lndisponibilit dei Diritti: onolisi di
uno categoria. Torino: G. Giappichel\i, 2008. DESSl, Om bretta. L'lndisponibilit dei Diritti dei Lovoratore Secando
L'Art. 2 1 13 e.e. Torino: G. Giappichelli, 2011. CUIDARA, Antonio. lndisponibi/it dei Tributo e Accordi in Fase di
Riscossione. Milano: Gi uffre, 2010. MARTEL, Letcia de Campos Velho. I ndisponibilidade dos Direitos Funda
mentais: conceito lacnico, co nsequncias duvidosas. Espao J u rdico, v. 11, p. 334-373, julho/dezembro de
2010. Direitos Fundamentais Indisponveis: Limites e Padres do Consentimento para a autolimitao do direito
fundamental vida. UERJ: Tese de doutorado, 2010. NETO, Lusa. o Direito Fundamental Disposio sobre
o prprio Corpo (a relevncia da vontade na configurao do seu regime). Coimbra: Coimbra, 2004. ADAMY,
Pedro Augustin. Renncia a Direito Fundamental. So Paulo: Malheiros, 2011.
9 Registre-se que o artigo 1 14 da lei 13. 146/15, que instituiu o Estatuto da Pessoa com Deficincia, alterou os
artigos do Cdigo Civil que tratam das incapacidades.

67
RossoN R ENAULT GootNHO

dias teis (artigo 180 combinado com o citado a rtigo 2 19). Quando h ouver prazo
especfico, como os trinta d ias do artigo 178 ou os dez d ias do a rtigo 12 da Lei do
Mandado de Segu rana, no haver a contagem em dobro, conforme expressa
previso do a rtigo 180, 2.
Novidade relevante est no a rtigo 180, 1 do novo CPC, fixa ndo prazo pr
p rio' para a atuao d o M i nistrio P blico: fi ndo o prazo para manifestao do
Ministrio P b lico sem o ofereci m e nto d e parecer, o juiz req uisitar os a utos e
dar andamento ao processo, sendo q u e o m e m b ro do M i nistrio Pblico d evem
restitui r os a utos no prazo do ato a ser praticado, preven d o-se m u lta pessoal
para o caso d e retarda me nto i nj u stificado, sem p rejuzo d e responsa bilidade
d isciplinar (artigo 234, caput e pargrafos, do novo CPC).
Em con hecida conceituao, prazos i m prprios so os q u e no gera m pre
cluses e se referem ao cu m p ri mento de um d ever e, ainda, quando vi nculados
a i nteresses da prpria parte que no i m portem em atrasos no processo. Tradi
cionalm ente os prazos dos juzes, por significarem cu m p ri m e nto d e d ever, so
considerados i m prprios, assi m tambm com o M i nistrio P blico, ou seja, no
e nsejam p recluso". O disposto no a rtigo 180, 1, contraria esse ente n d i mento,
j q u e fixa prazo prpri o para cu m prim ento de u m d ever. Trata-se de d ispositivo

10 Mesmo diante do me ncionado a rtigo 12, o STJ considerou se tratar de prazo im prprio, razo pela qual
no ser surpresa se interpretar o artigo 180, 1, do novo CPC da mesma forma, criando, assim, o prazo
i m p ropriamente prprio: "Em mandado d e segurana, o prazo para a m a nifestao do Ministrio Pblico
como custos legis (art. 12 d a Lei 12.016/098) no tem a mesma natu reza dos prazos das partes, denomina
dos prprios, cujo descumprimento acarreta a precluso (art. 183 do CPC). Trata-se de prazo que, embora
i m p rorrogvel, i m prprio, semelhante aos do juiz e seus auxiliares, a significar que a extemporaneidade
d a apresentao do parecer no o invalida, nem inibe o julgamento d a demanda" (RMS 32.880/SP, Rei.
Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, julgado em 20/09/201 1, Dje 26/09/201 1). Nesse sentido,
Fernando Gajardoni entende que "a regra do artigo 180, l, d o CPC/2015 a plicada, exclusivamente, nos
casos em que o M P atua como fiscal da ordem jurdica. Fi ndo o prazo assinado para ma nifestao do MP
sem o ofereci mento de parecer, o j u iz requisitar os autos e d a r andamento ao processo, independen
temente da manifestao; Trata-se daquilo que temos convencionado chamar d e prazo imprprio anma lo,
pois, embora eventual m anifestao fora do prazo no deixe de ser considerada pelo julgador e nem
i m pea que o M P volte a atuar em outras fases do processo (no h precluso), o no cumprimento do
prazo pode i m plicar a tomada d e decises indepe ndentemente d a ma nifestao d o MP, com a apreenso
dos autos" (Teoria Geral do Processo: Comentrios a o CPC de 2015 Parte Geral. Gajardoni, Dellore, Roque
-

e Oliveira J r. (coautores). So Pa ulo: Mtodo, 2015, p. 584). Essa reali dade j percebida nos processos
eletrnicos: aps u m perodo em que ocorreu a intimao tcita, os autos so retirados da vista eletrnica
e recebem andamento. Parece claro se tratar d e precluso para o ato processual especfico.
11 D INAMARCO, C ndido Rangel. Instituies de Direito Processual Civil. Vai. l i . 4 e d . So Paulo: Malheiros, 2004,
p. 552/554. FERRAZ, Cristina. Prazos no Processo de Conhecimento. So Paulo: RT, 2001, p. 123. Por isso que se
diz que i nexiste precluso temporal para o juiz: N EVES, Daniel Amorim Assumpo. Precluses para o Juiz:
precluso pro judicato e precluso judicial no processo civil. So Pa ulo: Mtodo, 2004, p. 41/42. SICA, Heitor
Vitor Mend ona. Precluso Processual Civil. So Paulo: Atlas, 2006, p. 106. GIAN NICO, Maurcio. A Precluso
no Direito Processual Civil Brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 1 10/112. ROCHA, Raquel Heck Mariano da.
Precluso no Processo Civil. Porto Alegre: Livraria d o Advogado, 2011, p. 88. Com abordagem diversa, mas
tambm ente ndendo que i nexiste precluso d i reta para o juiz, TOSCAN, Anissara. Precluso Processual Civil:
esttica e dinmica. So Paulo: RT, 2015, p. 85/88.

68
o M I NISTRIO P B LICO NO NOVO CDIGO DE PROCESSO CIVIL: ALGUNS TPICOS

que vai ao encontro, portanto, d e linha d outrinria q u e defe n d e a necessidade


de reviso d esse ente n d i mento d e que no haveria precluso temporal para o
ju iz, no podendo haver prazos a ndinos12

Diante da nova sistemtica l egal, necessrio b u scar u m a harmonizao d o


sistema e n o rechaar u m a q u esto d e poltica legislativa s o b o a rgu m ento d e
q u e no se adequaria a u m a sistemtica "antiga". C o m o a tarefa interpretativa
no pode ser confu ndida com i m posio de preferncias pessoais, ainda q u e se
discorde da opo legislativa i m periosa sua recepo, no ca bendo u m a aco
modao hermenutica que inviabilize por com pleto a a plicao da norma. Ainda
q u e se d iscorde no m bito da poltica l egislativa, o dado norm ativo no pode ser
ignora d o e, sem tergiversaes, temos agora u m sistem a em que se o ptou por
essa regra processual, inexisti ndo qualquer inconstitucionalidade nessa escolha.
Estamos e m u m a seara de poltica legislativa, no h avendo q u e se falar a q u i em
conceitos j u rdicos fundamentais, como se estivssemos diante d e problemas on
tolgicos. A controvrsia, na rea lidad e, d eve ser resolvida a partir dos conceitos
jurdico-positivos13 Se foi essa a opo legislativa, no pode haver u ma rebelio
prtica a penas por q u esto d e preferncia pessoal.
A opo d o novo CPC por fixar precluso t e m poral evid e nte m e nte pode
afetar a atuao d o M i nistrio P blico e, assim, a tutela dos i nteresses arrola
dos nos a rtigos 176 e 178. Co m o no se trata d e m e ra form a li d a d e desprovid a
de significado rel evante, a atuao d o M i nistrio Pblico co nstitu i ta m b m u m
dever, d e m o d o q u e o sil ncio, ao m e s m o t e m p o q u e no desnat u ra a preclu
so, j que se d eve exigir u ma atuao responsvel, no pode ser e nte n d i d o
co m o n o i nterve no, d e m o d o q u e, nesse contexto, o j u iz d eve p rossegu i r
c o m o a n d a m e nto dos autos, m as, a o m es m o tem po, ofici a r a o Procu rad or-Ge
ra l p a ra q u e, i ntern a m e nte, seja resolvida a q u esto, compatibilizando-se as
q u estes e nvolvidas.

Em relao s i ntimaes d evem ser registrados dois d ispositivos d o novo


CPC: no a rtigo 272, 6, consta q u e a retirada dos a utos do cartrio ou da secreta
ria em carga pelo M i n istrio Pblico i m p licar intimao de qualquer d eciso con
tida no processo retirado, ainda que pendente d e pu blicao; j no artigo 1003,

12 DIDIER J R., Fredie. Curso de Direito Processual Civil. Vol. 1. 17' ed. Salvador: jusPodivm, 2015, p. 429.
13 "O conceito jurdico-positivo construdo a partir da observao d e uma determinada realidade normati
va e, por isso mesmo, apenas a ela a plicvel. Acrescentando que so conceitos contingentes, histricos:
descrevem realidades criadas pelo homem em certo lugar, em certo momento. [ ... ] Como se v, trata-se de
conceito que fica submetido s contingncias das transformaes do Direito positivo. A definio desses
objetos variar conforme o tempo e o espao. No h, portanto, uma disciplina jurdica nica e im utvel
para esses institutos. No se pode pretender encontrar, nesses conceitos. eleme ntos invariveis, que
co m pusessem uma espcie de essncia im prescindvel do objeto defi nido" DIDIER J R. Sobre a Teoria Geral
do Processo, essa Desconhecida. Salvador: jusPodivm, 2012, pp. 39/40.

69
RoBsoN R ENAULT GODINHO

10, temos que a previso no sentido d e que o prazo para interposio d e recurso
conta-se da data em o M i nistrio P blico i ntimado da d eciso, considerando-se
realizada a intimao em a u dincia q ua ndo n esta for proferida a d eciso14
Prev-se, ainda, q u e as i ntimaes realizam-se, sem p re que possvel, por
meio eletrnico, na forma da lei, aplica ndo-se ao M i nistrio P blico a obrigao
de m anter cadastro nos sistemas de p rocesso em a utos eletrnicos, para efeito
de recebime nto de citaes e i ntimaes, as q uais sero efetuadas preferenci a l
m ente por esse meio (artigo 270, pargrafo n i co, do novo CPC), sem q u e isso
d esnature a finalidade da intim ao pessoal com entrega dos autos, q ue, por
meio eletrnico, significa a d isponi bilizao do contedo na ntegra para o rgo
com atri buio (artigo 183, 1, do novo CPC).

6. I NTERVENO COMO F ISCAL DA ORDEM JURDICA (CUSTOS LEGIS)

O novo CPC traz i m portantes modificaes na atividade interventiva do Mi


nistrio P blico no processo civil, a comear pela denominao "fiscal da ordem
j u rdica". Basicamente, so as segui ntes as i novaes mais releva ntes: 1) repro
d u o do artigo 127 da Constituio, tornando clara mente didtica a d efinio da
regra-matriz q u e i nspira a atuao do M i nistrio P blico; 2) no rep etio das
referncias s aes d e estado, disposies d e ltima vontade e ausncia; 3)

14 Mod ifica-se, assim, o entendim ento j u risprude ncial corrente: "Processual civil. Ministrio Pb lico. Inti
mao d o acrdo proferido em segu ndo grau. Ausncia. N u lidade. Presena n a sesso de j u lgamento.
I rrelevncia. Prerrogativa. Intimao pessoa l.i. O Ministrio Pb lico, a o ser chamado a manifestar-se, e
o fazendo tanto atravs de parecer qua nto na sesso de j u lga m e nto, passa a integrar a relao proces
sual como custos legis. Sua i ntimao deve ser sempre pessoal com a vista dos autos, princi palme nte
por se tratar de prerrogativa inerente ao cargo. Precedentes. 2 . A presena do mem bro d o Min istrio
Pb lico n a sesso de julga me nto no afasta a necessidade de sua intimao pessoal do acrdo. Pre
cedentes. 3 . As demais teses inseridas no agravo regi m ental - extenso d o recurso d o M i n istrio Pblico
abrangendo a p e nas a nuli dade; falta d e interesse e legiti midade para recorrer; man ifestaes incom
patveis com a pretenso recursai - no podem ser a n a lisadas, pois no fizeram parte das contrarra
zes ao recurso especial e no foram objeto de debate na instncia ordinria.4. Agravo regi mental no
provido" (AgRg nos EDcl no AREsp 265.096/RN, Rei. Ministro Castro Meira, Segu nda Turma, j u lgado em
13/08/2013, DJe 19/08/2013). "Habeas corpus. Processual penal. Crime de desrespeito a superior. Artigo
160 do CPM. Defensoria P blica. Presena de defensor na audi ncia de leitura da sentena. I ntimao
do rgo defensivo mediante remessa dos autos. l nocorrncia. Recurso de apelao ju lgado intempes
tivo. Inobservncia das pre rrogativas da defensoria p blica. L Defensoria Pblica, instituio perma
n e nte e essencial funo ju risdicional d o Estado, com p ete promover a assistncia j u rdica judicial e
extrajudicial aos necessitados (art. 134 da Constituio Federal), sendo-lhe asseguradas determinadas
prerrogativas para o efetivo exerccio de sua misso constitu cional. 2. Constitui prerrogativa a intimao
pessoal da Defensoria Pblica p a ra todos os atos do processo, estabelecida pelo art. 370, 4, d o Cdi
go de Processo Penal; art. 5, 5, da Lei 1.060/1950; e art. 44, 1, da Lei Comple mentar 80/1994, sob pena
de nulidade processual. 3. A intimao d a Defensoria Pb lica, a despeito da presena d o defensor na
a u d incia d e leitura d a sentena conde natria, se perfaz com a intimao pessoal mediante remessa
dos autos. 4. Ord e m concedida"(HC 125270, Relator(a): Min. Teori Zavascki, Segunda Turma, j u lgado em
3/06/2015, Processo Eletrnico Dj e-151 - p. 03-08-2015).

70
o M I N ISTRIO P B LICO NO NOVO CDIGO DE P ROCESSO CIVIL: A LGUNS TPICOS

interveno em aes de famlia somente quando presentes i ncapazes; 4) expres


sa referncia s h ipteses de i nterveno do art. i78, quando se tratar tam b m
d e j u risdio vol u ntria; 5 ) fixao d e p razos prprios e modificao na forma d e
fixao e contagem d e prazos; 6 ) previso d e responsabilidade por ilcito proces
sual; 7) expressas disposies sobre a possibilidade de suscitar incom petncia
relativa e req u erer d esconsiderao da personalidade j u rdica; 8) clara d efi nio
do papel do M i n istrio Pblico como fiscal da ord e m j u rdica, sem qualquer simili
tude co m a figu ra d e curador especial; 9) necessidade de interveno e m caso de
litgio coletivo pela posse rural ou urbana; 10) interveno o brigatria em casos
de i ncidente de resoluo de d emandas repetitivas; 1 1) procedime nto especfico
para a citao de pessoas com defici ncia; n) d ecretao de invalidade pela
ausncia d e interveno a penas aps a intimao d o Ministrio P blico, q u e se
manifestar sobre a existncia ou no d e prejuzo.

Todos esses pontos sero m encionados neste item . Antes, porm, ca bem
algu mas reflexes genri cas so bre essa atividade i nterventiva.

Em razo do perfil constitucional q u e indica u m a atuao mais ativa, a i nter


veno d o Ministrio P blico na condio d e custos legis vem sendo fortemente
questionada h anos, dando origem ao q u e se convencionou d e nominar de racio
na lizao da interveno no processo civil. Busca-se evitar q u e a funo do mem
bro do M i nistrio P blico se resuma ao q u e foi d enominado d e " parecerismo",
entendido com o o "fenmeno pelo qua l os promotores de justia passam a elabora r
pa receres cada vez mais em tudo semelhantes a sentenas judiciais, atendendo a
todos requisitos formais de uma sentena e esquecendo-se, por vezes, da prpria
finalidade com que intervinham no feito"'5

No h dvidas de que a interveno como custos legis deve ser red i mensio
nada, mas nos parece que ta m bm h uma resistncia i nj u stificad a a esse tipo
de atuao, j que, inclusive por meio d ela, possvel a tutela de direitos. Na

15 MACEDO JNIOR, Ronaldo Porto. A evoluo institu cional d o Ministrio Pblico brasileiro. Uma Introduo
ao Estudo da Justia. Maria Tereza Sadek (org.). So Paulo: IDESP/Sumar, 1995, p. 44. Prossegue o autor:
"Importa, todavia, apontar para um dado importante para a compreenso deste papel, de aparente 'assessor
do juiz' no processo judicial (especia lmente no cvel). O Poder Judicirio de primeiro gra u est organizado de
tal modo que todo o poder da deciso repousa sobre a deciso de um juzo monocrtico [ ... ] Dentro dessa
engenharia institucional, o promotor de justia sempre representou um importante contrapeso contra a poss
vel arbitrariedade do magistrado, situao particularmente verdadeira se lembrarmos que, em nosso sistema
judicial, especialmente em cidades pequenas, os a dvoga dos contam com pouca possibilidade real de confli
tarem com atitudes e decises dos magistrados, sob pena de se indisporem e comprometerem sua prpria
sobrevivncia profissional. Neste sentido, a atribuio de 'fiscal da lei' significa concreta e salutarmente ser o
promotor de justia um 'fiscal do juiz"' (p. 45).

71
RossoN RENAULT Goo1NHO

realid ade, exige-se uma nova com p reenso d e u m a antiga fu no, no sendo
mais compatvel u ma postura passiva e conte m plativa d o evolver processual16

Notou bem esse aspecto Ronaldo Porto Macedo J nior, ao consid e ra r q u e


"importa frisar que o ajuste institucional do Ministrio Pblico, visando adapt-lo a o
novo perfil constitucional n o implica, necessariamente, na elimina o d a atuao
processua l como custos legis; importa, isto sim, na mudana da forma de atuao e
eleio de prioridades institucionais".'7

No s as h ipteses q u e ensej a m a interveno do M i nistrio P b lico e o


n mero d e rgos q u e possuam atri b uio exclu siva m e nte i nterveniente d evem
ser o bjeto d e profunda reflexo, mas tam b m o m odo como se d eve d a r essa
participao no processo. Tambm a aceitao i rrefletida da fixao l egal de hi
pteses d e i nterveno no com patvel com o perfil constitucional d o M i nistrio
Pblico, devendo h aver u m a filtragem constitucional das normas legais q u e cri a m
causas de interve no18
n ecessria u ma postura mais ativa tambm na funo de i nterveniente'9,
com efetiva partici pao na i nstruo do processo, na fase de saneamento e com
formu lao d e pedido d e a ntecipao d os efeitos da tutela provisria.

16 Sobre a relao entre a atividade interve ntiva e a repercusso n a legitimidade ativa do Ministrio Pblico,
vale conferir o REsp n55793/DF, Rei. Ministra Maria Isabel Gallotti, QuaT1a Turma, julgado em 01/10/2013, DJe
n/10/2013.
17 Idem, p. 46. Exemplo de aparente incompreenso da atividade d o Ministrio Pblico como custos legis a
seguinte passagem da lavra de Jos Maria Rosa Tesheiner: "De um ponto de vista estatstico, desprezvel
a interveno do Ministrio Pblico na instruo do processo, pela simples razo de que desconhece os fatos
vividos pelas paT1es. O que realmente prepondera, em sua atuao como fiscal da lei, o parecer que oferece
ao juiz como projeto de sentena. Considerando apenas o valor celeridade do processo, apresenta-se o pare
cer do Ministrio Pblico apenas como um ato a ma is, eventualmente intil, a retardar a entrega da prestao
jurisdicional. Considerado o valor qualidade dos julgamentos, o parecer do Ministrio Pblico, acolhido ou no
pelo juiz, aumenta o percentual de acertos, isto , de decises socialmente desejveis. Inestimvel a ajuda
que pode prestar ao juiz o parecer de um rgo independente, sem interesse pessoal no resultado do proces
so. Um mau parecer no impede uma boa sentena mas um bom parecer pode impedir uma sentena ruim"
(Pressupostos Processuais e Nulidades no processo Civil. So Paulo: Saraiva, 2000, p. 157). Alm de passar
a im presso d e que o Ministrio Pblico ape nas um detalhe - por vezes incmodo - no processo, o
autor peca por no indicar a fonte de suas afirmaes, j que trabalha sob um "ponto de vista estatstico",
mas no indica nenhuma estatstica ou pesquisa como fonte, nem mesmo uma singela consulta a arquivo
pessoal. Tambm com incisivas crticas atuao do Mi nistrio Pblico no processo civil, com peculiar
acidez, CASTRO FILHO, Jos Olympio de. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Vol. X. 4 ed. Rio d e Janeiro:
Forense, 1995, p. 14/18.
18 Cf. ZENKNER, Marcelo. Ministrio Pblico e Efetividade do Processo Civil. So Paulo: RT, 2006, passim.
19 Em est u d o pu blicado h mais de sessenta a n os, E n rico Allori o assi m se p ro n u ncio u : "same consen
tido expresar mi esperanza de que la intervencin dei Ministerio Pblico en el proceso civil, ya que no
extenderse en superficie,mejorar cua litativa mente: d e manem que, en los procesos en que intervenga,
el Ministerio Pblico preste a la causa una atencin diligente, participa ndo ya en la fase instructoria,
concluyendo por escrito y motiva damente, desplega n do, en suma, las inicia tivas que pue dan impedir que
su participacin en el juicio quede reducida a mera form a lidad", afirm a n d o ao final q u e , e m tempos

72
M I N I STRIO P BLICO NO NOVO (DIGO DE P ROCESSO ( 1 V 1 L : ALGUNS TPICOS

Quanto tutela p rovisria, h q u e m defenda sua a m pla legitimidade20 e h


posicionam ento d outrinrio no sentid o de q u e o M i nistrio P blico poder req u e
rer tutela provisria a ntecipada quando for "assistente difere nciado d e incapa
zes"; j na condio d e fiscal da ord e m j u rdica, poder "apoiar/sugerir/repelir
o pleito p rovisrio formu lado; no poder, entretanto, form ular requ eri m ento
autnomo de tutela provisria"21 Em q u e pese a indicao de q u e o novo CPC
esta beleceu u m a necessria d iferenciao e ntre as hipteses de interveno,
qualifican d o efetivam e nte a atuao d o M i nistrio P blico quando presentes in
capazes, ainda m e parece possvel aceitar o req u erim e nto d e tutela provisria
em todas as hipteses de interveno, por no se tratar de a m p liao o bjetiva
do processo - e, por isso, no h q u e se equiparar tal req ueri mento su bstitui
o processual - e se relacionar com a causa q u e justificou sua atuao, sem que
isso, evidente mente, signifi q u e q ualquer vinculao d o conte d o d o pronu ncia
mento fi nal.

No q u e toca alegao d e incom petncia relativa, com u m a afirmao d e


q u e cabe somente parte interessad a o nus d e o p o r a exceo especfica22, e m
razo d e s u a conveni ncia acerca do local em q u e ser demandado. Certamente
poder ser da vontad e do ru q u e o processo se estabelea em outro local q u e
o indicado p o r lei, mas n o s e pode exclu i r perem ptoriamente o interesse d e o
M inistrio Pblico exa minar, no caso concreto, se o i nteresse p blico q u e a utoriza

complexos, i n stituies como o M i n istrio P b lico "mantienen encendida, en las tempestades, la an


torcha d e la justicia como principio m o ra l dei Esta do, para transmitiria resplandeciente a um futuro ms
sereno" (E\ M i n isterio P blico. Problemas de Derecho Procesal. Vol. 1 . Santiago Sents Melendo (trad .).
Bue nos Aires: EJEA, 1963, p. 437).
20 ZENKN ER, ob. cit .. p. 161/166. Escrevendo sobre o CPC ainda vigente, Cassio Scarpinella Bueno j entendia
que o Ministrio Pblico possui legiti midade para requerer tutela antecipada mesmo quando atua como
custos legis, "desde que, evidentemente, seu pedido v ao encontro dos interesses e direitos que motivam
sua participao no feito naquela qualidade. Pensar diferentemente no somente apequenar o Ministrio
Pblico e seus misteres constitucionais; muito mais do que isso. apequenar a funo social do processo e o
interesse do prprio estado - imposto pela prpria Constituio Federal - em que ele, o processo, seja eficaz,
em que ele produza os efeitos que devem surtir em prol daquele que procedimentalmente, apresenta-se com
'melhor direito' do que o outro. Ser 'fiscal da lei', no despropositado sublinhar; forma de atenuar os rigo
res do 'princpio dispositivo', garantindo-se a necessria imparcialidade do magistrado. Neste sentido, no h
como recusar ao Ministrio Pblico, quando atua naquela qualidade, ter legitimidade para formular o pedido
de tutela antecipada" (Tutela Antecipada. 2 ed. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 49).
21 DIDIER JR .. Fredie. BRAGA, Paula Sarno. OLIVEI RA, Rafael Alexa ndria. Curso de Direito Processual Civil. 10 ed.
Salvador: ]usPodivm, 2015, p. 575.Acolhem os autores a terminologia proposta por Antnio Cl udio da
Costa Machado, ob. cit .. p. 225/230.
22 Enu nciado n 33 da smula de jurisprudncia do Su perior Tribunal de j ustia: "a incompetncia relativa no
pode ser declarada de ofcio". Cf., na doutrina: BARBOSA MOREIRA. Pode o juiz declarar de ofcio a incom
petncia relativa? Temas de Direito Processual (Quinta Srie). So Paulo: Saraiva, 1994. DI NAMARCO, Cndido
Rangel. Declarao ex-officio d a incom petncia relativa? Fundamentos do Processo Civil Moderno. 3 ed. Vol.
1. So Paulo: Malheiros 2000. NERY JUNIOR, Nelso n . Legitimidade para argir incompetncia relativa. Revista
de Processo n 52. So Pa ulo: RT, outubro/dezembro de 1988.

73
RossoN RENAULT Goo1NHO

sua i nterveno no est sendo prej udicado por u m comportamento desidioso


da parte ou d e seu advogado.
Afi rmava-se q u e o Ministrio Pblico no poderia suscitar a i ncom petncia
relativa quando atua co mo custos legis por no se tratar d e m atria d e ordem
pblica, mas, sim, de qu esto afeta esfera da disponibilidade das partes de
acordo com seus i nteresses particulares23-24, mas se a causa q u e legitim a a in
terveno do M inistrio Pblico puder ser prej u d icada pelo d eslocam ento da
competncia, sem pre nos pareceu q u e lhe d evia ser ga ra ntida a possibilidade
de atuar no sentido d o interesse pelo qual foi chamado a intervir25 O novo CPC,
felizmente, encerra essa discusso ao dispor expressa mente em seu artigo 65,
pargrafo nico, q u e "a i ncom petncia relativa pode ser alegada pelo M i nistrio
Pblico nas causas em q u e atuar"26

Tambm q uanto d esconsiderao da personalidade j u rdica, o a rtigo i33


do novo CPC expresso ao ad mitir a possi bilidade d e o M i nistrio Pblico req u e
rer a medida na condio d e custos legis.

Ainda nessa exem p lificao de posturas ativas na atividade i nterventiva,


merece especial registro a a posta do novo CPC na fase de saneamento (artigo
357), ocasio em q u e o M i nistrio Pblico poder i ntervir de m odo rel evante no

23 NERY J U NIOR. Legiti midade para argir incom petncia relativa. Revista de Processo n 52. So Paulo: RT,
outubro/dezembro d e 1988, pp. 217/218.
24 O Superior Tribunal de Justia possui decises nos dois sentidos: "Processo civil. incompetncia relativa.
Legitimidade. Ministrio pblico. O Ministrio Pblico, mesmo quando atua no processo como custos /egis, tem
legitimidade para a rgir a incompetncia relativa do Juzo". (RESP 223142 / MG - Rei. Min. Garcia Vieira - DJ
25.10.1999, p. 66). "Ministrio Pblico, na qua lidade de custos legis. impossibilidade. Nulidade do acrdo em
barga do. Ausncia de demonstrao da divergncia. 1. As regras de competncia relativa so institudas para
a tutela de interesses privados. Consectariamente, vedado a o juiz declarar ex o{ficio a sua incompetncia
relativa (Smula 33 do STJ), porquanto estar-se-ia admitindo insero na esfera de disponibilidade das partes.
2. Deveras, eleito o foro pelo autor no momento da propositura da ao, e no lhe sendo lcito requerer al
terao posterior deste, somente o ru tem legitimidade para a rgir a incompetncia relativa. Pode ocorrer,
entretanto, que haja concordncia com o foro eleito para a causa, deixando o demandado de opor exceo,
fato que acarreta a prorroga o da competncia com a perpetuatio jurisdictionis prevista no a rt. 114 do Cdigo
de Processo Civil. 3. Conseqentemente, tratando-se de competncia territorial relativa, e no tendo sido opos
ta exceo declinatrio do foro pela parte r, falece a o Ministrio Pblico legitimidade para, na qualidade de
custos legis, a rgir a incompetncia. 4. Alis, in casu, versando a ao, repetio de indbito tributrio, relativo
a direito individua/ patrimonial, no tem o Ministrio Pblico legitimidade para intervir sequer como custos
/egis. 5. A finalidade dos embargos de divergncia a uniformizao da jurisprudncia interna da Corte, sendo
requisito essencial sua a dmissibilidade, a demonstrao de que os rgos colegiados deram interpretao
diversa mesma tese jurdica suscitada". (ERESP 222006 / MG - Rei. Min. Luiz Fux - DJ 13.12.2004, p. 199).
25 GODIN HO, Robson Renault. A Proteo Processual dos Direitos dos Idosos: Ministrio Pblico, Tutela de Direitos
individuais e Coletivos e Acesso Justia. 2 Ed. Rio de Janeiro: Lumen )uris, 2010, 95/97.
26 Simetricamente, assim dispe o artigo 951, pargrafo nico, do novo CPC: "o Mi nistrio Pblico somente
ser ouvido nos conflitos de competncia relativos aos processos previstos no art. 178, mas ter qualida
de de parte nos conflitos que suscitar".

74
MIN ISTRIO P B LICO NO NOVO (OOIGO DE P ROCESSO (1V1L: A LGUNS TPICOS

processo. Nesse particu lar, no i n co m u m verificar na prtica forense q u e o


juiz somente se l e m b re d e intimar o M i nistrio P blico p rxi mo da audincia d e
instruo e ju lga mento ou m e s m o antes da sentena, isto , a ps o sanea m e nto.
Nessas situaes, co m base no artigo 279, 2, estar evidenciado o prejuzo,
anulando-se o processo a fim de que o M inistrio P blico partici pe do saneamen
to, salvo m anifestao fundamentada27 em sentido contrrio28

Quanto ao contedo do pronu nciamento do M i nistrio P blico nas causas


que exigem sua participao, necessrio a bordar as h ipteses que ensejam sua
i nterveno no processo.

Na hiptese da interveno em razo da existncia de interesse p b lico ou


socia l, na dico d o artigo i78, 129, do novo Cdigo d e Processo Civil, esta mos dian
te d e um conceito j u rdico i nd eterminado e, e m bora possam ser retirad as algu
mas regras abstratas sobre a atuao d o M inistrio P blico - com o, por exem plo,
a de q u e no h interesse p blico nas aes patri moniais e nvolvendo empresas

27 O disposto n o a rtigo 489, l, d o novo CPC se a pl i ca igu a l m e nte s man ifestaes do Min istrio P
blico, j q u e se trata a p e nas d e u m a espcie d e receiturio d e c o m o deve ser exercido o dever de
f u n d a m e ntao q u e l h e i m posto. Essa ideia possui relevncia i nclu sive para o dese nvolvi mento d a
ideia d e "disponibilidade motivad a ", c o m o bem n o t o u Herm es Zaneti J u ni o r e m texto a i n d a i n dito,
genti l m e nte p o r ele cedido (o texto i ntegrar uma o b ra col etiva destinada a come ntar o novo CPC e o
trecho a seguir transcrito insere-se nas consid eraes sobre o artigo 178): "a possi bilidade de deter
m i n a r graus de i nteresse p bl i co e de i n disponibilidade do d i reito, ao mesmo tempo q u e, caberia a o
M P, a deciso d e intervir ou no nos processos, conforme f u n d a m e ntao adequada, q u a n d o a nor
m a que dete rm i n a a i nterve no assentar-se e m um conceito j u rd ico indetermi nado (ex.: interesse
social e interesse pblico). Trata-se de estabelece r, como prem issa tcnica de controle d a atuao, o
'princpio da disponibilidade motivada', d e m o nstra n d o o m e m bro as razes de sua atuao, toda vez
q u e , no exerccio de suas f u n es constitu cionais, a o extrair o contedo normativo dos textos legais,
resolver pela i nterveno o u n o-i nterveno n a esfera cvel, e m concreto. O dever de f u n d a m e n
tao adequada decorre de m a n d a m ento constitucional (art. 9 3 , IX) e u m dos p i l a res nos q u ais s e
assenta a estrutura d e controle d os deveres- poderes d o juiz no novo Cdigo de Processo (art. 489,
1), n a d a mais natural q u e e l e se estenda igu a l m ente ao M P" .
28 "Neste caso, excepcionalmente, a palavra do Ministrio Pblico definitiva para se decretar ou no a nu
lidade. A lti m a palavra sobre a necessidade de interveno d o Ministrio Pblico no feito do Mi nistrio
Pblico e no d o juiz" WAMBIER, Teresa Arruda Alvim . Breves Comentrios a o Novo Cdigo de Processo Civil.
Wa mbier, Didier J r., Talamini e Dantas (coord.). So Paulo: RT, 2015, p. 738.
29 Sobre a discusso suscitada pela redao do art. 82, I li, do Cdigo de Processo Civil de 73, inclusive com
abordagem histrica e de direito comparado, vale conferir o trabalho de Antnio Cludio da Costa Ma
chado antes citado, especialmente pginas 3 15/345, onde se encontram outras refe rncias bibliogrficas
valiosas. Tambm merece ser mencionado, pela maneira pecu liar com que examina a matria, um estudo
de Calmon de Passos: I nterve no do Mi nistrio Pblico nas causas a que se refere o art. 82, Ili, do C. Pr.
Civ. Revista Forense, vol. 268. Rio e Janeiro: Forense, 1978. E ainda: H u m berto vila, Repensando o "princ
pio da supremacia do interesse p blico sobre o particular". Revista Trimestra/ de Direito Pblico, n 24. So
Paulo: Malheiros, 1998, e Mara\ justen Filho. Conceito de interesse p blico e a "personalizao" do direito
administrativo. Revista Trimestra/ de Direito Pblico, n 26. So Paulo: Malheiros, 1999, alm de, Antonio
Augusto Mel\o de Ferraz, Consideraes sobre interesse social e interesse difuso. A Ao Civil Pblica aps
20 anos: efetividade e desafios. Edis Milar (coord.). So Paulo: RT, 2005.

75
RoBSON RENAULT Goo1NHO

p blicas, nem em execues fiscais3, chegando a afirmar Cndido Rangel Dina


marco q u e constitu i aberrao a i nterveno d o M inistrio Pblico em causas
nas q uais parte uma entidade estatal, s pela p resena d esta no p rocesso3',
a penas as circu nstncias do caso concreto i n dicaro se haver necessidade d e
i nterveno da I nstitu io. O novo CPC, no e ntanto, expresso ao acolher orienta
o d outrinria32 e j u risprudencial no sentido d e q u e "a participao da Fazenda
P blica no configu ra, por si s, hi ptese de interveno do Ministrio P blico"
(a rtigo i78, pargrafo nico).

H q u e m faa distino acerca d o conte d o da i nterveno M i nistrio P bli


co, vinculando-o se a partici pao no p rocesso se der e m razo da q ualidade
da parte. Para Cndido Rangel Dinamarco, o M i nistrio P blico i ntervm no pro
cesso para apoiar u m a das partes em seu i nteresse direto ou desvi nculado d o

30 Confiram-se os segui ntes pronu nciamentos do Superior Tri b u nal de Justia: "Processual civil. Recurso espe
cial. Interveno do Ministrio Pblico em ao reparatria de danos morais. Desnecessidade. l . Tratando-se
de ao indenizatria por danos morais promovida em face do Estado por abuso de autoridade em face de
denncia promovida pelo Ministrio Pblico, no se impe a atuao do Parquet como custos legis, consoante
jurisprudncia da E. Corte. (RESP 32p88/DF, 4 T., Rei. Min. Cesar Asfor Rocha, DJ 17/1 1/2003; AGRESP 449643/SC,
Rei. Min. Francisco Falco, D) de 28.06.2004; AgRg no Resp 258. 798, Rei. Min. Eliana Calmon, DJ de 1 1 . 1 1.2002; Resp
137- 186, Rei. Min. Jos Delgado, DJ de 10/09/2001) 2. D artigo 82, inciso Ili, do CPC, dispe que compete ao Minis
trio Pblico intervir: "Ili - em todas as demais causas em que h interesse pblico, evidenciado pela natureza
da lide ou qualidade da parte." 3. A escorreito exegese da dico legal impe a distino jus-filosfica entre
o interesse pblico primrio e o interesse da administrao, cognominado "interesse pblico secundrio".
lies de Carnelutti, Renato Alessi, Celso Antnio Bandeira de Mel/o e Min. Eros Roberto Grau. 3. O Estado,
quando atestada a sua responsabilidade, revela-se tendente ao adimplemento da correspectiva indeniza
o, coloca-se na posio de atendimento ao "interesse pblico". Ao revs, quando visa a evadir-se de sua
responsabilidade no af de minimizar os seus prejuzos patrimonia is, persegue ntido interesse secundrio,
subjetivamente pertinente ao aparelho estatal em subtra ir-se de despesas, engendrando locupletamento
custa do dano alheio. 4. Deveras, assente na doutrina e na jurisprudncia que indisponvel o interesse
pblico, e no o interesse da administrao. Nessa ltima hiptese, no necessria a atuao do Parquet no
mister de custos legis, mxime porque a entidade pblica empreende a sua defesa a travs de corpo prprio
de profissionais da a dvocacia da Unio. Precedentes jurisprudenciais que se reforam, na medida em que a
atuao do Ministrio Pblico no exigvel em vrias aes movidas contra a administrao, como, v.g., si
ocorrer, com a ao de desapropriao prevista no Decreto-lei n.J-365/41 (Lei de Desapropriao). 5. ln genere,
as aes que visam a o ressarcimento pecunirio contm interesses disponveis das pa rtes, no necessitando,
portanto, de um rgo a fiscalizar a boa aplicao das leis em prol da defesa da sociedade. 6. Hiptese em
que revela-se evidente a ausncia de interesse pblico indisponvel, haja vista tratar-se de litgio trava do entre
o Estado de Rondnia e INSS e o Procurador de Esta do Beniamine Gegle de Oliveira Chaves, onde se questiona
a reparao por danos mora is, tendo em vista ter sido injusta mente denunciado pelo crime tipificado no a rt.
89, da lei 8.666/93. 7. Ademais, a suposta nulidade somente pode ser decretada se comprova do o prejuzo para
os fins de justia do processo, em razo do Princpio de que "no h nulidade sem prejuzo" ("pas des nullits
sons grief"). 8. Recurso especial desprovido". (RESP 303806 / RO - Rei. Min. Luiz Fux - DJ 25.04. 2005, p. 224).
Nos caos de execuo fiscal, foi editado o enu nciado n 189 da smula da jurisprudncia p redominante: "
desnecessria a interveno do Ministrio Pblico nas execues fiscais".
31 Instituies de Direito Processual Civil. Vai. 1 . So Pa ulo: Malheiros, 2001, p. 679. No segundo volume d e suas
Instituies, Dinam arca afirma que o Ministrio Pblico sempre ser parte no processo, tanto quando
atuar como assistente (parte auxiliar), quanto como custos legis (4'. ed., 2004, p. 427).
32 Cf. DI NAMARCO. Instituies de Direito Processual Civil. Vol. li. 4 Ed. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 428/430.

76
M I N ISTRIO P BLICO NO NOVO (DIGO DE P ROCESSO (1V1L: A LG U N S TPI COS

interesse dos litigantes. Na p rimeira h iptese, ass u m e caractersticas de verda


deiro assistente, a fim d e equilibra r o contraditrio, como nas causas e nvolvendo
incapazes. Na segu nda h i ptese, desvincula-se d o interesse d i reto d e u ma das
partes e atua como l egtimo fiscal da lei, como nas aes de estado e em proces
sos de m a ndado de segu rana33
Jos Roberto Santos Bedaque tam bm se m a nifesta sobre a vinculao d o
Ministrio Pblico ao interesse da parte q u e o trouxe a o processo, devendo s u a
atuao d u rante t o d o o processo s e r no sentido d e contri b u i r para auxili-la a
obter xito na demanda e, caso no sej a m comprovados os fatos narrados na pe
tio inicial, no poderia aduzir a rgu m e ntos favorveis outra parte.34 Tam b m
Antnio Cludio da Costa Machado, tomando c o m o base a su posta necessidade
de reequilibra r o contraditrio, vincula a atuao do M i nistrio Pbli co ao inte
resse d o i ncapaz.3s
Em outra perspectiva, entende-se q u e o Ministrio Pblico possui liberdade
na atuao como custos legis, no que se refere ao mrito do processo, podendo se
manifestar contrariamente p retenso da parte q u e e nsejou sua interveno no
processo, havendo limitao apenas ao seu i nteresse recursai. Ou seja: em u ma
ao ajuizada, por exem plo, por incapaz, pode o Ministrio Pblico manifestar-se
contrariamente pretenso veiculada na petio i nicial; entretanto, se o pedido
for julgado procedente, no poder recorrer por ausncia de interesse recu rsal.36

33 lnstituies ... cit. Vol. 1, p. 678.


34 "o que no se admite a possi bilidade de o Curador de Incapazes (sic) tecer argumento e m favor da
parte capaz, procurar p rovas para favorec-la, ou, at, desenvolver raciocnio ju rdico no sentido de
que os fatos efetiva mente demo nstrados se subsumem a uma norma que a favorece. Nessas hi pteses,
esgotou ele os mis d e que dispunha para auxiliar o incapaz. Deve, p u ra e simplesmente, declarar nada
mais ter a deduzir e m favor da parte a quem lhe compete assistir", acresce ntando que "todas as vezes
em que seja possvel mais de uma interpretao, quer dos fatos, quer da norma, o Curador deve sempre
optar por aquela mais favorvel ao incapaz" (O Ministrio Pblico no processo civil: algumas questes
polmicas. Revista de Processo, n 61. So Paulo: RT, janeiro-maro de 1991, pp. 40 e 41). No mesmo sentido:
FORNACIARI JN IOR, Clito. Processo Civil: verso e reverso. So Paulo: J uarez de Oliveira, 2005, pp. 62/63), nos
seguintes termos: "se no tivesse nada a acrescentar em favor do incapaz, deveria apenas manifestar-se
ciente, opinando quanto regularidade da representao e deixando o processo seguir a sua prpria
sorte" "No se est, nesse caso, protegendo o incapaz e curando seus inte resses, mas sim preserva ndo
a ordem jurdica, misso que no deveria ser restrita s causas d e incapazes, mas a todas as demandas.
Assim, ou o Ministrio Pblico haveria d e participar d e todos os processos o u ta mbm no deveria par
ticipar daqueles em que seja parte incapaz, quando nada tivesse a dizer em seu favor. Fica clara, nessa
situao, a ofensa ao princpio da igualdade processual, porque o menor tem a resistir sua pretenso
no ape nas a parte contrria, representada por advogado, mas tambm o Ministrio Pblico, que fica
cata de vcios do processo e da verdade real, atuando at na produo de provas e, no poucas vezes,
suprindo mesmo a deficincia da defesa que contende com a parte incapaz".
35 Ob. cit., p. 220/225.
36 PINHEIRO CARNEIRO, Pa ulo Cezar O Ministrio Pblico no Processo Civil e Penal: Promotor natural, atribuio
e conflito. 5 ed. Rio de Janeiro : 1998, pp. 12/14. No mesmo sentido: MAZZILLI. Regime ... cit., p p . 215/216.
Tambm no sentido d a atuao desvinculada d o Ministrio Pblico temos a posio d e Jos Fernando da

77
RoBsoN R E N A U LT Goo1NHO

Concordamos parci a l m e nte com essa lti m a opi nio. Parece-me que a qu es
to d eve ser resolvida com base no a rtigo 127 da Constituio da Repblica, isto
, o M i n istri o P blico s i ntervir em processos i n d ividuais pela q ualidade da
parte se houver d i reitos ind isponveis em disp uta, o q u e reforad o pelo novo
CPC nos artigos 178 e 698. Se no estiver presente o dire ito do i ncapaz, no ha
ver n e n h u m a indisponibilidade e simplesmente o M inistrio Pblico no poder
atua r e m seu favor por a bsoluta legitimidade. Tam b m a q uesto recursai parece
ser m elhor situada no p lano da l egitimidade do q u e no do i nteresse recu rsai. Na
h iptese d e a sentena favorecer o titu lar de um d i reito i nd isponvel, no poder
o M i nistrio Pblico recorrer contra a sentena por no ter l egitimidade, j q ue,
ao p rolongar a relao processual, por via reflexa estar atuando como u m a
espcie d e substituto processual d e u m titu lar d e d i reito i ndivi d u a l d isponvel, o
q u e l h e vedado constitucionalm ente. O interesse recursai sem pre estar pre
sente, mas a l egitimidade, no. Note-se que so duas situaes d istintas: l)antes
da sentena, h u m a relao processu a l i nstau rada por um titu lar de um d i reito
afirmado, q ue, por razes variadas, o ordenam ento considera indisponvel . O
M i n istrio P blico no est obrigado a defender d e modo automtico a parte q u e
s e afirma titular d e u m d i reito ind isponvel37

Silva Lopes (O Ministrio Pblico e o Processo Civil. So Paulo: Saraiva, 1976), que entende que o Ministrio
Pblico sempre atua em prol do interesse pb lico. Ainda: ZENKNER, Ministrio Pblico...cit, p. 123/130.
37 Excelente sntese do problema, com original proposta de compatibilizao das teses existentes em ZANETI
JUN IOR, Hermes, em texto ainda indito, gentilmente por ele cedido (o texto i ntegrar uma obra coletiva des
tinada a comentar o novo CPC e o trecho a seguir transcrito insere-se nas consideraes sobre o artigo 178:
"o problema surge quando, ao atuar, o Ministrio Pblico encontra uma situao de perplexidade diante de
um incapaz que pleiteia um direito contrrio ao ordenamento jurdico, segundo o juzo do agente do MP ofi
ciante nos autos. A questo relaciona-se com a correta i nterpretao da Constituio (Art. 127, caput), isto ,
pergunta-se: se o incapaz no tem direito, deve o parquet manifestar-se contra sua pretenso para garantir
a tutela do ordenamento jurdico? Existem trs posies na doutrina: a) interveno com poderes amplssi
mos e obrigatoriedade de manifestao no mrito, inclusive recorrendo, mesmo contra os interesses dos
incapazes (Nelson Nery J r.); b) interveno ad coadjuvandum, ou seja, apenas para beneficiar os i nteresses
do incapaz, deixando de se manifestar no mrito, quando, no entendimento do parquet, o incapaz no pos
suir razo (Cndido Rangel Dinamarca); c) liberdade de opinio durante o processo de conhecimento, com
manifestao obrigatria quanto ao mrito, vedada a recorribilidade quando a deciso de mrito for favor
vel ao incapaz, por falta de interesse processual, mesmo aps parecer contrrio do MP (MAZZILLI: 2011). Nos
parece que nenhuma das teses est completamente correta quando iluminadas pela incorporao explcita
dos vetores constitucionais ao texto a novo CPC (Art. 1 c/c Art. 176). Entendemos que o MP, quando intervm
no processo civil apenas em razo da presena de incapaz, no pode se manifestar no mrito contra o inte
resse deste mesmo incapaz; po rtanto, adotamos, no ponto, a doutrina da interveno ad coadjuvandum. Isso
porque a opinio j u rdica do MP, por mais relevante, culta e bem construda que seja, no tem pertinncia
para os direitos disponveis das partes, nos quais falte relevncia social. Nestes casos, dever o membro d o
M P falar apenas sobre a regularidade processual. Contudo, quando, concorrer na causa u m interesse con
traposto com relevncia social ou individ ual indisponvel, combinado com as funes institucionais previstas
no Art. 178 CPC e Art. 129 e incisos, CF/88, caber ao Ministrio Pblico, obrigatoriamente, manifestar-se no
mrito e, inclusive, recorrer da sentena que decida contrariamente aos direitos fundamentais ali previstos.
A legitimao para interveno est presente por se tratar de causa de interveno autnoma, i ndependente
do interesse do incapaz. Logo, entendemos por somar as trs teses, tendo como vetor interpretativo o

78
o MIN ISTRIO P BLICO NO NOVO COIGO DE PROCESSO CIVIL: A LG U NS TPICOS

A i n d e pendncia fu ncional garantida constitucionalmente ao Ministrio P


blico assegura a li berdade de m a nifestao sob re o m rito d o processo38 e o
Superior Tribunal d e J u stia vem sufragando essa tesei9.
De todo modo, m e rece ser registrad o q u e ao M i nistrio P blico ca ber a va
lorao da existncia do i nteresse p blico, de modo q u e ilegtim a a exist ncia
de u ma ord e m j ud icial cogente que obrigue sua interveno, tendo em vista q u e
a independncia fu ncional garante I nstituio a verificao d e quando e como
exercer suas funes. Se o m e m bro d o M i nistrio P blico entender q u e no
hi ptese d e sua i nterveno e o juiz discordar, os autos devero ser rem etidos
ao Procurador-Geral, que dar a i nterpretao definitiva sobre a situao.4 No
caso d e o m e m bro d o M i nistrio Pblico resolver atuar e o j u iz entender que
no h iptese d e i nterveno por ausncia de i nteresse p b l ico, a palavra final
sobre a q u esto ser do J u dicirio, por m eio da anlise dos recu rsos interpostos.
Ainda sobre a atuao co mo fiscal da ord e m j u rdica, d evem ser registrados os
seguintes pontos q u e recebera m algu m a i novao no CPC: 1) a interveno na
j u risdio vol u ntria somente ser necessria se estiver p resente algu m a h i p
tese d o a rt. 178, no haven d o mais lugar para a antiga d iscusso sobre a obri
gatoriedade dessa i nterveno independentemente d o caso concreto (artigo 721
do novo CPC)4'; 2) consequentemente, no h m a is i nterveno obrigatria em
casos d e ausncia ou de disposies d e ltima vontade, no mais cabendo ao
M i nistrio P blico a proteo d e patri mnio individual d isponvel, seja como in
terveniente ou com o agente, sendo i nconstitucional a legitimidade conferida pelo
artigo 22 d o Cdigo Civil e a previso d o a rtigo 745, 4, d o novo CPC. No caso dos

comando constitucional, ou seja, tratando-se d e direito disponvel e sem relevncia social, no caber a o
MP zelar pelo ordenamento jurdico (i nterveno a d coadjuvandum). Tratando-se, por outro lado, de direito
indisponvel ou com relevncia social, caber ao MP, no s tutelar o ordenamento jurdico, como inclusive
recorrer, caso o incapaz que no tem direito, na viso do parquet, saia vencedor na fase de conhecimento.
Em outras palavras, o M P no recorrer sempre, atua em nome do incapaz e somente pode atuar contra
riamente a pretenso deste, inclusive recorrendo, quando visualizar interesse social ou direito individual
indisponvel na pretenso da parte contrria. A liberdade de opinio diz respeito independncia funcional
e deve ser respeitada em qualquer dos casos, porm esta ser controlada pelo dever de fundamentar
adequadamente (disponibilidade mitigada)".
38 Cf. GARCIA, Emerson. Ministrio Pblico ... , 4' ed., cit., p. 473.
39 REsp 135744 / SP - Rei. Min. Barros Monteiro - DJ 22.09.2003 p. 327.
40 GARCIA. Ministrio Pblico ..., 4' ed., cit., p . 474/476;
41 MENDONA LIMA, Alcides de. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Vol. XII. So Paulo: RT. 1982, p. 43.
CASTRO FILHO, jos Olym pio d e . Comentrios a o Cdigo de Processo Civil. Vol. X. 4' ed. Rio de Janeiro : Fo
rense, 1995, p. 14/18. Lembre-se, tambm, da conhecida opi nio d o autor sobre a no obrigato riedade
de interveno do Min istrio Pblico em todos os processos de jurisdio volu ntria (Ministrio Pblico e
jurisdio voluntria. Fundamentos do Processo Civil Moderno. 3' ed. Vai. 1. So Paulo: Malheiros, 2000, pp.
399/406). Co m o contraponto a esse posicionamento acerca da jurisdio voluntria: NERY J N IOR, Nelson.
Interveno d o Ministrio Pblico nos procedi mentos especiais de j u risdio voluntria. Revista de Proces
so, n 46. So Pa ulo: RT, abril-junho de 1987. Sntese da controvrsia em LUCENA, Joo Paulo. Comentrios
ao Cdigo de Processo Civil. Vai. 1 5 . So Paulo: RT, 2000, p. 68/72.

79
RossoN RENAULT Goo1NHO

testamentos, o a rtigo 735, 2, do novo CPC aparentemente prev a interveno


obrigatria do M i n istrio P blico, o q u e somente se justificaria com base em u ma
tradio i rrefletida. Diante d o artigo 127 da Constituio e dos a rtigos 176, 178 e
721 d o novo CPC, incabvel sustentar a sim ples tutela d e patrimnio i ndividual
disponvel pelo M i nistrio P blico, cabendo salientar q u e no h reprod uo no
referid o artigo 178 do vetusto rol d o a rtigo 82, li, d o CPC d e 197342; 3) nas aes d e
famlia a interveno somente se j u stifica se h o uver incapazes (artigo 698); 4 ) na
ao rescisria, somente haver i nterveno se igualmente estiverem presentes
as hipteses do a rtigo 178, conforme expressa previso do a rtigo 967, pargrafo
nico, encerrando-se a d vida acerca da obrigatoriedade de sua oitiva43 Parece
- m e, porm, q u e tambm se faz necessria a i nterveno no caso de a d eciso
resci ndenda d ecorrer de si m u lao ou de coluso das partes, a fim de fraudar
a lei, porq u e, se a lei l h e confere para legitimidade para agir nesse caso (artigo
967, I l i, b), estabelece-se u m a hiptese evidente de i nteresse pbli co; 5) no i nci
d e nte de resoluo de d em a ndas repetitivas, como haver fixao de tese para
causas de m assa e tam b m formao d e precedente obrigatrio, fundam ental
a a m p liao do dilogo e ta mbm est s u bjacente o interesse social, torna ndo
o brigatria a i nterveno prevista no a rtigo 976, 2; 6) nas aes possessrias
e nvolvendo litgio coletivo, a interveno ser obrigatria, independentemente
d e haver hipossuficincia econmica, conforme dispe o a rtigo 554, 1, d o novo
CPC: "no caso de ao possessria em q u e figu re no polo passivo grande n mero
d e pessoas, sero feitas a citao p essoal dos ocu pantes q u e forem encontrados
no local e a citao por edital dos d emais, determinando-se, ainda, a i ntimao
do M i nistrio P blico e, se envolver pessoas em situao de hipossuficincia eco
n mica, da Defensoria P blica". Esse d ispositivo fornece tam bm im portante sub
sdio para reforar a legitimidade ativa do M inistrio Pblico e m casos d e posse
envolvendo d i reitos i n d ivid uais h o mogneos, j q u e recon h ece a lei a presena
d e i nteresse social; 7) como o recurso d e apelao somente passar pelo juzo
d e a d m issibilidade no Tri b u nal com petente (artigo 1010, 3), tambm no haver
necessidade de qualquer pronunci a m e nto como custos /egis a ps a prolao d a
sentena do rgo q u e atua em p ri m e i ro grau, acabando, enfim, com o q u e foi

42 A doutrina, buscando explicar a razo pela qual o Ministrio Pblico deveria zelar pelas declaraes de
ltima vontade, afirma que se trata de observncia de "normas de ordem pblica" (LIMA, Fernando Antnio
Negreiros. A interveno do Ministrio Pblico no Processo Civil Brasileiro como Custos Legis. So Paulo: Mtodo,
2007, p. 143/144) ou ainda explica porque, "como o testador, porque falecido, no mais pode velar para q u e
s u a vontade seja obedecida, a l e i coloca o Ministrio Pblico na funo d e cuidar d e que no s e descumpra
a vontade manifestada no testamento" (BARBI, Celso Agrcola. Comentrios a o Cdigo de Processo Civil. Vol.
1. 9' ed. Rio d e Janeiro: Forense, 1994. p. 230) e, por fim, em virtude de um suposto "interesse indisponvel
do Estado (da sociedade) em ver realizada a vontade do falecido" (Antnio Cludio da Costa Machado, ob.
cit., p. 302). O testamento um negcio j u rdico u nilateral que tem a morte como causa relacionada sua
eficcia, d e modo que no h nada que o vincule a "ordem pblica" ou disponibilidade.
43 BARBOSA MORE I RA. Comentrios a o Cdigo de Processo Civil. Vai. V. 12' Ed. Rio d e Janeiro: Forense, 1995. p.
199/200.

80
o M IN ISTRIO P B LICO NO NOVO CDIGO DE P ROCESSO (1V1L: ALGUNS TPICOS

denominado de "parecer recu rsai", sem prejuzo de ser necessria a atuao nos
casos em que for possvel o juzo de retratao do j u iz; 8) o artigo 245 do novo
CPC simplifica o procedime nto peculiar para a citao de pessoa mental m ente
incapaz ou q u e esteja i m possibilitado de receb-la, prevendo-se q u e o oficial de
justia d escreva e certifiq u e m i nuciosamente a ocorrncia, deve ndo ser nomeado
mdico para exa minar o cita ndo, q u e a p resentar laudo no prazo de cinco dias,
salvo se pessoa da famlia a presentar declarao do mdico do citando q u e ates
te a i ncapacida d e deste, e, recon hecida a i m possibilidade de receber o manda
do, ser nomeado curador ao citando especificamente para a causa, recebendo a
citao e lhe i n cu m bindo a d efesa dos i nteresses d o incapaz para o ato. Note-se
que no se trata de procedimento de i nterd io, mas de verificao tpica d a
capacidade para a prtica d e atos processuais. Por haver i ncapacidade, ser
necessria a i nterveno d o M i nistrio P blico na prpria verificao prevista no
artigo 24544 e, caso se constate que o citando i ncapaz, nos d emais atos d o pro
cesso; 9) o artigo 190 do novo CPC permite a formao de n egcios processuais
atpicos e o Ministrio P blico como fiscal da ord e m j u rdica - e, com mais razo,
q u a n d o atuar como parte - poder propor ou partici par d essas convenes,
sendo potencialmente atingido por essa m u dana paradigmtica e devendo se
preparar para explorar adequadamente suas potencialidades45

7. M I NISTRIO P BLICO E A N ECESS I DADE DE CU RADOR ESPECIAL


O novo CPC corretamente distingue d e m odo expresso a funo do Ministrio
Pblico como fiscal da ordem jurdica e, d e pendendo da hiptese, a necessidade
de nomeao d e curador especial, eliminando equvocos conceituais, como no caso
da i nterdio (confronte-se, por exem plo, o a rtigo 752, 1 e 2, do novo CPC com
o a rtigo 1770 d o Cdigo Civil, que ser revogado pelo artigo 1072, li, do novo CPC46).
A atuao do M i nistrio P blico no elimina a necessidade de o inca paz ser
assistido ou representado, na forma d o a rtigo 71 d o novo CPC. j que sua parti
cipao se dar na condio d e fiscal da ordem jurdi ca, cabendo-lhe, inclusive,
por zelar pela adequada observncia da atuao dos representantes l egais. A

44 Contra, entendendo que o Ministrio Pblico s atua a partir d a constatao d a incapacidade para o ato,
ROQUE, Andre Vasco ncelos. Teoria Gera/ do Processo: Comentrios a o CPC de 2015 Parte Gera/. Gajardoni,
-

Dellore, Roque e Oliveira Jr. (coautores). So Paulo: Mtodo, 2015, p. 748.


45 Cf., CABRAL, Antonio do Passo. A Resoluo n 1 18 do Conselho Nacio nal do Ministrio Pblicos e as con
venes processuais. Negcios Processuais. Antonio do Passo Cabral, Fredie Didier J r. e Pedro Henrique
Nogueira (coord.). Salvador: JusPodivm, 2015. Sobre os fundamentos para a admissibilidade dos negcios
jurdicos processuais: GODI NHO, Robson. Negcios Processuais sobre o nus da Prova no Novo Cdigo de Pro
cesso Civil. So Paulo: RT, 2015.
46 As revogaes previstas no artigo 1072, li, do novo CPC sofreram uma espcie de constrangimento legisla
tivo, na medida em que o artigo 114 do Estatuto da Pessoa com Deficincia, editado aps a aprovao do
CPC e com perodo menor d e vacncia, altera dispositivos do Cdigo Civil sem revogar a norma revogado
ra o u estabelecer alguma compatibilizao sistemtica.

81
RoBsoN R E N A U LT G o o 1 N H O

i nterveno d o M i nistrio P blico se d p recisam e nte e m benefcio d o i ncapaz,


no podendo significar em n e n h u m m o m ento a d i m i nuio de sua proteo j u
rd ica. A m e s m a i d e i a d eve i ncid i r quando presente hiptese q u e justifique a
nomeao d e curador especial, q u e n u nca ser o pr prio M i nistrio P blico.
O art. 72 d o CPC rep roduz em essncia o texto correspondente d o Cdigo
a nterior, com aperfeioamento red acional e correo tcnica do pargrafo n ico.
Trata-se de h iptese de su pri m e nto de capacidade processu a l e no m aterial,
no d ispensando a interveno do M i nistrio Pblico, quando i ncidir o artigo 178,
aplicando-se a q u i, como visto, o m esmo raciocni o utiliza d o na anlise d o art. 71,
CPC. O M inistrio P blico no atua no processo para i ntegrar a capacidade, mas,
sim, como fiscal da ord e m j u rdica. Se u m a das fu nes do curador especial est
no reforo do contraditrio e da proteo da esfera jurdica do incapaz, a sub
trao de sua atuao em vi rtu de da atuao d o M i nistrio P blico na verdade
levaria a u m d ficit protetivo.
O pargrafo nico do art. 72, CPC, u ma adequao evoluo normativa aps
a edio do Cdigo anterior, especialmente disci plina constitucional do Minist
rio Pblico, afastando-o d efinitivamente da possibilidade de ser curador especial,
e das Leis Com plementares n 80/94 e 132/09, q u e dispem sobre a Defensoria
Pblica e a erigem condio de curador especial por excelncia. Nas localidades
em que ainda no houver Defensoria Pblica d evid a mente i nstalada, a curadoria
especial recair sobre advogado idneo. No h necessidade d e o curador ser
advogado, mas, como para praticar atos no processo necessria a capacidade
postulatria, no faz sentido prtico q u e a nomeao recaia sobre outra pessoa
que ter que contratar profissional habilitado, j que so i nconfu ndveis os graus
d e incapacidade e o curador especial somente su pre a i ncapacidade processual.
O que d eve ser bem compreendido a i m possibilidade d e o M i nistrio P
blico exercer a fu no d e curador especial aps a Constituio da Rep blica de
1988. A fu no do M i nistrio Pblico no processo se d a pe n as d e trs maneiras:
como legitimado ordinrio, nos casos e m que d efende situao jurdica prpria,
como legitimado extraord i nri o e com o fiscal d a ordem j u rdica. O M i nistrio P
blico d eve zelar pela nomeao d e curador especial nos procedimentos em que
i ntervier e tal providncia for exigida, como corretam ente d ispe o a rt. 74, l i , d o
Estatuto do I doso, m a s no p o d e ele exercer essa fu no por s e r ela i ncom pat
vel com suas atividades institucionais e fi nalsticas. Nem m esmo na ausncia da
Defensoria P blica d ever o Ministrio P blico exercer a curadoria especial, de
ven d o a nomeao recai r sobre outra pessoa, preferencial mente u m advogado
dativo47 Se a curadoria especial tiver lugar e m h ipteses p revistas no art. 178,

47 Contra, entendendo que h possibilidade de nomeao subsidiria do Ministrio Pblico: SI LVA, Ovdio
Baptista. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Vol. 1 . So Paulo: RT, 2000, p. 86. Em sentido semelhante,
j escrevendo sobre o novo CPC: DI DIER J R., Curso . cit., p. 332/333.
. .

82
M I N ISTRIO P BLICO NO NOVO (DIGO DE PROCESSO (1V1L: ALGUNS TPICOS

CP(, ou em algu m a outra situao prevista lega l m e nte, haver necessidade de


i nterveno do M i nistrio P blico na condio de fiscal da ord e m j u rdica, o q u e,
como j afirmado, no exclui a n ecessidade d e nomeao d e curador especial,
havendo, pois, u ma d u p l a tutela d o contraditrio j u stificada por questes de
poltica legislativa. E m s u m a, o M i n istrio P blico, sendo o caso, d eve conviver
com o curador especial, mas no exerce essa fu no. O STJ cometeu grave eq u
voco nesse sentido, ao entender q u e era d esnecessria a nomeao de curador
especial ao i nterd ita ndo, por haver i nterveno o brigatria d o M i nistrio P blico
(REsp 1099458/PR, Rei . Ministra Maria Isabel Gallotti, Qua rta Turma, DJe 10/12/2014).
Confu ndiu-se a atuao como fiscal da ordem j u rdica com a i ntegrao de ca
pacida d e p rocessu a l do curador especial. O artigo 752, i 0 e 2, CPC, corrige o
equvoco.

Situao completamente disti nta da q u e foi exposta no item anterior consiste


na atuao do M i nistrio P blico como substituto processual e a desnecessidade
d e nomeao d e curador especial. No perceber essa diferena o m esmo q u e
n o entender a disti no e ntre su bstituio processual e fiscalizao da ordem
jurdica . No se nomeia curador especi a l sob o p retexto d e equilibra r u m con
traditrio q u e est plena m e nte estabelecido, sem que i ncida n e n h u m a daquelas
hipteses a ntes m e ncionadas. Nesses casos, o M i nistrio P blico q u e m figura
com o autor, na tutela d e d i reitos i ndisponveis, no h avendo necessidade de
nomeao de curador especial. Essa controvrsia se i nstaurou e m diversos casos
envolvendo a d estituio de poder fam i liar, em q u e a Defensoria P blica passou
a atuar na condi o d e curador especial sem inclusive prvia nomeao j ud i cial,
incidindo em d u plo equvoco. O CPC no possui regra expressa sobre o tema e
a polmica q u e se i nstaurou d everia ter sido suficiente para a n i m a r regra m ento
especfico. Mas esse entend i m e nto sobre a desnecessidade de nom eao de
curador especial decorre do sistema e vem sendo acolhido pelo STJ48

8. M I N I STRIO P BLICO COMO LEGITIMADO ATIV049

Em passado recente, o STJ se o p u n ha de modo franco possibilidade de


o Ministrio P blico atua r como substituto processual para a tutela d e d i re itos

48 AgRg no Ag 1369745/RJ, Rei. Ministro Pa ulo De Tarso Sanseverino, Terceira Turma, DJe 16/04/2012; AgRg no
Ag 1415049/RJ, Rei. Ministra M a ria Isabel Gallotti, Quarta Turma, Dje 17/05/2012; AgRg no Ag 1410673/RJ, Rei.
Ministro Marco Buzzi, Quarta Turma, Dje 29/10/2014; AgRg no REsp 1478366/RJ, Rei. Ministro Luis Felipe Salo
mo, Quarta Turma, Dje n/12/2014.
49 Evi d entemente, o Ministrio Pblico pode figurar no polo passivo d e uma relao processual, como abor
d amos no artigo em conjunto com Fredie Didier J r., j citado. Entretanto, abordaremos no presente tra
balho apenas a legitimao ativa, ainda que se concorde com as crticas doutrinrias acerca da redao
do artigo 177 do novo CPC, q u e, repetindo o artigo 8 1 do Cdigo anterior, d a entender que o Ministrio
Pblico somente atua como autor: GAJARDONI, Fernando. Teoria Gera/ do Processo: Comentrios ao CPC de

83
RoBsoN RENAULT Goo1NHO

i ndisponveis, basica m e nte por exigir expressa lei concedendo essa autorizao
para atuars.

Partia o STJ e parte da doutrina da interpretao literal do artigo 6 do CPC


d e 1973, o q u e j era u m a postura contra a d outri n a q u e, corretamente, vinculava
a su bstituio processual a u m a autorizao normativas', sendo q ue, no caso d o
M i nistrio P b lico, existe u m a previso constitucional genrica d e su bstituio
processual para a tutela d e d i reitos i ndividuais i ndisponveis (art. 127 da Consti
tuio). Em nosso atual sistem a j u rdico, toda a legitimidade d o M i nistrio Pbli
co d ecorre d i retamente da Constituio, inclusive a su bstituio processual, d e
modo q u e sem pre soou c o m o u m desvio de perspectiva negar a possibilidade d e
o M i nistrio P b lico ajuizar u m a ao para a garantia de u m d i reito i ndisponvel
sob o argu mento d e inexistir lei ordinria autorizativa.

Enfim, o a rtigo 18 do novo CPC agora expresso em d ispor que a su bstituio


processual d ecorre do "ordenamento j u rdico", o que faz com que se suponha
q u e a antiga d iscusso est d efinitivam e nte su pera d a .

Sobre a atuao d o M i nistrio P blico c o m o legiti mado ativo, o novo CPC


possui regra q u e pode ser til nos casos em q u e h ouve u m a i nadequada forma
o d e ttulo extraju d icial pelo M i nistrio Pblico, i ncluindo, por exe m plo, a m
formulao d e u m termo d e ajustam ento d e cond uta, dispondo o a rtigo 785 q u e
"a existncia d e ttulo executivo extrajudicial n o i m pede a parte d e o ptar pelo
p rocesso d e conhecimento, a fi m de obter ttu l o executivo judicial".

Ainda na seara da efetivao de ttulo executivo extraju dicial, o novo CPC


tambm resolve a ntiga controvrsia ao prever, no a rtigo 9 1 1, pargrafo nico, a
possibilidade d e i m posio d e p riso e m caso d e d escu m pri mento i nj u stificado
d e acordo d e alimentos, reforando a atuao extrajudicial do M i nistrio P b lico.

A nova sistem tica da recorribilidade d e d ecises interlocutrias prevista


nos a rtigos 1009, 1, 2 e 3, e 1015 do novo CPC pode causar srios p roblemas
p rticos na atuao d o M i nistrio P b lico como legiti mado ativo, especialmente
nos processos envolven d o a tute l a d e d i reitos d e crianas ou adol escentes q u e

2015 - Parte Geral. Gajardoni, Dellore, Roque e Oliveira j r. (coautores). So Paulo: Mtodo, 2015, p. 559.
STEFANI, Marcos. Breves Comentrios a o Novo Cdigo de Processo Civil. Wambier, Didier j r., Talamini e Dantas
(coord.). So Paulo: RT, 2015, p. 550.
50 Amplo exame da questo e m GODINHO, A Proteo Processual. ..cit., p. n2/142.
51 O q u e n o significa q u e necessariamente seja autorizao legal. Assim, ALVI M N EITO, jos Manoel d e Ar
ruda. Cdigo de Processo Civil Comentado. So Paulo: RT, 1975, v. 1, p. 426; MOREI RA, jos Carlos Barbosa.
"Notas sobre o problema da efetividade do processo". Temas de Direito Processual Civil - terceira srie.
So Paulo: Saraiva, 1984, p. 33, nota 7; ZANETI j R., Hermes. A legitimao conglobante nas aes coletivas:
a substituio processual decorrente do ordenamento jurdico. Direito Civil e Processo: Estudos em homena
gem ao Professor Arruda A/vim. Araken d e Assis e outros (coord.). So Paulo: RT, 2008, p. 859-866.

84
MIN ISTtRIO P B LICO NO NOVO (DIGO DE PROCESSO (1V1L: ALGUNS TPICOS

se protraem no tempo e no encontram sentena fi nal em prazo razovel, em bo


ra i n meras d ecises interlocutrias sej a m p roferidas. Nesses casos, a utilizao
de mandado de segurana talvez seja necessria, a fi m de conferir efetividade
atuao.

