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Sergio
Olavo Br'
Marcus Andr Melo
Fernando Lmong
Fbio Wanderley Reis
Paulo Roberto de Almeida
O Que Ler na Cincia Social
Brasileira (1970-1995) rene anli
ses reflexivas inditas a respeito da
produo intelectual substantiva
num conjunto dc reas temticas
relevantes, redigidas por cientistas
sociais qualificados, eles mesmos
especialistas reconhecidos por sua
contribuio original e inovadora
no conhecimento desses objetos de
estudo. A equipe convidada de
autores se caracteriza pela diversi
dade de orientaes tericas, pela
variedade de concepes e modelos
a respeito do que seja o trabalho
intelectual nas diferentes disciplinas
da cincia social, mesclando homens
e mulheres, pesquisadores jovens e
tarimbados, no intuito de suscitar a
prtica responsvel de uma voz
autoral criativa. Os textos aqui
impressos exprimem o confronto
de perspectivas tericas e meto
dolgicas pulsantes de vida na
comunidade de cientistas sociais e,
ao mesmo tempo, constituem indi
cadores eloquentes de experincias
radicalmente distintas de vida e
trabalho na histria recente das
cincias sociais no pas. Quer sob a
forma de balanos, quer no feitio de
resenhas bibliogrficas, quer nos
moldes dc ensaios, os trabalhos
coligidos oferecem um painel com
preensivo dos autores e correntes-
chaves da produo intelectual con
tempornea no campo das cincias
sociais brasileiras.
0 Q U E LER N A C I N C IA S O C IA L B R A S IL E IR A

( 1970 - 1995 )

C i n c ia P o l It i c a (v o l u m e III)
EDITORA SUMAR

Rua Desembargador Guimares, 21


Telefone: (011) 263-3259
Fax: (011) 263-1605
CEP 05002-050 - gua Branca - So Paulo

Copyright 1999 - Anpocs

Coordenao Editorial Cristina Fino


Capa Germana Monte Mor
Composio Andcrson Nobara
Reviso Alice Kyoko Miyashiro

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)


(Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

O Que ler na cincia social brasileira


(1970-1995) / Sergio Miceli (org.). - So Pau
lo : Editora Sumar : ANPOCS ; Braslia, 1)1': CAPES,
1999.
Vrios autores.
Contedo: V. 1. Antropologia-v. 2. Sociologia - v. 3.
Cincia poltica.
Bibliografia.
ISBN: 85-85408-30-8
1. Cincias sociais - Brasil - Bibliografia
1. Miceli, Sergio.
99-4134 CDD-300.981

ndices para catlogo sistemtico:


1. Brasil: Cincias so ciais: Bibliografia 300.981
0 QUE LER NA CINCIA SOCIAL BRASILEIRA
( 1970- 1995)

C i n c ia Po l t ic a (v o lu m e III)

SERG IO M lC ELI (O R G .)
S u m r io

A prisknta Ao
9

1. O i.avo B rasil di; L ima J r .


Partidos, eleies e Poder Legislativo
13

2. M a r c u s A n d r M u lo
Estado, governo e polticas pblicas
59

3. F urnanido L imongi
Institucionalizao poltica
101

4. F b io W a n d c r l k y R r is
Institucionalizao poltica (comentrio crtico)
157

5. P a u lo R o b e r t o o h A lm e id a
Relaes internacionais
191
A presen tao

Os trs volumes da srie O One L er na Cincia Soda/ Brasi


leira (1970-1995) resultaram dc uma iniciativa da Associao
N acional dc P s-G raduao e Pesquisa em Cincias Sociais
(Anpocs) que se viabilizou por meio do patrocnio da Coorde
nao de Aperfeioamento do Pessoal de Nvel Superior (Ca
pes). Tendo-se iniciado na gesto de Elisa Reis e concluindo-se
na gesto subseqente de Olavo Brasil de Lima Jr. na presidn
cia da Anpocs, tratava-se de um projeto inovador no campo de
avaliao das cincias sociais. Em lugar de buscar critrios de
interpretao de indicadores institucionais de desempenho (tempo
de titulao, volume da produo acadm ica, grade curricular
etc.), pretendia-se encomendar anlises reflexivas a respeito da
produo intelectual substantiva num conjunto de reas temticas
relevantes, a serem desenvolvidas por uma equipe dc cientistas
sociais qualificados, eles mesmos especialistas reconhecidos por
sua contribuio original e inovadora ao conhecimento desses
objetos de estudos. A preocupao em garantir uma participa
o equilibrada por gnero e por idade constituiu critrio com
10 A pr e se n t a o

plementar na seleo dos componentes do grupo. Pretendia-se


estimular o acesso de jovens pesquisadores ao exerccio pleno
de uma voz autoral responsvel e criativa, incentivar o confron
to de perspectivas tericas e metodolgicas e, sobretudo, colher
depoimentos contrastantes de experincias radicalmente distin
tas de vida e trabalho na histria recente das cincias sociais no
pas.
Os cientistas sociais convidados a participar do projeto ti
veram ampla liberdade para definir os recortes que lhes parece
ram adequados e capazes de dar conta da substncia intelectual
das reas temticas sob sua chancela. Alguns preferiram realizar
balanos exaustivos da produo na rea, numa linha de trata
mento idntica quelas resenhas bibliogrficas compreensivas a
que j nos acostumamos no Boletim Informativo e Bibliogrfico (BIB);
outros optaram pelo aprofundamento de questionamentos estra
tgicos, buscando firmar um dilogo centrado em certas corren
tes e autores; houve ainda aqueles que focalizaram os trabalhos
representativos dos principais modelos de interpretao numa
dada rea de estudos, ou ento os poucos que buscaram apreen
der a agenda de tpicos relevantes a partir de espaos institucio
nais estratgicos para um mergulho na agenda de trabalho de um
campo de estudos cm particular.
Uma primeira verso dos trabalhos em andamento foi dis
cutida por ocasio do seminrio As Cincias Sociais no Brasil:
tendncias e perspectivas (1970-1995), realizado na cidade de
So Pedro (SP), em novembro de 1998. Aps a exposio a cargo
do autor, o trabalho foi comentado por um colega da rea, fican
do a critrio de cada debatedor a deciso de firmar suas opinies
num com entrio escrito que seria ento incorporado edio dos
textos em livro. A m aioria dos trabalhos passou por uma extensa
reviso aps os calorosos debates havidos na reunio, podendo-
se afirm ar que nenhum deles permaneceu impermevel s crti
cas e reservas ento formuladas. Os textos foram distribudos em
A pr e se n tao
11

trs volumes de perfil disciplinar, no intuito de facilitar a leitura e


o manuseio das referncias crtico-bibliogrficas.
Nesta oportunidade, quero registrar meus agradecimentos
aos dirigentes da Anpocs - em especial, Elisa Reis, Olavo Brasil
de Lim a Jr., Sergio Adorno e Argelina Figueiredo pelo em pe
nho e interesse com que participaram das diversas etapas do
projeto, desde o momento de identificao dos autores e debate-
dores, passando por sua contribuio ao longo do seminrio, at
a fase de acabamento do trabalho editorial. Logo aps ter sido
eleita presidente, Elisa convidou-me para integrar o comit aca
dmico junto com Olavo e Eduardo, formulando em seguida o
convite para coordenar o projeto. Fico-lhe reconhecido pela pro
va de confiana e amizade. Olavo presidiu as reunies do sem i
nrio, em cuja sesso de encerramento proferiu sua ltima fala
pblica, meses antes de falecer, no exerccio do primeiro ano de
mandato como presidente da Anpocs. Quero dedicar esta srie
de livros sua memria, num gesto de saudade e homenagem ao
mrito das suas atividades institucionais e intelectuais frente da
Anpocs, at hoje o nico secretrio-executivo que tambm ocu
pou o cargo de presidente. O projeto no teria prosperado sem o
aval financeiro c institucional da Capes, na pessoa de seu diretor,
o professor e colega Ablio Baeta Neves, o qual soube discernir
de imediato a contribuio que este projeto estava em condies
de oferecer aos programas vigentes de avaliao do sistem a de
ps-graduao no pas.

Sergio M ice li (org.)


Pa r t id o s , e l e i e s e Po d er Le g is l a t iv o

Olavo B/m/'/ de LJm a Jr.

1. Q uestes p r elim in a r es

1.1. Fontes e critrios


O tema que me foi inicialmente proposto era Partidos,
Eleies e o Poder Legislativo. Tratei dc desdobr-lo em subtemas,
mencionados no ttulo atual, com o objetivo de detalhar m elhor a
temtica e de tentar, tambm, fazer jus diversidade do material
publicado. Ademais, procedi a um ajuste classificatrio que me
permitisse comparaes longitudinais um pouco mais longas, dada
a existncia de duas resenhas j publicadas sobre o assunto no
Boletim Inform ativo e Bibliogrfico (B1B). Finalmente, cabe ressalvar
que a classificao adotada de natureza razoavelmente subjeti
va, ainda que eu tenha tratado de me balizar no s pela produ
o brasileira, mas tambm pela form a como o conhecimento
tem sido organizado e tratado na literatura comparada, sobretu
do na europia.
U m a segunda observao tem que ver com a bibliografia
brasileira que se constituiu na base para a minha reflexo sobre o
14 O r .A v o B r a s i l df. L im a J r .

estado da arte. Usei, de incio, as duas bibliografias publicadas


no BIB, s quais estarei me referindo mais adiante. Em seguida,
tratei de atualizar a produo a partir de 1992, uma vez que o
ltimo nmero da resenha incluiu publicaes at 1991. Como
fonte para artigos, recorri ao D atalndice, banco bibliogrfico pro
duzido pelo luperj que inclui os principais peridicos brasileiros,
e pesquisa direta em uns poucos peridicos no cobertos pelo
banco, mas que so fundamentais para a rea sob anlise, sendo
um deles recente (1997).
No que se refere a dissertaes de mestrado e teses de
doutorado, solicitei diretamente aos cursos de mestrado e douto
rado em Cincia Poltica que me encaminhassem a relao dos
trabalhos defendidos e aprovados a partir de 1992, que, ento,
foram selecionados para incluso com base nas palavras-chaves
dos ttulos dos trabalhos. A esmagadora m aioria dos program as
de ps-graduao respondeu positivamente. Quanto a livros, a
alternativa disponvel consistiu em identific-los com base cm
bibliografias recentes de cursos de ps-graduao e em pesquisa
na bibliografia e notas de rodap dos prprios livros, medida
que eu os examinava. Infelizmente, no foi possvel pesquisar em
livros gerais de cincia poltica, isto , livros em que no havia no
ttulo referncia expressa s palavras-chaves utilizadas, a existn
cia de captulos especficos sobre as questes aqui tratadas.
Creio que a atualizao do BIB da produo, de 1992 a
1998, e sua fuso com as duas bibliografias anteriores me ofere
cem uma base bastante abrangente, em bora no exaustiva, da
produo brasileira, aqui, entendida como sendo feita p o r brasileiros e pu bli
cada no pas. Pareceu-me ser este o esprito do projeto geral de
avaliao das cincias sociais. A fuso das bibliografias anterio
res levou a perda de informao, pois os critrios de organizao
dos textos no coincidiam ; no primeiro caso, os textos foram
arrolados por assunto e, no segundo, por tipo de publicao. A
segunda bibliografia trazia teses e dissertaes acompanhadas de
P a r t id o s , e l e i e s e P o d e r Le g isl a t iv o 15

resumos, tal como os artigos, enquanto a primeira listava apenas


as teses e as dissertaes, muito poucas alis, que foram publica
das como livros. De toda forma, optei pela fuso e atualizao
com vistas a poder dispor de uma bibliografia que abrangesse os
ltimos 40 anos, grosso m odo, e que me perm itisse visualizar com
mais clareza a evoluo do material publicado. Infelizmente, a
bibliografia gerada muito grande e no h condies de public-
la neste volume.
Finalm ente, h que se registrar, e as razes ficaro claras ao
longo do texto, que adotei para o perodo mais recente uma
definio bastante restritiva para a produo de cincia poltica
na rea, bascando-m e conceituai mente na literatura comparada
internacional, acrescida, como j mencionei, de um certo grau de
subjetivismo na construo do objeto sob anlise, em relao ao
qual no posso manter total distanciamento. A implicao im edi
ata da utilizao desse critrio que ficaram de fora da minha
reflexo textos que se situariam na fronteira entre partidos c
eleies c outras dimenses do sistema poltico que, imagino,
ho de estar cobertos em outras avaliaes. Alm do mais, cuidei,
quando possvel, de introduzir apenas textos de cientistas polti
cos, exceto quando produzidos por juristas, e uns poucos econo
mistas, dentro de uma perspectiva nitidamente poltica. certo
que cometi erros; poucos, espero.

1.2. Resenhas bibliogrficas sobre o tema

A d e lim itao do tem a a q u e se refere a p resen te b ib lio grafia n o


tarefa d as m ais fceis. D esd e logo , e ao co n trrio do q u e aco n tece em
o utras reas de in v estigao em cin cias so ciais, no aqui m uita clara a
co n v en in cia d e ex clu ir estud o s de cunho norm ativo ou jurd ico . In clu-lo s
sistem aticam en te, p o r o utro lado, to rn aria in exeq v el a n o ssa tarefa. D eve-
se tam bm lem b rar, e isto p artic u larm en te vlid o no to can te a n lise de
d ad o s e leito rais, que as d iferen as de q u alid ad e so aqui con sid erveis.
T ratan d o -se de um cam po de estud o s com p ou ca trad io no B rasil, no
16 O l a v o B r a s il de L im a J r .

d isp o m o s ain d a de an lises exaustivas e m eto d o lo g icam en te p ad ro nizad as


d o s d ad o s existen tes. P areceu -n o s p o rtan to m ais con venien te p ro ced er a
um a listag em tan to q u an to p ossvel co m p leta. M esm o assim , p ersistem
m u itas lacu nas, que sero in d icad as no texto, e p ersiste tam bm a exclu so
q u ase total de trab alh o s de natureza jo rn alstic a, e d e m em rias e d e p o i
m en to s feitos p o r atores p o ltico s (L am ou nier & K inzo, 1978, p. 11).

Esse o pargrafo dc abertura do primeiro trabalho publi


cado no BIB sobre partidos e eleies no Brasil. At que ponto o
texto atual, no sentido de aplicar-se produo mais recente?
Lidarei com essa questo de duas maneiras: em primeiro lugar,
pretendo me basear no segundo trabalho publicado no prprio
BIB (Lima Junior et a l, 1992) sobre a mesma temtica para colo
car a questo de forma mais geral; a seguir, ao longo de todo este
texto, tratarei de avaliar a produo mais recente, isto c, a partir
de 1992, utilizando-me dos critrios anteriormente formulados
nas duas resenhas citadas e em critrios novos, que o desenvolvi
mento recente da disciplina nos impe.
O BIB de 1992 incluiu a produo de 1978 a 1991; a minha
avaliao no diferiu muito, sol) certos aspectos, dos juzos em i
tidos por Lam ounier e Kinzo, sobretudo no que se referia a
alguns dos temas ento tratados:

Pois b em , se to m arm o s a u tilizao do m aterial em p rico com o in d i


cad o r do estado d as artes, hoje, 14 anos d ep o is que as ressalvas acim a
re ferid as foram feitas, o p an o ram a no p arece ser rad icalm en te d iverso ,
so b retu d o se co n sid erarm o s os avanos m eto d o l g ico s no cam p o do siste
m a p a rtid rio e do co m p o rtam en to eleito ral.
F req en tem en te, so os estud o s d e cun ho em in en tem en te ensastico,
e at m esm o p u ram en te o p in ativo s; freqen tes so os estud o s que se u tili
zam ap en as de m aterial p artid rio e refern cias legais. D e fato, ap en as em
to rn o de 21% dos texto s se ap iam em m aterial quantitativo (p esq u isas de
o p in io , resu ltad o s e leito rais o ficiais e outros d ad o s ag re g ad o s), enquan to
cerca de 45% usam m aterial q u alitativo e quantitativo, sim u ltan eam en te.
R e ssalte-se a b aixa in cid n cia dc estudo s b asead o s exclu sivam ente em p es
P a r t id o s , e l e i e s e P o d e r Le g isl a t iv o 17

qu isas d e o p in io p b lica (8) ou nos p r p rio s resu ltad o s o ficiais d as elei


es (15).
F in alm en te, o b serv e-se q u e em todo o p ero d o (1978-1982) foram
p ub licad o s, p o r ano, em m dia, 15 trab alh o s, exceto nos dois ltim o s an o s;
neste caso , os v a lo re s esto su b estim ad o s, p o is a p esq u isa e n c e rro u -se
ain d a no p rim eiro sem estre de 1992. S o casio n alm en te, texto s p ub licad os
neste p rim eiro sem estre foram in clu d o s (L im a Ju n io r e t al., 1992, pp. 4-5).

Em debate recentemente publicado sobre o estado das artes


na antropologia, na cincia poltica e na sociologia no pas (Reis
et a , 1997), Fbio Wanderley Reis aponta, corretam ente, para o
fato de cjiie teram os tido, na cincia poltica, uma involuo, ao
contrrio das expectativas positivas iniciais quando da implanta
o tios primeiros cursos dc ps-graduao na rea. Lamenta,
mesmo, que [...jessa perspectiva cientfica no chegou a ama
durecer efetivam ente e a constituir-se em ortodoxia real no Bra
sil (Reis, 1997, p. 11). verdade, mas a afirm ativa j perdeu
muito de sua capacidade generalizadora; a produo hoje muita
diversificada do ponto de vista da cincia poltica cannica.
preciso reconhecer dois aspectos importantes: nos ltimos anos,
a adeso ao cannico tem sido crescente, e isso tem se revela
do na produo. Em segundo lugar, creio que a simples inspeo
visual da documentao sobre os grandes seminrios internacio
nais e das associaes nacionais de cincia poltica revelam, igual
mente, extrem a variao qualitativa da produo, mesmo quando
esta, supostamente, adere-se quilo que visto como cannico.
O prprio autor, no entanto, reconhece que a introduo de
certas temticas, sobretudo no que se refere s instituies, reve
la-se como avano no desenvolvimento da disciplina, embora, de
novo, o teor qualitativo ou seu carter mais ou menos analtico,
seja varivel. H um aspecto sobre o qual Reis insiste, e nisso ele
no voz solitria: o de que a formao terico-metodolgica
ainda deixa a desejar; mais que isso, aponta o autor para a neces
sidade de se manter a formao no exterior como instrumento
18 O la v o B r a sil de L im a J r.

essencial para o desenvolvimento da disciplina, valorizando o


modelo analtico e sistemtico do trabalho cientfico. Concorda
mos inteiramente com isso e, no geral, acredito que se tenha
verificado uma razovel reduo dos estudos eminentemente des
critivos no mbito da temtica que estamos examinando, com
ganhos analticos visveis. Temo, no entanto, pela formao do
cientista poltico, dimenso a que retornarei no final deste texto.
Restam alguns comentrios adicionais, apenas para situar a
produo da rea em uma perspectiva temporal alongada. Em
primeiro lugar, trabalhos eminentemente ensasticos e jornalsticos
produzidos por cientistas polticos ou em instituies de cincia
poltica ocupam hoje posio bem menos privilegiada no total da
produo acadm ica do que no passado antes referido. Persiste,
creio, um ensasmo de cunho sem ifilosfico ou de histria das
idias, baseado em fontes secundrias.
Em segundo lugar, em algumas reas, o avano terico e
metodolgico, como veremos, foi notvel, em bora a qualidade
dos textos continue a ser varivel, o que, dependendo da rea,
no muito diferente daquilo que se publica no restante do
mundo. Acrescente-se que o uso sistemtico de material quanti
tativo na anlise de partidos, de eleies, do Poder Legislativo e
do com portamento eleitoral cresceu significativamente, at em
funo de uma m aior e melhor disponibilidade de dados necess
rios para anlises mais sofisticadas e de uma diversidade de fon
tes secundrias hoje disposio do pesquisador.
Finalmente, menciono a existncia de reflexes essencial
mente jurdicas da legislao eleitoral de m elhor qualidade e que
subsidiam muito o trabalho dos cientistas polticos envolvidos
com as conseqncias polticas da lei eleitoral.
Essas observaes preliminares servem, a meu juzo, para,
desde logo, sinalizar que os estudos sobre partidos, eleies, com
portam ento eleitoral e o Poder Legislativo passaram por conside
rvel avano nos ltimos anos. Difcil seria estabelecer uma data
P a r t id o s, e l e i e s e P o d e r L e g is l a t iv o 19

precisa que marcasse o ponto de inflexo, pois essa data varia de


rea para rea do conhecimento sob anlise. Eu diria, no entanto,
que o incio dos anos 80 serviriam como referencial cronolgico
bsico, assinalando mudanas substanciais na produo. H, as
sim, avanos im portantes; mas h perdas tambm. Uns e outros,
no entanto, devem ser ponderados no interior das vrias reas
tem ticas que lidam com partidos, eleies e com o Poder
Legislativo, como espero ser capaz de sinalizar.
A partir tio final dos anos 80, n constituio de uma massa
crtica bem form ada, sobretudo no exterior, permitiu um consi
dervel avano na produo, com destaque para (a) a anlise do
sistem a eleitoral e suas conseqncias polticas para o sistem a
partidrio e poltico em geral; (b) a anlise do formato e evoluo
dos sistemas partidrios no pas; (c) a ainda pequena, mas de
tima qualidade, anlise do comportamento poltico e eleitoral, e
(d) o estudo em novas bases, promissoras e avanadas, do Poder
Legislativo e suas relaes com o Poder Executivo. Este ltimo
aspecto , certam ente, de desenvolvimento bem recente.
Os temas antes relacionados, com eventuais desdobram en
tos que se mostrarem necessrios, do perfeitam ente conta do
sistem a de representao poltica, em toda a sua complexidade; j
os estudos sobre o Poder Legislativo, no s do conta das rela
es entre os poderes da Repblica, como tambm avanam no
sentido de explicar o funcionamento interno da Cmara dos De
putados. Creio que toda essa produo, reconhecendo-se even
tuais diferenas de natureza qualitativa, , no conjunto, de boa
qualidade, do ponto de vista conceituai e metodolgico.

1.3. A n tecedentes e condicionantes: dos anos 50 ao


incio dos anos 80
Os antecedentes imediatos da cincia poltica no Brasil so
estudos feitos por juristas sobre o sistema de representao pol
tica, centrados, sobretudo, na natureza da legislao eleitoral e na
20 O l a v o B r a s il de L im a J r.

reflexo sobre eleies especficas. Tais trabalhos eram veicula


dos em duas revistas que, apesar dos nomes, eram essencialm en
te jurdicas, a Revista Brasileira de E studos Polticos, das mais antigas
no pas, editada por Orlando de Carvalho, na Faculdade de D i
reito da UFM G; e a Revista dc Cincia Poltica, editada por Them s-
tocles Cavalcanti, na Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro.
Ambas, com razovel periodicidade, trouxeram artigos sobre as
eleies e sobre tem as institucionais durante os anos 50 e incio
dos anos 60, perodo em que os juristas praticam ente exerceram
o monoplio dessa produo e, as revistas, o monoplio de sua
publicao
A radicalizao do golpe militar de 1964 naturalmente reti
rou da agenda acadmica a reflexo e a anlise da institucionalida-
de poltica do ponto de vista da teoria democrtica e, no mbito
da cincia poltica, que ento se institucionalizava no pas, gerou
uma pauta de pesquisas e publicaes que nada tinha que ver com
as instituies polticas democrticas, deslocando a anlise para
outros temas, tais como a burocracia, o prprio Estado e o regi
me, na medida do possvel, e para o estudo de polticas pblicas.
A distenso poltica do incio dos anos 70 e os movimentos
sociais dem ocratizantes, associados percepo de que o sistema
bipartidrio, apesar de sua origem autoritria, poderia conduzir
dem ocratizao, recolocaram em pauta o interesse pelo sistema
de representao poltica . Os resultados da eleio de 1974 vie
ram m obilizar a comunidade acadm ica e, desde ento, a pesqui
sa e a publicao sobre instituies polticas dem ocrticas se ins
titucionalizaram e, creio, passaram a constituir parte substancial
da produo acadmica da cincia poltica.
Alm de o contexto poltico mais geral ter-se constitudo
em im portante estmulo para a produo cientfica, tambm a
institucionalizao dos primeiros cursos de ps-graduao (UFMG
e Iuperj) e a modernizao do curso j existente (USP), no qual a
cincia poltica passou a ter mais autonomia, no final dos anos
P a r t id o s, e l e i e s e P o d e r L e g isl a t iv o 21

70 e incio dos anos 80, criaram, nessa poca, um locus privilegia


do para a anlise cientfica nas universidades mas, sobretudo,
poca, ainda em centros isolados de pesquisa (Cebrap, Idesp e
Cedec, alm do prprio luperj).
No final dos anos 70, a criao da Anpocs estimulou o
intercmbio e a cooperao entre centros, cursos e pesquisadores
brasileiros de maneira geral como se sabe, porm, foi ela funda
menta], em particular, para o estudo dos partidos e clas eleies,
pois, desde o seu segundo ano de funcionamento, contou-se com
um grupo de trabalho sobre Partidos, Eleies e Problemas
Institucionais que, ao longo do tempo, desdobrou-se em outros
(M todos e M dia c Poltica). De importncia fundamental
foi o p lan ejam en to de p esquisas nas reas in stitu cio n al e
com portam ental, realizado pelos grupos, e executadas em vrias
cidades brasileiras.

2. C o ncepo das A reas t em t ic a s e p r -a v a l i a o

2.1. Participao eleitoral


Os estudos do comportamento eleitoral, ou da participao
eleitoral, podem ser classificados, seguindo a excelente reviso
de Castro (1997), em trs grandes grupos: orientao sociolgica,
orientao psicossociolgica e orientao institucionalista, dei
xando de lado os estudos puramente descritivos. Se essa classifi
cao tem o m rito de apontar o conjunto de fatores que
condicionam o com portamento eleitoral, ela deixa de considerar,
de outro lado, o mrito relativo de cada uma das correntes para
explicar aspectos especficos do comportamento, embora a auto
ra reconhea no serem tais correntes mutuamente exclusivas:

A c o n clu so te rica c de que as evid n cias fo rn ecid as nos p rin cip ais
e stu d o s p ro d u zid o s no Brasil so b re o co m p o rtam en to su gerem a n ecessi
22 O l a v o B r a s il de L im a J r .

dad e dc sc lev ar em con ta, ao m esm o tem po , d iverso s fatores. p reciso


re co n h ecer q u e tod as as co rren tes te ricas tm con trib u io a d ar em um a
teo ria su ficien tem en te am p la p ara e x p licar o vo to no Brasil. E m lu g ar de
um co n fro n to en tre co rren tes te ricas su p o stam en te an tag n icas, parece
m ais fecun d o co n sid erar a p o ssib ilid ad e de que fato res so cio l gico s e p si
co sso cio l gico s, cm relao com plexa com co n tex to s so cio eco n m ico s e
in stitu cio n ais, sejam , tod o s eles, im p o rtan tes p ara a exp licao do co m p o r
tam en to eleito ral no p as (C astro, 1997, p. 167).

A concluso a que chega a autora da maior importncia,


pois baseia-se em exame criterioso das vrias abordagens, do
tipo de material emprico utilizado, dos procedimentos analticos
e dos resultados encontrados; salienta, com pertinncia, que um
dos aspectos cruciais com o qual os analistas tm se deparado a
natureza do voto - se ideolgico, se racional quando a refle
xo feita no plano micro, com base em dados de survejs.
Creio ser procedente a expectativa de Castro de que uma
teoria mais geral baseada nas trs principais interpretaes possa
oferecer ganhos na explicao do comportamento eleitoral. Creio
ser til, para uma teoria geral do comportamento, que as diversas
orientaes sejam articuladas no sentido de buscar uma com
preenso mais adequada do comportamento eleitoral. De outro
lado, j no estou seguro, primeiro, se se deve entender o socio-
econm ico e o institucional, automaticamente, como parte do
contexto; seu estatuto terico deveria ser estabelecido aps defini
o mais clara dos componentes (ou dimenses) do com porta
mento eleitoral que se quer explicar. Segundo, h que atentar
para a direo e sinal das relaes eventualmente causais entre as
dimenses analticas; e tudo isso pode variar, dependendo do
indicador em questo.
Essa questo razoavelmente polmica, razo pela qual devo
me estender um pouco mais sobre a variabilidade do peso relati
vo dos fatores causais, que, digo, podem depender do indicador
de participao que se quer explicar, im aginem os um modelo
P a r t id o s, e l e i e s e P o d e r Le g is l a t iv o 23

baseado nas interpretaes antes aludidas e apresentado sob a


forma de p a th analyst!:. Estou afirm ando que, dependendo do in
dicador de participao, no preciso percorrerem-se todos os
caminhos para explic-lo. Um exemplo simples: um eleitor no
comparece para votar, pois o acesso urna, dado seu local de
residncia, im possvel em tempo hbil. Faltam-lhe os recursos,
nos termos que discutiremos abaixo? Ele no foi adequadamente
mobilizado politicam ente? Ele no dispe de grau dc racionali
dade adequado? No; ele no votou porque no dispunha de
transporte.
E xam inem os, ento, uma classificao recente feita por
Franklin (1996) na tentativa de responder conceitualmente per
gunta: por que participar? O exame das trs correntes em que
ele resume as tendncias contemporneas revela que elas so
assemelhadas classificao de Castro, porm so mais contun
dentes nas suas diferenas, o que permite discutir o valor heurstico
das orientaes tericas tal como expostas: elas tambm no so
excludentes, mas o seu valor relativo est ligado, depende funda
mentalmente, insisto, dimenso especfica da varivel depen
dente (participao) que se quer estudar. O prprio Franklin aju
dar, adiante, a esclarecer o mrito relativo das orientaes:

E m b o ra se ten h a p ro p o sto um n m ero elevado dc teo rias p ara e x p li


c a r as varia es na p articip ao p o ltica, elas essen cialm en te se red uzem a
e xp lica es q u e envolvem trs asp ecto s q u e d istin guem as p esso as: recu r
sos, m o b ilizao, e seu d esejo de in flu e n c ia r as p o lticas pblicas (o que
c h am arem o s de m otivao in stru m en tal). R ecursos referem -se q u ilo que
as p esso as trazem co n sig o p ara o p ro cesso eleito ral: co n h ecim en to , riqueza
e tem po. M o b ilizao a p reo cu p ao com o papel p o ltico in d iv id ual (no
p ro cesso ele ito ral), p erceb id a p elas p esso as, e que n elas p o d e se r in culcad a
p ela m d ia, p elo s p artid o s e p elo s gru p o s. A m o tivao in stru m e n tal a
sen sao q u e os in d iv d u o s podem ter de que suas aes (pelo m en o s em
asso ciao com a de o u tro s in d ivd uo s que p articip em das m esm as p reo cu
p a es) podem afetar o resu ltad o eleito ral (F ran klin , 1996, p. 219).
24 O l a v o B r a s il dh L im a J r.

Vrios comentrios devem ser feitos. Em prim eiro lugar,


do ponto de vista da quantidade de trabalhos publicados, fica
claro que a m aior incidncia se d na categoria de estudos so
ciolgicos (Castro) e na de recursos (Franklin), que praticam en
te dominaram a produo brasileira dos anos 50, 60 e 70. Pio
neiros so os estudos de Simo (1956) e Soares (1973), o volu
me organizado por Lamounier e Cardoso (1975), a coletnea
organizada por Reis (1978) e aquela preparada por Lamounier
(1980). Segue-se um a srie de artigos, dissertaes e teses que,
no mnimo, privilegiam, do final dos anos 80 em diante, as con
dicionantes socioeconmicas do comportamento eleitoral. As di
menses socioeconmicas e as psicossociolgicas vo, com fre
qncia, associadas nesses estudos.
J a partir dos anos 80, a vertente motivao instrum en
tal - proveniente da escolha racional - se faz presente (Santos,
1987; Figueiredo, 1991), enquanto a anlise poltica ancorada na
teoria da mobilizao pouco comum e assume um carter em i
nentemente descritivo, se no jornalstico, para usar a expresso
de Reis (Reis et a i , 1997).
A classificao de Franklin (1996), e este seu lado mais
vulnervel, concebe a participao poltica apenas como tendo
condicionantes no plano micro; Castro, de outro lado, identifica
uma perspectiva institucionalista, mas, como se viu na citao
acim a, atribui-lhe o estatuto de contexto em uma possvel teoria
ampliada que integre as explicaes correntes. Essa uma solu
o teoricamente vivel; outra consistiria em mostrar como o
indivduo internaliza o plano institucional e reage em sua funo
(motivao instrumental?).
Uma terceira soluo, que prefiro, tratar de uma viso
inicialm ente integrada das explicaes mais usuais, demonstrar
sob que condies cada vertente terica torna-se heuristicamente
mais poderosa, definindo-se com preciso e ex ante, a dimenso
especfica que se quer explicar. indispensvel avaliar que di
PARTID OS, ELEIES E PODER LEGISLATIVO 25

menses especficas, sobretudo no que se refere s teorias de


recursos e de mobilizao, prestam-se a uma explicao mais ade
quada deste ou daquele indicador dc participao poltica. Essa
a lacuna que est por ser preenchida na literatura brasileira.
Apenas para dar um exemplo: o prprio Franklin mostra
como o com parecimento eleitoral em democracias estveis varia
mais de pas para pas do que de indivduo para indivduo no
mesmo pas e atribui essa variao s teorias da mobilizao,
enfatizando que diferenas sistmicas, leia-se institucionais, so
fundamentais. De resto, a literatura j mostrou, por exemplo, que
o sistem a dc representao proporcional mobiliza mais o eleito
rado do que outros sistemas eleitorais, elevando, assim, as taxas
de participao eleitoral, ou o comparecimento eleitoral (Lima
Junior, 1997a, cap. III; Lijphart, 1994b; P o w elljr., 1982).
As dem ocracias consolidadas so sociedades ps-industriais
e revelam menores desigualdades sociais do que a nossa. E dc se
esperar que, entre ns, portanto, o peso relativo da teoria de
recursos, e isso a bibliografia brasileira tem revelado, tenha um
im pacto acentuado no comparecimento eleitoral e no total de
votos vlidos, para ser mais especfico, uma vez que as desigual
dades sociais, inclusive em termos educacionais - varivel com
alto poder explicativo - so extremamente acentuadas.

2.2, Sistem a eleitoral e sistema partidrio


O estudo dos sistemas eleitorais e partidrios vem assum in
do importncia crescente a partir do final dos anos 80 em virtude
de dois macroprocessos sociais: o movimento de integrao, ini
cialmente dos pases centrais, e a democratizao que atingiu a
Europa mediterrnea, a Am rica Latina, a antiga URSS e pases
asiticos e africanos. Sua im portncia terica e poltica decorre
do fato de ser o sistema eleitoral responsvel cm primeira instn
cia pelo funcionamento adequado e, sobretudo, legtimo, do sis
tema poltico. Alm disso, o sistem a eleitoral trata de preencher
26 O l a v o B r a s il dl L im a J r.

outras funes, com freqncia conflitantes: refletir a vontade do


eleitor, produzir governos fortes e estveis, eleger representantes
qualificados, dentre outros (Farrell, 1997, p. 3).
Duverger (1987), Rae (1967), Sartori (1982, 1996), Taagepera
e Shugart (1989), e Lijphart (1994) produziram textos, hoje cls
sicos, sobre a natureza dos sistemas eleitorais e seu impacto co
mum e diferenciado sobre o sistema partidrio. Uma leitura de
seus textos, por mais despretensiosa que seja, e aqui estamos nos
referindo a um perodo de cerca de 40 anos que separa Os p a rti
dos polticos ( l aecl.), de Duverger, do Elec/oralsystems an dp a rtj systems,
de Lijphart, revela o crescente refinamento analtico da questo
central: as conseqncias polticas da legislao eleitoral.
Os conceitos, indicadores e medidas tm sido vistos como
razoavelmente precisos e consensuais, delimitando, ademais, um
campo de anlise que, dada a presena essencial de um conjunto
de hipteses inter-relacionadas e empiricamente verificveis, con
figura-se como um paradigma, ou como uma teoria de alcance
mdio, para usar a expresso mertoniana. Os efeitos das diversas
dim enses da legislao eleitoral sobre o form ato cio sistem a
partidrio resultam em um foco analtico fundamental, mas no
se esgotam a. O prprio sistema de representao pode ser ava
liado como um todo, luz de diferentes concepes de represen
tao e mesmo de democracia.
Os efeitos mecnico e psicolgico da lei eleitoral, a nature
za das frmulas eleitorais, a magnitude da representao poltica,
o tamanho das assemblias e a estrutura do voto so as dim en
ses cruciais do sistem a eleitoral para se avaliar o teor dem ocrti
co do sistem a de representao poltica, ou, alternativamente, e
pela negativa, as desproporcionalidades existentes (LeDuc, cap.
2, 1997; Lim a Junior, 1997a).
Parte da literatura, internacional e nacional, pretende ir mais
longe. Partindo da natureza e do formato das instituies polti
cas em questo, intenta relacion-las ao desempenho do sistema
P a r t id o s, e l e i e s e P o d e r L e g is l a t iv o 27

poltico como um todo, por exemplo, quando se discute a neces


sidade de as reformas econmicas orientadas para o mercado
precederem as reformas polticas liberalizantes, ou o contrrio,
ou mesmo a sua simultaneidade. Creio ser esse um desafio no
solucionado e as tentativas para lidar c o m essa questo no me
parecem nada convincentes. Deixo apenas o registro, pois escapa
aos objetivos deste texto examinar as instituies polticas dem o
crticas sob essa ptica.
Uma questo central, sobretudo na literatura comparada,
tem sido a classificao dos sistemas partidrios que, de uma
form a ou de outra, trata de capturar a competitividade dos siste
mas existentes. De novo, h contribuies de vrios autores; alm
dos j citados Duverger e Sartori, tambm Blondel (1968) e Rokkan
(1970) se dedicaram ao assunto. Creio que, de longe, a classifica
o sugerida por Sartori tem sido a mais influente, inclusive no
Brasil, apesar dos reparos que ela tem sofrido. A fora relativa
dos partidos, o nmero de partidos relevantes e a com petitivida
de da oposio tm sido os principais critrios utilizados para a
elaborao das classificaes (Mair, 1996, pp. 83-106).
Um terceiro objeto que integra o estudo do sistem a eleitoral
e partidrio, alm dos efeitos do primeiro sobre o segundo e da
classificao dos sistemas partidrios com vistas a avaliar a com
petitividade do sistema, reside na preocupao com os partidos
do ponto de vista de sua organizao e ideologia, tem tica ainda
presente na literatura comparativa (Ware, 1996, caps. 1 a 4), mas
que tem perdido espao na literatura brasileira mais recente. Fi
nalmente, cabe relacionar a problemtica identificada com os pa
dres de persistncia e de mudana dos sistemas partidrios (e
dos partidos): vulnerabilidade dos partidos, volatilidade eleitoral,
novos issu ese novos partidos; relaes (subordinao?) dos par
tidos com o Estado, ou governo; e alteraes na estrutura de
competio entre os partidos (Mair, 1996).
28 O r. a v o B r a s i l de L im a J r .

2.3. O Legislativo e suas relaes com o Executivo


O Poder Legislativo pode ser visto, de uma perspectiva
externalista, como o resultado final cio funcionamento do sistema
eleitoral e partidrio, cujo objetivo form ar a representao do
povo. Como tal, ele tem sido analisado a partir de sua composio
partidria, das mudanas que ocorrem ao longo do tempo e de
seu papel poltico nas relaes com o Poder Executivo, com nfa
se na natureza dessas relaes, se de cooperao ou se de oposi-
cionismo em relao s iniciativas de legislao do Executivo.
H ainda uma questo que cada ve2 mais preocupa o ana
lista: o grau de representatividade dem ocrtica da instituio
legislativa. Sinteticamente, a representatividade implicaria, de um
lado, garantir o cumprimento da vontade do eleitor, princpio
que remete discusso do teor democrtico do sistema eleito
ral, isto , a no-violao das preferncias eleitorais (Lima Junior,
1997). De outro lado, o grau de representatividade do Legislativo
tem sido analisado, tambm, em funo de sua capacidade de
refletir os segmentos sociais, sobretudo em termos de classe,
gnero, idade, etnia, religio, e outras dimenses que sejam so
cial e politicam ente relevantes, dependendo da sociedade sob
exame.
Essa representatividade pode ser aferida em termos da es
trutura de recrutamento prevalecente, considerando-se a oferta e
a dem anda de participantes. O processo de recrutamento envolve
regras, normas e estruturas que determinam, ordenam e m odifi
cam as escolhas individuais. Esses estudos ganharam impulso
recentem ente sob a gide de movimento intelectual renovador, o
novo institucionalismo, que no vou aqui discutir, exceto para
chamar a ateno para o seu impacto sobre os estudos legislativos
e sobre a influncia da escolha racional, que tambm acolhida
como uma de suas vertentes, talvez at mesmo a mais difundida.
Os novos institucionalistas divergem em vrios aspectos.
Apesar disso, h grande consenso em relao a trs pontos fun
P a r t id o s, e l e i e s e P o d e r L e g isl a t iv o 29

damentais (Norris, 1996, p. 194), que passo a resumir: em pri


meiro lugar, reconhecem que as instituies estruturam de m a
neira ordenada o comportamento poltico; em segundo, defen
dem que, em bora o recrutamento poltico possa ser alterado, ele
sofre o peso da histria; e, finalmente, concordam que as institui
es possuem procedimentos form ais e informais. O foco anal
tico, nessa perspectiva, que recente at mesmo na literatura
internacional, centrado no ambiente do recrutamento (sistemas
constitucional e legal, a includo o sistema eleitoral) e na estrutu
ra do recrutamento, em que os conceitos de burocratizao e de
centralizao so vistos como essenciais.
Os estudos legislativos tm, ainda, a instituio como obje
to de estudo, tratando de relacionar sua estrutura e organizao
internas com o processo de produo legal e com a natureza da
produo c verificando em que medida o processo decisrio rela
ciona os poderes Executivo e Legislativo. Uma questo central
introduzida pelos institucionalistas avaliar em que medida os
arranjos institucionais internos produzem resultados (outcoiw s) di
ferentes. Um segundo aspecto, dentro da perspectiva de mudan
as institucionais, tem sido a preocupao com as comisses par
lamentares (legislativas): mudanas nas suas funes, mudanas
nas relaes externas das comisses e mudanas nas suas rela
es internas (Longley & Davidson, 1998).
At bem pouco tempo atrs, nossos trabalhos tratavam o
Congresso N acional como varivel dependente, por assim di
zer. O Congresso era o produto final da operao do sistema
eleitoral e partidrio. Sua estrutura, sua organizao e processo
decisrio eram praticamente ignorados e, quando enfocados cm
algum trabalho, eram tratados de forma em inentem ente descriti
va. De novo, aqui, temos mudanas extremamente significativas,
como veremos no prximo item. Antes, porm, sumariemos rapi
damente as perspectivas conceituais que parecem prevalecer no
contexto internacional.
30 O l a v o B r a s il de L im a J r .

Fundamentalmente, so trs as principais vertentes tericas.


Duas delas se centram no comportamento do congressista, ado
tando, e talvez seja este o nico elo comum entre elas, o indivi
dualism o m etodolgico: a corrente distributivista, e a verso
inform acional. A terceira corrente a partidria (Arnold, 1990;
Lim ongi, 1994; Shepsle & Weingast, 1995; Dodd & Openheimer,
1997; Longley & Davidson, 1998).
A vertente distributivista tem como axioma central a idia
de que os congressistas apiam fundamentalmente medidas de
natureza clientelista, com o intuito de agradar seu eleitorado.
Segundo ela, os congressistas representam interesses localizados
em sua base eleitoral, os partidos no controlam adequadamente
o com portamento individual do parlamentar, e o sistem a de co
misses central para acomodar os interesses dos membros do
Legislativo. A abordagem privilegia os seguintes aspectos: inte
resses locais, interesse dos congressistas em atend-los e o uso
de uma estrutura organizacional favorvel a que esses objetivos
venham a ser cumpridos.
A segunda verso avana conceitualmente quando, de parti
da, endogeneiza as instituies e as transform a em objeto de
escolha. O modelo informacional atribui centralidade ao volume
e natureza das inform aes, recursos indispensveis para o
processo decisrio do congressista. A suposio a de que, quanto
maior e melhor a disponibilidade de informaes, melhor ser a
deciso, no sentido de poder vir a agradar a todos. Entenda-se
que agradar, neste sentido, a prevalncia da regra de maioria em
qualquer processo decisrio; os benefcios esperados so a provi
so de bens coletivos e a agilidade na produo de leis. A com bi
nao de expertise com a estrutura de comisses so a base do
modelo informacional.
Ambas as explicaes tendem a ignorar o papel estruturador
dos partidos, no sentido de conformar o comportamento do con
gressista. Esse papel recuperado pela vertente partidria, que
P a r t id o s , e l e i e s e P o d e r L e g is l a t iv o 31

entende que as instituies internas ao Poder Legislativo encon


tram-se sob controle e orientao das agremiaes, abandonan
do, assim, os pressupostos individualistas das duas abordagens
precedentes. O poder de agenda do presidente do Legislativo e
os mecanismos de controle assegurariam o papel dos partidos
sobre o congressista.
A m aior ou menor autonomia de comportamento do con
gressista, em face do partido e do eleitorado, depende de uma
configurao de fatores, inclusive da natureza da questo. Redu
zi-lo aos interesses eleitorais do congressista ou influncia do
partido so explicaes reducionistas que subestimam a comple-
xidadade do problema. As vertentes apresentadas no so neces
sariam ente m utuam ente exclusivas; no h incompatibilidades
intransponveis entre elas. Seu maior ou menor poder explicativo
estaria condicionado pelo m odelo de organizao do Poder
Legislativo, pela natureza do isstie, pela natureza do sistema parti
drio parlamentar e, ainda, pelo tipo de relao poltica existente
entre os poderes Executivo e Legislativo. A viso distributivista
est umbilicalmente ligada idia de constituency, territorialmente
definida, e, tambm, aos sistemas majoritrio e bipartidrio. Uma
segunda idia importante refere-se aos nveis de anlise; afirm ar
o que acabo de dizer requer uma articulao lgico-conceitual
que faa os necessrios links entre o plano micro e o institucio
nal. Creio, ademais, que muita investigao em prica ser neces
sria para que se lide com essas questes.

3. REAS t e m t ic a s : avanos e lacunas

No prim eiro BIB, utilizou-se da seguinte classificao tem


tica: paradigmas e principais fontes de referncia; representao:
aspectos institucionais; representao: recrutamento poltico e atua
o parlam entar dos partidos; partidos, organizao e ideologia;
32 O l a v o B r a s il du Lim a J r.

e com portamento eleitoral e atitudes polticas, } o segundo BIB ,


organizou a bibliografia da seguinte forma: anlises centradas
em partidos especficos; abordagens do sistema partidrio visan
do com preender o sistem a poltico como um todo, inclusive de
sistemas partidrios especficos; e estudos sobre curtos perodos
histricos ou sobre eleies singulares ou, ainda, sobre estados
especficos.
Nos pargrafos que se seguem, pretendo rever a produo e
com parar seu desenvolvimento no tempo, redefinindo as reas
temticas da seguinte maneira: participao eleitoral; sistemas elei
torais e sistemas partidrios; e estudos sobre o Poder Legislativo
e suas relaes com o Executivo. Procurarei me pautar, ao revisar
a produo, pela conceituao dos grandes temas, tal como feito
na seo anterior. O aspecto crucial, e que se revela como trao
distintivo, consiste no fato de que partidos e eleies passaram a
ter status (analtico?) prprio, deixando de ser apenas um dos
vrios fenmenos analisados em paradigmas gerais c fontes dc
referncia, e isso j fica claro na resenha produzida pelo segun
do BIB.
Com base na classificao das grandes vertentes tericas e
nos itens bibliogrficos, podem-se observar mudanas significa
tivas do primeiro para o segundo perodo. Os estudos de caso,
antes prevalecentes e com importante participao de juristas,
reduziram-se consideravelmente; entenda-se por estudo de caso
trabalhos tais como As eleies em M inas Gerais em 1958.
Registre-se, ademais, que, do prim eiro para o segundo pe
rodo coberto pelos dois B IB 'r, ocorre tambm a introduo do
sistem a partidrio, como unidade analtica, e a preocupao com
os efeitos do sistema eleitoral sobre o sistema partidrio. Concei
tuai e metodologicamente, tais trabalhos ganham impulso acen
tuado no final dos anos 80 e incio dos anos 90. No perodo mais
recente, o Poder Legislativo, praticamente ignorado durante o
regim e militar, reintroduzido como tema, passando a ser trata
P a r t id o s, e l e i e s e P o d e r Le g is l a t iv o 33

do com o instrum ental internacionalmente disponvel. Sua visibi


lidade recente como objeto de estudo decorre da posse de um
presidente civil em 1985 e, sobretudo, dos trabalhos constituintes
e da prom ulgao da Constituio dc 1988.
Finalm ente, o prprio objeto, seja partido, seja sistem a par
tidrio, passou a ser construdo pelo analista de forma diferente;
ainda que ele seja tratado singularm ente, o autor busca sua
generalidade c no a sua especificidade. Aos estudos especficos,
do tipo m onogrfico sobre este ou aquele partido, esta ou aquela
eleio - que no desapareceram de todo, mas tiveram seu nm e
ro e im portncia bastante reduzidos agregaram -se estudos so
bre uma srie de eleies, sobre o sistem a partidrio como um
todo e, em vrios casos, em uma perspectiva generalista.
Estudos sobre partidos especficos tambm ganharam alen
to atravs do foco no partido, em sua contextualizao histrica
e na reflexo sobre o seu papel poltico, estrutura c organizao.
Tais ganhos continuam pelo terceiro e mais recente perodo, o
ps-1992. Curioso, no entanto, a form a asctica com a qual o
cientista poltico lida com os partidos, quando eles so tratados
como unidade analtica: inmeros so os estudos sobre partidos
esquerda, o Partido Trabalhista Brasileiro, o Partido Comunis
ta, o Partido Socialista e, mais recentemente, o Partido dos T ra
balhadores. Estudos sobre partidos de centro e de direita so
raros, como os de Hlgio Trindade sobre o integralismo, e os de
M aria V ictoria Benevides e de Otvio Dulci sobre a Unio De
mocrtica Nacional. No obstante, grande o nmero de estu
dos monogrficos de boa qualidade sobre partidos, que tendem a
cobrir vrios Estados da Federao e que foram produzidos fun
dam entalm ente sob a forma de dissertaes de mestrado.

3.1. Participao eleitoral


H um a rea temtica, universalmente vista como central na
disciplina, em que a cincia poltica brasileira passou inicialmente
34 O l a v o B r a s il de L im a J r .

por um avano auspicioso; no perodo m ais recente, porm, ocor


reu lamentvel retrao, por razes variadas. Trata-se dos estudos
sobre comportamento poltico lato sensu e, mais especificamente,
sobre com portam ento eleitoral. Baseados em metodologia sofis
ticada, que se desenvolve permanentemente, tais estudos pos
suem dois traos essenciais: a unidade analtica o indivduo, e
os procedim entos metodolgicos centrais se agrupam generica
mente como tcnicas cle survey.
Nos anos 60, foram realizadas poucas pesquisas desse tipo;
em 1960, no Rio, por Glucio Soares e, em So Paulo, por Fran
cisco Weffort; e, em 1965, em Belo Horizonte, por equipe lidera
da por Fbio Wanclerley Reis e Antnio Octvio Cintra, do De
partam ento de Cincia Poltica da UFMG. Nos anos seguintes,
tais estudos desapareceram em virtude de sua perda de sentido
durante os anos negros da ditadura militar. Com o incio da
distenso poltica, ao longo dos anos 70 e 80, os surveys pr-
eleitorais voltam a ser realizados com freqncia e com uma
abrangncia territorial cada vez maior. Os partidos e o regime: a
lgica do p rocesso eleitoral brasileiro, organizado por Fbio W anderley
Reis, marco original; este e outros trabalhos que se seguiram
resultaram de processo pioneiro de cooperao de equipes locali
zadas em regies diferentes do pas: Bolivar Lamounier e M aria
D Alva Gil Kinzo, em So Paulo; o prprio Fbio Reis e Mnica
M ata Machado de Castro, em Belo Horizonte; Hlgio Trindade e
M arcelo Baquero, no Rio Grande do Sul; no Rio de Janeiro,
Olavo Brasil de Lima Junior; e, em Pernambuco, Antnio Lavareda.
Inmeras pesquisas eleitorais foram realizadas, como men
cionei, s vsperas cle eleies subseqentes, pelo menos, nas
seguintes cidades: Recife, Salvador, Rio de Janeiro, Belo H ori
zonte, So Paulo, Porto Alegre, Niteri, Juiz de Fora, Presidente
Prudente e Caxias do Sul. Foi grande a produo cientfica ba
seada nos surveys acadmicos dos anos 70 e 80. A expanso
geogrfica dessas pesquisas teve como ponto de partida, e depois
P a r t id o s, e i .e i e s e Po d e r L e g is l a t iv o 35

como frum privilegiado, o grupo Partidos, Eleies e Proble


mas Institucionais, da Anpocs, no qual foram planejadas e dis
cutidas vrias das pesquisas feitas no final dos anos 70 e incio
dos anos 80.
A retomada de pesquisas dessa natureza no tem tido a
desejvel continuidade. Em primeiro lugar, trata-se de pesquisas
caras e os institutos privados de pesquisa de opinio pblica, de
certa forma, tomaram o lugar das pesquisas acadmicas que, alm
do mais, possuam o mrito de treinar jovens estudantes e de
gerar, alm dos trabalhos dos pesquisadores seniors, dissertaes e
teses de doutorado. Em anos recentes, poucos so os trabalhos
de peso realizados em centros acadmicos; destaco, com o risco
de sempre, a tese de doutorado (USP), premiada c publicada pela
Anpocs, de Marcus Figueiredo (1991), e a tese de doutorado
(Iuperj) de M nica M ata Machado de Castro, meno honrosa
em concurso tambm realizado pela Anpocs. Em perodo algum,
a universidade realizou um survey nacional sobre comportamento
poltico e eleitoral.
No perodo mais recente, no entanto, assistimos a um reno
vado interesse pelo estudo da cultura poltica, o que inclui a
utilizao de tcnicas de survey. Pesquisadores do Cedec-USP, de
So Paulo, e do Iuperj, no Rio de Janeiro, tm se devotado a tais
estudos, acompanhando tendncias internacionais mais recentes
sobre o mesmo tema. Os trabalhos divulgados carecem ainda de
tratamento mais sofisticado, quando com parados com as publi
caes internacionais do gnero, na medida em que no incorpo
ram tcnicas mais modernas de anlise multivariada.
A perda de espao dos centros acadmicos na produo de
pesquisas eleitorais de maior flego conceituai e metodolgico,
centradas na anlise e no na previso e no acompanham ento da
inteno do voto, efetivamente lastimvel. Recentemente, o De
partamento de Cincia Poltica da Universidade Federal Flumi
nense, em parceria com o jo r n a l do Brasil, Rio de Janeiro, vem
36 O l a v o B r a sil de L im a J r .

tentando cobrir essa lacuna, mas, a meu ver, seguindo o estilo


dos institutos privados e comerciais de pesquisa. possvel que,
no futuro, o material acumulado venha a ser analiticamente utili
zado. A pesar dessa descontinuidade, a criao do Cesop, na
Unicamp, pode sanar, em parte, alguns dos problemas aponta
dos, como a organizao de bancos de dados e sua disponibilizao
para a comunidade. Suas atividades sero mencionadas no item
Instituies, frente.

