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TESIS DOCTORAL.
INSTITUCIONES Y POLTICAS PBLICAS
EN LA GESTIN DE LOS RECURSOS HUMANOS
DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS
2003
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Instituciones y polticas pblicas en la
gestin de los recursos humanos de las
Comunidades Autnomas
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Presentacin: resultados y alcance de la actividad investigadora.
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Con la intencin de realizar una aproximacin ms analtica y conceptual a la materia
realic los cursos que constituyen el programa de Doctorado en Teora Poltica y Social
de la Universitat Pompeu Fabra. Como culminacin de los cursos de doctorado, y a
modo de primera aproximacin a las lneas de desarrollo de la tesis que se presenta,
elabor el proyecto de investigacin con el ttulo El cambio institucional en la
administracin pblica: los sistemas de gestin de recursos humanos en la
administracin de las comunidades autnomas, bajo la direccin del profesor Carles
Rami. Los comentarios del tribunal que lo evalu, compuesto por Joan Subirats y
Jacint Jordana, adems de mi director Carles Rami, constituyeron una excelente
orientacin para el posterior desarrollo de la tesis. Tambin me ha ayudado en esta labor
la actividad docente que he podido realizar en el Departamento de Ciencias Polticas y
Sociales de la Universitat Pompeu Fabra, donde tuve la oportunidad de trabajar las
cuestiones metodolgicas colaborando en las asignaturas impartidas por Rosa Virs,
cuyas aportaciones en este campo resultaron especialmente relevantes para mi
investigacin. A todo ello cabe aadir mi participacin en distintos proyectos de
investigacin y asesoramiento a instituciones, que me han facilitado un conocimiento
ms directo de la realidad de la gestin de los recursos humanos en diferentes
administraciones pblicas.
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argumentos y conceptos de aproximaciones tericas ampliamente desarrolladas que
fcilmente desbordaran una tesis. Con ello se reconocen las limitaciones en cuanto a las
posibles extensiones de ciertos conceptos incorporados al modelo analtico, puesto que
su consideracin como instrumental para atender a los objetivos planteados no agota las
acepciones que cabra considerar atendiendo a la utilizacin que de ellos se ha hecho en
otros estudios.
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Esta actividad de carcter acadmico se ha complementado con la discusin de diversos
de los argumentos propuestos con profesionales vinculados a las administraciones
pblicas, contrastando pareceres tanto en lo que atae a la caracterizacin del objeto de
estudio como a los resultados que se desprenden de la aplicacin del modelo analtico.
La labor de contrastacin de argumentos, tanto de carcter terico vinculados al enfoque
analtico desarrollado como de carcter emprico vinculados a la caracterizacin de los
sistemas de funcin pblica, ha constituido un elemento fundamental, al mismo tiempo
que estimulante y enriquecedor, durante el proceso de reflexin para la desarrollo de la
investigacin. Esta actividad de contraste y revisin ha sido especialmente importante
en la elaboracin de los dos estudios de caso que se presentan.
En la misma lnea cabe destacar las dificultades para definir en trminos operativos y
encontrar indicadores representativos de las instituciones que se propona analizar.
Tanto la complejidad de su dimensin informal como la poca permeabilidad de
determinados mbitos a su estudio externo son ejemplos del tipo de obstculos que se
han debido afrontar. Para superarlos se propuso una aproximacin que combinase la
dimensin formal de las instituciones, ejemplificada en los discursos polticos, en la
normativa, en los programas de modernizacin o en los propios organigramas, y la
dimensin informal, a partir de la realizacin de entrevistas en profundidad
semiestructuradas que permitieron identificar tanto los valores y significados otorgados
a determinados mbitos de actuacin como ciertos rasgos del funcionamiento efectivo
de la institucin, adems de informar sobre la composicin y relaciones de los actores
implicados en la red constituida alrededor de los sistemas autonmicos de funcin
pblica.
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Para la identificacin de los elementos de carcter informal que caracterizan y dan
cuenta del funcionamiento de la institucin se han realizado un total de 90 entrevistas y
consultas a 65 profesionales vinculados a las distintas fases de configuracin y
desarrollo de los sistemas de funcin pblica. Hay que reconocer aqu, sin embargo,
ciertas dificultades, tanto por no haber podido entrevistar a determinados agentes
vinculados a la fase inicial del proceso como por el carcter formal de algunos
entrevistados, reticentes a ofrecer informacin de este mbito interno de la gestin de
las comunidades autnomas. Sin embargo, la contrastacin de las diversas fuentes ha
permitido enriquecer y complementar la informacin obtenida y ofrecer una imagen
integral del sistema de gestin de recursos humanos, atendiendo al enfoque y objetivos
que se planteaban en la investigacin.
Para completar esta presentacin resulta oportuno hacer mencin de todas aquellas
personas e instituciones que han contribuido a hacer posible su realizacin.
Por su apoyo y consejo quiero expresar mi gratitud y aprecio al profesor Joan Subirats,
con el que tambin he podido compartir buenos momentos en las mltiples
oportunidades que me ha brindado para colaborar. En la misma lnea, agradecer a
Xavier Ballart sus comentarios y recomendaciones en los mltiples debates que
mantuvimos en tantas ocasiones.
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Deseo tambin agradecer la colaboracin y apoyo de un conjunto de profesionales
vinculados a las administraciones pblicas, como Josep Ramn Morera, Joan Xirau,
Maite Banqu, Xavier Sisternas, Jordi Santolaria, Pilar Muoz, y a otros tantos que
saben de mi agradecimiento.
En el plano personal esta tesis no hubiera podido realizarse sin el slido y constante
respaldo que en todo momento me dieron mis padres, cuyo cario y confianza
constituyeron un puntal para avanzar en mi labor profesional. Ellos y mis amigos han
sabido ser tolerantes y comprensivos con todo lo que implica a nivel humano la
elaboracin de una tesis y por ello quiero explicitar tambin aqu mi agradecimiento.
Finalmente quiero expresar mi gratitud a Carles Rami, por su atenta labor de direccin
de la tesis, por estimular y facilitar su desarrollo, por sus comentarios, consejos y
recomendaciones, por todo lo que he podido aprender con l, pero tambin por su
amistad y por su apoyo profesional y humano a lo largo de esta trayectoria en la que he
tenido la oportunidad de compartir muchos buenos momentos.
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INSTITUCIONES Y POLTICAS PBLICAS EN LA GESTIN DE LOS RECURSOS HUMANOS
DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS.
NDICE:
PRESENTACIN: RESULTADOS Y ALCANCE DE LA ACTIVIDAD INVESTIGADORA Y DE LOS RESULTADOS
OBTENIDOS. ________________________________________________________________ 5
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V.- LA EVOLUCIN DEL SISTEMA DE FUNCIN PBLICA DE LA GENERALITAT DE
CATALUNYA. _________________________________________________ 261
V.1.- PRESENTACIN DEL ESTUDIO DE CASO DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA. __________ 264
V.2.- LOS INICIOS (1979-1982): EL RESTABLECIMIENTO DE LA GENERALITAT Y EL DISEO DE LA
ADMINISTRACIN AUTONMICA.________________________________________________ 265
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NDICE DE CUADROS:
Cuadro IV.1. Oferta de empleo pblico de la Comunidad de Madrid para 1986. 197
Cuadro IV.2. Los colectivos de personal de la Comunidad de Madrid (1999-
2002). 250
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NDICE DE GRFICOS:
Grfico II.1. Planteamiento de la investigacin (I): temas clave desde los enfoques
neoinstitucionalistas. 68
Grfico II.2. Planteamiento de la investigacin (II): temas clave y conceptos
destacados desde la perspectiva neoinstitucionalista. 94
Grfico II.3. Planteamiento de la investigacin (III): temas clave y conceptos
destacados desde el modelo de anlisis de polticas pblicas. 104
Grfico II.4. Planteamiento de la investigacin (IV): el modelo analtico. 109
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TTULO DEL GRFICO
Pg.
Grfico IV. 14. Organigrama de las unidades vinculadas a la gestin de recursos
humanos. Septiembre de 1995 (vigente hasta 1999, pero con modificaciones en
1996, en 1997 y en 1998). 230
Grfico IV.15. Plantilla de personal de consejeras y organismos autnomos (1996-
1998). 233
Grfico IV. 16. Vnculo laboral de plazas convocadas en las OEP, 1996-1998 (en %). 234
Grfico IV. 17. Plazas de personal funcionario de los cuerpos de administracin
general convocadas en la OEP, 1996-1998 (por grupo de adscripcin). 235
Grfico IV. 18. Estabilidad en el empleo (% de personal funcionario y laboral fijo)
1995-2001. 237
Grfico IV.19. El captulo I en los presupuestos de la Comunidad de Madrid (1999-
2001). 241
Grfico IV. 20. Organigrama de las unidades vinculadas a la gestin de recursos
humanos. Julio de 1999 (vigente hasta 2002). 243
Grfico IV. 21. Organigrama de las unidades vinculadas a la gestin de recursos
humanos. Abril-septiembre del 2002. 247
Grfico IV. 22. Plantilla de personal de consejeras y organismos autnomos (1999-
2002). 249
Grfico IV. 23. Vnculo laboral de plazas convocadas en las OEP, 1999-2002 (en %). 253
Grfico IV. 24. Plazas de personal funcionario de los cuerpos de administracin
general convocadas en la OEP, 1999-2002 (por grupo de adscripcin). 254
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TTULO DEL GRFICO
Pg.
Grfico V.12. Evolucin de la plantilla total de la Generalitat de Catalunya y del
personal de administracin y tcnico y personal laboral de los departamentos
y entidades autnomas (1993 - 2000). 317
Grfico V.13. El captulo I en los Presupuestos de la Generalitat de Catalunya
(2000-2001). 338
Grfico V. 14. Organigrama de la Secretaria General de Administracin y
Funcin Pblica. Diciembre de 2001 (vigente hasta la actualidad). 340
Grfico V.15. Organigrama de la Secretaria de Administracin y Funcin
Pblica. Febrero de 2002 (vigente hasta la actualidad). 342
Grfico V.16. Evolucin de la plantilla total de la Generalitat de Catalunya y del
personal de administracin y tcnico y personal laboral de los departamentos
y entidades autnomas (2000 - 2002). 347
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I.- EL PLANTEAMIENTO DE LA INVESTIGACIN.
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I.- EL PLANTEAMIENTO DE LA INVESTIGACIN.
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I.1.- El planteamiento general de la investigacin.
La investigacin se centra en los sistemas de funcin pblica como rea clave para el
desarrollo de un proyecto modernizador o transformador del funcionamiento de las
administraciones de las comunidades autnomas. Ello resulta especialmente relevante
atendiendo a que las administraciones autonmicas gestionan actualmente 1.102.000
1
Se propone la utilizacin de una acepcin amplia del concepto sistemas de funcin pblica como
equivalente a sistemas de gestin de recursos humanos de las administraciones pblicas, incluyndose
con ello la gestin del colectivo de personal con vnculo funcionarial y con vnculo laboral, adems de los
correspondientes colectivos con estatutos singulares (como el personal docente o sanitario). Por lo tanto
no debe confundirse con el trmino clsico para referirse al conjunto de empleados pblicos con
vinculacin funcionarial con la Administracin Pblica.
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empleados pblicos, constituyndose como el nivel de gobierno que tiene asignado un
mayor contingente de personal (un 48,2% del total de empleo pblico)2. A este carcter
de organizaciones intensivas en personal cabe aadir, en trminos cualitativos y
siguiendo el argumento apuntado en la presentacin de la tesis, el papel clave de la
gestin de recursos humanos con relacin al resto de reas que constituyen la gestin
pblica autonmica.
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ms prximo a las particularidades de las organizaciones pblicas, se caracterizan por
incorporar a sus planteamientos valores como la igualdad, la participacin, la
universalidad y, en definitiva, la idea de ciudadano por encima de la de cliente, tomando
la administracin como un espacio de interaccin poltica y no como un mero
instrumento a optimizar.
Al explicar estos resultados, frente a voces crticas que acusan a sus responsables de
haber perdido una oportunidad histrica para crear un nuevo modelo de
administracin, distinto y mejor que el vigente en la Administracin General del Estado,
los responsables de las unidades vinculadas a la configuracin de los sistemas de
gestin pblica autonmicos apelan al desconocimiento de la realidad interna de las
administraciones pblicas autonmicas. Frente a las crticas de que desde las
administraciones autonmicas no se ha hecho nada en la materia, los responsables
autonmicos presentan numerosos planes de modernizacin y muestran un buen nmero
de iniciativas emprendidas y de resultados obtenidos.
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En los siguientes apartados se presentan el objeto y los objetivos de la investigacin, as
como las hiptesis que los concretan y la metodologa con que se propone su validacin
a partir del modelo analtico planteado, todo ello en la lnea de enriquecer la reflexin
sobre la paradoja comentada.
Sin embargo cabe la posibilidad de que ese conjunto de elementos (y sus interacciones)
no obedezcan a una clara intencionalidad, por lo menos vigente, por parte de los
responsables formales de la organizacin. En otros trminos, en la definicin de trabajo
del concepto de sistema de funcin pblica se incluyen ciertos componentes que, an
sin obedecer a la racionalidad de la actuacin de los actores implicados, estn presentes
en sus dinmicas de actuacin. Valores originados en el entorno, rutinas creadas en
etapas anteriores de desarrollo de la organizacin que pueden haber perdido su sentido
original, o normas que responden a problemas no vigentes, son algunos de los
elementos que tambin estn presentes en el sistema de gestin de recursos humanos de
las administraciones pblicas3.
3
Precisamente muchos manuales de direccin de personal no suelen tomar en cuenta estas dimensiones
no conscientes o no deseadas por parte de la direccin, formulando propuestas que parten de un
vaco institucional que en pocos casos se da en la realidad.
25
la investigacin, con el que se concibe el sistema de funcin pblica como una
institucin compleja que incluye un conjunto de reglas del juego que abarcan tanto
sus aspectos operativos de gestin (referidos a las actividades de seleccin, promocin,
retribucin, formacin, entre otras), como aquellas vinculadas a la negociacin e
interaccin con los agentes internos y externos (desde las unidades departamentales de
personal a las organizaciones sindicales o a la propia Administracin General del
Estado).
Partiendo de estas premisas, la investigacin toma como objeto de estudio los sistemas
de funcin pblica que se desarrollan con relacin a un colectivo especfico dentro del
conjunto de los empleados pblicos: el personal al servicio de las administraciones de
las comunidades autnomas4. El inters por el anlisis de los sistemas desarrollados por
estas administraciones se corresponde con su relativamente reciente creacin, a partir de
una configuracin que tomaba como base el modelo de la Administracin General del
Estado, pero que dispona de cierto margen para desarrollar dinmicas de
funcionamiento diferenciadas y adaptadas a su realidad concreta. Resulta interesante
analizar hasta que punto se ha utilizado este margen de maniobra y que factores han
condicionado o restringido, en la prctica, esta supuesta discrecionalidad en el diseo de
los sistemas autonmicos de funcin pblica.
