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Bloco de constitucionalidade e controle

de convencionalidade: reforando
a proteo dos direitos humanos
no Brasil
Ana Maria Dvila Lopes
Mestre e Doutora em Direito Constitucional pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
Professora Titular do Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade de Fortaleza (UNIFOR).
Bolsista de Produtividade em Pesquisa do CNPq.
E-mail: <anadavilalopes@yahoo.com.br>.

Isabelle Maria Campos Vasconcelos Chehab


Mestre e Doutora em Direito Constitucional pela Universidade de Fortaleza (UNIFOR). Consultora da Rede
Latino-Americana de Justia de Transio (RLAJT) para a Comisso de Anistia do Ministrio da Justia (MJ).
Professora da Escola Superior de Negcios - ESUP/FGV (Goinia - GO).
E-mail: <ivchehab@gmail.com>.

Resumo

O objetivo do presente artigo demonstrar a relevncia do bloco de constitucionalidade e do contro-


le de convencionalidade na proteo dos direitos humanos no Brasil, a partir da exposio dos seus
delineamentos conceituais e prticos. Para tal, foi realizada pesquisa bibliogrfica e documental na
doutrina, legislao e jurisprudncia nacionais e estrangeiras. Aps a anlise dos dados, verificou-se
que ainda h, no Brasil, certo receio no uso desses dois novos institutos, o que pode ser atribudo ao
desconhecimento dos seus benefcios e ao temor do uso de tratados internacionais como parmetros
para a no aplicao de normas internas, situao a ser urgentemente superada.
Palavras-chave: Bloco de Constitucionalidade. Sistema Interamericano de Direitos Humanos. Con-
trole de Convencionalidade.

1 Introduo apenas no texto constitucional, mas fora dele, de-


monstrando, assim, a importncia concedida
proteo do cidado.
A Constituio da Repblica Federativa do
Essa norma do art. 5, 2 permitiu que
Brasil de 1988 foi denominada constituio ci-
diversos juristas brasileiros, a exemplo de Lima
dad por Ulysses Guimares (2008, p. 597), pre-
(2004), levantassem a possibilidade da existncia
sidente da Assembleia Constituinte, em virtude
de um bloco de constitucionalidade nos moldes
do grande nmero de direitos e garantias funda-
existentes na Frana ou na Espanha. A discusso
mentais previstos no seu texto. Todavia, como se
adquiriu ainda mais fora com a promulgao da
no fosse suficiente o profcuo elenco acolhido
Emenda Constitucional no 45/2004, que introdu-
expressamente na Lei Maior, o constituinte de
ziu o 3 no art. 5. Neste novo pargrafo, prev-
1988 inovou ao prever uma clusula aberta no
se a possibilidade dos tratados internacionais de
art. 5, 2, por meio da qual assegurou a exis-
direitos humanos terem status de emenda cons-
tncia de direitos e garantias fundamentais no

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DOI: 10.18256/2238-0604/revistadedireito.v12n2p82-94
Bloco de constitucionalidade e controle de convencionalidade

titucional se aprovados por trs quintos em dois tuio de 1958, o Prembulo da Constituio de
turnos em cada casa legislativa (BRASIL, 1988, 1946, a Declarao dos Direitos do Homem e do
on-line), ou seja, esse dispositivo prev a existn- Cidado de 1789 e os princpios fundamentais
cia de normas de hierarquia constitucional fora previstos nas leis da Repblica (FAVOREU, 1991).
do texto da Constituio da Repblica Federativa A adoo de um bloco de constituciona-
do Brasil promulgada no 5 de outubro de 1988. lidade foi necessria devido Constituio da
Contudo, as novidades em relao previso Frana de 1958 no conter uma lista de direitos
de direitos e garantias fundamentais no se esgo- fundamentais. Nessa deciso de 1971, o Conselho
tam nesses dois exemplos. Nos ltimos anos, vem Constitucional declarou inconstitucional uma lei
tambm sendo discutida a adoo do controle de que violava a liberdade de associao, prevista em
convencionalidade. Esse controle foi criado pela uma Lei da Repblica, mas ausente na Constitui-
Corte Interamericana de Direitos Humanos (Cor- o de 1958. Para poder declarar a inconstitucio-
teIDH), em 2006, e determina que as autoridades nalidade, o Conselho Constitucional viu-se obri-
dos Estados que ratificaram a Conveno Ameri- gado a elevar o status hierrquico dessa Lei da
cana de Direitos Humanos de 1969, ou Pacto de Republica ao nvel constitucional, construindo,
So Jos da Costa Rica, devem deixar de aplicar desse modo, um bloco de constitucionalidade. O
norma nacional se contrria a essa conveno ou bloc de constitucionalit foi criado pelo Conseil
interpretao que a CorteIDH faz dela. Constitutionnel com base no denominado blo-
Trata-se, sem dvida, de temticas contro- co de legalidade, proposto por Maurice Hauriou
vertidas no solo ptrio, tanto em funo de serem no incio do sculo XX, tambm na Frana, para
relativamente novas, como tambm por envolve- conferir status de lei a algumas normas adminis-
rem a possibilidade da existncia de normas de trativas (FAVOREU, 1991, p. 20).
nvel constitucional no criadas pelo poder cons- A ideia de bloco de constitucionalidade foi
tituinte. seguida por alguns pases, a exemplo da Espanha,
Nesse contexto, o objetivo do presente texto cujo Tribunal Constitucional (TC) reconheceu a
discutir a relevncia da implementao efeti- sua existncia na deciso STC 10/1982 de 23 de
va desses institutos para a proteo e promoo maro de 1982 (TC, 1982, on-line). Contudo, di-
dos direitos humanos. Com essa finalidade, rea- ferentemente da Frana, ainda hoje o Tribunal
lizou-se pesquisa bibliogrfica e documental na Constitucional espanhol no tem conseguido de-
doutrina, legislao e jurisprudncia nacionais e finir de modo preciso o contedo do seu bloque de
estrangeiras. Os resultados encontram-se sinte- constitucionalidad. So dois os motivos que provo-
tizados neste trabalho, dividido em dois tpicos. cam essa situao: a) a complexidade da repartio
No primeiro, desenvolve-se o tema do bloco de de competncias entre o Estado central espanhol e
constitucionalidade, enquanto que no segundo as comunidades autnomas; e, b) o extenso rol de
expe-se o controle de convencionalidade. direitos fundamentais contido no texto formal da
Constituio espanhola, a exemplo da Constitui-
o brasileira de 1988 (LOPES, 2010, p. 47).
2 O bloco de constituciona- Apesar dessas divergncias entre o conte-
do do bloco de constitucionalidade espanhol e do
lidade brasileiro e a Emenda francs, ressalta-se que, nos dois casos, as nor-
Constitucional no 45/2004 mas que compem os blocos so utilizadas como
parmetros para o controle constitucionalidade.
O bloco de constitucionalidade pode ser de-
finido como o conjunto de normas materialmen- De esta forma, se afirma que el bloque de consti-
te constitucionais que, junto com a constituio tucionalidad est compuesto por aquellas normas
codificada de um Estado, formam um bloco nor- y principios que, sin aparecer formalmente en el
articulado del texto constitucional, son utilizados
mativo de hierarquia constitucional. A expresso
como parmetros del control de constitucionali-
originou-se no Direito francs, a partir da deci- dad de las leyes, por cuanto han sido normativa-
so proferida pelo Conseil Constitutionnel, em 16 mente integrados a la Constitucin. Se afirma que
de julho de 1971, por meio da qual afirmou a exis- stos son verdaderos principios y reglas de valor
tncia de um bloco de princpios e regras dotadas constitucional, esto es, son normas situadas en
de nvel constitucional, composto pela Consti- el nivel constitucional, a pesar de que pueden a

