LA TUTELA DE LOS INTERESES DIFUSOS

Francisco Femndez Segado

Universidad de Santiago de Compostela (EapaiU)

1. Otra problemtica de indudable trasca- minada persona. con lo que la pelviven&. m

dencia jurfdica en las sociedades industria- estos supuestos de interdr difuso. de n critc-
lizadan de nestro tiempo cs la que se refiere P do de legitimrci6n procesal cllsico puede po-
ls intereses difusos y la bsqueda de me- ner en peligro la tutela de taler interesen. Aun
canismos jarldims eficaces para N tutela. mando ndmitimmos con Bidan Campos2 guc
Los intereses difusos, que. bien pueden Ua- estam~ ante sitnacionea jurdicas subjeti-
mam asimismo intereses de pertenencia di- WI. que no se esfuman ni pierden la natm-
fusa, porqoe pertmeccn a mochos en co- leza de tales por la circunstancia de que cada
mn, integrando todos ellos un conjunto uno de los sujetos que las ti~ularicen npon-
difuso. con lo que lo difuso es el gmpo hu- gan un grupa o ccmjmtto humano al qe le es
mano que coparticipa en el imer&s. y no tanll> amn ese mismo intcds (la afectscibn del
el interh mismo. que SC poedc percibir como interks perjudica al conjunto. y por lo mismo
concreto, se confunden con frecuencia co lar tambin a cada persona que forma parte de c1),
interesu ~lcuivos: en ambas casos el bien si mmtencmoa, en coherencia co ello, los
juridico protegido u indivisible; sin embargo. criterios de lcgitimaci6n procesal tndicions-
mientras mtn los timlares de un inter& difu- les y entendemos que nn individuo es16 legiti-
so no existe relacin jurdica alguna (pense- mado para recurrir en defensa de un ime&
mos por ejemplo en los consumidores y sua- dihrso que. sin embargo, en atant tal tambin
rios, si bien es cierto que rlltimameme han le es propio. es mis que probable que nos cn-
surgido organizaciones de tales, en quienes convemos ccm notabilsimos desqutibtioa
reclaman que cac las agresiones al medio entre las partes de ese proceso: n. pena-ta en
ambiente), sf que existe UIIP relaci6 de base defensa del medio ambiente frente a los verti-
entre los titulares de n imeres colectivo, rela- dos conta+adores de una gran empresa mul-
ci6n que viene dada por la vinculaci6n dirr&a tinacional; un consumidor enfrentado a rt
de los miembros del colectivo @ta ascciaci6n gran grupo de distribucin dc mercado.... etc.
o conjunta de asociaciones) o por un vnculo A la vista de todo ello se impone. pues,
jurdiu> que les relaciona con la parte contra- na radical mutacin de los esquemas tradi-
ria, por as llamarla (los discentes nivcrsita- cionales de la tutela jurisdiccional, una, como
rios por ejemplo). En todo caso. la diferencia dice Cappelletti. profunda metamorfosis del
tiende a atenuarse porque cada vez son mayo- Derecho Procesal para evitar que petmanez-
res los intentos de amplios scctres sociales can prcticamente desprovistos de. proteccin
de vettebrarse. de organizane jurfdicamane los intereses difusos, cambio qua posiblemen-
con vistas precisamente auna defensa mis cfi- te exija un abandono en ciettw casos de la
caz de esos intereses difusos. idea de subjetividad como categoria del Den-
Al tratarse de un interds cmn6mncntc com- cho pblico, cuya inmficiencia y efectos ne-
partido por muchas pencaas. su afeaaci6n gativos, cmno bien apunta De Cabo. se ha
plantea de inmediato la problem8tica de su
accaahilidad. esto es, de la legitimaci6 pro-
2 Ibidem, p. 340.
cesal para recurrir. que con los criterios
Mauro C~we~~arrt: La protcction
individualistas tradicionales requiere de una
afectaci6n actual y directa en la esfera jurdica dintdr&ts collectifs et de groupe danr le
pro& civil. M~umorphoscs de la pm&re
(derechos o intereses legtimos) de una dcter-
civile. en Revue Intemationale de Droit
chupad. 1975, pp. 571 y 10.
4 Carlos DE CABO MARTN: Democracia
Gerdn 1. BIDART CAWOS: Tratado y derecho e la crisis del Estado social, en
Elemental de Derecho Ccmstitucional Argenti- Sistema (Revista de Ciencias Sociales).
no, tomo 1 (El Derecho Constitucional de la N=. 1 lg-119 (monogr6fico sobre El futuro
Libertad), Edisr, Buenos Aires. ed. de 1993, dr1 Estado). marzo 1994, pp. 63 y SS.; en
p. 339. ConCrCtO, pp. 75-16.
252 REVISTA CHILENA DE DERECHO

manifestado en diversos sectores, uno de derecho a la paz..., etc. Por el contrario. los
ellos, desde luego, el que ahora os ocupa. cdigos constitucionales han sido rtisos en
Parece necesaria. consecuentemente, la sentar reglas que propicien la protecci6n real
bsqueda de nuevas categodas jurfdicas que de esos intereses cuya tutela reclaman, con al-
vincnlm en estos casos 11 proteccin no tanto guna salvedad a la que os referiremos m6s
a un sujeto cuanto I un &rnento objetivo adelante.
como puede ser la proteccin del inter6s co- Asf las cosas. hemos de recordar que el
lectivo. difuso o general. A ello se vincula estudio comparativo nos revela la existencia
intimamente la necesaria revisi6n del concep- de diferentes modelos co los que intentar In
to tradicional de legitimacin procesal, que defensa de estos intereses. Nos referiremos a
tambin FU Zamudio ha reivindicado ltima- continuacin a ellos:
mcntd. En la misma direccin. Haberle6 ha
A) El primero de CIDS modelos es el que
entendido que el reconocimiento de una legi-
considera la intereses difusoa como interesea
timacih para recurrir a ciertos grupos 0 orga-
pblicos. atribuyendo al Ministerio Fiscal la
niucionu podrfe tmer un. indudable virma-
lcgitirnacin proceral con vistas . la caarria
lidad instrtmental e orden a la efectividad
actuaci6n parn su protcccidn. Quti uno de lon
prllctica de 1~ derechos fudament.alcs. por-
ejemplos el respecto mis claros sea el de la
que tal cfeaivihd se produce tambitn a tra-
Conrti~ci6 del Brasil de 1988. cuyo eniculo
vds del plwalismo de In opinin pbli&.
