Direito Fundirio

Migrao da populao do campo para a cidade:

Ocorre entre 1940 e 1980 no Brasil, com base na expanso da agricultura

comercial e da minerao e, posteriormente, culminando na industrializao. Fruto da
revoluo industrial e do modo de vida capitalista, a criao das cidades cria tambm
um novo direto, o direito a cidade, que inclui direitos bsicos que so coletivos dos
moradores do lugar, tais como direito ao saneamento bsico, ao lazer, segurana,
transporte pblico, sem os quais no haver vida digna para aqueles que l residem.

Como caracterstica importante e negativa, as cidades costumam se moldar aos

interesses do crescimento, da modernizao. Com isso, temos que elas costumeiramente
se tornam grandes centros de pobreza, j que mesmo sem a estrutura mnima pra
garantir sua dignidade, as pessoas vo se mantendo nos centros a fim de estarem
prximos de seus trabalhos e de outras oportunidades. Assim, com a populao tendo
pouco ou nenhum acesso aos bens essenciais e aos servios essenciais, alm da falta de
emprego, temos o surgimento da crise urbana.

Direito Urbanstico:

Diante desta crise, temos o surgimento do direito urbanstico, que visa organizar
o ordenamento que diz respeito a cidade, objetivando a sustentabilidade econmica,
social, ambiental e a qualidade de vida do homem. Para isso usa com base nos
princpios urbansticos, que so:

a) Urbanismo como funo pblica

b) Conformao da propriedade urbana (funo social)
c) Afetao das mais-valias ao custo da urbanificao
d) Justa distribuio dos benefcios e nus derivados da atuao urbanstica
e) Sustentabilidade urbana
f) Proteo ao meio ambiente
g) Gesto democrtica das cidades
h) Remisso ao plano
i) Paisagem urbana como patrimnio pblico

O direito urbanstico se manifesta como uma expresso do poder pblico, tendo

em vista ser do Estado a obrigao de manuteno das cidades, caracterizadas como
bens sociais e espaos pblicos.

Estatuto da Cidade:
 Temos assim o surgimento do estatuto da cidade, que nasceu para regular o
captulo da Constituio que trata da poltica urbana. Ele trouxe algumas mudanas,
algumas ainda tmidas, mas necessrias, como uma maior discusso no campo do
direito, inclusive com a criao de matrias sobre direito urbanstico nas universidades,
uso dos aparatos legais para garantir os direitos coletivos e difusos nas cidades, criao
de conselhos da cidade, entre outros.

Regularizao Fundiria:

Um dos principais pontos para o fortalecimento do direito a cidade a

regularizao fundiria. A regularizao fundiria consiste no conjunto de medidas
jurdicas, urbansticas, ambientais e sociais que visam regularizao de assentamentos
irregulares e titulao de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social
moradia, o pleno desenvolvimento das funes sociais da propriedade urbana e o direito
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 46 da Lei 11.977/09).

Os instrumentos usados para promov-la so:

I. Usucapio Especial Urbano: Artigo 183 da Constituio Federal e art. 9
do Estatuto da Cidade. o instrumento jurdico pelo qual o possuidor
adquire o domnio de imvel, com dimenso mxima de duzentos e
cinquenta metros quadrados, em que resida sozinho ou com a famlia por
cinco anos no mnimo, sem interrupo, sem oposio e sem que seja
proprietrio de qualquer outro imvel.
II. Usucapio Coletivo: Artigo 10 13 do Estatuto da Cidade. O usucapio
coletivo, em virtude de seus fins, se enquadra como modalidade de
usucapio especial. Ao mesmo tempo, representa mecanismo de poltica
urbana pelo qual se propicia a regularizao da propriedade urbana. Tem
ainda aspecto social, pois que beneficia comunidades de baixa renda.
Tendo em vista a sua natureza especial, o usucapio coletivo, ao ser
reconhecido, transforma a composse em condomnio. No caso do
usucapio em foco, a lei o denominou de condomnio especial (art. 10,
4). H uma diferena, porm, entre as duas situaes: enquanto na
composse no h especificao do objeto da posse de cada interessado,
no condomnio ter que ser atribuda frao ideal da rea ocupada para
cada um dos condminos.
III. Usucapio Administrativo: A lei que o institua e regulava foi revogada
pelo sancionamento da lei 13465/17 (antiga MP 795).
IV. Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia: Medida Provisria
2.220/01.
O projeto de lei que se converteu na Lei no 10.257/2001 o Estatuto da Cidade
previa, entre os arts. 15 a 20, outro instrumento urbanstico a concesso de uso
especial para fins de moradia. Tais dispositivos, entretanto, foram vetados pelo
Presidente da Repblica.