Ai nda sob o aspecto recu rsai, o novo CPC perm itir a sustentao oral em
julgam e ntos d e agravo d e instru mento contra decises referentes tutela p ro
visria (artigo 937, VI I I). Em razo do escalonamento da carreira do Ministrio
Pblico e a equivocada ideia de que somente Procu radores d e J ustia podem
sustentar oralmente pera nte os Tri b u nais, na prtica essa situao poder gerar
tenses internas, afetando o exerccio fu ncional, como ser exa minado de modo
mais detido no item reservad o ao mal estar do pri ncpio da unidade.

E m vrias passage ns o novo CPC cuida do M i nistrio P blico como legiti m a


do ativo, como no req u e ri m e nto d e desconsiderao da personalidade j u rdica
(artigo 133), req u eri m ento d e inventrio em favor de incapazes (artigo 6 16, VII),
requ eri m e nto em j u risdio vol u ntria (artigo 720), ao d e i nterdio (artigo
748, sendo q u e o a rtigo 114 do Estatuto da Pessoa com Deficincia a m plia essa
legiti midade, m as alterando dispositivo do Cdigo Civil q u e ser revogad o pelo
novo CPC, o q u e ensejar uma acomodao normativa sistemtica), a extino de
fundao (artigo 765), ajuizam e nto de ao rescisria (a rtigo 967, 1 11), o i ncid e nte
de resoluo de d emandas repetitivas (artigo 977, 11 1), recla mao (artigo 988),
entre outros.

Entretanto, talvez as mais rel evantes i novaes sejam as mais sutis e signi
fiq u e m em baraos prticos em sua legitimidade ativa, notadamente em relao
ao custo d o p rocesso, co mo pode se d e preender dos artigos 82, 1, e 91, 1
e 2, do novo CPC, q u e aparentemente constituiro em obstcu lo para a atuao
do M i n istrio P blico.

9. SUSPEIO E IMPEDIMENTO

A finalidade prim ordial da previso de situaes q u e gera m i m pedimento e


suspeio de sujeitos relevantes para a participao e conduo d e processos e
proce d i m e ntos a proteo da i m parcialidade e, e m consequncia, a garantia
dos pri n cpios da legalidade, isonomia e i m pessoalidade, na m edida em que o
ordenamento jurdico aprioristica mente esta belece hi pteses e m q u e se pre
sume, d e forma relativa ou a bsoluta, u m a espcie d e contam i nao cognitiva e
volitiva para a prtica de atos e m determinadas circu nstncias.
C u m pre registrar, por m , q u e a i m parcialidade no assegu ra, por si s, a
independncia necessria para atuao d o juiz ou d o m e m b ro do M i nistrio
Pblico. Nas p recisas palavras de, "um j u iz sem independncia ser sem p re u m

85
RossoN RENAULT G o o 1 N H O

j u iz parcial. Por outro lado, um juiz independente no ser, somente por isso, u m
j u iz i m parcial. A i ndependncia u m meio para q u e o juiz cu m p ra o seu d ever
de i m parcialidade. Assegu rada a i nd e pendncia, outros m ecanismos concretos
d evero atuar para gara ntir q u e o j uiz, ainda q u e independente, seja tambm
i m p arcial ou, m elhor d izendo, no seja u m j u iz parcial. U m d esses m ecanismos
a garantia d o juiz natura l"52 E nesse ponto em q u e a pretenso d e i m parciali
dade, no sentido d e atuao d esvincu lada d e caractersticas su bjetivas ou situa
es o bjetivas q u e a contami nem, encontra-se com a independ ncia funcional,
fundamental aderi r expressamente s precisas considera es d o Relator sobre a
relao entre os p rincpios e Instituio.

Com efeito, o princpio da i n d e pe n d ncia fu ncional, verdadeira glria d o


M i nistrio P blico brasileiro, n o possui a lcance i l i m itado e n u nca pode s e r i n
voca d o para q u e o m e m b ro d eixe d e c u m prir s u a fu no. Trata-se d e ga ra ntia
constitucional para assegu rar o c u m p ri mento d e atividades finalsticas e no
d e libi p a ra a o m isso funcional. Como q u a l q u e r outro princpio j u rdico, a
i n d e pe n d ncia fu nci o n a l no pode ser erigida condio d e dolo absoluto,
deve n d o ser a pl i cada em conju nto com outros princpios correlatos. No h d
vidas d e q u e a i n d e p e n d ncia fu nci o n a l a m a i s i m portante garantia p a ra q u e
o m e m b ro d o M i nistrio P b li co exera s u a fu no constitucional, m a s n o pode
ser constituda e m refgio i n d evassvel para o no exerccio d iscrici o n ri o de
atri b u ies. Trata-se d e garantia d o livre exerccio da atuao d o M i nistrio
P bl i co e no d e um escu d o para a falta d e i nterveno. A i n de p e n d ncia fu n
cional no se confu n d e com l i be rd a d e d e crena e no serve com o l i bi para
a o m isso d o M i n i strio P b lico, sob pena de tra n s m u d a r-se d e garantia para
a m eaa institucional.
Ou sej a : a garantia d a independncia fu ncional est i n exoravel me nte ligada
i m parcialidade do m e m b ro d o M i nistrio P blico, mas isso no significa q u e
sua assegurao formal seja suficiente para possibilitar u ma a d e q u a d a atuao

52 Ainda: " A razo de s e r d a garantia do j u i z natural , exatamente, assegurar um j u lgador imparcial. Ob


viamente, n o basta o j uiz natural para q u e se tenha u m juiz i m p a rcial. Mas a garantia d o j u iz natural,
enq uanto j uiz pr-constitudo e definido segu ndo critrios legais d e com petncia, u m mecanismo
eficiente para permitir q u e o acusado no seja j u lgado por um j u iz parcial, evita ndo a manipulao dos
poderes d o Estado para atribuir u m caso a u m tribunal especfico, escolhendo seu j u lgador". BADAR ,
G ustavo Henri q u e Righi lvahy. A Garantia do Juiz Natural no Processo Penal: delimitao do contedo e an
lise em face das regras constitucionais e legais d e determinao e modificao de competncia no direito
processual penal brasileiro. Tesede Livre-Docncia. So Paulo: USP, 2010, p. 33 e 35 (essa tese foi p u b li
cada comercialmente e m setembro de 2014 pela editora RT, com o ttulo Juiz Natural no processo Penal,
mas consultamos o trabalho original, de modo que as pginas referidas sero d a verso q u e consta na
biblioteca de teses da USP). Mais adiante esse autor relacionar a figura d o j u iz natural com a "pessoa
d o j u lgador" e no apenas com o rgo j u risdicional, conforme a n u ncia n a p. 44 e dese nvolve na p. 213
e seguintes d a referida tese).

86
o M I NISTRIO P B LICO NO NOVO COIGO DE PROCESSO (1VJL: ALGUNS TPICOS

fi nalstica, na medida em q u e o pretexto de preserv-la pode esca m otear u m a


frm u l a d e sacrificar o interesse p blico por razes privadass3

Isso no significa, entretanto, que inexista um ncleo i ntangvel da i nd e pen


dncia funcional que si rva precisamente para garantir a i m parcialidade d o m e m
bro d o M i n istrio P blico. Se a independncia n o pode s e r t o a m pla q u e sig
nifique um absolutismo privad o, tambm no pode ser red uzida cond io d e
slogan vazio, propiciando u m a interferncia forada n o exerccio funcional.

Para reforar a independncia, portanto, o CPC estabelece hipteses q u e ma


culam ou i m pedem a atuao d o Ministrio P blico. Como se sabe, enquanto o
i m pedimento relaciona-se com o objeto da causa, a suspeio a desconfiana, a
d vida, o receio de q u e o m e m b ro do Ministrio Pblico, ainda quando honesto e
probo, no ter condies psicolgicas de atuar com iseno dada sua relao com
qualquer das partes em razo de algu m vnculo su bjetivo com determinada causa54

O CPC de 73 prev diversas hipteses de tais situaes, devendo-se ler o arti


go 138, 1, cuja redao pode soar um tanto tru ncada, da seguinte form a : aplica-se
ao Ministrio P blico, quando for parte no processo, o disposto nos incisos li a VI
do art. 134 e 1 a IV do art. 13555

J o novo CP(, alm de acabar com o problema citad o aci m a, j que seu
a rtigo 148, 1, m u ito claro ao d ispor q u e se aplicam os motivos de i m pedime nto
e suspeio aos m e m b ros do M i nistrio Pblico, traz a lgumas novidades releva n
tes: 1) novas hi pteses d e i m pedimento, especial m ente as previstas no a rtigo
144, VI I e VIII, isto : em q u e figure no processo com o parte i nstituio de ensino
com a qual tenha relao d e em prego ou decorrente de contrato de prestao de
servios e, tambm, e m q u e figu re co mo parte cliente d o escritrio de advocacia
de seu cnj uge, companheiro ou pare nte, consanguneo ou afi m, em linha reta ou
colateral, at o tercei ro grau , inclusive, m esmo q u e patrocinado por advogado
de outro escritrio; 2) alm disso, ao especificar o i m pedimento decorrente da
postu lao no p rocesso, como d efensor p blico, advogado ou m e m bro d o M i nis
trio P blico, d e seu cnjuge ou companheiro, ou d e qualquer parente, consan
guneo ou afim, em linha reta ou colateral, at o terceiro grau, inclusive, o novo

53 Sobre o tema: GARCIA, Emerson. Ministrio Pb/ico... cit., p. 141/150. GOU LART, Marcelo Pedroso. Elementos
pa ra uma Teoria Geral do Ministrio Pblico. Belo Horizonte: Arraes, 2013, p. 135/137.
54 TORNAGHI, Hlio. Comentrios a o Cdigo de Processo Civil. Vol. 1 . 2 ed. So Pa ulo: RT, 1976, p. 416. "Quem
est sob suspeio est em situao d e dvida d e outrem qu anto ao seu bom procedimento. Quem est
impedido est fora d e dvida, pela enorme probabilidade d e ter influncia malfica para a sua funo"
(PONTES DE MIRANDA. Comentrios a o Cdigo de Processo Civil. Tomo li. 3 ed. Rio d e J aneiro: Forense, 1998,
p. 420).
55 TORNAGHI, o b . cit., p. 430. DALL'AGNOL, Antnio. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. V o l . 2. S o Pa ulo: RT,
2000, p. 175/176.

87
RoBSON RENAULT Goo1NHO

CPC a m p lia a situao no a rtigo 144, 1 e 3, sendo que essa situao s i ncid e
q u a n d o a causa d o i m pe d i me nto j integrava o processo antes d a atividade judi
cante d o j u iz (e fu ncional d o m e m bro d o Ministrio P blico), verificando-se esse
i m pedimento tambm no caso de m andato conferi d o a m e m bro de escritrio de
advocacia q u e tenha em seus quadros advogad o q u e individualmente ostente a
co ndio nele prevista, m esmo q u e no intervenha d i reta mente no processo; 3)
tam b m estabelecido q u e vedada a criao d e fato su perveniente a fim d e
caracterizar i m pedimento (artigo 144, 2); 4 ) ser i legtim a a alegao d e sus
peio quando houver sido provocada por q u e m a a lega ou a parte q u e a a lega
houver praticad o ato q u e signifique m a nifesta aceitao do a rguido (artigo 145,
1 e l i); 5) O a rtigo 146 mod ifica a disciplina do p rocedi m ento da verificao da
suspeio ou i m pedimento, q u e ser suscitad o em petio especfica, segui nd o,
a ps, o procedimento detalhado nos respectivos pargrafoss6

1 O. A RESPONSABILIDADE DO M I N I STRIO PBLICO


O novo CPC fixou u m regi me com u ms7 de responsabilidade civil dos agentes
pblicos em razo da atividade funcional nos a rtigos 143, 145, 181, 184 e 187. Ai n
da que esse regi m e decorra diretam e nte da Constituio, o regramento expresso
relevante sob retudo para o M i nistrio Pblico, cujos m e m b ros vm sendo alvos
de pretenses de responsabilizao pessoais. Com essa expressa p reviso l egal,

56 Em relao a procedimentos extraj udiciais instaurados por mem bros d o Ministrio Pblico, necessrio
fixar a atribuio do rgo que resolver a questo d e eventual exceo se suspeio ou i m pedimento. Ou
seja, h que se estabelecer quem resolver uma alegao acerca da parcialidade de mem bro no decorrer
d e um inqurito civil. O primeiro ponto que nos parece bvio, por se relacionar com a fixao de atribui
es, a excluso do controle j u risdicional primrio sobre o tema. Isto : a suspeio o u o im ped imento
d e membro do Mi nistrio Pblico em procedimento extrajudicial no decidida pelo Judicirio, salvo se
necessrio o controle repressivo d o ato interno. Entendo, pois, que se trata de matria afeta ao Procura
dor-Geral. A lei 8625/93 dispe o seguinte: "Art. 10. Compete ao Procurador-Geral de Justia: IX designar
-

membros d o Mi nistrio Pblico para: d ) oferecer den ncia ou propor ao civil pblica nas hipteses
d e no confirmao de arquivamento de inq urito policial o u civil, bem como de quaisquer peas de
informaes [ ... ] f) assegurar a continu idade dos servios, em caso de vacncia, afastamento tem porrio,
ausncia, i m p ed i mento ou suspeio d e titular de cargo, ou com consentimento deste". Poder-se-ia co
gitar da aplicao da regra que confere a o rgo Especial a competncia para deliberar sobre assuntos
d e relevncia institucional. Entretanto, e m casos d e designao, corriqueiramente o Procurador-Geral de
justia quem disciplina a matria, especialmente em razo da dinamicidade necessria para a conti nui
dade do servio p blico, no ca bendo invocar uma regra residual quando se tem toda uma sistemtica
voltada para a atuao do Procurador-Geral em matria que afeta a atribuio de rgo d e execuo (no
mesmo sentido, Mazzilli: O Inqurito Civil. 3 ed. So Paulo: Saraiva, 2008, p. 95).
57 Verificando sutis diferenas sistemticas: TALAMINI, Daniele Coutinho. TALAM INI, Eduardo. Breves Comentrios
ao Novo Cdigo de Processo Civil. Wambier, Didier ]r., Talamini e Dantas (coord.). So Paulo: RT, 2015, p. 565.
58 Sobre o tema: PUOLI, Jos Carlos Baptista. Responsabilidade Civil do Promotor de Justia na Tutela aos Interes
ses Coletivos: So Paulo: ]uarez de Oliveira, 2007. GODINHO, Robson Renault. Ministrio Pblico e assistncia:
o interesse institucional como expresso do interesse j u rdico. Aspectos Polmicos e Atuais sobre os Tercei
ros no Processo Civil e Assuntos Afins. Fredie Didier. J r. e Teresa Arruda Alvim Wambier (coord.). So Pa ulo:

88
M I N ISTERIO P B LICO NO NOVO (DIGO DE P ROCESSO (1V1L: ALGUNS TPICOS

bem como u m a a posta do Cdigo no tra b a l h o dos j u zes no controle da a d m issi


bilidade da d e m a nda, sem pre em contra d itrio, e na fase d e saneamento, espe
ra-se q u e a ilegitimidade passiva do m e m bro para responsa bilidade d i reta passe
a ser examinada expressam ente e, em consequncia, seja recon h ecida.

Em relao aos d everes d e p robidade processu a l previstos no artigo 77 do


novo CPC, os agentes p blicos esto excludos do pagamento d e m u lta, reservan
do-se a responsabilizao d isciplinar para o rgo i nterno competente (artigo 77,
60 ).

M anteve-se a responsabilidade pelas despesas dos atos processuais adia


dos ou repetidos para o M i nistrio P blico, se no houve j u sto m otivo (artigo 93),
preve ndo-se, ainda, responsabilidade pessoal do m e m bro q ue, injustiadamen
te, no restitui r os a utos quando intimado para tanto (artigos 234, 4, e 235).

1 1 . A ATUAO DO M I N I STRIO PBLICO E O ESCALONAMENTO DA CARREI


RA: O MAL-ESTAR N O PRINCPIO DA U N I DADE

U m problema interno especfico da carreira do Ministrio Pblico ser intensifica


do pelo novo CPC. Trata-se da atuao escalonada da Instituio, com classes estan
ques, cujo dilogo desejvel, m as nem sempre estabelecido, levando a uma latente
tenso na atuao processual que vem sendo intensificada com a maior atuao do
Ministrio Pblico como legitimado ativo. O novo CPC, ao esti mular a maior concen
trao da atividade do Ministrio Pblico na legitimao ativa e exigir um aumento
qualitativo da funo como interveniente, aprofundar esse mal-estar j detectado,
especialmente quando necessria uma atuao mais efetiva na fase recursai, em que
necessariamente o membro que recorre no aquele a quem, tradicionalmente,
so conferidas as atribuies necessrias para o exerccio pleno do ato postulatrio,
como a sustentao oral, cuja relevncia assumir novas cores com a possibilidade
de seu exerccio em agravo de instrumento.

O Su perior Tri b u nal de j u stia, por exem plo, j percebeu esse p roblema de
corrente da unidade e vem entendo e m alguns j ulgados q u e, quando o M i nistrio
P blico figu ra com o parte, desnecessria a i nterveno do Procurador d e j usti
a na condio de custos legis. Note-se q u e se trata de situao diferente daquela
q u e gerou a ntiga controvrsia acerca da n ecessidade d e dois ou mais rgos d o
Ministrio atuare m em u m m esmo processo. O q U e agora vem s e n d o decido a
desnecessidade d e atuao d e mais d e u m m e m bro d o Ministrio P blico, ainda
q u e e m diferentes graus d e j u risdio, desde q u e o rgo seja parte no processo.

RT, 2004. No STJ: REsp 1435582/MG, Rei . Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma, julgado em 10/06/2014, DJe
1 1/09/2014.

89
RoBsoN R E N A U LT Goo1NHO

Trata-se d e leitura peculiar tanto d o disposto no a rtigo 5, 1, da Lei d a Ao


Civil P blica, q uanto do princpio da u nidade59 A se vingar este entendime nto,
tere m os um redi m ensionam e nto da atuao dos Procuradores de J ustia, com no
mnimo os seguintes desdo bramentos q u e tero q u e ser resolvidos institucional
e j u rispru d enci a l m e nte: a) e m ao proposta pelo M i nistrio Pblico, no mais
h aver atuao d e Procu rador d e J ustia; b) ou, no m esmo caso, o Promotor
d e J ustia somente atuar at a sente na, passando o Procurador d e J u stia a
assu mir o comando d o processo; c) ou seja: o Procurador d e justia q u e res
ponder ao recurso de a pelao; d) entretanto, em caso de recurso de agravo
haver um acrscimo de perplexidade; e) dever ser fixado q u a l rgo receber
as intimaes pessoais; f) por fim, tambm ser afetada a atuao d os m e m b ros
d o M i nistrio P blico q u e atua m perante os Tri b u nais Superiores.

Isso se d eve, em linhas gerais, a u m a pecu liar estrutu ra a d m inistrativa sim


trica dos Tri b u n ais, bem como tenso entre os princpios da inde pendncia
funcional e da u nidade e de uma dificu ldade d e tra balho conju nto entre as clas
ses, cuja explicao pode situar-se essencialm ente em plano m eta-j u rdico.

Com efeito, e m bora uno e indivisvel, por razes lgicas e funcionais, e se


guindo critrios a bstratam e nte fixados por atos normativos, o Ministrio P blico
exerce suas fu nes por meio de plexos d e atri buies individ ualizados em uni
dades autnomas, cada qual ocu pada por m e m bros previame nte investidos luz
do regram ento d e regncia, seja por provim e nto ou por su bstituio. Alm dos
critrios estabelecidos em virtu de da matria e do territrio, com a fi nalidade
de m elhor d i mensionamento do exerccio fu ncional do Mi nistrio P blico, a mais
eloque nte ciso d e atrib uies se d e m nvel legislativo e tem com o referencial
precisamente uma vinculao entre atri buio e com petncia e a separao da
carreira em classes, na forma das respectivas Leis Orgnicas q u e disci plinam as
atri buies genricas dos Prom otores d e Justia e dos Procu radores d e J u stia,
no m bito esta d ual, e do Ministrio P blico Federa l . Essa rgida separao d e
atri buies d e acordo com o s graus j u risdicionais no raro enseja desencontros
tcnicos, o q u e explicado pela convivncia e ntre a unidade e a i nd e pendn
cia funcional60, mas recentem ente a doutrina6' e a jurisprudncia62 identificaram

59 Para o presente item, interessa primordialmente uma das dimenses do princpio da unidade, isto , seu
aspecto funcional. Para aspectos conceituais do referido princpio: GARCIA, ob. cit., p. 122/130. GOU LART, ob.
cit., p. 131/134.
60 Cf., GARCIA, Emerson. Ob. cit., p. 129/130.
61 Cf., ZENKNER, Marcelo. Reflexos processuais dos princpios institucionais d a u n idade e da indivisibilida
de - revisita ndo as atribuies dos rgos de execuo d o Mi nistrio Pblico brasileiro. Temas Atuais do
Ministrio Pblico. Farias, Alves e Rosenvald (org.). 3' ed. Salvador: jusPodivm, 2012, passim.
62 RMS 16409/MG, Rei . Ministro Luiz lux, Primeira Turma, julgado em 17/02/2004, DJ 22/03/2004, p. 197- REsp
554.906/DF, Rei. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, ju lgado e m 15/05/2007, DJ 28/05/2007, p. 308. REsp

90
M I N I STRIO P BLJCO NO NOVO (OIGO DE PROCESSO (1V1L: ALGUNS TPICOS

algu m a perplexidade na m a n uteno da separao fu ncional, em um mesmo pro


cesso, na atuao do M i nistrio P blico. Essas referncias sob re a heterodoxia d a
sim ulta neidade da atuao d o M i nistrio P blico n o significam a bsoluta adeso
a tais d ecises63, m as, sim, servem para ilustrar u m a situao que se tornou ainda
mais sensvel com o exerccio das suas atri b uies envolvendo atuao como par
te em seara no penal, o que, at recentemente, no era u m quadro com q u e se
tra balhava institucionalmente. Com efeito, a atuao d o Ministrio P blico como
parte a utora sem p re esteve relacionada ao p rocesso penal e s e m perod o mais
recente, especial m e nte a ps a promulgao da atual Constituio, sua atividade
com o autor no cam po cvel passou a m e recer maior ateno sendo q u e, mesmo
legiti mado para o exerccio d e diversas aes q u e tutelam d i reitos i n d ividuais, o
Ministrio P blico passou a ser conheci d o como o legiti mado por excelncia para
a tutela d e direitos transindividuais.

Um po nto q u e merece especial ateno a relao entre a necessidade de


interposio d e recu rso por Pro m otor d e J u stia para que o Procurador d e J ustia
passe a ter as atri buies regulares. Ou seja: por no possuir atribuio para
aj uiza m e nto de aes, os Procuradores d e Justia possuem atri b uio vi nculada
interposio recu rsai, passando, ento, a exercer as fu nes do M i nistrio P
blico ju nto ao Tri b u nal de J u stia, i nvariavelmente na condio d e fiscal da lei.

Esse dado demonstra q u e a atuao dos Procuradores d e Justia junto ao


Tri b u nal convive harm onica m e nte com as atribuies dos Promotores d e J ustia
q u e atu a m com o postu la ntes perante aquele mesmo rgo j u risdicional64

1183504/DF, Rei. Mi nistro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 18/05/2010, DJe 17/06/2010. HC
87926, Relator(a): Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, julgado em 20/02/2008, DJe-074, public. 25-04-2008.
Entretanto, na j u risprudncia do Superior Tribunal de Justia permanece pacfica a tese contrria: "A
previso de manifestao do Ministrio Pblico em segunda instncia, contida no art. 610 d o Cdigo de
Processo Penal, decorre de sua funo de fiscal da lei, o que no se confunde com a atribuio de titular
da ao penal p blica, a teor d o que preconiza o art. 257 do referido diploma legal. 4. Assim, aps a
manifestao ministerial, no h falar em contraditrio a ser exercido pela defesa, visto q ue, quando o
Ministrio Pblico atua como custos legis, no co mpe nenhum dos polos da relao processual, ainda que
se oponha s teses trazidas pelo ru" (HC 244.999/SP, Rei. Ministro Og Fernandes, Sexta Turma, julgado em
23/04/2013, Dje 30/04/2013).
63 I m portante registro de Emerson Garcia: "Embora seja desnecessria a simultnea interveno de dois
membros do Min istrio Pblico na mesma relao processual, um na condio de rgo agente, outro na
de rgo i nterve niente, esse raciocnio no extensivo s causas q u e, sucessivamente, tramitem em ins
tncias distintas, perante as qu ais atuem rgos de execuo diversos. Assim, ainda que a petio inicial
seja subscrita por um Promotor de J ustia, em segu n da instncia intervir obrigatoriamente um Procura
dor de justia: o primeiro atuando como rgo agente, o segundo como rgo interveniente. Tratando-se
de I nstituio essencial funo jurisdicional do Estado e funcionalmente escalonada, o que delimita a
instncia perante a qual os respectivos agentes esto legiti mados a atuar, torna-se evidente que a lei
somente poder afastar a interveno dplice do Ministrio Pblico, no a sucessiva" (ob. cit., p. 589).
64 "E se a funo jurisdicional de primeira instncia termina com a pro\ao da sentena, lgico concluir
que, no mesmo momento processual, cessaro tambm as atribuies do rgo de execuo do Ministrio

91
RossoN RENAULT Goo1NHO

Decorre d essa estrutu ra organizacional que, enqua nto estiver exercendo


atos postulatrios referentes i nterposio de recursos, os Promotores d e J usti
a estaro no estrito cam p o de atuao q u e lhe foi conferi d o pelos atos norma
tivos d e regncia.
Destoaria d o sistem a l egal permitir que o Pro m otor d e J u stia interponha
recu rso e, entre m e ntes, vedar-lhe, por exem p lo, a possibilidade d e acrescer s
razes recursais a a presentao d e p rova nova ou a correo d e erros materiais65
porventura existentes na p rpria petio de recurso. Tod o e qualquer a d ita men
to ao recu rso i nterposto pelo Pro m otor d e J u stia d e sua atrib uio, por decor
rncia lgica da atribuio recu rsai.
E m suma, tudo aquilo q u e se referir ao desd o b ra mento d a atrib uio para
recorrer de d eciso proferida em p ri m e i ro grau est inseri d o no plexo d e atri bui
es dos Promotores d e J u stia.
Esse raciocnio me parece intuitivo e elementar, mas, por razes desconhe
cidas, pelo m e nos no plano tcnico, no se permite q u e o Promotor d e J u stia
sustente ora l m e nte recurso por ele i nterposto ou contrarrazoado. i nteressante
a notar q u e a sustentao oral decorre do ato postu latrio - tanto assi m q u e
i n existe sustentao oral e m reexame necessrio, exata mente por no h aver pos
t u lao nesse caso -, um d esdobra m e nto d o ato d e recorrer e consiste precisa
mente em atuao perante o tri b u nal. o exerccio pleno do ato recursai. Logo,

Pblico que at ento atuava no feito, ressalvada a interposio de recursos pelo prprio Parquet. Assim, in
terposta apelao pelo autor, pelo ru ou por um terceiro prejudicado, no cabe ao Promotor de justia opi
nar, como interveniente, quanto ao pleito recursai, j que tal atribuio ser oportunamente exercida pelo
Procurador de Justia com atribuio "junto" ao rgo respectivo d o Tribunal de justia, que atua, da mesma
forma, como interveniente. E aqui h que se estabelecer a distino existente entre o atuar "perante" os
tribunais e o atuar "junto" aos tribunais. A primeira forma de interveno se d comumente nas hipteses
de interposio de qualquer recurso pelo mem bro do Parquet com atuao em primeiro grau. Existe, no
primeiro caso, apenas uma postulao dirigida ao rgo a d quem, sem que o postulante atue efetivamente
naquele colegiado. Situao distinta a que ocorre quando se atua "junto" aos tribunais, ali tomando as
sento, elaborando pareceres e realizando sustentaes orais que antecedem prpria deciso que h de
ser lavrada. No se trata aqui de um recurso ou postulao vinda de um rgo de instncia diversa, mas
de uma interveno oriunda de um rgo de atuao tambm em segundo grau, que atua, por isso mesmo,
"junto" aos tribunais" (ZENKNER, Marcelo. Reflexos processuais dos princpios institucionais da unidade e da
indivisibilidade - revisitando as atribuies dos rgos de execuo do Ministrio Pblico brasileiro. Temas
Atuais do Ministrio Pblico. Farias, Alves e Rosenvald (org.). 3 ed. Salvador: JusPodivm, 2012, p. 142).
65 o erro material tambm pode constar no ato d a parte, como nos casos de equvoco em datas, nomes
etc. De todo modo, no h que se falar e m precluso e os erros podem ser corrigidos de ofcio: "O erro
material, passvel de ser corrigido de ofcio, e no sujeito precluso, o reconhecido p ri m u ictu oculi,
consistente e m equvocos materiais sem contedo decisrio propriamente dito" (REsp 1 1 5 1982/ES, Rei. Mi
nistra Nancy Andrighi, Terceira Turma, julgado e m 23/10/2012, DJe 31/10/2012). "A co rreo de erro material
disci p linado pelo art. 463 d o CPC no se sujeita aos institutos d a precluso e d a coisa julgada, porquanto
constitui matria d e ordem pblica cognoscvel de ofcio pelo magistrado. Precedentes: REsp 824.289/TO,
Rei. Min istro Joo Otvio de Noronha, Segunda Turma, DJ 16/10/2006; AgRg no REsp 773273/MG, Rei. Ministro
Luiz Fux, Primeira Turma, DJ 27/02/2008" (AgRg no REsp 1160801/CE, Rei. Ministro Benedito Gonalves, Primei
ra Turma, julgado e m 03/05/2011, DJe 10/05/2011).

92
M I N ISTRIO P BLICO NO NOVO (DIGO DE P ROCESSO (1V1L: ALGUNS TPICOS

somente q u e m possui legitimidade para recorrer pode sustentar oralmente. E o


ente n d i me nto de q u e aqui i ncidiria o pri ncpio da unidade - j q u e o recorrente
o M i nistrio P blico e no o m e m b ro, o bviamente - um d esservio para a ple
na efetividade do ato e decorre d e uma i nterpretao simplista, i n diferente aos
aspectos factuais, j que tal princpio no serve para transm utao da atri b u io
que foi fixada com a i nterposio do recu rso. Evi d entem ente, pode o Pro m otor
de j ustia postular perante o segu ndo grau e lhe deve ser assegu rado o pleno
exerccio d e todos os atos q u e integrarem essa postulao.
N ote-se q u e, salvo as evid e ntes excees dos e m bargos d e d eclarao e de
recursos para a Turma Recursai, os atos recu rsais dos Promotores d e j ustia tero
com o d esti natrio n ecessrio o Tribunal d e justia, no havendo nessa atuao
nenhuma situao heterodoxa, j que o juiz d e primeiro grau, como visto, nem
mais exercer u m preliminar juzo de a d missibilidade.

Para reforar d e modo eloqu ente essa atri b uio perante o Tribunal, basta
lembrar a sistem tica adotada nos recursos de agravo, em q u e, alm de a inter
posio ser realizada diretam e nte e m segu ndo grau, as contrarrazes tam bm
so oferecidas pelos Pro m otores de j u stia66
Um outro dado a se considera r, a ps todos os a rgu mentos tcnicos expostos,
refere-se, na realidade, em u ma q uesto factual: no raro p recedido por proce
d i m e nto administrativo ou i n q u rito civil, no raro com diversos volu m es e com
laboriosa atividade processual, com dezenas de laudas p rod uzidas, no se pode
esperar de u m Promotor de j u stia u m comportamento i ndiferente, por exem plo,
com o resu ltado d e um recurso por ele interposto e considerar q ue, aps todo o
trabalho d esenvolvido, com o processo ainda sob ju lga mento e exata mente por
ato postu latrio d e sua iniciativa, h que permanecer inerte por ter a atri b uio
coa rtada. N ote-se q u e, com a proliferao d e decises monocrticas, robustece
ainda mais a necessidade de o Promotor de j u stia perma necer atento co m o tr
mite recursai, a fi m de evitar u m a apreciao sumria e com cognio parcial so
bre os fatos e a rgu m e ntos relevantes para o processo. Lem b re-se, o utrossim, d o
fato d e q u e, pela independncia fu ncional, pode o Procu rador d e Justia discor
dar frontalmente da tese veiculada no recu rso interposto pelo M inistrio Pblico
por meio do Pro m otor de justia, i nclusive co m parecer formal nesse sentido, ou
si m p lesmente consid erar que no pertinente o acrsci m o que se quer fazer
ao recurso, o que tecnica m e nte lcito, mas pode ser processua l mente indese
jvel. No se a pregoa, evidentemente, uma relao pessoal e ntre o m e m bro do
Ministrio P blico e seu tra b a l h o - a propsito, invariavelmente o volu ntarismo
desprovi d o de tcnica responsvel por prticas contraproducentes -, mas, sim,

66 Cf., GARCIA, ob. cit., p. 595/596. Ainda, com propostas de mudanas na sistemtica recursai, ZENKNER, Re
flexos processuais . . . cit., itens 4.3 e 4.4.

93
RoBsON RENAULT Goo1NHO

pretende-se assinalar q ue, alm das q uestes tcnicas, tam b m aspectos factuais
d evem ser associados na anlise d o tema.

No i nco m u m encontrar na atuao d e Procuradores d e J ustia um nimo


processual m e nos intenso d o q u e o Prom otor d e J ustia que vivenciou os fatos e
q u e desenvolveu todo o tra balho anterior, havendo, assim, o q u e aqui d e nomi
nado d e m al-estar da u nidade, isto , a constatao de u m a bsoluto descom pas
so na forma e no contedo da atuao entre as classes. Esse quadro ainda piora
se tivermos em mente q u e o Procurador de J u stia q u e atuar no processo sequer
ser o mesmo q u e partici par d a sesso d e ju lga mento, j q u e inexiste essa
vinculatividad e, o q u e pode significar p rejuzo para a efetividade da atuao d o
Ministrio P b lico (note-se, a propsito, q u e o a rtigo 1003, i0, d o novo C P C prev
q u e a intimao ser rea lizada na a u d i ncia em q u e proferida a deciso), o q u e
p o d e aprofu ndar o pro b l e m a relacionado a essa d escoincidncia d e atuao).

Dois exem plos baseados em casos de que tomamos conheci m e nto q u e


p o d e m ilustrar a h iptese: i) Promotor de Justia instau ra procedimento para
verificar situao de risco e nvolvendo criana; a ps di ligncias i nvestigatrias,
constata-se a situao de risco e ajuza-se ao de d estituio de poder familiar;
o pedido j u lga d o i m procedente; o Promotor d e J ustia interpe recu rso d e
apelao e, recusada a retratao p e l o j u iz, os a utos s o rem etidos ao Tri bu na l,
aps as contrarrazes; u m Procu rador d e J ustia oferecer parecer sobre o caso;
no dia do julgam ento, a q u e l e Pro m otor de J ustia no poder oferecer sustenta
o oral, porq u e se entend e que no est em sua atri buio, e o procurador d e
justia q u e estar presente na sesso poder s e r outro, q u e n u nca v i u aqueles
autos e d escon hece os fatos. 2) Pro m otor d e Justia, a ps averiguao formal
dos fatos, ajuza ao coletiva visando tutela do patri mnio pblico, obtendo a
tutela provisria d e bloqueio de elevada q u a ntia q u e seria repassada r por
entidade p blica; contra o d eferi m e nto da tutela provisria, a r interpe agravo,
no o btendo, contudo, a suspenso da tutela provisria; o Promotor de J ustia
oferece contrarrazes ao agravo e, entrementes, a agravante, i nconformada com
a d eciso d o relator, i m petra mandado d e segu ra na perante o rgo especial d o
Tri bunal, deslocando a com petncia e , conse q uente mente, passando a atri b uio
para o Procurador-Geral d e Justia; o relator d o mandado d e segu rana concede
a l i m i nar e d eterm ina a liberao das verbas, o q u e pode causar grave leso ao
errio; o Promotor de justia, tomando cincia ttica dessa d eciso, comunica ao
Procurador-Geral q u e a l i m i nar concedida grave e baseada em equvocos tti
cos evidentes, q u e podem ser facil m ente esclarecidos ao relator; o Procurador
-Geral se nega a peticionar sob a alegao de q u e no foi form a l m ente intimado
da d eciso; contra essa postura interna passiva, formalista, burocrtica, pala
ciana, desinteressada e e m desacordo com tudo o que se espera do M inistrio
P blico nos dias d e hoje, o Promotor de J ustia nada pode fazer, salvo lam entar
e com bater o inevitvel desnimo.

94
M I N I STRIO P B LICO NO NOVO (DIGO DE PROCESSO ( 1 V 1 L : ALGUNS TPICOS

Esses exem plos acontecem com d esconcertante frequncia e revelam u m a


fragilidade e u m d escom passo i nterno d e d ifcil soluo, quase u m a espcie d e
esq uizofrenia fu ncional, e, c o m o antes afirmado, poder s e r agravado p e l o novo
CPC, sem qualquer trocadilho.
Com efeito, o a rtigo 937, VIII, do novo CPC perm ite a sustentao oral em ju lga
mento de recurso de agravo de instru mento interposto contra decises interlocu
trias que versem sobre tutelas provisrias de u rgncia ou da evidncia. Ou seja:
em situaes sensveis, em q u e a u rgncia integra o recurso, o Promotor d e justia
interpor o agravo ou oferecer contrarrazes, m as, a se manter a atua l tradio,
no poder oferecer sustentao ora l e depender do emprenho do Procurador
de justia para q u e seu ato postulatrio tenha a adequada com plementao.
Essa i nterpretao de q u e a sustentao oral exclusiva dos Procuradores
de justia, com o visto, no encontra respaldo tcnico, j q u e se trata de ato
postulatrio perante o Tri b u nal e no j u nto a ele. Sendo assim, por se tratar d e
desdobra m e nto d e ato postu latrio, somente a q u e l e q u e p o d e i nterpor o recu r
so est legiti mado a p roferir sustentao oral.
Por u m a constatao em prica, a u rgncia e o e m penho d o recorrente no
so s i mtricos atuao d o parecerista q ue, por u m a tradio i nventada, passa
a ostentar exclusividade na sustentao oral.
Acrescente-se, outrosssim, q u e, se se aderisse tese d e que Promotores de
Justia no podem pleitear pera nte Tri b u n a l d e J u stia, haveria evidente retroces
so na posio i nstitucional q u e defende a possibilidade de os M i n istrios P blicos
estaduais atua re m perante os Tribu nais Superiores, na medida em q u e se sufra
garia, ainda q u e por via tra nsversa, a ideia de q u e h exclusividade topogrfica
na atuao finalstica da lnstituio67

67 Como cedio, trata-se de tema muito caro aos Ministrios Pblicos estaduais - com proeminente atuao
do Ministrio Pblico do Rio de Janeiro - e ainda est viva a controvrsia na jurisprudncia, com ju lga
mento sobre o tema na Corte Especial do Superior Tribunal de justia (AREsp/DF 285810). Recentes julgados
apontam para uma evoluo jurisprudencial, ainda e m andamento: "Processual civil. Agravos regi mentais.
Ministrio Pblico estad ual. Legitimidade recursai. Recurso especial. Tem pestividade. Recesso forense. Com
provao posterior. Precedente da Co rte Especial (AResp 137. 141/SE). Converso em recurso especial. 1.
sabido que esta Corte Superior de Justia at aqui ampara a tese de que o Ministrio Pblico Estadual
no parte legtima para atuar perante os Tribunais Superiores, uma vez que tal atividade estaria restrita
ao Ministrio Pblico Federal. 2. O Ministrio Pblico dos Estados no est vinculado nem subordinado,
no plano processual, administrativo e/ou institucional, Chefia do Ministrio Pblico da Unio, o que lhe
confere ampla possibilidade de postular, autonomamente, perante esta Corte Superior de Justia. 3. No
permitir que o Ministrio Pblico Estad ual atue perante esta Corte Superior de Justia significa: (a) vedar ao
M P Estadual o acesso a o STF e ao STJ; (b) criar espcie de subordinao hierrquica entre o M P Estadual e
o MP Federal, onde ela absolutamente i nexistente; (c) cercear a autonomia do MP Estadual; e (d) violar
o princpio federativo. 4. A atuao do Mi nistrio Pblico Estadual perante o Superior Tribunal de Justia
no afasta a atuao do Ministrio Pblico Federal, um agindo como parte e o outro como custos legis. 5.
Recentemente, durante o ju lgamento da questo de ordem no Recurso Extraordinrio n 593.727/MG, em que
discutia a constitucionalidade da realizao de procedimento i nvestigatrio cri minal pelo Ministrio Pblico,
decidiu-se pela legitimidade do Ministrio Pblico Estad ual atuar perante a Suprema Corte. 6. Legitimidade

95
RossoN RENAULT Goo1NHO

I m agine-se, por exe mplo, um Recurso Especial interposto por Procurador de


Justia de Tutela Coletiva de Ministrio P blico estadual. Eventual com p rovao de
fato relevante, como s u pervenincia de d eciso jurisdicional pertinente ou a lgu m

do Ministrio Pblico Estadual para atuar perante esta Co rte Superior de justia, na qualidade de autor da
ao, atribuindo efeitos prospectivos deciso. [ ... ]" (AgRg no AgRg no AREsp 194892/RJ, Rei. Ministro Mauro
Campbell Marques, Primeira Seo, julgado em 24/10/2012, Dje 26/10/2012). No Superior Tribunal de justia o
tema foi pacificado na Corte Especial: "Embargos de divergncia no recurso especial. Penal e processo penal.
Legitimidade do Ministrio Pblico estadual. Atuao, como parte, para atuar diretamente no STJ. Possibilida
de. Questo de ordem no recurso extraordinrio n 593.727/MG. Legitimidade do ministrio pblico estadual
para atuar perante o STF. Possibilidade. Embargos d e divergncia conhecidos e providos, para que, afastada
a preli minar, a sexta turma prossiga no julgamento do agravo regi mental. L O acrdo embargado e o acr
do indicado como paradigma discrepam a respeito da interpretao do art. 47, 1, da Lei Complementar
n 75, de 1993, um conhecendo d e agravo regimental interposto por membro de Ministrio Pblico, e o outro,
no; 2. Ci ndindo em um processo o exerccio das funes do Ministrio Pblico (o Ministrio Pblico Estadual
sendo o autor da ao, e o Ministrio Pblico Federal opinando acerca do recurso interposto nos respectivos
autos), no h razo legal, nem qualquer outra ditada pelo interesse pblico, que autorize uma restrio ao
Ministrio Pblico enquanto autor da ao. 3. Recentemente, durante o julgamento da questo de ordem no
Recurso Extraordinrio n 593.727/MG, em que discutia a constitucionalidade da realizao d e procedimento
investigatrio cri minal conduzido pelo Ministrio Pblico, decidiu-se pela legitimidade do Ministrio Pblico
Estadual atuar perante a Suprema Corte (EREsp 1327573/RJ, Rei. Ministro Ari Pargendler, Rei. p/acrdo Mi
nistra Nancy Andrighi, Corte Especial, julgado em 17/12/2014, Dje 27/02/2015). Tambm o Supremo Tribunal
Federal conferiu novo enfoque e alterou anterior entendimento: "Reclamao. Ilegiti midade ativa do Minis
trio Pblico estad ual. Inicial ratificada pelo procurador-geral da repblica. Afastamento da incidncia do
art. 127 da lep por rgo fracionrio d e tribunal estadual. Violao da smula vinculante 9. Procedncia. L
Inicialmente, entendo que o Ministrio Pblico do Estado de So Paulo no possui legitimidade para propor
originariamente Reclamao perante esta Corte, j que "incumbe ao Procurador-Geral d a Repblica exercer
as funes do Ministrio Pblico junto ao Supremo Tri bunal Federal, nos termos do art. 46 da Lei Comple
mentar 75/93" (Rei 4453 MC-AgR-AgR / SE, de minha relataria, DJe 059, 26.03.2009). 2. Entretanto, a ilegiti midade
ativa foi corrigida pelo Procurad or-Geral d a Repblica, que ratificou a petio inicial e assumiu a iniciativa
da demanda. 3. Entendimento original da relatora foi superado, por maioria de votos, para reconhecer a
legiti midade ativa autnoma do Ministrio Pbico Estad ual para propor reclamao". Durante o julgamen
to, cuja ntegra est disponvel no stio daquele Tri bunal, o Min. Celso de Mello afirmou que o "Mi nistrio
Pblico estadual dispe, ele prprio, de legitimidade para ajuizar reclamao, em sede originria, perante
o Supremo Tribunal Federal, quando atua no desempenho d e suas prerrogativas institucionais e no m bito
de processos cuja natureza justifique sua formal partici pao, quer como rgo agente, quer como rgo
interveniente. No tem sentido, por implicar ofensa manifesta autonomia institucional do Ministrio Pblico
dos Estados-membros, exigir que sua atuao processual se faa por intermdio do senhor Procurador-Geral
da Repblica, que no dispe de poder d e ingerncia na esfera orgnica do Parquet estadual [ ... ] No vejo
razo alguma para restringir a atuao processual do Ministrio Pblico dos Estados-membros no Supremo
Tribunal Federal. Entendo assistir ao Parquet local plena legitimao para impetrar, p. ex., mandado d e se
gurana, em sede origi nria, perante esta Suprema Corte, naqueles casos em que o remdio constitucional
objetive preservar prerrogativas i nerentes a essa Instituio, quando lesadas ou ameaadas de leso por
qualquer das autoridades cujos atos estejam sujeitos, em sede mandamental, competncia desta Corte",
complementando que no se pode estabelecer uma incom pree nsvel "hermenutica da submisso", que se
instalaria caso a atuao do Mi nistrio Pblico estadual fosse condicionada a um ato volitivo do Procurador
-Geral da Repblica. Ainda:"Reclamao. Execuo penal. Resta belecimento dos dias remidos. Contrariedade
smula vinculante n 9 do Supremo Tri bunal Federal. Reconhecida, por maioria, a legitimidade do Ministrio
Pblico do Estado de So Paulo para propor reclamao, ind ependentemente de ratificao da inicial pelo
procurador-geral da repblica. Deciso reclamada contrria smula vinculante n 9 e proferida aps a sua
publicao. 1 . O Supremo Tribunal reconheceu a legitimidade ativa autnoma do Ministrio Pblico estadual
para ajuizar reclamao no Supremo Tri bunal, sem que se exija a ratificao da inicial pelo Procurador-Geral
da Repblica. Precedente: Reclamao n 7.358. 2. A deciso reclamada foi proferida aps a pu blicao da
smula vinculante no 9 do Supremo Tribunal, pelo que, nos termos do art. 103-A da Constituio da Repblica,
est a ela sujeita. 3. Reclamao julgada procedente" (Rei 7101, Relatora: Min. Crmen Lcia, Tribunal Pleno,
julgado em 24/02/2011, DJe-152).

96
M IN ISTRIO P BLICO NO NOVO (DIGO DE PROCESSO ( 1 V 1 L : ALGUNS TPICOS

outro esclarecim ento que se fizesse necessrio para o acolhimento do recurso de


penderia d e ato de Subprocurador-Geral da Rep blica ou, por ser desdobramento
de ato inerente atri buio do Procurador de Justia sua atribuio seria estendida
para com plementao de ato postulatrio? Toda a construo tcnica e argu men
tativa da tese institucional sobre o tem a se baseia precisamente na permanncia
da atribuio do M inistrio P blico estadual perante os Tribu nais Superiores por se
tratar de legtimo exerccio da atribuio recursai. Com efeito, se existe atribuio
para a interposio do recurso, forosamente tambm existir para quaisq uer me
didas que lhe sejam conexas. Um enfoque restrito do princpio da unidade e u m a
viso radical sobre a rigidez compartimentada d a s atribuies afetariam a possibi
lidade d e litisconsrcios entre os M inistrios P blicos, bem como a possibilidade de
se d esvincular a competncia e a atribuio de modo a m plo.
Alm d essas situaes, pense-se no ajuiza m ento d e recla mao d i retam e nte
no Su pre m o Tri bunal Federal por d escu m pri mento d e s m u la vinculante, a l m
d a s sustentaes orais em Trib u nais Superiores, e se constatar a vinculao e n
tre a hiptese d o s autos c o m a tese i nstitucional ora m encionada. P o r fim, basta
cogitar a situao em q u e Procurador de Justia ou Procurador-Geral de J ustia in
terpe recu rso especial e lhe vedada a sustentao oral, passando a depender
do com p romisso e d a boa vontade d o S u b p rocurador-Geral da Repblica, sob o
argumento de q u e o i ngresso d o recurso e m a mbiente federal exclu i a postu lao
do recorrente originrio.
O fato d e o caso dos autos se referir a atribuies dentro de u m mesmo M inis
trio Pblico evidentemente apresenta peculiaridades, mas no suficiente para
se excluir a preocu pao revelada neste item, j que a controvrsia no resolvida
pela singela aplicao do princpio da u nidade. Evidentemente, no debate envol
vendo a atuao dos Ministrios Pblicos perante os Tri bu nais Su periores h a nota
adicional de eventual subordinao atividade do M inistrio P blico federal, m as,
em essncia, estamos igualmente diante de u ma controvrsia envolvendo limita
es artificiais de atri b uies exercidas e, principalmente, em exerccio.
Acrescente-se, nesse contexto, que o fato de a atri b uio ser dos Promotores
de J u stia no i m plica a excluso de u m a postu lao conju nta com as Procurado
rias d e Justia, na linha d e pretritos casos e m blemticos nesse sentido que ocor
reram neste Ministrio Pblico e q u e sempre reforaram efetivam ente a unidade
i nstitucional. Na realidade, a interface e o entrosam e nto entre as classes no s
d esejvel institucionalmente, como tambm relevante processualmente, de
modo que a atuao conju nta e o dilogo constante d evem sem p re ser buscados
e incentivad os68 Somente haver efetiva atuao d o M i nistrio P blico, com reais

68 Cf. OLIVEIRA JUNIOR, Oto. ANJOS FILHO, Robrio. Breves anotaes sobre a atuao conjunta de mem bros
do Ministrio Pblico. Temas Atuais do Ministrio Pblico. Farias, Alves e Rosenvald (org.). 3' ed. Salvador:
JusPodivm, 2012, especialmente item 7.4.

97
ROBSON R E N A U LT G O D I N H O

resu ltados d ecorrentes d e sua atuao, se o pri ncpio d a unidade for efetiva men
te levado a srio69 e o trabalho entre Promotores e Procuradores de j u stia se der
d e modo harmnico. O trabalho e m segu ndo grau dos Procuradores d e j u stia
fu ndam ental para u m a atuao institucional efetiva e p rodutiva, razo pela q u a l
se deve prestigiar u m a atuao cooperativa, sem q ue, c o m isso, haja fiss u ras n a
i n d ependncia funcional - que, repita-se, n o u m princpio a bsoluto e n o deve
ser usado para frustrar a atuao fu ncional - e na d iviso de atribuies7.
No h dvidas, porm, q u e a possibilidade de oferecimento de sustentao
oral em j u lgam ento de recu rso de agravo de i nstru mento envolven d o tutela pro
visria aprofu ndar o j existente m al-estar no princpio da unidade.

Como j mencionado, o novo CPC trabalha com a ideia d e cooperao e d e


boa-f objetiva, cabendo ao M i nistrio P blico i nternamente extrair as conseq u
ncias dessas normas para a consecuo de seus o bjetivos i nstitucionais.

1 2. ENCERRAMENTO
A maior presena d o M i nistrio Pblico na seara processu a l inversa mente
proporcional a o n mero d e estudos dedicados a compreender suas peculiarida
des, responsabilidad es, progressos, possibilidades, desvios e vicissitu des. No
exagerado afi rmar q u e, salvo textos dedicados ao exam e da l egitimidade do
M i nistrio P blico para o aju izam ento d e aes coletivas, grassa um i nexplicvel
silncio so bre sua atuao processual, que no m a is pode ser res u m ida apenas
condio de rgo i nterveniente no processo civil indivi d u a l .

Evidente m ente, o i m pacto da atuao do M i nistrio P blico ps Constituio


d e i988 no se resu m e aos aspectos j u rdico-processuais, exigindo, na realidade,
uma investigao m u ltidisciplina r7', especialm ente no m bito d e i m p lantao das
polticas pblicas, da atuao extraju d icial e d e seu com portamento nas relaes
d e poder, i ncluindo o difcil equilbrio entre a tutela da probidade d e tercei ros
e a convivncia com prticas administrativas e n dgenas q ue, s vezes, podem
reproduzir atos q u e so com batidos no exerccio da atividade i nstitucional.

69 Cf. GOU LART, Marcelo Pedroso. Elementos para uma Teoria Geral do Ministrio Pblico. Belo Horizonte: Arraes,
2013, item 20.3.
70 Reflexo sobre a necessidade de red imensionar a atuao em segundo grau do Mi nistrio Pblico: BER
CLAZ, Mrcio Soares. O Ministrio Pblico em Segundo Grau dia nte do Enigma da Esfinge (e a Constituio
da Repblica): Decifra-me ou Devoro-te!. Ministrio Pblico: reflexes sobre princpios e funes institucio
nais. Carlos Vincius Alves Ribeiro (org.). So Paulo: Atlas, 2009.
71 Para uma viso crtica e interdisciplinar: ARANTES, Rogrio Bastos. Ministrio Pblico e Poltica no Brasil. So
Paulo: I D ESP/EDUC/Sumar, 2002. SILVA, Ctia Aida Pereira da. Justia em Jogo: novas facetas da atuao dos
Promotores de Justia. So Paulo: Edusp, 2ooi. KERCHE, Fbio. Virtude e Limites: autonomia e atribuies do
Ministrio Pblico no Brasil. So Paulo: Edusp, 2009.

98
M I N I STRIO P BLICO NO NOVO (OIGO OE PROCESSO Civ1L: ALG U N S TPICOS

Trata-se, pois, de u ma i nstituio complexa q u e, no m bito processual, reve


la-se prdiga em novas a bordagens.

Este artigo pretende a penas i ntegrar essa tentativa de contrib uio para o
entendimento d o "novo" M i nistrio P blico no processo civil, cuja com preenso
crtica, incluindo a d iscusso d o princpi o da u nidade, fu ndamental para o pro
gresso da I nstituio.

1 3. REFERNCIAS BI BLIOGRFICAS72

A RANTES, Rogrio Bastos. Ministrio Pblico e Poltica no Brasil. So Pau l o : I D ESP/


EDUC/Sumar, 2002.

BERCLAZ, Mrcio Soares. O M i nistrio P blico em Segu ndo Gra u diante do Enigma
da Esfi nge (e a Co nstitu io d a Rep blica): Decifra-me ou Devoro-te! Minis
trio Pblico: reflexes sobre princpios e funes instituciona is. Carlos Vincius
Alves Ri beiro (org.). So Paulo: Atlas, 2009.

D I D I ER J R., Fredie. GODINHO, Robson Renau lt. Questes atuais sobre as posies d o
M i nistrio P blico n o p rocesso civil. Revista de Processo, n 237. S o Pau l o : RT,
novem bro d e 2014.

GARCIA, Emerson. Ministrio Pblico - organizao, a tribuies e regime jurdico. 4


ed. So Pau l o : Saraiva, 2014.

GODI NHO, Robson Renault. A Proteo Processual dos Direitos dos Idosos: Ministrio
Pblico, Tutela de Direitos Individua is e Coletivos e Acesso Justia. 2 Ed. Rio d e
Janeiro : Lum e n J u ris, 2010.
__ . Negcios Processuais sobre o nus da Prova no Novo Cdigo de Processo Civil.
So Pau lo: RT, 2015.

GOU LART, Malicelo Pedroso. Elementos para uma Teoria Gera l do Ministrio Pblico.
Belo Horizo nte: Arraes, 2013.
Vi ERCHE, Fbio. Virtude e Limites: autonomia e atribuies do Ministrio Pblico no
Brasil. So Pau lo: Edusp, 2009.
LI MA, Fernando Antnio Negrei ros. A Interveno do Ministrio Pblico no Processo
Civil Brasileiro como Custos Legis. So Paulo: M todo, 2007. MOREIRA, Jairo
Cruz. A Interveno do Ministrio Pblico no Processo Civil Luz da Constituio.
Belo Horizonte: Dei Rey, 2009.

72 Sero referidas apenas algumas obras bsicas citadas no texto. A bibliografia consultada est integral men
te a pontada nas notas de rod ap.

99
RoBsoN RENAULT G o o 1 N H O

MACEDO J NIOR, Ronaldo Porto. A evoluo i nstitucional do M i nistrio P blico b ra


sileiro. Uma Introduo a o Estudo da justia. Maria Tereza Sadel' (org.). So
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__ . Reflexos processuais dos pri ncpios i n stitucionais da u nidade e da i n d ivi


sibilidade - revisitando as atri buies dos rgos de execuo do M i nistrio
Pblico b rasileiro. Temas Atuais do Ministrio Pblico. Farias, Alves e Rosenvald
(org.). 3 ed. Salvad or: J u sPodivm, 2012.

100
CA PTU L O 4

Novo CP inveao do
nus da prova e aes de
improbidade administrativa
Ma rco A urlio Ado1

SUMARIO: 1 . INTRODUO; 2. A INVERSO DO NUS DA PROVA E O NCPC; 3. NATUREZA DA AO DE IMPRO


BIDADE ADMIN ISTRATIVA E PRESUNO DE INOCNCIA; 4. NOVO CPC E INVERSO DO NUS DA PROVA EM
AES DE I M PROBIDADE ADMIN ISTRATIVA; 5. BIBLIOGRAFIA

1 . I NTRODUO

O Novo Cdigo de Processo Civil (NCPC), Lei 13. 105, de 16 de maro de 2015,
entrar em vigor em maro d e 2016. i ntu itivo que problemas i m previstos surjam
na tarefa d e co m patibilizar os novos institutos processuais civis com o restante
do ord e n a mento jurd ico. A interao dos novos institutos processuais civis com
normas m ateriais variadas e normas p rocessuais d e outra natu reza exigir inter
pretaes e solues para q u estes q u e no fora m sequer cogitadas no dese n h o
do NCPC.

No ser d iferente no q u e concerne s fu nes institucionais do Mi nistrio


Pblico. Em relao ao Ministrio Pblico, pode-se at mesmo visl u m b rar que o
NCPC modificar, alm da atuao do rgo como sujeito do processo civil, for
mas e par m etros de exerccio de fu nes no processo penal, bem como atri b u i
es extrajudiciais, suscitando problemas com plexos d e interpretao.

Mas m esmo de ntro dos q u a d rantes da jurisd io civil2 os i m pactos do NCPC


sobre as fu nes do M inistrio Pblico ensejaro d vidas q u e excedem as preo
cu paes com eficincia e com preciso tcnica d o sistema p rocessual civil e m si.
Este artigo se prope a antecipar e a nalisar u m d esses problem as, q u e pode ser
res u m id o da segui nte forma: a possibilidade de inverso do nus da prova, regra
expressa do NCPC (art. 373), pode ser aplicada nos processos referentes a atos
de improbidade administrativa ajuizados pelo Ministrio Pblico?

1. Mestra ndo em direito processual na Faculdade de Direito da USP. Procurador da Repblica.


A jurisdio , co mo se sabe, u na. A expresso "jurisdio civil" tem o propsito de distinguir, no texto,
o exerccio da jurisdio para a plicar normas de direito penal (jurisdio penal) e o exerccio do mesmo
poder para a plicar as dem ais normas materiais (jurisdio civil). Sobre isso: CI NTRA, Antonio Carlos de
Arajo; GRI NOVER, Ada Pellegrini; DI NAMARCO, Cndido Rangel. Teoria geral do processo. 16' ed. So Paulo:
Malheiros, 2000. p. 140.

101
MARCO AURLIO ADO

Com efeito, o Ministrio P blico, por diversas razes, o legitim a d o ativo


responsvel pelo ajuizamento da a m pla maioria das aes de i m probidade ad
m i nistrativa d o Pas3 As novas regras processuais civis, assim, a plicveis s aes
de i m probidade administrativa4, i m pactaro de forma significativa a atuao d o
M i nistrio P blico nessa seara - e a possibilidade d e inverso d o nus da prova
(art. 3 7 3, NCPC) um dos pro blemas mais relevantes q u e se a presentam , ainda
q u e eventualme nte para constru i r resposta negativa.

Para a anlise, parte-se da premissa de q u e a denominada ao de i m pro


bidade administrativa constitui demanda de natureza extrapenal (civil) na qual
a plicvel o Cdigo de Processo Civil5, ausente d e regra especfica na lei d e regn
cia - e so poucas as regras da Lei 8.429/1992 sobre o respectivo p rocedimento
j u risdicional. Mas isso sem desconsidera r q ue, por se destinare m a plicao d e
normas m ateriais especialssimas no m bito da j u risdio civil, c o m sanes d e
natu reza eminentemente p u nitiva, em t a l espcie d e demanda s o necessrias
significativas alteraes na i nterpretao, integrao e aplicao do direito pro
cessual civil.

Cuidando-se a ao de i m probidade administrativa de processo j u risdicional


destinado ao controle d o exerccio do poder p u nitivo estatal (poder punitivo
extrapenal) em qu e, por isso, ca be ao legitimado ativo demonstrar o ato i lcito
-

e a culpa do ru -, a regra expressa do NCPC sobre inverso do nus da prova


estar excluda a priori?

COSTA, Susana Henriques d a (coord.); SILVA, Paulo Eduardo Alves da (coord.). "A eficcia do sistema jur
dica de preveno e combate improbidade administrativa". Srie Pensando o Direito no 34/2011. Braslia:
Secretria de Assuntos Legislativos do Ministrio d a Justia (SAL), 2011, p. 73-74: "O levantamento de dados
apontou que as demandas de im probidade admi nistrativa so propostas, em sua maioria, pelo Mi nist
rio Pblico. Os dados totais apontam para um percentual de q uase 9ok das dem andas de i m probidade
ajuizadas pelos Mi nistrios Pblicos Federal e Estaduais, que atuam como verdadeiros representantes da
coletividade, dada sua legiti midade extraordinria. A entidade lesada, de legitimidade ordinria, prope
10k das dema ndas. Sem e m bargo da efetividade da atuao do Parqu et, que vem demo nstrada pelos
dados relativos ao alto percentual de xito das demandas de improbidade administrativa, os dados
apresentados a pontam para algo prximo a um monoplio de atuao, por uma instituio de natureza
p blica".
4 Na ementa do acrdo do REsp 1098669, da Primeira Turma do e. Superior Tribunal de Justia, Relator
Ministro Arnaldo Esteves de Lima, consta: "Aplica-se subsidiariamente o Cdigo de Processo Civil nas aes
de improbidade administrativa, apesar da ausncia de norma expressa na Lei 8.429/92, nos termos dos a rts.
19 da lei 7-347/85 e 90 da Lei 8.078/90" (DJ2 12/11/2010).
A prvia remisso Lei 7.347/1985 e ao Cdigo de Defesa do Consumidor para subsidiar a incidncia d o
Cdigo de Processo Civil (CPC) nas aes de im probidade administrativa questo que merece reflexo,
tendo em vista a escassa compatibilidade das normas do denominado microssistema de processo coletivo
com os feitos que tratam de objeto especfico definido pelo art. 12 da Lei 8-429/1992. A concluso, porm,
no sentido d a aplicao subsidiria do CPC nas aes de im probidade admi nistrativa, pode ser conside
rada pacfica em doutrina e jurisprudncia, e esse o ponto que se pretende enfatizar.
Ver a nota anterior.

102
N ovo C P ( , INVERSO DO NUS DA PROVA E AES DE I MPROBIDADE ADMINISTRATIVA

2. A I NVERSO DO NUS DA PROVA E O NCPC

A vedao da autotutela como regra e a garantia de acesso justia tm como


efeito quase natural a proibio do non liquet. Se a soluo i m positiva das contro
vrsias sociais reservada inevitvel funo jurisdicional do Estado; e se garan
tia fundamental do cidado a possibilidade de provocar essa fu no jurisdicional
e obter uma resposta efetiva, parece evidente q u e, i nstituda a relao j u rdica
processual, est o juiz obrigado a decidir e d eterminar uma soluo para a causa.

A obrigao d e resolver as causas s u bmetidas j u risdio, assim, requer


mecanismos q u e orientem a d eciso nas situaes e m que a instruo p robatria
seja insuficiente para esclarecer as q uestes d e fato relevantes6 Ainda que se
invoque o poder i nstrutrio d o juiz como a ntecedente do problema da distri
buio do nus da prova - e conseq uentemente se reco n hea q u e as regras de
d istri b uio do nus da p rova somente tm espao quando o m agistrado no
puder esclarecer os fatos com esse seu poder instrutrio, independ e ntemente da
atuao das partes7 -, haver sem pre d e m a nda na qual a i nstruo probatria,
por i neficincia d os sujeitos processu ais, por real i m p ossi bilidade m aterial ou
por excessiva d ificu ldade, ser incapaz d e demonstrar se ocorreu ou no (e/ou
como ocorreu) d eterminado fato relevante para a causa.

Nesse contexto, a lei processual distribui os riscos da i ncerteza, traando cri


trios para i ndicar ao j u iz q u a l dos litigantes ter q u e s u portar as conseq u ncias
desfavorveis da d vida decorrente da i nsuficincia da i nstruo probatria - em
geral, mas no sem pre9, o litigante ao q u a l aproveitaria o fato no demo nstrado.

Essa distri bu io de riscos pela lei enseja, portanto, u m a regra de julgamento,


por meio da q ual, verificada a dvida pelo j u iz no m o m ento de proferir a senten
a, uma das partes dever sofrer os efeitos negativos da incerteza. o que se
entende por nus da prova em sentido objetivo ou m aterial - em complementao
ao nus da prova em sentido subjetivo, q u e se refere necessidade das partes
de demonstrar os fatos q u e lhes interessa m 10

6 Por todos: BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos. julgamento e nus da prova. l n : Te mas de Direito Processual:
segu nda srie. So Paulo: Saraiva, 1980. p. 73-82.
BEDAQUE, Jos Roberto dos Santos. Poderes Instrutrios do juiz. 5 ed. So Paulo: RT, 2011, p. 132: "Assim,
no deve o ju lgador, dia nte de u m resultado insuficiente ela instruo da causa, recorrer imediatamente
s regras de sobre o nus da prova. Se verificar a possibilidade de esclarecer algum fato, mediante a
realizao de determinada prova, no pode se omitir".
8 BARBOSA MOREIRA. Op. cit. p. 75.
9 A ressalva aqui se refere possibilidade de que a prpria lei fixe, como diversas vezes o faz, q ue, em de
terminados casos, uma parte tenha o n us de co m provar fato contrrio q uele afirmado pelo adversrio
no processo.
10 Por exemplo: BARBOSA MOREIRA. Op. cit. p. 74-75.

1 03
MARCO A U R LIO ADO

No se pode olvidar, ademais, q u e a d efi nio do nus da p rova d ecorre


tam b m de regras materiais. A rigor, so as normas materiais d iscutidas no pro
cesso que definem, pelas suas caractersticas, os nus probatrios das partes".
A distribuio ordi nria do nus da prova, no sentido de q u e a demo nstrao
do fato incu m bncia daquele q u e o alega com o fu ndamento da sua pretenso
ou d efesa (bem res u m i d a nos incisos do caput do art. 373 d o NCPC, repetindo os
i ncisos do art. 333 do CPC d e 1973), pressu pe a verificao de que fatos, naquela
relao jurdica m aterial discutida, so constitutivos, i m peditivos, modificativos
ou extintivos do direito afi rmado pelo autor e negado pelo ru 12

Mas problema diferente deste ltimo - o q u a l ligado s caractersticas do


d i reito material, e portanto pr pria d efinio do nus da prova - a inverso
do nus da prova em sentido prprio, por deciso j u d icial. Nesta, no u m a regra
legal ou a anlise do direito m aterial q u e indicaro d e q u e m o nus de compro
var certo fato. A inverso d o nus da prova p ressu pe u m a alterao posterior,
com o juiz atri b u i ndo tal nus a q uem, pelas teses afirmadas no processo e pela
d efi nio legal que advm das caractersticas do d i reito m aterial, no estaria, a
pri ncpio, sujeito a suportar os efeitos negativos da i nsuficiente demonstrao d o
fato relevante13

No atu al sistema processual civil brasileiro, a i nverso do nus da prova a


cargo d o j u iz tem previso expressa no i nciso VI I I do art. 6 d a Lei 8.078/1990, o
Cdigo de Defesa do Consumidor (CDC)14 Para faci litar a defesa dos i nteresses d o
consu mid or, o dispositivo a d m ite a i nverso j udicial do nus da prova em favor
daquele (consu m i dor) - desde q u e seja verossmil a alegao ou15 quando for o
consumidor hipossuficiente, segundo as regras ordinrias de experincias. Ante as

11 o q u e b e m esclarece PACFICO, Luiz Eduardo. Perspectiva sistemtica do momento d e inverso do nus da


p rova: do CDC a o CPC. Revista J u rdica, n 351 (janeiro 2007), p. 43-55.
12 PACFICO, Luiz Eduardo. Op. cit. p. 46-49.
13 SICA, Heitor Vitor Mendo na. Questes velhas e novas sobre a inverso do nus da prova (CDC. a rt. 6, VIII).
Revista de Processo, n 146 (abril 2007), p. 49/68: "A ideia de inverso do nus da prova pressupe que ele
esteja distribudo de uma dada forma e que, diante de determinada circunstncia, essa ordem seja alterada"
(p. 50).
14 Art. 6 So direitos bsicos do consumidor:
( .. )
.

VI I I a facilitao da defesa de seus direitos, inclusive com a inverso do nus da prova, a seu favor,
-

no processo civil, quando, a critrio do juiz, for verossmil a alegao ou quando for ele hipossuficiente,
segundo as regras ordinrias de experincias;
15 No interessa analisar, aqui, se os requisitos em tela so cumulativos ou no, questo sempre discutida
pela doutrina ptria. Para registro, podem ser destacadas as posies de C ndido Rangel Dinamarca, no
sentido de serem os requisitos em tela cumulativos, e de Ricardo de Barros Leonel, pela possibilidade de
inverter o nus da prova quando u m ou outro estiver presente - respectivamente: DI NAMARCO, Cndido
Rangel. Fundamentos do Processo Civil Moderno, vol. 1. 6 ed. So Paulo: Malh eiros, 2010, p. 790-791; e LEO
NEL, Ricardo de Barros. Manual do Processo Coletivo. 2 ed. So Pa ulo: RT, 2011, p. 364.

104
N ovo C P C, I N VERSO DO NUS DA PROVA E AES DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

remisses recprocas entre as normas processuais do coe e da Lei 7.347/1985'6, h


relevante corrente doutrinria sustentando a possibilidade de inverso do nus da
prova, com base no a rt. 6,VIII, da Lei 8.078/1990, em toda a tutela coletiva'7

Mais que isso. Mesmo sob a gide do CPC de i9n a teoria das cargas dinmicas
do nus da prova segu n d o a q ual, em lin has gerais, a prova d eve ser exigida,
-

pelo j u iz, da parte que estiver em melhores condies d e produzi-la18 - tem tam
bm, e m vrios matizes, boa acolhida no pensamento jurdico do Pas'9 Para os
seus d efensores, a despeito da norm a expressa do art. 333 d o CPC vigente, esta
ria a utorizado o juiz a, no caso concreto e segu ndo as suas peculiares exigncias,
mod ificar a distri buio do nus da prova (esttica) com vista a equilibrar as
possibilidades m ateriais das partes d e d e monstrar em juzo os fatos relevantes
para a soluo da causa. Dessa forma, a regra do i nciso VIII do a rt. 6 do coe se
ria expletiva, pois, m esmo segu ndo as normas processuais gerais d o CPC de 1973,
o j u iz estaria autorizado a alterar a d istribuio do nus da prova conforme as
pecu liaridades do caso concreto2.