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veces contener mecanismos de reforma diversos al constitucionalidade. O Supremo Tribunal Federal


de las normas del articulado constitucional stric- (STF), entretanto, posicionava-se de forma con-
to sensu (MEZA HURTADO, 2012-2013, p. 148). trria, chegando a afirmar, na ADI- MC no 1.480,
julgada em 4 de setembro de 1997, que esses trata-
No Brasil, a existncia de um bloco de cons- dos, a exemplo de todos os outros, tinham apenas
titucionalidade remonta prpria promulgao hierarquia de lei (STF, 1997, on-line).
da Constituio da Repblica Federativa do Bra- A existncia de um bloco de constituciona-
sil de 1988, mais precisamente ao art. 5, 2, cuja lidade era, portanto, controvertida. Diante desse
redao dispe que Os direitos e garantias ex- panorama, alguns juristas defendiam a existn-
pressos na Lei Fundamental no excluem outros cia de um bloco de constitucionalidade brasilei-
decorrentes dos princpios ou do regime por ela ro a partir de outras situaes. Assim, Gerson
adotados, assim como os previstos em tratados Lima (2004), por exemplo, invocava as normas
internacionais sobre direitos humanos dos quais de emendas constitucionais no incorporadas no
o Brasil faa parte (BRASIL, 1988, on-line). Da texto constitucional, como no caso dos artigos 25
leitura desse dispositivo, depreende-se que a in- ao 33 da EC no 19/1998 (BRASIL, 1998, on-line),
teno do constituinte foi considerar a existncia como exemplos de bloco.
de direitos e garantias fundamentais no expres-
sos no texto constitucional, isto , de normas ma- As emendas constitucionais apresentam alguns
terialmente constitucionais. Nessa linha, expres- dispositivos que ja se integraram ao Texto da
sa-se Flvia Piovesan (1995, p. 160), Constituio, enquanto outros permanecem
fora dele, no sentido corpreo, objetivo, de ma-
[...] advm de interpretao sistemtica e teleol- tria escrita. Os primeiros so mais comuns e
gica do texto, especialmente em face da fora ex- ocorrem quando dizem que determinado artigo
pansiva dos valores da dignidade humana e dos da Constituio passara a ter redao tal, ou
direitos fundamentais, como parmetros axio- que ser acrescentado no dispositivo qual, ou
lgicos a orientar a compreenso do fenmeno que implique supresso de texto. J os segundos
constitucional. A esse raciocnio se acrescentam compem um corpo a parte, com disposio
o principio da mxima efetividade das normas prpria, tratando de temas constitucionais. Mas
constitucionais referentes a direitos e garantias bvio que todos eles compem a Constituio,
fundamentais e a natureza materialmente cons- que passa, assim, a ser tanto o complexo dos seus
titucional dos direitos fundamentais. artigos, reunidos e ordenados numericamente
no mesmo diploma, quanto dos dispositivos pe-
A existncia de direitos fundamentais mate- rifricos integrantes das emendas constitucio-
nais (LIMA, 2004, p. 107).
rialmente constitucionais graas previso cons-
titucional de uma clusula aberta, tambm de-
fendida pelo jurista portugus Canotilho (1999, Esse elastecimento da compreenso do elen-
p. 378): co das normas com nvel constitucional era, en-
tretanto, visto com certo receio, conforme o pr-
Trata-se de uma norma fattispecie aberta, de prio Lima alertava.
forma a abranger, para alm das positivaes
concretas, todas as possibilidades de direitos, A critica que se pode acrescer, ainda, e a de que
que se propem no horizonte da ao huma- o elastecimento incauto destas normas pode tor-
na. Em virtude de as normas que reconhecem e nar o complexo jurdico um arcabouo de nor-
protegem no terem forma constitucional, estes mas constitucionais banalizadas, com a vulgari-
direitos so chamados direitos materialmente zao da Constituio. E, ento, a possibilidade
fundamentais. de ineficcia constitucional aumentaria, eis que,
ante o nmero de disposies regulamentando
tudo, ensejaria interpretaes fragilizadoras da
Com base nesse entendimento, nos primei-
sociedade. Com efeito, a experincia jurdica do
ros anos aps promulgada a Constituio da Re-
Direito Comparado mostra que as Constitui-
pblica Federativa do Brasil 1988, juristas, como a es mais analticas so as de texto mais frgeis,
prpria Flvia Piovesan (1995) e Antonio Augusto enquanto as sintticas possuem disposies tex-
Canado Trindade (1993), defendiam a hierarquia tuais mais respeitadas. Enquanto as primeiras
constitucional dos tratados de direitos humanos, tendem a levar a interpretaes literais e restri-
o que configuraria a existncia de um bloco de tivas, as outras pendem para uma hermenutica

