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CARLOS PINTO COELHO MOTTA


ADVOGADO - OAB/MG 12.228

O PRINCPIO DA MORALIDADE E
A PRORROGAO EMERGENCIAL DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS*

Carlos Pinto Coelho Motta

Sumrio: 1. A regra da licitao e as patologias do procedimento. 2. Os


princpios da moralidade e da eficincia na Administrao Pblica. 3. A
dispensa de licitao por emergncia: evoluo legislativa. 4. Tratamento
legislativo atual da dispensa de licitao por emergncia. 5. Consideraes
doutrinrias sobre contratao emergencial. 6. Referncias do direito
comparado. 7. Prorrogao de contratos formalizados pela caracterizao de
emergncia. 8. Consideraes finais.

1. A regra da licitao e as patologias do procedimento

A licitao representa um termmetro da Administrao, porque, bem


formalizada e, sobretudo, ocorrendo a verdadeira disputa, um instituto
limitador da discrio administrativa. Alm disso uma manifestao ftica do
emprego regular do dinheiro pblico, contribuindo para a concretizao de
postulados bsicos da Administrao (arts. 37 e 70 da Constituio Federal).
A licitao, por conseguinte, deve obrigatoriamente ser eficaz.
Verificamos, no comportamento da Administrao Pblica brasileira, que a
eficcia do procedimento licitatrio nem sempre alcanada, e que os
processos improvisados, atribulados, viciosos projetos incompletos, editais
dirigidos ocorrem em propores desanimadoras.
A partir de observaes e anlises feitas no mbito organizacional e no
nvel dos participantes do processo, detectam-se alguns problemas que,
aparentemente, constituem inconvenientes do prprio instituto da licitao. No
entanto, se observarmos com mais rigor, so apenas as caractersticas de
processos mal gerenciados.
Alguns desses problemas: ocorrncia de adjudicaes indevidas;
possibilidade de superfaturamento; preterio e perda da proposta mais
vantajosa; demoras e atrasos no procedimento; ausncia de competitividade

*
Monografia apresentada no I Congresso Brasileiro de Licitaes, Contratos e Compras Governamentais
1 a 3 de julho de 2005 Salvador / BA.
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nas propostas; e as contingncias de um perceptvel e renitente resduo


inflacionrio.
Mltiplas variveis presumem-se como intervenientes nesse quadro, sem
dvida desolador. Alguns atribuem s deficincias da prpria lei a nica
responsabilidade pela maioria dos problemas.
No nosso entender no esta a principal questo. A anlise histrica
mostra o quanto a legislao tem-se renovado, tornando-se dia a dia mais
minudente em seus dispositivos. A Lei Nacional de Licitao deve ser aplicada
e operacionalizada com competncia, pois a simples alterao legislativa no
eliminar comportamentos indesejveis.
Ao longo dos anos de vigncia da Lei 8.666/93, foram elaborados vrios
anteprojetos destinados a substitu-la, dos quais pelo menos trs tiveram
alguma visibilidade.1 Tais textos foram elaborados e apresentados em funo
das inmeras crticas que se abateram sobre a Lei 8.666/93: para alguns,
demasiado rgida e minudente, engessando a Administrao; para outros,
inconstitucional por invadir as competncias de Estados e Municpios; e para
outros, ainda, judiciosos crticos como o Professor Srgio Resende Barros: [...]
em face da exgua liberdade gerencial que dela resta para o administrador.2
Os Tribunais de Contas tm em muito contribudo para melhoria do
sistema de contratao pblica, sobretudo no que tange ateno dada s
distores do processo. Tais distores por vezes encontravam guarida em
certos pontos da legislao anteriormente vigente (o Decreto-lei 2.300/86). Por
exemplo: a dispensa de licitao e a inexigibilidade so hipteses legais que,
atualmente, s se concretizam mediante motivao clara, sob pena de
ilegalidade. Examinando as contas da Unio, afirma o Ministro Homero Santos:

Cabe ressaltar que o elevado valor das dispensas realizadas sem


licitao no caracteriza, em princpio, ilegalidade ou irregularidade,
uma vez que esto respaldadas nos citados arts. 22 e 23 do Decreto-
Lei 2.300/86. Entretanto, o que se constata que, com base na prpria
legislao pertinente, existiria uma distoro no processo licitatrio,
transformando a exceo em regra geral.3

Novamente, em 1995, o mesmo Ministro Homero Santos alertou, em voto


no Tribunal de Contas da Unio, sobre o visvel incremento de gastos com

1
Registre-se, destacadamente, o Projeto de Lei n 146/2003, de 18/2/03, publicado no FCGP, ano 2, n.
16, abr. 2003, p. 1987, que conta com Comisso Especial j constituda para sua tramitao.
2
BARROS, Srgio Resende. Liberdade e contrato: a crise da licitao. Piracicaba: Unimep, 1995, p. 13.
3
Ata 28, de 18/6/91, DOU de 18/7/91, p. 14.282. Quanto atuao dos TCs em licitaes e contratos,
vide: BRUNO, Reinaldo Moreira. Os recursos do processo licitatrio. Belo Horizonte: Del Rey, 2005, p. 60
et seq.
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ausncia de licitao, recomendando cautela e parcimnia no uso das


hipteses de inexigibilidade e dispensa.4
Entre todas as Constituies que tivemos foram vrias a de 1988 foi a
que mais fez referncias licitao e contratao, bastando citar os arts. 22,
inc. XXVII, 37. inc. XXI e 175. No exato art. 37, XXI, esto elencadas as
diretrizes que deferem ao legislador fixar as normas para contratao de obras,
servios, compras e alienaes, mediante processo de licitao.
No referido texto constitucional, est evidenciada a excepcionalidade da
dispensa e da inexigibilidade da licitao, facultando embora ao legislador
ressalvar circunstncias em que se tornaria legtima a contratao direta. Tais
condies se atualizaram nos arts. 24 e 25 da Lei 8.666/93 a Lei Nacional de
Licitaes e Contratos da Administrao Pblica.
Como se sabe, o instituto da licitao tem como fundamento poltico o
regime republicano (art. 1 da Constituio Federal) e como princpios
essenciais, a isonomia e a submisso ordem jurdica (art. 5, I e II da mesma
Carta).
Normas infraconstitucionais prosseguem tais princpios: a referida Lei
8.666/93 e as Leis 8.987/95, 10.520/02, 11.079/04 so textos interrelacionados
que contm normas gerais componentes da estrutura da contratao brasileira.
So leis transitivas-diretas aos entes da Federao, observadas, obviamente,
suas respectivas competncias comuns e complementares (arts. 23, 24, 29 e
30 da Carta Magna).
Por conseguinte, toda a Administrao Pblica,5 e quem quer que utilize
bens e valores pblicos, est obrigado a licitar.
Entretanto, um pressuposto da licitao ser o objeto intercambivel,
conforme ensina o eminente Professor Celso Antnio Bandeira de Mello. S
se licitam bens homogneos, intercambiveis, equivalentes. No se licitam
coisas desiguais.6
Encontram-se, destarte, traadas nos arts. 24 e 25 da Lei Nacional de
Licitao as hipteses que conferem legitimidade contratao direta sem
licitao. Estas, incluindo a hiptese de emergncia, devem ser manejadas
com acurcia e extrema cautela, sob pena de transformar-se a exceo em
regra geral.
Quanto ao excesso de contrataes diretas, formalizadas pela
Administrao Pblica, cite-se a consagrada posio doutrinria do Prof. Jorge
Ulisses Jacoby Fernandes, ao condenar as contrataes por emergncia
falsamente baseadas no art. 24, inc. IV da Lei 8.666/93. O eminente autor
comenta a freqncia com que tais contrataes se processam, geralmente

4
Vide nosso Eficcia nas litaes e contratos. 9a. ed., Belo Horizonte: Del Rey, 2002, p. 10-11.
5
Veja-se o conceito da Administrao Pblica no art. 6, XI da Lei 8.666/93; a abrangncia do art. 10 da
citada Lei; e ainda, o art. 2 da LC 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e art. 1 da Lei 11.079/04 (Lei
de Parcerias Pblico-Privadas)
6
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Licitao. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1980, p. 15.
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feitas em razo da m interpretao do referido dispositivo legal, e nesse caso


inteiramente destitudas de apoiamento jurisprudencial.7

1. Os princpios da moralidade e da eficincia na Administrao


Pblica

A anlise de um tema especfico relacionado dispensa de licitao no


poderia desenvolver-se sem mencionar liminarmente os parmetros ticos que
regem, de maneira global, o comportamento do vasto aparelho que chamamos
Administrao Pblica.
O art. 37 da Constituio Federal foi pioneiro, na histria constitucional do
Pas, ao submeter a Administrao Pblica direta, indireta e fundacional a
clssicos princpios do Direito Administrativo: legalidade, impessoalidade,
moralidade e publicidade.
Dadas as finalidades do presente trabalho, cabe abordar sucintamente,
em primeiro lugar, o princpio da moralidade, que obriga correta aplicao do
dinheiro pblico. Ou seja, os cidados tm direito a um governo honesto.
Oportuno citar o art. 81 da Lei 4.320/64, que estabelece:

O controle da execuo oramentria pelo Poder Legislativo ter por


objetivo verificar a propriedade da administrao, a guarda e legal
emprego dos dinheiros pblicos e o cumprimento da Lei do oramento.

