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la economa poltica
de la constitucin de 1991*
homero cuevas1
mauricio prez salazar2
* Los autores agradecen los comentarios de Fernando Hinestrosa y Laura Palacio Arciniegas y el apoyo
estadstico de Ernesto Crdenas y Santiago Correa.
1. Profesor de la Facultad de Economa de la Universidad Externado de Colombia
2. Decano de la Facultad de Economa de la Universidad Externado de Colombia
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3. Vase Prez, M., 1999, La Genealoga del Liberalismo: Una Lectura Econmica del Segundo Tratado
sobre el Gobierno Civil de John Locke, en Revista de Economa Institucional, Universidad Externado de
Colombia, Bogot.
4. Un poco antes de la publicacin de la Riqueza de las naciones de Smith, Beccaria era profesor de econo-
ma pblica en Miln. Sus apuntes de clase, publicados de manera pstuma en 1804, son un aporte a la
economa pblica comparable en calidad, aunque no en magnitud, al del escocs.
5. Vase Moreno de Angel, P., 1989, Santander, Planeta, Bogot.
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6. Es esta la misma distincin hecha por Douglass North entre reglas formales e informales. Un tratamien-
to ms formal, y un anlisis detallado con base emprica de los valores de los colombianos y su actitud
ambivalente de los colombianos hacia las normas se puede hallar, respectivamente, en Gonzlez, J., 2000,
La Ilegalidad, los Metaordenamientos y las Metapreferencias, en Revista de Economa Institucional, No. 2,
Universidad Externado de Colombia, y Cullar, M., 2000, Colombia: un Proyecto Inconcluso, Universidad
Externado de Colombia, Bogot.
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La segunda dimensin es la determi- colectivas tiene como base el temor del uso
nacin expresa de esos fines. La Constitu- arbitrario y abusivo del poder por quienes
cin de 1991 es detallada, hasta ampulosa, lo ejercen. Este argumento se erige sobre
en este aspecto. Buena parte de sus tres- la nocin de que siempre hay un poten-
cientos ochenta artculos se dedican al cial conflicto de intereses para los gober-
tema. Aunque una medida cuantitativa es nantes, que lleva a la posibilidad de que
apenas una aproximacin imperfecta, vale prefieran el bien propio al general. Para
la pena sealar que los primeros dos ttu- evitarlo, hay que contrarrestar ambicin
los de la Constitucin, que comprenden con ambicin, y evitar la concentracin
noventa y cinco artculos, se consagran a de autoridad . Tal fue el eje de la propues-
sealar fines de la organizacin poltica. ta constitucional de John Locke en su Se-
Muchos de los ttulos posteriores tambin gundo Tratado sobre el Gobierno, escrito a
incluyen disposiciones sobre la finalidad finales del siglo XVII. En el siglo XX, Karl
de la accin pblica. Pero quiz, en razn Loewenstein formulara esa posicin as:
de su jerarqua lgica, son de mayor im-
portancia el Artculo 1, que define el nues- El Estado constitucional se basa en la distri-
tro como un Estado Social de Derecho, bucin del poder. La distribucin del poder existe
y el Artculo 2, que formula los fines esen- cuando varios e independientes detentadores del
ciales del Estado. El resto del texto consti- poder u rganos estatales participan en la forma-
tucional debe interpretarse a la luz de ellos. cin de la voluntad estatal. La funciones que les
Por supuesto, ninguna constitucin han sido asignadas estn sometidas a un respectivo
se limita de manera exclusiva al mbito control a travs de los otros detentadores del po-
de medios o de fines. El punto es otro: la der; como est distribuido, el ejercicio del poder
tendencia reciente en Amrica Latina ha poltico est necesariamente controlado7.
sido la de hacer mayor nfasis sobre los
ltimos. La constitucin brasilea, casi Esta concepcin combina la preocu-
contempornea con la colombiana, es ms pacin anglosajona por los checks and
larga en un 50% que la colombiana y tie- balances y la separacin de poderes, con
ne estructura similar. La racionalidad sub- aquella proveniente de la filosofa alema-
yacente de estas dos dimensiones na por crear un Estado de Derecho (Re-
constitucionales es distinta, y vale la pena chtstaat), resumida as por Friedrich
analizar cada una de ellas. Hayek: el concepto del Rechtstaat... es el
La necesidad de reglas claras de pro- resultado directo del viejo ideal del impe-
cedimiento para la toma de decisiones rio de la ley, donde una elaborada estruc-
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8. Hayek, F., 1978, The Constitution of Liberty, University of Chicago Press, Chicago, traduccin de los autores.