Essa possibilidade de inverso do nus da prova com base na teoria das


cargas dinmicas, porm, est longe d e ser considerada entendim ento pacfi
co21. De resto, ainda q u e, em teoria, se preconize, sob o CPC de 1973, a carga

16 CDC, a rt. 90; e Lei 7.347/1985, art. 21.


17 LEONEL, Ricardo de Barros. Op. cit. p . 369: "Conclua-se: a inverso do nus da prova no se aplica somente
s demandas individuais fundadas em relaes de consumo, mas a todas as demandas coletivas, desde que
presentes no caso especfico os pressupostos que determinam a incidncia da regra: verossimilhana da
afirmao do autor ou hipossuficincia em decorrncia do monoplio da informao." No mesmo sentido:
MATOS, Ceclia. O nus da prova no Cdigo de Defesa do Consumidor. Revista d o Direito do Consumid or, vol.
11 (julho/sete m bro 1994), p. 161/170-
18 YARSHELL, Flvio Luiz. Antecipao da prova sem o requisito da urgncia e direito autnomo prova. So
Paulo: Malheiros, 2009, p. 87. Tambm: LOPES, Joo Batista. LOPES, Maria Elizabeth de Castro. O juiz, as re
gras sobre o nus da prova e a teoria das cargas dinmicas. l n . : MOREIRA, Alberto Camiiia, ALVAREZ, Anselmo
Prieto e BRUSCHI, Gilberto Gomes (Coord.). Panorama atual das tutelas individual e coletiva: estudos em
home nagem ao professor Srgio Shimura . So Paulo: Saraiva, 201 1 , p. 476-481.
19 REDONDO, Bruno Garcia. nus da prova e distribuio dinmica: lineam entos atuais. l n.: MOREIRA, Alberto
Camifa (Coord.), ALVAREZ, Anselmo Prieto (Coord.) e BRUSCHI, Gil berto Gomes (Coord.). Panorama atual das
tutelas individual e coletiva: estudos em home nagem ao professor Srgio Shimura . So Paulo: Saraiva, 2011,
p. 2 10/226 - com citao de vrios outros autores no mesmo sentido.
Da mesma forma: MARI NONI, Luiz Guil herme. ARENHART, Srgio Cruz. Prova. So Pa ulo: Revista dos Tribu nais,
2009, p. 186-190.
20 MARINONI, Luiz Guilherme. ARENHART, Srgio Cruz. Op. cit. p. 186.
21 Por todos: YARSH ELL, Flvio Luiz. Op. cit. p . 88 e 89: "A propsito, no ser demasiado lembrar que no sistema
brasileiro, conforme regra contida no a rt. 127 do CPC, s dado ao juiz julgar por eqidade nos casos expres
samente autorizados pela lei. Portanto, no o juiz quem faz a regra de atribuio do nus da prova no
caso concreto, salvo quando expressamente autorizado a faz-lo - e, ainda assim, atento circunstncia
de que no pode, a pretexto de afastar nus excessivo de uma das partes, atribuir outro de idntica
natureza parte adversa" sem destaques no original.
-

1 05
M ARCO AURLIO ADO

d i n m ica do nus da prova como regra geral do sistema processual civi l ptrio22,
ser foroso concluir q u e a prtica j u diciria a d m ite a sua a plicao a penas e m
situaes excepcionais. Ou seja, a i n d a q u e s e entenda cabvel n o ordenamento
processual civil brasileiro atual, a d istrib uio d i n m ica do nus da prova ter
a excepcionalidade com o vetor interpretativo fundamental. Havendo regra legal
especfica disci plinando a d istribuio do nus da prova (art. 333, CPC de i973), o
afasta mento dessa diretriz geral pelo juiz, ainda q u e admitido, ser excepcional
e sujeito a justificao de nsa e releva nte23

Justamente por esse aspecto de excepcionalidade, a a d misso da i nverso


do nus da prova com base na teoria das cargas dinmicas, m esmo q u e acolhida
no cenrio jurdico atual, no teria i ncid ncia nos processos referentes a atos d e
i m pro bidade a d m i nistrativa. Isso porq u e nestes, p e l o s e u carter p u nitivo, em
q u e se sustenta inclusive a a plicao do princpio da presuno de inocncia24,
o nus da prova recairia exclusivamente sobre a acusao independentem ente -

da maior possi bilidade d o ru, ou acusado, demonstrar o fato relevante para o


j u lgamento da causa.
Com efeito, a natureza punitiva das normas a plicadas nos processos refe
re ntes a atos de i m probidade a d m i nistrativa exige u ma conformao especial

22 a posio exp ressa de REDONDO, Bruno Garcia. Op. cit. p . 218.


23 DIDIER JR., Fredie; BRAGA, Paula Sarno; OLIVEI RA, Rafael. Curso de direito processual civil. Vol. 2. 2 ed. Sal
vador: ]uspodivm, 2008, p. 93-94. YARSHELL, Flvio Luiz. Op. cit. p. 86-89.
24 LUCON, Pa ulo Henrique dos Santos. COSTA, Guilh erm e Rece na. A prova e a responsabilidade de terceiros
contratantes com o poder pblico na ao de improbidade administrativa. l n . LUCON, Pa ulo He nrique dos
Santos (Coord.). COSTA, Eduardo Jos da Fonseca (Coord.). COSTA, Guil herme Recena (Coord.). Improbidade
administrativa: aspectos processuais da Lei n 8.429/92. So Paulo: Atlas, 2013, p. 361-373 (especificamente
p. 369-371): "O tratamento decorrente da presuno de inocncia conduz, inclusive, no aplicabilidade dos
efeitos da revelia (.e., da regra geral do a rt. 319 do CPC) quanto ao ru, de modo que nem a falta de contesta
o nem, com maior razo, a contestao negativa geral dispensam o autor da prova dos fatos constitutivos do
ato mprobo. No h como invocar; por isso, uma inverso do encargo de provar; a lgo que, alm de contrariar
de forma expressa a norma que rege a matria (art. 333, CPC), implicaria, na maior parte das vezes, a transfe
rncia de uma probatio diabolica reversa aos rus, que estariam obriga dos a produzir uma prova negativa (a
de que no concorreram para o ato mprobo, por exemplo), o que afasta a teoria da dinamizao do encargo
de provar. Ou seja, no h um tipo presuntivo de alcance geral que beneficie o autor da ao de improbidade,
impondo aos acusados o nus de comprovar a ausncia de sua participao no ato de improbidade. Tam
bm o dano ao errio no pode ser presumido, nem tampouco pode decorrer, sic et simplciter; de simples
ilegalidade, sendo necessria a efetiva comprovao do mesmo". No mesmo sentido, ZAVASKI, Teori Albino.
Processo Coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. So Paulo: Revista dos Tribu nais,
2006, p. 116: "Um dos princpios do processo penal que tambm comum ao sistema punitivo de atos de
improbidade o da presuno de inocncia. No campo do processo, a conseqncia principal decorrente da
adoo desse princpio a de impor ao autor da ao todo o nus da prova dos fatos configuradores do ilcito
imputado. No que se refere ao de improbidade, descabida, assim, a invocao, contra o ru, dos efeitos
da sua revelia, notadamente o da confisso ficta (CPC, a rt. 319). A falta de contestao, ou a contestao por
negativa geral, sem o detalhamento preconizado no art. 300 do CPC, no dispensa o autor do nus imposto
pelo a rt. 333, /, de fazer prova dos fatos constitutivos da infrao".

1 06
N ovo C P ( , INV ERSO DO N U S DA PROVA E AES DE IMPROB I DADE A D M I N I STRATIVA

do p rocesso ao d ireito m aterial25, do q u e se extra i ria a aplicao do p ri ncpio da


presuno de inocncia tam b m em tais feitos d a jurisdio civil.
A p resu no d e i nocncia, tal com o entendida no m bito do p rocesso penal,
tem como u m dos seus principais influxos atri b u ir exclusivam ente acusao o
nus probatrio dos atos ilcitos, alm d e garantir o in dubio pro reo como regra
de j u lga mento - e como conse q u ncia estaria vedada a i nverso do nus da pro
va contra a d efesa, sob pena de ofensa a garantia fundamental26
O NCPC, contudo, exigir, no mn i m o, u m a reflexo mais a p rofu ndada q ua nto
possibilidade de i nverso d o nus da p rova em aes de i m p robidade a d m inis
trativa. Com efeito, o NCPC i nstitui a possibilidade de i nverso do nus da prova
como regra especial expressa d o sistem a p rocessual civil b rasileiro. Fixa, ade
mais, os par m etros objetivos segu n d o os q uais o juiz poder aplicar a inverso.
Eis a redao dos d ispositivos pertinentes:
"Art. 373. O n us da prova incumbe:

I - a o autor, quanto a o fato constitutivo do seu direito;

li - ao ru, q uanto existncia de fato impeditivo, m o d ificativo o u


extintivo d o direito do a utor.

l Nos casos previstos em lei ou diante de peculiaridades da cau


sa, relacionadas impossibilidade ou excessiva dificuldade de
cumprir o encargo nos termos do caput ou maior facilidade de
obteno da prova do fato contrrio, poder o juiz atribuir o nus
da prova de modo diverso, desde que o faa por deciso funda
mentada. Neste caso, o juiz dever dar parte a oportunidade de
se desincumbir do nus que lhe foi atribudo.

20 A deciso prevista no 1 deste artigo no pode gerar situao


em que a desincumbncia do encargo pela parte seja impossvel ou
excessivamente difcil."

No se pode d esconsidera r os relevantes efeitos, tericos e sobretud o p r


ticos, d a i nstituio d essa regra expressa no NCPC - mesmo para aqueles q u e
admitem a teoria das cargas dinmicas sob o C P C d e i973. A i n d a q u e se ad m ita a
inverso do nus da prova no sistema p rocessual civil atual, a sua aplicao ser
sem p re excepcional, como j se ressaltou, por excetuar u ma norma l egal q u e
n o p rev ressalvas (art. 333, C P C d e i973). C o m o NCPC, contudo, a distribuio

25 BEDAQUE, jos Roberto dos Santos. Direito e processo: influncia d o direito material sobre o processo. 6
ed. So Paulo: Malheiros, 201i.
26 MORAES, Maurcio Zanoide de. Presuno de inocncia no processo penal brasileiro: anlise d e sua estrutura
normativa para a elaborao legislativa e para a deciso judicial. Rio de janeiro: Lu men juris, 2010, p. 462.
Em relao ao de improbidade admi nistrativa: LUCON, Paulo Henrique dos Santos. COSTA, Guilherme
Recena. Op. cit. p. 369-37i.

1 07
MARCO AURLIO ADO

d i n m ica passar a integrar o sistema processual como norma expressa e, aten


d i d as as suas prem issas tticas, logica mente cogente. Disso se i nfere que o vo
cbulo "poder", constante no i0 do a rt. 373 do NCPC, constituir verdadeiro
direito da pa rte, se verificadas as condies d escritas na norma.
Ou seja, d e uma possibilidade excepcional (e d uvidosa), a inverso d o nus
da prova passar a diretriz d o sistem a processual. Dessa forma, com o NCPC
necessrio analisar a viabilidade d o instituto nas aes d e i m probidade a d m inis
trativa (ou eventualmente justificar porq u e no a plic-lo), quando p resentes as
hipteses legais.
Para isso, preciso perquiri r, ainda que su m a riamente, se e d e que forma
o pri ncpio da presu no d e i nocncia se aplica nas aes d e i m probidade ad
ministrativa.

3. NATU REZA DA AO DE IMPROBIDADE ADM I N I STRATIVA E PRESUNO


DE I NOCNCIA
A categoria jurdica dos atos de i mprobidade administrativa, constituda por
normas de direito material, est estruturada de maneira significativamente estranha
ao que ordinariamente se julga por meio do processo civil. As demandas da juris
dio civil em geral visam fu ndamentalmente a fazer com q u e a situao concreta
coincida com a situao abstrata prevista na regra material27 Ainda que, j violada a
norma material, seja o processo civil chamado a aplicar as sanes da decorrentes,
a resposta esperada, sob a forma de tutela jurisdicional, tem por fim reconstituir,
reparar ou compensar a situao abstrata prevista no ordenamento jurdico28
Os atos de i m probidade a d mi nistrativa, por seu turno, esto estruturados
sob a forma d e regra sancionatria29 extrapenal. Mas e m vez do enfo q u e de
restabelecimento da ord e m j u rdica violada (reconstituir, compensar, compelir)

27 BARBOSA MOREIRA, jos Carlos. Tutela sancionatrio e tutela preventiva. l n : Temas (Op. cit.) p. 21-29. Nas
palavras do eminente autor (p. 21): (. . .) o processo avizinha-se do optimum na proporo em que tende a
"

fazer coincidir a situao concreta com a situao a bstrata prevista na regra jurdica material.
28 Sobre a funo de vrias categorias de sano j u rdica de restituir a ordem j u rdica violada: CARNELUTTI,
Francesco . Teoria Geral do Direito. Trad .: A. Rodrigues Queir e Artur Anselmo de Castro. So Pa ulo: Livraria
Acadmica, 1942, p. 99-102. Da mesma forma, ASCENO, jos de Oliveira. O Direito: introduo e teoria
geral. 2 ed. (brasileira). Rio de Janeiro: Renovar, 2001. p. 57-68.
29 Explicando o que so regras sancionatrias: ASCENO. Jos de Oliveira. O Direito: introduo e teoria geral.
2 ed. (brasileira). Rio de Janeiro: Renovar, 20oi. p. 57-58: "Acabamos de ver que a sano est ligada impe
ratividade. Toda regra, jurdica ou outra, pode ser assistida por uma sano, que refora a sua imperatividade.
A sano sempre uma conseqncia desfavorvel que atinge aquele que violou uma regra. Mas as sanes
jurdicas distinguem-se profundamente das outras, e da a necessidade de as estudarmos aqui em especial.
Em si, a sano no um fato. Como conseqncia desfavorvel, a sano um efeito jurdico, contedo de
uma regra jurdica que prev a violao de uma regra de conduta.

1 08
N ovo C P C, I NVERSO DO N U S DA PROVA E AES DE I M PROBIDADE ADMINISTRATIVA

ordinariam ente adotado no d i reito extrapenal, as sanes da i m probidade a d m i


nistrativa tm como marco disti ntivo o carter punitivo3. P u nitivo porque o o bjeti
vo da san o no reconstitu ir a (ou fixar u m a compensao pela) situao q u e
existiria acaso a infrao/leso n o tivesse ocorrido3', m a s s i m aplicar u m castigo,
um mal, ao violador da norm a32

Com efeito, nos processos civis por atos de i m probidade a d m i nistrativa, a


par da p reviso tambm d e tutelas reparatrias (ressarci m ento ao er rio, per
da dos bens adqu iri d os ilicita m ente), h a peculiar pretenso d e im posio de
sanes p u n itivas ao req uerid o : perda da fu no p bli ca, proibio d e contratar
com o poder p blico ou de receber i ncentivos fiscais ou creditcios, suspenso
dos d i reitos polticos e m u lta civil (art. 1 2 da Lei 8.429/1992). Com essas sanes
punitivas no se preten d e reparar (ou m esmo compensar) u m a obrigao i n a d i m
plida ou u m d ever desrespeitado, m a s sim, reitere-se, i m por u m castigo, u m m a l,
como consequ ncia da cond uta ilcita.

Em relao s san es reparatrias de ressarcim ento ao er rio e de perda


dos bens adquiridos ilicitamente, fato, os m esmos efeitos previstos no a rt. 12 da
Lei 8.429/1992 podem ser obtidos sem a utilizao d o processo d e i m p robidade
administrativa33 Da porq u e essas tutelas reparatrias, em si consideradas, no
servem para d istinguir e justificar a d e n o m inada ao d e i m p robidade a d m i nis
trativa como um proce d i m e nto especial34 So os pedidos das sanes p u nitivas
antes referidas, associados i m putao de cond uta m proba ex Lei 8.429/1992,
q u e caracterizam a denominada ao de i m probidade a d m i n istrativa.

A sano implica pois sempre a entrada em vigor de novas regras, denominadas regras sancionatrios. Estas
so regras subordinadas e complementa res das regras principa is, que atuam no caso de aquelas no terem
sido observadas. Assim, quando se diz que o funcionrio que revelar segredos pblicos a pessoa no autori
zada ser demitido, temos uma regra principal:
O funcionrio no deve revelar segredos pblicos a pessoa no autorizada;
e uma regra sancionatrio, cuja previso a violao daquela primeira regra :
Se o fizer, ser demitido.
A sano pois a estatuio de uma regra sancionatrio."
30 Sobre a distino entre as sanes de natureza punitiva, ou penas, e as sanes restitutivas/reparat
rias/compensatrias, que visam a resta belecer a ordem jurdica: CARNELUTII, Francesco. Op. cit. p. 101.
ASCENO, jos de Oliveira. p. 67. Aplicando essa distino q u a nto s sanes previstas no art. 12 d a Lei
8.429/1992: ZAVASKI, Teori Albino. Op. cit. p. 108-110. No mesmo sentido: COSTA, Guilherme Recena. A ambi
valncia da ao de improbidade administrativa e a sua conformao processual. ln.: LUCON, Paulo He nrique
dos Santos (Coord.). COSTA, Eduardo jos d a Fonseca (Coord.). COSTA, Guil herme Recena (Coord.). Op. cit.
p. 235-254 (especificamente p. 243-248).
31 Reitere-se, conforme a nota 27, sendo essa funo de restabelecer a ordem j u rdica violada a principal
preocupao d o processo civil em geral.
32 ASCENO, Jos de Oliveira. p. 67, sobre as caractersticas das sanes pu nitivas.
33 ZAVASKI, Teori Albino. Op. cit. p. 108-110 e 114-115. COSTA, Guilherme Recena. Op. cit. p. 243-248.
34 ZAVASKI, Teori Albino. Op. cit. p. l08-1 1oe 114-115. COSTA, Guilherme Recena. Op. cit. p. 243-248.

1 09
MARCO A U R LIO A DO

A ao d e i m probidade a d m i nistrativa , portanto, um processo j u risdicional


d e carter estritamente pu nitivo no m bito da j u risd io civil comu m, algo q u e
n o t e m paradigma n o d i reito ptrio ou m e s m o n o d i reito comparado.
N esse co ntexto, o reco n heci m e nto d e que os atos d e i m p ro b i d a d e a d m i
n i strativa no s o i lcitos p e n a i s - p o rq u e, a l m d e vrias consid eraes d og
m ticas q u e so ca bveis, a s o l u o d ecorrente de expressa d etermi n ao
constitucio n a l (art. 37, 4, CF) - no i m pe d e q u e as p e c u l i a re s caractersticas
d o d i reito m aterial i m po n h a m u ma leitura bastante e s pecfica dos i nstitutos
process u aiS35.
Se no cabvel estudar as d e m a ndas por i m p robidade administrativa na
seara do d ireito processual penal (j q u e h semelhana e no identidade entre
os atos de i m p robidade e as infraes penais), tambm no parece aceitvel
ignorar, luz da instru m entalidade, q u e a estrutu ra do direito material a p licvel
m u ito prxim a do m odelo das i nfraes penais e m u ito disti nta d as crises q u e
ensejam as d em a ndas civis e m geral.

Nessa estei ra, com o d ecorrncia d a natu reza punitiva das sanes espec
ficas e do juzo d e culpa necessrios para a configurao d o ilcito, incidem, e m
relao a todo o o bjeto do p rocesso referente i m probidade a d m i nistrativa, a
presu no d e i nocncia, como garantia do suspeito/requerido36
Com efeito, em q u e pese a vi ncu lao explcita ao processo penal constante
a redao do i nciso LVl l do a rt. 5 da Constituio da Repblica31, a presu no
de inocncia, como princpi o constitucional derivado do Estad o de Direito e da
gara ntia de d ignidade da p essoa h u mana38, tem contedo que se espraia para
outras reas d o direito; especial mente quando h, m esmo em seara extrapenal,
a pretenso d e a plicao d e sano p u n itiva por conduta ilcita39

35 DI NAMARCO, Cndido Rangel. instituies de direito processua l civil. Volume 1 . 4' ed. Malheiros: So Paulo,
2002, p. 47: (...) Por isso natural que as normas substanciais e os elementos concretos de cada causa tra
"

zida a juzo (qualidade das partes, fundamento jurdico-material, natureza do bem pretendido etc.) alguma
influncia projetem sobre o modo como em cada caso os institutos processuais se comportam". BEDAQUE, Jos
Roberto dos Santos. Direito e processo ( ... ), p. 19: "(... ) O reconhecimento da necessidade de os institutos
processuais serem concebidos a partir do direito material resulta da inafastvel coordenao entre tais ramos
da cincia jurdica. Preserva-se a autonomia do processo com a aceitao de se tratar de realidades que se
referem a patamares dogmticos diferentes".
36 LUCON, Paulo Henrique dos Santos. COSTA, Guilherme Recena. Op. cit. p. 369-37i. Tambm ZAVASKI, Teori
Albino. Op. cit. p. 1 16.
37 Art. 5 ( ... ) LVl l - ningum ser considerado culpado at o trnsito em julgado de sentena penal condena
tria;
38 MORAES, Maurcio Zanoide de. Op. cit. p. 200-205.
39 MORAES, Maurcio Zanoide de. Op. cit. p. 354-355, nota de rodap 53, com exposio de teses acerca da
a p licao do princpio da presuno de inocncia fora do direito processual penal.

110
N ovo C PC, INVERSO 00 NUS DA PROVA E AES DE I M PROBIDADE ADMIN ISTRATIVA

NOVO CPC E I NVERSO DO NUS DA PROVA EM AES DE I MPROBI DADE


4.
ADM I N ISTRATIVA
Mas justa m ente neste ponto cabe destacar u m a diferena essencial. A pre
su no de inocncia no processo penal est atrelada, tambm, q u esto da pos
svel restrio garantia da li berdade d e i r e vir d o cidado4. a possi bilidade
de priso, com o sa no punitiva criminal, q u e refora e densifica o pri ncpio da
presu no d e inocncia no processo penal.
Nas aes d e i m p robidade administrativa, e m q u e pesem as graves p u n ies
passveis d e a plicao, no existe, por bvio, o risco de p riso. Dessa forma,
sem negar a relevncia da a plicao d o p ri ncpio d a p resu no d e i nocncia nas
aes d e i m probidade administrativa, preciso ressaltar que em u ma demanda
d e natureza cvel, na qual i n existe risco d e restrio liberdade pessoal d o re
qu eri d o, tal princpio ter alcance d iferente daquele inerente ao processo penal.
Alis, como pri ncpio, a presu no d e inocncia funciona como vetor d e in
terpretao, no co mo u m a regra4'. Em contexto jurdico diverso, porta nto, o
pri ncpio da presu no de i nocncia d ever ter concretizao diferente.
Estando fora dos limites d o processo penal e da possi bilidade d e pnsao,
no h vedao aplicao d e regra de inverso d o nus d a prova, ainda q u e
se a nalise a responsabilidade por ato ilcito c o m graves conseq uncias para o
i m p utado. Se a fu no do pri ncpio da presu no d e i nocncia no , nas aes
d e i m p robidade, a proteo da li berdade, a opo d o legislador processual de
admitir a inverso d o nus da prova - com base na capacidade m aterial d e pro
d u o da prova pela parte req u erid a e com vista a evitar deciso j u d icial em
estado de incerteza - no d eve ser afastada de plano, pond erando os valores
jurdicos q u e esto em jogo.
Cabe ressaltar q u e tem a m plo recon hecimento no direito com parado a au
sncia d e violao ao pri ncpio d a presu no de i nocncia em regras processuais
q u e invertem o nus da prova e m desfavor d e ru a q u e m se atribui a prtica
de ato ilcito, sem possibilidade de encarceramento - especialmente em m at
ria de confisco de ativos su postamente vinculados a atividades cri mi nosas42 Em

40 FERRAJOLI, Luigi. Direito e razo: teoria do garantismo penal. SICA, Ana Paula Zomer (Trad.). CHOUKR, Fauzi
Hassan (Trad.). TAVARES, Juarez (Trad.). GOMES, Luiz Flvio (Trad.). 3 ed. So Pa ulo: RT, 2010, p. 507, res
saltando como significados garantistas associveis presuno de inocncia: a) sentido de "regra de
tratamento do imputado", que exclui ou ao menos restringe ao mximo a limitao da liberdade pessoal;
b) sentido de "regra de juzo", que impe o nus da prova acusao alm da a bsolvio em caso de dvida.
Na mesma linha: MORAES, Mau rcio Zanoide de. Op. cit. p. 427-460.
41 MORAES, Maurcio Zanoide de. Op. cit. p. 269-274.
42 CAEIRO, Pedro. Sentido e funo do instituto da perda de vantagens relacionadas com o crime no confronto com
outros meios de preveno da criminalidade reditcia (em especial, os procedimentos de confisco in rem e a

111
M ARCO AURLIO ADO

d iversas m atizes, tem-se entendido q u e, em processos p u nitivos, a i nverso do


nus da prova no afronta a presu no de inocncia em hipteses em que as
consequncias para o i m putado no tm o carter d e sano penal43 H mesmo
uma orie ntao para a p reviso d e formas alternativas d e confisco, com inverso
do nus da prova, em tratados i nternacionais dos q uais o Brasil signatrio44

Esses parmetros demonstram q u e o princpio da presu no de i nocncia,


fora dos quadrantes d e p rocesso penal q u e possa resultar em p riso, no obs
tculo intransponvel i nstitu io de regras que contem p l e m i nverso do nus
da prova contra o ru/acusado.

No se nega que a presuno de inocncia i m plicar em vedao a q u e, nos


processos por i m probidade administrativa, se atribua ao ru q ualquer u m a das

criminalizao do enriquecimento "ilcito"). Revista Brasileira de Cincias Criminais, So Paulo, vol. 100, ano 21,
jan.-fev. 2013. ACQUAROLI, Roberto. La ricchezza i/lecita tra rassazione e confisca - Temi ed attualit penalistiche.
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legal measures for targeti ng the proceeds oi crime. Cheltenham, UK; Northampton, USA: Edwar Elgar, 2009.
43 O confisco alargado com inverso do nus da prova se harmoniza com o princpio da presuno de ino
cncia, conforme tem sido reconhecido em outros pases e em organismos e fruns internacionais: Reino
Unido - House oi Lords: Regina v. Benjafield (2002) e Regina v. Rezvi (2002). Alemanha - decises do BGH
de 22 de novembro de 1994. de 1 de maro de 1995 e de 10 de fevereiro de 1998 (BGHSt, 40, 1995, p. 371,
NJW, 1995, p . 2235, e NstZ, 1998, p. 362, respectiva mente). Portugal - STJ : Acrdo de 24 de outubro de 2006
(CJASTJ, Ili, 2006, p. 2 15). Tribunal Europeu dos Direitos do Homem - Butler contra Reino Unido, deciso
de 26 de junho de 2000; Phillips contra Reino Unido, deciso de 05 de julho de 2001; e Van Offeren contra
Pases Baixos, deciso de 05 de julho de 2005.
44 Conveno contra o Trfico Ilcito de Entorpecentes e Substncias Psicotrpicas (Conveno de Viena),
promulgada no Brasil pelo Decreto n 154/1991: Artigo 5, em especial os itens 6 (confisco por eq uivalente)
e 7 (inverso d o nus da prova). redigido o ltimo nesses termos "cada Parte considerar a possibilidade
de inverter o nus da prova com respeito origem lcita do suposto produto ou outros bens sujeitos a
confisco, na medida em que isto seja compatvel com os princpios de direito interno e com a natureza de
seus procedimentos jurdicos e de outros procedimentos". Tambm a Conveno das Naes Unidas contra
o Crime Organizado Transnacional, adotada em Nova York, em 15 de novembro de 2000 (Conveno de
Palermo), promulgada no Brasil pelo Decreto 5.015/2004: Artigo 12, em especial os itens 3/4 (confisco por
equivalente) e 7 (inverso do nus da prova), este com disposio similar q u e est acima transcrita, d a
Conveno de Viena contra o trfico de entorpecentes; b e m c o m o os artigos 13 e 14, c o m normas sobre
cooperao internacional para o confisco e sobre a destinao dos bens confiscados. Ainda, a Conven
o das Naes Unidas contra a Corrupo (Conveno de Mrida), promu lgada no Brasil pelo Decreto
5.687/2006, contendo, no Artigo 3 1, determinaes a respeito do confisco, com previso, dentre outros, e
nos moldes j citados das convenes de Viena e de Palermo, de inverso do nus da p rova para viabi
lizar a expropriao de bens ligados ao crime (Artigo 31, item 8: "Os Esta dos Partes podero considerar a
possibilidade de exigir de um delinqente que demonstre a origem lcita do alegado produto de delito ou
de outros bens expostos ao confisco, na medida em que ele seja conforme com os princpios fundamentais
de sua legislao interna e com a ndole do processo judicial o u o utros processos").

112
N ovo C P C , I NVERSO DO NUS DA PROVA E AES DE I MPROBIDADE ADMINISTRATIVA

sanes pu nitivas do a rt. 12 da Lei 8.429/1992 (excludas as sanes de natureza pa


trimonial, portanto) antes do trnsito em julgado da sentena condenatria - sendo
esse, na seara d a i m probidade administrativa, o sentido do princpio na sua ver
tente de " regra de tratamento do imputado45". Tambm no se afasta o nus proba
trio atribudo (primeiramente) ao autor no que concerne demonstrao da prtica
de conduta mproba culposamente (o que j seria consequncia natura/ das regras
comuns de distribuio do nus da prova); bem como a garantia de julgamento a favor
do ru no caso de dvida ao final da instruo probatria - sentido da presuno de
inocncia como "regra de juzo"46 no mbito da improbidade administrativa.
Contudo, vrios dados histricos podem ser necessrios para formar o suporte
ftico de uma conduta mproba. Haver, outrossim, regra legal (art. 373, NCPC) ex
pressa e razovel (pondera ndo, aqui, os valores em jogo, entre os quais no est a
liberdade pessoal d o req u e rido) no sistem a processual pertinente admitindo in
verso do nus d a prova. Nesse contexto, no parece afrontar os referidos senti
dos da garantia da p resuno de inocncia a d m itir q u e a lgum aspecto do s u porte
ttico, necess rio para a configu rao de ato de i m probidade a d m i nistrativa, seja
excepcionalmente o bjeto de i nverso do nus da p rova.
i m portante ressaltar que a i nverso d o nus da prova diz respeito de
monstrao d e um ou de a lguns fatos relevantes para a causa. No se trata,
portanto, de u m a desonerao a bsoluta de u m a das partes. Cuida-se de indicar
que fato, ou que aspecto do suporte ftico d o d i reito afirmado no processo, ex
cepcionalmente d ever ser demo nstrad o pelo sujeito processual q ue, segu n d o a
regra geral, no estaria i ncu m bi d o de prov-lo.
Assim, a i nverso do nus da prova e m aes d e i m probidade a d m i nistrativa
no significar, j a ma is, atri b u i r ao ru, de u ma forma abstrata e genrica, o en
cargo d e provar a sua inocncia. O autor, notadamente o M inistrio Pblico, conti
nuar co m o nus d e afirma r e demonstrar as condutas mprobas ex Lei 8429/1992
- i nclusive, atente-se, para q u e a ao seja forma l m ente a d m itida em juzo (art.
17, 6 a 9, Lei 8.429/1992). O q u e se advoga a via bilidade d e q ue, com base
no a rt. 373 do NCPC, um d etermi nado aspecto ftico i ntegra nte da narrativa de
conduta m proba, se atendidos os req u isitos legais, seja excepcional mente obj eto
de i nverso do nus da p rova.
A disciplina do NCPC para inverso do nus da prova, ademais, exige, alm da
anlise das melhores condies de produzir a prova, que a parte que ser onerada
efetivamente possa se desincu mbir do e ncargo sem esforo excessivo, seguindo
entendimento corrente dos defensores da teoria47 Tambm estabelece o NCPC a

45 Ver nota 39.


46 Ver nota 39.
47 REDONDO, Bruno Garcia. Op. cit. p. 220. MARINONI, Luiz Guilhe rme. ARENHART, Srgio Cruz. Op. cit. p. i90.

1 13
MARCO AURLIO A DO

cientificao prvia das partes pelo juzo, evitando surpresa e permitindo, afinal,
q u e o novo onerado produza a prova. Ou seja, os prprios par metros do NCPC
conferem segurana contra excessos e contra a possibilidade de punio mediante
a i m posio de um nus abstrato (e absurdo) de provar inocncia.
certo, ademais, q u e tais parmetros legais, nas situaes concretas, d eve
ro ser rigorosa mente considerados pelo julgador, luz das peculiaridades da
situao.
Nessa esteira, como o M i n istrio P blico (assim como os d emais legiti mados
ativos) rgo d o Poder Pblico, as condies eco n micas e j u rdicas do a utor
jamais podero ser erigidas a fun d a m e nto para a inverso d o nus da prova e m
aes de i m p robidade a d m i nistrativa - ineficincia e/ou i nsuficincia a d m i nistra
tiva no podero ser causa para i nverso do nus da prova.
Por seu turno, alm d e restrita a determinado aspecto especfico d o s u porte
ttico, a inverso do nus da prova d ever ter j ustificativa d e nsa, com precisa
descrio ttica, acerca da real i m possibilidade ou da excessiva d ificu ldade da
produo da prova, pelo autor, a respeito de determinado aspecto releva nte da
i m p utao de conduta mproba.
Pode-se afirmar, d essa forma, q u e, com o NCPC, i nstituda forma l m e nte a
regra d e inverso do nus da prova como norm a d o sistem a processual civil (art.
373), ser possvel ao j uiz, em bora excepcional mente, atri buir ao ru, nas aes
de i m probidade a d m i nistrativa, o encargo de d e m onstrar fato relevante para a
d eciso da causa q u e tenha sido alegado pelo autor.
o delineamento da forma e dos limites da a plicao d a inverso d o nus da
prova em aes d e im probidade luz do NCPC certamente exigir aprofu ndadas
reflexes tericas cujas n ecessidades apenas a a plicao prtica revelar. Mas,
pelos argu mentos expostos, parece cabvel fixar essa pre missa: mesmo reco
nhecido o carter punitivo da ao de improbidade administrativa, no se deve
afastar a possibilidade de inverso do nus da prova com base nas regras do
art. 373 do NCPC.

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117
C A PTULO 5

O Ministrio Pblico e o papel de


fiscal da ordem jurdica no CPC/201 5
Humberto Da /la Berna rdino de Pinho'

SUMRIO: 1. INTROITO; 2. PERFIL CONSTITUCIONAL DO MINISTRIO PBLICO; 3. O MINISTRIO PBLICO


FISCAL DA LEI NO CPC DE 1973;4. O M I N ISTRIO PBLICO FISCAL DA ORDEM JURDICA NO CPC DE 201 5: 4.1.
DISPOSITIVOS GENRICOS; 4.2 DISPOSITIVOS ESPECFICOS; 5. CONCLUSES; 6. BIBLIOGRAFIA.

1 . I NTROITO
Neste texto vamos exa m inar os dispositivos do Novo CPC q u e tratam do M i
nistrio P blico, atualizando e aprofu ndando texto escrito h trs anos atrs, e
foca ndo, agora, na fu no d e fiscal da ordem jurd ica2
A fim de estabelecer a delimitao objetiva da a bordagem, optamos por es
tudar a penas os artigos que se encontram na Parte Geral do CPC/2015, dividindo
a a bordagem q u a nto aos artigos genricos, ou seja, os q u e esto inseri d os no
captulo do Ministrio P blico, e aos especficos, ass i m entendidos aqueles q u e
fazem p a rte de outros captulos e q u e tratam d e u m a fu no peculiar do M . P..
Incidentalm e nte, apresentare m os algumas q uestes doutri nrias e indicare
mos a posio dos Tri bunais sobre as m esmas.

2. PERFIL CONSTITUCIONAL DO M I N ISTRIO P BLICO


O texto constitucional contempla a organizao do M inistrio P blico na Se
o 1 (Do M inistrio P blico) d o Ca ptulo IV (Das Fu nes Essenciais Justia) do
Ttulo 'IV (Da Organizao d os Poderes).
O a rt. 127 assim d ispe:
"Art. 127 - O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial
funo jurisdicional do Esta do, incumbindo-lhe a defesa da ordem
jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais
indisponveis";

i. Professor Associado na UERJ. Professor Titular na Estcio. Promotor de justia no RJ.


2 PINHO, Humberto Dalla Bernardina de. A Feio do Ministrio Pblico no Projeto do Novo CPC, in Revista da
Associao Mineira do M i nistrio Pblico, vol. 27, 2013, pp. 75/98.

119
H UMBERTO ALLA BERNARDINA DE P I N H O

Primeira m e nte, devemos observar q ue, conform e a prpria d efi nio dada
pelo legislador, o Ministrio P blico u ma I nstituio. No tem personalidade ju
rdica, e m b o ra seja dotad o d e legitim i d a d e para propor m ed idas a d m i nistrativas
e j udiciais.
oportu no salientar que o a rt. 127, caput, se subdivide em d u as partes: u ma,
correspondente ao conceito da Instituio e outra, aos seus o bjetivos funcionais
ou institucionais.

No tocante primeira parte, ou seja, o conceito, devem ser feitas algumas


observaes.
Quando o art. 127 da Constituio da Repblica de 1988 utiliza a expresso
"instituio permanente", cria u m a clusula p trea, q u e no pode ser su pri m i d a
p e l o p o d e r constituinte derivado (art. 60, 4, da Carta).

J no concernente expresso "essencial", significa d izer q u e o Parquet u m


dos atores fu ndamentais na administrao da justia, sendo d etentor d e prerro
gativas e perm isses legais a ptas a viabilizar a sua participao nos processos
de sua atrib uio.

A atuao d o M inistrio Pblico como custos /egis, ou seja, fiscal da lei, encon
tra assento constitucional neste referid o artigo que faz meno d efesa da or
d e m j u rdica. J a atuao d o Parquet e m todos os processos d e natureza eleito
ral est fu n d a m e ntada na d efesa do regime democrtico, tam bm contido nesse
d ispositivo.
A partici pao3 do M i nistrio P blico pode se dar d e d u as formas no proces
so: atravs de sua atuao ou por meio de sua i nterveno. A participao seria,
porta nto, gnero que comportaria em si d u as espcies.

Fala-se em atuao quando o M . P. age como parte no processo pro m ovendo


a ao. A i nterveno refere-se s hipteses e m q u e o M i n istrio P blico funciona
com o fiscal da lei, como custos legis e m u ma ao que foi proposta por outrem.
Moderna mente vem se entendendo qu e, mesmo nas hipteses e m q u e o
M i nistrio P b lico participa do p rocesso como parte, ele tam bm o faz como fis
cal da lei. A participao do M.P. como parte no acarreta a i m possibilidade de,
sim ultanea m e nte, agir o Parquet como fiscal da lei.
Hoje, portanto, no mais possvel consi d e ra r-se q u a l q u e r participao do
M i nistrio P b lico apenas como parte em um processo. Na verdade, certo que

Posio originalmente sustentada por ROCHA. Clvis Paulo da. O Ministrio Pblico como rgo Agente e como
rgo Interveniente no Processo Civil, in Revista d o Ministrio Pblico da Guana bara, vol. 17, 1973, pp. 03/14.

1 20
M I N ISTRIO P B LICO E O PAPEL DE FISCAL DA ORDEM J U RIDICA NO CPC/201 5

todas as vezes e m q u e o M i nistrio P blico atuar como rgo agente, ele estar
atrelado sua fu no fiscalizadora, at m esmo por obedincia ao o bjetivo prec
puo q u e l h e atribudo pelo art. 127, caput, da Constituio Fed e ral4

No a rt. 127, io, da Ca rta M agna esto e lencados os princpios institucionais


do M i nistrio P blico: p ri ncpios da u nidade, da indivisibilidade e da independn
cia fu ncional.

Prever, com o p rincpio institucional, a u nidade, tambm chamado d e princ


pio d a coeso vertical, significa dizer q u e o M i nistrio Pblico u ma i nstituio
nica, a bstratam e nte considerada, na q ual os seus m e m b ros oficia m nos pro
cessos em nome da i nstituio a que so ligados, conform e a teoria d o rgo
desenvolvida no m bito do d ireito a d m i nistrativo.

O pri ncpio da i n d ivisi bilidade ou pri ncpi o da coeso horizontal d ecorrn


cia lgica do pri ncpi o da u ni d ade, e consiste na possibilidade d e os m e m b ros
da i nstituio se su bstiture m sem q u e haja prejuzo para a m esma ou para a
sociedade.

O terceiro e lti mo princ1 p 1 0 institucional o da independ ncia funcional.


Segu n d o este, os m e m bros d o Parquet tm que atuar a penas d e acordo com d o is
parmetros: a lei e sua conscincia.

i m portante salientar a concluso d e que, e m virtude de tal princpio, esta


mos diante de agentes polticos, pois s estes gozam de independncia funcional.

3. O M I N ISTRIO PBLICO FISCAL DA LEI NO CPC DE 1 973

Vista a am plitude das normas constitucionais relativas ao M i nistrio P blico,


passa-se a exa m i n a r a lgu ns dispositivos alocados no Cdigo de Processo Civil d e
1973.
No d esempenho d e suas fu nes, pode o M.P. atuar como parte ou como fis
cal da correta a plicao da lei, embora essa fu no fiscalizatria sempre tenha
despertado algu m d esconforto na doutri n a especializada5

4 PINHO, H u mberto Dalla Bernardina d e . Direito Processual Civil Contemporneo, vol. i, Rio de Janeiro: Saraiva,
2012, p . 329.
Nesse passo, Calamandrei, j em sua poca, advertia: "Mas no processo civil, em que normalmente a legiti
mao para acionar e para contradizer compete aos particulares, mais difcil definir qual possa ser a posio
do Ministrio Pblico como parte pblica colocada tambm, e no com excluso, das partes privadas, s quais
esto reservadas neste processo as posies primrias e predominantes. No obstante, se olharmos bem, a
razo primordial em virtude da qual em certos casos introduz a lei o Ministrio Pblico como parte pblica
no processo civil, no distinta daquela pela qua l nos ordenamentos penais o sistema da acusao privada
tem cedido inteiramente o terreno ao da acusao - funo do Ministrio Pblico no processo civil - pblica

121
H U MBERTO ALLA BERNARDINA DE P I N H O

Em regra, no processo civil, seus m e m b ros atua ro como fiscais da l e i6 nas


hipteses d o a rt. 82 d o CPC:
"Art. 82 - Compete ao Ministrio Pblico intervir:

1 - nas causas em que h interesses de incapazes;

li - nas causas concernentes ao estado da pessoa, ptrio poder, tutela,


curatela, interdio, casamento, declarao d e a usncia e disposies
de ltima vontade;

Ili - nas aes que envolvam litgios coletivos pela posse da terra rural
e nas demais causas em que h interesse pblico evidenciado pela
natureza da lide ou qualidade da parte".

Nos termos do art. 83, i ntervindo como fiscal da lei, o M i nistrio P blico:
a) ter vista dos a u t o s de pois d as partes, sendo intimado d e todos
os atos d o processo;

b) poder ju ntar doc u m entos e certides, prod uzir prova e m


a u d i ncia e req u erer medidas o u dilig n cias n ecessrias ao desco
b ri me nto da verd a d e .

Quando a lei considera r obrigatria a interveno do Ministrio Pblico, a par


te deve promov-la, sob pena de nulidade do processo. Esta a regra do a rt. 84 do

exercitada pelo Ministrio Pblico; efetiva mente como a substituio d a ao pblica ao privada n o pro
cesso penal tem sido sugerida pelo interesse pblico em que a observncia das normas de direito penal no
se remeta iniciativa dos particulares nem se deixe a merc de seus interesses individua is, assim no processo
civil a participao do Ministrio Pblico tem a finalidade de suprir a no iniciativa das partes privadas ou de
controlar sua eficincia, sempre que, pela especial natureza das relaes controvertidas, possa temer o Estado
que o estmulo do interesse individual, ao qual est normalmente encomendado o ofcio de dar impulso
justia civil, possa ou faltar totalmente ou se dirigir a fins distintos do da observncia da lei. Tanto no processo
penal como no civil, ento, a presena do Ministrio Pblico responde em substncia a um interesse pblico
da mesma natureza: fazer que, frente aos rgos julga dores que para manter intata sua imparcialidade e,
pelo tanto, sua indiferena inicial, no podem menos de ser institucionalmente inertes, se despregue em forma
correspondente aos fins pblicos da justia a funo estimuladora das partes". (CALAMANDREI, Piero [traduo
d e Luiz Abezia e Sandra Drina Fernandes Barbery]. Direito Processual Civil, So Paulo: BookSeller, 1999, p.
335/336). Entretanto, este mesmo autor afirma q u e o interesse pblico q u e motiva a interveno d o Minis
trio Pblico no a tutela social, mas sim a tutela da legalid ade dentro do ordenamento jurdico, razo
pela qual no e l e o titular daquele interesse pblico, restringindo-se a velar pela sua correta tutela.
Da afirmar, p. 42, "que o Ministrio Pblico o encarregado de vigiar pela observncia do direito objetivo
em todos aqueles casos em que a iniciativa dos interessados no suficiente ga rantia de dita observncia:
o qual acontece, em geral, em todas as causas sobre relaes no disponveis, mas pode acontecer tambm,
excepcionalmente, em causas a respeito de relaes disponveis, segundo se v atravs do ltimo apartado do
a rt. 70, segundo o qual o Ministrio Pblico pode intervir, no s nas categorias de causas determinadas pela
lei, seno em toda outra causa em que ele contemple um interesse pblico".
6 Conforme o a rt. 82, CPC, o MP deve intervir obrigatoriamente nos processos em q u e haja interesse de inca
paz, nos concernentes a o estado da pessoa, poder familiar, curatela, interdio, casamento, declarao
d e ausncia, litgios que e nvolvam posse da terra rural. Todavia esse rol no taxativo, como se observa
pelo disposto no art. i.105, CPC, q u e regula os processos de jurisdio voluntria. Mais a frente falaremos
mais sobre esse p o nto, ao abordar a Recomendao n 16 d o CNMP.

122
o M I N ISTRIO P BLICO E o PAPEL DE FISCAL DA ORDEM J U RIDICA NO CPC/2 0 1 5

CPC, q u e d eve ser com binado com o a rt. 246 q u e diz ser n u l o o processo, quando
o Ministrio Pblico no for intimado a aco m panhar o feito em que deveria i ntervir.
Por outro lado, sua atuao como p a rte ocorrer nas hipteses d e ajuiza
mento da ao, q u a n d o a lei assim o permitir (como no caso da ao civil p bli
ca, regu lamentada pela Lei na 7.347/85, da ao d e investigao d e paternidade,
regulamentada pela Lei na 8.560/92, e tantas outras mais).
O art. 81 d eterm ina que o M . P. exercer o direito de ao nos casos previstos
em lei, cabendo-lhe os mesmos poderes e nus a plicveis s partes. Assim como
os juzes, o m e m bro d o M . P. d eve observar as regras d e i m pedim ento e suspei
o, previstas nos art. 134 e 135 do CPC.
O a rt. 85 d ispe q u e o rgo do M i nistrio P blico ser civi l m ente respons
vel qua ndo, no exercci o d e suas fu nes, proceder com dolo ou fraude. Ade m ais,
pode o M . P. interpor recu rso, m esmo nas causas em que funcione como fiscal da
lei (art. 499, 2, CPC), ainda que no haja recurso volu ntrio das partes (Verbete
de j u risprudncia predominante na 99 do STJ).
Te m, ainda, legiti m idade para ajuizar ao rescisria quando no foi ouvido
no processo em q u e sua interveno era obrigatria ou quando a sentena fru
to de coluso entre as partes com o fim d e fraudar a lei (art. 487, inciso I l i , CPC).

4. O M I N I STRIO PBLICO F I SCAL DA ORDEM JURDICA NO CPC DE 201 5


O novo Cdigo de Processo Civil alterou topografica mente as disposies ge
rais sobre o Ministrio P blico, para trat-lo em um novo ttulo, aps os auxiliares
da Justia, e antes da Defe nsoria P blica, j que no cdigo de 73 seu tratam e nto
era em local diverso, logo a ps o ttulo das partes e d e seus procuradores.
Contu do, algumas regras especficas sofreram grande a lterao. Neste item
do trabalho, primeiro abord arem os as disposies genricas, ou seja aqu elas
que se encontram entre os a rtigos 176 a 181 do NCPC, para, ento, exam i n a r os
dispositivos especficos, que se encontram espalhados pelo texto.

4.1 . Dispositivos genricos


Os a rts. 1767 e 1778 do novo Cdigo refora m a dico do art. 127 da Cons
tituio Federal. Trata m da atuao d o Mi nistrio Pblico em todos os graus, e

7 Art. 176. O Ministrio Pblico atuar na defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses e
direitos sociais e individuais indisponveis.
8 Art. 177. O Ministrio Pblico exercer o direito de ao em conformidade com suas atribuies constitucionais.

nov 1 23
H UMBERTO ALLA BERNARDINA DE PINHO

rem etem, a i nda, ao art. 129, 1 d a Constituio, ao afirmar que o d i reito de ao


d o Parquet d eve ser exercid o d e acordo com suas atribuies institucionais.

O art. 178 trata das hipteses d e interveno d o M . P. como fiscal da ordem


j u rdica, q u e estavam antes previstas no a rt. 82 d o CPC. So e las, a l m das q u e j
esto previstas na lei ou na Constitu io Federal:
1 . nas causas q u e e nvolva m i nteresse p blico o u social;

li. nas causas que e nvolvam i nteresse d e i n ca p az;

Ili. nas causas q u e e nvolvam litgios coletivos pela posse de terra


rural ou u rbana;

De se observar q u e a observao inserida na cabea d o dispositivo d eixa


claro q u e o rol exe m plificativo e no taxativo.

Por outro lado, o NCPC resolve a controvrsia sobre a i nterveno ou no d o


M . P. e m todas a s causas d e j u risdio vol u ntri a . O novo art. 721 d eterm ina q u e o
M . P. s intervir caso configu rada ao m enos u m a das hi pteses do a rt. 178.

No caso d o i nciso l i , foi retirada a expresso "estad o das pessoas", i nicial


m e nte prevista d u rante o processo legislativo. Nesse sentido, atente-se para a
redao d o art. 698 q u e trata da i nterveno d o M . P. nas aes de fam lia9

Tam b m est su perada a discusso sobre a natu reza da interveno do M . P.


q u a nd o estiver configu rad o i nteresse d e incapaz. O Pro m otor q u e funcionar no
caso ser, ao m esmo tempo d ever velar pelos i nteresses daqu ele, e fiscalizar a
ord e m j u rdica . Nesse sentido a j u rispru d ncia d o STJ10 j tem se consolidado no
caso das aes de interd io.

9 Art. 698. Nas aes de familia, o Ministrio Pblico somente intervir quando houver interesse de incapaz e
dever ser ouvido previamente homologao de acordo.
10 DIREITO PROCESSUAL CIVIL. ATUAO DO MINISTRIO PBLICO COMO DEFENSOR DO INTERDITANDO. Nas aes de
interdio no ajuizadas pelo MP, a funo de defensor do interditando dever ser exercida pelo prprio
rgo ministerial, no sendo necessria, portanto, nomeao de curador lide. Esto legitimados para re
querer a interdio somente os pais ou tutor, o cnjuge ou parentes prximos do interditando ou, ainda, em
carter subsidirio, o MP (art. 1.177 e u78 do CPC), sendo esta a nica hiptese em que se exige a nomea
o de curador lide, a fim de ensejar o contraditrio. Nessa perspectiva, verifica-se que a designao de
curador especial tem por pressuposto a presena do conflito de i nteresses entre o incapaz e o responsvel
pela defesa de seus interesses no processo judicial. Assim, na hiptese de encontra r-se o M P e o su posto
incapaz em polos opostos da ao, h intrnseco conflito de i nteresses a exigir a nomeao ao interditando
de curador lide, nos termos do art. 1.179 do CPC, que se reporta ao art. 9 do mesmo Cdigo. Todavia, pro
posta a ao pelos demais legitimados, caber ao M P a defesa dos i nteresses d o i nterditando, fiscalizando
a regularidade do processo, requerendo provas e outras diligncias que entender perti nentes ao esclare
cimento da incapacidade e, ao final, impugnar ou no o pedido de interdio, motivo pelo q u al no se faz
cabvel a nomeao de curador especial para defender, exatamente, os mesmos i nteresses pelos quais zela
o MP. A atuao do MP como defensor do interditando, nos casos em que no o autor da ao, decorre da
lei (art. u82, io, do CPC e art. 1.770 do CC) e se d em defesa de direitos individuais indisponveis, funo

124
M I NISTRIO P B LJCO E O PAPEL DE FISCAL DA ORDEM JU RDICA NO CPC/20 1 5

N a m esma linha d e raciocnio da Recomendao d o CNMP, entendeu-se q u e


n o se j ustifica a interveno d o M P apenas pelo estado d a pessoas e q u e isso
seria um resqucio do ordenamento pr Constituio de i988. A circu nstncia q u e
justificaria a interveno d o M . P. seria, t o somente, a presena d e u m inca paz"
n u m dos plos da relao processual12

compatvel com as suas funes institucionais (art. 127 d a CF).REsp i.099.458-PR, Rei. Min. Maria lsael Gallotti,
julgado em 2/12/2014, DJe 10/12/2014. (Informativo n 553 do STJ).
11 Mesmo nesses casos, o STJ vem atenuando o rigor da sano do art. 246 do CPC quando no h a interven
o no momento prprio. Veja-se, nesse sentido: INCAPAZ. PARQUET. INTERVENO. PREJU(ZO. COMPROVAO. Na
hiptese dos autos, o Ministrio Pb/co (MP) estadual interps recurso de apelao para impugnar sentena
homologatrio de acordo firmado entre as partes - uma delas, incapaz - em ao expropratra da qual no
participou como custus legs. Nesse contexto, a Turma entendeu que a ausncia de intimao do Parquet, por si
s, no enseja a decretao de nulidade do julgado, sendo necessria a efetiva demonstrao de prejuzo para
as partes ou para a apurao da verdade substancial da controvrsia jurdica, segundo o princpio pas de nullits
sons gref. Ressaltou-se que, mesmo nas hipteses em que a interveno do Parquet obrigatria, como no caso,
visto que envolve interesse de incapaz, seria necessria a demonstrao de prejuzo para reconhecer a nulidade
processual. Na espcie, o MP no demonstrou ou mesmo aventou a ocorrncia de a lgum prejuzo que legitimasse
sua interveno. Consignou-se, ademais, que, no caso, cuidou-se de desapropriao por utilidade pblica, em que
apenas se discutiam os critrios a serem utilizados para fixao do montante indenizatrio, valores, inclusive,
aceitos pelos expropriados, no se tratando de desapropriao que envolvesse interesse pblico para o qual o
legisla dor tenha obrigado a interveno do MP. Assim, no havendo interesse pblico que indique a necessidade
de interveno do Ministrio Pblico, como na espcie, a interveno do Parquet no se mostra obrigatria a pon
to de gerar nulidade insanvel. Precedentes citados do STF: RE 96.899-ES, OJ 5/9/1986; RE 91.643-ES, DJ 2/5/1980; do
STJ: REsp 1.010.521 PE, Dje 9/11/2010, e REsp 814.479-RS, Dje 14/12/2010. REsp 818-978-ES, Rei. Min. Mauro Campbell
Marques, julgado em 9/8/2011. (Informativo n 480 do STJ).
12 Contudo, preciso registrar q u e a jurisprudncia parece, por vezes, vacilante. Em situao envolvendo
id osos, apesar do esprito da Lei n 10.741/03, os Tribu nais Superiores vem limitando a legiti midade do
M.P. Por outro lado, em se tratando de menor com pretenso alim entcia, refora-se a regra do art. 201,
inciso I l i do ECA, apesar d a possvel colidncia com a norma inscrita no art. 129, inciso IX da Carta de 1988,
como se pode ver dos precedentes adiante referidos: BENEF(C/O PREVIDENCIARIO. IDOSA. INTERVENO. MP.
Discute-se no REsp a obrigatoriedade de interveno do Ministrio Pb/co (MP) em processos em que idosos
capazes sejam parte e postulem direito individual disponvel. Nos autos, a autora, que figura apenas como
parte interessada no REsp, contando mais de 65 anos, ajuizou ao contra o Instituto Nacional do Seguro Social
(INSS) para ver reconhecido exerccio de atividade rural no perodo de 7/11/1946 a 31/3/1986. A sentena julgou
improcedente o pedido e o TJ manteve esse entendimento. Sucede que, antes do julgamento da apela o, o
MPF (recorrente), em pa recer, requereu preliminar de anulao do processo a partir da sentena por falta de
intimao e interveno do Parquet ao argumento de ela ser, na hiptese, obrigatria, o que foi negado pelo
TJ. Da o REsp do MPF, em que a lega ofensa aos a rts. 84 do CPC e 75 da Lei n 10.741/2003 (Estatuto do Idoso).
Destacou o Mn. Relator que, no caso dos autos, no se discute a legtimidade do MPF para propor ao cvil
pb/ca em matria previdenciria; essa legitimidade, inclusive, j /a reconhecida pelo STF e pelo STJ. Explca,
na espcie, no ser possvel a interveno do MPF s porque a parte a utora idosa, pois ela dotada de
capacidade cvil, no se encontra em situao de risco e est representada por a dvoga do que interps os
recursos cabveis. Ressalta ainda que o direito previdncia social envolve direitos disponveis dos segurados.
Dessa forma, no se trata de direito individual indisponvel, de grande relevncia social ou de comprovada
situao de risco a justificar a interveno do MPF. Diante do exposto, a Turma negou provimento ao recurso.
REsp 1.235.375-PR, Rei . Min. Gilson Dipp, julgado em 1 2/4/201 1 . (Informativo STJ 469). AUMENTOS. LEGITIMIDADE.
MP. O menor que necessita dos a/mentos em questo reside com sua gentora em comarca no provida de
defensoria pb/ca. Contudo, certo que o MP tem legtimidade para propor aes de a/mentos em favor de
criana ou adolescente, independentemente da situao em que se encontra ou mesmo se h representao
por tutores ou gentores (art. 201, Ili, da Lei n 8.069/1990 - ECA). J o a rt. 141 desse mesmo diploma legal
expresso ao garantir o a cesso da criana ou adolescente defensoria, ao MP e ao Judicirio, o que leva
concluso de que o MP, se no ajuizasse a ao, descumpriria uma de suas funes institucionais (a curadoria

1 25
H U MBERTO DALLA BERNARDINA DE P I N H O

Por fim , no i nciso I l i foi i nserida a hiptese d e i nterveno quando houver


conflito coletivo de terra u rbana.
Observe-se q u e o art. 554, 1 d eterm ina a i ntimao d o M P nas aes pos
sessrias nas q uais figu re no polo passivo grande n mero d e pessoas13
O pargrafo nico d o art. 178 refora a ideia, j asse ntada em sede d outrin
ria e j u rispru d encial, no sentido d e que a partici pao da Faze nda P blica, por si
s, no configu ra hiptese de i nterveno do M i nistrio P blico.
Assim, o exam e da presena d o i nteresse pblico deve ser feito caso a caso,
de acordo com as particu laridades da espcie.
O art. 179 atualiza, sem grande modificao d e contedo, a redao d o art.
83 d o CPC / 73, e prev d u as regras para a i nterveno d o M . P. :
a ) ter vista d o s a utos d e pois d a s partes, s e n d o intimado d e todos
os atos do processo;

b) poder produzir provas, req u erer as m e d idas processuais perti


ne ntes e recorrer.

O art. 180 trata do p razo para m a nifestao. Aps a notar q u e o M . P. d etm


prazo e m d o b ro para se manifestar, o legislador fixa com clareza, suprindo la
cuna existente no ordenamento anterior, a partir d e q u e m o mento se considera
efetivada a intimao pessoal.
Aq ui o Cdigo nos remete ao art. 183, 1, que, ao tratar da contagem de
prazo da Fazenda, cujos advogados tambm d etm a pre rrogativa da i ntimao
pessoal, estabelece que essa ser concretizada por meio de carga, rem essa ou
meio eletrnico.
Perce be-se, ento, que se o M . P. participa do processo como parte, ele de
tm o prazo em dobro para se m a nifestar. E a, cada ato d o processo tem seu

da inf ncia e juventude). Anote-se q u e a l e i de Alimentos aceita a postulao verbal pela prpria parte, p o r
termo ou a dvogado constitudo nos autos (art. 3, 1, d a l e i n 5.478/1968), o q u e demonstra a preocupao
do legislador em garantir aos necessitados a via judiciria. A legitimao do MP, na hiptese, tambm decorre
do direito fundamental de acesso ao Judicirio (art. 5, LXXIV, da CF/1988) ou mesmo do disposto no art. 201
do ECA, pois, ao admitir legitimao de terceiros para as aes cveis em defesa dos direitos dos infantes,
reafirma a legitimidade do MP para a proposio dessas mesmas medidas judicia is, quanto mais se vistas as
incumbncias dadas ao parquet pelo art. 127 da CF/1988. A a legao sobre a indisponibilidade do direito aos
alimentos no toma relevo, visto no se tratar de interesses meramente patrimonia is, mas, sim, de direito
fundamental de extrema importncia. Precedentes citados: REsp 510.969-PR, DJ 6/3/2006, e RHC 3.716-PR, DJ
15/8/1994. REsp 1 . 1 13.590-MG, Rei. Min. Nancy Andrighi, julgado em 24/8/2010. (Informativo STJ n 444).
13 Art. 554. (.. .) 1 No caso de ao possessrio em que figure no polo passivo grande nmero de pessoas, sero
feitas a citao pessoal dos ocupantes que forem encontrados no local e a citao por edital dos dema is, de
terminando-se, ainda, a intimao do Ministrio Pblico e, se envolver pessoas em situao de hipossuficincia
econmica, da Defensoria Pblica.

1 26
M I N ISTRIO P B LICO E O PAPEL OE FISCA L DA ORDEM J U RDICA NO CPC/2 0 1 5

prazo previsto (com regra geral, o novo Cdigo procura u niform izar o s prazos, de
form a que quase todos so d e 15 dias).

Cao o M.P. esteja partici pando como fiscal da ordem j u rdica, ou seja, no
foi ele q u e m props a demanda, mas sua interveno obrigatria por fora da
presena de u ma das hi pteses do a rt. 178, seu prazo de trinta dias.

A fixao d esse prazo est afinada com a garantia da d u rao razovel do


processo, prevista e m sede constitucional no a rt. 5 , inciso LXXVlll, e reproduzida
no novo Cdigo no art. 4.

Findo o p razo, sem m a nifestao, seguindo-se a tendncia j a d otada no


pargrafo nico do art. 12 da Lei n 12.016/2009 (Lei d o Mandado d e Segu ra na),
o art. 180, l d eterm ina q u e o juiz req u i sitar os a utos e dar andamento ao
processo.

Nesse caso, podemos presu mir q u e o legislador compreende a falta de ma


nifestao co mo entendi mento do M . P. no sentido d e q u e sua interveno no
necessria.

Outra questo que m e rece uma reflexo m a is aprofundada a d o i nciso 1


do art. 178, q u e dispe q u e o Ministrio P blico i ntervir nos casos de interesse
p blico ou social.

Te mos aqui, em verdade, duas q uestes. A pri m e i ra diz respeito s eventuais


discord ncias entre o J uiz e o Mem bro d o M P q u a nto necessidade ou no de
interveno. A soluo q u e existe hoje, ou seja, i nterposio d e agravo, no ser
mais vivel no Novo CPC, em razo da drstica red u o das hipteses de ca bi
mento desse recurso, que d eve estar expressamente ressalvadas no art. i.015.

Por outro lado, ta mbm no parece razovel fazer uso d o mandado d e segu
rana, eis que no estaria configu rado o d i re ito lquido e certo in casu.
Melhor seria, a nosso ver, trazer para o CPC a soluo q u e j existe hoje nas
Leis Orgnicas dos M i nistrios P blicos Estad uais e da U nio (artigo 26, inciso VIII
da Lei n 8.625/93, e artigo 6, inciso XV da Lei Complem entar n 75/93), no sentido
de que a i nterveno14 deve se dar nos casos em que o M e m bro do M . P. visuali
zar'5 o i nteresse p blico.

14 Mesmo aqueles que reconhecem ao Poder Judicirio a titularidade para aferio da presena ou no do
interesse pblico no caso concreto, so forados a concluir no sentido de que "no h meios para se coagir
o rgo ministerial a participar, de forma que a sua deciso pela negativa vale como pa lavra final quanto
inexistncia de interesse pblico". (MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico
no Processo Civil Brasileiro, 2 edio, So Paulo: Saraiva, p. 389).
15 Moniz de Arago, em clebre passagem, assenta que "o Juiz ou o Tribunal no so senhores de fixa r a con
venincia ou a intensidade e profundidade da atuao do Ministrio Pblico. Este que mede e a desenvolve.

127
H UM BERTO DALLA BERNARDINA DE P I N HO

Mas ainda q u e adotada tal soluo, cairam os n u m segu ndo problema: a


discricionariedade e a independncia fu ncional d e cada M e m bro faria m com q u e
n o h o uvesse u m padro, u m par metro d e i nterveno, o q u e geraria instabili
dade e insegurana no exerccio das fu nes d o M i nistrio P blico.

Com efeito, as expresses "i nteresse p blico" e "interesse social" se insere m


na tipologia d o s conceitos j u rdicos indeterminados.

Para tentar, de algu m a forma, trazer maior o bjetividade q u esto, em abri l


d e 2010, o Conselho Nacional d o M i nistrio P blico e d itou a Recomendao n 16,
e com isso buscou tam b m u n iformizar a interveno do MP no processo civi116.
I nteressante observar os considera n da'7 adotados no introito do a to adminis
trativo normativo, que apesar de estabelecer uma srie de critrios objetivos, ressa l
va que deve ser respeitada a independncia funcional dos membros da Instituio,
razo pela qua l o ato expedido sem efeito vinculativo.

Nesse sentido, a Recomendao elenca as hipteses nas qua is, em regra, des
necessria18 a interveno do M.P.

A no ser assim, transformar-se-ia o Ministrio Pblico, de fiscal do juiz na aplicao da Lei, em fiscalizado dele
no que tange sua prpria interveno fiscalizadora". (ARAGO, Moniz de. Comentrios ao Cdigo de Processo
Civil, volume li, 9 edio, Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 284).
16 CONSELHO NACIONAL DO MIN ISTRIO PBLICO. RECOMENDAO n' 16, de 28 de abril de 2010, pu blicada no DJU,
seo nica, 16.06.2010, p. 08). Dispe sobre a atuao dos mem bros do Ministrio Pblico como rgo
interve niente no processo civil. Disponvel em http://www. cnmp.gov.br, acesso em abril de 2014.
17 "CONSIDERANDO a necessidade de racionalizar a interveno do Ministrio Pblico no Processo Civil, nota
damente em funo da utilidade e efetividade da referida interveno em benefcio dos interesses sociais,
coletivos e individuais indisponveis;
CONSIDERANDO a necessida de e, como decorrncia, a imperiosidade de (re)orientar a atuao ministerial em
respeito evoluo institucional do Ministrio Pblico e ao perfil traado pela Constituio da Repblica (arti
gos 127 e 129), que nitidamente priorizam a defesa de tais interesses na qualidade de rgo agente;
CONSIDERANDO a justa expectativa da sociedade de uma eficiente, espontnea e integral defesa dos mesmos
interesses, notadamente os relacionados com a hipossuficincia, a probidade administrativa, a proteo do
patrimnio pblico e social, a qualidade dos servios pblicos e de relevncia pblica, a infncia e juventude,
as pessoas portadoras de deficincia, os idosos, os consumidores e o meio a mbiente;
CONSIDERANDO a iterativa jurisprudncia dos Tribunais ptrios, inclusive sumuladas, em especial dos Egrgios
Supremo Tribunal Federal e Superior Tribunal de Justia;
CONSIDERANDO a exclusividade do Ministrio Pblico na identificao do interesse que justifique a interveno
da instituio na causa;" (Resoluo CNMP n 16/10)
18 "Art. 5. Perfeitamente identifica do o objeto da causa e respeitado o princpio da independncia funcional,
desnecessria a interveno ministerial nas seguintes demandas e hipteses:
I - Interveno do Ministrio Pblico nos procedimentos especiais de jurisdio voluntria;
li - Habilitao de casamento, dispensa de proclamas, registro de casamento in a rticulo mortis - nuncupativo,
justificaes que devam produzir efeitos nas habilitaes de casamento, dvidas no Registro Civil;
Ili - Ao de divrcio ou separao, onde no houver cumulao de aes que envolvam interesse de menor
ou incapaz;

128
M IN ISTRIO P BLICO E O PAPEL D E FISCAL DA ORDEM J URIDICA NO (PC/2 0 1 5

P o r fi m, o art. 1 8 1 repete a p reviso d o art. 85 d o CPC / 73, trazendo as hi


pteses d e responsabilidade d o m e m bro d o Parquet, quando agir com dolo ou
fraude no exerccio d e suas fu nes.

Observe-se que o legislador acrescentou o term o "regressiva mente", escla


rece ndo i m portante q u esto q u e havia ficado obscura no ordenamento a nterior.
Com efeito, em sede constitucional, o art. 37, 6 esta belece q u e a responsabili
dade civil do funcion rio p blico regressiva'9

Desta forma, me parece claro q ue, a partir de agora, a q u e l e q u e se sentir


prej u d icad o pela atuao d e um M e m b ro d o M . P., e reputar que a cond uta se
deu por dolo ou fra ude, d eve acionar o Estado, q u e, por sua vez, d eter d i reito
de regresso contra o agente.

IV - Ao declaratria de unio estvel, onde no houver cumulao de aes que envolva interesse de menor
ou incapaz;
V - Ao ordinria de partilha de bens;
VI - Ao de alimentos, revisionai de alimentos e execuo de alimentos fundada no a rtigo 732 do Cdigo de
Processo Civil, entre partes capazes;
VII - Ao relativa s disposies de ltima vontade, sem interesse de incapazes, excetuada a aprovao, cum
primemo e registro de testamento, ou que envolver reconhecimento de paternidade ou legado de alimentos;
VIII - Procedimento de jurisdio voluntria relativa a registro pblico em que inexistir interesse de incapazes;
IX - Ao previdenciria em que inexistir interesse de incapazes;
X - Ao de indenizao decorrente de acidente do trabalho;
XI - Ao de usucapio de imvel regularmente registrado, ou de coisa m vel, ressalvadas as hipteses da Lei
n 10.257, de 10 de julho de 2001;
XII - Requerimento de falncia ou de recuperao judicial da empresa, antes da decretao ou do deferimento
do pedido;
XIII - Ao de qualquer natureza em que seja parte sociedade de economia mista;
XIV - Ao individual em que seja parte sociedade em liquidao extrajudicial;
XV - Ao em que for parte a Fazenda ou Poder Pblico (Estado, Municpio, Autarquia ou Empresa Pblica),
com interesse meramente patrimonial, a exemplo da execuo fiscal e respectivos embargos, anulatrio de
dbito fiscal, declaratria em matria fiscal, repetio de indbito, consignao em pagamento, possessrio,
ordinria de cobrana, indenizatria, anulatrio de ato administrativo, embargos de terceiro, despejo, aes
cautelares, conflito de competncia e impugnao ao valor da causa;
XVI - Ao de desapropria o, direta ou indireta, entre partes capazes, desde que no envolvam terras rurais
objeto de litgios possessrios ou que encerrem fins de reforma agrria (art. 18, 2, da LC 76/93);
XVII - Ao que verse sobre direito individual no-homogneo de consumidor, sem a presena de incapazes;
XVIII - Ao que envolva fundao que cara cterize entidade fechada de previdncia privada;
XIX - Ao em que, no seu curso, cessar a causa de interveno;
XX - Interveno em ao civil pblica proposta pelo Ministrio Pblico;
XXI - Assistncia resciso de contrato de trabalho;
XXII - Interveno em mandado de segurana."
19 "Responsa bilidade objetiva do Estado por aros do Ministrio Pblico (. . .). A legitimidade passiva da pessoa
jurdica de direito pblico para arcar com a sucumbncia de ao promovida pelo Ministrio Pblico na defesa
de interesse do ente estatal. assegurado o direito de regresso na hiptese de se verificar a incidncia de
dolo ou culpa do preposto, que atua em nome do Esta do." (AI 552.366-AgR, Rei. Min. fllen Gracie, julgamento
em 6-10-2009, Segunda Turma, DJE de 29-10-2009.) Vide: RE 55u56-AgR, Rei. Min. Ellen Gracie, julgamento em
l0-3-2009, Segu nda Turma, DJE d e 3-4-2009.

1 29
H U MBERTO ALLA BERNAROINA DE P I N H O

4.2 Dispositivos especficos


Passaremos a exam i n a r, a partir de agora, algu ns dispositivos q u e regu lam a
atividade d o M . P. na Parte Geral d o Novo CPC, e q u e se e ncontram d ispersos a o
longo d o texto.
a) Arguio d e incom petncia relativa p e l o MP

Art. 65. Prorroga r-se- a competncia relativa se o ru no a legar a


incompetncia em preliminar de contestao.