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verticalizada, com elastecimento das suas dispo- EC no 45/2004, que acrescentou o 3 ao art. 5
sies e de sentido do texto, em todos os seus as- da Constituio da Repblica Federativa do Brasil
pectos (polticos, sociais, jurdicos...). Reflexo de de 1988, estabelecendo que Os tratados e con-
como a sociedade contribui para a formao his- venes internacionais sobre direitos humanos
trica da sua Constituio (LIMA, 2004, p. 109).
que forem aprovados, em cada Casa do Congresso
Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos vo-
Talvez seja esse o motivo pelo qual o STF,
tos dos respectivos membros, sero equivalentes
apesar de ter se pronunciado a respeito da exis-
s emendas constitucionais (BRASIL, 1988, on-
tncia de um bloco de constitucionalidade na
-line). Com essa norma, os tratados de direitos hu-
ADI no 595/ES, julgada no 18 e fevereiro de 2002,
manos aprovados seguindo o procedimento ado-
recorria escassamente ao seu uso.
tado para a aprovao de emendas constitucionais
passaram a ter a mesma hierarquia desse tipo de
A definio do significado de bloco de consti-
tucionalidade - independentemente da abran-
normas, ou seja, hierarquia constitucional.
gncia material que se lhe reconhea - reves- Na atualidade, j h um tratado com esse
te-se de fundamental importncia no processo status. Trata-se da Conveno Internacional de
de fiscalizao normativa abstrata, pois a exata Pessoas com Deficincia, aprovado em 2007 e ra-
qualificao conceitual dessa categoria jurdica tificado pelo Brasil por meio do Decreto no 6.949
projeta-se como fator determinante do carter de 25 de agosto de 2009 (BRASIL, 2009, on-line).
constitucional, ou no, dos atos estatais contes- Isso significa que os tratados de direitos humanos
tados em face da Carta Poltica [...] por tal aprovados seguindo o rito previsto no art. 5, 3
motivo que os tratadistas - consoante observa fazem parte do bloco de constitucionalidade.
JORGE XIFRA HERAS (Curso de Derecho
Constitucional, p. 43) -, em vez de formularem
[] a adoo do procedimento previsto no art.
um conceito nico de Constituio, costumam
5o, 3, da CF, os tratados em matria de di-
referir-se a uma pluralidade de acepes, dando
reitos humanos passariam a integrar o bloco de
ensejo elaborao terica do conceito de bloco
constitucionalidade, que representa a reunio de
de constitucionalidade (ou de parmetro consti-
diferentes diplomas normativos de cunho cons-
tucional), cujo significado - revestido de maior
titucional, que atuam, em seu conjunto, como
ou de menor abrangncia material - projeta-se,
parmetro do controle de constitucionalidade,
tal seja o sentido que se lhe d, para alm da to-
o que configura um avano em relao posi-
talidade das regras constitucionais meramente
o mais restritiva do nosso Supremo Tribunal
escritas e dos princpios contemplados, explicita
Federal na matria, que, por exemplo, no ou-
ou implicitamente, no corpo normativo da pr-
torga fora normativa superior ao Prembulo da
pria Constituio formal, chegando, at mesmo,
Constituio (SARLET, 2005, p. 17).
a compreender normas de carter infraconsti-
tucional, desde que vocacionadas a desenvolver,
em toda a sua plenitude, a eficcia dos postula- Foi esse o entendimento adotado na deci-
dos e dos preceitos inscritos na Lei Fundamental, so monocrtica do Ministro Edson Fachin do
viabilizando, desse modo, e em funo de pers- STF, que indeferiu medida cautelar pleiteada na
pectivas conceituais mais amplas, a concretiza- ADI no 5.357 (STF, 2015, on-line), proposta pela
o da ideia de ordem constitucional global. Sob Confederao Nacional dos Estabelecimentos de
tal perspectiva, que acolhe conceitos mltiplos Ensino (CONFENEN), em face do art. 28, 1 e
de Constituio, pluraliza-se a noo mesma de do art. 30, caput, da Lei no 13.146/2015, que ins-
constitucionalidade/inconstitucionalidade, em tituiu a Lei Brasileira de Incluso da Pessoa com
decorrncia de formulaes tericas, matizadas
Deficincia - Estatuto da Pessoa com Deficincia
por vises jurdicas e ideolgicas distintas, que
culminam por determinar - quer elastecendo-as,
(BRASIL, 2015, on-line).
quer restringindo-as - as prprias referncias
paradigmticas conformadoras do significado e Assim, a igualdade no se esgota com a previso
do contedo material inerentes Carta Poltica normativa de acesso igualitrio a bens jurdicos,
(STF, 2002, on-line). mas engloba tambm a previso normativa de
medidas que efetivamente possibilitem tal aces-
so e sua efetivao concreta. Posta a questo
Esse receio no reconhecimento da existncia
nestes termos, foi promulgada pelo Decreto n
de um bloco de constitucionalidade no Brasil foi 6.949/2009 a Conveno Internacional sobre os
relativamente superado com a promulgao da Direitos das Pessoas com Deficincia, dotada do