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partir de la concepcin que sobre ello se defina desde la propia administracin
autonmica. Ambas dinmicas dieron origen a sistemas de funcin pblica con un alto
grado de similitud en sus parmetros generales (normativa, estructura orgnica,
procedimientos principales), que se combinaban con tan solo ciertas diferencias en
mbitos concretos en los que se produjeron adaptaciones o ajustes de carcter
incremental.
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Grfico I.1. El planteamiento de la investigacin (I): objeto y objetivos.
Objetivos de la
investigacin
Objeto de
estudio de la Cmo pueden
investigacin conceptualizarse?
Los sistemas de
gestin de recursos Cmo se configuran
humanos de las y desarrollan?
administraciones de
las Comunidades
Autnomas
Cmo cambian y
se transforman?
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a) La consideracin de los elementos vinculados a su carcter de institucin, esto
es, el papel de los valores, normas, reglas, estructuras, rutinas y procesos que
caracterizan el sistema de funcin pblica y que actan como constreidores y
direccionadores de sus procesos de transformacin.
b) Las polticas pblicas emprendidas en materia de gestin de personal como
concrecin de las actuaciones desarrolladas por diversos actores y que, en
determinadas situaciones de cambio potencial, pueden dar lugar a una
transformacin del sistema de funcin pblica.
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El concepto y la caracterizacin de la institucin se abordar con ms detenimiento a travs del anlisis
de los distintos enfoques denominados neoinstitucionalistas. A pesar que existen ciertos elementos
bsicos en comn, las diferencias entre enfoques y la diversidad de significados que se ofrecen impide
hablar de un nico neoinstitucionalismo.
7
En el apartado dedicado al marco terico se definen ms en detalle las distintas acepciones de estos
conceptos.
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de una autoridad pblica (investida de legitimidad gubernamental), que se traduce en un
conjunto de prcticas y normas que conducen a la definicin de un problema y al intento
de resolverlo. Ello a partir de aproximacin diacrnica que cubre las fases de la poltica
pblica (Gom y Subirats, 1998), que se combina con el anlisis de sus elementos
constituyentes, como los actores o las instituciones vigentes, entre otros. En este caso el
mbito material de la poltica lo constituyen el conjunto de normas y procesos que
definen la gestin de los recursos humanos en las administraciones de las comunidades
autnomas.
8
En el apartado dedicado al marco terico se definen ms en detalle las distintas acepciones de estos
conceptos.
30
Siguiendo el planteamiento analtico, el objeto de estudio de la investigacin lo
constituyen los sistemas autonmicos de funcin pblica, a partir de la institucin que
los caracteriza y cuya transformacin puede explicarse tanto por las dinmicas de
cambio institucional como por el resultado de situaciones de cambio potencial de las
polticas pblicas desarrolladas en el mbito.
Perspectiva
Objetivos de la neoinstitucionalista
investigacin
El concepto de institucin:
Objeto de Cmo caracterizar el sistema de gestin de
estudio de la Cmo pueden RR.HH. a partir de la institucin vigente?
investigacin conceptualizarse?
Formacin y diseo de instituciones:
Los sistemas de Qu dinmicas explican la configuracin
del sistema de gestin de RR.HH.?
gestin de recursos Cmo se configuran
humanos de las y desarrollan?
administraciones de Continuidad y cambio institucional:
Qu dinmicas explican la tendencia a
las Comunidades permanecer o a transformarse siguiendo
Autnomas un sendero de dependencia?
Cmo cambian y
se transforman?
Anlisis de
polticas pblicas
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As, trascendiendo de la concrecin de los estudios de caso analizados, se pretende
destacar la relevancia del esquema analtico que se propone para su aplicacin a otros
objetos de estudio, tanto referidos al desarrollo de sistemas de gestin como a las
actuaciones emprendidas en otros mbitos por las administraciones pblicas.
Para atender a ambos objetivos se propone construir un modelo analtico que, a partir de
las dos perspectivas, integre los elementos de carcter ms permanente y estructural,
como son las instituciones, con los elementos de carcter ms dinmico propios del
anlisis de las polticas pblicas aplicado a las situaciones de cambio potencial de su
orientacin en distintos mbitos concretos.
Dado el carcter integral con que se plantea el anlisis, se ha optado por definir un
sistema de hiptesis que se conectan entre s a travs del desarrollo argumental que
pretende validarse con la investigacin.
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En esta lnea, la combinacin de los enfoques neoinstitucionalistas y de polticas
pblicas se concreta tanto en la definicin del objeto de estudio como en los objetivos
planteados con relacin a sus dinmicas de transformacin. El sistema de hiptesis de la
investigacin pretende a desarrollar esta lnea argumental, siguiendo los pasos que se
plantearon para caracterizar el objeto de estudio.
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Tanto las decisiones iniciales, que marcaron la evolucin posterior de los sistemas de
funcin pblica, como el propio funcionamiento de las instituciones, comportaron la
aparicin de ciertas modificaciones o ajustes de carcter incremental que no implicaron,
en principio, ni una clara intencionalidad en el cambio ni una variacin substancial de la
institucin vigente.
En este caso se identifican los elementos constituyentes de las polticas pblicas, con
especial atencin al papel de los actores implicados y el papel de las instituciones que
constrien y direccionan las actuaciones emprendidas. Ello supone introducir una doble
direccin en el modelo explicativo, puesto que si las instituciones inciden sobre las
polticas pblicas, stas a su vez actan modificando las instituciones. Los objetivos y
planteamiento de la investigacin apuntan a enfatizar la incidencia de las instituciones
sobre las polticas pblicas que se desarrollan en los sistemas de funcin pblica,
aunque este equilibrio puede modificarse en situaciones de cambio potencial, ya sean
stas generadas por presiones exgenas o por presiones endgenas a las
administraciones analizadas.
Cabe concebir estas tres hiptesis como un sistema integrado, puesto que la referida a la
configuracin y desarrollo de los sistemas autonmicos de funcin pblica (segunda
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hiptesis), contribuye a confirmar su carcter de institucin (primera hiptesis). La
hiptesis referida a los procesos de cambio y transformacin (tercera hiptesis), a travs
del anlisis de polticas pblicas, contribuye a identificar determinadas caractersticas
propias de las dinmicas institucionales de los sistemas autonmicos de funcin pblica,
apuntadas al comentar sus procesos de configuracin y desarrollo (segunda hiptesis).
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anlisis bibliogrfico como la reflexin conceptual que se incluyen en el marco terico
de la investigacin se centran en caracterizar los diferentes enfoques
neoinstitucionalistas identificados: el neoinstitucionalismo normativo, el rational
choice, el histrico y el desarrollado desde la teora de la organizacin. De su revisin
conjunta se propone una visin integradora orientada a incorporar los elementos
destacados para la construccin del modelo analtico.
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su los distintos captulos como referente para contrastar y enriquecer los argumentos
desarrollados.
Con la seleccin de los dos estudios de caso no se buscaba seleccionar una muestra
representativa de los procesos de configuracin de los sistemas autonmicos de funcin
pblica sino identificar dos realidades contrapuestas en trminos del modelo analtico
que se propone, considerando tanto los referentes en los que se inspir el sistema de
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funcin pblica como la caracterizacin concreta de la institucin que permite
conceptualizar dicho sistema, adems de las diferencias en el tipo de situaciones de
cambio potencial de la orientacin de las polticas pblicas que se dieron.
Siguiendo estos criterios, los estudios de caso seleccionados han sido los sistemas de
funcin pblica de la Comunidad de Madrid y de la Generalitat de Catalunya. Algunos
rasgos de ambos casos permiten ilustrar el tipo de diferencias que presentan, as como el
potencial explicativo que ofrecen a partir de la aplicacin del modelo analtico.
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En cuanto a contenidos concretos, la seleccin del caso de la Administracin de la
Generalitat de Catalunya responde al hecho que:
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Cuadro I.1. Principales rasgos contrapuestos entre los dos estudios de caso
seleccionados.
40
la propia capacidad de permanencia de una lnea estable de actividad en las
polticas de funcin pblica.
3) Las caractersticas del modelo de gestin de recursos humanos, como apartado
central del protocolo de anlisis de los estudios de caso, donde se recoge la
evolucin de los principales mbitos del sistema de funcin pblica que
destacaron en cada etapa. Se incluyen aqu las referencias a la composicin de
los equipos directivos de las unidades vinculadas a la gestin de los recursos
humanos, la normativa promulgada en la materia, el desarrollo de programas de
modernizacin, las iniciativas innovadoras en materia de gestin de recursos
humanos, o las actuaciones desarrolladas en mbitos concretos como la
formacin o la negociacin colectiva.
4) El anlisis de la etapa donde, siguiendo el planteamiento de la investigacin, se
introduce una primera aplicacin del modelo analtico propuesto, apuntando la
interpretacin de los datos ms relevantes para la configuracin del sistema de
funcin pblica.
41
La tcnica utilizada de forma predominante fue la entrevista en profundidad
semiestructurada de carcter informativo, dirigida a una muestra cualitativamente
representativa de los principales actores implicados en los procesos de configuracin y
desarrollo de la funcin pblica autonmica.
Aunque esta tcnica no suele ser muy usada en investigaciones desarrolladas desde el
mbito de la Ciencia Poltica, y cuando lo es se toma de forma secundaria y como apoyo
(Devine, 1995), en esta investigacin jug un papel clave tanto para obtener
informacin como para contrastar la obtenida por otras vas. En cuanto a la recopilacin
de informacin, mediante las entrevistas semiestructuradas se pueden aprehender
destalles esenciales sobre aspectos no documentados o no explicitados sobre el
funcionamiento efectivo de los sistemas de funcin pblica. Ello resulta especialmente
relevante cuando, como en el objeto de estudio citado, la dimensin informal cobra
especial relevancia para dar cuenta de los resultados obtenidos.
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La muestra de entrevistas tambin incluy a agentes que conforman un entorno ms
alejado o una segunda corona alrededor del sistema autonmico de funcin pblica. Se
trata de profesionales vinculados a este mbito de gestin en otras administraciones
pblicas y que conforman una suerte de comunidad especializada con destacados puntos
de encuentro. Finalmente se consider oportuno consultar a especialistas, acadmicos e
investigadores, conocedores tanto de las administraciones analizadas como del propio
campo de estudio que conforma la funcin pblica (desde una perspectiva de gestin), y
que ofrecen una determinada interpretacin de su realidad y evolucin.
43
Para paliar los potenciales problemas vinculados a la validez externa, con relacin a la
generalizacin y credibilidad de las conclusiones, se opt por dimensionar la muestra de
entrevistas de tal manera que se cubriesen los principales mbitos temticos
considerados relevantes atendiendo al planteamiento de la investigacin. En otros
trminos, el nmero de entrevistas se dimension a medida que avanzaba la
investigacin hasta conseguir cierto nivel de saturacin en cuanto a los argumentos
ofrecidos. En diversos casos se opt por realizar ms de una entrevista al actor
seleccionado, para validar y contrastar de nuevo sus informaciones e interpretaciones.
Siguiendo este proceso se entrevistaron a 65 profesionales, en un total de 90 entrevistas,
con la siguiente distribucin (en el Anexo 1 se incluye la relacin de entrevistas
realizadas):
Personas Entrevistas
Grupos de actores entrevistadas realizadas
Intorno de la organizacin 11 17
Entorno de la organizacin 9 9
TOTAL 65 90
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aplicacin efectiva, la contrastacin con los agentes implicados resulta esencial para
captar la verdadera naturaleza del sistema autonmico de funcin pblica.
Siguiendo esta va para afrontar las cuestiones vinculadas a la validez y fiabilidad de los
datos e informaciones obtenidas, y a partir del planteamiento de la investigacin, se
definieron dos tipos bsicos de entrevistas informativas: las de primer nivel y las de
segundo nivel. Las entrevistas informativas de primer nivel se dirigan a actores que
disponan de un conocimiento directo y cercano al sistema de funcin pblica
autonmico objeto de estudio, as como sobre su trayectoria. Se incluyeron en este
apartado desde los Directores de la Funcin Pblica (actuales e histricos), a tcnicos de
la propia unidad o de unidades vinculadas. Las entrevistas informativas de primer nivel
se realizaron siguiendo una de las dos vas siguientes:
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En el siguiente cuadro se ofrecen los datos sobre las entrevistas realizadas, segn el tipo
de actor y la modalidad de utilizada.
Intorno de la organizacin 4 7 7 9
Entorno de la organizacin 9 9
TOTAL 32 44 33 46
Tomando como base las entrevistas realizadas siguiendo las dos variantes (en el Anexo
I se incluye el listado de personas entrevistadas), la elaboracin de los estudios de caso
integr tambin el resto de tcnicas de investigacin comentadas. En su elaboracin se
adopt el enfoque de narraciones analticas (analytic narratives) descrito por Barzelay
(2000), consistente en la explicacin analtica de los rasgos significativos de un
determinado caso mediante la utilizacin de la evidencia histrica (a partir de su
evolucin) y de modelos formales para apoyar su anlisis. De esta forma se orienta la
descripcin del estudio de caso a partir de las variables que se destacan con el modelo
analtico, ofrecindose una interpretacin analtica del mismo que puede dar paso a
generalizaciones atendiendo a las dimensiones consideradas (sobre la institucin y las
polticas pblicas). La flexibilidad en la utilizacin de las narraciones analticas se
complement con el rigor en su seguimiento a partir del protocolo antes comentado,
como mecanismo para asegurar la sistematicidad en la recopilacin y anlisis de la
informacin y as, a travs del modelo analtico, validar el sistema de hiptesis de la
investigacin.
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construccin del modelo analtico. El captulo finaliza con la construccin del modelo
propiamente dicha, que se esboza grficamente a modo de gua para el anlisis que se
realiza en los siguientes captulos, en su aplicacin concreta a los sistemas autonmicos
de funcin pblica.
Los dos captulos siguientes, el cuarto y el quinto, se ocupan de los estudios de caso
seleccionados y desarrollados a partir del planteamiento de la investigacin: los
sistemas de funcin pblica de la Comunidad de Madrid y de la Generalitat de
Catalunya. La presentacin de ambos casos se realiza mediante el formato de
narraciones analticas antes citado, siguiendo un orden cronolgico a partir de las fases
identificadas en la evolucin de cada uno de ellos. La divisin por fases responde a la
identificacin de diferentes momentos en el surgimiento y configuracin de los sistemas
de funcin pblica, particulares para cada uno de los casos considerados. Aunque
coinciden en el nmero de cuatro, ni las fechas de inicio ni la duracin de las fases de
cada estudio de caso duracin son equiparables. Para la identificacin de cada fase se
parte del protocolo de investigacin comentado en el epgrafe dedicado a la
metodologa, incluyndose los apartados referidos al contexto de referencia, a la
estructura orgnica y a las caractersticas del modelo de gestin de recursos humanos.