3.2. Sistem as partidrios e sistemas eleitorais


Em que pese a possibilidade de se cometer alguma injusti
a, por pura desinformao deste autor, entendo que h sobre
essa temtica uma seqncia de textos em que se avana progres
sivamente, tanto do ponto de vista conceituai quanto m etodol
gico, quando se define c o m o objeto o sistem a partidrio d e 1945
a 1962: o trabalho pioneiro de Glucio A. D. Soares - Sociedade, e
poltica no B rasil (1973) e de Maria do Carmo Cam pello de
Souza E stado e partidos polticos no B rasil (1976) , alm dos de
Olavo Brasil de Lim a junior - O sistem a partidrio brasileiro: a
experincia fed era l e regional, 1945 a 1962 (1983,) - , e de Lcia
Hipplito - D e Raposas e reformistas (dissertao de mestrado, pu
blicada em 1985) ) , Wanderley Guilherme dos Santos Crise e
castigo de (1987) - e Antnio Lavareda - A democracia nas urnas
(tese de d o u to r a d o , premiada pela Anpocs e publicada em 1991).
Equvocos so esclarecidos, novas questes so introduzidas, la
cunas so preenchidas, o escopo terico passa a ser mais bem
definido c ampliado. O desenvolvimento cientfico , no caso,
bastante bvio, creio.
Em R adiografia do quadro partidrio brasileiro (1993), Maria
D Alva Gil Kinzo produz texto bastante informativo sobre a
reimplantao do multipartidarismo no pas. Acrescentem-se a essa
produo mais recente artigos vrios de Wanderley Guilherme
dos Santos, Lencio Martins Rodrigues e Jairo Marconi Nicolau.
P a r t id o s , e l e i e s e P o d e r Le g i s l a t i v o 37

Nos anos 80, dois dos livros antes referidos lanaram fun
damentos na cincia poltica para a consolidao de uma temtica
que associa o sistema partidrio ao sistema eleitoral e, no mbito
mais geral, ao sistem a de representao como um todo. Refiro-
me a Os partidos polticos brasileiros: a experincia fed era l e regional
(1983) e ao volume Crise e castigo (1987), que, a julgar pela grande
produo posterior sobre os dois sistemas multipartidrios brasi
leiros neles inspirada, constituram-se em textos paradigmticos.
Ainda nos anos 90, continuam eles a servir de base para um
elevado nmero cie artigos, teses, dissertaes e livros que escru
tinam, sob ngulos os mais diversos, o sistema de representao.
Ademais, essa produo praticamente nacionalizou-se, passando
a incluir estudos sobre o sistema no plano federal e no estadual, e
se dispersou por centros localizados em vrios Estados.
H duas importantes referncias conceituais que lidam com
as instituies centrais da dem ocracia representativa liberal: a
reflexo de Olavo Brasil de Lima Junior em Instituies polticas
democrticas: o segredo da legitimidade (1997), na qual o autor analisa
o teor dem ocrtico dos sistemas eleitorais, dos sistemas partid
rios e da representao poltica; e a anlise do sistem a de repre
sentao, incluindo-se a as conexes entre sistem a eleitoral e
partidrio e suas relaes com outras dimenses institucionais do
sistema poltico, objeto de tese de doutorado, posteriorm ente pu
blicada como livro, de Jos Giusti Tavares: Sistemas eleitorais nas
democracias contemporneas (1994).
Em 1997, a coletnea O sistema partidrio brasileiro: diversidade
t>tendncias, alm de consolidar um certo tipo de anlise que com
para o sistem a partidrio no plano estadual com o federal e ana
lisa seu form ato e mudana, divulgou dissertaes de mestrado
realizadas em So Paulo, no Rio de Janeiro e em Belo Horizonte
sobre diversos Estados da Federao (Bahia, Cear, Gois, Minas
Gerais, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e So
Paulo), alm de incluir trabalhos de profissionais.
38 O i .a v o B r a s i l df. L im a J r.

Creio que a avaliao crtica da produo realizada envol


vendo esses temas conclui pela sua boa qualidade, constatando-se
uma grande similaridade com a produo pertinente realizada no
exterior, tanto do ponto de vista conceituai quanto metodolgico;
talvez a produo brasileira passada possa ser considerada um
pouco acrlica, no sentido de uma aceitao tcita de teorias, con
ceitos e indicadores.
Duas lacunas devem ser apontadas: em primeiro lugar, em
bora a comparao esteja presente (entre Estados, entre o sistema
no plano federal e aquele prevalecente no plano estadual em um
m esm o Estado, e entre sistemas brasileiros), a comparao inter
nacional espordica e pouco freqente. Em segundo lugar, res
salto que os estudos abandonaram, mais recentemente, o munic
pio como unidade analtica. No h, por exemplo, estudos que
dem conta da reimplantao do multipartidarismo no plano mu
nicipal; conseqentemente, no h estudos que comparem a si
tuao de hoje com o que ocorria no sistema partidrio de 1945
e, menos ainda, no se sabe ao certo, quo longe estamos dos
coronis, das enxadas e dos votos.
A classificao dos partidos (e por extenso dos sistemas
partidrios) na literatura brasileira tem se limitado a caracterizar o
seu formato, ou estrutura, do ponto de vista de indicadores, tais
como o nmero efetivo de partidos parlamentares e eleitorais, a
volatilidade eleitoral, a fracionalizao eleitoral e parlam entar e
outros indicadores menos usuais. Como enfatizei, essa rea tem
sido bastante desenvolvida; porm, creio que na federao brasi
leira h enormes diferenas entre os partidos, dependendo de sua
base territorial. Seria importante dedicar ateno a essas diferen
as, tratando de identific-las e avaliar suas conseqncias para o
funcionamento, no agregado, do sistema partidrio. Um bom exem
plo de anlise nesse sentido seria definir o posicionamento dos
vrios partidos no espectro ideolgico existente, no plano dos
Estados e no plano nacional; digamos, discutir as vrias UD N s.
P a r t id o s, e l e i e s e P o d e r Le g is l a t iv o 39

H uma tendncia para uma avaliao dos partidos, dentro


e fora do ambiente acadmico, em inentem ente negativa, que os
considera sem razes, desprovidos de contedo programtico,
partidos de aluguel. A avaliao pode ate ser correta, mas falta-
nos base emprica - sobretudo comparaes internacionais - para
subsidiar tais juzos dc valor. So estudos sobre recrutamento,
organizao, ideologia e filiao, para citar uns poucos temas,
que podero, juntamente com as comparaes intra e internacio
nais, perm itir que efetuemos generalizaes sobre a natureza de
nossos sistemas partidrios e seus processos dc mudana (deca
dncia endgena?).

3.3. Estudos sobre o Legislativo e suas relaes


com o Executivo
Os estudos legislativos vinham sendo agrupados em torno
das seguintes grande temticas: o Poder Legislativo como resul
tado final da operao do processo eleitoral, conformando a re
presentao poltica popular; estudos sobre o recrutamento dos
congressistas; c anlises centradas no comportamento do con
gressista voltadas para a compreenso do processo decisrio no
Legislativo e suas relaes com o Executivo. Em geral, a produ
o, do ponto de vista quantitativo e qualitativo, pequena e
deixa a desejar analiticamente, mas h reas que, recentemente,
tm se revelado como altariente promissoras. Refiro-me ao im
pacto sobre os estudos legislativos gerados pelo novo institucio-
nalismo. Ao endogeneizar a instituio legislativa, perm ite-se que
ela passe a ser varivel independente, tendo em vista o com
portam ento do congressista e os resultados (os outeomes) do pro
cesso legislativo. Ademais, a prpria organizao interna da insti
tuio passa a constituir uma escolha para os legisladores.
A viso do Congresso e das Assemblias estaduais como
resultantes do processo de form ao da representao poltica da
nao consiste em rea conexa, por assim dizer, aos estudos so-
40 O .a v o B r a s i l de L im a J r .

brc o sistem a partidrio e eleitoral. Comparativamente s demais


reas, a produo feita abrangente, inclui os planos federal e
estadual, cobrindo os dois perodos democrticos brasileiros e
tem se desenvolvido de form a bastante satisfatria ao longo dos
ltimos 15 anos. As referncias bibliogrficas bsicas coincidem
com os estudos sobre as conseqncias polticas do funciona
mento do sistema eleitoral.
A anlise do recrutamento das elites, mais precisamente dos
congressistas, ainda no tem o nvel de densidade qualitativa e
quantitativa desigual, pois cobre perodos (legislaturas) curtos, no
havendo, portanto, sries histricas disponveis. Essa anlise tem
se resumido a estudos descritivos, que no do conta adequada
mente, quer das condicionantes legais e constitucionais do recruta
mento poltico, quer das estruturas de recrutamento. H alguns
trabalhos sobre os deputados mineiros e sobre os deputados fede
rais, levantamentos realizados por Davkl Fleischer e por Jos Filo-
meno de Moraes Filho sobre o Legislativo e os deputados cearen
ses, e alguns trabalhos realizados pela Fundao Getlio Vargas.
Poucos so os estudos de natureza analtica, exceto, talvez,
dois ou trs trabalhos de Argelina Figueiredo e Fernando Limongi
(1995a, 1995b, 1994) e de Andr Marenco dos Santos (1997). A
ausncia de tais estudos, com o escopo e a metodologia que se
fazem necessrios, constitui-se ainda cm lacuna importante, dado
o desenvolvimento atual da disciplina.
Felizmente, h uma terceira rea cujo desenvolvimento nos
anos 90 extrem amente promissora: a anlise do com portamen
to dos congressistas, do processo decisrio, e da organizao e
funcionamento interno do Poder Legislativo. No passado, os es
tudos realizados se assemelhavam muito remotamente a essa pers
pectiva contempornea, caracterizando-se por ser eminentemente
descritivos.
Fl dissertaes e teses recentes que j superam o nvel
descritivo dos trabalhos anteriores, seguindo tendncias tericas
P a r t id o s, e l e i e s e P o d e r Le g is l a t iv o 41

e metodolgicas internacionalmente consagradas, embora os tra


balhos importantes se constituam ainda de artigos de profissio
nais. Argelina Figueiredo e Fernando Limongi tm publicado in
meros trabalhos em torno dessa temtica, em parceria inigualvel
(1995a, 1995b, 1994). Fabiano Guilherme M. Santos, com seus
artigos de 1997 e de 1995 e sua excelente tese de doutorado
(luperj), referncia indispensvel nesse campo do conhecimen
to, tal como a tese de doutorado de Charles Pessanha (USP),
dada sua importncia para o estudo das relaes entre o Legislativo
e o Executivo.
Finalmente, os estudos sobre o Poder Legislativo tm mos
trado a centralidade da organizao interna para a compreenso
dos resultados gerados pelo sistem a poltico como um todo, em
que pese a importncia do padro de relao entre os poderes
Executivo e Legislativo.

4. Fo n tes de dados e de in fo rm a es e novas p u b lica e s

4.1. Dados eleitorais


Durante os anos 60, o Tribunal Superior Eleitoral publicou
6 volumes com os resultados das eleies dos anos 50 e 60,
publicao que, infelizmente, foi interrompida. Nada se fez, nos
anos subseqentes, no sentido de tornar acessvel para o pblico
especializado, e em geral, os dados eleitorais, at a publicao,
em 1990, de Q u e B rasil este? M anual (le indicadores polticos e sociais
(1990), organizado por W anderley Guilherme dos Santos e cola
boradores. No entanto, no final dos anos 80 e nos anos 90, o
Brasil com ea a se comparar aos pases mais avanados no que
se refere ao preparo de fontes de informao bsica e de produ
o de dados confiveis.
Ainda no m bito do preparo cuidadoso e divulgao dc
dados eleitorais, destacam-se os encartes publicados como parte
42 O lavo B r a s il dl L im a J r .

da revista M onitor Pblico, publicada entre 1994 e 1997 (12 nm e


ros) pelo Laboratrio de Estudos Experimentais da Universidade
Cndido M endes, e editada por W anderley Guilherme dos San
tos. Os trs encartes trazem os seguintes dados:

E ncarte n. 1: Participao eleitoral no Brasil - 1945-1994


(M onitor Pblico, n. 8, 1996).
Encarte n. 2: A variao do no-voto no Brasil (.M onitor Pblico,
n. 9, 1996).
Encarte n. 3: Com quantos votos se elege um parlamentar:
quocientes eleitorais no Brasil - 1945-1994 (M onitor Pblico, n.
10, 1996).

Em 1995, Hlgio Trindade e M aria Izabel Noll publicam


E statsticas eleitorais comparativas do Rio Grande cio S u l 1945-1994,
pela Editora da Universidade Federal do Rio Grande Sul e com
patrocnio da Assem blia Legislativa do Estado. O volume inclui
as eleies federais e estaduais, por municpio, e os dados so
apresentados em termos percentuais, abrangendo o movimento
eleitoral e os resultados por partidos.
Em 1998, Jairo Marconi Nicolau publica o volume Dados
eleitorais no B rasil,1982-1996 (Rio de Janeiro: Ed. Revan / Iuperj),
volum e que inclui os resultados de todas as eleies federais,
estaduais e municipais realizadas no perodo. Os dados publica
dos provm de um banco de indicadores polticos bem mais
amplo, que inclui outros indicadores, alm dos eleitorais, relati
vos ao Brasil e a vrios outros pases; o banco sistematicamente
atualizado e encontra-se em expanso, isto , buscando incluir
dimenses polticas at ento no cobertas.

4.2. Obras de referncia


H trs obras de referncia que so teis para o estudioso
de partidos e eleies. O exame dos sistemas eleitorais brasileiros
P a r t id o s, e l e i e s e P o d e r L e g is l a t iv o 43

cie 1821 a 1988, foi cuidadosamente feito por H ilda Soares Braga
(1990) em dissertao de mestrado (Universidade de Braslia).
Walter Costa Porto publicou dois volumes de grande valor hist
rico e tcnico: O voto no B rasil da Colnia Q uinta Repblica (1978)
e, mais recentem ente, Dicionrio do voto (1995) que, ao longo de
suas 390 pginas e com base em ndice por ordem alfabtica,
apresenta verbetes sobre termos tcnicos, autores importantes
ligados temtica, e leis e cdigos eleitorais at 1965.

4.3. Revistas
l\ revista M onitor Pblico, infelizmente interrompida, alm de
publicar os referidos encartes com sries histricas de dados elei
torais, publicou tambm um respeitvel conjunto de artigos so
bre representao poltica, sistema eleitoral e sistem a partidrio
no Brasil, em seus 12 nmeros. Em 1997, teve incio a publica
o de E studos E leitorais, revista quadrimestral do Tribunal Supe
rior Eleitoral, em Braslia, que j apresenta um elenco consider
vel de textos analticos, escritos sobretudo por juristas e com
nfase no sistema eleitoral brasileiro, sem, no entanto, se ater
exclusivamente a essa temtica. H tambm a revista Opinio P
blica a que estarei me referindo mais abaixo.

4.4. Bibliografias e resenhas


O Boletim Inform ativo e Bibliogrfico de Cincias Sociais (BIB)
dedicou dois de seus nmeros ao levantamento das publicaes
na rea. O primeiro foi preparado por Bolivar Lamounier e Maria
DAlva Gil Kinzo: Partidos polticos, representao e processo
eleitoral no Brasil, 1945-1978 (BIB, n. 19). Esse inventrio orga
niza as publicaes em cinco reas temticas: paradigmas e prin
cipais fontes de referncia; representao e aspectos institucio
nais; representao: recrutamento poltico e atuao parlamentar
dos partidos; partidos: organizao e ideologia; e com portam en
to eleitoral e atitudes polticas.
44 O l a v o B r a s il df. L im a J r .

Em 1992, publica-se outro inventrio, organizado por Olavo


Brasil de Lim a Junior, Rogrio Schmitt c Jairo Marconi Nicolau
(BID, n. 34), que inclui, alm de livros e artigos, as dissertaes e
teses de doutorado produzidas no perodo coberto: 1978-1991.
A produo centra-se em quatro conjuntos temticos: inmeras
anlises sobre partidos especficos, sobretudo os partidos de es
querda, com destaque especial para o PT; trabalhos de mais fle
go que, a partir do sistema partidrio, tentam com preender o
funcionamento do sistema poltico como um todo; estudos que
se dedicam a perodos histricos mais reduzidos, ou a uma nica
unidade da Federao; e, finalmente, alguns poucos estudos com
prometidos com a anlise institucional propriamente dita, isto ,
com a legislao eleitoral e suas conseqncias, com as intera
es entre sistem a partidrio e eleitoral e desses dois sistemas
com outras dimenses do sistema poltico.
Acrescentem -se quatro importantes artigos de reviso da
literatura que, alm de incluir uma boa bibliografia, do um b a
lano em reas temticas especficas. Em artigo recente, publica
do na Revista Brasileira de E studos Polticos, J o s Filomeno de Moraes
Filho (1998) rev a produo sobre o processo partidrio e elei
toral; para um a anlise acurada da produo, inclusive das ten
dncias tericas, sobre o comportamento eleitoral no Brasil (diag
nsticos e interpretaes), h o artigo de Mnica M ata Machado
de Castro, publicado em Teoria e Sociedade (1997); a Revista Brasilei
ra de Cincias Sociais (1997) reproduz interessante debate entre
Elisa Pereira, Reis, Fbio W anderley Reis e Gilberto Velho, sobre
a produo das cincias sociais (antropologia, cincia poltica e
sociologia) dos ltimos 20 anos; e, mais recentemente, foi publi
cado, no BIB, um ensaio de Fernando Limongi (1994) sobre o
novo institucionalism o e os estudos legislativos na literatura nor
te-americana.
PARTIDOS, ELEIES F. PODER LEGISLATIVO 45

4.5. Instituies
A criao e a consolidao da Anpocs contriburam bastan
te paca a realizao de um certo tipo de estudo eleitoral no pas.
Refiro-me aos surveys eleitorais, que a partir de 1976 comearam
a ser realizados fora do eixo Rio/So Paulo/Belo Horizonte e de
forma cooperativa, com base em equipes localizadas em outros
Estados. O grupo Partidos, Eleies e Problemas Institucio
nais, criado em 1978, durante muitos anos serviu como frum
acadmico importante para a apresentao, discusso e difuso
de estudos sobres partidos e eleies. Posteriormente, ainda no
mbito da Anpocs, os grupos de Mtodos, Elites Polticas e
Questes Institucionais, hoje Instituies Polticas, e Mdia,
Opinio Pblica e Eleies passaram a exercer papel igualm ente
importante.
Em 1979 foi criado, pelo prof. Hlgio Trindade, o Ncleo
de Pesquisa e Documentao da Poltica Rio-grandense e dos
Pases do Cone Sul da Am rica Latina, rgo vinculado ao Pro
grama de Ps-graduao em Cincia Poltica, da UFRGS. O n
cleo realiza, e possui em seu acervo, um enorme conjunto de
pesquisas realizadas no Estado, desde 1968, sobre com porta
mento poltico e sobre eleies. O material emprico, como no
poderia deixar de ser, gerou grande produo tanto de professo
res quanto dos alunos vinculados ao programa e ao ncleo. A
expanso do ncleo, at ento restrita documentao sobre o
Rio Grande, para abranger o Cone Sul c a Am rica Latina em
geral, ocorreu em 1985, estando suas atividades vinculadas ao
curso de doutorado em Cincia Poltica.
Os principais acervos esto assim organizados: dados elei
torais; dados de opinio pblica; acervo documental; acervo b i
bliogrfico; acervo de histria oral; mapas eleitorais; sala da Cons
tituinte; acervo fotogrfico; dissertaes, livros, papers e artigos; o
Rio Grande do Sul poltico; c outros links de cincia poltica. As
pesquisas do tipo survey, de particular interesse para esse trabalho
46 O r. a v o B r a s i l de L im a J r .

de avaliao, foram realizadas em Porto Alegre (1968, 1974, 1978,


1982, 1986, 1990, 1994 e 1996), Iju (1968) e em Caxias do Sul
(1976, 1989). O centro dispe, tambm, dos resultados de todas
a eleies realizadas no Estado, entre 1945 e 1996.
Criado em 1993, o Centro de Estudos de Opinio Pblica
da U nicam p (Cesop) desenvolve quatro atividades permanentes:
organiza e mantm disposio dos interessados uma base de
dados de pesquisas brasileiras de opinio pblica; mantm a re
vista Opinio Pblica; c tem dois convnios internacionais, com o
Roper Center for Public Opinion Research (The University of
Connecticut) e com o Inter-University Consortium for Political
and Social Research (The University o f Michigan).
O banco de dados inclui atualmente cerca de 800 arquivos
referentes a diferentes pesquisas realizadas entre 1986 e 1998
pelo D ataFolha e pelo Ibope, alm das pesquisas acadmicas
realizadas a partir de 1974 pelos pesquisadores que viriam a
fundar o grupo de trabalho de Partidos, Eleies e Problemas
Institucionais da Anpocs, a que j me referi. Alm disso, inclui
outras pesquisas que so, em sua grande maioria, sobre temas
polticos: inteno de voto (diversas ondas por eleio) e boca
de urna; avaliao de desempenho dos polticos detentores de
cargos em diversos nveis governamentais; questes polticas e
institucionais gerais (Constituinte, moratria, presidencialismo vs.
parlam entarism o, greve dos petroleiros, nacionalismo, corrupo,
impeachment, reeleio); e, questes poltico-econmicas, como a
avaliao dos planos econmicos, do Cruzado ao Real. Alm
disso, h um nmero menor de pesquisas que tratam de proble
mas mais gerais.
A revista Opinio Pblica tem um formato que inclui, alm
de artigos, um encarte de dados brasileiros e/ou de dados de
parceiros estrangeiros do centro. Em seus nove nmeros, alguns
desses encartes abordaram questes em inentemente polticas, tais
como a avaliao dos planos econmicos brasileiros; as eleies
P a r t id o s, e l e i e s e P o d e r L e g is l a t iv o 47

presidenciais no Brasil, de 1950 a 1994; e a avaliao do desem


penho da presidncia.
O convnio com o Roper Center envolve a troca de bases
de dados, o que muito importante, considerando-se que o Roper
Center possui o maior banco de dados internacionais de pesqui
sas de opinio pblica. O convnio com o International Center
for Political Science Research (1CPSR) - maior acervo interna
cional de pesquisas acadmicas por amostragem - envolve, alm
da troca de dados, a participao de pesquisadores brasileiros
nos cursos de metodologia realizados cm Ann Arbor.
Alm desses projetos permanentes, o Cesop tem participa
do de diversos projetos de pesquisa da Unicamp e de outras
instituies, principalmente na rea de mtodos quantitativos.
Ainda no mbito institucional, a criao do curso de gra
duao em Cincia Poltica da Universidade de Braslia, alm da
manuteno dos cursos de mestrado em Cincia Poltica e Rela
es Internacionais, novidade; de se esperar que ele venha a
produzir efeitos positivos no recrutamento de estudantes de ps-
graduao, nos planos local e nacional. J elevado o nmero de
m onografias realizadas no curso que lidam com as questes que
ora nos preocupam.

5. T r e in a m e n t o a c a d m ic o , p e s q u isa , d isser ta es e teses

O tom geral da reviso que fiz acerca da produo na rea


enfocada neste balano positivo e, no mnimo, melhor do que
aquele que predominou nas duas resenhas bibliogrficas anterio
res, inclusive naquela de que participei. Sem uma leitura detida
de toda a produo e informaes bsicas sobre os autores, seria
totalmente im possvel relacionar os avanos obtidos na produo
com a form ao acadmica adquirida por eles em momentos
diferentes do tempo abrangido pela bibliografia pesquisada. Refi-
48 O l a v o B r a s il de L im a J r .

ro-me questo de avaliar se o avano terico-metodolgico


decorre da melhoria da form ao acadmica dos autores em tem
pos mais recentes, agrupando-os em coortes, qual seja, proceder
a uma anlise da produo segundo coortes acadmicas. Essa
anlise se me afigura como fundamental, pois perm itiria verificar
se a form ao antes adquirida no exterior e se a form ao ofere
cida em nossos atuais cursos de ps-graduao tm os mesmos
efeitos sobre a natureza da produo. No quero deixar de tecer
alguns comentrios sobre a formao do cientista poltico em
geral e, em particular, nas reas temticas que andei examinando,
e sua eventual relao com o que vem sendo publicado.
Parece ser consenso (induzido ?) na comunidade acad
mica de que no mais possvel conviver com longos cursos
de mestrado e de doutorado. possvel que sim, mas desconhe
o qualquer justificativa sustentvel que consiga, a prori, marcar
datas de incio e fim para uma form ao competente de mestre e
de doutor em qualquer rea, que no seja baseada em recortes
razoavelmente arbitrrios sobre o que ensinar, do ponto de vista
substantivo e, alm disso, que no seja fortemente condicionada
pela capacidade instalada (na instituio). Mais arbitrria ainda
me parece a suposio generalizada de que o mestrado, em qual
quer rea, e o doutorado, em qualquer rea, possam ser realiza
dos adequadamente no mesmo perodo de tempo. O produto
final conseqncia direta do recorte. Claro est que h dois
critrios facilmente perceptveis e altamente sedutores - embora
no esteja muito claro para quem: recursos financeiros e tempo
de titulao. Sei que no se pode trabalhar em aberto (exceto
com a Constituio da Repblica...) com tempo e recursos para a
form ao de mestres e doutores; e eu, tal como o restante do
mundo, no vou insensatamente argum entar que possuo os n
m eros mgicos.
Parece-me, no entanto, que os colegas, que tm trabalhado
em uma ou mais das reas temticas que examinei, concordariam
P a r t id o s , elf . i e s e P o d f .r L e g i s l a t i v o 49

que, para preparar um cientista poltico que venha a dispor de com


petncia mnima e autonomia suficiente em qualquer uma das
trs grande reas, ou em mais de uma (e a o problema assume
dimenso mais ampla), h que se atender a exigncias mnimas
de treinamento. Quais?
Pensando economicamente (o que no sinnimo perfeito
de eficientem ente), eu diria que um requisito essencial para o
treinamento de um cientista poltico consistiria em cursar disci
plina de alto nvel de formao quantitativa (que no term ine
com uma leve introduo anlise de correlao e regresso, o
que tem se revelado como absolutamente insuficiente). Se o estu
dante quiser se preparar para trabalhar com survey, dever cursar
disciplina especfica adicional. Imagino que a formao metodo
lgica stricto sensu, que me parece insuficiente por razes que
ficaro claras mais adiante, requer algo entre 4 e 6 p-tditos.
Q ualquer uma das reas, em adio, requer o estudo de
duas disciplinas (6 crditos), durante o qual o estudante seria
exposto, no s s orientaes tericas prevalecentes que incidam
diretamente sobre a temtica, tuas, tambm e necessariamente, a traba
lhos tericos e empricos que revele.)u se e como se pocle lidar profissionalm en
te com as questes que integram as reas temticas. E aqui o lugar da
comparao inequvoco, at para que se possa ir alm de estu
dos de casos que revelem especificidades locais, estaduais e
nacionais que, com freqncia, no existem. Essa ltima exign
cia, creio, indispensvel para orientar o estudante na escolha e
na execuo de seu trabalho de tese.
Feita a aritmtica, adquirir competncia para trabalhar em
uma dessas reas requereria de 10 a 12 crditos. Se se quer for
mar um doutor, entendo que ele no deve adquirir competncia
em apenas uma rea, seja ela qual for. Uma segunda rea de
competncia no significaria dobrar o total de crditos que suge
ri; talvez, mais 6 crditos resolvessem o problema. Isso significa
que um curso de doutorado que exigisse [...] que seus alunos
50 O l a v o B r a s il df . L im a J r .

adquirissem com petncia em duas reas centrais da disciplina


requereria, s para essa formao, de 16 a 18 crditos, em que se
privilegiariam temas e problemas centrais da disciplina e, sobre
tudo, contemporneos (Maquiavel que me perdoe). Fica em aber
to a a va lia o sobre a su fi c i n ci a dessa f o r m a o n o d o u t o r a -
mento. Sobre isso no creio haver concordncia entre ns. Claro
est que ela deve ser vista em conexo com a formao oferecida
na graduao e no mestrado; a perspectiva, portanto, intramuros,
dentro de uma instituio especfica. Mas, o fato que os
estudantes tm um mnimo de circulao entre instituies dife
rentes, o que no necessariamente um mal, pois o estoque
form ado haver de ter a sua diversidade.
O que efetivamente temo a reduo continuada daquilo
que oferecido ao doutorando e dele exigido (crditos, exposio
a professores diferentes, nmero de pginas lidas, nmero de p
ginas escritas, tendncias tericas e metodolgicas etc.), associada
tendncia ao consenso em relao ao que central na discipli
na. F,sse quadro, associado s restries de ordem financeira e ao
entendimento de que nossos cursos so excelentes e, portanto,
no h razo para formar doutores integralmente no exterior, pa
rece-me sombrio e medieval. Se, de um lado, ocorrer a elitizao
do ensino e a reduo do nmero de estudantes; de outro, haver
a sua massificao, em termos de formao; e; finalmente, a no-
oxigenao da vida acadmica brasileira para as atuais e futuras
geraes. No estou, de forma alguma, negando a possibilidade
de uma maior institucionalizao do cannico na disciplina.
Estou, sim, ampliando o seu eventual significado e, inclusive, pron
to para admitir, no mnimo at agora, a sua historicidade. Talvez,
o que esteja fazendo seja reduzir o cannico ao rigor cientfico
dominante.
Se verdade que os estudantes de doutorado, mesmo quan
do adquirem boa formao terica e cursam disciplina bem elabo
rada (e executada) de metodologia quantitativa, tm dificuldades
P a r t id o s, e l e i e s f. P o d e r Le g is l a t iv o 51

srias param elaborar e executar seus projetos, creio fortemente


que a razo para isso seja falta de exposio a essas disciplinas
interm edirias que revelam como se trabalha na rea, conceituai e
empiricamente. Em razo dessa falha, tais alunos so automatica
mente levados a optar por estudos descritivos, exploratrios e
narrativos, nada analticos. Venhamos e convenhamos: entre, de
um lado, uma boa leitura dos principais autores que publicaram
sobre o princpio de representao proporcional e temas prxi
mos e, de outro, um bom treinamento em metodologia quantitati
va, existe um enorm e fosso a ser por eles transposto (com ou sem
orientador), para que possam fazer um bom projeto de tese na
rea. Creio que aquilo que chamei de disciplinas intermedirias
ajudam a fazer a travessia.
A seguir, gostaria de fazer um exerce/o especulativo, e no
compreensivo, do que ainda percebo como lacunas na produo
brasileira mais recente, aquela que reputo de melhor qualidade.
Do ponto de vista do comportamento poltico e de temas
correlatos, h vrios desafios pela frente. Em prim eiro lugar,
caberia, tal como aconteceu com indicadores polticos agregados,
tornar facilmente disponveis indicadores polticos provenientes
de sarveys j realizados, dentro do que for passvel de com para
o. Eu sempre gosto de ver o dado no papel antes de implantar
o disquete no computador; o que estou dizendo que publicar
os dados e acrescentar um disquete com eles ao final do livro me
parece uma boa soluo, pois permite uma reorganizao dos
dados, para fins analticos, com uma lgica diferente daquela
usada na publicao. Identificao e preferncia partidria, ava
liao de governos em vrios nveis, posio sobre questes na
cionais especficas, acompanhamento da inteno do voto so
apenas alguns dos indicadores que me ocorrem de imediato, cru
zados com possveis indicadores de posio socioeconmica. Uma
das possibilidades a avaliao da estabilidade temporal dos
fatores determ inantes da direo do voto e sua distribuio pelo
52 O l a v o B r a s il dp, Lim a J r.

espao fsico. H que se pensar em formas mais geis do que


aquelas que vm sendo utilizadas pelos bancos de dados
Do ponto de vista conceituai, gostaria, ainda, de insistir na
verificao em prica do peso relativo de cada uma das dimenses
integrantes das grandes interpretaes sobre o comportamento
eleitoral, conforme j antecipei. O que, sim, me parece novidade
pensar que o valor heurstico relativo de cada dimenso da
varivel independente possa variar de indicador para indicador
da varivel dependente. Alm, claro, de admitir a possibilidade
lgica de combinar dimenses de tendncias diferentes para ex
plicar com portamentos diferentes. Essa perspectiva est sendo
sugerida, sobretudo, para lidar com dados agregados.
Finalm ente, parece-me desejvel que a academia cuide de
fazer um grande survey, com certa periodicidade, lidando com a
temtica poltica associada socioeconmica. Nesse sentido, as
pesquisas da FIBGE tm contribudo em grande medida para
colocar disposio do pesquisador material muito valioso. Mas,
o lado poltico stricto sensu ainda deixa muitssimo a desejar.
No que se refere ao sistema partidrio, as longas sries de
dados disponveis exigem comparaes internacionais, tratando
de incluir no s os indicadores de movimento eleitoral, mas
tambm os votos vlidos. A propsito, cabe tambm elaborar,
no contexto de tais comparaes, classificaes de partidos -
por exemplo, famlias partidrias - que nos permitam ir alm
das classificaes hoje em vigor, que privilegiam apenas o for
mato do sistema partidrio com base em ndices que, porque
frgeis, j esto sendo severamente criticados por sua insuficin
cia conceituai e por sua incapacidade de reproduzir adequada
mente a realidade.
As diferenas empricas encontradas no sistema partidrio
no plano nacional e no plano estadual sugerem que se inclua na
investigao Estados (e a totalidade ou uma boa am ostra dos
municpios) que at agora tm sido negligenciados pelos analis-
P a r t id o s , e l e i e s e P o d e r Le g i s l a t i v o 53

tas, sobretudo do N orte e do Centro-Oeste. E , m ais ainda,


preciso id en tificar se os padres de mudana no tem po levam
m aio r hom ogeneizao dos sistem as no plano estadual. Do co n
trrio, h que se explicar o porqu da m anuteno de padres
diferentes entre os dois planos polticos: diferenas socioecon-
m icas acen tuadas?, cultura poltica?, tempos diferentes para que
o sistem a, criado no plano federal, consiga se institucio nalizar
em todo o territrio poltico, condicionados pela natureza do
p artido e co n dies locais da com petio?
A diversidade socioeconm ica e a diversidade p oltica, tal
com o acim a referidas, oferecem um verdadeiro laboratrio - que
pode ser o equivalente funcional para a com parao intern a
cional - para a avaliao, j sugerida, do peso relativo das exp li
caes co rren tes, ou de suas dim enses especficas, isoladas ou
com binadas, sobre o com portam ento eleitoral, igualm ente tom a
do em suas diversas dim enses.
E ssa m esm a linha, creio, deve ser explorada a fundo para se
aferir a m aio r ou m enor pertinncia das explicaes correntes
para o s estudos legislativos no pas, que, diferentem ente dos estu
dos dos sistem as partidrios estaduais, carecem ainda de anlises
das diversas assem blias, que facilitem a reflexo m ais geral. De
novo, a diversidade de contextos socioeconmicos, e m esm o de
tipos de sistem as partidrios, no plano estadual (e m unicipal),
ainda que o m odelo de organizao do Poder Legislativo estadual
e m unicipal seja praticam ente um a constante, pode enriquecer a
reflexo num plano mais abstrato. D a mesma form a, as m udanas
pelas quais passou a estrutura do poder no pas, em diversos
m om entos histricos, poderiam ser tomadas com o varivel inde
pendente para o m elhor entendim ento de seus efeitos sobre os
outconies- gerados por estruturas organizacionais diferentes.
E ssas observaes claram ente requerem m odelos analticos
m ais com plexos, ainda que o custo a ser pago im plique sacrifi-
car-se algo que cada vez m ais caro ao cientista poltico, eventu-
54 O la v o B r a s il d e L im a J r .

alm ente por cissip aridade com os colegas d a econom ia, a saber,
os m odelos sim ples, eficientes e econm icos.

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E st a d o , g o v er n o e p o l t ic a s p b l ic a s

M ar cus A ndr Melo


U F PK

In tr o d u o 1

E ste texto discute a produo intelectual brasileira no cam po


cia anlise de polticas pblicas e sobre a tem tica do E stado e
governo. N o se trata de um survey da literatura, mas um a discus
so sobre as condies que presidiram a em ergncia c o desenvol
vim ento dessa subrea disciplinar2, dos paradigm as interpretati-
vos que inform aram as anlises, e sobre as questes em pricas e
tericas centrais da atual agenda de pesquisa em torno do tema.
E ssa delim itao do escopo do texto em term os tem ticos e tem -

1. A grad eo ao s p articip a n te s do sem in rio p ro m o v id o p ela A n p o c s p ara a


d isc u sso do p ro jeto c, em p articu lar, a A rg e lin a F igu eired o , L o u rd es Sola,
N ilso n C o sta , R en ato L essa, F lvio R ezen de e S erg io M ic eli, pelos co m en
trio s valio so s qu e fizeram ao texto.
2. N esse sen tid o no rep etirem o s o esfo ro , j realizado , em resen h as re aliza
d as s o b re p a r te da literatura so b esc ru tn io neste artigo . Cf., en tre o utros,
V ian n a (198 9) e L im a Jr. (1998).
60 Marc us A ndr Melo

porais - trata-se basicam ente da produo nas ltim as duas dca


das - im pe-se, no s pela necessidade de assegurar com parabili-
clade entre as vrias reas objeto das diversas contribuies neste
volum e, mas fundam entalm ente pela m agnitude e heterogeneida
de dessa produo.
A ps consideraes iniciais sobre as especifcidades da rea
de pesquisa sobre o E stado brasileiro e sobre as polticas p b li
cas, o texto reconstitui as m udanas ocorridas na agenda dc p es
quisa em torno do tem a, nas ltim as duas dcadas, com base nas
m udanas m ais am plas ocorridas na sociedade brasileira, em par
ticular, o processo de transio dem ocrtica. A produo terica
recente sobre a reform a do E stado an alisada com base em um a
p e r i o dizao - ten ta tiva.

A A n lise de Po lt ic a s co m o C am po D isc ip l in a r

N o precisam os trazer o E stado de volta com o varivel


conceituai para a reflexo - com o prescreveu um con junto in
fluente de autores, h um a dcada, referindo-se tradio anglo-
saxnia das cincias sociais3. Na realidade, a histria do pen sa
m ento p oltico brasileiro, neste sculo, se confunde, em larga
m edida, com a h istria de um a reflexo sobre o E stado nacional.
As bases conceituais do E stado intervencion ista entre ns, para
citar apenas um exem plo, foram lanadas por autores com o O li
veira V ian n a e A zevedo A m aral, aos quais se seguiram co n trib ui
es de autores com o Faoro e a escola do ISEB. A com unalidade
de expectativas norm ativas em relao ao processo de state building
brasileiro ", em am bos os poios do espectro ideolgico, fez conver
g ir a ateno de parcela im portante da im aginao social b rasilei
ra para a questo do p apel do Estado.

3. Cf. E v an s, R u e sc h m e yer c S ko cp ol (1985).


E s t a d o , g o v f . r n io f . p o t . t i c a s p b l i c a s 61

Vale ressaltar que a prim eira onda de produo acadm ica


sobre o E stado brasileiro, no incio d a dcada de 60, m antinha
forte continuidade com essa produo anterior. Com o ser deti
dam ente discutido nas sees subseqentes deste texto, essa re
flexo sobre o E stado brasileiro, tratado de form a generalista
com o um a en tidade m onoltica, dar lugar, paulatinam ente, a um a
produo m ais em piricam ente referida e que se recusa a tem ati-
zar o E stado de fo rm a globalizante ou m ais acertadam ente o
papel do E stado , e que discute um a poltica ou reas de p o lti
ca. E sse deslocam ento cognitivo expressa, no s um a m aior
especializao lograda na produo cientfica, mas tam bm g u ar
da estreita ligao com o ocaso da era desenvolvim entista e com
a crescente penetrao e legitim idade intelectual do iderio lib e
ral. O que se vem denom inando de rea de polticas pblicas
recobre exatam ente essa ltim a produo. A ntes de exam inar, de
fo rm a sistem tica, esse deslocam ento analtico e m etodolgico,
no entanto, farem os um detonr inicial sobre a rea de polticas
pblicas com o um cam po disciplinar.
A anlise cie polticas pblicas entendida lato sensu com o a
anlise do E stado em ao (Jobert & M uller 1989) constitui-se
em um a tradio intelectual de forte identidade anglo-saxnica
e - m ais especificam ente - norte-am ericana. C om efeito, ela re
m ete ao progressivism o am ericano e ao reform ism o republicano
das prim eiras dcadas deste sculo, alm de ser fortem ente m ar
cada pela tradio em prica anglo-saxnica nas cincias sociais. O
progressivism o deitou razes no otimism o constitutivo desse campo
disciplinar que se funda no suposto das virtudes d o goodgovernment,
e que os problem as de governo podem ser equacionados pelo uso
do conhecim ento social. E xam inando a genealogia intelectual desse
cam po, N elson conclui que esse am ericanism o pode ser m elhor
com preendido com o um a viso sobre as polticas que assum e a
existncia de dem ocracia estvel e a persistncia de plataform as
fora do governo de onde especialistas podem analisar e criticar a
62 M a r c u s A n d r M e .o

conduo de aes p blicas (N elson, 1996, p. 552). A resultante


separao entre assessoria independente e responsabilidade p o l
tica - inexisten te em outros pases onde a tradio de problem-
solving no discurso poltico se centra fundam entalm ente na ao
do E stad o {ibid.), conduziu institucionalizao dessa subdisci-
plina. E sta passou a ser desenvolvida, no m bito das universida
des, nos departam entos de cincia poltica4, sociologia, econom ia
e adm inistrao pblica, ou em centros interdisciplinares. Fora
das universidades centros independentes im portantes de pesquisa
foram criados, com o a B rookings e a Floover Institution, e o
U rban Institute, dentre m uitos outros. E ssa relao de exteriori
dade da produo analtica vis--vis o E stado funda-se tam bm no
antiestatism o liberal am ericano e na idia profundam ente enraizada
na cultura poltica de limited government (Lowi & G insberg, 1992,
p. 635). O nde essa produo foi intern alizada no aparelho de
E stado - com o na Frana - a institucionalizao foi bloqu eada e
o estudo de polticas converteu-se em problem a de gesto go ver
nam ental a cargo de burocracias especialistas (Thoenig, 1985)5.
N o m bito universitrio, a produo intelectual assum e um car
ter em inentem ente crtico, m axim alista c dissociada da prtica de
govern o6.

4. P o u c a s u n iv ersid a d e s in stitu ram d ep arta m e n to s esp ec fico s de p o lticas


p b licas, co m o c o caso d as u n iv ersid ad es d e C h icago e H arvard (na qual
le cio n av am , at h p o u co tem po, figuras co n h e cid as com o Jam es W ilso n ,
T h o m a s S ch ellin g c R o b ert R eich), o u S tratch clyd e, na G r-B retan h a.
5. C o m o s u g e re L eca, no m ercad o a m p la m e n te co n sa g rad o das p o lticas
p b lic a s, a p resen a dos p o liticistas [ p o lit lo g o s, sic\ no to fo rte q u a n
to nos E U A ou na A lem an h a. N o tem o s o eq u iv alen te d e um W ild av sk i,
d e um L ow i ou d e um H eclo . T al fato ex p licad o p elo au to r p ela fo rm a
o ju rd ic a d o s cien tistas p o ltico s fran ceses e p ela trad io d e avaliao
d e tip o so c io l gico o u tcn icas realizad as p elas in stitu i e s g o v e rn a m e n
tais fran cesas, (L eca, 1982, p. 39 5, passim).
6. E m c o n tra ste , co m o assin alo u R aym o n d B o u d o n , o a m p lo d eb a te p b lico
em to rn o da p o ltica so cial nos E stad o s U n id o s alim en to u o d ese n v o lv i-
E st a d o , g o vern o e p o l t ic a s p b l ic a s 63

E m bora m uitos cientistas polticos de grande expresso nos


E stados U nidos com o Jam es W ilson, T heo do re Lowi ou A rnold
W ilen ski - todos ex-presidentes da A m erican Political Science
A ssociation - se apresentem com o especialistas em anlise de
polticas pb/icas, a institucionalizao desse cam po ou subcfisci-
plina, m esm o nos EUA, relativam ente problem tica e muito
recente7. Isso se explica fundam entalm ente pelo carter interdisci-
p lin ar da produo intelectual que fator de fragm entao o rga
nizacional da com unidade cientfica. Para N elson (1996, p. 556),
a h istria do cam po de polticas pblicas m ais a histria de um
discurso do que de um a disciplina convencional com posta de idias
m ais instituies, revistas, e controle de recursos essenciais. Na
realidade, a ausncia nessa rea de um aparato m aterial caracters
tico de um cam po intelectual um achado notvel de pesquisa.
Na ausncia desse aparato, dificilm ente pode-se falar em discipli
na acadm ica no sentido literal de um a com unidade que exerce
controle (disciplin a) sobre padres de qualificao profissional,
qualidade da produo e conduta de seus m em bros, alm do con
trole de recursos organizacionais com o acesso a carreiras8.
O problem a central da institucionalizao de um cam po dis
cip linar nesse caso duplo: para alm do problem a clssico de
dem arcao do objeto n o in terio r das cincias sociais - en tre a
sociologia e a cincia poltica (e historicam ente em relao ao
cam po do direito) a relativa indistino entre os cientistas so
ciais c os especialistas setoriais em polticas pblicas debilita o

m en to da teo ria p o ltica , cm p articu lar, o trabalho de auto res co m o R aw ls e


N o zick (citad o p o r L eca, 1982, p. 403).
7. A p en as em 1983 foi criado o g ru p o tem tico P o lticas P b licas na A m erican
Political S cien ce A sso ciatio n .
8. N o s E U A , a p ro d u o in telectu al est d isp ersa n as revistas maimtream de
cin cia p o ltic a e em algu m as revistas d e p o lticas seto riais ( Journal o f Social
Pocy, Journal o f Public Administration etc.). U m a d as p o u cas revistas ex clu si
vas ex isten tes o Journal o f Public Policy.
64 M arcus A n d r M ti.o

esforo de dem arcao da especificidade da anlise ancorada dis


ciplinarm ente (nas cincias sociais) em relao anlise dos espe
cialistas setoriais em um a rea de poltica pblica. A observao
anterior particularm ente vlida para um subconjunto especfico
de trabalhos da rea de polticas pblicas (conform e a classifica
o adotada ao longo deste texto): aqueles voltados para a anlise
de polticas setoriais, produzidos por especialistas em sade p
blica, previdncia social etc. Os trabalhos ancorados na tradio
disciplinar da cincia poltica padecem m enos desse problem a g e
ntico de institucionalizao. M as, de qualquer form a, subm e
tem -se ao duplo critrio de legitim ao de sua produo pelos
seus pares na academ ia e em relao aos especialistas setoriais.
Fora das instituies am ericanas, observa-se, na ltim a d
cada, um a rpida expanso dessa subrea, expressa pela p ro du
o intelectual e proliferao de revistas especializadas, so bretu
do nos pases europeus9. E ssa expanso em pobrecedora para
um dos m ais destacados autores dessa rea na dcada de 60 e 70:
T h eo d o re Lowi. Segundo Lowi (1994), a rea de polticas pb li
cas juntam ente com as de public choice e opinio pblica/com por
tam ento eleito ral converteram -se em subdisciplinas acadm icas
h egem nicas nos E stados U nidos em virtude de seu potencial
para abordagens quantitativas, nas quais im portam -se in stru m en
tos conceituais da cincia econm ica a que denom ina a nova

9. D en tre estas esto o European Journal o f Public Policy, o Intem afionalJournal o f


Comparativc Public Policy, c o Journal o f Policy Refor///, Governance. T am b cm
b astan te rev elad o r desse boom a ex p ressiv a co m u n id ad e de esp ecialistas
italia n o s e esc an d in av o s - em qu e o s esp ecialistas em p o ltica tm status
se m e lh a n te ao s ec o n o m istas cm p ases cm d esen v o lv im en to - esp e c ia liz a
d o s em p o ltic a s p b lic as, e a criao de ce n tro s co m o o Ju an M arch
In stitu te em M ad rid e o In stitu to U n iv ersitrio E u ro p eu (F lo ren a), o n d e a
tem tica b a sta n te e x p lo rad a. E m b o ra in c ip ie n te , b asta n te re v elad o r
tam b m o n m ero cresce n te d e livros e a rtig o s sob re p o lticas p b licas na
F ra n a (em revistas co m o a Revite Franaise cie Science Politique , e n tre o utras).
E sta d o , g o vern o f. p o l t i c a s p b l ic a s 65

lin guagem do E stad o , em sub stituio ao direito. M ais que um a


expanso disciplinar, pode-se entrever nesse m ovim ento um a certa
am erican izao exp ressa em tem ticas e estilos de anlise - da
cincia p oltica em escala global.
E curioso o b servar que a recente difuso e popularizao
da expresso po ltica pblica, em escala internacional, pode ser
vista com o um concom itante de processos de dem ocratizao e
institucio nalizao lib eral10. L ow i (1994, p. 8) observou que a
expresso poltica pblica um term o engenhoso que reflete a
interp en etrao entre o governo liberal e a sociedade, insinuando
a existncia de um a flexib ilidade e reciprocidades m aiores que do
que p erm item algun s sinnim os unilaterais tais com o leis, estatu
tos , dito e sem elh an tes. E ssa difuso reflete novos valores na
cultura poltica relativos publicizao de decises e noo da
esfera p b lica com o distinta da esfera estatal.
Do ponto de vista de sua institucionalizao, o cam po de
estudo de polticas bastante incipiente no Brasil, e sua genealogia
intelectual, com o exam inada a seguir, relativam ente curta. No
B rasil observam -se aspectos com uns trajetria europia co n ti
nental - no sentido de que as cincias sociais distanciaram -se da
gesto de govern o e que a anlise de polticas esteve associada a
entidades govern am en tais , e m uitos trabalhos na rea, so b retu
do os que esto associados avaliao de polticas, foram e con
tinuam sendo realizados por instituies go vern am en tais". A cria

10. A v irtu a l c o n sag ra o do n eo lo gism o p o ltica p b lica no lx ico p o ltico


b rasileiro , ao lo n g o d a d cad a d e 90, p o d e ser lida co m o u m a co n seq u n cia
do p ro cesso d e dem o cratizao.
11. E ste o caso da F u ndao para o D esen vo lvim ento A dm in istrativo (Fundap),
em S o P aulo , e do In stitu to d e P esquisa E con m ica A plicada (IP B A ), do
M in istrio d o P lan ejam en to , criado cm 1965, c q u e p asso u a desenvolver
p esq u isas na rea, sob retudo nos anos 80. O IP E A ed ita, desde 1989, um a
das revistas d e m a io r visib ilid ad e na rea, e para a qual co n trib u em cien tis
tas sociais d e div ersas fo rm a es, Planejamento e Polticas Pblicas. C f tam bm
66 M arcus A n d r M elo

o, em 1984, da prim eira instituio universitria voltada para a


an lise de po lticas pblicas, o N cleo de E studos de Polticas
Pblicas (N E PP) da U niversidade E stadual de C am pinas, ao qual
se seguiram o utras instituies sim ilares, constituiu-se em m arco
im portante na institucionalizao dessa subrea no B ra sil12. De
o utro lado, a instituio, em 1983, no m bito na A ssociao B ra
sileira de P s-graduao e Pesquisa em C incias Sociais (A npocs),
do G rupo de T rabalho de Polticas Pblicas, revelou um passo
im p ortante p ara a gradativa consolidao d a com unidade de p es
quisadores universitrios nessa subrea no p as13.