Posteriormente, foi editada a Medida Provisria no 2.220, de 04.09.2001, que

regulou o instituto de forma autnoma. Embora o referido instrumento no integre o
Estatuto da Cidade, vale a pena comentar sucintamente suas linhas principais tendo em
vista seu objetivo de carter nitidamente urbanstico.

De plano conveniente ressaltar que a concesso de uso especial para fins de

moradia est para os imveis pblicos assim como o usucapio especial de imvel
urbano est para os imveis privados.

Se compararmos esse dispositivo com o art. 9o do Estatuto, veremos a similitude

de suas normas e os objetivos que as inspiraram. Basta lembrar que para os imveis
pblicos no poderia ser adotado o usucapio especial urbano: a Constituio veda que
os imveis pblicos sejam adquiridos por usucapio (art. 183, 3o).

Parcelamento:
I. Parcelamento Voluntrio:

Deriva da vontade do proprietrio e segue o disposto na Lei 6.766/79. Pode ser

feito por loteamento ou por desmembramento, sendo certo que no caso do loteamento
tem como forma obrigatria a abertura/ alargamento de vias e criao de logradouros
pblicos e no caso do desmembramento h o aproveitamento do sistema virio j
existente, sendo necessria apenas a subdiviso do terreno em lotes.

II. Parcelamento Compulsrio:

Tambm definido na Lei 6.766/79, no possui em sua base o aspecto volitivo,

sendo, portanto, consequncia do descumprimento da lei e no resultado da vontade do
proprietrio. Para que ocorra o parcelamento compulsrio necessrio que o imvel no
esteja atendendo funo social representada pela ordem urbanstica definida no plano
da cidade.

Para que o processo se inicie, necessria uma notificao feita pela Prefeitura
(que dever ser averbada no Registro de Imveis, conforme dispe o art. 5, 2 do
Estatuto da Cidade), a partir da qual comearo a contar os prazos dos incisos I e II do
4 do art. 5 do Estatuto da Cidade. [O resto do procedimento segue a letra da lei].
 Caso o imvel a ser parcelado seja objeto de transmisso por ato inter vivos ou
causa mortis, processada em momento posterior notificao do proprietrio, transfere
ao adquirente as obrigaes de parcelamento e edificao compulsrios (conforme art.
6 do referido Estatuto).

A. IPTU Progressivo no Tempo (Art. 7 do E.C. e Sum. 668 do STF):

A aplicao do IPTU progressivo o prximo elo na tentativa do Estado de

promover o parcelamento compulsrio. Ele ser aplicado, majorando-se a alquota
respectiva em cada perodo anual, visando compelir o proprietrio a efetuar o
cumprimento da obrigao de parcelamento ou edificao.

O IPTU progressivo no tempo s pode ser aplicado se o proprietrio tiver

descumprido as condies e os prazos a ele assinados para o cumprimento da obrigao
de edificar ou de parcelar o imvel. No caso de empreendimentos de grande porte,
constitui descumprimento a inobservncia das etapas previstas para sua concluso; se tal
ocorrer, pode ser aplicado o imposto progressivo no tempo, a menos que incida uma das
hipteses do art. 156, 1, da Constituio. Importante ressaltar que a cobrana da
alquota majorada no poder ultrapassar o prazo de 5 anos e, alm disso, vedada a
concesso de iseno ou anistia no caso do IPTU progressivo no tempo.

B. Desapropriao Sancionatria:

Decorridos os 5 anos de cobrana de IPTU progressivo, caso o proprietrio ainda

no tenha cumprido com a obrigao anterior, a propriedade ser desapropriada, mas
como essa modalidade vale como sano, o pagamento ser feito com ttulos da dvida
pblica. Alm do Estatuto da Cidade, esse procedimento tem base tambm no art. 182,
4o, inc. III, da CF.