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propsito de promover, proteger e assegurar o O Sistema Interamericano de Direitos Hu-


exerccio pleno e equitativo de todos os direitos manos (SIDH) foi criado em 1948 por meio da
humanos e liberdades fundamentais por todas Carta da Organizao dos Estados Americanos
as pessoas com deficincia, promovendo o res- (OEA). Dentre seus principais documentos ci-
peito pela sua inerente dignidade (art. 1). A edi-
tam-se: a Declarao Americana de Direitos e
o do decreto seguiu o procedimento previsto
no art. 5, 3, da Constituio da Repblica, o
Deveres do Homem (1948); a Conveno Ame-
que lhe confere status equivalente ao de emenda ricana sobre Direitos Humanos ou Pacto de San
constitucional, reforando o compromisso in- Jos da Costa Rica (1969) e o Protocolo Adicional
ternacional da Repblica com a defesa dos direi- Conveno Americana em Matria de Direitos
tos humanos e compondo o bloco de constitu- Econmicos, Sociais e Culturais ou Protocolo de
cionalidade que funda o ordenamento jurdico San Salvador (1998).
ptrio (STF, 2015, on-line). O SIDH possui dois rgos principais: a
Comisso Interamericana de Direitos Humanos
O reconhecimento da Conveno Interna- (CIDH) e a Corte Interamericana de Direitos Hu-
cional sobre os Direitos das Pessoas com Deficin- manos (CorteIDH). A CIDH foi criada em 1959
cia como parte integrante do bloco de constitucio- com a finalidade de promover a observncia dos
nalidade brasileiro, fortaleceu a fundamentao direitos humanos contidos na DADH. Dez anos
da constitucionalidade do Estatuto da Pessoa com mais tarde, aprovou-se a Conveno Americana
Deficincia, garantindo, nesse caso concreto, o de Direitos Humanos (CADH), entrando em vigor
acesso das pessoas com deficincia a instituies apenas em 1978. Na CADH, ampliaram-se as com-
pblicas ou privadas de ensino, conferindo, dessa petncias da CIDH e institui-se a CorteIDH. Am-
forma, efetividade ao direito educao sob o pa- bos rgos atuam hoje conjuntamente na defesa e
radigma da incluso social. na promoo dos direitos humanos nas Amricas.
Trata-se, sem dvida, de uma significativa A CIDH possui sede em Washington D.C
mudana de posio do STF em relao ao blo- e est composta por sete membros, eleitos pela
co de constitucionalidade nacional, confirmando Assembleia Geral da OEA, de uma lista proposta
a abertura do ordenamento jurdico brasileiro pelos Estados-membros. Tais membros atuam de
proteo internacional dos direitos humanos no forma pessoal, isto , apesar de serem de algum
marco do dilogo de fontes, cuja finalidade pre- desses Estados, no os representam. O mandato
cpua a salvaguarda da dignidade de todo ser de 4 anos, renovvel uma vez. Dentre as princi-
humano. pais competncias da CIDH, podem citar-se as de
receber, analisar e investigar, inclusive in locu, pe-
ties individuais de violaes aos direitos huma-
3 O Sistema Interamericano nos. Compete tambm CIDH, remeter os casos
de direitos humanos e o con- jurisdio da Corte IDH, emitir relatrios sobre
o cumprimento dos direitos humanos na regio
trole de convencionalidade e recomendar aos Estados-membros a adoo de
medidas para a melhor proteo desses direitos.
Os esforos para evitar a repetio dos hor- J a CorteIDH, formada igualmente por sete
rores cometidos durante a Segunda Guerra Mun- juzes naturais dos Estados-membros da OEA,
dial provocaram uma grande mudana no cen- com mandato de 7 anos, renovvel uma vez, tem
rio internacional. Assim, a proteo dos direitos sua sede em So Jos da Costa Rica. A Corte IDH
humanos deixou de se restringir ao mbito inter- tem competncia para julgar o Estado-mem-
no de cada Estado para passar a ser uma tarefa da bro que violar os direitos humanos previstos na
sociedade internacional (LOPES; RODRIGUES, CADH, proferindo sentena judicial fundamen-
2015). Com essa finalidade, criou-se um sistema tada, definitiva e inapelvel. Alm dessa com-
global de proteo de direitos humanos vincula- petncia contenciosa, a CorteIDH tem tambm
do Organizao das Naes Unidas (ONU), e competncia consultiva, exercida quando algum
trs sistemas regionais: europeu, interamericano Estado-membro da OEA, ou rgo enumerado
e africano. O Estado brasileiro, por seu turno, no Captulo X da Carta da OEA, realiza consulta
alm de ser parte do sistema global, compe tam- acerca da interpretao da CADH ou de qualquer
bm o sistema regional interamericano. outro tratado de direito humano aplicvel em

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algum dos Estados-membros da OEA (LOPES; [...] a tendncia contempornea do constitucio-