A L it e r a t u r a B r a s ile ir a sobre o E s ta d o e P o lItic a s P b licas

A rea tem tica recoberta pelo que se passou a deno m inar


an lise de polticas pblicas abrange um conjunto b astante hete-

a srie Para a dcada de 90: prioridades e perspectivas de polticas pblicas (4 vols.),


p u b lic ad a em 1989. V ale n o tar que, no caso brasileiro, a p rev a ln cia de
b u ro cracias p b licas na p ro d u o d e an lises so b re p o lticas est in tim a
m en te relacio n ad a ao virtu al m o n o p lio qu e d esfru tam em term os d e aces
so s in fo rm a e s relevantes. A difuso de b an co s de dados p b lico s na
in te rn e t provo co u m elh o r d ifu so d e in fo rm a es. N o en tanto, o p adro
ex iste n te o d e p o u ca tran sp ar n c ia n a p ro d u o e d issem in ao dc d ados
e ap ro p riao de in fo rm a e s p b licas p o r co n su ltores e in stituies.
12. A srie ed itad a p elo N E PP , Brasil: relatrio sobre a situao social do p ais , em
1 9 86, 1988 e 19 89, foi segu ram en te o trab alh o iso lad o de m aio r re p ercu s
so no cam p o das p o lticas p b licas no pas. N a A m rica L atina, su rgiram
na d c ad a de 80 ce n tro s in d ep en d en tes co m o o C entro In te rd iscip lin ario
de E st d io s d e P o liticas P b licas (C iep p ), na A rgen tin a, e o C en tro dc
In v e s tig a tio n E co n m ica e P la n ific a d n (C iep lan ), em Santiago.
13. N o B rasil, ao co n trrio dos E stad o s U n ido s e da In glaterra, p raticam en te
in e x iste u m a trad io a n altic a no cam p o d a ad m in istrao p b lic a, no
o co rren d o n en h u m tipo d e d ilo go en tre essas sub cliscip linas (S o u za, 1998).
d ig n o de registro q u e u m a d as refern cias m ais citad as e in flu e n tes da
lite ratu ra d e cin cia p o ltica an glo -sax n ica Inside bureaucracy , de A n th o n y
D o w n s - seja um trab alh o so b re a b u ro cra cia p b lica.
E s t a d o , g o v e r n o e p o l t ic a s p b l ic a s 67

rogneo de contribuies. E sse conjunto pode ser algo arb itraria


m ente desagregado em trs subconjuntos de trabalhos. O primeiro
subconjunto tom a com o objeto o regim e poltico, instituies pol
ticas ou o E stado brasileiro em term os de seus traos con stituti
vos, p ara investigar um a p oltica especfica. O segundo subconjunto
de trabalhos engloba trabalhos sobre polticas setoriais que com
binam a anlise do processo poltico com a anlise de problem
ticas internas s prprias reas setoriais. O terceiro subconjunto con
siste nas anlises de avaliao de polticas.

Po ltic a s c o m o Po ltic a : reg im e, in s titu i e s e

in te rm e d ia o de in teresses

O prim eiro subconjunto filia-se m ais diretam ente tradio


mainstream da cincia poltica e tom a com o objeto o regim e polti
co, instituies polticas ou menos freqentem ente, o E stado bra
sileiro em term os de seus traos constitutivos, com o o patrim o-
nialism o, o clientelism o ou o autoritarism o. U m a rea substantiva
de poltica c analisada com base no suposto de que um a investiga
o com parativa ou estudo de caso perm ite que se explore analti
ca e em piricam ente um a problem tica poltica ou de natureza
institucional lato sensu. As tecnicalidades da subrea em pauta bem
com o a especializao do pesquisador em um a rea substantiva
setorial so m enos evidentes nesses trabalhos. A produo brasi
leira recente em torno d a reform a do E stado se inscreve nesse
estilo de anlise.

P o ltic a s s e to ria is : a rra n jo s in stitu cio n ais,


c id a d a n ia e p ro c e ss o decis rio

O segundo subconjunto de trabalhos recobre grupo s diver


sos de co ntribuies referidos a um a problem tica relacionada ao
padro de interveno do Estado, em que as questes de nature
za institucio nal ou m ais especificam ente polticas so pouco ex
ploradas. Do ponto de vista de sua ab ordagem , esse subconjunto
68 Ma r c u s A n d r M e l o

de trabalh os m enos canonicam ente disciplinar. H brido teorica


m ente e m antendo um dilogo m ais estreito com disciplinas con
solidadas com o a sociologia e a econom ia, e com a prpria
produo de conhecim ento intern a a certas especializaes com o
os estudos de p revidn cia social, sade ou assistncia social
esses trabalhos exigem tios seus autores um a especializao sub s
tantiva em um a rea de poltica. E sses so, portanto, investidos
de um a dupla identidade: de especialistas setoriais e cientistas
polticos. Paradigm tico desse tipo de abordagem o vasto n
m ero de contribuies em torno do sistem a brasileiro de pro te
o social, nas quais a p roblem tica central que inform a as an li
ses so as especificidades do m ljare State brasileiro. E ssa subrea
aquela que exibe m aior dilogo com a sociologia, e o debate
com a cincia p o ltica centra-se sobretudo em questes relativas
cidadan ia e participao poltica, a processos decisrios e g ru
pos de interesse.

A v a lia o de P o lt ic a s 14

O terceiro subconjunto de trabalhos apresenta um a dbil ou


m esm o inexisten te vinculao com a tradio disciplinar da cin
cia po ltica e est associado fundam entalm ente contribuio
dos especialistas setoriais, m uitos dos quais produzem seus tra
balhos na buro cracia pblica. N esse subconjunto tam bm poder-
se-iam classificar os estudos interdiscip linares de avaliao de
p ro gram as governam entais. A ssim , certos tipos de estudo sobre
o im pacto redistributivo de polticas exige p ouca ou nenhum a
co nsiderao de natureza institucional ou sobre questes tip ica
m ente po lticas relativas a padres de dom inao ou conflito.

14. P o r raz es d e esp ao e m aio r rep re se n tativ id ad e d isc ip lin ar p ara a cincia
p o ltic a , a a n lis e n este trab alh o ab o rd a r a p e n a s o s d o is su b co n ju n to s
re ferid o s an te rio rm e n te.
E s t a d o , g o v e r n o r . p o i . t i c a s p b l i c a s 69

A ncorados de fo rm a difusa nas cincias sociais o que revela a


dbil institucionalizao dos cam pos disciplinares no Brasil
tais estudos m antm um a vinculao m ais estreita com especiali
zaes p ro fissio n alizan tes com o a adm inistrao pblica, mas
tam bm com a tradio discip lin ar da sociologia e da econom ia.
N o infrequente, no entanto, a considerao de questes relati
vas ao papel de variveis p olticas na im plem entao ou no de
sem penho de program as governam entais.
E m bora no explicitam ente inform ados por um quadro con
ceituai, os estudos cie avaliao de polticas podem ser entendidos
tam bm com o um teste das hipteses que so assum idas com o
verdadeiras pelos form uladores de um a poltica pblica, c nesse
sentido a anlise pode no corroborar tais hipteses ou ainda reve
lar efeitos no antecipados no processo de im plem entao15.
N o o bstante o grande interesse recente em torno da ques
to da avaliao de polticas, o estoque de conhecim ento acum u
lado ainda m uito dbil. D entre os poucos trabalhos existentes,
d estaca-se, p elo esco p o cla an lise em p rica, e u tiliza o de
m todologias m ais sofisticadas (envolvendo regresso logstica),
aquele desenvolvido, no N epp/U nicam p, por D raibe (1998). M e
rece tam bm registro o am plo esforo de avaliao desenvolvido
em N epp/U nicam p (1999).

D a A n lise do Estado A n lise de Po t ic a s

A prim eira gerao de estudos de polticas pblicas no Brasil


representa um a inflexo em relao s anlises de natureza hist

15. N a lin gu agem d e W ess (1992), tais h ip teses e seu s p ro b lem as d e im p le


m en tao co n stitu em do is p ro gram as de p esq u isa asso ciad o s, resp ectiv a
m en te, ao q u e den o m in a program theory e im plem ntation theory. U m a das
p o u cas re fer n c ia s b rasileiras n a rea d e avaliao R icco (1998).
70 M a rcu s A n d r M elo

rica e sociolgica, predom inantem ente ensasticas, sobre as rela


es E stado/sociedade no B rasil16. A ncorada em um a base em p
rica m ais rigorosa, essa prim eira gerao de trabalhos introduziu
um a agenda em prica no debate em torno de temas clssicos com o
o autoritarism o, o clientelism o e o corporativism o. E sses traba
lhos assum iram fundam entalm ente o form ato de estudos d e policy-
making nos quais se tom am com o varivel independente regim es
polticos especficos: o regim e burocrtico autoritrio; o popu-
lism o e o corporativism o autoritrio do E stado Novo. A varivel
d ependente explcita ou im plicitam ente utilizada nesses trabalhos
eram os padres de interm ediao de interesse e arranjos decisrios
que caracterizavam tais regim es polticos.
O s p rim eiro s trabalhos sobre poiicy-making centravam -se nas
questes relativas agen da do E stado desenvolvim entista: o p la
nejam ento econm ico, as polticas industriais ou as p olticas de
desenvolvim ento regional. E ste o caso, para um a listagem no-
exaustiva, de M artins (1976) sobre a p oltica econm ica do E sta
do desenvolvim entista; de L afer (1975) sobre o processo de for
m ulao e im plem en tao do Plano de M etas; de D iniz (1979)
sobre as burocracias e conselhos econm icos durante o E stado
N ovo; de A branches (1979) sobre a p oltica industrial b rasileira
nos anos 70; e, m ais tardiam ente, Sola (1982), e D raibe (1984).
M uitos trabalhos tom aram a questo do corporativism o com o
b aliza terica e focalizaram os processos de interm ediao de
in teresses na form ao de po lticas com nfase no papel das
elites em presariais. O debate sobre o corporativism o gan h o u f
lego a p artir das decisivas contribuies de Schm itter. Schm itter
(1971) representou um am plo esforo de investigao em prica
sobre o corporativism o no B rasil, cuja estratgia de investigao
influenciou um a im p ortan te gerao de trabalhos posteriores. Por

16. E ssa lite ratu ra ap ta m en tc re v isad a em D in iz & B oschi (1977) e L am o u n ier


(1982).
E s t a d o , g o v e r n o e p o l t ic a s p b l ic a s 71

sua vez, a contribuio de Schm itter (1974) m uito enriqueceu


analiticam ente o debate com parativo sobre padres de in term e
diao de interesses nas m odernas poliarquias e nos pases lati
no-am ericanos. Jun tam en te com Schm itter, a contribuio isolada
m ais influente foi G uillerm o O D onnell, atravs do conceito de
autoritarism o burocrtico. M alloy (1979), D iniz & Boschi (1978),
Boschi (1979), C ruz (1997), e L eopoldi (1984) representam im
portantes exem plos d a nova gerao de anlises.
M uitos dos trabalhos realizados sobre as polticas estatais
exam inaram a questo sobre o ponto de vista da expanso do
E stado (M artins, 1985; Lim a J r & A branches (1987). A tem tica
recorrente nesse tipo de anlise o processo de fragm entao
o rganizacional e balcanizao do E stado brasileiro e seu im pacto
sobre padres de policy-making. As burocracias econm icas e os
colegiados de decis rios na esfera do planejam ento e po ltica
econm ica con stituem -se em objeto privilegiado de estudo: o
C onselho M onetrio N acional (V ianna, 1983); o C onselho Inter-
m inisterial de P reos; O C onselho de D esenvolvim ento E con
m ico; O C onselho C onsultivo de Planejam ento; A C acex entre
outros (L im a Jr. &c A branches, 1987)l7. E ssas co ntribuies com
binaram a d iscusso do autoritarism o e corporativism o com an
lises de arran jo s institucion ais e processos decisrios, e in co rp o
ravam a literatu ra no rte-am ericana produzida por autores com o
L ow i, Salisbury e W ilso n '8.

17. A m aio ria d e sses trab alh o s foram elabo rados no Iupcrj com fo rtes fin an ci
am en to s da F in ep e d a recm -criad a Secretaria d e M o d ern izao d o E sta
do (S em o r), do g o v e rn o federal. C f. o trabalho d e M artin s citad o no texto;
G u im ares, C sar et a i, E x p an so do E stado e in term ed iao de in teres
ses no B ra sil , Iu p crj, 1979; e C ircu lao d e elites, a u to n o m ia e p o der
d ifere n c ial d e a gn cias g o v ern am en tais, 1977, C o n v n io S em o r/ Iu p erj.
18. U m esfo r o p io n e iro de sistem atizao da lite ratu ra n o rte-am erican a de
estu d o de p o lticas p b licas sob um a p ersp ectiv a d a cin cia p o ltica est
72 M arcus A n d r m elo

V ista em seu conjunto, essa prim eira onda de produo


cien tfica deixa entrever um certo encantam ento pelo Estado.
Reitera-se aqui o m esm o padro identificado por Lam ounier (1982)
em relao literatura de cincia poltica com o um todo pro duzi
da na dcada de 60: antes que am pliao de leque tem tico, ob
serva-se um aden sam ento em torno de tem as anteriores - n es
se caso, o E stado e sua expanso e papel. Com efeito, o E stado
com o objeto passou a atrair um nm ero expressivo de cientistas
sociais. Falido o vaticnio geral reform as de base ou estagna
o , restava a p erplexidade diante d a m odernizao co n serva
dora prom ovida pelo E stado autoritrio, que se fez acom panhar
de um novo ciclo de expanso do setor produtivo estatal e um a
pro fun da transform ao o rganizacional das bases m ateriais do
E stado. N esse contexto, muitas anlises foram produzidas a par
tir de um a perspectiva supradisciplinar integrando o m arxism o -
que reivindicava um estatuto com preensivo em relao s cin
cias sociais - com a econom ia poltica (cf., entre m uitos outros,
M artins, org., 1977).

C o rp o ra tiv is m o , D e m o c ra tiz a o e P o ltica So cial

A agenda de p esquisa sobre a po ltica social foi subsum ida,


n essa p rim eira gerao de estudos, na crtica ao regim e au to rit
rio que p ressupunh a equivocadam ente a p rpria inexistn cia de
um a agen d a social do regim e (A ureliano & D raibe, 1989). V rios
trabalhos, no entanto, tom aram a relao entre regim e p o ltico e
po ltica social com referncia especfica a partidos e sindicatos
(C ohn, 1980), ou elites burocrticas (M alloy, 1979)19. N o por
acaso esses dois trabalhos abordavam o perodo populista - pe-

em R eis (1977). U m estu d o p io n eiro so b re a p o ltica o ram en tria - tem a


cl ssico d a lite ra tu ra in tern acio n al de p o lticas p b licas - L im a Jr. (1977).
19. D en tre o u tras an lises vo ltad as p ara p o lticas seto riais, cf. A n d rad e & A z e
ved o (1982).
12STAD O , GOVERN O 11 PO LTICAS PBLICAS 73

rodo no qual supostam ente existia um a p oltica social digna de


registro.
Os trabalhos m ais significativos sobre polticas pblicas de
co rte social foram produzidos durante a fase final do regim e
autoritrio e exibiam orientao fortem ente norm ativa voltada
p ara o diagn stico do estado social da nao e para a recon stru
o da p oltica social sob a dem ocracia em ergente. Paradoxal
m ente foi nesse perodo que se assistiu a um a inflexo no que se
refere qualidade da p esquisa realizada sobre o tem a, que se
torn a sim ultaneam ente m ais intern acio n alizada em sua agenda de
questes e m ais m adura no que se refere aos aspectos m eto dol
gicos. A p ublicao de Brasil 1985: relatrio sobre a situao social do
pas pelo N cpp/U nicam p con stitui-se em im portante d iviso r de
guas no que se refere a nova agenda dc pesquisas, ao m esm o
tem po em que exibe forte en gajam en to norm ativo com a nova
agenda governam ental da Nova R epblica (cf tam bm Faria, 1992;
Silva, 1984) .
A nova agenda de pesquisas reflete a renovao im portante
o corrida nos estudos sobre po ltica social no final dos anos 70 e
incio dos anos 80. B alizas im p ortantes dessa renovao foram as
an lises ex trem am en te in flu en tes de E sp in g-A nd ersen (1985;
1992), Skocpol (1988); H eclo (1974), c de F lora (1986). Tais
anlises introduziram um m arco com parativo nos estudos sobre
os welfare states e perm itiram um refinam ento analtico co n sider
vel nas discuss es ancoradas na abordagem m arxista e at ento
caracterizadas pelo carter gen eralista e teleolgico. N essas lti
mas exem plificadas por autores com o Gough, Offe ou 0 C onnor
- as catego rias centrais de anlise das polticas sociais so os
p rocessos de acum ulao e legitim ao20. E clticas do ponto de

20. C o n ferir, en tre o u tro s, Faleiros (1980). A lgu n s estud o s realizad o s p o r eco
n o m istas so ex e m p lific a tiv o s d esse tip o d e ab o rd ag e m , cf. B raga & P aula
(1981).
74 M arcus A ndr M elo

vista con ceituai e com robusta sustentao em prica e com parati


va, tais anlises form ularam teorias de alcance m dio que p erm i
tiram um a discusso sobre tipos ou regim es de bem -estar social,
e introduziram os p artid o s polticos, os sindicatos, as burocracias
e os legados histricos com o variveis independentes.
A literatura clssica anterior dcada de 70 - de autores
com o R im lim ger e, sobretudo, T itm uss e M arshall - foi redesco-
berta pela com unidade acadm ica brasileira a partir da releitura
q u e d ela fizeram os au to res da nova g e ra o . A p a rtir da
refo rm ulao da tipologia de T itm uss feita por A scoli (1984)
D raibe (1986) discutiu as especificidades do sistem a brasileiro de
proteo social (A ureliano & D raibe, 1989). A pontando para a
m aturidade institucional da poltica social brasileira - em term os
de sua com plexidade organizacional, estrutura de financiam ento e
diversidade de benefcios - a autora explora, a clivagem entre essa
estrutura e os nveis de bem -estar social e as patologias que afli
gem o sistem a o clientelism o, a centralizao decisria, a frag
m entao institucional, e os escassos controles sociais existentes.
D istinto a um s tem po dos m odelos residual liberal e redistribu-
tivo universalista de interveno do Estado, o m odelo brasileiro
tam pouco exibe as caractersticas do m odelo conservador bism ar-
ck ia n o/ con tin en tal eu ro p eu ('industrial achievemenfr-performance, n o s
term os titm ussianos). V ariante perversa deste ltim o - sobretudo
em virtude d o n ex o co n trib u tiv o n o sistem a de segu rid ade o
m odelo brasileiro, p o r suas patologias, denom inado por essa
autora de m eritocrtico-clientelista21.
A anlise de po lticas desse perodo em diante passa a visi
tar tem as m ais em pricos a partir de um a problem atizao de
n atureza m ais m arcadam ente sociolgica: tipos de clientelas de

2 1 . E cu rio so, no en tan to , q u e o clien telism o no b ojo d o sistem a de p ro teo


so cial b rasileiro ten h a sid o o b jeto d e u m n m ero m u ito red uzid o d e a n li
ses sistem ticas (cf. V ian n a, 1987; A velin o, 1991).
E sta d o , g o vern o f. p o l t i c a s p b l ic a s
75

p olticas (N epp/U nicam p, 1987), im pacto de polticas sobre es


trutura social e fam lia (A branches 1985; F aria & Silva, 1985),
ex clu so so cial (F aria, 1992), en tre outros. O d eslo cam en to
tem tico oco rrido reflete tam bm a aglutin ao de pesquisadores
em um grup o p aulista a partir da criao do N E PP na U nicam p.
O s estudos sobre processos decisrios resenhados acim a foram
realizados no Iuperj onde se consolidou um a viso m ais canoni
cam ente d iscip lin ar da cincia poltica e, portanto, m enos o rien
tada para p roblem ticas de ordem so ciol gica22.
U m a co ntrib uio im portante e decisiva na renovao dos
estudos de poltica social foi a publicao de Cidadania e justia ,
de W anderley G. dos Santos em 1979. Profundam ente original
no seu tratam ento d a singularidade da form ao da cidadania no
p as, e s o fis tic a d o no tra ta m e n to das q u e st e s de ju sti a
distributiva, esse livro introduz a noo de cidadania regulada, e
passa a alim en tar o debate incipiente sobre a p oltica social a
p artir do ngulo da literatu ra sobre desenvo lvim en to poltico
am ericana.
A estru tu ra da argum entao desse auto r co m b in a co n cei
tos relativos ao timing do desenvolvim ento po ltico23 e m ecan is
mos de estruturao de dem andas - tais com o discutidos por

22. S o b re o p ap el do Iu p erj na co n so lid ao in stitu cio n al d a cin cia p o ltica,


cf. Forja*/. (1997).
23. R e f ir o -m e ao s tr a b a lh o s c o le t iv o s o r g a n iz a d o s p o r M y ro n W ie n e r ,
L a p a lo m b a ra e R aym o n d G rew e , fora d esse g ru p o , refern cia u b q u a a
D ahl. O s co n ce ito s d e crise de in tegrao , crise d e p articip ao , crise de
d istrib u i o , e a co n sid erao da seqncia , co m o varivel an altica im p o r
tante, so caro s a essa literatura. A o lo n g o de sua im p o rtan te o b ra, S an to s
tem o scilad o en tre argu m en ta es ca ra s a essa tradio - co m o o caso de
Cidadania e justia e o s en saio s Gnese e Apocalipse e sua co n trib u io obra
co letiv a ed itad a p o r H lio Jag u a rib e , Brasil: sociedade democrtica , e o utras,
em qu e se c e n tra in teiram e n te em variveis in stitu cio n ais e estratgicas,
co m o o caso d e su a tese de do utorado .
76 M a rcu s A n d r M elo

Salisbury. O autor argum enta que a expanso da cidadania social


no Brasil foi b alizada pelos processos de reconhecim ento, pelo
Estado, de dem andas, cujas bases o rganizacionais eram de natu
reza fundam entalm ente ocupacional (cf tam bm Reis, 1989). A
regulam entao das profisses, a carteira profissional, c o sin d i
cato pblico definem assim , os trs parm etros no interior dos
quais p assa a defin ir-se a cidadania. (p. 76). Os direitos dos
cidados so deco rrncia dos direitos das profisses e as profis
ses s existem via regulam entao estatal. A chave da argumenta
o , que escapou a muitos dos leitores desse texto, que enxergaram apenas
autoritarismo na cidadania regulada, que ela resultou da seqncia dos
desenvolvimentos e do padro de demandeis resultante - especificam ente
o fato de que a regulam entao do que o autor cham a de ordem
da produo (lei sindical etc.J precedeu as iniciativas governam en
tais na rea da eqidade (em particular, a previdncia so cial); e
que a poltica social lato sensit nas reas de sade, saneam ento,
educao etc. passou a exibir um padro difuso de demandas (no
sentido salisburiano), no existindo constituencies legtim as (reco
nhecidas) que canalizassem dem andas nessas reas. A arbitragem
dos co nflitos nessa esfera da poltica social e com pensatria fica
a cargo d a buro cracia pblica. E ssa anlise, em ltim a instncia,
exp lo ra os nexos entre corporativism o e poltica social, e conclui
que a p o ltica so cial san cio n a d esigu ald ad es entre os gru p o s
o cupacionais e produz estratificao.
Em um a instigan te crtica, F.W. Reis (1989) argum enta co r
retam ente que a co notao negativa de cidadania regulada no
texto inadequada, e sua utilizao sugere a possibilidade, ava
liada com o positiva, de um a cidadania no-regulada. A regulao
estatal, lem b ra Reis, inerente prp ria expanso da cidadania
em quaisquer de suas dim enses, civil, p oltica e social. A expan
so de direitos corresponde m ais juridifcao das relaes so
ciais. O conceito tam bm apresenta um a conotao n egativa no
sentido em que sugere m anipulao autoritria da cidadania. Reis
E sta d o , g o vern o e p o l t ic a s p b l ic a s 77

assin ala que exp erin cias autoritrias no im plicam retrocessos


na cidadan ia social com o as experincias bism arckiana e b rasilei
ra ps-64 exem plificam . Por fim , Reis critica o suposto im plcito
na anlise de Santos de que a m anuteno do vnculo entre co n
tribuies e benefcios, na p revidn cia social b rasileira, resulte do
corporativism o ou do autoritarism o. E sse m ecanism o inerente
idia de seguro social praticada em inm eras dem ocracias con
tem porneas. O ra, indaga Reis, se esse m ecanism o sanciona uma
situao criada pelo m ercado, com o criticar com o perversa a ao
do E stado se ele to-s con sagra um estado de coisas criado pelo
m ercado?
E xtrem am ente instigante do ponto de vista analtico, o con
ceito de cidadania regulada foi form ulado em um perodo cm
que os estudos com parativos do ivclfarc s/a/e no haviam sido
difundidos. Sua debilidade resulta do suposto de um certo m ode
lo ideal representado pelo m odelo bcveridgiano - criticado nos
trabalhos m ais recentes pela adoo de noes liberais com o a de
m nim os universais J h t benefi/s), e pela assim ilao do modelo
b rasileiro a um suposto m ecanism o sin gular dc seguro social. A
prpria idia de regulao com o ingrediente essencial d a p reser
vao e exp an so de direitos pode ser criticada segundo as linhas
apresentadas p o r Reis, e analisada detidam ente por autores com o
H olm es & Sunstein (1999)24. N o entanto, essa crtica no vai
essncia do argum ento de Santos, qual seja, a de que o m odelo
universalista (erroneam ente iden tificado com o beveridgiano) no
em ergiu em virtude da especificidade de nosso desenvolvim ento
poltico, no qual os atores sociais estruturaram suas dem andas de
fo rm a fragm entada e no universalista devido ao m odo dc incor
porao co rp orativista das classes trabalhadoras sociedade p o l
tica. A suposta singularidade da seqncia brasileira de expanso

24. O s au to res co n trad izem o argu m en to lib e ra l co n ven cion al c argu m entam
qu e o s d ire ito s civis im p licam m aio r regulao e g asto s p b lico s crescentes.
78 M a r c u s A n d r M elo

de d ireito s sociais tam bm m erece reparos. A exp erin cia de


regulao estatal da ordem da produo seguida de regulao na
ordem da eqidade virtualm ente universal, e no especfica do
caso brasileiro.
Em outro texto, em que Santos expande as idias do item
4.3 de Cidadania e justia , o autor argum enta que atores funda
m entais da ordem po ltica brasileira, com o a burocracia e as For
as A rm adas, form aram suas identidades coletivas antes da co n
so lid a o do p ro cesso de lib e ra liz a o , ou seja, em term o s
dahlsianos, da instituio das regras de com petio p o ltica e de
acatam ento de seus resultados. O processo de participao, ou
seja, de incorporao de atores sociais, tam bm precedeu a esta
bilizao liberal.
Santos (1988) conclui que a po ltica social em ergiu e foi
utilizada com o instrum en to de am pliao da participao, em um
contexto de baixa institucionalizao liberal. O resultado foi o
estabelecim en to de um a clivagem entre a arena legislativa e a
burocracia estatal (que se torna o locus das decises substantivas,
envolvendo a arbitragem dos conflitos capital/trabalho e a alo ca
o dos custos e benefcios das polticas sociais). O L egislativo
se converte assim em um locus de irresponsabilidades, onde se
form ulam c se propem p olticas sociais redistributivas com o se
fossem distributivas.
N o obstante ter se constitudo em refern cia ob rigatria e
objeto de um a certa trivializao superficial em leituras enviesadas,
Cidadania ejustia no produziu um p rogram a de pesquisa em p ri
co sobre o tem a na rea de E stado e Polticas Pblicas. U m a
h ip tese explicativa que sua form ulao nos m arcos da literatu
ra de desenvolvim ento poltico exigiria um a investigao histri-
co-so cio lgica p ara a qual poucos pesquisadores da rea estavam
equipado s m etodologicam ente. Sua in flu n cia foi provavelm ente
m aior nos estudos do processo brasileiro de state building, ou
ainda nos estudos sobre a hist ria da legislao social.
E s t a d o , g o v e r n o e p o l t ic a s p b u c a s 79

A orien tao em prica, que gradativam ente foi se im pondo


e veio a su b s titu ir os en saio s ou pesq u isas de cu n h o m ais
gen eralista, im p lico u um a forte diferenciao tem tica segundo
as vrias reas de poltica. N ovas reas passam a ser sistem atica
m ente pesquisadas produzindo um a literatura especializada nos
vrios setores das p olticas pblicas, sobretudo as de corte social.
D estacam -se os estudos sobre poltica de terras e poltica indus
trial (Rua, 1996, 1992; C ruz, 1997); poltica de en ergia (Castro
Santos, 1993); p ecuria de corte (Paixo & C astro Santos, 1988);
c planejam ento urbano (C intra, 1983). No cam po das polticas
sociais foram realizados estudos sobre previdncia social (Silva,
1992); po ltica de sade (Silva, 1984), entre outros.
E surpreenden te que m uitos poucos estudos de po ltica p
blica utilizaram -se da literatura de sociologia das organizaes
que, historicam ente, tiveram grande im pacto na literatura norte-
am ericana sobre o tem a. M esm o os estudos sobre expanso da
b urocracia pblica e agncias burocrticas no fizeram uso dessa
literatura. U m a iso lada e notvel exceo foram Paixo & Prates
(1981) e Paixo &c C astro &. Santos (1988).
A tem tica da relao entre regim e poltico c produo de
polticas foi alim entada pelo processo de dem ocratizao na d
cada de 80. A s relaes causais referem -se, na nova produo
cientfica, ao im p acto dos novos atores da ordem dem ocrtica e
da nova institucio nalidade pluralista sobre as p olticas pblicas
(M oura, 1989; M elo, 1989; M elo, 1993).
Im pulsio nada pela transio dem ocrtica, a anlise de pol
ticas pblicas experim entou um boom na dcada de 80. E sse fen
m eno foi triplam ente determ inado. Em primeiro lugar ; pelo deslo
cam ento ocorrido na agenda pblica. D urante os anos 70, esta
estruturo u-se em torno de issues relativos ao m odelo brasileiro
de desenvo lvim en to, nos quais a discusso se cingia aos im pac
tos redistributivos da ao governam ental e ao tipo de racio nali
dade que verteb rava o projeto de m odernizao conservadora do
80 M a r c u s A n d r f . M f .l o

regim e burocrtico autoritrio. A dem ocratizao do pas acele


rou a passagem da anlise crtica e m axim alista do E stado auto ri
trio pesquisa sistem tica; que produz diagnsticos e que busca
in fo rm ar o projeto refo rm ista da Nova R epblica. E sse novo
tipo de p esquisa volta-se assim para questes relativas ao moclus
operandi do Estado. C entrais para essa agenda em ergente de pes
quisa so as questes de desenho institucio nal: descentralizao,
p articipao, transparncia, e redefinio do mix pblico-privado
nas polticas. O progressivism o brasileira dos anos 80 fo rte
m ente m arcado pelo otim ism o republicano de que a dem ocracia
virtuosa - pro d uz resultados tangveis para a m aioria da p o pu
lao - e pela crena de que um a nova institucionalidade dem o
crtica precondio, no s n ecessria, m as tam bm suficiente
p ara a superao do legado histrico de desigualdade e pobreza.
R eferindo-se ;i um a verdadeira revoluo copernicana, C ar
doso (19B3) observou com bastante acuidade que os tem as da
nova agenda so sim tricos aos tem as centrais da agenda do final
dos anos 50 e incio dos anos 60. As questes relativas s d em an
das salariais e refo rm as de base davam lu gar s dem andas de
consum o coletivo da populao e a questes de participao e
o rgan izao co m un itria julgadas irrelevan tes e reacionrias
p elo s an alistas e atores polticos de esquerda. E sse deslocam ento
encontrava um paralelo no locas po ltico-organ izacion al das de
m andas que se m oviam da escala n acion al para a escala local. A
essa transform ao da agenda po ltica seguiu-se de p erlo um a
redesco b crta na agenda de pesquisas das polticas m unicipais e
da questo da descentralizao.
O utra dim enso im portante dessa revoluo copernicana re
fere-se valorizao dos elem entos form ais da dem ocracia. Se
antes adquiria centralidade a eficcia do E stado para co rrigir as
d esigualdades sociais e prom over o desenvolvim ento econm ico
- m esm o que produzidos sob o dficit de accountability , nos
anos 80, a questo dem ocrtica passa a im p o rtar em um a chave
E s t a d o , g o v e r n o f. p o l t ic a s p b l ic a s 81

dupla: com o um fim em si m esm o e com o precondio para


m aior eficcia da ao do Estado.
E m segundo lugar, a prpria perplexidade, causada pela co n s
tatao de que, findo o perodo autoritrio, os obstculos con
secuo de p olticas sociais efetivas prosseguiram sendo b asica
m ente os m esm os (V ianna, 1989, p. 5), paradoxalm ente, serviu
p ara fortalecer os estudos sobre polticas. O reconhecim ento, nos
anos 90, de tais constrangim entos constitui-se em precondio
para a produo de conhecim ento na rea. Em outras palavras,
foi o desencan tam ento em relao ao E stado - e em relao
sua capacidade de interveno social que levou a um m aior
interesse sobre as condies de efetividade da ao pblica.
E m terceiro lugar, a proliferao de estudos de p olticas p
blicas nos anos 80 foi alim entada pela difuso internacional da
idia de reform a do Estado. E ssa idia passou a ser o princpio
o rgan izad o r da agenda pblica nos anos 80 e 90. A agenda in te
lectual acom panhou de perto esse m ovim ento de deslocam ento
o corrido (M elo & C osta, 1995). As questes de desenho institu
cional referidas acim a adquiriram grande centralidade nessa agenda.
C om efeito, ao tom ar-se o m odo e a qualidade da interveno
pblica na eco no m ia e na sociedade com o objeto de estudo, cria-
se por exten so um program a de pesquisa de carter em prico
sobre questes relativas eficin cia de polticas e program as.
F ortem ente influenciados pelo revival dos estudos sobre cul
tura poltica nos anos 80, e pela nova agen da de questes trazidas
pelos co nceitos de capital social, sociedade civil e cultura cvica,
alguns trabalhos recentes voltaram -se para o exam e das bases de
sustentao so cial das polticas sociais (Cheibub, 1995) (cf. tam
bm M artins, 1995). Na realidade, essa nova tem tica acom panha
o deslocam ento ocorrido em relao agenda de p esquisa em
torno da tran sio dem ocrtica dos anos 80 para os anos 90. Se a
nfase an terior recaa nos aspectos procedurais ou m inim alistas -
as regras do jogo da dem ocracia, as novas pesquisas sobre
82 M a r c ijs A n d r M e l o

consolidao dem ocrtica alargam a discusso com a introduo


de elem entos m axim alistas referidos dim enso social da d e
m ocracia. O debate analtico detm -se nas im plicaes da disjuntiva
cultura poltica/desenho institucional. A questo de fundo se a
cu ltu ra p o ltica logicam ente an terior ao desenho institucion al,
ou, antes, se o desenho institucional ou a m anuteno de regras
e procedim entos ao longo do tem po - p roduz um a cultura p olti
ca especfica. N o caso dos estudos de po lticas, o foco sobre a
incidn cia da cultura po ltica sobre a efetividade e eficcia de
po lticas (B oschi, 1999). Em outras palavras, a cultura associativa
local produz m aior eficin cia de um p ro gram a de governo?
A variabilidade das experincias de descentralizao das po
lticas pblicas foi exam inada a partir da varivel cultura associativa
em A rretch e (1998), que tam bm exam ina o papel d e policy lcgaci.es
- o legado institucion al de um a rea de po ltica sobre um a nova
p oltica (cf. tam bm , n essa linha, C oelho, 1996). Parte im p o rtan
te da literatura produzida, no entanto, tornou-se presa de um a
reflexo ap ressada e reden to ra de sociedade civil, que assim ila
o conceito ao de povo (cf., para esse ponto, Reis, 1998). B oschi
cham a a ateno p ara o fato de que as prticas participativas e de
go vern an a urbana podem co n verter-se em m ecanism os que
sancionam a idia de con ferir a quem pode o poder, a quem no
pode a p articip ao (ibid. ).
Na esteira do influente trabalho de P utnam , vrias anlises
enxergaram estoques im portantes de capital social nas com uni
dades de b aixa renda, e m uito pouco discutiu-se sobre o efeito
d esagregad o r da situao de privao aguda e hobbesianism o
social p r-p articip at rio (Santos, 1993) sobre a efetividade das
p olticas pblicas.
Pode-se observar que, em um certo sentido, se antes o obje
to do en cantam ento da im aginao social brasileira era a ao
estatal, nos anos 90, esse objeto p assa a ser representado, cle
form a p au latin a e ainda em brionria, pela sociedade civil.
E s t a d o , g o v e r n o e p o i . t i c a s p b l i c a s 83

A Reform a do E stado

O p rogram a cie pesquisas brasileiro acerca das questes da


reform a do E stado foi fortem ente influenciado pela literatura
internacio nal sobre o tem a, que se expandiu celerem ente na d
cada de 80. A literatura sobre o E stado, no incio dessa dcada,
estava cen trada em tem as com o a questo da auton om ia e cap aci
dade do E stado (E stados fo rtes e fracos), tom ando-se fun
dam entalm ente o E stado com o um a varivel co nceituai (Evans
et u l, 1985). N o caso brasileiro, tratava-se de discutir as especifi-
cidades do que W anderley G. dos Santos cham ou de L eviat
anm ico .
A difuso internacion al das reform as neoliberais, que visa
vam reduzir o escopo da interveno pblica, tornou essa agen da
obsoleta, e um conjunto novo de questes foi form ulado para
exp licar as reform as neoliberais: quais os fatores que determ i
nam as reform as c sua difuso internacio nal? Que fatores exp li
cam a diversidade de timing, resultados e padres diferenciados
dc resposta s reform as econm icas de m ercado? Q ue fatores
polticos exp licam as diferentes trajetrias na im plem entao das
reform as? (cf. N elson, 1989; H aggard & K auffm an, 1992; H aggard
& W ebb, 1994; Sola, 1995; H aggard & K auffm an, 1995)25.
E sse program a de p esquisa reatualiza a tem tica das rela
es en tre regim e poltico e padro de interveno pblica na
econom ia e na sociedade. Podem-se discernir duasgeraes de estudos
sobre a reforma do Estado. A primeira gerao centrou-se no impacto
diferencial da transio democrtica sobre a conduo das polticas de refor

25. E ssas o b ras co letiv as co n gregam o m ais in flu en te co n ju n to d e papers co m


p arativo s so b re tais qu est es p o r au to res, alm cios o rgan izad o re s, co m o
B arb ara S ta llin g s, K aren R em m er, John W aterb u ry e Jam es M alloy. Para
um a d isc u sso re cen te d essa lite ratu ra, cf. D in iz (1998).
84 M a r c u s A n d r M elo

ma de mercado. Por sua ve^f a segundagerao de estudos deslocou o eixo


cle anlise do regime (democracia, autoritarismo etc.) para a discusso do
impacto das instituies form ais sobre as polticas. Suas p rincip ais co n
tribuies so o objeto d a discusso a seguir.
Na primeira gerao de estudos, a capacidade de insulam ento
das elites buro crticas em relao s novas presses de curto
prazo da dinm ica eleito ral e dos grup os de interesse foi co n sid e
rada para m uitos atores com o varivel central para experincias
b em -sucedidas de reform as estruturais e program as de estab ili
zao (W hitehead, 1991; G eddes, 1995). O pressuposto bsico
dessa linha de argum entao que o am bien te dem ocrtico co lo
ca em risco a racion alidade econm ica26. D uas razes so fre
qentem ente enum eradas na literatura. A prim eira delas que os
constrangim entos da conexo eleitoral ou da com petio p o l
tic a le v a ria m irre s p o n s a b ilid a d e fisc al e a um a p o ltic a
m acroeconm ica populista - expresso cunhada por Jeffrey Sachs,
e que passou a ser m oeda corrente nas anlises das experincias
latino-am ericanas de reform as de mercado. O u seja, os governantes
no poderiam dizer n o , para no pr em risco sua so b revi
vncia poltica. A segunda dessas razes que, com a d em o cra
cia, as elites burocrticas correm o risco de se contam in arem
pelas paixes p olticas e de se deixarem capturar por interesses
de grup o , setores ou, no lim ite, firm as individuais. O isolam ento
- ou insulam ento - buro crtico d essas elites assegu raria a
prevaln cia da racionalidade tcnica sobre a racionalidade p o lti
ca, evitando-se assim a balcanizao do E stado . V rios fatores
co n trib u iria m p ara g a ra n tir esse in su la m en to : o iso lam en to
decisrio (e.g., autonom ia de bancos centrais etc), o recrutam ento
m eritocrtico etc.

26. P ara um survey d a lite ra tu ra d e cin cia p o ltica am erican a so b re as im p lic a


es ec o n m icas d a c o m p e ti o p o ltic a em p ases d em o crtic o s, cf. K eech
(1995).
E s t a d o , g o v e r n o e p o l t ic a s p b l ic a s 85

E sse argum en to esteve n a base do surgim ento na A m rica


L atin a, nos anos 80, de elites buro crticas com form ao eco n
m ica ( technopols ) q u e passaram a desfrutar de autonom ia decisria
sem precedentes27. Sola (1988) exam inou o extrem o confinam ento
das arenas d ecis rias cruciais para a form ao da poltica eco n
m ica, e o duplo p ro cesso de politizao das decises tcnicas e
de perda de co n sistn cia na gesto econm ica.
G radativam ente surgiram trabalhos m ais cautelosos sobre o
tem a e que no estabelecem relaes causais entre regim e c desem
penho econm ico ou reform as. Em outros termos, questionam ,
parafraseando M aravall, o m ito das vantagens do autoritarism o .
O utros trab alh os apontam para o dficit de accountability ho
rizontal e vertical dos experim entos de reform a do E stado na
regio. D iniz (1997) critica o argum ento de que o insulam ento
b uro crtico seria pr-requisito para o xito na conduo da po
ltica econm ica. In surgindo-se contra o padro tecnocrtico de
fo rm ao de p olticas, a autora m ostra com o esse argum ento
encontra-se fortem ente dissem inado na agenda de reform a do
E stado. A crtica que o insulam ento burocrtico ele prprio
alim cntador da ingovernabilidade. A taxa de sucesso na im p le
m entao de p lano s econm icos estaria inversam ente co rrelacio
nada com o grau de insulam ento alcanado pelas elites decisrias.
O insulam ento burocrtico engendra um dficit dem ocrtico e
de accountability. N a realidade, o dbil enraizam ento social dos
decisores d ificu lta a im plem entao de polticas. A forte tenso
no am biente p oltico da Nova R epblica, entre o hiperativism o
decisrio exp resso na sucesso de planos m alogrados de estab ili
zao e a incapacidade de im plem entao de polticas, s pode
ser entendida, com o assin ala a autora, pelo padro de insulam en-

27. U m trab alh o iso lad o q u e escap a classific ao p ro p o sta G o u vea (1994),
cu jo o b jeto a l g ic a de ao in tern a da b uro cracia.
86 M a r c u s A n d r M f. l o

to do processo decisrio prevalecente. Im plem entao exige co


o perao, coordenao, e legitim idade.
E ssa lin h a de argum entao encontra sustentao em estu
dos com parativos que vm sendo realizados em torno da refor
m a do Estado, em outros pases, por autores com o E vans (1997),
que cunhou a expresso autonom ia inserida ou em butida ,
p ara analisar fenm enos d a m esm a natureza; e reflete tam bm a
renovao o corrida nos estudos de polticas a partir de con tribui
es da cham ada nova sociologia econm ica sobre o papel de
redes de atores e policy netrvorks.
A agenda b rasileira nessa prim eira gerao de trabalhos tam
bm contribuiu para a anlise do esforo reform ista da Nova
R ep b lica e suas vicissitudes28. A questo da paralisia decisria c
agenda overload resultante do excesso de dem andas dem ocrticas
foi am plam ente discutida (A lm eida; M elo; D iniz), em relao
questo da governabilidade29, O argum ento da paralisia decisria
freqentem ente avanado em term os da suposta ingovern ab ili-
dade da N ova R epblica. De inspirao huntingtoniana, esse ar
gum en to sustenta que o excesso de dem andas distributivas e par
ticipao - em um a situao com o a da N ova R epblica em que
o sistem a poltico, ainda pouco institucionalizado, apresentava
b aixa capacidade de processam ento , teria levado a um a satura
o da agen d a pblica. V rios autores (c f D iniz 1997) argu m en
taram , de form a persuasiva, que, ao contrrio, o ponto de e s
trangulam ento das polticas sobretudo aquelas associadas s
refo rm as econm icas e sociais radica, no na form ulao de
p olticas, m as em outro plo, o da im plem entao de polticas.

2 8 . P ara um a d is cu s s o co m p reen siv a do te m a, co m b in an d o an lise te ric a e


ex p erin cia d e practitioner , cf. B resser P ereira (199 6; 1998).
2 9 . E sse p on to ser d isc u tid o em o utro cap tu lo d este vo lu m e, e, p o rtan to , no
ser ex am in ad o em detalh es.
E s t a d o , g o v e r n o e p o l t ic a s p b l ic a s 87

Ou seja, o p ro b lem a reside cm escassa capacidade de fazer valer


decises e no na capacidade decisria com o tal.
A questo dos processos decisrios p erm itiu um a atu aliza
o da discusso sobre corporativism o e neocorporativism o, so
bretudo com referncia experincia das Cm aras Setoriais (D iniz,
1997). A id ia de que a Nova R epblica teria se caracterizado
p o r paralisia d ecis ria foi questionada do ponto de vista em p ri
co e terico. Na realidade, a N ova R epblica est asso ciada a
um a espcie de hiperativism o decisrio. N esse perodo m ultipli
caram -se os planos econm icos, as polticas salariais e os pa
dres m onetrios, ao m esm o tem po em que proliferaram os e x
perim entos reform istas, no s no cam po econm ico, m as tam
bm no das p olticas sociais. T rala-se de um dos perodos m ais
intensam ente reform istas da histria contem pornea.
A scgmuki gerao de estudos sobre a reform a do E stado
fortem ente institucionalista: privilegiado o im pacto de variveis
explicitam ente poltico-institucionais na explicao dos padres
diferenciados de reform a do Estado. O neo-institucionalism o no
estudo da refo rm a do E stado foi alim entado por trs desenvolvi
m entos30. Em prim eiro lugar, pela em ergncia do neo-institucio-
nalism o na cincia poltica, que se constituiu em desenvolvim en
to autnom o. Em segundo lugar, pela experincia m alograda dos
p rogram as de refo rm a do E stado no L este E uropeu e parte da
A m rica L atin a cujas razes foram localizadas no arcabouo ins
titucional dos pases dessas regies. O u, no caso do Leste E uro
peu, d a inexistncia das instituies econm icas do capitalism o.
A s instituies m ultilaterais que tiveram envolvim ento ativo n es
sas reform as justificaram tais m alogros - evidentes, sobretudo,
nos program as de ajustes estruturais - pelas deficincias da estru
tura p oltico-institucional e fatores com o i) fragilidade do Judici-

3 0 . Para um a a n lise d esse p ro gram a de p esq u isa, cf, H aggard (1995).


88 M a r c u s A n d r M f . t. o

rio e do sistem a de propriedade; ii) inexistncia de um m arco


institucion al adequado garantidor do enforcement de decises de
poltica e credible commitments por parte de poliy-makers\ iii) p ro ble
m as institucionais na separao de poderes de natureza horizon
tal (Judicirio, Legislativo E xecutivo) e vertical (federalism o); iv)
escassa capacidade institucion al e governativa (debilidade da ad
m inistrao pblica; da capacidade de extrao e adm inistrao
de recursos); v) das regras eleitorais e do sistem a partidrio. Para
fraseando N an (1994), as instituies m ultilaterais substituram
os choques m acroeconm icos pela terapia institucional. C en
tral para esse desenvolvim ento foi a em ergncia do cham ado neo-
institucionalism o econm ico31.
Em terceiro lugar; a reform a do E stado no perodo ps-esta-
b ilizao im p lica um a robusta construo institucional - sobre
tudo de agncias regulatrias - em contraste com as tarefas de
gesto m acroeconm ica nas quais a dim enso institucional inexiste
(A branches, 1997).
A literatu ra b rasileira centrou-se em um dois temas esp ecfi
cos: a im po rtncia do federalism o brasileiro e o papel do C on
gresso N acional na form ulao e im plem entao das reform as.
Com efeito, esses tem as refletem um deslocam ento da nfase,
dos trabalhos sobre processos decisrios, da buro cracia executiva
p ara a arena legislativa e para fatores de ordem institucional.
O federalism o brasileiro foi objeto de um gran de nm ero
de pesquisas no perodo recente (A ffonso & Silva, 1996). O re
cente interesse pelo tem a deve ser contrastado com a observao
de L am ounier, em sua resenha sobre a cincia poltica brasileira,
de que o federalism o representava um a das grandes lacunas te

31. A in flu n c ia do n eo -in titu cio n alism o eco n m ico sob re a nova agen d a de
p esq u isas na rea d e p o lticas p b licas fo i resen h ad a p or M ajo n e (1996) no
N ew Handbook o f Political Science.
E s t a d o , g o v e r n o e p o l t ic a s p b l ic a s 89

m ticas dessa literatura. Do ponto de vista da reform a do E sta


do, o federalism o foi associado s dificuldades de im p lem ent-la
e para o timing errtico de sua im plem entao no Pas. Para al
guns autores (Sola, 1997; Sola et a , 1998), a autonom ia fiscal e
tributria dos governadores e sua capacidade de resistncia s
refo rm as ditadas pelo centro - represen tam o principal fator
explicativo para o passo errtico da reform a do E stado na esfera
econm ica. O federalism o adquire o status de varivel indepen
dente crucial para o entendim ento do conflito distributivo e sua
m ediao atravs do regim e m onetrio (Sola, vrios trabalhos). O
federalism o tam bm explorado em um conjunto de trabalhos
sobre as reform as tributrias (C astro Santos et a i, 1994; A zevedo
& M elo 1997); c adm inistrativa (M elo, 1998; A zevedo & Aureliano,
1997).
A brucio (1999) explora as caractersticas do sistem a p o lti
co que reforam o poder dos governadores; em outras palavras,
o que cham a de ultrapresidencialism o estadual. O fortalecim ento
dos governos estaduais resultou na configurao de um federa
lism o estad ualista e predatrio. E stadualista porque o pndulo
federativo esteve a favor das unidades estaduais em term os p o l
ticos e fin anceiro s - em bora a crise recente aponte no sentido da
reverso desse padro. Por sua vez, o carter p redatrio do fede
ralism o b rasileiro resulta do padro de com petio no-coopera-
tiva que existe nas relaes dos E stados com a U n io e deles
entre si.
A pesquisa recente de inspirao neo -in titucio n alista sobre
fo rm u lao de p o lticas tem d estacad o tam bm o p ap el do
L egislativo, esp ecificam en te o papel de variveis internas o rga
n izao co n gressual, alim en tando-se da rica discusso recente
sobre o tem a (A rgelina & L im ongi, 1998; cf. tam bm M elo (1995;
L im a & L im a Jr., 1997). A p oltica de privatizao foi exam inada
em M oya & A lm eida (1997) e A lm eida (1998), e a reform a ad m i
nistrativa em D in iz & Boschi (1998).
90 M arcus A ndr M elo

E sse debate encontra-se bastante polarizado entre a literatura


que enfatiza a fragm entao e os pontos de veto no sistem a po lti
co (devidos ao federalism o, a elem entos consocialistas, ou legis
lao eleitoral/presidencialism o), e a literatura que nega o valor
explicativo de tais variveis e identifica elem entos internos orga
nizao legislativa com o garantidores de integrao do sistem a
poltico (cf os vrios trabalhos de Figueiredo & Lim ongi). Pode-se
argum entar que esses dois padres de argum entao no so ne
cessariam ente excludentes em term os gerais. O argum ento que
nega a fragm entao centra-se no padro de votao de projetos e
propostas no C ongresso, e faz fabula rasa sobre o contedo subs
tantivo dos projetos cuja negociao ocorre antes da votao. N es
se m om en to, p o r exem p lo , v ariv eis de n atu reza federativa/
consocialista podem ter grande valor explicativo para dar conta do
padro de negociao ocorrido. Da m esm a form a, essas variveis
apresentam grande valor explicativo para a anlise da im plem enta
o de reform as (A zevedo & M elo, 1997; M elo Sc Azevedo, 1998).

O bservaes fin a is

M arcadam ente heterognea e exibindo escassa e recente ins


titucionalizao, a rea tem tica Estado, G overno e Polticas P
blicas apresenta desafios im portantes. E m prim eiro lugar, d esta
ca-se a questo da cum ulatividade do conhecim ento. N o se trata
de postular, de forma naipe, um a acum ulao linear de conheci
m ento, mas de um a desejvel cum ulatividade no interio r de um
pro gram a normal de pesquisa (no sentido kuhniano), envolvendo
a com unidade de pesquisadores. O principal obstculo nessa di
reo resulta da fragm entao organizacional e tem tica da rea.
A desagregao da rea nas trs sub-reas propostas p erm ite en
trever com m aior preciso os problem as que a afligem . O prob le
m a localiza-se no conjunto de estudos de polticas setoriais, em
E s t a d o , g o v e r n o e p o l t ic a s p b l ic a s 91

que a proliferao de estudos de caso obstaculiza a considerao


de questes analticas com uns ao conjunto de polticas. A p ro du
o na rea tende a expandir-se horizontalm ente pela diversifi
cao de novos objetos em pricos - sem que se observe um for
talecim ento vertical , especificam ente analtico, da produo.
Na m esm a direo, com o j foi m encionado, a interdiscipli-
n aridade e a inexistncia de bases organ izacion ais dessa subdisci-
p lin a debilitam sua institucionalizao.
Por fim , vale acrescen tar que a proxim idade da discip lin a
com os p r prios rgos governam entais enseja um risco duplo: a
p ossib ilidade de a dim enso analtica ser subsum ida em anlises
norm ativas c prescritivas, e de a agenda de pesquisa ser p auta
d a pela agenda de governo.
E ssa nota vazada em tom p essim ista no deve o bscurecer
avanos im portantes. O estoque de conhecim ento disponvel so
bre as polticas, estruturas governam entais e padres decisrios
, hoje, m uito sup erio r quele existen te h duas dcadas. No
obstante lacunas significativas - subreas clssicas da literatura
internacio nal, tais com o vio ln cia e crim e, ou estudos de im pacto
das polticas sobre as dim enses de gnero e etnicidade32, atra
ram um nm ero m uito reduzido de pesquisas a qualidade e o
volum e da produo apontam para a m aturidade j alcanada
p ela produo cientfica na rea.

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In s t it u c io n a l iz a o Po U t ic a

Fernando I im o n gi 1

I. In t r o d u o

E ste trabalho destaca-se dos dem ais que com pem este pro
jeto por ter p o r objeto um a perspectiva analtica. C onform e se !
na proposta o riginal, trata-se de revisar a produo sobre a insti
tucionalizao poltica que, o esclarecim en to im p ortante, com
preende autoritarismo, transio democrtica, democratizao, governabi
lidade. Sendo assim , o objeto de estudo com preendido por esta
reviso abarca a h istria p oltica recente do pas, interp retada
com o a m anifestao de um processo cuja lgica confere signifi
cado a seus diferentes m om entos.

