Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
FACULTATEA DE DREPT
LUCRARE DE DIPLOMĂ
RĂSPUNDEREA POLITICĂ A GUVERNULUI ŞI MEMBRILOR SĂI ÎN
DREPTUL ROMÂNESC ŞI COMPARAT
DISCIPLINA : DREPT ADMINISTRATIV
COORDONATOR : STUDENT:
PROF. UNIV. DR. BODOR CLAUDIA
ANTONIE IORGOVAN
CAPITOLUL I. CONSIDERAŢII INTRODUCTIVE.................................................................5
Secţiunea 1.: A. Noţiunea de răspundere politică; B. Originea instituţiei.....................................................................5
....................................................................................................................................................................................14
....................................................................................................................................44
CAPITOLUL V. CONCLUZII................................................................................................52
4
CAPITOLUL I. Consideraţii introductive
De cele mai multe ori tratatele de drept public nu se opresc asupra sensului
noţiunii de răspundere politică, abordând-o ca pe un concept asupra căruia există
consensul teoreticienilor şi referindu-se la ea întotdeauna în raport de o anumită
instituţie: Guvern, Preşedinte, Parlament.
Fără a adânci un demers care ţine mai ales de teoria generală a dreptului, este
interesant a reţine opinia unui autor în domeniu, potrivit căreia identificăm în cadrul
formelor răspunderii juridice şi răspunderea juridica cu caracter politic1..
Aceste două situaţii de raportare sunt ilustrate de cele două articole din
Constituţie mai sus evocate, primul vizând atitudinea activă a Parlamentului, mai pe
larg detaliat apoi în art. 112 referitor la moţiunea de cenzură, iar cel de-al doilea
1.
Nicolae Popa, Teoria generala a dreptului, Editura Actami, Bucuresti, 1996, p. 323
2
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol II, Ed. Nemira,ed. a doua revazuta si adaugita, Bucuresti, 1996,
p.501 501.
5
vizând acţiunea Guvernului de angajare a răspunderii sale în faţa Parlamentului, din
proprie iniţiativă.
3
C.L. Popescu, Revista Romana de Drepturile Omului,Anteproiectul legii privind responsabilitatea ministeriala, anul
1997 , nr 14 ,pag. 62
4
Mircea Preda , Autorităţile administraţiei publice.Sistemul constitutional romanesc. Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1999,
p. 138
6
Răspunderea politică presupune întotdeauna o luare de poziţie, fie că aceasta se
realizează de către cei guvernaţi, fie că provine de la Parlament. “Responsabilitatea
ministerială nu se mai bazează pe ideea de faptă imputabilă, nici pe cea de risc, deşi
nu le exclude, ci pe ideea că guvernanţii sunt în serviciul guvernaţilor.”5 Guvernanţii
răspund în faţa corpului electoral, în mod direct, cu ocazia alegerilor şi indirect, prin
formele prevăzute de Constituţie, în faţa Parlamentului. Deşi în ambele cazuri este
vorba despre o răspundere politică, distincţia constă în aceea că prima este o
răspundere de fapt, extrajuridică, iar ultima o răspundere de drept, administativ-
disciplinară.
B. Originea institutiei
Începând din 1742, miniştrii încep să se retragă în cazul unui vot negativ în
Camera Comunelor, evitând să apară în faţa Camerei Lorzilor, constituită în Curte
Supremă, instituindu-se astfel regula că Guvernul nu poate guverna fără încrederea
legislativului.
7
Secţiunea 2.: Natura răspunderii politice a Guvernului şi membrilor săi
8
de nevinovăţie şi prin faptul că sancţiunea este pur politică, constând în obligaţia ce
incumbă ministrului sau Guvernului în ansamblul său să se retragă dacă pierde
încrederea Parlamentului.
13
Mircea Preda, op.cit.,p.134
14
Anibal Teodorescu, op.cit.,p.238
15
Mircea Preda, op.cit,p. 136
16
Valentin Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român.Partea generala. Ed. All, 1996,ed. a doua revazuta si adaugita,
p.79
9
Un argument în favoarea susţinerii caracterului politic al răspunderii în calitate
de membru al Guvernului, ar putea fi caracterul politic al instituţiei Guvernului, rolul
său politic, care decurge din originea sa parlamentară şi din dependenţa sa de
programul acceptat de Parlament, votul Parlamentului reprezentând încrederea
acestuia atât în echipa guvernamentală , căt şi în programul pe care îl are de înfăptuit
în perioada mandatului.
S-ar putea spune astfel că răspunderea politică a Guvernului este juridică doar
prin procedură, din punct de vedere substanţial situaţiile în care este pusă în discuţie
neavând în mod necesar un fundament juridic.
17
Dan Claudiu Danişor, op.cit.,p385
18
Genoveva Vrabie, Organizarea politico-etatică a României,Ed. Cugetarea, Iasi, 1993, p. 302
19
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 503
10
Regimul constituţional se referă la modul în care au fost reglementate în legea
fundamentală organizarea puterilor şi relaţiile dintre ele, cu accent pe raporturile
dintre Parlament şi instituţiile guvernamentale, cum se acomodează şi se limitează
reciproc în acţiunea lor.
A. Regimul prezidential
Acest tip de regim este cel mai bine ilustrat de Constituţia şi practica SUA.
a) alegerea şefului statului de către naţiune, fapt care asigură preşedintelui un grad de
reprezentativitate identic cu cel al Parlamentului;
b) inexistenţa mijloacelor de presiune reciprocă a puterilor.
Esenţial este că, în acest tip de regim, nu există instituţia răspunderii ministeriale.