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han sido modificadas o echadas atrs por valor neto patrimonial de muchas fami-
la Corte.12 Y el razonamiento de sta se lias de clase media, debido a al conjun-
ha basado en una presunta vulneracin cin de mayores tasas efectivas de los
por las normas impugnadas de los fines crditos denominados en UPAC y el des-
establecidos en la Constitucin. Es eso plome de los precios de la finca raz. Por su
conveniente? magnitud y alcance, podra haberse espe-
Vale la pena mencionar algunos ar- rado que se produjera un agitado debate
gumentos de uno y otro lado. A favor de poltico y que se formularan propuestas de
la potestad del Congreso de interpretar el solucin tanto de las autoridades como del
mandato constitucional, puede sealarse equipo econmico del Gobierno y la Junta
el hecho de que este debe responder pe- Directiva del Banco de la Repblica.
ridicamente ante los electores, y que el Pero no fue as. Y por lo tanto, para
mismo proceso del debate legislativo faci- bien o para mal, la Corte Constitucional
lita la participacin de todos los interesa- vino a llenar un vaco de poltica publica
dos en una decisin. Es ms democrtica con sus fallos. Aunque uno pueda criticar
la aprobacin de leyes que la de los fallos sus consecuencias distributivas o sus defi-
de la Corte Constitucional. Sin embargo, ciencias desde el punto de vista de la tc-
es pertinente volver a la distincin entre nica financiera, el hecho es que en
reglas formales e informales. No cabe duda Colombia se dio lo que ha sido observado
de que el constituyente quiso propiciar el en las democracias del primer mundo: la
cambio en las costumbres polticas tradi- judicializacin de la poltica. Se ha roto la
cionales, sin que esa meta se lograra. Eso ilusin de que lo jurdico y lo poltico son
deslegitima en alguna medida al Congre- esferas completamemente independientes.
so y fortalece la autoridad moral y polti-
ca de la Corte. Por otra parte, como lo ha 4. LA ASIMETRA
sealado Csar Gonzlez Muoz, una de DE LOS INSTRUMENTOS
las fallas de nuestro sistema poltico es la Y EL CONTRASTE INSTITUCIONAL
ausencia de debate sobre algunos temas
esenciales de la agenda pblica. El entorno econmico para la Constitu-
Un buen ejemplo es la controvertida cin de 1991 exhibe un contraste entre
serie de fallos de la Corte Constitucional los xitos de la estabilizacin monetaria y
sobre la financiacin de vivienda. Su an- la desestabilizacin del resto de las varia-
tecedente es la prdida de buena parte del bles macroeconmicas, con evidentes fra-
12. Para un anlisis de caso de la legislacin laboral, vase Guataqu, J. y Fajardo, L., 2000, La Corte
Constitucional y la flexibilidad del mercado laboral, en Revista de Economa Institucional, No. 3, Universi-
dad Externado de Colombia.
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13. Para un ejemplo especialmente desafortunado de este gnero de literatura, vase Kugler, M. y Rosenthal,
H., 2000, Checks and Balances: an Assessment of the Institutional Separation of Political Powers in Colombia,
Documentos de Trabajo de Fedesarrollo, policopiado, Bogot.
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14. Berlin, I., 1988, Dos conceptos de libertad, en Cuatro Ensayos sobre la Libertad, Alianza,
Madrid, pg. 198.
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porcione a las otras ramas del gobierno y Prez, M., 1999, La Genealoga del Liberalismo:
a los particulares reglas de juego que faci- Una Lectura Econmica del Segundo Tratado
liten la construccin de una sociedad ms sobre el Gobierno Civil de John Locke, en
justa y con mayores posibilidades de de- Revista de Economa Institucional, Universidad
sarrollo econmico y social. Externado de Colombia, Bogot.
Sen, A., 2000, Desarrollo y Libertad, Planeta, Bogot.
BIBLIOGRAFA