1. A gradeo a A rg elin a F igu eired o , Jos A n to n io C h eibu b, L ean d ro P iq u et


C arn eiro , M aria H e rm n ia T avares, A n g e la A lon so e A d am P rzew o rsk i qu e
leram e co m en taram as diversas vers es do texto. A grad eo ain d a o s co
m en trio s d e F b io W anderley R eis assim co m o a to d o s q u e in terv ieram nas
d iscu ss es d este tex to no Sem in rio .
102 Fernando L im o n g i

H um a considervel litratura a tratar de cada um dos ter


m os que a institucionalizao poltica com preende. D essa form a,
para a definio dos lim ites desta reviso, cabia definir, por exem
plo, se seria adequado revisar a literatura sobre transies (da
dem ocracia ao autoritarism o e do autoritarism o dem ocracia) ou
apenas o subconjunto de textos que estudou as transies pro cu
rando entend-las com o parte do processo de institucionalizao.
Para evitar sobreposies com os outros tem as deste projeto e
para respeitar as preferncias expressas de seus organizadores, o
texto foi organizado a p artir da segunda opo.
O ndice de Cincias Sociais no contm qualquer texto indexado
sob institucio nalizao p o ltica. T am pouco, sob todos os ter
mos que a institucionalizao poltica com preende. U m a busca
com a palavra-chave institucionalizao gerou um a lista de onze
ttulos, m uitos, po rm , sem qualquer relao com a in stitu cio n a
lizao p o ltica2. N ova busca sob institucion alizao e um dos
term os que ela co m preende reduziu a seleo a m eros seis ttu
los3, sendo que apenas dois tratam especificam ente da h ist ria
po ltica brasileira.
A leitura desses textos delim itou o objeto e a orientao
desta reviso. Lidos em conjunto, estes textos revelam a adoo
de um a perspectiva analtica que leva elaborao de um diagn s
tico negativo sobre as chances de sucesso da dem ocracia no Bra
sil. Fbio W anderley Reis, por exem plo, no m om ento em que o
governo Figueiredo se encontrava em seus estertores, alertava que

P ara c o m e a r, n o h q u a lq u e r ra z o e s p e c ia l p ara s e p r e te n d e r q u e o
fim d o re g im e d e 1 9 6 4 d e v a s e r v isto c o m o a lg o d is tin to d e u m a o sc ila o
o u v ic is s it u d e a m ais d a s m u ita s q u e tm m a rc a d o o p re to ria n is m o cn racte -

2. P o r ex em p lo , fo ram selecio n ad o s textos so b re a in stitu cio n alizao d a p e s


q u isa cien tfica e das O N G s.
3. Id e n tifico os seis ttu lo s en co n trad o s com aste risco s na b ib lio grafia.
I n s t it u c io n a l iz a o p o l t ic a 103

rs tic o do p e ro d o re p u b lic a n o d a v id a b ra sile ira . [...] S o p r e c ria s a s c h a n c e s


d e q u e a C o n s titu i o a s e r b re v e m e n te e la b o ra d a v e n h a a re p r e s e n ta r um
in s tru m e n to e f e tiv o c d u ra d o u ro d e in s titu c io n a liz a o d e m o c r tic a d a v id a
b ra s ile ira (R e is, 1 9 8 6 , p p 2 5 , 2 6 ).

B olivar L am ounier, escrevendo depois da eleies de 1982,


chega a co nclus es sim ilares:

N u m p a n o r a m a m a is a m p lo , q u e lig a s s e e s te s a c o n te c im e n to s im e d i
a to s [re s u lta d o s e le ito r a is d e 1982] a o s d a d o s m ais p ro fu n d o s d a fo rm a o
h is t r ic a b r a s ile ir a , p o d e r-s e -ia ta lv e z fa la r d e um a poliarquia perversa, is to ,
u m a s o c ie d a d e q u e n o se d e ix a e n q u a d r a r e m u m a d o m in a o a u to r it ria
m o n o ltic a , m as q u e ta m p o u c o p o s s u i a tra d i o d e o rg a n iz a o p o ltic a
p lu ra lis ta e in d e p e n d e n te d o E s ta d o tp ic a d a s v e r d a d e ira s p o lia r q u ia s lib e
rais. (L a m o u n ie r, 1 9 8 5 , p. 136 , id., 1 9 8 8 , p. 125).

Os p ro gn stico s so claros e contundentes. A noo de


institucio nalizao e de desenvolvim ento poltico se en con tra na
base destes diagn stico s4. Mais especificam ente, o pessim ism o
decorre da convico de que o pas experim enta as dificuldades
prprias aos pases situados nas fases interm edirias do processo
de desenvolvim ento poltico. Tal convico im plica que a dem o
cracia brasileira funcionou (1946-1964) e funcionar (no caso da
redem ocratizao) m al. D c outro m odo, seria foroso reconhecer
que o pas havia avanado no processo de institucionalizao.
As fortes suspeitas de que a dem ocracia no deveria funcio
nar levou atro fia dos estudos em pricos sistem ticos sobre o

4. Ao fim e ao cab o , a reviso acab ou se lim itan d o , p raticam en te , aos trab a


lh o s d e R eis e L am o u n ie r. T al fato d e c o rre u d o re c o rte p rev isto p elo
p ro jeto o rig in al. N o en co n trei o utro s au to res id en tificad o s e x p lic itam en te
com a n o o d e in stitu cio n aliza o p o ltica. C reio , no en tanto, qu e a noo
ten d e a ser ad o tad a im p lic itam e n te p o r vrio s o utro s an alistas. E sclareo
ain d a q u e e s ta rev iso co n tem p la ap en as u m a p eq u en a p arcela d a o b ra dos
d o is auto res.
104 Fernando L im o n g i

funcionam ento da dem ocracia com a qual, bem ou m al, con vive
m os h, pelo m enos, quinze anos. U m a vez que ela no deveria
funcionar, por que estud-la? Form ou-se, assim , um a agen d a de
pesquisas singular, voltada para o estudo dos instrum entos que
po deriam aperfeioar e conferir estabilidade dem ocracia b ra si
leira que p rescinde de seu estudo sistem tico. A pergunta bvia
se im pe: com o se sabe que a dem ocracia no funciona, se ela
no estudada?
E m realidade, o recurso noo de institucionalizao no
foi acom panhado pela necessria identificao das evidncias em
pricas que perm itiriam iden tificar seu eventual avano. A final
de contas, com o se afere o grau de institucionalizao poltica
de um sistem a poltico? Q uais so os indicadores que p erm iti
riam distin guir os p ases de acordo com o seu grau de in stitu
cionalizao? A o longo do tempo, encontram os a reafirm ao
da convico de que o pas p erm anece atolado no pretorianism o.
P aradoxalm ente, a hiptese de que o pas pudesse registrar q u al
quer avano no interio r desse processo no chega sequer a ser
levantada.
A referncia ao processo de institucionalizao perm ite a tri
buir significado a eventos e fatos, do tenentism o incapacidade
de o pas estab ilizar a econom ia e debelar a inflao, passando
pelo populism o, pela em ergncia do regim e m ilitar e pela rede-
m ocratizao. A interpretao tom a o lu gar da explicao. Em
geral, dados e fatos so citados para con firm ar e ilustrar as ex
pectativas e no para testar hipteses. A o com entar esses trab a
lhos, procurei identificar e enfatizar os m ecanism os causais assi
nalados para explicar a sobrevivncia do pretorianism o. Procuro
ainda indicar as decorrn cias em pricas envolvidas nos argu m en
tos isolados. Por exem plo, o pretorianism o supe preferncias
eleitorais que devem se redundar em alta volatilidade eleitoral.
E m b o ra suposta, a volatilidade eleitoral nunca foi objeto de in
vestigao sistem tica luz dessa teoria.
In stitu c io n a liz a o p o i . t i c a
105

O texto est organ izado da seguinte m aneira. A segunda


seo ap resen ta um a reviso sum ria d a noo de institucio n ali
zao e da sua relao com a teoria do desenvolvim ento poltico.
A inda nessa seo, ap resento as m acroin terp reta es d a histria
po ltica b rasileira oferecidas por Fbio W andcrley R eis e B olivar
L am ou nier m ostrando com o estas se m antm , at os textos m ais
recentes, aferradas noo de institucionalizao poltica.
A terceira e a q uarta seo discutem as razes invocadas
para explicar o pretorianism o perene, respectivam ente, os valores
e os interesses das m assas a serem integradas ao sistem a polti
c o . N a terceira seo, recupero os trabalhos sobre co m p o rta
m ento eleito ral realizados a p artir do incio da ab ertu ra , lidos
com o um a discusso acerca da com patibilidade en tre os valores e
as atitudes dos eleitores brasileiros e a vign cia de um a ordem
dem o crtica estvel. A quarta seo d iscute a tese da exploso de
dem andas, seguida de crise de go vernabilidade, form ulada o rigi
nalm ente p o r H untington. Segundo esse argum ento, as presses
redistributivas inerentes a um a ordem dem ocrtica no poderiam
ser facilm en te assim iladas p o r pases cm desenvolvim ento, so b re
tudo o nde a distrib uio de renda m uito desigual.
A ltim a seo retom a os principais pontos do argum ento e
apresenta as concluses. Sustento que a baixa institucionalizao
poltica do pas foi antes assum ida que dem onstrada. O m esm o
se p assou com suas conseqncias.

II. Pr e t o r ia n is m o : o " paradoxo d a in s t a b il id a d e per m anen te " 6

D e acordo com L eonardo M orlino (1998, p. 23), institucio


nalizao um term o-chave na so ciologia de Parsons e

5. V er P rze w o rsk i, 1975.


6. A ex p resso u tiliz a d a p o r L a m o u n ie r & M en ech cllo , 19B6, p. 94.
106 Fe rn a n d o L im o n g i

it w as tra n s fe rr e d in to th e p o litic a l re alm b y H u n tin g to n (1 9 6 8 ). F o llo w in g


in P a rs o n s fo o ts te p s , H u n tin g to n p ro p o s e s a d e fin itio n th a t at o n c e to o
g e n e r a l a n d b a s ic a lly in a d e q u a te fo r th e p u rp o s e o f th is stu d y. In h is w o rd s,
in s titu tio n a liz a tio n is th e p ro c e s s b y w h ic h o rg a n iz a tio n s a n d p ro c e d u re s
a c q u ir e v a lu e a n d s ta b ility {ibid. 12). T h e v e ry m e a s u re s o f in s titu tio n a l
iz a tio n (a d a p ta b ility / r ig id ity , c o m p le x ity / s im p lic ity , a u to n o m y / s u b o r d in a
tio n , c o h e re n c e / d is u n ity ) (ibid, pp. 1 3 -2 4 ) are n o t o p ly c r ite ria th a t w o u ld
r e q u ir e a m o r e rig o r o u s o p e ra tio n a liz a tio n , b u t w o u ld a ls o b e in c o m p a t
ib le : th e y d o n o t h a n g to g e th e r. F o r in s ta n c e , a fo rm o f in s titu tio n a liz a tio n
th a t d is p la y s s im u lta n e o u s ly m a x im u m a d a p t a b ility a n d c o m p le x ity a n d
m a x im u m c o h e r e n c e a n d a u to n o m y s e e m s v ir tu a lly im p o s s ib le .

A am bigidade, quando no a pura contradio, entre os


pares de term os listados, no acidental, mas sim constitutiva da
sociologia de Parsons e de sua form a peculiar de entender a m u
dana social7. Sociedades se transform am , evoluem do sim ples ao
com plexo, do tradicional ao m oderno. A m udana entendida
com o um processo de especializao e diferenciao gradual de
estruturas sociais funcionalm ente integradas em que sociedades
p ercorrem trajetrias previam ente estabelecidas. D esvios da traje
tria so interpretados com o m om entos de crise ou colapso.
A noo de desenvolvim ento poltico foi concebida no inte
rior desse am biente intelectual. Do m esm o m odo que a sociedade,
sistem as polticos evoluem . Em realidade, as estruturas polticas
resultam da diferenciao social em curso e lhes cabe desem pe
nhar um papel crucial para a m anuteno da integrao social.
A m edida tie desenvolvim ento po ltico o grau de governo,
isto , a sua capacidade de dar respostas aos problem as postos
pela transform ao da sociedade. De acordo com H arrold Lasswell,

7. H u n tin gto n , p o r certo , no foi o n ico a im p o rta r e in co rp o ra r a noo


d e in stitu cio n aliza o an lise p oltica. C o n su lte-se, p o r exem p lo , Polsby,
1968. V ale n o tar qu e a d efin io p ro p o sta p o r P olsby no escap a das d ifi
cu ld ad es ap o n tad as p o r M o tlin o.
In stitu c io n a liz a o p o l tic a 107

desenvolvim ento p o ltico im plica a sequence o f approxim ations


tow ard a self-sustain in g level o f pow er accum ulatio n (The policy
sciences o f developm ent, World Politics, X V III, p. 288, apnd Sartori,
1968). Segundo Sartori (1968, p. 263) Political developm ent is
p olity build ing, the creation o f differentiated political structures,
functions and cap ab ilities .
E m ultim a anlise, a estabilidade p o ltica com prova a cap a
cid ad e do go vern o . D e aco rdo com a cleb re p assagem de
H untington, o que im porta que o governo governe. Form as de
governo, totalitarism o, autoritarism o e dem ocracia no indicam o
grau de desenvolvim ento poltico. O u m elhor, em qualquer (.les
ses regim es pode o co rrer tanto d ecadn cia quanto desenvolvi
m ento poltico.
O contrrio d a institucionalizao po ltica a instabilidade
poltica, a desordem , a incapacidade de o governo governar. Onde
as instituies so desenvolvidas, onde elas cum prem o seu pa
pel, o go vern o efetivo e eficaz. O nde no o so, h instabilida
de, desordem , crise de governabilidade, radicalism o e revoluo.
A con trib uio original e m arcante de H untington p ara essa
literatu ra foi a de ter postulado a existncia de um descom passo
entre o ritm o da m odernizao social e a poltica. E sta ltim a,
em verdade, raram ente ocorre por si m esm a. Em geral, as trans
form aes sociais prprias ao processo de m odernizao no
so acom panhadas pela co nstruo das instituies p olticas m o
dernas. A presso social decorren te no encontra os co rresp on
dentes condutos polticos para process-las. E m um a palavra, a
ordem em so ciedades em m udana am eaada pela dissoluo
da sociedade tradicional e pelo processo de m obilizao poltica.
O resultado a crise de governabilidade, isto , a incapacidade
do governo vir a dar respostas p ara as presses daqueles que
ingressam no sistem a poltico. D e onde, a necessidade da inter
veno d elib erad a com vistas a prom over a institucionalizao
poltica.
108 Fernando L im o n g i

T rata-se de ob ter a estabilidade p o ltica sob condies for


tem ente adversas. C onform e afirm a H untington:

I f a s o c ie ty is to m a in ta in a h ig h lev el o f c o m m u n ity , th e e x p a n s io n
o f p o litic a l p a r tic ip a tio n m u s t b e a c c o m p a n ie d b y th e d e v e lo p m e n t o f
s tr o n g e r , m o r e c o m p le x , a n d m o re a u to n o m o u s p o litic a l in s titu tio n s . T h e
e f fe c t o f th e e x p a n s io n o f p o litic a l p a r tic ip a tio n , h o w e v e r, is u s u a lly to
u n d e r m in e th e tr a d itio n a l p o litic a l in s titu tio n s a n d to o b s tru c t th e d e v e lo p
m e n t o f m o d e rn p o litic a l o n e s. M o d e r n iz a tio n a n d s c ia l m o b iliz a tio n , in
p a r tic u la r , th u s te n d to p ro d u c e p o litic a l d e c a y u n le s s s te p s a rc ta k e n to
m o d e ra te o r to r e s tr ic t its im p a c t o n p o litic a l c o u n s c io u s n e s s a n d p o litic a l
in v o lv e m e n t. M o s t s o c ie tie s , ev en th o s e w ith fa irly c o m p le x an d a d a p ta b le
tr a d itio n a l p o litic a l in s titu tio n s , s u f fe r a lo ss o f p o litic a l c o m m u n ity an d
d e c a y o f p o litic a l in s titu tio n s d u r in g th e m o s t in te n s e p h a s e s o f m o d e r n
iz a tio n ( H u n tin g to n , 19 68, p. 4 ).

Os valores e os interesses daqueles que ingressam no siste


ma tendem a gerar instabilidade poltica. A p rem issa de que
existe um a tendncia exploso das dem andas baseadas em ex
pectativas m al form adas: inconstantes e irrealistas. Som ente a
en gen haria institucional pode recuperar as condies necessrias
m anuteno da com unidade poltica.
A in flu n c ia dos trab alh os de H u n tin gto n so b re F b io
W anderley Reis e Bolivar L am ounier reconhecida por am bos e
vai alm da utilizao da noo de desenvolvim ento poltico e de
institucionalizao. Reis e L am ounier elaboraram m odelos p r
prios de desenvolvim ento poltico e por m eio deles procuraram
entender a h istria poltica brasileira.
Reis, por exem plo, sugere que a evoluo poltica do pas
pode ser entendida a p artir da noo de estdios do processo de
desenvolvim ento p o ltico . Segundo o autor, para entender a si
tuao p o ltica do pas preciso reconhecer que o m esm o j
superou a prim eira fase desse processo, a da form ao do E stado
nacion al, e que se encontra agora s voltas com os problem as
p rp rio s fase ideolgica.
I n st it u c io n a liz a o po l tic a 109

E sse estgio, porm , subdividido em subfases e o B rasil se


enco ntra nos

n v e is d e p re c ria in s titu c io n a liz a o o u r e in s titu c io n a liz a o d o p o d e r, as


s itu a e s q u e H u n tin g to n d e s c re v e em te rm o s d e p re to r ia n is m o r a d ic a l
c p re to r ia n is m o d c m a s s a s c a r a c te riz a d o s p e la e m e r g n c ia , re s p e c tiv a
m e n te , d o s fo c o s d e in te r e s s e s e s o lid a r ie d a d e c o rr e s p o n d e n te s s c la s s e s
m d ia s c s c la s s e s p o p u la r e s .

A vanos no processo de institucionalizao podem se veri


ficar no interio r dessa m esm a fase. Segundo o autor:

J cm n v e is d e m a is b e m -s u c e d id a in s titu c io n a liz a o tio p o d e r, qu e


p o d e m a p r o x im a r-s e em g r a u s d iv e rs o s d a s u p e ra o d a p o ltic a id e o l g ic a
e d o id e a l d e e fe tiv a in s titu c io n a liz a o d a a u to r id a d e d e a c o r d o c o m as
fo rm a s em q u e n e la s se c o m b in e m o s in g re d ie n te s d e c o e r o , d e s ig u a ld a
d e e m a n ip u la o , te ra m o s s itu a e s q u e p o d e ra m o s d e s ig n a r em te rm o s
d e p o ltic a d e p a r tid o s id e o l g ic o s , fa lta d e m e lh o r d e n o m in a o , p ara
c a s o s co m o o s c o rr e s p o n d e n te s , p o r e x e m p lo , p o ltic a fra n c e s a c ita lia n a
c o n te m p o r n e a ; s is te m a s d e m o b iliz a o , p a ra o s c a s o s r e s u lta n te s de
re v o lu e s d e b a s e s p o p u la re s c fu n d a d o s e m in te n s a m o b iliz a o s im b li
c a ; e c u ltu r a c v ic a , p a r a o s c a s o s c o m o o s c o n te m p la d o s p o r A lm o n d e
V e rb a (R eis, 1 9 7 4 , p. 4 3 ).

A hist ria p o ltica do B rasil ps-revoluo de 1930 no re


gistraria qualquer avano no interio r desse processo. Toda a vida
p o ltica do pas ps-proclam ao da R epblica no seria seno a
expresso das crises prprias a situaes de institucionalizao
incipiente:

O m a rc o d e re fe r n c ia a d o ta d o n o s p e r m ite v e r o re g im e atu a l fregi-


m e m ilita r ], a s sim c o m o o te n e n tis m o , o p e ro d o g e tu lis ta c o in te rre g n o
d e m o c r tic o q u e lh e s u c e d e u , co m o re p re s e n ta n d o u m a d a s v ic is s itu d e s
q u e se s e g u e m a o in g re s s o d o p a s n o e s t d io d a p o ltic a id e o l g ic a . S u a
c irc u n s t n c ia b s ic a e s t d a d a p e lo v ig o r a s su m id o , urna v e z le v a d o a um
p o n to d e re la tiv o a v a n o o p ro c e s s o d e in te g ra o n o s e n tid o te r r ito r ia l e
110 Fernando L im o n g i

d e p re s e n a g o v e r n a m e n ta l, p e lo p ro c e sso d e m o b iliz a o so c ia l e p e la s
d e m a n d a s d e p a r tic ip a o e ig u a ld a d e q u e s e a s so c ia m e m e rg n c ia d e
n o v o s fo c o s d e s o lid a r ie d a d e q u e e le fa c u lta (R eis, 1 9 7 4 , p. 52).

Em outras palavras, o pas ultrapassou a prim eira fase do


desenvolvim ento poltico, a fase da form ao do E stado nacional
e, desde ento, se viu s voltas com o problem a d a integrao das
m assas ao sistem a poltico. Portanto, do ponto de vista do d esen
volvim ento poltico, do tenentism o ao regim e m ilitar, vivem os
um a m esm a e invariante realidade: as vicissitudes que se se
guem ao in gresso na fase da poltica ideolgica. A continuidade
dessa pro blem tica oferece a chave para interp retar e fazer p ro je
es sobre os resultados da transio do autoritarism o dem o
cracia. A redem o cratizao nos rem eteria, pura e sim plesm ente,
s m esm as exp erincias do passado:

A v a lia r a s p e rs p e c tiv a s d o p ro c e sso d e tra n s fo rm a o p o ltic a n o B ra sil


d e h o je [1 9 8 3 ] s u p e , n a tu ra lm e n te , q u e s c d is p o n h a d e u m d ia g n s tic o d e
n o s s a a tu a lid a d e p o ltic a , f...] A s s im , o d ia g n s tic o d o p ro c e s so p o ltic o
v iv id o p e lo B ra s il n as d c a d a s re c e n te s p o d e s e r fo rm u la d o cm te rm o s d e
q u e o p as v iv e um a crise constitucional em s e n tid o s c io -p o ld c o p ro fu n d o
(e m b o ra , n a tu r a lm e n te , co m ra m ific a e s ju r d ic o -o r g a n iz a c io n a is ); o q u e
e s t em jo g o e a q u e s t o d e u m a re a c o m o d a o n o c o n v v io d a s fo ra s
s o c ia is im p o rta n te s , c o rr e s p o n d e n te s , em ltim a a n lis e , s c la s s e s s o c ia is .
A e x p r e s s o o u c o n s e q n c ia m a is c la r a d e s s a c r is e o pretorianism o q u e
tem m a rc a d o a v id a b ra s ile ira . (R e is, 1 9 8 5 , p p. 1 3 , 14 e 15).

Em escritos publicados nos anos 90, Reis reafirm a sua filiao


ao m odelo inspirado pela obra de H untington:

A s ra z e s d a d u ra d o u r a c ris e c o n s titu c io n a l se e n c o n tra m n o p r o c e s


so s e c u la r d e d e s e n v o lv im e n to c a p ita lis ta n o p as c n a r e s u lta n te e m e r g n
c ia d e n o v a s c a te g o r ia s e a to re s q u e se to rn a m p o litic a m e n te r e le v a n te s e
p r e s s io n a m p e la a p r o p r ia d a c o n s id e ra o d e s e u s in te re ss e s . T ais tr a n s fo r
m a e s a c a r r e ta m o c o m p ro m e tim e n to d o e n q u a d ra m e n to in s titu c io n a l
In stitu c io n a liz a o p o l tic a 111

t r a d ic io n a l d o p ro c e s s o p o ltic o b ra s ile iro , re s u lta n d o n a c o n d i o q u e c e r


to s a u to re s t m d e s c r ito c o m o p re to ria n ism o , o u s e ja , a c o n d i o e m q u e,
n a c a r n c ia d e in s titu i e s p o ltic a s e fe tiv a s, c a d a fo r a s o c ia l se a tira
a r e n a p o ltic a c o m o s r e c u rs o s d e q u a lq u e r n a tu re z a q u e te n h a s m o s
(R eis, 1 9 9 1 , p. 141).

A ssim com o Reis, L am ounier desenvolve seu prprio m o


delo de desenvo lvim en to poltico. L am ounier reco rre a H anah
Pitikin (The concept o f representatiori) sugerindo que as diferentes
concepes de representao esto relacionadas aos problem as
polticos especfico s enfrentados em cada fase do desenvolvi
m ento poltico.
O esqu em a proposto criativo e sugestivo. Seu ponto m ais
alto a relao entre a representao enten dida com o auto riza
o e a form ao do E stado nacional. U tilizando essa referncia,
L am ounier m o stra por que eleies e m ecanism os representati
vos fo rm ais so necessrios m esm o onde todos sabem que a
fraude eleito ral im pera. C om o nota o autor, O que talvez no se
tenha p ercebido com clareza que at m esm o essa legalizao
[do caciquism o] exigiria algum a f rm ula jurdica de carter g e
ral . Em sua ausn cia, se colocaria o clssico p ro blem a do por
que no eu? , isto , o retorno fora p ara determ inar o acesso
ao poder. C ham ando a ateno para a im portncia do aspecto
p ro priam en te po ltico da questo, L am ounier conclui:

P o r is s o d iv ir jo b a s ta n te d a c o n h e c id a te n d n c ia a ver o n o s s o a n tig o
r e g im e lib e r a l-r e p r e s e n ta tiv o c o m o u m a id ia q u im ric a , p o rq u e im p o r ta
d a , fo ra d e lu g a r , d iv irjo p e la ra z o m u ito c a s e ir a d e q u e v e jo n o p o r
q u e n o e u ? o p ro b le m a p o ltic o p o r e x c e l n c ia , u m p ro b le m a d e to d o s o s
lu g a r e s im a g in v e is ( L a m o u n ie r, 1 9 8 1 , p. 2 3 9 )K.

8. O ttu lo do a rtig o , em verd ad e, um verd ad eiro m an ifesto d a au to n o m ia


d o p o ltic o e , m ais esp ec ifica m en te, d as in stitu i e s p o ltica s: R ep resen ta
o: a im p o rt n c ia de ce rto s fo rm alism o s.
112 Fernando L im o n g i

N as fases seguintes do desenvolvim ento poltico, a conexo


com as noes de representao apenas indicada. L am ou nier
afirm a que as noes de representao descritiva e com portam ental
s se colocam (e isso vale tanto para a trajetria da cid ad an ia
na E uropa com o para suas prim eiras am pliaes no B rasil) sob o
influxo d a cham ada questo social (L am ounier, 1981, p. 241)'\
C hegando a esse m om ento da evoluo poltica do pas,
L am ou nier d eixa de lado as noes de representao e Pitikin,
p ara d iscu tir a obra de Azevedo A m aral. A co ncluso a /que
ch ega a de que a reflexo sobre a representao no Brasil tem
revelado tem as e preocupaes recorrentes:

O q u e q u a se s e m p re s c c e n s u ro u n o r e g im e re p re se n ta tiv o b ra sile iro


fo i se u c a r te r a n m ic o c ra re fe ito , e o q u e s e m p re se q u is foi u m a re p r e
s e n ta o m a is d e n s a , g il e d ife re n c ia d a . E s te , a m e u ver, o p o n to b sic o
d a q u e s t o , c q u e d e v e s e r e x a m in a d o cm fu n o d a s d ife re n te s fo rm u la
e s q u e s e lh e d e r a m c m d ife re n te s c o n ju n tu ra s (L a m o u n ie r, 1 9 8 1 , p . 2 3 7 ).

No entanto, a despeito deste trao salutar, essa reflexo


acabou por se en cerrar em um circuito fechado :

F o rm o u -s e e n tre n s u m d is c u rs o q u e a p r is io n a o p ro b le m a d a re
p re s e n ta o n o r g id o e p o b re c o n tra s te e n tre o B ra sil le g a l e o B ra s il real:
e n tre a s e lite s c as m a s s a s ; e n tre a c id a d a n ia a b s tr a ta e o vo to d e c a b re s to ;
e n tr e a le i e le ito r a l e a s u a fra u d e [...] c o m o s e d is s s s e m o s : a r e p r e s e n ta
o e n tr e n s s e r s e m p re u m a fa rsa, d a d o q u e n u n c a foi o u tra c o is a
(L a m o u n ie r, 1 9 81, p. 2 3 7 ).

N esse texto, L am ounier no discute o que teria ocorrido em


term os de desenvolvim ento poltico ao longo da dem ocracia de

9. O p aralelo com a a n lise p rop osta p or Fb io W an d erley R eis reco n h eci


do p elo au to r. A re p re se n ta o en ten d id a co m o d escrio e d itan d o co m
p o rtam e n to s no sen o o utra fo rm a de d ize r q u e o p as in g re ssara na
fase d a p o ltica id eo l gica.
1 N S T 1 T U C IO N A L IZ A O P O l. T I C A 113

1946. (3 autor passa diretam ente da discusso da obra de A zeve


do A m aral s propostas de reform as no sistem a representativo ca
pazes de sanar os problem as identificados. Em texto publicado
em 1987, L am ounier retom a o m odelo de desenvolvim ento po lti
co e discute o regim e de 1946 sob o subttulo ofracasso da consolida
o. Em verdade, o autor discute pouco a evoluo do regim e e
m ais o seu fracasso, tido com o fruto da com binao da fragm en
tao e radicalizao do sistem a partidrio iniciada j em m eados
dos anos 50. A causa ltim a dessa evoluo o processo global
de m udana econm ica e so cial (Lam ounier, 1987, p. 55). Em
outras palavras, o regim e de 1946 tinha poucas chances de suces
so, se c que tinha algum a.
L am ou nier foi um dos prim eiros analistas nacionais a ex
trair as conseqncias da caracterizao do regim e m ilitar b rasi
leiro o ferecid a por Ju an Linz, segundo a qual este deveria ser
visto, no com o um regim e, m as sim com o um a situao auto ri
tria10. A filiao interpretao do cientista poltico espanhol
explcita:

A d o ta re i c o m o n g u lo d e a n lis e d o p a s s a d o re c e n te e c o m o b ase
p a ra a c o n s tr u o d e a lg u n s c e n rio s a s v ic is s itu d e s d e u m re g im e a u to r it
rio in c a p a z d e se le g itim a r e m b a s e s a u to rit r ia s p e r m a n e n te s . S a lv o e n g a
n o , s o m e n te J u a n L in z r e fe riu -s e co m to d a s as le tra s a e s ta in c a p a c id a d e ,
c h e g a n d o m e s m o a e s c re v e r, c m 1 9 71, q u e o B ra s il se ac h a v a s o b u m a
s itu a o a u to r it r ia , m a s n o so b u m re g im e a u to r it rio co m p e rs p e c tiv a s
d e se to rn a r d u ra d o u r o (L a m o u n ie r, 1 9 7 9 , p. 89).

10, A p rim eira ap licao co m pleta d este argu m en to se en co n tra na co n trib u i


o de L inz ao v o lu m e ed itad o p o r S tep an , Authoritarian B ra sil L inz a firm a
que o regim e m ilitar b rasileiro no p ode ser classificad o co m o um regim e
auto ritrio . T ra ta -sc dc um a situ ao au to ritria. M as o a rgu m en to geral:
ap lica-se a todo s os regim es au to ritrio s do p s-gu erra id e n tific a d o s com
os E sta d o s U n ido s.
114 Fe r n a n d o L im o n g i

N o entanto, L am ou nier afirm a que essa incapacidade m ais


geral. A m bos os regim es, o dem ocrtico c o autoritrio, no se
m ostraram capazes de se institucionalizar. E ssa interpretao con
cilia dois autores, L inz e H untington, que, em geral, esto em
ab erto desacordo. E nquanto H untington enfatiza os aspectos da
estru tu ra social que tornam o auto ritarism o inevitvel, L in z no
subscreve a noo de desenvolvim ento poltico, enfatizando as
decises dos atores polticos e a conseqncia dessas decises
para a sobrevivncia/quebra da dem ocracia. E nquanto H untington
acred ita que a estabilidade poltica s possvel sob auto ritaris
mo, L inz afirm a que regim es autoritrios iden tificados com os
EUA sero sem pre instveis.
N o entanto, am bos os autores usam o term o institucion ali
zao. Para L inz, o regim e m ilitar brasileiro no conseguira se
institucio nalizar, isto , no encontrara um a frm ula para legiti
m ar e garan tir o seu acesso exclusivo ao poder. Portanto, regim es
institucio nalizado s so regim es vistos com o legtim o s pelos sdi
tos e capazes de ob servar regras claras de sucesso. E ntendendo
n o-institucion alizado com o instvel, L am ou nier concilia os dois
auto res e interp reta a incapacidade do regim e autoritrio em se
legitim ar com o m ais um a m anifestao da instabilidade poltica
p ro fun da e perene do pas.
Seguindo as pegadas de Linz, L am ounier nota, ao contrrio
da m aioria dos analistas, a fragilidade poltica do regim e m ilitar, a
sua incapacidade de estender seu poder por longo perodo de tem
po. L am ounier notou ainda que a revitalizao dos m ecanism os
eleitorais poderia levar dem ocracia, determ inando, dessa m anei
ra, o ritm o, a form a e os rum os do processo de transio11. No

11. O p o n to elab o rad o em su a co n trib u io para o v o lu m e o rgan izad o p o r


S tep an , Democratizando o Brasil. V er L am o u n ier, 1988, p. 25. A im p o rtn cia
d essa co n trib u io no p o d e ser m in im izad a. N o en tanto, ela n o d ep en d e
de q u alq u e r co n sid era o so b re a in stitu cio n aliza o p oltica.
In stitu c io n a liz a o p o l tic a
115

entanto, o retorno dem ocracia, alerta Lam ounier, pode adicionar


um novo captulo histria da instabilidade poltica do pas:

P a re c e c la ro q u e s e tra ta a c im a d e tu d o d e e v ita r, d e u m lad o , os


re tr o c e s s o s a u to rit rio s , e, d e o u tro , a democratizao m eram ente popu lista q u e
a e le s c o n d u z a m d io p ra z o . A e x p e r i n c ia b ra s ile ira d a ltim a d c ad a
m o s tro u co m s u f ic ie n te c la re z a q u e a e s ta b ilid a d e a lc a n v e l p e la v ia a u to
rit ria n o a b s o lu ta e m u ito m e n o s im u n e a g ra v e s d is to r e s n a a lo c a o
d e re c u rs o s. A exacerbao populista , alm d e inerentem ente in st vel p r e s ta -s e
m u it a s v e z e s a o c u lta r e s s a s m e s m a s d is to r e s s o b u m a fa c h a d a tie p a rtici
p a o difusa. E p o is n e c e s s rio r e p e n s a r a e s ta b ilid a d e d e m o c r tic a c o m o
a lg o a s s o c ia d o a fo r m a s m a is d e n s a s d e p a r tic ip a o e, p o rta n to , c o m o
v e re m o s e m s e g u id a , a m u d a n a s in s titu c io n a is q u e e m p re s te m m a io r in te
lig ib ilid a d e a o s p r o c e s s o s d e re p r e s e n ta o (L a m o u n ie r, 1 9 7 9 , p. 116; 1981,
p. 2 4 9) (g rifo s m e u s).

O pas co rre srios riscos de en trar em um perodo de alta


instabilidade poltica, j que a estabilidade no parece ser vivel,
q uer sob autoritarism o, quer sob dem ocracia. O argum ento
reafirm ado com m aior clareza na seguinte passagem :

U m c e n r io n a d a a tra e n te , m a s b a s ta n te p o s s v e l, , p o rta n to , o d e
q u e o p a s v e n h a a e x p o r-s e a u m h b rid o b u ro c r tic o -p o p u lis ta in s t v e l e
in e f ic a z , p r e c is a m e n te p o r n o t e r s id o c a p a z d e se a d e q u a r em te m p o
h b il a u m n o v o q u a d ro p a r tid rio e a fo rm a s m a is a p r o p ria d a s d e p a r tic i
p a o e r e p re s e n ta o (L a m o u n ie r, 1 9 79, p. 1 1 8 , 1 9 8 1 , p. 2 5 0 ).

A ssim , ao m esm o tem po em que nota a fragilidade do regi


me m ilitar, L am ou nier passa a insistir na necessidade de refor
m as institucio nais capazes de tornar o sistem a representativo m ais
gil e d en so e que, dessa form a, perm itiriam ao pas escapar
do popuiism o e co nsolidar a dem ocracia. E nquanto a transio
avana, L am ou nier sustenta a necessidade de se retornar p ers
p ectiva in sp irada pelo trabalho de H untington em detrim ento da
abordagem proposta por Linz:
116 Fernando L im o n g i

E s tu d o s m a is re c e n te s tm m a n if e s ta d o u m a s a u d v e l in c lin a o a
b u s c a r d e te rm in a n te s m a is im e d ia ta m e n te p o ltic o s e in s titu c io n a is d o s c o
la p s o s d e re g im e s d e m o c r tic o s e d a re d e m o c ra tiz a o d o s re g im e s a u to
rit r io s . E sta ltim a te n d n c ia c o rrc p o r m o ris c o d e p a s s a r a o e x tre m o
o p o s to , p e rd e n d o p o r c o m p le to a p e rs p e c tiv a d e q u e o s d ile m a s d a d e m o
c r a c ia e d a re d e m o c ra tiz a o a c h a m -s e in e x tric a v e lm c n te lig a d o s , a in d a q u e
n e m s e m p r e d e m a n e ira im e d ia ta , a o s p ro b le m a s d o c r e s c im e n to e c o n
m ic o , d a fo rm a o d e u m a in fra -e s tru tu r a q u e a s s e g u re p a d r e s d e s o b re
v iv n c ia e b e m -e s ta r m a io ria d a p o p u la o e , c m ltim a a n lis e , re d u
o d a s d e s ig u a ld a d e s re g io n a is . A q u est o d a consolidao d e m o c r tic a , e
m e s m o a q u e s t o m a is a m p la d o d e s e n v o lv im e n to p o lt ic o e n te n d id o
c o m o in s titu c io n a liz a o d e o rg a n iz a e s e p r o c e d im e n to s (H u n tin g to n
19 6 8 ) n o p o d e m s e r d is c u tid a s d e m a n e ir a fru tfe r a , no q u e se re fe re ao
c h a m a d o Terceiro M undo , fo ra d e s s e m a rc o d e r e fe r n c ia (L a m o u n ie r, 1 9 8 5 ,
p p. 1 0 9 e 110 ) 12

E m escritos do incio dos anos 90, L am ou n ier se m antm


fiel noo de institucionalizao c de desenvolvim ento poltico
argum entando que o B rasil se encontra nas fases interm edirias
desse processo. Em seus artigos m ais recentes, L am ounier (1992
e 1994) recorre a um a analogia para recuperar a noo de est
gios do desenvolvim ento poltico. E xperim entos dem ocrticos
so com parados a lanam entos de satlites de acordo com os
seus resultados. H d o is casos extrem os, os disparos bem -sucedi
dos (as dem ocracias estveis) e os m alsucedidos, os casos em que
o disparo p arece defeituoso na origem [...] |ej o lanam ento se
frustara a poucos m etros do cho 13.

12. E ste no o lo cal ad eq u ad o p ara d esen v o lv er o p o n to , m as h u m a leitu ra


p o ssv e l d o s trab alh o s in sp irad o s p o r L in z qu e nos leva ao m esm o ponto.
A q u esto da co n so lid a o d a d em o cracia acab a p o r ser frasead a em ter
m o s da c o n stru o d e um a ag e n d a p o ssv e l de re fo rm as p o r p arte de
lid eran as resp o n sv eis. D essa fo rm a, H u n tin gto n e L inz acab am p or se
en co n trar. O trab alh o de L in z, no en tanto, tev e div ersas o utras ra m ific a
es qu e no p odem ser traad as aqu i.
13. O in su cesso , n estes caso s, se d eve ao fato de estes p ases ain d a estarem a
b rao s com o p ro b lem a d a fo rm ao do E stado n acio n al: N o ex iste, a
1 N STITU C IO N A LIZ A O PO L TICA 117

O terceiro grupo , ao qual o B rasil pertence, caracterizar-se-


ia pela instab ilidade, expressa pela incapacidade do satlite em
m anter seu p ercurso ascendente por lon go perodo de tem po:

O u tro s (talv e z a m a io ria) d o s p ases la tin o -a m e ric a n o s p erten ce m a


u m a c a te g o ria in te rm e d i ria : co n se g u e m a tin g ir c e rta altitu d e d e m o c r tic a -
e j o fizera m d iv e rsa s v e zes - m a s s u c u m b e m a o b s t c u lo s m a is o u m en o s
p re v isv e is, q u e o s d e sv ia m d a traje t ria e s v e zes o s a rre m e ss a m v io le n ta
m e n te d e v o lta a o solo. N o s a n o s se s s e n ta e se te n ta , m esm o a q u e le s qu e
m a is h a v ia m se a d ia n ta d o e c o n m ic a e in s titu c io n a lm e n te (co m o A rg e n tin a ,
B ra sil, C h ile e U ru g u a i) s o frera m re tro ce sso s d e s te tip o. (L a m o u n ie r, 1992a).

A alego ria no seno outra form a de apresen tar a noo


de institucion alizao poltica sobre a qual L am ounier acredita
existir consenso na cincia poltica contem pornea. Nas palavras
do p rprio autor:

P a re c e -m e q u e e x is te ra z o v e l c o n s e n s o q u a n to u tilid a d e d a d is t in
o e n tre tr s a ltitu d e s d o s s a t lite s d e m o c r tic o s . M e sm o c o n c o rd a n d o
c o m a a n lis e d e H u n tin g to n (1 9 6 8 , p p. 1 9 2 -1 9 8 ), s e g u n d o a q u a l to d a s as
s o c ie d a d e s la tin o -a m e r ic a n a s a b rig a m fo rte c o m p o n e n te p re to ria n o , n o h
c o m o c o n fu n d ir, n a m d ia d o s ltim o s 5 0 a n o s, o s c a s o s v e n e z u e la n o e
c o s ta rr iq u e n h o , d e um lad o , e o s s a lv a d o re n h o c g u a lte m a te c o , d e o u tro ; e
n e n h u m d e s s e s co m p a s e s in te r m e d i r io s c o m o o B ra s il e o C h ile (a p e sa r
d o s re tro c e ss o s v io le n to s q u e a m b o s s o fre ra m ). (L a m o u n ie r, 1 9 9 2 a , p. 4 4 ).

C om o se v, a anlise se aferra noo de desenvolvim ento


poltico, tida com o usual e co rriqueira na disciplina. No funda
m ental, a distino h untingtoniana, feita em 1968, continua a
b alizar a anlise. Seu ponto de p artida a localizao do Brasil

rig o r, um a au to rid ad e cen tral cap az de a sse g u ra r re sp eito s regras do jo go ;


nem um fu n d o d e valo res co m un s, cap az d e m o d e ra r o s co n flito s. A s
in stitu i es p o ltica s fo rm ais (o p as le g a l) so v irtu a lm en te irrelev an tes,
in cap azes de b aliz a r o co m p o rtam en to . (L am o un ier, 1992a, p. 44).
118 Fernando L im o n g i

no in terio r do processo de desenvolvim ento poltico. D e fato, o


que caracterizaria o pas seria antes a ausn cia que a p resen a d a
institucionalizao poltica.
L o gicam en te, tal explicao s se sustenta se for p o ssvel
id en tificar aspectos estruturais da sociedade brasileira que no se
alteraram ao longo desse perodo. C onform e afirm a L am o u n ier
em passagem citada acim a, dados m ais profundos da fo rm ao
histrica b rasileira explicam a instabilidade poltica do pas. A s
sees que seguem discutem os fatores identificados: os valores
e os interesses das m assas.

III. C omportamento Po l t i c o e as Bases Ele it o r a is da D e m o c r a c ia

D ada a influncia da sociologia parsoniana sobre a cincia


po ltica no rte-am erican a do ps-guerra, no de se estranhar que
esta tenha se dedicado ao estudo cia relao entre os valores e
atitudes dos cidados e a estabilidade dem ocrtica. Um dos exem
plos m ais conspcuos dessa tendncia pode ser encontrado no
hoje clssico The civic culture. Nesse estudo, os autores identificam
a existn cia de determ inado conjunto de valores e atitudes co n d i
zentes com a estabilidade da dem ocracia. Na palavra dos seus
autores, os resultados confirm aram a hiptese de que there exists
in B ritain and in the U nited States a pattern o f political attitudes
and a un derlyin g set o f social attitudes that is supportive o f
stab le dem ocratic process . De outro lado, os outros pases in
cludos no estudo, justam ente aqueles que falharam em constituir
regim es polticos estveis, no revelaram possuir o m esm o co n
junto de valores.
As pesquisas eleitorais levadas a cabo durante o regim e m i
litar foram diretam ente inspiradas pelo m odelo ento em voga
nos EUA, que postulavam a existncia de um a relao causal
entre com portam ento e atitudes do eleitorado e o sucesso da
In s t it u c io n a l i z a o p o l tic a 119

dem ocracia. N o por acaso, esse foi um dos tem as privilegiados


pela prim eira gerao de cientistas polticos diplom ados nos EUA.
Os surveys representaram , portanto, m ais do que a introduo de
um arsenal m etodolgico sofisticado capaz de garantir a afirm a
o da discip lin a (M iceli, 1990). T ratava-se de testar hipteses
acerca da em ergn cia do autoritarism o e das chances de sucesso
da dem ocracia.
A A presentao do volum e O.rpartidos e o regime: a lgica do
processo eleitoral brasileiro 14, editado em 1978 por Fbio W anderley
Reis, atesta a in flu n cia do com portam entalism o n o rte-am erica
no sobre os estudos eleitorais realizados no Brasil:

\ E m q u e se n tid o c a b e ria fa la r d e um a l g ic a d o p ro c e s so e le ito ra l?


D e s d e lo g o n o se n tid o q u e a s d ife re n a s e n tre cap ita l e in te rio r, e n tr e g r a n
d e s e p e q u e n a s c id a d e s , en tre b a irro s ric o s e p o b re s n as g ra n d e s c a p ita is ,
fa rta m e n te d o c u m e n ta d a s a t m e sm o p ara o p e ro d o 1 9 4 6 -1 9 6 4 , p e rm ite m
d e s c a r ta r a h ip te s e de um c o m p o rta m e n to e le ito ra l e rr tic o . T ra ta v a -se ,
p o r m , e m 1 9 7 6 , d e u ltra p a s sa r e s te n v e l s u p e rfic ia l, q u a s e m o rfo l g ic o e
e x a m in a r d e m a n e ira m a is p r x im a o m ic ro c o s m o d a s a titu d e s , p e rc e p e s ,
e x p e c ta tiv a s e fru s tra e s q u e s e a s so c ia m a o v o to (A p re se n ta o , em
R e is, 1978, p. iv).

A hiptese que inform ou os estudos reunidos no vo lum e15


a de que seria possvel revelar caractersticas constantes, no
tem po e no espao, das atitudes polticas dos brasileiros:

P a rtin d o d o s u p o s to d e q u e o p ro c e s so e le ito r a l b r a s ile iro , e m q u e


p e s e a p ro lo n g a d a tra d i o b ra s ile ir a d e c e rc e a m e n to p a r tic ip a o e, em

14. A A p re se n ta o n o assin ad a , m u itas p assagen s so tra n s c ritas em


a rtig o s p o sterio res de B o liv ar L am o u n ier. O cap tu lo fin al, d e au to ria de
Fbio W an d erley R eis, tem cu n h o m ais p ro p riam en te terico.
15. E ste foi sem d v id a algu m a o m ais a m b icio so dos estu d o s eleito rais le v a
dos a cab o no p ero do. N o claro , no en tanto, qu e to d o s o s seu s p artic i
p an tes p artilh assem das am b i es ex p ressas n a A p re se n tao do livro.
120 Fern an d o L im o n g i

p a r tic u la r, as d u ra s re s tri e s d o s ltim o s 15 an o s, re v e la n o t v e is c o n ti-


n u id a d e s , v im o s n a e le i o d e 1976 u m a o p o rtu n id a d e p ara a p r e n d e r d c
m a n e ira m a is p re c is a e m q u e c o n s is tia e s ta lgica s u b ja c e n te (A p r e s e n ta
o , em R eis, 1 9 7 8 , p. v ).

A continuidade do processo eleito ral brasileiro relaciona


da h istria das dificuldades da dem ocracia no Brasil:

N a c o n ju n tu ra q u e se a b riu a p s a e le i o d e 1 9 7 4 , a n e c e s s id a d e d e
p o n d e ra r e ste s in g r e d ie n te s a p r e s e n to u -s e d e m a n e ira a g u d a . E m q u e m e
d id a , co m e fe ito , p o d e r -s e -ia p re te n d e r v e r n o s r e s u lta d o s d e 1 9 7 4 u m a
m a n if e s ta o s o b re o r e g im e ? fcil ver q u e e s ta q u e s t o , e m b o ra re fe rid a
s c o n d i e s p a r tic u la r e s d a q u e le a n o , e n c e r ra u m a q u e s t o m a is a m p la e
sem d v id a d e c is iv a p a r a a te o ria d a d e m o c ra c ia , a s a b e r: a q u e s t o d a
racionalidade d o v o to e d o p ro c e s so e le ito ra l. N a h is t ria b r a s ile ir a , o d e s
c o m p a s s o e n tr e as in s titu i e s e o c o m p o rta m e n to , o u s e ja , e n tre a s n o r
m as d e re p re se n ta o q u e supem a ra c io n a lid a d e d o e le ito r c c o n d i e s
s o c ia is q u e n o a fa v o re c e m o u n o a p e rm ite m u m tem a c l ssic o . D e s d e
a R e p b lic a V e lh a , q u a n d o o s c r tic o s d o m o d e lo d c 1891 d e n u n c ia v a m o
a n ta g o n is m o do B ra s il le g a l co m o B ra sil re al, a t a s ltim a s e le i e s d o
p e ro d o p r -1 9 6 4 , q u a n d o se la m e n ta v a o v o to d e c lie n te la e se a lm e ja v a o
v o to id e o l g ic o , n o p o u c o s o b s e rv a d o re s v ira m n e ssa d ic o to m ia a q u e s t o
c e n tr a l (A p re s e n ta o , e m R eis, 1 9 7 8 , p. ii).

A questo fundam ental, portanto, diz respeito co m patibi


lidade entre o com portam ento eleitoral dos brasileiros e a dem o
cracia, cujo sucesso depende da rup tura com o passado. Em
outras palavras, era necessrio saber se

te r-s e -ia d a d o , d u ra n te o p e ro d o a u to rit rio , e a p e s a r d ele, u m a m a d u r e c i


m e n to s e m p re c e d e n te s d o e le ito ra d o b ra s ile ir o ? (A p re s e n ta o , e m R eis,
1 9 7 8 , p. iii).

Reis no tem dvidas. A resposta negativa. O eleitorado


b rasileiro no m udou. O voto opo sicion ista nada m ais que a
reafirm ao das notveis continuidades supostas:
In s t it u c io n a l i z a o p o l tic a 121

P a r e c e b a s ta n te c la ro , a g o r a , q u e a s e le i e s le g is la tiv a s d e 19 74,
q u a n d o o M D B c a ta lis o u p e la p rim e ira vez a s p re fe r n c ia s p o p u la re s , re
p re s e n ta ra m a re to m a d a o u re a p a r e c im e n to d e tra o s q u e m a rc a ra m co m
v ig o r c r e s c e n te a s le a ld a d e s p o ltic o -p a r tid r ia s n o p e ro d o p o p u lis ta p r -
6 4 [...] a n te s q u e a d e s o r ie n ta o p r o d u z id a p e la a lte r a o d o q u a d ro p a r ti
d rio e p e lo e x c e p c io n a lis m o q u e c a ra c te riz o u d e d iv e rsa s fo rm as a vid a
b r a s ile ir a n o s a n o s s u b s e q e n te s v ie s s e e x ig ir a lg u m te m p o p ara n o v a s e d i
m e n ta o d a s a n tig a s te n d n c ia s (R eis, 1 9 7 8 , p. 2 8 3 )16.