DIGENES, 2012). nalismo mundial de prestigiar as normas inter-
O Estado brasileiro internalizou a CADH nacionais destinadas proteo dos direitos hu-
por meio do Decreto n 678, de 06 de novembro manos, a evoluo do sistema interamericano de
proteo dos direitos humanos, os princpios do
de 1992, e reconheceu a jurisdio contenciosa
direito internacional sobre o cumprimento de
da CorteIDH atravs do Decreto no 4.463, de 08 obrigaes internacionais no permitem mais
de novembro de 2002, para o julgamento de fatos a manuteno da tese da legalidade, servindo
posteriores a 10 de dezembro de 1998. a supralegalidade como uma soluo que com-
patibilizaria a jurisprudncia do STF com essas
No Brasil, a implementao das sentenas da mudanas, sem os problemas que seriam decor-
Corte Interamericana de Direitos Humanos rentes da tese da constitucionalidade. Assim, os
obrigatria, da mesma forma como as decises tratados de direitos humanos passam a paralisar
do Poder Judicirio nacional. Essa obrigato- a eficcia jurdica de toda e qualquer disciplina
riedade decorre no s da ratificao da Con- normativa infraconstitucional com eles confli-
veno Americana, mas tambm, do reconhe- tante (MAUS, 2013, p. 32-33).
cimento da competncia contenciosa da Corte
pelo pas (COELHO, 2007, p. 155). Trata-se, sem dvida, de uma mudana pa-
radigmtica no Direito brasileiro, refletindo uma
A recepo da CADH e o reconhecimento nova realidade constitucional, na qual a dignidade
da competncia contenciosa da Corte IDH pro- da pessoa humana assume a funo de fundamen-
vocaram discusses sobre os contornos e limites to norteador do ordenamento jurdico nacional.
da harmonizao entre as decises do SIDH e as Os avanos empreendidos desde ento vm
do Poder Judicirio nacional. se aperfeioando e diversificando, adquirindo
Essa discusso acirrou-se ainda mais a par- novas formas e evidenciando a abertura do or-
tir do julgamento do RE no 466.343/SP, em 3 de denamento jurdico ao sistema internacional de
dezembro de 2008, no qual o Supremo Tribunal proteo dos direitos humanos, configurando o
Federal (STF) consolidou sua jurisprudncia em que a doutrina vem chamando dilogo de fontes.
favor do status supralegal dos tratados de direi-
tos humanos ratificados pelo Brasil sem seguir o Os problemas dos direitos fundamentais ou dos
procedimento previsto no art. 5, 3 (STF, 2008, direitos humanos ultrapassaram fronteiras, de
on-line). tal maneira que o direito constitucional estatal
Todavia, o STF foi alm da supralegalida- passou a ser uma instituio limitada para en-
de, ao afirmar que esses tratados paralisavam os frentar esses problemas. [...]
efeitos das normas infraconstitucionais que lhes Assim, um mesmo problema de direitos funda-
fossem contrrias a eles. mentais pode apresentar-se perante uma ordem
estatal, local, internacional, supranacional e trans-
nacional (no sentido estrito) ou, com frequncia,
[...] diante do inequvoco carter especial dos tra-
perante mais de uma dessas ordens, o que implica
tados internacionais que cuidam da proteo dos
cooperaes e conflitos, exigindo aprendizado re-
direitos humanos, no difcil entender que a
cproco (NEVES, 2009, p. 120-121).
sua internalizao no ordenamento jurdico, por
meio do procedimento de ratificao previsto na
Constituio, tem o condo de paralisar a efic- Walter Claudius Rothenburg considera o
cia jurdica de toda e qualquer disciplina norma- dilogo de fontes uma das caractersticas do neo-
tiva infraconstitucional com ela conflitante (STF, constitucionalismo:
2008, on-line).
A interlocuo do Direito Constitucional interno
Deve-se observar que a relevncia dessa de- e estrangeiro, e destes com o Direito internacio-
ciso no se restringe apenas elevao desses tra- nal, traduz um dilogo de fontes que, em ter-
tados ao nvel supralegal ou concesso de efeitos mos de Direito Constitucional, referido como
interconstitucionalismo (CANOTILHO, 2006,
paralisantes, mas representa uma atual tendn-
p. 266), transconstitucionalismo (NEVES,
cia mundial de prestigiar documentos internacio- 2009, p. 242ss) ou cross constitucionalismo
nais para proteger os direitos humanos. Nesses (TAVARES, 2009), e apontado como uma das
termos, expressa-se Antnio Moreira Maus: caractersticas do constitucionalismo contem-
porneo (neoconstitucionalismo): a tendncia

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expansiva do constitucionalismo, um consti- no art. 27 da Conveno de Viena sobre o Direi-


tucionalismo transnacional (ARAGON REYES, tos dos Tratados, de 1969, ratificada pelo Brasil
2007, p. 38-39), constitucionalismo supranacio- mediante o Decreto no 7.030, de 14 de dezembro
nal (PAGLIARINI, 2009, p. 126, com enfoque de 2009 (BRASIL, 2009, on-line), que estabelece
na experincia da Unio Europeia) ou como
que um Estado no pode invocar direito interno
tenho preferido dizer um constitucionalismo
internacional. Forma-se uma plataforma parti-
para justificar o inadimplemento de um tratado
lhada, com o estabelecimento de uma espcie internacional ratificado. Considera-se, portanto,
de gramtica jurdico-constitucional comum, controle de convencionalidade apenas aquele rea-
a partir da aproximao cada vez maior entre lizado em relao CADH e interpretao que
as diversas ordens constitucionais nacionais, a CorteIDH faz dela.
como anota, com propriedade, Sarlet (2009, p. O incio da construo jurisprudencial do
167; 168). (ROTHENBURG, 2013, p. 685). controle de convencionalidade pela CorteIDH re-
monta-se elaborao das Opinies Consultivas
Uma das formas como esse dilogo de fontes no 13/93 e no 14/94, quando a CorteIDH teve que
vem se desenvolvendo por meio do denominado se pronunciar a respeito da compatibilidade do
controle de convencionalidade, a partir do qual ordenamento jurdico interno de alguns pases
se exige que juzes e outras autoridades dos pa- em relao CADH (REY CANTOR, on-line).
ses membros do SIDH, deixem de aplicar norma No entanto, segundo Rey Cantor (on-line), foi s
nacional contrria CADH e interpretao que no caso Caso Las Palmeras v. Colombia (COR-
a CorteIDH faz dela. Assim, o controle de con- TEIDH, 2000, on-line), que, pela primeira vez, a
vencionalidade pode ser definido como a obriga- CorteIDH realizou o controle de convencionali-
o que juzes e outras autoridades nacionais tm dade das normas internas de um Estado:
de inaplicar aquellas normas domsticas que no
se conforman con las clusulas de la Convencin Cuando un Estado es Parte de la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos, as como la Americana y ha aceptado la competencia de la
interpretacin que de stas hace la misma Corte Corte en materia contenciosa, se da la possibili-
(CONTESE, on-line). dade de que sta analice la conducta del Estado
Alguns autores, a exemplo de Mazzuoli para determinar si la mesma se ha ajustado o no
a las disposiciones de aquella Convencin an
(2013), ampliam o conceito de controle de con-
cuando la cuestin haya sido definitivamente
vencionalidade de forma a incluir a obrigao que
resuelta en el ordenamento jurdico interno. La
toda autoridade tem de no aplicar uma norma Corte es asimismo competente para decidir si
nacional contrria a qualquer tratado interna- cualquier norma del derecho interno o interna-
cional ratificado pelo Brasil. Discorda-se dessa cional aplicada por un Estado [...] es compatib-
posio, tendo em vista que o controle de con- le o no con la Convencin Americana. En esta
vencionalidade implica a sano do Estado que actividad la Corte no tiene ningn limite nor-
descumpre a norma internacional ou a interpre- mativo: toda norma jurdica es susceptible de
tao que a corte internacional fez dela em outro ser sometida a este examen de compatibilidad.
caso concreto. Verifica-se, portanto, que no (CORTEIDH, 2000, on-line).
suficiente um tratado ratificado e uma corte in-
ternacional para afirmar a existncia de um con- No entanto, a doutrina dominante consi-
trole de convencionalidade, mas necessrio o dera o caso Almonacid Arellano e outros v. Chi-
reconhecimento da competncia contenciosa da le, de 2006 (CORTEIDH, 2006, on-line), como o
corte internacional por parte do Estado que rati- primeiro, tendo em vista a CorteIDH ter usado
ficou o tratado. Nesse sentido, no caso do Brasil pela primeira vez a expresso controle de con-
que apenas reconhece a competncia contenciosa vencionalidade1 (SAGES, on-line). Nesse caso, o
da CorteIDH, caberia afirmar a existncia de um 1 Valerio Mazzuoli (2013) afirma que foi o Conse-
controle de convencionalidade apenas em relao lho Constitucional francs, na Deciso n 74-54
CADH e no, por exemplo, a respeito dos pac- DC proferida em 1975, que criou o controle de
convencionalidade. Nessa Deciso, o Conselho
tos da Organizao Internacional do Trabalho Constitucional asseverou no ser competente para
(OIT). No se trata, contudo, de negar a impera- analisar a convencionalidade preventiva das leis,
tividade interna desse ltimo tipo de documento ou seja, a incompatibilidade das normas internas
em relao aos tratados internacionais ratificados
internacional se ratificado pelo Brasil - tendo pela Frana, no caso, a Conveno Europeia de Di-
em vista que sua obrigatoriedade est fundada reitos Humanos, de 1950. Contudo, trata-se de um