129. inciso tercero, atribuye al Ministerio Pd-
bliw la fuci6n instituckmal de promover la
II. Las Constituciones de la mgonda por-
investigacin civil y la xci6n pblica civil
guerra. y de modo muy ecentusdo las de los
para la proteccin del paubnonio pblico y
ltimos veinte dos, re han hecho eco am ma-
social, del medio Pmbicnte y de otros intereses
yor o menor detenimiento de los derechos o
difusos y colectivos. En Europa. como coasta-
intereses difusos: derecho D disfrutar de un
ta Cappclletti*. esta f6rmula se ha revelado
medio ambiente adecuado. derecho a la salud.
corno mny poco eficaz por razones de muy
ala utilizd5n racional de los recursos natura-
dispar natwaleza. entre laa que no so las me-
les, derecho a 11 seguridad y salud de cons-
nos imporcantcs las de que. en muchos paises.
midores y usuarios, derecho al respeto del pa-
el Miniatino pblico no tiene ni la indgn-
trimoio histbrico srquitectico y cultural,
dencia ni la cspacializx+5n necesarias pam
convertirse en el puladin eficaz en la tutela de
estos intereses. en los que se hallan frecuente-
mente implicados conocimientos e informa-
* H&tor FLX ZAMuDto: La justicia cons-
ciones de naturaleza econmica, industrial,
tixional en el ordenamiento mexicano. en el
tecnolgica, cml6gica sanitaria.... etc.
colectivo. Esmdios judicos en torno a In
Constitucin Mexicana de 1917 en su septoa- B) El segundo modelo casiste en la crea-
g6sirno quinto anivers&io. UNAM. Mxico, cin de nuevos rganos pblicos cspecialiu-
1992, pp. 107 y SS.: en concreto, p. 183. dos, que en los ltim<n luaros han proliferado
6 Pcter HArmua: La jurisprudencia cons- por muchos pafscs. especialmente en relaciun
titucional de los derechos fundamentales. cm algunos de estos intereses difusos. As.
Efectividad de los derechos fundamentales. por poner un ejemplo, en materia de protcc-
en Antonio LPEZ PINA (ed.), La garanta cin de los consumidores podemos reardar Ie
coratitucional de los derechos fundamenta- creaci6n en Suecia de un Ornbndsman de los
les, Universidad Complutense-Editorial Consumidoms (1970); en Ingletena, de un
Civitas. Madrid, 1991. pp. 328 y ss.; en con- Director General of FUr Trading (1973). y
crso. p. 331. en Estado+ Unidos. de una Cawmcr Prodxt
TambiCn Bmm C.uaws. pche I en- Safcty Cormnirsion (1973). Eaamos en pre
teder qoe en loa interesa dihrsor estamos sencia de lo que podramos dcncminar .ge-
tambin en presencia de rimaciones jorfdicas ciar (u drgruws) administretivu altamente es-
subjuivas. K inclina por une ampliaci6n de pecialiudas, lo que si. de un lado. supone
la legitinuci6n procual, que debe reconocerse evitar el problrma a que os referamos en el
amphPmmte: a cada miembro del grupo efec- primer modelo de la falta de especialiuci6n,
tado. a un nmem plural de mirmbmr de ese de caro. entra% la multiplicaci6 de la buro-
grupo y a las wxixionec que tenga por fi- cncie administrativa co la disfuncionalidad
nalidad la defensa y protccci6n del medio am- que * la larga ello supone.
biente, del patrimonio cultural y wtstico, de
los intereses de los cautidoru.... etc., es
decir, de aquellos entes asociativos cys razn
de ser es pwirunetc la defensa de iutetuu * Mauro cm: 0 ICUSO dos co-
difllsos. smnidore: ) justi#. p. 313.
19931 FERNANDEZ: LA TUTELA DE LOS INTERESES DIFUSOS 253

C) Un terux modelo nos viene dado por Tm: la reforme de 1966. una accin ser6
la habilitaci6 legal a personas organiza&- admisible como cfoss action cuando: 8) el
DC: privadas para que pueda instar nrimero de los componentes del grupo sea ta
proasalmente la defensa de derechos titere- elevado qc no permita la intervencin CJI jui-
ser difusos. cano si de derechos o intereses cio de todos sus miembros; b) exista una ces-
propios oc tratan. Asf. en Alemania se ha con- ti611 de hecho y de derecho comdn a todo el
figurado P accibn de esta naturaleza gmpo: c) las demandas y acepciones dc lar
(Verbo~&fage) a la que pueda acudir cicr- pates mrrespondan a las que todo el grtlp
tas asociaciones. en especial m materia de pdrfa proponer, y d) las partes representen de
conrurnidores. Anloga solci6n implam6 en forma correcta y adecuada los intereses del
Francia la llamada Ley Royer (1973) qe grupolo. La ampliacin de los requisitos
imitny una suerte de ocrion collectivr que. atinentes P la admisibilidad de Ia acci6n. P tf-
aunque twrittgid~ tras la refotma legal de tulo de clnss action no ha alterado. sin em-
1988, sigue legitimado a ciettas asocircioncs bargo. como se ha puesto de relieve, la cir-
pa instar del juez civil 0 penal que remeIva cunstancia de que puedan seguir siendo
el cese de actividades ilkitas atentatorias co- tutelados por la misma derechos intereses
IR intereses difusor o. en el mbito. por ejcm- oolcctivos o difusos con independencia yn de
plo. de la derechos de consumidores y NP- que se trate de bienes indivisiblemettte omsi-
rios. que ordene la elimixi6 de cllurulas dcndor. o de bienes divisibles o individua-
cmttnauales vejatorias. lizables. perteeckter persamlmentc a cada
Ha sido, sin embargo. en las Estada Utti- miembn, del grupotf De los requisitos prece-
dos e donde este mcdclo ha arraigado co dentmtmtc expuertw hemos de entresacar la
mayor fncm y relevancia a travts de la Un- importante cosideraci6n de que el recurso a
mada das.7 adion. Ccmo seflala Vigor&. la una clase ocfion no requiere dc la existencia
class aaion del $iotanr noneamericao. ba- de una rsocki6n legalmente preconstituida;
sada en Ia equity, presoponc la existencia de cualquier miembro del grupo grupo de
un elevado nmero de titulares de pretensiw miembros que el juez considere adecuada-
cs jurdicas individualea, posibiliwdo el tn- mente r.qmrcntativo del misma grupa puede
tamiento proccs~ unitario y simult4tteo de to- ser autmiudo para litigar por el conjunto del
du ellas, a travb de la intervencibn en el grupo.
juicio de un nico cxpanenw del grpo. Rc- Hemos finalmente de significar que en el
gulndr por lar Federal Rules of Civil ordenamiento jurldiw procesal nortumetica-
Rocedure de 1938. este tipo de recrss han no se posibilita que el daflo resarcible en este
asumido n papel realmente cemral en el
ordenatnicnto jurldico norteamericano.