A passagem citada, a seguir, traz a m ais com pleta caracteri


zao do eleitorado oferecida po r R eis em seus in m ero s trab a
lhos sobre o tem a:

O ra , a p e s a r d a m a rc a d a h e te r o g e n e id a d e d o e le ito r a d o b ra sile iro , v


rio s e s tu d o s m a is o u m e n o s re c e n te s a p o n ta m d e m a n e ira re ite ra d a c e rto s
tra o s q u e p a r e c e m d is tin g u ir o e le ito ra d o p o p u la r e m su a v a sta m a io ria .
T a is tr a a s p a re c e m r e s u m ir-s e em a lg o q u e , e m c e r ta tic a , c a b e ria d e f in ir
c o m o u m a a m b ig id a d e fu n d a m e n ta l. D e u m la d o , tra ta -s e a d c e le ito re s
c a ra c te riz a d o s p o r se re m p o litic a m e n te a lh e io s , co m fre q n c ia p ro p e n so s
a a titu d e s d e d e f e r n c ia e a se d e ix a re m m e sm o im p re g n a r, a o n v e l d o s
v a lo r e s v e rb a liz a d o s , p e la re t ric a e m p r e g a d a n a p r o p a g a n d a d e u m re g im e
a u to rit r io c o m o o a tu a l. A l m d e se m o s tra re m , c m p ro p o r e s a v a s s a la
d o ra s, d e s in fo r m a d o s e in d if e re n te s c o m re sp e ito a o s g ra n d e s te m a s do
d e b a te p o ld c o - in s titu c io n a l d a a tu a lid a d e b ra s ile ira , m e s m o te m a s c o m o o
c u s to d e v id a , q u e se p re s u m e m a fe ta r d e m a n e ira m a is d ire ta o c o tid ia n o
d e s s a fra o d o e le ito ra d o , e s t o lo n g e d e m o s tra r, d e n tro d e la , re la e s
c la ra s c o m o c o m p o rta m e n to e le ito ra l. D e o u tro la d o , c o n tu d o , e s s a p ro
p e n s o o p o s ic io n is ta n o d e ix a d e a firm a r -s e c o m o c a r a c te r s tic a m a jo r it
ria e c o n s is te n te d o s s e to re s em q u e s t o : c la ra m e n te u m a v e z u ltra p a s sa d o

16. R eis en co n tra a co m p ro v ao d e sta aco m o d ao co m p aran d o o s resu ltad o s


de 1970 e 1974, isto , acre d ita qu e os resu ltad o s s so p o ssveis se o
eleito r a ltero u as suas p refe rn cias p artid ria s e n tre 1970 e 1974 (Reis,
19 76, p. 149). D a m esm a fo rm a, acred ita qu e a d erro ta do M D B em Juiz de
Po ra p ro va a ex ist n c ia de alta v o latilid ad e eleito ral e p ed e q u e se veja
com n atu ra lid a d e flu tu a es ap are n te m e n te p o u co su scetveis de se e x p li
carem cab alm en te em term o s de estrita racio n alid ad e (lie is , 1978, p. 286).
122 Fe r n a n d o L im o n g i

c e r to lim ia r d e p a r tic ip a o s c io -p o ltic a g e ra l (d e ix a n d o -s e a c o n d i o d e


e s trita m a rg in a lid a d e , m a is m a rc a d a m e n te d is tin g u id a p o r h b ito s d e d e f e
r n c ia s o c ia l e p o r to ta l a lh e a m e n to p o ltic o , a se r e n c o n tr a d a n o s s e to re s
p o p u la r e s ru r a is c n o s e x tre m o s d e p o b re z a d a s p o p u la e s u r b a n a s ), d -s e
a t e n d n c ia a o v o to o p o sic io n is ta .
A s s im , n o e le ito r a d o p o p u la r, cm c u ja p e rc e p o n o s e in te g ra m
s e n o p re c a ria m e n te o s d iv e rs o s a s p e c to s o u d im e n s e s d o u n iv e rso s c io -
p o ltic o , a o p o e le ito r a l o p o s ic io n is ta p a re c e lig a r - s e a n te s ao c o n tra s te
v a g a m e n te a p r e e n d id o e n tr e o p o p u la r e o e litis ta ( r ic o s versus p o b re s ,
p o v o versus g o v e r n o ) , n o q u a l se tra d u z u m a in s a tis fa o d ifu s a in c a
p a z d e a r tic u la r -s e p o r re fe r n c ia s a p ro b le m a s e s p e c fic o s d e q u a lq u e r
n a tu re z a . P o r o u tra s p a la v ra s , v o ta r n a o p o s i o , p ara o e le ito r e m q u e s
t o , u m p o u c o co m o to r c e r p o r u m a e q u ip e p o p u la r d e fu te b o l - o F la
m e n g o , d ig a m o s , p a ra to m a r a m a is p o p u la r d elas. M a s o s im p lis m o m e s m o
d a s p e r c e p e s e im a g e n s e m q u e se b a s e ia e s s a p ro p e n s o u m d o s
fa to r e s a e m p r e s ta r c o n s is t n c ia e e s ta b ilid a d e a o s p a d r e s d e v o ta o p o
p u la r: a s s e n ta d a a p o e ira d as p e rtu rb a e s d o q u a d ro p a rtid rio , v is lu m b r a
d o s , e m s e g u id a a c a d a re a rra n jo m a is o u m e n o s a rtific ia l o u im p o s to n e s te
q u a d ro , o s n o v o s c o n to rn o s p o ltic o -p a rtid rio s d a c o n tra p o s i o e n tre p ovo
e e lite v o lta m -s e , c o m o n o p o p u lis m o d e p r - 6 4 o u n o M D B p s -6 4 , ao
le ito n a tu ra l. T e m o s a s sim u m a s n d ro m e d o F la m e n g o q u e n o a p e n a s
te n d e a n e g a r a o re g im e a tu a l a p o s s ib ilid a d e d e v e rd a d e ir a le g itim a o p e la
v ia e le ito r a l c o m o ta m b m faz d o p o p u lism o , n a a tu a lid a d e b ra sile ira , u m a
fa ta lid a d e , d e s d e q u e as c o n d i e s in s titu c io n a is p e rm ita m um jo g o p o lt i
co ra z o a v e lm e n te a b e rto e s e n sv e l a o e le ito r a d o (R eis, 1 9 8 5 , p. I 6 ) 17.

A convico da existncia da continuidade perm ite que Reis


p rojete as caractersticas reveladas pelos surveys dos anos 70 para
os eleitores do perodo 1946-1964. Sem o am paro de qualquer
fonte, Reis afirm a que, durante a dem ocracia populista, as per
cep es dos eleitores perm itiam to-som ente traar as linhas

17. E m re alid ad e , R eis j ch eg ara a estas co n clu s es em seu estu d o d e 1974,


(v e r R eis, 1976, pp. 148, 149 e 150). E m o utro texto, Reis a firm a q u e o
eleito rad o p o p u lar b rasileiro se caracteriza p o r altas do ses d e alh eam en to ,
d efer n c ia e co n fo rm ism o (R eis & M n ica C astro, 1992, p. 109).
In stitu c io n a liz a o p o l tic a 123

que separam um PTB e um a U D N (Reis, 1978, p. 2 8 7 )18. A inda,


segundo este autor, as caractersticas do eleitorado brasileiro
que tornaram p ossvel o populsm o no pas e que parecem fazer
dele um resultado provvel se se altera o quadro in stitucio n al
(Reis, 1978, p. 216) no haviam desaparecido. N a verdade,

a im p la n ta o d o b ip a r tid a ris m o re p re se n to u u m a s im p lific a o d o q u a d ro


p o ltic o fa v o r v e l a fir m a o m a is c la ra d e d e te r m in a d a s te n d n c ia s. A
v o lta e s p e ra d a d e u m n m e ro m a io r d e p a r tid o s s ig n if ic a m a io r c o m p le x i
d a d e c, cm c o n s e q n c ia , p r o v v e l o b s c u r e c i m e n t o d e lin h a s b s ic a s d e
c liv a g e m . T u d o in d ic a , p o r m , a e x is t n c ia d e s u fic ie n te c o n s is t n c ia do
e le ito r a d o p a r a q u e o jo g o p a r tid rio s e ja le v a d o a a ju s ta r -s e n e le cm
q u a lq u e r p r o c e s s o p o ltic o m in im a m e n te a b e rto e e le ito r a lm e n te s e n sv e l
(R e is , 1 9 7 6 , p. 2 8 7 ).

Para Reis, o eleitorado b rasileiro incapaz de se adaptar a


m atizes po lticos m ais com plexos. O leito natural das lealdades
po lticas no B rasil c construdo por oposies toscas entre elite
e povo, govern o e oposio etc. R eestruturaes do regim e p o lti
co e do quadro partidrio so choques que provocam alteraes
passageiras. D essa form a, lealdades partidrias tm bases frgeis
e a vo latilidade eleitoral pode ser alta. No entanto, o sistem a
partidrio volta sem pre ao seu leito natural ditado pelas percep

18. E m o utro texto , Fb io W an d erley R eis afirm a qu e a co n sc i n c ia p o p u lar se


e s tru tu ra a p artir d e um a fo rm a sin gea d c b ip artid arism o la ten te" (Reis,
1985, p. 27). 6 sign ificativ o que o p rin cip al p artid o do p ero do , o PSD,- no
fig u re na lista. O s surveys d e 1974 e 1976 in dicam alta tran sfe rn cia de
p refe rn cias en tre o P T B e o M D B , d e um lado, e a IJD N e a A ren a, de
o utro. J o s ad ep to s do P SD ten d em a se d iv id ir d e m an eira m ais eq un im e
e n tre o s d o is p artid o s, com algu m a in clin ao p ara o M D B (ver R eis, 1976,
p. 40, L am o u n ier, 1978, p. 52; D e Cew, 1978, p. 191; L im a J r ., 1978, p. 127;
R eis, 1978, p. 239 e L am o u n ier, 1980). Para d ad o s relativo s s p refe rn cias
p artid ria s no p ero d o de 1946-1964, qu e in validam as su p o si es de Fb io
W an d erley R eis, co n su ltar L avareda 1991, cap. 6.
124 Fern an d o L im o n g i

es sim plistas dos eleitores. M udam as siglas, m udam os lderes;


o significado que lhes em presta e atribui o eleitorado p erm anece
inalterado. O eleito r brasileiro estvel em sua instab ilidade e
sim plicidade.
A poiando-se no trabalho de W anderley G uilherm e dos S an
tos (1995), Reis reconhece que o pas passou, ao longo do regim e
m ilitar, p o r profundas transform aes sociais e que o B rasil dos
anos 80 difere radicalm ente do B rasil dos anos 40 e 50. No
entanto, apesar das transform aes estruturais ,

o s fa to re s re s p o n s v e is p e la c a r a c te rs tic a p reco ri an a d a v id a p o ltic a b ra s i


le ir a c o n tin u a m a o p e r a r , e n o h q u a lq u e r ra z o p a r a s u p o r q u e o
p r e to r ia n is m o te n h a s id o s u p e r a d o o u e s te ja e m v ia s d e s u p e ra r-s e n o
re flu x o d o c o n tro le d ire to d o p ro c e sso p o ltic o p e lo s m ilita re s q u e a p a r e n
te m e n te p r e s e n c ia m o s n o m o m e n to (R eis, 1 9 8 5 , p . 21).

Os valores dos setores populares teriam perm anecido os


m esm os. B olivar L am ounier, por seu turno, reconhece que as
transform aes sociais pelas quais o pas passou sob o regim e
m ilitar favorecem a vigncia da dem ocracia. Nas concluses de
seu estudo so b re a eleio de 1976 em P residente Prudente,
L am ou nier retorna ao debate B rasil real/B rasil legal:

H v ria s d c ad a s, em to rn o d e sse c o n tra s te q u e se vem d ia g n o sti


c a n d o o g r a n d e o b s tc u lo ao flo re sc im e n to d a d e m o c ra c ia no B rasil: o a b is
m o e x iste n te e n tre a s re a s m a is d e s e n v o lv id a s , o n d e o vo to e x p re ssa a
o p in i o fo rm a lm e n te liv re d o e leito r, e as m en o s d e se n v o lv id a s o n d e ele
s u p o s ta m e n te se re su m e no v o to d e c a b re s to . E ste, c o m o se sab e, vem
sen d o um d o s tem as d o m in a n te s d a re fle x o p o ltic a b ra sile ira : c o m o o rg a n i
z a r u m sis te m a re p re se n ta tiv o n um p as o n d e a in d a e x iste m a m p las rea s de
d o m n io d o p o d e r p riv a d o so b re a o rd em p b lic a ? (L am o u n ie r, 19 78, p. 87).

L am ounier conclui que estavam dadas as condies ob jeti


vas p ara o florescim ento da dem ocracia no Brasil . Segundo o
In s t it u c io n a l iz a o po ltic a 125

auto r, seu estudo sobre Presidente P rud en te co nfirm o u sua hi


p tese cen tral , a de que a

u r b a n iz a o e o s p r o c e s s o s s o c ia is a q u e c ia s c a s so c ia m v e m p ro d u z in d o
u m n o v o a lin h a m e n to p o ltic o -p a rtk l rio n o B ra s il. N o v o n o s e n tid o de
q u e v e m c r ia n d o as c o n d i e s p a ra n e x is t n c ia d e u m s is te m a p a r tid rio
re a lm e n te c o m p e titiv o e m re a s a t bem p o u c o te m p o d o m in a d a s p e lo q u e
s e c o n v e n c io n o u c h a m a r d e c o r o n e lix m o o u d e m a n d o n is m o lo c a l
(L a m o u n ie r, 1 9 7 8 , p. 8 6 ).

A m o dern izao do pas elim inou as bases sociais do voto


de cab resto . A co ntrap artida desse processo, no entanto, o
crescim en to do eleitorado urbano de baixa renda. N o que se
refere a esse eleitorado, a questo, para retom ar s dicotom ias
invocadas por L am ounier, est em sab er se o voto urbano de
clien tela cedeu lu g ar ao voto ideolgico.
U m a vez mais, Lam ounier aponta para rupturas com o passa
do. Recorrendo a um a^tipologia prpria, o autor classifica o voto
das. cam adas populares no M DB como um voto partidrio c ideo
lgico. No entanto, o significado que atribui a esse tipo de voto
no parece ser suficiente para afirm ar que o eleitor brasileiro ap re
sente as caractersticas necessrias para sustentar a dem ocracia.
A tipologia proposta, em realidade, a resposta ao prob le
m a com o qual o autor se defron ta ao notar que as caractersticas
dos eleitores e o resultado das urnas apontam em direes con
trrias. E nquanto as pesquisas eleitorais m ostraram que o eleito
rado popular urbano se caracterizaria por possuir um nvel m ui
to baixo de inform ao poltica e por um a grande im previsibilidade
na estruturao das opinies, quando no pela ausncia destas,
p ura e sim p lesm en te (L am ounier, 1980, p. 31), as urnas, de
outro lado, indicam a existncia de um eleitorado com prefern
cias estveis e co nsistentes no tempo. M ais do que isto, os resul
tados eleitorais m ostram que a estabilidade do alinham ento com
126 Fe r n a n d o L im o n g i

o M D B tanto m aior quanto m enor a renda. Tais fatos, ainda de


acordo com L am ounier, constituem um verdadeiro paradoxo cuja
soluo fora o an alista a escolher

e n tre d u a s h ip te s e s : o u o s a lin h a m e n to s a q u e n o s re fe rim o s so ilu s rio s ,


e p is d ic o s e, p o rta n to , s u s c e tv e is d e fcil a lte r a o d ia n te d e u m n o v o
q u a d ro in s titu c io n a l, o u a e s ta b ilid a d e e fe tiv a m e n te e x iste , m a s b a s e ia -s e em
m e c a n is m o s in s u fic ie n te m e n te c o m p re e n d id o s (L a m o u n ie r, 1 9 80, p. 3 1 ).

A tipologia do voto proposta a tentativa de dar conta dos


m ecanism os insuficien tem ente co nh ecidos . Segundo o autor, a
com preenso do significado do voto pede que este seja analisado
a p artir de duas dim enses, a das expectativas associadas ao voto
e a dos seus ob jetos de identificao. Q uanto s expectativas, o
m odelo oferece a usual dicotom ia entre voto clientelista e ideo l
gico. H trs possibilidades quanto aos objetos de identificao:
personalidades, p artido s e questes substantivas. O voto popular
no M D B classificado com o ideolgico e partidrio porque

a v o ta o d o M D B re su lta d e u m a id e n tif ic a o q u e fu n d a m e n ta lm e n te
p a r tid r ia , o u s e ja , q u e n o n em p e rs o n a lis ta , n em fu n d a d a e m u m c o n
ju n to c o n s i s t e n t e d e o r ie n ta e s e m re la o a q u e s t e s s u b s ta n tiv a s {...{
C o n tu d o , n o p la u s v e l a tr ib u ir m a io r ia d o e le ito r a d o o r ie n ta e s c o in
c id e n te s em re la o a u m le q u e m a is e x te n s o d e q u e s t e s s u b s ta n tiv a s , o
q u e m a is u m a v e z n o s le v a a c a ra c te riz a r a id e n tif ic a o co m a sig la ; e u m a
id e n tif ic a o q u e n e c e s s r io c a r a c te r iz a r c o m o id e o l g ic a n o q u e d iz
r e s p e ito s e x p e c ta tiv a s , a o m e n o s n o s e n tid o lim ita d o d e q u e a le g e n d a
M D B s e tra n s fo rm o u , a p a r tir de 1974, n u m a e s p c ie de c o n d e n s a d o r d e
in s a tis f a e s d if u s a s (L a m o u n ie r, 1 9 8 0 , p. 3 5 ) 19.

19. Km o u tra p assag em , L am o u n ier afirm a qu e o vo to n o M D B p o is id e o


l gico no sen tid o d e qu e no se b aseia p rim o rd ialm e n te na ex p ectativ a de
b en efcio s im ed iato s, tan gv eis e d iferen ciad o s m as sim em co n sid era e s e
sm b o lo s m ais a b ra n g e n te s (L am o un ier, 1980, p. 77).
I n stitu c io n a liz a o po l tic a 127

prim eira vista, o voto popular no M D B pode ser interpre


tado com o pro va do am adurecim ento do eleito r brasileiro. Afinal
de contas, que m ais poderia se esperar de um eleito r alm de um
voto que a um s tem po partidrio e ideolgico?
N o entanto, cabe notar que a noo de ideologia utilizad a
deveras peculiar, id eo lo gia, alerta o autor, em pregada no sen ti
do lim itado , indicando to-som ente que o partido pode agir
com o um co nden sado r de insatisfaes d ifusas . O que nor
m alm ente se tem por ideologia, o rientaes coincidentes em
relao a um leque m ais extenso de questes substantivas no
se ap lica ao M D B e seus eleitores.
O voto emedebista explicado por m eio da criao de um a
categoria cul hoc. Em algum as passagens, L am ounier apo nta para
a identificao p artid ria com o contendo o m ecanism o explicativo
procurado. N o entanto, se por identificao p artidria se entende,
sim plesm ente,

u m a d is p o s i o p e s so a l c m d e c la ra r-s e lig a d o a um p a r tid o p o ltic o . ,


p o rta n to , u m a s im p le s v e rb a liz a o : u m a d is p o s i o e m d e c la ra r (o u ao
m e n o s a d m itir) u m a p r e fe r n c ia e n tre o s p a r tid o s e x is te n te s (L a m o u n ie r,
1 9 80, p. 3 6 ),

esta no pode ser invocada, p ropriam ente, com o um m ecanism o


explicativo20.

20. E sta, p o r certo , n o a d efin i o cl ssic a d e id en tificao p artid ria co m o


a qu e se e n co n tra , p ara nos re strin g irm o s lite ratu ra n acio n al, em D e Cew,
segu n d o q u em a id e n tific a o p artid ria ap ia-se n a id ia de q u e o in d iv
duo a d q u ire atrav s d a ex p erin cia fam iliar, ed u c a c io n al c o cu p a cio n al,
um a a s so cia o p o ltica g eral q u e se asso cia ao s p artid o s (D e Cew, 1976,
p. 176). D efin id a n esses term o s, a id en tificao p artid ria im p lica esta b ili
d ad e d as p re fe r n c ias e, em realidade, n o p o d e ser ap licad a ao caso do
M D B . A so c ializ a o no p ode e x p lic a r a ad eso a um a sigla criad a h
p o u co s anos.
128 Fernando L im o n g i

Portanto, pouco se avanou para desvendar o paradoxo. O


m ecanism o insuficien tem ente conhecido foi batizado21. M as con
tin u am o s sem e n te n d e r as raz es cia e sta b ilid a d e d o v o to
emedebista. O fato de o voto ser ideolgico e partidrio no co n
tradiz o fato de este voto ser baseado em preferncias in co n sis
ten tes , im previsveis e expressar, to-som ente, insatisfaes
d ifu sas. Em realidade, ao refletir sobre as provveis co n seq n
cias do m u ltip artidarism o sobre o voto popular, essas so as
caractersticas ressaltadas. L am ounier acredita que se deve esp e
rar estabilidade nas preferncias partidrias apenas nas cam adas
de alta renda22.
A desp eito das diferenas de nfase, as caracterizaes do
eleitorado brasileiro oferecidas por L am ounier e por Reis no so
m uito diferentes. Em am bos os casos, os eleitores so caracteri
zados por suas carncias, pela incapacidade de apresentar um a
p ercepo integrada e articulada das questes postas no m undo
poltico. O eleitor m dio capaz, to-som ente, de exp ressar o
seu descontentam ento de m aneira difusa. A luta poltico-partid-
ria tran sform ada em um conflito entre ricos e pobres. O bipar-
tidarism o se harm on izo u perfeitam ente com esse substrato m ais
p ro fun do e, d essa form a, a estabilidade das preferncias foi um
artefato da restrio das opes. O populism o continuou a ser o
leito natural das lealdades p olticas no B rasil e se espera que
ele renasa com a volta ao pluripartidarism o. A hiptese da pes
quisa de 1976 foi co nfirm ada. Os surveys revelaram notveis
co n tin uid ad es.
A baixa capacidade cognitiva e falta de densidade das p refe
rncias dos eleitores brasileiros so inferidas a partir do con heci

21, O su b ttu lo da seo q u e traz esta d iscusso sign ificativ o : A S igla M gica.
22. A o co n trrio das ex p ectativ as dc L am o u n ier, a v o latilid ad e eleito ral cm So
P au lo variou p o sitiv am e n te co m a renda. V er L im a, 1996.
I n s t i t u o o n a liz a A o p o t . t ic a 129

do teste proposto por C onverse23. E sse teste, com o se sabe, pro


cura aferir existncia de um sistem a de crenas . No caso das
pesquisas realizadas no B rasil, o teste foi utilizado com vistas a
aferir a adeso dos eleitores s plataform as partidrias. C onfor
m e o b serva o prprio Lam ounier, no se trata de um teste lgico
ou cognitivo:

N a tu ra lm e n te , n a d a e x iste d e il g ic o n o fa to d e q u e u m in d iv d u o
fa v o rv e l a o v o to in d ire to p o s s a s e r ta m b m fav o r v e l a u m a a m p la d is t r i
b u i o d e re n d a e a p a r tid o s e s in d ic a to s m a is fo rte s . E s ta s s o p o s i e s
p o litic a m e n te p e rfe ita m e n te co m p re e n sv e is. O q u e se d e se ja re ssa lta r, a trav s
d o c o n c e ito d c e s tr u tu ra o id e o l g ic a , p r e c is a m e n te q u e u m a g r a n d e
p a r te d a p o p u la o , c o n fr o n ta d a c o m u m a s rie d c q u e s t e s s u b sta n tiv a s ,
n o r e s p o n d e c o m a c o e r n c ia q u e se c o s tu m a e s p e r a r q u a n d o s e to m a m
c o m o p o n to d e r e f e r n c ia a s p la t a f o r m a s p a r tid r ia s m a is a r t ic u la d a s
(L a m o u n ie r, 1 9 80, p. 4 3 ).

Pois bem , sendo assim , a falta de consistncia ideolgica do


eleito r deve ser lida pelo que de fato : a falta tie adeso integral
plataform a do MDB. No m ais do que isso. Tom adas iso lada
m ente, as opinies m ostravam a correlao co rreta : os eleito
res do M D B tendiam a apo iar pontos do program a do partido.
A penas, no apoiavam todas elas.
D e outro lado, quanto aos eleitores da A rena, os resultados
do teste tenderam a ser interpretados com o indicando que estes

23. D e aco rd o co m a ex p licao d id tica d e B o liv ar L am o u n ier, o teste co n sis


te no segu in te: D ado certo elen co d e teses d eb atid o en tre os p artid o s,
p o d e m o s co n sid erar id e o lo g icam en te estru tu ra d a a p o stu ra de u m eleito r
q u e su b sc rev e de m an e ira co eren te as a ltern ativ as d efen d id as p elo p artido
de su a p refe rn cia . H av er, a ssim , e stru tu ra qu an do h o u ver p o ssib ilid ad e
de p rever, sab e n d o qu e o eleito r m an tm d ete rm in ad a o p in io n um dos
a ssu n to s d a c a m p a n h a , qu e ele m a n te r tam b m tais e ta is o p in i e s
(L am o un ier, 1976, p. 34).
130 Fernando L im o n g i

tinham p refern cias consistentes e internam ente articuladas24. Tal


fato se reduz constatao de que os eleitores da A rena aderiam
in tegralm en te p lataform a do partido23.
Para um eleito r que s dispunha de duas opes, a rejeio
de qualquer ponto da p lataform a arenista levava ao voto no MDB.
Isto , o e le ito r h ip o t tic o ap resen ta d o p o r L am o u n ier na
p asssagem citad a acim a, favorvel ao voto indireto e distrib ui
o de renda, votaria no M DB e no na A rena e seria classificado
com o p ossuindo preferncias difusas e desarticuladas.
D ado o teste em pregado e a interpretao que dele se fez, o
eleitorado brasileiro s seria classificado com o consistente e m a
duro se ap o iasse integralm en te a plataform a de um dos partidos
existentes. Q ualquer eleitor que se desviasse desse perfil era clas
sificado com o ideologicam ente inconsistente. E isso cm um regi
me b ip artid rio im posto por um regim e m ilitar h poucos anos.
O leitor versado nos estudos orien tado s pela E sco la de
M ichigan no se surpreende com os achados das pesquisas reali
zadas no B rasil. Em boa m edida, no parece haver grande d ife
rena entre o eleitorado brasileiro e o am ericano. C onverse, de
sua p arte, encontrou a m esm a carncia na articulao das crenas
nos eleitores am ericanos e franceses. D esse ponto de vista, no
p arece que tenha se revelado qualquer aspecto que seja verdadei
ram ente peculiar ao eleitorado brasileiro.

2 4 . Por exem p lo , segu n d o L am o u n ier: N esses term o s, o partido id e o l g ico


em n o vem b ro foi a A ren a e no o M D B : o aren ism o se ap resen to u m ais
estru tu ra d o , essa estru tu rao ten d o co m o eixo um elitism o ev o c ad o r da
v elh a U D N (L am o u n ier, 1978, p. 42). O lavo B rasil L im a Jr. ch eg a m es
m a co n clu so cm seu estu d o sob re N iter i, (ver L im a J r ., 1978, p. 138). Ll
co n clu s e s sim ilare s em q u ase todo s o s estudos.
2 5 . A co rre la o en tre ren d a e ed u cao com o voto aren ista p erm ite su p o r
q u e as p ergu n tas feitas tenham in flu n cia n este resultado.
In st it u c io n a liz a o po l tic a 131

A caracterizao do eleitorado brasileiro encontrada nesses


textos, assim com o as projees cios efeitos dessa sobre o funcio
nam ento d a d em o cracia dependem pouco dos dados revelados
pelos surveys. A tese d a fragilidade d a estruturao das p refern
cias que se expressa na in co nstncia das escolhas eleito rais e
deduzida da teoria da institucio n alizao poltica. Em realidade,
tanto os dados quanto o com portam ento eleitoral esto indican
do antes para a estabilidade do que para a instabilidade. Com o
procurei m ostrar, um a parte considervel das anlises revisadas
p rocura respostas para esse paradoxo: espera-se um eleito r in
co n stante e se en co ntram p referncias eleito rais estveis.
M esm o que a caracterizao dos eleitores brasileiros o fere
cida por Reis e L am ounier seja correta, isto , que de fato o
eleitor m dio brasileiro tenha percepes toscas e mal estruturadas
no encontradas em dem ocracias estveis, no se segue que a
dem o cracia b rasileira deva ser instvel. N o possvel inferir
caractersticas sistm icas dos traos individuais. C om o se passa
do nvel m icro ao m acro? Q ual o m ecanism o em operao? Tudo
se passa com o se o funcionam ento da dem ocracia depen desse de
um processo sim ples de agregao das preferncias individuais e
que, portanto, fosse possvel inferir a instabilidade da dem ocracia
das caractersticas observadas nos indivduos26.
Sejam quais forem as caractersticas do eleitorado, o pas
convive com a dem ocracia h algum tem po e previses podem
ser testadas em piricam ente. A o que tudo indica, a redem ocratiza-
o no rep resen to u a volta ao p op ulism o 27. O u bem o pas
m udou, ou bem o passado no o que se pensa que ele foi. Ou
am bos.

26. Por ce rto , e ste eq u v o co m eto d o l gico ca ra c terstic o d e to d a esco la com -


p o rta m e n ta lista .
27. E m a rtig o p u b lic ad o em 1991, Reis re afirm a o seu d iag n stic o : o eleito r
a p re se n ta, a u m s tem po , u m certo tip o d c co n sist n c ia p o p u lista f...] e,
1 32 F ernando L im o n g i

IV, A C r is e de G o v e r n a b il id a d e e as Re f o r m a s In s t it u c io n a is

Os pases situados nas fases interm edirias do processo de


desenvolvim ento poltico, segundo argum en ta B olivar Lam ounier,
caracterizam -se p o r ter vivido um a ou m ais experincias m alo
gradas com a dem ocracia. Para retornar sua alegoria, os satli
tes alcanam razovel altitude e sucum bem a obstculos mais
ou m e n o s p r ev isv eis. Q uais o s m otivos que im pedem que esses
p ases avancem alm desse estgio interm edirio? Por que, afinal
de contas, o satlite est condenado a no ultrapassar certas
altitud es? De acordo com o autor,

O d e s e n v o lv im e n to d e m o c r tic o p o d e s e r c o m p re e n d id o n o lo n g o
p r a z o c o m o a r e s u lt a n t e d e u m e ix o d is t r ib u t iv o (a d e s c o n c e n t r a o
s o c io e c o n m ic a ) e o u tro e s p e c ific a m e n te in s titu c io n a l (o fo rta le c im e n to
d o s is te m a r e p r e s e n ta tiv o ). (L a m o u n ie r, 1 9 9 2 a , p. 4 4 ).

De acordo com o prim eiro eixo, a consolidao da dem ocra


cia requer um a distribuio de renda mais equitativa. Em ltim a
anlise, o argum ento representa um a volta ao raciocnio desenvol
vido por H untington28. Provavelm ente, os prim eiros a voltar exp li
citam ente a esse argum ento foram A ntnio O ctvio C intra e Lus
A ureliano Gama de A ndrade. Esses autores sustentaram que a
liberdade poltica levaria a presses redistributivas que no seriam
com patveis com o desenvolvim ento econm ico. Presses redstr-
butivas so constitutivas da dem ocracia e quanto m ais desigual for
a distribuio de renda tanto m aior sero essas presses.

d e o utro , a fluid ez e im p rev isib ilid ad e f...] as lid eran as p o lticas esco lh id as
co m o veicu lo de p ro testo m udam com as co n ju n tu ra s ca m b ia n tes (199 1,
p. 144).
28. O a rtig o d e 1987 foi p u b licad o em in gls sob o ttu lo : B razil: in eq u ality
a g a in st d em o cracy, em D iam o n d et a i, 1989.
In st it u c io n a liz a o p o l tic a 133

N o e x a g e r o s u p o r q u e m e d id a q u e a a b e rtu ra se in s titu c io n a liz e ,


c o m a e le i o d e u m p re s id e n te c iv il, h av e r irre s is tv e is p re s s e s r e d is tri-
b u tiv a s (C in tr a & A n d ra d e , 1 9 8 5 , p. 44).

A sobrevivncia de um regim e civil, continuam os autores,


depende do atendim ento, ainda que parcial, das dem andas p op u
lares. Se esses reclam os no forem atendidos, o governo civil
p erd eria legitim idade e a dem ocracia naufragaria. No entanto, as
p resses dificilm en te podero ser atendidas, dado que b uma
tendncia para que elas cresam em espiral . A sobrevivncia
do regim e civil p assa a depender, portanto, desse vir a obter

um c r d ito d e c o n fia n a q u e lh e p e rm itis s e a te n d e r a essa s d e m a n d a s m o d e


ra d a m e n te , e x c lu in d o g r u p o s e a d ia n d o s o lu e s, p ara c o m p a tib iliz a r a sp ira
es re d istrib u tiv a s c o m as n e c e ssid a d e s d e acu m u la o . Isso re q u e re ria um
p ac to s o c ia l firm a d o p e lo s a to re s o rg a n iz a d o s d o s is te m a p o ltic o . M a s h av e
ria c o n d i e s p ar a in ic ia tiv a co m e s s e te o r e a lc a n c e ? (C in tra e A n d ra d e ,
1985, p. 4 4 ).

B olivar L am ou nier recorre ao m esm o m odelo explicativo:

P ara c o n s o lid a r-s e , um s is te m a d e m o c r tic o e m fu n c io n a m e n to d e


v e ria s e r cap az n o s o m e n t e d e to m a r m e d id a s s u b s ta n c ia is p a ra r e d u z ir a
d e s ig u a ld a d e , m a s ta m b m de tr a n s m itir m a io r ia d e s titu d a a c o n v ic o
d e q u e tais m e d id a s c o n s titu e m e s fo r o s s rio s a se u fav o r; e, a o m esm o
te m p o , c o n v e n c -la d e q u e o s u b d e s e n v o lv im e n to e o p a d r o tr a d ic io n a l de
d e s ig u a ld a d e a e le a s s o c ia d o n o p o d e s e r s u p e ra d o d a n o ite p a r a o dia
(L a m o u n ie r, 1 9 8 7 , p. 58).

L am ounier o b serva que essa situao leva um verdadeiro


crculo d em o n aco . G overnos com prom etidos com reform as
redis tributivas acabam por alim en tar expectativas que no podem
ser atendidas, geran do assim as bases de seu fracasso:

M a s e x iste , a d e m a is , a p io r fa c e d a d e s ig u a ld a d e , a c h a m a d a p o b re z a
a b s o lu ta . O p ro b le m a a q u i q u e u m v e rd a d e iro e s fo r o s u b s ta n c ia l p re
134 Fernando L im o n g i

c is a s e r m a n tid o p o r m u ito s a n o s ; is to p re s s u p e u m g ra u d e p e r s is t n c ia
n o a p o io c n a im p le m e n ta o q u e p a r e c e im p r o v v e l e m d e m o c ra c ia s fr
g e is e s u b d e s e n v o lv id a s. E x iste a ssim u m a te n d n c ia a e v ita r c o m p r o m is
s o s a b r a n g e n te s d e s s e g n e ro , q u e p o d e m g e r a r e x p e c ta tiv a s p o u c o r e a lis
ta s, c a u s a n d o e v e n tu a lm e n te u m re c u o a n tid e m o c r tic o (L a m o u n ie r, 1 9 8 7 ,
p. 5 8 ).

O argum ento construdo sobre prem issas acerca do co m


p ortam ento das classes baixas que m erecem ser enfatizadas. E s
p era-se 1) que as m assas exeram fortes e crescentes presses
por redistribuio de rendas; 2) que essas presses cresa em
espiral qualquer seja a p oltica adotada; 3) que o governo se veja
im p ossib ilitado de aten der as dem andas populares e perca sus
tentao poltica. O argum ento se susten ta a p artir da prem issa
de que presses redistributivas no podero ser atendidas. Em
realidade, ao atend-las, o governo alim enta a sua exploso. G a
nhos im ediato s geram expectativas irrealistas de que as d esi
gualdades podem ser superadas da noite para o dia. V ale o bser
var ainda que para que o argum ento tenha efeitos polticos e
acabe por am eaar a dem ocracia se faz necessrio assum ir que 4)
as m assas passem a dar suporte a lderes radicais que prom etem
resolver tudo da noite para o dia e que a m orte da dem ocracia
d ecorra de algum processo de radicalizao poltica.
O argum ento desenvolvido dispensa apelo a desenhos in sti
tucionais. D em ocracias no se consolidam onde a desigualdade
social m uito gran d e porque po lticas redistributivas m oderadas
no contaro com o apoio popular. As m assas tendem rad icali
zao, sejam ou no atendidos os seus reclam os.
Os cenrios vislum brados so, sem dvida algum a, p laus
veis. M as preciso tom -los pelo que so: hipteses construdas
a p artir de expectativas acerca do com portam ento po ltico das
cam adas populares. N o entanto, hipteses alternativas tam bm
podem ser aventadas. Por exem plo, para populaes de baixa
renda, o valor m arginal dos benefcios obtidos via polticas redis-
In s t it u c io n a l i z a o p o l tic a 135

tributivas alto. O u seja, possvel obter apoio poltico por meio


de polticas m oderadas. O incio de um p ro cesso de redistribui-
o de renda no gera, necessariam ente, expectativas irrealistas
que solapem as bases de apoio dos governantes.
N o so os aspectos p ropriam ente institucionais que cau
sam a crise de governabilidade. A s in stitui es existentes so
censuradas e tidas por frgeis, justam ente, por sua neutralidade,
por no canalizarem - m oderarem - o im pacto da presso popu
lar. N o outra, cabe recordar, a definio de sociedade pretoriana
oferecida por H untington. De acordo com C intra e A ndrade

o n d e fa lta in s titu c io n a liz a o , a p a r tic ip a o d o s a to re s n o v o s p o d e -s e d a r


d e fo rm a a v a s s a la d o ra , n o m e d ia d a , e co m d e m a n d a s n o a s sim il v e is p e
lo s d e m a is fig u ra n te s d o p ro c e sso p o ltic o (C in ta & A n d ra d e , 1 9 8 5 , p. 53).

A fragilidade do sistem a partidrio se expressa na sua inca


pacidade de m oderar as presses populares. D ito com outras pa
lavras, sistem as partidrios frgeis so aqueles que tendem po
larizao. R eform as da legislao partidria so justificadas com
esse fim. j em 1979, L am ounier previa que o retorno dem ocra
cia sem reform as da legislao partidria levaria ao ressurgim ento
de um sistem a partidrio m ultipolarizado e radicalizado:

P a re c e -n o s q u e u m n o v o q u a d ro p a r tid r io n o e s ta r a s a lv o d as
d ific u ld a d e s c o m u m e n te a p o n ta d a s em re la o ao d e 1 9 4 6 c a o a tu a l, a
m e n o s q u e e le s e ja p e n s a d o a p e n a s c o m o u m a p e a , e m b o ra a m a is im p o r
ta n te , n u m c o n ju n to d e m e d id a s v o lta d a s p a ra a e s ta b ilid a d e d e m o c r tic a .
In d e p e n d e n te d e seu n m e ro , o re to rn o a u m a p lu r a lid a d e d e p a r tid o s
p o d e re s u lta r e m a lg o s e m e lh a n te ao s is te m a a n te r io r a 1965: a p a r tid o s
fr g e is e d e s m o ra liz a d o s p e ra n te a m p la s c a m a d a s d a o p in i o p b lic a . [...] E
c e r t o q u e um n m e ro e x c e s s iv o d e p a r tid o s p o d e r e s u lta r n u m a fr a g m e n ta
o id e o l g ic a e s t r il, m a s p ar e c e m a is a d e q u a d o c o r re r e s te ris c o d o q u e
c o n tr ib u ir d e a n te m o p a r a a d e s le g itim a o d e to d o o s is te m a , d a n d o
m a r g e n s a a le g a e s d e q u e fo r a s s ig n if ic a tiv a s p e rm a n e c e m m a r g in a liz a
d a s f...] D a d o q u e o s n v e is d e u rb a n iz a o e m o b iliz a o s o c ia l so h o je
136 F e r n a n d o L im o n g i

b e m m a is e le v a d o s q u e o s p re v a le c e n te s h 15 a n o s, p o d e -s e d a r c o m o
c e r t o q u e p a r tid o s fr g e is se r o n e c e s s a ria m e n te p a r tid o s id e o l g ic o s (n o
m a u s e n tid o d o te rm o ) e m u ltip o la riz a d o s , le v a n d o g u a a o m o in h o d e
fo r a s p re d is p o s ta s a o r e tro c e ss o a u to rit rio (L a m o u n ie r, 1 9 7 9 , p. 1 1 8 ; 1 9 8 1 ,
pp. 2 4 9 -2 5 0 ).

E m texto de 1986, R achel M eneghello e B olivar L am ounier


interpretam os resultados eleitorais de 1985 luz desse m odelo:

E s s a e le i o c o lo c o u o P M D B e o P F L m e rc d o d e s c o n te n ta m e n
to u rb a n o , g r a n d e p a r te d o q u a l tra d ic io n a lm e n te c a n a liz a d a p a r a u m
o p o s ic io n is m o s is te m tic o o u p le b is c it rio . C o m e f e ito , a s e le i e s d e 1985
tro u x e ra m d e n o v o to n a , q u e m s a b e e m m a io r g r a u , u m d o s d ile m a s d o
s is te m a p a r tid r io p r - 1 9 6 4 : o r p id o d e s g a s te e le ito ra l d o s p a r tid o s de
c e n tro , a g o r a talv e z a in d a m a is r p id o e m v ir tu d e d o g ig a n tis m o d a s c id a
d e s e d as a g u d a s c a r n c ia s s o c ia is e d e s e r v i o s c m q u e se e n c o n tr a a
p o p u la o u rb a n a . D iz e r q u e o P M D B te m c h a n c e s d e s o b re v iv n c ia m u i
to m a is a lta s p o r s e r vim p a r tid o s o c ia l-d e m o c r a ta o u s o c ia l- r e fo r m is ta ,
e n q u a n to o P S D e a U D N e r a m lib e ra is o u c o n s e r v a d o r e s , s u b e s tim a r
ta n to a e x te n s o d o d e s c o n te n ta m e n to u rb a n o q u a n to a d if ic u ld a d e d e
u m a o rie n ta o s o c ia l- d e m o c r a ta c o n s is te n te [...] E s s e d e s g a s te d o c e n tro ,
a e x e m p lo d o q u e o c o r re u n o s a n o s c in c o e n ta , p o d e c o n d u z ir -n o s a u m a
m e s c la d o p lu ra lis m o p o la riz a d o d o s c o m p o p u lis m o a n r ip a rtid rio , c a t
m e s m o c o m u m n e o c o rp o ra tiv is m o ra d ic a liz a d o , fig u r a c r ia d a p e la s te n
s e s re c e n te s e p e la n o v a a g re s s iv id a d e d o s m o v im e n to s s o c ia is u rb a n o s . A
c a m p a n h a e le ito ra l d e 1 9 8 5 e m S o P a u lo fo i p a r tic u la r m e n te ilu s tra tiv a
d e s ta s t e n d n c ia s ^ (L a m o u n ie r & M e n e g h e llo , 1 9 8 6 , p. 94).

Q uando colocados num horizonte m ais am plo, os resul


tados daquela eleio indicam que o sistem a poltico parece estar
evoluindo para algum a form a de populism o ou cesarism o, leg i
tim ado pelo vo to direto de m ais de 60 m ilhes de eleito res .

29. E stas m esm as c a ra c terstic a s ex p licam , de aco rd o com L am o u n ier, a crise


do sistem a p artid rio em 1964 (Ver L am o u n ier, 1982, p. 9; L a m o u n ie r &
M e n e g h e llo , 1986, p. 59).
In s t it u c io n a l i z a o po l tic a 137

N esse caso, o pas se veria confinado ao paradoxo da in stab ili


dade p erm anen te. pois com o propsito de evit-la {que so
p ropostas o recurso a] algum tipo de en gen haria in stitucio n al
para fortalecer o sistem a de partido s e as instituies p arlam en ta
res (L am ounier & M eneghello, 1986, p. 94).
A raiz da instab ilid ad e perm anente a canalizao do d es
contentam ento urbano para um oposicionism o sistem tico .
O u seja, a dinm ica da com petio poltica em sociedades alta
m ente desiguais desgua no pluralism o polarizado, conform e
analisado p o r Sartori.
As reform as propostas tem por objetivo evitar que o siste
m a partidrio sucu m b a a essa dinm ica. O s rem dios propostos,
ao m enos inicialm ente, so os m esm os propostos por Sartori cm
artigos anteriores publicao de seu clssico Partidos e sistemas
partidrios. N esses artigos, Sartori po stula que as leis eleitorais
determ inam o fo rm ato sob o qual se dar a co nsolidao do
sistem a partidrio. O p luralism o polarizado surge on de a ado
o da representao proporcional antecedeu a co nsolidao do
sistem a partidrio. A com binao representao proporcional e

30. Ver, esp ec ialm en te, Po litical dev elo p m en t an d p o litical en g in e erin g ( Public
Policy, 17, 1968) paper o rig in alm en te ap resen tad o cm um sem in rio so b re
d ese n v o lv im en to p o ltico em 1966 em B elo H o rizo n te. A a n lise d e S arto ri
e st em sin to n ia co m o arg u m e n to d e H u n tin gto n : F ro m the p o in t o f
v iew o f p o litical en gin eerin g, n o p o litical system can escap e o v erlo ad un less
it m an ages to so lo w d o w n th e o u tb u rst o t ex p ec ta tio n s w h ich follow s the
in au gu ratio n o f a d em o cracy, and th ereb y to p ro c ess the flow o f d em an d s
a cc o rd in g to so m e kin d o f g ra d u a l seq u en ce. A t b est, o verlo ad is co n d u cive
to im p o ten ce , n o m a tte r w h e th e r th e p aralysis o f th e system is m a n ifest, o r
w h e th e r is c a m o u flag e d by sp e tac u lar p ro g ra m s o f fa n c y re fo rm s , (p.
277). V ale o b s e rv a r q u e S a rto ri, a d esp eito d as in m e ra s re fe r n c ia s e
re m iss e s ao m a n u sc rito , ab an d o n o u esta d isc u sso em seu livro. O p ro
m etid o seg u n d o vo lu m e d c seu livro, Party and p a rty systems, s foi p ub licad o
recen tem en te, sob o ttulo Comparative political engineering, sem re fer n c ias a
n o o d e d ese n v o lv im en to p oltico .
138 Fe r n a n d o Lim o n g i

com petio centrpeta depende da consolidao p rvia do siste


ma p artidrio sob um sistem a m ajoritrio. Para evitar que isso
o corra, Sarto ri advoga a adoo do sistem a m ajoritrio, dado que
este m anip ula, em lugar de sim plesm ente espelhar, as p refern
cias dos eleitores.
A s reform as propostas, portanto, se baseiam em expectati
vas so b re a evoluo do sistem a partidrio e de sua tendncia
radicalizao. Sob dem ocracia, espera-se que o descontentam ento
urbano ser sem pre canalizado para a oposio, levando assim
radicalizao poltica. A situao nunca tem chances d ian te de
um a oposio disp osta a explorar a insatisfao p opular31. P arti
dos so frgeis na m edida em que se m ostram incapazes de reter
os eleitores que so atrados por propostas radicais.
Com o retorno dem ocracia, o argum ento passou p o r um a
verdadeira m etam orfose. E m lugar da exploso das dem andas e
da radicalizao, a dem ocracia brasileira passou a ser am eaada
pela incap acidade do governo de deb elar a inflao. A fragm enta
o e a indisciplina p artidria que im pediriam o E xecutivo de
com andar m aiorias con sistentes no C on gresso passam a ser os
in dicadores citados da fragilidade institucional do pas. Segundo
a nova verso do argum ento, a crise de governabilidade decorre
dos inm eros bloqueios institucionais existentes. L am ou nier es
creve que:

E s ta e n tr e ta n to a te s e d e s te a r tig o : p ro c u ra re i d e m o n s tra r q u e o
s is te m a p o ltic o b r a s ile ir o , e m u m a d e s u a v e rte n te s , to rn o u -se e x a c e rb a -
d a m e n te c o n s o c ia tiv o ; e a o m e s m o tem p o q u e n o p a re c e m e x is t ir c o n
tra p e s o s a d e q u a d o s , d e n tro d o m e c a n is m o d e m o c r tic o , p a ra a fr a g m e n

31. N o te m a im p o rt n c ia d a d isc u sso d o cap tu lo a n te rio r: a s p re fe r n c ia s


p o lticas d as m assas tom am a fo rm a de um o p o sicio n ism o d ifuso p o rm
co n stan te. A m arca d istin tiv a do eleito rad o b rasileiro o o p o sicio n ism o .
W an d erley G u ilh e rm e d o s S an to s in terp reta o s resu ltad o s das elei es de
1974 e de 1976 a p artir d esta chave.
In s t it u c io n a l i z a o po l tic a
139

t a o e o s b lo q u e io s d a d e c o r r e n t e s : e , p o r t a n t o , q u e o r e s u lt a d o
e v o lu tiv o p o d e r s e r u m a p o lia rq u ia p e r v e rs a , in s t v e l c c o m a lta p ro p e n
s o in g o v e r n a b ilid a d e .
A e x p e r i n c ia d e d o is re g im e s a u to r it rio s (o E s ta d o N o v o e o q u e
e m e rg iu d o g o lp e d e 1 9 6 4 ) e a h ip e r tro f ia d o E x e c u tiv o , a in d a h o je e v id e n
te, d if ic u lta r a m d u r a n te v ria s d c a d a s o re c o n h e c im e n to d e u m a c a r a c te
rs tic a o p o s ta , m a s n o m e n o s b s ic a , d o s is te m a b ra s ile iro : o fato d e q u e a
e s p in h a d o r s a l d o s is te m a re p re se n ta tiv o , so b c o n d i e s d e m o c r tic a s , e s t
m u ito m a is o rie n ta d a p ar a b lo q u e a r q u e p ara to m a r e im p le m e n ta r d e c i
s e s. f...] o s is te m a p o ltic o b r a s ile iro e s t h o je |...] m u ito m a is p r x im o d e
u m e n te n d im e n to d a d e m o c r a c ia c o m o b lo q u e io a o p o d e r d a m a io ria q u e
d o c o n c e ito o p o s to , c u ja p re o c u p a o m a io r id e n tif ic a r u m a m a io ria e le i
to r a lm e n te a u t o r iz a d a e a p ta a im p le m e n ta r u m p r o g ra m a d e g o v e rn o .
(L a m o u n ie r, 1 9 9 2 b , p. 2 6 ).

Q uanto ao presidencialism o, L am ounier acredita que:

O p ro b le m a , n a tu ra lm e n te , q u e n o e x is te m , n o re g im e p re s id e n
c ia lis ta , in c e n tiv o s in s titu c io n a is p a ra a fo rm a o d e u m a b a s e p a r la m e n ta r
v i v e l e s t v e l. (L a m o u n ie r, 1 9 9 2 b , p. 4 5 ).

A crise dc governabilidade gerada pela exploso das dem an


das cede lugar paralisia decisria gerada por excessivos b lo qu e
ios institucionais. E sses argum entos, no entanto, so de natureza
radicalm ente diversa. Suas causas e m anifestaes no so as m es
mas. Os argum entos, no entanto, tenderam a ser apresentados
com o se tivessem a m esm a raiz. Para Lam ounier, p o r exem plo:

A re d e m o c ra tiz a o , q u e le v o u o p a s a re p e n s a r a su a e s tru tu r a in s ti
tu c io n a l, ta m b m e s t le v a n d o a c i n c ia p o ltic a a u m a s a lu ta r re o rie n ta o .
P o u c o a p o u c o v a i se c o n s titu in d o u m a n o v a a g e n d a in te le c tu a l te n d o o
fu n c io n a m e n to d a s in s titu i e s c o m o fo c o a n a ltic o c a c o n s o lid a o do
r e g im e d e m o c r tic o c o m o p a r m e tro n o rm a tiv o [...] C o n q u a n to o a lc a n c e
a n a ltic o d a a b o r d a g e m in s titu c io n a l a q u e m e re firo s e ja g e ra l, p a re c e -m e
q u e su a re le v n c ia a in d a m a io r n e s se n v e l in te rm e d i rio , o n d e n o s [o
B ra s il] s itu a m o s (L a m o u n ie r, 1 9 9 2 a , p p . 4 2 -4 4 ).
140 Fe rn a n d o T. i m o n g i

A rgum entos institucionais condicionais, isto , que rem etem


ao processo de institucionalizao, levam , em ltim a anlise, ao
que Fbio W anderley Reis cham ou de construo institucional
realisticam ente o rientada32. N o entanto, argum entos propriam en
te institucionais, no-condicionais, pedem outro tipo de justifica
o. O vigoroso debate institucional em que o pas m ergulhou
nos ltim os anos acabou sendo prejudicado pela falta da necess
ria clareza dos argum entos apresentados. Faz-se necessrio distin
guir os argum entos realistas dos norm ativos. Felizm ente, o de
bate nacional tem cam inhado nessa direo.

V. C O N C L U S O

C intra e A ndrade notam que o retorno dem ocracia coloca


problem as difceis p ara os analistas que abraam a noo de
desenvolvim ento poltico, na m edida em que:

A lite ra tu ra d o d e s e n v o lv im e n to p o ltic o n o p a r e c ia c o n tu d o c o n
te m p la r a p o s s ib ilid a d e d e d e m o c ra c ia n as fases s u p o s ta m e n te in te rm e d i
rias d a q u e le p ro c e sso . U m d o s m a rco s d e s s a lite ra tu ra , o Volical o n h r in
changing societies d e S a m u e l P. H u n tin g to n , tra ta , p o r e x e m p lo , d e in s titu c io
n a liz a o p o ltic a , d e m o d e rn iz a o , d e ra c io n a liz a o d a a u to rid a d e , d e
p re to ria n is m o , re fo rm a e re v o lu o , m as n o d e d e m o c ra c ia , p a la v ra q u e
s e q u e r c o n s ta d o n d ic e re m iss iv o d a o b ra. (C in tra e A n d ra d e , 1 9 85, p. 37).

E ssa p erspectiva an altica leva ao pessim ism o. Seu ponto de


p artid a a im po ssib ilidade da estab ilidade da d em o cracia em

3 2 . V er R eis (199 3, pp. 1 4 5-168 ), para argu m en to s realistas re feren tes ao


c o rp o rativ ism o e le g isla o p artid ria. E m 1986, com base no m esm o rea
lism o , R eis ad v o g av a qu e a co n stitu io p ro c u ra sse in co rp o rar in stitu cio -
n alm e n te o p o d e r efetiv o das Foras A rm a d a s (198 6, p. 28).
In st it u c io n a l iz a o po l tic a 141

pases subdesenvolvidos. D ecorre dessa p rem issa que dem ocra


cias em pases em desenvolvim ento sero, por definio, acom e
tidas das m ais diversas sndrom es. Paradoxalm ente, com o ob ser
vam os autores, tais juzos so feitos sem o necessrio am paro
em estudos sobre as dem ocracias, q uer em pases avanados e
m uito m enos em pases ditos atrasados33.
Em suas anlises, Reis e L am ou nier apontam antes para a
ausncia do que para a presena da institucionalizao poltica. A
redem ocratizao dos anos 80 apenas reco lo ca as questes e pro
blem as enfren tados desde os anos 30. A convico de que o pas
se en co ntra nas fases interm edirias do processo de desenvolvi
m ento po ltico susten ta o veredicto. A classificao reafirm ada
a cada m om ento da h istria po ltica do pas sem que se explicitem
os indicadores que perm itiriam m ensurar o grau de institucion a
lizao p oltica dos diversos sistem as polticos. C om o poderem os
saber se o pas avanou nesse p rocesso?
As anlises apontam p ara a dicotom ia cm que o institucio
nalizado, o desenvolvido e o consolidado so contrapostos ao
prctoriano, ao subdesenvolvido e ao no-consolidado. A existn
cia desses dois m undos, a suposio de que o B rasil pertence ao
segundo e que nele perm an ece so prem issas nunca discutidas.