A moralidade pblica constitui sem dvida uma das preocupaes mais


imediatas e cruciais da sociedade brasileira. Mais uma vez, o Direito, ou a
experincia jurdica, que ir fornecer o modelo tico a ser seguido pelos
administradores.
Lembrando frase lapidar do Professor Hely Lopes Meirelles O povo
titular do direito subjetivo ao governo honesto8 , observa o Professor Raul
Armando Mendes:

O governo honesto exercido pelo administrador probo, ou seja,


aquele que o conduz dentro dos mais rgidos postulados do interesse
pblico. A atual Constituio fala em moralidade administrativa, que
como a probidade diz respeito ao desempenho do administrador com
honestidade, honra e retido.9

7
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Contratao direta sem licitao. Braslia: Braslia Jurdica, 2000,
p. 311.
8
Mandado de segurana, ao popular, ao civil pblica, mandado de injuno, habas-data. So Paulo:
RT, 1989, p. 86. Vide ainda: TCITO, Caio. Moralidade administrativa. RDA n. 218, p. 1.
9
MENDES, Raul Armando. Comentrios ao estatuto das licitaes e contratos administrativos. So Paulo:
Saraiva, 1991, p. 10-11.
5
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O Professor Manoel de Oliveira Franco Sobrinho autor de trabalho


mpar sobre o tema da moralidade administrativa. Cabe, pois, a seguinte
advertncia do consagrado pensador:

Dir-se-, todavia, que a expresso moralidade administrativa, no seu


conceito, uma expresso vazia de sentido jurdico. No assim,
porm. Est ligada gesto administrativa, isto , forma da lei ou da
norma jurdica, desde que no deva haver liberdade de atuao a no
ser objetivando a boa administrao ou o bem comum.
J hoje em dia as legislaes se fazem preventivas. To-somente pela
simples presuno de que a tica comanda os fatos pblicos. E as
solues administrativas que so pblicas. Quando estabelecem
regras-princpios, as leis que tutelam a Administrao, sob qualquer
forma de controle, desempenham papel inerente prpria ordem
institucional.10

Superando antigos debates da filosofia do direito, o Prof. Juarez Freitas,


em inspirada palestra, aps mencionar os momentos em que a Constituio
registra o princpio da moralidade, analisou:

Temos, no sistema brasileiro e em outros momentos da Constituio...


o princpio jurdico, autnomo, da moralidade. Por que isso
importante? Porque aquele velho corte que se fazia, direito e moral,
no esto entrelaados, j no mais prosperam, nem em Filosofia do
Direito nem no discurso propriamente dogmtico. Ento, um ponto de
partida nosso o reconhecimento de que existe um princpio jurdico
autnomo, que tem eficcia no Direito Administrativo, mas no apenas
nele esse um outro aspecto importantssimo para quem vai estudar
o tema da probidade: a moralidade tambm uma categoria autnoma,
juridicamente, tambm na esfera privada. Dou-lhes dois exemplos, no
Cdigo Civil h o reconhecimento disso, nos arts. 422 e 1.735, inc. V.11

Um mecanismo notadamente eficaz, posto disposio do cidado para o


controle democrtico da moralidade pblica, a Ao Popular, estabelecida no
art. 5.o, LXXIII, da Constituio Federal, que favorece a vigilncia sobre a
conduta da Administrao, e consta do art. 4, III, a e b da Lei 4.717/65 (Lei de
Ao Popular). Outros artigos da Carta Magna, no mesmo sentido, so o 37,

10
FRANCO SOBRINHO, Manoel de Oliveira. O controle da moralidade administrativa. So Paulo,
Saraiva, 1974, p. 14. Vide ainda RIBEIRO JNIOR, Ubergue. Moral e a moralidade administrativa
aspectos ontolgicos. RDA n. 228, 2002, p. 209.
11
FREITAS, Juarez. Ao civil pblica Improbidade administrativa. BDA n. 5, 2005, p. 539.
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4.o; 70, pargrafo nico; 74, 2.o; e 85, V. Veja-se ainda a Lei 8.429/92,
chamada Lei de Improbidade Administrativa, em seu art. 10, ins. V e VIII.
Destacadamente, quanto s razes que motivam a ao popular, cabe
trazer o ensinamento do Prof. Seabra Fagundes:

As razes inspiradoras da ao popular e o interesse sua


propositura, comum a todos os cidados, levam a permitir que qualquer
cidado possa ingressar na lide como litisconsorte ou assistente do
autor. Com isto se objetiva facilitar a soma de esforos para a defesa
da legalidade e moralidade dos atos relacionados com a administrao
e o patrimnio pblicos, ou com atos de pessoas de direito privado
equiparados, por motivos diversos, aos atos administrativos.12

A obrigatoriedade da licitao como antecedente dos contratos com a


Administrao, explcita no art. 2.o da Lei 8.666/93, expresso do princpio da
moralidade.
A Emenda Constitucional 19/98 veio, oportunamente, acrescentar ao
elenco do art. 37 o princpio da eficincia.
Enfatiza-se, a, o destinatrio ltimo da atividade administrativa, ou seja, o
usurio-cidado. O acrscimo est em linha de consonncia com uma srie de
dispositivos de lei, como os arts. 6.o e 7.o da Lei 8.987/95 (Lei de Concesses
e Permisses) e a Lei 8.078/90, conhecida como o Cdigo do Consumidor.
Esta j reconhecia como direito bsico do consumidor a adequada e eficaz
prestao de servios pblicos em geral (art. 4.o, VII, e art. 6.o, X). Estabelece
ainda o art. 22 do citado Cdigo que os servios decorrentes de concesso e
permisso devem ser necessariamente adequados, eficientes e seguros;
quanto aos servios essenciais, devem ser contnuos. (To estrita delimitao
legal no impediu, at os dias de hoje, notrias falhas e deficincias na
qualidade dos servios apresentados).
Vale comentar brevemente o art. 22 citado, j sob o prisma da
responsabilidade do Poder Pblico, na anlise de Zelmo Denari:

Nos termos do art. 22 e seu pargrafo nico, quando os rgos


pblicos se descuram da obrigao de prestar servios adequados,
eficientes, seguros e contnuos, sero compelidos a cumpri-los e
reparar os danos causados, na forma prevista no Cdigo. [...]
Por todo o exposto, parece razovel concluir que, a partir do advento
do Cdigo de Defesa do Consumidor, a responsabilidade do Estado
pelo funcionamento de servios pblicos no decorre da falta mas do
fato do servio pblico, ficando evidente que o legislador ptrio
12
FAGUNDES, M. Seabra. O controle dos atos administrativos pelo Poder Judicirio. So Paulo: Saraiva,
1984, p. 317.
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acolheu, ineludivelmente, a teoria do risco administrativo, defendida


com denodo por Orozimbo Nonato, Filadelfo Azevedo, Pedro Lessa e,
mais recentemente, pelo festejado Aguiar Dias, que, em sua clssica
Da responsabilidade civil, reportando-se a Amaro Cavalcanti, assim
preleciona:
Somos, assim, pela aplicao, entre ns, da doutrina do risco
administrativo [...] Portanto, dado que um indivduo seja lesado nos
seus direitos, como condio ou necessidade do bem comum, segue-
se que os efeitos da leso, ou os encargos de sua reparao, devem
ser igualmente repartidos por toda a coletividade, isto , satisfeitos pelo
Estado a fim de que, por este modo, se restabelea o equilbrio da
justia cumulativa: Quod omnes tangit ab omnibus debet supportari.13