Este esquema permite sistematizar la recopilacin y presentacin de datos para cada
fase, y se complementa con un apartado en el que se realiza un primer anlisis parcial
mediante la aplicacin del modelo analtico propuesto. Tanto la necesaria labor de
descripcin de los casos, teniendo en cuenta la inexistencia de referencias que den
cuenta de la evolucin de ambos sistemas de funcin pblica, como la inclusin el
anlisis referenciado, explican la considerable extensin de ambos captulos. La opcin
por mantenerlos como captulos y no subdividirlos, sin embargo, obedece a la
oportunidad de ofrecer conjuntamente una visin integrada de la descripcin y del
anlisis realizado.
47
corresponden con las hiptesis de la investigacin se utiliza el modelo analtico
propuesto. En un apartado final se incluye un balance de los resultados obtenidos, tanto
en referencia al modelo analtico como al objeto de estudio analizado y, a partir de
ambos, se plantea una posible agenda de investigacin a desarrollar.
48
II.- EL MARCO TERICO DE LA INVESTIGACIN.
49
50
II.- EL MARCO TERICO DE LA INVESTIGACIN.
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II.1.- El marco terico: integrando instituciones y polticas pblicas.
Siguiendo esta orientacin resulta conveniente describir tanto los conceptos a utilizar en
el modelo como su combinacin e integracin, atendiendo a que provienen de dos
perspectivas analticas diferentes. Un primer aspecto a tener en cuenta es la considerable
complejidad y diversidad que caracteriza tanto las aproximaciones neoinstitucionalistas
como las propias del anlisis de polticas pblicas. Atendiendo a esta pluralidad se
requiere primera delimitacin de las aportaciones de ambas que se incorporan al modelo
analtico. Para ello se propone un esbozo de las diferentes corrientes
neoinstitucionalistas y una propuesta de sistematizacin de los modelos de anlisis de
polticas pblicas considerados, coherente con el planteamiento de la investigacin. Esta
labor de identificacin y clasificacin se complementa, en cada caso, con una
aproximacin ms en detalle a los conceptos a incorporar en el modelo analtico,
aportando su definicin e implicaciones en concordancia con los objetivos de la
investigacin.
El apartado del marco terico finaliza con la construccin del modelo analtico, como
paso previo para el anlisis del objeto de estudio, tanto a travs de la aproximacin
global y de sus antecedentes como mediante los dos estudios de caso seleccionados. En
la lnea de mantener la coherencia entre el objetivo de carcter terico y la
aproximacin al objeto de estudio, en los siguientes captulos dedicados a realizar una
necesaria descripcin de los sistemas autonmicos de funcin pblica se incluye la
interpretacin que surge de aplicar el modelo analtico que se describe en este apartado.
Complementando esta aplicacin, en las conclusiones de la investigacin se amplia el
anlisis realizado con un enfoque de carcter ms conceptual, a modo de validacin de
las hiptesis y contrastacin global de la estrategia de investigacin desarrollada.
52
II.2.- Enfoques neoinstitucionalistas y sistemas autonmicos de funcin
pblica.
53
Partiendo de esta diversidad de enfoques, y atendiendo a los objetivos de la
investigacin, en esta seccin se propone desarrollar:
Esta definicin inicial se presenta de cara a situar el campo en el que se desarrollan los
enfoques denominados neoinstitucionalistas. Sin embargo la diversidad de orientaciones
y de disciplinas acadmicas en los que stos se han aplicado, dificultan el
establecimiento de una clasificacin unvoca. A partir de esta multiplicidad, distintas
clasificaciones (Scott, 1995; Tolbert and Zucker, 1996; Hall and Taylor, 1996;
Lindenberg, 1998; Immergut, 1998; Peters, 1999) han destacado las distinciones bsicas
que se dan entre ellos.
54
A partir de los pilares de Scott (1995) y de la clasificacin de B. G. Peters (1999), que
incluye hasta siete aproximaciones diferenciadas, a efectos de la investigacin se
destacan los siguientes cuatro enfoques neoinstitucionalistas:
55
2.1.1.- Neoinstitucionalismo normativo.
Bajo esta denominacin se ubican una serie de estudios que presentan en comn el
nfasis en las normas y en los valores de una determinada institucin como
determinantes y configuradores del comportamiento de los agentes involucrados en su
desarrollo. Cabe entender que la constriccin del comportamiento de los actores no se
da en un sentido coercitivo sino normativo, es decir, segn la interiorizacin de las
pautas a seguir en una determinada situacin, a partir del rol asignado dentro de las
interrelaciones (March and Olsen, 1984).
El sistema normativo que destaca este enfoque como elemento esencial de las
instituciones se compone bsicamente de normas y valores. Los valores se entienden
como concepciones sobre aquello que es preferido o deseado, a partir de una serie de
situaciones estndares que pueden tomarse como referente. Las normas especifican que
puede hacerse, legitimando los medios que pueden utilizarse para conseguir los fines
requeridos. Se definen as tanto objetivos como las vas a seguir para obtenerlos (Scott,
1995).
Esta corriente del neoinstitucionalismo surge como reaccin opuesta a las explicaciones
de carcter atomstico de los procesos sociales, tanto las ofrecidas por el behaviorismo
como por el rational choice (DiMaggio and Powell, 1991). Se critica de ambas el no
considerar la naturaleza colectiva de la actividad poltica, en la que la suma de las partes
es distinta al todo resultante. Frente a ambas aproximaciones se mantiene que los
individuos, ms que reflejar el proceso de socializacin o una suerte de caracteres
psicolgicos (behaviorismo) o actuar linealmente maximizando su utilidad en su
funcin de preferencias (rational choice), actan reflejando los valores y normas de la
institucin en la que estn involucrados.
Dado que los individuos pueden estar asociados a mltiples instituciones y pueden
adoptar distintos roles frente a una diversidad de situaciones, el elemento esencial es el
anlisis de las caractersticas de esas normas y valores que orientan y explican su
comportamiento en cada caso. Esta multiplicidad de vinculaciones institucionales
introduce el concepto de competencia institucional, pues suele darse que los
individuos reproduzcan conductas y valores de la institucin a la que se sienten ms
leales. Pinsese a modo de ejemplo, como ciertos profesionales que trabajan en la
administracin tienden a reproducir ciertas pautas de conducta y ciertas lgicas de
trabajo ms asociadas a su colectivo especfico que a las normas de funcionamiento
administrativo.
56
preferencias a travs de su participacin en un proceso poltico y a travs de las
instituciones que lo regulan. En este sentido las instituciones no tan solo moldean la
conducta sino tambin la propia formacin de preferencias de los actores.
57
2.1.2.- Neoinstitucionalismo rational choice.
Se toman las instituciones, desde este enfoque, como reglas e incentivos que establecen
las condiciones y el espacio poltico dentro del cual se producen los intercambios entre
los actores independientes, que siguen estrategias racionales de maximizacin de su
utilidad (que se mantiene como principal elemento de motivacin).
De hecho, siguiendo la lgica racional, los actores consideran que pueden conseguir de
forma ms efectiva sus objetivos a travs de la participacin en las instituciones. A
partir de este clculo aceptan las limitaciones que imponen las reglas institucionales en
la medida stas tambin limitan a los dems actores involucrados, crean ciertas
regularidades, limitan las opciones disponibles y, en definitiva, reducen la
incertidumbre. Se entienden as las instituciones como el resultado deliberado y expreso
de la accin concertada de los agentes (Ayala, 1999).
58
medida que canalizan decisiones socialmente ptimas a partir de la agregacin de
preferencias individuales sin necesidad de establecer una autoridad.
Estas reglas del juego, distintas a las organizaciones que participan de ellas, se
consideran de surgimiento ex-novo, apareciendo de nuevo, sin considerar como
relevantes los precedentes de la institucin. Una institucin aparece y toma una
determinada estructura debido a que resuelve problemas de accin colectiva (Ostrom,
1990). Cabe matizar este rasgo, sin embargo, a partir del surgimiento de diversos
estudios que desarrollan el concepto de sendero de dependencia o path dependence,
reflejo de las opciones tomadas en un pasado, a partir de la generacin de rendimientos
crecientes o increasing returns que facilitan su mantenimiento y reproduccin (Pierson,
2000).
59
enfoque aborda con un esquema analtico basado en los supuestos de la
racionalidad provenientes de la economa.
En el anlisis de las instituciones, los modelos vinculados a la teora de juegos
parten de asumir la existencia de una pluralidad de actores que intentan
maximizar su propia utilidad en un contexto definido por unas reglas del juego.
En este caso el control de la burocracia se define como un juego iterativo entre
agentes y principales, con diversas premisas sobre la capacidad y consecuencias
de las predicciones de cada actor sobre el comportamiento de su oponente,
cuya incidencia determinar el resultado final del juego. El nfasis se sita, en
este caso, en el diseo de reglas que faciliten la cooperacin e intercambio entre
los actores implicados.
La tercera modelizacin desde el rational choice define las instituciones como
reglas que limitan el comportamiento de los agentes implicados en la institucin
(Kiser and Ostrom, 1982; Ostrom, 1986). Ms concretamente, D. North las
define las instituciones como: las reglas del juego (...) son las limitaciones
ideadas por el hombre que dan forma a la interaccin humana. Por
consiguiente estructuran incentivos en el intercambio humano, sea poltico,
social o econmico (citado por Ayala, 1999: 123).
60
A efectos de la investigacin, una idea destacada desde este enfoque es la dificultad
para alterar las instituciones vigentes, especialmente en mbitos (como los recursos
humanos) u organizaciones (como ciertas unidades de la administracin pblica) que
tienden a rutinizar su funcionamiento. Esta repeticin de las dinmicas de trabajo tiende
a reforzar las instituciones vigentes que las soportan, dificultando la introduccin de
innovaciones.
Este tipo de anlisis permite incorporar las visiones que los distintos actores utilizan (de
forma implcita o explcita) al realizar elecciones sobre la estrategia a seguir. As, la
importancia de las ideas se concreta en matizar los intereses de los actores a partir de
sus preferencias sobre las acciones a seguir, entre las alternativas disponibles. En este
proceso las ideas contribuyen a reducir la incertidumbre y la complejidad existente,
estableciendo ciertos mrgenes para orientar la actuacin de los actores implicados.
Para ello, estos modelos tericos actan a un doble nivel: 1) identificando las relaciones
causales entre objetivos y estrategias a seguir por parte de los actores a partir de una
serie de concepciones de los problemas a afrontar y de una serie de supuestos sobre el
impacto de las determinadas alternativas viables y 2) orientando los procesos de
interaccin entre los actores implicados, favoreciendo ciertas lneas de actuacin. As,
combinando definicin del problema y interaccin entre actores, las ideas inciden
tambin en configuracin de las polticas pblicas.
61
toman como punto de partida para comprobar su incidencia en el comportamiento de los
actores a lo largo del tiempo (Scott, 1995).
Existen, sin embargo importantes diferencias que cabe destacar. Como indican Thelen y
Steimo, historical institutionalists would not have trouble with the rational choice idea
that political actors are acting strategically to achive their ends. But clearly it is not
very useful simply to leave it at that. We need a historically based analysis to tell us
what they are trying to maximize and why they emphasize certain goals over others
(1992: 9).
Como principales crticas a este enfoque analtico cabe apuntar lo limitado de las
explicaciones basadas en la reconstruccin histrica, cuyo proceso retrospectivo se
detiene en un determinado punto, donde el tipo de argumentos requiere la incorporacin
de otro modelo explicativo. Ello comporta ciertas dificultades para explicar, adems, los
procesos de cambio institucional.
Otro tipo de crticas se refieren a la vaga definicin de institucin que se presenta en los
estudios realizados desde esta perspectiva. Por un lado estos estudios utilizan el
concepto de institucin asocindolo al de organizacin (en referencia a burocracias
pblicas o aparatos legislativos, por ejemplo) y por otro lado introducen el concepto de
ideas para definir las instituciones como algo que va ms all de las organizaciones,
aunque sin profundizar en esa definicin (Peters, 1999). Adems la concepcin que se
ha ofrecido de las ideas, en su incidencia sobre el comportamiento de los actores y sobre
las polticas pblicas, presenta tambin cierta confusin si se pretende desagregar o
singularizar respecto del concepto de institucin.
62
en un contexto de racionalidad limitada (March and Simon, 1987). Sin embargo se
extiende su influencia ms all de las reglas del juego que se les atribua desde el
enfoque racional, donde las preferencias de los actores se definan de forma exgena.
A diferencia de los enfoques que interpretan las instituciones como creaciones con un
carcter instrumental, desde la teora de la organizacin se argumenta que las
instituciones no son necesariamente resultado de un diseo consciente (DiMaggio and
Powell, 1991). As, frente a un modelo de actores racionales en el que los individuos
calculan el coste/beneficio de su actuacin y desarrollan un comportamiento
maximizador de su utilidad, se plantea un enfoque alternativo de actores
sobresocializados que aceptan las normas sociales sin cuestionarlas, sin un
comportamiento de resistencia basado en su inters particular. Obviamente ambos
modelos tienen un carcter ideal, por lo que Tolbert y Zucker plantean su consideracin
como extremos en un continuum en el que se podran situar los referentes empricos de
contrastacin (Tolbert and Zucker, 1996).
63
procesos de isomorfismo institucional y el proceso asociado de decoupling. Desde
su nfasis en la creacin de instituciones se destacan los procesos de
institucionalizacin y sedimentacin, con su correspondencia con las dinmicas de
cambio institucional. En el siguiente apartado se abordaran con ms detalle estos
conceptos de cara a su incorporacin al modelo analtico y, posteriormente, para su
aplicacin al objeto de estudio considerado.
En primer lugar, bajo las aparentes diferencias que permiten describir los distintos
enfoques, existe un conjunto de elementos comunes compartidos por los todos ellos y
que, desde su aplicacin en disciplinas acadmicas, permiten denominarlos
neoinstitucionalistas. Entre estos elementos, sin nimo de exhaustividad y teniendo en
cuenta su actual revisin, cabe destacar el consenso sobre la significacin de los
acuerdos institucionales y el rechazo a las explicaciones de carcter atomstico de los
procesos sociales (DiMaggio and Powell, 1991). Es decir, desde los distintos enfoques
neoinstitucionalistas se destaca en primer lugar el papel preponderante de las
instituciones como factor explicativo (y factor a explicar) con relacin a los procesos de
decisin poltica.