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Bloco de constitucionalidade e controle de convencionalidade

Estado chileno foi condenado por no ter investi- a) interpretao extensiva, na qual o juiz p-
gado e sancionado os responsveis pelo assassina- trio vai alm da interpretao realizada pela Cor-
to cometido por carabineros contra Luis Alfredo teIDH;
Almonacid Arellano no dia 16 de setembro de b) interpretao inovadora, em que o juiz in-
1973. A vtima, de 42 anos, era professor de ensi- terno utiliza a CADH de uma forma interpreta-
no fundamental e militante do Partido Comunis- tiva nova diante de um caso ainda no resolvido
ta do Chile. O crime no foi investigado porque pela CorteIDH;
os autores foram beneficiados pelo Decreto Lei no c) interpretao corretiva, ocorre quando os
2.191, do 11 de abril de 1978 (CHILE, 1978, on-li- juzes ptrios modificam sua jurisprudncia em
ne), que anistiou todas as pessoas envolvidas em virtude da tomada de posio da CorteIDH, a fim
fatos criminosos dessa natureza cometidos entre de evitar uma condenao do Estado;
o 11 de setembro de 1973 e o 10 de maro de 1978. d) interpretao receptiva, se d quando h
Na sentena, a CorteIDH entendeu que, ape- uma internalizao das ratio decidendi das deci-
sar de existir uma lei interna que concedia anistia ses da CorteIDH ao condenarem outros pases;
aos autores desse tipo de crime, o Estado chileno e) interpretao neutralizante, quando se
tinha antes a obrigao de respeitar as normas da utilizam tcnicas de distinguishing a fim de no
CADH aplicar o precedente da CorteIDH, mantendo a
validade da norma nacional;
124. La Corte es consciente que los jueces y tri- f) interpretao abertamente discordante
bunales internos estn sujetos al imperio de la do tribunal nacional em relao interpretao
ley y, por ello, estn obligados a aplicar las dis-
dada pela CorteIDH.
posiciones vigentes en el ordenamiento jurdico.
Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado
Deve-se, entretanto, observar que o con-
internacional como la Convencin Americana, trole de convencionalidade no exclui o contro-
sus jueces, como parte del aparato del Estado, le de constitucionalidade, na medida em que o
tambin estn sometidos a ella, lo que les obli- primeiro objetiva aferir a validade de um ato ou
ga a velar porque los efectos de las disposiciones norma nacional em relao a uma conveno
de la Convencin no se vean mermadas por la (tratado) internacional; j, no segundo, verifi-
aplicacin de leyes contrarias a su objeto y fin, y ca-se a validade de um ato ou norma interna em
que desde un inicio carecen de efectos jurdicos. face da constituio.
En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer
una especie de control de convencionalidad
Deste modo, alm do conhecimento crtico da
entre las normas jurdicas internas que aplican
realidade brasileira e do impacto da axiologia
en los casos concretos y la Convencin Ameri-
dos direitos humanos tem sobre nosso ordena-
cana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el
mento jurdico, pressuposto epistemolgico da
Poder Judicial debe tener en cuenta no solamen-
concretizao dos direitos humanos, tambm
te el tratado, sino tambin la interpretacin que
necessrio o domnio, pelo intrprete, das tcni-
del mismo ha hecho la Corte Interamericana,
cas do controle de convencionalidade. Isto por-
intrprete ltima de la Convencin Americana
que os direitos humanos so extrados dos trata-
(CORTEIDH, 2006, on-line).
dos de direitos humanos ratificados pelo Brasil,
e, por isso, no se exige da jurisdio apenas um
Verifica-se, portanto, a existncia da obri- controle de constitucionalidade, com vistas a efe-
gao dos Estados que ratificaram a CADH de tivar os direitos previstos na Constituio, mas
efetivamente aplic-la no mbito interno, o que , tambm um controle de convencionalidade, com
precisamente, denominado controle de conven- o objetivo de efetivar os direitos humanos previs-
cionalidade. tos na ordem internacional. [...] Deste modo, em
A depender de como um Estado implemente que pese a efetividade desta proteo internacio-
o controle de convencionalidade internamente, o nal esteja calcada igualmente nos mecanismos
dilogo entre as cortes pode assumir diferentes de proteo internacional, os quais permitem a
modalidades. Nogueira Alcla (2013, p. 175), em responsabilizao internacional do Estado por
violaes de direitos humanos, de se ponderar
texto sobre o dilogo entre a CorteIDH e a Corte
que a efetividade da proteo internacional recai
Constitucional chilena, identifica seis tipos: sobremaneira no controle de convencionalidade
situao isolada, que somente nos ltimos anos das leis brasileiras. (TJPR, 2015, on-line).
vem sendo retomada pela Frana e outros pases
europeus (MAUS, 2013).