No Direito brasileiro, o Professor Hely Lopes Meirelles tratou, a nosso ver


pioneiramente, da tese da eficincia como dever da Administrao, lembrando
que o dever da eficincia o que impe a todo agente pblico de realizar suas
atribuies com presteza, perfeio e rendimento funcional. o mais moderno
princpio da funo administrativa, que j no se contenta em ser
desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o
servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade e
de seus membros.14
Note-se que o princpio da eficincia, na doutrina brasileira, tem
configurado, alternativamente, duas vertentes: uma, burocrtica, voltada para
a legalidade, os procedimentos corretos, a ritualstica e os controles; outra,
chamada por alguns tecnocrtica, talvez de sentido mais amplo e ambicioso,
voltada para a qualidade final dos servios pblicos e a satisfao do usurio.
A Cincia da Administrao corresponde a essa delimitao com sua
consolidada distino entre eficincia e eficcia. Eficincia: fazer as coisas
bem feitas; resolver problemas; cumprir com seu dever; reduzir custos.
Eficcia: fazer bem as coisas certas; produzir alternativas criativas; obter
resultados; aumentar lucros.15 Em reflexo anloga, a Professora Maria Sylvia
Zanella Di Pietro distingue entre burocratas e tecnocratas, contrapondo os
princpios da legalidade e da eficincia.16

13
DENARI, Zelmo. Da qualidade de produtos e servios, da preveno e da reparao dos danos. In:
GRINOVER, Ada Pellegrini et al. Cdigo brasileiro de defesa do consumidor comentado pelos autores do
anteprojeto. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2001, p. 192.
14
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. So Paulo: RT, 1989, p. 86.
15
Vide VASCONCELOS FILHO, Paulo. Planejamento e controle: uma proposio brasileira. Rio de
Janeiro: LTC, 1983, p. 15; NBREGA, Airton Rocha. O planejamento da licitao. BLC n. 12, p. 603,
1998. O Prof. Luiz Roberto BARROSO e a Profa. Ana Paula de BARCELLOS analisam a aplicao dos
princpios constitucionais em acurada monografia: O comeo da histria a nova interpretao
constitucional e o papel dos princpios no direito brasileiro. RDA n. 232, abr./ jun 2003, p. 141; vide
especificamente p. 168.
16
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica - concesso, permisso,
franquia, terceirizao e outras formas. So Paulo: Atlas, 1966, p. 129.
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Alguns dos atuais expoentes da Cincia da Administrao aplicada rea


pblica, como David Osborne e Ted Gaebler em seu Reinventando o governo,
enfatizam drasticamente a necessidade de um governo voltado para seus
clientes (no sentido de cidados, usurios dos servios pblicos); atendendo
s necessidades do cliente e no da burocracia. Preconizam um governo
empreendedor: gerando receitas ao invs de despesas.17 Em uma viso
contempornea, a eficincia tem sido identificada com os novos mtodos e
processos de governana corporativa, at mesmo recomendada pelo 3 do
art. 9 da Lei 11.079/04.18
A palavra eficincia, no amplo espectro constitucional, certamente se
prestar a uma interpretao abrangente, levando em conta a questo dialtica
que fatalmente se coloca entre os aspectos bsicos de legalidade e
moralidade, e os aspectos mais amplos da eficincia e da eficcia. Ora: a partir
de um ordenamento constitucional explcito no sentido de exigir-se eficincia da
mquina pblica, a comprovao da ineficincia poder at mesmo ocasionar
aplicao de responsabilidade. Nesse sentido preleciona o Professor Agustn
Gordillo, tomando como ilustrao o contrato administrativo:

As como hace falta el dictamen jurdico y el informe tcnico suficiente


y razonable que justifiquen prescindir de la licitacin pblica en el caso
de urgencia, as tambin la eficiencia de la contratacin deber ser
materia de anlise especfica mediante los informes que produzirn los
organismos tcnicos permanentes de la administracin, y por el
dictamen letrado igualmente del servicio permanente de asesoramiento
juridico. Desde luego, incurrir en responsabilidad personal el
funcionario que en funciones de asesoramiento letrado olvide analizar y
recomendar lo pertinente en este nuevo elemento propio de la legalidad
de la contratacin administrativa.19

A aplicao do princpio da eficincia no depende de texto


infraconstitucional. Mesmo porque desde 1967 o Decreto-lei 200 j o havia
pressuposto, ao estabelecer procedimentos de controle das atividades
administrativas em todos os nveis e recomendar textualmente, em seu art.
14, que o trabalho administrativo ser racionalizado mediante simplificao de
processos e supresso de controles que se evidenciarem puramente formais
ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco.
O princpio da economicidade, preexistente no art. 70 da Constituio
(custo-benefcio) e prosseguido pelo art. 50, 3 da LC 101/00, at agora

17
Braslia: MH Comunicaes, 1997, p. 181-182; 213-239.
18
Vide ANDRADE, Adriana; ROSSETI, Jos Paschoal. Governana corporativa fundamentos,
desenvolvimento e tendncias. So Paulo: Atlas, 2004.
19
GORDILLO, Agustn. Tratado de derecho administrativo Parte general. Buenos Aires: Fundacin
Derecho Administrativo, 1997, p. XVI-16.
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pouco aplicado na fiscalizao contbil, financeira e oramentria, encontra-se


certamente fortalecido pela insero do princpio da eficincia. Observe-se que
a tradio legislativa brasileira j os presumia a ambos e com o amplo sen-
tido anti-formalista que acentuado no art. 14 do Decreto-lei 200/67.
A tendncia desburocratizante e antiformalista da eficcia administrativa
tem sido, alis, predominante na doutrina e nas decises jurisprudenciais.
Contrape-se a um certo legalismo estril que grassa em muitos nveis de
nossa Administrao, apegado a detalhes rituais acessrios, que o Professor
Hely Meirelles bem identificava com sua magistral distino entre o formal e o
formalista.
Tomando ainda como ilustrao a rea de licitaes e contratos, vale
denunciar um equivocado comportamento punitivo, por parte de dirigentes
pblicos e membros de Comisses de Licitao, que destaca midos erros na
formulao das propostas ou na tramitao processual. Acreditamos que a
concepo da eficincia administrativa se situe em campo mais objetivo, no
comportando atos ou decises que privilegiem a mera correo dos
procedimentos, em detrimento dos resultados.
Com propriedade adverte o Professor Floriano de Azevedo Marques Neto:
A licitao, cumpre frisar, um meio e no um fim da atividade
administrativa.20
Ganha corpo, portanto, a teoria da sanatria ou convalidao, at porque
o custo do controle no deve superar o benefcio que este ir acarretar. Para
avaliao correta, faz-se necessria a apropriao de custos diretos e indiretos.
Descortina-se ento um largo campo de reflexo a propsito dos
contedos do termo eficincia. A doutrina corresponde ao apelo teleolgico
dessa diretriz constitucional, aprofundando essa reflexo. A efetividade do
princpio, sua concretizao enquanto comportamento funcional, constitui,
enfim, a prpria meta da eficcia.
No que concerne especificamente licitao, o art. 3.o da Lei 8.666/93
a Lei Nacional de Licitao prope os mencionados princpios como
reguladores de todos os trmites do certame. Outros princpios implcitos
como os da motivao e da livre concorrncia so geralmente citados como
intervenientes e co-relacionados.
Enfim, o que se percebe uma tessitura de diretrizes e indicadores
ideais, em um contexto dialtico no qual se enfrenta a realidade administrativa,
com suas decises no raro questionveis; mas que, por outro lado, a dispensa
de licitao pode traduzir por vezes corretamente o princpio da eficincia.

20
MARQUES NETO, Floriano P. de Azevedo. Contrato administrativo: supervenincia de fatores tcnicos
dificultadores da execuo de obra. Inaplicabilidade dos limites de 25% de acrscimos. BLC n. 2, 2001, p.
108. Nesta linha vide: OLIVEIRA, Marcelo Andrade Cattoni. Processo administrativo no estado
democrtico de direito. A questo da regularidade dos atos processuais administrativos. Frum
Administrativo, ano 1, n. 4, jun. 2001, p. 429.
10
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Causa, entretanto, certa apreenso o crescente nmero de hipteses


legais de dispensa, j suficientemente numerosas e conflitantes na vigente
redao da Lei 8.666/93. E tem-se visto que, em vez de promover sua
necessria depurao, as propostas de mudana da lei no fazem mais do que
aument-las ainda mais, enveredando por um caudal interminvel de excees
que acabam por desmentir a regra da igualdade preconizada como princpio
licitatrio.21
Lembramos, a propsito, o eminente administrativista do Uruguai,
Professor Daniel Hugo Martins, em memorvel Seminrio Internacional de
Direito Administrativo realizado pela PUC/MG e Fundao Dom Cabral, em
1979, ao analisar o confronto entre o princpio da igualdade e as hipteses de
dispensa.22 Talvez a nica soluo a este claro confronto ainda que paliativa
seja a obrigatoriedade de fundamentao dos atos de dispensa previstos no
art. 26, pargrafo nico, a ser oportunamente comentado.