33. A lite ra tu ra so b re tran si e s no escap o u d e p ro b lem as sim ilares. C o n


c lu d a s a s t r a n s i e s d o s r e g im e s a u t o r it r io s ao s d e m o c r tic o s , a
tran sito lo g ia g an h o u so b rev id a p o r m eio da n o o d e co n so lid ao da
d em o cracia. O b v iam en te, co n so lid a o su p e um p ro cesso ev o lutiv o p o r
m eio d o q u a l um a n ova tran sio tem lu g a r e as jo ven s d em o cracias al
can am a co n d io d a s d em o cracias m ad uras, co n so lid ad as. C o m o o b ser
vo u G u illerm o O D o n n ell (1 9 9 6 , p. 16), a d isc u sso a ce rca d a co n so lid a
o da d em o crac ia acab ou p o r se a to lar em um verd ad eiro p n tan o co n
ceitu ai em q u e de um a form a o u d c o utra as p o liarqu ias qu e so p erc e
bidas co m o n o -co n so lid ad as, n o -in stitu cio n alizad as ou p o u co in stitu cio
n alizad as, co m o esses p r p rio s term o s in d icam , so caracterizad as, n e g a ti
vam en te, p o r aq u ilo q u e lh es falta: o tip o e/ o u grau d e in stitu cio n alizao
su p o stam e n te alcan ad o p elas p o liarq u ias a n tig a s.
142 Fern an d o L im o n g i

A h iptese de que o pas poderia passar por um processo de


institucio nalizao no parece ter sido cogitada seriam ente. O
tratam ento sum rio dispensado ao perodo de 1946-1964, visto
com o um m ero interregn o dem ocrtico, ilustra o p onto34. A quela
experin cia dem o crtica tratada com o se estivesse, ao nascer,
fadada ao fracasso. D a m esm a form a, no necessrio estudar a
dem o cracia inaugurada em 1985 para se diagn osticar o sen fra
casso. A literatu ra atual sobre o perodo, no disponvel quando
da form ulao inicial desse diagnstico, m ostra que isso esteve
lon ge de ser a verdade. Pelo que sabem os boje, o sistem a p artid
rio p assava por um processo de consolidao e a radicalizao
esteve circunscrita s elites3'".
C ham a a ateno a enorm e plasticidade e flexib ilidade do
argum ento. O pretorianism o perm ite dar sentido s mais diversas
fases polticas vividas pelo pas, do tenentism o incapacidade
dos go vern os dem ocrticos em com bater a inflao nos anos 80
e 90, p assando pelo populism o e pelo regim e m ilitar36. O diag
nstico sobreviveu na m edida em que evitou o seu atrelam ento a

34. N o s d iv erso s artigo s em qu e d iscu te o p ero d o d e 1946-19 64, L am o u n ie r


fo ca as ex p lica es p ara a crise de 1964. E m g e ra l, frisa a co m b in ao dc
frag m en tao com rad icalizao p or qu e p asso u o sistem a p artid rio . E m
alg u n s tex to s, tais carac terstic as ten dem a ter l gicas p r p rias c in d e p e n
d en tes, isto , um sis te m a p artid rio a ltam en te frag m en tad o , a m o rfo e
d o m in ad o p o r in d iv d u o s, p red o m in an te n as regi es atrasad as d o pas, co n
v iv eria com u m sistem a altam en te rad icalizad o e id eo lo gizad o p resen te no
C en tro -S u l. V er L am o u n ier, 1982a e 1985.
35. V er L av ared a, 1989, 1991; F igueiredo, 1993.
36. A refern cia in sta b ilid a d e p erm an e n te e v ita a a sso ciao com um regim e
p o ltico esp ecfico . Por exem p lo , o teste d e qu e o cap italism o d ep en d e n te
asso cia d o lev o u ao a u to rita rism o no p o d e ser co m p a tib iliz a d o co m o
re to rn o h d e m o crac ia , co m o reco n h ec eu o p r p rio F ernan do H en riq u e
C ard o so . V ale o b serv a r q u e no existe q u alq u er o p e racio n aliza o d a n o
o d e in stab ilid ad e p o ltica nos tex to s co n su ltad o s. N a lite ratu ra n acio n al,
a n ica ten tativ a, ao qu e eu saib a, para m en su rar a in stab ilid ad e en co n tra-
se em W an d erley G uilh erm e dos Santo s, 1986.
In stitu c io n a liz a o po l tic a 143

um regim e especfico, apelando para a existncia de um a in stab i


lidade p oltica m ais profunda sem que a m anifestao em prica
dessa instab ilidade fosse claram ente precisada.
O retorno dem ocracia, no entanto, no trouxe consigo o
reaparecim ento do populism o ou a radicalizao poltica. D a m es
ma form a, o pas passou a conviver sem sobressaltos com con
sultas eleitorais regulares. A validade do m odelo, portanto, foi
posta prova pelos fatos. P revises em piricam ente verificveis
no se m aterializaram . Por paradoxal que possa parecer, juzos
negativos sobre o funcionam ento da dem ocracia b rasileira no
foram fundam entados em piricam ente. A certeza de que a dem o
cracia b rasileira no funcionaria adequadam ente levou atrofia
dos estudos em pricos sobre essa m esm a dem ocracia. Juzos rea
listas tom aram o lugar dos juzos em piricam ente fundam entados.
Se a dem ocracia b rasileira ou no baixam ente institucio
nalizada e ineren tem en te instvel; se as presses populares por
redistribuio levam ou no exploso das dem andas; se o elei
tor brasileiro ou no capaz de se o rien tar em um sistem a po lti
co que lhe o ferece m ltiplas opes; se a volatilidade eleitoral
baixa ou alta, e se as oposies sem pre derrotam a situao so
q uestes que pedem verificao em p rica sistem tica. A literatura
sobre a institucion alizao poltica gerou um a significativa ag en
da de pesquisas que ainda aguarda tratam ento e resposta adequa
dos. S de posse das respostas a essas p erguntas saberem os se a
dem ocracia b rasileira tem algo de singular.

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In s t it u c io n a l iz a o p o l t ic a ( c o m e n t r io c r t ic o )

Fbio Wanderley Reis

Ao aceitar o convite da A npocs para atuar com o com entador


do trabalho de Fernando L im o ngi, no sabia que eu prprio seria
tem a destacado do trabalho. A situao envolve certo desco nfor
to pessoal. M as, pensando bem , no h razo para no ver com
bons olhos a op o rtun idade de confronto de posies e idias que
dela resulta, em b o ra a cultura das cincias sociais brasileiras se
m ostre avessa ao debate.
O texto de L im ongi que vai publicado neste volum e a
reform ulao de um a prim eira verso bem m ais longa, que me
coube discutir em reunio prom ovida pela Anpocs com o parte do
projeto que se fecha com a publicao do volum e. Possivelm ente
em algum a m edida com o consequncia dos meus com entrios de
viva voz, na verso final (que , de fato, a terceira, pois houve um a
segunda verso que me foi rem etida com o sendo a definitiva e
sobre a qual trabalhei longam ente na redao desta resposta) o
enxugam ento do texto resultou em substancial reduo do espao
158 F B IO W A N D E R I.E Y RUIS

que me era dedicado. N o obstante, vou seguir aqui o m esm o


procedim ento adotado na reunio m encionada: os com entrios se
referiro sobretudo aos m eus prprios trabalhos, recusando meu
casam ento com B olivar Lam ounier que Lim ongi prom ove c que
lhe perm ite deslocar-se da referncia seletiva a passagens de um ou
de outro para enunciados de m aior alcance em que a crtica
socializada e estendida a am bos (na form a final, alis, o artifcio
redunda o m ais das vezes em criticar textos de Lam ounier e p reten
der que a c rtic a se ap lica tam bm a m im , tratan d o -se com
frequncia de enunciados rom budos em que no chego a reencon
trar as idias de Lam ounier que conheo, quanto m ais os m atizes
das m inhas prprias idias, que naturalm ente tenho m elhores ra
zes para ter presentes). A recusa do casam ento, contudo, no me
im pede de reconhecer certa afinidade de perspectivas com B olivar
Lam ounier. D a me parecer que boa parte do que tenho a dizer seja
tam bm relevante para as crticas que lhe so dirigidas, apesar de
que ele possa certam ente dispensar a m inha ajuda.
A sucesso de verses do texto cria, porm , um problem a de
m aior relevncia. O corre que elas so cada vez m enos afirm ativas
quanto disposio crtica que Lim ongi exibe a respeito dos traba
lhos discutidos. A consequncia m ais im portante disso se d naqui
lo que diferencia as duas ltim as verses. E nquanto os dois textos
so praticam ente idnticos em sua quase totalidade, h um ponto
crucial em que eles contrastam m arcadam ente. A segunda verso
se fecha com o convite (reiterado especialm ente na primeira) a que
se estude com o a dem ocracia brasileira funciona efetivam ente e
com a afirm ao categrica de que isso im plica abandonar a ptica
da institucionalizao poltica. J a terceira, aqui publicada, con
clui com a afirm ao de que a literatura sobre a institucionaliza
o poltica gerou um a agenda significativa de pesquisas, acom pa
nhada pela idia de que ainda falta cum prir adequadam ente essa
agen da no plano do trabalho em prico e. pelo convite im plcito a
que se trate de execut-la.
In stitu c io n a liz a o p o ltic a (c o m e n t rio c rtic o ) 159

O leitor talvez estranhe que eu com ece por me referir s


diferen tes verses. Im agino que a expectativa, de acordo com as
prticas usuais, seja a de que eu me atenh a verso final. M as
estou diante de um a situao peculiar. A lm do fato de ter tido
de co m en tar o ralm ente a prim eira verso e recebido com o defin i
tiva a segunda para elabo rar o presente com entrio escrito, as
objees que tenho a fazer ao trabalho de L m ong referem -se
inco nsistncia de sua disposio crtica quanto perspectiva de
desenvolvim ento poltico c institucionalizao, disposio que su b
siste, m esm o na verso final, no tom claram ente negativo que
perm eia a ap resentao do m aterial exam inado. O ra, que m elhor
argum ento posso ter quanto a essa inco nsistn cia do que o fato
de que o prprio L im o n gi extrai concluses to nitidam ente con
trastantes do arrazoado idntico constante das duas ltim as ver
ses? A reviravolta dram tica nas concluses me leva, na verd a
de, a no saber m ais qual de fato a posio de L im ongi, o que
que ele efetivam en te trata de dizer-nos.
D ada a situ ao pro duzida, o que decidi fazer tom ar
L im ongi a srio: vou dialo gar com o L im ongi que pretende ter
crticas im portantes ao recurso s noes de desenvolvim ento
poltico e institucio n alizao e que se atreve a enun ciar suas crti
cas. Isso significa que o texto que se segue , com pequenas
alteraes que se im puseram , o m esm o que redigi com o com en
trio segun da verso. Se o feitor, ou talvez o p r prio Lim ongi,
contestar a p rop riedade desse procedim ento com a alegao de
que a posio deste, atravs das confuses do texto, na verdade
a que se exp ressa na viso da noo de institucionalizao com o
instrum ento terico capaz de engendrar um a agen da de pesquisa
sign ificativa, ento no me restar (com breve reclam ao a res
peito das con fu s es...) seno co n co rdar com a exo rtao de
L im ongi no sentido de que se pesquise m ais - e convid-lo a que
se junte ao esforo, com sua ap tido para a p esquisa em prica.
D e toda form a, a discusso que fao certam ente oportuna diante
160 F ISIO W a n d r r l h y R e is

do fato de que as vicissitudes do tem a do desenvolvim ento p o l


tico representam (com o abandono da aposta bsica co ntida na
p erspectiva corresp on den te em favor, por exem plo, da recente
literatu ra sobre transies) exem plo destacado do efeito n ega
tivo dos m odism os que tendem a m arcar o trabalho no cam po da
cin cia p oltica e das cincias sociais em geral.

Um trao saliente do trabalho de L im ongi consiste em que


a extensssim a bibliografia que acom panha o texto no de fato
utilizada seno em parte bem reduzida, o que sem dvida certo
m esm o com refern cia aos autores em que ele decide concentrar
a ateno, justam en te B olvar L am ounier e eu prprio. O ra, a
seletividade assim exercida se traduz em lacunas indesculpveis
n um a avaliao m arcada pelo nim o crtico e negativo que per
passa o texto.
M inha objeo principal ao trabalho a de que os recursos
an alticos por ele trazidos discusso ficam claram ente aqum
da com plexidade dos problem as tericos e conceituais que a te
m tica geral envolve e da riqueza dos dados em pricos exam ina
dos na literatu ra discutida. O resultado que a leitura realizada
por L im o n gi do m aterial disponvel no s seletiva, m as tam
bm m uito tosca, carregan do-se de equvocos srios e, por vezes,
banais ao ponto de colo car prova a p acincia do leito r info rm a
do, que dizer da dos autores com entados. Lim ongi se em penha
em reduzir o m aterial a duas ou trs posies ou idias (que se
enunciavam de m aneira m ais insistente e clara na verso inicial
do trabalho, mas que esto presentes com suficiente clareza na
verso final), apresen tadas com o sendo as posies que d efen de
mos L am ounier e eu. (1) Em prim eiro lugar, denuncia-se o recur
so perspectiva de desenvolvim ento poltico, que destaca a no
In stitu c io n a liz a o p o l t ic a (c o m e n t r i o c r t ic o ) 161

o de institucio n alizao poltica, vistas am bas por L im ongi no


apenas com o co rrespondendo a algo dmod , mas tam bm com o
levando a um indevido pessim ism o e com o problem ticas no que
se refere traduo em term os de questes em pricas. (2) Em
segundo lugar, a dinm ica poltica do B rasil seria erroneam ente
interpretada em term os de continuidades , com o a continuao
indefinida do pretorianism o e de deficincias correlatas, incluin
do aquelas que dizem respeito ao sistem a partidrio. (3) F in al
m ente, haveria a im prpria viso do eleitorado b rasileiro com o
deficiente (no racional, no ideolgico), o que se ligaria com a
idia, tam bm errnea ou indevidam ente p essim ista, de que a
d em o cracia no possvel no Brasil.
A meu juzo, as crticas de lim o n g i em conexo com esses
pontos sem dvida no fazem justia a B olivar Lam ounier. Dc
todo m odo, eu prprio definitivam ente no me reconheo nelas.
V ejam os com o se pode lid ar com elas, com eando pela postura
geral que se traduz nas lacunas an teriorm en te referidas. Tais la
cunas incluem :

1. O fato de que L im ongi ignora sobranceiram ente as d is


cusses de natureza terica que desenvolvi em diferentes pub li
caes e que, no m eu prprio entendim ento, inform am de m a
neira decisiva os trabalhos sobre tem as especficos e as pesquisas
em pricas que realizei. A lis, o que se encontra de tentativa de
enquadram ento m ais am plo dos fragm entos que L im ongi se de
dica a c ritic a r resu m e-se em afirm ar a in flu n cia de Sam uel
H untington e em lig-la, bem com o id ia de desenvolvim ento
poltico utilizad a por alguns de ns, com nada m enos do que o
am biente intelectual produzido pela in flu n cia de T alcott Parsons
sobre a sociologia norte-am ericana do p s-gu erra1. D e qualquer

1. S era m o s, a ssim , n ad a m ais q u e p arso n ian o s. O in tere sse d esse tipo de


carac teriz a o se p o d e aq u ilatar q u an d o se p o n d era que, em co m en trio na
162 F B I O W a n d e r . f . y R f . ts

fo rm a, o leito r que tenha tom ado conhecim ento, por exem plo, do
artigo de m uitos anos atrs (Reis, 1974b) em que procuro elab o
rar um a teoria de desenvolvim ento po ltico capaz de ir alm das
canduras e do etnocentrism o da literatura n orte-am ericana sobre
o tem a e de realizar a articulao dos aspecto s estru tu rais ,
p sicossociolgicos e institucionais relevantes no encontrar em
L im ongi qualquer tentativa de confrontar-se com esse esforo e
de apontar o que h nele de insuficiente ou equivocado, em bora
o artigo conste da b ib lio grafia e sejam m esm o tom adas dele al
gum as p assagen s relativas a estdios , com o se isso esgotasse o
assunto. Saliento que as form ulaes do artigo, em vez d a co n
traposio sim plista entre a poltica dos pases desenvolvidos e a
dos subdesenvolvidos, resultam num instrum en tal analtico que,
co ntra certas sugestes m ais ou m enos explcitas de L im ongi,
p ode aplicar-se criticam en te (e aplicado) aos prprios p ases
econom icam ente desenvolvidos - e que a avaliao da condio
b rasileira, em vez de co rrespo nder s prem issas nunca d iscu ti
d as de que fala L im o ngi, se d com recurso a argum entos labo
riosam ente form ulados luz desse instrum ental. Talvez m e seja
perm itido destacar ainda que o ponto central do artigo gira em
torno da idia de m ecanism os de m ercado que se afirm am em
escala cada vez m ais abrangente, num jogo em que se tem articu-

im p ren sa ao livro o rg an izad o p o r B ern ard o S o rj e M aria H erm n ia T avares


de A lm e id a (198 3), W ilso n M artin s se sen tiu vo n tad e para d esq u alificar
sem m ais a m in h a c o lab o ra o (que se d irig ia a algu n s d o s m esm o s tem as
d isc u tid o s p o r L im o n gi) p o r co n sid er-la ex cessivam en te m arxista. C ab e
n o tar ain d a a fo rm a p ela q u al L im o n gi, ap o n tan d o asp ecto s d isc u tv e is de
certas an lises lig a d as p ersp ectiv a de d esen v o lv im en to p o ltico (po r exem
plo, a n fa se d e H u n tin g to n no grau de go v ern o , em co n traste co m a
qu esto d e m aio r o u m en o r d em o crac ia), n o s p arece p reten d er q u e tais
asp ecto s c arac teriz ariam a p ersp ectiv a co m o tal, m as tam b m sugere ta cita
m en te qu e o s au to res b rasileiro s co m en tad o s co m p artilh am a viso ap o n
tad a, sem se d a r ao trab alh o d e d o cu m en tar a su gesto p o r refern cia aos
n o sso s textos.
I n stitu c io n a liz a o p o l t ic a (c o m e n t r io c r t ic o ) 163

ladam ente integrao e individualizao: a lgica do processo


nele caracterizado levava, assim , j h m uitos anos, a dar nfase
percepo dos E stados nacionais com o focos especiais de adscrio
e solidariedade p articularstica e a conceber, de m aneira afim aos
desafios co rren tes do processo de globalizao, a tarefa de co ns
truo institucio nal capaz de produzir num m arco p lanetrio as
form as de solidariedade requeridas pela atividade de agentes sol
tos e autnom os.
2. O fato de que no h tam pouco qualquer tentativa de
avaliar os dados apresentados e as discusses deles realizadas em
diferen tes trabalhos que so supostam ente objeto d a ateno de
Lim ongi. D iante da evidente - com o cham -la? - falta de gosto
de Lim ongi pela reflexo terica e das recom endaes de sabor
em pirista que m arcam seu texto, essa deficin cia especialm ente
estranha. A estran heza se aplica particularm ente ao que se refere
discusso sobre as caractersticas do eleitorado brasileiro, tendo
em vista a im po rtncia que assum em na avaliao de L im ongi e a
abundncia dos dados discutidos e analisados em diversos textos
po r ele citados. A s consequncias podem ser apreciadas por refe
rncia a dois exem plos.

O prim eiro diz respeito ao tratam ento dado ao volum e O.r


partidos e o regi/ve (Reis, 1978), que representa o produto final de
extenso esforo de pesquisa em colaborao (em que estivem os
envolvidos Bolivar Lam ounier, O lavo B rasil de I.im a Junior, H lgio
T rindade, Ju d so n de C ew e eu prprio) e no qual se analisam
m inuciosam ente dados procedentes de cidades de quatro d iferen
tes E stados do pas. L im ongi v nele o m ais am bicioso dos
estudos eleitorais levados a cabo no perodo . No entanto, sua
discusso restrin ge-se a transcrever repetidam ente a apresentao
do volum e, de algum as pginas, e a reproduzir um par de breves
p assagen s de um dos textos de m in h a auto ria nele includos,
p assagens estas vistas com o adequadas para corro bo rar suas pr
164 F b i o W a n d e r l f .y R e is

prias teses. E specialm ente revelador o fato de que sua estrat


gia se dispensa at m esm o de qualquer exam e d a concluso do
volum e, redigida por m im , na qual trato de m obilizar certa ap are
lhagem co n c e itu ai p ara d ar conta de m an eira in te g ra d a das
constataes das diversas anlises de m aterial em prico nele co n ti
das e para tentar ap reen der num esquem a abrangente a lgica
geral do processo eleito ral brasileiro - mas que L im ongi prefere
(in justifcadam ente, se com isto pretende in d icar a ausncia de
refern cia aos dados) desqualificar com o de cunho m ais p ro
priam ente terico em breve referncia de rodap, e pronto2.

2. N o te-se q u e o esq u e m a g e ra l que extraio das v erifica es d o v o lu m e foi


p o r m im utilizad o , co m ce rto s refin am en to s, em o u tra p ub licao tam b m
citad a p o r L im o n gi (R eis, 1983), o que no aju d a a im p ed ir qu e ele seja
sim p lesm e n te ig n o rad o . A p ro veito p ara a d v e rtir p ara algu n s p o rm en o re s
que revelam o p o u co cu id ad o p o sto p o r L im o n gi no p ro cessam en to do
m ate rial re v isad o (e q u e na verdade ch eg ariam a ser d esfru tveis, n o fo sse
ce rta feio d esagrad v el de qu e o p ro ced im en to en vo lv id o se rev este). D e
um lado, a m an eira co m o L im o n gi tran screv e um a d as p assagen s q u e m en
cio n o acim a red u n d a p u ra e sim p lesm en te em inverter , sem m ais, as in ten
es ev id e n tes d a an lise feita: en q u an to falo da sen sib ilid ad e do e le ito r
p o ssv el a fin id ad e en tre as lin h as q u e sep aram um PT B e um a U D N , de
um lado, um M D B c u m a A ren a, de o u tro co m o exem p lo d e co n stata es
positivas a re sp eito d ele, qu e p erm item refu tar em bases slidas a h ip tese
qu e p reten d a ver o s seto res p o p ulares do eleito rad o urb an o b rasileiro co m o
um aglo m erad o a m o rfo e m an ip u lv e l (Reis, 1978, p. 287), a citao feita
p o r L im o n gi tran sfo rm a m in h a afirm ao na d e q u e d u ran te a d em o crac ia
p o p u lista, as p erc ep es d o s eleito res p erm itiam to-somente tra ar as linh as
qu e sep a ra m um PTB e um a U D N (grifo m eu ). D e o u tro lad o , essa
m esm a p assagem se g u id a d e n ota de ro dap em que, a p ro p sito da
re fer n c ia q u e fao, em outro texto, a um a form a sin g e la de b ip artid arism o
la te n te q u e m a rc a ria a co n sc i n c ia p o p u lar, L im o n gi o b serv a: sig n ifi
cativo q u e o p rin c ip a l p artid o do p ero do , o PSD , n o figure na lista . O ra,
o co rre q u e no ap en as a p assagem d e o n d e ex trad a a citao (R eis, 1985,
p. 27) n o se re fere ex clu siv a ou esp ecificam en te ao p ero d o d e 1945/64,
co m o tam p o u co h n ela, o u no artig o co m o u m todo , q u alq u e r lista de
p artid o s da q u al o P SD p u d esse ser exclu do , e sim p lesm en te n o h co m o
sa b e r do q u e qu e L im o n gi est falando. U m esfo r o g e n ero so d e em p atia
In stitu c io n a liz a o po l tic a (c o m e n t r i o c r t ic o ) 165

O segundo exem plo se tem com o uso feito de artigo de


m inha auto ria em colaborao com M nica M ata M achado de
C astro (Reis & C astro, 1992). Pois esse artigo no apenas retom a
o p ro blem a geral da lgica do processo eleitoral brasileiro luz
de dados em que se com binam variveis estruturais, de in fo rm a
o e de o pinio (o que j era o caso no livro de 1978), mas tem
tam bm de p articu lar o ineditism o de trabalhar comparativamente
dados relativos s eleies de 1982 e provenientes de nada m e
nos de sete capitais do pas, alm de dados de algum as regies do
interior, e de tratar m eticulosam ente de buscar a constncia e a
variao de padres nos diferentes contextos assim observados,
com esp ecial ateno p ara o p apel dos asp ecto s de natureza
cognitiva que so, naturalm ente, cruciais para o problem a das
d eficin cia s ap o n tad as no eleito rad o c que tanto in d isp em
L im ongi. Pois bem : o processam ento que faz do artigo nosso
avaliado r no vai alm de tom ar dele trs palavras (alheam ento,
d efern cia e co n fo rm ism o ), citadas com o m era corroborao de
m inha viso negativa do eleitorado. particularm en te interes
sante ob servar que na passagem em que ocorrem as expresses
citadas estou exatam ente questionando a concepo que destaca
deficincias do eleitorado po pular e m e indagando sobre os mati
zes que certo aspecto dos dados sugere com o sendo necessrio
intro duzir a respeito, questionam ento que se desdobra no em pe
nho de relacionar esse aspecto com outros dos m esm os dados e
com os dados discutidos no livro de 1978. N aturalm ente, do
esforo de an lise em preendido em am bos os trabalhos brotam

p erm ite im a g in a r qu e L im o n gi esteja to m an d o a re fer n c ia de 1978 sen


sib ilid ad e do e le ito r s lin h as que sep aram um PTB e um a TJDN (que
n atu ralm en te no tem p o r qu e ser lid a co m o en vo lven do a su p o sio de
qu e o P SD n o ex istia ) co m o p resum ida m an ifestao d o b ip artid arism o
la te n te m en cio n ad o no texto de 1985. V o ltarei a d ian te so b re o tem a geral
de eleito res e p artid o s.
166 F b io W a n d e r l e y R e is

argumentos, e argum entos empiricamente fundados , que L im ongi opta


p or ignorar - e com o se, no obstante a pletora de dados
produzidos e analisados, a viso negativa ou restritiva de certas
caractersticas do eleitorado popular brasileiro fosse apenas um a
espcie de m ania, causada pelo p essim ism o supostam ente in e
rente perspectiva dc desenvolvim ento poltico.

A preciadas em term os substantivos, as deficincias tericas


de L im on gi surgem em especial naquilo que , bem claram ente, o
ponto crucial de sua perspectiva, apesar das vacilaes indicadas:
a p o stu ra assum ida a respeito do papel a ser atribudo idia
cen tral de institucionalizao e, por co nseqncia, noo de
desenvo lvim en to poltico. A firm ando a necessidade de que se
estud e com o a dem o cracia brasileira funciona efetivam ente,
co isa que supostam ente seria im pedida pela agenda im pr pria
que decorreria da refern cia idia de institucionalizao, L im ongi
ch ega a susten tar - este era m esm o, com o assinalei, o fecho de
ouro da segun da verso de seu texto - que esse estudo im plica
abando nar a ptica da institucionalizao po ltica .
E ssa posio, que surpreende p ela fo rm a cndida em que
se chegou a apresentar, tem consequncias form idveis, das quais
a m udana nas co ncluses de L im ongi parece indicar que ele
com eou a se dar conta. Pois ela redunda em desqu alificar num
gesto im p acien te todo o com plicado p rob lem a das relaes en
tre teoria e prtica na poltica, com desdobram entos inevitveis,
n aturalm en te, para a questo de com o se haver de entender e
co nduzir o trabalho de investigao em prica. Tom em os o traba
lho em prico do pr prio L im on gi, que tem estudado, por exem
plo, as relaes entre os poderes E xecutivo e Legislativo no B ra
sil: por que ser que Lim ongi decidiu fazer disso um tem a de
In stitu c io n a liz a o po l tic a (c o m e n t r i o c r t ic o ) 167

in v estigao ?3 D e duas, um a: ou se trata de um jogo ftil em


que ele se en tretm ou L im on gi v nas relaes entre o p resi
dente da R epb lica e o C ongresso um problem a prtico im p or
tante. M esm o na h ip tese de que o prprio Lim ongi en ten da o
que faz com o m ero jogo, que poderia em princpio ser jogado
com qualquer outro tem a que lhe desse n a veneta (caso em que
d ifcil im agin ar que lhe ocorressem boas pergun tas a fazer a
seus dados, ou que pudesse orientar-se aprop riadam en te, em g e
ral, no trabalho em prico), o interesse do que ele venha a ter a
dizer-n os a respeito depende crucialm en te d a im po rtncia do
pro blem a que aquelas relaes representam para ns com o p ro
blem a prtico - o que rem ete inexoravelm ente concepo de
um a fo rm a adequada ou b o a de se darem tais relaes e, ao
cabo, a um a co n cepo doutrinria da d em ocracia e de seu for
m ato institucion al. O ra, se a concepo da boa polity ou (para
falar com o H aberm as) do estado an tecipado correspondente
sociedade d em ocraticam en te in stitucio n alizada em term os ade
quados , assim , sim plesm ente indispensvel a um a cincia da
p o ltica que p retenda fazer sentido, com o ab rir m o de tratar de
refletir sobre o processo que eventualm ente leva a ela e sobre as

3. N o te-se, a resp eito , o fato do que tam b m B o liv ar L am o u n ie r tem se d e d i


cad o , em an o s recen tes, a re aliz a r estud o s em p ric o s sob re o C o n gresso
N acio n al e o u tro s asp ecto s d a tem tica p o ltico -in stitu cio n al d o p as (veja-
se, p o r ex em p lo , L a m o u n ie r & S o u z a , 1991): p o r q u e as p esq u isas de
L im o n gi p o d em se r vistas co m o sign ifican d o o estu d o do fun cio n am en to
e fetiv o d a d e m o c ra c ia atu a lm e n te ex iste n te e n o as de L am o u n ier? A lis,
o m esm o se a p lic a , n atu ralm en te, ao co n ju n to de n o sso s estu d o s sob re o
p ro cesso eleito ra l: o fato d e qu e boa p arte d eles ten h a sid o re alizad a d u
ra n te o re g im e a u to rit rio est lo n g e de ju stific ar a p resun o d e qu e sejam
irrelev an tes ag o ra , e p o ssvel lem b rar que m eu texto com M n ic a M . M .
de C astro citad o acim a se refere s elei es d e 1982, q u an d o v rio s dos
p artid o s atu ais j co m p u n h am o qu ad ro partidrio.
168 F iiio W a n d e r l e y R e is

m an eiras pelas quais poderem os talvez interferir b en ignam en te


nesse p rocesso?
Por certo, L im ongi tem todo o direito de no go star desta
o u daquela fo rm a esp ecfica de co nceber o processo de desen
volvim ento po ltico - assim com o eu prprio no gosto de m ui
tos dos traos esp ecficos da literatura sobre desenvolvim ento
p oltico pro duzida nos an o s 60 e incio dos 70 (incluindo asp ec
tos salientes do trabalho de H untington, cujas inconsistncias
so alvo freqen te de crtica em m eus textos4), o que acredito
transp area bastante nididam ente no em penho de superao das
dificuldades dessa literatu ra que m arca o m eu prprio esforo
quanto ao assunto. M as, ao desqualificar o tem a do desenvolvi
m ento po ltico com o tal e a idia correlata de institucionalizao
no sentido em que esta surge em conexo com ele, L im ongi, em
busca de um slido em pirism o, condena sim plesm ente irrele
vn cia equivocada to da um a tradio m ilenar de reflexo so b re a
poltica, a prp ria teoria da dem ocracia e a busca contem pornea
de form as adequadas de co n stru-la e institucion aliz-la (farem os
d em o cracia fo rm al? substantiva ? d em o cracia d elib erativa,
frum ? algo m ais afim ao espontanesm o do m ercado? dem o cra
cia representativa? com quais m ecanism os de accountability, e com o
os com patibilizarem os com o desiderato de eficincia governativa?),
alm de disciplinas inteiras que vm se desenvolvendo h algu
m as dcadas (com o a cham ada teoria da escolha so cial, com
seu contedo no rm ativo ), dos vrios esforos de im plantar um

4. A p ro p sito , cab e an o tar de p assagem qu e a le itu ra d e H u n tin gto n feita


p o r L im o n g i n o est ise n ta d e g ritan te s im p ro p ried ad es, co m o a a trib u i
o a ele d a id eia d e qu e a estab ilid ad e p o ltica s p o ssvel sob o a u to rita
rism o. Sem falar d e o u tras co n fu s es a resp eito de estab ilid ad e so b d em o
crac ia e sob a u to ritarism o q u e so claram en te de L im o n gi, ap esar d e a tr i
b u d as a L am o u n ier.
In stitu c io n a liz a o po l tic a (c o m e n t r i o c r t ic o ) |69

novo institucio n alism o -' etc. etc. Sem falar de que se co lo ca em


confronto at com seu m estre e parceiro snior em vrios traba
lhos, o nosso A dam P rzew orski, que, afinal, tem estado s voltas
(Przew orski, 1995; Przew orski et a , 1995) com o problem a das
condies de consolidao e durabilidade das dem ocracias e com
o papel das instituies no processo correspondente. N a verdade,
talvez o contra-exem plo m ais notvel na cincia poltica recente
seja a literatu ra sobre transies, a qual, fechando os olhos
p ara a literatu ra anterior sobre desenvolvim ento poltico e ab d i
cando do atrevim en to terico que caracterizo u esta ltim a, viu-se
co nden ada a perseguir resfolegantem ente as conjunturas cam b i
antes, em sucessivas descries teoricam ente m opes da im p lan
tao dos auto ritarism os, de sua dinm ica, dos processos de ab er
tura, das transies dem ocracia, da consolidao dem ocrtica...
e D eus queira que no tenha de com ear de novo, se sobreviver
correria.
O que as deficincias da literatura sobre transies indicam
com clareza a n ecessidade de tem atizar o prprio fluxo em que
se do tais oscilaes e p rocurar entender, se possvel, a lgica do
processo com o tal que a tem lugar. Sem dvida, ao nos deslocar
m os para esse plano, sobretudo com a difcil articulao entre o
analtico e o p rtico ou norm ativo que a se im pe, as dificu ld a
des para o estab elecim ento de am arras em pricas adequadas para
o trabalho se tornam bem m aiores do que as deparadas no m ero
em penho descritivo com respeito a este ou aquele aspecto esp ec
fico de certo regim e autoritrio - ou ao funcionam ento efetivo

5. E x e m p lo d e p artic u la r in teresse se tem co m o trabalho re cen te d e D ouglas


C. N o rth e co lab o rad o res, que, ap e sa r da refern cia ltim a s c o n d i es de
bom d ese m p en h o eco n m ico , tem d e p artic u la r a n o tvel p ro x im id ad e,
p ela n fa se no p ap el do d ese n v o lv im en to de in stitu i e s e n o rm a s no
p la n o p o ltico , co m a literatu ra esp ec fica d e d ese n v o lv im en to p o ltico (veja-
se N o rth , 1996).
170 F B I O W a n d r r .e y R f. i s

desta o u daquela dem ocracia. M as no h qualquer razo para


p resum ir que estarem os m elhor renunciando a fazer frente aos
desafios im po rtan tes e refluindo para um em pirism o estpido,
que eventualm ente constata a existncia ou inexistncia de de
m ocracia de acordo com indicadores de algum tipo e no enxer
ga m ais qualquer problem a.
H claros equvocos, contudo, envolvidos na cobrana de
am arrao em p rica que faz Lim ongi quanto ao estudo de p ro
cessos de m ais longo prazo em que as idias de desenvolvim ento
e institucionalizao estejam envolvidas. Em prim eiro lugar, se a
institucio nalizao defin id a em term os q u e rem etem interiori-
zao efetiva de norm as dem ocrticas pelos m em bros de um a
co letividade dada, as quais passam a sustentar o processam ento
regular dos problem as do dia-a-dia, no h por que pretender
que no se possa ter acesso a dados em pricos pertinentes, com o
os num erosos estudos de cultura po ltica dem onstram . Por cer
to, existe a p ossibilidade, discutida tam bm por Przew orski re
centem ente (Przew orski, 1995), de que se venha a ter concatenao
p recria entre a im plantao form al das norm as, de um lado (ou
m esm o sua eventual assim ilao m ais extensa e inten sa pelos
m em bros da coletividade, acrescento eu) e, de outro, os equil-
brios espontneos que resultam do jogo dos agentes em b usca de
seus interesses. A considerao dessa possib ilidade (que, no caso
de Przew orski, esb arra em dificuldades pela aposta excessiva na
dim enso co rrespo nden te aos interesses) representa um a im po r
tante fo rm a de se enriquecer e dar m aior consistncia prpria
noo de institucionalizao, contra certo idealism o edificante de
m uito da literatura que se vale da idia de cultura poltica. M as
bem claro que tem os um problem a da m aior im p o rtn cia na
questo de com o o bter o acoplam ento bem -sucedido entre as
no rm as e o substrato realista dos interesses, ou com o ob ter a
institucio nalizao no sentido do estabelecim ento de parmetros
normativos eficazes para o prprio jogo dos interesses - problem a
I n st it u c io n a liz a o po l tic a (c o m e n t r i o c r t ic o ) 171

p ara o qual estaram os cegos se prevalecesse a perspectiva n ega


tiva de L im ongi a respeito do recurso idia de institucio n aliza
o. De outro lado, a po ssibilidade de nos valerm os de dados
em p rico s capazes de ilum inar os m ecanism os em jogo nesta
form ulao m ais sofisticada do problem a se dem onstra com a l
gun s dados brasileiros que eu prprio venho analisando no m o
mento, nos quais se eviden cia o im portante papel exercido por
fatores cognitivos, e pelo conseqente realism o na definio das
situaes, sobre a po ssibilidade de que as norm as, m esm o co n
vencio nalm ente assim iladas, venham a ter sustada, cm benefcio
do clculo de interesses, sua operao efetiva6.
M as h outros equvocos quanto questo das relaes en
tre teoria, entendida em term os genricos, e dados em pricos. Eles
se referem ao fato de que, ao contrrio do que d a entender a
p o sio que deriva do torto arsen al te rico -m eto do l gico de
L im ongi, no h por que pretender que qualquer enunciado ou
conjunto de enunciados deva ter, numa cincia social de boa qua
lidade, traduo im ediata em term os de verificao em prica. Essa
posio envolve o desconhecim ento do com plexo m apa do traba
lho em cincias sociais cuja descrio encontram os, por exem plo,
no clssico de H ans Z etterberg sobre Teoria e verificao em sociologia

6. T rata -se d e d ad o s (in fe liz m en te a in d a no p u b lic ad o s) p ro d u zid o s p elo


p ro je to P acto S o c ia l e D em o c racia no B rasil, ex ecu tad o p elo a u to r em
co lab o ra o com M o n ic a M ata M ach ad o de C astro, E d g ar M ag alh es, A n
tn io A u gu sto P ra te s c M alo ri P o m p e n n aye r. E les revelam cjue, em am o s
tras d e ca te g o ria s d iv ersas d a p o p u lao b ra sile ira , n veis m ais alto s dc
in fo rm a o e so fistica o se ach am asso ciad o s, em c o n d i es n o rm ais,
com m a io r p ro p en so ao co m p o rtam en to o rien tad o p o r n o rm as ou v alo
res so lid rio s o u c v ic o s; co n tu d o , n a o c o rr n c ia d e c irc u n st n c ia s qu e
ev id en ciem o c ar te r in cuo ou in efic az da p o stu ra c v ic a , q u an to m aio res
a in fo rm a o e a so fisticao , tanto m aio r a p ro p en so a su b stitu ir a p o s
tura cvica p ela d isp o si o d efesa d esem b araad a ou cn ica do in teresse
p rp rio .
172 F B I O W a n d e r i .b y REIS

(Z etterberg, 1954): h taxonom ias (esquem as conceituais, lingua


gen s), cujo teste o valor heurstico e que trabalham com defin i
es e ensejam diagnsticos, e h teorias em sentido estrito,
que pro piciam diretam ente explicaes e se com pem de propo
sies afirm ativas que so, elas sim, passveis propriam ente de veri
ficao em prica - e h, naturalm ente, a freqente m escla de m ui
tas dessas categorias estilizadas em qualquer exem plo concreto de
trabalho dos especialistas. O que pretendo ponderar com essas
evocaes banais apenas que muito do trabalho de teorizao a
respeito de desenvolvim ento poltico e categorias correlatas (como
de qualquer rea tem tica) envolve legitim am ente o trabalho de
esclarecim ento conceituai com pretenses fecundidade heurstica
e capacidade de orientar o trabalho propriam ente proposicional
quanto a dim enses m ais especficas dos problem as pertinentes.
O resultado, espera de um a eventual consolidao mais am pla e
definitiva de qualquer rea dada de problem as (se que cabe
efetivam ente contar com essa consolidao nas cincias sociais...),
ser um cam po com posto, sem dvida, de aspectos carentes de
verificao, mas que, no m elhor dos casos, ajudam a conform ar
um espao em que se integram coerentemente aspectos que so o b je
to de verificao. Proponho m odestam ente que meu prprio tra
balho representa um exem plo positivo com respeito ao desiderato
a contido, articulando o esforo de esclarecim ento conceituai do
tem a do desenvolvim ento poltico (ele m esm o fundado em elabo
radas discusses de tem as de teoria poltica geral e de epistem olo-
gia das cincias sociais - ver, por exem plo, Reis, 1984) com o
diagnstico interpretativo da evoluo poltica brasileira e com o
estudo em prico de aspectos especficos da atualidade poltica do
pas, especialm ente do processo eleitoral, que se articulam de m a
neira coerente com as definies e interpretaes form uladas. E
explicito o desafio de que Lim ongi, em vez de aflorar os textos
correspondentes com certo tom aborrecido, enfrente de fato os
argum entos que neles so expostos.
In s t it u c io n a l i z a o p o l tic a (c o m e n t r i o c r t ic o ) 1 73

H ain da outro aspecto do descontentam ento de L im ongi


quanto idia de institucion alizao e as supostas conseqncias
da adeso a ela que cabe tratar neste ponto. R efiro-m e insatisfa
o com a constatao de continuidades , especialm ente a idia
do p reto rian ism o visto com o um a condio de prolongada insta
bilidade poltica, o paradoxo da instabilidade p erm anente , na
exp resso tom ada por ele de B o livar Lam ounier. V ale lem brar,
p ara com ear, que m inha posio insistentem en te crtica com
respeito a certa perspectiva essen cialista que p retende ver um a
m esm a cultura p o ltica (ibrica, autoritria) com o caracterstica
perm anente do B rasil, e o que q uer que m eus trabalhos apontem
de aspectos de continuidade, com o o pretorianism o da vida pol
tica b rasileira neste sculo, se d num quadro em que fatores
estruturais e de psicologia coletiva se articulam de m aneira din
m ic a e c a m b ia n te . Isso p o sto , v o lte m o s a in d a u m a vez a
Przew orski, que prope que se en ten da a dem ocracia com o um
eq uilb rio , a o co rrer com o resultado da operao de m ecanis
mos autom ticos ou self-enforcing correspondentes ao jogo esp o n
tneo dos interesses: com o vim os acim a, um a indagao im po r
tante que em erge da discusso de P rzew orski, seja qual for a
qualidade da resposta que lhe d ele prprio, a de com o esse
aspecto da d em o cracia v ir a articular-se com o das norm as e
instituies. O ra, se possvel falar de um a situao de equilbrio
p ro duzida objetivam ente pelo jogo dos interesses com respeito
dem o cracia consolidada, em que com freqncia se tende a su
por a im p o rtn cia das norm as, por que razo no poderem os
falar do m esm o equilb rio objetivo em correspo ndncia com a
falta de co n so lidao da dem ocracia, ou em situaes em que
sup ostam en te as n o rm as no chegaram a enraizar-se? E esta,
n aturalm en te, a intuio envolvida na idia de pretorianism o: a
de um a espcie de crculo vicioso em que a busca do interesse
prprio por parte dos agentes sociopolticos se d na ausncia de
regras capazes de op erar efetivam ente e inviabiliza, com sua lgi
174 F b io W a n d h r i .h y R e is

ca, o prprio enraizam ento efetivo das regras e instituies, fa


zendo que a im plantao do bom equilbrio da dem ocracia de
penda da ruptura do perverso equilbrio pretoriano. A p esar de
torcer o nariz para ela, Lim ongi no chega a dizer com clareza
qual o problem a com essa intuio, ou com a idia de que a
dinm ica poltica pode assum ir a form a de um p an tan al em
que se chapin ha sem se co nseguir realm ente avanar em termos de
enquadramento institucional efetivo e estvel. Se tom am os o caso b rasi
leiro, no m e parece haver com o negar que essa idia se ajusta
b astante bem s oscilaes da h istria republicana do pas, com a
alternn cia secular entre quarteladas e autoritarism os, de um lado,
e perodos em que se procura co nstruir instituies dem o crti
cas, de outro. O que tem L im ongi para colo car no lugar da in tu i
o da instab ilidade p oltica duradoura? A observao de que
experim entam os ago ra vrios anos de dem ocracia... O ra, tivem os
cerca de 20 anos de dem ocracia no ps-45 - e vim o-los serem
seguidos por 21 anos de ditadura. A lm disso, perodos dem o
crticos m ais lon gos e dem ocracias que pareciam m ais firm e
m ente consolidadas em outros pases desem bocaram em desas
tres trgicos com o a aparente vitrina dem ocrtica que era o
C hile da dcada de 60, ou o form idvel xito institucio n al que
era, aos olhos de H untington, o Paquisto de A yub K han pouco
antes de sua calam itosa d erro cad a, sem falar dos problem as atuais
da dem o cracia ven ezuelana longam ente exem plar. E evidente que
isso no autoriza presum ir que a dem ocracia seja im possvel no
B rasil, e no sei de onde, em m eus textos (ou m esm o nos de
L am ounier), L im ongi ter extrado essa conseqncia, ou a tese
de que inferim os caractersticas sistm icas dos traos indivi
duais ap resentados pelos eleitores. M as igualm ente evidente
que esses fatos retiram plausibilidade idia de que se alcanar
o conhecim ento efetivo da dem ocracia brasileira (incluindo, n a
turalm en te, a questo crucial das am eaas que eventualm ente a
rondem ) atravs do estudo, por m eritrio que seja, do seu fun
I n stitu c io n a liz a o po l tic a (c o m f .n t r i o c r t ic o ) 175

cion am en to, se por isso se entencle algo que redunda no ab an


dono da preo cupao com os condicionantes com plexos de sua
institucio nalizao e eventual consolidao e atravs da su b sti
tuio da p rudente ateno para os fatos, que L im ongi v com o
p essim ism o , pela candura capaz de afirm ar, pouco depois de
se ver o aven tureirism o de um C o llo r em po lgar facilm ente o
go verno do pas com alguns truques de marketing, que, ao que
tudo indica , a dem o cratizao no representou a volta ao populis-
rao (grifo m eu).
Sem dvida, h aqui um aspecto especial a ponderar. A viso
de um prolongado equilbrio pretoriano se articula, em m eus tex
tos, com a idia de um problem a constitucional no resolvido,
que destaca a necessidade da acom odao institucional bem -suce-
dida (com o a que haveria nos pases dem ocrticos de capitalism o
avanado ou a que se acreditou haver, de m aneira diferente, nos
pases que passaram por revolues socialistas) no convvio entre
categorias e classes sociais, aps os deslocam entos e a m obiliza
o produzidos pela dinm ica do capitalism o e os processos estru
turais correlatos, com a corroso por eles realizada da estrutura
o ligrquica tradicional. E crucial, nessa perspectiva, a presena (ao
m enos subjetivam ente sentida com o tal, independentem ente de
sua efetividade objetiva nesta ou naquela circunstncia) de uma
am eaa revolucionria de cunho socialista pairando sobre as tur
bulncias do dia-a-dia, am eaa esta que certam ente m arcou o
pretorianism o de m assas de muitos decnios da histria brasi
leira recente - e banal apontar, por exem plo, o papel destacado
exercido pelas Foras A rm adas com o protagonistas daquilo que
se percebia com o a m anifestao dom stica do confronto capita-
lism o-socialism o no plano internacional. Ora, tem os recentem en
te, a respeito, novidades im portantes no cenrio internacional, em
que a intensa acelerao do processo de globalizao se associa
com os eventos espetaculares, que nos surpreenderam a todos, da
derrocada do socialism o - e se im pe, naturalm ente, a indagao
176 F b io W a n d e r l e y R e is

sobre que tipo de incidncia tem o novo quadro sobre o proble


ma constitucional tal com o definido. E bem claro, de um lado,
que a am eaa propriam ente de um a eventual revoluo socialista
dissipou-se, ao desaparecer o possvel respaldo internacional para
iniciativas que se orientassem nessa direo e ao ver-se com pro
m etido o prprio ideal socialista com o tal, sem falar do enfraque
cim ento que os m ecanism os ligados globalizao acarretam para
vrios atores sociopolticos que tinham o socialism o com o refe
rencia. Significar isso, entretanto, que esteja resolvido o problem a
cla acom odao institucional do convvio social, e que as persp ec
tivas que se abrem sejam de tranqilidade e estabilidade? A postar
nessa direo exigiria que o otim ism o de Lim ongi se transform as
se em fantasia descabelada. Pois o que tem os antes a intensifica
o perversa da atuao de fatores de desigualdade social, com
toda um a srie de seqelas negativas, em circunstncias em que se
debilita a capacidade de ao social do E stado - e em que o
desafio institucional extraordinariam ente com plicado pelo fato
de que os m ecanism os institucionais requeridos correspondem , de
um lado, escala transnacional em que operam os m ecanism os de
m ercado (e onde surge, assim , um im perioso problem a constitu
cio n al novo), mas tm nos E stados nacionais, de outro, com toda
a sua debilidade, um agente de im portncia certam ente decisiva7.