Pa rgrafo nico. A incompetncia relativa pode ser alegada pelo Minis


trio Pblico nas causas em q u e atuar.

Com a nova regra, fica claro q u e o M . P. pode suscitar a m bas as formas de in


competncia, e independentemente da modalidade de sua partici pao no pro
cesso (ou como parte e fiscal da lei, ou apenas como fiscal da orde m j u rdica).
Obvi a mente, i ntervin d o como fiscal, no ofertar contestao e, n esse caso, a
incom petncia d ever ser suscitada em sua manifestao (cota ou parecer).
Apesar da redao d o dispositivo, uma controvrsia certamente surgir em
b reve. E se o Promotor no suscita em sua p rimeira manifestao? Haveria tam
bm, aqui, a ocorrncia da prorrogao da com petncia, fazendo-se uma inter
p retao sistemtica com a regra d o caput? Arrisco u m a resposta afirmativa, eis
que o pargrafo nico que cuida da participao d o M . P. est diretam ente ligado
ao q u e est determinado na cabea d o artigo.
Mas podera mos, ainda, ir mais longe. E se a h i ptese de incom petncia
relativa, o ru no alega na contestao, e o MP a e nfrenta e m sua primeira ma
nifestao, assim que tem vista dos autos?
Por q uesto de coerncia, penso q u e d eve o j u iz acolher a prom oo do M P
e d eterminar a remessa dos autos a o juzo competente, eis q u e legislador, a o
permitir q u e o Pro m otor "fiscal da ordem jurdica" suscite tal questo, acabou
criando hi ptese de legiti mao concorrente. Assim, a inrcia de um legitimado
no d eve i m pedir q u e a p rovidncia seja efetivada por outro, a m enos q u e h aja
exceo no texto legal, o que no m e parece ser o caso.
b) Curad oria Especial e Interven o do M.P.

Art. 72. O juiz nomear cura dor especial a o :

I - incapaz, s e n o tiver representante lega l ou se os interesses deste


colidirem com os daquele, enquanto durar a incapacidade;

li - ru preso revel, bem com o ao ru revel citado por edita l ou com


hora certa, enqua nto no for constitudo a dvoga do.

Pargrafo nico. A curatela especial ser exercida pela Defensoria P


blica, nos termos da lei.

130
M I N ISTRIO P BL I C O E O PAPEL DE FISCAL DA ORDEM J U R DICA NO C P C/20 1 5

O art. 7 2 trata da curadoria especial e corresponde a o atual art. 9 do CPC /


73. No h diferena q u a nto s h ipteses de cabimento, sendo certo q u e o novo
CPC criou limites para as h i pteses dos dois incisos ("enquanto d u rar a i nca pa
cidade", no inciso 1, e "enquanto no for constitud o advogado", no inciso 1 1), e
h u m a d efinio sobre q u e m deve exercer esse pa pel, no pargrafo nico do
art. 72.

Como cedio, o curador especial u ma figu ra suis generis que intervm no


feito a pedido do j uiz, para garantir os princpios da a m pla defesa e do contra
ditrio sem pre q ue, por conta d e determ inados incidentes processuais, u ma d as
partes fica em situao d e i nferioridade. u m corolrio da igualdade no sentido
material, e que se m a nifesta a penas nas estritas h ipteses previstas pelo Cdigo.

Pela nova redao d o pargrafo nico d o art. 72, a cu radoria especial d eve
ser exercida por d efensor p b l ico ou por advogado d ativo, na ausncia do pri
meiro. Este dispositivo est e m consonncia com o a rt. 4, inciso XVI da Lei Com
plementar no 80/94, com redao dada pela Lei Complementar no i32/09.

N u m a pri m e i ra leitu ra, parece no haver qualquer dificu ldade na compre


enso e interpretao deste dispositivo. Ocorre que, na prtica, algu mas q u es
tes tm surgid o, sobretud o nos casos em que a Defensoria P blica req u e r sua
interveno no feito, invocando condio d e curador especial, m esmo quando
a hi ptese no est expressam e nte prevista no a rt. 9 do CPC, e o M.P. j est
intervindo no feito regularmente.

Isso ocorreu num passado recente, e m alguns procedimentos na rea da


infncia e juventude no Estado d o Rio d e Janeiro, e provocou a lgumas consequ
ncias processuais danosas s partes.

Nesse sentido, preciso q u e fique claro que as h ipteses de curadoria espe


cial so exaustivas, e dependem, necessaria m ente, d e provocao judicial. No
custa lem brar que o processo envolve apenas as partes i nteressadas. Tercei ros e
outras figu ras vm ao processo a penas e m hi pteses pr-defi nidas pelo legisla
dor, ca bendo ao j u iz avaliar a sua aplica bilidade ao caso concreto.

Nem mesmo o M inistrio Pblico, diante de seu gigante papel constitucional,


pode in . rvir aleatoriame nte e m qualquer feito, sob pena d e desvirtuar o mod e
lo legal e causar u m deseq u i lbrio naquela demanda.

I magine o caos q u e se i nstalaria se o M . P. resolvesse intervir em determ i na


dos processos, sob o pretexto da ampliao do alcance da expresso i nteresse
p blico contida no i nciso I l i d este dispositivo.

De se notar, ainda, que a curadoria especial no uma forma de interveno


d e terceiros, e m u ito menos se assemelha assistncia. E ainda que se buscasse

131
H UMBERTO ALLA B ERNARDINA DE P I N H O

u ma eventua l interpretao analgica, seria necessrio demonstrar interesse ju


rdico no feito e o bter a concordncia d o assistido, demonstrando q u e sua inter
veno positiva, ou seja, vai contri b u i r para a mel horia da q ualidade da pres
tao j u risdicional, e no gerar confuso, incidentes desnecess rios, ou m esmo
u m a su perposio de papeis constitucionais q u e d evem ser ma ntidos separados.

Ao contrrio d o que pode parecer i nicial m ente, neste caso, o fato d e haver
duas instituies tutelando o mesmo interesse no significa u ma proteo maior.
Isto porq u e o processo algo com plexo por natureza. Quanto mais pessoas so
i ntegradas relao processual, mais atos so necessrios, e maior a q uanti
dade d e recursos, provid ncias e i ncide ntes ca bveis.
O a buso d o instituto leva, portanto, a interferncias indevidas, q u er na seara
da advocacia privada, quer no m bito d e atuao d o Ministrio P blico.

No se pode esquecer que o art. 134 da Constituio d esenha as atri b uies


da Defensoria Pblica d e forma a no colidir e m u ito me nos invadir a esfera de
atri b uies das demais i nstituies.
A ttulo d e exe m plo, citamos a discusso sobre a extenso da legitimidade
d a Defensoria P blica para as aes coletivas, fruto da Lei n 1 1448/07. A qu esto
permaneceu controversa d u rante dois a nos, tendo d ado azo, i nclusive, a propo
situ ra d e uma ADIN no STF; s foi pacificada com a LC 132/09, que no art. 4, inci
sos VII e VI II, l i mitou o uso dos processos coletivos s hi pteses do art. 5, inciso
LXXIV da Constituio da Re p blica, observado o interesse de gru po de pessoas
h i possuficientes2.
Talvez seja a hora de se a m a d u recer a necessidade de um mecanismo q u e
recoloque a curadoria especial d entro d os li m ites b uscados originalmente pelo
legislador, pois, caso tais prticas conti nuem, o a buso da curadoria especial, ao
i nvs de contri b u i r para a efetivao d e u m processo j u sto, levar e m bates
institucionais e prejudicar, justamente, aquele q u e se pretendia, inicialm ente,
auxiliar.
N a linha do q u e est sendo ponderado a q u i, o Relatrio21 d a Cm a ra dos De
putados inseria u m 2 no art. 72 d o e nto P.L. 8.046/10. Na verso final d o novo
CPC tal d ispositivo foi su primido.

20 Para maiores informaes sobre essa q uesto, remetemos o leitor a PINHO. H u m berto Dalla Bernardina
de. A legitimidade da Defensoria Pblica para a propositura de aes civis pblicas, in Revista de Direito da
Defensoria Pblica do Estado do Rio de Janeiro, vol. 22, 2007, p p . 137/154.
21 A Justificativa apresentada no relatrio a seguinte: "A desnecessidade da nomeao do curador especial
nessas hipteses est no fato de que o Ministrio Pblico a parte no processo j possui atribuio consti
tucional para a tutela dos direitos do incapaz. A nomeao de curador especial seria desnecessria e intil.
A lacuna legislativa sobre essa questo vem afetando inmeros processos, com ntidos prejuzos para a tutela

1 32
M I N ISTRIO PBLICO E O PAPEL DE FISCAL DA ORDEM JURIDICA NO ( P C / 2 0 1 5

Contu do, n o obstante a om isso legal, a q uesto restou pacificada no m


bito d a j u rispru dncia. Nesse sentido, col h e m os precede nte do STJ22 de maro d e
2012, q u e examina a q u esto c o m clareza e preciso, bem c o m o recente posicio
namento doutrinrio23

e) Nu lidade pela falta d e i nterven o d o M . P.

Art. 279. nulo o processo quando o m e mbro do Ministrio Pblico no


for intimado a a companhar o feito em que deva intervir.

1 Se o processo tiver tra m ita do sem conhecimento do membro do


Ministrio Pblico, o juiz invalidar os atos praticados a partir do mo
mento em que ele deveria ter sido intimado.

2 A nulidade s pode ser decretada aps a intimao do Ministrio P


blico, que se manifestar sobre a existncia ou a inexistncia de prejuzo.

Embora o art. 246 do CPC / 73 sem pre tenha sido usado para ilustrar hiptese
de nulidade absoluta, a j u rispru d ncia h m u ito vinha relativiza ndo o vcio, exi
gindo a demonstrao efetiva de prejuzo para o reco nheci mento do vcio .

Agora parece q u e o texto d o novo Cdigo v a i dar uma nova feio ao insti
tuto, prestigiando o M . P., dever ser intimado a fim de que se manifeste sobre
eventual prejuzo advi ndo de sua no interveno no passado.

d e crianas e a dolescentes, tendo havido edio de enunciados jurisprudenciais pelos Tribunais de Justia dos
Estados do Rio Grande do Sul e do Rio de Janeiro, estando a matria sob a preciao do Superior Tribunal de
Justia, com decises majoritrias no sentido da proposta ora form ulada".
22 DESTITUIO DO PODER FAMILIAR. AO AJUIZADA PELO MP. DEFENSOR/A PBLICA. INTERVENO. A Turma firmou en
tendimento de que desnecessria a interveno da Defensoria Pblica como curadora especial do menor
na ao de destituio de poder familiar ajuizada pelo Ministrio Pblico. Na espcie, considerou-se inexistir
prejuzo aos menores apto a justificar a nomeao de curador especial. Segundo se observou, a proteo
dos direitos da criana e do adolescente uma das funes institucionais do MP, consoante previsto nos arts.
201 a 205 do ECA. Cabe ao referido rgo promover e acompanhar o procedimento de destituio do poder
familiar, atuando o representante do Parquet como autor, na qualidade de substituto processual, sem prejuzo
do seu papel como fiscal da lei. Dessa forma, promovida a ao no exclusivo interesse do menor, despi
cienda a participao de outro rgo para defender exatamente o mesmo interesse pelo qual zela o autor
da ao. Destacou-se, ademais, que no h sequer respa ldo legal para a nomeao de curador especial no
rito prescrito pelo ECA para ao de destituio. De o utra parte, asseverou-se que, nos termos do disposto no
art. 9 do CPC, na mesma linha do pa rgrafo nico do a rt. 142 do ECA, as hipteses taxativas de nomeao de
curador especial ao incapaz s seriam possveis se ele no tivesse representante legal ou se colidentes seus
interesses com os daquele, o que no se verifica no caso dos autos. Sustentou-se, ainda, que a natureza jur
dica do curador especial no a de substituto processual, mas a de legitimado excepcionalmente para atuar
na defesa daqueles a quem chamado a representar. Observou-se, por fim, que a pretendida interveno
causaria o reta rdamento do feito, prejudicando os menores, justamente aqueles a quem se pretende proteger.
Precedente citado: Ag 1-369.745-RJ, DJe 13/12/201i. REsp i . 176.5 12-RJ, Rei. Min. Maria Isabel Gallotti, julgado
em 1/3/2012. (Informativo STJ 492).
23 DIDIER Jr., Fredie. GODIN HO, Robson Renault. Questes atuais sobre as posies do Ministrio Pblico no pro
cesso civil brasileiro, Revista de Processo, vai. 237, nov. /2014, p. 45.

133
H UMBERTO 0ALLA B ERNARDINA DE P I N H O

O Relatrio a presentado pela Cm a ra dos Deputados p revia, ainda, a i nser


o d e u m 3 no texto, tratando da possibilidade de suprimento d o vcio pela
m a nifestao de seu prpri o rgo que atua em sede recu rsai, o que tambm
a d m itido e m sede jurisprudencial. Contudo, essa ltim a previso foi excluda da
verso final do Cdigo.

De certa forma, o dispositivo coerente. Embora cai b a ao M . P. decidir e m


q u e hipteses d eve i ntervir (art. 26, i nciso V I I I d a Lei n 8.625/93), parece realmen
te u m exagero criar u ma p resuno absoluta d e q u e a falta d e i nterveno gera,
automatica m ente e por si s, vcio q u e contam i n a todo o ato e demanda a sua
a n u lao, sem possiblidade d e sanatria.
O dispositivo tambm vem a o encontro da ideia, j referid a anteriormente,
de se reduzir as hi pteses de interveno do M inistrio P blico nos p rocessos
cveis.

5. CONCLUSES

Nesse m o mento final, no o bstante as inovaes tcnicas propostas e co


mentadas, gostaria d e chamar a ateno para a q u esto da racionalizao da
interveno d o M inistrio P blico nos feitos cveis.
Sem qu erer repetir tudo o que j foi d ito nas linhas acima, e ao m esmo tem
po, sem pretender esgotar o assu nto, tenho para mim que este o ponto central
da q uesto.

Se, de um lado, se fala na n ecessidade de tra balhar co m filtros ao Acesso


Justia, de se sumarizar a tutela, sobretudo nos casos d e d e m a ndas repetitivas,
de se criar precedentes de o bservncia obrigatria e de se limitar o acesso aos
Tri bu nais Superiores, tambm no m bito do M i nistrio P blicos deve haver o
a m a d u reci mento das reais prioridades d a instituio, sem p re tendo em vista a
m a is a m pla proteo ao interesse p blico.

Em tem pos de neoconstitucionalismo e ps-modernidade as instituies tem


que rever seus prprios alicerces, se reinventar, auscultar a opinio p blica, dis
cutir a berta, p blica e a m plamente sua natu reza e fu no, e, por fim, orientar a
sua atuao para o futuro.
Num passad o positivista, com instituies estatais i m po nentes e sujeitas a
pouco controle, e ainda com a sociedade civil desorga nizada e fraca, rea l mente
era necessrio ter um M i nistrio P b lico com a m plo espectro d e intervenes e m
feitos cveis. S e a regra era a observncia estrita d o texto legal, p o r certo d ever
amos ter u m rgo q u e fiscalizasse se todas as leis estavam sendo d evidamente
cu m p ridas.

134
MI NISTRIO P B LICO E O PAPEL DE F I SCAL DA ORDEM JURDICA NO (PC/2 0 1 5

N o s dias atuais, contudo, observa-se q u e as pr p rias estruturas governa


mentais j te m se reestrutu ra d o, por bem ou por mal. Temos conselhos d e fisca
lizao, ouvidorias, inst ncias administrativas e j udiciais de controle, e a o pi nio
p blica tem cada vez mais vez e voz.

Ai nda sim, certo q u e ainda h m uito a ser feito, e nosso ordena m e nto ain
da precisa de um fiscal.

Contudo, parece haver um consenso, tanto d entro com o fora do M inistrio


P b lico, que neste m o me nto a sociedade p recisa mais de um rgo agente do
que de um interveniente. H maior d e m a nd a de aes a sere m tomadas do q u e
sim plesm ente d e u m a postu ra fiscalizatria do q u e j est sob o crivo d o J ud ici
rio.

Se ainda h tanto a se fazer nas reas do m eio a m biente, consumidor, i m


probidade administrativa, crim e organizado, i nfncia e juventude, id osos, por
tadores d e d eficincias e violncia dom stica, o cam i n h o a racionalizao das
fu nes i nterventivas a fim d e possam os nos focar nos pontos e m que os d i reitos
de p ri m ei ra e segu nda d i m e nso ainda no esto suficientemente protegidos.

Desse modo, o NCPC m a ntm, com a lgu ns pequenos ajustes, a regra genrica
da i nterveno do M . P., mas no especifica, a fu n d o, as hipteses.

Bem andou o legislador, pois esta m atria no afeta ao o bjeto d o novo


Cdigo. Ao mesmo tem po, essa opo l egislativa preserva a independncia fu n
cional da Instituio, eis que cabe ao CN M P, ouvidos todos os rgos d e classe
(como alis tem sido feito), d isciplinar de forma m i nu dente tais situaes.

M esmo assim, o ato norm ativo expedido pelo CNMP no d eve ser dotado de
carter vinculativo, vez que im pende respeitar a independncia fu ncional indivi
d u a l de cada p ro m otor.

Os m e m b ros, por sua vez, num p rimeiro m o mento devem seguir a orienta
o do CNMP, prestigiando o Princpio da U nidade. Contudo, caso verifiq u e m qu e,
naquele caso concreto, diante de u m a situao peculiar, devem adotar outra
postu ra, pod ero tra n q u i l a mente faz-lo, desde q u e fundamentem seu ponto de
vista, mais uma vez em nome da coeso i nstitucional.

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136
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137
C A PTULO 6

O Ministrio Pblico como fiscal


da ordem jurdica na Constituio
1 988 e no Novo CPC para o Brasil

Gregrio Assagra de Alm eida'

SUMRIO: 1 . INTRODUO; 2. O M I N I STRIO PBLICO NA CONSTITUIO DA REP BLICA FEDERATIVA DO


BRASIL DE 1 988; 3. A NATUREZA INSTITUCIONAL DO MINISTRIO PBLICO COMO GARANTIA CONSTITU
CIONAL FUNDAMENTAL DE ACESSO JUSTIA; 4. A M U LTIFUNCIONALIDADE DOS D I REITOS E DAS GARAN
TIAS CONSTITUCIONAIS FUNDAMENTAIS NO PLANO DA ATUAO DO MIN ISTRIO PBLICO; 5. OS DOIS
MODELOS CONSTITUCIONAIS DO MIN ISTRIO PBLICO BRASILEIRO: O DEMANDISTA E O RESOLUTIVO; 6.
UMA NOVA SUMMA DIVISIO AMPARADA NOS D I REITOS E NAS GARANTIAS CONSTITUCIONAIS FUNDA
MENTAIS COMO D I RETRIZ PARA A ATUAO DO M I N I STRIO PBLICO; 7. A SU PERAO DO MODELO DE
M I N I STRIO PBLICO COMO CU STOS LEG IS E A CONSAGRAO NA CONSTITUIO DE 1988 DO MODELO
DE MIN ISTRIO PBLICO COMO CUSTOS SOCI ETATIS (CUSTOS J U RIS) E FISCAL DA ORDEM J U RDICA: 7.1 .
A DEFESA DE I NTERESSES PRIMACIAIS D A SOCIEDADE; 7.2. O MINISTRIO PBLICO COMO FISCAL D A OR
DEM JURDICA NA CONSTITUIO DE 1 988: A I N CI D NCIA DESSA CONDIO CONSTITUCIONAL NA ATUA
O DA I NSTITUIO COMO RGO AGENTE E INTERVENI ENTE, NO PLANO DA ATUAO J U RISD ICIONAL
E EXTRAJ U RISDICIONAL; 8. O M I N I STRIO PBLICO COMO FISCAL DA ORDEM J U RDICA NA LEGISLAO
I N FRACONSTITUCIONAL E A CONSAGRAO EXPRESSA DA TERM I N O LOGIA NO NOVO CPC (LEI FEDERAL N
1 3 . 1 05, DE 16 DE MARO DE 2015) E ALGUMAS DI RETRIZES I MPORTANTES: 8.1. O MIN ISTRIO P BLICO NA
LEGISLAO INFRACONSTITUCIONAL; 8.2. O MINISTRIO PBLICO COMO FISCAL DA ORDEM JU RDICA NO
NOVO CDIGO DE PROCESSO CIVIL (LEI N 1 3 . 1 05, DE 1 6 DE MARO DE 201 5): ALGUMAS CONSIDERAES;
9. CONCLUSES; 1 0. REFERNCIAS

i. Graduado em Direito pela Universidade de Ribeiro Preto. Mestre em Direito Processual Civil e doutor
em Direitos Difusos e Coletivos pela Pontifcia Universidade Catlica de So Pa ulo. Promotor de justia do
Mi nistrio Pblico do Estado de Minas. Foi diretor e Coordenador Pedaggico do Centro de Estudos e Aper
feioamento Funcional do Ministrio Pblico d o Estado de Minas Gerais. Mem bro d a Comisso de J u ristas
do Ministrio da J ustia que elaborou o Anteprojeto convertido no Projeto de Lei (PL) n 5.139/2009 sobre
a nova Lei da Ao Civil Pblica. professor e foi coordenador do Curso de Mestrado em Direitos Fun
damentais da Universidade de ltana. Foi integrante, na vaga de jurista, da Cmara de Desenvolvimento
Cientfico da Escola Su perior do Mi nistrio Pblico da Unio. Foi professor visitante do Curso de Doutorado
da Universidad Lomas de Zamora, em Buenos Aires (Argentina). Foi professor visitante do Program a de
Postgrado sobre Gestin de Polticas Pblicas Ambientales en el Marco de la Globa lizacin d a Universi
dad de Castilla, em La Mancha (Espanha). Foi Assessor de Projetos e de Articulao lnterinstitucional da
Secretaria de Reforma do Judicirio do Ministrio da Justia. Foi mem bro da Cmara Consu ltiva Te mtica
de Poltica Regulatria do Ensi no J u rdico. Autor de vrios livros, com publicaes no Brasil e no exterior.
Ps-doutor em estgio snior pela Faculdade de Direito da Universidade de Syracuse, NY, Estados Unidos
e bolsista CAPEs e m Estgio Snior.

139
G REGRIO AssAGRA DE ALMEIDA

1 . I NTRODUO

O p resente artigo visa analisar o M i nistrio P blico com o fiscal da ordem j u


rdica na Constituio d e 1988 e no Novo Cdigo d e Processo Civil para o Brasil. O
objetivo princi pal apresentar a lgumas reflexes sobre a atuao do Ministrio
P blico no processo civil diante do Novo CPC a provado, sancionado e em perodo
d e vacatio legis.

Primeira m e nte estudado o Ministrio P blico na Constituio de 1988, con


feri ndo-se especial ateno a sua natureza como garantia constitucional funda
mental de acesso justia. Estuda-se especificam e nte o Ministrio P blico com o
fiscal d a ord e m j u rdica d e acordo c o m a Constituio d e 1988, quando ressal
tado que a condio d e fiscal da ord e m j u rdica a brange precipuame nte a d efesa
da Constituio, dos seus princpios e, especialmente, dos d i rietos e garantias
constitucionais fundamentais.

Em seguida, o artigo discorre sobre o M inistrio Pblico como fiscal da ord e m


j u rdi ca no plano da legislao infraconstitucional, conferindo especial ateno ao
CPC/1973 e ao Novo CPC (Lei Federal n 13.105, d e 16 de maro de 2015), q u a n d o
ressaltado q u e o Novo Diploma processual avana m u ito, no q u e se refere ao
Ministrio P blico, em relao ao CPC d e 1973, ainda e m vigor, ao rep roduzir o
teor d o artigo 127, caput, d a CR/1988 e, ainda, ao consagrar q u e o M i nistrio P
bli co exercer o direito d e ao nos termos das suas atri b uies constitucionais,
bem como q u e atuar como fiscal da ordem jurdica (Novo CPC, artigos 176, 177,
178 e 179 entre outros).

o artigo deixa claro q u e o Ministrio Pblico co nserva a qualidade de fiscal


da ordem j u rdica em todos os planos da sua atuao, pois esse atrib uto Insti
tucional est consagrado constitucionalme nte na prpria definio constitucional
d o M i nistrio Pblico (art. 127, caput).

Ao final so a presentadas as pri nci pais concluses e as referncias q u e am


parara m a pesquisa .

2. O M I N ISTRIO PBLICO NA CONSTITUIO DA REP BLICA FEDERATIVA


DO B RASIL DE 1 988

O M inistrio P blico est i nserido na Constituio da Repblica Fed erativa d o


Brasil d e 1988 no Ttulo I V D a Organizao dos Poderes -; m a s , em seo prpria
-

(artigos 127/130 da CR/1988), no captulo Das Funes Essenciais Justia. Est, por
tanto, separado das trs fu nes tpi cas do Estado.

O perfil constitucional d o Ministrio Pblico est estabelecido pelo art. i27,


caput, da Constituio, q u e o defi ne como " instituio permanente, essencial

140
O M 1 N1STR10 P BL1co COMO FISCAL DA ORDEM J URDICA NA CoNSTITU I O 1 988 E NO N ovo C P C PARA o BRASIL

funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime


democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis". , portanto, I nsti
tuio permanente e, em assi m sendo, clusula ptrea.

No Direito Comparado, difere ntemente do que acontece no Brasil atu almen


te, a melhor doutrina no v no Mi nistrio Pblico d e outros pases u m legtimo
e segu ro d efensor dos interesses e d i reitos m assificados e a ponta como bices a
fa lta de independncia e d e especia lizao desta Instituio e, como conse q ncia,
as ingerncias polticas esprias. Todavia, o p rprio Mauro Cappelletti, como crti
co da outorga dessa espcie de atri b u io ao Mi nistrio P blico, j ressaltou q u e
esses o bstcu los n o s e a p resentam ao M i nistrio Pblico b rasileiro, sobretudo
depois que a sua independncia foi assegu rada pela Constituio d e 198S2.

Aps o advento da Constituio de 1988, q u e re presenta a maior conq uista


do M i n istrio P blico brasileiro, outras leis viera m no sentid o de possi bilitar a
efetividade das tarefas constitucionais d a I nstituio, explicitando suas atri bui
es e legitim a ndo-a expressa mente para a atuao na tutela, especialmente,
das pessoas portadoras de n ecessidades especiais (Lei 7.853/89), dos investido
res no m e rcado d e valores m o b i lirios (Lei 7.913/89), da criana e do adol escente
(Lei 8.069/90), do consumidor (Lei 8.078/90), do patri mnio p blico (Lei 8.429/92 e
Lei 8.625/93), da ord e m econ mica e da livre concorrncia (Lei 8.884/94), d o Idoso
(Lei 10.74 1/03) etc.

Como escreve Antnio Alberto Machado, a evoluo histrica permite obser


var a vocao democrtica d o M i nistrio P blico 3, o qual hoje, com as novas atri
buies q u e lhe foram reservadas pela Constitui o, instituio de fu ndamental
i m portncia para a transformao da realidade social e efetivao do Estado
Democrtico d e Direito.

3. A NATUREZA I N STITUCIONAL DO M I N ISTRIO PBLICO COMO GARANTIA


CONSTITUCIONAL F U NDAMENTAL DE ACESSO J U STIA

Um dos temas mais polm icos sobre o M inistrio P blico, refere-se sua
natureza i nstitucional. Observa-se que h q u e m sustente q u e o M i n istrio Pbli
co estaria atado ao Poder Legislativo, a este incu m bindo a elaborao da lei e
quele a fiscalizao d o seu fiel cu m p ri m ento. H q u e m defenda q u e a atividade

CAPPELLETII, Mauro. O acesso dos consumidores justia. l n A s ga rantias do cidado na justia (obra conju nta,
coord. Slvio de Figueiredo Teixeira). So Pa ulo: Saraiva, 1989, p. 313.
Escreve ainda MACHADO, Antnio Alberto: "[... ] a instituio do Ministrio Pblico parece ter uma espcie de
vocao democrtica, ta lvez inerente sua ratio; ou at mesmo concluir-se que a existncia dela s faz sentido
numa democracia, sendo cerro que a sua ausncia ou tibieza, de outra parte, sempre indcio de regime
a utoritrio". Ministrio pblico: democracia e ensino jurdico. Belo Horizonte: Dei Rey, 2000, p. 140.

141
G REGRIO AssAGRA DE ALM EIDA

d o M i nistrio Pblico e m i nentemente j u risdicional, razo pela q u a l estaria ele


atrelado ao Poder Judicirio. E h quem afirme que a fu no d o M inistrio P blico
a d m i nistrativa, pois ele atuaria para pro m over a execuo das leis e estaria
atrelado ao Poder Executivo4

N e n h u m a d essas conce pes e nco ntra res p a l d o p e ra nte o Texto Cons


tituci o n a l d e 1988 q u e, a l m d e a m p l i a r m u ito o ca m p o d e atri b u io do
M i n i stri o P b l i co, co nferi u - l h e a utonomia a d m in istrativa, o ramentria e fun
cion a l (art. 1 27, 2, da CR/1988), colocou-o e m captu l o s e p a ra d o d o s o utros
P o d e res d o Estado, traou os seus p ri ncpios i n stitu cio n a i s (art. 1 27, l , d a
C R/1988) e , a i n d a, conferiu ga ra ntias funcionais aos seus rgos d e execuo
para o exerccio i n d e pe n d e nte d o m ister constitucional (art. 1 28, 5, i n ciso 1,
alneas "a", " b" e " e").
Entre as concepes so bre a natureza institucional d o M i nistrio Pblico,
m uito interessa nte o ente n d i m ento q u e sustenta q u e h o uve u m deslocamento
da I nstituio da sociedade poltica, como rgo repressivo d o Estado, para a
sociedade civil, como legti m o e autntico defensor da sociedade5 Esse d esloca
m e nto se justificaria por trs razes fundamentais. A primeira seria a social, q u e
originou c o m a vocao do M inistrio P blico para a d efesa da sociedade: e l e
assu m i u pau latinamente u m compromisso c o m a sociedade no transcorrer de s u a
evoluo histrica. A segu nda seria a poltica, q u e f o i surgindo c o m a vocao da
i nstitu io para a d efesa da democracia e das instituies democrticas. A tercei ra
seria a jurdica, q u e se efetivou com a Constituio de 1988, q u e l h e co ncedeu
a utogesto a d m i nistrativa, ora mentria e fu ncional e lhe conferiu vrias atribui
es para a d efesa dos interesses pri maciais da sociedade. Em verdade, o deslo
camento do Mi nistrio P blico da sociedade poltica para a sociedade civil muito
mais funcional q u e administrativo, pois administrativa mente o Ministrio P blico
ainda permanece com estrutura d e instituio estatal, com q u adro d e carreira, lei
orgnica prpria e vencim e ntos advi ndos do Estado, o q u e fundamental para
q u e ele tenha condies d e exercer o seu papel constitucional em situao d e
igu a ldade c o m os Poderes estatais p o r ele fiscalizados.

Escreve M a rcelo Pedroso Goulart: "Integrando a sociedade civil, o Ministrio


Pblico, nos limites de suas atribuies, deve participar efetiva mente do 'processo
democrtico', a linhando-se com os demais rgos do movimento social comprometi
dos com a concretizao dos direitos j previstos e a positivao de situaes novas

4 Sobre a polmica, consultar MAZZILLI, Hugo Nigro. Introduo ao ministrio pblico. So Pa ulo: Saraiva, 1997,
p. 19-20.
o entend imento de GOU LART, Marcelo Pedroso. Ministrio pblico e democracia - teoria e prxis, p. 96; esse
tam bm o pensam e nto de MACHADO, Antnio Alberto. Ministrio pblico: democracia e ensino jurdico, p.
141-2.

142
o M I NISTRIO P BLICO COMO FISCAL DA ORDEM J URDICA NA CONSTITUIO 1 988 E NO N ovo C P C PARA D BRASIL

que permitam o resgate da cidadania para a maioria excluda desse processo, numa
prtica transformadora orientada no sentido da construo da nova ordem, da nova
hegemonia, do 'projeto democrtico"' 6

Contudo, repensando u m pouco nosso posicionamento, acreditamos q u e atu


alme nte o Ministrio P blico I nstituio d o Acesso J u stia. o enfoque sobre o
acesso justia como movimento de pensa mento constitu i nos dias atuais u m dos
pontos ce ntrais d e tra nsformao do prprio pensamento j u rdico, q u e ficou por
muito tempo atrelado a um positivism o neutralizante que s serviu para d istan
ciar o Estado d e seu m ister, a d e mocracia d o seu verd adeiro sentido e a justia
da realidade social. No h como pensar no Direito, hoje, sem pensar no acesso
a u m a ordem j u rdica adequada e justa. Direito sem efetividade no tem sentido.
Da mesma forma, no h democracia sem acesso justia, q u e o mais funda
mental dos direitos, pois dele, como m a n ifestaram M auro Cappelletti e Bryant
Garth7, q u e depende a viabilizao dos demais d ireitos. Com efeito, a proble
mtica do acesso justia , atualmente, a pedra d e toque d e reestruturao da
pr pria cincia d o Direito.

O estudo d o acesso justia pressupe a compreenso dos problemas so


ciais. No m a is aceitvel o e nfoqu e m e ramente dogmtico-formalista. Ca p pel
letti, um dos estud iosos mais a utorizados a falar sobre a m atria, esclarece q u e
o d ogmatismo j u rdico u m a forma degenerativa d o positivismo jurdico, q u e
conduziu a u m a simplificao irrealstica d o prprio Direito ao s e u aspecto nor
mativo, deixando d e lado outros valores no m enos i m portantes, relacionados
aos sujeitos, s i nstitu ies, aos procedimentos, aos d everes e responsa bilidades
das partes, dos juzes e dos prprios ju ristas8

A ateno dos j u ristas, antes voltada para a ord e m norm ativa, hoje somente
tem sentido se ta m b m d i recionada para a rea lidade social em q u e esta ord e m
normativa est i nserida9; est voltada para a efetividade d o s direitos, principal
mente para os d i reitos constitucionais fundamentais.

6 Ministrio pblico e democracia - - teoria e prxis, p. 96. No mesmo sentido, MACHADO, Antnio Alberto,
Ministrio pblico: democracia e ensino jurdico, p. 141-142.
Acesso justia, p. 1 1-2.
8 Concluiu CAPPELLffil, Mauro: "Nesta impostao formalista e degenerativa do positivismo jurdico, a inter
pretao da norma no outra seno aquela do 'resultado de um clculo conceitua/ de estrutura dedutiva,
fundado sobre uma ideia do ordenamento como sistema de normas fechado, completo e hierarquizado', com a
'doutrina do silogism o judicial segundo a qual tambm a deciso o resultado objetivo de um clculo dedutivo
[ . . ]. No menos importante o fato de que nesta impostao formalstica, acaba por haver uma identificao
.

do direito positivo com a justia, ou seja, que o mesmo, uma recusa de avaliar o direito positivo tendo como
base os critrios de justia, sociais, ticos, polticos, econmicos". (O acesso justia e a funo do j u rista em
nossa p oca Revista de processo, n 61, p. 144).
.

9 Nesse sentido, BERIZONCE, Roberto Omar. Efectivo a cceso a la justicia: prlogo de Mauro Cappel/etti, p. 1 1 .

1 43
G REGR10 AssAGRA DE ALMEIDA

Assi nala Roberto Omar Berizonce q u e a transformao d o pensamento ju r


d ico passa, fundamentalmente, por duas vertentes: a) uma renovao metodol
gica, caracterizada pela utilizao da investigao sociolgica e a nlise histrico
-comparativa d os estudos dos problemas e, sobre maneira, pelas p ro postas d e
solues d e poltica legislativa; b ) a co ncepo d o ordenamento j u rdico como
um verdadeiro instrumento de transformao social, viso esta superadora das
tradicionais m isses d e proteo e sano'.

Novamente Cappelletti ressalta que o aspecto normativo do Direito no


renegado, mas visto como u m dos elementos e m relao aos q uais d evem ser
observadas em primeiro plano as pessoas, as instituies e os processos, pois
por i ntermdio deles q u e o Direito vive, forma-se, desenvolve-se e i m pe-sen.

Cappelletti chega a propor, para su bstituir a concesso unidimensional, li


mitada anlise da norma, u m a concesso tridimensional do Direito e da sua
a nlise, q u e se constitu i : a) na anlise do problema da necessida de socia l q u e
u m d eterm i na d o setor d o d i reito d ever resolver; b ) na anlise da resposta o u
soluo prevista para a h i ptese nos pla nos norm ativo, institucional e proces
su al; c) na anlise crtica dos resultados, d entro do plano social lato sensu (eco
n mico, po ltico etc.), q u e d evero ser produzid os, concretam e nte, no m bito
da sociedad e 12
Nesse contexto, e m que o acesso j ustia passa a ser m todo de pensa
m ento com conceito a m pliado, no sentido d e se constituir o mais i m portante
d i reito-gara ntia fu ndam ental de acesso a todo m e i o legti m o de proteo e de
efetivao a d e q u ada dos d i reitos i n d ividuais e coletivos, a m p l a m e nte conside
rad os, tem-se que o M i nistrio P b li co, em razo d a sua fu no co nstitu cional
(arts. 127 e 129 d a CR/ 1988), passa a possu i r a natureza j u rdica de I nstituio

10 Efectivo a cceso a la justicia: prlogo de Mauro Cappelletti, p. 1 1-2.

11 Acrescenta CAPPELLETII, Mauro: "Em outras palavras, o direito visto no como um sistema separado, au
tnomo, auto-suficiente, 'autopotico', mas como parte integra nte de um mais complexo ordenamento social,
onde isto no se pode fazer artificialmente isolado da economia, da m oral, da poltica: se afirma, assim, aquilo
que foi chamada a Concesso 'Contextual' do direito. Para dar um exempla, no h mais sentido estudar, ou
conceber ou ensinar o direito processual exclusiva mente em seus aspectos normativos: estes vo integrar,
afirmo, na viso de a lguns destes atores (partes, juiz, testemunhas etc), das instituies e dos procedimentos
examinados sob os aspectos sociais, ticos, cultura is, econmicos, a 'acessibilidade', em suma, do fenmeno
processual ao indivduo, aos grupos, e sociedade". (Acesso justia e a funo do ju rista em nossa poca.
Revista de processo, n 61, p. 146).
12 CAPPELLETTI, Mauro: "A anlise do jurista torna-se, desta forma, extremamente mais complexa, mas tambm
mais fascinante e infinitamente mais realstica; essa no se limita mais a a certar, por exemplo, que para pro
mover o incio de um processo ou para levantar uma impugnao, se devam observar certos procedimentos
formais, mais implica, em outras palavras, em uma anlise do 'tempo', necessrio para obter o resultado
desejado, dos 'custos' a afrontar, das 'dificuldades' tambm psicolgicas a superar, dos 'benefcios' obtidos,
etc." (Acesso justia e a funo do ju rista em nossa poca. Revista de processo, n 61, p. 146).

144
O M I N ISTRIO P s uco COMO F I SCAL oA OROEM J U R IOICA NA CONSTITU IO 1 988 E NO N ovo C P C PARA o B RASIL

d o Acesso J u stia, a o lado do Poder J u d ici rio e de o utras I nstitu ies q u e for
m a m a garantia constitucional d e acesso j u stia. A Constituio da Re p bl i ca
Federativa do Brasil d e 1988, ao i nserir o M i nistrio Pblico no Ttulo IV, Captu
lo IV - " Das Funes Esse nciais J u stia", confi rma essas assertivas. Ad e m ais,
como sustenta mos e m nosso d o utora m e nto '3, o pr p ri o Estad o Dem ocrtico de
Direito, ro m p e n d o com a conce po d u a lista (Socie d a d e x Estado) est d e ntro
d a Soci e d ade, como sua fora o rganizativa em grau mximo e s u a funo bsica
p roteger e efetivar os d i reitos fu n d a m e ntais i n d ividuais e coletivos, visando
a tra nsformao social, at porq u e a CR/1988, alm d e estab e lecer, expressa
m e nte (art. 1, pargrafo nico), que todo poder e m a n a do povo, que o exerce
por seus represe nta ntes eleitos ou d i retam ente, nos termos da Constituio,
consagra o princpio da transformao social ao fixar, entre os o bj etivos fun
d a m e ntais da Re p blica Fed e rativa d o B rasil, a necessi d a d e d e criao d e uma
soci e d a d e livre, j u sta, solid ria, a errad icao d a pobreza, a d i m i n u io das
desigualdades sociais (art. 3).

Convm d estacar as precisas consi d e raes de Leonardo Barreto Moreira


Alves e Mrcio Soares Berclaz: "Desde a Constituio da Repblica de 1988, ganhou
o Ministrio Pblico destaque no a penas como o titular da ao penal, mas tambm
como defensor da sociedade, notadamente no mbito dos direitos transindividuais
(difusos, coletivos e individuais homogneos), rea tambm conhecida como a tuao
em tutela coletiva. Estas atividades finalsticas, sem dvida, so as mais coerentes
e harmnicas compreenso da instituio do Ministrio Pblico como rgo de
extrao constituciona l representativo da sociedade civil no Estado Democrtico de
Direito encarregado de promover positivas a lteraes e transformaes na rea lidade
social" '4

4. A M U LTIFUNCIONALIDADE DOS DIREITOS E DAS GARANTIAS CONSTITU


CIONAIS F U N DAMENTA I S NO PLANO DA ATUAO DO M I N I STRIO PBLI
CO
A viso a respeito do Ministrio P blico, a q u i sustentada, com natureza d e
garantia constitucional fu ndamental d e acesso j u stia da sociedade (o q u e
a b range o indivd u o e a coletividade, no contexto d a s atribuies constitucionais
do Ministrio P blico, arts. 127 e 129 da CR/1988), possui i m portantes horizontes
a serem explorados no plano da m u ltifu ncionalidade dos direitos e das gara ntias
constitucionais e do papel constitucional do M inistrio Pblico.

13 ALMEIDA, Gregrio Assagra de, Direito material coletivo - superao d a summa divisio direito pblico e direito
privado por uma nova summa divisio constitucionalizada, p. 183-93.
14 Ministrio Pblico em Ao: atuao prtica jurisdicional e extrajurisdiciona/, p. 33.

145
G REGRIO AssAGRA DE A L M EIDA

A multifuncionalidade dos direitos e das garantias constitucionais fu ndamen


tais p ermite a releitura da atuao d o M i nistrio P blico. Aqui podem ser desta
cados no m bito d essa m u ltifu ncionalidade: a aplicabilidade imediata; a interpre
tao a m pliativa, a proibio de retrocesso. Alm d isso, essa m u ltifu ncionalidade
i m p e a adoo d e m eca nismos q u e garantam a tempestividade e a d u rao
razovel da tutela jurdica.'5 Em relao ao M i nistrio P blico, ressalta-se q u e
essa m u ltifu ncionalidade i m pe a adoo de novas tcnicas d e atuao, princi
palmente na tutela coletiva, como, por exe m p l o, a utilizao d e projetos sociais
com o m eca nismos de atuao da Instituio com o o bjetivo d e contri b u i r, ao lado
da sociedade, para a promoo d a transformao positiva da realidade social 16

A ttulo de exem plo, como efeito d essa m u ltifu ncionalidade dos d i reitos e
das garantias constitucionais fu ndamentais, verifica-se q u e ao civil p blica, que
est no rol das atribuies constitucionais do M inistrio P blico, possui a plicabi
lidade i m ed iata (art. 5, 1, da CR/88), no lhe sendo compatvel i nterpretao
restritiva. A ao civil p blico ta m b m est i nserida e ntre as clusulas su per
constitucionais e, assim, no poder ser restringida ou eliminada da Constitu io
(Ttulo l i, Captulo I V, arts. 127, caput, e 129, I l i , da CR/88). Ela possui prioridade na
tra mitao processual em razo da relevncia social dos bens e valores j u rdicos
por ela tutelveis e o seu o bjeto m aterial, por se tratar de d i reito fu ndamental
(Ttulo 1 1, Captulo 1, da CR/1988), no caso os d i reitos coletivos em geral, dever
receber i nterpretao a b e rta e flexvel, o q u e tem plena incidncia sobre a cau
sa de pedir e o pedido nela form ulado, afastand o-se a aplica bilidade do art.
293 do CPC. E m ais: a m xim a amplitude da tutela j u risdicional coletiva d eve ser

15 No obstante as divergncias existentes e outros pases, a doutrina e a jurisprudncia no Brasil caminham


no sentido seguro d a eficcia vertical e horizontal dos direitos funda mentais, conforme orientao con
sagrada n a Constituio Federal de 1988. SARMENTO, Daniel: "No direito brasileiro, no h maiores dificul
dades processuais para a aplicao dos direitos fundamentais s relaes privadas, diante do exerccio,
por todos os juzes, da jurisdio constitucional. No obstante, i m portante destacar que, corroborando
a tese d a vinculao direta dos particulares aos direitos fundamentais, a doutrina e a jurisprudncia ad
mitem que entidades privadas figurem no plo passivo de remdios constitu cionais voltados para a tutela
desses direitos, como o 'habeas corpus', o 'habeas data', a ao popular e a ao civil pblica". Direitos
fundamentais e relaes privadas, p. 376.
16 Nesse sentido, com vista utilizao de projetos sociais como mecanismos de atuao d o Ministrio
Pblico, foi pautado o belssimo trabalho terico, amparado em experincias concretas, desenvolvido
pelo Promotor de justia, em seu mestrado, Paulo Csar Vicente Lima. O referido promotor de justia co
ordenou vrios projetos sociais junto Bacia do Rio So Francisco, com excelentes resultados concretos,
utilizando-os como mecanismo de atuao do Min istrio Pblico, acabando por desenvolver sua pesquisa
cie ntfica a partir dessas experincias concretas. LIMA, Pa ulo Csar Vicente. O Ministrio Pblico como insti
tuio do desenvolvimento sustentvel: reflexes a partir de experincias na bacia do Rio So Fra ncisco. 2008.
Dissertao (Mestrado em Desenvolvimento Social). Universidade Estad ual de Montes Claros.
Essas experincias foram fundamentais para a ela borao, no m bito d o Ministrio Pblico do Estado de
M inas Gerais, d a Resoluo Conjunta PGJ CGMP n 3, 31 de Maro de 2011, que Regulamenta, no m bito do
Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais, os procedimentos para a instaurao, promoo e imple
mentao de projetos sociais - PROPS, e d outras provid ncias.

146
O M 1 N 1 srtR10 PBuco COMO FISCAL DA ORDEM JURIDICA NA CoNsrnu1o 1 988 E NO N ovo C P C PARA o BRASIL

conferi d a ao civil p blica e s aes coletivas e m geral, com a a d missibilida


de d e formulao d e todos os pedidos e causas d e pedir, desde q u e com patveis
com o d i reito m aterial coletivo a ser d iscutido, assegu rado ou efetivad o pela via
jurisdicional. A mxima utilidade da tutela j u risdicional coletiva, com a possibilida
de da sua transfer ncia in utilibus para o plano i n d ivid u al, tambm tem incid ncia
na coisa j u lgada coletiva, favorvel sociedade, formada em d ecorrncia do
ajuizamento d e uma ao civil p blica. Al m d isso, a i m prescritibilidade formal e
su bstancial da ao civil p blica outra consequncia da m u ltifu ncionalidade dos
d i reitos e das garantias constitucionais fu ndamentais.

Todas essas d i retrizes i nterpretativas, decorrentes da m u ltifu ncionalidade


dos d i reitos e das garantias constitucionais fu n d a m e ntais, d evero ser respei
tadas no plano d o estudo, da concretizao e das reformas legislativas relacio
nados com a atuao constitucional d o M i n istrio P blico na d efesa dos d i reitos
fu ndamentais.

Essa incidncia d ever ocorrer tanto no Modelo d o M inistrio P blico Resolu


tivo, que atua no plano extraju risdicional, q u a nto no plano d o M odelo d o M i nist
rio P b lico Demandista, q u e atua perante o j u dicirio e q u e necessita ser revisi
tado luz da teoria dos d i re itos e das garantias constitucionais fu ndamentais 17

Levan d o-se em considerao a nova summa divisio constitucionalizad a no


Brasil (direito coletivo e d i reito i ndivi d ual, Ttulo l i , Ca ptulo 1, da CR/1988) e, mais
precisam e nte no q u e tange atuao d o M inistrio P blico, essa m u ltifu ncionali
dade d ever ter incid ncia em relao a todos os d i reitos e gara ntias constitucio
nais d e natureza coletiva, a m p l a m ente considerados, e em relao aos d i reitos e
garantias constitucionais d e natureza i ndividual ind isponvel (Ttulo l i, Captulo 1 e
a rts. 127, caput e 129, I l i, da CR/1988). 1 8

A m u ltifu ncionalidade dos d i reitos e das garantias constitucionais fu ndamen


tais hoje o cam i n ho necessrio para a com p reenso e a concretizao dos o bje
tivos fundamentais da Rep blica Federativa d o Brasil, ele ncados expressam e nte
no a rt. 3 da CR/1988, os q u ais, em sntese, forma m o princpio constitucional da
transformao positiva da social, eixo q u e d ever conduzir a atuao d e todas
as I nstituies d e d efesa d os direitos fu ndamentais, especialmente d o Mi nist
rio P blico, que constitucionalmente fiscal da pr pria ord e m j u rdica (art. 127,
caput, da CR/1988).

17 Sobre esses dois modelos de Ministrio Publico, GOULART, Marcelo Pedroso, Ministrio pblico e democra
cia - - teoria e prxis, p. 96. No mesmo sentido, MACHADO, Antnio Alberto, Ministrio pblico: democracia e
ensino jurdico, p. 1 19-123.
18 ALMEI DA, Gregrio Assagra de. Direito material coletivo - superao da summa divisio direito pblico e direito
priva do por uma nova summa divisio constitucionalizada, p. 361-3.

1 47
G REGRIO AssAGRA OE ALMEIDA

5. OS DOIS MODELOS CONSTITUCIONAIS DO M I NISTRIO PBLICO BRASI


LEIRO: O DEMANDISTA E O RESOLUTIVO

Dentro do novo perfil constitucional do Ministrio Pblico, Marcelo Pedroso


Goulart. sustenta que existem dois modelos de Ministrio Pblico: o demandista e o
resolutivo. O M inistrio P blico demandista, que ainda prevalece, o que atua pe
rante o Poder Judicirio como agente processu al, transferindo a esse rgo a reso
luo de problemas sociais, o q u e de certa forma, afirma o autor, desastroso, j
q u e o judicirio ainda responde m uito mal s d emandas q u e envolvam os direitos
m assificados '9 O M i nistrio Pblico resolutivo o q u e atua no plano extraju risdicio
nal, como um grande intermediador e pacificador da conflituosidade social.
Marcelo Goulart. ainda ressalta que i m prescindvel q u e se efetive o M inist
rio P blico resolutivo, levando-se s ltimas consequncias o princpio da a utono
mia funciona l com a atuao efetiva na tutela dos interesses ou direitos massifica
dos20. Para tanto, impresci ndvel q u e o rgo de execuo do M inistrio P blico
tenha conscincia dos i nstru mentos d e atuao que esto sua disposio, tais
como o inqurito civil, o term o d e aju stamento d e conduta, as recomendaes,
audincias p b licas, de sorte a fazer o seu uso efetivo e legtimo.

Portanto, nesse contexto, a atuao extraju risdicional da I nstituio fu nda


m e ntal para a proteo e efetivao dos direitos ou interesses sociais. A trans
ferncia para o Poder j u dicirio, por intermdio das aes coletivas previstas,
da soluo dos conflitos coletivos no tem sido to eficaz, pois, em m uitos casos,
o Poder J u dicirio no tem atuado na forma e rigor esperados pela sociedade.
M uitas vezes os juzes exti ngu e m os processos coletivos sem o necessrio e im
presci ndvel e nfrentamento d o mrito. Essa situao tem mudado, mas d e forma
m uito lenta e no retilnea. No se n ega aqui a i m portncia d o Poder J u diciri o
no Estado Democrtico d e Direito, ao contrrio, o q u e se constata e d eve ser
ressaltado o seu despre paro para a apreciao das q uestes sociais funda
mentais. U m J u dicirio preparado e consciente d e seu papel das i nstncias
mais legtimas e democrticas para conferir proteo e efetividade aos d i reitos e
interesses pri maciais da sociedade.

Novamente, Marcelo Goulart. prope que o M inistrio P blico d eve: "[... ]


transformar-se em efetivo agente poltico, superando a perspectiva mera mente pro
cessual da sua atuao; a tuar integradamente e em rede, nos mais diversos nveis
- local, regional, estatal, comunitrio e global -, ocupando novos espaos e habili
tando-se como negociador e formulador de polticas pblicas; tra nsnacionalizar sua

19 Ministrio pblico e democracia - - teoria e prxis, p. 96. No mesmo sentido, MACHADO, Antnio Alberto,
Ministrio pblico: democracia e ensino jurdico, p., p. 119-123.
20 Op. cit. notas anteriores, p. 120-121.

148
o M I NISTRIO P BLICO COMO FISCAL OA ORDEM J URIOICA NA CONSTITUIO 1 988 E NO N ovo C P C PARA o BRASI L

atuao, buscando parceiros no mundo globalizado, pois a luta pela hegemonia (a


guerra de posio) est sendo travada no mbito da 'sociedade civil pla netria';
buscar a soluo judicial depois de esgotadas todas as possibilidades polticas e
administrativas de resoluo das questes que lhe so postas (ter o judicirio como
espao excepcional de atuao)"21

O M inistrio P blico resolutivo, portanto, um canal fundamental para o acesso


da sociedade, especialmente das suas partes mais carentes e dispersas, a u m a or
dem jurdica realmente mais legtima e justa. Os membros da Instituio devem e nca
rar suas atri b uies como verdadeiros trabalhadores sociais, cuja m isso p ri ncipal
o resgate da cidadania e a efetivao dos valores democrticos fundamentais 22

6. UMA NOVA SUMMA D/VIS/O AMPARADA NOS DIREITOS E NAS GARANTIAS


CON STITUCIONAIS F U N DAMENTAIS COMO DIRETRIZ PARA A ATUAO DO
MINISTRIO PBLICO

Para o novo constitucionalismo d e mocrtico, os d i re itos e as garantias cons


titucionais fu n d a m e ntais contm valores q u e devem irradiar todo o sistem a ju
rdi co, d e forma a constiturem a s u a essncia e a base q u e vincula e ori e nta
a atuao do legislador constitucional, do legislador i nfraconstitucional, do ad
mi nistrador, da fu no j u risdicional e at m esmo do particular. A partir d essas
pre missas, no contexto do sistem a j u rdico brasileiro e, mais precisam e nte, do
sistem a de acesso j u stia, a m plamente considerado, a dicotomia Direito P blico
e Direito Privad o no mais se sustenta.

No plano d o acesso j u stia, j u risdicional e extrajurisdicional e, princi pal


mente no m bito d a proteo dos dire ito fundamentais, tem-se q u e a summa
divisio Direito Pblico e Direito Privado no foi recepcionada, como m od elo ade
quado para ori e ntar a tutela j u rdica, pela Constituio da Rep b lica Federativa
do Brasil, de 1988. A summa divisio constitucionalizada no Pas Direito Coletivo e
Direito Individual. O texto constitucional d e 1988 rompeu com a summa divisio cls
sica ao d ispor, no Captulo 1 do Ttulo li Dos Direitos e Garantias Fu ndamentais,
-

sobre os Direitos e Deveres Individuais e Coletivos 2i .

21 Op. cit. notas anteriores, p. 121-122.


22 Mais uma vez colhem-se as lies de GOU LART, Marcelo Pedroso: ''Do ngulo poltico, s poderemos entender
o promotor de justia como trabalhador social, vinculado defesa da qualidade de vida das parcelas margi
nalizadas da sociedade, a partir do momento em que rompa as barreiros que historicamente o isolaram dos
movimentos socia is, passando a articular sua ao com esses movimentos. Deve assumir o seu compromisso
poltico, no apenas nos aspectos da retrica e das elaboraes doutrinrias, mas, sobretudo, na atuao
prtica, como intelectual orgnico". Op. cit. notas anteriores, p. 98.
23 ALMEI DA, Gregrio Assagra de. Direito material coletivo - superao da summa divisio direito pblico e direito
priva do por uma nova summa divisio constitucionalizada. Belo Horizonte: Dei Rey, 2008.

149
G REGR10 AssAGRA DE A LMEIDA

Apesar da a utonomia metodolgica e principiolgica do Direito Coletivo brasi


leiro, no sustentamos a sua interpretao na condio de novo ramo do Direito;
como no entendemos que o Direito Individua l, que compe a outra dimenso da
summa divisio constitucionalizada no Pas, seja outro ramo do Direito. Na verda
de, o Direito Coletivo e o Direito I n d ividual form a m a summa divisio consagrada
na Constituio d a Rep blica Federativa do Brasil d e 1988. No Direito Coletivo
existem ra mos do Direito, tais como o Direito do Ambiente, o Direito Coletivo do
Tra ba lho, o Direito Processual Coletivo e o prprio conju nto, em regra, do q u e
d e nominado d e "Direito Pblico", q u e estaria d entro do Direito Coletivo, existi n
do, contudo, excees. Da m esma forma, no Direito Individ u a l h vrios ra mos
d o Direito como o Direito Civil, o Direito Processual Civil, o Direito I n d ividual do
Tra balho, o Direito Comercial etc.
O Estado Democrtico de Direito, na hi ptese, especialmente o b rasileiro
(art. 1 da CR/1988), est inserido na sociedade 24, regid o pela Constituio, com
a fu no d e proteo e d e efetivao tanto d o Direito Coletivo q uanto d o Direito
Individual. um Estado, portanto, da coletividade e do indivd uo ao m esmo tem
po 25 Com isso, conclui-se q u e existem d i menses d o que denomi nado, pela
conce po clssica, de "Direito P blico" tambm no Direito Individual, como o
caso do Direito Processual Civil, d e co nce po individualista26
O Direito Coletivo e o Direito Individual forma m dois gra ndes blocos do siste
m a j u rdico brasileiro, i ntegrados por vrios ram os do Direito. Entretanto, o Direi
to Constitucional est aci m a, no topo da nova summa divisio constitucionalizada.
O Direito Constitucional representa o ponto d e u nio e d e disciplina da relao
de interao entre esses dois grandes blocos. A Constituio, q u e estrutu ra o
o bjeto formal do Direito Constitucional, com posta tanto d e normas, garantias e
pri n cpios d e Direito Coletivo q uanto de normas, garantias e princpios d e Direito
I n d ivid ual.
Ademais, a viso atua l e m torno d o acesso justia e d a efetividade dos di
reitos, atrelada ao plano d a titularidade, confirma a nova summa divisio adotada

24 No mesmo sentido, sustentando q u e o du alismo clssico (Estado e sociedade) no su bsiste no Estad o


Dem ocrtico d e Direito, ZIPPELIUS, Reinhold: "A distino entre Estado e sociedade provm de uma poca
histrica durante a qual a centralizao do poder poltico na mo de um soberano absoluto e respectiva bu
rocracia dava origem novao de que o Esta do constitua uma realidade autnoma em face sociedade".
Teoria geral do Estado, p. 158.
25 ZI PPELEUS, Reinhold: (. . .) no processo de formao da vontade estadual cada indivduo surge, perante os
"

outros, na posio de igual e livre. Mas a orientao do Estado no tem de ser marcada pelo egosmo dos
interesses particulares que domina a vida social, mas em vez disso - deve-se concluir - pelo justo equil1b rio
daqueles interesses". Teoria geral do Estado, p. 159.
26 inqu estionvel q u e a Constituio contm tanto normas de "Direito Pblico" q uanto de "Direito Privado"
e, assim, no tecnicamente, nem metodologicamente adequado, o enquadramento do Direito Constitu
cional como um dos captulos do Direito Pblico, conforme assim o faz a summa divisio clssica.

150
O M1N1STR10 P suco coMo FISCAL DA ORDEM JURIDICA NA CoNsmu 1o 1 988 E NO N ovo C P C PARA o BRASIL

na CR/1988. A titul a ri d ad e e a proteo estaro sem pre relacionadas a d i reito


ind ividual ou a direito coletivo a m plamente considera d o27

O M i nistrio P bli co atua na defesa da Constituio e dos dois planos da


nova summa divisio. Alm d e guardio da Constituio, na sua condi o de Lei
Fundamental da ord e m jurdica, a Instituio ministerial atua na d efesa d e todos
os d i reitos coletivos e m geral, bem com o na d efesa dos direitos individuais i n d is
ponveis (art. n7, caput, e a rt. 129, I l i , da CR/1988).

A p a rtir da nova summa d ivisio constitucionalizada no B rasil, especialmente


em razo da i nsero dos d i reitos coletivos no plano dos d ireitos fundame ntais
(Ttulo l i , Captulo 1, da CR/1988), que poderemos desenvolver e sedimentar u m
constitucionalismo brasileiro q u e sirva d e m odelo para outros pases28

7. A SUPERAO DO MODELO DE M I N I STRIO PBLICO COMO CUSTOS LE


G/S E A CONSAGRAO NA CON STITU IO DE 1 988 DO MODELO DE M I N IS
TRIO PBLICO COMO CUSTOS SOCIETATIS (CUSTOS JURIS) E FISCAL DA OR
DEM J U R DICA

7.1 . A defesa de i nteresses primaciais da sociedade

Na d efesa dos i nteresses primaciais da sociedade, o M i nistrio Pblico dei


xou d e ser o sim ples guardio da lei (custos legis). A i nstitu io assu m i u a d e fiscal
dos d i reitos fu n d a m e ntais da sociedade (custos societatis) e, precipuamente, o
papel de guardio d o prpri o Direito (custos juris), conforme escreveu Clu d i o
Souto29

A respeito assinalou Antnio Alberto Machado: "[ ... ] Esse desafio de ruptura
com o modelo tra d icional da cincia e da prxis do direito, reproduzido pelo ensi
no jurdico brasileiro, essencialmente normativista e com evidentes traos a inda do
modelo coimbro, assume uma clara importncia histrica que vali alm da mera
ampliao dos limites e possibilidades de atuao de um dos operadores jurdicos
tra dicionais. A existncia de um 'custos juris' com possibilidade de empreender a
defesa jurdico-prtica da democracia e de um 'custos societatis' destinado a defen
der os direitos fundamentais da sociedade, representam no a penas uma conquis
ta efetivamente democrtica da sociedade brasileira, mas tambm uma a utntica

27 ALMEIDA, Gregrio Assagra de. Direito material coletivo - superao da summa divisio direito pblico e direito
privado por uma nova summa divisio constitucionalizada. Belo Horizonte: Dei Rey, 2008.

28 ALMEIDA, Gregrio Assagra de. Direito material coletivo - superao da summa divisio direito pblico e direito
privado por uma nova summa divisio constitucionalizada. Belo Horizonte: Dei Rey, 2008.

29 O tempo do direito alternativo - uma fundamentao substantiva. Porto Alegre: Livraria dos Advogados, 1997.
p. 84-7.

151
G REGR10 AssAGRA DE ALMEIDA

possibilidade de ruptura com o positivismo do direito libera l que desde o sculo


passado sustentou, 'nos termos da lei', as bases oligrquicas do poder social, econ
mico e poltico no Pas" 30
nessa conce po d e custos societatis e custos juris q u e o M inistrio P blico,
no seu papel d e m a ndista, tornou-se o m a is atuante legitimado para a d efesa dos
d i reitos e i nteresses difusos e coletivos no Brasil. Essa hege m onia da I nstituio,
na d efesa dos i nteresses m assificados, decorre certa mente de dois fatores b
sicos. O pri m e i ro est fu ndamentado no novo perfil constitucional d o M i nistrio
P b lico com o I nstituio permanente, essenci a l fu no j u risdicional do Estado
e d efensora da ordem j u rdica, d o regime d e mocrtico e dos interesses sociais
e individuais indisponveis (art. 127, caput, da CR/1988). O outro fator decorre d o
p rpri o exerccio prtico d e s u a s atrib uies constitucionais, o qual t e m a m paro
nas garantias constitucionais e nos mecanismos d e atuao funcional q u e so
inerentes ao M i nistrio P blico.

7.2. O Ministrio Pblico como fiscal da ordem jurdica na Constituio de


1 988: a incidncia dessa condio constitucional na atuao da Instituio
como rgo agente e i nterveniente, no plano da atuao jurisdicional e extra
jurisdicional
A m u dana d e paradigma para a consagrao do M i nistrio P blico com o
fiscal da ord e m j u rdica ocorreu c o m a Constituio d e 1988. Primeiro p o r fora
do a rt. 127, caput, q u e esta belece, expressamente, no contexto da prpria defi
nio do M i nistrio P blico como instituio constitucional: O Ministrio Pblico
instituio permanente, essencial funo jurisdiciona l do Estado, incumbindo-lhe a
defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individu
a is indisponveis."
Assim, como a fu no d e fiscal d a ordem j u rdica est na prpria d efi nio
constitucional d o M i nistrio P blico como instituio constitucional, observa-se
q u e essa condio inerente essncia conceituai e prpria natu reza j u rdica
d o M i nistrio P blico, d e modo q u e, e m todos os planos da atuao j u risdicional
ou extraju risdicional, como rgo agente ou interveniente, o Ministrio P blico
conservar a funo d e fiscal da ord e m jurdica. certo que nas h i pteses e m
q u e a I nstitui o estiver somente como rgo interveniente, a q ualidade de fiscal
da ord e m j u rdica se explicita com o condio da p rpria i nterveno. Contudo, se
o M inistrio P blico est no p rocesso, por exem plo, como rgo agente, em u m a
ao civil p bl i ca ou e m u m a ao c o m p e d i d o d eclaratrio d e paternidade, ele
m a ntm a sua qualidade de fiscal da ordem j u rdica . Com isso, pode-se afirmar

30 Ministrio Pblico: democracia e ensino jurdico, p. i97-8.

152
O M I NISTRIO P Buco coMo FISCAL DA ORDEM JURIDICA NA CoNsT1TU1o 1 988 E NO Novo C P C PARA o BRASIL

que o M i nistrio P blico brasileiro u m a i nstituio com u m a funo constitu


cional si ngular: m esmo como parte agente, a d efesa da ord e m j u rdica, o q u e
abra nge a proteo constituio e especialmente d o s princpios constitucionais
e dos dire itos e gara ntias fundamentais, d ever ser a diretriz principal que ir
d i recionar a atuao d o M inistrio P b lico. Nesses casos, denominar o M inistrio
Pblico com o p a rte i m parcial no a lgo contraditrio e d escabido, mas u m a for
ma d e compreender o papel constitucional d e u m a I nstituio i m portante para a
dem ocracia e para o acesso justia no Brasil.

O a rt. 129 da Constituio d e 1988 tambm configura o M i nistrio P blico


com o fiscal da ord e m jurdica ao arrolar, em rol exe m p lificativo, vrias atri bui
es da I nstitu io para a defesa dos interesses pri maciais da sociedade, com
destaque para as fu nes de: zelar pelo efetivo respeito dos Poderes P blicos e
dos servios d e relevncia pbli ca aos d i re itos assegu rados na Constitui o, pro
movendo as med idas necessrias a sua gara ntia (129, 1 1); pro m over o i n q u rito
civil e a ao civil p blica, para a proteo do patri m nio p blico e social, do
meio a m biente e de outros interesses d ifusos e coletivos (art. 129, 11 1); pro m over
a ao d e inconstitucionalidade ou rep resentao para fins d e interveno da
Unio e dos Estados, nos casos previstos nesta Constituio (art. 129, IV).

Assi m , q u a n d o a Constitu io estabelece q u e incu mbe ao M i nistrio Pblico


a d efesa da ord e m jurdica, essa diretriz a b range a d efesa da Constituio, dos
pri ncpios constituci o nais, dos d i reitos coletivos a m plamente considerados e dos
d ireitos i ndividuais indisponveis e das garantias e regras a eles inerentes, assim
como a d efesa da ordem j u rdica i nfraconstitucional, o q u e a brange a d efesa da
legalidade em sentido mais restrito.

Gustavo Tepedino ressalta esse novo papel outorgado pelo Constitu i nte d e
1988 ao M i nistrio P blico, alado c o m o o principal age nte d e promoo d os
valores e d i reitos ind isponveis, o q u e lhe conferi u, nas palavras do autor men
cionado, a funo promocional, especificad a no a rt. 129 da CR/1988 31
Na condio de fiscal da ordem j u rdica, assu me papel de destaqu e a atu
ao do M inistrio P blico no controle da constitucionalidade tanto no control e
concentra d o e a bstrato q u a nto no controle d ifuso e incidental . Convm destacar,
tambm, a i m portncia da atuao do M i nistrio P blico para o controle extraju
risdicional da constitucionalidade, q u e poder se dar q u a n d o a I nstituio expe
de recomendao para provocar perante o Poder Legiferante o autocontrole da
constitucionalidade32 A tomada d e Termo d e Ajustamento de Conduta tambm

31 Temas de direito civil. R i o de Janeiro: Renovar, 1999, p . 300.

32 ALMEI DA, Gregrio Assagra de. Manual das aes constitucionais, p. 770-3.

153
GREGRIO AssAGRA DE ALMEIDA

um excel ente m ecanismo que poder viabilizar o controle extraj u risdicional da


constitucionalidade das leis ou dos atos normativos pelo M i nistrio Pblico.
No plano da proteo e m abstrato d a constituci onalidade, a Constituio Fe
d eral prev expressamente u m sistem a de controle concentrado que exercid o
p e l o STF (art. 102, 1, "a", 1 e 2, e a rt. 103, a m bos da Constituio Federa l/88),
na sua condio de Corte Constitucional Nacional, ou pelos Tri bu nais de Justia
dos Estados ou do Distrito Federal, os quais funcionam como Cortes Constitucio
nais Regionais (art. 1 25, 2, da Constituio d e 1988). Esse m ecanismo proces
sual de proteo em abstrato e concentrado contra a i nconstitucionalidade das
leis e atos normativos, exercido pera nte as Cortes Constitucionais, no exclu i a
existncia d e outras formas de controle, tais como os exercidos pelos prprios
Poderes Legiferantes, por i ntermdio do autocontrole da constitucionalidade, ou
pelo Chefe do Poder Executivo, neste caso por meio do exerccio do poder do
veto. O referido meca nismo no exclu i, ainda, o controle difuso e i ncidental da
constitucionalida d e, q u e possui natureza d e garantia constitucional fundamental
(art. 5, XXXV, da Constituio Fed e ral/88)33
Assim, em sendo possvel, at mais recom e n d vel o a utocontrole da consti
tucionalidade pelo prprio Poder Legiferante - seja por i ntermdio da revogao,
seja por i ntermdio da a lterao para adequao ao sistema constitucional da lei
ou ato normativo apontado como i n co nstitucional.
Com efeito, mais razovel provocar, primeiramente, nas h ipteses em que
as circu nstncias ven h a m a com portar, a atuao d o Poder elaborador da norma
apontada como inconstitucional, deixando para d epois, e m caso d e recusa do
a utocontrole da constitucionalidade pelo poder competente, a via d o contro
le a bstrato e concentrado da constitucionalidade perante a Corte Constitucional
com petente.
O M inistrio Pblico u m dos principais legitimados ativos para controle
abstrato e concentrado da constitucionalidade das leis e atos normativos perante
as Cortes Constitucionais ptrias, consoante se extrai dos a rts. 103, VI, e 1 29, IV,
a m bos da Constituio Fed e ral/88 e dos a rts. 6, 1, l i e 111, d a Lei Complementar
Federal/93, 25, 1, da Lei Federal n 8.625/93. Contudo, essa atribuio d o M i nist
rio P blico no exclui a utilizao de outros m eca nismos pela Instituio, espe
cia l m ente q u a n d o voltados para assegurar o respeito aos d i reitos assegurados
constitucionalmente. Portanto, quando d esrespeitados os d i reitos constitucionais,
especialmente os d e d i menso social, no h d vida que d ever d o M i nistrio
P blico pro m over as medidas n ecessrias garantia d esses direitos (art. 129, I l i
e IX, da Constituio Federal/88).