64
Partiendo de estos puntos en comn, las distintas aproximaciones difieren en una serie
de aspectos concretos que inciden directamente tanto el tipo de preguntas a formular
como en la metodologa y argumentos asociados a su respuesta. Entre las principales
diferencias destacan:
a) La propia definicin de las instituciones en tanto que objetos concretos,
directamente observables y cuantificables, o bien como grupo de normas,
smbolos y valores intangibles que influencian el comportamiento de los agentes
a travs de sus percepciones sobre la realidad en la que interactan.
b) La direccin de la relacin entre individuos e instituciones, diferencindose los
enfoques que enfatizan el grado en que la institucin define el comportamiento
del individuo (normativo y teora de la organizacin) y los que se centran en el
grado en que el individuo condiciona los resultados de la institucin (rational
choice, con relacin al papel de los diseadores de la institucin).
c) Los instrumentos a travs de los cuales las instituciones limitan la accin de los
actores, es decir, los mecanismos establecidos para el seguimiento/acuerdo con el
conjunto de valores, normas y rutinas que constituyen la institucin.
d) El concepto de cambio y, con l, el grado de permanencia/estabilidad de las
instituciones, considerado un rasgo distintivo y definitorio del propio concepto
de institucin para algunas aproximaciones, mientras que otras presentan la
variacin institucional como proceso de adaptacin dinmico y continuo.
e) El origen de les preferencias. Los enfoques rational choice las asumen como
endgenas a los individuos y previas a su entrada en las instituciones. Los
enfoques normativo y de la teora de la organizacin entienden las preferencias
como resultado o producto de la participacin de los agentes en las instituciones,
a consecuencia del proceso de socializacin en los valores y normas que las
caracterizan.
f) El grado de racionalidad/autonoma otorgado a los actores que participan de una
institucin. Se distinguen as las aproximaciones racionales con unos actores
conscientes de participar en una institucin por su propio inters, y actuando para
maximizar su utilidad dentro de los mrgenes definidos, de los actores
sobresocializados que incorporan el conjunto de valores y normas como su
propio cdigo de comportamiento, adecundose a lo que se supone apropiado
en el marco de accin definido por la institucin.
Este conjunto de diferencias, junto con los propios rasgos distintivos de cada enfoque
comentado, conducen a mantener la distincin entre una diversidad de
neoinstitucionalismos. Sin embargo existen argumentos favorables a la combinacin
de algunas de stas aproximaciones que parten de un enfoque comn.
65
Partiendo de estos rasgos genricos, no se propone integrar en un nico modelo
elementos explicativos de los distintos enfoques, lo que podra originar problemas de
coherencia interna debido a los supuestos subyacentes, sino desarrollar un argumento
explicativo que incluya diversos factores provenientes de distintas aproximaciones que
se basan en supuestos iniciales compatibles.
66
c) La formacin y el diseo de las instituciones, en referencia al proceso de
creacin y configuracin de estos entramados de valores, normas, reglas,
estructuras, procesos y rutinas. La influencia de los factores del pasado o el
diseo racional buscando determinados efectos sobre el comportamiento de los
actores son algunos de los parmetros a considerar.
d) Los procesos de transformacin y cambio institucional, plantendose la
discusin entre la estabilidad y permanencia de las instituciones, como uno de
sus rasgos distintivos y definitorios, frente a una aproximacin de carcter
dinmico, que considera las instituciones como entidades cambiantes a travs de
la accin de los distintos actores implicados y a travs de la influencia de las
presiones del entorno que inciden sobre su configuracin.
67
Grfico II.1. Planteamiento de la investigacin (I): temas clave desde los enfoques neoinstitucionalistas.
PLANTEAMIENTO DE LA INVESTIGACIN
La conceptualizacin de los
sistemas de funcin pblica. Procesos de configuracin y desarrollo de
los sistemas de funcin pblica.
LOS ENFOQUES
NEOINSTITUCIONALISTAS:
Normativo, Rational choice
Histrico y Teora de la Organizacin
EL CONCEPTO DE INSTITUCIN.
LA FORMACIN Y DISEO
DE LAS INSTITUCIONES
CONTINUIDAD Y CAMBIO
ENFOQUES INSTITUCIONAL
NEOINSTITUCIONALISTAS
TEMAS CLAVE PARA EL DESARROLLO DEL MODELO ANALTICO.
68
2.2.1.- El concepto de institucin: elementos distintivos e implicaciones para la
investigacin.
En este apartado se destacan las distintas definiciones del concepto de institucin que se
ofrecen desde los enfoques neoinstitucionalistas considerados. Con ello se plantea
identificar los elementos caractersticos que se apuntan, de cara a verificar su aplicacin
al objeto de estudio considerado, es decir, si el sistema de gestin de los recursos
humanos puede ser definido como una institucin (y que implicaciones se desprenden
de la definicin que se tome como referente).
69
Aunque dentro del propio neoinstitucionalismo rational choice existen diversas
variaciones, todas ellas comparten el destacar el componente regulativo en la definicin
de las instituciones y el carcter racional del comportamiento de los actores implicados.
As por ejemplo, desde el modelo agente-principal se destaca el papel de las
instituciones como reguladoras de las relaciones entre actores, a partir del
establecimiento de una estructura de costes y beneficios orientada a facilitar el control
por parte del principal de la actividad desarrollada por el agente. Un requisito para que
un conjunto de reglas se convierta en una institucin es que se comparta su
conocimiento y se acepte su cumplimiento, ya sea de forma voluntaria, ya sea a travs
de la coercin.
As, desde esta perspectiva se entienden las instituciones como reglas que los individuos
utilizan para determinar quin y qu se incluye en una situacin, cmo se estructura la
informacin, qu acciones tomar y con qu secuencia, y cmo se agregan las acciones
individuales (Kiser and Ostrom, 1982). Como ya se indic en la presentacin del
enfoque rational choice, estas reglas prescriben, proscriben y permiten el
comportamiento de los actores implicados (Ostrom, 1986). En este sentido, al limitar la
discrecionalidad de los decisores, las instituciones limitan los resultados posibles de la
interaccin, reduciendo la incertidumbre de los actores implicados y aportando
estabilidad y predictibilidad al sistema. En otros trminos, las instituciones vienen a
reducir los costes de transaccin (Coase, 1994; Williamson, 1985; North, 1991).
Sin una clara definicin que se distinga de otros enfoques, P. Hall define las
instituciones a travs de las reglas formales, los procedimientos y las prcticas
operativas estndar que estructuran las relaciones entre los actores en varias unidades de
la poltica y la economa (citado por Thelen and Steinmo, 1992: 2). La diferencia
aparece al destacarse, desde el neoinstitucionalismo histrico, la influencia de las
instituciones en la configuracin de los intereses de los actores, adems de sobre sus
interrelaciones y estrategias (Thelen and Steinmo, 1992: 8-9). En otros trminos, se trata
de la diferencia entre considerar las preferencias como exgenas a la institucin
(rational choice) o endgenas a la misma (neoinstitucionalismo histrico).
Uno de los principales rasgos de las instituciones que se destacan desde este enfoque es
su permanencia y reproduccin a lo largo del tiempo, su tendencia a mantenerse ( a
travs de dinmicas de path dependence) incluso despus de transformaciones
importantes en el entorno que origin su aparicin (aspecto sobre el que este enfoque no
realiza aportaciones destacadas). Una tendencia que tan solo se ve alterada por procesos
graduales de adaptacin o por interrupciones puntuales que dan origen a cambios
bruscos (con la idea de punctuated equilibrium que se destacar en un apartado
posterior).
70
Otro elemento destacado desde el neoinstitucionalismo histrico es la importancia de las
ideas, entendidas como corrientes de pensamiento, en la definicin de las instituciones.
En esta lnea Ellen Immergut (1992) explica la configuracin de la poltica sanitaria en
diversos pases (Francia, Suiza y Suecia) a travs de la influencia de las ideas de los
colectivos mdicos sobre aquello que se consideran buenas prcticas en medicina. Por
su parte, Peter Hall (1992) analiza la configuracin de la poltica econmica en el Reino
Unido a travs de la influencia del Keynesianismo y del Monetarismo. En este caso
ambas corrientes juegan el papel de la lgica de lo apropiado (en trminos del
neoinstitucionalismo normativo), facilitando una serie de recetas para afrontar las
situaciones definidas y constriendo las opciones aceptables por parte del gobierno.
Diversos autores como Meyer and Rowan destacan el carcter simblico de la estructura
formal de las organizaciones, como mecanismo de adaptacin que responde a la
necesidad de legitimar su actividad en entornos donde ni los objetivos estn claramente
definidos ni existen indicadores claros que permitan evaluar su actividad. A esta idea
obedece el proceso de adaptacin de las organizaciones a los mitos y ceremonias
presentes en su entorno organizativo de referencia (Meyer and Rowan, 1991; Meyer and
Scott, 1992). En esta lnea, otro elemento destacado del enfoque de teora de la
organizacin es el papel combinado de la cultura, las estructuras y las rutinas y
procesos, como canales a travs de los cuales las instituciones toman forma y se
transmiten, dando significado y sentido al comportamiento de los individuos.
71
atiende a las diferencias sobre el carcter de las preferencias de los actores con relacin
a la institucin, adems del resto de elementos destacados en los distintos conceptos de
institucin que se ofrecen desde los enfoques neoinstitucionalistas. El resultado se
ofrece, de forma sinttica, en el siguiente cuadro.
Las preferencias
de los actores, respecto endgenas exgenas endgenas endgenas
la institucin son
Fuente: Elaboracin propia a partir de Scott (1995), Immergut (1998) y Peters (1999)
De las diferencias entre ambas orientaciones, destacan dos concepciones opuestas sobre
las relaciones institucin-actor y sobre el tipo de actor social que acta en la
configuracin y en la recepcin del marco institucional: (a) el actor que calcula
constantemente y de forma racional los costes y beneficios de diferentes opciones de
accin, y cuyas decisiones reflejan una estrategia que maximiza su funcin de utilidad,
y (b) el actor sobresocializado que asume y sigue las normas establecidas por la
institucin, sin cuestionarlas y sin mostrar resistencia sobre la base de su inters
particular (Tolbert and Zucker, 1996). Segn los rasgos apuntados, los enfoques
normativo, histrico y de la teora de la organizacin se ubican ms fcilmente dentro
de esta ltima orientacin.
72
Desde la orientacin calculus o rational choice se plantea una doble direccin en
las relaciones entre institucin y actor, donde ste pude modificar la institucin para
adecuar el comportamiento de los dems participantes a sus intereses individuales, pero
al mismo tiempo debe adaptar su conducta maximizadora de la utilidad a las
restricciones impuestas por la institucin. Se destaca as la capacidad de los individuos
para alterar las instituciones, aunque al mismo tiempo stas limitan y constrien su
comportamiento.
A partir de la caracterizacin inicial de las dos orientaciones, para realizar una primera
aproximacin a la aplicacin del modelo analtico que se propone construir cabe valorar
su conveniencia para abordar el objeto de estudio seleccionado. En este sentido se
plantea una primera interpretacin de los sistemas autonmicos de funcin pblica en
trminos de instituciones.
Para ello se ofrece una definicin inicial asociada a los elementos apuntados
especialmente desde la denominada orientacin cultural. Esta opcin obedece a la
propia consideracin del objeto de estudio en lo que atae a su incidencia sobre los
actores que participan, transformando sus valores y preferencias. De esta aproximacin
se deriva un modelo analtico que incorpora las variables identificadoras tanto de los
elementos de carcter ms estructural como de los de carcter ms dinmico, atendiendo
en su aplicacin a la naturaleza de los sistemas de gestin de recursos humanos y a sus
procesos de transformacin.
73
reglas del juego que, para el mbito de la gestin de recursos humanos, son vlidas
tanto para los colectivos funcionarial (administracin general y tcnico) como laboral.
En estos trminos se puede definir el sistema de funcin pblica a partir del conjunto de
normas, reglas, valores, estructuras, rutinas y procesos que articulan las relaciones entre
los agentes implicados, estableciendo los parmetros de aquello que se considera
aceptable a partir de las relaciones entre roles a seguir y situaciones definidas (March
and Olsen, 1989; Thelen and Steinmo, 1992). Este conjunto de elementos constituye,
adems de un marco normativo y regulativo, un esquema cognitivo que, con carcter
simblico, proporciona estabilidad y significado al comportamiento de los actores, y se
desarrolla a partir de la cultura organizativa, las estructuras formales e informales, y las
rutinas y procesos ( Scott, 1995). A partir de esta definicin concreta, pero inicial, de los
sistemas autonmicos de funcin pblica, se plantea la identificacin de sus
componentes y el anlisis de sus interrelaciones en el sentido descrito.
74
ms importantes en tanto que institucin. La importancia de principios como la
igualdad, el mrito y la capacidad, aunque a travs de determinadas interpretaciones que
orientan su concrecin, son algunos ejemplos de este elemento constitutivo de la
institucin. El papel de valores como la unidad o la centralizacin tambin son
relevantes para entender, a partir de su concrecin, la verdadera naturaleza de la
funcin pblica como institucin.
En este sentido cognitivo, la institucin impacta sobre los agentes a travs de tres
mecanismos (Sanz Menndez, 1997): a) aportando una determinada visin del mundo y
de las posibilidades de accin, b) introduciendo unas creencias de principio, con
carcter normativo, que distinguen lo correcto de lo equivocado y c) fijando una
creencias causales, referidas a las relaciones de causa-efecto que se asocian a
determinadas acciones. De esta manera la institucin no establece solo un marco de
referencia para los actores sino que llega determina sus creencias sobre la viabilidad de
las estrategias a desarrollar en su seno.
75
As, el tipo de actividades desarrolladas en el mbito de la gestin de recursos humanos
en las administraciones autonmicas se ve limitado por la normativa explcita pero
tambin por los valores y reglas informales, que establecen qu es aquello que puede
modificarse y hasta que punto puede legtimamente alterarse. Obviamente el
desarrollo de polticas modernizadoras es una de las vas que pueden alterar esta
institucionalidad y abrir nuevos cauces de accin. Desde la perspectiva
neoinstitucionalista se llama la atencin sobre la interaccin de los elementos que
constituyen la institucin, y sus interrelaciones, en tanto que constreidores de
determinadas acciones en materia de gestin de personal (las contrarias a los acuerdos y
significados establecidos) y promotores de otras (las acordes con la institucin).
Para el caso de los sistemas autonmicos de funcin pblica, por ejemplo, esta
funcionalidad inicial puede asociarse a su papel estabilizador de la funcin pblica en
un contexto poltico inestable. As, en las pautas de reproduccin inerciales de
estructuras y procesos propios de la Administracin General del Estado contribuiran a
reducir la incertidumbre que caracterizaba los procesos de transferencias de
competencias y de dotaciones de personal a las nuevas administraciones.
76
aprendizaje institucional. Con relacin a estos procesos, Lanzara (1999) distingue entre
las estrategias de exploracin de nuevas alternativas y explotacin de las instituciones
vigentes. La exploracin de nuevos equilibrios entre valores, normas, reglas y procesos
requiere que los actores dirijan una gran parte de sus esfuerzos a la investigacin activa,
mientras que la explotacin de las instituciones ya creadas, por el contrario, se
caracteriza por la refinacin y el perfeccionamiento de las instituciones disponibles. Se
contrapone as una actitud de experimentacin, propensin al riesgo, inventiva y
disponibilidad para afrontar la incertidumbre, a una actitud ms conservadora, con
aversin al riesgo y a la toma de decisiones.