3. A dispensa de licitao por emergncia: evoluo legislativa

No vetusto Cdigo de Contabilidade da Unio Decreto Legislativo


4.536, de 28/1/22 surge a alternativa da dispensa concorrencial como ato
discricionrio. Em seu art. 51, esto enumeradas cinco hipteses de dispensa.
Entre elas no se acha explcita a dispensa por emergncia. Entretanto, na
alnea a do citado artigo, autoriza-se a contratao direta para fornecimentos,
transportes e trabalhos pblicos, que, por circunstncias imprevistas ou de
interesse nacional, a juzo do Presidente da Repblica, no permitirem a
publicidade ou as demoras exigidas pelos prazos de concorrncia.
Na expresso circunstncias imprevistas vislumbra-se, j, a figura
subjacente da dispensa emergencial.
Essa expresso reiterada no art. 246 do Regulamento do citado Cdigo
de Contabilidade, consistente no Decreto 15.783, de 8/11/22. um texto
extenso, em cujo art. 738, 2, alnea b so introduzidas pela primeira vez,
expressamente, as palavras emergncia e urgncia.
Aps quase cinco dcadas de aplicao do Cdigo de Contabilidade, foi
editado o Decreto-Lei 200, de 1967, tratando, em seus arts. 125 ao 144, das
normas relativas a licitaes para compras, obras, servios e alienaes.
Nesse texto, as hipteses de dispensa so aumentadas de cinco para oito.
O art. 126, 2 do Decreto-Lei consigna que a contratao por
emergncia um ato discricionrio; essa opo permanece at os dias
correntes. Para reavivar a memria, transcrevemos:

21
A propsito, consulte-se ATALIBA, Geraldo. Repblica e Constituio. So Paulo: RT, 1985; e vide
engenhoso quadro esquemtico do processo administrativo das contrataes pblicas, na monografia do
Prof. Jess Torres Pereira Jnior: Contratao direta por dispensa e inexigibilidade. BLC n. 1, 2005, p. 11.
22
Vide: FIGUEIREDO, Lucia Valle; FERRAZ, Srgio. Dispensa de licitao. So Paulo: RT, 1980, p. 20.
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Art. 126. As compras, obras e servios efetuar-se-o com estrita


observncia do princpio da licitao.
1 A licitao s ser dispensada nos casos previstos nesta lei.
2 dispensvel a licitao:
[...]
h) nos casos de emergncia, caracterizada a urgncia de atendimento
de situao que possa ocasionar prejuzos ou comprometer a
segurana de pessoas, obras, bens ou equipamentos.

Cumpre notar que, embora discricionria, a situao emergencial dever


ser justificada e motivada, sob pena de responsabilidade. Assim exige
expressamente a regra do 3 do mesmo art. 126:

3 A utilizao da faculdade contida na alnea h do pargrafo


anterior dever ser imediatamente objeto de justificao perante a
autoridade superior, que julgar do acerto da medida e, se for o caso,
promover a responsabilidade do funcionrio.

Comentando essa exigncia do Decreto-Lei 200/67, afirma o Prof. Manoel


de Oliveira Franco Sobrinho:

Falar de emergncia (letra h) no o bastante. a prpria lei que


manda que esta (emergncia) se caracterize. E se caracterize por
ocasionar prejuzos ou comprometer a segurana de pessoas, obras,
bens ou equipamentos. Por isto, a emergncia, em razo de
conseq6uncias lesivas, h de vir reconhecida e declarada em cada
caso. Os surtos epidmicos fazem emergncia. O fornecimento de
enrgia eltrica ou de gua s populaes, tambm fazem. Em tais
condies foradas, pode e deve a autoridade pblica tomar as
medidas urgentes aconselhadas pelos fatos. No antes, porm, de
objetivamente declarar a lesividade. [...] No entanto, no fato
emergncia, h que haver justificao perante a autoridade superior,
que julgar do acerto da medida, sob pena de responsabilidade.23

Na trilha da fundamentao da hiptese de dispensa por emergncia,


caracterizada a urgncia, em casos de obras e servios de engenharia, cite-se
ainda o art. 9 do Decreto Federal 73.140/73, que dava maior e mais rigoroso
realce ao 3 do art. 126 do Decreto-Lei 200/67.

23
FRANCO SOBRINHO, Manoel de Oliveira. Comentrios reforma administrativa federal. So Paulo:
Saraiva, 1975, p. 256, 258.
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Seguiu-se, na linha histrico-legislativa, o Decreto-Lei 2.300, de 1986 o


qual, para no fugir regra, ampliava os casos de dispensa de oito para onze,
fora os casos considerados de inexigibilidade. A referncia dispensa de
licitao por emergncia situa-se em seu art. 22, inc. IV, que praticamente
reitera a redao do anterior Decreto-Lei 200/67:

Art. 22. dispensvel a licitao:


[...]
IV nos casos de emergncia, quando caracterizada a urgncia de
atendimento de situao que possa ocasionar prejuzo ou comprometer
a segurana de pessoas, obras, servios, equipamentos e outros bens,
pblicos ou particulares;

H que lembrar uma situao factual que trouxe o tema discusso,


ainda na poca da vigncia do Decreto-Lei 2.300/86. Fora expedido o Decreto
Federal 99.354, de 22/6/90, que causava grande polmica. O texto dispunha
sobre a dispensa de licitao para contratao de obras e servios necessrios
implantao do Programa Emergencial de Recuperao de Rodovias
Federais. Colocaram-se, na ocasio (sobretudo pela imprensa e mdia em
geral), pertinentes dvidas sobre a correta caracterizao da emergncia
decretada. Diante da insuficincia de justificativas, acabou sendo o referido
Decreto revogado pelo subseqente Decreto 99.358, de 28/6/90.24
O referido episdio, conforme alis escrevemos na ocasio, representou
um bom exemplo da indefinio que por vezes se instala diante de um conjunto
de circunstncias que podem, ou no, caracterizar a urgncia. So cenrios
cuja percepo reconhecidamente valorativa e subjetiva; e que
notoriamente podem ser manipulados, no intuito de forar a dispensa
emergencial.
A bsica diferena entre os textos dos Decretos-Leis 200/67 e 2.300/86
que, em vez de apenas exigir a justificao perante a autoridade superior, que
julgaria sobre o acerto (ou no) da medida, o segundo diploma legal inovou, em
seu art. 24, fixando o prazo de trs dias para comunicao autoridade
superior. Conferia, outrossim, mesma autoridade o poder-dever de ratificar o
expediente, mantida a regra de promover a responsabilizao de quem o
houvesse ordenado indevidamente.
Comentamos, em trabalho editado na ocasio, que o artigo 24 constitui,
enfim, um fator inibidor de excessos e larguezas na interpretao das excees
regra da licitao, e confirma ainda um dos princpios mais caros ao direito
administrativo, qual seja, o da motivao.25

24
Quanto aos aspectos factuais do caso, vide, nosso: Licitao e contrato administrativo. Belo Horizonte:
L, 1990, p. 57-58.
25
Cf. nosso Licitao...cit., p. 63.
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Veremos que a reflexo doutrinria, auxiliada pela ateno do pblico


cidado, um fator auxiliar na identificao de situaes anmalas que
infelizmente continuam a desafiar a perspiccia dos intrpretes e aplicadores
da lei, mesmo na vigncia do texto sucessor do Decreto-Lei 2.300/86, ou seja,
a Lei 8.666/93.
No incio da dcada de 90, a licitao e a contratao foram alvo de
normas contingenciais. O Decreto 30/1991, ao regulamentar vrios dispositivos
do Decreto-Lei 2.300/86, estabelecia no art. 2 requisitos quanto contratao
direta, exigindo-se processo administrativo prprio com demonstrao da
hiptese incidente e documentao relativa aos atos praticados.
O Decreto 449/92, instituindo o Catlogo Unificado de Materiais e os
Sistemas Integrados de Registro de Preos e Cadastro de Fornecedores,
regulou mais uma vez a dispensa, estipulando em seu art. 7, a publicao no
Dirio Oficial da Unio, no prazo de 72 horas, das justificativas e ratificaes de
dispensas e parcelamentos, bem como reconhecimento das inexigibilidades.
Excetuavam-se, no entanto, pelo pargrafo nico, as hipteses dos incs. III e IV
do Decreto-Lei 2.300/86 (guerra ou calamidade, e emergncia), cujos atos
poderiam ser publicados posteriormente. Ainda o art. 8 estabelecia que a
contratao baseada em tais hipteses ficaria adstrita ao prazo necessrio
realizao da licitao. O art. 9 requeria, ademais, o parecer do servio
jurdico do rgo, autarquia ou fundao pblica.

