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'HOO OROrl UILSON

o ESTUDO DE ADMINI3TRAO
CADERXOS DE .4DJ1JNISTRAAO POBLICA

A literatura slJre a moderna administrao pblica e seus


ramos especializados compe-se, 11a quase totalidade, de trabalhos
estrangeiros, principalmente de autores americanos, no traduzidos
ou intraduzveis para o portugus.
A Escola Brasileira de Administrao Pblica (EBAP) sente,
todos os dias, os efeitos esterilizantes da falta de literatura apro-
'.. priada, necessria ao desenvolvimento de suas atividades. Cum-
pre-lhe resolver o problema de elaborar e publicar o material de
leitura e consulta de que carece. No se trata do problema, comum
a tdas as escolas, de estimular e ensejar o aparecimento de obras,
tratados, compndios, monografias, ensaios, artigos e relatrios
sbre as pesquisas feitas e as -matrias ensinadas. O problema aqui
especfico e mais premente, U11la vez que no existe nos idiomas
maternos de seus estudantes - portugus e espanhol - um mon-
tante suficiente de trabalhos sbre administrao pblica, que pos-
sam ser adotados como guias para os alunos. E' foroso, assim,
que a Escola prepare e publique os manuais, compndios e demais
fontes de conhecimento de que necessita, para documentar e ex-
pandir suas funes ordinrias de ensino e pesquisa. .
At a presente data, a falta de literatura especfica em por-
tugus sbre as vrias disciplinas ministradas em seus cursos tem
sido suprida pela Escola mediante a produo e distribuio de
uma literatura ad !toe - escrita, mimeografada e distribuda sob
o signo da interinidade e a forma de apostilas.
Por um entendimento tcito entre os professres, estudantes
e a direo da Escola, as apostilas at agora publicadas so tidas
como uma espcie de sementeira, de que surgiro com o tempo as
obras menos efmeras, os livros de texto de que a Escola carece
para transmitir, atravs da palavra escrita, os ensinamentos da
moderna administ:-ao pblica.
16
Bem exalllinados os fatos, cbeg,a-se ;i. cOllduso de que os
(lldcr1lOStm contribuido, luase tanto qual1to os tomos volumoso~,
para a formao do fundo Ih' \nnhecitllentos a que CRANE BRINTON
chamou 0111' slel1dc}' S/OCR of clI/1/lflafit'e fwo'wlcdgc i1l fhe social
scienccs,
Os Cadernos de Administrao Pblica, idealizados e lan-
aJs pela EBAP. destinam-se a remediar, em parte, a falta de
literatura especializada, com que se vem a braos, nos pases da
Amrica Latina, os estudantes de administrao pblica.
Ao lanar a srie de Cadernos de Administrao Pblica, a
EBAP alimenta a esperana de chegar em breve ao nmero 100
e, assim, contribuir qualitativa e quantitativamente para a difuso
organizada de idias, doutrinas, teorias e prticas modernas sbre
a cincia e arte da administrao.
Rio de Janeiro, 3 de abril de 1954.
.\'olhlllll t'llsaio de cillCiLl social, dei/tre 1.J1ILlII/OS se escrt"zJerl1Jn
lia Amrica, do Canad ti Argentind, logrou tanto xito como
., O Estudo da Administru{u", de \\'OUDROW \rIl.SOX. Escrito
1'111 1887, duolJlbicioSOfIlt'lIf,', para fig'urar nas Pginas de uma
;'e~,ista, tra.endo as~'illl o sigilo original da efemeridade, o ensaio
de \VILSOK ~'iria a adl.Juirir mais torde import;lcia trallscendental:
redescobcrto rca dI' cillqiil'Jlta Ol/US depois dI' sita primeira pllbli-
cao 110 Political Science Quarterly, !lwlsformOIl-S' de repente
{'/li fonte obriJalria de consulta para (jlltlntos estudaram a matria;
" de citao, para I.jltlllltos l'scrt'~'eralll sbre admillistraiio pblira
J/estesz:1thllos quin:::e anos. Resumido 0/1 lia ntegra, "O Estudo
da Administrao" tem figurado e111 sllCl?ssi7'(/S colees de artigos
escolhidos para a fonnao de textos especializados. lJentre stes,
destacam-se, por sua autoridade, Ideas and Issues in !'ublic Adrnin-
istration, de DWIGHT \V ALDO, e Processes of Organizatioll al1([
~lanagement, de KATHl;;RYN SECKLER HUDSON. *
No h e.mgro em afimzar-se que o e/1saio de \VOO])l{OW
\ \' I LSO:-'; se COlI'lJertell em pec[, clssica. A .1'11(/ extraordilll'ia acei-
tao por parte dos cultores da cincia poltica no SI' d(ne, elltre-
tanto, ao fato de se haver tornado clssico; vale dizer que se tornon
clssico fra de ser reeditado e analisado, gTaas li sedu(io d,'
.11m rI'C'S(/'II/(' atuulidade. /Jir-st-ia que li t'f'iqrfic() ,'liSa/{) di' \VTI,-

... A E. B. A. P. editar ambos os livros, que Ja se acham tradu-


zido5 e em fase de preparao para entrega ao prelo.
SON se antecipou ao tel/lpo, vindo a revelar a sua 11l0mentosidade
1Ileio sculo depois da primeira publicao.
Suas reflexes sbre LI admi1listrao pblica, distinguindo-a
da poltica, so mil roteiro de indiscutvel utilidade para O! :stll-
diosos que ijueiram /,"I1,lrur. ['lia al1lisc, lia ,'01ll1 /1101 dell/mtadu
1'711 elltC se e}/contra/ll (/ jlollica c a admillistraiio -- separadas.
segundo \YILSOK e sells scgllidores; juntas c insepar'l'eis, segundu
outra correntc de pel/Salllento, da ifllul o represel/tonte mais vigo-
roso ~fARSlI.\LL Dl:\IOCK.
\VILSOK a/,rescllta, COI/I extraordilllrio rigor cOllccitual e al/lpla
'Z'iso da realidade administrati'Z'a, o /'ClJlo}'allw !ferol. os objetivos c
os Illtodos de estlldo da matria.
CU1IIpre aos que se disponham a pelejar pura que haja. Ulll
apafeioamento dos sistemas de adJlli/lislra1io de seus pases ter
uma cOlllpreensiio clara do qlle a Cincia da Ad7llillistrailo PbliCtl
c da Jlecessidade de seu estudo e lIleditao.
Tlle American Poltical Science Heview, j'ara (()/ilClllOrar o
cinqiielltenrio do ensaio de \YILSOX, Pllblicou, em 1937, com li
meslllo ttulo, l(/Il artigo de :\fARSIlALL DnlocK, em qlle ste cien-
tista politico exalllina () 1111'.'11110 telllo, procllrando ressaltar-lhe a
atualidade e a excelncia, belll assim cOlllplelllC/!t-lo para 11'l,elhor
adaptao a certas sitllaes c cO!lce/,<:es posteriores, no obstante
critic-lo 110 que .I,' refere a alguns POlltoS funda III entais, de que
diverge. Nada maisillteressante do que o confronto dsses escritos
de pocas to distalltes - 1887 e 1937 - que servir para evi-
deliciar que o descortino de \VILSON foi quase proftico, pois (0111
grande antecipao ~'islltlllbron fatos, compreendeu sitllaes e pro-
ps solues que atllalllleJlte so, para cientistas polticos e admi-
nistradores, os temas diuturJlos em debate .
,1 traduo do eJlsaio de \Vn,SON foi a tarefa J/lais difcil at
agora enfrentada pelo Ser'vio Editorial da E.B.A.P. () texio
ora publicado passou por sete revises sucessivas. Certos p{'}'odos
foram revistos de::: e mais 'u:::cs. Para se ter uma idia das tenta-
tivas e diligllcias feitas com o propsito de elevar a traduo 11
alt1lra do origillal ingls, --- filo cio e de sabor clssico -- basta
citar a seguinte frase. CO/ll as sucessivas tradutics propostas por
'i/lrios tradutores:
origillal I t is getting to ue harder to run a cOllstitutioll
than to frame one.
1." tradutor Est-se tomando cada vez mais difcil admi-
nistrar u/Ila constituio do que elabor-la.
?" tmd utor - Est-se tornando cada vez mais difcil a.plicar
li 111 a constituio do que elabor-la.

3." tradutor - Torna-se cada ve::: mais difcil aplicar lima


constituio do que elabor-lo..
1. tradutor - Toma-se cada vez mais difcil cumprir do que
elaborar uma constituio.
Estamos convencidos de que, nesta instncia, a traduo, pelo
mel/OS, no traiu o original. O que se contm nestas Pginas em
j'ortl/gl/(~s , efetiva1/lellte, o qlle \VILSON eso'eveu em ingls. A
inica liberdade que tOlllamos foi a de intercalar subttulos, retirados
(~stes, porlll, do prprio texto do autor. Fizemo-lo para facilitar o
estudo e 11 consulta, especialmente aos jm1ells estudantes de cincia
poltica e adl/linistraiio pblica, para os quais, em primeiro lugar,
fraiJalha a Escola Brasileira de Adlllinistraiio pziblica.
Espera1llos ql/e sse esfro haja cOlllunicado ~!ersiio portll-
!Ju(~sa, tiio trabalhosallleJlte elaborada, o cunho original do lllnl'i-
nOJO pensalllento 'lt'ilsoniano.

Rio, dezelllbro de 1955.