7. n esse co n texto , n atu ralm en te, qu e devem ser ap reciad o s os co m en trio s


elp tico s (c ca rre g a d o s de certa arro gn cia) qu e faz L im o n gi, ao final da
seo IV de seu texto , a resp eito de argu m en to s re alistas, co n trap o sto s
co n fu sa m en te a argu m en to s n o rm ativo s e a in stitu cio n ais, b em com o
a m en o , em n ota d e ro d ap , m in h a su gesto de 1986 a re sp eito de
lim ita d a in co rp o rao co n stitu cio n al do p o d er das Foras A rm ad as. C o n
fo rtav elm e n te in stalad o no p s-su rp resa d a d erro c ad a so cialista, fcil a
L im o n g i, co m en ig m tic a alu so ao s ru m o s do d e b a te n acio n al, d isp en sar-
se d e a rg u m e n ta r so b re as qu est es en volvidas. D e novo, co n tu d o , co n vm
c o n fro n ta r o o tim ism o ap o lo gtico d e L im o n g i com a p ru d n cia su gerid a
tan to p o r re v elad o ras ex p erin cias co rren tes, co m o a d a V en ezu ela, quanto
I n s titu c io n a liz a o p o ltic a (c o m e n t rio c rtic o ) 1 77

C oncluo com o tem a de eleitores e partidos. Para com ear,


rechao a sim plificao que aparece com certa nfase em Lim ongi
(apesar de tam bm ela suavizada em relao a enunciados mais
problem ticos da verso anterior do texto), segundo a qual se
trataria, para m im e para outros, de recorrer ao postulado da
existncia de um a relao causal entre com portam ento e atitudes
do eleitorado e o sucesso da dem ocracia, o que se liga com a
q uesto das relaes entre traos in dividuais e caractersticas
sistm icas. M eu esforo de pesquisa a respeito do com portam ento
poltico-eleitoral destacou sem pre a articulao entre fatores ou
variveis de natureza diversa, incluindo fatores estruturais com o
posio socioeconm ica e experincia urbana8, ao lado de vari
veis de opinio ou atitudinais e dando sem pre grande nfase aos
fatores de ordem cognitiva ou intelectual - e o sistem a que
trato de caracterizar com relao dinm ica poltico-eleitoral bra
sileira, apresentado sinteticam ente no esquem a anteriorm ente men-

p o r in d c io s co m o o qu e sc tem com a p o sio m an ifestad a, ain d a cm abril


d e 1994, p elo alm ira n te M rio C sar F lores, m in istro -ch efe da S ecretaria
de A ssu n to s E stratgico s cio g o v ern o Itam ar F ranco, no F rum N acio n al
o rg an iz a d o p o r Jo o P au lo d o s R eis V elloso : a de qu e o regim e civil b rasi
leiro atu al n o d ev e se r visto co m o a ren d io in co n d icio n al d as Foras
A rm ad a s, m as ap e n as co m o u m a rm is tc io . C om o s o c ia lism o co m o
p o ssib ilid a d e real ou sem ele, e com o qu e se p o deria talvez d escrever, em
a lgu m a m ed id a, co m o a p o ssvel su b stitu i o de um cen rio afim a M arx
p o r o u tro afim a H o bb es, sen tir-se- L im o n gi realm en te segu ro so b re o
que aco n te ce ria (ou a co n tecer) no p as na ev en tu alid ad e d a v it ria d e um
L ula ou a sse m e lh a d o na d isp u ta da P re sid n cia d a R ep b lica?
8. C ab e le m b ra r, p o r exem p lo , qu e j o ttu lo de m in h a tese de d o u to rad o de
1974 Political development and social chus (Reis, 1974a). Igu alm en te, o ttulo
d e m eu cap tu lo d e a n lise dos dados d e J u iz de Fora no livro citad o de
1978 C lasse so cial e o p o p artid ria: as elei es d e 1976 cm Ju iz de
F o ra , alm d o artigo co m M n ic a M . M . C astro so b re R egi es, cla sse e
id eo lo gia no p ro c esso eleito ral b rasileiro .
178 F b io W a n d e r le y R e is

cionado e ignorado por Litnongi, lida com essa articulao de


fatores. A questo tem im portncia devido a certas conseqncias
que extrai Lim ongi da posio que me atribui. M inha afirm ao,
por exem plo, em artigo de 1985, de que os fatores responsveis
pela caracterstica pretoriana da vida brasileira continuam a ope
rar lida com o significando que os valores dos setores popula
res teriam perm anecido os m esm os , o que traduz de m aneira
paten tem ente inepta a concepo de um problem a constitucional
no resolvido que acabo de expor brevem ente, com a precria
acom odao poltico-institucional de um a estrutura social m arca
da p ela potencialidade de conflitos entre interesses de categorias
diversas (no obstante o am adurecim ento diferencial dessas cate
gorias quanto capacidade de dar expresso sofisticada e politica
m ente conseqente aos interesses, produzido p o r condies estru
turais e fatores intelectuais co rrelates).
M as o reconhecim ento ou a afirm ao da im portncia de
fa to re s e s tru tu ra is no d razo e v e n tu a l p re te n s o de
d esqu alificar o que se p assa n a cabea do eleito r ao se p rocurar
exp licar o voto9. E claro que no se trata de recorrer a um a
esp cie de m ecanicism o estrutural, e os fatores estruturais s so
im p o rtan tes na m edida em que, precisam ente, condicionam o
que se p assa na cabea do eleitor, seja diretam ente no plano das
d isp o si es a agir de um a form a ou de outra, seja no plano
intelectual ou cognitivo - cujo interesse crucial tem a ver ju sta
m ente com a m ediao por ele exercida entre as condies estru
turais subjacentes e os valores e atitudes encontrados.
Isso leva ao tem a da racionalidade dos eleitores. L im ongi
aponta co rretam en te a im p ortncia dos trabalhos de Phillip C on

9. C o m o ten tav a fazer L im o n gi em sua v erso an terio r, citanclo com claro


n im o ir n ico a a lu so d e F io rin a (199 7, p. 394) tese de q u e o vo to s
p o d e ser en ten d id o q u an d o se sab e w h at g o es in sid e the head o f the
v o te r.
In s titu c io n a liz a o p o ltic a (c o m e n t rio c rtic o ) 1 79

verse sobre ideological constraint quanto cnfase dada em nossos


trabalhos idia da estruturao ideolgica (que se refere ao
grau em que o eleito r dispe de inform ao sobre a variedade de
tem as em jogo em dada conjuntura p o ltica e da capacidade de
in tegr-lo s co eren tem ente) com o form a de abordar a questo
espinhosa da racionalidade. M as as proposies que form ula em
conexo com isso so de gran de fragilidade.
Em prim eiro lugar, tem os a questo de se nossos estudos
tero revelado algo que seja peculiar ao eleitorado brasileiro, a
propsito da qual L im ongi lem bra que C onverse encontrou a
m esm a carn cia de articulao de crenas entre eleito res am erica
nos e fran ceses. E claro, contudo, que o fato de que se tenha a
o co rrn cia de fenm enos da m esm a natureza em diferentes p a
ses (e no h razo para duvidar de que ocorram em m uitos
outros) no significa que ocorram em igual extenso. W. Russell
N eum an (N eum an, 1986), por exem plo, com base em vrios es
tudos do eleitorado conduzidos nos E stados U nidos, distingue
trs pb licos naquele pas, incluindo um segm ento m insculo
(de talvez 5% da populao) com posto de lderes de o p in io
interessados, info rm ado s e sofisticados, um am plo segm ento in
term edirio de cerca de 75% da populao e outro segm ento de
cidados p oliticam ente desinform ados e desatento s que alcana
provavelm ente um quinto do total. O ra, os dados brasileiros in
dicam com n itidez que, no nosso caso, os desinform ados e d esa
tentos que so a am p la m aioria do eleitorado. Se deixam os de
lado os E stados U nidos, a com parao nos am plam ente desfa
vorvel m esm o quando feita com a A rgentin a, por exem plo. Para
usar dados cle com eo da dcada de 70, que tenho mo, no
B rasil de ento era preciso ir ao nvel m ais alto entre cinco cate
go rias de esco laridade (a categoria correspondente a curso secun
drio com pleto ou curso universitrio) para se alcanar um a por
centagem (39% ) de pessoas capazes de perceb er a relevncia do
governo nacional para sua vida cotidiana com parvel que podia
180 FBIO W a n d e r l e y REIS

ser encontrada na A rgen tin a, aproxim adam ente na m esm a poca,


entre as pessoas de classe baixa (39,9% , em classificao que
inclua ainda a classe m dia e a classe alta) 10.
Em segundo lugar, L im ongi sugere no haver razo para
esperar que, nessas condies, a consulta s urnas gerar so
b ressalto s. E certo que o alheam ento e a desinform ao dos
eleitores populares com respeito po ltica no tm por que ser
vistos, em si m esm os, com o causa de sobressaltos polticos, sen
do at um tema freqente da literatura de cincia poltica a situa
o em que esses traos, e a apatia que tender a associar-se com
eles, favorecero antes o conform ism o e a estabilidade. Mas pa
rece igualm ente inegvel a m aneira pela qual, no processo polti-
co -eleito ral brasileiro dos ltim os decnios, as caractersticas em
questo do nosso eleito rado popular m ajoritrio se articulam com
o pop ulism o e suas in certezas, em p articu lar com a idia de
m assas m anipulveis eventualm ente propensas a se deixarem
tran sform ar em instrum entos de projetos de subverso, e com
a deslegitim ao consequente, aos olhos do establishment de nosso
excludente sistem a socioeconm ico, do prprio processo eleito
ral. A sntese de alguns dados que apresento a seguir corrobora
as vrias facetas disso.
F inalm ente, L im ongi - que, com o vim os, no discute em
nenhum m om ento nossos dados e a an lise deles feita - no se
peja de afirm ar que a caracterizaco do eleitorado brasileiro
en con trada nesses textos [...] [depende] pouco dos dados revela
dos pelos survejs e que a tese da fragilidade da estruturao das
p referncias exp ressa na inconstncia das escolhas eleitorais
d eduzida da teoria da institucionalizao p o ltica .

10. O s dados argen tin o s so tom ados d e K irk p atrick, 1971, p. 159. O s dados
b rasileiro s co rresp on dem a um survey executado p o r P h illip C onverse, P eter
M cD o no ugh e A m a u ry d e S o u za, cm 1973, sob re R epresentao e d ese n
v o lv im en to n o B rasil (veja-se Reis, 1974a, esp ecialm en te p. 331, tabela 6.9).
In stitu c io n a liz a o p o l t ic a (c o m e n t r i o c r t ic o ) 181

O ra, no o b stan te a leitu ra d eficien te de Lim ongi e sua


apresentao desconexa dos tem as relacionados com o eleitorado
e o processo eleitoral, eis, sinteticam ente, alguns aspectos p rin ci
pais do que os dados revelam , aspectos estes que so discutidos
reiterada e m inuciosam ente em vrios textos (Reis, 1978a, 1983,
1991; Reis & C astro, 1992):

a. Os estratos populares do eleitorado popular brasileiro,


que constituem claram en te a m aio ria dele, so grandem en te de
sinteressados e desinform ados a respeito de assuntos polticos, o
que se revela nas claras correlaes positivas sem pre encontradas
entre m edidas de posio socioeconm ica e de envolvim ento e
inform ao ou sofisticao poltica. Isso no significa que no
haja m inorias info rm adas e sofisticadas m esm o nas categorias
socioeconm icas m enos favorecidas, nem pode ser lido, n atural
m ente, de m aneira que ignore (com o s vezes parece o co rrer nas
sim plificaes de L im ongi) as im portantes diferenas entre diver
sas categorias socioeconm icas que aquelas co rrelaes im p li
cam quanto ao grau de envolvim ento e info rm ao geral, com
co n seqn cias sobre o plano das opinies e do com portam ento
poltico-eleitoral.
b. Em geral, encontra-se nos estratos populares, quando se
trata de issues ou questes que aparecem usualm ente com o temas
do debate p oltico , m aior prop enso a opinies co nform istas ,
que expressam satisfao com as condies existentes ou com as
p olticas governam entais. Tal propenso, que n aturalm ente no
tem com o ser asso ciada com condies o bjetivas, d-se clara
m ente em corresp o ndn cia com as deficincias quanto a so fisti
cao e envolvim ento poltico. O padro geral encontrado aqui,
com o no que se refere a outros aspectos do conjunto de o b serva
es, indica a relevncia, no condicionam ento das nuances que
ocorrem , da idia de centralidade classicam ente utilizada na
sociolo gia eleitoral n orte-am ericana, em que fatores estru tu rais
182 F b io W a n d e r i .e y R e is

com o posio socioeconm ica e exposio a am biente rural ou


urbano so com binados com fatores subjetivos dos quais a p r
pria inclinao ao envolvim ento em assun tos polticos seria m a
nifestao. A lm disso, a anlise de nossos ciados indica o in te
resse de se enriquecer a idia de centralidade pela considerao
da dim enso geo grfica ou espacial, que se conjuga com as de
mais dim enses de m aneira a sugerir um ntido padro em que as
variaes n a co n ex o d as a titu d e s p o ltic a s com a p o si o
socioeconm ica se m ostram elas prprias significativas e co eren
tes, com o Sudeste do pas aparecendo com o ponto de equilbrio
de tendncias que se invertem m edida que passam os do N or
deste p ara o Sul.
c. C om iguais nuances em corresp on dn cia com as vrias
dim enses de centralidade, os setores populares do eleitorado
so tam bm inequivocam ente, cm geral, m enos capazes de inte
g ra r coerentem ente suas opinies polticas e de dar-lhes traduo
adequada em term os de opo ou identificao p artidria o
que quer dizer que a fo rm a pela qual se juntam o pinies sobre
tem as ou questes variadas e preferncias partidrias se m ostra,
no caso dos estratos populares, m enos conform e aos padres de
co ern cia esperados com base nas inform aes que so m oeda
co rren te entre analistas ou profissionais supostam ente com pe
tentes. Isso se traduz em term os de que, com o os dados sugerem
com fora, no tem os um a postura issue-oriented talvez m ais afim
a certa m an eira frequente de se en ten der a idia de racio nalida
d e nessa esfera, postura na qual o eleito r optaria p o r um partido
ou candidato em funo da corresp on dn cia das posies destes
com as suas prprias posies sobre questes de relevncia. Em
vez disso, m uito do que se passa no plano das identificaes
partidrias, ou polticas em geral, resulta em identificaes esta
belecidas em torno de im agens sim ples da estrutura social (e das
clivagens n ela percebidas) e distinguidas antes por certo carter
difuso e pro jetivo : um a vez identificado com este ou aquele
In stitu c io n a liz a o p o l t ic a (c o m e n t r i o c r t ic o ) 183

p artido (ou candidato) em funo das im agens m encionadas, o


eleito r atribui ao partido, quando indagado, as posies que sua
desin fo rm ao lhe dita com o co rretas ou adequadas. C um pre
destacar que tais m ecanism os tendem a envolver a percepo
tosca da contraposio (no bipartidarism o laten te que o co
m entrio de L im on gi salienta) entre os interesses de um a catego
ria popular e outra de elite, contraposio form ulada usualm ente
em term os de ricos e pobres , e a identificao com a catego
ria dos pob res e com o p artido ou o candidato dos p obres.
D a podem decorrer, naturalm ente, conseqncias distintas do
que se esp eraria com base no co nform ism o desin form ado a res
peito das questes do debate poltico (eventualm ente ajudando,
por exem plo, a v iab ilizar um partido dos trabalh adores , ainda
que por razes que podem aparecer com o erradas do ponto de
vista doutrinrio dos seus fundadores ou ld eres") e nessas
identificaes singelas e destitudas de contedo em term os de
issues especficos de qualquer natureza se teria o hum o propcio
ao populism o e s am eaas ocasionalm ente percebidas com o b ro
tando dele.

N aturalm ente, e de observaes com o essas que se trata


quando falo (e o m esm o certam ente se aplica a B olivar Lam ounier)
de coisas com o m aior ou m enor consistncia ideolgica dos elei
tores - e preciso pacincia para v-las reduzidas a distores
gro sseiras com o a de que a falta de consistncia ideolgica do

11. A lgu n s ciados relativ o s s elei es de 1982 (ap resen tad o s em R eis & C as
tro, 1992) ilu stram a sp ecto s relev an tes da sn drom e que assim se co n fig u
ra: n o s n veis in fe rio res de ren d a, os eleito res p au listan o s qu e se d ec la ra
vam id e n tific ad o s com o P T in clu am g ran d es p ro p o r es cu jas p o si es
qu an to a v rio s iten s de o p in io (p a rtic ip a o p o ltica dos m ilitares, ap o io a
g re v e s co m o recu rso p o ltico etc.) eram o o p o sto do qu e se im a g in a ria , a
ju lg a r p elo p erfil id eo l gico d o p artido.
184 F B IO W A N D R R L E V REIS

eleito r deve ser lida pelo que de fato : a falta de adeso integral
platafo rm a do M D B . Ser racional ou irracion al o eleito r
assim caracterizado? N ossas discusses fazem ressaltar os m ati
zes com que deve ser considerada a p r p ria indagao, ap esar de
estarem longe de esvazi-la. A ssim , certam ente possvel (de
m aneira con sistente com um a concepo tautolgica de racio na
lidade que a identifica em qualquer ao em que se busquem fins
ou objetivos em condies dadas) recuperar a racionalidade do
eleito r caren te c precariam ente inform ado que se orienta, seja
por im agen s difusas dos partidos ou candidatos em conexo com
a p ercep o tosca dos seus prprios interesses, seja pela troca
clien telista do voto por algum tipo de ganh o im ed iato 12. C ontu
do, incontestvel que terem os tanto m aio r racio nalidade quanto
m aior a sofisticao e a riqueza de inform a es e quanto m aior,
con seq entem en te, a p ossibilidade de co ntextualizar de m odo
m ais com plexo a deciso de voto, ou o com portam ento poltico-
eleitoral em geral, por referncia articulao da m ultiplicidade
de aspectos d a co njun tura entre si e com os traos m ais d urad o u
ros do universo sociopoltico com que o eleitor se defronta. N o
cabe dvida de que o que se passa dentro da cabea do eleito r
aqui decisivo - e de que teram os condies de fazer m elhor
po ltica, e m elhor dem ocracia, com eleitores do segundo tipo do
que com eleitores do prim eiro.
M as as caractersticas do eleitorado, ou do eleitorado p o pu
lar em p articular, por certo no determ inam de m aneira unvoca
o que se h de dizer a respeito de tem as com o a cham ada vola

12. V ejam -se, a resp eito , as crticas que d irijo (R eis, 1991) a Jo s M u rilo de
C arv alh o p ela ten tativa d e e x p lic a r o p ro cesso eleito ral b rasileiro (esp e cifi
cam ente o fen m en o C o llo r) pela sup osta o perao de fatores p assio n ais ,
em co n traste co m a racio n alid ad e tid a p o r e le co m o p r p ria das d em o cra
cias o rg an izad as e estv e is.
In stitu c io n a liz a o p o l t ic a (c o m e n t r i o c r t ic o ) 185

tilidade eleitoral, ou dos partidos e sistem as p artidrios, c da


questo da institucionalizao poltica.
Q uanto volatilidade ou inconstncia das escolhas elei
torais (que L im ongi afirm a, no sei por que razo, ser sup osta
p ela id ia de p reto rian ism o ), o resu ltad o g e ra l das n uan ces
indicadas pelos dados pode descrever-se cm term os de certa m es
cla, que rotulei s vezes de sndrom e tio F lam en go e procurei
caracterizar em vrio s escritos. E ssa m escla rene o que cham ei
de con sistn cia po pulista , por um a p arte, corresp on den te
tendn cia a buscar o lado popular no bipartidarism o singelo
em que os estratos m enos favorecidos do eleitorado tendem a
estru tu rar o universo poltico, e, por outra parte, o com ponente
errtico decorrente cle que, na carncia dc sofisticao intelectual
e ideolgica e da orientao para issues de qualquer tipo, no se
pode contar com que esses estratos do eleitorado venham a en
co n trar o rum o que os norteia de m aneira objetivam ente co n
sistente nas condies fluidas e cam biantes do prprio am biente
p oltico em que atuam . N essas condies, um fator provavelm en
te decisivo para q u e se venha a ter co nstncia no com portam ento
eleito ral, ao invs de volatilidade, que haja constncia do pr
prio sistem a p artidrio com o tal, e que seja dada ao eleitorado
p opular a chance de criar a identificao estvel com algum p arti
do, ou propriam ente um a identidade partidria. Isso im p o rta em
d izer que o fator fundam ental da instabilidade do sistem a p arti
drio no a volatilidade dos eleitores m esm os, mas a m an ip u
lao institucional pro duzida no confronto poltico com o resp os
ta s con seqncias sobre o processo po ltico-eleitoral de algo
em que se revelam antes as tendncias m ais constantes do eleito ra
do popular. E fundam ental observar que, em funo d a n ature
za co nflitual da poltica brasileira das ltim as dcadas, com suas
m uitas vicissitudes e p recria acom odao institucio nal, a p o ssi
b ilidade de refern cia estvel a um sistem a p artidrio dado
talvez a prin cipal vtim a em term os do processo eleitoral: o am a
1 86 F bio W a n d e rle y R eis

durecim en to da crise do regim e de 1945-1964 e sua eventual


ru p tu ra, crise esta qual no alh eia precisam ente a crescen te
iden tificao po pular com o P T B 13, levam ao bipartidarism o im
posto de A rena e M D B, que d ura por sua vez at que este se
transform e em referncia popular, quando novos artifcios tra
tam de d iluir seu papel com o tal...14

13. A p ro p sito , L im o n gi o b serv a em su as co n clu s es, critican d o os estu d o s


relativo s ao p ero d o d e 19 45-19 64 e citan d o A n t n io L avareda e A rg elin a
F ig u e ire d o , q u e p elo qu e sabem o s h o je o sistem a p artid rio p assav a p o r
um p ro c esso de co n so lid a o . N a verd ad e, sab em o s d isso h m u ito tem
po. B asta ev o c a r as an lises d e G lucio S o ares so b re o PT B no R io de
Ja n e iro e de A n t n io O ctv io C in tra so b re o s p artid o s p o ltico s em B elo
H o rizo n te co m d ad o s p ro d u zid o s em survey qu e realizam o s co n ju n tam en te
(S o ares, 19 64, 1973; C in tra, 1968, n en hum d o s q u ais figura na b ib lio g rafia
de L im o n g i), an lises estas qu e eu p r p rio u tilizei em d isc u sso d o p ero d o
feita j em m in h a tese de d o u to rad o e qu e so tam b m lem b rad as e citad as
em R eis, 1983.
14. A p esar d e a p resen ta r de m an e ira in satisfat ria, co m o co n tin u a a fazer, a
id eia qu e a cab o de esb o a r d a m escla en tre flu id ez e co n sistn cia p o p u lista
(fo rm u lan d o -a em term o s de um a sup o sta volta do p r p rio sistem a p a r ti
drio ao seu leito n atu ral, o q u e no co rre sp o n d e ao qu e p ro cu ro d izer),
L im o n g i d estacav a em n ota com algu m a razo , na v erso an terio r d e seu
texto , as d ific u ld a d e s d e teste em p rico d as p rev is es p o ssib ilitad a s p o r ela:
q u alq u e r re su ltad o e leito ra l p o d eria se r visto co m o aju stan d o -se a ela. M as
a in tu io en vo lv id a ju stam en te a d e qu e o p ro cesso eleito ral b rasileiro
tem ex p o sto eleito res p red o m in an tem en te alh eio s c d esin fo rm ad o s a um
sistem a p artid rio em fluxo, com a p o ten cializao dos fato res de fluid ez e
a co n se q u n cia de qu e o s lad o s d o jo g o eleito ral se co n fu n d em . E m vez
de sa c rific a r sem m ais a p lau sib ilid ad e su b stan tiva d aq u ela in tuio , a p o s
tura a d eq u a d a q u an to a su a c o rro b o rao em p ric a m e p arece se r a de
in d a g a r at que p o n to ela re n e co eren tem en te o s d ad o s d isp o n veis so b re
o s p r p rio s eleito res, de um lado, c, dc o utro , a qu o ta d e im p rev isib ilid a d e
p resen te nos resu ltad o s eleito ra is qu e efetiv am en te se o btm - at qu e a
ev en tu al e stab iliz a o do quadro p artid rio p erm ita a fe rir a co n sist n c ia da
id e n tific a o p artid ria d o s eleito res em co n fro n to com a vo latilid ad e qu e
su p o sta m e n te re su lta ria d a atrao exercida p o r lid eran as de tip o p ro p ria
m en te p o p u lista e p erso n a lista, p o r exem plo.
I n s titu c io n a liz a o p o ltic a (c o m e n t rio c rtic o ) 137

N ote-se, p ara concluir, que essa p erspectiva no s no en


volve a viso id ealizad a de um eleitor virtuo so e civicam en te
o rientado, m as tam pouco supe eleitores altam en te inform ados e
sofisticados com o condio da eventual im plantao de in stitui
es consistentes na esfera po ltico-eleitoral. O teste por exceln
cia da boa institucion alizao po ltica geral, com o destacado so
bretudo pelo realism o bem -sucedido dos m entores federalistas
da C onstituio norte-am erican a, a sua capacidade de econo
m izar v irtu d e (A ckerm an, 1993) e de funcionar independente
m ente do ego sm o dos atores polticos ou m esm o contando com
o e g o s m o (a propsito, que ter a dizer a respeito a averso de
L im on gi ao realism o poltico?). A lm disso, parte im portante do
interesse das institui es dem ocrticas consiste justam ente em
viab ilizar um ideal liberal e privatista de ir para casa em paz, em
contraste com o ideal republicano da participao cvica, ou ao
m enos com o com plem ento a ele. D e qualquer form a, podem os
ter tam bm in stitui es partidrias que se estabeleam de m anei
ra estvel com apoio em processos de identificao que econo
m izem con hecim en to , ou se dem na ausn cia de m aiores infor
m aes e sofisticao do eleitorado popular. C om o salientei em
ocasies diversas (por exem plo, Reis, 1991, p. 36; Reis & Castro,
1992, p. 131), a identidade est sem pre em jogo no processo
p oltico -eleito ral e na p oltica em geral, tendo conseqncias im
p ortantes, quanto ao que aqui nos im porta, para a estabilidade
das prefern cias ou opes partidrias. M as a p r p ria identidade
politicam ente relevante pode m anifestar-se em form as diferentes,
incluin do a que conta com fundam entos difusos e cognitivam en-
te precrios e outra defin ida de m an eira intelectualm ente com
plexa e refinada.
188 F bio W a n d e r le y R e is

Em discusso inform al ocorrida h m ais de trinta anos em


San tiago do C hile, lem bro de ter ouvido de Fernando H enrique
C ardoso, a propsito de artigo em que me dedicava a criticar
certas prticas dialticas da sociologia p aulista de ento, a alu
so, naturalm ente no tom afvel e bem -hum orado de sem pre, ao
sap ateiro que tenta ir alm do chinelo. A sugesto, claro, era a
de que ele e seus com panheiros seriam dialetas sofisticados, ao
passo que eu no passaria, talvez, de um reles funcionalista, na
contrap osio em que se com prazia o establishment sociolgico
b rasileiro da poca.
N o vou aplicar o m esm o dito po pular a Fernando L im ongi
- at porque, se lhe falta ainda dem onstrar-nos de m aneira cabal
sua co m petncia num chinelo ou noutro, no tenho razes para
duvidar de que ele po ssa vir a revel-la em qualquer arte maior. A
tentativa de desqu alificar Lim ongi seria tanto m ais injustificada se
p reten desse valer-se de certa diviso usual no cam po das cincias
sociais, na qual o pro fissio n al que trabalha com dados co n tra
posto figura (inequivocam ente negativa, a m eu ver) do especia
lista em teoria . A recusa dessa diviso sup e a idia de que, em
vez da m itificao (e m istificao) com freqncia erigida em
to rno do trabalho terico, o que se faz necessrio a apropriada
articulao entre a teo ria e a indispensvel referncia em prica.
N esse sentido, porm , o nim o terico ele prprio indis
pensvel, no representando seno a disposio de refletir de
m odo suficientem ente desenvolto e rigoroso sobre os problem as
que eventualm ente encontram desdobram ento no plano dos d a
dos e para os quais se espera que estes tragam resposta. D e vez
em quando ser talvez possvel contar com algum a diviso do
trabalho e deixar que algum m ais, quem sabe um colaborador,
faa a reflexo. Seja com o for, o que certam ente no aceitvel
p reten der reduzir os problem as em qualquer rea tem tica ao
I n st it u c io n a liz a o p o l t ic a (c o m e n t r i o c r t ic o ) 189

tam anho e feitio dos dados de que eventualm ente se disponha ou


com os quais, p o r algum a razo, se prefira trabalhar. A in d a m e
nos aceitvel , naturalm ente, quando se trata de assum ir a res
p onsabilidade de criticar o trabalho dos outros, ab rir m o no s
de qualquer refern cia aos prprios dados relevantes, mas tam
bm da devida im erso no jogo das idias em que os dados se
articulam e ganham significado.

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R ela es in t e r n a c io n a is

Paulo Kobcr/o de Almeida

1. In t r o d u o : p e c u l ia r id a d e s do c a m p o relaes in t e r n a c io n a is

n o B r a s il

As relaes intern acio n ais com o discip lin a acadm ica no


B rasil ap resen tam , a despeito do notvel desenvolvim ento no
perodo co berto p o r este ensaio, um carter ainda relativam ente
em brionrio, ao m esm o tem po em que a produo, apesar de
crescen te, est sim ultaneam ente dom inada e dividida em p esqui
sas e estudos h istricos, de um lado, e em ensaios dc p olitologia
e trabalhos diversos nos cam pos da econom ia, do direito e da
sociologia, de outro. O carter de nebulosa an altica desse uni
verso em expanso deve-se, em parte, a essa am bigidade disci
plinar, mas tam bm fraca institucionalidade o rganizacional que
caracteriza o cam po, seja pelo nm ero ainda reduzido de cursos
e program as oferecidos na rea, seja pela ausncia de entidade
nacional associativa, exclusiva e especializada.
O que se pode constatar de positivo, entretanto, um pro
gresso significativo no volum e e na qualidade intrnseca da pro
192 Paulo Roberto n u A lm e id a

duo acadm ica acum ulada ao longo do tem po, a m aior abertura
dem onstrada desde ento pela instituio central n a interao go-
vern o-so ciedade em m atria de poltica externa e de relaes in
ternacionais - o Itam araty - e um desenvolvim ento institucional
m oderadam ente satisfatrio em term os de cursos especficos e de
program as de pesquisas oferecidos pelas instituies de ensino e
pelos centros de estudo existentes nessa rea. Se a coordenao
institucional e a cooperao interdisciplinar entre pesquisadores
nem sem pre so realizadas pelos canais form ais de entidades as
sociativas, a exem plo das existentes em outros pases, deve-se
reconhecer, pelo m enos, que as perspectivas de estudo e pesquisa
perm anecem saudavelm ente m ultidisciplinares, notadam ente nos
gran des centros de produo especializada em relaes in tern a
cionais (essencialm ente R io de Janeiro, So Paulo, Braslia e Porto
A legre).
A penas a p artir dos anos 80, a disciplina adquiriu no Brasil
um estatuto prprio - ainda que em brionrio - diferenciando-se
p aulatin am ente, m as no totalm ente, da cin cia poltica e da h is
tria. C om efeito, ela co ntinua a co labo rar - e de fato a trabalhar
intim am ente - com a histria na delim itao de um cam po de
co nhecim ento m ais voltado para o estudo d a p oltica extern a e
das relaes exteriores do B rasil. E la tam bm passou, de outro
lado, a trabalhar com a cincia poltica e outras disciplinas na
discusso terica ou em prica de questes econm icas, polticas e
estratgicas das relaes internacionais contem porneas.

2. El a b o r a o crescente , reflexo d if u s a : p r o d u o e grandes

e ix o s a n a l t ic o s

A s atividades vin culadas ao cam po das relaes intern acio


nais no B rasil aum entaram significativam en te nas ltim as dca
das, com desenvolvim entos notveis tanto nos instrumentos ex is
Relaes in t e r n a c io n a is 193

tentes de estudo e p esquisa quanto no volum e e diversidade


crescentes da produo acadm ica e diplo m tica. D entre os in s
trum entos, observe-se o crescim ento paulatino dos cursos o fere
cidos em nvel de graduao e de ps, stricto e lato sensu , bem
com o dos p ro gram as de estudo e dos centros de p esquisa em
institui es p blicas e privadas, alm de eventos diversos (com o
sem inrios e colquio s) im possveis de serem catalogados em
v irtud e d a j ap on tada disperso institucion al e d a ausn cia cle
asso ciativism o explcito. A p rodutividade do setor, por sua vez,
pode ser m edida pelo aum ento constante das p ublicaes nessa
rea, seja sob a fo rm a bem m ais freqente de artigo s em p eri d i
cos, seja de ob ras nacionais com pletas ou de livros traduzidos,
o b s e rv a n d o -s e ain d a a b e m -v in d a in tro d u o de c o le e s
esp ecializadas em tem as in tern acio n ais p o r iniciativa de vrias
edito ras, sobretudo as universitrias.
A m bos os processos indicam o adensam ento progressivo e o
com eo de um a m aturao cientfica nesse terreno relativam ente
novo nas cincias sociais brasileiras. M as, o aspecto de nouveaut
da disciplina relaes internacionais e seu estatuto ainda im preci
so no quadro das dem ais cincias hum anas et pou r cause no
catalo gada nom inalm ente pelas instituies oficiais de am paro
p esquisa - dificultam , precisam ente, o levantam ento com pleto da
produo de tipo acadm ico efetuada no perodo. D a o motivo
pelo qual a b ib lio grafia seletiva com pilada ao final deste trabalho
no com porta as dissertaes de m estrado e as teses de doutorado
defendidas nas diversas vertentes possveis desse cam po virtu
al, um a vez que toda listagem seria necessariam ente incom pleta,
em funo das delim itaes tem ticas e m etodolgicas que pode
riam ser operadas nas disciplinas de origem (cincia poltica e
histria, sobretudo, mas tam bm sociologia, econom ia e direito).
Em que pese a produtividade bastante satisfatria nesse cam
po, os esforos de reflexo foram , com algum as excees, m enos
bem -sucedidos em term os de originalidade, sem que se tenha
194 Paulo R o b e r t o d e A lm e id a

ob servado o surgim ento, na fase recente, de algum paradigm a


an altico dotado de capacidade de atrao h eurstica-m etodolgi-
ca, com o ocorreu, por exem plo, no incio do perodo em exam e,
com a teoria da depen dn cia no cam po da sociologia. Com
efeito, elaboraes m ais reflexivas a respeito das relaes in tern a
cion ais do B rasil derivaram sobretudo de trabalhos acadm icos
de b rasilian istas, sem que a p rpria acad em ia b rasileira tenha
efetuado contribuies tericas de relevo, a despeito da existn
cia de alguns bons pensadores nas vertentes da cincia po ltica e
do direito e de pesquisadores de influncia renouviniana na
rea da hist ria (em especial na U niversidade de Braslia). Do
ponto de vista especfico d a produo intelectual nessa rea, pode-
se d izer que ela evoluiu da vertente puram ente h isto rio grfica da
era tradicion al para a do ensasm o hist rico e sociolgico do
p ero d o de tran sio e m esm o p ara an lises de cunho m ais
m arcadam ente poltico da fase recente.

2 .1 . A "a c u m u la o p rim itiv a " da d i s c i p l i n a na a c a d e m i a

C abe inicialm ente m eno a algum as obras paradigm ticas


que, em etapas precedentes, constituram um a referncia o briga
tria para os pesquisadores da rea. E sto nesse caso a obra de
C al geras - (1927-1933, reeditada em 1989) - , bem com o os
dois m anuais de Histria diplomtica cio Brasil que resultaram de
aulas dadas no In stitu to R io Branco por H lio V ianna (1958) e
por D elgado de C arvalho (1959, reed. fac-sim ., 1998). A s duas
obras hom nim as reinaram praticam ente exclusivas, at o surgi
m ento do trabalho m ais m oderno de A. C ervo e C. Bueno (1992)
e d a to delon gada publicao das notas de curso no IR B r -
dado entre 1946 e 1956 - de Jo s H onrio R odrigues, em edio
com plem en tada por R icardo Seitenfus (1995).
A partir dos anos 60, o cam po antes restrito dos intelectuais
da diplom acia passou a ser ocupado por verdadeiros profissionais
universitrios, alguns deles professores na academ ia diplom tica, a
R elaes in t e r n a c io n a is 195

exem plo de pesquisadores como V ianna, Rodrigues e Delgado,


que representaram um a espcie de transio entre a m eticulosa
reconstituio histrica conduzida pelos estudiosos eruditos do
passado e o trabalho de sistem atizao de fontes e de reviso de
interpretaes levado a cabo pelas novas geraes de profissionais
universitrios. E ntre os trabalhos didticos desses autores e as obras
interpretativas e tipicam ente universitrias do perodo recente, a
produo que pode ser abrigada sob a designao de relaes in
ternacionais realizou enorm es progressos no Brasil, notadam ente a
partir do anos 70 e 80, quando novos m todos e novas abordagens
foram sendo incorporados pesquisa acadm ica por profissionais
treinados em grande m edida no exterior.
Um autor de tran sio entre a tendncia historiogrfica
an terior e a fase politolgica m ais recente foi H lio Jaguaribe,
cuja obra p io neira sobre a desm istificao do nacionalism o (1958)
apresentava um a crtica original do carter ornam ental e aristo
crtico d a tradicio nal diplom acia brasileira. D entre as problem
ticas p rivilegiadas nos trabalhos acadm icos dessa fase estava a
tentativa de iden tificar as linhas da p oltica externa que m elhor se
aju sta ria m ao o b je tiv o da a u to n o m ia n a c io n a l , tal co m o
en fatizada em trab alhos do prprio Jaguaribe, este representan
do, ao lado de C elso Lafer, um a das m ais constantes presenas na
b ib lio grafia de cincia poltica sobre as relaes internacionais
do B rasil nas trs ltim as dcadas. Na vertente h istrica, a q ues
to da indep endn cia nacional estava no centro dos trabalhos de
Jo s H onrio R odrigues (1963, 1965, 1966), cuja obra influen
ciou m ais de um a gerao de historiadores das relaes in tern a
cionais do B rasil.
V rios outros estudiosos enfocaram igualm ente a questo
da autonom ia relativa da p oltica externa em trabalhos pub lica
dos desde ento, geralm ente a propsito das relaes com a p rin
cipal p otncia hegem nica do hem isfrio. O resultado prtico
desses esforos, m ais do que vinculado disciplina relaes in
196 P aulo R o b e r t o d e A lm e id a

ternacionais, pode ser dividido entre os cam pos da histria -


inclusive por parte de brasilianistas com o B radford B urns (1966),
Leslie B ethell (1970), F ran k M cCann (1972, Stanley H ilton (1975a
e b, 1981), Jo sep h Sm ith (1991) e M ichael W eis (1993) - , o da
econ om ia - em que cedo se destacou C. Furtado (1966, 1973),
m as em que se notabilizaram igualm ente Pedro M alan (1977,
1986) e M arcelo de Paiva A breu (1984, 1985) o do direito - no
qual a refern cia o brigat ria so os inm eros textos de A ntonio
A ugusto C anado T rindade (1979, 1984-1988 6 vols., 1990, 1991)
- e o das cincias sociais, com m uitos trabalhos de qualidade
variada sobre a in flu n cia n o rte-am erican a no B rasil - com o
O ctavio Ianni (1974, 1979) e brasilianistas da politologia com o
R onald Schneider (1977) e W ayne Selcher (1974, 1981a e b, 1983).
A p roduo acadm ica no deixou de refletir, com um a
certa contem poraneidade, as grandes tendncias e inflexes da
po ltica extern a brasileira, com o observou G elson F onseca Jr.
(1989). M esm o repercutindo a agenda de trabalho cla diplom acia
o ficial, a nova fase de produo guardou sua autonom ia em rela
o aos pontos de vista defendidos na esfera governam ental. Em
sum a, a academ ia soube responder de form a satisfatria aos d i
versos desafios sucessivam ente lanados pelas transform aes na
insero regional e internacional do B rasil, produzindo textos e
an lises de qualidade que repercutiram na pr p ria instituio
m on op olizadora da representao extern a do Pas, o Itam araty.
C elso L afer pode ser considerado um a das figuras centrais
dessa produo independente, refletindo, com rara percucincia,
as gran des questes prticas da diplom acia brasileira. D esde um
artigo inaugural apresentando um a interpretao-tentativa do sis
tem a das relaes internacionais do B rasil (1967), L afer vem co m
binando am plo dom nio do cam po terico, sobretudo n a esfera
do direito econm ico intern acio nal (1971, 1977, 1979b, 1981), a
um vasto conhecim ento sobre a operacionalizao efetiva da po
ltica extern a brasileira (1975, 1979a). Jun to com Jaguaribe, ele
R elaes in t e r n a c io n a is 197

foi um dos prim eiros a basear suas anlises no conceito de sis


tem a de relaes intern acio n ais , o que se traduziu em anlise
sobre o caso do B rasil e d a A rgen tin a em colaborao com o
cien tista poltico Felix Pena (1973), bem com o em outros traba
lhos de m esm a envergadura publicados em peridicos esp eciali
zados, m ais tarde com pilados em livros (1982, 1984).

2 .2. A e x p lo s o d o s an o s 8 0 e a " a b e r t u r a " d ip lo m tic a

Os anos 80 assistem a um a verdadeira exploso em term os


de produo acadm ica - e tam bm diplom tica - sobre os m ais
diversos tem as de relaes intern acion ais e de poltica extern a,
vindo finalm ente a term o o divrcio intelectual entre am bas as
com unidades registrado at ento. N a vertente pro fissio nal, d i
plom atas que tinham deixado sua m arca na form ulao da p osi
o b rasileira em foros intern acio n ais - com o J. A. A rajo C astro
em questes de segurana internacional e de desarm am ento (1972,
1980) - influenciaram a gerao seguinte de profissionais com
esprito acadm ico, com o R oberto A bdenur (1982, 1994), Celso
A m orim (1978), L. A. Santos Neves (1993), Ronaldo M. Sardenberg
(1982, 1989) ou ain da Jos A ugusto Lindgren A lves (1994).
O bservou-se, de outro lado, a im plem entao efetiva da Fun
dao A lexandre de G usm o (Funag), criada em 1971, m as que
tinha perm anecido pouco operacional naquela dcada: atravs do
Instituto de P esquisa de Relaes Internacionais (IPRI), ela veio
im pulsionar a realizao de sem inrios, de estudos especializados
por especialistas independentes (do C PD O C/FG V e do Iuperj
sobretudo) e a publicao de trabalhos internos e externos Casa
de Rio Branco, vrios destes derivados do Curso de A ltos E studos
do Instituto R io Branco. M erecem destaque as duas excelentes
snteses de diplom acia econm ica por L. A. Souto M aior e L. P.
Lindeberg Sette (ambas de 1994), a coletnea dirigida por J. H.
Pereira de A rajo (1989) e as duas organizadas por Fonseca &
C arneiro Leo (1989) e Fonseca & Nabuco (1994), recolhendo
198 Paulo R oberto de A lm e id a

contribuies de profissionais envolvidos na gesto prtica das


relaes exteriores do Brasil. Essas duas ltim as coletneas podem
ser aproxim adas da m eia centena de contribuies de diplom atas e
de pesquisadores acadm icos no quadro do projeto Sessenta Anos
de Poltica E xterna Brasileira (1930-1990), conduzido no com eo
da dcada de 1990 pelos professores R. Seitenfus e J. A. G uilhon
A lbuquerque (1996; dois volumes adicionais previstos).
N o cam po dos testem unhos pessoais e dos docum entos de
gesto, acum ularam -se no perodo a resenha dos principais tex
tos dos respo nsveis pela chancelaria (L afer, 1993b; Cardoso,
1994; A m o rim , 1995a), assim com o os depoim entos p restados a
entidades com o o C PD O C - com o apoio do Itam araty em m ui
tos casos - ou a publicao individual de m em rias de ex-funcio
nrios da Casa de Rio B ranco (M agalhes, 1971; L yra, 1981;
N abuco , 1982; B arb oza, 1992; G u erreiro , 1992; C unha, 1994;
So dr, 1995; C o r r e a jr ., 1996). M enos cultivada, nesse perodo,
foi a atividade b io grfica ou os volum es-hom enagem (do tipo
Festscbrift), a despeito de alguns exem plos, com o o volum e-aniver-
srio sobre G uim ares Rosa (A rajo, 1987) e a coletnea de en
saios sobre o falecido intelectual Jo s G uilherm e M erquior (Lafer,
coord., 1993). A inda no cam po diplom tico, um a discusso dos
problem as m etodolgicos relativos ao estudo das relaes inter
nacionais do B rasil foi oferecida pelo prprio autor, em trabalho
que pretendia lan ar as bases de um estudo global nessa rea
esp ecializad a (1991), em preendim ento continuado desde ento
em diversos outros ensaios, tanto na vertente histrica quanto na
da p o lito lo gia (A lm eida, 1993a, 1994), assim com o em livros
m ais recentes (1998c, 1999a e b).
N a verten te puram ente acadm ica, a produo efetivam ente
p u b licad a acusou ritm o e intensidade crescentes, sobretudo na
rea da h istria, na qual o essencial da elaborao em relaes
intern acio n ais a partir dos anos 80 esteve concentrado nas re
gies sul-sudeste geralm ente sob a responsabilidade de pesqui-
Relaes i n t f .r n a c i o n a i s 199

sadores trabalhando nos centros universitrios de So Paulo, Rio


de Jan eiro e Porto A legre - com d estaq u e tam bm p ara os pro
fessores da U niversidade de B raslia. M eno especial deve ser
feita produo de especialistas estrangeiros, um a vez que as
p rim eiras snteses interpretativas sobre a poltica exterior do B ra
sil foram justam ente aquelas elaboradas no m bito do brasilianism o
acadm ico, em bora m uitas no tenham sido publicadas. Em todo
caso, desde os p rim eiros trabalhos de B. B urns (1966), W. Selcher
(1974), W. Perry (1976), R. Schneider (1977) e W. G rab endo rff
(1977), at as m ais recentes obras de Joseph Sm ith (1991), M ichael
W eis (1993) e S. M ilton (1994), esse cam po tem sido responsvel
por trabalhos de am plo escopo e de razovel cob ertura crono l
gica, inclusive na vertente econ m ica - em que podem ser cita
dos, entre outros, trabalhos de R. G reenhill (1977), N. L eff (1982),
V. B ulm er-T hom as (1993) e Topik (1996).
U m a consulta bibliografia arrolada in fine perm ite identifi
car autores e obras relevantes, objeto de com entrios na seo 4.
D entre as presenas m ais constantes podem ser citados C. Lafer e
H. jagu arib e, na vertente da cincia p oltica, ao lado de estudiosos
consagrados com o C. Furtado na rea das relaes econm icas
internacionais e dos estudos centro-periferia, autores que tam bm
so referncia num a perspectiva continental. Sobre essa mesma
rea geo grfica trabalharam historiadores com o M oniz Bandeira,
socilogos com o O ctavio lan n i, cientistas polticos com o Aleixo e
H irst, alm de outros pesquisadores em vertentes diversas das cin
cias sociais. A s relaes econm icas externas no podem ser des
curadas - com destaque para as pesquisas de M alan e Abreu ,
m as tam bm trabalhos relativos ao com rcio e situao interna
cional de Portugal no perodo colonial, com o Jobson A rruda (1980)
ou Fernando N ovais (1986, 1995).
No cam po especfico da h istria da poltica externa do Bra
sil, o cam po foi bastante renovado a p artir dos trabalhos de G er
son M o ura, de Jo s Lus W ern eck da Silva, de Seiten fu s, de
200 P a u t .o R oberto de A lm e id a

Clodoaldo Bueno e de A m ado Cervo, tendo estes dois ltim os


logrado superar a ditadura V ianna-D elgado no terreno da h is
tria diplom tica, ao publicar, prim eiram ente em 1986 e depois
em 1992, snteses da poltica exterior do B rasil na perspectiva do
longo prazo. A publicao pstum a das notas de aula de Jos
H on rio no IR B r por Seitenfus (1995) enriqueceu a rea dos
m anuais didticos, m as o cam po vem sendo com plem entado
por excelentes estudos geogrfico-setoriais ou de corte cronolgi
co m ais lim itado por historiadores e cientistas polticos trabalhan
do com os m todos d a histria. No que se refere s relaes
B rasil-E stados U nidos, as contribuies de M onrz B andeira (1973,
1989) so fundam entais, assim com o as d e ja g u a rib e para as rela
es com a A rgentina e a problem tica da integrao. E sta tem ti
ca assum iu papel relevante no ltim o lustro, notadam ente a partir
de trabalhos de econom ia e de direito internacional cobrindo as
pectos diversos do processo de constituio do M ercosul (Baptista;
M ercadante & C asella, 1994; Basso, 1995; Florncio & A rajo,
1995; A lm eida, 1993b, 1998d). A inda no terreno das relaes sub-
regionais, o nom e de M oniz B andeira (1987, 1993, 1995) volta
cena, assim com o com eam a despontar os de pesquisadores mais
jovens, com o Francisco D oratioto (1994, 1995). Finalm ente, te
m as com o o do patenteam ento farm acutico e o da inform tica
estiveram no centro de difceis contenciosos diplom ticos com os
E stados U nidos no final dos anos 80 e princpios dos anos 90,
com o enfocado em trabalhos de Tacchinardi (1993) e de V igevani
(1995), neste caso acom panhado de um a brilhante discusso so
bre a tom ada de deciso na poltica externa brasileira.

3. O r ie n t a e s d is c ip l in a r e s , escolhas t e r ic o - m e t o d o l g ic a s

U m a anlise sobre as orientaes disciplinares e as aborda


gens m etodolgicas seguidas nos estudos de relaes in tern ad o -
R elaes i n t e r n a c i <) n a i s 201

nais e de p oltica externa do Brasil entre 1970 e 1999 no pode


ser separada das condies concretas sob as quais trabalharam os
diferentes autores nas diversas fases do perodo, assim com o das
tem ticas privilegiadas em cada um a dessas etapas. Os anos 70,
com o se sabe, corresponderam poltica do regim e m ilitar de
afirm ao do Brasil com o potncia em ergente , ou com o po
tncia m dia, condio que certam ente inspirou os prim eiros
estudos tipicam ente caracterizados com o de relaes internacio
nais, ainda em grande m edida elaborados por brasilianistas com o
Selcher, Perry ou Schneider. O enfoque relativam ente indito
para os padres de trabalho dos pesquisadores acadm icos b rasi
leiros - no m ultilateralism o, assim com o a perspectiva com para-
tista ou sistm ica estiveram presentes, direta ou indiretam ente,
em m uitos dos trabalhos produzidos naquela dcada. A t ento,
com o se sabe, os estudos eram m arcados por anlises m ais tradi
cio nais de cunho jurdico ou segundo um a m etodologia histri-
co-descritiva ou ainda, no caso dos m ilitares, segundo o tradicio
nal enfoque da geo po ltica (G olbery do Couto e Silva, 1967, 1981;
M eira M atos, 1975, 1977, 1980).
Os anos 80 assistiram por sua vez crise do m odelo brasi
leiro de desenvolvim ento , bem com o ao aum ento dos conflitos
diplom ticos com a prin cip a l p o tn cia aliada, os E stados U nidos ,
o que inspirou a elaborao de digresses acadm icas sobre q ues
tes econ m icas - dvida extern a, inform tica, patentes - , bem
com o sobre a m ultilateralizao das relaes internacio nais do
B rasil. T rabalhos m ais fundam entados sobre os diversos co nten
ciosos da p o ltica ex terna bilateral n a q u eles a n os fru tifica ra m j
na dcada seguin te, o que alis dem onstra a seriedade na pesqui
sa, em especial nos estudos de decision-making process. Os trabalhos
de geop oltica ou de segurana estratgica, p o r exem plo, d eixa
ram de constituir reserva de m ercado dos profissionais m ilita
res p ara in teressar um gru p o cada vez m ais am plo de estudiosos
acadm icos, m esm o se a p esquisa nessa vertente nem sem pre
202 P aulo Roberto de A l m f .id a

tenh a sido p ub licada com ercialm ente. A lm dos m ilitares profis


sionais, d a ativa ou reform ados, com o M eira M atos e Cavagnari
(am bos com m uitos trabalhos publicados em form a de livros ou
artigos em peridicos especializados), destaque pode ser dado a
p aisano s que se ocuparam de tem as m ilitares, de segurana e
de estratgia, com o H. Saint-P ierre, R. A. D reifuss, R. D agnino,
C. B rigago, T. G uedes da C osta e S. M iyam oto (ver bibliografia).
Os anos 90, finalm ente, podem ser caracterizados com o os
do am adurecim ento pro fission al d a com unidade brasileira de es
tudiosos de relaes internacionais, com o surgim ento de estu
dos variados sobre os sistem as internacional e region a l e sobre a
p o ltica extern a do B rasil - com especial nfase na integrao - ,
to do s d o tad o s de g ra n d e rigo r m eto d o l gico nas d iferen tes
subdiscip linas da rea. Do ponto de vista institucio nal, finalm en
te, pode-se afirm ar que as preocupaes de ordem m etodolgica
e com a fundam entao terica dos trabalhos em preendidos en
contram m aior grau de acolhim ento e de desenvolvim ento in
trnseco s prprias instituies nos centros de pesquisas j
co nsagrados nessa rea, cujos principais orientadores passam a
m anter um intenso e freqente intercm bio com parceiros de
en tidades congneres m ais tradicionais do exterior. O prprio
In stituto Rio B ranco segue, nos anos 90, essa tendncia a um
m aio r rigorism o m etodolgico ao integrar definitivam ente s
bancas dos C ursos de A ltos E studos um relato r necessariam ente
esco lh ido nos m eios acadm icos. O IR B r tam bm passou a d efi
n ir critrio s m ais estrito s para a elaborao da tese, os quais
b uscam aproxim ar aquilo que, no passado, j tinha sido descrito
com o um longo m em orandum de um trabalho de pesquisa
o rien tado por m etodo lo gia adequada .
U m a caracterstica - ou, talvez, a ausncia dela - deve ser
desde lo g o ressaltada, sob a form a de um a lacuna de fato de
trab alh os de ordem m eto dol gica conduzidos nos estudos e pes
quisas a cargo das trs principais com unidades que se ocupam de
R elaes in t e r n a c io n a is 203

relaes intern acio n ais no B rasil: os acadm icos, os m ilitares e os


diplom atas. Sem descurar os esforos m eritrios efetuados na
academ ia envolvendo trabalhos de natureza terica, a baixa den
sidade da produo nessa subrea reflete a carncia reconhecida
de program as e cursos especializados em relaes internacionais.
D e form a geral, so poucos, para no dizer inexistentes, os traba
lhos de relaes internacionais ou de p o ltica internacional como
tais, sendo m ais freqentes, obviam ente, aqueles estudos que vin
culam o cenrio - ou sistem a - internacional e as possibilidades
de desenvolvim ento e de autonom ia p ara o Brasil. So tam bm
reduzido s os trab alh o s abordando a verten te in stitu cio n al do
ltam araty, onde se destacam solitariam ente a obra de F. C astro
(1983) - m ais descritiva do que analtica - e a pesquisa de in sp i
rao w ebcriana de C heibub (1984).
Com base nas caractersticas gerais ap on tadas acim a que
indicam um a certa disperso m eto do l gica nos e s f o r o s de pes
quisa - , com o identificar e discutir as principais tendncias te-
rico -m eto dol gicas que caracterizam a produo b rasileira em
relaes intern acio n ais? U m a anlise desse tipo encontra-se na
dep endn cia funcional do prprio desenvolvim ento insuficien te
d a persp ectiva an altica que a discip lin a conheceu at o m o m en
to no pas, o que por si s revelaria seu carter ainda prelim inar.
M ais do que referir-se aos m odelos tericos em uso co rren te no
exterio r realism o, n eo-realism o, institucio nalism o , idealism o,
m uito pouco adequados, alis, realidade b rasileira caberia
talvez rem eter a duas variveis suscetveis de fundar o estudo
das relaes intern acio n ais no B rasil, a saber, a comparabilidade e
a historicidade das an lises em elaborao no pas (A lm eida, 1991,
1998c). E sses dois conceitos, em todo caso, rem etem a outros
dois grandes blocos m etodolgicos ou tendncias an alticas sob
os quais p oderia ser agru p ad a a produo setorial no B rasil: as
correntes sistmico-estruturais, de um lado, e a com unidade m ais
h om ognea dos estudos histricos , de outro. V ejam os rapidam ente
204 Paulo R oberto df. A lm e id a

com o se apresentam essas duas vertentes analticas no cam po


objeto de anlise.