33 ALMEIDA, Gregrio Assagra de. Manual das aes constitucionais. p. 690- i.

1 54
o MIN ISTRIO P BLICO COMO FISCAL DA ORDEM JU RDICA NA CONSTITUIO 1 988 E NO N ovo C P C PARA o BRASIL

U m dos fortes mecanismos de atuao do M i nistrio P b lico, que d ecorre


da Constitu io e est previsto expressa mente no plano infraconstitucional,
a recomendao, q u e poder ser d i rigida aos Poderes P blicos em geral e at
mesmo aos particulares, a fim de q u e sej a m respeitados os d i reitos assegu rados
constitucionalmente 34
O vcio da i nconstitucionalidade o mais grave no m bito de u ma ord e m
jurdica d e mocrtica q u e valoriza a Constitu io c o m o a base do sistema. por
i ntermdio do controle da constitucionalidade que se faz observar a su pre macia
e a rigidez constitucionais, i m pedindo q u e leis e atos normativos infraconstitucio
nais possam colocar e m risco os valores pri m aciais da sociedade, j consagra d os
constitucionalmente. Da a i m portncia da priorizao, do planejam ento e da sis
tematizao d essa atribuio constitucional pelo M i nistrio P blico na sua fu no
de gu ard io da ordem jurdica (art. 127, caput, da CR/1988). 35

8.O M I N ISTRIO P BLICO COMO FISCAL DA ORDEM JU RDICA NA LEGISLA


O I N FRACO N STITUCIONAL E A CONSAGRAO EXPRESSA DA TERM INO
LOGIA NO NOVO CPC (LEI FEDERAL N 1 3. 1 05, DE 1 6 DE MARO DE 201 5 ) E
ALGUMAS DIRETRIZES I M PO RTANTES
8. 1 . O Ministrio Pblico na legislao infraconstitucional
No Cdigo de Processo Civil em vigor atualmente (Lei n 5.869, de 11 de janei
ro de 1973), o M i nistrio P blico a i nd a concebido no contexto d e um modelo d e
atuao su perado c o m o advento CR/1988. E , p o r isso, o art. 8 1 do referido Cdi
go dispe q u e M i nistrio P blico exercer o direito d e ao nos casos previstos
em lei, ca bendo-lhe, no processo, os m esmos poderes e nus q u e s partes. 36 O
referido d ispositivo, ao vi ncular a atuao d o Ministrio P blico s h ipteses pre
vistas e m lei, no foi recepcionado pela Constituio d e 1988, que consagra u m
rol enorme e aberto d e atri buies para a Instituio q u e d ecorrem direta mente
da prpria Constituio (arts. 127 e 1 29). 37 O a rt. 83 tam bm possui teor literal

34 Sobre o assunto: PARISE, Elaine Martins; ALMEIDA, Gregrio Assagra de; LUCIANO, Jlio Csar; ALMEIDA, Renato
Franco. O poder de recomendao do Ministrio Pblico como instrumento til para a provocao do autocontrole
da constitucionalidade. ln Boletim informativo MPMG Jurdico. Belo Horizonte: edio 001, setembro 2005, p. 16-7.
Tambm acessvel no endereo eletrnico do Mi nistrio Pblico do Estado de Minas Gerais: www. mp.mg.gov.br
(Boletins MPMG). Tambm, ALMEI DA, Gregrio Assagra de, Manual das aes constitucionais, p. 770-3.
35 Nesse sentido, cabe destacar que foi criada, no mbito do Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais,
a Coordenadoria de Controle da Constitu cionalidade (Resoluo PGJ-MG n 75/2005), com as finalidades
apresentadas acima.
36 Estabelece o artigo 81 do CPC/1973: O Ministrio Pblico exercer o direito de ao nos casos previstos em lei,
cabendo-lhe, no processo, os mesmos poderes e nus que s partes.
37 Para uma releitura da atuao do Ministrio Pblico no processo civil com base na Constituio de 1988,
destaca-se MOREIRA, Jairo Cruz. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil a luz da Constituio.
Belo Horizonte: Dei Rey, 2009.

1 55
G REGR10 AssAGRA DE A LM EIDA

que est divorciado do texto constitucional ao d isci plinar a operacionalizao d a


atuao M i nistrio P blico d entro d e u m a viso d e mero como fiscal da l e i . 38

Por outro lado, o a rt. 82 do CPC/1973, ainda em vigor, necessita de u m a


i nterpretao conforme a Constituio, p o r n o dispor sobre hipteses d e i nter
veno correspondentes aos p rincpios e atrib uies previstos nos artigos 127 e
129 da CR/1988. Por exem plo, a Constituio fala expressamente em d efesa dos
i nteresses sociais e individ uais i n d ispo nveis. O referido dispositivo a rrola expres
sa mente causas q u e justificam a i nterveno do M i nistrio P blico e traz u m a
clusula aberta, baseada n o interesse p blico pela natureza d a l i d e ou q ualidade
da parte (Art. 82, i nciso 1 1 1), que est su perada com o advento da CR/1988, que
consagra a expresso i nteresse social (art. 127, caput). 39

Em se considerando, porm, a anlise su bstancial d o siste ma j u rdico in


fraco nstitucional brasileiro, criado aps da CR/1988, verifica-se q u e o M i nistrio
P blico, na d efesa de d i reitos e interesses prim aciais da sociedade, j era con
cebido como fiscal da ord e m j u rdica. o q u e se nota, por exem plo, d a atuao
d o M i nistrio Pblico na defesa dos direitos fundam entais da criana e do ado
lescente (Lei n 8.069/1990), na d efesa d o cons u m idor (Lei n 8.078/1990), no com
bate aos atos d e i m probidade administrativa (Lei n 8.429/1992) etc. As fu nes
i nstitucionais d o Ministrio P blico, mesmo quando atuando some nte como rgo
i nterveniente, j iam m uito alm (isso at por i m posio constitucional) da fu no
de fiscal da lei. A instituio, em leitura constitucionalizada, desde 1988 passou
a exercer a fiscalizao da ordem j u rdica em todos os cam p os da sua atuao.

Contudo, foi no Anteprojeto da nova Lei da Ao Civil P blica, convertido no


Projeto d e Lei n 5.139/2009, inseri d o d o li Pacto Rep u blicano d e Estado, q u e o Mi
nistrio P blico recebeu, no plano i nfraconstitucional, o tratam e nto expresso d e
fiscal d a ord e m j u rdica, s e n d o q u e consta do seu art. 6, 2'" O Ministrio Pblico,
se no intervier no processo como parte, atua r obrigatoriamente como fiscal da
ordem jurdica 40 Essa proposta legislativa manti n h a relao de adequao com a
terminologia constitucional (a rt. 127, caput, da CR/1988).

38 Consta do artigo 83 do CPC/1973: Intervindo como fiscal da lei, o Ministrio Pblico: 1 - ter vista dos autos
depois das pa rtes, sendo intimado de todos os atos do processo; li - poder juntar documentos e certides,
produzir prova em audincia e requerer medidas ou diligncias necessrias ao descobrimento da verdade.
39 Consta da Art. 82 do CPC/1973: Compete ao Ministrio Pblico intervir: 1 - nas causas em que h interesses de
incapazes; li - nas causas concernentes ao estado da pessoa, ptrio poder; tutela, curatela, interdio, casa
mento, declarao de ausncia e disposies de ltima vontade; Ili - nas aes que envolvam litgios coletivos
pela posse da terra rural e nas demais causas em que h interesse pblico evidenciado pela natureza da lide
ou qualidade da parte.
40 Para uma viso geral do Projeto de Lei n 5 . 139/2009, vale a pena conferir o texto publicado por Rogrio
Favreto, presidente da Comisso designada pelo Ministrio da Justia, e Luiz Manoel Gomes Jnior, relator
da mencionada Comisso, que tivemos a honra de integrar na condio de jurista consultor do Ministrio

1 56
O M I N ISTRIO P suco COMO FISCAL DA ORDEM J URIDICA NA CONSTITUIO 1 988 E NO Novo C P C PARA o B RASIL

8.2.O Ministrio Pblico como Fiscal da Ordem Jurdica no Novo Cdigo de


Processo Civil (Lei n 1 3. 1 05, de 1 6 de maro de 201 5 ) : algumas consideraes

O novo Cdigo de Processo Civil (Lei n 13. 105, de 16 de maro de 2015), a pro
vado e sancionado e em perodo de vacatio legis 41, traz i novaes i m portantes e
significativas para o acesso justia no Brasil, destacand o-se a q u i a priorizao
para a resoluo consensual dos litgios, principalmente o seu a rtigo 3, o qual
estabelece, em seu 2 q u e o Estado promover, sempre que possvel, a soluo
consensual dos conflitos. E no 3, do mesmo artigo, consta q u e: A conciliao, a
mediao e outros mtodos de soluo consensual de conflitos devero ser estimula
dos por juzes, a dvogados, defensores pblicos e membros. Pela falta d e espao em
relao aos objetivos d este artigo, no possvel, nem razovel d estacar aqui os
outros i n m eros dispositivos d o Novo CPC q u e ass u m e m com p romisso expresso
com u m a justia mais consensual, absolutamente necessria para o Brasil, q u e
prioriza o dilogo e o consenso na resoluo d o s conflitos ou controvrsias. H
aqui u m grande avano n o siste ma processu a l brasileiro, q u e j seria motivo su
ficiente para justificar a natureza inovadora do novo Cdigo d e Processo Civil e
caracterizar a id entidade prpria do novo Diploma em relao ao CPC/1973.

Entretanto, o Novo CPC brasileiro no um Cdigo perfeito e est longe d is


so. H m u itos problemas, um deles pelo fato d e a pro posta no ter se a m parado
previ a me nte em pesqu isas estatsticas para se aferir onde esto os princi pais
pontos d e estra ngulamento d o sistem a processual civil, principalmente aqueles
q u e d ificu lta m o acesso justia, acarretam a morosidade da justia e i m pe o
sufocam e nto do j u dicirio com a p roxi madamente 100.000.000 (cem milhes) de
processos em curso. Os ld eres polticos e a comisso q u e tra balhou na proposta,
inclusive aqueles q u e atuaram no aperfeioa mento do Cdigo no Congresso Na
cional, optaram por deixar essas pesq uisas para o futuro, co mo se extrai do art.
1069 do Novo CPC: O Conselho Nacional de justia promover, periodicamente, pes
quisas estatsticas para avaliao da efetividade das normas previstas neste Cdigo.
Tam b m no realiza ra m estudos de prognoses legislativas, para se aferi r q uais
seri a m os efeitos do Novo Cdigo de i m ed iato, a mdio e a longo prazo para o
j u dicirio em especial e para o acesso justia e m geral.
Logo e m 2010, quando o Anteprojeto d o CPC foi apresentado ao Senado Fe
dera l, este autor e o j u rista Luiz M anoel Gomes Jnior fizeram, entre outras, essas
crticas propondo a realizao de pesquisas estatsticas e estu dos legislativos
como etapas necessrias para o bom pla neja mento e a elaborao de um novo

da Justia. FAVRETO, Rogrio, GOMES JNIOR, Luiz MANOEL. Anotaes sobre o projeto da nova lei da ao civil
pblica: principais a lteraes. ln Revista de Processo: Revista dos Tri bunais, v. 176:174-94, ano 34, outu bro, 2009.
41 Consta do Novo CPC: Art. l.045. Este Cdigo entra em vigor aps decorrido 1 (um) ano da data de sua publica
o oficial.

157
G REGR10 AssAGRA DE A LM EIDA

Cdigo d e Processo Civil para o Brasil. 42 M u itas crticas e propostas feitas naquela
poca por esses a utores foram acolhidas e outras no. Sobre o Ministrio Pbli
co, em especial, observa-se q u e q uase todas as crticas apresentadas foram aco
lhidas d u rante a tram itao da p roposta no Congresso Nacional, pri nci palmente
no sentido d e q u e deveria valorizar a soberania da Constituio para consagrar
o M i n istrio P blico como fiscal da ord e m jurdica e estabelecer q u e suas atribui
es d everi a m ser extradas da Constitu io. 43

42 Conferir: ALMEI DA, Gregrio Assagra de; GOMES J U N IOR, Luiz Manoel: Um novo Cdigo de Processo Civil para o
Brasil: anlise terica e prtica da proposta apresentada ao Senado Federal: 2 tiragem revista e atualizada.
Rio de janeiro: GZ Editora, 2010, p. 2011-4.
43 Ressalta-se aqui o que foi escrito no primeiro livro crtico sobre o Projeto de Lei, que resultou no novo CPC,
que estava em tramitao no Congresso Nacional (PLS 166/2010), propondo alteraes no projeto para adap
tao ao paradigma constitucional, principalmente sobre o Ministrio P blico, com a adoo do paradigma
constitucional sobre atuao de acordo com as suas atribuies constitucionais e, tambm, sobre a atuao
como fiscal da ordem jurdica: A proposta de regulamentao da atuao do Ministrio Pblico, prevista no
Anteprojeto analisado (Livro 1, Ttulo VII, a rts. 145/150), tmida e traz retrocesso em relao ao novo paradigma
constitucional. A CF/1988 e o novo Ministrio Pblico brasileiro. A Constituio de 1988 criou, no Brasil, um novo
Ministrio Pblico, bem diferenciado dos Ministrios Pblicos de outros pases, e, ainda, totalmente reestruturado
em relao ao Ministrio Pblico anterior, que tinha uma atuao predominantemente demandista.
Agora, alm de atuar nas demandas judiciais como rgo agente ou interveniente, o Ministrio Pblico assumiu
tambm grande atribuio extrajudicial, o que constitui outro modelo, denominado por determinado setor da
doutrina de Ministrio Pblico resolutivo.
Ao lado do Ministrio Pblico demandista, reestruturado pelo seu novo perfil constitucional (arts. 127 e 129 da
CF/88), ficou tambm consagra do o Ministrio Pblico resolutivo, que funciona como um grande intermediador
da conflituosidade social e atua no plano extrajurisdicional para buscar, ao lado da sociedade e demais insti
tuies de defesa social, a resoluo dos problemas sociais sem a interveno do Poder Judicirio.
No plano dema ndista, que o da atuao jurisdicional, o Ministrio Pblico tambm foi reestruturado no seu
novo perfil constitucional, conforme se extrai das suas novas atribuies arroladas expressamente nos artigos
127 e 129 da CF/88.
Por tudo isso e tendo em vista a fora irradiadora e normativa central da Constituio no cenrio do sistema
jurdico brasileiro, torna-se imprescindvel a reviso legislativa do sistema infraconstitucional, com destaque para
a atuao do Ministrio Pblico no "Processo Civil", onde as polmicas e conflitos esto criando dificuldades na
jurisprudncia e nas orientaes internas da Instituio. Nesse campo, torna-se imprescindvel que a nova legisla
o guarde obedincia aos novos comandos constitucionais, especialmente no que tange funo do Ministrio
Pblico no mais como mero fiscal da lei, mas como fiscal da ordem jurdica (art. 127, caput, da CF/88), bem como
a sua atuao obrigatria nas aes constitucionais e em todos os incidentes de controle difuso da constitucio
na lidade, o que inerente referida funo de fiscal da ordem jurdica e defesa do regime democrtico. Por
outro lado, a expresso interesse pblico foi substituda, constitucionalmente, pela expresso interesse social e a
atuao na defesa dos direitos individuais indisponveis outra imposio constitucional inquestionvel.
A nova proposta de regulamentao da atuao do Ministrio Pblico no Direito Processual Civil mu ito tmida
e, em pa rte, desrespeita o novo pa radigma constitucional. O art. 145 do Anteprojeto, quando diz que o Minis
trio Pblico atuar na defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais
indisponveis", o que mais guarda sintonia e relao de adeq uao com a Constituio, especialmente com
o seu a rt. 127, caput. O referido dispositivo, portanto, merece elogios.
Todavia, o dispositivo seguinte (art. 146 do Anteprojeto), que disciplina a atuao do Ministrio Pblico como
rgo agente no Direito Processual Civil, traz redao atrelada ao positivismo legalista, desprezando a so
berania do legisla dor constituinte em prol do legislador ordinrio. Assim, ele est na contramo do novo
constitucionalismo, em que a Constituio a fonte maior do direito interno e suas diretrizes possuem fora
normativa irra diante sobre toda ordem jurdica, impondo-se o controle da constitucionalidade das normas
infraconstitucionais que a contrariem. No caso em tela, observa-se que o a rt. 146 do Anteprojeto diz que o
Ministrio Pblico exercer o direito de ao nos casos e formas previstos em lei. A proposta segue, em linhas

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O M I NISTRIO P Buco COMO FISCAL DA ORDEM J URDICA NA CoNsrnu1o 1 988 E NO Novo CPC PARA o BRASIL

O Novo CPC b rasileiro traz no que tange ao M i n istrio P blico consistente


evoluo em relao ao CPC de i973, a i n d a em vigor. Primeiro pela sintonia com

gerais, o disposto no a rt. 81 do CPC/1973, sem qualquer carter inovador, o que contraria o ideia em torno de
um novo Cdigo, em que a inovao uma das suas principais caractersticas. O mais adequado seria dizer
que o Ministrio Pblico exercer o direito de ao nos termos das suas atribuies constitucionais.
Da mesma forma, o a rt. 147 do Anteprojeto, que disciplina a atuao do Ministrio Pblico no Direito Processual
Civil, pouco ou quase nada inovou, mantendo-se o mesmo esprito fechado, positivista-normativista, do art.
82 do CPC. A Constituio de 1988 fala em defesa da ordem jurdica (art. 127, caput), que muito mais do que
lei, pois abrange tambm os princpios e o sistema de valores constitucionais e infraconstitucionais. Portanto,
o mais adequado seria estabelecer que o Ministrio Pblico intervir como fiscal da ordem jurdica.
E mais: a redao do caput do art. 147 traz uma orientao um pouco questionvel ao afirmar que o Ministrio
Pblico intervir no processo civil, sob pena de nulidade, declarvel de ofcio. Essa redao d a entender
que no basta a intimao do rgo da Instituio, pois dever existir efetiva interveno, o que confirmado
pelo pargrafo nico do a rt. 149 do Anteprojeto, quando diz: "Findo o prazo para manifestao do Ministrio
Pblico sem o oferecimento de parecer, o juiz comunicar o fato ao Procurador-Geral, que dever faz-lo ou
designar um membro que o faa no prazo de dez dias". Portanto, pela redao dos dois dispositivos no basta
a intimao do rgo do Ministrio Pblico. Torna-se imprescindvel a efetiva interveno.
Entretanto, outra orientao a que est presente no a rt. 242 do mesmo Anteprojeto de Cdigo de Processo
Civil para o Brasil, no qual consta: "Art. 242. nulo o processo quando o membro do Ministrio Pblico no for
intimado a acompanhar o feito em que deva intervir, salvo se ele entender que no houve prejuzo. Pargrafo
nico. Se o processo tiver corrido sem conhecimento do membro do Ministrio Pblico, o juiz o anular a partir
do momento em que ele deveria ter sido intimado".
H entre os arts. 147 e 242 do Anteprojeto um grave conflito, que certa mente trar problemas para a jurispru
dncia, para a doutrina e, em especial, para o jurisdicionado. Faltaram aqui unidade e coerncia na proposta.
Existe retrocesso at mesmo em relao ao CPC/1973, pois no se verifica esse mesmo conflito real entre os
a rts. 84 e 246 do mencionado Cdigo.
Os incisos li e Ili do art. 147 nada inovam. Ao contrrio. O inciso Ili do art. 147, ao exigir que a interveno do
Ministrio Pblico somente cabvel, salvo as hipteses previstas nos incisos 1 e li do mesmo a rtigo, quando
prevista em lei, contraria o texto constitucional, supervaloriza ndo a soberania do legisla dor ordinrio em
desprestgio da Constituio e das suas diretrizes.
Portanto, o art. 146 e o a rt. 147 do Anteprojeto adotaram o sistema da taxatividade da atuao do Ministrio
Pblico como agente ou como rgo interveniente no Direito Processual Civil, contrariando toda principiologia
constitucional que adota o princpio da no taxatividade das hipteses de atuao da Instituio (art. 127,
caput, e a rt. 129, especialmente o inciso Ili, da CF/1988).
Convm registrar que no mais adequado e constitucional afirmar que o Ministrio Pblico atuar como fiscal
da lei nos casos de interesse pblico e social, como prev o a rt. 147, 1, do Anteprojeto. Bastaria a expresso "in
teresse social". A nova redao do mencionado dispositivo exige a presena tanto de interesse pblico quanto
de interesse social, o que ir gerar polmicas na doutrina e na jurisprudncia. Na verdade, um retrocesso
em relao, repita-se, s novas diretrizes constitucionais (arts. 127 e 129 da CF/1988).
O pargrafo nico do art. 147 do Anteprojeto, ao dispor que "a participao da Fazenda Pblica no configura
por si s hiptese de interveno do Ministrio Pblico", acolhe orientao que j estava presente na doutrina
e na jurisprudncia atuais, especia lmente na Smula no 189 do STJ, que assim dispe: " desnecessria a atu
ao do Ministrio Pblico nas execues fiscais".
O a rt. 148 do Anteprojeto reproduz, em linhas gerais, o disposto no art. 83 do CPC atual.
Por fim, destaca-se que o art. 149, caput, do Anteprojeto, quando estabelece que "o Ministrio Pblico, seja
como pa rte, seja como fiscal da lei, gozar de prazo em dobro para se manifestar nos autos, que ter incio
a partir da sua intimao pessoal mediante carga ou remessa", acolhe orientao que estava presente em
determinado setor da doutrina e da jurisprudncia, no sentido de que a prerrogativa do prazo maior se aplica
tanto ao Ministrio Pblico como rgo agente quanto ao Ministrio Pblico como interveniente. A inovao
est na unificao do prazo maior, diferentemente do disposto no a rt. 188 do CPC atual, o qual prev: "Compu
tar-se- em qudruplo o prazo para contestar e em dobro para recorrer quando a parte for a Fazenda Pblica
ou o Ministrio Pblico". ALMEI DA, Gregri o Assagra de; GOMES JU N I OR, Luiz Manoel: Um novo Cdigo de
Processo Civil para o Brasil: anlise terica e prtica da proposta a presentada ao Senado Federal: 2 tiragem
revista e atualizada. Rio de Janeiro: GZ Ed it o ra, 2010.

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G REGR10 AssAGRA DE ALMEIDA

a Constituio d e 1988, o que se j ustifica tendo em vista o fator cronolgico.


Depois pela atualizao em relao a orientaes j u rispru d enciais i m portantes
j consagradas no Brasil. E, ai nda, h o aperfeioamento da prp ria linguagem
j u rdica. Al m disso, convm ressaltar, a ttulo d e ilustrao, que apesar d e pos
suir um n mero menor d e a rtigos (1072 no Novo CPC contra 1220 d o CPC/1973),
o Novo CPC faz o uso 107 vezes da expresso M i nistrio P b lico contra 78 vezes
do CPC/1973. Esses aspectos, entre outros q u e sero analisados abaixo, revela m
q u e o Novo Diploma Legislativo traz ava nos i m portantes quando se trata d e
M i n istrio P blico.

Assim, a verso do novo Cdigo d e Processo Civil (Lei n 13-105, d e 16 d e


m a ro de 2015) seguiu a l i n h a constitucional e , na m ed i d a do possvel, m a ntm
perfeita si ntonia com a Constituio d e 1988 ao esta belecer, no seu a rt. 176, q u e
o M i nistrio P blico atua r na defesa da ord e m j u rdica, d o regime d e mocrtico
e dos interesses e d i reitos sociais e i n d ividuais i nd isponveis. Observa-se, assim,
que em todos os seus p lanos de atuao no p rocesso civil, como rgo agente
(autor) ou i nterveniente (i ndisponibilidade o bjetiva, ligada ao bem j u rdico tute
lado, indisponibilidade su bjetiva, ligada incapacidade da pessoa ou a p resena
de i nteresse social), o M i nistrio P blico conservar a q ualidade de fiscal d a
ord e m jurdica, i ncu mbindo-lhe, sem p re q u e tiver q u e atua r, a d efesa d o regim e
d e mocrtico e d os interesses sociais e individuais indisponveis. Essa i nterpre
tao d ecorre da prpria d efinio constitucional do M i nistrio P blico (art. 127,
caput, da CR/1988). H aqui u ma relao d e perfeita e correta adequao e ntre o
a rt. 176 do Novo CPC e o artigo 127, caput, da CR/1988.

Outro dispositivo d o Novo CPC q u e inova m u ito o a rt. 177, o q u a l d ispe


que o Ministrio P blico exercer o d i reito d e ao e m conformidade com as suas
atri b uies constitucionais. H aqui grande diferena em relao ao artigo 81 do
CPC/1973, o q u a l prev que o Ministrio P blico exercer o d i re ito d e ao nos
casos p revistos em lei, cabendo-lhe, no processo, os m esmos poderes e nus
q u e s partes. O bserva q u e enquanto o CPC/1973 valoriza somente a soberania
d o legislador ord i nrio, o novo CPC (Lei n 13.105/2015), o pta por valorizar preci
p u a mente a soberania da Constituio e, portanto, neste aspecto, um Cdigo
m u ito mais alinhavado ao novo constitu cionalismo.

Por outro lado, o a rtigo 178 d a Lei Federa l n 13. 105, d e 16 d e maro d e 2015
(Novo CPC) tambm avana m u ito em relao ao a rt. 82 do CPC/1973. Pri m e i ro por
fixar que o M i nistrio P blico ser i ntimado para i ntervir como fiscal da ordem
j u rdi ca e, portanto, para defender a Constituio, os princpios constitucionais,
os d i reitos e garantias constitucionais fundamentais e a legislao infraconstitu
cional essencial para a p roteo d o d i re ito vida e sua existncia com dignida
de. Segu ndo por estabelecer que essa interveno poder se dar com base em
hipteses p revistas em lei ou na Constituio. Sem d esprezar a i m portncia da

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O M I N I STRIO PBuco COMO FISCAL oA ORDEM JURIDICA NA CoNSTITU IO 1 988 E NO N ovo C P C PARA o BRAS I L

atuao d o legislador ordinrio, o d ispositivo valoriza a soberania da Constitu i


o. Terceiro por utilizar as expresses i nteresse p blico e social, de modo q u e
o interesse p blico a q u i o i nteresse social, nos termos da orientao p revista
no art. 127, caput, da CR/1988. Assim, a atuao do M i nistrio P blico co m base
no interesse p b l ico no se j u stifica com base na m e ra qualidade da parte. Essa
interpretao confirmada pelo pargrafo nico d o m esmo artigo, o q u a l dispe
q u e a participao da Fazenda Pblica no configura, por si s, hiptese de inter
veno do Ministrio Pblico. Era essa a orientao q u e j estava s u m u lada pelo
STJ e m relao s execues fiscais (S m u la 189: desnecessria a interveno do
Ministrio Pblico nas execues fiscais). Qua rto por esta belecer que o M i nistrio
P b lico atuar tanto nos conflitos coletivos pela posse d e terra ru ral, conforme j
previa o artigo 82, I l i , do CPC/1973, q u a nto nos conflitos coletivos pela posse de
terra u rbana. 44

E mais, consta ta m bm d o a rtigo 179 da Lei Federa l na 13. 105, de 16 de maro


de 2015 (Novo CPC), em relao o peracionalizao da atuao do Ministrio
P blico como i nterveniente, q u e, nos casos d e i nterveno como fiscal da ordem
j u rdica, o M inistrio P blico ter vista dos a utos d epois das partes, sendo i ntima
do d e todos os atos do processo e poder produzir provas, req uerer as m ed idas
processu a is pertinentes e recorrer. H aqui a utilizao da expresso fiscal da
ordem j u rdica. 45

Em vrios outros dispositivos o Novo CPC (Lei Federal na 13. 105, de 16 de


ma ro d e 2015) faz utiliza-se d a expresso da expresso fisca l da ordem jurdica
para se referir atuao do M i nistrio P blico como i nstitu io interveniente no
processo civil. Somente para exemplificar, convm d estaca r m a is algu ns dispo
sitivos d o Novo CPC. O artigo 82, l, d o Novo CPC p rev que Incumbe a o a utor
a diantar as despesas relativas a ato cuja realizao o juiz determinar de ofcio ou a
requerimento do Ministrio Pblico, quando sua interveno ocorrer como fiscal da
ordem jurdica. O art. 752, que trata da interdio, estabelece q u e Dentro do prazo
de 15 (quinze) dias contado da entrevista, o interditando poder impugnar o pedido.
1 O Ministrio Pblico intervir como fiscal da ordem jurisdicional. O a rtigo 967 do
novo CPC, q u e disciplina a legitimidade para a propositura d e ao rescisria,

44 Consta no artigo. 178 do Novo CPC: O Ministrio Pblico ser intimado para, no prazo de 30 (trinta) dias,
intervir como fiscal da ordem jurdica nas hipteses previstas em lei ou na Constituio Federai e nos proces
sos que envolvam: 1 - interesse pblico ou social; li interesse de incapaz; Ili litgios coletivos pela posse d e
- -

terra rural ou urbana. Pargrafo nico. A participao da Fazenda Pblica n o configura, p o r si s, hiptese de
interveno do Ministrio Pblico.

45 Disciplina o artigo 179 da Lei Federal no 13.105, de 16 de m a ro de 2015 (Novo CPC): Nos casos de interveno
como fiscal da ordem jurdica, o Ministrio Pblico: 1 - ter vista dos autos depois das partes, sendo intimado
de todos os atos do processo; li - poder produzir provas, requerer as medidas processuais pertinentes e
recorrer.

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GREGRIO AssAGRA DE A LM EIDA

dispe, em seu pargrafo, que Nas hipteses do a rt. 1 78, o Ministrio Pblico ser
intimado para intervir como fiscal da ordem jurdica quando no for parte. o a rtigo
996 dispe q u e O recurso pode ser interposto pela parte vencida, pelo terceiro
prejudicado e pelo Ministrio Pblico, como parte ou como fiscal da ordem jurdica.
Contudo, repita-se, a condio de fiscal da ord e m j u rdica inerente a toda atu
ao d o Ministrio P blico, pois essa fu no est assentada na pr p ria d efinio
constitucional do M inistrio P blico (art. 127, caput, da Constituio de 1988).

Para finalizar, convm d estacar a q u i dois pontos i m portantes sobre a atua


o d o Ministrio P blico no processo civil com base no Novo Cdigo d e Processo
Civil.
O p rimeiro deles no sentido d e q u e o M inistrio Pbli co, como fiscal da or
d e m j u rdica, o q u e abrange a atuao da Instituio com o agente ou i ntervenien
te, d ever ter uma atuao vigorosa no controle da constitu cionalidade. O q u e
m ais d eve s e r d estacado n este ponto o controle d ifuso ou i ncid e ntal, j q u e o
controle a bstrato e concentrado possui d isciplina prpria e m outro a mbiente le
gislativo. O M i nistrio P b lico, caso no seja o req u e rente, d ever ser ouvi d o em
todo o incid e nte d e controle d ifuso e i ncid e ntal d a constitucionalidade, inclusive
em primeiro grau, pois a posio de fiscal da ord e m jurd ica, como i ncu m bncia
constitucional, i m pe essa atuao (art. 1 27, caput, 1 29, IV, da CR/1988). Ade m ais,
o a rtigo 948 do Novo CPC p rev que: Arguida, em controle difuso, a inconstituciona
lidade de lei ou de ato normativo do poder pblico, o relator, a ps ouvir o Ministrio
Pblico e as partes, submeter a questo turma ou cmara qual competir o
conhecimento do processo. E o a rtigo 950 do mesmo Cdigo tambm prev que:
Rem etida c pia d o acrdo a todos os juzes, o presidente d o tribunal designar
a sesso d e j u lga mento. 2 A parte legitimada propositura das a es previstas
no a rt. 103 da Constituio Federa l poder manifestar - se, por escrito, sobre a ques
to constitucional objeto de a preciao, no prazo previsto pelo regimento interno,
sendo-lhe assegurado o direito de apresentar memoriais ou de requerer a juntada
de documentos. Quando se tratar de i ncidente no m bito da justia esta d ual, por
exem plo, d ever atua r o M i nistrio P blico esta d u a l . Essa u ma i nterpretao
lgica e por compreenso. Ad emais, considerando q u e o vcio da inco nstitucio
nalidade o vcio mais gra d e da ord e m jurdica, quando for arguida a i ncons
titucionalidade d e lei ou ato norm ativo em primeiro grau, o juiz d ever ouvir o
M i nistrio P blico, q u e atuar com o fiscal da ord e m j u rdica.
O Segu ndo ponto diz respeito atuao do Ministrio P blico no i ncidente
d e resoluo d e demandas repetitivas. Prev o a rtigo 976 do Novo CPC que
cabvel a instaura o do incidente de resoluo de demandas repetitivas quando
houver, simulta neamente: 1 efetiva repetio de processos que contenham contro
-

vrsia sobre a mesma questo unica mente de direito; li - risco de ofensa isonomia
e segura na jurdica. Trata-se d e espcie d o gnero tute la coletiva, mas por

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O M I N I STRIO Psuco COMO FISCAL DA ORDEM J U RIDICA NA CONSTITUIO 1 988 E NO N ovo C P C PARA o BRASIL

uma via si ngu lar, que o i ncidente com caractersticas difere nciadas. Observa-se
q u e o l do mesmo artigo prev q u e A desistncia ou o a ba ndono do processo
no impede o exame de mrito do incidente. E no seu 2 consta q u e Se no for
o requerente, o Ministrio Pblico intervir obrigatoriamente no incidente e dever
assumir sua titula ridade em caso de desistncia ou de a bandono. A interveno do
Ministrio P blico obrigatria e, portanto, aqui no basta a m e ra i ntimao. A
falta d e interveno efetiva acarreta a nu lidade d o processo a partir do momen
to em q u e deveria ter ocorri d o a interveno e no ocorre u . Esta correta essa
exigncia constitucional, pois se trata de espcie de tutela coletiva de interesse
social (art. i27, caput, da CR/988). Em caso de a ba ndono ou de desistncia, o
dispositivo aci m a transcrito consagra o princpio da obrigatoriedade da atuao
do M i nistrio P blico. No ca be aqui a a presentao de justificativa para a desis
tncia ou o abandono como forma para dispensar a obrigatoriedade de atuao
do M i n istrio P blico. O Ministrio P blico d ever ter uma atuao articu lada e
firm e no incidente d e resoluo de demandas repetitivas, pri ncipalmente tendo
em vista os efeitos vinculantes da deciso para d ezenas, centenas, milhares e at
milhes de processos, conforme o caso. E mais: prev o artigo 982 do Novo CPC
q u e Admitido o incidente, o relator: I suspender os processos pendentes, indivi
-

duais ou coletivos, que tra mita m no Estado ou na regio, conforme o caso. H aqui
previso de d uvidosa constitucionalidade, em relao ao M i nistrio P blico de
ver agir com firmeza e cautela, pois no razovel que um i ncidente instau rado
no m bito do tri b u n a l suspenda o andamento d e aes coletivas q u e visa, entre
outras fi nalidad es, d i m inuir a sobrecarga do judicirio, evitar d ecises conflita n
tes e com bater a disperso das vtimas ou sucessores. No se sabe q uais sero
os efeitos prticos d esse i ncidente, mas so preocu pa ntes as barreiras q u e ele
poder gerar tutela coletiva em pri m eiro grau, ainda mais q u e o Cdigo prev
q u e o pedido de i nstaurao do incid ente poder ser dirigi d o ao presidente do
tri b u nal pelo j u iz ou relator. Consta no art. 977 do Novo CPC: O pedido de insta ura
o do incidente ser dirigido ao presidente de tribunal: I pelo juiz ou relator, por-

ofcio;ll - pelas partes, por petio; Ili pelo Ministrio Pblico ou pela Defensoria
-

Pblica, por petio. Pa rgrafo nico. O ofcio ou a petio ser instrudo com os
documentos necessrios demonstrao do preenchimento dos pressupostos para
a insta urao do incidente.

AdE n ais, o M i nistrio Pblico, com o fiscal da ord e m j u rd ica, conform e i n


terpretao a m para d a no novo constitucionalismo, m u ito mais q u e fiscal da
lei, pois suas fu nes constitucionais a b range m a d efesa d a ord e m j u rdica
como um todo, em especial a d efesa dos princpios constitucionais, o controle
da constitu cionalidade e d a legalidade e, pri n ci p a l m e nte, a d efesa dos d i re itos
e gara ntias constitu cionais fu n d a m e ntais como n cleos essenciais da ord e m
jurdica. Abra nge, nesse contexto, a d efesa d o s i nteresses sociais e i nd ividu ais
i n disponveis.

1 63
G REGRIO AssAGRA DE ALM E I DA

fundamental q u e a atuao d o M inistrio P blico no processo civil como


rgo i nterve niente no CPC atual e no Novo CPC tenha como base os direitos
fu ndamentais, especialmente naquilo q u e se relaciona com o direito vida e sua
existncia com dignidade, n cleo bsico e irradiante d o sistem a constitucional
(Ttulo l i da CR/1988).
Com isso, o M inistrio P blico atuar no processo civil quando: a) houver
i ndisponibilidade o bjetiva, q u e a decorrente do bem j u rdico tutelado; b) hou
ver indisponibilidade su bjetiva ou processual, que est relacionada com a inca
pacidade da pessoa; c) interesse social, o q u e a brange a tutela dos d i reitos ou
i nteresses coletivos, a m plamente considerados, mas vai alm para justificar, por
exem plo, a atuao da I nstituio na discusso da funo soci a l do contrato, da
e m p resa e da propriedade. N essas demandas, mesmo q u e sej a m partes pessoas
capazes (por exem plo, pessoas fsicas ou empresas), tambm necessria a par
tici pao d o M i nistrio P blico como rgo i nterveniente no processo civil, o q u e
se d aria p o r fora de d isposio constitucional q u e determina q u e a I nstituio
atue na defesa dos i nteresses sociais (art. 127, caput, da CR/1988).
O que se nota q u e o Novo CPC para o Brasil (Lei Federal n 13. 105, de 16
de m a ro de 2015) j sinaliza neste sentido, ao reproduzir o artigo 127, caput, d a
CR/1988 e , ainda, dispor q u e o Ministrio P blico exercer o direito d e ao nos
termos das suas atri b uies constitucionais e, ainda, que atua r com o fiscal da
ord e m jurdica (arts. 176, 177, 178 e 19). 46 A essncia da ord e m j u rdica, na viso
constitucionalizada, composta justamente pelos d i reitos e garantias constitucio
nais fundamentais.
Contudo, so m u ito precisas as reflexes de Fredie Didier Jr e Robson Re
nault Godin ho, em excelente artigo sobre Questes atuais sobre as posies do
M i nistrio P blico no Processo Civil, por intermdio do q u a l os a utores explora m
m uito b e m a s d iversas formas de atuao do M i nistrio P blico n o processo civil
e mostram o n egligenci a m e nto de estudos sobre as diversas q u estes aborda
dos na doutri na. Entre m u itas advertncias dos autores, merecem transcrio:
interessante observar que o Ministrio Pblico, mesmo aps a Constituio de
i988, a inda no percebido como um personagem multifacetado no processo civil,
com toda uma nova dimenso jurdica a dvinda de diversos textos normativos e da

46 Novo CPC para o Brasil - Lei n 1po5/2016: Art. 176. O Ministrio Pblico atuar na defesa da ordem jurdica,
do regime democrtico e dos interesses e direitos sociais e individuais indisponveis. Art. 177. O Ministrio Pblico
exercer o direito de ao em conformidade com suas atribuies constitucionais. Art. 178. O Ministrio Pblico
ser intimado para, no prazo de 30 (trinta) dias, intervir como fiscal da ordem jurdica nas hipteses previstas
em lei ou na Constituio Federal e nos processos que envolvam: I - interesse pblico ou social; li - interesse de
incapaz; Ili - litgios coletivos pela posse de terra rural ou urbana. Pargrafo nico. A participao da Fazenda
Pblica no configura, por si s, hiptese de interveno do Ministrio Pblico. Art. 179. Nos casos de interveno
como fiscal da ordem jurdica, o Ministrio Pblico: / - ter vista dos autos depois das partes, sendo intimado de
todos os atos do processo; li - poder produzir provas, requerer as medidas processuais pertinentes e recorrer.

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O M I N I S T R IO P suco COMO FISCAL DA ORDEM JURl01cA NA CoNsT1ru1o 1 988 E NO N ovo C P C PARA o B RA S I L

prpria prtica institucional. Essa viso restritiva decorre tambm de certo silncio
da doutrina, que, em linhas gerais, persiste na anlise do Ministrio Pblico apenas
na tradicional funo de custos legis, salvo quando se a bordam questes envolvendo
a legitimidade para aes coletivas. 47

9. CONCLUSES

i. A m u dana d e paradigma para a consagrao do M i n istrio P blico como fis


cal da ord e m j u rdica ocorreu com a Constituio d e 1988, principalmente por
fora d o a rt. 1 27, caput, o qual estabelece, expressamente, no contexto da
prpria definio do M i nistrio P blico como instituio constitucional q u e: O
Ministrio Pblico instituio perma nente, essencial funo jurisdicional do
Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e
dos interesses sociais e individuais indisponveis.
2. Nesse contexto, o Ministrio P blico possu i a natu reza institucional de garan
tia constitucio nal fundamental de acesso j u stia.
3. Tendo em vista q u e a fu no d e fiscal da ord e m jurdica est na prpria
d efi nio constitucional d o Ministrio P blico como i nstituio constitucional,
observa-se q u e essa condio inerente essncia conceituai e prpria
natureza j u rdica do M i nistrio P blico, de modo q ue, em todos os pla nos
da atuao jurisdicional ou extraju risdicional, como rgo agente ou interve
niente, o M i nistrio Pblico conservar a fu no d e fiscal da ordem j u rdica.
4. Nas hi pteses em que a I nstitu io estiver somente como rgo interve
niente, a qualidade de fiscal da ord e m j u rdica se explicita como condio
da p r pria i nterveno. 5. Caso o M i nistrio P blico esteja no p rocesso civil
como rgo agente, em u m a ao civil pblica ou e m u m a ao com pedido
declaratrio d e paternidade, por exe m plo, ele m a ntm a sua qualidade de
fiscal da ord e m j u rdica.
6. O M i nistrio P blico brasileiro u m a i nstitu io com u m a fu no constitucio
nal singular: mesmo como parte agente, a d efesa da ord e m j u rdica (o q u e
a b ra nge a proteo Constituio e especialm ente dos princpios constitucio
nais e dos d i reitos e garantias fu ndamentais) d ever ser a d i retriz principal
que ir direcionar a atuao do M i nistrio Pblico.
7. Denominar o M i nistrio P blico como parte i m parcial no algo contraditrio
e desca bido, mas uma forma de com p reender o papel constitucional d e u ma
I nstituio i m portante para a dem ocracia e para o acesso justia no Brasil .

47 DIDIER JR., Fredie; GODINHO, Robson Re nault. Questes atuais sobre as posies do Ministrio Pblico no pro
cesso civil. So Paulo: Revista de Processo, 2014, n 237, p. 45-87.

1 65
GREGR10 AssAGRA DE A L M E I DA

8. O a rt. 129 da Constituio d e 1988 tambm configura o Ministrio P blico


como fiscal da ord e m j u rdica ao a rrolar, em rol exe m p lificativo, vrias atri
b uies da I nstituio para a defesa dos interesses primaciais da sociedade,
com destaque para as fu nes d e : zelar pelo efetivo respeito dos Poderes
P blicos e dos servios de relevncia p blica aos d i reitos assegu rad os na
Constituio, pro movendo as medidas necessrias a sua gara ntia (129, 1 1);
promover o inqurito civil e a ao civil p b l ica, para a proteo do patri
m ni o p blico e social, do m eio a m biente e de outros i nteresses difusos e
coletivos (art. 129, 1 11); p romover a ao d e inconstitucionalidade ou repre
sentao para fins de i nterveno da U nio e dos Estados, nos casos p revis
tos nesta Constituio (art. 129, IV).

9. Quando a Constitu io estabelece q u e incu m be ao M i nistrio P blico a de


fesa da ord e m j u rdica, essa di retriz abra nge a defesa da Constituio, dos
princpios constitucionais, dos d i reitos coletivos a m plamente co nsiderados e
dos d i reitos i n dividuais i ndisponveis e das garantias e regras a eles ineren
tes, assi m como a d efesa da ord e m jurdica i nfraconstitucional, o que abran
ge a d efesa da legalidade em sentido mais restrito.

10. O Novo CPC brasileiro traz no q u e tange ao M i nistrio P blico consistente


evoluo em rel ao ao CPC de 1973, ainda em vigor. Tem m u ito mais sintonia
co m a Constituio d e 1988, o que seria natural tendo e m vista o aspecto
tem poral. bem atualizado em relao a orie ntaes j u risprudenciais i m por
ta ntes j consagradas. Teve u m bom aperfeioamento da prpria linguagem
j u rdica. Faz o uso 107 vezes da expresso M i nistrio P blico contra 78 vezes
do CPC/1973, no o bsta nte tenha um n mero m enor de a rtigos.

1 1 . Assim, o novo Cdigo de Processo Civil (Lei n 13. 105, de 16 de m a ro d e


2015), a p rovado e sancionado e e m perodo d e vacatio fegis, traz i novaes
i m portantes e significativas para o acesso justia no Brasil, apesar de no
ser um Cdigo perfeito - est longe d isso.

12. O Novo CPC, em m u itos dispositivos, consagra o com p ro misso expresso com
u ma justia mais consensual, a bsoluta m e nte necess ria para o B rasil, q u e
prioriza o dilogo e o consenso na resoluo d o s conflitos ou controvrsias,
com destaque para o seu artigo 3. H, portanto, a q u i um grande avano no
sistem a processual brasileiro, q u e j seria motivo suficiente para justificar a
natu reza i novadora d o novo Cdigo d e Processo Civil e caracterizar a identi
dade prpria do novo Diploma em relao a o CPC/1973.

13. O Novo CPC para o Brasil (Lei Federa l n 13. 105, d e 16 d e m a ro d e 2015) ava n
a m u ito e m relao ao CPC d e 1973, ainda e m vigor, em relao ao M i nistrio
P blico, re produzindo o teor do artigo 127, caput, da CR/1988 e, ainda, con
sagrando que o M i nistrio P blico exercer o d i reito d e ao nos termos das

1 66
O M I NISTRIO Psuco coMo FISCAL DA ORDEM JU RDICA NA CONSTITUIO 1 988 E NO Novo C P C PARA o B RASIL

suas atri b uies constitucionais, bem como que atuar como fiscal da ord e m
j u rdica (arts. 176, 177, 1 7 8 e 179).

14. Com base na i nterpretao constitucional, o M i nistrio P blico atuar no pro


cesso civil quando: a) houver indisponibilidade o bjetiva, que a decorrente
do bem j u rdico tutelado; b) houver indisponibilidade su bjetiva ou processu
a l, que est relacionada com a incapacidade da p essoa; c) interesse social, o
q u e a brange a tutela dos d i reitos ou i nteresses coletivos, a m plamente consi
derad os, mas vai alm para justificar, por exem plo, a atuao da I nstituio
na d iscusso da funo social do contrato, da e m p resa e da pro p riedade.
Nessas demandas, mesmo q u e sej a m partes pessoas capazes (por exemplo,
pessoas fsicas ou empresas), tambm necessria a participao do M i n is
trio Pblico como rgo i nterveniente no p rocesso civil, o q u e se daria por
fora de disposio constitucional que determ ina que a I nstituio atue na
d efesa dos i nteresses sociais (art. 1 27, caput, d a CR/1988).

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C A P T ULO 7

Ministrio Pblico e a
Cultura da Sentenca ,::li

Dlton Esteves Pastore1

SUMRIO: 1. NOES INTRODUTRIAS; 2. INAFASTABILIDADE DA JURISDIO; 3. EXEGESE ATUALIZADA DO


PRINCPIO; 4. CULTURA DA SENTENA; 5. ESCOPOS DA JURISDIO; 6. MEIOS ADEQUADOS PARA A SOLUO
DOS CONFLITOS E M I N ISTRIO PBLICO; 7. CONCILIAO; 8. MEDIAO; 9. AJUSTAMENTO DE CONDUTA; 1 0.
CONCLUSES; 1 1 . REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

1. NOES I NTRODUTRIAS

Ganhou corpo a teoria d e q u e o processo d eve ser utilizado com o instru


mento d esti nado realizao do direito m aterial. Sem recusar a i m portncia da
cincia processual, possvel afirmar que ela d eve estar a servio de outra, de
natureza estritamente su bsta ncial e conformadora d e relaes sociais, sem que
sua autonomia seja vu l nerada.

Busca-se o esta belecimento d e u m sincronismo entre a m bas, para a apli


cao d o ordenamento j u rdico, tal como id ealizado pelo legislador, enquanto
representante do cidado, seu mandante, a q u e m d eve respeito na realizao
das suas atividades fins.

Nas mais rud i m e ntares sociedades que existiram no decorrer do tem po,
possvel afirmar a existncia d o dire ito, q u e at hoje exerce a necessria fu no
ordenadora onde as pessoas precisam respeitar pre rrogativas, d everes e obriga
es, u mas em relao s outras. Situao inversa a da ausncia de sociedade,
como se observou na aventura do nufrago Robinson Cruso at o surgim e nto de
Sexta-Feira, como lembrado pela doutrina.2

O m odelo u niversal d e q u e onde h sociedade h direito (ubi societas ibi jus)


no d eve conduzi r falsa ideia de q u e a q u ebra d as regras hi potetizadas na lei,
ensejadoras d as crises de d ireito m aterial e dos conflitos i ntersu bjetivos d e inte
resses s se resolvem atravs do processo.

i. Promotor de Justia d o Mi nistrio Pblico de So Pa ulo. Mestre e Doutor em Direito Processual pela Facul
dade de Direito da Universidade de So Paulo.
CINTRA, Antonio Carlos de Arajo; GRINOVER, Ada Pel\egrini e D INAMARCO, Cndido Rangel. Teoria Geral do
Processo, So Pa ulo: Malheiros, 21' ed., 2005, p. 21.

1 73
DLTON ESTEVES PASTORE

Parte-se do pressuposto de que h uma diretriz, um ordenamento jurdico a


seguir, sem o qual determinada comu nidade no conseguiria funcionar adequada
mente. No certo entender que sua inobservncia sem pre levar a solues adju
dicadas, porque a isso a lei no obriga, nem aqui, nem em outros modelos jurdicos.
q u e o m todo do processo j u risdicional3 confronta-se com outros m eca
nismos de soluo de conflitos, como o so a autotutela e a a utocom posio.
Tam bm se aduz que a pro i bio da autodefesa (ou autotutela) est inscrita no
prprio ordenamento p rocessu a l, j que a ningu m dado fazer justia com as
prprias mos, exceto se o ordenamento a autorizou.4

Na autocom posio o i n d ivd uo se s u b m ete i ntegra l mente ao i nteresse do


outro, ou adere e m parte a ele, mediante transao. Na primeira hi ptese h re
n ncia ao d i reito q u e pertencia ao ren u nciante; na segu nda a penas parte d esse
direito ren u nciado, conservando-se nas mos de q u em era o seu titular parcela
dele. Nesse caso, se diz estar d ia nte de um verdadeiro contrato, com p rojees
processuais para sua concretizao, se necessri o .5
eq uvoco entender q u e a i ntegridade da ord e m j u rdica depende u n i ca e
exclu sivamente do processo j u risdicional, porq u e h outros mecanismos para sua
salvaguarda. u ltrapassado o entendim ento de q u e apenas a fora d o Estado
pode fulminar o conflito q u e, porventura e necessariamente e nvolvem os inte
grantes d e dada sociedade.

A assertiva conta com o a poio dos q u e reconhecem existir direitos e obriga


es fixados pela prpria lei de d i reito m aterial - ao que se chamou por teoria
d u alista. Essa posio contraria os aderentes teoria u nitria que veem no pro
cesso a fu no d e criar direitos.6

"(. .. ) direito processual cincia que tem por escopo a construo de um mtodo adequado verificao
sobre a existncia de um direito afirmado, para conferir tutela j u risdicional quelas situaes da vida efe
tivamente a m paradas pelo ordenamento material". BEDAQUE, Jos Roberto dos Santos. Direito e Processo,
So Paulo: Malheiros, 2 ed., 1995, p. 12.
4 Eduardo J. Couture. Fundamentos dei Derecho Procesal Civil, Buenos Aires: IBdef, 4 ed., 2010, p. 08. Nesse
sentido, o Cdigo Civil Espa n h ol, no art. 592 prev: " ... se forem as razes das rvores vizi nhas as que se
estendem ao solo alheio, o dono d o solo no qual se introduzam poder cort-las de ntro d a sua pro
priedade" (" ... si fueren las races de los rboles vecinos las que se extendiesen em suelo de outro, e\
duefio dei suelo em que se introduzcan podr cortarias por s mismo dentro de su heredad"). E, o art. 612
dispe: D proprietrio de um enxame de abel has ter direito a persegui-lo no esta belecimento alheio,
"

indenizando o possuidor deste pelo prejuzo causado" ("E\ proprietrio de um enjambre de abejas tendr
derecho a perseguirlo sobre el fundo ajeno, indemnizando ai poseedor de ste el perjuicio causado").
DOM NGUEZ, Manuel Serra. J u risccin, Accin Y Proceso, Barcelona: Atelier, 2008, p . 17.
Eduardo J . Couture. Fundam entos cit., p. 08.
6 " nesses casos que o exerccio efetivo da funo j u risdicional tem carter secundrio, no sentido de que
somente havendo i nsatisfao canalizada em demanda que o Estado dispensar as medidas aptas a
corrigir os rumos e impor imperativa mente os desgnios do direito material". DI NAMARCO, C ndido Rangel.

1 74
M I N I STRIO P B LI CO E A CULTURA DA S ENTENA

Fixadas as p remissas de q u e a lei su bstancial pode e d eve atuar sem qual


q u e r ingerncia d a funo j u risdicional d o Estado, no possvel refutar a i m por
tncia d e q u e esta se reveste, especi a l mente nas situaes e m q u e a m a nifesta
o ju dicial i m prescindvel para o restabeleci m e nto da ord e m j u rdico-materi a l,
com p u lsoriamente ou no. o q u e se tratar no ponto segui nte.

2. I NA FASTABI LI DADE DA J U RISDIO


Por vezes, a fora do Estado q u e p recisar ser utilizada para a eli m ina o
das crises de d i reito material, dos conflitos de interesse. Nesse passo, segu ndo
magistrio d e Carnelutti o confronto e ntre a pretenso de quem se diz titu lar de
u m d i reito e a resistncia oferecida pelo outro i n d ivd uo, que tambm se diz ser
seu titu lar d lugar ao litgio. Assi m , define-o com o "conflito d e i nteresses q ualifi
cad o pela pretenso de um dos interessados e pela resistncia do outro".7
Essa fu no exercida por seu b rao judicirio. Proibida a a utotutela (na
que l as situaes em que se no perm ite o agir pelo p rprio p reju dicado), ca be
ao legitimado p rovocar o rgo j u risdicional, a q u e m cu m p ri r e mitir d eciso,
acolhendo ou no as razes do autor.
A fu ndamentalidade desse mecanismo conti nua em se assegu rar a i ntegri
dade da ord e m j u rdica, com a caracterstica de q u e a deciso emanada pela
autoridade judiciria vir aco m panhada d a coisa j u lgada m aterial, de maneira
q u e o m esmo conflito (mesmas partes, mesma causa d e pedir e mesmo pedido)
no poder mais ser discutido.
O pedido i m ediato, acolhido ou rejeitado pelo juiz - com o conseq u ente aco
lhimento das razes do autor ou do ru, tem o escopo da pacificao, mediante
a e l i m i nao das i ncertezas q u e pairam sob re a vida d os litigantes. O d eferim e nto
do pedido mediato decorrncia da procedncia ou no da demanda.
M as, tambm no certo entender q u e, mesmo d iante do aforam ento da
demanda e com a formao da relao processual triangu lar - entre autor, ru e
juiz, a j u sta com posio da lide somente ser alcanada com a sentena.
Nas situaes em que se ad mite a disponibilidade dos d ireitos, o desfe
cho para a eliminao das crises poder ser alcanado pelas p r prias partes,

A lnstru mentalidade do Processo, So Paulo: Malheiros, 11 ed., 2003, p. 234. Posicioname nto contrrio
encontrado em DIDIER J R., Fredie. Curso de Direito Processual Civil, vol. 1, Salvador: jus Podium, 6 ed., 2
impresso, 2006, pp. 76/77.
7 "Llamo litigio ai conflito de interesses calificado por la pretensin de uno de los interessados y por la
resistncia dei outro". CARNELUTII, Francesco. Sistema d e Derecho Procesal Civil, traduo d e Niceto Alca
l-Zamoha Y Castillo e Santiago Sents Melendo, Buenos Aires: Uteha Argentina, vol. 1, 1944, p. 44.
8 "(. .. ) isso se d, de modo geral, no campo das pretenses ou direitos ditos dispo nveis, especialmente em
matria obrigacional ou mesmo real, entre p rivados. Outras vezes trata-se de pretenses que a prpria

1 75
LTON ESTEVES PASTORE

aconselhadas por seus patronos, ou mesmo pelo m e m b ro do M inistrio P blico,


nas hi pteses em que lhe cou b er atuar, conforme d ispe o art. 82, 1, l i e Ili do CPC
e pelo j u iz. O a rt. 178, 1, li e I l i do CPC/2015 previu essa interveno, adequando-a
explicita mente ordem j u rdico-constitucional. o que se verifica na redao do
caput e do i nciso 1 do m esmo dispositivo.
Lem bro o pri ncpio da cooperao, segu ndo o q u a l cabe ao magistrad o ado
tar postura mais ativa e dialogar com as partes, " esclarecendo suas d vidas,
pedindo esclarecimentos quando estiver com dvidas e, ainda, dando as orien
taes necessrias, q u a nd o for o caso".9 Tod o esse tra balho d esenvolvido ao
longo d o arco procedimental, em especial na fase da instruo, tem por objetivo
preparar o ju lga m e nto, mas tambm o convencimento d os sujeitos do processo
para a superao da crise e o restabelecimento do direito m aterial.
I m perioso lem brar que a fase de j u lgamento no p rescinde da d o cu m pri
m e nto do ju lgado, talvez a m a is i m portante para a realizao do direito lesado
ou a meaado d e leso.
De nada adianta o ttulo, se a parte a quem com pete satisfazer a pretenso
d o autor, agora exeq uente, no puder ou no rea lizar o comando contid o na
sente na ou no acrdo.
Nesse ponto, tambm avu lta a i m portncia dos meios alternativos d e soluo
dos conflitos, porq u e atravs deles se buscar adequar a m a neira do cu m pri
m e nto do ajuste a que chegaram as partes e o tempo de d u rao, como estmulo
e via bilidade para o seu cu m p rimento.
Alis, desde o Digesto j se entendia q u e a execuo q u e dava efeito
j u risdio, por meio dos atos d e i m prio do Estado imperium merum e imperium -

mixtum. Pelo p rimeiro, cabia ao Estad o Romano "re p ri m i r e punir os cri m inosos,
a bra ngendo o poder de condenar morte e penas graves"; na segu nda m odali
dade ca bia "a coao, pela penhora, pela m u lta, pela imisso na posse, e m esmo
pela d eteno ou captura".'
Isso significa q u e o lesado ou o prprio operador do d i reito no pode deixar
de avaliar os prs e os contras da j u d icializao.
No a penas a adju dicao i nteressa nas h i pteses em que a s u b misso
dos i nteresses do ru aos do autor q u e satisfar a pretenso do ltimo e os

ordem j u rdica exclui que sejam satisfeitas por ato do sujeito envolvido, o que se v especialmente em
relaes d e famlia (p. ex., a anu lao d e casamento) e, de modo geral, sempre que se trate de preten
ses ou direitos indisponveis". DI NAMARCO, Cndido Rangel. Instituies de Direito Processual Civil, vol. 1,
So Paulo: Malheiros, 2001, p. 35.
9 D I DIER J R., Fredie. Curso de Direito Processual Civil, vol. 1 cit., p. 77.
10 ALMEIDA J R., Joo Mendes d e . Direito Judicirio Brasileiro, So Paulo: Freitas Bastos,1954, p. 35.

1 76
M I N ISTRIO P B LICO E A C ULTURA DA SENTENA

escopos da j u risdio, mas a concretizao do j u lgad o com o seu cum pri m e nto.
Caso contrrio, o ato estatal no atingir seus fins, m a ntendo-se a ba lada a ord e m
jurd ica q u e se buscou reparar.
No s isso. A falsa pro messa d e u m a justia rpida e eficiente a l i m e nta
a expectativa de q u e todos os problemas da terra podero ser resolvidos pelo
Estad o-juiz, o que gerou a cultura da d em a nda, e, pois, da sentena.
O acesso j u risdio, u m a d as ondas renovatrias do processo civil, passou
a ser visto como o mais i m portante caminho para a soluo das pretenses re
sistidas ou insatisfeitas. No Brasil, est inscrito no art. 5, XXXV da CF, no ttulo dos
d i reitos fu ndamentais.

Essa crena parte do pri ncpio de que os conflitos gerados no meio social,
entre i n d ivd uos ou um gru po d eles chegar ao J u dicirio e rece ber a melhor
soluo e m tempo adequado. Su besti ma-se outras possibilidades mais cleres e
politicam e nte mais adequadas, q u e permitiro aos contendores se convencerem
de q u e o resgate do direito m aterial por ato da sua prpria vontade o ca m i n h o
menos penoso e m u m sistem a em q u e prepondera solues adjudicadas.11

3 . EXEGESE ATUALIZADA DO PRI NCPIO

J se sinalizava para o exagero d a j u d icializao (expresso que ganhou des


taq ue nos ltimos tem pos), q u a n d o se passou a d outrinar e a buscar justificativas
para o erro em se entend e r q u e o pri ncpio da inafasta bilidad e, da indeclinabi
lidade ou da u biquidade d a j u risdio12 estampado na lei fundamental d o pas,
no q u er d izer exatamente q u e toda e qualquer crise de direito material d eve
ser solucionada pelo J u dicirio, atravs da sentena.

Buscou-se demonstrar q u e o pri m ad o mais preci puamente dirigi d o ao Exe


cutivo e ao Legislativo, q u e popu lao. Leciona Mancuso q u e o "i nciso adverte
esses d o is Poderes para q u e se a bste n h a m de apresentar pro posio tendente a
supri m i r lides ao contraste j u risdicional, e no m a is d o q u e isso".13
De fato, os i nteresses pblicos de pri m eira gerao fora m reco nhecidos em
i789 na Revoluo Francesa, para assegurar os direitos individuais (ta m bm, os

11 " O aodamento na propositura de aes judiciais, alm d e d a r azo utilizao dessa via para alcanar ob
jetivos escusos e subalternos, ainda permite q u e, no raro, o ajuizamento se d antes que a controvrsia
tenha alcanado ponto razovel d e matu rao e d e definio, o que s se consegue aps um interstcio
de decantao do conflito nas tentativas de resoluo consensual". MANCUSO, Rodolfo de Camargo. A
Resoluo dos Conflitos e a Funo Judicial, So Pa ulo: RT, 2009, p. 172.
12 MANCUSO, Rodolfo d e Camargo. A resoluo dos Conflitos e a Funo Jud icial cit., p. 59.
13 MANCUSO, Rodolfo d e Cam argo. A Resoluo cit., p. 59.

1 77
DELTON ESTEVES PASTORE

coletivos) ou polticos'4, sendo dotados de m ecanismos desti nados a afastar a


interveno i n d evida do poder p b lico na vida d e q u a l q u er u m .15

Nesse sentido, no satisfaz compreender q u e todas as lides d evem chegar


ao rgo j u risdicional para q u e decida sem se oferecer outras alternativas para,
da m esma maneira, se o bter o resta beleci m e nto da lei material.

o raciocnio, agora institucionalizado pelo novo Cdigo d e Processo Civi116 co


necta-se crise do Judicirio no Brasil, decorre nte do invencve l volu m e de pro
cessos que agu a rd a m julga m e nto nos tri b u nais dispersos por todo o pas.

Apesar da notria d ificu ldade por q u e passa essa fu no estatal, sobretu do


pelo exagerad o fluxo de processos gerado pelos outros braos d o prprio Es
tado, em especial o Executivo, no me parece acertado com preender q u e essa
razo dispensa q u a l q u er outra para se chegar concluso de q u e d eve haver
meios alternativos, ou para se utilizar expresso de melhor tcnica, m eios ade
quados para a soluo d e conflitos.

As crises d evem contar com m ecanismos que prop1c1em ao a d m inistrado


acesso ord e m j u rdica justa, ou seja, a servio acessvel, q u e perm ita melhores
solues, em m enor tem po, com m enos custo.

Significa que meios e fi ns devem andar ju ntos, ou seja, a evoluo e a ade


q u a d a com p reenso d o processo, a cultura do p rocessualista e o resu ltado na
vida das pessoas so fatores de coexistncia. Sem isso, no se o bter os fi ns
para os quais o processo est voltado.

Nesse sentido:
" O desenvolvim e nto da cincia processual exige a conce p o d e
u m i nstru mento pe rfeita m e nte a d e q u a d o aos f i n s a q u e se prope.
Da a necessidade d e - d ia nte d a realidade material, das novas
con q u istas verificadas no plano dos d i reitos - criar m o d e los proces
suais co mpatveis, aptos a solucionar essa ga m a enorme de novos

14 "So direitos de primeira dim enso aqueles surgidos com o Estado Liberal d o sculo XVI I I . Foi a primeira
categoria de direitos huma nos surgida, e que engloba, os chamados direitos individuais e direitos polti
cos". TAVARES, Andr Ramos. Curso de Direito Constitucional, So Paulo: Saraiva, 4 ed., 2006, p. 420.
15 O direito s garantias "presume vida social, e, mais do que isso, organizao poltica, ou seja, Estado. Para
os grandes filsofos polticos do sculo XVII, Hobbes e Locke, a obteno dessa proteo a prpria razo
de ser da sociedade e principalmente do Estado. Este propicia a fora organizada e os juzes imparciais,
q ue so condio sine qua non d a preservao dos direitos fundamentais. Sim, porq u e esses magistrados
faro prevalecer o direito e a fora organizada o restaurar, se preciso, q u a ndo no prevenir a violao".
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Direitos Humanos Fundamentais, So Paulo: Saraiva, 13' ed., 2011, p. 5 i .
16 Dentre a s normas fundamentais d o Cdigo de Processo Civil de 2015, o art. 3, 3 assegurou que o s m
todos de soluo consensual de conflitos devero ser estimulados pelos operadores d o direito (juzes,
advogados, defensores p blicos e membros do M i nistrio Pblico), antes ou d u rante o processo judicial).

1 78
MINISTRIO P BLICO E A CULTURA OA S ENTENA

conflitos, at ento inconcebveis. Para ser j u sto, no pode o pro


cesso presci ndir das diferentes rea li d ades litigiosas".'7

4. CULTURA DA SENTENA

A d outrina vem a pontando o fenmeno da excessiva judicializao, pelo fato


de q u e a conciliao e a m e diao sempre fora m vistas co mo i nstru mentos q u e
n o s e coad u navam c o m a moderna viso do J u dicirio, i nvariavel mente aciona
do para eliminar as crises atravs do pronu nciamento j ud icial, com a sentena.18

Diz-se q u e essa verdadeira disfu no est calcada na formao aca d m ica


dos operadores do d i reito, sempre orientados no sentido de q u e a nica ma
neira d e superao dos conflitos de i nteresses est no aciona m e nto do pri ncpio
dispositivo e, consequ ente na o bteno da sente na adju dicante, pois:
"O q u e se privilegia a soluo pelo critrio d o 'certo ou errado',
d o ' p reto o u b ra n co', s e m q u a l q u e r espao para a a d e q u ao da
sol uo, pelo concurso da vontade das partes, especificidade de
cada caso".19

O pragmatismo da atuao dos magistrados e a realidade forense so fato


res q u e tambm i m pedira m e i m pedem a d estinao de adequado espao d e
t e m p o n a s audi ncias, para a conciliao das partes. No sistem a vigente ju lgar
pode ser mais fcil do que conciliar, o q u e explica o fracasso d o art. 331 do CPC
atual, decorrente da m od ificao determ i n a d a pela Lei 10.444/02. Nesse sentido,
o Su perior Tri b u nal d e J ustia j decidiu que a d esignao d e audincia prelimi
nar facu ldade e no obrigao do juiz, porq u e cabe a ele organizar o feito da
maneira como melhor lhe a p rouver.

Com efeito, e m se tratando d e direitos indisponveis ou se se a perceber q u e


o conflito no recomenda a insero d essa oportu nidade na pauta d e a u dincias,
poder deixar de a plicar o art. 331 do CPC, sem q u e sua su presso i m plique na
invalidade do processo.'

17 BEDAQUE, Jos Roberto dos. Direito e Processo cit., p. 44.


18 WATANABE, Kazuo. Cultura da sentena e cultura da pacificao, in: MORAES, Mauricio Zanoide de; YARSHELL,
Flavio Luiz (Coord.). Estudos em Homenagem Professora Ada Pellegrini Grinover, So Paulo: DPJ Editora,
1' ed., 2005, p. 684.
19 WATANABE, Kazuo. Cultura da sentena e cultura da pacificao cit., p. 685.
20 MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO, Daniel. Cdigo de Processo Civil, So Paulo: RT, 2008, p. 333. "Poucos se
aperceberam do real objetivo do legislador, q u e a i n duo de papel mais ativo do juiz na conduo dos
processos e para o efetivo cumprimento do p rincpio d a imediatidade, que uma das bases do processo
oral adotado pelo nosso legislador processual. Alguns juzes chegam mesmo a descu m p ri r abertamente
o modelo institudo pelo legislador, deixa ndo d e designar a aud incia sob a alegao d e que, no caso

1 79
LTON ESTEVES PASTORE

M as, se se tratarem de direitos disponveis e a conciliao puder trazer


soluo consensuada para o conflito, m ediante o reconhecimento do pedido,
ren ncia ao d i reito ou transao, caber ao magistrado designa r audi ncia para
tais fins.
Evidentemente, essa o portu nidade ser mais ou menos profcua d e acordo
com a incurso que o m agistrado fizer na causa e nos fatos debatidos pelas
p a rtes, no se podendo esquecer que um processo figu ra de ntre outros que o
j u zo d ever gerir em u m m esmo dia d a semana. Isso levou a o enfraquecimento
da medida. M as, esse autor j teste m u n hou e participou de audincias q u e se
arrastaram por horas na rea do Direito d e Famlia, para que o magistrado, fla
grantemente favorvel ao sistema da conciliao, p ud esse alcanar soluo nego
ciada pelas prprias partes, com a assistncia do Estado-juiz, nele encarnado e
do m e m bro do M i nistrio P blico, por m i m presentado, extre m a m e nte desejvel
nessa e em outras especialidades.
Conspira contra os meios alternativos a sensao d e que o ato d e ju lgar
mais nobre d o q u e o d e h o mologar acordos, a l m d o q u e u m juzo ou promoto
ria q u e prod uzem menor n m ero de sentenas ou iniciais d e d em a ndas penais
e civis (den ncias e aes civis), so m e ritori a m e nte menos i mportantes d o q u e
as q u e proferem nmero exatamente inverso d essas espcies d e peas proces
suais. Nesse sentido, o Desem bargador aposentado Viazuo Watanabe observou
com percuciente sensibilidade q u e os juzes tero o seu m e recimento "aferi d o
p e l o s s e u s superiores, os magistrados de segu ndo grau q u e c u i d a m d e suas
promoes, fu ndamentalmente pelas boas sentenas por eles proferidas, no
sendo consideradas n essas avaliaes, seno excepcionalmente, as atividades
conciliatrias, a conduo d iligente e correta dos processos, a sua dedicao
organizao d a comarca e sua participao em tra balhos comunitrios".21
U m a moderna e necessria viso de processo permite afirmar ser fundamen
tal para o sistem a qua ntos problemas o agente p blico resolveu , e no quantas
d e ma ndas aforou ou q u a ntas sentenas p roferiu, em se tratan d o do m e m bro do
M i nistrio Pblico e do magistrado, respectivam e nte.
Em u m modelo constitucional d e Estado Social chegada a hora d e se bus
carem meios d e pacificao, todos contidos e alm d aqu eles q u e aparentemente
parecem estar e podem ser extrados do a rt. 5, XXXV da CF.

concreto, ser intil a tentativa de conciliao porque as p a rtes certamente no entraro em acordo,
i n utilidade essa apenas intuda, que somente poderia ser comprovada com a efetiva realizao da ten
tativa d e conciliao. Alis, a conciliao apenas um dos objetivos do art. 331, conforme salientado".
WATANABE, Kazuo. Cultura da sentena e cultura da pacificao cit., p. 688.
21 Cultura da sentena e cultura da pacificao cit., p p . 686/687.