BENI-:DICTO SII.\.\
fNDICE
.,
I - INTRODUO .................................... . <>

11 - O ADVENTO DA CI~NCIA DA ADMINISTRAO 5


Ramo novo da cincia poltica ..................... . 5
Simplicidade das funes governamentais de outrora .. (j
Transformapes por que passaram as funes do Estado 8
Origem europia da Cincia da Administrao ..... . 9
A transplantao para os Estados Unidos ......... . 11
S trs estgios da evoluo governamental ........ . 12
Primeiro a construo constitucional; depois, os porme-
nores administrativos ........................... . l~J
A naturalizao da Cincia da Administrao ....... . 16
O primado da opinio pblica ...................... . 17
III - CONTEDO E OBJETIVOS DA CI~NCIA DA ADMI-
NISTRAO .................................. . 19
Poltica e adminisftao ........................... . 11)
A sede da administrao ........................... . 20
Administrao e liberdade ......................... . 21
Direito Constitucional e funo administrativa ...... . 22
O princpio de distribuio da autoridade ........... . 23
Relaes entre a opinio pblica e a administrai'o .. . 24
Necessidade de um servio civil competente ........... . ~!6

IV- OS MTODOS DE ESTUDO E AS CONCEPES


POLTICAS MAIS INDICADAS ............... . 29
Requisitos administrativos comuns generalidade dos
pases ......................................... . 29
O mtodo da importao de frmulas aliengenas ... . 30
O mtodo histrico-comparativo ..................... . 31
Adaptar antes de adotar .......................... . 33
Interdependncia e autonomia para os governos dos v-
rios nveis ..................................... . 33
Equilibrada diviso de prerrogativas entre os grandes
Estados ........ , ............................... . 34

16
o ESTUDO DA ADMINISTRAO

I - INTRODUO

Suponho que nenhuma cin- elos de nossas reparties. Com


cia prtica estudada onde no deito, o pessoal, de um lado, ('
h necessidade de seu conheci- a organizao e os mtodos de
mento. O prprio fato de a trabalho, de outro, so, por or-
Cincia da Administrao, que dem de importncia, os dois P01I-
eminentemente prtica, estar tos capitais mais carecentes de
sendo includa nos cursos supe- melhoria. ~
riores dste pas bastaria, pois, O estudo da administrao) 1I
para provar - caso se exigisse tel1l por objetivo determinar :~;
semelhante prova - a necessi- primeiro, o que pode um govrno
dade de aumentarmos nossos co-
fazer com propriedade e xito; li,'
nhecimentos acrca de adminis- segundo, como poder faz-Ia
trao. Alis, para chegarmos a
com o mximo de eficincia e
essa concluso, no nos parece
necessrio examinar os progra- o mnimo de dispndio, quer de
mas universitrios. Em nosso dinheiro, ,quer de energia. E'
meio, j se reconhece virtual- evidente que, em nosso mejo,
mente que o chamado movimen- ambos sses pontos demandam
to de reforma do servio civil, amplo esclarecimento, que s se
ora em marcha, uma vez atingi- conseguir mediante cuidadoso
do o seu principal objetivo, de- estudo.
ver voltar-se para o aperfeioa- Antes, porm, necessrio:
mento no s do pessoal, mas r. Examinar o que outros
tambm da organizao e mto- j realizaram nesse domnio, isto
4 CADERNOS DE ADMINltiTRA PBLICA

e, perlu:'trar a hi~t<:'ria da dis- mncepes polticas mais eluci-


ciplina. dativa::;, de que no!' devemos Vl-
II. Precisar-lhe, exatamente, ler para efetu-lo.
o campo de estudo. A menos que conheamos ~
IH. Determinar os mtodos fixemos sses pontos, estaremos
mais propcios ao desenvolvi- navegando sem rotC"iro e sem
mento dsse estudo e quais as htssola.
11 - O ADVENTO DA CIeNCIA DA ADMINISTRAO

Ramo novo da cincia Mas no foi isso que aconte-


poltica ceu. Antes de o sculo atual ha-
"er transposto sua primeira ju-
A Cincia da. Adminitracu., ventude e comeado a produzir
o mais recente fruto do estudo as flores caractersticas do pen-
( lenCIa o ltica, iniciado h samento sistemtico, nin~~m
'"Cerca de dOlS mIl e duzentoS escreveu - sistemticamente -
anos. E' criao de nosso sculo, ~a adillimstrao como um
~ de nossa prpria gerao. rii1O"d c.incia governamental.
Por que teria tardado tanto Me os nossos dias, todos os es-
ell1 aparecer? Por que teria dei tudiosos de Poltica, que lemos,
xado para exigir-nos a ateno I
pensaram, discutiram e dogma-
justamente neste nosso sculo,
to atarefado? A administratlo
I
tizaram apenas acrca da ~
titui~o do govrno; sbre a na-
o aspecto mais evidente do go- tureza do Estado, a essncia e
"rno, o prprio govrno em sede da soberania, o poder po-
ao; o ramo executivo, aqule pular e as prerrogativas reais;
q~e realiza a parte .nais visvel acrca do sentido superior, sub-
do govrnr'; e, certamente, jacente na essncia da institui-
to antiga quanto o prprio go- o que chamamos govrno, e
yrno. E' o govrno em ao; dos altos objetivos pelos quais
{' a suposico natural que, des- a natureza e os desgnios huma-
de muito cedo na histria do nos a responsabilizam. O cen-
pensamento sistemtico, o go- tro de controvrsia era sse
vrno em ao houvesse atrado grande campo terico, em que
a. ateno e provocado a anlise a monarquia terava armas com
dos seritores de poltica. a democracia, a oligarquia bus-
6 CADERNOS DE A:DMINISTRAO PBLICA

cava construir os seus basties neas . Outrora, as dificuldades


de privilgios e a tirania esprei- decorriam quase exclusivamente
tava tda oportunidade para con- da constituio do govrno e, em
cretizar a ambio de subjugr'r conseqncia, era isso que absor-
seus competidores. Em meio a via o pensamento dos homens.
esta formidvel guerra de prin- Pouca ou nenhuma dificuldade
cpios, no podia a administt~J... havia com respeito administra-
o exigir uma trgua para seu o - pelo menos no esprito
prprio estudo. As questes eram dos administradores. As funes
sempre as mesmas: "quem far a do govrno eram simples, por-
lei?" e "que deve ser lei?" A que simples era a prpria vida.
outra pergunta - "C0I110 deve Q,govrno agia imperativamente,
ser a lei administrada judicio- coagia os homens, sem cogitar
I samente, com eqidade, presteza
e sem atritos?" - era relegada
de auscultar-lhes os desejos. No
havia sistema complexo de ren~
aos amanuenses, como "min- das e dvidas pblicas para con-I
cia prtica", depois que os dou- fundir financistas; em verdadd
tores houvessem con,orcladn nem financistas havia, para se-
quanto aos princpios. rem confundidos. N o poder,
ningum se detinha muito tempo
Simplicidade das funes para pensar como us-lo. A
governamentais de outrora grande e nica questo era:
"quem dever det-lo?" Pouco
De certo, no foi por acidente, numerosas, as populaes eram
nem por capricho perverso de fcilmente governveis. A pro-
seus formuladores, que a filoso- priedade, simples. Havia muitas
fia poltica tomou sse rumo. A fazendas, mais gado que inves-
filosofia de qualquer poca - timentos financeiros; porm no
como disse HEGEL --- "no sc- havia aes, 11('111 ttulos da (l-

! no fl esprito dessa poca ex-


presso em pensamento abstrato".
A filosofia poltica, como qual-
quer outra, apenas tem refletido,
atravs dos tempos, as condies
vida pblica,
Afirmei que isso acontecia
outrora; em larga medida, po-
rm, o mesmo ainda se dava em
pocas bem recentes. Com efei-
sociais que lhe so contempor- to. para (livisar os primrdios
o ESTUDO DA ADMINISTRAO 7

elas atuais complexidades do co- sos dias sejam objeto de eX<lliS-


mrcio, as perplexidades da (;~ tivo e sistemtico ajustamento
peculao comercial e o vigoroso a diretrizes cuidadosamente P05-
surto das dvidas pblicas, no tas a prova; por essa mesma ra-
preciso retroceder alm do s- zo temos hoje o que nunca ti-
culo passado. Na verdade, j a vemos antes - uma Cincia da
hoa rainha ELIzABETH achava Administrao. Conquanto os
bem difcil lidar com os mono- mais significativos debates dos
plios do sculo XVI, sem quei- princpios constitucionais ainda
mar as mos. Entretanto, foram estejam longe de encerrar-se, j
completamente obscurecidos pe- (1eixaram de ter mais oportuni-
los gigantescos monoplios do s- dade prtica do que as questes
culo XIX. Ao lamentar BLACK- de administrao. Torna-se ca-
STOI\E que as emprsas no da vez mais difcil cumprir do
tivessem corpos, para que se que elaborar uma constituio.
lhes aplicassem pontaps; nem' Eis como BAGEIIOT descreve,
almas, para serem excomunga- de modo pitoresco e singular, a
das, estava antecipando de um diferena entre a velha e a nova
sculo a poca prpria para es- administrao:
~as lamentaes. Os perenes "Quando, outrora, desejava
confiitos entre patres e empre- um dspota governar uma pro-
gados, que hoje tantas vzes per- vncia distante, enviava um s-
i urbam a sociedade industrial, trapa montado num cavalo gran-
surgiram antes da Peste Negra de, acompanhado de outros ho-
e do Estatuto dos Trabalhado- mens montados em cavalos me-
res; mas nunca haviam assumi- nores. E bem pouco se sabia do
do antes as ominosas propores strapa depois disso, a menos
lJue assumem nos dias atuais. Em que le enviasse de volta alguns
suma, se as dificuldades, C0111 que ~uhnrdinados para informarem
se y a braos a ao governa- ~'(Jbre o que estava fazendo. Era
mental, podem ser "islumbradas impossvel qualquer trabalh.)
em outros sculos, 110 presente maior de superviso. Boatos e
que atingem a culminncia. indagaes casuais eram as 111-
Por essa razo, cumpre que as cas fontes de informao. Se pa-
(;trefas administrativas em nos- recesse que a provncia estava ClT]
8 CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