En su redaccibn original. la Rule 23.
reguladora de la char Q&?R. estableci las si-
guientel reglas fundamentales: a) admisi- t Asimismo, ser6 admisible una accin
bilidad de la clarr acrion cuando fuese impo- como ckxs oclion cuando: a) el cnjuicia-
sible reunir P todos los integrantes del grupo; miento de acciones separadas individuales
b) posibilidad de que el juez verifique un con- (por parte o contra loo miembros del gmpo)
trol sobre la adecuada representatividrd. y pudiera conducir a resoluciones contradicto-
c) cmpxmcir atiisrno del juez para consta- rias cm respecto 8 quieres no figuran BL el
tar la exirtatcir de un. comlrnidad de intere- procero; b) el juez cnticnda que la cnesti6n
ses entre 1.x micmhrol del grupo clic. wmdn a todos los miembros del grupo debe
En 1966. las dificultades pmcu&s plan- prevalecer sobre las cuestioner atinentes a los
teadas por la pwibilidad abierta por la r- minnbros individualmente considerados. y
dcnaci6n de 1938 de calificar este tipo de ac- c) k class ac~ion es el medio que se entiende
ciones de wwni ccm ri trfptica @nu. hybrid como mAs idneo para la rcsolci6n de la con-
y spwimu) en el que el elemento decisivo de troversie
la difiuci6n en la atunleza del dcmcho o I Ada PEU&ZWJI GWKWEQ.: Acceso P
intcrh objuo de la ccmtrovcnia, cxmdujercm a jutiga e garantinr constitucionair no prwesw>
la tTJfQ"lla de 1s Rule dmcr 23. que ha do consumidor. en SALVIO DB Fmtmtttnm
pasado . definir lar class ocrions de forma TEIXRIRA (coord.). As garantiar do cidadao
generd y nitalia. na justiqa. pp. 293 y 66.: en concreto. p. 2%.
t2 Ejemplo ckiw de clase oction en de-
fara de derechos subjetivos diviriblu fue el
Caso Eiwn. del que umwiera el Tribunal Su-
3 Vincenm VrooRm: Iterusi collecttivi premo e 1974. y al el que tres millones y
e p-so: la legittimuiaaa rd +n, CM- medio de accionistac de la Bolsa de Nueva
M. hl.ilmo. 1979. p. 254. York recurrieron, a travCs del Sr. Eisen.
2.54 REVISTA CHILENA DE DERECHO [Val. 20

tipo cspdfico de procesos no tenga que cir- pr~eccin. como acabamos de indicar. a tra-
wnacnbine necesariamente al dafio causado a ves del habeos corpus.
las Partes litigantes. sino que pueda incluir Quid la cuestin mk controvertida haya
todo cl dafio causado por cl msr wrong- sido la de determinar que ha de entenderse por
dmr. solucin jurfdica. verdaderamente BU- derecho lquido y cierto. Segn cl concepto
daz. eano resalta Cappelletti. que sc separa delineado por la doctrina y la propia jnrispm-
radicalmente de una concepcin formal y ti- dencia16. derecho liquido y cierto cs cl que
gurosa de algunos de los principios fundamen- se presenta como manifiesto en su existencia.
tales del ordenamiento jurfdico procesal. delimitado en su extensin y apto para ser
mmo es cl dc que los efectos de un pronmcia- ejercido en cl momento de su impetraci6n; cn
miento jutidictional ~610 pueden extenderse otras palabras. ha de tratarse de un derecho
a las personas formalmente emplaradas y. por expreso en una norma legal que rctbta todos
lo tanto. cl menos presentes de iwc en cl prc- los mqtiitos y condiciones de aplicacin al
ceso. impetrante. Por lo dcmis. conviene destacar
Aunque en sentido estriao nada tiene que que la lesin del derecho puede haberse con-
ver cm las closr acfionr, s crcemos poder sumado. como asimismo ser tan ~610 emi-
ubicar dentro de este modelo cl denominado nente.
mandado de scgurango colectivo brasilcilo. As perfilado. hay que sealar que cl
El mandado de scgumnqa, que ranoata su inciso LXX del mismo PR Se de la Constitu-
origen a la Constitucin de 1934. se ha eon- cin de 1988 institucionaliza la figura del
vertido a lo largo de las ltimas dkcadas en el mandado de segurongo coletivo. A tenor del
Principal medio de impugnaei6n de los actos refetido precepto. quedan asimismo Icgitima-
del poder pblico en Bmsilt4. dos para la interposicin de un mandodo de
La Ccmtimei6n de 1988 pnscribc en bu seguranp: a) un partido poltico con reprc-
an. 59. inciso LXM. que: Se eonccdcr man- sentacin en el Congreso Nacional, y b) una
dado dc segwmp para proteger derecho lf- organizaei sindical. entidad de clase o aso-
quido y cieno no tutelado por habas corpus ciacin legalmente constituida y cn funeiona-
o hubeas doro. cuando el responsable de la miento desde al menos un aio, en defensa de
ilegalidad o del abuso de poder fueren autori- los intcrescs de sus miembros o asociados.