Membrii Executivului sunt numiţi şi demişi în mod voluntar de Preşedinte, fără
intervenţia Congresului. Secretarii de stat (miniştrii) sunt responsabili doar în faţa
Preşedintelui, care exercită asupra lor o veritabilă putere ierarhică. Ca o
contrapondere la inexistenţa responsabilităţii ministeriale, Executivul nu poate dizolva
legislativul, fapt care face ca Executivul şi Legislativul să se echilibreze. De altfel,
responsabilitatea ministerială se prezintă “ca un complement şi ca o contrapondere a
dreptului de disoluţie”20. Existenţa separată a celor două instituţii, care nu au sens
decât împreună, ar distruge echilibrul constituţional.
B. Regimul parlamentar
20
Dan Claudiu Danisor: op.citata, p. 384
11
a) Preşedintele este ales de Parlament – în formele de guvernamânt republicane;
b) Dualismul Executivului, ai cărui poli sunt Şeful statului şi Guvernul;
c) Şeful statului este iresponsabil din punct de vedere politic. Acest fapt se sprijină pe
regula contrasemnării actelor şefului statului de către miniştri, fapt care are ca efect
transferul răspunderii de la Preşedinte la miniştri. Astfel, Parlamentul va putea
sancţiona ministrul, dar nu şi pe autorul real al actului. Inexistenţa responabilităţii
politice a şefului statului face ca acesta să fie elementul fix al Executivului.
d) Existenţa reponsabilităţii ministeriale care face din Guvern “elementul mobil al
Executivului”21.
Regimul parlamentar poate fi la rândul sau monist sau dualist, în funcţie de rolul
Şefului statului în cadrul Executivului.
În regimul parlamentar monist Şeful statului joacă un rol mult mai puţin important
în raport cu Guvernul. În acest regim Guvernul răspunde doar în faţa Parlamentului.
21
Idem, p. 352
12
În primul caz responsabilitatea guvernamentală este doar teoretică, având în vedere
că prin dreptul pe care primul-ministru îl are de a dizolva Camera secundă,
majoritatea este totdeauna de partea Guvernului.
Acest regim este cunoscut şi sub numele de “regim de adunare”. Reacţia la acest
model a apărut în doctrină prin formularea teoriei “parlamentului raţionalizat”, care
urmăreşte raţionalizarea atribuţiilor forului legislativ şi restabilirea echilibrului între
acesta şi Executiv.22
C. Regimul semiprezidenţial
13
C. Majoritatea parlamentară este opusă preşedintelui. Primul-ministru, şef al
majorităţii parlamentare este foarte puternic, fapt care atrage consecinţe pe planul
răspunderii politice a Guvernului, în sensul că practic ea nu va fi pusă niciodată în
discuţie.
14
însă, tot mai multe constituţii au oglindit, fie explicit, fie doar implicit, această regulă
de bază a regimului parlamentar.
Constituţia României din 1866, care preia modelul belgian24, nu cuprindea nici
o dispoziţie din care să se desprindă intenţia de a consacra aspectul solidar al
responsabilităţii ministeriale. În aceste condiţii, recunoaşterea caracterului solidar al
răspunderii politice a minşitrilor a avut o origine cutumiară25.
24
Anibal Teodorescu ,op. cit. ,p. 238
25
Tudor Drăganu, Drept constituţional, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1972, p. 170
15
Întrucât răspunderea solidară a Cabinetului nu exclude răspunderea individuală
a miniştrilor în faţa Parlamentului, în mod firesc, în practica de stat posterioara intrării
în vigoare a Constituţiei din 1866, sunt întâlnite şi exemple de voturi de neîncredere
îndreptate exclusiv împotriva unui anumit ministru.
În general, atunci când votul de neîncredere era îndreptat numai împotriva unui
ministru, se considera că aceasta nu trebuie să ducă în mod necesar la demisia
întregului Cabinet ministerial.
În acelaşi timp, regula potrivit căreia ori de câte ori blamul dat unui anumit
ministru viza în acelaşi timp şi politica generală a Guvernului acesta era obligat să se
retragă în întregul său, s-a acreditat la rândul ei în viaţa publică. În orice caz, dacă cel
împotriva căruia Parlamentul îşi manifesta neîncrederea era primul-ministru, s-a
considerat că toţi miniştrii erau obligaţi să demisioneze odată cu el.
« Se vor putea înfiinţa secretari de stat. Ei vor putea lua parte la dezbaterile
corpurilor legiuitoare, sub responsabilitatea miniştrilor. »
Atât înainte, cât şi după revizuirea din 1884 a Constituţiei din 1866, regula că
miniştrii sunt obligaţi să demisioneze în situaţia unui vot de neîncredere al
Parlamentului era puternic înrădăcinată în conştiinţa contemporanilor. Conform
practicii, votul de neîncredere putea să vizeze un minsitru, cât şi Guvernul în
ansamblul său.
26
G.G. Meitani; Studie Constitutionale,Bucureşti,1878, p. 29
27
Tudor Drăganu, Inceputurile şi dezvoltarea regimului parlamentar în România până în anul 1916 ,Ed. Dacia, Cluj
1991, p.312
28
G.G. Rarincescu – Curs de drept consitutional, litogr., Bucureşti, 1940, p. 163
17
Potrivit lui Rarincescu, referitor la această Constituţie, “Responsabilitatea
miniştrilor este una din piesele esenţiale ale actualei organizaţiuni constituţionale.”29
Mai presus de a stabili dacă aceasta opinie este una politică sau juridică, şi de a
evalua consecinţele practice ale acestei noi reglementări, este de menţionat că rolul
Parlamentului în stat este în mod esenţial redus.
29
Rarincescu; op.cit, p. 779
30
Idem ,p.780
31
Tudor Drăganu – Drept constituţional şi instituţii politice – Tratat elementar, vol II, Ed. Lumina Lex, Bucuresti,
1998,p.170
18
În al doilea rând, Constituţia din 1991, abătându-se de la tradiţia parlamentară a
ţării noastre, potrivit căreia votul de neîncredere al unei singure camere a
Parlamentului era suficient pentru a obliga Guvernul să demisioneze, a prevăzut că
moţiunea de cenzură se dezbate şi se votează în şedinţa comună a celor două camere.