ll situao, [) strajJa 1J. lJ 1 era ao govrno; hoje, o dirigem. No


chama(lo de .. olta e o de 11.0 2, passado, o govrno talvez tives-
ilviad para seu lugar. Nos pai- se que se curvar aos capricho~
ses civilizados, o processo di- da crte; hoje, tem que respei-
ferente. Monta-se um escritrio tar as opinies do po\'o.
na proyncia que se quer gover- E essas opinies, ampliando-
1W.r; obrigam-no a' escrever e fO- se constantemente, transformam-
piar cartas; a en"iar oito rela- se em novas concepes dos de-
trios pcr diem ao escritrio nres do Estado. De sorte que
central em S. Petersburgo. Nin- as funes governamentais se
gum faz uma soma na provn- tornam cada dia mais difceis e
cia !icm que algum faa a mes- complexas, ao mesmo tempo em
ma s()ma na capital, para verifi- que se vo multiplicando verti-
car se est certa. O resultado ginosamente. A administrao
(j\lC os chefes de departamen- vai assumindo, por tda parte,
tos ficam sobrecarregados com a responsabilidade de no\'o~ en-
11111 "olnme de lcitura e de tra- cargos. A utilidade, a modici-
halho de que smente se pode- dade e o bom xito elo servio
ro desincumbir merc ela m- postal do govrno, por exemplo,
xima aptido natural, elo mais indicam que, em futuro prxi-
dicieJJte treinamento, da mais mo, se estenda o contrle gover-
firme c regular diligncia." (1) namental ao sistema telegrfico.
l\fesmo que o nosso govrno, in-
Tram;formaes por que nas- sensvel ao exemplo da Europa,
saram as funes do Estado no venha a adquirir ou cons-
truir linhas telegrficas e 1erro-
Dificilmente se encontrar virias, ningum por em d-
uma tarefa governamental que, "ida que de algum modo lhe
de simples (lue era no passado. cumpre controlar as grandes ern-
no se haja tornado complexa no prsas que prestam servios de
presente. O govrno, outrora, u tiliclade pblica. A criao de
tinha poucos ci'irigentes ; tem-nos comisses nacionais de estradas
hoje em grande nmero. Ou- de ferro, em complemento s an-
trora, as maiorias sujeitavam-se tigas ('omisses estaduai;;. irn-
(1) Essay on William Pitt.
I

o ESTUDO DA ADMINISTRAO 9

plica illlpurtantssima e delicada cios 111enos burucrticos, forta-


ampliao das funes adminis- lecer e purificar sua organizao
trativa.s. Qualquer que seja, po- e coroar-lhe os deveres com (I
rm, o grau de autoridade que cumprimento integral dos mes-
os governos federal ou estaduais mos. Eis uma das razes por
venham a ter sore tais empr- que tal cincia existe. I
sas, os encargos e responsabili- Onde, porm, surgiu essa
dades governamentais corres- cincia? No foi, certamente,
pondentes requerero, em larga dste lado elo oceano. Nossas
medida, sabedoria, conhecimento prticas administrativas carecem
tcnico e experincia. Para que de mtodo cientfico. A atmosfe-
essas coisas sej am bem feitas, ra viciada do govrno munici-
cumpre estud-Ias a fundo. E es- pal, os tortuosos segredos da
tas, como j disse, so apenas ad11linistrao estac!ual, a CClll-
algumas das portas que se esto fuso, o sinecuris1110 e a corru-
abrindo ao governamental. o, a cada passo descobertos
A idia do Estado e o conse- nas reparties governamentais
qente ideal de seus deveres es- cle \Vashington, impedem-nos de
to sofrendo notveis transfor- admitir Cjue j prevaleam nos
maes; e "a idia do Estado Estados Unidos quaisquer con-
a conscincia da administrao". cepes claras do que constitui
Observando-se, cada dia, os no- uma boa administrao. No t
vos encargos que o Estado At agora, os autores norte-ame-
compelido a assumir, cumpre ao ricanos pouca participao tive-
mesmo tempo distinguir clara- ram 110 progresso dtssa cincia.
mente C01110 lhe caber desin- Foi na Europa flue ela encon-
cumhir-se dles. trou seus doutres. No obra
nossa. E' cincia estrangeira,
Origem europia da Cincia que mal fala a lngua dos prin-
da Administrao cpios inglses ou norte-ameri-
canos. Expressa-se apenas em
Eis por que deve haver uma idiomas aliengenas. As idias
Cincia da Administrao, que que articula so inteiramente
procure endireitar os caminhos alheias ao nosso esprito. Seus
do govrno, tornar seus neg- ohjetivos, exemplos e condies
lG
\

10 CADERNOS DE ADMINISTRAO PUBLlCA

btseialll-~e lluase cxclusi \tlllCl',' l) gu\crnu fui l;ul' lalll~ lelllplJ


na histria de raas estrangei- U1ll monoplio, e no na Ingla-
ras, nos precedentes de sistemas terra ou !lOS Estados Unidos.
estrangeiros, n:lS lies de revo- Oll(k () go\'rno , de longa data,
lues estrangeir:ls. Desenvol- uma franquia cumU\l1, duas ra-
veram-na professres franceses zes devero ser expostas: .12ti.-
e alemes. Conseqentemente, n;eira, que, In Europa, j llsta-
est adaptada, em tdas as suas mente por ser o govrno inde-
partes, s necessidades de um pendente do consentimento po-
Estado compacto; e foi talhada [luhl.1', muito maIs havia o que
~lTjr OLfurmas de govrno governa!.; e, segunda, que o
altamente centralizadas. No en- desejo de manter o govrno como
t~nto, para atender aos nossos U111 monoplio levou os monopo-
ohjetivos, cumpre amold-la, no listas a se illteressarem por des-
a um Estado simples e compacto, cobrir meios menos irritantes de
mas a um Estado complexo e governar. Alm disso, eram to
multiforme, afeioando-a a for- poucos os governantes que l'()-
mas de govrno altamente des- diam, rpida111en(e. mudar de
centralizadas, Se quisermos uti- mtodos.
lizar esta cincia, devemos ame- Ser instrutivo consiclerar o
)'lcaniz-Ia; e nodo ponto de assunto um pouco mais de perto.
vista formal apenas, do ponto de Ao falar em governos europeus,
vista meramente lingstico, mas no estou, evidentemente, in-
;\ fundo, radicalmente - no PgI- cluindo a Inglaterra. Esta no
samento, nos princpios.,L-llillL se tem recusado a evoiuir com
objetivos. Para isso, ter ela o tempo; o que fz foi atenuar
que saber de cor as nossas leis, a severidade da transio de uma
extirpar das veias a febre lm- poltica de privilgios aristocr-
rocrtica, aspirar - e muito - til'os para um sistema de poder
a atmosfera livre da Amrica, democrtico, por meio de medi-
Para explicar por que uma das lentas ele reforma constitu-
cincia to evidentemente susce- cional, as quais, sem impedir a
tvel de ser til, por igual, a evoluo, tm mantido o pas em
todos os governos, recebeu aten- caminhos pacficos. Os pases
o primeiro na Europa, onde do continente, porm, por muito
o ESTUDO DA ADMiNISTRAO 11

tempo lutaram dc:>cspcradamen- A traIlsplantao para os


te contra qualquer transforma- Estados Unidos
o e, se pudessem, teriam, me-
diante o abrandamento das as- Enquanto isso, ns, dste lado
perezas do govrno absoluto, do oceano, no tnhamos encon-
frustrado a revoluo. trado grandes dificuldades de go-
Procuraram aperfeioar a m- vrno. Pas novo, em que havia
quina governamental. e assim espao e emprgo remunerativo
destruir todo atrito; amenizar para todos, usufruindo princpio!.'
seus mtodos, afeioando-os aos liberais de govrno e dispondo
intersses dos governados, e de ilimitada capacidade prtica
assim aplacar todos os dios da poltica, ,.ivemos, por muito
oustrucionistas ; oferecer to tempo, livres da necessidade de
freqentemente e COI11 tanta nos preocuparmos agudamente
com planos c l11t'toc1os de admi-
oportunidade sua ajuda a tda
Ilistrao.
classe dc emprsas, e assim se
Naturalmente, tardamos a per-
tornarem illdispens[l\'cis aos e111- ceber a utilidacle ou a significa-
preendedores. Por fim, outor- o dos muitos volumes de pes-
garam constituies e franquias quisa erudita e cxames exausti-
ao povo; mas, mesmo depois des- ,"os dos meios e modos de con-
sas medidas, conseguiram con- duzir o govrno, volumes que as
tinuar despticos, mediante o editras europias tm enviado
artifcio de se tornarem pater- s nossas bibliotecas. Como uma f
nais. Fizeram-se bastante eficien- criana robusta, o govrno ame-
tes, para quc no pudessem scr ricano atingiu grande estatura;
dispensados; bastante discretos, mas ao meS1110 tempo se tornou
para no serem notados; bastan- desajeitado de movimentos. Seu
te esclarccidos, para no serem vigor e crescimento tm sido
fcilmente interpelados; bastante completamente desproporcionais
benevolentes, para no se torna- ,1 sua experincia de viver. Ga-
rem suspeitos; bastante podero- nhou fras, mas n() evoluiu
sos, para no serem enfrentados. paralelamente em comportamen-
Tudo isso exigia estudo e tudo to. Nestas condies, por maior
isso foi detidamente estudado. (IlIC haja sido nossa vantagem
12 CADERNOS DE ADMTNlSTRA(:,~O PBLICA