dades pblicna o agentes de personas jurfdicaa Este instituto sc asienta. pues. cn dos clcmcn-
cn el ejercicio de atribuciones del poder pbli- tos perfectamente diferenciados: uno
co. La ordenacin constitucional consolida. institucional. caracterizado por la atribucin
cn lnea con la tradicin constitucional imnc- de legitimaci6n procesal a instituciones
distamente anterior, la perfecta delimitacin asociativas para la defensa de los intereses de
entre los instnnncntos proecsales del habeas sus miembros. y otro objetivo consustanciado
corpus y del mandrrdo de segw<l~co. rcscr- por el empleo de este instituto para la defensa
vando cl primero para la proteccin de la li- de los intereses colectivos.
bertad pcrsoaal. entendida con cierta amplitud As configurado. cl mandado de scgu-
en el sentido de libertad de circulacin. y cx- rrrn$rr colerivo ha suscitado 1s problcm8tica
tendiendo cl bmbito material del segundo. de si es un instituto vaido para la proleccin
como es doctrina pacficamente aceptada tanto de los intereses difusos. Aunque algn scetor
por la doatina eientttIca15 eomo por la juris- doetrina117. II la vista de la exigencia eonstitu-
prudencia, a todos los derechos constituciona- cional de que se trate de derecho Uquido y
les de la pcnona humana. con 1s sola exclu- cierto. ha mostrado sus dudas acerea de la
sin de la libertad personal. objeto de admisibilidad de este instituto para la defensa
de intereses difusos, dudas fmalmente rcsuel-
tas en un sentido Positivo, mtendcmos con la
mejor doctrina8 que aquellas asociaciones
l3 Mauro CAWEUE-CII: 0 .~so...~. op. que tcngm, entre sus fine3 institucionales, la
cit.. p. 315.
l4 Jose Carlos BARBOSA MOR~IRA: El
mandado de seguranca. en Augusto M. l6 JosC Afonso DA SILVA: Curso de
MORP.UO (coord.), Tutela procesal de las li- Direito Constitucional Positivo. 9 cd..
bertades fundamentales, JUS (Fundacin Malhciros Editores, So Paulo. 1993. p. 391.
para la Investigaei&~ de las Cimcias Jutdi- t JosC DA SILVA PACH@CO: 0 mandado
cas). IA Plata. 1988. oI>. x9 Y ss.: cn conere-
L. .
de seguran~ c outras a@cs eonstitucioncis ti-
10. p. 210. picas, 2. Cd., Editora Revista dos Tribunais.
l5 Jost CASTRO Nm: Do mandado de So Paulo, 1991. p. 254.
seguran~ c otros meios de defensa contra atw ta Josd Afonso DA SILVA: Dircitn Am-
do poder publico. Rio-So Paulo. 7 Cd.. biental Constitucional, Malheiros Editores,
1968, p. 28. Sao Paulo. 1994, p. 223.
19931 FERhANDEZ: LA TUTELA DE LOS INTERESES DIFUSOS 255

protecci6 de intereses difusos, como por La ConstituciQ de Portugal, tras su refor-

ejemplo el medio ambiente. estarn indiscuti- ma de 1989, se ha situada claramente en esta
blemente investidas de legitimaci6 para ecu- direcci6n. En efecto, su an. 52.3 confiere B
dir a este instituto cca el objeto de instar judi- todos. personalmente o por medio de las eso-
cialmente la tutela del inter& de que se trate. ciacioncs de defensa de los intereses en cues-
D) El cuarto y ltimo modelo de defensa ti&. un derecho de accin popular en los ca-
de los intereses difusos esti constituido por la sos y tdrminos legalmente establecidos, y
accin popular, que al suprimir cualquier limi- significadamente, un derecho a instar la pre-
te de legitimacin pam recurrir posibilita que vencin, el cese o la persecucin judicial de
toda persona pueda litigar para la tutela de it- las infracciones contra la salud pblica, la dc-
tcrc.scs colectivos 0 difsos. gradacin del medio ambiente y de la calidad
Un amplio sector doctrinalg se ha mostra- de vida o la degradacih del patrimonio culht-
do muy proclive a esta frnmla procesal. aun- ml. derecho que acoge entre sus contenidos el
que algn autor favorable a la tima haya poder requerir para la persona o personas le-
alertado sobre los peligros que encierra una sionadas en sus interues la correspondiente
tan notable ampliacibn de la legitimaci6n pro- indemnizaci6n. Esta previsin constimcional.
cesal. considerando imprescindible cl estable- aunque ha ampliado los mecanismos de tutela
cimiento de sanciones frente P Ias acciones te- de los intereses difusos, ajuicio de Mirandau.
meraria&). Si embargo, Csppclktti*l, aun ha introducido un elemento de confusin entre
entendiendo que se trata de un modelo utilsi- la accin propiamente popular (accin judicial
mo y harto simb6lico en cicrton supuestos. dirigida B la defensa de los intereses pblicos
como en el de In proteccin de los bienes cul- por parte de cualquier ciudadano) y algo di-
turales y artsticos. adviettc acerca del notable verso (aunque se le denomine con idbntica ex-
riesgo que puede derivarse de una inadecuada presin). una accin colectiva. mis o menos
rcprescntatividad de la parte, co el resultado corrcspondimte a las class actions del Derc-
incluso de que hasta cl efecto de las decisio- cho norteamericano o a figuras snilogas.
es judiciales pueda corromperse. Tambin la Constitucin de Brasil de 1988
En todo caso. la realidad constitucional acoge este instituto. De conformidad con el
os muestra la progrcsib creciente del reco- inciso LXXIII de su art. 5*. cualquier ciudada-
nocimiento de este tipo de accin. Y as. del no queda legitimado para ser parte legtima B
remnocimiento de esta accin en la legisla- los efectos de interponer una accibn de esta
cin ordinaria se ha pasado a su cmstirucio- naturaleza (aco popular). dirigida a anular
ndizaci6n. un acto lesivo del patrimonio pblico o de
cualquier entidad de la que el Estado sea
partcipe. de la moralidad administrativa, del
medio ambicntc y del patrimonio hist6rico y
l9 VCase por todos. Hein KOz Public cultural, quedando cl actor. salvo que se ccm-
intercst litigation: a comparative survey, en pruebe la existencia de mala fe, exento dc
Mauro c mm (Cd.). Acces to justice toda u0st.a judicial.