77
Una primera aproximacin vincula el nivel de institucionalizacin a la vulnerabilidad de
la institucin a la intervencin de determinados actores (Jepperson, 1991). As, una
institucin estar altamente institucionalizada si est fuertemente inserida en las rutinas
de la accin de determinados agentes, que la utilizan de forma habitual y sin
cuestionarla (taked for granted, segn DiMaggio and Powell, 1991) y, adems, queda
fuera de la discusin sobre posibles reformas pues ningn actor considera ni oportuno ni
viable su revisin o substitucin.
Cabe apuntar, sin embargo, que segn la capacidad de la institucin para generar
incentivos para la accin y para crear un esquema de significados para los actores, su
proceso de institucionalizacin puede seguir velocidades diferentes. Su grado de
adecuacin al resto de instituciones vigentes tambin es un dato relevante que facilita y
acelera el ritmo de consolidacin de la institucin. Es por ello que los estadios o fases
de institucionalizacin que se comentan a seguidamente deben contextualizarse en el
entorno en el que se desarrolla la institucin.
En una primera aproximacin, y partiendo del esquema propuesto por Tolbert y Zucker
(1996: 180-185), se pueden identificar tres fases en el proceso de institucionalizacin:
habitualizacin (o fase de pre-institucionalizacin), objetivizacin (o fase de semi-
institucionalizacin) y sedimentacin (o fase de consolidacin).
78
En la fase de habitualizacin, el primer estadio del proceso, se produce el desarrollo de
unas respuestas a un cambio en el equilibrio existente y que, con una determinada
combinacin entre explotacin/exploracin (Lanzara, 1999), van generando una nueva
institucin para afrontar la nueva situacin percibida. A partir de su uso reiterativo, la
institucin incipiente va ganando legitimidad y se convierte en recurso habitual para
afrontar nuevas situaciones, integrndose con el resto de instituciones ya consolidadas.
Los agentes que adoptan este nuevo arreglo tienden a ser homogneos y a disponer de
canales de comunicacin e intercambio, aunque existe una gran variabilidad en cuanto a
la implementacin de la nueva institucin que todava esta en fase de configuracin.
Una vez que la institucin ha pasado las fases de habitualizacin y objetivizacin, puede
entrar en un estadio de consolidacin, denominado sedimentacin, arraigndose en el
entramado institucional, independientemente de la permanencia o no de los agentes y
las condiciones que actuaron en las fases anteriores. En clave de red de actores, la
consecucin de este estadio depende en buena medida de una baja resistencia de los
agentes opuestos al nuevo arreglo institucional, a un continuo apoyo por parte de los
agentes impulsores, y de que se confirme la capacidad de respuesta de la institucin al
problema inicial al que responda. Este requerimiento, sin embargo, debe relativizarse
en la medida que suele resultar difcil establecer relaciones causales directas entre la
puesta en marcha de un nuevo arreglo institucional y la obtencin de resultados directos.
De ello deriva la importancia de la institucin como configuradora de las percepciones
de los actores, adems de condicionadora de sus comportamientos mediante los
incentivos que genera. Su adecuacin al contexto institucional en el que se ubica, es
decir, su coherencia con el resto de instituciones vigentes, representa un valor que
fcilmente puede paliar unos bajos resultados respecto a la situacin que pretenda
afrontar.
79
En contextos caracterizados por cierta ambigedad en la definicin de los objetivos de
las organizaciones y por la ausencia de indicadores efectivos para evaluar su actividad,
el isomorfismo institucional contribuye a legitimar a la organizacin. As, con la
reproduccin de los mecanismos de estructuracin y actuacin aceptados por el entorno
de la organizacin, sta tiende a ganar legitimidad y aumentar su capacidad de
supervivencia, pues su evaluacin social se realiza en esos trminos y no en funcin de
los resultados de su actividad concreta en trminos de eficacia o eficiencia.
80
configuracin organizativa de los rganos encargados de la gestin de los recursos
humanos. Sobre el isomorfismo en los procedimientos no existe evidencia emprica
hasta el momento, aunque algn anlisis exploratorio apunta tambin a su existencia
(Echevarra, 1995).
Sin embargo cabe apuntar que, tal como indican DiMaggio and Powell (1991), no cabe
esperar que estos procesos de isomorfismos institucional obedezcan a una mejora de la
eficiencia organizativa. Es por ello que en correspondencia con el isomorfismo
institucional en el mbito de la gestin de los recursos humanos, aparezca el concepto
de decoupling como muestra del desajuste entre las instituciones formales y el
funcionamiento efectivo de la organizacin. En este sentido, diversos autores han
indicado la desvinculacin de las estructuras formales entre s y respecto a las
actividades desarrolladas habitualmente (Meyer and Rowan, 1991; Meyer and Scott,
1992; Tolbert and Zucker, 1996). El decoupling es una respuesta de la organizacin al
isomorfismo institucional cuando este entra en conflicto con unos requisitos mnimos de
eficacia y eficiencia o bien cuando el conflicto se produce por la existencia de diversos
contextos de referencia (diversos marcos con pautas institucionales que no se ajustan
entre s), lo que requiere cierta flexibilidad en la interpretacin de las instituciones
formales para que puedan ser aceptadas por los distintos agentes organizativos.
81
de caso analizados, y que se concreta especialmente en el resultado de iniciativas
concretas, como por ejemplo la introduccin de las relaciones de puestos de trabajo o
los programas de evaluacin del rendimiento.
Siguiendo este mismo autor (Pierson, 2000), cabe destacar cuatro rasgos definidores de
las dinmicas de sendero de dependencia presentes en el sector pblico:
a) La existencia de mltiples equilibrios posibles a partir de una misma situacin de
partida.
b) La contingencia, por la que incluso pequeos cambios, si se producen en
determinados momentos, pueden comportar consecuencias importantes.
82
c) El papel crtico de la temporalidad y la secuencia o, en otros trminos, cundo se
producen las modificaciones y en qu orden, para explicar la configuracin del
equilibrio y el inicio de un sendero de dependencia.
d) La inercia, esto es, una vez iniciado el proceso de sendero de dependencia, se
generan rendimientos crecientes o retroalimentaciones positivas que tienden a
consolidar y mantener el modelo seleccionado.
El segundo rasgo referido a la casualidad del punto de partida del path resulta
especialmente destacado para el desarrollo del anlisis en la medida que, si las
condiciones presentes en el instante inicial permiten predecir o explicar el resultado
consiguiente, la secuencia resultante no puede considerarse como un sendero de
dependencia (en la medida que no se ha producido una modificacin substancial de la
trayectoria anterior). Esta acepcin del punto de partida y sus consecuencias puede
asociarse a la distincin que establecen ciertos autores (Stinchcombe, 1968; Collier and
Collier, 2002; Thelen, 2000) entre constant causes, que se reproducen a lo largo del
tiempo sin alteraciones significativas, y historical causes, que se corresponden con un
cambio destacado que posteriormente produce una serie de consecuencias.
As, la consideracin del punto de partida resulta fundamental para captar la evolucin
posterior de la institucin a lo largo del sendero de dependencia. Ello conduce introducir
en el anlisis el concepto de critical juncture o coyuntura crtica. Inicialmente el
concepto de critical juncture se asocia a una determinada transicin que establece cierto
direccionamiento del cambio, dificultando otras vas de transformacin, en un sendero
que configura las polticas que se desarrollaran posteriormente. Ms concretamente,
Collier y Collier definen el concepto como a period of significant change, which
typically occurs in distinct ways in different countries (or in other units or analysis) and
which is hypothesized to produce distinct legacies (2002: 27-29). As, las critical
junctures se caracterizan por la adopcin de un determinado ajuste institucional entre
diversas alternativas, y son crticas en la medida que once a particular options is
83
selected, it becomes progressively more difficult to return to the initial point when
multiple alternatives were still available (Mahoney, 2000: 124).
84
iniciado, regresando a la situacin similar a la continuidad del punto anterior a su
aparicin.
Para completar el esquema conceptual y analtico para abordar las dinmicas de path
dependence, y una vez considerada la conceptualizacin de la critical juncture y de las
secuencias que se derivan de su aparicin, cabe referenciar los mecanismos de
reproduccin y mantenimiento.
Estos mecanismos explican uno de los principales rasgos de las instituciones que se
configuran a travs de un sendero de dependencia, esto es, su capacidad de persistir en
ausencia de las tensiones o causas que originaron su aparicin. Una primera distincin
parte de considerar la rapidez con la que se activan los mecanismos de reproduccin de
la institucin (Mahoney, 2000). Se pueden diferenciar as unas instituciones que
desarrollan rpidamente los mecanismos de reproduccin y que son capaces aprovechar
las oportunidades o dinmicas ofrecidas por el arreglo institucional de partida,
desarrollando secuencias de self-reinforcing haca un determinado sendero. En
contraposicin, aquellas instituciones que desarrollan los mecanismos de reproduccin
de forma ms pausada o gradual, aunque siguen condicionadas por los eventos que
dieron lugar a su aparicin, pueden no ser capaces de mantenerlos a medio y largo
plazo. Ello en buena medida porque los mecanismos de reproduccin no se activaron
con suficiente agilidad o rapidez para capitalizar la caracterizacin inicial del arreglo en
que se basaba la institucin.
85
El anlisis de los mecanismos de reproduccin institucional asociados a las dinmicas
de path dependence deben vincularse a la perspectiva con la que se define el proceso. Se
distinguen as dos aproximaciones al concepto de path dependence, en la lnea de lo
comentado para el neoinstitucionalismo: la aproximacin racional y la aproximacin
cultural. Desde ambas perspectivas se considera el concepto con distintos nfasis y de
ello derivan diferentes estrategias de investigacin. Si en los estudios
neoinsitucionalistas elaborados con un enfoque prximo a la eleccin racional se
destaca la funcionalidad de la institucin para explicar su surgimiento, cristalizacin y
posterior mantenimiento a travs del sendero de dependencia, desde las aproximaciones
culturalistas se destaca la visin histrica, preguntndose sobre el punto de partida y
sobre los mecanismos que han incidido en su mantenimiento ms all de los
condicionantes que explicaron su surgimiento. Se contraponen as los conceptos de
equilibrium order y de historical process (Thelen, 1999).
TIPO DE
EXPLICACIN UTILITARISTA - FUNCIONALISTA DIMENSIN DE LEGITIMACIN
RACIONAL PODER
MECANISMO
La institucin se La institucin se La institucin se La institucin se
reproduce a travs de reproduce porque reproduce porque est reproduce porque los
MECANISMOS anlisis coste- cumple con una apoyada por una actores consideran
DE REPRODUCCIN beneficio realizados funcionalidad en el grupo de actores que es conveniente y
por los actores sistema en que se apropiada
encuentra
86
En las explicaciones de carcter utilitarista se centra la atencin en cmo los actores
optan racionalmente por reproducir una determinada institucin en la medida que sus
potenciales beneficios superan los costes de su adopcin. El cambio y la transformacin
institucional se producen, en consecuencia, cuando dejan de existir los citados
beneficios o, a travs de un proceso de aprendizaje, los actores valoran otras
alternativas. Como se coment anteriormente, este tipo de argumentos resulta de ms
difcil aplicacin en el sector pblico que en un entorno de mercado, especialmente
porque en el primer caso resulta ms complicado para los actores racionales evaluar
los costes y beneficios de los posibles impactos que se derivaran de la implantacin de
determinadas instituciones.
Las explicaciones de carcter funcional centran su atencin en el papel que cumple una
determinada institucin en relacin con el sistema social en el que se integra (en
trminos de integracin, adaptacin, supervivencia). Desde este enfoque se destaca la
funcionalidad como causa de reproduccin institucional, y ello a pesar de considerar,
siguiendo la lgica de sendero de dependencia, que la aparicin de la institucin
obedeci a razones contingentes y no funcionales. En otros trminos, en este tipo de
argumentos la funcionalidad reemplaza la idea de eficiencia y coste-beneficio presente
en las explicaciones utilitaristas comentadas anteriormente. En cuanto a los procesos de
cambio, desde este tipo de explicaciones se recurre a la aparicin de presiones externas
que provocan alteraciones importantes en los equilibrios del sistema, modificando la
funcionalidad que cumpla la institucin analizada.
87
acordes, que tienden a reforzar el sendero de dependencia establecido. Los procesos de
cambio institucional se explican, desde esta perspectiva, por la aparicin de
inconsistencias en la diversidad de perspectivas y percepciones del entramado de
actores vinculados a la institucin, que facilitan el surgimiento de nuevos esquemas
mentales y valorativos sobre qu se considera apropiado, favoreciendo la interrupcin
de las dinmicas de reproduccin precedentes.
Como puede observarse, los diferentes tipos de explicaciones presentadas, en tanto que
categoras analticas, pueden y deben utilizarse de forma combinada en el estudio de los
procesos concretos de mantenimiento y reproduccin institucional a travs de dinmicas
de sendero de dependencia. Cabe apuntar, sin embargo, que la utilizacin de un tipo u
otro de explicaciones permite enfatizar diferentes elementos del proceso y, por lo tanto,
debe valorarse su conveniencia y adecuacin al tipo de institucin analizada, as como
al entorno en el que esta se desarrolla.
88
c) Los efectos de coordinacin, vinculados a la generacin de lo que los
economistas denominan externalidades positivas, y referidas tanto al interior de
la organizacin o sistema en el que se encuentra la nueva institucin como a las
relaciones con su entorno. En trminos de explicaciones asociadas a la
funcionalidad (Mahoney, 2000), podra establecerse que estos efectos tienen que
ver con el papel que cumple la institucin en relacin con el sistema en el que se
integra, facilitando o resolviendo determinados ajustes entre agentes. Ello resulta
especialmente visible en sistemas que comparten una determinada institucin,
cuya extensin en trminos de isomorfismo institucional facilita el intercambio y
la coordinacin entre agentes, contribuyendo asimismo a incrementar su
legitimacin (DiMaggio and Powell, 1991).
d) Las expectativas adaptables, a partir de los citados efectos de coordinacin con
otros agentes, referidas al proceso de ajuste de los objetivos y metas en funcin
del entorno institucional dentro de los mrgenes establecidos por el sendero de
dependencia. As, este proceso de adaptacin al contexto facilita de nuevo la
generacin de rendimientos crecientes que tienden a reforzar la institucin.
89
de determinados esquemas mentales que favorecen la gestin de la informacin
disponible en aras de reforzar los equilibrios existentes y, con ello, favorecer las
dinmicas de rendimientos crecientes. Con conexiones directas con los procesos de
isomorfismo institucional por presin normativa (DiMaggio and Powell, 1991), este
elemento se relaciona con la existencia de grupos que favorecen el predominio de un
determinado discurso o visin de la realidad interorganizativa que orienta la toma de
decisiones posterior. Sobre ello, Pierson apunta que once established, basic outlooks
on politics, ranging from ideologies to understandings of particular aspects of
governments or orientations toward political groups or parties are generally tenacious.