Ainda que o texto legal coloque a desapropriao como uma faculdade do

Municpio, a doutrina entende que no esse o caso, sendo obrigatoriedade do estado
promover a desapropriao ao fim dos 5 anos de IPTU progressivo. Alm disso, insta
salientar que de competncia exclusiva do Municpio a desapropriao-sano.

Como o Estatuto apenas define as questes materiais, a parte processual da

desapropriao fica por conta do procedimento usado nos casos de desapropriao
comum, sendo, contudo, desnecessria a existncia do decreto expropriatrio.
 Efetuada a desapropriao, o ente pblico tem a obrigao de adequar aquela
propriedade ao plano diretor da cidade. Caso isso no ocorra, nasce a retrocesso que
o direito do ex-proprietrio de reaver a coisa do expropriante quando no for alcanado
o destino da desapropriao ou no houver a execuo de obras ou servios pblicos
(art. 519 do Cdigo Civil).

Ocorrendo a transmisso do imvel aps a desapropriao, transfere-se para o

novo dono a obrigao anteriormente criada, visando a adequao do bem ao plano
diretor (art. 8, 6 do E.C.). O termo a quo do primeiro prazo (para protocolar o
projeto) ser a data da celebrao do negcio jurdico, seja o contrato de compra e
venda, seja o contrato de concesso de uso, data essa na qual se presume que o
adquirente ou o concessionrio tenham sido cientificados formalmente da obrigao
urbanstica que lhes incumbe cumprir. A partir disso, teremos a contagem de prazos
seguindo normalmente conforme estabelecido no Estatuto.

Direito de Superfcie:

A despeito da expresso, que primeira vista pode insinuar ideia diferente, o

direito de superfcie no restrito ao uso do solo, mas, ao contrrio, abrange tambm,
como regra, o direito de usar o subsolo ou o espao areo relativo rea objeto da
concesso (art. 21, 1 do Estatuto).

O contrato entre o dono do solo e o superficirio tem que formalizar-se por

escritura pblica, como averba o art. 21 do Estatuto (e no mesmo sentido o art. 1.369 do
Cdigo Civil). (Praticamente todo o resto da matria est definida nos artigos seguintes do
Estatuto)

Obs.: O direito de laje no constitui um direito real novo, mas uma modalidade de
direito de superfcie que, desde 2001, j tem previso expressa na legislao brasileira, a
superfcie por sobrelevao.

O que caracteriza o direito de superfcie e distingue o seu tipo dos demais

direitos reais a possibilidade de constituir um direito tendo por objeto construo ou
plantao, separadamente do direito de propriedade sobre o solo.
 O direito de laje no constitui um direito real novo, mas uma modalidade de
direito de superfcie que, desde 2001 (no Estatuto da Cidade), j tem previso expressa
na legislao brasileira, a superfcie por sobrelevao.

Direito de Perempo:

O Estatuto disciplinou, entre os arts. 25 e 27, o direito de preempo, tambm

denominado direito de preferncia ou de prelao. A preempo ou preferncia indica a
prioridade ou a precedncia conferida a algum para fazer alguma coisa. Normalmente,
o direito de preempo destinado a garantir a algum o preemptor ou preferente
preferncia para a aquisio de um bem. A preferncia, porm, genericamente
considerada, tem sentido mais amplo, envolvendo a prioridade para qualquer fim, desde
que prevista em disposio legal ou em clausulao contratual.

Registre-se, todavia, que o que constitui inovao no o direito de preempo

em si, suficientemente conhecido no mbito do Direito Civil, mas sim o direito de
preempo em favor do Municpio como instrumento de poltica urbana.

Zona de Especial Interesse Social:

Todos tm o direito de morar bem. Mas a realidade no essa. Grande parte da

populao vive em locais precrios, em ocupaes irregulares, estncias, comunidades
isoladas e locais sem saneamento bsico.

De acordo com o Estatuto da Cidade, o plano diretor deve reconhecer essas

situaes e as caractersticas especiais de algumas partes do seu territrio. E pode fazer
isso mediante a criao de zonas especiais, destinando reas para abrigar moradias
populares. Em algumas cidades, as regras das ZEIS j existiam desde os anos 1980, mas
o Estatuto as estendeu para todo o pas.