sobre os pases da Europa rela-t mais altas; e o terceiro, aquk


tivamente facilidade e sade em que o povo soberano empre-
do desenvolvimento constitucio-I ende o aperfeioamento da ad-
nal, agora, que chegamos po- \ ministrao, sob essa nova cons-
ca de ajustamentos administra- tituio que o levou ao poder.
tivos mais cuidadosos e de maio- jj,sses governos, hoje na van-
res conhecimentos de administra- guarda das prticas administra-
o, estamos em situao eviden- tivas, so os que tinham ainda
temente retardatria, em compa- dirigentes absolutos, mas j es-
rao com as naes de alm- clarecidos, quando raiaram os
mar, e isso por motivo~ qne ten- dias do ilutl1inismo poltico e se
tarei esclarecer. tornou claro para todos, menos
para os que no queriam ver,
Os trs estgios da evoluo que os governantes no passam,
governamental CIll ltima anlise, de servidores
dos governados. Em tais gover-
A julgar pela histria consti- nos, a administrao tem sido
tucional das principais naes do organizada para servir ao be111-
mundo moderno, pode-se dizer estar geral, com a simplicidad,~
que h trs estgios de evolu- e a eficincia somente possveis
o pelos quais o govrno pas- nos empreendimentos dirigidos
sou, em todos os sistemas mais pela vontade de uma nica pes-
altamente desenvolvidos, e pelos soa.
quais certamente passar em to- F oi o caso da Prssia, por
dos os restantes. O primeiro es- exemplo, onde a administrao
tgio o dos governantes abso- foi profundamente estudada, al-
lutos e o de um sistema admi- tamente aperfeioada. FREDE-
nistrativo adaptado ao govrno RICO, o GRANDE, por rigoroso e
absoluto; o segundo, aqule em autoritrio que tenha sido seu
que as constituies so estru- govrno, professava, sinceramen-
turadas para eliminar os gover- te, ser, apenas, o principal servi-
nantes absolutos e substitu-los dor do Estado e considerar o seu
pela soberania popular, e em que alto cargo como um mandato d'l
a administrao descurada em confiana pblica. E foi le que,
benefcio dessas preocupaes edificando sbre os alicerces lan-
o ESTUDO DA ADMINISTRAO 13

ados por seu pai, comeou. a aos monarcas franceses para


organizar o servio pblico da exercer um poder to discricio-
Prssia C01110 um servio verda- nrio quanto o que mais o haja
deiramente do pblico. Seu su- sido.
cessor, FREDERICO GUILHERME A reforma da administrao
III - no menos absoluto - por francesa por NAPOLEO ilustra,
sua vez e sob a inspirao de pois, meu segundo exemplo de
STEIK, prosseguiu a obra inicia- aperfeioamento da mquina go-
da, planejando mnitas das am- vernamental pela vontade uni-
plas caractersticas estruturais pessoal de um go"ernante abso-
que hoje do solidez e forma luto, antes do despontar da era
administrao prussiana. 1isse constitucional. Nenhuma von-
admirvel sistema foi, assim, tade colegiada ou popular teria
construdo quase todo por ini- podido levar a trmo transfor-
ciativa real. maes C(j1!10 as que NAPOLEO
De origem semelhante iui a realizou. Transformaes to
prtica - seno o plano - da simples contra os preconceitos
moderna administrao france- predominantes no pas, to lgi-
sa, com sua diviso simtrica em cas na sua indiferena pela sim-
departamentos e sua ordenada patia popular, poderiam ter sido
gradao de reparties. Os dias decretadas por uma Assemblia
da Revoluo - da Assemblia Constituinte: mas s a irrestrita
Constituinte - foram dias de autoridade de um dspota as con-
redao constitucional, mas difi- seguiria implantar. O sistema do
,:ilmente podero ser chamados ."\no VIII era implacvelmente
dias de elaborao constitucio- cabal e impiedosamente perteito.
Era, alm disso, em larga me-
nal. A Revoluo proclamou
dida, o retrno ao despotismo
uma fase de desenvolvimento
destronado.
collstitucional - a entrada da
Frana no segundo daqueles pe-
rodos que enumerei - , mas no
Primeiro a construo cons-
instituiu, de modo algum, tal pe-
titucional; depois, os porme-
rodo. J nterrompell e desarti-
nores administrativos
culou o absolutismo, lIlas no o Por outro lado, entre as na
destruiu. N APOLE:\.O sucedeu es que entraram numa fase de
14 CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

eluboraco constitucional e- de hel--prazer, o desenvolvimento


reform;s populares antes de im- governamental. O impulsivo e
prumrem administrao o irrequieto REI RICARDO e o fraco
cunho du princpio liberal, o e vil REI JOo no eram, porm,
progresso administrativo foi tar- homens talhados para levar avan
(10 e deficiente. Uma vez empe- te os planos do seu pai. Duran-
nhada na atividade de fabricar te os reinados de ambos, o pro-
constituiues, tl)da e qualquer na- gresso administrativo cedeu lu-
o achar extremamente difcil gar s lutas constitucionais. E
encerrar essa atividade e esta-
o Parlamento tornou-se sobera-
belecer, para o pblico, um con-
no, antes que qualquer monarca
junto econmico e proficiente de
ingls tivesse tido ~o gnio pr-
servios administrativos. A ta
tico ou a conscinda esclarecida
refa de remendar constituie-;
parece no ter fim. Dificilmente para aparelhar, de forma justa e
uma constituio poltica resis- duradoura, o srvio civil do Es-
tir dez anos sem reparos Oll tado.
acreSClmos. Por isso, a poca Por isso mesmo, II 1)OVO ingl,
de tratar de pormenores adminis- estudou durante muito tempo --
trativos vem mais tarde. Neste e com xito - a arte de frear o
particular, por motivos bvios, poder executivo, com desprzo
escolhemos como exemplos a In- constante pela arte de aperfei-
glaterra e o nosso pas. Nos oar os mtodos executivos.
tempos dos reis da casa de An- Exercitou-se muito mais em con-
trolar do que em robustecer o
jou, antes de se ter firmado na
govrno, e a sua preocupao de
Magna Carta a vida constitucio-
torn-lo justo e moderado sobre-
nal, reformas administrativas e levou sempre a de faz-lo di-
legais principiaram a efetuar-se, nmico, bem organizado e efi-
com bom-senso e energia, sob o ciente. A histria poltica in-
impulso do esprito arguto, ati- ~ e aUlericana tem ::;~l
vo, audaz e indmito de HEN- histria, no de )1'0 esso admi-
RIQUE 11. R a iniciativa real pa- nistrativo m' sca lzacao
recia fadada, na Inglaterra como egls ativa; no de progresso
em tda parte, a moldar, a seu da organizao governamental,
o ESTUDO DA ADMINISTRAO 15

tnl.S de progresso Ila elaborao ma, tantas naes se encontrem


(bs leis e na crtica poltica. O nossa frente em matria de or-
resultario que atingimos uma ganizao e capacidade adminis-
poca em que o estudo e a cria- trativas. Seno vejamos: por
o administrativas so incoer- que s agora principiamos a de-
civelmente necessrios ao bom purar um servio civil que h
funcionamento de nossos gover- cinqenta anos est entregue '==
llOS, calejados Idos hbitos de corruo? Dizer que foi a es;. ~r
um longo perodo de gestao cravido que obstaculizo1ifa nos-
constitucional. No que diz res- e
sa marcha n-; maIS que- repe-
peito ao estabelecimento de pri:1- tir o que j afirmamos, ou seja,
- cpios essenciais, sse perodo es- que fomos retardados por la-
t prticamente encerrado, mas cunas da nossa Constituio.
.. no conseguimos ainda Iibertar- E' certo que os rumos pol-
nos de SUa atmosfera. Continua- ticos da Inglaterra e da Am-
mos a criticar, quando devera- rica, se postos em confronto com
mor criar. Alcanamos o tercei- o de qualquer pas europeu,
ro dos estgios a que me referi granjeariam tdas as prefern-
-- nomeadamente o estgio em cias sensatas. No nos agrada-
ria ter a histria da Prssia, s
que os povos tm que desenvol-
para possuirmos sua capacidade
n:r a administrao de acrdo
z,c!ministrativa; seu sistema de
com as constituies que con- administrao nos sufocaria.
quistaram durante o anterior, de ~elhor ser ignorante e livre
luta contra o poder absoluto - , elo que servil e sjstemtico. Con-
mas no estamos ainda prepara- tudo, no h negar que o ideal
dos para as tarefas desta nova seria conseguirmos ser, ao mes-
fa~e. mo tempo, livres em esprito e
E' essa, ao (lue parece, a nica proficientes na prtica. E esta
explica() para o fato perplc- preferncia, certamente mais l-
xionante de que, a despeito de cida, que 1105 impele a investi-
nossas imensas vantagens em gar quais fatres nos dificultam
matria de liberdade poltica, e, ou atrasam a naturalizao, to
principalmente, de habilidade e necessria, da Ci(~lJCia da Admi-
finura para () exerccio da mes- 11 istrao.
16 CADERNOS DE ADl\1INISTRA<;O PBLICA

A naturaUzao da Cincia jamais lhe conseguiro o apoio.