They are path dependent (2000: 260). De todo ello se deriva, adems, la dificultad para
desarrollar verdaderos procesos de aprendizaje.
Con esta visin general del concepto de sendero de dependencia, desde las coyunturas
crticas con las que surge hasta las secuencias que de ellas se derivan, y los mecanismos
de reproduccin y cambio, se configura el marco analtico con el que se pretende
analizar la permanencia de las instituciones objeto de estudio.
90
Uno de los principales rasgos distintivos de las instituciones, tal como se apunt en su
conceptualizacin y al comentar sus procesos de configuracin y desarrollo, es su
tendencia a la estabilidad y al mantenimiento, reproduciendo el equilibrio inicial. Desde
este enfoque se tienden a destacar los elementos vinculados a la continuidad de las
instituciones, mientras que surgen ciertas dificultades para explicar los procesos de
cambio de las mismas.
91
sobre el medio en el que se encuentra. Ello es especialmente patente en el caso de las
instituciones asociadas a organizaciones que ocupan puestos de liderazgo en el
entorno en el que se encuentran, ya sea por sus dimensiones, por su carcter innovador o
por su imagen, y que las convierte en referentes para el resto de agentes implicados.
En esa misma lnea cabe recordar que el origen de los senderos de dependencia que
suelen marcar la evolucin de muchas instituciones se encuentra en las ya comentadas
critical junctures (Collier and Collier, 2002), concebidas tambin como confluencia de
diversos flujos o elementos que favorecen el cambio institucional. Estos autores
explican, a modo de ejemplo de la utilizacin de este concepto, la ausencia de cambio
en los modelos de gobierno de Amrica Latina a lo largo del siglo XX debido a la falta
92
de encuentro entre diversas presiones internas y externas que, con carcter aislado,
apuntaban en dicha direccin.
93
Grfico II.2. Planteamiento de la investigacin (II): temas clave y conceptos destacados desde la perspectiva neoinstitucionalista.
PLANTEAMIENTO DE LA INVESTIGACIN
La conceptualizacin de los
sistemas de funcin pblica. Procesos de configuracin y desarrollo
de los sistemas de funcin pblica.
Procesos de transformacin y cambio
de los sistemas de funcin pblica.
94
Atendiendo al planteamiento de la investigacin, los argumentos sobre los procesos de
transformacin institucional aportan un interesante potencial explicativo para dar cuenta
de la continuidad de las instituciones, as como para indagar sobre sus variaciones de
carcter incremental orientadas a mejorar su adaptacin al entorno de referencia. Sin
embargo, desde esta perspectiva se registran ciertas debilidades para interpretar
modificaciones de mayor alcance o, como mnimo, para explicar el resultado, en un
sentido u otro, de las situaciones que se generan a partir de la confluencia de
determinados elementos o flujos que apuntan al cambio.
95
El anlisis de polticas pblicas es un campo especialmente amplio, con mltiples
enfoques y reas concretas donde stos se han aplicado, y que cuenta actualmente con
una destacada tradicin en nuestro pas. Tanto por ese mayor grado de desarrollo como
por su papel en el modelo analtico que se plantea, la presentacin de esta perspectiva de
anlisis se realiza de un modo ms sucinto que para el caso del neoinstitucionalismo.
96
Barzelay (2000) a partir de Kingdon (1984), Baumgartner y Jones (1993) y Levitt y
March (1995), que se complementar con diversas aportaciones referidas a los procesos
y a los actores presentes en las de situaciones de cambio potencial. La opcin por este
modelo responde a su diseo orientado a explicar los procesos de cambio en las
polticas a partir de la consideracin de los elementos vinculados a la toma de
decisiones, destacando los factores que configuran las opciones disponibles por los
decisores, la agenda poltica, la definicin del problema o las ideas que caracterizan la
arena poltica concreta. A partir de los autores de referencia comentados, Barzelay
destaca los principales factores que han incidido en el cambio (o en su ausencia) en las
polticas de gestin pblica.
En este apartado se comentan los principales elementos destacados de cada uno de los
referentes considerados, de cara a su incorporacin al modelo analtico que se propone,
atendiendo a los objetivos y planteamiento de la investigacin.
97
especificacin de alternativas (en cuanto a la oferta de respuestas o soluciones a los
temas contemplados). Para ambas fases Kingdon destaca el papel diferencial que
ejercen tanto (a) los procesos como (b) los participantes o actores en la poltica pblica.
El autor considera estos tres flujos como independientes, en la medida que cada uno de
ellos desarrolla su propia lgica e incide de forma diferente sobre el proceso de
formacin de la agenda. Sin embargo existen claras conexiones entre los tres flujos,
puesto que la definicin del problema condiciona el tipo de polticas a considerar, la
formulacin ex-ante de ciertas soluciones puede llevar a redefinir determinados
problemas, y la situacin de la esfera poltica determina ciertos ciclos de atencin a
determinados problemas.
98
considerar el papel de ambos en el acceso del tema a la agenda poltica. Con relacin a
ambos aparece el concepto de la network de actores que se desarrolla tanto alrededor de
la configuracin de la agenda como en la especificacin de alternativas.
El papel de este tipo de actores resulta clave en la confluencia de los flujos de problema,
poltica y polticas, y as, entrepreneurs perform the function for the system of coupling
the previously separate streams. They hook solutions to problems, proposals to political
momentum, and political events to policy problems () Without the presence of an
entrepreneur, the linking of the streams may not take place. Good ideas lie fallow for
lack of an advocate. Problems are unsolved for lack of a solution. Political events are
not capitalized for lack of inventive and developed proposals (Kingdon, 1984: 191).
3.2.2.- Los escenarios de cambio, la imagen del tema y los mbitos de decisin: el
modelo de Baumgartner y Jones.
99
cierta manera de enfocar las polticas. Estas reglas formales e informales equivalen al
concepto de institucin formulado desde la perspectiva neoinstitucionalista. En este
caso los autores identifican las denominadas estructuras institucionales, que se
entienden como un conjunto de valores, significados, normas y procesos que permiten
canalizar el conflicto y que indican qu cambios pueden producirse sin alterar los
acuerdos existentes.
Las interacciones entre el mbito de decisin y el mbito de las polticas (policy venue y
policy domain) generan un sistema que se autorefuerza, donde las imgenes y las
concepciones del tema abordado se mantienen a lo largo del tiempo, respaldadas por la
organizacin y la estructura decisional que tiende a perpetuarlos.
100
a) Situacin de equilibrio parcial, caracterizada por un bajo potencial de cambio en la
direccin de las polticas, que habitualmente suele coincidir con una imagen del
problema que no impulsa una actuacin determinada sobre l y con un subsistema
poltico y un mbito de las polticas segmentados o dispersos, sin ningn actor que
ejerza un claro liderazgo emprendedor.
b) Situacin de desequilibrio, opuesta a la anterior, donde el potencial de cambio es
elevado. Esta situacin se define como provisional, como una ruptura entre dos
momentos de equilibrio parcial, en una secuencia que Baumgartner y Jones
denominan punctuated equilibrium, recuperando el concepto de Krasner (1984).
101
entornos complejos, donde frecuentemente no estn claros los objetivos ni su relacin
con las actuaciones emprendidas por las organizaciones. Es en estos procesos donde la
network de actores que configura el entorno de la organizacin contribuye a determinar
tanto las rutinas como la valoracin de sus resultados. Ambos procesos pueden
redefinirse claramente en conexin con las estrategias de aprendizaje institucional y con
las dinmicas de isomorfismo institucional comentadas en el apartado anterior.
En el modelo se destacan como inductores del cambio en las rutinas tanto los niveles de
satisfaccin con su rendimiento actual como las aspiraciones sobre su rendimiento
potencial. Ambos inductores, sin embargo, se ven condicionados a su vez por el entorno
institucional en el que la organizacin desarrolla su actividad, y que se traduce, en parte,
en las propias rutinas de la organizacin.
Planteando una visin integrada de los tres modelos se distinguen dos tipos de factores a
incorporar al modelo explicativo: los que se refieren a elementos del proceso de la
poltica pblica y los que se refieren a los actores, a sus actuaciones y a sus
interrelaciones. La consideracin de ambos grupos de factores se plantea como gua
102
para el anlisis, de forma complementaria a la consideracin de los elementos
destacados desde la aproximacin neoinstitucionalista.
El siguiente grfico (Grfico II.3) sintetiza los dos grupos de elementos que, vinculados
a la perspectiva del anlisis de polticas pblicas, se proponen incorporar al modelo
analtico. La consideracin de ambos grupos se vincula, en el propio grfico, a su papel
con relacin al planteamiento de la investigacin y a su aplicacin concreta para el
objeto de estudio seleccionado, los sistemas autonmicos de funcin pblica.
103
Grfico II.3. Planteamiento de la investigacin (III): temas clave y conceptos destacados desde el modelo de anlisis de polticas pblicas.
PLANTEAMIENTO DE LA INVESTIGACIN
La conceptualizacin de los
sistemas de funcin pblica. Procesos de configuracin y desarrollo de
los sistemas de funcin pblica.
PROCESOS.
Configuracin de la agenda, especificacin de
alternativas, los tres flujos (problems, politics
y policy), policy window, issue image, rutinas
y aprendizaje organizativo.
MODELO COMPUESTO
ACTORES
Emprendedores de polticas y veto players,
network, policy subsystem, policy venue
ANLISIS DE
TEMAS CLAVE PARA EL DESARROLLO DEL MODELO ANALTICO.
POLTICAS PBLICAS.
104
3.3.1.- Factores vinculados al proceso de la poltica pblica.
En ambos casos los elementos se pueden clasificarse siguiendo los tres flujos descritos
(el de problemas, el de polticas y el de poltica), a partir de cuya combinacin se
plantea el potencial de cambio existente en cada situacin. Las conexiones entre estos
tres flujos permiten apuntar las posibilidades de pasar de la situacin de cambio
potencial a la de cambio efectivo, a travs de la aparicin de policy windows y de su
concrecin e implementacin posterior.
La definicin de las situaciones en las que se desarrollan los tres flujos pueden
caracterizarse tambin en trminos de situaciones de equilibrio parcial o desequilibrio,
en correspondencia directa con los elementos destacados desde la perspectiva
neoinstitucionalista. Estos conceptos del anlisis de polticas pblicas se corresponden
con la idea de cambio institucional brusco, siguiendo el modelo de punctuated
equilibrium definido por Krasner (1984).
Como factores facilitadores del paso de cambio potencial a cambio efectivo, desde el
anlisis de polticas pblicas se destaca el concepto de issue image o imagen compartida
del tema, que encuentra fcilmente su correspondencia con las aportaciones
neoinstitucioinalistas. El papel de las instituciones, como vas a travs de las cuales los
actores definen las situaciones y el rol a desempear en cada caso, facilita la aparicin
de cierto consenso entre los distintos implicados en la definicin del problema a
afrontar. La existencia de distintas interpretaciones de la lgica de lo apropiado, sin
embargo, puede dificultar el logro del consenso entre los agentes.
Como equivalentes a las instituciones, las rutinas de la organizacin descritas por Levitt
y March (1993) introducen una conexin directa entre las dos aproximaciones que se
propone combinar en el modelo analtico. El papel que juegan estas rutinas se
corresponde con ciertos mbitos de influencia de las instituciones (que presentan un
carcter ms amplio que trasciende a la dinmica intraorganizativa), especialmente en lo
que se refiere a ofrecer pautas de actuacin a los actores implicados.
105
3.3.2.- Factores vinculados a los actores.
Esta labor de bsqueda de apoyos resulta especialmente relevante para el xito del
proyecto de transformacin impulsado por los emprendedores polticos. Como indican
Doig y Hargrove (1987), los emprendedores son crticamente dependientes de
legitimidad ofrecida por apoyo poltico o de los mandos superiores en la organizacin, y
frecuentemente los fracasos se asocian a falta de este apoyo (King y Roberts, 1996).
106
Frente a una situacin de cambio potencial, de la que se puede derivar un reequilibrio en
los arreglos y la distribucin del poder vigentes, los emprendedores de polticas deben
enfrentarse a determinados colectivos que desarrollan estrategias de resistencia. De
entre estos agentes destacan los denominados veto players o actores con capacidad
para detener el proceso de cambio, atendiendo a su posicin e intereses en la network
configurada alrededor del mbito. Tsebelis define los veto players como individual
or collective actors whose agreement is necessary for a change of the status quo. It
follows that a change in the status quo requires a unanimous decision of all veto
players (2002: 19).
107
pblicas resultantes (Marsh and Rhodes, 1992; Jordana, 1996; Jordana y Rami, 2002a
y 2002b; Rami, 1991; Gom y Subirats, 2001).
Los diversos elementos comunes que aparecen entre el anlisis de polticas pblicas y la
aproximacin neoinstitucionalista facilitan su integracin en la construccin del modelo
analtico que se propone para explicar los procesos de configuracin, desarrollo y
cambio de los sistemas de gestin.
108
Grfico II.4. Planteamiento de la investigacin (IV): el modelo analtico.
PLANTEAMIENTO DE LA INVESTIGACIN
La conceptualizacin de los
sistemas de funcin pblica. Procesos de configuracin y desarrollo de
los sistemas de funcin pblica.
ENFOQUES EL CONCEPTO DE
NEOINSTITUCIONALISTAS INSTITUCIN.
PROCESOS
MODELO COMPUESTO
LA FORMACIN Y DISEO PARA EL ANLISIS DE
DE LAS INSTITUCIONES ACTORES POLTICAS PBLICAS
CONTINUIDAD Y
CAMBIO INSTITUCIONAL
109
A travs de la incorporacin de ambas perspectivas se pretende dotar al modelo
analtico de suficiente flexibilidad para adecuarse al objeto de estudio seleccionado en
este caso, atendiendo a la diversidad de factores que inciden tanto en su configuracin y
desarrollo como en sus dinmicas de transformacin. La multiplicidad de conceptos
incluidos, a partir del anlisis sistemtico que se deriva del modelo planteado, permite
identificar las diferentes dimensiones que intervienen en el surgimiento, diseo y
posterior modificacin de la institucin analizada, atendiendo tanto a sus propias
dinmicas de evolucin como a las situaciones de cambio, generadas exgena o
endgenamente, y a sus resultados e impactos.
110
En relacin a los actores, se destacan aquellos que actan como emprendedores de
polticas, que orientan su actividad a la modificacin de las polticas que caracterizan el
sistema de funcin pblica y, por ende, a la configuracin de las instituciones (por lo su
rol se concibe como el de emprendedores institucionales). En contraposicin al papel
de estos actores se introduce el papel de los veto players o actores con capacidad para
detener el proceso de cambio, atendiendo a su posicin e intereses en la red configurada
alrededor de la configuracin del sistema de funcin pblica.