and the Welfare Statc, Sijthoff. Bruylant. A juicio de Da Silva?, estamos ante una
Klett Cotta. Le Monnier. Alphe ea dcn Rij, autintica garanta constitucional de naturaleza
Bruxclles, Stuttgart. Firenze. 1981. pp. 85 poltica. en cuanto que revela una forma de
y IS. paticipaci6n del ciudadano en la vida pblica,
2o JoaC Carlos B.~BOSA Momwa: A B la par que, asimismo. ente una verdadera
aclo wwlar
. II
do direito brasilciro como instru- accin judicial. ya que es un medio de instar
menta de tutela jurisdiccional dos chamados una actuacin jurisdiccional orientada a la de-
interesses difusos. en Studi in onore di claracin de nulidad del acto lesivo. Se trata,
Enrico Tllio Liebmen. Giuffrb Editore, Mi- desde luego. de una garanta colectiva en la
lano. 1919. val. 4Qs pp. 2673 y 1s. medida en que el actor popular pretende la
2 Mauro CAPPELLE-~: 0 accsso dos defensa de intereses colectivos. que no perso-
consumidores & justica, op. cir., p, 317. nales.
= Este es el caso de Italia. en donde una Es precisa sck&r la amplitud de los inte-
ley del ao 1967 legitim a cualquier ciudada- reses protegidos. ya muy clara cn la propia
no para recurrir en orden a conseguir la anula-
cin de licencias de costrucci6 ilcg-
timamente concedidas por la Administracibn 21 Jorge MIRARA: Manual de Dircito
pblica. En Estados Unidos. la Clean Air Constitucional. tomo IV (Dkitos fundamen-
Act de 1970 posibilit una acci6n de cual- tais). p. 67.
quier ciudadano. un no viendose directamcn- u Jos Afonso DA Suva: Curso de
te lesionado en su bar&, contra cualquier ac- Dircito Constitucional Positivo, op. cir..
tividad ilegal de poluci6n atmosfrica. p. 404.
256 REVISTA CHILENA DE DERECHO

diccin del precepto constitucional. y mis atk efectiva tutela de lm derechos o intereses di-
en so desarrollo legidrtivo. De ahl que se fusos pasa por integrar procesalmente desde la
considere lesivo del patrimonio pblico, accin pblica del Ministerio Fiscal hasta la
todo acto u omisi6n administrativa que perju- creacin en ciertos bobitos de rganos admi-
dica al eratio o II la AdministraciQ. o que nistrativos especializados. parando por la hs-
degrada bienes o valorea artisticos. cvicos, bilitacin legal para recurrir tanto de asocia-
culturales. embimtaler o hiw5ricos de la co- ciones privadas como de individuos y. en
munidad. ltimo drmino. posibilitando cl recurso B la
En cuanto a la moralidad administrativa acci6n popllar.
a que se refiere la norma ccmimdonal. debe Por lo demis, la dinamicidad de los ordc-
entenderse que no se trata de la moralidad co. namientos ccmstitucicmalw y de la misma ju-
mn. sino de la mor&lad jurdica, lo que. en rispmdmcia se pone dla P dfa de relieve en
definitlvs. viene a suponer que la moralidad este pinto. Argentina nos ofrece buenos ejan-
administrativa se identiqnc con el conjunto plor de esta dinamicidad.
de reglas que disciplinm la xtnaci6n de la Los ordenamientos constitucionales pro-
Adminbtnci6it pIblic& vincialw han dedo II este rerpecta pasos muy
Digamos por ltimo que eata ncc& re ha notables ett orden a facilitar la accionabiidad
tito complementada por la dmcminaIa ac- de lw intereses difusos. Y as. la Ccmrtitcia
cin civil pblica de responsabilidad por da- de la Provincia de Salta. de 1986. at su art.
tlos crmeada al medio ambiente. al consumi- 88. remite expresamente al legislador ordina-
dor o a bienes o derechos de valor artfstico. rio a efectos de la rcglammta&n de la legiti-
esttico. histrico y turstico. Esta accin. midad procesal de la persona o grupa de per-
como Las correspondientes medidas cautelares. sonas para la defensa jurisdiccional de los
pledc interponerse ante el juez del lugar en intereses difusos. A PU vez. la Cwstitocin de
que presuntamente se haya producido el dafio. la Provincia dc C6rdoba. de 1987. dispone en
por el Ministerio pblico. la Federacin. los su IR 53 que la ley grlrmtiza . toda persona.
Estados y los Municipios. los organismos des- sin perjuicio de la responsabilidad del Estado,
centralizados. empresas pblicas. fundaciones la legitimacin para obtener de las autoridades
y empresas o sociedadcr de economa mixta, la protecci6n de los intcrescr difusos. ecol6-
aunque umbidn (y este CI el rasgo mgs signi- gic<n o de cualquier fndole. rewmocidos en
ficativo en lo que ahora importa) por wxis- esta Constituci6n.
ciones pi-hdas. cuando incluyan entre NI i- Por lo demis, ri los intereses difusos
nes inctitucionaler 11 proteccin de los traspasan el umbral del Derecho constitwi~
referidos intereses. nal. no habr6 de descansrse la posibilidad de
A la vista de la pluralidad de modelos ex- instar de la jurisdiccin constitucional su II-
puesta, de las ventajas y desventajas qoe cada tisfsccin. Podrfa hablarse de ese modo, cano
uno de ellos encierra. no Podemos pino estar ha hedm la doctrina argentina18. del amparo
de acuerdo con Cappe4ettin curmdo sostiene colectivo.
qoe la soluci6n m6s eficaz ha de ser una rolu- La misma Corte Suprema argentina as lo
tin plural, o lo que es igual, una combina- vino a entender en su conocida sentencia de
ci6n de los distintor modeloa, que por lo dc- 10 de mayo de 1983, dictado en el Coso
mlr pueden ser perfectamente integrados Karros, Alberto c. Poder Ejccdvo Nacional.
entre al. Crwmas. en consecuencia, que la en el que otorgd el am~wo solicitado por un
gmpo de pticulnres contra el Ejecutivo de la
N1cin que hab. sutotizado a emprew japo-
nesas a upnr cn sgtm de jurisdiccin ar-
= La accin PoPular. ya antrmp1ada por gentina. y luego e exportar, catorce ejemplaru
la anterior CmatitwiQ brasleiIa. ai bien no de delfines. La Corte razawfa del modo ri-
uactamente en los mismos t&mino~. fue dc- guiente:
snrrollad~ p In Ley W 4.717.4e 29 de junio
de 1965, que admitib PU ejercicio con la finali-
dad de tutelar. cano cormspmdientw al patri-
monio de las entidades pblicas (bien cm&
tucionalmente tutelado). los bienes y derechos Zn Augusto M. Moite~w y Carlos A.
de valor econ6mico. nnistico. estitico. hist6ri- VAWI: El Amparo. RCgimen proasal.
co y turstico. Librerfa Editora Platense. La Plata. 1992.