1 80
M I NISTRIO PBLICO E A C U LTURA DA S ENTENA

Para a doutrina, no basta o acesso ordem j u rdica, e sim ord e m j u rdica


justa, na q u a l d evem ser i ncludos os m eios no-j u d iciais d e pacificao, chama
dos alternativos ou adequad os, como que para se chegar sentena pelos meios
ortodoxos de e l i m inao d os conflitos fosse necessrio procu rar outros m tod os,
igualmente legtimos e identica me nte nobres, porq u e se alca nar a j ustia com
maior rapidez, e, qu i, eficincia.

5. ESCOPOS DA J U RI SDIO
O poder j u risdicional do Estado sempre foi visto como o brao a q u e m se
confiou a i m posio d e solues i m perativas, fu ndadas na atuao do d i reito e m
casos concretos. 22
Exam i na-se-o consoante a prpria d efi nio de j u risdio e a segu rana j u r
dica d e q u e suas d ecises d evem estar revestidas, por conta da i m u n izao d a
coisa j u lgada.
A doutrina sem p re conceituou j u risdio da maneira m a is restrita possvel,
sem se ocupar das demais fu nes do Estado, cujos fins no d evem d iferir dos
q u e l hes so afetos.
Nesse sentido, leciona a d outrina:
" (. . .) proi bida a autotutela d o s i nteresses i n divi d uais e m conflito,
por com p ro m etedora da paz ju rdica, se recon heceu q u e n e n h u m
outro p o d e r se enco ntra em m e l hores condies d e d i ri m i r litgios
do q u e o Estado, no s pela fora de q u e dispe, como por nele
presu m i r-se i nteresse e m assegu rar a ord e m j u rdica estab eleci
da" .zi

Evid e ntemente, sua razo de ser encontra suporte nos fi ns q u e lhe so en


tregu es, porq u e para se d esincu m b i r desse m ister d eve alcanar escopos j u rdi
co, soci a l e poltico.
Pelo p rimeiro, cabe atividade j u risdicional adequar o fato norma, com
o q u e o d i reito continuar a atuar. Lem bre-se, contudo, q u e cada um d eve se
con d uzir segu ndo o d ireito e a lei, de maneira q u e o acionamento d o Estado-juiz
tem por escopo assegurar a ord e m j u rdica, violada ou ameaada d e violao.
O escopo social da j u risdio confu nde-se com os pr prios fins d o Estado,
a quem cabe p romover o bem com u m . E m virtude disso, diz-se q u e a atuao

22 DINAMARCO, Cndido jos. Instituies de Direito Processual Civil cit., vol. 1, p. 305.
23 SANTOS, Moacyr Amaral. Primeiras Linhas de Direito Processual Civil, i0 vol., So Pa ulo: Saraiva, 10 ed.,
1983, p. 67.

181
LTON ESTEVES PASTORE

j u risdicional visa a pacificao, com justia, a eliminao dos conflitos e a a posi


o do efeito pedaggico, no sentido d e que o rgo j u risdicional decide deter
minado tema d e u m a maneira ou d e outra, o q u e poder levar o seu destinatrio
a se con d uzir segu ndo d eterminada i nterpretao em casos concretos.

Segu ndo o escopo poltico o Estado assegu ra a participao democrtica nas


suas d ecises - Aes Populares, Aes Coletivas, presena d e conciliadores e
mediadores nas suas atividades, assi m como a possibilidade d e se assegurare m
os d i reitos fundam entais inscritos na lei fundamental, escrita ou no escrita d e
cad a pas.
O e m p rego de mtodos adequados soluo das controvrsias no encontra
bice nos fins a q u e a j u risdi o se prope.

Ao contrrio, alargam-se meios e tcnicas para a busca dos mesmos fins.

Nesse sentido, sustenta a doutrina ser diminuto o nmero de profissionais que


vo em busca desses novos paradigmas, preferindo ainda as solues obtidas pela
sentena do Estado-juiz quelas propostas pelos prprios sujeitos do conflito.

Mas, segu ndo a ord e m processu a l q u e passar a viger, cultura da sentena


se a presenta a cu ltura dos m todos alternativos da soluo d as controvrsias,
como tentativa de se adequar demandas e resolu es, sem q u e isso i m plique e m
rejeitar a s fu nes para o s q uais o Estad o existe.
O Ministrio P bli co se i nsere n esse m es m o contexto, j q u e ostenta a misso
constitucional de assegurar o cu m pri me nto da ord e m j u rdi ca, do regim e demo
crtico e dos i nteresses sociais e ind ividuais i nd isponveis (art. n7, d a CF).

Significa d izer que tanto lhe cab e zelar pelo cu m pri m e nto do d i reito m aterial,
como instru m e ntal, para q u e os conflitos sejam e l i m i na d os, antes ou d u rante a
relao processual, e o bem material seja e ntregue ao seu legtimo possuidor,
pena de no se d esincu m b i r, a contento, das suas fu nes.

Mais do que se com portar como ferramenta d estinada eliminao d e con


flitos visveis no direito m aterial, deve estar com p rometido com a pacificao. o
mesmo q u e dizer q u e o processo d eve ser aplicado s pessoas e no ao direito.
Cumpre lem brar lio d e Couture, segu n d o q u e m "em regra os rgos da
j u risdio so os do Poder j udicirio; porm essa circu nstncia no exclui q u e
funes j u risdicionais possam ser d esti nadas a outros rgos".24

24 "Normalmente los rganos de l a jurisdicin son los dei Poder J u dicial; pero esta circunstancia no excluye
que funciones j u risdiccionales puedan ser assignadas a otros rganos". Fundamentos dei Derecho Proces
sal Civil cit., p. 35.

1 82
M I N ISTtRIO P BLICO E A C ULTURA DA S ENTENA

6.MEIOS ADEQUADOS PARA A SOLUO DOS CON FLITOS E M I N ISTRIO


PBLICO

A doutrina vem destacando a multiplicidade e a com plexidade dos conflitos,


co mo concausa para a adoo de outros m ecanismos, igualmente legtimos, vi
sando sua eliminao.

Signifi ca que a entrega da prestao j u risdicional no pode estar calcada


ape nas no seu aspecto jurdico - subsu no do fato norma. Devem ser levados
em conta aspectos sociolgicos, psicolgicos e filosficos, ratifican d o-se a i d eia
de q u e Direito se relaciona com outras reas de con hecimento, pois "a norma
tizao j u rdica da vida em sociedade constitui uma qu esto i nterd isci plinar... ".25

Na esfera civil, onde so verificados m ltiplos conflitos passveis d e j udiciali


zao - o exemplo mais latente o dos conflitos na rea de fa mlia - j se aper
cebeu q u e a sentena nem sem pre trar esprito d e paz aos litigantes, caso no
adira m ao seu comando e no u ltrapassem as m goas e as m a rcas que a unio
mal sucedida l hes causou.

Outro ponto q u e merece d estaque e q u e tam b m j foi utilizado para j us


tificar a premente n ecessidade de se alargar os m ecanismos de eliminao d as
controvrsias o aspecto econmico das relaes sociojurdicas.

Os ajustes que vinculam os a d m i nistrados, assim co mo o Estado e o particu lar


tem levad o ao entendi mento d e q u e a arbitragem tambm plenamente poss
vel nessa lti m a relao, desde q u e o i m p rio dos preceitos de ordem p blica
sej a m respeitados, permitindo-se q u e se distinga o d isponvel d o i ndisponvel,
nica maneira em se permitir a a plicao e o progresso de novos meios para a
elimi nao de conflitos.26

Ao lado disso, d iz-se q u e a morosidade do j u dicirio, a com p l exidade e a


especializao d as controvrsias para as q uais se exige nvel d e conheci m e nto
mais a p u rado esto a i m pedir que todas as crises sejam dirimidas de maneira
ordinria, como e m regra sem pre ocorre u .
A doutrina chega a propor q u e as chances d e soluo p o r u m a v i a (adj u d i
cao) ou outra (meios alternativos) o pere m de maneira clere e eficiente, para
q u e no se permita q u e u m a ou outra seja a escolhida por ser a m a is r pida.27

25 TARTUCE, Fernanda. Mediao nos Conflitos Civis, So Paulo: Mtodo, 2008, p. 26.
26 PI NTO, jos Emlio Nunes. Reflexes I ndispensveis sobre a utilizao da Arbitragem e de Meios Extrajudi
ciais de Soluo de Controvrsias, in Arbitragem (Selma Ferreira Lemes, Carlos Alberto Carmona e Ped ro
Batista M a rtins: coords.), So Paulo: Atlas, 2007, p. 308. TARTUCE, Fe rnanda. Mediao nos Conflitos Civis cit.,
pp. 50/52.
27 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. A Resoluo dos Conflitos e a Funo J u dicial, So Paulo: RT, 2010, p. 223.

1 83
LTON ESTEVES PASTORE

Busca-se a i nverso da lgica de eliminao d as crises, para q u e no se veja


exclu siva mente no Estado-j uiz a nica possib i lidade, mas q u e se considere m ou
tros atores e se inclua na mquina j u diciria, mas ta mbm na fase extraju dicial,
efetivas possibilidades d e su perao pelos prprios conflitantes.

Para Mancuso:
" A a uto e heteroco m posio, fora e a l m d a estrutura judiciria
estatal, produz d iversas externalidades positivas: a l ivia a presso
causada pelo excesso de processos j u diciais; esti m u l a as partes
e i nteressados a com porem suas diverg ncias, d e per si ou com
i ntercesso d e um facilitad o r; agrega esta bilidade e perman ncia
s solues consensuais o u n egociadas, pela natura l te n d ncia dos
e nvolvidos a prestigiarem a frm ula por eles mesmos i n d ustriada;
propicia ga n h o d e tempo para os juzes, o q u a l pode assim ser
rea locado para a a nlise mais a p rofu n d a d a das lides singu lares e
co m plexas, b e m como d a q u elas tornadas incom possveis ou q u e
por sua natu reza o u qualidade da parte i m po n h a m u m a passagem
j u diciria; enfim, essa distri b u io, pluralista e d e m ocrtica, da jus
tia, pode ate n u a r o peso, no oram e nto estatal, dos crescentes
i nvestimentos n a estrutura judiciria, q u e c u l m i n a m por e rigir u m
m ega-Pod er, o q ua l, n e m por isso, conseguir corresponder ex
pectativa dos j u risdicionados" .28

A recepo a essa nova cultura q u e vinha sendo preconizada por vrios


processualistas deu lugar ao art. 3, 3 do novo CPC (Lei n 13. 105/15), deixando
expresso q u e o legislador tambm a d eriu teoria tendente busca por solues
a utocompositivas extraprocessuais, pelas razes j aduzidas a nteriormente.
Como j d isse a l h u res, como ao Ministrio P blico com pete zelar pelo cum
pri m e nto d a ord e m j u rd ica, constitucional e i nfraconstitucional, no poder se
furtar de p romover a conciliao/mediao dos litigantes na fase a d m i nistrativa,
onde lhe couber atu ar.
O mesmo com petir aos d e m ais profissionais, sejam advogados p b l icos ou
privados, d e maneira q u e se possa est i m u lar a busca por resu ltados e no sim
ples m e nte por d emandas.
A previso normativa aponta para outra d i reo - a dos m eios alternativos,
cabendo s i nstituies, i nclusive o J u diciri o, sua institucionalizao, de maneira
a permitir u ma m u dana d e paradigma, e, pois, d e cultura, como j a d uziu a
doutrina. Para Viazuo Watanabe, " . . . o grande o bstculo utilizao mais intensa
da conciliao e mediao a formao aca d mica dos nossos o peradores do

28 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. A Resoluo dos Conflitos cit., pp. 223/224.

1 84
M I NISTRIO P BLICO E A C U LTURA DA S ENTENA

d ireito, q u e voltada, fu ndamenta l m e nte, para a soluo contenciosa e adj u d i


cada d o s conflitos d e interesses".29

O i ncremento d essa nova cultura exigir a readequao do rgo do M i nis


trio P blico, que no poder presci n d i r d e estrutura com patvel com essa novel
postu ra, sob pena de se i ncorrer na d eficincia verificada com a a plicao do art.
331, do vigente CPC, como acima constou.

O acolhimento e a escuta d o p blico para se concl u i r em u m ou e m outro sen


tido (conciliao/m ediao/aju stamento x j u d icializao), devero integrar cad a
vez m a i s o dia-a-dia d o i ntegrante da organizao (Ministrio P blico da U n io/
Ministrios P blicos d os Estados).

A instituio j co nta com experincia nos Termos de Ajustam ento de Cond uta
celebra d os em inquritos civis, nas transaes q u e homologa e nas mediaes, o
q u e ser examinado em seguida, cujas vantagens so manifestas, pois produzem
efeitos rpidos ou i m e diatos, sem se vocacio nare m a recursos, q u e i m pedem
seus partici pantes d e usufru i r dos seus benefcios.

7. CONCILIAO

A tcnica autocompositiva j conhecida dos membros do Ministrio Pblico,


pois invariavelmente presidem a u dincias e homologam ajustes, q u e tero fora
de ttulo executivo extrajudicial (art. 585, li do CPC de 1973 e 784, IV do CPC de 2015).

Em regra, esse tra balho ati nge parte dos conflitos, porq u a nto I nstituio
no compete intervi r em m atrias de d i reito disponvel, onde somente aos indi
vd uos cabe discutir e decidir (arts. 81 e 82 d o CPC).

Para a doutrina conciliao :


"tcnica de autoco m posio em q u e u m sujeito i m parcial intervm
para, m ediante atividades de escuta e investigao, auxiliar os con
tendores a celebrar um acordo, se necessrio expondo vantagens e
desvantagens em suas posies e propondo sadas alternativas para
a controvrsia (sem, todavia, forar a realizao do pacto). Sua rea
lizao pode se verificar no contexto negocial ou no m bito judicial.
Pode ser ou no exitosa; no primeiro caso, conduz transao".3

Distingue-se conciliao de transao ou acordo, aduzindo-se q u e aquela


continente de q u e essa o seu contedo.

29 Cultura da Sentena e Cultura da Pacificao cit., p. 685.


30 TARTUCE, Fernanda. Mediao cit., p. 296.

1 85
DtLTON ESTEVES PASTORE

Isso porq ue, atravs da pri m e i ra o conciliador, assu mindo postura clara
mente ativista, tratar d e demonstrar aos conflitantes/litigantes as vantagens e
desvantagens d o processo ju dicial e da soluo adjudicada, postando-se mais
prximo posio das partes, esta belecendo a m biente e m que os prprios su
jeitos da controvrsia se vejam diante da possibilidade e capazes de eliminar a
crise q u e l hes atinge.
O i nstru m e nto da conciliao, se exitoso, d l ugar transao ou acordo,
como se i nfere d o a rt. 448 d o CPC. O u seja, "a conciliao o modo, a tcnica,
o m todo por que se tenta a j usta com posio do conflito, podendo ocorrer no
plano j ud icial ou fora dele, ao passo que o acordo ou transao configuram o
a l m ejado resu ltado, ao final o btido por meio d e concesses recprocas".31
Como afirma Mancuso, os meios a lternativos, com forte tendncia de cresci
mento, cam i n h a m na mo d e direo d o processo contem porneo. Basta lembrar
que no cabe ao magistra d o apenas se desi ncu m b i r do seu mister atravs da
sentena, q u a n d o segu n d o o ento art. 463 do CPC3' acabava e cu m pria o seu
ofcio j u risdicional. O encerramento da fase d e conheci m e nto, com a coisa j u lgada
q u e sentena se agrega, d lugar fase d o c u m primento, j urissatisfativa, com
os recursos e i ncid e ntes q u e lhe so i nere ntes. Nesse sentido o art. 494 do novo
CP(.33

8. MEDIAO

Ainda como mtodo alternativo e a utocom positivo pro pe-se a mediao,


tambm d estinada e l i m i nao dos conflitos (art. 334 e d o novo CPC), sem
prejuzo d e que o instituto seja e m pregad o na fase extra processu a l, inclusive
pelo Ministrio P blico, como j m e ncionado a l h u res (art. 3, 3 do CPC de 2015).

No h confu ndi-la com a conciliao.

N a m ed i ao o m ed iador b u sca d e m onstrar aos conte n d o res as causas


d o conflito, p a ra q u e sej a m re m ovidas, co nd u z i n d o-os possi b i l i da d e de,

31 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. A Resoluo d o s Conflitos e a Funo Judicial cit., p. 233.


32 Antes da supervenincia da Lei n 11.232, de 22 de dezembro de 2005.
33 A Resoluo cit., p p. 234/235. Nesse sentido, aduz: "Essa interveno suasria do j ulgador no i m plica
qualquer capitis diminutio para sua funo, mas em verdade configura uma releitura, atualizada e contex
tualizada, d o vetusto monoplio estatal da distribuio d a Justia, su bstitudo pela diretriz d a composio
justa do conflito, a ser buscada no necessariamente no ato sentenciai, mas tambm mediante os chama
dos equivalentes jurisdiciona is, e, em muitos casos, preferentemente atravs destes. Alis, entre os cinco
meios ind icados no art. 269 d o CPC para a resoluo d o meritum causae, s u m deles alude sentena de
mrito: 'Quando o juiz acolher o u rejeitar o pedido d o autor' (inciso I)". MANCUSO, Rodolfo de Camargo.
Idem ibidem, p. 235.

1 86
M I NISTRIO P BLICO E A C U LTURA DA S ENTENA

por si ss, alcana re m um m o m e nto de preve no e s o lu o da controv rsia.


Para Fern a n d a Ta rtu ce o " m tod o que consiste n a ativi d a d e d e faci litar a
co m u n icao e ntre as p a rtes p a ra propiciar q u e estas pr p rias poss a m , a o
ente n d e r m e l h o r os m e a n d ros d a situao controvertida, p rotagonizar u m a
soluo conse n s u a l . espcie d o g n e ro a utoco m p osi o, s e n d o a i n d a con
s i d e ra d a um ' m e i o a lternativo d e s o l u o d e conflitos ' ou e q u ivalente j u ris
d i c i o n a l . Para a lgu ns est u d iosos, i d e ntifica-se c o m a concili ao, que t a m b m
b u sca o esta b e l e ci m e nto d e u m consenso. Tod avia, as tcnicas d iverge m p e l a
atit u d e d o tercei ro facilitador d o d i l ogo, q u e na m e d iao no d eve s u ge ri r
termos para o acordo e p o d e, na concili a o, a d otar tal cond uta m a i s ativa e
i nfluencia d o ra d o aju ste fi n a l" .34

Sustenta a d outrina q u e, assim como a conciliao, a m ediao a presenta


a va ntagem de que o conflito ser solucionado pelos prprios sujeitos parciais,
sem que o Estado-j uiz lhes i m ponha a soluo atravs da sentena. Nesse senti
do, ad uz-se que o magistrad o vocacionado para proferi r sentena, enquanto o
mediador u m eleme nto facilitador do consenso a ser compreendido e acolhido
pelas prprias partes.

Esse ca m i n h o i novador e cada vez mais recorrente fruto d e tra b a l h o


rea liza d o p e l a Pro m otoria d e J u stia Cvel d e Sa nto Amaro, na Capital d e So
Pa ulo, o n d e desde 2011 se i m pl a ntou a " M e diao Pa ra I d osos E m Situao De
Risco".

Nesse contexto, trago colao o segu inte tpico:

"Aps vrias reu nies e com a preciosa e f u n d a m ental ajuda das


mediadoras, colocamos em prtica o sonho, e a realidade m ostrou
ser a m e diao p e rfeita m ente possvel e i n stru m e nto til e eficaz
na soluo dos conflitos fa miliares q u e acarretavam o a b a n d o n o do
ser h u m a no, j em idade ava nada, frgil e, m uitas vezes, depen
d e nte d e outrem para a realizao das necessidades mais bsicas
d e h igi ene e alimentao".Js

Ai nda q u e esse e logioso trabalho v de encontro s novas prticas na elimi


nao d e conflitos, a i nstitucionalizao d esse m eca nismo ainda no se tornou
rea lidade em outras Promotorias do mesmo Mi nistrio P blico, o que me parece
pre mente e fu n d a m e ntal.

34 Mediao cit., p. 297.


35 MARTINS, Alessandra Negro Elias; LEIFERT, Maria Gabriela Ma ntaut; PEREIRA, Mnica Lodder de Oliveira.
Mediao para idosos em situao de risco. Tra balho realizado no Ministrio Pblico. Nova Perspectiva
Sistmica, ano 21, n 44, dez de 2012, p. 78.

1 87
D LTON ESTEVES PASTORE

9. AJUSTAMENTO DE CON DUTA


Os termos de ajustamento de conduta tambm so importantes meios alterna
tivos de soluo das controvrsias, consoante j tive oportu nidade de escrever. 36
Esgotadas as diligncias, possvel q u e o presidente d o inqurito se con
vena da necessidade de ajuizamento da demanda coletiva, o que poder no
ocorrer se sobrevier o ajustamento de conduta. Todavia, o permissivo no est
condicionado finalizao da investigao, nem a lei assim obriga.
O instru m ento foi criado pelo art. 2 1 1 da Lei 8.069/90 (Estatuto da Criana e
d o Adolescente), segu n d o o qual "os rgos p blicos l egitimados podero to
mar dos i nteressad os compro m isso d e aju stam e nto d e sua co nd uta s exigncias
legais, o qual ter eficcia d e ttulo executivo extraj udicial". Posteriormente, o
Cdigo do Consu m idor d eterm inou a insero do 6 ao art. 5, da Lei 7.347/85,
com redao semelhante, acrescida da expresso cominaes.
Apenas os rgos p blicos esto legitimados a celebrar o ajuste, mas co mo
anota Proena nada i m pede q u e rgos sem personalidade j u rdica, como o Pro
con o aplique na esfera dos interesses para os q uais foi criado.37
Discute-se se se trata ou no d e transao, tal com o prevista pelo Cdigo
Civil . Todavia, h interessante corrente q u e defende tratar-se de i nstituto d iverso,
consistente de um com p ro m etim e nto ao ajuste de cond utas s exigncias legais.38
q u e a transao admite concesses recprocas de parte dos celebrantes, en
q uanto no ajusta mento d e conduta no h concesso d o l egiti mado, m as a penas
adeso do infrator ao d ever legal.39 Ao firmar o com petente instru mento a pessoa
fsica ou j u rdica, responsvel pela violao de bens j u rdicos tutelados pela lei,
compro m ete-se a "restabelecer o status quo ante, afetad o por ato comissivo ou
o missivo consid e rado i lcito, com eficcia de ttulo executivo extraju dicial".4
O o bjeto d o compromisso de ajusta mento o mesmo da ao coletiva; des
ti na-se a preve nir ameaa d e leso ou reparar violao aos interesses d ifusos,
coletivos e i nd ividuais homogneos.

36 PASTORE, Dlton Esteves. O Mi nistrio Pblico na Ordem Constitucional Brasileira e sua Atuao no Processo
Civil. Tese de Doutorado a p rovada pelo Departamento de Processo da Faculdade de Direito d a Universi
dade de So Paulo, 2015, pp. 235/238.
37 PROENA, Luiz Roberto. I n q u rito Civil, So Pa ulo: RT, 2001, p. 123.
38 ld. lbid .. p. 125.
39 Por isso diz-se que tal modalidade de conciliao deve ser chamada de submisso, "pela im possibilidade
de renncia total ou parcial dos legitimados q uando a o direito material". LEONEL, Ricardo de Barros. Ma
nual do processo coletivo, So Paulo: RT, 2002, p. 323.
40 MORAES, Voltai re de Lima. Questes tpicas na ao civil p blica: desistncia ou abandono da ao: ano
taes sobre o inqurito civil e despesas processuais. ln: MILAR, dis (Coord.). A ao civil pblica aps 20
anos. So Paulo: Ed. Revista dos Tri bunais, 2005. p. 607.

1 88
M I N ISTRIO P BLICO E A C U LTURA DA SENTENA

Pode atingir todo o o bjeto da investigao ou a penas parcela dela, d e ma


neira que o restante conti nuar a ser investigado ou i ncluir pedido em demanda
coletiva. Poder abarcar todo tipo de tutela, dar coisa ou d i n heiro, fazer, no fa
zer. No se o a d m ite, porm, quando o resu ltado d e pender de comando judicial,
como ocorre com as sa nes da lei d e i m pro bidade. Nada i m pede, porm, se
avence sobre a restitu io do valor desviado ou apro priado.4'

Entende-se q u e o ajustam ento de conduta i m plica em verdadeira pro posta


de arq u iva mento do inqurito, o q u e o leva a ser s u bmeti d o a controle i nterno
pelos rgos superiores, com o que ser consid e rado vlido e eficaz (art. 9,
i da Lei 7.347/85).

Enfim , trata-se de i m portante meio de soluo do conflito coletivo, o q u e


ocorrer d e maneira clere e independente da interveno do J u d icirio para
sua realizao.

A afirmativa prende-se a outra contem pornea e fundamental, o da adequa


da leitura do art. 5, XXXV da CF.

Sua exegese no pode se resumir soluo dos conflitos pela u n1ca porta
da sentena de mrito. Ao contrrio, d evem ser incentivados outros meios d e
pacificao, a i n d a q u e a d m inistrativos, fora da jurisdio.

O compromisso de ajustamento de conduta est nesse contexto. Ao elabor-lo


seus firmatrios permitem a recom posio do interesse coletivo. Atravs dele se
caminha na direo dos o bjetivos da Rep blica, o que se extrai do art. 4, VII da
CF. Solucionar conflitos no se consegue apenas com sua judicializao, mas tam
bm atravs dos o btidos por " meios suasrios - espontneos ou induzidos - assim
aqueles tendentes a prevenir a formao de lides judiciais, como tam bm aqueles
voltados a propiciar a clere e antecipada resoluo dos processos j formados".42

O m ovimento do pndulo explica o fen meno.

41 "Aponta a doutrina uma exceo a esta abrangncia, vislumbrando-se a impossibilidade de compromisso


de ajustamento quando ocorrer ato de improbidade admin istrativa. Neste sentido, pond era Hugo Nigro
Mazzilli ser vedada qualquer transao pelo art. 17, 1 , da Lei 8.429/92, e alerta jos Marcelo Menezes
Vigliar, que 'os atos de improbidade so de natureza tal q u e, uma vez realizados, advm o dever de
ajuizamento de ao civil pblica para reconhecimento do mesmo e consequente im posio da pena'.
Entretanto, entendo que, se algumas das consequncias p revistas em lei para os atos de im probidade s
podem ser im postas por deciso judicial (como a perda dos direitos polticos), nada im pede que outras
sejam i m plementadas atravs da avena entre o Mi nistrio Pblico e o agente mprobo, como ocorreria
no caso de acordo para a devoluo ao Errio de verbas apropriadas indevidamente por aquele. Nesta
hiptese, seria pactuado compromisso de ajustamento parcial, tendo por objeto apenas a parcela do lit
gio sobre o qual tenha o investigado disponibilidade, relegando-se disp uta judicial as de mais". PROENA,
Luiz Roberto. op. cit., p. 126.
42 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. A resoluo dos conflitos e a funo judicial, cit., p. 97.

189
D LTON ESTEVES PASTORE

O acesso fu no j u risdicio nal no pode ser levado ao a u me nto da litigio


sidade, pois dela se espera tem pestividade e efici ncia. Em m eados do scu lo
passado Joo Mendes afirm ou que a atividade j u diciria tinha que ser operativa
em todo o territrio, os juzes precisava m estar ao alcance das partes para no
as sacrificar com longas e d ispendiosas viagens, com perda d e tem p o e so nega
o de justia .43

A oferta do servio com preendido na existncia de m ltiplas portas para a


soluo das controvrsias parece o perar no sentido do q u e se d iz faltar ao siste
ma, hoje e ontem, tem p estividade, pacificao e eficincia.

A unidade e a indivisibilidade da I nstituio podem concorrer fortemente para


o reequilbrio d o sistema, para cujos fins cada u m ter q u e fazer a sua parte.

1 O. CONCLUSES
A a meaa de leso ou a leso ao direito m aterial pode ser corrigid a no
a penas pelo processo j u risdicional, mas tam b m pelos m eios alternativos/ade
q uados soluo de conflitos, q u e poder opera r j udicial ou extraju dicialmente.

Quando o consenso puder levar eliminao dos conflitos, o a poio das par
tes, aconsel hadas pelo magistrado, por seus patronos e tambm pelo mem bro
do Ministrio Pblico cond uzir justa com posio da lide.
O em prego dessa tcnica converge com o moderno entendimento da entrega
do direito m aterial ao seu legtimo possuidor, porq u e a busca por solues adj u
dicadas n o prescinde do oferecim e nto a o s contendores d e outros meios para
a eliminao das controvrsias. Essa a leitura a ser feita no art. 5, XXXV da CF,
q u e previu o acesso ordem jurd ica justa.

A cultura da sentena d lugar cultura da pacificao, onde no m erece


d estaque o "certo ou errado", o " p reto ou b ranco", e sim a adequada soluo
d o conflito pelo concurso d e vontades das partes.
Para o sistem a da justia co mo um todo i nteressa mais saber q uantos proble
mas o agente p blico resolveu, d o q u e q u a ntas demandas promoveu ou quantas
sentenas proferiu, em se trata ndo do m e m bro do M i nistrio P blico e do m agis
trado, respectivamente.
Os escopos da j u risdio, social, poltico e j u rdico tam b m sero atingidos
com a aplicao dos meios alternativos, porq u e a adoo d e outras tcnicas de
superao levam a esses m esmos fins.

43 ALMEIDA JNI OR, Joo Mendes de. Direito judicirio brasileiro cit. p. 62.

1 90
MINISTRIO P BLICO E A C U LTURA DA S ENTENA

I ncum bido d e zelar pelo cu m pri m ento da ord e m j u rdica, com pete ao M i n is
trio Pblico a a p licao d esses novos paradigmas nos conflitos onde l h e cou ber
atuar.

A prestao j u risdicional no est fu ndada a penas no seu aspecto j u rdico,


mas relacionada a aspectos sociolgicos, psicolgicos e filosficos, de maneira
q u e se l eve em consid erao essa interdisci plinaridade para dar a cada u m o
q u e seu .

O a p rimora m ento da estrutu ra d a Organizao d e fu n d a m e ntal i m port n


cia, para que seus m e m b ros busquem, cada vez mais, eliminar controvrsias sem
a interveno d o Estad o-ju iz, q u a ndo o direito m aterial assim a a utorizar.

Ao lado d isso, cabe ao rgo m i nisterial voltar-se s novas fronteiras do


Direito Processua l, e m que a busca por resu ltados d eve estar frente da busca
pela sentena.

1 1. REFERNCIAS BI BLIOGRFICAS

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192
C A PTU L O 8

As convenes processuais e o
termo de ajustamento de conduta1

Antonio do Passo Ca bra /2

SUMRIO: 1. INTRODUO. CONVENCIONALIDADE NO DIREITO PBLICO; 2. A TENDNCIA DE CONVENCIO


NALIDADE NO DIREITO PENAL E SANCIONADOR; 3. A POSSIBILIDADE DE NEGOCIAO EM IMPROBIDADE
ADMIN ISTRATIVA;4. AES COLETIVAS ETERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA; 5. O NOVO CPC E OS MECA
NISMOS DE AUTOCOMPOSIO DOS LITGIOS; 6. A DIFERENA ENTRE NEGCIOS PROCESSUAIS E NEGCIOS
DE DIREITO MATERIAL. A I N DISPON IBILIDADE DO DIREITO NO IMPEDE A NEGOCIAO SOBRE O PROCESSO;
7. A RESOLUO N 1 1 8/2014 DO CONSELHO NACIONAL DO MINISTRIO PBLICO; 8. CONCLUSO; 9. BIBLIO
GRAFIA

1. I NTRODUO. CONVENCIONALIDADE NO DIREITO PBLICO

O estreito o bjetivo deste texto explorar as possibilidades de utilizao dos


negcios processuais (sobretudo das convenes processuais) pelo Ministrio
P blico, a proveitando para apresentar e divu lgar a recm-editada resoluo n
118 do Conselho Nacional do M i nistrio P b lico, q u e inseri u as convenes pro
cessuais como um dos instru m e ntos d e a utocom posio cuja aplicao passa a
ser recomendada aos mem bros d o M P de todo o pas.

Pois bem, tradicionalmente, a literatura processual sem pre foi m u ito arredia
em a d m itir os negcios j u rdicos processuais, utilizando-se vrios argu m e ntos:
por ser ram o d o d i reito p blico, no processo s haveria normas cogentes; a fonte
da norma processual seria a penas a regra l egislada; qualquer negcio envolveria
necessariamente prerrogativas do juiz; e, para o q u e nos i nteressa no presente
trabalho, q u e no haveria espaos de consensualidade ou convencionalidade no
direito p blico, e portanto no processo.

O presente texto corresponde, com pequ enas alteraes, ao texto: "A resoluo no n8 do Conselho Na
cional d o Ministrio Pblico e as convenes processuais", in CABRAL, Antonio do Passo; NOGUEIRA, Pedro
Henrique Pedrosa. Negcios processuais. Salvador: J us Podivm, 2015.
2. Professor Adjunto de D i reito Processual Civil da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Doutor
em Direito Processual pela UERJ e m cooperao com a Universidade de Munique, Alemanha (Ludwig-Ma
ximilians-Universitat). Mestre em Direito Pblico pela U E RJ . Ps-doutorando pela Universidade de Paris 1
(Panthon-Sorbonne). Procurador da Repblica no Rio de Janeiro.

1 93
ANTONIO DO PASSO CABRAL

Norma l m e nte, associa m-se os " negcios" aos contratos privad os; e por i n
cluir-se no cam po do direito p blico, o processo no admitiria opes negociais.
A noo de contrato seria normalmente voltada ao d ireito privado e tradicional
m e nte a lheia ao d i reito p blico, e, porta nto, ao processo.3

E m nosso sentir, trata-se de uma pre missa a ntiquada e inadequada ao Direi


to contem porneo. Apesar d e sua natureza p blica, o processo no i ntenso aos
acordos e convenes. J osef Viohler, em obra clssica sobre os acordos p rocessu
ais, j afirmava q u e o contrato no apenas u m a figura d o direito civil, mas que
pode nascer e se desenvolver em qualquer ram o do Direito, podendo verificar-se
tam bm no d i reito pblico, e assim no d i reito processual.4

Atualmente, ao m esmo tempo em q ue, no direito privado, afirma-se a cons


tante insero de valores publicistas,5 a d mite-se que o contrato e o acordo tam
bm passara m a ser figuras d o d i reito p blico. Friedrich Carl von Savigny, h mais
d e iso anos, j afirmava que o contrato era um instru m e nto presente no direito
p blico e no d i reito internacional.6 De fato, h mais de um scu lo q u e a contra
tualizao um fenmeno q u e esca pou da seara do direito privad o e ingressou
tambm em cam p os p u blicistas, trazendo para estes foros mecanismos d e coo
perao e ntre Estado e i n d ivd u o na prod uo normativa.7 Hoje patente que a
cond uta p b l ica (em geral, e no a penas no p rocesso) est hoje contratualizada,8
mesmo no d i reito do Estado (p.ex., no campo das relaes admi nistrativas)9 e no

CARNELUTII, Francesco. Contrarto e diritto pubblico, in Studi in onore di Alfredo Ascoli. Messina: Giuseppe Principato,
1931, p.9; SATIA, Salvatore. Contributo alia dottrina dell'arbitrato. Milano: Vita e Pensiero, 1931, p.47.
4 KOH LER, Josef. Ueber processrechtliche Vertrage und Creationen. in Gesammelte Beitrdge zum Civilprozess.
Berlin: Carl Heymanns, 1894, p. 127: "Der Vertrag ist nicht n u r eine Rechtsgestalt des Civilrechts, er ist eine
Rechtsfigur, welche jedes Rechtsgebiet aus sich erzeugen wird, wo immer der lnitiative des l ndivid uums
ein hervo rragender Einfluss im Rechtsleben gestattet wird: es giebt Vertrage des publicistischen Rechts,
wie es solche des Privatrechts giebt; es giebt auch Vertrage des Processrechts - Vertrage, welche, obgleich
Privatgeschafte, i h ren Einfluss auf den Process ausben - ich sage Privatgeschafte, Privatacte d.h. autoritat
slose Acte, bei welchen lediglich die Vertragsunterwerfung massgebend ist, aber Privatacte, welche kraft
dieser Vertragsu nterwerfu n g den Process beeinflussen". No direito pblico alemo, antiga a mesma lio
em autores do q u ilate de Jellinek. JELLINEK, Georg. System der subjektiven bffentlichen Rechte. Freiburg im
Breisgau: J.C.B. Mohr, 1912, p.198 ss, 208.
RAISER, Ludwig. Vertragsfreiheit heute, Juristen Zeirung, ano 13, n . 1, jan, 1958, p.1.
6 SAVIGNY, Friedrich Carl. Das Obligationenrecht ais Theil des heutigen Romischen Rechts Berlin: Veit i Co mp.,
.

vol.11, 1853, p.7.


CHASSAGNARD-PINET, Sandrine; H I EZ, David. Le systme j u ridique tranais I're de la contractualisation,
in CHASSAGNARD-PINET, Sandrine; H I EZ, David. La contracrualisation de la producrion normative. Paris: Dall oz,
2008, p.8.
8 CAILLOSSE, Jacques. lnterrogations mthodologiques sur le 'tourn a nt'contractuel de l'action publique: les
contrats publiques entre thorie jurid ique et sciences de l'admi nistration. in CLAMOUR, Guylain; U BAUD
BERGERON, Marion (Org.). Contrats Publics. Mlanges en I ' honneur du Professeur Michel Guibal. Montpellier:
Presse de la Facult de Droit, vol. li, 2006, p.471.
9 GAUDIN, Jean-Pierre (Org). La negociation des politiques contractuelles. Paris: L'Ha rmattan, 1996, passim.

1 94
As CONVENES PROCESSUAIS E O TERMO OE AJUSTAM ENTO OE CONDUTA

d i reito do trabalho, espaos onde sempre se concebeu haver forte i nterveno


p blica e restries autonomia da vontad e.10
Por outro lado, o processo civil de i nteresses p blicos," tradicionalmente
arisco s solues negociadas, h m uito vem se ren d endo m ediao, concilia
o etc. Trata-se da vitria d a concepo atualmente disseminada q u e recon hece
u m a disponibilidade parcial dos interesses p blicos, d esfazendo a equivocada
com preenso d e q u e o i nteresse, por ser p blico, seria indisponvel. Ao contr
rio, h graus de (in)disponibilidade e, em algu ma m edida, permite-se q u e m esmo
as regras estabelecidas no i nteresse p blico sejam flexibilizadas.
E no processo civil no d everia ser diferente.12 Lem brem os os p roce d i m e ntos
de falncia, i nsolvncia e recu perao j udicial, nos quais h m ltiplos interesses,
pblicos e privados, e existem m u itos acordos p rocessuais. Outros exe m plos co
m u ns de flexi bilizao e disposio de i nteresses p blicos so a arbitrabilidade
de conflitos d a Faze nda P blica,13 a conciliao em causas d o Estad o (art. 10, pa
rgrafo n i co, da Lei n 10.259/2001), a possi bilidade d e q u e no haja reexame
necessrio em con d enaes da Faze nda P blica a baixo de m i l salrios-mnimos
para a U nio (art. 494 2 d o novo CPC), a a u sncia d e ajuizame nto de execuo
fiscal em algu ns casos de pequeno valor (art. 20 da Lei n io.522/2002; a rts. 7 e
8 d a Lei n i2.5 14/20n), d entre outros, s para citar o ordenamento brasileiro .
Tambm na Justia d o Tra bal ho, com u m encontrar a afirmao, por ve
zes genrica e irrefletida, d e q u e os direitos dos em pregad os, individualm ente
considerados, so sem pre i n d isponveis. E o processo do trabalho, por tabela,
seria normalmente mais orientado ao vis p u blicista e i ntenso s convenes
processuais por considera r haver u m a d esigualdade i ntrnseca entre trabalhador
e e m p regador. Contudo, grande parte d a literatura tem a d m itido u m a relativa

lO WOLFF, Hans J.; BACHOF, Otto; STOBER, Rolf. Verwaltungsrecht. MU nchen: C. H . Beck, vol.11, 6a Ed., 2000, p.200 SS,
210 ss; GROM ITSARIS, Athanasios. Kontratualisierung im offe ntlichen Recht. }ahrbuch des i:iffentlichen Rechts,
vol.57, 2009, p.255-299; TRIMARCHI, Vicenzo Michele. Accordo (teoria generale). Encic/opedia dei Diritto. Mila
no: Gi uffr, vol.I, 1958, p .297-299; CAILLOSSE, Jacques. lnterrogations mthodologiques sur le 'tournant' con
tractuel de 1 action publique: les contrats publiques entre thorie juridique et sciences de 1 administration,
Op.cit., p.474, 476; MAURER, Hartmut. Allgemeines Verwaltungsrecht. MU nchen: C.H. Becl. 16a ed., p.55.
11 DUCAOUGE, Franoise. L e j u g e admin istratif e t l e s m o d e s alternatifs de rglement des conflits: transaction,
mdi tion, conciliation et arbitrage en droit pu blic !ranais. Revue Franoise de Droit Administratif, n . 1, jan
-fev, l _ 96, p.86 ss_
12 E mesmo nos campos do direito civil mais "publicizados", podemos ver evi dentes exemplos. Um deles o
direito de famlia, que sempre foi o estatuto da ordem pblica e da indisponibilidade no direito privado.
Hoje, existem flexibilizaes consensuais para a guarda de filhos menores, para o regime matrimonial e
para o divrcio.
13 Essa a concepo doutrinria mais difundida, desde que no se trate dos chamados "atos de im prio",
e m que o Estado atua soberaname nte, ou que digam respeito ao "interesse pb lico primrio". Sobre o
tema, ROQUE, Andre Vasconcelos. A evoluo da arbitrabilidade objetiva no Brasi l: tendncias e perspecti
vas. Revista de Arbitragem e Mediao, n.33, abr-jun, 2012, p.307-319.

1 95
ANTONIO DO PASSO CABRAL

disponibilidade das relaes d e trabalho, 14 e tam b m o d i reito processual laboral


tem se voltad o para solues negociais de ndole convencional.15 Assi m , p.ex., o
art. 1 14 2 da Constituio d a Re p blica de i988, alterado pela Emenda Cons
titucional n 45/2004, exige o acordo para a i nstau rao d e d i ssdio coletivo de
natureza econ mica.

Todas estas referncias revel a m u m a clara tendncia d e reforar as estrutu


ras consensuais mesmo nas relaes publicistas,16 e demonstram que as solues
cooperativas podem conviver com a m bientes de grande insero de interesses
p b licos e sociais, com o , decerto, o d i reito processual.17 No p rocesso, evitan
d o a lgica hierrqu ica e linear para o exerccio d e poder, que no pu blicismo

14 Cf. ROQUE, Andre Vasconcelos. A arbitragem de dissdios individuais no Direito do Tra balho: uma proposta
de sistematizao. Revista Frum Trabal hista, vol. 1, n.2, set-out, 2012, p . 13 ss.
15 Carolina Tu pinamb afirma: "Sendo o processo do trabalho um instrumento dedicado entrega de direi
tos deco rrentes de relaes de trabalho, possvel extrair, desta rte, como princpios prprios deste ramo
processual os segui ntes: (i) equilbrio de armas processuais, eficaz tanto para a valorizao do trabalho
h u mano como para o estm u lo livre iniciativa; (ii) valorizao do dilogo, com decorrente adaptabilida
de de procedimentos, am pliao de acesso, preferncias conciliatrias, simplificao e ju lgamento por
equidade, mxime nas extensas omisses legais; e (iii) estabilidade da ordem social-econmica, a ser
galgada pel a segurana ju rdica a partir da acelerao dos procedimentos e valorizao de precedentes
como fatores essenciais previsibilidade, planejamento e pacificao social. ( ... ) o processo d o trabalho
no deve proteger o trabalhador pela singela razo de que inexiste autorizao legal o u principio lgica
para tanto, muito pelo contrrio. O texto constitucional preza pelo equilbrio de foras, pelo desenvolvi
mento social e econmico do pas sobre uma ordem jurdica justa. Neste contexto, algumas regras q u e
prestigiem gratuitamente u m litigante e m favor de outro s e reputaro contrrias ao texto constitucional e,
portanto, invlidas ou inconstitucionais, como se ver mais adiante. Deve informar o processo do trabalho
uma sensvel isonom ia, a tratar desigualmente os desiguais, possibilitando uma luta civilizada, fair, leal,
com igu aldade de armas. A predileo pelo trabalhador dever ceder lugar a uma gesto inteligente do
processo em que a parte que realmente sinta dificuldades de fazer valer seus direitos possa ter voz ativa
e oportu nidade de influncia no julgamento em condies de igualdade. ( ... ) O procedimento mais male
vel e aderente realidade das partes, do direito material e da prpria unidade judiciria em que tem
curso a demanda extre mamente salutar. Em suma, nos embates que desafiam o processo trabalh ista, a
valorizao do dilogo i m porta, muitas das vezes, na superao do fim pelo meio, ou seja, o curso pro
cessual tem latente capacidade de evidenciar os fatores sociais e econmicos relevantes para a soluo
da lide em si, bem como seus eventuais efeitos m u ltip licadores. (... ) Em suma, as tendncias recentes se
orientam no sentido de se preferir a adeq uao "pr-formatao" do procedimento. ( ... ) Defendemos
que o processo trabalhista estar melhor servido diante d a possibilidade de escolha pelo juiz, em dilogo
com partes, do procedimento que melhor lhes convier para a efetivao do direito discutido. ( ... ) o princ
pio da valorizao do dilogo direciona o processo trabalh ista para um clima informal, com espao para a
conduo procedimental moldada para o conflito subjacente sem que im plique afastamento de garantias
processuais". TUPI NAM B, Carolina. Garantias do Processo do Trabalho. So Paulo: LTr, 2014, p.61-62.
16 DIAS, Jorge de Figueiredo. Acordos sobre a sentena em processo penal: o "fim" d o Estado de Direito ou um
novo "princpio"? O Porto: Conselho Distrital do Porto, 201 1, p.13 ss; WOLFF, Hans J.; BACHOF, Otto; STOBER,
Rolf. Verwa ltungsrecht. Op.cit., p.201.
17 Em termos de teoria geral d o processo, vale lembrar q ue, em vrias espcies de processo, su bsiste
um eq uilbrio entre p blico e privado de maneira a tutelar direitos das partes e efetivar interesses da
sociedade. Cf. CADI ET, Lo'i'c. Ordre concurrentiel et justice. in L ' ordre concurrentiel: Mlanges en 1 honneur

d 'Antoine Pirovano. Paris: Frison-Roche, 2003, p. 127.

1 96
As CONVENES PROCESSUAIS E O TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA

fulcrada em relaes de sujeio, a consensualidade hoje pode ser atuada d e


maneira circular e p l u ralista p o r instru m e ntos de base convencional. C o m efeito,
o contrato hoje vai se modifica ndo e estendendo seus domnios sobre terrenos
q u e no eram explorados.18 Surgem nova negotia e d entre eles esto as conven
es processuais.

2.A TEN DNCIA DE CONVENCIONALI DADE NO DIREITO PENAL E SANCIO


NADOR

Este movim e nto pela contratualizao ou convencionalidade chegou at o


processo penal, cam po d o d i reito processu a l onde talvez sejam mais evid entes
os interesses pblicos. De fato, a j ustia cri m inal clssica sem p re foi i m posta e
no negociada, sim bolizada na i ndisponibilidade da ao penal e no pri ncpio in
quisitivo, com a conseq uente prevalncia d o juiz.'9 Todavia, conte m poraneamen
te, a partir do modelo acusatrio, tem a u mentado a contratu alizao tambm d o
processo penal. V-se o cresci mento d e u m a "justia p e n a l consensual",2 c o m re
foro da autonomia da vonta d e q u e favorece a busca de resultados concertados
e ntre os diversos sujeitos processuais (o agente cri m i noso, o M i n istrio P blico, a
vtima).21 Surgem cada vez mais possibilidades d e m e d iao penal,22 com p osio
amigvel dos danos entre agente e vti m a, i nclusive com aplicao partici pativa
e negociada da pena.23

18 Neste sentido, j era o entendimento de BUNSEN, Friedrich. Lehrbuch des deutschen Civilproze!Srechts. Ber
lin: Guttenlag, 1900, p. 1-2.
19 VAN DER KERCHOVE, Michel. Contractualisation de Ia justice pna/e ou justice pnale contractue/le, in CHAS
SAGNARD-PINET, Sandrine; H I EZ, David. La contractualisation de la production normative. Paris: Dalloz, 2008,
p. 189-191.
20 PRADO, Geraldo. justia penal consensual, in Dilogos sobre a justia dia logal. Teses e antteses sobre os
processos de informalizao e privatizao da justia penal. Rio de Janeiro: Lu men juris, 2002.
21 PIN, Xavier. Le consentement en matiere pnale. Paris: LGDJ, 2002, passim; McTHEN IA, And rew W.; SHAFFER,
Terry L. For reco nciliation, in Yale Law Journal, n.94, 1985, p. 1660 ss; SALVAGE, Philippe. Le consentement en
droit pnal, in Revue de Science Criminelle, 1991, p.699; TULKENS, Franoise; VAN DER KERCHOVE, Michel. La
justice pnale: justice im pose, justice participative, justice consensuelle ou justice ngocie?, in Revue de
Droit Pna/ et de Crimino/ogie, 1996, p.445; PIERANGELLI, Jos H e nrique. Consentimento do ofendido na teoria
do delito. So Paulo: RT, 1989, p.67 ss; ANDRADE, Manuel Costa. Consentimento e acordo no direito penal:
contributo para a fundamentao de um paradigma dua lista. Coimbra: Coimbra ed., 1991, p.382 ss.
22 CARTI ER, Marie-Elisabeth. Les modes alternatifs de reglement des confl its en matiere pnale. Revue G
nrale des Procdures, 1998, p . 1 ss; DE LAMY, Bertrand. Procdure et procds (propos critiques sur la
contractualisation de la procedure penale), in CHASSAGNARD-PIN ET, Sandrine; H I EZ, David. Approche critique
de la contractua/isation. Paris: LGDJ, 2007, p . 149 ss; CHEMIN, An ne. Le ra pport sur la "justice de proximit":
des propositions "fciles mettre en oe uvre". Le Monde, 26.02.1994.
23 Falamos aqui da participao na formao do juzo sobre a pena ap licvel, e no apenas na responsabi
lizao, o u seja, no se trata somente de buscar o arrependimento do prprio apenado. Neste sentido,
VAN DER KERCHOVE, Michel. Contractualisation d e la justice pnale ou justice pna\e contractuelle, Op.cit.,
p.198.

1 97
ANTO N I O DO PASSO CABRAL

Nos ordenamentos do common law, o instituto convencional mais conhecido


a plea bargain norte-americana.'4 Todavia, mais uma vez se deve frisar que este
movimento convergente tambm nos ordenamentos do civil law. Os institutos do
patteggiamento sulla pena na ltlia,'5 da conformidad na Espanha,'6 e os acordos so
bre a sentena penal na Alemanha ( 257c da Strafprozessordnung),'7 so exem plos
da mesma tendncia em pases de tradio romano-germnica. E, no Brasil, no
podemos esquecer diversos institutos negociais e cooperativos como a colaborao
premiada (art. 16, pargrafo nico, da Lei n 8.137/1990; a rt. 8, pargrafo nico, da
Lei n 8.072/1990, art. 8, pargrafo nico, da Lei n 9.807/1999; arts. 3, 1 e 4 4 da Lei
n 12.850/2012), a transao penal, suspenso condicional do processo, composio
civil dos danos etc. (arts. 74, 76, 89 da Lei no 9.099/95; arts. 27 e 28 Lei n 9.605/1998).
A mesma tendncia se percebe no processo sancionador b rasileiro. O termo
d e com promisso para as i nfraes nos m ercados de capitais (art. 11, 5 da Lei
no 6.385/76), o com prom isso de cessao e o acordo de lenincia nas i nfraes
ord e m econmica (arts. 85 e 86 da Lei n 12.529/201 1), este ltimo tambm pre
visto na recente legislao a nticorru po (arts. 16 e 17 da Lei n 12.846/2013), so
todos expresso d esta m es m a constelao d e ideias, e a pontam no sentido da
convencionalidade deste tipo de pretenso.

3. A POSSI BILIDADE D E NEGOCIAO EM IM PROBIDADE ADM I N ISTRATIVA


O a rt. 17 l da Lei n 8.429/92 restringe as possi bi li d ades d e transao ou
acordos e m m atria de i m p robidade administrativa. A respeito, a doutrina sem
pre se dividiu. Alguns autores, segu i n d o uma interpretao mais conservadora
da lei, identificavam u m a total i m possibilidade d e celebrao d e acordos.'8 Esse
entendimento, data venia, n u nca foi o mais adequado, m uito m e nos luz das in
m e ras modificaes q u e o ordenamento jurdico brasileiro sofreu desde ento.

24 DIAS, jorge de Figueiredo. Acordos sobre a sentena em processo penal. Op.cit., p.17 ss.
25 A aplicao de pena por requerimento conju nto das partes (art.444-1 d o Codice d i Procedura Pena/e italia
no). CH IAVARIO, Maria. Les modes alternatifs de regle ment des conflits en droit pnal. Revue lnternationale
de Oroit Compar, ano 49, n.2, abr-jun, 1997, p.427 ss; Idem, La justice ngocie: une problmatique cons
truire. Archives de Politique Criminelle, n. 15, 1993, p.27 ss. Muito tempo atrs, Leone j admitia os negcios
processuais no Processo Penal: LEONE, Giova nni. Uneamenti di diritto processuale pena/e. Napoli: Pipola,
1954, p. 142 ss.
26 A conformidad traduz-se numa declarao de vontade emitida pelo argu ido e m processos abreviados,
pela qual se declara conformado com a qua lificao mais grave form ulada pelo acusador e com a pena
solicitada pelo M P, sempre q u e esta no seja maior que seis anos de priso (Ley de Enjuiciamento Criminal,
a rts.695 ss, 787, 801, dentre outros). Na doutrina, Cf.RODRGUEZ GARC A, Nicols. E/ consenso en e/ proceso
penal espafiol. Barcelona: Bosch, 1997, passim.
27 PETERS, julia. Urtei/sabsprachen im Strafprozess: Oie deutsche Regelung im Vergleich mit Entwic/ilungen in En
gla nd a Wa /es, Fra nkreich und Polen. Gottingen: Universitatsverlag, 201 1 .
28 NEIVA, j o s Antonio Lisba. Improbidade administrativa. Niteri: lm petus, 2009, p.17 3-174.

1 98
As CONVENES PROCESSUAIS E O TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA

De fato, a lei d e i m probidade a d m i nistrativa, e m bora seja m u ito atual ainda


hoje, foi elaborada no incio da dcada d e 1990, publicada e m 1992. De l p ra c,
houve u m a i ntensa guinada do ordenamento jurdico na direo da consensuali
dade e convencionalidade, como vim os. At mesmo a pretenso penal passou a
ser e m grande medida o bjeto de acordo. verdade q u e u m ato ilcito q u e leve
sa no de i m probidade nem sem pre repercutir na esfera penal. Mas m uito
com u m q u e isso acontea: norm a l m e nte, pelo fenmeno cha mado aqui e ali d e
"i ncidncia m ltipla", uma m es m a conduta atrair a i ncidncia d e normas penais,
civis e a d m i nistrativas, com u m a intercom u nicao dos respectivos regra m e ntos
processuais.29 Nestes casos, repita-se, fre q uentes no campo da i m p robidade ad
ministrativa, seria d e fato curi oso que a pretenso p u nitiva cri m i na l p u desse ser
transacionada, convencionada, mas a p retenso civil d a i m p robidade no.
Por este m otivo, m u itos autores, e nxergando esta i ncongruncia e i nterpre
ta ndo o sistema luz das alteraes legislativas qu e, posteriorm e nte edio da
Lei n 8.429/92, sinalizara m para uma convencionalidade cada vez mais crescente,
passara m a ad mitir, em algum grau, a disponibilidade no cam p o d a i m probidade
a d m i nistrativa.3
E esta possibilidade parece-nos ainda m ais evidente d e pois da edio da Lei
Anticorru po (Lei n 12.846/2013), q ue, em seus a rts. 16 e 17, p rev a celebrao
de acordos d e lenincia com os i nfratores que praticaram o ato ilcito.31 A toda
evidncia, o m bito d e a p licao da Lei n 12.846/2013 tem interseo com o da
Lei no 8.429/92.32 A corregu lao dos atos d e i m probidade decorrentes d e corru p
o d e nota, ainda u ma vez, a clara opo do legislador brasileiro por perm itir
acordos em m atria de i m p robidade a d m i nistrativa.

4. AES COLETIVAS E TERMO DE AJUSTAMENTO DE CON DUTA

No podemos esq u ecer tambm d o regram e nto genrico para as aes


coletivas, as q uais, em razo dos i nteresses de u m a co m u nidade su bstituda

29 Sobre o tema, CABRAL, Antonio d o Passo. O valor mnimo da ind enizao cvel fixado na sentena conde
natria penal: notas sobre o novo art.387, IV do CPP. in Revista forense, vol.105, 2009, p.33 ss.
30 Corretos GOMES JR., Luiz Manoel; FAVRETO, Rogrio. in GAJARDONI, Fernando da Fonseca et a/ii (Org.). Comen
trios Lei de Improbidade Administrativa. So Paulo: RT, 3 Ed., 2012, p.317 ss.
31 FIDALGO, Carolina Barros; CANffil, Rafaela Coutinho. Os acordos de lenincia na Lei de Combate Corrupo. in
SOUZA, Jorge Munhos; QUEIROZ, Ronaldo Pinheiro de. Lei anticorrupo. Salvador: Jus Podivm, 2015, p.263 ss.
32 Ambas as leis possuem esferas de a plicao autnomas, como afirma o art.30 da Lei n 12.846/13, mas
suas sanes podem ser cumuladas. Neste sentido, com razo, QUEIROZ, Ronaldo Pinheiro de. Responsabi
lizao judicial da pessoa j u rdica na Lei Anticorrupo. in SOUZA, jorge Munhos; QU EIROZ, Ronaldo Pinheiro
de. Lei anticorrupo. Salvador: Jus Podivm, 2015, p.291 ss, 310 ss. Alm d o mais, pelo arts.3 e 6 da Lei
no 8.429/92, os beneficirios dos atos de i m p robidade podem ser atingidos; e estes podem ser pessoas
jurdicas. NEIVA, Jos Antonio Lisba. Improbidade administrativa. Op.cit., p.36 ss.

1 99
ANTON I O DO PASSO CABRAL

processualmente, possuem forte carter p u blicstico (podendo ser ajuizadas por


rgos estatais, com restries d isponibilidade etc.).33

A possibilidade de disposio sobre direitos coletivos existe, mas restri


ta, pois o pr prio direito coletivo no de todo tra nsacionvel. No o bsta nte,
alguns instru mentos legais perm item u m a margem de negociao no q u e tange
ao tem po e modo de cu m p ri mento d as obrigaes legais.34 Dentre eles, o mais
conhecido e utilizado o term o d e ajustamento d e cond uta (previsto no art. 5
6 da Lei na 7.347/1985).
Existem i n m e ras controvrsias doutrinrias a respeito do TAC, sobretudo
sobre sua natu reza jurdica (se seria transao d e d i re ito m ateri a l ou p rocessual)

33 Alguns entendem q ue correspondem ao m e i o termo entre interesses pblicos e privados. Neste sentido,
Cf.CAPPELLETII, Mauro. Formazioni sociali e interessi di grupo davanti alia giustizia civi le. Rivista di Diritto
Processuale, vol.30, 1975. p.372; GRI NOVER, Ada Pellegrini. A tutela j u risdicional dos interesses difusos. Re
vista de Processo, vol.14, abr., 1979. p.31. A exceo que se faz, dentre os interesses coletivos em sentido
amplo, aos d i reitos e interesses individuais homogneos, que possuem titulares identificveis, objeto
d ivisvel e so disponveis. Cf. MATIOS NETO, Antnio Jos. Direitos patrimoniais dispo nveis e indisponveis
luz da Lei de Arbitragem. Revista de Processo, n. 122, abr., 2005, p . 1 5 1-166.
34 Parte da doutrina tem relevado a indisponibilidade dos interesses e direitos coletivos. DIDIER JR., Fredie;
ZAN ETI JR., Hermes. Curso de Direito Processual Civil. Salvador: Jus Podivm, vai.IV, 9a ed., 2014, p. 109-110: "( ... )
o p rocesso coletivo vem contaminado pela ideia de indisponibilidade do interesse p blico. Esta indisponibi
lidade no , contudo, integral, h uma 'obrigatoriedade temperada com a convenincia e oportunidade"'.
Para alguns, haveria inclusive possibilidade de uso da arbitragem nestes casos. Cf.GONALVES, Eduardo Da
mio. o papel da arbitragem na tutela dos interesses difusos e coletivos. in LEMES, Selma Maria Ferreira;
CARMONA, Carlos Alberto; Martins, Pedro Batista (Coord.). Arbitragem: estudos em homenagem ao Prof. Guido
Fernando Silva Soares in memoriam. So Paulo: Atlas, 2007, p. 155; ROCHA, jos de Albuquerque. Lei de Arbitra
gem. So Paulo: Atlas, 2008, p. 35-36, sem enfrentar o caso dos direitos individuais homogneos: "A lei de ar
bitragem, como sabemos, no se refere s matrias indisponveis, de modo que p reciso uma pesquisa no
ordenamento ju rdico para saber quais os direitos que classifica como indispo nveis. Diramos no poderem
ser objeto de arbitragem, entre outros, os conflitos envolvendo: (... ) (f) interesses difusos, por terem objeto
indivisvel e sujeitos indeterminveis; entretanto, em princpio, nada obsta a arbitrabilidade dos interesses
coletivos, inclusive porque pertencem a grupo social determ inado ou determinvel etc". No mesmo sentido,
inclusive para matria ambiental, que corresponderia a um direito difuso, Cf.LIMA, Bernardo. A a rbitralidade
do dano ambienta/. So Paulo: Atlas, 2010, p.52; ALVES, Rafael Francisco. A arbitragem no Direito Ambiental:
a q uesto da disponibilidade de direitos. in SALLES, Carlos Alberto de; SI LVA, Solange Teles da; NUSDEO, Ana
Maria de Oliveira (Org.). Processos coletivos e tutela ambiental. Santos: Leopoldianum, 2006, p. 210-211: "To
mando-se o direito ambiental como uma disciplina jurdica que abrange tanto os direitos difusos e coletivos,
quanto os individuais homogneos e, enfim, os individuais propriamente ditos, como foi feito neste trabalho,
possvel dizer que, em tese, a arbitragem pode ser utilizada em conflitos que envolvem os ltimos, no
pode ser utilizada tendo os dois primeiros como objeto, dada a sua indivisibilidade e indisponibilidade, e
quanto ao terceiro, poder ser utilizada desde que a repercusso social do conflito no chegue ao ponto de
justificar a interveno do Ministrio Pblico". BRAGA, Rodrigo Bernardes. Teoria e prtica da arbitragem. Belo
Horizonte: Dei Rey, 2009, p. 277-278: "(... ) Dessa forma, o objeto da arbitragem consistir em definir certos
aspectos da reparao ou compensao, como tempo, modo, lugar e condies de cumprimento da obri
gao pelo poluidor, estabelecendo a melhor maneira de resta belecer o equi lbrio ecolgico do am biente
agredido ou, no sendo isso possvel, a medida de responsabilidade de cada um na produo do resultado
danoso ao meio ambiente, o que evidentemente no configura questo coletiva; para resolver conflitos
que emergem de acidente ambiental e que atingem a esfera patrimonial de particulares e para solucionar
q u estes relativas ao direito de vizi nhana".

200
As CONVENES PROCESSUAIS E O TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA

e a m a rgem permitida de n egociao sobre os direitos ou interesses coletivos.35


A d outrina m ajoritria no consid era o TAC u ma forma d e transao, mas u m ato
administrativo negocial, ao argu mento de q ue, nas aes coletivas, o legiti mado
extraordinrio no o titu lar do direito alegado (que tem natureza transindivi
d ual) e, portanto, no poderia negociar porq u e no teria disponibilidade sobre
o direito m aterial s u bjacente.36
No podemos concordar com este ente n d i m e nto. Parece-nos evidente q u e
h negociao n a s aes coletivas no q u e tange ao modo e ao t e m p o da re para
o d o dano coletivo, sem pre com vistas m xi m a efetividade da tutela d estes
interesses. Nesse sentido, ainda q u e indisponveis em algu m grau, este dado no
i m pede a negociao.37

5. O NOVO CPC E OS MECANISMOS DE AUTOCOMPOSIO DOS LITGIOS


A ideologia d e colaborao j era, h m u ito tempo, pregada pela literatu ra
processual brasileira, extrada d o ord e n a m e nto a partir dos princpios processu
ais da boa-f, cooperao, contraditrio, d evido processo legal, de ntre outros.38

35 Sobre o tema, lapidar a obra de RODRIGUES, Geisa de Assis. Ao civil pblica e termo de ajusta mento de
conduta. Rio de Janeiro: Forense, 3' Ed., 201 1 .
36 VIGLIAR, Jos Marcelo Menezes. Tutela jurisdicional coletiva. So Paulo: Atlas, 3 ' E d . , 2001, p. 137. MAZZILLI,
Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses Difusos em Juzo. So Paulo: Saraiva, 22' Ed., 2009, p. 408: ", pois, o com
promisso de ajustamento de conduta um ato administrativo negocial por meio do q ual s o causador do
dano se com pro mete; o rgo p blico q ue o toma, a nada se com promete, exceto implicitamente, a no
propor ao de con hecimento para pedir aq uilo que j est reconhecido no ttu lo. Mas mesmo isto no
verdadeira concesso, porque, ainda q u e o rgo p blico a nada q u isesse ob rigar-se, e assim propusesse
a ao de co nhecime nto, v-la-ia trancada por carncia, pois lhe faltaria interesse processu a l em fo rmular
um pedido de conhecim ento, se j tem o ttulo executivo". Cf.CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Ao Civil
Pblica: comentrios por artigo. Rio de Janeiro: Lumen J u ris, 7a Ed., 2009, p. 222: "Podemos, pois, conceituar
o dito compromisso como sendo o ato jurdico pelo q u a l a pessoa, reconhecendo i m plicitamente que sua
conduta ofende interesse p blico difuso o u coletivo, assume o co mpromisso de eliminar a ofensa atravs
da adequao de seu comportamento s exigncias legais". CARNEIRO. Paulo Cezar Pinheiro. A proteo
dos direitos difusos atravs do com promisso de ajustamento de conduta previsto na lei que disciplina a
ao civil pblica. ln: Revista da Faculdade de Direito da UERJ. V. 1, n 1, 1993, p. 265, conceituando-o como
um "reconhecimento de um dever j u rdico".
37 D I D I ER JR., Fredie; ZANETI JR., Hermes. Curso de Direito Processual Civil, vai.IV, Op.cit., p.293 ss.
38 MITIDIERO, Daniel. Colaborao no processo civil: pressupostos sociais, lgicos e ticos. So Pa ulo: RT, 2009,
p . 101- 103; D I DIER JR., Fredie. Fundamentos do princpio da cooperao no direito processual civil portugus.
Coimbra: Ed. Coimbra, 2010; CUNHA, Leonardo Carneiro da. "O processo civil no Estado Constitucional e os
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dibattito", in Rivista di Diritro Processuale, Anno LX, n 2, 2005; Idem, Nulidades no processo moderno: contra
ditrio, proteo da confiana e validade prima facie dos atos processuais. Rio de Janeiro: Forense, 2' Ed.,
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no surpresa", in DIDIER JR., Fredie e JORDO, Eduardo Ferreira (Coord.). Teoria do processo: panorama dou
trinrio mundial. Salvador: JusPodivm, 2007; OLIVEI RA, Carlos Alberto Alvaro. "A garantia do contraditrio",
in Revista Forense, vol. 346, abr.-jun. 1999; Idem, Do formalismo no processo civil. 2 ed., So Paulo: Saraiva,
2001.

201
ANTO N I O DO PASSO CABRAL

Mas toda essa elaborao terica desenvolveu bases cientficas que i m pacta
ram a tramitao l egislativa d o novo CPC. Com efeito, o novo Cdigo reforou os
mecanismos d e autocom posio, incentivando as solues cooperativas (art. 6)
e negociadas (art.3, 2 e 3); positivou diversas disposies sobre conciliao
e m e d iao nos tribunais (arts. 165 a 175); i m ps ao juiz d everes de estm ulo
a utocom posio (139, V); criou u m a a u d i ncia d e conciliao ou mediao (art.
334), posicionando os atos de defesa para um m o m e nto posterior (art. 335).
O novel Cdigo de Processo Civil no s m anteve a disposio equivalente ao
a rt . 158 do CPC de 1973, reproduzida no art. 200 (referente a u ma clusula geral
de negociao processu al), como tam b m reproduziu acordos j previstos h
dcadas na legislao processual brasileira: eleio de foro (art. 63); suspenso
convencional do processo (art. 3 13, 1 1), conveno so bre distrib uio do nus da
prova (art. 373 3 e 4), de ntre outras. Alm disso, a m pliou os negcios proces
suais tpicos. P.ex., institui u o calendrio processual (art. 191), permitiu a reduo
convencionada de prazos perem ptrios) e ainda i ntroduziu uma clusula geral de
convenes processuais (a rt. 190).
Essa id eologia claram e nte incentivadora das solues negociais, parece-nos
sinalizar para u m a am pliao cada vez maior dos espaos de convencionalidade
nas aes civis p blicas, no s e m relao ao direito coletivo, mas ta mbm no
que tange ao processo coletivo.

6.A D I F ERENA ENTRE N EGCIOS PROCESSUAIS E N EGCIOS DE DIREITO


MATERIAL. A I N DISPO N I BI LI DADE DO DIREITO NO I MPEDE A N EGOCIA
O SOBRE O PROCESSO
Pois bem, ainda q u e haja restries no q u e tange d isponibilidade sobre
os d i reitos materiais, vimos q u e existe algu ma margem para a utocom posio.
De fato, tanto no processo civil das causas do Estado, q u a nto no processo san
cionador, e at m esmo no processo penal, h possibilidade d e celebrao de
negcios que re presentam a lgu m grau d e disposio sobre os d i reitos m ateriais
e nvolvidos, m esmo em cam pos de forte presena d e interesse p blico. O m esmo
acontece nos termos (ou com p romissos) de ajusta mento d e conduta nas aes
coletivas e, em nosso sentir, tambm nas aes d e i m probidade administrativa.
Essa permeabilidade para os acordos existe hoje e d ever ser certa mente alar
gada pela i nfluncia da normativa d o novo CPC.
Todavia, essa constatao no seria seq uer necessria para que i nvestigue
mos a a d m issibilidade d e acordos processuais em causas d esta natureza. Se a
convencionalidade recon hecida no processo penal e sancionador, no processo
civil de interesse p blico e nas aes coletivas, at mesmo para dispor dos in
teresses su bstanciais, entendemos q u e no d eva haver bice a priorstico para a
negociao em matria processual.

202
As CONVENES PROCESSUAIS E O TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA

Em se tratan d o de convenes atinentes a d i reitos processuais ou ao proce


d i mento, no h propriamente a d isposio de d i reitos m ateriais da coletividade.
A d isposio d e direito processu a l no tem como reflexo n ecessrio a m itigao
do direito material cuja tutela pretendida na relao jurdica processual. As
conve nes, por exem plo, q u e alteram a forma da citao, ou os negcios q u e
re n u ncia m previ a m e nte a certos tipos d e recurso ou m eios d e prova, no versam
sobre o d ireito m aterial, em bora possam, verda d e, i m pactar a soluo final d o
processo em relao a eles.
Por este m otivo, a indisponibilidade sobre o d i reito m aterial no l eva ne
cessariamente i n d isponibilidade sobre as situaes j u rdicas processuais, at
porq u e a conveno processual pode reforar a proteo q u e o ordenam ento
j u rdico atri bui aos bens com algu m grau de indisponibilidade. I m aginemos n u m a
d e m a n d a em q u e figure u m i nca paz, ou n u m a ao coletiva: caso o M P ou outro
legiti mado extraord inrio firme conveno processual para fixar u m foro co m pe
tente q u e seja mais eficiente para a colheita da prova ou q u e i m porte em maior
proxi midade geogrfica co m a com u nidade lesada; ou u m acordo para a m pliar
os prazos que possui para praticar atos d o processo; ou uma conveno q u e
am plie o s meios d e p rova, ou q u e facilitem o acesso justia do incapaz. Enfi m,
os exem plos so i n meros e mostram q ue, mesmo em processos com algu m a
indisponibilidade, s o possveis.
Neste sentido, foi editado o enu nciado na 135 d o Frum Permanente d e Pro
cessu a listas Civis: "A indisponibilidade do d i reito m aterial no i m pede, por si s,
a celeb rao de negcio j u rdico processual".