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A. M. D. Lopes, I. M. C. V. Chehab

Em decorrncia dessas modalidades de igual o similar impacto respecto de otros casos


controle, pode-se chegar a resultados diversos, de violacin de los derechos consagrados en la
a exemplo da compatibilidade de um ato ou nor- Convencin Americana acontecidos en el Per
ma nacional com a constituio, mas contrrio
jurisprudncia da CorteIDH, como aconteceu no Especificamente no julgamento da ADPF no
julgamento da ADFP no 153 no qual o STF decidiu 153, ao no realizar o devido controle de conven-
no revisar a Lei da Anistia Lei no 6683/79 (STF, cionalidade, o STF desconsiderou a farta juris-
2010, on-line), contrariando posio da CorteIDH prudncia da CorteIDH sobre a anulao de leis
firmada no caso Barrios Altos v. Peru (CORTEI- de autoanistia e a imprescritibilidade de crimes
DH, 2001, on-line). contra a humanidade2. Por outro lado, a aplicao
do controle de convencionalidade, se implemen-
VII tada, poderia ensejar um deslinde justo e digno
INCOMPATIBILIDAD DE LEYES DE AMNIS- ao julgamento, na medida em que traria baila os
TA CON LA CONVENCIN casos assemelhados j decididos pela CorteIDH
41. Esta Corte considera que son inadmisibles las sobre a temtica, garantindo a efetivao da con-
disposiciones de amnista, las disposiciones de cepo internacionalista dos direitos humanos e
prescripcin y el establecimiento de excluyentes do intento de promoo de justia aos moldes do
de responsabilidad que pretendan impedir la
disciplinado pela seara transicional (MAZZUO-
investigacin y sancin de los responsables de
las violaciones graves de los derechos humanos
LI, 2013, p. 161).
tales como la tortura, las ejecuciones sumarias,
extralegales o arbitrarias y las desapariciones
forzadas, todas ellas prohibidas por contravenir 4 Concluso
derechos inderogables reconocidos por el Dere-
cho Internacional de los Derechos Humanos.
[]
Acompanhando a tendncia mundial da bus-
43. La Corte estima necesario enfatizar que, a la ca pelo aprimoramento dos mecanismos de prote-
luz de las obligaciones generales consagradas en o dos direitos humanos, o Brasil incorporou, re-
los artculos 1.1 y 2 de la Convencin America- centemente, dois novos institutos jurdicos: o bloco
na, los Estados Partes tienen el deber de tomar de constitucionalidade, definido como o conjunto
las providencias de toda ndole para que nadie de normas que junto com a constituio codifica-
sea sustrado de la proteccin judicial y del ejer- da de um Estado formam um bloco normativo de
cicio del derecho a un recurso sencillo y eficaz, hierarquia constitucional, e o controle de conven-
en los trminos de los artculos 8 y 25 de la Con-
cionalidade, que determina a obrigao de toda au-
vencin. Es por ello que los Estados Partes en la
Convencin que adopten leyes que tengan este toridade pblica de no aplicar uma norma interna
efecto, como lo son las leyes de autoamnista, in- se contrria Conveno Americana de Direitos
curren en una violacin de los artculos 8 y 25 en Humanos ou interpretao que a Corte Intera-
concordancia con los artculos 1.1 y 2 de la Con- mericana de Direitos Humanas faa dela.
vencin. Las leyes de autoamnista conducen a Apesar de o bloco de constitucionalidade
la indefensin de las vctimas y a la perpetua- brasileiro ter sido previsto no art. 5, 2 do tex-
cin de la impunidad, por lo que son manifies-
tamente incompatibles con la letra y el espritu 2 Por semelhante modo, tem-se que [...] a ratificao
de la Convencin Americana. Este tipo de leyes da interpretao extensiva da Lei de Anistia brasi-
leira pelo STF, quando do julgado da ADPF n. 153,
impide la identificacin de los individuos res- tende a prejudicar todo o ordenamento jurdico
ponsables de violaciones a derechos humanos, transicional, uma vez que desconsidera a neces-
ya que se obstaculiza la investigacin y el acceso sria promoo do direito verdade, memria e
a la justicia e impide a las vctimas y a sus fami- justia. Igualmente, fere a jurisdio internacio-
liares conocer la verdad y recibir la reparacin nal, por no obedecer ao imperativo controle de
correspondiente. convencionalidade. Ainda, traz prejuzos for-
malidade do direito, na medida em que permite o
44. Como consecuencia de la manifiesta incom- prosseguimento de lei nula no ordenamento. Fi-
patibilidad entre las leyes de autoamnista y nalmente, no mbito material, tambm promove
la Convencin Americana sobre Derechos Hu- graves violaes aos direitos humanos, quando se
manos, las mencionadas leyes carecen de efectos torna anteparo punibilidade dos agentes da di-
jurdicos y no pueden seguir representando un tadura e promove o respaldo legal aos atos de vio-
lncia institucionalizada implementada no mais
obstculo para la investigacin de los hechos que das vezes - pelos prprios rgos de segurana p-
constituyen este caso ni para la identificacin y blica, tal qual o ocorrido nos tempos sombrios da
el castigo de los responsables, ni puedan tener ditadura civil-militar. (CHEHAB, 2013, p. 14).