26 los6 Afonso DA Sav~: Curso de pp. 211-216. A:imismo. Humbeno Qumoa
Dimito Constitucional Positivo, op. cir:. Lave: Ha natido el amparo colectivo, con
p. 405. motivo del derecho de replica. en La Ley.
n Mauro CAmuam: 0 ~CCSSO dos tio LVI. Np 168. 2 de septiembre de 1992.
consumidores 1 juti#, op. cir., p. 317. pp. 1 y SS.
 19931 PFXNANDEZ: LA TUTELA DE LOS INTERESES DIFUSOS 257

Estn habilitadoa pan iniciar una accibn derecho que aqu se recortoce se convierta en
de amparo aquellos que lo hacen a titulo un multiplicador de respuestas idterminables.
personal o en representaci&t de sus fami- En un caso de esta naturaleza -reflexiona la
lias. atando la fmalidad que persiguen es Corte Suprema argentina-. quien replica asu-
el mantenimiento del equilibrio ccol6gico. me una suetfr de representaci&t mlcctiva. que
gXBtin esu que se encuentra implcita en lleva a cabo M virtud de una preferencia tem-
el m. 33 de la Constitucin Nacion@(...). poral, previo reclamo al rgano emisor de la
Todo ser humano posee un derecho subje- ofensa.
tivo I ejercer las acciones tendientes a la Corno con bwx criterio ha ertimado Qui-
protecci6n el equilibrio ecol6gico (...). En roga Lavi3t. esta importante interpnuci6n
efecto, la destrucc&. modifiicacin o alte- jurisprudencia1 abre la accin pblica P favor
raci6n de un ecosistema interesa P cada in- de cttalqnier ciudadano que pida amparo de
dividuo. y defender su h8biut constituye cualqtderinter& difuso.
MI necesidad o cmvmiencia de quien su-
fre el menoscabo. con independencia de III. la Costituci6 espaola de 1978 se
que otrw miembroa de la ccmunidad no lo ha hecho eco en so articulado un cierta am-
comprendan ari y soporten lo3 perjuicios plitud de buen nmero de intereses o derechos
sin inrentar defensa. difusos. El art. 43.1 reconoce el derecho a 1s
proteccin de la salud. El art. 45.1. P su vez,
En otn sentencia, la Corte Suprema srgen- enuncia que todos tienen el derecho P disfru-
tina admiti la legitimidad procesal de un ciu- tar de un medio ambiente adecuado pera el
dadano pare recurrir en emparo, ejerciendo desarrollo de la persona; en conexi6n con
una suerte de representacin colectiva de un este derecho. el an 45.2 atribuye a los pode-
rector de la sociedsd, con ocasibn del derecho res pblicos la obligacin de velar por la utili-
de rCplka frente a una informaci&t difundida zach racional de todos los recursos nstnra-
por un medio de ccmunica~n social (el Ca- les, con el fm de proteger y mejorar la calidad
nal 2 de la Televisin) considerada -p-x el de 1s vida y defender y restaurar el medio am-
recurrente- ofensiva a los sentimimtos reli- biente. remititndose finalmente (art. 45.3) el
giosos de una pstte de la poblacin argentina legislador pan la fijacin de sanciones pma-
(quienes profesan la religin ut6lica). les o. en su caso. edminiatntivas. as cano la
Parte al efecto la Corte Suprema de la dis- obligacin de reparar el dado causado. rapec-
tincibn acogida por el derecho norteamericn- to de quienes violen las determinacioner in-
no. s los efectos de considerar la h&ilitatin mediatamente antes fijadas. El arr. 46 atribuye
pera le revisin judicial, entre los intereses P los poderea pblicos la obligacibn de gann-
materiales, los ideolgicos y los que se re- tiur la consewaci6n y promover el enrique-
fieren a La vigencia efectiva de la lepo. Y cimiento del patrimonio histrico. cultural y
hecimdo suya la no&% del ime& ideol6gi. artistico de los pueblos de Esptia y de los
CO. cano concepto habitante de la accio- bienes que lo integran. Igualmente. los pode-
nrbilidad. entiende la Cone que, dada la gra- res pblicos quedan obligados a garantizar la
vedad surten&1 de la ofensa. su efecto defensa de los consumidorer y usuarios. prote-
reparador alcanza. sin dude, al conjunto de giendo, mediante procedimientos eficaces. la
quienes pudieron sentirse con igual intensidad segutidad. la salud y los legtimos interwee
ofendidos por el mismo agravio. en las condi- econ6micos de los mismos (wt. 51.1).
ciones que el legislrdor establezca. o el juez, En el orden ya de le legitlnscin pmcesll.
frente a la omisi6n del legislador. estime pm- la Constituci6n remoce el derecho P la jwis-
dente considerar, a loa efectos de evitar que el diccin para alcanzar de los jueces y trikna-
lea la tutela de los pmpioa derechos e intere-
ses legtimos (ah 24.1). si bien, en el art. 125,
re habilita asimismo. aunque de modo un tao-
r, A tenor del ert. 33 de la Constitucin to lac6nim. e los ciudadanos pare el ejercicio
de la Nacin Argentine: Las declaraciones. de la nczi6n p ular. en le que, como dice
derechos y garantas que enumera la Constitu- Gonzlez PCrez p , la legitimacin activa pue-
cin. no serlo entendidos como negncin de de reconocerse en defensa de la legalidad. por
otros demhos y garantas no enumerados.
pero que nacen del principio de la robera&
del pueblo y de la forma re+blicana de go.
biemo. 31 Htnnbeno Qutrtoo~ LAVI& Ha nacido
3~ Cfr. el efecto, Richard B. STBWART: el amp.ro colectivo..., op. cir., p. 1.