da Administrao O progresso tem que ser con-
quistado custa de negociaes,
Quais sero, ento, sses fa- pela conciliao de divergncias,
t0res? pelo ajustamento dos planos e
Antes de mais nada a solJe- pela supresso de princpios de-
rania popular. Organizar a ad- masiaclo rgidos. Durante anos
ministrao mais difcil na de- haver uma sucesso ele resolu-
mocracia do que na monarquia. ()es, uma descarga intermitente
Entronizamos a opinio pblica ele decises, atravs de uma se-
e -llos defeso esperar que, du- rie interminvel de modificaes.
rante seu reinado, esta soberania Em matria de govrno, como
adquira rpielamente conheci- ele virtude, o mais difcil pro-
mentos especializados sbre di- grec1ir. Antigamente a razo elis- ..
reo executiva ou slJre as con- so estava em que o soberano era
c1ies ele perfeito equilbrio fun- geralm::nte egosta, ignorante,
cional do govrno. O prprio tmido ou tolo, embora, ele
fato de havermos realizado o go- quando em vez, aparecesse um
yrno popular, em sua l)lenitude, que era sbio. Na poca atual,
tomou tanto mais difcil a ta- a razo que os muitos sobe-
refa ele organiz-lo. Para con- ranos - o povo. - no tm um
seguirmos qualquer progresso, ouvido nico, ele fcil acesso, e
temos que doutrinar (' persua- so igualmente egostas, ignoran-
dir UIl1 monarca mltiplo, cha- t ~s, tmidos, teimosos ou tolos
macio opinio pblica, emprsa - - porque somam as ignorncias.
muito menos vivel do que in- a teimosia, a timidez ou as toli-
fluir num nico monarca. c11a- ees de vrios milhares ele pes-
mado rei _ Um solJ{'ral1o imlivi- soas, embora entre elas haja cell-
dual adotar e executarit direta- tenas dotadas de sabedoria. Ou-
mente um plano s11'!uJar: de te- trara. o reformador gozava da
r apenas uma opinio, e a incor- vantagem de feil acesso ao es-
porar numa diretriz nica. l\Tas pirito do soberano, porque sse
sse outro soberano - o povo tinha sede definida - residia n:\
- tem dezenas de opinies dife-i, Sicahea de um homem - , emboq
rel'-; _ /\~ deris(,cs ~ingularesi~ .aihouvcssc a desvantagem de que
o ESTUDO DA ADMINISTRAO 17

tal esprito aprendesse smente na metade do mundo e que aca-


com relutncia ou em pequenas bar adotado at na Rssia.
doses e se encontrasse talvez sob Quem quer que pretenda efe-
a influncia de algum que s tuar qualquer reforma num go-
lhe permitisse aprender o que vrno constitucional moderno,
no devia. Hoje, pelo contrrio, deve comear por convencer seus
o reformador fica atnito: o es- concidados a desejarem alguma
prito do soberano no tem sede reforma. Isso feito, h que per-
definida, est disperso em al- svadi-Ios a desejarem justamen-
guns milhes de crebros, que te a reforma que tem em mente.
constituem a maioria eleitoral. E, Primeiro tratar de conseguir
alm disso, se sente manietado que a opinio pblica se dispo-
por verificar que o esprito dsse nha a ouvir. para, depois, fa-
soberano coletivo se acha tam- z-Ia ouvir o que deseja. H
bm sob a influncia de favori- que incit-la a buscar uma opi-
tos, que nem ao menos so fa- nio c, em seguida, acenar-lhe
voritos no bom e velho sentido COI11 a opinio que tem em mira.
da palavra, uma vez que no so O primeiro passo no menos
pessoas, seno idias preconce- difcil elo que o segundo. Em
bidas, ou melhor, preconceitos, matria de opinies, POSSU-las
com os quais no pode argumen- mais que nove artigos ele lei.
tar porque no so filhos ela ra- E' quase impossvel remov-la~i
zo. Instituies que uma gerao
considera simplesmente tentativa
o primado da opmmo cle aproximao para a observn-
pblica cia de U!l1 princpio, a gerao
Onde CJuer CJue o respeito pela seguinte glorifica como a maior
opinio pblica seja o supremo aproxima<:;o possvel ds~e prin-
princpio ele govrno. as refor- cpio c a terceira venera C0!l10 o
mas prticas ho de ser lentas prprio princpio. Trs geraes
e tdas as reformas tm de ser 1,;15ta111 a1l1plamente para a ap()-
feitas custa de concesses -- teose. ,\ expericllcia hesihntc
pois onde quer que a opiniu dc' av aceita pelo neto como
pblica exista, dever governar. parte integr;ll1te d::t constituill
Trata-se de qJ\i01I1 a hoje q.ceit() fixa da l1aturez<t,
18 CADERNOS DEA'DMINISTRAO PBLICA

Ainda que tivssemos uma dos; 'essa massa afilosfica?


percepo clara de todo o pas- Para conhecer o esprito do po-
sado poltico e pudssemos ex- vo dste pas, mister penetrar
trair, de alguns crebros perfei- no somente no esprito. dos
tamente informados, umas quan- americanos das estirpes mais an-
tas mximas de govrno, cons- tigas, mas tambm dos irlande-
tntes, infalveis e sbias, nas ses, alemes e negros. A fim
quais se resumisse tda a boa de lanar as bases de novas dou-
poltica - estaria o pas disposto trinas, h que influir em men-
a observ-Ias? Eis a questo. talidades moldadas em todos o~
A grande massa da humanidade cadinhos raCIaIS, l11entalic1adc~
rigidamente afilosfica e nos imbudas da herana de todos
dias de hoje a grande massa da os preconceitos do meio social,
humanidade vota. Para que seja urdidas pela histria de muitas
yista pelo homem do povo que naes, aquecidas ou resfriadas,
sai de manh para o trabalho, retradas ou expandidas por qua-
necessrio que uma verdade se todos os climas do globo.
se torne no apenas evidente, Eis o que nos cumpria dizer
mas at lugar comum; e pre- s0bre a histria elo estudo da
ciso que a inobservncia dessa administrao e as condies pe-
verdade gere aperturas e incon- culiarmente difceis sob as quais,
venincias tais que a massa se encetando agora a tarefa, deve-
decida a aceit-la corno norma mos lev-la a efeito. Vejamo;;,
de ao. pois, cual ser a matria dsse
E onde ser mais heterog~ estudo e quais os seus ohjetivos
nea, do Cjue nos Estados Cni- caractersticos.
IH - CONTEDO E OBJETIVOS D.\ CU::NCIA
DA ADMINISTRAO

r Poltica c adminidrao diosidaclc da expenencia emp-


rica, e alicer-los em princpios
o cam)o da administrao slidos e firmes.
um campo e negoclOs, iiS'eii- E' por essa razo que deve-
fio clssico da palavra. Est mos considerar a reforma do ser-
afastado da halburclta e dSTti"=""" \'io civil, em sua fase atual..
tas pohhcas e, em Iliunos as- -. simples preldio de uma refor-
j>ectos, da (,oTltrowrbda i-ei1 dc) ma administrativa mais ampla.
'-direito constituioi1n~st~ para Ocnpamo-nos agora com o aper-
";t~poTfca assim como os ieioamento das formas de ad-
mtodos de escritrio esto para misso; e devemos prosseguir
a vida social; e assim como a 110 sentido de melhor ajustar as
maquinaria para o produto ma- funes executivas e prescrever-
nufaturado. Ao mesmo tempo. lhes mtodos mais perfeitos de
porm, situa-se muito acima do organizao e ao. A reforma
nvel enfadonho da simples mi- do servio civil no passa, assim,
ncia tcnica, por isso que est de uma preparao moral para
diretamente ligado, pelos elos de o que deve seguir. Com ungir
seus princpios fundamentais, s o servio pblico em carter ele
mximas duradouras e s verda- sacerdcio de mandato pblico,
des permanentes da sabedoria e a reforma do servio civil est
do progresso poltico. saneando a atmosfera moral elo

~
O objeto do estudo adminis- govrno; com faz-lo apartid-
t rativo salvar os mtodos exc- rio, abre-lhe o caminho para
,cutivos ela confuso e dispen- adotar os mtodos econmicos
~
20 CADERNOS DE ADMINISTRA1\O PBLICA

elas emprsas particulares; C0111


purificar os seus motivos, tor-
11a-o capaz de aperfeioar os m-
t' .\
e111 coisas pequenas e individuais.
poltica , pois, a esfera espe-
cial do estadis.ta;, a. ad~l1ifo1ist.TIl-
todos de trabalho. <;:10, a do funClonarlo tecmco. ,\
po!itlca nada realiza sem a aju-
A sede da administrao da da administrao", mas, nem
. por isso, a administrao po-
Seja-me permitido ampliar ltica. No precisamos, porm,
um pouco o que disse sbre os il1i"ocar autoridades alems para
domnios da administrao. O sustentar essa opinio; a distin-
mais importante observar esta o entre administrao e poE
verdade, j tantas vzes e com tica (. hoje, felizmente, de tal
tanto xito reiterada pelos nos- maneira bvia, que dispens:1
50S reformadores do servio p- maior discusso.
blico; <lo administrao fica fOra Existe outra distino que se
da esfera prpria @. I2.oltica. ('(,acluna com tdas as nossas
Asquestes administr tiv :- unc!uses, e que, embora repre-
so fiues oes polticas.. ~ sente apenas mais um aSllecto
deterlnll1c a poltica s toref'l.:; da diinencia;uJ entre adminis-
c1it-administraQ... no s_e. dCJ~ trao c poltica, no to fcil
t01erar . que--_J?Q.lli~p.ulc de demonstrar: refiro-mc dis-
~s rp:1.ytie!i pb..lic.as.. tino entre questes constitucio-
Trata-se de distino gralldc- nais e administrativas, entre as
mente autorizada, na qual insis- composies governamentais qtl"
tem, como algo indiscutvel, emi- so essenciais ao princpio C011S-
nentes autores alemes. BI,UKT- titucional e as que so merame11'
SClILT (2), por exemplo, leva- k instrumentos aos ohjetivos
nos a separar a administrao pOSSivelmente mutveis, de tlma
tanto da poltica C01110 do Di- poltica sbia e maleyel.
rei to. :\ Jloltica - afirma _.- No se pode explicar fcil-
(~ atividac1e cstatal "em coisas mcntc a todos onde se localiza
grandes e universais", ao passo a administrao, nos vrios de-
quc "a administrao, por outro partamentos de (ltlalquer govr-
lado, l' a ati\'idacle d() Estado 110 pratirf!yel, 5('1ll entrar ('!lI Jl)i-
(2) Politilc S. 4fi7,
o ESTUDO DA ADMINISTRAO 21