32
Monitorul Oficial al Romaniei, anul II, nr. 32, partea a II-a, 31 oct. 1991, p. 29
19
CAPITOLUL II.: Răspunderea politică a Guvernului în sistemul românesc
actual
Cu privire la natura acestui control, aşa cum arată autorii francezi Pierre Avril
şi Jean Giguel, “termenul de control desemnează activităţile politice ale adunărilor,
spre deosebire de activitatea lor legislativă, şi acoperă o mare diversitate de operaţiuni
care merg de la punerea în joc a responsabilităţii Guvernului, pâna la activităţi pur
informative.”35
33
Victor Duculescu, Constanţa Călinoiu, Georgeta Duculescu, Constituţia României – comentată şi adnotată, Ed.
Lumina Lex, Bucureşti, 1997, p. 330
34
Ioan Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Ed. Pro Arcadia, Bucureşti, 1993, vol II, p. 99
35
Jean Gicquel, Pierre Avril, Droit pralamentaire, 2 edition, Ed, Montchrestien, Paris, 1996, p. 221
20
Un important mijloc de control parlamentar îl consituie responsabilitatea
Guvernului faţă de Parlament. Punerea în joc a răspunderii Guvernului se poate
înfaptui fie din iniţiativa Guvernului, fie a Parlamentului, prin iniţierea unei moţiuni
de cenzură.
21
În art. 64 din Constituţie se arată că Senatul şi Camera Deputaţilor adoptă legi,
hotărâri şi moţiuni, în prezenţa majorităţii membrilor.
39
Cristian Ionescu, op. cit., p. 301
40
A. Iorgovan, I.Muraru, I.Deleanu, F.Vasilescu,I.Vida, M. Constantinescu,op.cit.,p.250
41
Idem, pag. 251
22
“Acceptarea programului de guvernare şi acordarea votului de încredere este
procedura constituţionala de control parlamentar care poate avea ca finalitate
învestirea şi legitimarea Guvernului.”42 Audierea candidaţilor şi dezbaterea
programului de guvernare constituie atăt modalităţi de informare, cât şi de control
asupra Guvernului, urmate, în mod necesar, de un vot de neîncredere – refuzul
Parlamentului de a învesti Guvernul - , fie de un vot de încredere, adică de învestirea
Guvernului.
În România moţiunea poate fi iniţiata de cel putin o patrime din numărul total al
deputaţilor şi senatorilor. Dacă nu se realizează această proporţie, moţiunea de
42
I. Deleanu, op. cit, p. 172
43
Idem, p.173
23
cenzură nu mai este luată în discuţie, şi desigur, nici supsă votului.
44
A.Iorgovan, I.Muraru, M.Constantinescu, op. cit., p.250
45
I.Deleanu, op. cit.,p.179, subsol
24
Această majoritate se raportează la numărul total al deputaţilor şi senatorilor şi
nu la numărul celor prezenţi.
Procedeul general al votului moţiunii este votul secret, exprimat prin bile.
Exista însă sisteme care optează pentru scrutinul public la tribună, care constă în
chemarea fiecărui parlamentar la tribună, de unde îşi exprimă în mod public opinia.
Franţa şi Italia practică acest sistem, care în practică “face procedura moţiunii de
cenzură aproape cu totul ineficientă”. Astfel, în Italia, de la al II-lea război mondial,
doar un singur Guvern a fost răsturnat urmându-se această procedură, deşi
instabilitatea Guvernului în Italia cunoaşte un nivel nemaiîntâlnit în nici o ţară
europeană.
Dacă moţiunea este respinsă, aceiaşi parlamentari nu mai pot iniţia o alta în
cursul aceleiaşi sesiuni, cu excepţia cazului în care Guvernul îşi angajează
răspunderea din proprie iniţiativă. Judecată uneori ca fiind o dispoziţie ce marchează
“o îndepartare de la principiul controlului Parlamentului asupra Guvernului”46, aceasta
limitare are rolul de a asigura stabilitatea guvernamentală necesară unei bune
guvernări şi de a împiedica obstrucţionarea neproductivă şi repetată a Guvernului.
Profesorul I. Deleanu arată că aceste condiţii sunt stabilite tocmai pentru prevenirea
“întrebuinţării abuzive sau pripite a moţiunii de cenzură.”47
25
parlamentare şi partidele pe care le reprezintă a atitudinii ce o vor avea, evitându-se
adoptarea moţiunii prin surprindere.
26
acestuia. Guvernul pune Parlamentul în situaţia limită de a opta între acceptarea
opiniei lui sau demitere”52
“Sensul angajării răspunderii sale politice constă în faptul că astfel Guvernul îşi
afirmă, din iniţiativa sa, hotărârea de a-şi continua mandatul de încredere acordat,
doar cu condiţia să-i fie aprobate programul, declaraţia de politică generală sau
proiectul de lege prezentat.”53
52
I. Deleanu, op. cit., p. 179
53
A Iorgovan, I Muraru, I Deleanu, op. cit., art 113.