The refornwicm of American Administrative 2 Jess GotiL6z Ptmz Cotetsltios a
I.aw~. Harvard Law Reviea, val. 88. N* 8, la Ley de la jurirdicci6n cmtencioro-edminis-
junio de 1975. p. 1669. trava. Madrid. 1978. p. 434.
258 REVISTA CHILENA DE DERECHO [Val. 20

lo que el demandante @ti deducir la prctm- o mleuivos. En todo casc.. el Tribunal Cwsti-
si6n sin la necesidad de invocar la lesin de tucional ha sostenido de modo incqttfvoco la
un derecho subjetivo ni de un itttcr& legtimo constitucionalidad de. la lcgitimsci6n proccaal
propio. de los ciudadanos para la defensa de los intc-
La acci6n popular presenta un especial in- reses comunes. de id&mica manera que si se
te& cn lo que ahora nos ocupa. De ella lo tratase de intereses propios:
primero que hay que significar cs que ha de
ser interpretada resttictivamente. esto es, en ...Dentro de los supuestos -razona cl Alto
los casos expresamente reconocidos por la ley. Tribunal-35 en atencin a los cuales se es-
El am 19.1 de la Ley OrgBnica 6/1985, de 1 tablecen por el Derecho las acciones pbli-
de julio, del Poder Judicial. por si hubiese al- cas, se encuentran los intereses comunes.
guna duda, zanja la cuesti6n de modo tajante ea decir. aquellos en que la satisfaccin
al prescribir que: Los ciudadanos de naciona- del inters comtln es la forma de satisfacer
lidad cspafiola podr&n ejercer la accin popu- el de todos y cada uno de los que comp*
lar, cn los casos y fomw establecidos en la ncn la sociedad, por lo que puede afmar-
ley. determinaci6n que se ccmplementa cal SC que cuando un miembro de la soedad
la de que no podti exigirse fianzas que por defiende un interts cotn6n sostiene sirnttl-
su inadccuaci6tt impidan el ejercicio de la ac- theamente un intcrs personal, 0. si se
cih popular, que seti siempre gratuita (an. quiere desde ara perspectiva. que. la tica
20.3 de la misma Ley Orginica del Poder Ju- forma de defender el interts personal es
dicial). sostener el inter& comn. Esta solidaridad
El contenido del IR 125 de la Constittt- e interrelaci6n social especialmente inten-
ci6n puede ser reconducido al enunciado del sa en la pcca sctual. se refleja en la
ah 24.1 de la misma (derecho de todas las concepcih del Estado como social y dc-
personas a obtener la tutela efectiva de los mocrtica de derecho, que consagra la
jueces y tribunales en el ejercicio de sus dere- Constituci6n (art. lp.l). en el que la idea
chos e intereses legitimos sin que. en ningtbt de inters directo, patticular. como requi-
caso. pueda pmdutie indefensin). tal como sito de legitimncirl. queda englobado en
ha sido admitido por el Tribunal Gmstitucio- el concepto mis amplio de ime& legitimo
naP. para el que puede aceptarse que entre y personal. que puede o no ser directo,
los derechos e intereses legtimos para los doctrina esta filtima asumida por el Tribu-
que. como derecho fmdmnmtal, se tiene el de nal Constitucional en su primera jurispm-
recabar la tutela judicial efectiva, figura el de den&%.
ejercitar la acci6n pblica en su r&imcn legal
concreto. pero de ello, esto es. de la conexin En nuestro ordenamiento. la manifestacin
entre derczho de accin (derecho a ejercitar la cl&sica de la accibn popular es la acci6n penal.
accin popular) y derecho constitucional, no que es pblica y pera cuyo ejercicio. con arre-
puede en modo alguno extraerse la necesidad glo a las prescripciones legales. todos los ciu-
de configurar aqutl (el derecho dc accibn. el dadanos erpafioles estn habitados. cano re-
derecho al ejercicio de la accin pblica) de conoce el BR. 101 de la Ley de Enjuiciamimto
manera distinta. m definitiva. de eaa conerin Criminal, que, mis adelante (en su art. 270).
a que acabamos de aludir no puede prelen- determina que todos los ciudadanos espatio-
derse extraer un rkgimen legal diferenciado les. hayan sido o no ofendidos por el delito.
del que ha sido configurado por el legislador pueden querellarse. ejercitando la accin pa
para la accin pblica o popular. pular establecida m el LIR 101 de eata Ley.
La t?mtstihlti6rl no ScIMa los .qJcstw en A la vista del Cdigo Penal. presenta inte-
qne podr ejercitarse la accin popular. si bien 16s cspecisl. en lo que ahora importa. la Sec-
su Bmbito material mPs adecuado parece que cin segunda del Capitulo 2* del Ttulo V del
debe encontrarse en el de loa intereses difusos Libro II. que tipiftca los delitos contra la salud
pblica y el medio ambiente. Al efecto, es de
destacar el a-t. 347 bis, que castiga con la
pena de arresto mayor y multa de 175.000 a
3 De la misma opini6n es los6 Manuel 5.ooO.tXXl de pesetas a quien. contraviniendo
SERRANO ALewc.4: Comentario al artculo las leyes o reglamentos protectores del medio
125 de la Constituci6n. en Fernando GARRI-
w FUA @ir.), Comentarios a la Constitu-
W6n. Civitas. 2. ed.. Madrid, 1985. pp. 1846
y SS.; en concreto. p. 1850. I5 STC 62/1983. de Il de julio, fund. jur.
y Sentencia del Tribunal Constitucional 29. A
(en adelante STC) 147/1985. de 29 de octubre. 3 b STC W1982, de ll de octubre. fund.
fundamento jurdico 3Q. jur. 30.
19933 FERNANDEZ: LA TUTELA DE LOS INTERESES DIFUSOS 259

ambiente, provocare o realizare directa o indi- accin para exigir la observancia de la legisla-
rectamente emisiones o vertidos de cualquier cin urbanstica y de los Planes. Programas,
clase en la atmsfera. el suelo 0 las aguas te- Proyectos. Normas y Ordenanzas.
rrcSl,eE 0 marctimas. qe pongan en peligro Al margen ye de la acci6n popular. hemos
grave la salud de las personas. o puedan perju- de hacemos eco de algunas otras vas que el
dicar gravemente las condiciones de la vida ordenamiento jurfdim espaiiol ha instrumen-
animal, b3 ues. espacios naturales 0 planta- talizado en los ltimos afios para la tutela de
ciones tiles 77 intereses difusos.