Ilcia:; [o llU111Clo:oaS lj!!\: COII- lu, i prjmeira vi~la,palccc subs-


fundiriam e em distines to lancialn'lente verdadeiro. Apa-
minuciosas que desorientariam. rentemente, a hcilidade no exer-
.:\" enhuma linha de demarcao, ccio efetivo da liberdade depen-
(lue separe as funes adminis- cle mais de disposies adminis-
trativas das no-administrativas. trativas do que cle garantias
pode ser traada entre ste e constitucionais, embora s estas
ayule departamento goYerna- assegnrem a existncia da liber-
mental, sem que passe por altos dade. .:\1as, pensando bem, ser
e baixos, se eleve a altitudes Yer- it,so verdade? A liberdade est
tiginosas de discriminao, atra- to longe de consistir apenas em
yesse densas florestas de textos facilidade de locomoo, quanto
legais, ziguezagueie por entre as a inteligncia de consistir na fa-
- palavras se e porm, quando e cilidade e vigor com que se mo-
contudo, at se perder completa- vem os membros de um homem
mente aos olhos no habituados robusto. Os princpios que go-
a essa espcie de delimitao de yernam interiormente o homem
fronteiras e, portanto, no fami .. - ou a constituio - so as
liarizados com o uso do teodo- molas vitais da liberdade ou da
lito do discernimento lgico. servido. :\ lesmo que se apre-
Considervel soma de adminis- sentem sem cadeias e at sejam
trao realiza-se incognitamente atenuadas pelo diciente funcio-
para a maioria do pblico, sen- namento de 1'111 processo compla-
do confundida, ora com "dire- cente e paternal, nem por isso
o" poltica, ora com princpio a dependncia e a sujeio se
constitucional. transformam em liberdade. Esta
no pode \iver i margem dos
Administrao e liberdade princpios constitucionais e ne-
nhuma administrao baseada em
Talvez essa facilidade de con- princpios discricionrios de go-
, fuso explique afirmaes como \'rno, embora perfeitos e libe-
esta de N IEBUHR : " A liber- rais que sejam os seus mtodos,
dade depende incomparvelmen- poder dar aos homens mais do
te mais da administrao do que que uma grosseira il11itao ela
da Constituio." "ftsse concei- liherdade,
22 cADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

Direito Constitucional c gelai. N o~:oa (ullslilui'l' 1'('


funo administrativa deral observa ste princpio: si-
lencia at mesmo sbre os maio-
LTma compreenso ntida da di- res rgos puramente executivos
ferena entre a esfera do Direito e refere-se apenas ao Presidente
Constitucional e a da funo da Unio, que compartilha das
administrativa no deve deixar funes legislativas e normati,
margem para concepes err()- I"as de govrno, e aos magistra-
neas; e possvel citar alguns dos da mais alta jurisdio. in-
critrios mais ou menos defini- trpretes e guardies de seus
dos para se che ar a essa C0111- princpius. nada contendo s()b1'c
l2.!:.eens . c milllstraao 't1- as autoridades s quais cahe,
'E1ica c' a execuo minuciosa e si11lplcsl1lC'ntC', afirmar tai~ prill-
sistemtica do Direito Pblico. cpios.
oda aplicao partICu ar a leI ~\) se trata, aqui, exatalllell-
geral l~administr;l te, de uma distino entre von-
o.rrrlanamento e co ran:1 tade e ato correspondente, pois
~impostos, por exemplo, o el1- () administrador de\'e ter e efc-
forcamento de um criminoso, fi ti\"amente tem vontade prpria
transporte e a entrega de cw- na escolha cios meios para rea-
respondncia, o recrutamento e lizar seu trabalho. No --
o equipamento do Exrcito e nem eleve ser -- mero instru-
da Marinha, etc" so, evidente' I nto )assivu lst1l1o rc-=--
mente, atos de administrao; fere-se a panos gl.'rais l' meios
mas as leis gerais que determi- . C'specficos __- - - - - - - - -
nam sses atos situam-se, est ., a, efeti\"amente, Ul1l ponto
claro, fora e acima da adminis- em que os estudos administra-
trao s p anos geraIs de ao tivos invadem o terreno consti-
governamental no so adminis- tucional ou, pelo menos, o que
trativos; sua execuo discrimi- parece ser terreno constitucio-
.t:1.(}.4.a . porm adrnipistratjva. tf nal. O estudo da administrao,
O campo prprio das constitui- encarado filosOficamente, est
es, por conseguinte, circuns- estreitamente ligado ao estudo
creve-se parafernlia do govr- da distribuio adequada da au-
no, destinada a controlar a lei toridade constitucional. Para
o E;stUriDA AbMiNISTRAAO 2')tJ

ser eficaz, c~sc e~tlld~ deve des- IH:,ranos desconfiam de seus ser-
cobrir os meios mais simples pe- vidores. Quando soberano, o
los quais se possa inequivoca- povo no constitui exceo re-
mente determinar as responsabi- gra. Mas como atenuar essa des-
lidades dos funcionrios, assim confiana por meio de conheci-
como o melhor mtodo de divi- mento? Se se pudesse, por UI11
dir a autoridade sem enred-Ia, e processo de purificao, dar-lhe
a responsabilidade sem obscure- a forma de sbia vigilncia, se-
c-Ia. E essa questo de distri- ria inteiramente salutar; se essa
buio da autoridade, quando vigilncia fsse coadjuvada por
trazida para a esfera das fun- lima inequvoca atribuio de
l;es mais elevadas - das fun- responsabilidade, seria benfica.
es primordiais de govrno - , sob todos os aspectos. Em si
, i:Jbviamente uma questo cen- mesma, a suspeita jamais sal1-
. aI de Direito Constitucional. dvel nem no esprito particular,
Se o estudo da administrao nem no pblico. E' na confiana
puder descobrir os melhores (l\!e consiste a fra ele tdas as
princpios para basear tal distri- relaes da vida. E, assim com,)
1mio, ter prestado ao Direito cumpre ao reiormador constitu-
Constitucional um servio incal- cional criar condies de COI1-
culvel. MONTESQUIEU - estou fiana, tambm ao organizador
convencido - no disse a lti- administrativo compete assegu-
ma palavra a ste respeito. rar administrao tais condi-
es de responsabilidade insoMs-
o princIpIo de distribuio 111vel que a tornam digna de f.
da autoridade Portanto, seja-me lcito dizer:
poderes amplos e discrio pa-
Descobrir o melhor princpio recem as condies indispens-
para distribuio da autoridade "eis responsabilidade. Nada
talyez de maior importncia deve impedir que a ateno p-
num regime democrtico, em blica se volte pronta, em cada
que os funcionrios pblicos ser- instncia de boa ou m adminis-
vem a muitos senhores, do que trao, para o homem realmente
noutros sistemas, em que servem digno de elogio ou merecedor de
apenas a alguns. Todos os so- censura. )Jo h perigo no po-
CADERNOS DE NDMINISTRAO P(THLICA

der, cuntanlu .que :olc l1u :;c j:t A quem cumpre tornar conhe-
(irresponsvel. Se dividido e dis- cimento da fidedignidade funcio-
\tribudo em partes, a muitos, o nal e a quem cabe premi-la?
'
poder se obscurece; obscurecen- Deve o funcionrio voltar-se
) cio-se, torna-se irresponsvel. Se para o pblico ou smente para
concentrado, porm, em direto- o seu superior hierrquico, em
res de departamentos e chefes de busca da recompensa do elogio
divises, o poder fcilmente e para recomendar-se promo-
(
vigivel e suscetvel de ser res- o? Deve o povo ser chamado
ponsabilizado. Se, para conservar a instituir disciplina administra-
seu cargo, um homem tiver que tiva, como chamado a estabe-
demonstrar franco e honesto xi- lecer princpios constitucionai,,~'
to e se, ao mesmo tempo. se sen- Evidentemente, essas questes
tir depositrio de ampla liber- tm suas razes naquilo que cons-
dade de arbtrio, ento, quanto titui, indubitvelmente, o prohle-
maior o seu poder, tanto menos ma fundamental de todo estudo:
provvel ser que dle abuse; e que parte deve ter a opinio p-
tanto mais se sentir por le for- blica, na conduta da administra-
talecido, moderado e elevado. ~o ? resposta certa parece
Quanto menor o seu poder, ser: compete opinio pblica
quanto mais se sentir salvaguar- desempenhar o papel de crtico
dado pela obscuridade e se con- autorizado.
vencer de que o exerccio do , as, e o mtodo pelo qual
cargo passa despercebido, tanto deve manifestar-se a autoridade
mais fcilmente o hOI11('m cair dsse crtico? A dificuldade pe-
em negligncia. culiar a ns, americanos, ao or-
ganizarmos a administrao, no
Relaes entre a oplmao o perigo de perdermos a liber-
pblica e a administrao dade, mas o de no sermos capa-
zes de separar ou de no estar-
Aqui precisamente assomamos mos dispostos a separar o essen-
ao campo daquela questo ainda cial do acessrio. Nosso xito
maior: a das prprias relaes torna-se duvidoso por aqule
entre a opinio pblica e a admI' rro em que tanto reincidimos
nistrao. - o rro de tentarmos fazer de-
o ESTUDO DA. ADMINISTRAO 25

masiado atravs do voto. Supor truir, antes de tentar instruir.