4. Tratamento legislativo atual da dispensa de licitao por


emergncia

E finalmente, aps a Constituio de 1988, surgiu a primeira Lei brasileira


de licitao aprovada em processo legislativo regular, e no, editada
autoritariamente pelo Poder Executivo. Entretanto, com excepcional senso de
realidade, o prncipe dos intrpretes, Carlos Maximiliano, ensina:

Quase sempre a lei tem por fundamento um abuso recente; os seus


prolatores foram sugestionados por fatos isolados, nitidamente
determinador, que impressionaram a opinio, embora a linguagem
mantenha o tom de idias gerais, preceito amplo.26

Talvez rendendo-se ao princpio da realidade, o legislador mais uma vez


aumentou as hipteses de dispensa para vinte e quatro (hoje so vinte e seis,
em razo de leis posteriores). Entretanto, a hiptese tratada no art. 24, inc. IV,
encontrou-se bem redigida e estruturada:

26
MAXIMILIANO, Carlos. Hermenutica e aplicao do Direito. Rio de Janeiro: Forense, 1993, p. 26.
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Art. 24. dispensvel a licitao:


[...]
IV - nos casos de emergncia ou de calamidade pblica, quando
caracterizada urgncia de atendimento de situao que possa
ocasionar prejuzo ou comprometer a segurana de pessoas, obras,
servios, equipamentos e outros bens, pblicos ou particulares, e
somente para os bens necessrios ao atendimento da situao
emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e servios que
possam ser concludas no prazo mximo de 180 (cento e oitenta) dias
consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrncia da emergncia ou
calamidade, vedada a prorrogao dos respectivos contratos;27

Esse artigo deve ser lido, basicamente, com os arts. 3 e 26 da citada Lei.
Com o art. 3, porque dele consta o j comentado princpio da moralidade; e
com o art. 26, porque, em redao dada pela Lei 9.648/98, estabelece
condies e requisitos indispensveis para a validade dos atos, cercando
assim das devidas cautelas a caracterizao da situao emergencial. Como
segue:

Art. 26. As dispensas previstas nos 2o e 4o do art. 17 e nos incisos


III a XXIV do art. 24, as situaes de inexigibilidade referidas no art. 25,
necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do
pargrafo nico do art. 8o, devero ser comunicados dentro de trs dias
a autoridade superior, para ratificao e publicao na imprensa oficial,
no prazo de cinco dias, como condio para eficcia dos atos.
Pargrafo nico. O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de
retardamento, previsto neste artigo, ser instrudo, no que couber, com
os seguintes elementos:
I - caracterizao da situao emergencial ou calamitosa que justifique
a dispensa, quando for o caso;
II - razo da escolha do fornecedor ou executante;
III - justificativa do preo.
IV - documento de aprovao dos projetos de pesquisa aos quais os
bens sero alocados.

A redao dos referidos dispositivos buscou evitar o cometimento de


abusos, nas emergncias fabricadas ou fictas.28

27
Em redao semelhante o art. 59, IV da Lei de licitaes e contratos do Estado da Bahia Lei 9.433,
de 1/3/2005, recentemente sancionada, e a nosso juzo extremamente bem concebida, sobretudo quanto
s exigncias de seus arts. 65, 3 e 66.
28
Vide GASPARINI, Digenes. Direito administrativo. So Paulo: Saraiva, 10. ed., 2005, p. 471. Vide
ainda estudo jurisprudencial sobre a aplicao do art. 24, inc. IV da Lei 8.666/93: FERNANDES, Jorge
Ulisses Jacoby. Vade-mcum de licitaes e contratos. Belo Horizonte: Frum, 2004, p. 318 et seq.
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A emergncia ou a calamidade so situaes que fogem normalidade.


Deve ficar caracterizada em ato prprio a urgncia do atendimento a
eventualidades que ocasionem prejuzo comunidade ou comprometam a
segurana de pessoas, obras e servios pblicos ou particulares.
Essa excepcionalidade circunscrita aos bens necessrios ao
atendimento da situao emergencial ou calamitosa. O prazo mximo de
execuo de 180 dias consecutivos ou ininterruptos e, em princpio, no
poder haver prorrogao do contrato.29
A exemplo: em determinada autarquia estadual, em face do
desabastecimento de medicamentos destinados ao atendimento hospitalar, foi
reconhecida por ato formal a situao de emergncia na Superintendncia
Hospitalar,30 tendo o Tribunal de Contas do Estado aprovado essa
excepcionalidade.31
No dizer do Professor Antnio Carlos Cintra do Amaral, a caracterizao
de emergncia pode, em certos casos, resultar de uma valorao tcnica de
engenharia, por exemplo e diante disso a Administrao no age dentro
dessa margem de discricionariedade, mas, na lio de Alessi, vinculadamente.
Acentua-se assim o poder-dever de dispensar a licitao.32
Com propriedade, adverte o Professor Maral Justen Filho que, na
hiptese em anlise, dois requisitos se impem: a) demonstrao concreta e
efetiva da potencialidade do dano; e b) demonstrao de que a contratao
via adequada e efetiva para eliminar o risco.33
O Presidente da Repblica, pelo Decreto 5.392, de 10/3/05, declarou
estado de calamidade pblica no setor hospitalar do Sistema nico de Sade
no Municpio do Rio de Janeiro, requisitando (art. 2) os bens, servios e
servidores afetos a vrios hospitais. No art. 3 do citado Decreto,
expressamente ficou autorizado:

Art. 3 Para fins do disposto no art. 2, fica o Ministrio da Sade


autorizado a promover compras emergenciais de equipamentos,
medicamentos, insumos e suprimentos, observado o disposto na Lei n
8.666, de 21 de junho de 1993.

29
Vide: ALVES, Luiz Felipe. Emergncia, calamidade e caos: significao no contexto da administrao
pblica. Revista do TCMG, jan./mar. 2000, p. 179; e MARQUES NETO, Floriano Azevedo. Contratao
direta por emergncia. Situao calamitosa. Irrelevncia dos fatores causadores da situao emergencial.
RTDP n. 21, 1998, p. 126. Ainda: TCU, TC 189/97-3, BLC n. 8, 1998, p. 406; TC 929114/98-1:
Calamidade pblica. Licitao dispensvel. Requisitos e procedimentos. BLC n. 2, 2001, p. 135; e BLC n.
4, 2001, p. 271.
30
Portaria 78/92, MG de 12/9/93, p. 3.
31
Consulta 71.307-4, MG de 29/10/92, p. 5.051.
32
Dispensa de licitao por emergncia. RTDP n. 1, p. 191.
33
JUSTEN FILHO, Maral.Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos. 10. ed., So Paulo:
Dialtica, 2004, p. 239-240; vide ainda DALLARI, Adilson Abreu. Dispensa por motivo de urgncia.
Jurdica Administrao Municipal, set. 1999; e, nosso parecer: Sade do servidor como parte da misso
institucional do IPSEMG. Direito subjetivo pblico. Indisponibilidade de atendimento gera dano irreparvel.
BLC n. 5, 2002, p. 277.
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Tal dispositivo, combinado com o art. 24, IV da Lei Nacional de Licitao,


serve, pois, de fundamento para a dispensa de licitao para contrataes
porquanto o Decreto em tela reconhece e declara a emergncia em caso
especfico.
Entretanto, o STF, em seqncia, autorizou o restabelecimento da gesto
de dois dos hospitais municipais destinatrios do aludido Decreto:

O Tribunal, por unanimidade, concedeu a ordem para restabelecer a


administrao e gesto, por parte do Municpio do Rio de Janeiro, dos
hospitais municipais Souza Aguiar a Miguel Couto; administrao dos
servidores municipais lotados nestes dois hospitais municipais;
manuteno dos servios pblicos de sade nestes dois hospitais
municipais; bem como vedar Unio a pretenso de utilizar os
servidores municipais, os bens e servios contratados pelo municpio
impetrante nos outros quatro hospitais que retornaram gesto federal,
sem a assuno do respectivo custo [...].34

A deciso do STF, com o restabelecimento da gesto municipal,


evidentemente no nulifica as contrataes emergenciais que tenham sido
feitas sob a gide do Decreto 5.392/2005.
Segundo, ainda, o TCU, emergncia no pode ser justificada pela desdia
e falta de preveno.35 Justamente:

A falta de planejamento ou o planejamento inadequado das aes a


serem executadas no permite que o administrador, em etapa poste-
rior, invoque a dispensa de licitao sob a alegao de situao de
emergncia.36

Tal orientao iterativa, tendo o TCU recomendado, recentemente, a


determinada entidade, que no proceda contratao sem licitao, alegando
situaes emergenciais causadas pela falta de planejamento ou desdia.37
Quanto fixao do prazo de 180 dias, pode ocorrer sua devoluo em
razo de fato excepcional, decidindo o TCU, in verbis:

34
STF, Mandado de Segurana n. 25.295, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Sesso de 20/4/05,
www.stf.gov.br.
35
Deciso 347/94, RDA n. 197, p. 268. Quanto aos requisitos que devem fundamentar um processo nos
casos de calamidade pblica, vide Deciso 627/99, TC 929.114/1998-1, originria de Consulta da Cmara
dos Deputados, sendo Relator o Ministro Marcos Vincios Vilaa.
36
TC 007.826/94, DOU de 10/10/95, p. 15.978. Vide ainda: RIGOLIN, Ivan Barbosa. Construo
emergencial de obra. Demonstrao de necessidade. Natureza da matria de comprovao. BLC n. 10,
p. 482. Tambm no Acrdo 348/2003, DOU de 25/3/03, foi negada a hiptese de emergncia, tendo por
objeto servios de assistncia tcnica e manuteno de jardins interno e externo do Palcio Itamaraty do
Ministrio do Exterior.
37
Acrdo 771/2005, DOU de 25/5/05.
17
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[...] responder ao interessado que possvel, quando da dispensa de


licitao nos casos de emergncia ou calamidade, consoante o
disposto no inciso IV do art. 24 da Lei 8.666/93, o retardamento do
incio e da devoluo da contagem do prazo de 180 (cento e oitenta)
dias, desde que as aes tomadas pela Administrao tenham sido
prejudicadas pela supervenincia de fato excepcional ou imprevisvel,
estranho vontade das partes, que altere fundamentalmente as
condies de execuo do contrato, a teor do disposto no art. 57, 1.o,
da mencionada Lei, devendo ser adequadamente fundamentado,
levando em conta, inclusive, as determinaes contidas na Deciso
347/94 TCU Plenrio (DOU de 21/6/94).38

A dispensa do Projeto Bsico em situaes de emergncia, nos casos de


obra ou servio de engenharia, pode ocorrer nos termos do art. 5, inc. III da
Resoluo n 361, de 10/12/91, do CREA. Em todo caso, deve ter laudo
tcnico com ART (Anotao de Responsabilidade).39
A vigente estrutura da contratao impe ainda ao ordenador de
despesa, em qualquer nvel, quer como autoridade competente ou superior, a
observncia das diretrizes da responsabilidade fiscal (LC 101/00, art. 1, 1).

5. Consideraes doutrinrias sobre contratao emergencial

A contratao emergencial uma contingncia do "mundo dos fatos". O


prprio conceito de emergncia profundamente dialtico, como teremos o
ensejo de observar pelas opinies doutrinrias coletadas em torno do assunto.
de se lembrar o judicioso parecer do Prof. Ivan Barbosa Rigolin,
reconhecidamente um dos mais completos sobre o tema, em que faz meno
s principais tratativas relacionadas caracterizao da "situao excepcional"
de que cuida a lei. Neste, o consagrado autor cita as doutrinas de Hely Lopes
Meirelles, Marcos Juruena Vilela Souto, Joo Carlos Mariense Escobar, Maral
Justen Filho, Sonia Yuriko Tanaka, Wolgran Junqueira Ferreira, Jess Torres
Pereira Jr, Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, Digenes Gasparini, Srgio Ferraz
e at mesmo deste modesto subscritor, para arrolar as inevitveis limitaes e
condicionantes do conceito de "situao de emergncia".40

38
Deciso 820/96, DOU de 26/12/96, p. 28.612. O Acrdo 554/04 nega a possibilidade de prorrogar
contrato alm de 180 dias. Em sentido contrrio: SHELDON, Geraldo de Almeida. A prorrogao
contratual e o inc. IV do art. 24. BLC n. 7, 2002, p. 435; ALMEIDA, Fernanda Tavares. Contratao direta
embasada no art. 24, IV da Lei 8.666/93. Situao emergencial. Requisitos obrigatrios. BLC n. 5, mai.
2004, p. 334.
39
Nesta linha, vide ILC, set. 2003, p. 804.
40
RIGOLIN, Ivan Barbosa. Contratao emergencial de obras. Demonstrao da necessidade. Natureza
da matria de comprovao. BLC n. 10, 1996, p. 482-492.
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No entender do eminente autor, o citado inciso IV do art. 24, em tela,


um dos que ensejam maiores dificuldades de aplicao na prtica, pois que a
configurao das emergncias sempre subjetiva e pessoal. Ele observa que
os casos de calamidade propriamente dita (que passaram a integrar o inciso,
diferentemente do direito anterior, como vimos na breve resenha histrica)
possuem diferencial mais ntido, porquanto dependem de decreto do Chefe do
Executivo respectivo.41
Recorrendo a Hely Lopes Meirelles, a situao de emergncia pode ser
definida como "toda aquela que pe em perigo ou causa dano segurana,
sade ou incolumidade de pessoas ou bens de uma coletividade, exigindo
rpidas providncias do Poder Pblico para debelar ou minorar suas
consequncias lesivas. [...] O reconhecimento da emergncia de valorao
subjetiva, mas h de estar baseado em fatos consumados ou iminentes,
comprovados ou previstos, que justifiquem a dispensa de licitao." (grifo
original)42
A especificidade da dispensa por emergncia tambm abordada pelo
consagrado mestre Hely Meirelles, em outros momentos de sua obra, como no
seguinte:

"A emergncia, em conformidade com o entendimento doutrinrio


dominante, h que ser reconhecida e declarada em cada caso, para
justificar a dispensa do procedimento licitatrio adequado s contrataes
relacionadas com a anormalidade que a Administrao pretenda corrigir,
ou com o prejuzo a ser evitado." (grifo original)43

A caracterstica de imprevisibilidade no cenrio emergencial foi tambm


lembrada pelo Prof. Rigolin, atravs da opinio dos Professores Jess Torres
Pereira Jr. que salienta o aspecto de imprevisibilidade "dentro de um quadro
de mediana percepo pelo administrador"44 e Jorge Ulisses Jacoby
Fernandes:

"Do sentido vulgar do termo, tem-se que emergncia uma 'situao


crtica; acontecimento perigoso ou fortuito; incidente'. Compe a situao
de emergncia, na finalidade desse dispositivo, certa dose de

41
Op. cit. p. 484-485.
42
MEIRELLES, Hely Lopes. Licitao e contrato administrativo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1988,
p. 97.
43
MEIRELLES, Hely Lopes. Estudos e pareceres de Direito Pblico. Vol. 11, So Paulo: Revista dos
Tribunais,1991, p. 28.
44
Comentrios nova lei das licitaes pblicas. Rio de Janeiro: Renovar, 1993, p. 129-130, apud
RIGOLIN, Ivan Barbosa, op. cit., p. 486.
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imprevisibilidade da situao e a existncia de risco em potencial a


pessoas ou coisas, que requerem urgncia de atendimento".45

53. Se, por um lado, a emergncia ligada idia de imprevisibilidade, a


contraposio entre a previsibilidade do planejamento e a imprevisibilidade da
situao emergencial destaca-se de imediato como ponto importante de
reflexo. Na contribuio da Profa. Maria Luiza Granziera:

"A emergncia [...] pressupe a existncia de outros elementos que a


compem, como por exemplo a imprevisibilidade. No basta
caracterizar uma situao de emergncia. preciso, tambm, que a
mesma decorra de um fato imprevisvel. A emergncia que decorre de
fato previsvel no pode configurar emergncia para os termos da Lei
n 8.666/93, ou seja, para justificar a dispensa de licitao. Essa idia
contraria a regra geral. [...]
A emergncia real decorre de uma situao inesperada, que requer
soluo urgente, incompatvel com a realizao de licitao, que
observa prazos e formalidades indispensveis e est sujeita a recursos
administrativos e judiciais." 46

O conceito de urgncia, a seu turno, abordado com exemplar acurcia


pela Profa. Crmen Lcia Antunes Rocha, acentuando seu contedo jurdico.
Assim, urgncia jurdica a situao que ultrapassa a definio normativa
regular de desempenho ordinrio das funes do Poder Pblico pela premncia
de que se reveste e pela imperiosidade de atendimento da hiptese abordada,
a demandar, assim, uma conduta especial em relao quela que se nutre da
normalidade aprazada institucionalmente."47
Reconhecem inmeros autores a "impreciso" da definio de urgncia.
Cite-se o Prof. Lucas Rocha Furtado:

"Existe, bem verdade, certa impreciso na definio, diante de casos


concretos, do que realmente seria situao de urgncia ou de emergncia
que esteja a justificar a contratao sem licitao. Lembramos, em
primeiro lugar, que toda contratao sem licitao dever ser
minuciosamente motivada. Ser sempre o interesse pblico que ir
justificar a contratao direta. Desse modo, diante de situao concreta,
deve-se confrontar a obrigao de licitar com os possveis prejuzos ou

45
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Contratao direta sem licitao. Braslia Jurdica, 1995, p. 169,
apud RIGOLIN, Ivan Barbosa, op. cit., p. 486.
46
GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Servios mdicos e hospitalares. Contrato extinto. Impossibilidade
de prorrogao. Indenizao pelos servios prestados. Nova licitao. BLC n. 9, 1998, p. 427.
47
ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Conceito de urgncia no Direito Pblico brasileiro. RTDP n. 1, 1993,
p. 234.
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riscos que podero resultar da demora na celebrao do contrato diante


da realizao do procedimento licitatrio. Se desse confronto concluir-se
que a realizao da licitao ir causar ou poder vir a causar srios
prejuzos Administrao ou sociedade em geral, ser autorizada a
contratao direta." 48

6. Referncias do direito comparado

O clssico mestre uruguaio Enrique Sayagues Laso alerta para o fato de


que, mesmo em situao em que esteja decidida a contratao direta,
necessrio haver acautelamentos, como procedimentos de controle de preos.

Cuando la administracin contrata directamente, busca al contratante


de la misma manera que los particulares. Pelo a veces debe cumplir
ciertos requisitos mnimos, como a solicitar precios a varios
interesados.
La circunstancia de que la administracin est capacitada para
contratar directamente, no le obliga a proceder en esa forma y puede
realizar una licitacin publica o restringida. Tambin caben otros
procedimientos menos formales, como el de llamar a los posibles
interesados y luego seguir tratativas directas con el que haga
ofrecimentos ms interesantes.49

Com respeitvel doutrina, o Prof. Roberto Dromi comenta a lei de Obras


Pblicas e a de Contabilidade de seu pas, a Argentina o Decreto 23.359/56 e
a Lei 12.961. O primeiro estabelece, em seus arts. art. 55 e 56,
respectivamente a primazia do procedimento licitatrio, e a subseqente
ressalva de que ...podr contratarse [...] directamente, em los siguientes casos
[...] d) por razones de urgencia, em que a mrito de circunstancias imprevistas
no pueda esperarse la licitacin; (grifo original).50
Registra-se linha semelhante do direito brasileiro nos pressupostos da
urgncia no direito comparado, sobretudo o argentino, conforme se observa do
prosseguimento da anlise do consagrado Professor:

"La procedencia de esta causal exige algunos presupuestos esenciales,


pues no toda urgencia habilita la excepcin procedimental. En tal
sentido, ella debe ser concreta, inmediata, imprevista, probada y
objetiva. Si as no fuera, se correra el riesgo de considerar como cierta
una situacin de urgencia irreal, generalizndose de esta suerte este

48
FURTADO, Lucas Rocha. Curso de licitaes e contratos administrativos. So Paulo: Atlas, 2001, p. 72.
49
LASO, Enrique Sayagues. La licitacin pblica. Montevideo: Acali, 1978, p. 116.
50
DROMI, Roberto. La licitacin pblica. Buenos Aires: Astrea, 1980, p. 156, 157;
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supuesto de excepcin, que como tal debe ser de interpretacin


restrictiva y limitada.
La urgencia debe ser actual, concreta, manifiesta e impostergable y de
una naturaleza tal que la necesidad que origine no pueda ser satisfecha
en tiempo oportuno ms que por el procedimiento de excepcin
autorizado.
Por tal razn se entiende que la demora normal del procedimiento
licitatorio pblico provocara mayores daos al inters pblico que los
que ocasionara la omisin del procedimiento exigido por razones de
conveniencia y de moralidad administrativas, en cuyo resguardo se
halla comprometido tambin el inters pblico."51

Na mesma linha, o Prof. Agustn Gordillo, valendo-se de diversas fontes


(incluindo e valorizando autores do direito brasileiro como Adilson Dallari, Celso
Antnio Bandeira de Mello e outros, entre os quais este subscritor foi honrado
com citao) analisa a contratao direta por emergncia:

"El requisito de la urgencia debe ir plenamente acreditado mediante


estudios tcnicos, objetivos, previos y serios que la califiquen como
cierta ya que de modo alguno puede quedar librado al criterio subjetivo
de funcionarios cuya apreciacin exclusivamente personal podra
desvirtuar el sentido de la norma reglamentaria impuesta en defensa
del inters del Estado, pues '...de otro modo podra darse por supuesta
una situacin de urgencia inexistente, generalizndose as un regmen
de excepcin que debe, como tal, ser de interpretacin y aplicacin
restrictiva'."52

Tambm no Direito positivo francs, no Code Administratif (Marchs


Publics), o art. 103 trata dos marchs negocis, onde se lem, entre outras,
as seguintes excees:

3 Dans les cas durgence, pour les travaux, fournitures ou services


que ladministracion doit faire executer au lieu et place de lentrepreneur
ou du fournisseur dfaillant;
4 Pour lexcution des travaux, fournitures ou services, dans les cas
durgence imprieuse motive par des circonstances imprvisibles ne

51
DROMI, Roberto. Licitacin Pblica. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1995, p. 141.
52
GORDILLO, Agustn. Tratado de derecho administrativo. Buenos Aires: Fundacin de Derecho
Administrativo, 2000, p. XII-42.
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permettant pas de respecter les dlais prvus aux sections I et II du


prsent chapitre;53

No direito espanhol, o Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junho,54


trata a questo de duas maneiras. O art. 116 prev a tramitao urgente de
expedientes reconhecidos como de necessidade imediata, e cuja adjudicao
convenha acelerar por razes de interesse pblico. declarao de urgncia
corresponde uma tramitao abreviada, prevista na legislao. J o art. 117
prev especificamente situaes de emergencia, a causa de acontecimientos
catastrficos, situaciones que supongan grave peligro o necesidades que
afecten directamente a la seguridad pblica. Nesses casos, segue-se uma
orientao especfica em regime excepcional, que compreende a execuo
direta das obras, servios e compras, bem como a liberao dos fundos
necessrios.
Pode-se concluir que a contratao por emergncia, na mostra do direito
comparado, no foge s linhas gerais do direito brasileiro: reserva-se o
pressuposto de fatos ou circunstncias excepcionais e imprevistas, exigindo
embora expedientes devidamente motivados para o correto exame e
comprovao da excepcionalidade.55

7. Prorrogao de contratos formalizados pela caracterizao de


emergncia

Como vimos, a lgica do razovel no apia o uso indiscriminado da


hiptese contemplada no inciso IV do art. 24 da Lei Nacional de Licitao.
Registre-se o pensamento do Ministro do Supremo Tribunal Federal, Cezar
Peluso:

O princpio da lgica do razovel deve ser a bssola norteadora do


julgador. Razovel aquilo que sensato, comedido, moderado, que
guarda certa proporcionalidade.56

Por conseguinte, em termos lgicos, no se poderia em princpio


prorrogar um contrato decorrente de dispensa de licitao por emergncia,
forte no inciso IV do art. 24 da Lei 8.666/93. Tal prorrogao expressamente
vedada por lei. Foi citada, todavia, em tpico anterior deste trabalho, deciso
do TCU que admite a prorrogao alm dos 180 dias estipulados, por motivo