En todo caso, cn otras nom~as legales en- La defensa de los consumidoru y usuarios
contramos asimismo mmifestaciones puntun- ha sido abordada por la Ley 260 984, de 19 de
les de la accin popular. En relaci6n con la julio, General para la Defensa de los Consu-
cw&5n que ahora nos preocupa. los intereses midores y Usuarios. La Ley atribuye (art. 20)
diftwz$, podemos recordar entonces que el un derecho de representacin a las Asocia&-
mt. fP.2 de la Ley 16/1985, de 25 de junio. del nes de consumidores y usuarios que se consti-
Patrimonio Hist6rico Espaiol, declara pblica tuyan con arreglo a la Ley de Asociaciones y
la accin para exigir ante los rganos adminis- tengan como finalidad la defensa de los inte-
trativos y los Tribunales Contencioso-admi- reses de aquellos. incluyendo la informacin y
nistrativor el cumplimiento de lo previsto en educacin de los mismos, bien sea con ca&-
esta Ley para la defensa de los bienes inte- ter gcncral. bien en relacin con productos o
grantes del Patrimonio Histrico Espaol. servicios detcrrninadon. Estas Asociaciones.
Asimismo, el art. 235.1 de la Ley sobre rkgi- que pueden llegar P ser declaradas de utilidad
men del suelo y ordenacibn urbana (Texto re- pblica, representan a sus asociados y quedan
fundido aprobado por Real Decreto 13461 habilitadas para ejercer las correspondientes
1976, de 9 de abril) califica como pblica la acciones en defensa de los mismos. de la Aso-
ciaci6n o de los intereses generales de los
consumidores y usuarios. disfrutando del bc-
neficio dc justicia gratuita en aquellos casos
37 Es un dato de intcr& el significar que en que los derechos de consumidores y usua-
en los ltimos stios han crecido de modo ver- rios guarden relacin directa con productos o
daderamente espectacular las acciones judicia- servicios de uso o consumo comn, ordinatio
les por delitos de atenlados contra el medio y generalizado. La Ley dedica asimismo un
ambiente. Segn la informacin pmporciona- Capftulo a las situaciones de inferioridad. sub-
da por el diario El Pas. en su edicin del 3 1 ordinacin o indefensi6n. disponiendo (art.
de marzo de 1994, entre 1990 y 1992 se p- 23) que los poderes pblicos y. coacretarnen-
sentaron 50.000 denuncias. pero parndjica- te, los rganos y servicios de las Administra-
mente ~610 hubo una veintena de sentencias ciones pblicas competentes en materia de
condenatorias. cansumo. adoptar&n o promoverk las mcdi-
Siguiendo las Memorias anuales de la Fis- das adecuadas para suplir o equilibrar las si-
cala General del Estado, se advierte que es en tuaciones de inferioridad, subordinacin o
cl ao 1990 cuando se produce un espectacu- indefensi6n en que pueda encontrarse, inditi-
lar incremento, partidose de los 134 procedi- dual o colectivamente, el consumidor o usua-
mientos por delito ecol6giw en 1989 a los rio. Sin dejar de rea>nocer que esta Ley ha
616 del ao siguiente. Sin embargo, en la Me- supuesto un paso adelante en relacin con la
moria del tio 1993 la critica de la Fiscala a normativa preexistente, lo cierto es que en ella
la actual redaccin del art. 347 bis del Cdigo no se vislumbran procedimientos eficaces para
es clara: tras constatar que el gmbito de Pro- asegurar de modo real la tutela y proteccin
teccibn penal del medio ambiente se centra en de los intereses y derechos de lar consumido-
ese precepto, se seala que se trata de una res y usuarios. En el fondo, la norma logal
norma penal en blanco. cuyo contenido intr- sigue estando regida por una conccpci6n indi-
gradar esta ccmpucsto por una normativa muy vidual de la tutela de los derechos e intereses
numerosa y muy dispersa. en juego, aunque abra paso a la intervencin
38 Al margen ya de los imcnscs difusos de las Asociaciones mencionadas, pues esto
entendidos en su sentido tradicional. n bien no es lo realmente decisivo para superar esa
es intrrts de la colectividad la regulatidad y concepcin tradicional, que se refleja en la
legalidad de los procesos eleaorales, reu>r- existencia de una idea de tutela II poslcriori.
daremos ahora que el att. 151.2 de la Ley Or- esto es. una vez producida la actuacin abu-
ghica 5/1985, de 19 de junio, del Rgimen siva de los operadores econmiu>s. mientras
Electoral General. dispone que la accin penal que la presencia previa de los entes asocia-
que nace de los delitos electorales es pblics y tivos que representan a los consumidores y
pudo4 ejercitane sin necesidad de depsito o usuarios, por ejemplo, en la promoci6n de las
fianza alguna. medidas que han de garantizar con eficacia el
260 REVISTA CHILENA DE DERECHO pJol.20

rcspcto de estos derechos difusos. pero no por redo subjetivo o un ime& legtimo) para so-
ello menos autbnticos y trascendentes, es poco licitar de un determinado anunciamc la cesa-
menos que sinlMlica. cibn o, en su caso. la rectificacin de la publi-
F.n una direcci6n que nos parece debe ser cidad ilicita. quedando abierta, en los casos de
la correcka, y que refleja una acluacin previa silencio o negativa B rectiticar del anunciante.
de las Asociaciones a que acabamos dc aludir. o cuando no tuviere lugar el cese de la publi-
debemos de situar la previsi6n del BR. 25.1 de cidad ilicita. al requirente la posibilidad de
la Ley 3411988. de ll de noviembre. General ejercer las acciones legales B que se refiere la
de Publicidad. que habilita a las Asociaciones propia Ley en sus sniwlor 28 y siguientes.
de consumidores y usuarios (conjuntarneme En definitiva. en EspaRa restan parca muy
con los 6rganor administrativos canpetemes. imponantes que dar pra wnwdar la tutelo
las personas naturales o judius que resulten de los intereses difusos I los nuevos retos del
afectadas y. en general, quienes tengan un dc- Estado social y democ&ico de Ikrecho.