54
D. Claudiu Dănişor, op.cit., p. 388
55
C .Ionescu, op. cit., p. 292
56
I .Deleanu, op. cit., p. 180
27
Primul-ministru, după deliberările din Consiliul de Miniştri, angajează
responsabilitatea Guvernului.57
Problema care se pune în această situaţie este dacă o asemenea hotărâre, pentru
a fi valabilă trebuie publicată în Monitorul Oficial. Conform art. 107 (4) ,teza a doua,
nepublicarea în Monitorul Oficial a hotărârilor are ca efect inexistenţa acestora. “Dacă
se ia însă în consideraţie faptul că prevederile art. 107 (4) din Constituţie se referă în
mod evident numai la actele normative ale Guvernului, consecinţa inevitabilă va fi că
actul de sesizare a Parlamentului prin care se angajează răspunderea politică a
Guvernului, întrucât nu are caracter normativ, nu va trebui, pentru a fi valabil, să fie
neapărat publicat în Monitorul Oficial”58
Cât priveşte proiectul de lege, aici textul constituţional are în vedere sensul
strict al noţiunii de lege, iar ca tip, el poate să se refere la un domeniu obişnuit sau la
un domeniu rezervat legii organice.
57
58
I Drăganu, Drept constitutional şi instituţii politice, vol III, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 1998, p. 172
59
M. Preda, op. cit., p. 135
60
I. Deleanu, op. cit., p. 180
28
lege, dupa caz, în faţa Camerei Deputaţilor şi Senatului, în şedinţă comună. În termen
de 3 zile de la prezentare, se poate formula o moţiune de cenzură, care poate fi
semnată chiar şi de către deputaţii şi senatorii care au mai iniţiat, în aceeaşi sesiune, o
moţiune de cenzură. Moţiunea de cenzură trebuie depusă până la împlinirea
termenului de 3 zile sub sancţiunea decăderii, având în vedere necesitatea soluţionării
rapide a situaţiei rezultate din angajarea de către Guvern a răspunderii sale politice.
Este de remarcat faptul că, în situaţia angajării răspunderii asupra unui proiect
de lege, Parlamentul, cu ocazia dezbaterilor care pot avea loc chiar şi în situaţia
nedepunerii unei moţiuni, poate propune amendamente la proiectul de lege. Aşa cum
arată profesorul A. Iorgovan, “Guvernul poate aduce modificări, dar nu este obligat să
o facă, Parlamentul nu are decât să contracareze printr-o moţiune de cenzură”.61
61
A. Iorgovan, op. cit., p. 507
29
din numărul membrilor fiecărei Camere, ceea ce are ca rezultat înlăturarea obiecţiei
de neconstituţionalitate şi promulgarea obligatorie a legii.
a) Având ca reper art. 74, alin. 1 şi 2, legea organică să fie adoptată cu o majoritate
absolută, iar legea ordinară cu o majoritate simplă;
b) Având ca reper art. 112, alin. 1, care pentru admiterea unei moţiuni de cenzură
solicită majoritatea absolută şi întrucât iniţial legea a fost implicit adoptată prin
nedepunerea sau refuzul moţiunii de cenzură, readoptarea ei – de această dată
implicit - , să poată fi făcută cu cel puţin majoritate absolută.
Sintetizând aceste două soluţii, I. Deleanu înclină spre cea de-a doua, deoarece,
“dacă legea putea fi – implicit – respinsă prin admiterea unei moţiuni de cenzură cu
cel puţin majoritatea absolută, ea nu ar putea fi acum adoptată – explicit – cu o
majoritate inferioară celei cerute la respingere.”62
Se mai pune problema dacă cu prilejul reexaminării deputaţii sau senatorii pot
aduce amendamente susceptibile de dezbatere şi adoptare, sau respingere prin vot.
Răspunsul nu ar putea fi decât afirmativ, în caz contrar reexaminarea insăşi
nemaiavând nici un sens.
Aşa cum arată un autor, “în urma reexaminării, legea poate fi respinsă în
întregime”64, ceea ce, eo ipso, nu duce însă la demiterea Guvernului, lucru posibil
doar prin adoptarea unei moţiuni de cenzură.
62
I. Deleanu, op. cit. p. 182, subsol
63
I. Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. II, Ed. Lumina Lex, 1998, p. 177
64
I. Deleanu, op. cit. p.182
30
Revenind la problema cvorumului, de remarcat opinia în sensul aplicării
regulilor de cvorum după cum este vorba de o lege organică sau o lege ordinară65, care
apare ca fiind logică, căci, aşa cum remarca şi susţinătorul celeilalte opinii, “legile
adoptate prin procedura angajării răspunderii Guvernului nu se bucură de un regim
juridic special”66
“ Procedeul angajării răspunderii Guvernului asupra unui text sau proiect de lege
produce o scurtcircuitare a activităţii legislative. Când se uzează de el, Parlamentul
pierde controlul legiferării. De aceea recurgerea la el trebuie să fie excepţională şi să
privească texte de o anumită importanţă .”67
Cât priveşte angajarea răspunderii asupra unei declaraţii de politică generală
sau program, eficacitatea acestui procedeu este destul de ridicată, ca mijloc de
presiune la îndemâna Guvernului, Parlamentul fiind puţin dispus să înfrunte
consecintele unei răsturnări a Guvernului.
Tudor Drăganu constata producerea în practică a unor consecinţe greu de
conciliat cu principiile de bază ale Cosntituţiei. Se arată astfel că Senatul, în viziunea
Constitutiei egalul Camerei Deputaţilor, îşi vede considerabil redus rolul ca urmare a
faptului că moţiunea de cenzură se adoptă în şedinţe comune ale celor două Camere,
şedinţe în care “numărul mic al senatorilor nu poate contrabalansa ponderea voturilor
deputaţilor.”68
Este o opinie interesantă, nu mai puţin însă nu Constituţia este cea care
stabileşte numărul deputaţilor şi senatorilor, ci legea, a cărei neconciliere cu
principiile de bază ale Constituţiei ar putea fi eventual pusă de autor în discuţie, deşi
Constituţia nu cuprinde nici o referire la numărul deputaţilor şi senatorilor, în sensul
stabilirii sau limitării lui.