Sua funo reservar terrenos ou prdios vazios para moradia popular, facilitar a
regularizao de reas ocupadas e a regularizao de cortios. Essa atitude afasta a
populao carente das periferias das cidades e as reas de preservao ficam protegidas.

O plano tambm pode delimitar as ZEIS para demarcar territrios ocupados por
povos indgenas e comunidades tradicionais, como quilombolas, ribeirinhas e
extrativistas, de modo a garantir seus direitos; demarcar reas que apresentem risco
vida e sade, como as sujeitas a inundaes e deslizamentos; e demarcar reas de
proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, do
patrimnio cultural, histrico, paisagstico e arqueolgico.

As ZEIS tambm possibilitam que as prefeituras faam obras de infraestrutura

nas reas de proteo ambiental ocupadas h tempos e que terminaram por virar bairros
sem saneamento bsico, aumentando a destruio do meio ambiente. Parte da populao
transferida e a parte que fica conquista melhores condies de moradia, o que diminui
a poluio da rea.

Operaes Urbanas Consorciadas:

Trata-se de atividades que podem ser executadas tanto pelo setor pblico como
pela iniciativa privada, mas que, em regime de cooperao mtua e esforos comuns,
so mais suscetveis de atenderem a ambos os setores com maior eficincia e mais
celeremente. certo que a lei impe a observncia de alguns requisitos para que possa
efetivar-se o consrcio, bem como alinha, previamente, os fins para os quais a
cooperao deve destinar-se. No obstante, ser sempre impostergvel a parceria entre o
setor pblico e privado para objetivos urbansticos. A operao urbana consorciada no
se limita a uma nica e isolada ao. Ao contrrio, a lei averba que a operao se
compe de um conjunto de intervenes e medidas, o que indica a variedade de aes a
serem executadas por vrios participantes.

Obs.: salutar que os adquirentes de lotes de parcelamentos clandestinos ou

irregulares exigem do Municpio ou do Distrito Federal a regularizao de tal
empreendimento, ao invs de pleitearem o ressarcimento dos danos junto aos loteadores
que de fato causaram-lhes o prejuzo.

Necessrio se faz a distino entre loteamento clandestino e irregular, ambos

considerados parcelamentos ilegais, sendo certo que tal distino baseia-se unicamente
quanto a aprovao.

Destarte, ocorrendo a aprovao, sem a execuo, podemos dizer que o

loteamento irregular, no havendo aprovao, so considerados clandestinos.
 A clandestinidade ou a irregularidade alcana tambm os desmembramentos,
dada falta de aprovao ou a execuo contrria a legislao.

O parcelamento clandestino quando o Poder Pblico competente no tem

conhecimento de sua existncia, ou quando, levado a seu conhecimento no adquire a
aprovao, sendo consequncia de indeferimento do pedido ou da prpria ausncia
dessa solicitao.

Ressaltamos que no primeiro caso houve o pedido, mas o empreendedor no

preencheu os requisitos legais, ensejando a no aprovao do loteamento; no segundo
caso no ocorreu o pedido, mas em ambos ocorreram a urbanizao.

Nos parcelamentos clandestinos, embora haja a venda de lotes, podem ocorrer a

execuo ou no do loteamento.

Algumas vezes, a municipalidade no intuito de regularizar o parcelamento efetua

o levantamento da rea. Com isso, no os torna irregulares, pois no so de
conhecimento oficial, sendo considerados oficiais apenas aqueles que foram
devidamente aprovados.

Na similitude, o parcelamento torna-se irregular na medida em que o Poder

Pblico competente o aprova, podendo ser registrado ou no, mas o parcelador deixa de
execut-lo ou o executa em desconformidade com o ato de aprovao ou com a
legislao vigente, ou ainda, aps a aprovao e execuo regular, no o registra.

No obstante, aps a vistoria e recebimento do loteamento, em consonncia com

o inciso V, do artigo 18 da Lei n 6766/79, as obrigaes oriundas do referido
parcelamento passam a alada municipal.

Desta forma, aqueles parcelamentos aprovados, executados e registrados em

consonncia com a legislao em tela, que pela aparncia parecem inexecutados ou
irregularmente executados (no ocupao dos lotes, eroso, destruio de obras de
escoamento de guas pluviais), passam a ser de responsabilidade exclusiva do
municpio, aps o recebimento do loteamento.