que autogovrno consiste em mc- Sua educao poltica preceder
ter a mo em tudo. incorrer a atividade poltica. Ao tentar
no mesmo engano de supor que iestruir a nossa prpria opinio
a funo de dona de casa con- pblica estaremos tratando com
siste, necessriamentc, em cozi- um aluno predisposto a conside-
nhar o jantar com as prprias rar-se j{, stlficiente!11ente escla-
mos. Deve dar-se cozinheira ncido.
plena liberdade no manejo rio pro ema azer a
forno e do fogo. pblica eficiente, sem .Ji.--~="
Nos pases onde a opinio p- que se torne intrusa crtica
blica ainda no foi instruda para , quando se exerce dire-
o exerccio de seus privilgios, tamentena superviso dos por-
nem se acostumou a impor SU'l menores dirios e na escolha dos
wmtade, ste problema do papel meios cotidianos de govrno,
da opinio pblica se resolve constitui, naturalmente, interfe-
mais prontamente do que nos rncia desajeitada e molesta, al-
Estados lJnidos, onde ela est go assim como um rstico mane-
sempre alerta e decidida a se fa- jando um mecanismo delicado.
zer valer de qualquer modo. E' Se se exerce, porm, sbre as
pattico ver-se um professor ale- grandes fras formadoras de
mo de Cincia Poltica escre- diretrizes - na poltica e bem
ver um livro inteiro para dizer assim na administrao - a cri-
aos seus patrcios: "Por favor, tica pblica inteiramente i1l'li-
procurem ter opinio sbre os cada e henfica, inteiramente in-
problemas nacionais," De um p- dispensvel. Que o estudo da
blico to modesto, porm. pode- administrao encontre os me-
se ao menos esperar ljuc seja lhores meios de dar crtica p-
bastante dcil e aquicscente C111 ldira ('s~{' contrk, wdando-lhr,
aprender quais so as coisas s()- ar) meSl11U tempo. fJualfluer mitra
bre as quais no tem o direitt) interferncia!
de pensar e menos ainda de fa- ~Ias aps ensinar ao povo que
!:lr imperativamente. Um tal p- .espCIe ele administrao deve
blico poder ser aptico; nunca desejar e exigir. e como obter o
intrometido. Deixar-se- ins- ~e exies. estar completa a ta:
26 CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

refa do estudo administrativo? que aparelhar o govrno. Se ti-


No dever, indo maIS alm, vermos que colocar novas caldei-
preparar candidatos para o ser- ras e reparar as fornalhas Q1;C
vio pblico? movimentam nossa mquina gc,-
vernamental, no devemos d.:i-
Necessidade de um servio xar que continuem chiando, ZUll,-
civil competente hindo e chocalhando diabolica-
mente, ao impacto da nova fr-
H, atualmente, neste pa~, l;a, as velhas rodas, engrenagens.
11111 admirvel movimento e111 vlvulas e correias. Onde quer
prol da educao poltica univer- que se observe falta de resistn-
sal. Cedo vir o tempo em que cia ou ajustamento, devemos co-
nenhuma escola idnea poder;'l locar peas novas. Ser neces-
prescindir de uma ctedra de Ci- srio organizar a democracia,
ncia Poltica, a cargo de profes- enviando aos concursos para o
sres hbeis. Mas a educa() servio phlico homens perfeita-
assim ministrada dar um resul- mente preparados para enfren-
tado apenas parcial: multiplica- tar exames que versem ma tria3
r o nmero de crticos inteli- tcnicas. Um servio civil tcc-
gentes do govrno, sem criar n:camente formado nas escolas
um corpo competente de admi- cedo se tornar indispensvel.
nistradores. Preparar o cami- Sei que um corpo de servi-
nho para o desenvolvimento ck dores civis preparado por edu-
uma bem fundamentada compre- cao especial e transformado
enso dos princpios gerais ele aps a nomeao, pelo exerccio,
govrno, mas no incrementar, e111 uma organizao perfeita.
necessriamente, a capacidade C0111 hierarquia apropriada e dis-
para administrar. Ser uma edu- ciplina caracterstica, despertar
cao que talwz venha a prepa- CI11 1111litos esprit(l~ p()l1deradns
rar legisladorcs, mas no iUll- () receio de que H'l1ha ;t abri-
(-iollarios executiyos. Se quiscr- gar ele11lentos que, combinado.,.
1l10S desenvolyer a opinio p- poderiam criar uma casta ofi-
hlica, que a fra motriz ch cial agressiva - uma comunida-
govrno. teremos que preparar de distinta, semi corporativa, C011l
tUl1cionrios mais capazes. C(;1\1 propenses (livorciadas das ck
o ESTUDO DA ADMINISTRAO 27

um povo progressista e liberal pois no ser criao de fun-


- estritamente apegada mes- cionrios permanentes, mas de
quinhez de um oficialismo fan- estadistas, com responsabilidade
tico. E' certo que tal casta se- inevitvel e direta perante a opi-
ria de todo odiosa e prejudicial nio pblica. Burocracia, no bom
nos Estados Unidos. Quaisquer sentido do trmo, somente pode
medidas que pudessem dar-lhe existir onde o servio do Esta-
origem seriam para ns medi- do, em sua totalidade - dos
das reacionrias e insanas. chefes ao funcionalismo propria-
Entretanto, recear a criao mente dito - , seja afastada da
de um funcionalismo arrogante vida poltica partidria. Nesse
e antiliberal, como resultado dos sentido, os motivos, os objetivos,
estudos que estou aqui propondo, a poltica, os padres do servio
no compreender, absoluta- pblico, devem ser burocrticos.
mente, o princpio em que mais Seria difcil apontar exemplos
desejo insistir, e que : nos Es- de insolente exclusivismo e arbi-
tados Unidos. a administrao trariedade por parte de funcio-
deve ser, tda ela, de ponta a nrios subordinados a chefes de
ponta, sensvel opinio pblica. departamento que realmente es-
em corpo de funcionrios hem tejam a servio do pblico, como
treinados, mantidos nos cargos devem estar todos os nossos che-
enquanto bem servir, coisa que fes de departamento. Fcil se-
no podemos dispensar: trata- ria, por outro lado, aduzir exem-
se de necessidade indiscutvel. O
plos semelhantes ao da influn-
receio de que tal corpo se trans-
cia de STEIN na Prssia, onde a
forme em algo antiamericano
esvai-se no instante em que se liderana de um estadista imbu-
.indaga que se deve entender por do de verdadeiro esprito pbli-
"hem i'ervir" --- pois essa per- co transformou reparties arro-
gunta, bviamente. traz em si a gantes e perfunctrias (,t11 ins-
resposta. "Bem servir" (; a fir- t rumentos governamentais toca-
me e sincera obedincia orien- dos de civismo.
tao do govrno a que se serve. Para ns, o ideal um ser-
Essa orientao no ter em si vio civil culto, apoiado numa
qualquer mcula de oficialismo, justa dose de auto-suficincia,
28 CADERNOS DE ADMINISTRAO PUBLICA

para: agir com senso e energia constante orientao phlica, que


e, ao mesmo tempo, to intima- considere inadmissveis quais-
mente ligado ao pensamento po- quer arbitrariedades e seja in-
pular, por meio de eleies c fenso ao esprito de casta,
IV - OS MltTOOOS DE ESTUDO E AS CONCEPES
POLTICAS MAIS INDICADAS

Requisitos administrativos em autogovrno, por sculos de


comuns I;teneralidade r'~lexerccio experimental - que
dos pases . ' quase j no temos capacidade
para perceber o canhestro do sis-
Ha"cndo assim, de algullla tema particular que estejamos
forma, passado em revista a ma- usando, justamente por nos ser
tria e os objetivos do estudo da to fcil usar qualquer sistema.
administrao, que devemos COI1- No estudamos a arte de go-
cluir quanto aos mtodos mais vernar: governamos. Mas o sim-
adequados a le, aos pontos de ples talento natural para neg-
vista que lhe so mais vanta- cios no nos resguardar de
josos? A tristes disparates em administra-
O gm'rno acha-se to proxl- o. Embora democratas por he-
mo de ns, algo to de nosso rana e escolha reiterada" ainda
trato familiar e cotidiano, que somos uns democratas um tanto
nos difcil perceber a necessi- primitivos.
dade de qualquer estudo filos- Por antiga que seja a demo-
fico sbre le ou - no caso de cracia, sua organizao luz das
empreend-Io - O sentido ex.1.to idias e condies modernas per-
de semelhante estudo. Longa- manece trabalho incompleto. O
mente habituados a locomover- Estado democrtico ainda pIe":'
nos por meio de nossas pernas, '"fisa ser aparelhado para arcar
resulta-nos' difcil estudar' agora com .os tremendos encargos de
a arte de caminhar. Somos um ammisttao, que. to' rpid-
povo prtico - um povo que se ffinte se vo acumulando por
tornou to apto, to versado causa das ne~idades de nossa
30 CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

era industrial c comercial. Sem tos, tm na vcrdade !11uita, ati-


estudos comparativos ele g(wr- yielades comulls.
no, no nos poderemos libertar
da errnea concepo de que a o mtodo da importao de
base da administrao, num Es- frmulas aliengenas
tado democrtico, difere essen-
cialmente daquela em que se Hoje em dia, j se pode in-
apia, num Estado no-demo- sistir, sem qualquer reserva, nes-
crtico. sa semelhana real de todos os
Depois dsse estudo, podera- governos, porque vivemos numa
mos deferir democracia a hon- poca em que os abusos de po-
rosa responsabilidade de deci- der, em pases como o nosso,
dir, pelo debate, em ltima an- so fcilmente apontados e de-
lise, tdas as questes essenciais tidos por uma mentalidade popu-
concernentes ao bem-estar pbli- lar audaz, alerta, inquisitiva e
co, bem como a de basear tda investigadora, e por um vigoroso
a estrutura poltica na vontade senso de independncia, que o
da maioria; mesmo assim, po- povo tem agora como jamais ti-
rm, somente encontraramos "era antes. Tardamos em reco-
uma regra de boa administrao, nhec-lo, mas um fato fcil de
igualmente aplicYel a todos os verificar-se. Tente-se imaginar
governos . .,No tocante s funes Ul11 govrno pessoal nos Estados
.administrativas, os governos to- Unidos. E' como tentarmos ima-
dos apresentam forte semelhan- ginar o culto nacional de Zeus.
a de estrutur-. Mais ainda: se Nossas imaginaes so dema-
quiserem ser uniformemente "iado modernas para isso.
teis e eficientes, devem ter uma Mas, alm de no constituir
f.orte semelhana estrutural. Por perigo, necessrio reconhecer
mais diferentes que sejam seus que so os mesmos, em todos
motivos, servios e energias, UI1: o~ governos, invarivelmente, os
homem livre possui os mesmos Idimos objetivos da adminis-
rgos, vsceras e membros que trao. Cumpre reconhec-lo, a
um escravo. Assim as monar- fim de no recearmos a idia
quias e as democracias: radical- ele procurar instruo e suges-
mente diferentes nouU:oS .aspec- tes em sistemas estrangeiros de
b ESTUDo DA ADM1NISTRAO 31