65
A. Iorgovan, op. cit., p. 507
66
I. Deleanu, op. cit., p. 188
67
Dan Claudiu Dănişor, op. cit., p. 390
68
T. Drăganu, op. cit., p. 175
31
majorităţii parlamentare, iar opoziţia poate profita de momentele de tensiune dintre
partidele ce alcătuiesc alianţa majoritară, care pot constitui germenii ruperii acesteia,
fapt la care opoziţia poate contribui prin agresivitatea unei moţiuni de cenzură.
Moţiunea poate fi şi rezultatul firesc al ruperii alianţei majoritare din interiorul
ei, când promovarea ei apare ca o consecinţă firească a noului raport de forţe, al cărui
oglindă fidelă trebuie să fie noul Guvern.
Moţiunea poate fi iniţiată chiar de majoritatea parlamentară, atunci când ~i-a
pierdut încrederea în Guvern şi decide că e necesară schimbarea lui. În acest fel,
majoritatea parlamentară îşi va întări sprijinul popular şi va câştiga capital politic.
Demiterea de către Parlament a Guvernului prin retragerea încrederii acordate
ca urmare a adoptării unei moţiuni de cenzură are drept consecinţă declanşarea unei
crize guvernamentale, ce se stinge numai prin numirea unui nou Guvern.
Sunt autori70 care, tocmai de aceea consideră că formula cea mai de dorit este
aceea a “guvernului de legislatură”. Desigur, aceasta nu ar trebui să ducă la
sacrificarea necesităţii satisfacerii intereselor corpului electoral, ale statului în ultimă
instanţă, în favoarea menţinerii unui Guvern care nu reuşeşte “să armonizeze
priorităţile strategiei guvernării cu opţiunile politice ale majorităţii ce se poate crea în
Parlament.”71
Prin adoptarea moţiunii de cenzură Guvernul este demis şi, conform art. 76 şi
77 din Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului,
hotărârea Parlamentului se înaintează de îndată Preşedintelui României.
69
M. Constantinescu, I Muraru, op. cit., p. 256
70
Idem, p. 256
71
A. Iorgovan, op. cit.,p .502
32
În vederea acordării încrederii, candidatul desemnat de Şeful statului pentru
funcţia de Prim-ministru prezintă Parlamentului programul şi lista membrilor
Guvernului în 10 zile de la desemnarea sa.
34
CAPITOLUL III. Răspunderea politică a miniştrilor în sistemul românesc
actual.
Potrivit art. 108, alin 1 din Constituţie, “Guvernul răspunde politic numai în
faţa Parlamentului pentru întreaga sa activitate. Fiecare membru al Guvernului
răspunde politic solidar cu ceilalţi membri pentru activitatea Guvernului şi pentru
actele acestuia”.
Art. 108 alin. 1 din Constituţie consacră principiul răspunderii politice unice a
Guvernului în faţa Parlamentului. Această prevedere subliniază că încetarea
mandatului Guvernului, cu toate presiunile ce pot fi exercitate din diferite segmente
ale corpului electoral sau de către partidele politice, nu poate fi decât rezultatul
voinţei parlamentare. Prin urmare, numai Parlamentul poate sancţiona erorile politice
ale Guvernului, prin aprobarea unei moţiuni de cenzură, care duce la demiterea
Guvernului. Promovarea moţiunii de cenzură are în vedere întreaga echipă
guvernamentală, după cum acordarea votului de încredere a avut în vedere în mod
global lista Guvernului.
35
Deoarece Guvernul a fost învestit pe baza votului de încredere acordat în bloc,
prin acceptarea întregii liste prezentată de candidatul la funcţia de Prim-ministru şi a
programului guvernamental, răspunderea politică a fiecărui membru al Guvernului
este solidară cu a celorlalţi membri. Ca atare, “pentru activitatea necorespunzătoare a
unuia dintre membrii săi, Guvernul poate fi demis în întregime, greşeala acestuia
extinzându-şi efectele politice asupra întregii echipe guvernamentale, care prin
aceasta pierde încrederea Parlamentului, acordată la învestitură.”75
75
M. Preda, op. cit., p. 134
76
C.L. Popescu, art. cit., p.64
77
A. Iorgovan, op. cit., p. 481
78
D. Claudiu Dănişor, op. cit., p. 385
36
Astfel “responsabilitatea individuală face ca remanierea să crească în
importanţă şi ea să fie o chestiune ce priveşte nu doar Executivul, ci şi Legislativul.
Ea întăreşte astfel controlul parlamentar, substituind armei absolute a cenzurii o
înţelegere şi o aplicare realistă a responsabilităţii.”79
Remanierea guvernamentală reprezintă instituţia prin care unul sau mai mulţi
membri ai Guvernului sunt înlocuiţi în urma revocării.Trebuie accentuat caracterul ei
intenţionat, în raport cu situaţiile când componenţa Guvernului schimbă, fără ca
aceasta să fie un scop în sine.Este vorba de situaţiile de vacanţă a postului, atunci
când survine decesul, demisia, pierderea drepturilor electorale sau incompatibilitatea
ministrului.
Articolul 85, alin. 2 care o prevede, prin lipsa referirii la intervenţia
Parlamentului, a suscitat multe discuţii doctinare, iar în practică a dat naştere unor
aplicări care, chiar dacă au fost diferite fundamental unele în raport cu celelalte, nu se
poate argumenta neconstituţionalitatea lor.
79
D.C. Dănişor, op. cit., p 386
37
Se considera că noii miniştrii trebuie să se bucure de încrederea parlamentară în
aceeaşi măsură ca şi ceilalţi şi că este neconstituţional ca în acelaşi Guvern să
funcţioneze miniştri expres confirmaţi prin votul de învestitură, şi miniştri care nu au
un astfel de gir.