7 . A RESOLUO N 1 1 8/20 1 4 DO CON SELHO NACIONAL DO M I N ISTRIO


PBLICO
Nesse cenrio d e evidente tendncia d e fortaleci mento da cooperao, da
consensualidade e dos negcios, tanto de d i reito m aterial q uanto de direito pro
cessual, o Conselho Nacional do M i nistrio Pblico, em demonstrao de estar na
vanguarda desta temtica no Brasil, editou, em d ezem b ro de 2014, a resoluo
na 1 18, referente aos mecanismos d e autocom posio no m bito do Mi nistrio
P blico brasileiro.
A crise de sobrecarga nos servios j u dicirios, que j tin h a levado o Conselho
Nacional d e Justia a editar resoluo similar (Res. 1 25/2010), inspirou o M i nistrio
P blico a buscar tambm programas e aes efetivas no q u e tange preveno,
resoluo e pacificao d e litgios de maneira extrajudicial, com mais celeridade
e economia de recursos.
Desde os seus considera nda, passan d o pelas s u as disposies especficas,
a resoluo recon hece q u e a a d oo e o d esenvolvi mento de m ecanismos d e

203
ANTON IO DO PASSO (ABRAL

autocom posio pacfica dos conflitos uma tendncia m u ndial, decorrente do


fom ento a uma cultura d e partici pao, dilogo, consenso e paz; destaca que
o acesso J u stia incorpora tam b m a possibilidade d e manejar outros me
ca nismos e meios autoco m positivos d e resoluo dos conflitos e controvrsias,
q u e podem ser utilizados pelo M i nistrio P blico como garantia de proteo e
d e efetivao d e d ireitos e i nteresses d e repercusso social, m esmo q u e sejam
ind isponve is; afirma q u e a a utocom posio pode reduzir a litigiosidade m esmo
nas causas d o processo civil de interesse p blico (controvrsias e nvolvendo o
Estado e tam bm nas aes coletivas); ressalta q u e os meios autocom positivos
leva m ao em poderam ento d as partes na soluo dos conflitos, d i m i nu i n d o as re
laes de dependncia do i n d ivdu o em relao ao Estado (art. 2); i nvoca como
base normativa para a negociao tanto regras legais d o direito penal como do
dire ito processual civil; e determina que deve ser uma poltica p blica estimular,
apoiar e difu ndir a sistem atizao e o a prim oram ento das prticas j existentes,
consolidando-as, bem assi m a mpliar e aperfeioar o uso d os mecanismos d e au
toco m posio no m bito d o M P (arts. l e 40 ).39
No seu a rt. 1, pargrafo nico, a resoluo atri bu i ao M P o d ever de i m ple
m e ntar e adotar m eca nismos d e autocom posio, bem assi m prestar atendimen
to e orientao ao cidado sobre tais mecanism os. Em d iversos dispositivos, a
norma possibilita ao CNMP e a todos os rgos e u nidades d o Ministrio P blico
a realizao d e pesquisas e controle d e metas, mapeamento d e difuso d e boas
prticas, disponibilizao d e cursos d e ca pacitao e trei namento, a promoo
de p u blicaes cientficas e voltadas praxis i nstitucional. Determi na, por outro
lado, a incluso de contedo sobre os meios de a utoco m posio nos concursos
d e i ngresso na carreira, e a criao e manute no de ncleos permanentes de
i ncentivo a utocom posio (arts. 6 e 7).40
Dentre as diversas espcies d e atividades e m todos d e autocom posio,
a resoluo destaca a negociao (art. 8), a m ediao (arts. 9 e 10), a conci
liao (arts. 11 e 12), as prticas restau rativas (art. 13 e 14) e, no q u e mais nos
interessa, as convenes processuais, citadas j u ntamente com os outros tipos d e
m ecanismos a utoco m positivos nos arts. 6, I V e V, e 7, e disci plinadas c o m maior
detalhamento na Seo V, nos a rts. 15 a 17.

39 A resoluo esti mula ainda que essas i niciativas sejam feitas p o r meio de convnios e consrcios com
outras instituies. Assim, foi elaborado, pelo CNMP, e m parceria com a ENAM/SJR/MJ, o "Manual de Ne
gociao e Mediao" para mem bros do Ministrio Pblico, que tem como objetivo orientar a atuao
acercas das prticas autocompositivas.
40 Estes n cleos devero ser com postos por mem bros. Insta salientar que o Min istrio Pblico do Estado do
Acre foi pioneiro na i m p lem entao da resoluo. Com vistas de incentivar os mecanismos autocompositi
vos e reduzir a judicializao de processos, instituiu o Ncleo Permanente de Incentivo Autocomposio
(Ato do PGJ n 7/2015, pu blicado no D.O do Estado do Acre em 12 de fevereiro de 2015). No seu ar1.30,
pa rgrafo nico, incisos IX e X, o ato administrativo ta mbm remete s convenes processuais.

204
As CONVENES PROCESSUAIS E O TERMO DE AJ USTAMENTO DE CONDUTA

Sem embargo, a resoluo, em seu o art. 16, autoriza o m e m bro do M i nist


rio P blico, nos limites do ordenamento j u rdico, a celebrar acordos d e natureza
processual. Para alm do direito material, o MP poder convencionar co m vistas
a constituir, modificar ou exti nguir situaes jurdicas processuais. E poder fa
z-lo em qualquer fase da investigao ou d u ra nte o processo, isto , poder
celebrar convenes processuais prvias ou incid e ntais.

No art. 15, a resoluo reco menda o uso das convenes processuais quando
o procedi mento tiver q u e ser adaptado ou flexibilizado para permitir adequada e
efetiva tutela j u risdicional aos i nteresses m ateriais su bjacentes, bem assim quan
do permitir resguardar o m bito d e p roteo dos d i reitos fundamentais proces
suais relacionados co m o acordo.

Em segu ida, no art. 17, a resol uo n n8 d ispe que as convenes proces


suais d evem ser celebradas de maneira dialogal e colaborativa, com o o bjetivo
de restaurar a convivncia harmnica entre os envolvidos, pro m ovendo a pacifi
cao do conflito.

O m esmo a rt. 17 afirma q u e as convenes processuais podem ser i nseridas


e docu m entadas e m clusu las d e termo d e aju stam e nto d e conduta. Segue-se,
porta nto, no s a tendncia de a m pliao da convencionalidade na tute la co
letiva, mas tambm se pode visualizar um evidente avano nos instru m entos de
atuao do MP, com u m a previso expressa de i ncluso no TAC de acordos em
matria processual.

Por todo o exposto, i n m e ras convenes processuais podem e d evem ser


utilizadas pelos m e m b ros d o M P em termos d e ajusta mento d e cond uta, de ma
neira a flexibilizar o proce d i m ento e i m primir eficincia i m plementao dos
direitos coletivos. Acordos e m m atria d e com petncia, convenes probatrias
(sobre os meios de prova, sobre o nus da prova), sobre a d u rao do proces
so (calendrio, p.ex.), acerca dos recu rsos (ren ncia convencionada a m eios de
i m pugnao), acordos em execuo (sob re os m eios executivos, p.ex.), enfim,
cada um d eles exigi ria um esforo prprio e u m a rtigo especfico. Aq ui q uere mos
apenas sugeri r as i n m e ras alternativas de aplicao do instituto.

8. CONCLUSO

A resoluo n n8/2014 do CNMP hoje a nica norma vigente no ord ena


mento brasileiro que expressa m e nte remete s convenes processuais.4' Ficam
aqui nossos efusivos parabns ao CNMP e todos os seus conselheiros. Como se

41 De fato, trata-se de norma, em bora de origem admin istrativa. Alm disso, se verdade que as conven
es processuais sem pre pud eram ser praticadas com base no a rt. 158 do CPC de 1973. aquele dispositivo

205
ANTO N I O DO PASSO CABRAL

pde ver, ainda que brevem e nte, a resoluo inovadora e vem na esteira das
mais atuais tendncias d e favorecim e nto dos meios autocom positivos d e soluo
d e conflitos e m todo o m u ndo, segu i n d o a ori entao d e dcadas d o ordena
mento b rasileiro d e permitir convencionalidade mesmo e m espaos d e direito
p blico. Alm d isso, no se l i mitou a m encionar acordos sobre o direito m aterial,
j previstos na legislao; m esmo a ntes d o novo Cdigo de Processo Civil entrar
em vigor, o CN M P se anteci pou e ava nou no tema das convenes processuais.

A possibilidades d e utilizao dos acordos e m matria processual pelo MP


so m u itas, e ca ber agora doutrina e aos Procuradores e Promotores de todo
o pas o desenvolvimento d e boas prticas que permitam explorar esta "nova
fronteira" do d ireito processu a l e extrair desses m eca nismos o melhor resu ltado
prtico para a d efesa dos i nteresses coletivos e sociais relevantes.

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210
C A PT ULO 9

O Ministrio Pblico, o novo CPC


e o ne g cio jurdico processual
Ma rcos Stefa ni1

SUMRIO: 1 . O CPC DE 2015, A AUTONOMIA PRIVADA E A AUTONOMIA PBLICA; 2. OS LIMITES DA AUTO


NOMIA PRIVADA (DO PODER JURGENO); 3. O NEGCIO J U RDICO COMO FONTE DE NORMAS PROCESSUAIS E
PROCEDIMENTAIS; 4. NEGCIOS TIPICOS E A CLUSULA GERAL DE NEGCIOS ATIPICOS; 5. O NEGCIO JURDI
CO PROCESSUAL E O MINISTRIO PBLICO INTERVENIENTE; 6. O MINISTRIO PBLICO AGENTE E O NEGCIO
JURDICO PROCESSUAL; 7. CONSI DERAES FINAIS; 8. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

1. O CPC DE 201 5, A AUTONOMIA PRIVADA E A AUTONOMIA P BLICA


"A auto n o m i a privada significa o espao livre q u e o ord e n a m e nto
estatal d eixa ao poder j u rdico dos particu l a res, u m a verdadeira
esfera de atuao co m eficcia j u rdica, rec o n h ecendo q u e, tra
tand o-se de relaes de direito privado, so os particulares os
m e l h o res a saber d e seus i nteresses e da m e l h o r forma d e regul
-los j u ri dica m ente" (Direito Civil: introduo, 4 ed., Rio d e Janeiro:
Renovar, 2002, p. 340).

O CPC de 2015 tem com o u m a de suas caractersticas mais marcantes o fato


de a m pliar, significativamente, o espao da autonomia privada, q u e sempre foi
muito restrito no m bito processual.

A publicizao sofrida pelo processo civil est relacionada ao fato d e ter se


tornado a m plamente domi nante o entend i mento segu ndo o qual ele pertence ao
ramo do direito p b lico, considerando que o Estado-J u risdio parte da relao
jurdica processual.
Por isso, as partes interessad as (ou parciais) da relao processual sem pre
tivera m u m red uzidssimo poder de regular, por s u as prprias vontades, o pro
ced i m e nto, o rito processual.

De fato, sempre prevaleceu o ente n d i me nto segu ndo o q u a l o procedimento


deve ser disci plinado por normas cogentes, obrigatrias, d e tal forma q u e era
indifere nte a manifestao d e vonta d e das partes, considerando a prevalncia
do rito estabelecido em lei.

i. Promotor de Justia. Doutor e Mestre em Direitos Difusos pela PUC/SP. Mestre em Processo Civil pela PUC/
Campinas. Professor do Mackenzie e da FACAMP.

211
M ARCOS STEFANI

Assi m, pouco espao existia para a autorregularo do procedime nto, ou seja,


para q u e as partes dispusessem sobre a ord e m e a seq uncia dos atos proces
su ais, d entre outros aspectos.
Por isso, no cam po processu a l, a autonomia privada, conceituada por Fran
cisco Amaral (2002, p. 335) como "o poder q u e os particulares tm d e regu lar,
pelo exerccio d e sua prpria vontade, as relaes de q u e partici pam, estabe
lece ndo-lhe o contedo e a respectiva d isci plina j u rdica", era m u ito restrita em
relao s normas processuais e procedimentais.
Como bem destaca Fra ncisco Amaral (2002, p. 336), "a autono m i a privada
constitu i-se em u m dos princpios fundamentais d o siste m a de direito privad o
n u m reconheci mento da existncia d e u m m bito particular d e atuao c o m efi
ccia normativa".
No nosso entender, era necessrio, de fato, a m pliar o cam po da autonomia
privada no processo para q u e as partes possam celebrar acordos tam b m quan
to ao processo. At o CPC d e 2015, a liberdade era a m pla perante o juzo arbitral
e extremam ente restrita em relao ao processo j u d icial.
A Lei da Arbitragem (Lei n 9.307/96), em seu a rt. 21, como se sabe, consigna
q u e a arbitragem obedecer ao procedimento estabelecido pelas partes, q u e
tambm podem d elegar ao pr prio rbitro, o u ao tri b u nal arbitral, regu lar o
procedimento. s na falta de estipulao d as partes q u e o julgador regu la o
procedimento.
O i mportante que o juiz tenha, sem pre, o poder de verificar o respeito aos
p ri ncpios do d evido processo legal e que as partes tenham m eios para garantir
a sua observncia.
absoluta mente desejvel que se d s partes o poder d e esti pular m u d a n
as no procedimento, bem como convencionar sobre os seus nus, pod eres e
faculdades processuais, antes ou d u ra nte o processo, conforme esta belece o art.
190 d o CPC de 2015.
A regra salutar, especialmente pelo fato de se dar ao j u iz o poder de agir
d e ofcio ou a requ erim ento para controlar a validade das convenes, em re
lao aos planos da existncia, validade e eficcia. Cabe, de fato, estar atento
possvel n ulidade, i nsero abusiva em contrato de adeso e, especialmente,
situaes d e vulnerabilidade.
Estamos convencidos d e q u e nada justifica que as partes no tenham liber
dade para d ispor sobre o procedimento judicial. J era o m o me nto d e maior a u
tonomia privada, assim definida por Francisco Amaral (2002, p. 336): " S o b o pon
to d e vista tcnico, q u e revela a i m portncia prtica d o pri n cpio, a autono m i a

212
o M I N ISTRIO P B LICO, o NOVO C P C E o N EGCIO JU RIDICO PROCESSUAL

privad a fu nciona como verdadeiro poder j u rdico particu lar d e cri a r, modificar ou
extingu ir situaes j u rdicas pr p rias ou d e outrem".
A autonomia p blica, q u e, segu ndo Fra ncisco Amaral (2002, p. 337), "um
poder atribudo ao Estado, ou a seus rgos, d e criar d i reito nos limites d e sua
co mpetncia, para proteo d os interesses fundamentais d a sociedade", d eve
conviver com os espaos de autonomia privada.

2. OS LIMITES DA AUTONOMIA PRIVA DA ( DO PODER J U R GENO)


Qual o poder ju rgeno das partes quando se pensa na relao jurdica pro
cessual? evidente q u e no pode ser a bsoluto.
Por isso, cabe ao juiz controlar a validade das convenes sobre o procedi
mento e so bre os nus, poderes e faculdades processuais, bem como as partes
tm q u e dispor de m ecanism os para q u estionar a validade dos mencionados
acordos.
Como bem d estaca Fra ncisco Amaral (2002, p. 337), "os limites da autonomia
privada so a ord e m pblica e os bons costumes. Ordem pblica como conju nto
de normas jurdicas q u e regu l a m e protegem os interesses fu ndamentais da so
ciedade e do Estad o e as q ue, no direito privado, esta belece m as bases j u rd icas
fundamentais da ordem econm ica. E bons costumes co mo o conju nto de regras
morais q u e formam a mentalidade de u m p rovo e q u e se expressam em prin
cpios como o d a lealdade contratual, da proibio d e lenocnio, dos contratos
matri m o niais, do jogo etc."
Observados os lim ites, porm, a flexibilizao procedimental pode ser u ma
i m portante tcnica a servio d e u m a melhor prestao jurisdicional.

3.O N EGCIO J U R D ICO COMO FONTE DE NORMAS PROCESSUAIS E PROCE


DIMENTAIS
Vrias teorias j foram d esenvolvidas para explicar a natu reza j u rdica do
processo, d ividi n do-se em d ois grandes gru pos: as concepes p rivatistas, q u e
do ao processo u m carter d e d ireito privado, e as concepes q u e situa m o
processo no ra mo d o direito p b l ico.
Podemos dizer q u e cinco teorias principais j foram expostas para explicar a
natu reza j u rdica do processo:
a) O processo como contrato (teoria contratual): a teoria mais antiga, q u e
afirmava a existncia de u m a relao contratual entre autor e ru, pela q u a l a m
b o s assumiam o com promisso d e participar e d e acatar o ju lga m ento. Portanto,
o p rocesso tinha por pressuposto a litis contestatio, q u e, no d izer de Jos Rogrio

213
MARCOS SrnANI

Cruz e Tucci e Luiz Carlos d e Azeved o ( 1996, p. 100), tinha como "escopo primor
dial o d e fixar o ponto ou os pontos litigiosos da q u esto, definindo os lindes
da sentena a ser proferida pelo iudex e obrigando os litigantes a respeit-la".
A viso contratualista acabou superada, por h aver u m com ponente p u blicstico
envolvido na prestao j u risdicional;
b) O processo co mo u m quase-contrato. J ciente das dificuldades da teoria
contratual, desenvolve-se uma nova explicao para o processo, atri buin do-se
um novo significa d o litis contestatio. Explica Eduardo Couture (1946, p. 93) q u e,
"co m o esta no a p rese nta nem o carter d e u m contrato, posto q u e o consenti
m e nto das partes no inteira mente livre, posto que o litigando nada mais faz
d o que usar d e um direito seu, lo nge d e violar os d e outros, os autores alemes
atribuem-lhe o carter de u m quase-contrato". Trata-se d e explicao q u e tam
bm peca pelo "excesso privatstico".
c) O p rocesso como relao jurdica (relao j u rdica p rocessual). Atrib ui-se
a M uther a afirmao do carter p blico do processo. Oskar von B llow vai de
monstrar, mais tarde, a autonomia da relao p rocessual. A partir d o m o mento
q u e a doutri na passa a afirm ar a existncia de u m a relao j u rdica processual
autnoma e d istinta da relao j u rdica de direito m ateri a l, e defende q u e essa
relao j u rdica i ntegrada pelo Estado, h superao das teses privatistas.
Referida explicao se popularizou e, talvez, tenha sido levada ao extre mo.
Mas inegvel que o processo no pode ser situ ado exclusivamente no d i reito
privado.
d) O processo como situao jurdica. Atri bui-se essa teoria a J a m es Golds
chmidt, que nega a existncia de u m a relao j u rdica entre as partes e o juiz.
Explica Eduard o Couture (1946, p. 97) q u e "o processo, segu ndo esta teoria, no
relao, mas situaes, ou seja, o estado d e u m a pessoa sob o ponto d e vista
da sentena judicial, a q u a l esperada de acordo com as normas j u rdicas". Ga
leno Lacerda (2006, p. 29) complementa: "O que existe, na verdade, so situaes
j u rdicas dentro d o processo, de pendncia, d e expectativa, d e nus. Expectativa
de sentena favorvel; nus, no sentido de prejuzo se o ato no for praticado no
interesse da prpria parte, por ela mesma; pendncia, porq u e a situao j u rdica
fluida. A nica relao jurdica q u e Goldschmidt reconhece nesta realidade nova
q u e o processo u m a relao j u rdica de direito p blico, de d i reito a d m i nistra
tivo, de fu no. a q u e vincula o juiz ao Estado. O j u iz um funcionrio do Estado,
que cu m p re suas obrigaes, com seus d everes fu ncionais, em virtude d e u m a
relao de d i reito p b lico, d e d i reito a d m i nistrativo, decorrente do exerccio da
fu no pblica. No haveria, portanto, u ma relao jurdica e ntre as partes e o
juiz, mas a penas entre o juiz e o Estado, resu ltante d a fu no p blica".

214
o M IN ISTRIO P BLICO, o NOVO C P C E o NEGCIO J URIDICO PROCESSUAL

O grande m rito da teoria da situao j u rdica pr em relevo as situaes


de nus que existem na relao jurdi ca p rocessual. Alm disso, ela evidenciou
que inadmissvel a ideia d e que no p rocesso existe uma nica relao j u rdica.

e) O processo como instituio (tese institucionalista do processo). Desenvol


vida por Jaime Guasp. Galena Lacerda (2006, p. 3 1-32) anota que "a teoria insti
tucionalista do processo no d erroga a teoria da relao jurdica processual. Ela
constitui um sim ples complemento, u m a simples viso nova de perspectiva, e, em
certo sentido, ela integradora da concepo do processo como relao jurdica.
Segu ndo esta concepo, cria-se uma instituio no m u ndo j u rdico sem pre q u e
determinado n mero d e pessoas s e congregar e m torno de u m o bjetivo, de u m a
ideia-fim. Portanto, uma concepo teleolgica do d i reito, finalstica, u m a con
cepo que destaca a meta de d eterm inada realidade social no campo do d i reito".

Predomina o entendimento no sentid o de que o processo tem a natu reza d e


u m a relao j u rdica processual que se constitui e q u e se desenvolve no tempo.

Foi exatam e nte o estudo dos pressu postos processuais e a d e monstrao d e


q u e o processo t e m a natu reza d e u m a relao j u rdica diversa da relao ju r
dica m aterial q u e p ropiciou o desenvolvim e nto da cincia processual, u m a das
mais novas cincias d entre as cincias j u rdi cas.

Porm, a teoria predominante i nvariavelmente acaba sendo levada ao ex


tre m o . Parece q u e foi o q u e aconteceu, pois o p u blicismo m uito acentuado no
direito processu a l civil brasi leiro atual. Sufoca a autonomia das partes e i m pede
seja o procedimento adaptado s peculiaridades da causa.

Como bem observa Jos Roberto dos Santos Bedaq u e (2006, p. 457), "a teoria
da relao jurdica p rocessu a l constitu i m a rco i m portantssimo na evoluo d esse
ra m o do Direito, na m edida em q u e contri b u i u para revelar sua autonomia. Antes
de tudo, por m, processo m todo de soluo de controvrsias. Se a ideia d e
relao jurdica aju d a a com preender o relacionamento existente entre autor, j u iz
e ru, excessivo a pego a ela acaba com prom etendo o escopo d esse procedimen
to estatal. Por isso, as exigncias pertinentes regu laridade d o processo no
podem ser vistas como essenciais prpria concepo do fenmeno. Passem os
a pensar o processo como u m m todo i m aginado pelo legislador a fim d e q u e a
j u risdio possa eliminar as crises de direito m aterial".

De fato, nu nca se deve esquecer d e que o processo m todo para a soluo


do l itgio. E q u e no h u m a nica relao j u rdica, d e d i reito p blico, no pro
cesso. So vrias as relaes j u rdicas q u e se formam, i m po n d o nus, poderes,
deveres e facu ldades aos sujeitos q u e participam do contra d itrio.
Concord a m os com Jaime Guasp (1968, t. 1, p. 2 1), quando o festejado autor
afi rma que no processo existem verdadeira mente d everes e d i reitos j u rdicos.

215
M ARCOS STEFANI

Se, a pesar d eles, se rechaa a doutri n a da relao j u rdi ca p rocessual, no


por sua inexatido, mas por sua i nsuficincia; pois havendo no p rocesso mais d e
u m a correlao d e d i reitos e deveres j u rdicos h m a i s d e u m a relao j u rdica
e, porta nto, no se pode falar si nteticamente d e relao j u rdica processual. A
m u lti plicidade d e relaes j u rdicas deve recond uzir-se a u m a unidade su perior,
q u e no se obtm com a m e ra frm u l a da relao j u rdica complexa, se se quer
falar com preciso da natu reza j u rdica d o processo. Tal u nidade p roporciona
da, satisfatoria m e nte, pela figura da i nstituio.
Ainda segun d o o cated rtico d a Facu ldade d e Dire ito da Universidade d e
Madrid (1968, t. 1 , p. 22), a i nstituio u m conju nto de atividades relacionadas
entre si pelo vncu lo d e u ma ideia com u m e obj etiva. Essa ideia com u m e o bj etiva
q u e se observa no processo a de satisfao de u m a pretenso. Assim, a i nstitui
o j u rdica processual se acha, pois, i ntegrada por u m a pluralidade d e relaes
jurdicas e no somente por uma relao.
Referidas concluses aju d a m a entender a necessidade d e se red uzi r o p u
blicismo q u e tem ori e ntado o processo civil brasileiro. No se p o d e red uzir d e
forma d rstica a autonomia das partes e a possibilidade d e a utoregu lao d o
procedimento.
o m o m ento de aceitarmos, portanto, que a lei no a nica fonte das
normas processuais. Ta m b m o negcio j u rdico p rocessu a l fonte das normas
processuais, especial mente para que as partes possa m, por meio do negcio
j u rdico, obter efeitos j u rdicos que desejam.
Ocorre q ue, conforme ensina Francisco Amaral (2002, p. 359), " por negcio
j u rdico deve-se entender a declarao d e vontade p rivada d estinada a produzir
efeitos que o agente pretende e o d i reito recon hece. Tais efeitos so a constitu i
o, m odificao ou extino de relaes j u rdicas, d e modo vinculante, o brigat
rio para as partes i ntervenientes".
O negcio j u rdico, portanto, tem eficcia normativa. E agora tam b m sobre
o p rocedi mento.
Conforme Antnio J u n q u eira Azevedo (2002, p. 16), "negcio j u rdico tod o
fato j u rdico consistente e m declarao d e vontade, a q u e o ord e n a m e nto jurdi
co atribui os efeitos designados como q ueridos, respeitados os pressu postos de
existncia, validade e eficcia i m postos p e la norma j u rdica que sobre ele i ncide".
Cresce a i m portncia d e se distingu i r o litgio p rocessual d o litgio m ateri a l,
com a valorizao do princpio dispositivo e a consequente aceitao da possibi
lidade de ren ncia s posies processuais.
Certa flexibilizao d o sistema processual pode garantir uma deciso j udicial
mais justa e um processo mais adequado realidade ttica.

216
o MINISTRIO P B LICO, o NOVO C P C E o N EGCIO J U RIOICO PROCESSUAL

4. N EGCIOS TPICOS E A CLUSULA GERAL DE N EGCIOS ATPICOS

O CPC de 2015, em seu art. 190, rom p e u com a tradio p u blicstica e passa a
permitir o negcio j u rdico processual a respeito d o procedimento, q u e poder
ser ajustado e m vista das peculiaridades d o caso concreto. O u seja, as partes
podero alterar a ordem dos atos processu a is. Tam bm podero convencionar
sobre os nus, poderes, facu ldades e d everes p rocessuais, antes ou d u rante o
processo.

I m portante reprod uzir o citad o dispositivo l egal :


"Art. 190. Versando o processo sobre d ireitos q u e ad mitam a uto
com posio, lcito s partes p l e n a mente capazes esti pular m u
da nas n o proced i m ento para ajust-lo s especificidades da causa
e convenci o n a r sobre os seus n us, poderes, facu ldades e deveres
processuais, antes o u d u ra nte o processo.

Pargrafo nico. De ofcio ou a req u e ri m ento, o juiz controlar a


validade d a s convenes previstas neste a rtigo, recus a n d o-lhes
a plicao s o m e nte nos casos d e n u lidade o u d e insero a busiva
em contrato d e a deso o u em q u e algu m a parte se e n co ntre em
m a n ifesta situ ao d e vu l nerabilidade".

Porta nto, passa a ser possvel a autoregu lao do procedimento. No de


se estra n h a r a novidade, pois, se as partes podem o mais, que estabelecer
acordo d e mrito, no h razo para i m pedir o menos, ou seja, o acord o sobre
o procedi mento.

Os acordos sobre o p roce d i m ento podem ser: i) tpicos: quando p revistos


no pr p rio CPC: elei o de foro; conveno sobre nus da prova; a u mento d e
prazos d ilatrios; acordo d e suspenso do processo; i i ) atpicos: negcios com
fu n d a m e nto na clusula geral do art. 190 d o CPC d e 2015. Citem-se os acord os
voltados alterao dos prazos processuais ou da forma de sua contagem e os
acordos no cam p o p ro batrio.

Sobre o tema do negcio j u rdico processual, oportu nos os seguintes enun


ciados d o Fru m Perm a nente d e Processu alistas Civis:
O negcio jurdico processual no pode afastar os deveres inerentes
boa-f e cooperao.

O controle dos requisitos objetivos e subjetivos de validade da conven


o d e procedimento deve ser conjuga d o com a regra segundo a qual
no h inva lidade do ato sem prejuzo.

As partes podem, no negcio processual, esta belecer outros deveres e


sanes para o caso do descumprimento da conveno.

217
MARCOS STEFANI

H indcio de vulnera bilidade q u a n d o a parte celebra acordo de pro


cedimento sem assistncia tcnico-jurdica.

So admissveis os seguintes negcios processua is, dentre outros: pacto


de impenhora bilidade, acordo de ampliao de prazos das partes de
qualquer natureza, acordo de rateio de despesas processuais, dispensa
consensual de assistente tcnico, acordo para retirar o efeito suspensi
vo da apelao, acordo para no promover execuo provisria.

No so admissveis os seguintes negcios bilaterais, d entre outros:


acordo para modificao da com petncia a bsoluta, acordo para su
presso da 1 instncia.

So admissveis os seguintes n egcios, dentre outros: acordo para re


a lizao de sustentao oral, acordo para a mpliao do tempo de
sustentao oral, julga mento a ntecipado do mrito convencional, con
veno sobre prova, reduo d e prazos processuais.

O negcio jurdico o briga herdeiros e sucessores.

Sa lvo nos casos expressa mente previstos em lei, os negcios processu


a is no dependem de homologao judicial.

Negcio jurdico processual pode ser inva lida do parcialmente.

A indisponibilidade do direito material no impede, por si s, a cele


brao d e negcio jurdico processual.

O descumprimento de uma conveno processual vlida matria cujo


conhecimento depende de requerimento.

O Ministrio Pblico pode celebra r n egcio processual quando atua


como parte.

invlida a conveno para excluir a interveno do Ministrio Pblico


como fiscal da ordem jurdica.

admissvel a celebrao d e conveno processual coletiva.

A Fazenda Pblica pode celebrar negcio jurdico processual.

O a rt. 190 autoriza que as partes tanto estipulem muda nas do proce
dimento quanto convencionem sobre os seus nus, poderes, faculda
des e deveres processuais.

As partes podem convencionar sobre seus nus, poderes, faculda des


e deveres processuais, ainda que essa conveno no importe ajustes
s especificidades da causa.

A homologao, pelo juiz, da conveno processual, q uando prevista


em lei, corresponde a uma condio de eficcia do negcio.

admissvel n egcio processual para dispensar cauo no cumprimen


to provisrio de sentena.

218
o M I N ISTRIO P BLICO, o NOVO C P C E o NEGCIO JU RDICO PROCESSUAL

Diante da novidade trazida pelo CPC/2015, m uito se discutir sobre os l i mites


do n egcio jurdico p rocessual. Por exem p lo, i n egvel que ele no pode afastar
os d everes inere ntes boa-f e cooperao, bem como no pode alterar a
com p etncia a bsoluta ou afastar o M i n istrio P blico d e sua atuao como rgo
interveniente, por ser obrigatria referida i nterveno.

5. O N EGCIO J U R DICO PROCESSUAL E O M I N I STRIO PBLICO I NTERVE


N I ENTE
Quando atua como rgo interveniente, entendemos que o M i nistrio P blico
no d eve ser parte no negcio j u rdico processual. Cabe s partes a celebrao
do negcio.
Ao Mi nistrio P blico caber a fu no de verificar e apontar possvel n u lida
de, zelar para com bater clusula q u e tenha sido inserida d e forma abusiva em
contrato d e adeso e, princi palmente, i m pedir o a buso daq uele q u e litiga contra
o vulnervel.

6. O M I N I STRIO PBLICO AGENTE E O N EGCIO JURDICO PROCESSUAL


Quando parte, inegvel que o M i nistrio P blico, diante da sua persona
lidade j u diciria, pode cel ebrar negcios j u rdicos sobre o procedimento.
E considerando que os n egcios j u rdicos podem ser cele brados antes ou
d u rante o processo, nos termos do a rt. 190 do CPC de 2015, o compro m isso d e
ajustam ento d e conduta ser u m d o s grandes instru mentos para q u e o Parquet
cele b re acordos.
O fato da indisponibilidade do d i reito material no considerado i m pedi
mento celebrao do acordo proce d i m e ntal, pois o que o CPC exige que haja
possi bilidade de a utocomposio. E a possi bilidade d e soluo consensual dos
litgios coletivos foi recon h ecida, de forma i nequvoca, a partir da dcada d e 90,
com o Estatuto da Criana e do Adolescente e, posteriorme nte, com o Cdigo d e
Defesa do Consu midor.
Com efeito, foi o art. 113 d o coe q u e determ inou o acrscim o d o 6 ao art.
5 da Lei n 7.347/85, prevendo a legitimidade dos rgos p blicos para tomar d os
i nteressados compro misso d e ajustamento d e sua conduta s exigncias legais.
Antes d isso, o art. 211 d o ECA disps: Os rgos pblicos legitimados podero
tomar dos interessa dos compromisso de ajustamento de sua conduta s exigncias
legais, o qual ter eficcia de ttulo executivo extrajudicial.
Por isso, cabe ao Mi nistrio Pblico, com o CPC de 2015, pensar no Compro
misso d e Ajustam e nto de Conduta procedimental, isto , dar a este instru m e nto
u m a outra i m portante fu no, alm daquela desti nada soluo do litgio.

219
MARCOS STEFANI

De fato, sendo i m possvel a soluo consensual e negociada d o litgio cole


tivo, o Com pro misso de Ajustamento d e Conduta se torna um i m portante i nstru
mento para acordos e convenes sobre o proce d im e nto.

Por exem plo, uma das mais i mportantes utilizaes d o negcio jurdico, pelo
M inistrio Pblico, poder ser em relao ao custeio das provas tcnicas indispen
sveis elucidao de fatos i m portantes para a tutela dos direitos transindividuais.

Portanto, p romissora a possibilidade d e o M i nistrio P blico poder cele


bra r negcio p rocessual no bojo de i n q u rito civil ou de ao civil p b lica, espe
cia l m ente para convencionar com a parte contrria ou investigada a q u esto dos
custos das provas periciais; acord a r sobre prazos; sobre o papel d o assistente
tcnico; sobre o procedimento; para su primir da ao de i m probidade a fase d e
d efesa preliminar e anterior ao receb i m ento da i n icial.
A efetividade do i nstru mento ainda mais evidente quando se sabe que o
negcio jurdico processu a l no depende de homologao judicial.

Nesse contexto, um dos m a is i m portantes negcios jurdicos processuais q u e


pode s e r celebrado p e l o M i nistrio P b lico u m negcio jurdico executivo, a pon
tado por Eduardo J os da Fonseca Costa (2012, p . 45), quando d iscorre sobre o
acordo sobre o cronogra ma de cumprimento voluntrio: "Na execuo j ud icia l de
polticas p b licas, o melhor a ser feito no a fixao m onoltica e u n ilateral d e
u m prazo fixo e rgido para o cum pri m e nto forado da obrigao (ao estilo d e
u m a hard judicial execution), m a s sim a fixao fracionada e negociada d e prazos
flexveis e revisveis para cada etapa de um cronogra ma de cu m pri m ento volun
trio (ao estilo d e u m a soft judicia l execution).

Nesse sentido, o cronograma negociado de cumprimento voluntrio pode ser


inserido no rol do art. 461, 5, do CPC (art. 536, 1, do CPC d e 2015), como mais
uma das possveis ' medidas d e a poio' para a efetivao da tutela especfica das
obrigaes d e fazer (e m bora se trate d e u ma medida no coercitiva). Lem b re-se
q ue, conquanto esse rol seja exem plificativo, a jurispru d ncia tem sido pouco
criativa na a plicao d o aludido dispositivo, limitand o-se pratica mente s m edias
de apoio j sugeridas".
Acreditamos, em consonncia com o citado autor, que se trata de um negcio
jurdico processual. E dos mais i m portantes. Que precisam ser melhor utilizados
na prtica. A execuo de polticas p blicas u m a das questes mais complexas
enfrentadas pelos operadores do direito. E a possibilidade de negcio jurdico pro
cessual na fase executiva traz novas perspectivas no enfre ntamento desta questo.
o m o me nto, porta nto, de o M i nistrio Pblico debater esta nova faceta d o
Compromisso d e Ajustam e nto de Cond uta, ou seja, d e s e r utilizado para mudan
as procedimentais e para regular a cond uta processual das partes.

220
o M I N ISTRIO PBLICO, o NOVO C P C E o N EGCIO JU RDICO PROCESSUAL

7. CONSIDERAES F I NA I S

O Novo Cdigo d e Processo Civil traz novos d esafios ao Ministrio Pblico,


q u e dever se preparar para a utilizao dos novos i nstitutos. Sobretudo d eve
estar atento figu ra do negcio jurdico processual, q u e poder formular antes
ou d u rante o processo. O instru m e nto poder ser extrema mente til no ca mpo da
tutela d os d i reitos e i nteresses transindividuais, especialmente no enfrenta mento
de q u estes complexas na prtica forense, como a q uesto da i m plantao de
polticas p blicas d iscutidas no bojo d e aes civis pblicas ou d e procedimentos
i nvestigatrios.

8. REFERNCIAS B I BLIOGRFICAS

AMARAL, Francisco. Direito Civil: introduo. 4 ed. Rio de Janeiro: Renova r, 2002.

AZEVEDO, Antnio J u n q u eira d e . Negcio jurdico: existncia, va lidade e eficcia. 4


ed. So Pau lo: Saraiva, 2002.

AZEVEDO, Luiz Carlos de et TUCCI, J os Rogrio Cruz e. Lies de histria do processo


civil romano. So Pa ulo: Revista dos Tri b u nais, 1996.

BEDAQUE, J os Roberto dos Santos Bedaque. Efetividade do processo e tcnica pro


cessual, So Paulo: Malheiros, 2006.

COSTA, Eduardo Jos da Fonseca . A "execuo negociada" de polticas p blicas


em juzo. RePro, So Paulo: Revista d os Tri bunais, n 212, p. 25-56, out. 2012.

COUTU RE, Eduardo. Fundamentos do direito processua l civil, tra d . Rubens Gomes de
Sousa, So Paulo: Saraiva, 1946.

GOLDSCHMI DT, Ja mes. Princpios gerais do processo civil, tra d . de H ilto mar Oliveira,
Belo Horizo nte: Lder, 2002.

G UASP, Jaime. Derecho procesal civil. 3 e d . Madrid : I nstituto de Estud i os Politicos,


1968.

LACERDA, Galeno. Teoria gera l do processo, Rio de Ja neiro: Forense, 2006.

N EVES, Celso. Estrutura fundamental do processo civil, Rio de Janei ro: Forense, 1995-
TUCCI, J os Rogrio Cruz e et AZEVEDO, Luiz Carlos de. Lies de histria do processo
civil romano. So Paulo: Revista dos Tri bunais, 1996.

221
C A PT ULO 1 0

O Ministrio Pblico no processo


civil: aspectos da precluso
Emerson Garcia1

SUMRIO: 1. ASPECTOS INTRODUTRIOS; 2. A PRECLUSO E OS SEUS ASPECTOS ESTRUTURAIS; 3. A ATUA


O DO M I N I STRIO PBLICO COMO RGO AGENTE OU INTERVENIENTE E A I NDEPENDNCIA FUNCIONAL;
4. EPLOGO; 5. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

1. ASPECTOS I NTRODUTRIOS

Referenciais argum entativos pautados na instru m entalidade do processo,


na sua razovel d u rao ou, m esmo, na concepo mais a m pla de eficincia
da atividade j u risdicional, so sim plesmente indissociveis d e qualquer abor
dagem rea lizada no m bito d o d ireito p rocessual. o objetivo, tanto no plano
cientfico como no pragmtico, o d e permitir q u e a relao processual evolua
de modo racional, sem percalos ou retrocessos, sem pre, como ressaltado por
Guasp (1961: 26), com "economia de dinheiro, de tempo e de tra ba lho". Com isso,
alm do melhor aproveitam e nto dos recursos h u manos e m ateriais disponveis,
atribuda a necessria celeridade relao p rocessual, de modo a assegurar
a tutela dos direitos envolvidos com a maior presteza possvel. Afinal, na sntese
de Rui Barbosa (1988), "justia atrasada no justia, seno injustia qualificada e
manifesta".

Existem i n meros institutos p rocessuais destinados m ateri a lizao d esses


objetivos. Um d eles a prec/uso. Esse significante foi em pregad o por Chiovenda
(vai . I l i , 1969: 156), sob inspirao das fontes lati nas que tratavam da poena pra
eclusi, c o m a ressalva de q u e o d i reito contem porneo presci n d e d a concepo
de pena. Trata-se, na sntese d o jurista italiano (vol. 1, 1969: 372; vol . I l i, 1969:
156; e 1993: 230 e ss.), da "perda de uma faculdade processua l", q u e decorre da

i. Doutor e Mestre em Cincias J u rdico-Polticas pela Universidade de Lisboa. Especialista em Education Law
and Policy pela European Association for Education Law and Policy (Anturpia - Blgica) e em Cincias
Polticas e Internacionais pela Universidade de Lisboa. Membro do Mi nistrio Pblico d o Estado do Rio de
Janeiro, Consultor Jurdico da Procuradoria Geral de Justia e Diretor d a Revista de Direito. Consultor J u r
dico da Associao Nacional dos Mem bros do Ministrio Pblico (CONAMP). Mem bro da American Society
of lnternational Law e da lnternational Association of Prosecutors (Haia - Hola nda).

223
E MERSON G ARCIA

operatividade dos limitadores fixados em lei.2 O principal desses l i mitadores,


cuja fu ncionalidade bsica a de assegurar a ord e nao e a marcha do proces
so, consiste na p reviso de prazos p rocessu ais, q u e ho de ser observados sob
pena d e perd a da faculdade de p raticar o ato no m bito d a relao processual.
o clebre autor italiano ainda acrescia q u e a precluso pode ocorrer em dois
m o mentos disti ntos, sendo a sentena o marco d ivisrio d a sua ocorrncia. Antes
da sentena, i nd ica a i m p ossibilidade de serem introduzidos novos elementos d e
cognio, d e sere m form ulados pedidos, apresentadas excees ou i m pugnadas
d ecises. Aps a sente na, a precluso i m pede a rediscusso da causa, pondo
termo s irresignaes recursais. A partir da, tem-se o surgim e nto da coisa julga
da (material), q ualidade q u e, na construo de Liebman (1984: 50 e ss.), orna os
efeitos da sentena (rectius: declaratrios, constitutivos etc.) e cuja violabilidade,
m esmo pela lei, no d eve ser admitida, consu bstanciando u m direito fundamen
tal. Essa construo terica, como ressaltado por Simonetta Vincre (2010: 202),
faz q u e o exa u rimento, por uso ou desuso, dos m eios de i m pugnao ord i nria,
resulte em estabilidade e irretratabilidade d o p rocedi m e nto, constituindo a es
sncia da cosa giudicata materiale que se formar.3

H quem prefira considerar a precluso como a perda de um potere processuale (Cf. Antonio Gerardo
Diana, 201 1 : 415). Apesar da distino semntica entre poder e faculdade, factvel a existncia de uma
conexo existe ncial entre am bos. O poder de nota a aptido, a faculdade o animus que direciona o seu
exerccio . Somente tem a faculdade, vale dizer, a capacidade decisria a respeito da prtica, o u no, de
um ato, quem tem o poder, vale dizer, a aptido para pratic-lo.
No d i reito a l e m o, a coisa j u lgada (Rechtskraft ZPO, 322) l i mitada a o " o bjeto e m controvrsia"
-

(Streitgegenstand), delineado pelos limites esta belecidos pelo autor n a petio i n icial. No inclui
q u estes preliminares, como a va lidade d e u m contrato e m uma ao d e cobrana, ressalvada a
possi bilidade de uso da ao declaratria (ZPO, 256, 2), n e m quaisquer q u estes factuais que te
n h a m servido de base argum entao do j u zo. Esse sistema, como ressaltado por Art h u r Taylor Von
M e h ren (2003: 2 1 1 - 2 12), a d ota uma concepo restrita d e coisa ju lga d a, com a vantagem de prod uzir
poucas controvrsias sobre os efeitos preclusivos do j u l ga m e nto. A desvantagem, por s u a vez, reside
n a possi bilidade d e renovao d e demandas com bases lticas e j u rdicas bem simil ares s anterio
res. Sobre a coisa j u l ga d a na se ntena arbitral (Schiedsspruch), vide Wolfga n g Bosch, 1991: 3 5 e ss.;
e, no plano das decises a d m i n istrativas, vide o clssico E d m u n d Bernatzik, 1885: 83 e ss . . No direito
norte-am ericano, quando o assunto decidido e m um j u l ga m e nto final d e m rito, torna-se precluso
de duas m a n eiras distintas: impede u m segundo processo sobre a mesma solicitao (claim), deno
m i n a d a prec\uso da solicitao (claim preclusion), e tambm precl u i a rediscusso d a s q u estes d e
d i reito o u de fato j decididas e adjud icad as, s e n d o con hecida, nesse caso, c o m o precl uso da ques
to (issue preclusion). Ambas formam a res judicata. A cla im preclusion, q u e some nte alcana as partes
no processo anteri o r, i m p e d e a form u lao d e requerimentos o u de defesas que foram a p resentados
ou pod eriam t e r sido a p resentados, tendo por o bjetivo assegurar a eficincia d o siste ma. A issue
preclusion, que pode ser suscitada, e m situaes especficas, por q u e m no foi parte n o j u lga m e nto
a nt e rior, alcana as questes tidas como necessrias no referido j u lgame nto, quer sejam centrais,
quer no. E n q u a nto a c/a im preclusion obsta o prossegu i m e nto d a segu n d a causa e m sua i ntegra l i
dade, a issue preclusion pode p roduzir e s s e efeito a p e n a s e m relao a algumas de suas partes. Em
tem pos a ntigos, com pequenas re mi niscncias nos dias de hoje, a res judicata designava, a penas, a
claim preclusion. A issue preclusion, p o r sua vez, era d esignada pelo termo (col/ateral) estoppel. Cf.
The Oxford Companion to American Law, 2002: 440; Grego ry C. Sisk e Michael F. Noo ne, 2006: 410-4 11;

224
M I NISTRIO P BLICO NO PROCESSO CIVIL: ASPECTOS DA PRECLUSO

A precluso, d e modo s i m p l es e o bjetivo, assegura a finitud e da relao


processua l, sendo " detectvel de ofcio pelo juiz".4 No por outra razo q u e se
projeta sobre todos os atores d essa relao, d e ntre os quais est o M i nistrio
P blico. Apesar dessa constatao, mais q u e si ngela, d iga-se d e passage m, h
uma ord e m de consideraes, associa d a s gara ntias constitucionais assegu
radas I nstitu io e aos seus m e m b ros, q u e d eve ser com p reendida com os
olhos voltados segu rana e ord e m processual que a precluso busca asse
gura r. Essas consid eraes d ecorre m d o princpi o da i n d e pe n d ncia funcional,
consagra d o no a rt. 127, 1, d a Constitu io de 1988.

A independncia funcional, em seus contornos m a is basilares, permite que os


m e m b ros do M i nistrio Pblico atuem livre m e nte, somente rendendo obedincia
sua conscincia e ordem j u rdica, no esta ndo vinculados ao entendime nto
externado por outros m e m b ros da I nstitu io ou s recomendaes expedidas
pelos seus rgos su periores, em m atrias relacionadas ao exerccio de suas
atribuies institucionais. Essa garantia, e m rigor lgico, permite que um m e m bro
do Ministrio P blico divi rja, na mesma relao processual, do entendime nto
exteriorizado pelo seu a ntecessor. Portanto, perfeitamente possvel q u e u m
mem bro oferea d e n ncia p e l a prtica d e u m a infrao penal e m e m bro diverso
venha a postu lar a a bsolvio ou, mesmo, q u e um d eles postule a absolvio em
sede d e alegaes finais e o outro interponha recu rso contra a sentena a bso
lutria.

A q uesto que se pe saber se, em algum m o mento, a independncia fun


cional pode apresentar zonas de tenso com o i nstituto da precluso, bem como
qual d eve ser a melhor m a neira de su pera r situaes dessa natureza. justa
mente esse o o bjetivo de nossas breves consideraes, que utilizaro como norte
o novel Cdigo d e Processo Civil, aprovado pela Lei n 1 3 . 105, d e 16 d e maro de
2015, que cognominaremos de NCPC.

J o h n B. Oakley e Vikran D. Amar, 2009: 252; e Ste p h e n n Su brin e M a rgaret Y. K. Woo, 2006: 259-273.
No direito brasileiro, o NCPC, e m seu art. 503, caput, dispe q u e " a deciso que julga r total ou parcial
mente o mrito tem fora de lei nos limites da questo principal expressamente decidida", mas ad mite,
e m situaes esp ecficas, que a coisa j u lgada tambm a l ca n ce as q u estes prej u d i ciais. O art. 504
acresce que os motivos da sente n a e a verdade dos fatos no fazem coisa j u lgada. Barbosa M o reira
(1972: 14 e ss.) h m u ito observara que as questes de fato e d e d i reito, suscitadas o u suscitveis
poca d a relao processual, so alca n adas pela eficcia p reclu siva d o j u l gado, sendo conside
ra das "implicitamente decididas pela sentena que transita em julgado". Nesse sentido, ali s, dispe
o art. 508, verbis: "ft)ra nsitada em julga do a deciso de mrito, considerar-se-o deduzidas e repelidas
todas as alega es e as defesas que a parte poderia opor tanto ao acolhimento quanto rejeio do
pedido". Por fim, a tt u l o de mera curiosidade, no pode passar des perce bida a i nteressante tcnica
conceituai adotada pelo NCPC em seu art. 3 37, 4: "h coisa julgada quando se repete ao que j foi
decidida por deciso transitada e m julga do". Em outras palavras, h coisa j u lgada quando a deciso
a nterior fez coisa j u lgada ...
4 Nicola Picardi, 2010: 298.

225
EMERSON GARCIA

2. A PRECLUSO E OS SEUS ASPECTOS ESTRUTU RAIS


A precluso i nstituto d e contornos essencialmente processuais, vale dizer,
m a nifesta-se no m bito d e u ma relao processual5 e pode eventualmente as
s u m i r relevncia no plano su bstancial, ao contri b u i r para o surgi mento da coisa
ju lgada m aterial.6 A perd a ou a exti no da facu ldade de praticar um ato proces
sual, como ressaltado por Chiovenda (vol. Ili, 1969: 156), decorre da i nobservncia
da ordem estabelecida em lei para o seu exerccio, da incom pati bilidade com u m
ato j pratica d o ou d o fato de o ato j t e r sido praticado d e d eterminada manei
ra, 1 que indicam, respectiva mente, as prec/uses tempora l, lgica e consumativa.

Sobre a distino existente entre a precluso e institutos como prescrio, decadncia, perempo, con
tumcia e nulidade, vide Antnio Alberto Alves Barbosa (1992: 115- 137).
6 No direito francs, )euland e Charbonneau (2010: 173 e ss.) consideram prazo de forcfusion, do latim excfu
sio a foro, como aquele assim qua lificado pela lei e que produz o efeito de excl uir uma relao j u rdica, o
que decorre da prpria etimologia do vocbulo, que significa "trancar do lado de fora". "Prazo pr-fixa do"
(de/ais prfix), por sua vez, a q u ele assim considerado pela doutrina ou pela jurisprudncia. Os autores
ainda ressaltam as perplexidades que decorrem das tentativas de distinguir esses prazos d a prescription.
Observam, em primeiro lugar, que a pertena de um prazo categoria d a forcfusion depe nde, inicialmen
te, de previso legal, da deco rre ndo um regime especfico. o que faz o Cdigo Comercial (art. L. 622-24
e R. 622-24), q uando impe ao credor o prazo de dez dias, a contar da pub licao da deciso de abertura
do processo coletivo, para habilitar o seu crdito. No silncio do legislador, cabe ao juiz identificar a na
tu reza do prazo; o mais comum q ue o considere um prazo pr-fixado. Ainda sob a tica da sistemtica
de habilitao de crdito, os autores observam que a jurisprudncia considera que o prazo de 6 (seis)
meses, de que dispe o credor para pleitear sejam afastados os efeitos d a forcfusion e reconhecida a
existncia do seu crdito, um prazo pr-fixado. Em relao interpretao do Cdigo do Consumidor
(art. L. 3 1 1-17, antigo art. 27 da Lei n 78-22, de 10 de janeiro de 1978), a Corte de Cassao considerou
que o prazo de 2 (dois) anos para pleitear o pagamento de uma obrigao era u m prazo de prescrio e
no um prazo pr-fixado, antes que o legislador interviesse para qua lificar esse prazo como de forclusion,
o que foi feito pelas Leis n 89-421 e 89-1010, que acresceram ao refe rido preceito a expresso " peine
de forclusion". Apesar disso, a jurisprudncia frequentemente o q u alifica como um prazo p r-fixado. Em
razo dessa visvel confuso conceituai, a doutrina tem proposto a supresso da noo de prazo pr-fi
xado. Vide, por exemplo, A. Bnabent (2007: 1800 e ss.). O instituto, no enta nto, no novio. O Cdigo
de Processo Civil de 1806 j o previa. Em seu art. 756 declarava forclos, para os credores, a faculdade de
impugnar a ordem judicial de colocao provisria de bens caso no o fizessem no prazo de um ms. Em
julgado de 4 de janeiro de 1826, a Cour de Douai considerou a forclusion "uma simples pena procedimental",
acrescendo, forte na doutrina de Ferriere e Boutaric, q ue o seu efeito " de que o juiz tem a faculdade de
julgar o processo tal qual se encontra, sem diminuir em nada o direito das partes" (1826: 238-239). O Novo
Cdigo Civil francs no colaborou para a superao desse q u adro, dispondo, em seu art. 2.220, que "/es
dlais de forclusion ne sont pas, sauf dispositions contra res prvues par la /ois, rgis par /e prsent titre".
Em outras palavras, apesar de, a rigor, no pertencerem ao direito substancial, podem vir a ser nele in
cludos. Na medida em que os prazos de forclusion no permanecem adstritos a uma relao processual,
no se ide ntificam com os prazos de precluso. Em verdade, ora se assemelham, ora se distinguem. Na
tentativa de esta belecer uma distino, observam )euland e Charbonneau (2010: 173 e ss.) que os prazos
de forclusion, diversamente ao que se verifica com a prescrio, regida pelo direito civil, so mais curtos e
ina lterveis, ainda que a jurisprudncia, vez ou outra, estabelea excees a essa regra. Alm disso, no
se submetem aos caprichos da vontade, como a prescrio. A forclusion, portanto, no pode ser afastada
por vontade dos interessados. O instituto tambm singelamente conceituado como a "perda da faculda
de de fazer valer um direito, pela expirao do prazo" (Larousse, 1997: 639).
A doutrina italiana, de modo geral, no destoa dessa sistematizao. Vide: Antonio Gerardo Diana, 2011:
4 1 5-416.

226
M I NISTRIO P BLICO NO PROCESSO CIVIL: ASPECTOS OA PRECLUSO

A precluso tem poral tanto pode decorrer da i nobservncia de um prazo pe


rem ptrio com o da sucesso legal de atos e fatos. Sob essa ltima tica, Lie b m a n
(1985: 236) ressaltava a "fa lta do exerccio do direito no momento oportuno, quando
a ordem legalmente esta belecida para a sucesso das atividades processuais im
portar em uma consequncia grave". Essa ltima figu ra, e m bora se aproxim e da
precluso decorrente da fluncia de prazos pere m ptrios, a p resenta contornos
um pouco distintos, surgindo quando o processo avana para u m a fase disti nta.
Em outras palavras, no d ecorre propri a m ente do decurso d o tem po, mas, sim,
de ato ou fato d o processo que marca a su perao d e fase anterior.8
i ntu itivo q u e a precluso, enquanto exigncia sistmica do prprio d i reito
processual, no demanda previso expressa, com essa configu rao semntica,
nas leis q u e dispo nham sobre a temtica. Trata-se, em verdade, d e efeito correla
to s aes ou omisses dos atores processuais. O que se mostra i m prescindvel
a existncia d e comandos que estabeleam prazos perem ptrios e delimitem
fases processuais, da se o btendo, por m e ra inferncia lgica, a precluso tem
poral. No que d iz respeito s precluses lgica e consumativa, sua existncia
decorre da pr pria racionalidade do sistem a .

A racionalidade, enquanto atributo inerente e i n dissocivel d o s e r hu mano,


aponta, em seus contornos mais a m plos, para a a ptido de co n hecer e entender,
a partir d e relaes lgicas, aspectos abstratos ou concretos das ideias u niversais
objeto d e a preciao. Em seus contornos mais estritos, est atrelada a um espe
cial modo de conhecer e entender, que se afeioa aos padres comporta men
tais adotados em certas esferas da vida h u mana. Sem pre q u e o comporta m ento
adotado se ajusta a esses padres, diz-se q u e ele racional. No primeiro caso, a
racionalidade assume contornos nitida m e nte instru m e ntais, viabilizando a obten
o do resultado. No segu ndo, vista com o atributo do resultado, q ualificando-o

8 Exemplo dessa ltima figura o disposto no art. 329 do NCPC, segu ndo o q ual "o autor poder: 1 at a
-

citao, aditar ou alterar o pedido ou a causa de pedir, independentemente de consentimento do ru; li at


-

o saneamento do processo, aditar ou alterar o pedido e a causa de pedir, com consentimento do ru, asse
gurado o contraditrio mediante a possibilidade de manifestao deste no prazo mnimo de 15 (quinze) dias,
facultado o requerimento de prova suplementar'. No h exatamente um prazo para a citao e o sanea
mento do processo, mas, presentes esses atos processuais, no dado ao autor praticar atos prprios
de uma fase anterior. Galena Lacerda (1990: 157 e ss.), ainda sob a gide do CPC de 1939, ressaltava, sob
a tica do "despacho saneador", de contornos ordina trios, e m que somente interessa ao processo, ou
decisrios, em que se projeta sobre as planos processual e substancial, que a incidncia d a precluso
resultado da confluncia dos sistemas romano e germnico. O primeiro, h u manitrio e proslito da justia,
permitia que todas os pronunciam entos do juiz no curso da lide, as interlocutiones, fossem reapreciados
na sentena; o segundo, autmato e formalista, entendia que toda questo processual e substancial era
decidida por sentena, da decorrendo uma pluralidade de sentenas na mesma relao processual. Da
confluncia de am bos, surge o entendimento de que as interlocutrias seriam recorrveis e tornar-se-iam
im utveis, ao menos as interlocutoriae vim definitivae habentes. Sobre a eficcia preclusiva d a deciso
declaratria de saneamento, vide, ainda, jos Rogrio Cruz e Tucci, 1989: 19 e ss ..

227
E M ERSON GARCIA

positivamente. Se o processo possui uma fu nci onalidade instru m ental e a relao


processual deve ser, por i m perativo constitucional,9 clere e finita, a existncia da
precluso torna-se racional m ente j ustificvel, estando nsita na pr p ria estrutu
rao do sistem a processual. O sistem a processua l, como ressaltado por Antonio
Alberto Alves Barbosa (1966: 22 e ss.), pode ser estrutura d o e m torno d e d istintas
causas de precluso, " mas nunca prescindir do instituto processual em apreo".

Em qualquer caso, como ressaltado por Nicola Picardi (2010: 299), a a plicao
do instituto da p recluso d eve p rivilegiar os cnones constitucionais da a m p l a
d efesa, do contraditrio e d a razovel d u rao d o processo, i nstau rado para fa
zer valer em juzo a lgu m direito. Conclui, acertad a m ente, q u e u ma interpretao
constitucionalmente correta, inspirada na razoabilidade e na economia processu
al, aconselha q u e esse i nstituto, sem pre q u e possvel, no seja interpretado d e
maneira excessivamente rgida.
O NCPC faz meno expressa precluso em oito preceitos: (1) art. 63, 4 o -

ru deve alegar a abusividade da clusula de eleio de foro na contestao; (2) art.


104, caput - advogado sem procurao pode ser admitido a postular em juzo para
evitar a precluso; (3) art. 209, 2 atos processuais praticados na presena do juiz
-

podero ser armazenados em meio exclusivamente eletrnico e eventuais contradi


es na transcrio devero ser suscitadas, oralmente, no momento da realizao
do ato; (4) art. 278, caput a nulidade deve ser alegada na primeira oportunidade
-

em que couber parte falar nos autos; (5) art. 278, pargrafo nico - no se aplica
a precluso nas nulidades que o juiz deva decretar de ofcio nem quando a parte
provar legtimo i m pedimento; (6) art. 293 o ru poder i mpugnar o valor da causa
-

em preliminar de contestao; (7) art. 507 vedado parte discutir no curso do


-

processo questes j d ecididas a cujo respeito se operou a precluso; (8) art. 1009,
1 - questes apreciadas em decises no impugnveis via agravo de instrumento
no so cobertas pela precluso e devem ser suscitadas em preliminar de apelao.
Como se percebe, as situaes jurdicas que mereceram contemplao expressa no
NCPC esto afetas precluso temporal.
A precluso, como se disse, alcana todos os atores do processo, o q u e, por
bvio, i nclu i o rgo j u risdicional.' Como estam os perante u m a exigncia sist
m ica, no faria sentido a d m itirmos a ru ptu ra da racionalidade q u e d eve nortear
a relao processual justa mente por q u e m d eve conduzi-la a bom term o. Apesar
disso, factvel que o rgo jurisdicional no alcanado pela precluso da
m esma maneira que os d em a is atores do processo. Afinal, p razos perem ptrios,

9 CR/1988, art. 5, LXXVlll.


10 Nesse sentido: Humberto Theodoro Jnior, 2001: 11 e ss . . Sobre a precluso dos poderes do juiz no proces
so penal, seara em que prepondera a verdade real e a indisponibilidade dos interesses envolvidos, vide
Leonardo da Silva Vilhena, 2007: 73 e ss.; e Luiz Flvio Gomes e Alice Bianchini, 2003: 458 e ss ..

228
M I NISTtRIO P BLICO NO PROCESSO CIVIL: ASPECTOS DA PRECLUSO

ainda q u e ven h a m a existir, jamais lhe sero a plicados de maneira idntica que
la inerente s partes e ao M i nistrio P blico. igualmente factvel q u e o rgo
jurisdicional possa a presentar alteraes d e ente n d i me nto no cu rso d a relao
processu a l ou, m esmo, retratar-se d e decises anteriores, quando o sistem a o
permita, o q u e torna sobremaneira d ifci l q u e a precluso lgica se projete so bre
ele com todo o seu pote ncial expansivo.11 Por fim, a precluso consu mativa ne
cessari a mente se torna operativa sem pre q u e o sistem a no a d m ita a retratao
de u m a d eciso, o que tpico das situaes em que o processo exti nto com a
prolao d e sentena.12
Na medida e m q u e a p recluso vista como u m instituto inerente pr p ria
siste mtica processual, o q u e exige a sua a plicao a todos os atores do proces
so, resta verificar se h algu m a pecu liaridade em relao ao M i nistrio P blico,
quer quando atue como rgo agente, q u er como rgo interveniente.

3. A ATUAO DO M I N I STRIO PBLICO COMO RGO AGENTE OU I NTER


VENI ENTE E A I N DEPENDNCIA FUNCIONAL
A Constituio d e 1988, no l d o seu a rt. 1 27, enu nciou, como "princpios
institucionais do Ministrio Pblico", "a unidade, a indivisibilidade e a independn
cia funcionaf".13 A independncia orna tanto a I nstituio co mo os seus m e m b ros,
permeando toda e qualquer atividade de cunho funcional q u e venha a ser de
se nvolvida. Trata-se d e i m portante garantia institucional,14 q u e busca assegurar
o exerccio independente d e suas relevantes funes. Representa uma proteo
adequada contra as retaliaes passveis de serem sofridas sem p re q u e contra
riados os d etentores do poder, poltico ou econmico, os a d eptos do trfico de
i nflu ncia e a cri minalidade organizada.

11 De acordo c o m o art. 5 0 5 do NCPC: "Nenhum juiz decidir novamente as questes j decididas relativas
mesma lide, salvo: 1 - se, tratando-se de relao jurdica de trato continua do, sobreveio modificao no estado
de fato ou de direito, caso em que poder a parte pedir a reviso do que foi estatudo na sentena; li nos-

demais casos prescritos em lei". H u m berto Theodoro Jnior (2011: 1 1 e ss.), ao discorrer sobre os limites
da precluso pro judicato, ressalta que a deciso, a respeito de questo relacionada a matria dispo nvel
e que no foi objeto de recu rso, no pode ser refo rmada pelo juiz (v.g.: denegao de requerimento de
produo de provas). Em se tratando de matria i n disponvel, como as condies para o legti mo exerc
cio d direito de ao e os pressupostos processuais, a deciso pod er ser reexaminada.
12 O NCPL admite que o juiz, em sendo interposto o recurso de apelao, venha a retratar-se d a sentena
que ind eferiu a petio inicial (art. 331, caput) ou ju lgou liminarmente im procedente o pedido (art. 332,
3). Tambm caber a retratao da sentena que tenha extinto o processo sem resoluo do mrito (art.
485, 7). Na medida em que u m as das causas de extino d o processo sem resoluo do mrito jus
tamente o indeferimento da petio in icial (485, 1), evidente que o art. 331, caput no precisaria existir,
pois se encontra abrangido pelo co mando mais amplo do art. 485, 7
13 No mesmo sentido: Lei n 8.625/1993, art. 1, pargrafo nico; e Lei Com plementar n 75/1993, art. 40.
14 Sobre a ratio essendi das garantias institucionais, inseridas no plano dos direitos-garantia, insuscetveis de
supresso via reforma constitucional, vide Paulo Bonavides, 2006: 537.

229
EMERSON G ARCIA

Como j tivemos o portu nidade de afirmar, o pri ncpio da independncia fun


cional permite q u e os m e m b ros d o Mi nistrio Pblico atue m livre m e nte. Alm
disso, i m pede a sua responsabilizao pelos atos praticados no estrito exerccio
d e suas fu nes. Sua relevncia tamanha que a Constituio d e 1988, e m seu
art. 85, l i , considerou cri me d e responsabilidade d o Presidente da Re pblica a
prtica de atos q u e atentem contra o livre exerccio d o Ministrio Pblico.
Como ressaltado por Alberto Manuel Lpez Lpez (2001: 155), graas in
d e pendncia funcional que os m e m b ros d o M i n istrio P blico "podem, ao mesmo
tempo, estar integrados em uma organizao rigida mente hiera rquizada e conserva r
uma ampla margem de liberdade nas decises jurdicas cotidianas, que no podem
ser revistas por seus superiores".

De modo correlato i n d e pend ncia funcional, tem-se o pri n cpio da u nidade,


tpico dos modelos, como o fra ncs, e m que o Procurad or-Geral pode estabele
cer comandos que direcionaro a atuao funcional dos integrantes da carreira
(Vid e Michele-La u re Rassat, 1967: 83-84). Trata-se, alis, de princpio inerente aos
sistemas hierarq uizados. A s u a a d oo, pela Constituio brasileira, d enota o
e m p rego d e u m modelo hbrido: o M i nistrio Pblico visto como u ma institu io
nica, o q u e gera reflexos na atuao dos seus m e mbros, q u e no d evem ser
concebidos em sua individualidade, m as, sim, como presenta ntes e i ntegrantes
de um s organismo. Ainda q u e os m e m b ros do Ministrio P blico assu m a m po
sies divergentes em relao ao m esmo fato, tal, luz do princpi o da indepen
d ncia funcional, em nada afeta a unidade d a Instituio (vid e Emerson Garcia:
2015: 125-133).
A hi bridez d o modelo constitucional h d e gerar reflexos na seara proces
sual. Assim, ainda q u e o M i nistrio Pblico seja concebido como u m a i nstituio
u na, fazendo q u e os pronunciamentos exarados por cada um dos seus presen
tantes seja m reconduzidos a uma origem com u m, a independncia funcional
permite que esses pro n u nciamentos sejam d ivergentes entre si.15 E os limites
d essa divergncia so esta belecidos, em primeiro l ugar, pelo referencial mais
a m plo d e ind isponibilidade d o interesse, o que i m pede a d esistncia de preten
ses, i naugurais ou recursais, postas em m o me nto anterior por outro m e mbro

15 Alexandre de Castro Coura e Bruno Gomes Borges da Fonseca (2015: 141), em interessante construo te
rica, associam os princpios da u nidade e da independncia funciona, respectivamente, segurana do Es
tado de Direito e ao pluralismo tpico d a democracia. Defendem que a aceitao de posies conflitantes,
n a mesma relao processual, pressupe a demonstrao de justificativas interna e externa relacionadas
s peculiaridades d o caso. A existncia de justificativas, em verdade, parece figurar como postulado de
racionalidade do sistema, direcionando a realizao dos juzos de valor por ele autorizados justa mente
com base na independncia funcional. A justificativa, portanto, mvel, no limitador. Sua ausncia, em
verdade, denota o arbtrio do pronu nciamento ministerial e afasta a p r pria ratio essendi do princpio da
inde pendncia funcional.

230
M I NI STRIO P BLICO NO PROCESSO CIVIL: A SPECTOS DA PRECLUSO

do M i nistrio Pblico. Em segu ndo lugar, atua o instituto da precluso, isso com
algu mas pecu liaridades dignas de nota. Afi nal, o M i nistrio Pblico h de ser vis
to, na relao processual, de maneira bem distinta daquela afeta aos litigantes
privados. Ainda q u e a ord e m j u rdica assegu re a igualdade entre os litiga ntes,
a I nstituio constitucionalm ente vocacionada "defesa da ordem jurdica, do
regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis"'6 e, como se
disse, no pode d ispor d os i nteresses e nvolvidos.

A posio processual do M inistrio P blico tem sido tradicionalmente descrita


com o em prego das expresses latinas dominus litis e custos legis, que indicam,
respectivamente, a atuao como rgo agente ou como rgo interveniente. A
respeito da pri m eira expresso, escrevemos17 que "[a] expresso dominus litis signi
fica "senhor da lide", sendo utilizada nas hipteses em que o Ministrio Pblico ocupa
o polo ativo da relao processual, em especial nas lides de natureza penal. No obs
tante a literalidade da expresso, a atuao do Ministrio Pblico , em regra, regida
pelos princpios da obrigatoriedade e da indisponibilidade, no podendo a Instituio
dispor livremente das aes que tenha proposto". Em relao segu nda, ressalta
mos q u e, "[q]uanto ao designativo custos legis, indica ele a funo de "guardio da
lei", que seria exercida pelo Ministrio Pblico sempre que, em razo da qualidade da
parte ou da natureza da matria, atuasse como rgo interveniente em uma relao
processual. Uma vez mais, no deve o operador do direito ficar adstrito litera lidade
da expresso latina, pois a funo de "guardio da lei" deve ceder espao a uma
atribuio mais ampla: a de guardio da ordem jurdica e do regime democrtico. A
atuao do Ministrio Pblico deve ser direcionada consecuo das regras e dos prin
cpios inerentes ao sistema, sendo legtimo que, em dado momento, insurja-se contra
preceito legal incompatvel com as normas de estamento superior em que deveria au
ferir seu fundamento de validade (v.g.: incompatibilidade entre a lei e a Constituio)".
O NCPC, ao dispor sobre a atuao do Ministrio P blico como rgo interveniente,
fez meno, em seu art. i76, sua condio de "fiscal da ordem jurdica".
plenamente possvel, na atuao como rgo agente ou i nterveniente, q u e
haja posicionamentos sucessivos e conflitantes, exarados por m e m bros d iversos
ou pelo m esmo m e m bro do M i nistrio Pblico, o q u e a u mento a i m portncia das
reflexes em torno da precluso.

Pri ncipiando a a nlise pela precluso tem poral, observa-se no existirem


maiores d vidas, em linha d e princpio, a respeito da sua incidncia sobre os
mem bros do M i nistrio P blico. Afinal, so justamente os prazos processuais q u e
assegu ram o carter fi nito do processo. O NCPC, em s e u art. i78, disps q u e o

!6 CR/1988, art. 127, caput; Lei n 8.625/1993, art. 1; e NCPC, art. 176.
17 Emerson Garcia, 2015: 268-269.