3 .1 . S iste m a e e stru tu ra c o m o p a r a d i g m a s d e a n lis e

A in d a que a segunda verten te tenha, de fato c de direito,


p recedn cia hist rica sobre a prim eira, pela p oltica que
deve legitim am en te co m ear esta anlise de cunho m etodolgico,
n a m ed id a em que ela en carn a, na verdade, a esp ecificidade m es
ma do cam po analtico em relaes internacionais no Brasil (como
de resto em qualquer pas). U m a prim eira observao revelaria,
alis, que a conjugao das duas m etodologias pode ter co m ea
do bem antes do perodo aqui delim itado, estando identificada
com um trabalho pion eiro do principal estudioso sistm ico
desse cam po no Brasil, o flsofo-jurista C elso Lafer.
Com efeito, em ensaio datado de dezem bro de 1967 e pu
blicado na Revista Brasileira de 'Poltica Internacional' L afer oferecia
um a in terp retao do sistem a das relaes intern acio n ais do
B rasil que com binava a perspectiva sistm ica com o enfoque
histrico, ao ab ran ger os nveis global , regional e nacional para d es
crever e an alisar as grandes linhas da poltica exterior do B rasil,
da Indep endncia ao com eo do regim e m ilitar. D ez anos depois,
continuando o aperfeioam ento de seu instrum ental analtico, L afer
(1980) j tinha designado os grandes campos de anlise das relaes
intern acio n ais com o sendo os (a) de sistema internacional - e even
tuais subsistemas, com o ele m esm o tinha identificado, junto com
Pena, no caso do B rasil e da A rgentina (1973) (b) de anlise da
poltica externa dos Estados; (c) o da interao entre as polticas interna e
externa ; (d) o da integrao supranacional, (e) o do pensamento estratgi-
co-militar, e (f) o das anlises relacionadas com a pa%} este ltim o
p ouco explorado no B rasil, com um a ou outra exceo (com o na
o b ra de B ahia, 1978). A contribuio analtica fundam ental de
L afer para um a p erspectiva - poder-se-ia cham -la de teoria? -
b rasileira das relaes internacionais talvez possa ser encontrada
R elaes in t e r n a c io n a is 205

em sua co nh ecida equao sobre a disjuno entre ordem e poder ,


objeto de reiterados com entrios em seus m uitos trabalhos p ura
m ente acadm icos (1982a, 1984).
E, alis, no prim eiro ensaio do livro em colaborao - C on
tribuio para um a perspectiva latino-am ericana do sistem a das
relaes intern acio n ais - que L afer e Pena cham am a ateno,
de m aneira pion eira no Brasil, para a im po rtn cia crescen te das
relaes transnacionais e dos atores no-governamentais com o um
dos vetores, junto com a bissegm entao (ou seja, a bipolaridade),
da p articip ao dos pases do Sul no sistem a internacional (1973,
pp. 37 e 42). A tentativa desses E stados no sentido de im pedir a
tendncia cristalizao da b issegm entao do sistem a in tern a
cional rem ete perspectiva terica do realista A rajo C astro
sobre o co ngelam ento do poder m undial na era bipolar, que
influen cio u m ais de um a gerao de diplom atas brasileiros e, de
m aneira concreta, a form ulao e a execuo da p oltica de capa
citao n uclear indep enden te do B rasil at data ainda recente
(adeso ao T N P em 1997). Os dois autores tam bm valorizam
um a perspectiva an altica que estaria presente na m aior parte das
anlises estru tu rais ou sistm icas sobre a insero in tern a
cional do B rasil, qual seja, a da maximizao da autonomia , que
poderia ser buscada no apenas na capacitao interna , mas igual
m ente n a multipolaridade e na diversificao de relaes.
Im plcita, e m esm o explcita, nessa anlise sistm ico-estru-
tural da insero internacional de potncias m enores com o Brasil
e A rgentina est a noo de dependncia, a outra grande persp ecti
va analtica das cin cias sociais latino-am ericanas que perm eou a
m aior parte dos estudos interno s e extern os conduzidos na
regio nas p rim eiras duas dcadas do perodo aqui coberto. Falar
de noo seria, alis, dim inuir-lhe o status, pois que o conceito
adquiriu ares de nobreza h eurstica, sendo convertido em verda
deiro p aradigm a analtico e interpretativo por m eio da teoria da
d ep endn cia . N o cam po das relaes internacionais, o conceito
206 P A U L O R O H E R T O DF, A L M E I D A

esteve igualm en te vin culado s correntes m arxistas da sociologia


do desenvolvim ento, por exem plo, na tese do subim perialism o
brasileiro de Ruy M auro M arini (1973). N a verdade, a teoria da
dep endn cia, na interpretao de seu form ulador original, Fer
nando H enrique C ardoso, estava m ais vin culada possibilidade
da autonomia nacional, m esm o nos quadros do sistem a im perial de
do m in ao po ltica e econm ica, do que sim ples aceitao p as
siva de desgnios externos. O m esm o quadro terico de co n stru
o de um a alternativa nacional influenciou a obra de h istoriado
res com o G erson M oura - autonom ia na dependncia - , Roberto
G am b in i - o duplo jo g o de V argas - e outros, em estudos de
carter econm ico ou poltico.
O outro gran de referencial analtico para a elaborao de
um p en sam en to b rasileiro em relaes internacio nais , ao lado
de L afer, H lio Jaguaribe, cujo dbut se d, alis, num etap a ainda
m ais precoce da reflexo n acional em p o ltica intern acion al, ain
d a nos anos 50, no m bito das especulaes isebianas sobre a
auton om ia n acional e sobre o alinham ento indesejado potncia
h em isfrica. Ja g u a rib e , p ro v av elm en te, o fo rm u lad o r m ais
gen eralista - e p o rtan to com p reten ses constituio de um
quad ro terico - de teses sobre a insero extern a do B rasil,
ainda que suas anlises com binem diagn stico s de situao e de
atuao com virtudes prescritivas. U m a sntese de sua con tribui
o terica, extrem am ente ecltica do ponto de vista co nceituai e
an altico, pode ser en co n trad a no ensaio A utonom ia p erifrica e
hegem on ia cn trica integran do a coletnea Novo cenrio inter
nacional (1986, pp. 33-82) - , no qual o problem a da estratificao
d a ordem intern acio n al no quadro do sistem a interimperial to
com um nos estudos das correntes realistas , se com bina ao
conceito de permissibilidade , base de um a possvel autonom ia dc
naes perifricas. E sse ensaio de Jagu arib e adota e reconhece
exp licitam en te a dup la persp ectiva aqui enfocada: a h istrica e a
sistem tico -an altica.
R ela es in t e r n a c io n a is 207

Jaguarib e o representante m ais prxim o e o m ais identifi


cado com o que poderam os cham ar falta de um a corrente
explicitam ente terica - cle pensam ento brasileiro em relaes
internacionais , mas tanto cbe% lui quanto na obra de Lafer as
contribuies de ordem propriam ente m etodolgica so menos
significativas do que o esforo analtico de organizar e apresentar
a realidade estrutural de um a ordem m undial oligrquica (o
conceito no deles), na qual assim etrias e disjunes no
im pedem opo rtun idades de autonom ia e m esm o a viabilidade
nacional a um pas com o o B rasil, m anifestam ente o eixo das
preocupaes intelectuais de am bos. Se para L afer a questo dos
valores e das finalidades da ordem internacional so relevan
tes para descrever o tipo de insero desejvel ou possvel
para um pas de recursos lim itados com o o B rasil, para Jaguaribe
a anlise se desloca m ais para o terreno dos instrum entos de
que dispe o E stado nacional para afirm ar sua autonom ia no
plano m undial: capacitao cientfico-tecnolgica, investim entos
educacionais, papel das elites, em presas pblicas, integrao sub-
regional etc. E nquanto Jaguaribe est m ais prxim o do que se
poderia cham ar de viso realista das relaes internacionais do
B rasil sem descurar, est claro, os elem entos prescritivos sem pre
presentes em suas anlises - , para C elso Lafer, com o explicitado
em seu discurso cle posse com o chanceler, o realism o o ponto
de p artida da form ao da poltica externa, m as no pode ser seu
ponto de chegada, pois isso representaria mera acom odao ao
peso dos fatos e dos condicionam entos (1993b, p. 33).
E ssa sim biose entre o rigo r de enfoques tericos em basados
na an lise sistm ico -estrutural e o carter m ais ou m enos flex
vel de abordagens preocupadas em atender aos requisitos em pricos
da insero extern a do B rasil no , alis, caracterstica apenas
desses dois autores m ais conhecidos. E la com parece tam bm em
m uitos outros trabalhos do gn ero feitos na academ ia - com o em
M aria R egina Soares de L im a e M nica H irst - , nos m eios m ilita
208 P aulo Roberto de A lm e id a

res, bem com o, e talvez em especial, na prpria diplom acia, com o


em A rajo C astro, Ronaldo Sardenberg, Celso A m orim , R ubens
R icup ero ou em G elson Fonseca j r., para citar apenas os m ais
conhecidos representantes do pensam ento diplo m tico em re
laes internacionais.
A despeito, portanto, da adeso de cada um desses autores a
um ou outro enfoque terico ou escola an altica no estudo dos
p roblem as da insero internacion al do B rasil, todos eles subor
dinaram , na verdade, o rigo r m etodolgico preocupao essen
cial com a co m patibilizao das n ecessidades intern as com as
p o ssibilidades extern as, para em pregar outra equao predileta
de C elso Lafer. D e fato, preocupaes com a teorizao for
m al ou a adequao m eto do l gica de seus trabalhos derivam ,
sob retudo nos diplom atas, do objetivo principal de explicar a
posio do B rasil no sistem a internacional. O caso m ais co n sp
cuo a j citada tese de A rajo C astro sobre o co n gelam ento do
poder m undial, elevada ao status de teoria por seus discpulos
d a C asa de Rio B ranco (A m orim , 1978; Sardenberg, 1983). No
o utro extrem o, isto , exem plos de ausncia de teorizao e p rag
m atism o exacerbado - reflexo talvez da adeso incontestada
teoria realista em sua verso m ais crua - p odem ser encontrados
nos escritos, a m aior parte de carter jornalstico, do diplom ata
R oberto C am pos (1994), cujas posies po lticas podem ser d es
critas com o se situando nos antpodas de A rajo Castro. Outro
velho m odelo, tam bm especfico, de p ensar a insero inter
nacional do B rasil estava identificado com a do utrina de segu
ran a n acio n al dos m ilitares, mas os esforos tericos nesse
caso situavam -se inteiram ente nas correntes definidas a p artir da
m atriz no rte-am erican a e im p ortadas pela E scola Superior de
G uerra.
Em sum a, para gran de nm ero de especialistas brasileiros
em relaes internacio nais trabalhando no terreno da cincia po
ltica - e utilizando-se, portanto, de m odelos sistm ico - estrutu
Rela es in t e r n a c io n a is 209

rais escolhas tericas e opes m etodolgicas aparecem bem


m ais com o recursos instrum entais ou expedientes conceituais p re
ferencialm ente adaptados s suas necessidades analticas do que
com o verdadeiros paradigm as de anlise. Os ensinam entos e so
bretudo as obras de referncia no cam po m etodolgico seriam
em co n seq n cia pouco significativos no sentido de identificar
tendncias dom inantes ou influncias tericas decisivas. C om o se
co m p orto u, nesse p articular, o outro grup o de pro duto res de
o bras de relaes internacionais, a com unidade dos historiadores
e afins?

3 .2 . A h is t ria com o e xp e ri n c ia n i c a d e in s e r o

in te rn a c io n a l

A m eno feita acim a a afins quer significar que esse cam


po no foi ocupado apenas e to-som ente por historiadores aca
dm icos, m as tam bm por profissionais da diplom acia e outros
cientistas sociais trabalhando com arquivos e docum entos o rigi
nais (fontes prim rias). O espectro de obras m ais am plo - inclu
sive com m aio r presena de brasilianistas - , m as as preocupaes
tericas so ainda m ais tnues, a no ser um a orientao ditusa
em se definir o interesse nacional ao longo de um percurso
histrico pouco conflituoso com o nao independente. E ntretan
to, o bloco histrico, com o seus colegas das cincias sociais,
deu m uito pouca ateno s questes de m etodologia ou de fun
dam entao em prica de suas pesquisas, ainda que eles adotassem
m odelos analticos fundam entados em algum a teorizao.
Com efeito, m esm o se os historiadores pretendessem ap e
nas contar o que efetivam ente se p asso u - eles na verdade no
se lim itaram ao fam oso Wie es eigentlichgewesen de R anke alguns
pressupostos tericos so indisfarveis no trabalho de pesquisa
e ulterio r interpretao dos fatos. A qui parece que a reco nstru
o do itinerrio histrico da nao no terreno da po ltica e das
relaes exteriores foi m arcado pela cham ada busca da auton o
210 P aulo Roberto de A lm e id a

m ia nacional. A utores didticos parte - com o D elgado e V ianna


e seus m anuais de h istria diplom tica, ou ainda H clio Silva e
seus volum es basicam ente docum entais , o fou n din gfath er desta
co rren te , obviam ente, jo s H onrio R odrigues, m as seus p rin
cipais trabalhos nesse cam po, vinculados ao pensam ento da po
ltica externa ind ep en d en te, pertencem a um a poca anterior
co b erta neste ensaio. A in d a assim , seu nom e m erece registro,
pois se trata do notrio inspirador de correntes m ais jovens de
p esquisadores universitrios (quando no de um a das correntes
da diplom acia prtica). Jos H onrio tam bm um exem plo
raro, se no nico, de um a dedicao exem plar aos problem as de
m etodologia na pesquisa histrica - inclusive no que se refere
h istria diplom tica - com o o provam seus vrios trabalhos de
teoria da hist ria (1949), de p esquisa h istrica (1952) e de
h ist ria da h istria do B rasil (1979, 1988). C om sua m orte, em
1987, tal tipo de crtica s fontes e aos m todos foi em grande
m edida descontinuada no Brasil.
No caso especfico do trabalho de pesquisa histrica em
tem as de relaes exteriores, pode-se d izer que os profissionais
b rasileiro s raram ente im portaram m odelos tericos, com o seus
co legas da po lito logia, m esm o se um grup o d a U nB, m ais especi
ficam en te o prof. A m ad o C ervo , co n tin u a a p ro fessa r um a
incontida adeso m etodologia de R enouvin e D uroselle e, de
m odo geral, escola fran cesa de h istria das relaes internacio
nais. E ste autor ofereceu, em trabalho de avaliao crtica (1993a),
um a anlise das principais obras da historiografia brasileira nessa
rea, ensaio atualizado e am pliado para o perodo recente (1998c).
V aleria, portanto, sum ariar alguns traos m etodolgicos da p ro
duo significativa, com ateno para os distintos cenrios ex
tern o s da pesquisa: o eixo das relaes assim tricas N orte-
Sul, isto , as relaes do B rasil com as potncias dom inantes
em cad a po ca - basicam ente G r-B retanh a e E stados U nidos - ,
e o eixo m ais igualitrio das relaes com os vizinhos regionais.
R elaes in t e r n a c io n a is 211

O elem ento m arcante a ser destacado nesse particular pro


vavelm ente a distino entre os discursos relativos ao relaciona
m ento do Brasil com as naes do prim eiro grupo - identificado
com os conceitos de hegem onia, dependncia , alinham en
to - e as obras que trataram das relaes com as potncias
regionais - de fato, a A rgentina - e os pases vizinhos. N este caso,
as m otivaes brasileiras so raram ente identificadas a supostos
projetos expansionistas ou hegem nicos , m esm o se o Wie es
eigentlichgewesen das relaes regionais aporta efetivam ente poucos
elem entos probatrios de qualquer inteno im perialista da par
te do Brasil. A produo dos brasilianistas, por sua vez, m esm o
quando voltada para as relaes assim tricas, est bem menos
preocupada com a questo da autonom ia do que com a reconsti
tuio acurada dessas relaes nos cam pos da econom ia, da p o l
tica, da cooperao m ilitar, o que perm ite, alis, desm ontar o mito
da relao especial com os E stados Unidos.
A inda no cam po das relaes econm icas com as p o tn
cias do m inan tes , deve-se ressaltar a existncia de um grup o j
im po rtante de econom istas-historiadores utilizando-se, eviden te
m ente, de um in strum en tal econm ico no quadro m ais am plo da
m etodologia h istrica: os nom es m ais im portantes nesse cam po
so os de M arcelo A b reu, Pedro M alan, W inston Fritsch, entre
outros. E xem plos de anlises econm icas integran do a perspecti
va in tern acio n al podem ser encontrados em trabalhos de eco n o
m istas que realizaram estudos setoriais, com o B acha sobre o caf
(1992); a hist ria da industrializao incorporou igualm ente o
co ntexto externo, em pesquisas de Pelez e Suzigan (1981), Ana
C lia C astro (1979) ou M ircea B uescu (1984), por exem plo. A in
da n a v erten te econm ica, deve ser destacado o volum e relativa
m ente im portante de trabalhos sobre a dvida extern a no prprio
bojo da crise dos anos 80, dos quais alguns foram publicado s em
volum es especficos (M alan, 1982; D avido ff C ruz, 1984; D olinger
1988; B resser Pereira, 1989), m as a m aior parte em veculos es
212 P aulo R oberto de A lm e id a

pecializados com o a Revista de Economia Poltica. Sobre o sistem a


de com rcio in tern acio n al e os processos de integrao um a refe
rncia relevante o nom e de Vera T horstensen (1992, 1993 e
1994), podendo ser ainda citada a obra o rganizada por C h alo ult e
A lm eid a (1999).
A lguns exem plos de m etodologia cross-national ou de p ers
pectiva sem ico m p aratista de polticas externas nacionais se in
serem em estudos tratando dos problem as da rivalidade entre
potncias hegem nicas e da po ltica p en d ular seguida em cer
tos m om entos pelo B rasil, com o nos casos de Seitenfus, M o ura e
G am bini. O gran de pesquisado r das relaes B rasil-E staclos U n i
dos evidentem ente M oniz B andeira, mas sua m etodologia
algo m ais lin ear e no destituda de alguns a prioris p olticos;
d eve-se reconhecer, entretanto, a qualidade excepcional de sua
re le x o sobre as rela es exteriores do B rasil, seja no plano
bilateral com os EUA, seja no contexto am ericano e esp ecifica
m ente sub-regio nal. Tam bm A m ado Cervo, esp ecialista conhe
cido nesse cam po, p arece acreditar que as relaes internacionais
do B rasil se m ovem alternativam ente entre o paradigm a liberal-
co n servad o r - por definio, contrrio ao interesse nacional -
e o projeto nacional-desenvolvim entista, concepo com um ,
alis, m aior parte dos historiadores universitrios.
Os h isto riad o res diplom ticos - em nm ero reduzido,
d iga-se de passagem - no ostentam por sua vez qualquer m to
do especfico, e provavelm ente essa falta de um a perspectiva an a
ltica determ inada seja sua m arca distintiva, o seu m todo de
trabalho. Teixeira Soares (1955, 1971, 1972) e Pereira de A rajo
(1989) pertencem m ais bem esco la tradicio n al da h isto riogra
fia - com trabalhos sobre fronteiras ou as questes platinas ao
passo que os m oderno s , com o R icupero e Seixas C orra, no
desenvolveram obra extensa nessa vertente, procedendo, de certa
fo rm a, sn tese de trabalh os originais de pesquisa. A ausncia de
teorizao prvia ou sim ultnea ao trabalho de p esquisa - com
R E I , A <j E S IN T E R N A C IO N A IS 213

poucas excees, com o em M acedo Soares (1992) - se reflete nas


poucas m onografias de cunho histrico publicadas no m bito do
C urso de A ltos E studos, dentre as quais se destaca a de Sam paio
Goes (1991). O Itam araty abrigou, verdade, um h isto riado r de
peso, E valdo C abral de M elo, cuja erudio c tcnica de pesquisa
so talvez superiores capacidade intelectual ou m etodolgica
de m uitos de seus colegas da academ ia, mas ele o cupou-se de
tem as das relaes intern acion ais do Brasil pela via indireta do
estudo da ocupao h olandesa no N ordeste (1998). C aberia even
tualm ente referir que o autor vem efetuando, desde longos anos,
pesquisas sistem ticas na vertente da h istria das relaes eco n
m icas externas do B rasil, cujos prim eiros resultados foram ap re
sentados com o dissertao no Curso de A ltos E studos e sob a
form a de am pla pesquisa sobre o m ultilateralism o econm ico em
p erspectiva hist rica (A lm eida, 1997, 1999a).
A ausn cia de opes m etodolgicas determ inadas ou de
padres an altico s uniform es nesses trabalhos de cunho historio-
grfico se deve talvez ao fato de que as tem ticas dom inantes e
os m odelos explicativos disponveis em relaes internacio nais
realism o, estudo de conflitos, geopoltica etc. - revelaram -se pouco
prom etedores no caso do B rasil, cujos historiadores das relaes
exteriores p referiram tem as m ais declaradam ente econm icos -
trfico de escravos, tarifas, processo de industrializao, capital
estrangeiro, dependncia etc. conform ando, talvez, o que se
poderia cham ar de opo p referen cial por um a diplom acia do
desen vo lvim ento (A lm eida, 1996). D e resto, cham a a aten o a
desproporo entre a im portncia da po ltica exterior para o pro
cesso de desenvolvim ento do B rasil e o volum e da produo
an altica sobre o tem a, alm do paradoxo representado pela rele
vncia crescen te d a dim enso econm ica na ao externa do pas
e a pequen a dim enso, em term os de ressonncia no debate p o l
tico interno, da atuao poltico-estratgica do E stado (Lima, 1992).
214 Paulo Roberto de A lm e id a

4. A utores e o bras : b ala n o s e l e t iv o

U m levantam ento dos autores e obras que se co n stituram


em referncia para os estudos e pesquisas de relaes in tern ac io
nais do Brasil no perodo resulta sobrem odo fcil a p artir d o s
exten sos com entrios j efetuados nas sees p recedentes e
talvez seja, de fato, repetitivo cabendo talvez caracterizar-lh es
nesta seo o perfil intelectual e cientfico em term os de c o n tri
buio p ara o avano da pesquisa setorial no pas. U m a sim p les
rem isso, alis, aos trabalhos listados na bib lio grafia b astaria p ara
co n firm ar a rein cidncia de certas obras e autores m ais sig n ifi
cativos. N essas condies, de que form a efetuar o balano e v i
tando-se a repetio - segundo critrios cronolgicos ou tem ticos
- dos com entrios antes feitos sobre esses m esm os au to res e
obras?
C om o toda seleo em inentem ente arbitrria, talvez se
devesse proceder a um a escolha desse tipo m ediante o a g ru p a
m ento d a produo relevante por grandes reas de co n cen trao,
a saber, os cam pos tem ticos e os tpicos privilegiados nas p e s
quisas tipicam ente acadm icas ou nos trabalhos aos quais os p r o
fissionais do ramo - diplom atas e m ilitares - em prestaram su a
expertise especializada. Com efeito, seguindo a tipologia seto rial
elabo rada por Lim a e M oura (1982), os cam pos de anlise d o s
sistem as intern acion ais e o das relaes intern acion ais em g e ra l,
e da A m rica Latina em particular, foram bem m enos co b erto s
n a b ib lio g ra fia b ra sile ira da rea do que o dos estu d o s de
geo p o ltica - reduto privilegiado dos m ilitares, mas tam bm de
nm ero crescente de acadm icos - e o terreno especfico cias
relaes internacio nais do Brasil - no qual se distinguiram alg u n s
diplom atas. E ste ltim o poderia ser subdivido em subreas, se ja
segun do um critrio cronolgico Lim a e M oura, por exem plo,
dividem os trabalhos em estudos hist ricos, ou seja, trabalh os
de po ltica extern a at a R epblica Velha, e estudos co n tem p o r
Relaes in t e r n a c io n a is 215

neos seja ado tan do -se um a diferenciao geogrfica: relaes


com os E stados U nidos, com os pases europeus e com a regio
p latin a - sem pre privilegiadas nos trabalhos de h ist ria diplom
tica - ou com outras regies, com o o m undo afro-asitico, objeto
de algum a ateno nos anos 50 e 60 - por exem plo, em B ezerra
de M enezes (1957) e em Jo s H onrio R odrigues (1961). Seguir
esse tipo de enfoque seria contudo repetir, um a vez m ais, levan
tam en to s j realizad o s po r d iferen tes an alistas d esse cam po
(Cheibub, 1981; L im a & M oura, 1982; L im a & Cheibub, 1983),
razo pela qual se p ro ceder segundo um a p erspectiva sim p les
m ente linear, cham ando a ateno para os autores m ais relevan
tes nas diversas fases do perodo coberto por este ensaio.

4 . 1 . Dos founding fathers aos p e sq uis a d o res p ro fis s io n a is

A p esquisa b rasileira em relaes internacionais certam ente


conheceu um adensam ento quantitativo e qualitativo desde a era
dos dem iurgo s : C algeras, Jo s H onrio, V ianna e D elgado.
N o perodo an terior a 1970, o debate intelectual e a produo
acadm ica em relaes internacionais estavam certam ente bem
mais vin culado s s lutas polticas e ideolgicas em torno de um
projeto de desenvolvim ento - nacionalism o, papel do capital
estran geiro , alinham ento com os E stados U nidos - do que foi o
caso a p artir dos processos de especializao e de p ro fissio nali
zao crescente do corpo de pesquisadores dedicados a essa rea
do conhecim ento a p artir dos anos 70 e 80. Poder-se-ia d izer que
os enfrentam entos polticos em torno da questo do endividam ento
externo, d a lei de inform tica, do patenteam ento extensivo, entre
outros tem as possuindo interface extern a, cum priram , no pero
do recente, o papel das lutas antiim p erialistas dos anos 50 e
60, m as, justam ente, nenhum projeto alternativo de p oltica ex
terna ind ep en d en te ocupou posio preem inente no cenrio po
ltico interno , p ela sim ples razo, talvez, de que essa p o ltica
torno u-se propriam ente nacional, dispondo - a exem plo do p ro
216 P a u lo R o b e r t o d e A lm e id a

cesso de integrao sub-regional de um a rara unanim idade na


h istria repu blicana do pas.
O nom e a ser d estacado nessa fase an terior produo
co b erta neste ensaio o de H lio Jaguaribe, que continuou ativo
durante todo o perodo em exam e. Ao lado de Celso Lafer, trata-
se da m ais co nstante personalidade - n o -rem unerada profis
sionalm ente nessa rea a ter refletido e elaborado propostas
originais sobre a insero internacional do B rasil, com destaque
p ara projetos pioneiros de integrao entre o B rasil e a A rgentina
(j a p artir dos anos 50, em seus artigos na Cadernos do Nosso
Tempo). A pertinn cia e a qualidade de sua produo est, infeliz
m ente, apenas parcialm en te refletida na bib lio grafia seletiva, m as
sua im p o rtn cia no pode ser descurada em qualquer avaliao
que se faa sobre a com unidade brasileira de pensadores das
relaes internacionais. D entre suas inm eras obras e incontveis
artigos, poder-se-ia citar o livro-sntese Novo cenrio internacional
(1986), que resum e, qui, o essencial de seu pensam ento terico
e opinativo sobre as relaes internacionais em geral e a poltica
extern a do B rasil em particular. No caberia, nos lim ites deste
ensaio gen eralista, qualquer avaliao crtica m ais detalhada so
bre a substncia de suas contribuies, certam ente m eritrias,
para o avano dos estudos nessa rea, a no ser por um a n ota de
cauo m etodolgica j aventada an teriorm ente: o rigor da an li
se estrutural-sistm ica com recurso, inclusive, a m aterial h ist
rico e com paraes cross-national - convive, em seus trabalhos,
com um certo voluntarism o da ao , o que leva Jaguarib e, no
apen as a introduzir elem entos prescritivos em suas projees de
desenvolvim entos futuros das relaes exteriores do Brasil e das
rela es intern acion ais em geral, com o tam bm a propor cam i
nhos no dever ser da ao efetiva dos E stados e do governo
b rasileiro - no plano externo.
O segundo nom e relevante, tratado reiteradam ente neste e n
saio, , obviam ente, o de C elso Lafer, cuja lo n ga e intensa produ-
Rela es in t e r n a c io n a is 217

o acadm ica, j por si relevante com o co nstruo progressiva


de um discurso brasileiro sobre as relaes internacio nais em
geral e sobre a insero extern a do B rasil em particular, ganhou
m aior co nsistncia intrnseca pelo fato de, ao assum ir esse autor
responsabilidades executivas na alma mater da diplom acia brasilei
ra, ter ele podido p articip ar diretam ente da form ulao e da exe
cuo da poltica externa brasileira. Um exerccio interessante de
avaliao substantiva de sua produo con sistiria, precisam ente,
na confrontao dos textos anteriores, contem porneos e p osteri
ores sua passagem pela direo da diplom acia brasileira, no
apenas no que se refere ao aparato conceituai, com o tam bm em
relao lgica e ordenao poltica dos argum entos. O perodo
em que L afer esteve frente d a diplom acia brasileira foi, en tre
tanto, em bora intenso em realizaes, m uito curto - entre 13 de
abril e 5 de outubro de 1992 - p ara poder destacar com acuidade
caractersticas prprias a cada um a das fases.
A com parao poderia eventualm ente revelar, no necessa
riam ente o am adurecim ento do pensam ento de um a das persona
lidades m ais bem preparadas para a incum bncia de chefiar o
Itam araty e a po ltica externa brasileira, mas talvez o afm am ento
da reflexo e o aprofundam ento da experincia no desem penho
efetivo da diplo m acia prtica, facetas alis reveladas em sua
obra m ais recente consultada na preparao deste ensaio (1998).
A falta de um exerccio desse tipo, caberia indicar, para fins de
ilustrao da produo relevante de Lafer, os textos m erecedores
de consulta e leitura crtica por parte de todo estudioso dessa rea
no Brasil. O prim eiro artigo aqui selecionado (1967) - inicial,
alis, em sua produo voltada para a rea - m erece ainda hoje
um a reflexo sobre as virtudes heursticas da com binao entre a
anlise sistm ica e a fundam entao histrica de largo prazo. O
artigo seguinte (1971) tam bm perm anece um a inform ao ainda
vlida e adaptada perspectiva latino-am ericana sobre as condi
es de em ergncia do m oderno sistem a m ultilateral de com rcio
218 Paulo R oberto de A lm e id a

e sobre os problem as especficos enfrentados pelos pases em


desenvolvim ento na conform ao do GATT-1947. Os livros so
bre tem as de relaes internacionais publicados a seguir (1973,
1977, 1982a, 1984), inclusive porque com pilam a produo veicu
lada anteriorm ente em peridicos especializados, condensam , com
a possvel exceo da tese de Hvre-docncia (1979b), o essencial
de um pensam ento sem pre renovado sobre a posio do Brasil no
sistem a m undial. C elso L afer aparece, nesses textos, com o em
outros de cunho m ais especificam ente diplom tico (1993b), como
o representante m ais acabado - no ainda incipiente pensam ento
brasileiro em relaes internacionais - de exem plo do que pode
ram os identificar com o sendo um a rara com binao de analista
sistm ico e de form ulador de polticas, de virtit acadm ica e
fortuna diplom tica, de pensador terico e de estadista em pri
co (as duas ltim as equaes sendo intercam biveis).
C elso L afer e H lio Jaguarib e - am bos acadm icos profis
sionais, hom ens de em p resa e estadistas ocasionais - colabora
ram intensam ente, m esm o se eles no ostentam obras com uns ou
co njuntas, com o L afer & Pena (1973) e L afer & F onseca Jr.
(19 94,1995). O utros dois autores que cooperam de m aneira exem
plar, desta vez no terreno da histria, so os professores A m ado
L uiz C ervo e C lodoaldo B ueno (1986, 1992, 1994), cujos textos
tam bm m erecem figurar em qualquer b ibliografia sobre a h isto
rio grafia das relaes internacionais do B rasil. O trabalho m ais
con hecido de am bos, Histria, da poltica exterior do Brasil su b sti
tuiu, com gran de conforto intelectual para as novas geraes de
estudantes, as Histria(s) diplomtica (s) contem porneas (m as no
coincidentes) de V ian n a e D elgado, enfrentando, no final do p e
rodo, a co n co rrn cia de outro m anual em colaborao: a His
tria diplomtica de Jo s H onrio (em carter pstum o) e Seitenfus.
N o seria o caso de retom ar aqui as caractersticas e virtudes da
nova h istria dip lo m tica inaugurada por C ervo e B ueno, in
clusive porque este autor j publicou, em peri dico da rea, an
Relaes in t e r n a c io n a is 219

lise m ais detida a respeito da rica sistem atizao do con hecim en


to e da original sntese interpretativa contidas nessa obra (1992).
C aberia, entretanto, sublinhar a m etodologia renouvin iana no
trab alh o com as fo ntes prim rias, um a b em -vind a n fase nas
questes econm icas do relacionam ento externo, a valorizao
do m ultilateralism o - tem a praticam ente inexisten te nos m anuais
tradicionais e a adoo de um a perspectiva de largo curso na
identificao das gran des fases da p o ltica externa: a conquista e
o exerccio da soberania (para a poca im perial), dos alin ha
m entos ao n acional-desenvolvim entism o (para o perodo repu
blicano at 1964) e o nacionalism o p ragm tico (para a fase
recente). O livro em colaborao sobre a poltica exterior a partir
de 1930 (C ervo, org., 1994) tam bm apresenta-se com o refern
cia incontornvel nos estudos dc histria das relaes intern acio
nais do B rasil no perodo contem porneo.
A inda no terreno da histria, os nom es de G erson M oura e
de M oniz B andeira (este vindo da cincia poltica) so obrigat
rios, assim com o, n a vertente da histrica econm ica, M. A breu e,
com m enor nfase, P. M alan. No que se refere s cincias sociais,
as contribuies de M nica H irst, M aria Regina Soares de Lim a,
Sonia dc C am argo, Shiguenoli M iyam oto (com nfase no estudo
do pensam ento m ilitar e da geopoltica) e Tulo V igevani tm seu
lugar assegurado nas recom endaes de leitura dos cursos esp e
cializados. N esse cam po, os trabalhos de m ais am plo escopo so
bre os sistem as internacionais e regionais ficaram a cargo de al
guns poucos especialistas, com o os j citados Jaguarib e e Lafer,
mas deve-se notar a adeso de pesquisadores mais jovens no pe
rodo recente (com o V izentini, 1992a e b). A lguns brasilianistas se
destacaram na prim eira vertente, com o Frank M cC ann, Stanley
H ilton, Steven Topik ou Leslie B ethell, ao passo que outros vm
dando contribuies segunda, com o Selcher ou Schneider.
Por fim , qualquer levantam ento abrangente no pode pres
cin d ir dos nom es de diplom atas que vm exercendo com notvel
220 P aulo R o b e r t o dp. A l m e id a

co n stncia e gran de com petncia o duplo, ou triplo, papel de


p rofissionais das relaes exteriores, de m estres na academ ia e de
analistas bem info rm ad o s sobre aspectos relevantes das rela
es internacio nais e da po ltica externa do B rasil. Sem rem ontar
a diplom atas cla velha gerao algum as figuras j desaparecidas
- com o A rajo Castro, Paulo N ogueira B atista, Teixeira Soares
ou Pereira de Arajo, um a relao bibliogrfica ideal deveria conter,
pelo m enos, as seguintes entradas: Ronaldo Sardenb erg, Rubens
R icupero, C elso A m orim e G elson Fonseca Jr., este ltim o tendo
publicado em co letn ea recente seus trabalhos dos ltim os 15
anos (1998).

4 . 2 . A s re v is ta s e os f o r o s b r a s i l e i r o s d e

rela e s in te rn a c io n a is

A inda que a seleo bibliogrfica efetuada neste ensaio deva


apoiar-se, por m otivos com preensveis, em obras publicadas de
autores con sagrado s, tam bm um fato que gran de parte da
produo acadm ica raram ente apareceu em form ato de livro,
razo pela qual m eno especial deve ser feita ao p apel verdadei
ram ente protagnico das (poucas) revistas especializadas - e m es
mo algum as gen eralistas - nesse universo fin alm en te b astante
restrito. A seo final da b ibliografia apresenta as revistas espe
cializadas em tem as de relaes internacionais, s quais podem
ser agregados outros veculos que publicaram , ocasionalm ente
ou de form a m ais regular, m atrias relativas s relaes exterio
res e diplom acia do B rasil. U m a avaliao de largo prazo sobre
todas as revistas brasileiras de relaes internacionais foi o fereci
da pelo autor em nm ero especial, com em orativo dos 40 anos,
da RBPI (1998a), balano am pliado em livro recente (1999b).
O que deve ser destacado aqui - parte a taxa de m o rtali
dade de alguns veculos strcto ou lato sensu a acum ulao j
sign ificativa de m aterial indispensvel pesquisa acadm ica nos
trs gran d es instrum en tos que podem ser reputados indispens-
R E I ,A E S IN T E R N A C IO N A IS 221

veis nos trabalh os vo ltado s para a rea: a Revista Brasileira cle


Po/itica Internacional, o m ais antigo veculo disp on vel nesse cam
po (desde 1958), a Contexto Internacional (1985), do Instituto de
R elaes In tern acio n ais da PUC/RJ, dotada de concepo essen
cialm ente acadm ica, e a Poltica Externa (1992), vo ltada para a
interao entre a academ ia, os m eios econm icos e o vetor diplo
m tico. V ida efm era tiveram , sob o conceito stricto sensu e sem
con siderar aqui os trs solitrios nm eros da Poltica Externa Inde
pendente (Rio de Janeiro, 1965-1966), as revistas Relaes Internacio
nais (B raslia, 1978-1982) e Poltica e Estratgia (So Paulo, 1983-
1992). M ais recentem ente, foram lanados os cadernos Premissas
(1992), do N cleo de E studos E stratgicos da U nicam p, e a Par
cerias Estratgicas (1996) que, a despeito de vinculada oficialm ente
ao C entro de E studos E stratgicos da SA E /PR , apresenta um a
p erspectiva m ultidisciplinar e por vezes m esm o de ordem cultu
ral. A KBPJ, a decana das revistas brasileiras de relaes inter
nacionais, foi transferida em 1993 do Rio de jan e iro a B raslia,
onde assum iu um perfil m ais autnom o em relao diplom acia
govern am en tal. Os cinco peridicos atualm ente existentes o fere
cem , provavelm ente, em qualidade e quantidade, o essencial da
produo b rasileira co rrente em relaes internacionais.
O utra m odalidade de p esquisa e divulgao de trabalhos
acadm icos e p rofissionais nessa rea constituda por alguns
foros acl hoc ou perm anentes, os quais, paralelam ente s in stitui
es esp ecializadas asseguram um a audincia m ais am pla ao tra
tam ento de tem as que n orm alm en te seriam confinados a um
cenculo exclusivam ente universitrio. Nos anos 70, a A npocs
assistia co nsolidao de seus encontros anuais, passando a ab ri
gar, a p artir de 1981, o G rupo de E studos sobre Relaes Inter
nacionais e P oltica E xtern a (G ripe), b astante ativo nessa dcada,
m as de com portam ento m ais errtico no perodo final sob exa
m e. O G ripe de fato se desarticulou no incio de 1994, vindo a se
recon stituir m ais recentem ente com o G rupo de T rabalho de Poli-
222 P a u i .o R oberto de A t. m f . i d a

tica Internacion al, coordenado por p esquisadores do lu p erj, do


IR I-PU C /R J e do R el/U nB nos m arcos da A npocs.
Sem m en cio nar os m uitos sem inrios m antidos regular ou
o casionalm ente p o r instituies consagradas, inclusive m edian te
cooperao intern acio nal - com o os vrios eventos, a p artir de
1987, do Frum E uro-L atino-A m ericano, envolvendo o Instituto
de E studos E stratgico s e Internacionais, de L isboa e, pelo B ra
sil, o C onselho B rasileiro de Relaes Internacionais, o IPR I-
F un ag e entidades com o Fiesp ou CNI - , o deb ate acadm ico e
p rofission al sobre a insero internacional do Brasil teve co n ti
n uidade em foros m antidos pela iniciativa privada e que co nquis
taram sign ificativa au d in cia no perodo recente. Esto, nesse
caso, os encontros regulares do Instituto Fernand B raudel de
E conom ia M undial, prom ovidos sob iniciativa de N orm an G all
(1989), bem com o as reunies anuais do F rum N acional, o rga
nizadas pelo Instituto N acional de A ltos E studos sob a co orde
nao do ex-m inistro do Planejam ento Joo Paulo dos Reis Velloso
(1991, 1994, 1995). Em 1993 teve incio o F rum anual M ercosul-
N afta, projeto de carter perm anente do N cleo de Pesquisa em
R elaes Internacionais da USP, com a criao da srie A L C A de
p ublicaes, sob responsabilidade dos professores A lbuquerque
e A ltem ani de O liveira (1998).
O B rasil no parece carecer, portanto, de iniciativas m erit
rias na rea que nos o cupa, faltando, no entanto, avanos na
coordenao intra-institucional e intradisciplinar, mas igualm ente
na cooperao interinstitucio nal, com o form a de preparar, talvez,
o surgim ento de um a verdadeira associao de estudos de rela
es internacionais. A despeito da continuidade da fraca in stitu
cio nalizao do setor, o balano a ser feito da produo brasileira
em re la e s in te rn a c io n a is, no p ero d o , , d e c erta fo rm a,
satisfatrio.
Relaes in t e r n a c io n a is 223

5. 0 B r a s il e o m u n d o : te n d n c ia s a n a l t i c a s

O intercm bio c a interao acadm ica ou pro fission al de


especialistas brasileiros com congneres no exterio r sem pre fo
ram dificultados p ela pr pria ausncia de institucio nalidade nes
sa rea e pela inexistn cia m esm a de um m ercado de trabalho
nacional p ara os poucos profissionais do setor. T al lacuna no
d everia ser reincidente no plano puram ente intelectual, um a vez
que idias e livros costum am circular com m aior fluidez do que
pessoas e instituies. O fato, porm , de que os esp ecialistas
do setor, no B rasil, provinham , de fato, das reas do direito, da
econom ia, da h ist ria ou das cincias sociais com o um todo -
quando no eram profissionais da prpria diplom acia ou m ilita
res, interessados, portanto, m ais nos aspectos prticos da co o p e
rao interin stitucio nal do que na osm ose acadm ica - , retar
dou, talvez, um a m aior interao entre especialistas brasileiros e
p rofissio nais da rea no exterior. O que ocorreu e tal tendncia
vlida tanto para as relaes intern acion ais quanto p ara muitas
o utras reas foi um padro de interao fluida, no m arcada
por relaes causais ou unvocas de cooperao no plano institu
cional, e m ais determ in ad a pelo casusm o dos contatos o casio
nais, das leituras incorridas aqui ou no exterior, bem com o das
afinidades eletivas , intelectuais e filo s ficas, de cada um dos
p esq u isad o res tom ados in d iv id u alm en te (j que p raticam en te
inexistiu trabalho de gru p o nessa rea no B rasil, salvo na relao
tradicional entre m estres e orientandos).
E m uito provvel que essa interao se tenha dado ind ireta
m ente, seja por m eio de bolsas universitrias atribudas por en ti
dades n orte-am erican as - Fundao Ford, por exem plo ou no
quadro go vern am en tal de form ao p s-graduada no exterior,
on de m uitos cien tistas sociais brasileiros foram levados p esqui
sa em tem as de rela es internacionais. Em todo caso, a falta de
um a associao especfica da rea no B rasil im pediu, por exem -
224 P aulo R oberto de A lm e id a

pio, o desenvolvim ento de program as conjuntos de pesquisa com


entidades do exterio r e, m esm o a p artir da criao do G ripe/
A n po cs ou do C onselho B rasileiro de R elaes Intern acion ais -
m oldado por H lio Jaguarib e im agem do C ouncil on Foreign
R elations de N ova Iorque (B arros, 1985, p. 52) - , as iniciativas
de cooperao ou de intercm bio de pessoal foram todas de car
ter in d iv id u al ou exclusivam ente vinculadas s in stitui es de
o rigem dos pesquisadores envolvidos.
E ssas caractersticas explicam talvez o fato de que no se
possam , verdadeiram en te, com parar as tendncias observadas na
p roduo b rasileira em relaes internacionais com as tendncias
em voga, na m esm a poca, em universidades e centros de inv esti
gao estrangeiros ou em fruns internacionais. E bem verdade
que pesquisadores brasileiros sem pre assistiram aos congressos
internacio nais de suas entidades de origem e que o prncipe da
so cio lo gia no B rasil, F. H. Cardoso, chegou a ocupar, entre os
a n o s 70 e 80, a p re s id n c ia d a I n te rn a tio n a l S o c io lo g ic a l
A ssociation. O professor A m ado C ervo da UnB, de outro lado,
passou m ais recentem ente a o cupar um a das vice-presidncias da
C om isso de H istria das R elaes Internacionais. A despeito
dos im pedim entos sistm ico -estruturais a tal interao, ela no
deixou de ocorrer, portanto, e no apenas no sentido da im p o rta
o exclusiva de idias c m odelos do exterior. Com efeito, o
prprio B rasil esteve na origem de um a certa expo rtao de
co nceitos, com o a teoria da dependncia, para citar o caso
m ais conspcuo de uso e ab uso extensivo (Cardoso, 1980).
A im portao do exterior, quando houve, foi m ais no terre
no dos m todos e tcnicas de pesquisa com o o quantitativism o
aplicado s cincias sociais ou a cliometrics hist ria econm ica
do que p rop riam ente em term os de conceitos e sistem as de idias,
exceo talvez do j m encionado recurso s noes renouvinianas
e durosellianas de foras profundas e a integrao de fatores
m ais am plos que apenas os docum entos de chancelaria nos tra
Relaes in t e r n a c io n a is
225

balhos de investigao histrica, m arca registrada, com o se disse,


do gru p o dc B raslia, com o se pode con statar em Saraiva (1997).
R eferncia pode, contudo, ser feita obra de alguns desbrava
d o res tericos na abordagem com parativa ou sistm ica das p o l
ticas externas dos p ases latino-am ericanos, geralm ente a cargo
d e p esquisadores n orte-am ericanos ou de outros pases da regio
(A stiz, 1969; D avis-W ilson, 1975; A tkins, 1977; F erris-Lincoln,
1981; Tom assini, 1990). Esses autores procuraram em geral enfocar
aspectos generalizan tes das relaes externas dos pases latino-
am ericanos, m ais do que ater-se a sim ples perspectivas d escriti
vas (van K laveren, 1986).
M as, o B rasil perm aneceu m argem , por exem plo, das co n
trovrsias da academ ia n o rte-am erican a em torno d a validade
respectiva das teses de realistas, neo-realistas c institucionalistas,
assim com o p asso u larg am en te m argem d a in d stria tio
d eclin ism o acadm ico que agitou basties universitrios a p artir
do fam oso livro de K ennedy (1987). M esm o o fim da hist ria
- que m obilizou m ais os m arxistas - e o choque de civiliza
es , debates que esvaziaram tin teiro s no hem isfrio norte a
p artir do fim da G uerra Fria, encontraram aqui um a recepo
pelo m enos m orna, pela sim ples razo de que se reconhece que a
posio internacio n al do Brasil nunca foi determ in ada pelas gran
des linhas dos conflitos estratgicos globais. De form a geral, no
foram refletidos aqui m odelos analticos e abordagens que no
apresentavam conexo com os problem as especficos de um pas
p erifrico e depen dente, com o a pr pria academ ia brasileira
chegou a classificar o Brasil.
C ertam ente que a produo brasileira nessa rea reflete, do
ponto de vista m etodolgico e con ceituai, os debates tericos e o
avano das percepes polticas em relaes intern acio n ais tal
com o elaborados nos centros principais de conhecim ento, com o
se pode verificar, por exem plo, em Leis (1992, 1993, 1995), em
V igevan i (1995), assim com o nos m uitos trabalhos de L afer e de
226 Paulo Roberto d l A lm e id a

F onseca Jr. A s influn cias e im p o rta es m ais consistentes se


situam , provavelm ente, no setor da econom ia poltica do desen
volvim ento , em que so evidentes os apo rtes de historiadores,
econom istas ou p o lit lo go s com o Fernand B raudel, W allerstein
(1974, 1980), R osecrance (1986) ou G ilpin (1987), nos trabalhos
sobre a insero do B rasil na econom ia-m undo cap italista -
com o em B ecker-E gler (1993) sobre a eco n o m ia da poltica
extern a (Lim a, 1990) ou sobre os determ inantes da po ltica co
m ercial brasileira. A perspectiva sistm ica de grande parte dos
cien tistas polticos, p o r exem plo, foi plenam ente integrad a nas
a n lis e s co n d u z id a s no B ra s il, in c lu siv e em re la o a esse
su b sistem a in tern acio n al com posto p elo s pases do C one Sul
(A tkins, 1995, p. 32). O s pases dessa rea geo grfica so E sta-
do s-m em bro s ou esto hoje associados ao M ercosul, rea na qual
com ea igualm ente a se desenvolver um a perspectiva histrica
integrada, feita sobretudo em colaborao entre pesquisadores
do B rasil (UnB) e da A rgen tin a (A m ado-R apoport, 1998).
E m outros term os, apesar de no se poder contar, at o
presente m om ento, com algum a esco la brasileira de relaes
intern acio n ais, no se poderia dizer que o B rasil perm anece com o
um m ero caudatrio do mainstream intelectual de pases avana
dos ou dc m todos e conceitos im portados m ecanicam ente, que
seriam o equivalente para a rea daquelas idias fora do lu gar
que ganh aram espao an teriorm ente na crtica p oltica e literria.
A reflexo nativa j nica e original, podendo prever-se seu
adensam ento crescente nos prxim os anos, tanto em term os subs
tantivos quanto m etodolgicos. N o seria de se excluir, por exem
plo, que, a p artir de anlises prprias sobre o processo de d esen
volvim ento econm ico do B rasil no sculo XX e do aum ento
dos trabalhos sobre a interao do Pas com os organism os eco
nm icos m ultilaterais no ltim o m eio sculo - GATT-O M C, FM I-
B1RD, unies intergovernam en tais de cooperao tcnica - se
possam co n stru ir as bases m etodolgicas para um estudo global
R E r.A E S IN T r. R N AC 10 N A IS 227

sobre a p o ltica extern a do desenvolvim ento aplicada a pases


em ergentes.

6. C oncluses: p e r s p e c tiv a s das relaes in t e r n a c io n a is no

B r a s il

U m p rim eiro registro, de senso com um , que pode ser feito


a tendncia, o bservada durante todo o perodo, ao crescim ento
paulatino do espao ocupado pela rea, tom ada em seu sentido
am plo. E sse p ro cesso de adensam ento do estudo e do tratam ento
societal das rela es internacionais no B rasil se reflete tripla-
m ente: seja n a estrutura curricular das instituies de ensino su
perior (com a oferta p ertinen te de cursos de graduao ou de
diversas m odalidades de p s-graduao), seja tam bm no con
tedo pro gram tico especfico dos cursos tradicionais (em cin
cias sociais, n a cin cia po ltica e na h ist ria, certam en te, mas
tam bm em d ireito e econom ia, entre outras d iscip lin as), seja
ainda na estru tu ra orgnica e nas atividades correntes dos rgos
pblicos em g eral (criao de assessorias internacionais na m aior
parte dos m in istrio s, dos governos estaduais e, por vezes, m es
mo nos m u nicp io s m ais im portantes).
U m a segun d a observao, certam ente relevante para o futu
ro dos estudos in tern acio n ais no B rasil, o estm ulo dado a
essa rea pelos p rocessos de abertura econm ica e de liberalizao
com ercial, o p erado s na fase recente - e epitom izados sob o con
ceito de glo b alizao - e, em especial, pelo processo de integra
o eco n m ica no m bito do M ercosul e de outros esquem as
sub-region ais (inclusive no que se refere ao desafio da A LCA ).
E sses fatores, extern o s ao prprio desenvolvim ento da d isci
plina no B rasil, estim ularam bastante a pesquisa e o estudo da
p ro blem tica c o rrela ta, sobretudo nos cursos de direito, de eco
n om ia e de cin cia p o ltica - com o oferecim ento da subrea
228 Paulo Roberto de A lm e id a

integracio n ista em m uitas faculdades dos E stados m eridionais -


m as tam bm na histria, com o surgim ento de um a perspectiva
propriam ente (sub-)regional nos trabalhos sobre relaes d iplo
m ticas e relaes econm icas internacionais. E patente, por exem
plo, a criao de centros de estudos, de ncleos program ticos ,
geralm en te interdiscip linares, voltados, seja para estudos gene-
ralistas (econom ia internacional, poltica com parada), seja setoriais
(in tegrao o exem plo m ais conspcuo) ou geo graficam en te
delim itado s (centro de estudos latin o-am ericano s, europeus, asi
ticos, afro -b rasileiros etc.) nos centros universitrios m ais im p or
tantes. tam bm propriam ente explosivo o surgim ento, nos
ltim os anos, de cursos de relaes internacionais - m uitos deles
vo ltado s p ara o com rcio exterior - em faculdades p articulares
de diversas regies do pas, tendncia que dever certam ente ace
lerar-se no futuro im ediato, obrigando as universidades pblicas
a tam bm oferecerem cursos alternativos de acordo com as d e
m andas de m ercado.
E ssa m aior o sm o se ou p erm eab ilid ad e dos assuntos
externos ou internacio nais na atividade corren te de atores gover
nam entais e no-governam entais exerce um im pacto positivo so
bre o fom ento e o funcionam ento ulterior de certas instituies-
chave para o progresso dos estudos de relaes internacionais no
B rasil, quais sejam , as universidades, cm prim eiro lugar, m as tam
bm rgos do E xecutivo (da esfera educacional e cientfico-
tecno lgica sobretudo) e do Parlam ento e da sociedade civil em
geral (com destaque para os partidos polticos, que passam a dar
destaque para suas afiliaes internacionais). J se destacou, por
exem plo, a m aior abertura dos diplom atas cooperao com o
m undo acadm ico, m ovim ento apenas refreado pela notria ten
d n cia de m uitos intelectuais da academ ia a insistirem em seus
esquem as conceituais sobre a ordem m undial, o que se choca
freqen tem ente com o rude p ragm atism o da m aior parte dos
diplom atas, ocupados essen cialm en te em defender ganhos in
R elaes in t e r n a c io n a is 229

crem en tais no vasto cenrio da interdep endn cia m undial, e no


n ecessariam en te em fazer discursos abstratos sobre o verdadeiro
sentido do interesse nacional.
A questo est em saber se novos e velhos pesquisadores
sabero superar as dicotom ias m uito facilm ente co nstrudas nas
academ ias liberalism o vs. intervencionism o, nacionalism o vs.
intern acion alism o, autonom ia vs. d epen dncia, ou in terd ep en
d n cia - para fazer um a interpretao m ais elab o rada das rela
es internacio nais do pas, colocando em jogo no apenas os
m odelos tericos fornecidos pelos intelectuais de gabin ete mas,
sobretudo, os lim ites im postos pela realidade ao dos estadis
tas e diplom atas na frente externa. D epois de um a p rim eira gera
o de h istoriadores-diplom atas e de bacharis-diplom atas, no
perodo do Im prio, seria certam ente m uito bem -vinda a disse
m inao de diplom atas-historiadores e dc diplom atas-politlogos
em nossa prpria poca, de m olde a p erm itir um a sntese eficien
te das virtudes respectivas de pacincia investigado ra da acade
m ia e de realism o o peracion al da diplom acia. O que se poderia
definir com o pensam ento brasileiro em p o ltica intern acio n al,
com o atestam trabalhos recentes nesse terreno, j suficien te
m ente rico e com plexo para p erm itir esse bndge-builcling entre as
duas instituies.

Re fe r n c ia s B ib l io g r f ic a s :

N ota : E sto includos nesta bibliografia m ais ttulos do que os


efetivam ente com entados no ensaio, em vista dos lim ites deter
m inados p ara esta avaliao crtica sobre a produo b rasileira
em relaes internacionais. C om pilaes m ais extensas sobre a
literatu ra da rea podem ser encontradas em A lm eida (1999b),
C heibub (1981), L im a & M oura (1982) e Lim a & C heibub (1983).
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Estudos Afro-asiticos: R io d e Ja n e iro (1978): ed itad a p elo C E A A d a U n iversid a
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