Într-o lucrare dedicată Constituţiei României, se arată că “elementul central al
aprobării parlamentare îl constituie programul şi nu persoanele (miniştrii), deşi aceştia
îşi au importanţa lor”.80 Odata ce Guvernul doreşte să îşi schimbe programul sau
politica, el va trebui, conform art. 113 din Constituţie, să ceară încrederea
Parlamentului prin procedura angajării răspunderii. Nu este însă şi cazul unor
modificări intervenite în componenţa Guvernului, “întrucât modificările intervenite în
componenţa lui se petrec în interiorul puterii executive”.81
80
A. Iorgovan, I. Muraru, I. Deleanu, op. cit., p. 196
81
Idem
82
C.L. Popescu, art. cit., p. 65
83
V. Prisăcaru, op. cit., p. 76
38
nici o putere constituţională în selectarea, de către candidatul desemnat pentru funcţia
de prim-ministru a membrilor echipei guvernamentale, pe cale de consecinţă, şeful
statului nu are, constituţional, nici o putere în privinţa schimbării componenţei
Guvernului, deci în cazul remanierii. Puterea reală de decizie în ceea ce priveşte
revocarea unui membru al Guvernului aparţine exclusiv primului-ministru. Doar
primul ministru poate avea o iniţiativă în acest sens, şi, deşi Constituţia vorbeşte
despre propunerea de revocare adresată şefului statului, acesta din urmă nu o poate
refuza. În consecinţă, decretul Preşedintelui României de revocare a unui membru al
Guvernului este un “simplu act formal”.84
Atunci când revocarea în situaţia unei remanieri priveşte pe mai mulţi miniştri
aparţinând aceluiaşi partid, ea trădează o schimbare a raportului de forţe la nivel
partizan, în general ruperea unei alianţe.
84
C.L. Popescu, art. cit., p. 66
85
Dana Apostol Tofan, stud. Interpretarea unor dispozitii constitutionale privind Guvernul si administratia ministeriala,
Revista de Drept Public,nr.1-2/1997, p. 33
39
Concluzionând, un autor arată că “dacă în regimul clasic regula era răspunderea
colectivă şi solidară a miniştrilor, răspunderea individuală fiind excepţională, astăzi
remanierea ia locul răsturnării Guvernului. Această schimbare răspunde cerinţei de a
păstra controlul asupra Guvernului, fără a-l răsturna, deci păstrând stabilitatea
guvernamentală”.86
86
D.C. Dănişor, op. cit., p. 393
40
Secţiunea 3. Răspunderea politică a primului-ministru.
42
revocându-l pe primul-ministru, practic Preşedintele ar sancţiona întreg Guvernul,
lucru posibil doar prin adoptarea unei moţiuni de cenzură de către Parlament. Nu s-ar
putea utiliza un mijloc aparent constituţional pentru a ajunge la un rezultat
fundamental neconstituţional.
“A admite posibilitatea schimbării Guvernului prin simpla intervenţie a
Preşedintelui României înseamnă a încalca principiul fundamental consacrat de
Constituţie, al răspunderii politice a Guvernului numai în faţa Parlamentului”.89
Problema prezintă interes practic, deoarece prin Decretul nr. 426/1999 din 13
decembrie 1999, publicat în Monitorul Oficial nr. 609 din 14 decembrie 1999,
Preşedintele României de la acea dată l-a revocat din funcţie pe primul-ministru în
temeiul art. 105 şi al art. 106, alin 2 din Constituţie.Decizia a fost flagrant
neconstituţională şi a creat un precedent regretabil.Printr-o argumentare care a sfidat
89
Dana Apostol Tofan, Consideratii in legatura cu posibilitatea revocarii primului-ministru,Dreptul, nr.2/2000, p. 60
90
J. Drăganu, op. cit., p. 230
91
C.L.Popescu, art. cit., p. 65
92
Dana Apostol Tofan, art. cit., p. 60
43
atât litera, cât şi spiritul Constituţiei, Primul-ministru a fost revocat, în locul său fiind
numit în aceeaşi zi un prim-ministru interimar.Este un exemplu în care lipsa unei
prevederi exprese a imposibilităţii revocării Primului-ministru a permis un joc politic
inadmisibil într-un stat de drept.
44
CAPITOLUL IV. Răspunderea politică în alte reglementări consituţionale
Secţiunea 1. Sistemul constituţional englez
Marea Britanie a fost prima ţară din lume care a practicat regimul parlamentar.
Acesta a luat fiinţă la sfârşitul secolului al XVIII-lea şi şi-a găsit deplina dezvoltare
de-a lungul secolului al XIX-lea, în timpul erei victoriene.
93
J. Giguel, Droit constitutionnel et institutions politiques, Ed. Montchrestien,Paris, 1993, p. 239
45
Primul-ministru numeşte membrii Guvernului, dar poate să-şi ceară unui
ministru să demisioneze sau să îşi schimbe atribuţiile. El poate de asemenea să
prezinte regelui demisia Guvernului. Primul-ministru asigură legătura între Guvern şi
monarh, miniştrii neavând acces direct la rege sau regină.
A doua parte slabă consta în faptul că regele avea drept de graţiere şi amnistie,
drept de care se putea prevala pentru a sustrage un minsitru de la această procedură.
Dar “Act of Settlement” a suprimat această facultate.
46
Raţiunea perimării constă în aceea că în prezent, Camera Comunelor putând să
îi răstoarne pe miniştri, nu mai este nevoie să îi pună sub acuzare.
Obligaţiile ministrului pot fi mai degrabă pasive decât active atunci când
decizia nu se referă la probleme din propria sferă de responsabilitate administrativă.
El trebuie, oricum, să fie informat dinainte despre orice propunere a altui ministru şi
să aibă posibilitatea de a-şi manifesta îndoiala şi obiecţiile.