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Bloco de constitucionalidade e controle de convencionalidade

to constitucional que entrou em vigor em 1988, o lativo constitucionalidade da Lei no 6683/79 - Lei
seu desenvolvimento doutrinrio e aplicao ju- de Anistia, pleiteada em sede da ADPF no 153, em
risprudencial somente ganhou fora aps a EC no 2010, na qual o Supremo Tribunal Federal des-
45/2004, que acrescentou o 3 ao art. 5, confe- considerou a Conveno Americana de Direitos
rindo status constitucional aos tratados interna- Humanos e a rica jurisprudncia da Corte Inte-
cionais de direitos humanos aprovados seguindo ramericana de Direitos Humanas que considera
o mesmo procedimento utilizado para a aprova- as leis de autoanistia como violadoras de direitos
o de emendas constitucionais. Essa demora na humanos.
valorizao do bloco de constitucionalidade pode Essas situaes mostram que, apesar de al-
ser atribuda ao receio de aceitar a existncia de guns avanos, tanto o bloco de constitucionalida-
normas de hierarquia constitucional no criadas de como o controle de convencionalidade ainda
pelo constituinte nacional. De qualquer forma, no so plenamente aceitos na prtica jurispru-
essa deficincia vem sendo paulatinamente supe- dencial brasileira, o que confirma a necessidade
rada, como mostra recente deciso do Supremo de uma maior divulgao desses dois institutos,
Tribunal Federal em sede da ADI no 5.357 MC enquanto mecanismos protetores de direitos hu-
DF, de novembro de 2015, na qual o Ministro Re- manos, objetivo precpuo da atuao de todo Es-
lator, Edson Fachin, fundamentou a constitucio- tado autoproclamado democrtico.
nalidade do Estatuto da Pessoa com Deficincia
com base na hierarquia constitucional da Con-
veno Internacional de Pessoas com Deficin- Referncias
cia, em virtude de ter sido aprovada nos moldes
exigidos pelo art. 5, 3, formando, portanto, BRASIL. Lei no 13.146, de 6 de julho de 2015, Institui
parte do bloco de constitucionalidade brasileiro a Lei Brasileira de Incluso da Pessoa com Deficin-
e podendo, desse modo, servir de parmetro para cia (Estatuto da Pessoa com Deficincia). Disponvel
determinar a constitucionalidade das normas in- em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-
fraconstitucionais vigentes. Foi dessa forma que 2018/2015/Lei/L13146.htm>. Acesso em: 10 set. 2016.
se assegurou, nesse caso concreto, o acesso de BRASIL. Decreto no 7.030, de 14 de dezembro de 2009.
pessoas com deficincia s instituies pblicas e Promulga a Conveno de Viena sobre o Direito dos
privadas de ensino. Tratados, concluda em 23 de maio de 1969, com
A respeito do controle de convencionalidade, reserva aos artigos 25 e 66. Disponvel em: <http://
verificou-se que ainda h controvrsias em torno www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/
a sua delimitao conceitual. Assim, para alguns decreto/d7030.htm>. Acesso em: 21 abr. 2016.
autores o conceito do controle de convencionali- BRASIL. Decreto no 6.949, de 25 de agosto de 2009.
dade implica a no aplicao de uma norma inter- Promulga a Conveno Internacional sobre os Direi-
na se contrria a qualquer tratado internacional tos das Pessoas com Deficincia e seu Protocolo Fa-
ratificado pelo Estado brasileiro, enquanto que, cultativo, assinados em Nova York, em 30 de maro
de 2007. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
para outros, s possvel falar desse controle nos
ccivil_03/_ato2007-2010/2009/decreto/d6949.htm>.
casos em que seja reconhecida a competncia con- Acesso em: 15 mar. 2016.
tenciosa da corte internacional competente para
BRASIL. Emenda constitucional no 19, de 4 de junho
aplicar a norma em discusso, j que o descum-
de 1998. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
primento dessa norma ou da interpretao que a
ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm>.
corte faz da norma, deve acarretar a sano do Acesso em: 10 fev. 2016.
Estado. Desse modo, no tocante ao Brasil, s ca-
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beria falar de um controle de convencionalidade
Brasil de 1988. Disponvel em: <http://www.planalto.
em relao Conveno Americana de Direitos gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>.
Humanos, na medida em que o Estado brasileiro Acesso em: 10 fev. 2016.
apenas reconhece a competncia contenciosa da
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Corte Interamericana de Direitos Humanas. Essa
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controvrsia conceitual no , entretanto, o nico na proteo dos direitos humanos. Arquivos do Mi-
problema que atinge o controle de convencionali- nistrio da Justia, Braslia, n. 182, p. 27-54, 1993.
dade, mas a sua prtica tem tambm enfrentado
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Revista Brasileira de Direito, 12(2): 82-94, jul.-dez. 2016 - ISSN 2238-0604 93


A. M. D. Lopes, I. M. C. V. Chehab

Block of constitutionality and control of conventionality:


strengthening the protection of human rights

Abstract

The purpose of this article is to demonstrate the relevance of the block of constitutionality and the con-
trol of conventionality to protect of human rights in Brazil, from the showing of the conceptual and
practical aspects. To this end, bibliographic and documentary research was carried out in national and
international doctrine, legislation and jurisprudence. After analyzing the data, it was found that there
is still, in Brazil, some distrust in using both institutes, which can be attributed to unfamiliarity of its
benefits and the fear of using international treaties as parameters for the non-application of internal
rules, situation to be urgently overcome.
Keywords: Block of Constitutionality. Inter-American Human Rights System. Control of Conventio-
nality.

Recebido: 16/06/2016.
Aprovado: 22/09/2016.

Revista Brasileira de Direito, 12(2): 82-94, jul.-dez. 2016 - ISSN 2238-0604 94