53
Vide, doutrinariamente: BRACONNIER, Stphane. Droit des marchs publics. Paris: Imprimerie
Nationale, 2002, p. 206 et seq.; LINDITCH, Florian. Le droit des marchs publics. 2e. ed., Paris: Dalloz,
2002, p. 51 et seq.
54
ESPAA. Contratos de las Administraciones Pblicas. 16. ed., Madrid: Civitas, 2003.
55
Vide TCU, Acrdo 690/05, DOU de 13/5/05; Acrdo 300/95.
56
STF, Agravo de Instrumento 540.293-8-RJ, DJ de 4/5/05.
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de fato imprevisvel e alheio vontade das partes, que tenha interrompido a


execuo contratual, ensejando assim a devoluo do prazo.57 Essa hiptese
tem seu mais expressivo fundamento no art. 79, 5.o da Lei 8.666/93.
O Prof. Digenes Gasparini, em sua viso da realidade jurdico-
administrativa, corrobora esse entendimento, aduzindo outra orientao do
mesmo Tribunal:

A prorrogao s seria possvel se um evento intransponvel


impedisse, por certo tempo, a execuo do contrato (TC 500.296/96-0)
Por esse tempo em que a execuo contratual foi interrompida, a
prorrogao seria legal.58

Entretanto, h que se fazer a distino entre a prorrogao e a renovao


contratual. Os dois conceitos no se confundem. A prorrogao decorre
sempre da lei e do prprio edital. A renovao pode decorrer da dispensa ou
inexigibilidade de licitao.59
Diramos que, para fazer face a uma situao emergencial que persistisse
alm do prazo estabelecido na lei, em situao excepcionalssima em que o
pertinente processo licitatrio no pudesse ser concludo, poder-se-ia admitir a
renovao do contrato.
Assim analisa a conceituada equipe do Boletim de Licitaes e Contratos,
em seu segmento Questes Prticas, recorrendo conceituada opinio da
Profa. Maria Helena Diniz:

Renovao do contrato. 1. Direito civil e direito comercial.


Restabelecimento de um contrato j vencido, mediante realizao de
um outro, contendo ou no as mesmas clusulas. O contrato no se
estende no tempo, havendo um novo contrato, que se justape ao
anterior.60

Quanto contratao direta por emergncia nas concesses e


permisses, a lei silencia a respeito. E, nesse aspecto, concordamos com o
Prof. Renato Poltronieri a propsito da Lei de concesses, 8.987/95. O autor

57
Deciso 820/96, DOU de 26/12/96, p. 28.612.
58
GASPARINI, Digenes. Direitocit., 10. ed., p. 471.
59
BLC n. 4, abr. 1994, p. 173. Ateno para o art. 3.o do Decreto 2.399, de 21/11/97. Vide ainda, sobre
prorrogao contratual: GOMES, Orlando. Contratos. 17.ed., Rio de Janeiro: Forense, 1996, p. 161-168,
198-207; FIGUEIREDO, Nelson. Contrato administrativo. Prorrogao. Possibilidade legal. BLC n. 7,
1996, p. 15; SZKLAROWSKY, Leon Frejda. Durao do contrato administrativo. BLC n. 2, 1997, p. 76;
GASPARINI, Digenes. Prorrogao contratual. BLC n. 4, 1998, p. 199; WALD, Arnoldo. Licitude da
prorrogao do contrato de ampliao, reforma e modernizao do aeroporto internacional de Braslia.
BLC n. 1, 1999, p. 9. ARAGO, Alexandre de. Prestao de servios de administrao pblica aps fim
do prazo contratual. RDA n. 214, p. 167. MARTINS, Ives Gandra da Silva. Contratos prorrogados luz do
direito que os regia... BDA n. 5, 1999, p. 304.
60
BLC n. 5, 2005, p. 393.
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cita a ilustrada Profa. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, que entende que, em
contrato como a concesso de servio pblico, de natureza extremamente
complexa, envolvendo grande volume de recursos e bens pblicos, e com
durao longa para permitir ao concessionrio a recuperao dos
investimentos, no se justifica a contratao direta, a no ser em casos de
inexigibilidade de licitao. O referido autor perfilha essa opinio, extensiva, a
seu ver, s parcerias pblico-privadas, conforme visto na recente Lei
11.079/04.61

8. Consideraes finais

O fato de atribuir-se, em alguns casos, a situao emergencial " desdia


do administrador", pelo fato de seu planejamento no ter levado em conta os
fatores aleatrios e a possibilidade de incidncia de fatos imprevistos,
simplesmente uma outra face da mencionada, e inexorvel, dialtica da
previso/ impreviso.
Para expor em termos concretos o alcance dessa dialtica e encerrar
sinteticamente o tema, lembraramos o belo filme de Fred Zinnemann, A um
passo da eternidade (From here to eternity), um clssico do cinema de 1953,
que tivemos oportunidade de citar a propsito do mesmo tema, em parecer
publicado em 2002.62 Uma unidade militar no Pacfico tem como finalidade
precpua a defesa contra um eventual ataque blico. Logicamente, seu
planejamento estratgico todo realizado nesse sentido; seus efetivos so
treinados e equipados para tal fim; armamentos, tropas e munies esto
voltados para esse propsito. Entretanto, quando acontece o ataque a essa
unidade Pearl Harbor, precisamente a catstrofe completa.
Indagaramos: o ataque inimigo imprevisvel? A rigor, no; j que a
prpria existncia dessa base militar est condicionada possibilidade de um
ataque inimigo. As tticas de defesa so conhecidas, treinadas e rotinizadas
em funo de uma tal contingncia. Mas, dadas as propores do confronto e
os fatores de intensidade e surpresa, todas as providncias resultam inteis. A
histria nos conta o final, com a destruio da base e as incalculveis perdas
sofridas.
Uma das seqncias do filme arquetpica. Ao comearem os
bombardeios areos, os homens se dispersam como formigas assustadas.
Correm em busca de seus postos, armas e munio extra. O encarregado do
almoxarifado, inacreditavelmente, recusa-se a fornecer a munio sem que lhe
seja apresentado o formulrio de requisio devidamente assinado. Em meio

61
POLTRONIERI, Renato. Parcerias pblico-privadas e a atuao administrativa. So Paulo: Juarez de
Oliveira, 2005, p. 113.
62
Para mais informaes sobre o filme citado, vide KAEL, Pauline. 1001 noites no cinema. So Paulo:
Companhia das Letras, 1994, p. 17; e EWALD FILHO, Rubens. Dicionrio de cineastas. Porto Alegre: L&
PM, 1988, p.567 e 584. Cf. nosso parecer: Sade do servidor ...cit., 2002.
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aos gritos, correria, s exploses, o funcionrio apega-se a um detalhe


burocrtico.
Essa ilustrao, a nosso ver, delimita bem, e de maneira bastante
palpvel, o alcance de uma situao emergencial. Dentro do previsvel, surgem
fatores imprevisveis, e vice-versa. No solo da rotina e do planejado, germinam
de sbito circunstncias aleatrias, que mudam todo o quadro. E, no entanto,
um aspecto absolutamente claro e isento de discusso, em qualquer caso.
Trata-se da imponibilidade da ao em caso de urgncia, bem observada por
Floriano P. Azevedo Marques Neto:

"O fato que, diante de uma situao emergencial, o dever colocado para
a Administrao estancar o foco urgencial e no tecer cogitaes
quanto a se ir ou no adotar procedimentos formais para viabilizar este
mister."63

A contratao direta constitui, pois, a soluo emergencial exata, ao


flexibilizar os rituais de contedo formal, exigveis em condies administrativas
regulares, em funo de uma demanda que se tenha elevado de modo abrupto
e acentuado.
H que se lembrar, sobretudo, em favor do princpio da moralidade, uma
considerao decisiva: a de que a contratao direta no pode significar
contratao arbitrria.

Em 2 de junho de 2005

Carlos Pinto Coelho Motta

63
MARQUES NETO, Floriano P. Azevedo. Contratao direta por emergncia: situao calamitosa
irrelevncia dos fatores causadores da situao emergencial. RTDP n. 21, 1998, p. 130. Vide ainda:
DALLARI, Adilson Abreu. Dispensa de licitao por motivo de urgncia. Jurdica Administrao Municipal-
JAM, n. 9, set. 1999, p. 3.

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