231
EMERSON GARCIA

M i nistrio P blico seria "intimado pa ra, no prazo de 30 (trinta) dias, intervir como
fisca l da ordem jurdica nas hipteses previstas em lei ou na Constituio Federal e
nos processos que envolva m: I interesse pblico ou social; li interesse de incapaz;
- -

111
- litgios coletivos pela posse de terra rural ou urbana". O seu pargrafo nico
ainda acresceu q u e "[a] pa rticipao da Fazenda Pblica no configura, por si s,
hiptese de interveno do Ministrio Pblico". Ao atuar como rgo interveniente,
"ter vista dos a utos depois das partes, sendo intimado de todos os a tos do pro
cesso" e " poder produzir provas, requerer as medidas processuais pertinentes e
recorrer", tal q u a l d ispe o a rt. 179 d o NCPC.
Ainda sob a tica dos p razos, o a rt. 180 do NCPC dispe q u e a I nstitu io "go
zar de prazo em dobro para manifestar-se nos autos, que ter incio a partir de sua
intimao pessoal" . De acordo com o 1, ao fi m d esse prazo, "sem o oferecimento
de parecer, o juiz requisitar os autos e dar andamento ao processo". Acresa-se
q ue, quando a lei esta belecer prazo especfico para o M i n istrio P blico, no
haver, a teor do 2, contagem em dobro.
Qua ndo o M i nistrio P blico atua como rgo agente, intuitivo q u e trata
m e ntos especficos, disti ntos daqu e les afetos s partes em geral, d e m a n d a m
p reviso expressa na ord e m j u rdica, sem olvidar a necessidade de estarem e m
basados em a rgu m entos racionalmente demonstrveis, isso sob p e n a d e ro mpe
rem com qualquer refere ncial de isonomia. Assim, uma vez transcorrido u m p razo
p rocessual, a p recluso h de opera r-se em toda a sua plenitude.
J em relao atu ao com o rgo interveniente, d eve ser devidamen
te considerada a natu reza da atividade desenvolvida pelo Ministrio Pblico.
No que isso autorize a paralisao ou o retroceder da relao processual. Pelo
contr rio, a relao processual d eve conti n u a r com pro m etida com o o bjetivo
de celeridade, mas o zelo pela j u ri d icidade, sopro anmico da interveno d o
M i n istrio P blico, d eve permanecer. P o r essa razo, entendemos q u e o rgo
j u risdicional deve extrai r, do a rt. 180, 2, do NCPC, q u e trata da req uisio dos
autos ao fim d o prazo d e 30 (trinta) dias, um contedo normativo compatvel
com as fi nalidades que justificam a sua prpria existnci a . E, nesse p a rticu lar, en
tendemos q u e o parecer, encaminhado pelo m e m bro do M i nistrio P blico aps
o decurso d o referido prazo, mas e m m o me nto a nterior prtica d e qualquer
ato q u e inaugure u ma fase p rocessual s u bsequ e nte, deve ser considerado pelo
rgo j u risdicional, o que no afasta, o bviamente, a possibilidade d e serem pro
vocadas as inst ncias correcionais d a Institui o. E isso por duas razes bsicas:
(ia) o trmite da relao processual no sofrer qualquer percalo; (2a) a pree
m i nncia da ord e m jurdica ser fortalecida com a atuao do Ministrio P blico.
Al m dos p razos processuais, o M i nistrio P blico ser igualmente alcanado
pelo avano da relao p rocessual, d e modo q u e m a nifestaes extem porneas
no podem fazer que o processo retroaja a fases a nteriores.

232
M I N ISTRIO PBLICO NO PROCESSO CIVIL: ASPECTOS OA PRECLUSO

No que diz respeito p recluso cons u mativa, tambm parece rel evante d is
tinguirmos as situaes em q u e o Ministrio Pblico atua como rgo agente ou
com o rgo i nterve niente. Tratando-se d e rgo agente, no h espao para
maiores d ivagaes. Ajuizada u ma ao ou i nterposto u m recu rso no h espao
para a sua alterao fora das hi pteses autorizadas pela lei processual (v.g.: alte
rao da causa de pedir, i n d e pe ndentem ente do consentimento do ru, antes da
esta bilizao su bjetiva da d e m a n da, o q u e ocorre com a citao - NCPC, art. 329,
1). E m se tratando d e atuao com o rgo i nterveniente, devem ser separadas as
situaes em que identificad o o fim d e uma fase processual (v.g.: parecer final,
com u lterior enca m i n ha mento d os autos a o rgo j u risdicional para a p rolao
de sentena), d a q u elas que s u rgem no cu rso d e uma fase p rocessu a l (v.g.: pro
moo do Ministrio Pblico em que req u e r "as medidas processua is pertinentes",
na forma do a rt. 179 do NCPC). Nesse ltimo caso, cremos q u e u ma p rom oo
pode d estoar de outra, ofertada em m o m e nto a nterior, pelo mesmo m e m b ro do
Ministrio Pblico ou por m e m bro diverso. As promoes, alis, so normalmen
te exaradas d u rante a fase d e instruo, sendo com u m que, longe de se exclu i r,
com p l e m e ntem-se.

Por fim, a preclu so lgica, conce bida d e maneira i n d ividualizad a e sem


q u a l q u er liame com a precluso cons u mativa, rara mente ser aplicad a ao M i n is
trio Pblico. Essa constatao d ecorre d o p rincpio d a i n d ependncia fu nci onal,
que assegu ra, a cad a m e m bro d a I nstituio, a possibilidade d e form ular j u zos
valorativos e de cond uzi r-se de acordo com eles. Situaes d essa natu reza tm
sido roti neira m e nte analisadas pelos Tri b u nais S u periores, que a d m item, por
exe m plo, a possi bilidade de um m e m b ro d o M i nistrio Pblico (a) recorrer de
sentena d e i m pron ncia, q u a n d o o juiz e m basou-se no pronu nciamento de outro
m e m b ro do M inistrio Pblico, q u e se posicionara nesse sentid o;' (b) recorrer d e
sentena homologatria d e tra nsao, form ulada p o r outro m e m bro d o M i nist
rio Pblico com base na Lei n 9.099/1995;19 (c) recorrer de sentena a bsolutria
quando o seu antecessor, e m alegaes finais, opinou pela a bsolvio;20 e (d)
identificar a presena de crim e de ao penal p blica e oferecer a respectiva d e
n ncia, a pesar d e o seu antecessor ter entendido q u e a persecuo penal estava
cond icionada ao oferecim e nto de rep rese ntao.21 A nosso ver, situaes d essa
natu reza esto cobertas pela i n d e pendncia funcional, no havendo q u e se falar
em ausncia d e interesse processual, na h i p tese d e recurso i nterposto contra
deciso q u e acolhera pronunci a m e nto d e outro m e m b ro do M i nistrio P blico.

18 STF, Pleno, RE n 590.908 RG/AL, rei. p/acrdo Min. Marco Aurlio, j. em 03/11/2011, DJe de 1 1/06/2012.
19 STJ, l' Turma, HC n n.041/MG, rei. Min. limar Galvo, j . em 26/05/1998, DJ de 07/08/1998.
20 STJ, 5' Turma, HC n 171.306/RJ, rei. Min. Gilson Dipp, j. em 20/10/20n, DJe de 04/11/2011.
21 STF, 2 Turma, RHC n 66.944/ES, rei. Min. Djaci Falco, j . e m 18/11/1988, DJ de 02/12/1988.

233
E M ERSON GARCIA

O Su perior Trib u nal d e J ustia recon heceu, com base no a rt. 577, pargrafo
nico, do Cdigo de Processo Penal, a ausncia de i nteresse recu rsai, por par
te d o M i n istrio P blico, para im pugnar acrdo q u e concedera ha beas corpus,
i m petrado pela p rpria I nstituio, com o o bjetivo de tra ncar procedi m ento in
vestigativo.22 Com a vnia d evida, cre mos q u e o i nteresse processual, d e es
tatu ra i nfraconstitucional, no pode sobrepor-se ao pri ncpio constitucional da
independncia funcional. Alm disso, a unidade do Ministrio Pblico no se
presta a su p ri m i r os j u zos d e valor realizados por cada m e m bro concebido em
sua i n d ividualidade. O Tri b u nal tambm decidiu q u e a a presentao d e petio,
por m e m bro do M i nistrio Pblico, na qual declinava a sua ren ncia ao d i reito
de recorrer, atraia a p recluso lgica, de modo q u e o seu sucessor no poderia
interpor o recurso cabvel por falta d e interesse.23 Pelas razes j expostas, o
entendimento parece inadequado, isso com a agravante d e ter sido reconhecida
a possi bilidade d e o m e m bro do M i nistrio P blico ren u nciar a u m a facu ldade
processual, d e modo a dar por encerrada a respectiva fase p rocessual. Ren ncia
d essa natu reza no i nstru mento a pto a su btrair da I nstitu io a integralidade
d o p razo recursai que lhe pertence, o q u e pode prestar-se a fi ns escusos e mo
ralm ente reprovveis. Basta pensarmos no m e m bro do Ministrio P blico q u e
est prestes a iniciar o s e u perod o d e frias e ren ncia ao prazo recursai para
i m pedir que o seu sucessor venha a recorrer em causa d e seu "interesse".

4. EPLOGO

Tanto a precluso, enquanto instituto d estinado a assegu rar a ord e m e a


celeridade da relao processual, como o Ministrio Pblico, estrutura d e poder
que d eve permanecer ao lado da sociedade e, no raro, insurgir-se contra o
prprio poder, ho de ser compreendidos d e modo a no serem d esvirtuados
d e suas finalidades existenciais. Para que esse o bjetivo seja alcanado, d evemos
lem brar das reflexes d e Sartre ( 1948), quando d izia que "todos os meios so
bons quando so eficazes". A p recluso e o M i nistrio P blico no so fins em si
mesmos. So meios desti nados realizao d e fins de indiscutvel relevncia no
a m biente sociopoltico. Com p reend-los, de modo a justificar a sua existncia
e potencializar os benefcios que trazem consigo, p ressupe o reconheci mento
dessa premissa . Posies extremadas, marcadas por preconceitos e pela inca
pacida d e de a d a ptao aos circunstancialismos do caso concreto, tendem a ser
injustas e pouco eficazes.

22 5' Turma, REsp. n i. 182.985/PR, rei. Min. Marco Aurlio Bellizze, j. em 18/06/2013, DJe de 25/06/2013.
23 STJ, 6 Turma, ED no HC n 227.658/SP, rei. Min. Maria Thereza de Assis Moura, j. em 03/05/2012, DJe de
14/05/2012.

234
MIN ISTtRIO P BLICO NO PROCESSO CIVIL: ASPECTOS DA PRECLUSO

5. REFERNCIAS B I BLIOGRFICAS

BARBOSA, Antonio Alberto Alves. Precluso e Coisa J u lgada, in Revista dos Trib u nais
n 365, p. 22. Maro d e 1966.

____ . Da Precluso Processual Civil. 2 ed. So Paulo: Revista dos Tri b u n ais,
1992.

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237
C A PTULO 1 1

Novo CPC: o Ministrio Pblico


e a jurisdio voluntria
Ricardo d e Barros Leon e/1

SUMRIO: 1. INTRODUO; 2. PERFIL CONSTITUCIONAL DO MINISTRIO PBLICO E DELI NEAMENTO GERAL


DOS FUNDAMENTOS DA SUA INTERVENO NO PROCESSO CIVIL; 3. SOBRE A JURISDIO VOLUNTRIA; 4.
O MINISTRIO PBLICO NA JURISDIO VOLUNTRIA; 5. MP: INTERESSE EM INTERVIR E EM RECORRER; 6.
PROCEDI MENTOS ESPECFICOS DE JURISDIO VOLUNTRIA NO NOVO CDIGO: MANUTENO DO SISTEMA
ANTERIOR; 7. BIBLIOGRAFIA

1. I NTRODUO
O Novo Cdigo de Processo Civil (Lei n 13. 105, de 16 de m a ro de 2015) foi
recentem e nte sancionado n u m contexto de transformaes sociais, trazendo a
perspectiva, nos termos d o noticiado d esde a instalao dos tra balhos da Com is
so de Juristas encarregada de elabora r o Anteprojeto (posteriorme nte apresen
tad o como Projeto d e Lei n 166/2010 do Senado Federal), d e perm itir um efetivo
acesso J u stia, com a prestao da tutela jurisdicional sem dilaes indevidas,
maior eficincia na atuao do Poder J u dicirio e, com igual i m portncia, fomen
tar u m tratam e nto isonmico s pessoas q u e se encontrem em situao equiva
lente, atravs de i novaes q u e guard a m relao, em maior ou m enor m ed ida,
com o prestgio aos precedentes judiciais.

Dentro desse panorama, i m prescindvel analisar o regime d e atuao reser


vado ao Ministrio Pblico no m bito no processo civil, tendo presente q u e esta
Instituio exerce, contemporaneamente, papel fundamental, seja no que diz res
peito s suas fu nes tradicionais, na interveno em processos e procedimentos
nos q uais est em jogo algu m i nteresse individ ual, seja nas aes coletivas.
Nossa i nteno, nas linhas q u e se segu em, analisar o q u a d ro resu ltante d a
edio d o Novo CPC relativamente atuao do Mi nistrio Pblico nos procedi
mentos d e jurisdio volu ntria, form ulando em algu m a medida em q u e isso se
mostre necessrio, consideraes voltadas a temas conexos cujo exa m e se revele
indispensvel ao escopo antes indicado.

i. Professor Associado do Departamento de Direito Processual d a Faculdade de Direito da Universidade de


So Paulo. Promotor de justia e m So Paulo.

239
RICARDO DE BARROS LEONEL

2 . PERFIL CONSTITUCIONAL DO M I N I STRIO P BLICO E DELI N EAMENTO


GERAL DOS F U N DAMENTOS DA SUA I NTERVENO NO P ROCESSO CIVIL
o portuno inicia l m e nte lem brar q u e a partir d e 1988 o M i nistrio P blico
foi contem plado pela Constituio Federal com um perfil sensivelmente distinto
daquele at ento vigente no ord e n a m e nto j u rdico brasileiro.

Passou a figurar e m captulo prprio da CF, como u m a das i nstituies essen


ciais justia, recebendo m a iores poderes, mais a m plas e a b rangentes fu nes,
m a is autonomia e maiores garantias para sua atuao e para a atividade fu ncio
nal d e seus m e m bros.

Tud o indica q u e o constituinte, nesse panorama, entendeu q u e era perti


nente dar ao M P o papel d e age nte transformador da rea lidade social, a pto a
contri buir para concretizar as i n m e ras promessas q ue, no cam p o dos contornos
do Estado Soci a l e Democrtico de Direito, fora m feitas pela Constituio de 1988.

Sintomtico, portanto, q u e ao d efinir o M i nistrio P blico o a rt. 127 da CF


tenha assentad o que se trata de "instituio permanente, essencial fu no
j u risdicional do Estado, i ncum bindo-lhe a d efesa da ord e m j u rdica, do regim e
d e mocrtico e d o s interesses sociais e individ uais i n d isponveis".

Note-se: ao lado da permanncia e essencialidade d o M P, o constitui nte aver


bou clara m e nte q u e cabe I nstituio defender a ordem j u rdica, o regi m e demo
crtico e os interesses sociais e individuais i n d isponveis.

Paralelamente a isso o art. 129 da CF a rrolou as funes i nstitucionais do


M i nistrio P b lico, dando grande nfase atuao no a penas como titu lar exclu
sivo d a ao penal, mas, tam b m, no zelo pelos i nteresses coletivos em senti d o
a m plo, ao prever, como s u a s a s atrib uies de "zelar pelo efetivo respeito dos
Poderes P blicos e dos servios d e relevncia p blica aos d ireitos assegurados
nesta Constituio, pro m ovendo as m ed idas necessrias a sua garantia", e "pro
mover o i n q u rito civil e a ao civil p blica, para a proteo do patri mnio p
b li co e social, do meio a m bi e nte e d e outros i nteresses difusos e coletivos" (art.
129, li e I l i da CF).

Por outro lado, preservou a CF/88 a atuao tradicional do MP, em consonn


cia com a clusula geral da d efesa d a ord e m j u rdica, d o regi m e d e mocrtico e
dos interesses sociais e i n d ividuais i ndisponveis, ao estabelecer, ainda no a rt.
1 29, IX, q u e l h e cabe "exercer outras fu nes q u e lhe forem conferi das, d esde
q u e com patveis com a sua fi nalidade".

Dessa forma, pode-se sintetizar o quadro que se extrai, em perspectiva cons


tituciona l, d o perfil desti nado em nosso ordenamento ao MP, nas segu intes dire
trizes: (a) exerce o papel d e titular, e m carter privativo, d a ao penal p blica;

240
N ovo C P C : o M 1 N 1sTfR10 P suco E A J U R 1s o 1 o VOLUNTRIA

(b) exerce, e m bora d e forma no exclusiva, o papel d e legitim a d o para aes vol
tadas d efesa d e interesses coletivos em sentido a m plo; (c) segue o legislador
infraconstitucional a utorizad o a estabelecer outras hi pteses d e atuao para o
MP, desde q u e "co m patveis com a sua finalidade" (art. 129, IX da CF).
Essa com patibilidade com a sua fi nalidade d eve ser com p reendida, reitere
-se, luz da matriz fundamental q u e se extrai do perfil constitucional da I nstitui
o, inscrita no art. 127, "caput" da CF.
Para maior clareza: l egtimo, do ponto d e vista constitucional, q u e ao M i n is
trio Pblico sejam outorgadas, pelo l egislador, funes outras, q u e no aquelas
previstas expressamente na prpria Constituio, d esde que elas se revelem
com patveis com a ideia d e que a I nstituio permanente, essencial fu no
jurisdicional do Estado, e incumbida da d efesa da ord e m j u rdica, do regi me de
mocrtico, e d os interesses sociais e i n d ividuais i nd isponveis.
No por outra razo que no Novo CPC, a dico adotada nos dispositivos q u e
trazem a s regras gerais relativas interveno d o M P (artigos 1 7 6 a 1 8 1 ) pre
cisa m ente idntica quela prevista na prpria CF/88, fica ndo estabelecido que:
(a) O M P atua na defesa da ord e m j u rdica, d o regim e d e mocrtico e dos
interesses de d i reitos sociais e i n d ividuais i n d isponveis (art. 176);
(b) O d i reito de ao, q u a n d o por ele exercido, d eve s-lo em conformidade
com suas atrib uies constitucionais (art. 177);
(e) A i nterveno como fiscal da ord e m j u rdica ter como fundamento a
atuao e m causas em (i) e nvolvam i nteresse p blico ou social, (ii) e nvolvam
interesse de i nca paz, (iii) envolvam litgios coletivos pela posse de terra rural ou
urba na, (iv) em outras hi pteses previstas na Constituio ou e m lei (art. 178).
Claro que, anteriormente, quando se afi rmava que o Ministrio Pblico seria
chamado para atuar com o "fiscal da lei" (v.g. art. 83 do CPC/73), isso no era,
nem poderia ser compreendido, como u m a defesa cega de qualquer lei. Bas
taria lemb rar, para demo nstrar o acerto d esse raciocnio, q u e m u itas vezes o
prprio M P toma a iniciativa d e a pontar a i nconstitucionalidade da lei, fazendo-o
de forma i ncidental nos processos em q u e atua, ou m esmo q uando, atravs do
rgo com atri buies para tanto (Procurador-Geral d a Repblica, perante o STF;
Procu radores-Gerais de Justia, perante os Tri bu nais de J ustia d os Estados e do
Distrito Federal), prope aes d i retas d e inconstitucionalidade ou arguies de
descu m primento de p receito fu ndamental da Constituio.
De todo m odo, j q u e o legislador entendeu ser chegado o m o mento de
editar u m Novo CPC, a oportunidade surgiu para adequar o texto da norma co
dificada viso contem pornea do ordenamento. Defende-se a ordem j u rdica,
inclusive a ord e m constitucional, no a pe n as o texto da lei em sentid o estrito.

241
RICARDO DE BARROS LEONEL

Essas observaes vm a pelo para afirmar que permanece vlida a con


cepo que a d outrina, j h algu m tem po, vi nha desenvolvendo a respeito da
atuao do M P no processo civi l: as especficas regras d e atuao da I nstituio,
i nseridas no Novo CPC ou na legislao processual extravagante, devem ser com
preendidas l u z do perfil q u e a Constituio d e 1988 l h e reserva, reproduzidas
agora nos artigos 176 a 181 d o Novo CPC.

Ainda u m a observao inicial.


claro q u e e m qualquer processo judicial, como se busca a a p licao da
lei, ou, d e forma mais a m pla, d e d i retrizes em vigor no ordenamento j u rdico,
pod e-se dizer q ue, ao m e nos em certa m edida, em todos os processos as partes
esto, cada u m a a partir de seu pr prio ente n d i me nto e interesse, a p rom over
a d efesa da ord e m jurdica.

Isso no significa, entretanto, que em todos os processos jud iciais deva o


"Parq u et" i ntervir. No significa, porta nto, que, tomando co mo exemplo u m a ao
de cobrana m ovida por pessoa maior e capaz contra outra pessoa fsica capaz
dever o MP intervir.
Quando a CF diz q u e I nstitu io cabe a d efesa da ord e m jurdica, d eve-se
com p reender esta expresso tanto em sentido a m plo, ou seja, com o d i retriz
ltima no exerccio de todas as funes outorgadas ao MP (nas aes diretas d e
inco nstitucionalidade, n a s aes coletivas, n a s aes penais, etc.: em todos os
casos, o MP d eve, antes de tudo, defender a ord e m j u rdica), co mo a i n d a tom-la
e m cotejo com os outros parmetros i n d icados no pr prio dispositivo (art. 127 da
CF), ou seja, d efesa do regi me d e mocrtico, e d os interesses sociais e i ndividuais
indisponveis, para que, e m perspectiva mais restrita, seja possvel discernir ca
sos em q u e o "Parq ue!" deve, daqueles em q u e no d eve intervir.

E m outros termos, ca be ao M P a d efesa da ord e m jurdica, i ntervin d o em de


terminado feito judicial, sem pre que nele estiver e m d ebate situao que apre
sente repercusses para o regim e d e mocrtico, para os i nteresses sociais e para
interesses i ndivi duais indisponveis.
Da ser correto extrair d esse q u a d ro a diretriz de que o term metro da inter
veno do M P no processo civil, considerados os casos q u e lhe so a presentados
singu larmente, a existncia (ou no) d e interesse social e d e interesse indivi
dual i ndisponvel. s n esses casos, e no em todos os processos, que d eve ele
atua r em d efesa da ord e m j u rdica.
Observe-se, ainda a esse propsito, q u e segu i n d o o entend i mento assentado
d e modo pratica mente pacfico na j u risprudncia e na doutrina h tem pos, o art.
178, pargrafo nico do Novo CPC d iz clara mente que "A partici pao d a Fazenda
P blica no configu ra, por si s, hiptese d e interveno d o M i n istrio P blico".

242
N ovo C PC : o M I N I STRIO Psuco E A J URISDIO VOLUNTRIA

Assi m , correto concl u i r que o MP no i ntervm, por exem plo, em aes de


desapro priao, mngua d e p reviso legal determi na ndo que ele o faa. Se em
certo caso concreto, entretanto, chega ao conheci m e nto da I nstituio notcia de
superavaliao do i m vel expropriado pelo Poder P blico, ou mesmo d e outro
tipo de i legalidade a pta a provocar leso ao patri m n i o p blico, m ostra-se per
feita mente plausvel no a penas que o M i n istrio P blico instau re i n q urito civil
e ajuze ao civil p blica em d efesa d o patrimnio p blico e soci a l (o a rt. 1 29,
I l i da CF o autoriza, de modo inequvoco, a assim proceder), mas tambm q u e
e l e requeira s e u ingresso n a q u e l e feito originri o (desapropriao), oficiando a
partir d e e nto como fiscal da ordem j u rdica, e m d efesa do interesse social po
tencialm e nte lesado ou colocado em risco.

Tendo como pano d e fundo as ideias decorrentes d essa m atriz constitucional,


expressamente reproduzida e m regras gerais d o Novo CPC (artigos 176 a 181),
q u e d evem ser compreendidas todas as normas q ue, d e modo especfico, tratem
de algum procedimento ou conju nto d e procedi m e ntos nos q uais haja previso
de i nterveno do M P, ou mesmo iniciativa conferida a ele para seu incio.

3. SOBRE A J U RI SDIO VOLU NTRIA

Embora ainda hoje seja controverso o conceito d e j u risdio volu ntria, pa


rece haver tendncia a se aceitar o entendimento d e que nos casos que assim
so definidos pelo legislador, ao menos em princpio, no h propriamente lide,
no sentido carnelutiano d e conflito d e i nteresses q u a l ificad o pela existncia de
uma pretenso resistida, mas sim divergncia, por parte de pessoas interessadas
n u m a d eterminada situao j u rdica, q u a nto ao modo pelo q u a l essa situao,
direito ou interesse j u rdico ser disci plinado, a d m i nistrado ou protegido.2

Nesse sentido Jos Frederico Marques, ao assinalar a distino entre a jurisdio contenciosa e volu nt
ria, afirmava que, nesta, "a atuao do magistrado traduz a prtica de ato estatal de admi nistrao de
direitos indivi d uais ( ... ) que, alm de sua natu reza constitutiva, tambm apresenta carter preventivo: o
Estado intervm em certas relaes jurdicas, para que o ato ou negcio jurdico se forme de maneira a
evitar litgios posteriores e irregularidades ou deficincias que possam prejudicar, de futuro, algum dos
interessados" (Ensaio sbre a j u risdio volu ntria, So Paulo, Saraiva, i959, p. 72/73). Em abordagem
crtica q uanto aos critrios e distines tradicionais, Leonardo Greco acaba por admitir q ue, ao menos
"numa primeira aproximao (. . . ) a j u risdio voluntria uma modalidade d e atividade estatal ou ju
dicial em que o rgo judicial q u e a exerce tutela assiste ncialmente interesses particulares", pois "h
atos d a vida privada das pessoas, situaes tticas ou relaes jurdicas, que, ind epend entemente da
existncia de uma lide, somente podem formar-se com a interveno da autoridade estatal" urisdio
volu ntria moderna, So Paulo, Dialtica, 2003, p. 11). No d i reito alemo, autorizada doutrina assinala a
dificuldade de alcanar um conceito material unvoco da jurisdio voluntria, dada a diversidade de
situaes da vida que pode abranger, optando por a pontar um conceito meramente formal, e, com a
devida vnia tautolgico, ("Freiwillige Gerichtsbarkeit im formellen Sin ne"), segu ndo o qual "A q uesto
de jurisdio volu ntria, caso ao respectivo processo seja ela submetida" pelo legislador (No origi nal:
"Eine Angelegenheit der freiwilligen Gerichtsbarkeit liegt dann vor, wenn sie dem Verfa hren der freiwilligen

243
RICARDO OE BARROS LEONEL

Porq u e para o Estado algumas d essas situaes a presentam i m portncia, do


ponto d e vista social, eco n mico ou j u rdico, que vai alm d o cam p o d e percep
o e preocu pao das prprias p essoas envolvidas, estabel ece o legislador a
possi bilidade de i nterveno do Poder J u d icirio, e m regra mediante provocao
de algu m legitimado, para assegurar q u e o tratam ento d esses temas conte com
a soluo m a is adequada possvel .
A o eleger tais situaes, temas ou interesses c o m o a lvo d e preocu pao pri
m ordial d o Estado, atravs do Poder J u di cirio, independentem e nte da existncia
d e verdadeiro l itgio, o legislador p rev que desse zelo pelo m elhor tratamento
d esses interesses q ue, antes de tudo, so i nteresses p rivados, tam b m partici
par o Ministrio P blico.
Observe-se atenta mente: trata-se d e interesses particularizad os, em sua
m a ioria privados, no h dvida. Mas a presenta m algum componente qu e, para
o legislador, justifica q u e as partes, ao cuidar deles, nos casos em q u e o dissenso
q uanto s p rovidncias concretas a adotar se a presente, contem com a colabora
o d o Poder J u dicirio e d o MP para q ue, ao m enos potenci a l mente, as mel hores
solues sej a m e ncontradas.
A escolha das situaes ou casos e m que essa p resena tanto d o Poder J u
d iciri o como d o M P na a d m i nistrao d e interesses privad os se mostra possvel
est no cam p o de d eciso do legislador, ou seja, no cam po da opo l egislativa .
Tornando ao ponto central d este ensaio, o portu no verificar, porta nto,
quando d eve o M i nistrio P blico estar presente nos processos de j u risdio vo
lu ntria, bem ainda quais as diretrizes q u e d evem pautar sua atuao.

4. O M I N I STRIO PBLICO NA J U RISDIO VOLUNTRIA


O CPC/73 previa no apenas que o procedimento d e j u risdio volu ntria podia
ser iniciado por provocao do M P (art. i 104), mas tam bm que d everia ocorrer
sua convocao ao processo, mediante citao, sob pena de n ulidade (art. nos).
A doutri na, inicial mente, pontuou, em carter perem ptrio, a necessidade
d e intimao d o M P para participar d e todos os procedimentos d e jurisdio

Gerichtsbarkeit u nterstellt ist"). (Theodor Keidel und Bearbeiter, Kommentar zum Gesetz ber das Ver
fahren in Familiensachen u n d die Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit, Mnchen. Verlag e. H .
Beck, 2009, p. 34). A s mesmas dificuldades s o apontadas p o r H a n s Musielak e Borht. anotando q u e " o
d i reito positivo q u e define as tarefas d a denominada j u risdio voluntria" ( N o original"; "Deshalb lasst
sich der gesamte Gegensta ndsbereich der freiwilligen Gerichtsbarkeit nur positivrechtlich bestimmen").
(Freiwillige Gerichtsbarkeit, Wolfgang Brehm, 4. Auflage, Stuttgart, Richard Boorberg Verlag, 2009, p. 35). A
mesma dificu ldade assi nalada por Leo Rosenberg, Karl Heinz Schwab e Peter Gottwald (Zivilprozessrecht,
17 Auflage, M nchen, Verlag e. H . Beck,. 2010, p. 61/63).

244
Novo C P C : o M I N ISTRIO P B LICO E A J U R ISDIO VOLUNTRIA

vol u ntria, sob pena d e n ulidade.3 Evo l u i u -se, posteriormente, na interpretao


da regra especfica de interveno, para se conclu i r q u e ela s se faz real me nte
ind ispensvel, na j u risdio vol u ntria, se p resente u m dos fundamentos gerais
da atuao do M P, p revistos no a rt. 82 do CPC/73.4
O art. 719 d o Novo CPC, por sua vez, p rom ove adequao d essa diretriz, p re
vendo q u e ao M P d ever ser assegu rada a interveno nos casos d o a rt. 178 do
referido cdigo, a nteriormente m encionado (aci ma), regra geral q u e delimita os
fu ndame ntos para a i nterveno do MP em qualquer p rocesso e procedi m ento.
Em outras palavras, a redao d o a rt. 7 19 d o CPC encerra o d ebate a esse
pro psito, para aqu eles q u e ainda entendiam que o MP d everia i ntervir em todos
os p rocedimentos d e jurisdio vol u ntria, ao determinar, d e forma expressa,
q u e essa atuao s ocorrer se presente algum fundamento geral a exigir a
presena do " Pa rq u et" no feito.
Assim, em todo e q u a l q u e r procedi m ento de j u risdio vol u ntria, seja ele
previsto no CPC, seja ele regulado pela l egislao extravaga nte, s ser exigvel
a interveno do MP se estiver p resente a lgu m dos fundame ntos contidos no a rt.
178 d o novo Cdigo.
Por outro lado, u ma vez q u e venha a ocorrer o i ngresso do Pro m otor d e
Justia na condio d e fiscal d a ordem j u rdica, ter vista d o s a utos d e pois d a s
partes, d evendo s e r i ntimado d e todos os atos d o p rocesso, podendo prod uzir
provas e requerer a adoo d e medidas processuais pertine ntes, bem como in
terpor recursos (art. 179 d o Novo CPC).
U m a observao i m porta nte: cab e sem p re ao MP ava li a r se d ever ou no
intervir como fiscal da lei em d eterm inado feito. assim em todos os p rocessos
em q u e o "Parq uet'' , ao m enos em tese, d eve intervir, e assim tam bm d eve ser
nos p rocedimentos d e jurisdio volu ntria.
Para os casos em que o rgo m i nisteria l declinar de intervir, por entender
q u e no caso d e atuao d a I nstituio, e houver discordncia por parte do
Magistrado, perm a n ece vlida a remessa dos autos pelo J u iz ao Chefe d o M i nis
trio Pblico, por analogia d o a rt. 28 d o Cdigo de Processo Penal, para que o
Procu rador-Geral, e nto, decida a respeito.

Nesse sentido, exemplificativamente, J o s Olympio d e Castro Filho (Comentrios ao CPC, vol. X, 2 ed., Rio
d e Janeiro, Forense, 1980, p . 25), bem como Pontes d e Miranda, (Comentrios a o CPC, tomo XVI, Rio de
Janeiro, Forense, 1977, p . 19).
4 Assim: Cndido Rangel Dinamarca ("Ministrio Pblico e jurisdio voluntria", Fundamentos do processo
civil moderno, 3 . Ed., So Paulo, Malh eiros, 2000, p . 399 e ss.); Antonio Carlos Marcato (Procedimentos
especiais, 10 ed., So Paulo, Atlas, 2004, p. 340); H u m berto Theodoro Jnior (Curso de direito processual
civil, v. Ili, 38. Ed., Rio de Janeiro, Forense, 2007, p . 379); Joo Paulo Lucena (Come ntrios ao CPC, v. 15, So
Paulo, RT, 2000, p . 69/72); entre outros.

245
RICARDO DE BARROS LEONEL

A d eciso final sobre atuar ou no em d eterminado feito, com amparo nos par
metros antes traados, do prprio Ministrio Pblico, dada a autonomia constitu
cionalmente assegurada Instituio e a independncia funcional de seus membros.
A reviso possvel, quanto a este posicionamento do rgo de execuo, interna,
com fu ndamento legal (art. 28 do CPP), sendo inco m patvel com a autonomia institu
cional que se aceite como palavra final a determinao judicial de interveno, ou
m esmo deliberao do rgo de controle externo (Conselho Nacional do M P), que,
alm de no ter atribuio para tanto, estaria invadindo a esfera da independncia
funcional, assegurada pelo a rt. 127, 1 da CF ao Promotor de Justia.

5. MP: INTERESSE EM I NTERVIR E EM RECORRER


Foi esclarecido que nem sempre o M P intervir nos processos de j u risdio
voluntria, mas sim quando, em situao concreta, estiver presente qualquer dos
fu ndamentos gerais indicados no a rt. 178 do Novo CPC, que revelam, em ltim a
anlise, hipteses de ntido interesse social o u interesses individ uais indisponveis.
Outra q u esto saber, contud o, se sempre estar prese nte, sem q u a l q u e r
condicionamento, o i nteresse do "Parq u et" em o bjetar, mediante recu rso ou ou
tro meio autnomo d e i m pugnao (mandado d e segurana, reclam ao consti
tucional, etc.), a d eciso p roferida pelo ju iz.
Note-se: e m b o ra o MP seja l egitimado a intervir nos moldes antes sintetiza
dos, s haver i nteresse recursai, de sua parte, se a interposio de recu rso o u
ajuizamento d e meio autnomo d e i m pugnao guardar relao com a d efesa d o
interesse q u e legiti ma s u a i nterveno.
Tom e m os como exe m p l o a clssica h iptese em que a i nterveno se d e m
razo d a presena de i ncapaz. A participao d o " Pa rquet" nesses p rocessos se
d a fi m d e assegurar q u e o i ncapaz, e seus i nteresses, sej a m tratados d e modo
adeq uado, com a correta a plicao das normas pertinentes espcie, evitando
-se equvocos ou mesmo erros q u e venham a prej u dic-lo.
E m outras palavras, como fiscal da ord e m j u rdica, em tais circu nstncias,
d eve o rgo m i nisterial velar para q u e no seja o i ncapaz i n d evid a m e nte preju
d i cado. Isso no significa, entretanto, q u e o M P d ever sustentar, a t o d o custo, o
acolhimento do pedido d e duzido pelo incapaz, por meio d e seu representante,
mesmo quando sua pretenso for manifestam ente ilegal. O "Parq u et" d eve velar
para que no sej a m praticadas ilegalidades em detri m e nto do i nca paz, no para
q u e esse vena, m esmo q u a ndo sustenta posio j u rdica contrria lei.
Por outro lado, pode ocorrer q u e o j uiz decida beneficiando o i ncapaz, em
bora aplicando erronea m e nte a lei.
Nesse caso, no h i nteresse recursai d o M P em recorrer para beneficia r
outra parte q u e n o o inca paz, e m q u e pese haja ilegalidade na deciso. N o

246
N ovo C PC : o MIN ISTRIO P suco E A JURISDIO VOLUNTRIA

foi a d efesa do i nteresse d esse outro sujeito p rocessual que justificou a i nter
veno m i nisterial, no havendo i nteresse recursai, por parte d o " Pa rq u et" para
recorrer em benefcio daquele. Isso no obstar, entretanto, q u e em grau de
recurso, o parecer do Ministrio Pblico seja favorvel ao recorrente, e contr rio
ao inca paz. Mais u ma vez: nesse exe m plo, a presena do incapaz q u e justifica
a atuao do rgo m i nisterial no processo, mas isso no i m pe ao interve niente
sustentar, a todo custo, a posio da p essoa que motiva seu i ngresso nos a utos,
m esmo q u e niti d a m e nte i l egal.5
Em s u m a : ingressando no feito, por estar p resente u m a causa de i nterven
o, o M P pode opinar livre me nte, inclusive contrari a m e nte ao sujeito ou motivo
q u e legitimou sua i nterveno (exemplificando, no obriga d o a opinar em favor
do incapaz q u e no tem razo, nem sustentar inventrio feito i legalmente ou d e
modo viciado a penas para dar cumpri me nto s d isposies d e ltima vontade do
testador, nem favoravelmente ao coletiva e m que se prete nde a defesa do
meio a m biente, se no h fu ndamento que justifique ta l pedido).
S pode recorrer, entretanto, para d efender, no recurso, interesse que justi
ficou sua interveno, e no para pugnar pelo acolhimento d e posio contrria
quele (no pode recorrer contra o i ncapaz, mesmo q u e a sentena, q u e o tenha
favorecido, seja i njusta; no pode recorrer contra a sentena que recon heceu a
validade da disposio de lti m a vontad e, prestigiando o testador, se neste caso
a vontade deste q u e foi prestigiada, ainda q u e de forma i rregular; poder,
entreta nto, recorrer contra o i ncapaz, se outro motivo de interveno m inisterial,
co mo a d efesa do meio a m biente, tiver sido m a ltratado pela sentena i njusta).
Essa linha de raciocnio d eve ser observada nos procedimentos de jurisdio
vol u ntria em que o " Parq u et" i ntervm . U m a vez justificada a interveno, ele
d ever recorrer contra decises que maltratem o i nteresse q u e justificou sua i n
terveno quando estas forem i njustas, inadequadas, ou m e s m o quando h o uver
invalidade a macular o respectivo processo.

6. PROCEDIMENTOS ESPECFICOS DE J URISDIO VOLU NTRIA NO NOVO


CDIGO: MANUTENO DO SISTEMA ANTERIOR
A constatao que se faz d e todo m odo, q uanto aos procedimentos espe
cficos regulados no m bito da j u risdio vol u ntria no Novo CPC, de que no

Essa a posio sustentada, com acerto, por H u g o Nigro Mazzilli ("A atuao d o M i nistrio Pblico no
processo civil", e m www. mazzilli.com .br, acesso em 23. 12.2014; tambm pu blicado e m Revista Sntese
Direito Civil e Processual Civil, v. 73/3011, para quem "Antes de mais nada, preciso fazer uma distino:
uma coisa a liberdade de opinio, outra, a liberdade de iniciativa. Liberdade de opinio, o membro
do Ministrio Pblico detm, por fora da liberdade e da independ ncia funcionais; mas seu poder de
i niciativa est subordinado ao princpio do interesse processual".

247
RICARDO DE BARROS LEONEL

houve qualquer alterao su bstancial e m relao ao regim e a nterior, mas modi


ficaes exclusiva mente d e redao.
O i m porta nte, em nosso sentir, que doravante sejam com preendidas com
m aior clareza, nos termos acima expostos, as pri ncipais perspectivas relativas
aos critrios para definir os casos de i nterveno, e os li m ites em q u e, ocorrendo
a i nterveno, as iniciativas d o rgo m inisterial podero ser encetadas.
Ou seja: que fique clara m ente definido (co m o de fato ficou) se d eve ocorrer
ou no a i nterveno, e como ela pode se dar.

7. B I BLIOGRAFIA
BREHM, Wolfgang. Freiwil/ige Gerichtsba rl-s.eit. 4. Auflage, Stuttgart: Richard Boorberg
Verlag, 2009.
CASTRO FILH O, Jos Olympio. Comentrios ao CPC. vol. X, 2 ed., Rio de Janeiro: Fo
rense, 1980.
DI NAMARCO, Cndido Rangel. "Ministrio P blico e jurisdio volu ntria". Funda
mentos do processo civil moderno. 3. Ed., So Pau lo: Malheiros, 2000.
G RECO, Leonardo. Jurisdio voluntria moderna. So Paulo: Dialtica, 2003.
lEIDEL, Theodor u n d Bearbeiter. /ommentar zum Gesetz ber das Verfahren in Fa
miliensachen und die Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit. M nchen:
Verlag e . H . Becl, 2009.
LUCENA, Joo Pau lo . Comentrios ao CPC. v. 15, So Pau lo: RT, 2000.
MARCATO, Antonio Carlos. Procedimentos especiais. 10 ed., So Pau lo: Atlas, 2004.
MARQU ES, Jos Frederico. Ensaio sbre a jurisdio voluntria. So Paulo: Saraiva,
1959.
MAZZI LLI, H ugo Nigro. "A atuao d o Ministrio P blico no processo civil", e m
www. m azzilli.com.br, acesso e m 23. 12.2014 (ta mbm p u b licad o em Revista
Sntese Direito Civil e Processual Civil, v. 73/301 1).
M I RAN DA, Fra ncisco Cavalcanti Pontes de. Comentrios ao CPC, tomo XVI, Rio d e
Janeiro: Forense, 1977
ROSENBERG, Leo, Schwa b, larl Heinz e Gottwald, Petter. Zivilprozessrecht. 17 Aufla
ge, M nchen: Verlag e. H. Becl, 2010.
THEODORO J N I O R, H u m berto. Curso de direito processual civil. v. I l i, 38. Ed., Rio d e
Janeiro: Forense, 2007.

248
C A PT UL O 1 2

lntervenco do Ministrio Pblico


no i ncidente de assunco de

competncia e na reclamao:
interpretando um silncio e um
exa g ero verborr g ico do novo CPC

Fredie Didier ]r. 1 e


Leonardo Ca rneiro da Cunha2

SUMRIO: 1 . PANORAMA SOBRE A INTERVENO DO MINISTRIO PBLICO N O PROCESSO CIVIL APS O


CPC-2015; 2. INTERVENO DO MINISTRIO PBLICO NA RECLAMAO; 3. I NTERVENO DO MINISTRIO
PBLICO N O INCIDENTE DE ASSUNO DE COMPETNCIA.

1 . PANORAMA SOBRE A I NTERVENO DO M I N I STRIO PBLICO NO PRO


CESSO CIVIL APS O CPC-201 5

U m a das principais razes para a criao d o novo Cdigo d e Processo Civil


foi a n ecessidade de adequar a l egislao p rocessual Constituio Federal d e
1988.

Esse aju ste constitucional era necessrio em diversos pontos. Um d eles, pou
co resenhado nos textos sobre o novo Cdigo, diz respeito aos casos em q u e
obrigatria a i ntimao d o M inistrio P blico, para atuar como fiscal da or
dem j u rdica. O perfil constitucional d o M i nistri o Pblico, reconstrudo em 1988,

i. Ps-doutorado pela U n iversidade de Lisboa. Doutor e m Direito pela PUCSP. Mestre em Direito pela UFBA.
Livre-docente pela USP. Membro da Associao Internacional de Direito Processual, do Instituto lberoame
ricano de Direito Processual, do Instituto Brasileiro de Direito Processual e da Associao Norte e Nordeste
de Professores de Processo. Professor associado da Universidade Federal da Bahia, nos cursos de Gradu
ao, Mestrado e Doutorado. Advoga do.
2. Ps-doutorado pela Universidade de Lisboa. Doutor em Direito pela PUC-SP. Mestre em Direito pela UFPE.
Membro do Instituto lberoamericano de Direito Processual, d o Instituto Brasileiro de Direito Processual e
da Associao Norte e Nordeste de Professores de Processo. Professor Adjunto da Faculdade de Direito
do Recife (UFPE), nos cursos de Graduao, Mestrado e Doutorado. Advogado.

249
f R E D I E D I D I ER J R . E LEONARDO CARNEIRO DA CUNHA

i m pu n ha a reviso de sua participao no processo civil - como, alis, j se de


fendia doutrinariamente h m uitos a nos3.

Toda essa discusso doutrinria resultou na Reco mendao n 16/2010, do Co nselho Nacional do Mi nistrio
Pblico, que consolida a opi nio em torno do tema. o art. 732 do CPC-1973, referido no texto d a reco men
dao, corresponde aos arts. 528 e segs., CPC-2015. Eis o texto d a Recomendao:
RECOMEN DAO n 16, de 28 de abril de 2010. Dispe sobre a atuao dos mem bros do Ministrio Pblico
como rgo interveniente no processo civil. O CONSELHO NACIONAL DO M I N ISTRIO P BLICO, no exerccio das
atribuies conferidas pelo artigo 130-A, 2, inciso 1, da Constituio Federal, e pelo artigo 31, inciso VIII,
do seu Regimento I nterno; CONSID ERANDO a deciso unnime do Colegiado proferida na Sesso do dia 28
de abril de 2010 no procedime nto n 0.00.000.000935/2007-71; CONSI DERANDO a necessidade de racionalizar
a interveno do Ministrio Pblico no Processo Civil, notadamente em funo d a utilidade e efetivi dade
da referida interveno e m benefcio dos interesses sociais, coletivos e individuais indisponveis; CONSI
DERANDO a necessidade e, co mo decorrncia, a imperiosidade de (re)orientar a atuao ministerial e m
respeito evoluo institucional do Ministrio Pblico e ao perfil traado p e l a Constituio da Repblica
(artigos 127 e 129), que nitidamente priorizam a defesa de tais interesses na qualidade de rgo agen
te; CONSIDERANDO a justa expectativa da sociedade de uma eficiente, espontnea e integral defesa dos
mesmos interesses, notadamente os relacionados com a hipossuficincia, a probidade administrativa,
a proteo do patrimnio p blico e social, a q ualidade dos servios p blicos e de relevncia pblica, a
infncia e juventude, as pessoas portadoras de deficincia, os idosos, os consumidores e o meio am
biente; CONSIDERANDO a iterativa jurisprudncia dos Tribunais ptrios, inclusive sumu ladas, em especial
dos Egrgios Supremo Tri bunal Federal e Superior Tribunal de Justia; CONSIDERANDO a exclusividade do
Ministrio Pblico n a id entificao do interesse que justifique a interveno d a Instituio n a causa; CON
SELHO NACIONAL DO MI NISTRIO PBLICO RESOLVE, respeitada a ind epend ncia funcional dos mem bros da
I n stituio, expedir a seguinte RECOMEN DAO, sem carter vinculativo: Art. 1. Em matria cvel, intimado
como rgo interveniente, pod er o mem bro do Ministrio Pblico, ao verificar no se tratar de causa q u e
justifiq ue a interveno, limitar-se a consignar concisamente a s u a concluso, apresentando, neste caso,
os respectivos fundamentos. Art. 20. Em se tratando de recurso interposto pelas partes nas situaes em
que a interveno do Ministrio Pblico obrigatria, resguarda-se ao agente ministerial de prim eiro grau
a manifestao sobre a admissibilidade recursai. Pargrafo nico. Ser i m perativa, contudo, a ma nifes
tao do mem bro do Ministrio Pblico a respeito de preliminares ao julgamento pela superior instncia
eventualmente suscitadas nas razes ou co ntrarrazes de recurso, bem assim acerca de q u estes novas
porventura ali deduzidas. Art. 3. desnecessria a atuao de mais de um rgo do Ministrio Pblico
em aes individuais ou coletivas, propostas ou no por mem bro da I nstituio, podendo oferecer pa
recer, sem prejuzo do acompanhamento, sustentao oral e interposio de medidas cabveis, em fase
recursai, pelo rgo com atuao em segu ndo grau. (Alte rado pela Recomendao n 19, de 18 de maio de
2011). Art. 4. O membro d o Min istrio Pblico pode ingressar em q ualquer causa na q ual reconhea moti
vo para sua interveno. Art. 5. Perfeitamente identificado o objeto da causa e respeitado o princpio da
independ ncia funcional, desn ecessria a interveno ministerial nas seguintes demandas e hipteses:
1 - I nte rve no do Ministrio Pblico nos procedimentos especiais de jurisdio voluntria; l i - Habilitao
de casamento, dispensa de proclamas, registro de casamento in articulo mortis - nuncupativo, justificaes
que devam produzir efeitos nas habi litaes de casamento, dvidas no Registro Civil; Ili - Ao de divr
cio ou separao, onde no houver cumu lao de aes q u e envolvam interesse de menor ou incapaz;
IV - Ao declaratria de unio estvel, onde no houver cum ulao de aes que envolva interesse de
menor ou incapaz; V - Ao ordinria de partilha de bens; VI - Ao de alime ntos, revisionai de alimen
tos e execuo de alimentos fundada no artigo 732 do Cdigo de Processo Civil, entre partes capazes;
VI I - Ao relativa s disposies de ltima vontade, sem interesse de incapazes, excetuada a aprovao,
cumprimento e registro de testamento, ou q u e envolver reconhecimento de paternidade ou legado de
alim entos; VIII - Procedimento de jurisdio volu ntria relativa a registro p blico em que inexistir interesse
de incapazes; IX - Ao previdenciria e m q u e inexistir interesse de incapazes; X - Ao de indenizao
decorrente de acidente do trabalho; XI - Ao de usucapio de imvel regularmente registrado, ou de coi
sa mvel, ressalvadas as hipteses da Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001; XII - Requerimento de falncia
ou de recuperao judicial d a empresa, antes da decretao o u do deferimento do pedido; XIII - Ao
de qualquer natureza em que seja parte sociedade de economia mista; XIV - Ao individual em que seja

250
I NTERVENO DO M I N ISTRIO P BLICO NO I NCIDENTE DE ASSUNO DE COMPETNCIA E NA RECLAMAO: I NTERPRETANDO UM . . .

O CPC-2015 fez u m a clarssi m a opo pela equalizao constitucional d a inter


veno d o Ministrio Pblico no processo civi l, racionalizand o-a. H u m conju nto
de regras nesse sentido; todas podem ser recond uzidas a uma m esma norma
superior: a partici pao do M i nistrio P blico no processo civi l, como fiscal da
ord e m j u rdica, somente se justifica nos casos em que h interesse p blico, social
ou individ ual i ndisponvel em discusso (art. 127 da CF/1988).

O novo siste ma bem coerente. A coerncia entre duas normas revela-se,


tambm, quando a m bas podem ser justificadas com base em um m esmo princ
pio ou em um mesmo conj u nto de princpios q u e esteja m hierarqu ica m e nte e m
nvel superior. O u seja: preciso q u e essas d uas normas "faam sentido", " e m
virtud e de serem racionalmente relacionadas com o u m conju nto instru m ental ou
intrinseca m e nte voltado para a realizao d e algu ns valores com u ns"4 Define-se
a coerncia, aqui, como u m a relao d e j ustificao (de argu m entao) entre
d u as normas5.

parte sociedade em liquidao extraj udicial; XV - Ao em q u e for parte a Fazenda o u Poder Pblico (Es
tado, M u nicpio, Autarquia ou Em presa Pblica), com interesse meramente patrimonial, a exemplo da exe
cuo fiscal e respectivos em bargos, anu latria de dbito fiscal, declaratria em matria fiscal, repetio
d e ind bito, consignao em pagamento, possessria, ordinria de cobrana, indenizatria, a n u latria de
ato administrativo, embargos d e terceiro, despejo, aes cautelares, conflito de competncia e imp ugna
o ao valor da causa; XVI - Ao d e desapropriao, direta ou ind ireta, entre pa rtes capazes, desde q u e
n o envolvam terras rurais objeto d e litgios possessrios ou que encerrem fins d e reforma agrria (art.
18, 2, da LC 76/93); XVII - Ao que verse sobre direito i ndividual no-homogneo de co nsumidor, sem
a presena d e inca pazes; XVIII - Ao que envolva fundao que caracterize entidade fechada de previ
dncia privada; XIX - Ao em q u e, no seu curso, cessar a causa de interveno; XX - Em ao civil pblica
proposta por membro do Min istrio Pblico, podendo, se for o caso, oferecer parecer, sem prejuzo d o
acom panhamento, sustentao oral e interposio d e medidas ca bveis, em fase recursai, pelo rgo com
atuao no segundo grau; (Alterado pela Reco mendao n 19, d e 18 de maio de 20 1 1). XXI - Assistncia
resciso de contrato d e trabalho; (Revogado pela Recomendao n 22, d e 17 d e setembro d e 2013)
XXII - Interveno em mandado de segurana. Art. 6. Recomenda-se, ainda, que as unidades do Ministrio
Pblico, respeitada a autonomia, disciplinem a matria da interveno cvel, tambm por ato interno, pre
servada a indepen d ncia funcional dos mem bros da Instituio, sem carter norm ativo ou vinculativo, nos
termos acima referidos. Art. 7. Recomenda-se que as u nidades do Min istrio Pblico, no m bito d e sua
autonomia, priorizem o planejamento das questes institucionais, destacando as q u e, realmente, tenham
repercusso social, devendo, para alcanar a efetividade de suas aes, redefi nir as atribuies atravs
de ato admi nistrativo, ouvidos os rgos Co m p etentes, e, tambm, que repensem as funes exercidas
pelos me mbros da Instituio, permitindo, com isto, que estes, eventualmente, deixem d e atuar em pro
cedimentos sem relevncia social, para, em razo da qua lificao que possuem, direcionar, na plenitude
de suas atribuies, a sua atuao na defesa dos interesses da sociedade.
4 MacCORMICK, Neil. Retrica e o Estado de Direito. Conrado Hbner Men des e Marcos Paulo Verssi mo (trad.)
Rio de Janeiro: Elsevier, 2008, p . 252. Nesse sentido, MICHELON, Claudio. "Princpios e coerncia na argu
mentao jurdica". Direito e interpretao - racionalidades e instituies. Ronaldo Porto Macedo J r. e Cata
rina Helena Cortada Barbieri (org.). So Paulo: Saraiva, 2011, p. 267; VILA, H u m berto. Teoria dos princpios.
12' e d . So Paulo: Malh eiros Ed., 2011, p. 136; MITIDIERO, Daniel. Cortes superiores e cortes supremas - do
controle interpretao, da jurisprudncia ao precedente. So Paulo: RT, 2013, p . 86.
MICH ELON, Claudio. "Pri ncpios e coerncia na argumentao jurdica". Direito e interpretao - racionalida
des e instituies. Ro naldo Porto Macedo J r. e Catarina Helena Cortada Barbieri (org.). So Paulo: Saraiva,
2011, p. 267.

251
F R E D I E DIDIER J R . E LEONARDO CARNEIRO DA (UNHA

Vejamos a lguns exe m plos:


a) No se i m pe mais a i nterveno do M i nistrio P blico em aes d e esta
do, tal como fazia o CPC- 1973 (art. 82, l i, CPC-1973). Em aes de famlia, a
i nterveno d o Ministrio Pblico a penas se i m pe se houver interesse d e
i ncapaz (art. 698, CPC).
b) Esclarece-se q u e a partici pao da Fazenda P blica em juzo no torna, por
isso, i m periosa a i ntimao do M i nistrio P blico para atua r como fiscal da
ord e m j u rdica (art. 178, par. n., CPC).
c) Na ao rescisria, a intimao o brigatria d o M i nistrio Pblico a penas se
justifica se a causa su bsu m i r-se a u ma das hipteses gerais d e i nterveno
(art. 967, pargrafo nico, CPC). Ao tempo do CPC-1973, p reva lecia o enten
dimento d e que a i nterve no m i n isterial era obrigatria em qua lquer ao
rescisria, a despeito do silncio normativo6
d) No conflito de com petncia, a intimao o brigatria do Ministrio Pblico
tambm apenas se justifica se a causa su bsu mir-se a u m a das hipteses
gerais de interveno (art. 951, pargrafo nico, CPC). No CPC-1973, havia
dispositivo q u e expressamente i m p u n ha a participao do Ministrio P blico
em todos os conflitos d e com p etncia (art. n6, pargrafo nico, CPC- 1973).
e) Discusso antiga tam bm foi resolvida pelo CPC-2015: a i nterveno d o Mi
nistrio Pblico em jurisdio volu ntria. A redao d o art. uo5 d o CPC-1973
l evava ao ente n d i mento de que a sua partici pao era o brigatria em qual
quer procedim ento d e j u risdio vol u ntria. Havia q u e m pensasse de outra
maneira: a i ntimao do Ministrio P blico era i nd ispensvel apenas nos
casos de j u risdio vol u ntria que se e ncaixassem em u m a das hipteses
gerais d o a rt. 82 do CPC-1973. O pro b l e m a agora foi resolvid o expressamente
n esse ltimo sentido (art. 721, CPC).
Mas o CPC-2015 ta m b m trouxe novas hipteses de intimao obrigatria do
Ministrio Pblico, afinal o ajuste constitucional no se restringe a eliminar hipte
ses desnecessrias de i nterveno, mas, ta mbm, acrescentar casos em que se
i nterveno se i m pe.
a) Inclui-se a hi ptese d e interveno obrigatria d o M i nistrio Pblico nos
casos de conflito coletivo sobre propriedade u rbana (art. 178, I li, CPC). No

6 MOREIRA, Jos Carlos Barbosa. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. 12 e d . Rio de J a neiro: Forense,
2005, v. 5, p . 199-200; MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo
civil brasileiro. 2 ed. So Pa ulo: Saraiva, 1998, p. 373-374; DIDIER J r., Fredie; CUN HA, Leonardo Carneiro da.
Curso de Direito Processual Civil. 12 ed. Salvador: Editora Jus Podivm, 2014, v. 3, p . 429. Em sentido diverso,
com entendimento agora encampado pelo CPC-2015, ZENliNER, Marcelo. Ministrio Pblico e efetividade no
processo civil. So Paulo: RT, 2006.

252
I NTERVENO DO M I N ISTRIO P BLICO NO INCIDENTE DE ASSUNO DE COMPETENCIA E NA RECLAMAO: INTERPRETANDO UM .

CPC-1973, a interveno era obrigatria a penas n o s conflitos coletivos sobre


propriedade rura l. A regra. A incluso bem-vinda, no a penas porq u e no
h razo para disti ngu i r o conflito coletivo d e propriedade pela localizao
do bem, m as, sobretu do, pelo recru descimento dos conflitos coletivos u r
banos no pas - os casos "Pinheirinho", em So Pau lo, e "Cais Estelita", em
Recife so notrios e e m b l em ticos.
b) Criou-se o incidente de resoluo de d emandas repetitivas (arts. 976 e segs.,
CPC), q u e serve, a um s tem po, como tcnica de gesto e ju lgamento d e
casos repetitivos e como procedim ento d e formao conce ntrada d e prece
d entes obrigatrios. A partici pao d o M inistrio P blico nesse incidente
corretamente obrigatria (art. 982, I l i , CPC): de u m lado, a m plia-se a cognio,
q ualificando o de bate para a formao do precedente, de outro, gara nte a
fiscalizao na criao de u m a norm a jurdica d e orige m jurisdicional, q u e
ser d e observncia obrigatria pelo prprio tri b u nal e p o r todos o s juzes a
ele vinculados.
Convm destacar q u e, e m qualquer caso de interveno obrigatria do Mi
nistrio P blico, suficie nte sua intimao, no sendo necessria sua manifes
tao. Com efeito, o STF, ao j u lgar a ADln i.936-0, reafi rmou seu ente n d i mento
segu ndo o q u a l a falta de m a nifestao do M i nistrio P blico, nos casos em q u e
deve intervir, n o acarreta a n u lidade d o processo, desde q u e tenha havido s u a
regu lar i ntimao. De acordo com o STF, para s e atender exigncia norm ativa d e
sua interveno, basta a i ntimao do M i nistrio Pblico, s e n d o prescindvel seu
pronu nciamento expresso.
O panorama do novo perfil da interveno do Ministrio P blico no processo
civi l brasileiro permite que se chegue a u m a concluso: para m anter a coerncia
do sistema, preciso interpretar dispositivos que i m ponham a participao do
Ministrio P blico nesse mesmo sentido e, ai nda, se for o caso, preencher eve n
tuais lacu nas l egislativas.
Essa concluso o ponto d e partida para a soluo d e d ois problemas que o
novo CPC trouxe: a) obrigatria a intimao do M i nistrio P blico em qualquer
recla mao, como d a entender o art. 991, CPC?; b) o b rigatria a intimao d o
Mi nistrio P blico no i ncid ente de assu no de competncia, tendo em vista o
silncio d o CPC no particular?
Para cada pergu nta, u m item a seguir.

2. I NTERVENO DO M I N I STRIO PBLICO NA RECLAMAO.

O procedimento da reclamao constitucional est integralmente regu lado


no CPC; essa , inclusive, uma das novidad es. At e nto, a recla mao estava

253
FREDIE I D I ER J R . E LEONARDO CARNEIRO DA (UNHA

regulada na Lei n 8.038/1990, arts. 13-18; esses a rtigos fora m revogados (art.
i.072, IV, CPC-2015) e todo o regram e nto foi i ncorporado ao texto do CPC (arts.
988-993).
o CPC manteve, sem maiores alteraes, o procedim ento da reclamao, tal
como p revisto na Lei n 8.038/1990. Esse proce d i m e nto foi claram e nte i nspirado
no p rocedi m e nto d o mandado d e segurana: exigncia d e p rova pr-constituda,
possibilidade de tutela provisria, informaes da autoridade coatora e i nterve n
o d o Mi nistrio Pblico.
No que diz respeito i nterveno do Mi nistrio Pblico, a m era re petio do
enu nciado d o art. 16 da Lei n 8.038/1990 no art. 991 do CPC-2015 foi i rrefletida e
no est e m consonncia com o padro enca m pado pelo cd igo, tal com o visto
no item anterior.

No h razo para o M inistrio P blico intervir e m qua lquer reclamao,


ass i m como no h razo para i ntervir em q u a l q u e r ao rescisria, conflito de
competncia ou procedimento de jurisdio voluntria.
O art. 991 do CPC d eve ser i nterpretado em harmonia com o sistem a do c
digo: caso a reclamao se s u bs u m a a u ma das hi pteses gera is de i nterveno
p revistas no a rt. 178, a interveno m i nisterial i m p e-se; a pe n as nesses casos; se
a reclamao no se su bso m e, o Ministrio P blico no ser i ntimado a i ntervir.
O dispositivo, lido isoladamente, u m fssil legislativo. A interpretao literal
do art. 991 retira-o do contexto do novo sistem a processual civil e ecoa u m a nor
m a jurdica construda em outro tempo. preciso atri b ui r-lhe u m sentid o coeren
te com a nova ordem processual e em conform idade com o perfil constitucional
do M i nistrio P blico.
A circu nst ncia de a recla mao poder ser utilizada para garantir a a utorida
d e d e preced e nte obrigatrio no transforma o seu objeto litigioso e m um caso
de i nteresse p b lico, social ou individual indispo nvel. Precedente obrigatrio
norma jurdica; reclamao para garantir a sua autoridade ao para fazer
valer uma d eterm i nada norma j u rdica. Mas, rigorosa m ente, esse o o bjeto de
qua lquer ao: concretizar o Direito. Se o Mi nistrio P blico fosse obrigado a
intervi r na recla mao, e m razo d esse fu ndamento, seria obrigado a intervir
em q ualquer ao, com m uito mais razo se a ao tivesse por objetivo efetivar
norma constitucional ou legal.
A reclamao constitui, nesse sentido, u m m eio de co ntrole da aplicao d o
preced ente. A interveno do M i nistrio Pblico obrigatria n a formao d o
precedente. m uito i m portante fazer essa distino. A d ogmtica d os preceden
tes exige que se os analise sob d uas perspectivas: na sua formao e na sua apli
cao. Para form a r um precedente, i m periosa a a m plitu d e do d ebate, fazendo

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I NTERVENO DO M I NISTRIO P BLICO NO I N C I DENTE DE ASSU NO DE COMPETNCIA E NA RECLAMAO: INTERPRETANDO UM

c o m q u e se imponha a interveno do M i nistrio Pblico. A construo da norma


exige a m p litud e d e d ebate e d e participao d e todos os agentes pblicos en
volvid os, a includo o M inistrio Pblico. J a aplicao do preced e nte equivale
a plicao de u m a norma, no atraindo a exigncia d e interveno obrigatria
do M i nistrio Pblico.

3.I NTERVENO DO M I N I STRIO P BLICO NO I N C I DENTE DE ASSU N O


DE COMPETNCIA.

De acordo com o art. 927, Ili, CPC, os juzes e trib u nais d evero observar
"os acrdos em incid ente de assuno de com petncia ou de resoluo d e
d e mandas repetitivas e e m j u lgamento d e recursos extraordinrio e especial
repetitivos".

Nesses casos, h previso de incid ente processu a l para elaborao do pre


cedente obrigatrio (arts. 489, 1, 984, 2, e i.038, 3, CPC), com natu reza de
processo o bjetivo. uma espcie de formao concentrada de precedentes obriga
trios - precedentes tambm podem formar-se difusamente, claro.

Esses proce d i m e ntos forma m u m microssistema de formao concentrada de


precedentes obrigatrios, cujas regras se complem e ntam reci procamente7

Esse microssistema estrutura-se a partir de u m a tcnica-eixo: a construo


do precedente d eve pautar-se na a m pliao do d ebate e motivao q u alificada.

O i ncremento d a partici pao - e, por isso, d o contraditrio - d -se a partir


de diversas tcnicas-satlites: seleo d e causas re presentativas que contenham
abrangente argu m e ntao e d iscusso a respeito d a q uesto a ser d ecidida (art.
i.036, 6); interveno do amicus curiae (arts. 983, e i.038, 1); realizao de audi
ncias p blicas (arts. 983, 1, i.038, 1 1); q u alificao d a pu blicidade do processo
(art. 979, ) ; todos os argu m e ntos contrrios e favorveis tese d iscutida de
vem ser enfrentados e listados na deciso (arts. 984, 2, i .038, 3) 8

DIDIER J r., Fredie; BRAGA, Paula Sarno; OLIVEIRA, Rafael Alexandria de. Curso de Direito Processual Civil. 10 ed.
Salvador: Editora Jus Podivm, 2015, v. 2, p . 466.
8 O art. 896-B, CLT, incorporou ao recurso de revista do processo do trabalho o regra mento do incidente
de julgamento de recursos especiais extraordinrios e especiais repetitivos, instituindo tambm, nesse
mesmo dispositivo, normas prprias. A deciso da decorrente tambm deve ser considerada precedente
obrigatrio no mbito da justia do Trabalho, tendo em vista que todas essas regras inseridas na CLT
por fora da Lei n 13.015, de 2014 compem um microssistema de julgamento de casos repetitivos (cf.
Enunciado n 346 do Frum Permanente de Processualistas Civis: "A Lei n 13.015, de 21 de julho de 2014,
co mpe o microssistema de soluo de casos repetitivos"). Embora a remisso seja ao CPC-1973, deve
ser considerada co mo referente aos dispositivos correspondentes no CPC-2015: "Art. 896-B. Aplicam-se ao
recurso de revista, no que couber, as normas d a Lei n . 5 .869, de 1 1 de janeiro de 1973 (Cdigo de Processo
Civil), relativas ao julgam ento dos recursos extraordinrio e especial repetitivos." I n clusive, no 8 desse

255
fREDIE D I DIER J R . E LEONARDO CARNEIRO DA C U N HA

A outra tcnica-satlite para q u alificar o d ebate na formao d o precedente


a interveno obrigatria d o Ministrio Pblico (arts. 976, 2, i .038, 1 11).

Sucede q ue, embora o i ncidente d e assu no d e com petncia tam b m seja


um procedime nto de formao concentrada de precedente o brigatrio, o legisla
dor silenciou sobre a n ecessidade d e participao d o M inistrio P blico.

Esse silncio deve ser su pri d o por uma i nterpretao microssistemtica: a


p a rtici pao do M i nistrio Pblico obrigatria no incidente de assu no d e
com petncia, p o i s essa a (correta) o po do m icrossistem a d e formao con
centrada d e precedentes obrigatrios b rasileiro.

o Ministrio Pblico tradicionalmente o tercei ro ouvido, obrigatoriamente,


q uando se pretende a m pliar e qualificar a d iscusso. A fu no d e fiscal da o rdem
jurdica , basicam e nte, para isso. No faria sentido exclu i r essa participao no
i ncidente d e assu no d e com petncia, quando ela exigida em outros procedi
m e ntos aptos p roduo d e preced e ntes igu a l m ente obrigatrios.

Alm disso, no i ncidente de assu no de com petncia, h, sem pre, com o


pressu posto, a discusso d e rel evante q u esto de d i reito, com grande reper
cusso social (art. 947, caput, CPC). A existncia de interesse social causa d e
interveno do M i n istrio Pblico (art. i78, 1, CPC). O u seja: nsita a o incidente
de assu no de com petncia a relevncia social q u e justifica a partici pao obri
gatria do Mi nistrio P b lico.
Por u m a ou por outra razo, obrigatria a intimao d o Ministrio Pblico
no incidente de assu no d e com p etncia. preciso su prir essa lacu na legislativa.

dispositivo tambm se assegura o contraditrio no incidente, nos seguintes termos: " 80 O relator poder
admitir ma nifestao de pessoa, rgo ou entidade com interesse na controvrsia, inclusive como assis
tente sim ples, na forma d a Lei n 5.869, de 1 1 de janeiro d e 1973 (Cdigo d e Processo Civil)". Note q u e a
lei trabalhista fala em assistente simples, e no em amicus curiae.

256
C A PTULO 1 3

O Ministrio Pblico e a aco :;ti

de interdico no Novo CPC :;ti

Vtor Fonsca1

SUMRIO: 1. INTRODUO; 2. O MINISTRIO PBLICO E A AO DE INTERDIO NO NOVO CPC: 2.1. A LEGITI


MIDADE DO MI NISTRIO PBLICO PARA A PROPOSITURA DA AO D E INTERDIO: 2.1 . 1 . DOENA MENTAL
GRAVE; 2.1 .2. IN RCIA, INEXISTNCIA OU INCAPACIDADE DOS DEMAIS LEGITIMADOS; 2.1.3. OUTRAS H IPTE
SES LEGAIS DE LEGITIMIDADE DO MINISTRIO PBLICO PARA A AO DE INTERDIO; 2.2. O AFASTAMENTO
DA FUNO DO M I N ISTRIO PBLICO COMO"CURADOR ESPECIAl''OU "DEFENSOR" DO INTERDITANDO; 2.3. O
M INISTRIO PBLICO COMO FISCAL DA ORDEM JURDICA NA AO DE INTERDIO; 2.4. A LEGITIMIDADE DO
MI NISTRIO PBLICO PARA O PEDIDO DE LEVANTAMENTO DA CU RATELA; 3. CONCLUSES; 4. REFERNCIAS
BIBLIOGRFICAS

1. I NTRODUO

O presente estudo trata do papel do Ministrio Pblico (MP) na ao de interdio


do novo Cdigo de Processo Civil (Novo CPC). O foco no o procedimento da ao de
interdio em si, mas como deve ser a atuao processual do MP na interdio.
O estudo fu ndamenta-se na necessidade de se a d a ptar o entendimento d a
doutri n a e da j u risprud ncia sobre a atuao do M i n istrio P b lico na ao d e
interdio. C o m o Novo CPC, m uito do q u e hoje se defende sobre o p a p e l d o M P
deve ser a lterado o u revisto. O o bjetivo dem onstrar q u a l ser essa nova fu no
a ser exercida pelo M i nistrio P blico d e acordo com o Novo CPC.
Para tanto, o ptou-se por u m a com p a rao e ntre as regras d o Novo CPC e
as regras l egais, a doutrina e a j