A partir de los distintos elementos destacados a travs del desarrollo y aplicacin del
modelo analtico de la investigacin se pretende indagar sobre las dinmicas y procesos
de transformacin de las instituciones, considerando tanto sus configuradores que
apuntan a la continuidad como las situaciones que pueden originar un cambio de
orientacin en las polticas que se desarrollan en su seno. En otros trminos, a travs de
la identificacin de los componentes del sistema de gestin y de sus interrelaciones, y
del mbito de polticas pblicas, se propone aportar evidencias y una reflexin sobre las
posibilidades efectivas de transformar la institucin que se propuso para su
caracterizacin.
111
112
III.- ELEMENTOS DESTACADOS DEL MODELO ESTATAL DE
FUNCIN PBLICA PARA LA CONFIGURACIN DE LA FUNCIN
PBLICA DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS.
113
114
III.- ELEMENTOS DESTACADOS DEL MODELO ESTATAL DE FUNCIN
PBLICA PARA LA CONFIGURACIN DE LA FUNCIN PBLICA DE LAS
COMUNIDADES AUTNOMAS.
115
III.1.- Introduccin.
Desde el anlisis de las polticas de gestin pblica, y con una visin de conjunto, se
introducen argumentos vinculados a la diversidad en los flujos de problemas, de
polticas y de poltica, y las dificultades para que el tema de la reforma de la funcin
pblica accediese y se mantuviese en la agenda poltica, destacndose adems del papel
de la policy community vinculada al mbito. Con este anlisis se destacan los factores y
dinmicas que dificultaron el surgimiento y desarrollo de un cambio en la orientacin y,
por lo tanto, facilitaron la reproduccin y mantenimiento del modelo de gestin de
recursos humanos.
116
Para el desarrollo del argumento, y siguiendo un orden cronolgico, los siguientes
apartados se dedican a la exposicin de los principales elementos de la evolucin del
modelo estatal de funcin pblica que incidieron en la configuracin de los sistemas
autonmicos. En cada uno de estos apartados se incluye una referencia concreta a los
elementos destacados para la configuracin de la institucin, a modo de recopilacin
analtica desde el enfoque neoinstitucionalista. A continuacin se introduce un apartado
dedicado al anlisis comparado del desarrollo y configuracin de los contingentes de
empleados pblicos de las administraciones autonmicas, ofreciendo una visin de
conjunto sobre sus principales caractersticas. A partir de estos datos y de la
argumentacin anterior, en el apartado final del captulo se plantea la revisin conjunta
de los elementos caracterizados mediante la utilizacin del modelo analtico.
A lo largo del siglo XIX pueden localizarse buena parte de las bases de lo que sera
posteriormente el modelo espaol de funcin pblica. Si en el mbito normativo el
modelo espaol tom como referente el modelo francs de carrera, en su aplicacin
concreta y en su desarrollo posterior aparecieron importantes diferencias asociadas a las
distintas condiciones sociales, polticas y culturales propias de cada realidad.
A modo del spoil system caracterstico del sistema administrativo norteamericano, las
cesantas consistan en la sustitucin de buena parte del contingente de empleados
pblicos a resultas de un cambio en el gobierno. Como indica Nieto, el
derrumbamiento de la burocracia fue el resultado de su politizacin a ultranza. Las
clientelas de los partidos polticos se apoderaron del aparato burocrtico, que
consideraban como un botn propio, y desplazaron a la (...) burocracia corporativa
(1997: 69). As, el equipo poltico-directivo entrante conceba la administracin como
un instrumento cuyo control era preciso asegurar mediante la fidelidad ideolgica de su
personal y, adems, como una conquista para recompensar los esfuerzos de sus
seguidores (Albaladejo Campoy, 1980). La vinculacin poltica al sistema vigente en
cada momento se configuraba as como un requisito singular de cara a la provisin de
los empleos pblicos (Jimnez Asensio, 1989).
117
Contra esta concepcin de la funcin pblica se estableci el denominado Estatuto de
Lpez Ballesteros (en 1827 y 1828) que, aunque de aplicacin exclusiva al personal
adscrito a la Real Hacienda, represent el primer intento legal de abordar los problemas
jurdicos del empleo pblico y constituy un notable antecedente para las reformas
posteriores (Baena del Alczar, 1994). Con esta normativa se inici un proceso de
normalizacin a partir de la creacin de categoras profesionales de funcionarios, con la
regulacin de aspectos tales como los nombramientos, los ascensos o las jubilaciones.
El bajo grado de aplicacin efectiva del Estatuto de Bravo Murillo no consigui remitir
las importantes desviaciones a su planteamiento, agravadas por el entorno poltico,
social y econmico. Junto con unos sueldos muy bajos que fomentaban prcticas de
corrupcin, se mantena el sistema de las cesantas, que se concretaba en esos momentos
en la renovacin de los empleados pblicos despus de las elecciones, cuando el partido
vencedor en las mismas recompensaba a sus seguidores nombrndolos para los puestos
pblicos. Se configuraba as un sistema de carrera basado en la confianza poltica,
cuando no meramente personal, carente de cualquier tipo de evaluacin del rendimiento,
y que conviva con importantes fenmenos de corrupcin (Snchez Morn, 2001; Baena
del Alczar, 1994).
118
los Cuerpos sometidos a normas especiales, que en virtud de una elipsis se llaman
luego Cuerpos especiales (1994: 183). Con esta normativa singular, los profesionales
vinculados a estos colectivos quedaban exentos de las dinmicas asociadas a las
cesantas. Se ofreca profesionalidad y eficacia a cambio de una situacin de ventaja,
plasmada en los estatutos especiales, que incluan la vinculacin permanente y la
inamovilidad por parte de la direccin poltica.
Este proceso de aparicin de los cuerpos en el modelo espaol, por presin de los
propios interesados que consiguieron ventajas comparativas a cambio de asegurar la
profesionalidad y eficacia en su actividad, contrasta con el proceso de creacin de los
cuerpos en el modelo francs, diseado de forma centralizada desde la direccin poltica
como un mecanismo para organizar y estructurar la funcin pblica. Frente al modelo
top-down francs, el modelo bottom-up espaol determin un espacio de independencia,
con importantes resistencias a la intervencin desde la direccin poltica, considerada
externa a unos cuerpos autoregulados.
Para dar respuesta a esta situacin, surgieron una serie de revisiones normativas que, a
inicios del siglo XX, condujeron a consolidar un modelo de funcin pblica
caracterizado por la inamovilidad y el establecimiento de garantas para los empleados
119
pblicos con relacin a la direccin poltica. Este proceso culmin con la aprobacin de
la Ley de Bases de 22 de julio de 1918, conocida como Estatuto Maura, que vino a
respaldar definitivamente el modelo corporativo. Finalizaron as las cesantas, se
actualizaron los sueldos de los funcionarios, se consolid la inamovilidad y se extendi
el modelo de oposiciones como mecanismo de seleccin para el ingreso en la funcin
pblica (Snchez Morn, 2001; Palomar Olmeda, 2000).
120
Esta notable independencia del sistema administrativo, como elemento de continuidad
frente a la inestabilidad poltica, increment de forma substancial su impermeabilidad
respecto a los distintos intentos de reforma impulsados desde la direccin poltica de la
administracin. Independencia que, paulatinamente, se fue instalando en la cultura
organizativa, mantenindose y reproducindose a travs de unas dinmicas propias del
path dependence antes citado.
Los cambios en los equipos de gobierno del rgimen franquista a finales de los aos
cincuenta permitieron el acceso al poder de determinados colectivos de marcado
carcter tecnocrtico, que enarbolaron la eficacia administrativa como motor del cambio
para la modernizacin (no poltica) del pas, buscando frmulas de homologacin con
los pases del entorno de referencia europeo. Estos argumentos pretendan dar respuesta
a una situacin caracterizada por una creciente inadecuacin de las organizaciones
pblicas a las necesidades de una realidad cambiante, pero evitando la reforma poltica.
En otros trminos, el objetivo de la reforma administrativa era poltico en la medida que
pretenda incrementar la legitimidad del rgimen a partir de la eficacia de sus
instituciones, pero sin alterar el sistema poltico vigente.
121
resistencias, que acabaron por limitar el alcance efectivo del proyecto modernizador
(Helsvig, 1999).
122
La tendencia al deterioro de la Comisin Superior de Personal y la inoperatividad de la
Direccin General fueron suplidas, en contra de su espritu fundacional recogido en la
Ley, por el liderazgo de hecho del Ministerio de Hacienda, junto con la descoordinada
actuacin de los otros ministerios (Albadalejo Campoy, 1980).
Segn la citada norma, los cuerpos generales de la Administracin General del Estado
se estructuraban en cuatro ramas segn la titulacin exigida para el ingreso: Cuerpo
Tcnico, Cuerpo Administrativo, Cuerpo Auxiliar y Cuerpo Subalterno. Estos cuerpos
estaban llamados a ocupar una posicin central en la administracin pblica en la
medida que tenan reservado el desempeo de las funciones comunes a la actividad
administrativa, ncleo central de la funcin pblica (Palomar Olmeda, 2000; Baena del
Alczar, 1994). Pero, como indica Beltrn, la creacin de dichos Cuerpos, que
objetivamente supuso una notable modernizacin de la dividida y obsoleta
Administracin estatal de la poca, desencaden, pues, una autntica lucha por el
poder burocrtico, tanto entre Cuerpos (y en concreto entre el Tcnico de
Administracin Civil y los especiales de titulacin superior de cada Ministerio),
como entre ministerios: el de Hacienda, adalid de las pautas ms tradicionales, frente
al de la Presidencia, impulsor de la reforma (1994: 14).
En los momentos iniciales, adems, el alcance del cambio estructural que supona la
creacin de los cuerpos generales fue relativamente acotado por la vigencia de la
autonoma y diferenciacin de los numerosos cuerpos especiales. De hecho la propia
Ley de Bases de Funcionarios Civiles tan solo se aplicaba de forma ntegra a estos
cuerpos de nueva creacin, mantenindose los particularismos para los cuerpos
123
especiales, a los que se exceptuaba de las disposiciones generales referentes a
formacin, seleccin y provisin de puestos de trabajo (Baena del Alczar, 1994). Se
produca as lo que Villar Palas denomina como el escapismo de las situaciones
especiales, por el que cada parcela de la actuacin jurdica de la Administracin
siente una especie de enorme recelo ante las regulaciones uniformes y se apunta
inmediatamente al calificativo de regulacin especial (1974: 217). De ello result que
la Ley de Bases de Funcionarios Civiles tan solo regul el 10 por 100 de los ms de
600.000 funcionarios existentes en Espaa en el momento de su aprobacin. Se
complicaba as enormemente la gestin, en la medida que exiga conocer la norma legal
aplicable a cada caso especial, sobre todo teniendo en cuenta que stos casos especiales
superaban en nmero a los generales.
124
administrativa y con un modelo continental de funcin pblica con una lgica
totalmente diferenciada. Adems, el impulso poltico inicial, que cristaliz en la
introduccin del tema en la Ley de Bases de Funcionarios Civiles y que se prolong con
la aprobacin de diversa normativa de desarrollo, no se mantuvo posteriormente, por lo
que las resistencias planteadas por los distintos agentes implicados acabaron por
neutralizar la efectividad del cambio propuesto.
Adems, las plantillas orgnicas acabaron siendo elaboradas por representantes de los
cuerpos superiores de los respectivos ministerios, que se asignaban los puestos a repartir
segn cuotas de poder. De esta manera la pretendida clasificacin de puestos de trabajo
se convirti en un reparto de plazas entre los cuerpos de funcionarios con poder para
negociar, incluyendo al incipiente Cuerpo General Tcnico, que sigui las reglas del
juego vigentes para afianzar su posicin frente a los dems, pero sin conseguir cambiar
la lgica de funcionamiento del sistema.
125
Esta clasificacin se complementaba con otras dos figuras contractuales, tambin de
carcter excepcional, que tendieron a cobrar importancia en el desarrollo posterior de la
administracin: el personal contratado administrativo y el personal laboral.
Para el caso del personal laboral, sin embargo, el artculo 7.1. de la citada norma
indicaba que son trabajadores al servicio de la administracin civil los contratados
por esta con dicho carcter, de acuerdo con la legislacin laboral, que les ser
plenamente aplicable. Esta regulacin mucho menos restrictiva de la figura de los
contratados administrativos permiti una primera invasin de personal laboral en el
mbito de las administraciones pblicas. A ello cabe aadir que la instauracin de un
sistema de clasificacin de puestos de trabajo, de difcil ajuste con el modelo de cuerpos
de funcionarios, tambin favoreci la aparicin de la contratacin laboral como
mecanismo de vinculacin jurdica con la administracin (Fondevila Antoln, 1990 y
2000).
En este contexto abierto, tanto el personal laboral como el resto de figuras de naturaleza
excepcional fueron expandindose, especialmente a partir de la dcada de los aos 70,
desvirtuando su sentido original. Como indica Nieto, la situacin se ha invertido y lo
que estaba previsto como excepcin se ha convertido en regla. Como consecuencia de
la expansin administrativa de la poca del desarrollo, en parte tambin por una
increble falta de previsin en la poltica de personal y, sobre todo, por la falacia
presupuestaria de no reflejar los aumentos del gasto de personal (...) ha proliferado la
tcnica de no ingresar ya en los cuerpos, sino de incorporarse a la Administracin
pblica a ttulo de interino o contratado (1980: 10).
126
c) La falta de previsin de efectivos, as como la inadecuacin de las plantillas
orgnicas para realizarla, determinaron el desajuste entre las necesidades reales y
necesidades formales, con lo que deba recurrirse a las figuras supuestamente
excepcionales antes comentadas.
De los antecedentes comentados en este apartado destacan una serie elementos que,
interrelacionados, contribuyen a sentar las bases de la institucin denominada funcin
pblica.
127
a) Creacin de una funcin pblica profesionalizada, inspirada en el modelo francs,
caracterizada por la objetividad en los procesos de ingreso y la inamovilidad y
continuidad de sus miembros frente a la discrecionalidad en los nombramientos por
parte de la direccin poltica.
b) Aparicin de una estructura de cuerpos de funcionarios como resultado de la presin
de los propios interesados, a diferencia de los cuerpos del modelo francs, diseados
de forma centralizada como mecanismo para organizar y estructurar la funcin
pblica.
c) Surgimiento de una funcin pblica independiente y resistente a la intervencin de la
direccin poltica considerada externa por unos cuerpos de funcionarios que se
autoregulan.
d) Consolidacin de la estabilidad y continuidad del modelo de funcin pblica,
canalizado a travs de la estructura de cuerpos, incluso en etapas de importantes
cambios en el sistema poltico.
e) Surgimiento de los primeros intentos de transformacin del modelo vigente a travs de
la creacin de cuerpos generales de carcter interdepartamental, con criterios de
unificacin y estandarizacin, y a travs de la introduccin del puesto de trabajo como
elemento estructurador la funcin pblica, siguiendo criterios del modelo de empleo
abierto.
f) Aparicin de las primeras crisis del sistema de valores asociados a la creacin de una
funcin pblica paralela y a los procesos de funcionarizacin de diversos colectivos
(contratados administrativos, interinos y personal laboral).