adminic,traj" c de nos libertar- c:e~, ~ubmet-la ao fogo lento


mos da apreenso de que porven- da crtica e purific-la, por desti-
tura pudssemos, cegamente, im- lao, das emanaes exticas.
portar algo incompatvel com os Sei que h um receio ocul-
nossos princpios. Dar a impres- to, em alguns espritos conscien-
,50 de cego desorientado aqt1le temente patriticos, de que u (~S
que denunciar as tentativas de tudo de sistemas europeus pos-
transplantao de sistemas es- sam assinalar a superioridade de
trangeiros para ste pas. Impos- alguns mtodos estrangeiros. O
s\'el! Tais sistemas absolutamen- receio fcilmente compreens-
te no medrariam aqui. Mas por vel, mas dificilmente confessvel
que no havemos de utilizar, na- <:'111 phlico.
quilo em que nos forem de qual-
quer modo teis, as instituies o mtodo histrico-compa-
estrangeiras, de que necessita- rativo
mos? No corremos o risco de Faz-se mister insistir na ne-
us-las moda estrangeira. cessidade de proscrever todos os
Transplantamos o arroz, mas prejuzos contra a husca, em
no o comemos com pauzinhos. qualquer parte do mundo afora
Recebemos da Inglaterra tda o nosso pas, de sugestes per-
nossa linguagem poltica, mas tinentes a ste estudo, isso por-
dela exclumos as palavras "rei" que em nenhum outro- setor de
e "lord". De original, que j[t todo o campo da poltica, quer
criamos ns, a uo ser a ao do nos parecer, podemos fazer uso
govrno federal sbre os cida- do mtodo histrico-comparativo
dos e algumas elas funes ela com mais segurana do que no
suprema crte? campo da administrao. Tal-
Podemos tomar de emprstimo vez, quanto mais frmulas no-.
a Cincia da Administrao, sem vas estudarmos, melhor: mais
risco e com proveito, desde que depressa identificaremos as pe-
saibamos distinguir em seus pos- culiaridades dos nossos prprios
tulados tdas as diferenas fun- mtodos.
damentais que a condicionam. Jamais poderemos conhecer
Cumpre-nos, apenas, pass-Ia nossas prprias debilidades ou
pelo filtro de 110ssas constittti- 110ssas prprias virtudes, compa-
CADERNOS DE AJMiNISTRA("KO PUBLICA

. r.1I1du-uos a ns me:;mo~. Esta- t uonais uu poltica::, (OtIJ que


1110S habituados demais com a franceses ou alemes nos pro-
aparncia e os procedimentos do curam explicar seus mtodos. S,'
nosso sistema: assim nos dif- vir um facnora afiando ht.iJ-
cil atinar com a sua ,'ercladeira mente uma faca, poderei apren-
~ i gnificao. der seu 1I10do de afiar, sem adu-
Talvez at o sistema ingls tar sua provvd inteno de co-
seja de tal maneira semelhante meter com ela um assassnio; da
ao nosso que carea de maior mesma forma, se vir um monar-
sentido, como ilustrao. De quista convicto administrando
modo geral, prefervel afas- eficientemente uma repartio
tarmo-nos inteiramente de nos- phlica, poderei aprender seus
sa prpria atmosfera e cuidar- mtodos administrativos, sem al-
mos de examinar, () mais deti- terar, por isso, uma s de mi-
damente poss\'el, sistemas com() nbas C011 vices republicanas.
os da Frana e da .\le1llanha. D:le pode ser\'ir seu rei, mas eu
\rendo nossas prprias institui- continuarei a sen,ir o povo. Gos-
es atravs dles, ns nos ve- taria, porm, dc servir meu so-
mos como os e;.;trangeiros nos lJcrano to bem quanto le serve
poderiam ver, caso nos olhassem o clle. Tcndo em vista esta dis-
sem preconceitos De ns mes- tino - isto , estudando admi-
mos, enquanto SOI11:ente a ns nistrao como meio de canali-
nos conhec<:f1110S, nada salJere- zar a nossa prpria poltica para
mos. prticas convenientes e de tor-
Note-se que a distino, nar administrativamente possvel
j estabelecida, entre adminis- ctn relao a cada um o que
trao e poltica, que torna to (lcmocrticamente constitucional
seguro o mtodo comparativo no em relao a todos - . estaremos
campo da administrao. Por- cm terreno perfeitamente seguro
que sabemos que no estamos c poderemos aprender, sem rro,
procura de princpios polticos, o CJue os sistemas estrangeiros
quando estudamos os sistemas tm para ensinar-nos. Criamos,
administrativos da Frana e da assim, um mecanismo de ajusta-
. Alemanha, no nos preocupam, mento para nosso mtodo com-
tiem de longe, as razes consti- parativo de estudo. Poderemos
o ESTUDO DA ADMINISTRAO 33

per~crutar a anatomia de gover- pases,- mas tambm condizentes


nos estrangeiros, sem r&:eio de com os hbitos americanos, Em
contrair quaisquer de suas doen- resumo: a arte poltica, segura
as ; poderemos dissecar sistemas (' prtica, deve ter a primazia;
aliengenas, sem receio de enve- a doutrina cle gabinete vir de-
nenar o nosso sangue, l'oi~, O que fazer, de origem
cosmopolita, dever sempre su-
Adaptar antes de adotar burdinar-se ao C01110 fazer ge-
lJ\11nalllente americano,
::.J ossa prpria poltica de\'c
ser a pedra cle toque de tdas Interdependncia e autono-
as teorias, Os princpios 110~ mia para os governos dos
quais devemos basear uma Cin- vrios nveis
cia da ~'\dministrao para a
;\mrica devem :oer ]lrincpi()~ ~usso dever assegurar a me-
repassados, at o lllago, da ati- lhor vida possvel a uma orga-
ra democrtica, E, para se afei- 1Iizao f ed eral, a sistemas den-
oarem aos hbitos americanos, tro de sistemas; fazer que os
tdas as teorias gerais (levem --- g( )\'emos distritais, municipais,
como teorias ~ manter-se 1111)- regionais, estaduais e o federal
destamente e111 segundo plano, \'i\',\lll com igual vigor e em con-
1lo somente nas discusses, mas dies igualmente saudveis,
at mesmo em nosso esprito -- mantendo cada um dles inques-
a fim de que opinies que ape- t ionil\Tllllcntc autnomo em sua
nas satisfazem aos padres ele prpria rbita e, todavia, enre-
gabiente no sejam dog111tica- dando todos les num sistema de
mente usadas, como se igualmen- interdependncia c cooperao,
te satisfizessem aos padres da propcio il ajuda mtua, A ta-
poltica prtica, Artifcios dou- refa rcvC'stc-se de suficiCllte inl-
t rinri()s devem ceder lugar a portncia (" magnitude para
prticas postas a proya, A per- atrair os melhores espritos,
feio terica, devem preferir- 11ste entrelaamento de auto-
se, sem hesitao, os arranjos nomia local e autonomia federal
no somente sancionados pela uma concepo muito moder-
experincia conclusiva de outros na, No se assemelha s com-
34 CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

billae~ ela federao imperial Equilibrada diviso de prer-


lia Alemanha. L, o govrno lo- rogativas entre os grandes
cal ainda no goza de plena au- Estados
tonomia. O burocrata est, por
tda parte, atarefado. ~ua efi- Se resoh'enllos ste problema.
cincia emana do csprt de (arps, dirigiremos outra "ez o mundo
ela preocupao de obedincia
Existe uma tendncia - ou es-
servil autoridade ele um supe-
tarei enganado? --, uma tendn-
rior ou, na melhor das hipte-
cia ainda obscura, mas j em ple-
ses, do imo de uma conscin-
cia sensvel. Ko serve ao p- na marcha - e claramente des-
hlico, mas a um ministro irres- tinada a prevalecer - para o
Jlonsvel. A questo, para ns, advento, primeiro de confedera-
consiste em saber C01110 clever~l(l ues de partes de imprios como
~er administradas no~sas sries o Britnico, e, finalmente, ele
de governos dentro de governos, grandes Estados. Ao invs de
(le modo que seja sempre do inte- centralizao de jloder, haver
rsse do funcionrio pblico ser- ampla unio, com equilihrada
"ir no somente ao seu supe- diviso ele prerrogativas. E' uma
rior, mas tambm ;t comunidade, tendncia para o tipo americano
com os melhores esforos de seu de governos ligados a governos.
1alento e a mais escrupulosa vi- em igualdade honorria e suhor-
f:ilncia de sua consclencia . dinao honrosa, visando rea-
Como poder tal servio fa- lizao ele ohjetivos comuns.
lar-lhe ao intersse mais co- Princpios semelhantes de liber-
1\1\1111, contribuindo abundante- dade civil esto suscitando, por
1WJ1te para sua subsistncia; ao tda parte. mtodos se11lelhantes
ilJtnsse mais caro, amparando' cle gO\'lTllO. E se os estudos
~!1as ambies; e ao intersse comparativus cle meios e moclos
mais elevado, firmando-lhe a de govrno nos habilitarem a
honra e estabelecendo-lhe a repu- oierecer sugestes que combi-
tao? E como conseguir isso, nem, de maneira prtica, largue-
no apenas em 111 bito local, mas za e vigor na administrao de
lIaiol1al ? tais governos, com docilidacle
o ESTUDO DA ADMINISTRAO 35

pronta a tda crtica pblica, s- os grandes departamentos do es-


ria e fundamentada, ter-se-o tudo poltico.
revelado dignos de se classifi- Que stes estudos se resolvam
carem entre os mais altos e fe- em tais sugestes, o que espero
ettndos de quantos j realizaram confiantemente.

( .~

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1111111111111111111111l1li11111111111