Statele Unite ale Americii au creat regimul prezidenţial. Modelul acestuia, aşa
cum a fost consfinţit de Constituţia de la Philadelphia din 17 septembrie 1787 l-a
făcut pe Emile Giraud să se întrebe dacă, faţă de regimurile parlamentare europene
96
WADE and BRADLEY, Constitutional Law, London, 1964, p .86
97
Idem
47
care lasă mult de dorit, mijlocul de a salva democraţia nu ar fi înlocuirea acestora cu
un regim prezidenţial. Este însă de observat că în lipsa unei experienţe democratice,
realitatea a arătat că adoptarea regimului prezidenţial a degenerat în dictatură. Şi
aceasta pentru că eficacitatea sa nu constă în modelul teoretic pe care se bazează, ci în
modul cum a fot pus în practică de creatorii săi.Este de observat că, în domeniul
politic, nici un preşedinte american nu a manifestat veleităţi de despot.
Americanii au făcut din separaţia puterilor principiul fundamental al organizării
constituţionale, iar puterii judiciare, instituită garant al Constituţiei, i s-a dat sarcina
de a controla celelalte două puteri.Concepţia americană a separării puterilor implică
egalitatea juridică a executivului şi legislativului, ceea ce în Europa nu este de
conceput.După ce au divizat puterea în scopul de a o slăbi, după ce au separat puterile
aşa încât nici una să nu o reducă pe cealaltă, americanii i-au dat fiecăreia posibilitatea
de a frâna acţiunea celeilalte.
Specific regimului american este lipsa unui organ colectiv de natura guvernelor
europene, şi aceasta datorită faptului că sarcinile acestora sunt de competenţa
preşedintelui în sistemul american, care le realizează prin miniştri,şefi ai
departamentelor ministeriale, denumiţi secretari, şi cu consilieri prezidenţiali, reuniţi
într-un puternic Birou Executiv al Preşedintelui, aflat la Casa Albă.
98
I. Giguel, op. cit., p. 336
99
Michel Lascombe, Droit contitutionnel de la Veme Republique, Ed. L’Harmattan, Paris
48
Constituţia Franţei din 1958 menţine principiul fundamental al regimului
parlamentar parlamentar; astfel, potrivit art. 49, Guvernul este responsabil politic în
faţa Adunării Naţionale. Dar acest parlamentarism e diferit de cel clasic. Mijloacele
de actiune reciprocă ale Parlamentului şi Guvernului nu sunt exact echilibrate.
Parlamentul este situat într-o poziţie de inferioritate în raport cu Executivul.
Un aspect important este legat de faptul că numirea primului-ministru, din 1958
rezultă dintr-o putere proprie a Preşedintelui Republicii.Intrarea în funcţiune a şefului
Guvernului nu este subordonată unei investituri parlamentare.
Constituţia distinge două categorii de mijloace de acţiune ale Parlamentului
asupra Guvernului :mijloace care nu angajează răspunderea politică şi mijloace care
o angajează.
A. Moţiunea de cenzură.
Este reglementată în art. 49, alin. 2 din Constituţie, care o supune unor reguli
foarte precise:
1. Nu poate fi admisă decât dacă este semnată de cel puţin 1/10 din numărul
membrilor Adunării Naţionale.
2. Votul aspura moţiunii nu poate avea loc decât după 48 de ore de la depunerea
moţiunii.
3. Moţiunea nu poate fi adoptată decât cu majoritatea absolută a membrilor ce
compun Adunarea Naţională. Constituţia în art. 49 prevede: “Sunt numărate numai
voturile favorabile moţiunii de cenzură…”. Astfel, absenţii şi cei care se abţin sunt
consideraţi a fi votat cu adversarii moţiunii de cenzură şi de a se fi pronunţat în
definitiv pentru Guvern.
4. Un deputat nu poate fi semnatarul a mai mult de o moţiune în cursul aceleiaşi
sesiuni extraordinare,şi a mai mult de trei moţiuni în cursul unei sesiuni ordinare,
cu excepţia cazului în care primul-ministru angajează răspunderea Guvernului în
faţa Adunării Naţionale, cu privire la votarea unui text.
Răspunderea politică a Guvernului este o răspundere colectivă, miniştrii nefiind
responsabili în faţa adunărilor.100
100
Yves Madiot – Institutions politiques de la France, Dalloz, 1995
49
Aşa cum se arată în doctrină101, moţiunea poate să îl vizeze pe Preşedintele
Republicii, în aceeaşi măsură sau chiar mai mult decât pe Primul-ministru. Acesta din
urmă este în mod cert destinatarul nominal, dar Preşedintele poate fi destinatarul real,
şeful Guvernului fiind politic responsabil în faţa Adunării Naţionale nu doar pentru
politica şi deciziile sale, dar şi pentru politica şi deciziile luate de Preşedinte, în
exerciţiul puterilor sale proprii.
B. Chestiunea încrederii.
101
Pactet, Institutions politiques. 4eme edition, p 355
102
Ziller, Administations comparee, Paris, p. 126
103
Yves Madiot, Institutions politiques de la France, Dalloz, 1995
50
După M. Duverger104 există două situaţii de punere în joc a chestiunii
încrederii:
1. cele puse de Primul-ministru după lectura programului său, sau a unei declaraţii de
politică generală, caz în care votul Adunării Naţionale intervine în condiţiile
obişnuite ale procedurii parlamentare.
2. cele puse asupra unui text (proiect, propunere de lege), în acest caz mecanismul de
vot fiind complex. Odată ce problema încrederii este pusă, textul este considerat
adoptat doar dacă o moţiune de cenzură nu este depusă în cele 24 de ore care
urmează sau dacă moţiunea depusă nu este adoptată.
104
Ziller, op. cit., p. 126
105
51
Capitolul V. Concluzii
O astfel de lege a fost adoptată în 2 mai 1879, dezvoltând art. 101 din
Constituţia de la 1866, şi a fost modificată implicit prin Constituţiile din 1923 şi 1938,
reglementând exclusiv răspunderea penală şi civilă, printr-o serie de dispoziţii
derogatorii de la dreptul comun.Ea a fost abrogata prin Decretul nr. 417 din 16
noiembrie 1949.
52
Aşa cum se arată într-o altă lucrare “Sancţiunea cea mai severă care intervine în
cazul răspunderii politice a Guvernului este demiterea prin retragerea încrederii de
către Parlament107, ceea ce lasă deschisă posibilitatea utilizării unor forme de
sancţiune mai puţin exigente faţă de Guvern, cum ar fi adoptarea unei moţiuni simple
conform art. 111, alin 2 din Constituţie , relativ la o problemă care a făcut obiectul
unei interpelări a Guvernului. Moţiunea simplă ar putea reprezenta în această situaţie
un avertisment dat Guvernului, lucru care este posibil tocmai pentru că Guvernul
răspunde politic în faţa Parlamentului.
De aceea, redactarea art. 3, alin 1din lege nu este dintre cele mai inspirate, se
confundă răspunderea cu sancţiunea ei cea mai severă şi practic nu se defineşte
răspunderea politică.
107
A. Iorgovan, op.cit, p. 501
108
D.C.Dănişor,op.cit.,p.392
53
duce la căderea acestuia, nu este normal ca într-un regim democratic semnalul din
partea iniţiatorilor moţiunii să nu producă o schimbare, o temperare a Guvernului, o
mai atentă analiză a problemelor. Desigur, este nevoie aici nu numai de legi, ci şi de
existenţa unui bun simţ politic, de înţelegerea democraţiei nu în sens absolutist, ci
pozitiv.
De curând a intrat în vigoare Legea privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului României şi a ministerelor, nr.90/2001.Pe data intrării în vigoare, în 2
aprilie 2001, ea a abrogat expres Legea 37/1990 privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului, lege preconstituţională.
Legea enunţă principiul răspunderii colective a Guvernului, reluând practic, în
art.31 textul art.108, alin.1 din Constituţie.
În art. 35(3) se arată că:”Miniştrii răspund de întreaga activitate a ministerului
în faţa Guvernului, precum şi, în calitate de membrii ai Guvernului, în faţa
Parlamentului.”Se instituie astfel principiul răspunderii individuale a miniştrilor pe
care îl întâlneam şi în reglementarea din 1990, în art. 20:”Miniştrii asigură aplicarea,
în condiţiile legii, a politicii guvernului în ramura sau domeniul de activitate al
ministerului ori organului central pe care-l conduc şi răspund de activitatea acestora în
faţa guvernului.”
Deşi miniştrii , se arată, răspund în faţa Guvernului, în art. 10 se
precizează:”Numirea în funcţia de membru al Guvernului, în caz de remaniere
guvernamentală sau de vacanţă a postului, se face de Preşedintele României, la
propunerea primului-ministru.”
Este o soluţie simetrică cu cea prevăzută pentru cazul revocării, în art.7, şi, din
nou, ne aflăm în faţa unei reluări a textului constituţional, ceea ce nu este o bună
tehnică juridică.
Deci miniştrii răspund tot în faţa primului-ministru, pentru că în lipsa precizării
nu se poate imagina o hotărâre a Guvernului de angajare a răspunderii unuia din
membrii săi în faţa sa.
În continuare nu se prevede expres imposibilitatea revocării primului-ministru.
În ansamblu noua lege, cât priveşte răspunderea Guvernului şi miniştrilor nu
aduce nimic nou în raport cu dispoziţiile deja existente.Posibilitatea inovării rămîne
deschisă.
Bibliografie :
54
-Mihai Constantinescu, Ioan Muraru-Drept parlamentar,Edit. Gramar, 1994
-Dan Claudiu Danisor-Drept constitutional si institutii
politice,Edit.Stiintifica,Bucuresti,1997
-Ion Deleanu-Drept constitutional si institutii politice, Edit.Fundatia Chemarea, Iasi,
1993, vol.II
-Tudor Draganu-Drept constitutional, Edit. Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 1972
-Tudor Draganu-Drept constitutional si institutii politice.Tratat elementar,vol.2, Edit.
Lumina Lex, 1998
-Victor Duculescu, Constanta Calinoiu, Georgeta Duculescu-Constitutia Romaniei,
comentata si adnotata, Edit. Lumina Lex, 1997
-Cristian Ionescu-Institutii politice si drept constitutional, Edit.Fundatiei Romania de
Maine, Bucuresti, 1999
-Antonie Iorgovan-Tratat de drept administrativ, Edit. Nemira, Bucuresti, 1996
-Antonie Iorgovan,Ioan Muraru,Ion Deleanu,Florin Vasilescu,Ioan Vida,Mihai
Constantinescu-Constitutia Romaniei comentata si adnotata, Edit.Regia Autonoma
Monitorul Oficial, Bucuresti, 1992
-Ioan Muraru-Drept constitutional si institutii politice, Edit.Actami, Bucuresti, 1997
-Nicolae Popa-Teoria Generala a Dreptului, Edit.Actami, Bucuresti, 1996
-Mircea Preda-Autoritatile administratiei publice.Sistemul constitutional romanesc,
Edit.Lumina Lex, Bucuresti, 1999
-Valentin Prisacaru-Tratat de drept administrativ roman.Partea generala, Edit. All,
Bucuresti, 1996
-G.G.Rarincescu-Curs de drept constitutional, litogr.,Bucuresti, 1940
-Anibal Teodorescu-Organizarea executivului in regimul constitutional din 28
februarie1938, Lito., Bucuresti, 1938
-Ioan Vida-Puterea executiva si administratia publica, Regia Autonoma Monitorul
Oficial, Bucuresti, 1994
Studii :
55