128
years into the democratic period, the failure to introduce personnel policies has led to
tensions of a professional or corporate nature within the public services, and difficulties
for the new political class in imposing its will on a sector which had grown used, under
Franco, to protecting itself against the arbitrary actions of the dictatorship (1999:
165).
Adems, aunque el nuevo contexto requera de una importante transformacin del aparato
administrativo, la necesidad de atender a otros temas considerados ms prioritarios para
consolidar el cambio poltico, y el temor a la resistencia de los colectivos funcionariales,
propiciaron que se postergara la reforma de la administracin pblica en general, y de la
funcin pblica en particular (Subirats, 1990). Ambos temas se consideraron como
problemas menores al lado de los graves y complejos problemas polticos que
intentaban solventarse a travs de la Constitucin (Gimnez Abad, 1996: 142) y, como
indica Jimnez Asensio, (las prioridades polticas) como siempre a lo largo de nuestra
historia, fueron orillando la necesaria reforma de la Administracin pblica (1989:
295).
Por otro lado el modelo vigente de funcin pblica cumpla con cierta funcionalidad en el
contexto de cambio de la transicin poltica. Puesto que uno de sus puntos fuertes era la
garanta de la legalidad y la aportacin de seguridad jurdica, su papel result clave tanto
para el establecimiento del Estado de Derecho como para apoyar un proceso de transicin
democrtica plagado de incertidumbres. Asegurando una funcin pblica estable, que
aportaba continuidad y seguridad, la institucin permiti (o provoc) que los principales
actores centrasen su atencin en la dimensin poltica del cambio de rgimen, dejando la
reforma administrativa en un plano secundario.
En primer lugar destaca la distincin entre los rganos de gobierno, configurados a partir
de los resultados electorales y que dirigen estas organizaciones, y la administracin
pblica propiamente dicha. Esta distincin genrica inicial se vio complicada en el
desarrollo normativo y en la prctica posterior, generndose un espacio intermedio, de
distinta amplitud segn cada administracin, en el que se confundan los criterios de
designacin poltica y profesional (el denominado crculo de direccin poltico-
administrativa, comentado por Jimnez Asensio, 1998: 45).
129
Siguiendo la distincin entre las dos esferas (poltica y administrativa), en el artculo
103.1 de la Constitucin se fijan unos principios orientadores de la actividad de la
administracin:
La Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses generales y
acta de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin,
desconcentracin y coordinacin, con sometimiento pleno a la ley y al
Derecho.
Se planteaba as una administracin sometida a las leyes pero tambin a las directrices y
objetivos de los rganos polticos, aunque destacando que en todo momento, y en el
ejercicio de su funcin, deba obrar con criterios objetivos e impersonales, de legalidad y
eficacia (Palomar Olmeda, 2000). Unos valores que incidiran en la institucin que regul
el funcionamiento de la funcin pblica.
En conexin con estos principios el artculo 103.3 indicaba que el personal al servicio de
la Administracin deba tener un estatuto profesional:
La ley regular el estatuto de los funcionarios pblicos, el acceso a la funcin
pblica de acuerdo con los principios de mrito y capacidad, las peculiaridades
del ejercicio de su derecho a sindicacin, el sistema de incompatibilidades y las
garantas para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.
As, los cuatro primeros principios deban plasmarse en una norma con rango de ley que
definiese el rgimen estatutario de los funcionarios pblicos, una norma que, en la
determinacin del rgimen bsico, quedaba reservada al Estado en virtud del artculo
149.1.18. de la Constitucin. Ms all de estos aspectos no parece que exista un estatuto
legal del funcionario de carrera con rango constitucional (Mauri, 1999).
130
distintas administraciones pblicas vino a relajar esta excepcionalidad, extendindola
hasta crear una capa intermedia entre la direccin poltica y la administracin (Jimnez
Asensio, 1998). A ello cabe aadir la continuacin de las dinmicas de contratacin de
personal no funcionario de carrera (interinos, contratados administrativos y personal
laboral), que posteriormente se vera beneficiado de los denominados procesos de
funcionarizacin.
131
caractersticas, se utilizasen distintos vnculos laborales y, por lo tanto, distinta regulacin
de referencia (Fondevila Antoln, 2000). No fue hasta una sentencia del Tribunal
Constitucional (STC 99/1987, de 11 junio) que se ofreci cierta claridad al respecto, en
favor del vnculo funcionarial, aunque se mantuvieron abiertas interpretaciones y
orientaciones bien diferenciadas.
La tercera opcin fue la finalmente seleccionada para establecer las reglas del juego en la
configuracin de la funcin pblica autonmica. Se reconoci la legislacin autonmica
sobre la materia pero atendiendo a lo dispuesto en la normativa estatal de carcter bsico.
Se interpretaba en estos trminos la potestad de autoorganizacin de las comunidades
autnomas, en la lnea de favorecer la heterogeneidad de soluciones administrativas y de
funcin pblica, propias un sistema poltico descentralizado.
132
agravios comparativos, y tambin por razones de carcter econmico, en relacin con la
capacidad estatal de direccin de la economa y el control del gasto pblico.
a) En primer lugar aparecan las comunidades de Navarra y Pas Vasco, que a travs de
sus respectivos Estatutos asuman con carcter de competencia exclusiva el rgimen
133
estatuario de sus funcionarios, sin prejuicio de lo establecido en el artculo 149.1.18
de la Constitucin11.
11
Artculo 10.4 del Estatuto Vasco y artculo 49.b) de la ley orgnica de reintegracin y amejoramiento
del rgimen foral de Navarra.
12
Artculo 10.1 del Estatut de Catalunya, 15.1 del Estatuto andaluz, 9.8 del Estatuto extremeo, 28.1 del
Estatuto gallego, 32.1 del Estatuto valenciano y 52 del Estatuto de Murcia.
134
recursos humanos (Baena del Alczar, 1994). Los resultados y el impacto del proceso de
transferencias se vio condicionado tanto por las resistencias de los distintos ministerios
del Estado, que deban ceder personal, como por la incertidumbre asociada a la falta de
planificacin del proceso en su conjunto (Ballesteros, 1989).
Tal como indica Lpez Brikman, la realidad demuestra que los traspasos de
funcionarios realizados (...) han sido normalmente satisfactorios en cuanto a personal
especializado afecto a los servicios concretos que se han transferido (personal docente,
sanitario, tcnicos de nivel superior o medio afectos a servicios agrcolas o industriales,
etc.), pero tales traspasos han sido notoriamente insuficientes en cuanto a personal de
Administracin general, pues los servicios perifricos de los diversos Departamentos y
principales Organismos Autnomos se encontraban notablemente descapitalizados de
personal administrativo en general, y ms an, del de carcter directivo (...) (citado por
Castells Arteche 1987: 70).
Para dar respuesta a estas resistencias, tanto de los ministerios como de los propios
empleados transferidos, y a los importantes problemas de adecuacin de los recursos
13
Alejandro Nieto ofrece una descripcin muy grfica del estado de nimo de los funcionarios en
aquellos momentos: la desmoralizacin es general, puede palparse. Lo nuevo quizs de estos aos
estriba en que a la protesta ha sucedido la resignacin. A las ansias colectivas de reforma estn siguiendo
las reacciones individuales del peor signo. Ya no se oye el clamor vindicativo de contestacin sino el
grito egosta de slvese quien pueda, que es la expresin ms triste de la desesperanza (1980: 17).
135
humanos a los nuevos retos que se planteaban, las administraciones pblicas autonmicas
iniciaron sus propios procesos de contratacin de personal (Tornos, 1983). Estos procesos
tambin se explicaban por otras circunstancias que confluyeron en la creacin de las
administraciones autonmicas, como la creacin de nuevos servicios diferenciados, sin
equivalencia con los transferidos por parte de la Administracin General del Estado, y que
requeran de personal con caractersticas diferenciadas del potencialmente transferible
(Baena del Alczar, 1994).
Como resultado de esta estrategia, y ya desde sus inicios, el contingente de personal de las
administraciones pblicas autonmicas se caracteriz por una pluralidad de vnculos
laborales que vena a incrementar la complejidad de su gestin. Esta heterogeneidad,
resultado de la amalgama iniciada con el proceso de transferencias y con el reclutamiento
realizado directamente por de las comunidades autnomas, puso en cuestin el concepto
de funcin pblica autonmica como un grupo de recursos humanos cohesionados
(Gimnez Abad, 1996).
14
Por ejemplo la disposicin adicional primera del Real Decreto Ley de 30 de marzo de 1977 impeda
utilizar el interinaje como procedimiento para la cobertura de plazas.
15
Sentencia de 8 de febrero de 1982, recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno del
Estado contra la Ley de la Generalitat de 4 de junio de 1981 de medidas urgentes sobre la funcin
pblica.
136
La actividad del Tribunal Constitucional en el mbito de la funcin pblica fue
especialmente relevante en esta etapa inicial, tal y como se apunt anteriormente, para la
clarificacin de las reglas formales del juego ante la ausencia de una normativa que lo
indicase. Su papel fue decisivo para entender la evolucin de los sistemas de funcin
pblica autonmicos, y se convirti en un escenario en el que se dirimieron los frecuentes
conflictos entre las comunidades autnomas y el Estado.
Ante esta situacin de crisis del proceso autonmico se opt por constituir una comisin
de expertos para elaborar un informe sobre la materia autonmica, con una orientacin
esencialmente jurdica. Este informe se complement con un segundo, elaborado por otra
comisin de expertos, referido a la financiacin de las comunidades autnomas
(Ballesteros, 1989). Con el recurso de acudir a una solucin tcnica para desbloquear el
desarrollo de las autonomas, tambin se fijaban los parmetros del tipo de alternativas a
considerar. As, si la primera comisin estaba formada por profesores de Derecho
Administrativo, la segunda estaba compuesta principalmente por economistas, las dos
disciplinas que orientaron el tipo de respuestas que se planteaban para el desarrollo del
modelo autonmico. Siguiendo el argumento en clave neoinstitucionalista, ambos
informes deben interpretarse como mecanismos que tendan a favorecer dinmicas de
isomorfismo institucional por presin normativa, donde los profesionales de los dos
mbitos acadmicos se erigieron como detentadores del monopolio de la definicin del
problema a solventar y de las consiguientes vas de accin a emprender.
En el diagnstico del informe elaborado por los expertos jurdicos se destacaron diversas
crticas a la organizacin de las incipientes administraciones autonmicas, tanto por las
dimensiones que iban cobrando como por reproducir el aparato estatal, al mismo tiempo
que se cuestionaba el volumen de recursos que los ministerios de la Administracin
General del Estado tendan a retener. Tambin se incluyeron importantes objeciones al
proceso de transferencias, en la medida que sus resultados dependan ms de las
habilidades de los negociadores en cada caso que de la aplicacin de unas reglas claras de
distribucin de competencias.
137
pblica, sino una cosmogona catica de funciones pblicas que, obviamente, las
Comunidades Autnomas no pueden mantener en la divisin corporativa de procedencia
(citado por Ballesteros, 1989: 187).
A partir de este diagnstico, el informe propona bsicamente dos vas para superar la
situacin de bloqueo: una de carcter legislativo consistente en la promulgacin de una
ley orgnica de ordenacin del proceso autonmico y otra orientada a alcanzar pactos
polticos sobre su desarrollo.
A resultas de ello se consolidaban una serie de garantas para los empleados pblicos,
como punto de partida para configurar una cultura organizativa fuertemente centrada en
los derechos de los empleados por encima de los objetivos de la organizacin pblica, que
incidira tambin a las administraciones autonmicas. La presin homogeneizadora, de
equiparacin de las condiciones laborales de los empleados autonmicos, a imagen de la
situacin de los cuerpos nacionales, se enmarc tambin en esta tendencia, con el mismo
planteamiento racionalizador del proceso autonmico impulsado desde el poder central.
La plasmacin poltica de los resultados del informe se dieron a travs de los Acuerdos
Autonmicos de julio de 1981, suscritos por el presidente del Gobierno del Estado (en
nombre de la UCD) y por el Secretario General del PSOE, sin incorporar al PCE, a AP, ni
a los partidos de mbito autonmico. Sobre esta limitada base pactista se formulaba una
voluntad poltica de reorientacin del proceso autonmico, eliminando las supuestas
fracturas ocasionadas por las demandas de base territorial autonmica, manteniendo desde
las instancias centrales la direccin de las grandes lneas en materia de poltica
autonmica.
Estos Acuerdos, segn Sol Tura, significaron el comienzo de una fase muy diferente a
la anterior, fase que de hecho ya se haba iniciado con la redaccin del Estatuto de
Autonoma de Andaluca, en el que se introdujeron elementos que luego se generalizaron
a los dems Estatutos de Autonoma. (Si) los cuatro primeros Estatutos fueron el
resultado de una iniciativa desde las propias Comunidades, combinada con una
negociacin (con) el Poder Central, (...) a partir de los acuerdos de julio de 1981, el
proceso autonmico fue el resultado de una iniciativa por arriba de los dos partidos
principales (citado por Castells Arteche, 1987: 123).
138
pretenda introducir un cambio cualitativo al proceso autonmico a partir de la aplicacin
a las comunidades ya existentes del sistema inicialmente previsto para las futuras, al
mismo tiempo que se destacaba el rol del poder central en la direccin de todo el proceso
en su conjunto. En clave neoinstitucionalista, el Estado ejerci explcitamente de agente
difusor de sus propias instituciones a travs de mecanismos de isomorfismo coercitivo. La
consecuencia directa fue la previsible tendencia a la reproduccin institucional de los
esquemas de funcionamiento de la funcin pblica estatal en los incipientes aparatos
pblicos autonmicos.
As, un aspecto destacado, en lo que a empleo pblico se refiere, fue la clara opcin de la
LOAPA por el modelo de cuerpos, facilitando su creacin por parte de los nuevos entes
autonmicos al mismo tiempo que apoyaba a los de escala nacional en aras de la
movilidad interadminsitrativa. Una opcin corporativa que facilitaba la continuidad de los
principios tradicionales de la estructura de la funcin pblica espaola en el nuevo
ordenamiento territorial del Estado.
Sin embargo el alcance de la norma vino condicionado por la oposicin que gener,
especialmente entre los actores autonmicos. Aunque el texto fue aprobado por el
Congreso de los Diputados el 30 de junio de 1982 y, sin modificaciones, en el Senado el
29 de julio, ya en el 2 de agosto se interpusieron cinco recursos previos de
inconstitucionalidad que, admitidos a trmite, dieron lugar a la suspensin automtica de
su vigencia (Ballesteros, 1989).
139
la Administracin General del Estado, la resistencia de ciertos colectivos funcionariales,
as como la necesidad de contar con la colaboracin de las administraciones autonmicas,
excluidas de los anteriores pactos para impulsar la normativa en esta materia.
En definitiva, un bajo nivel de implicacin efectiva de los agentes que deban impulsar el
proceso (Gobierno del Estado y gobiernos autonmicos), a la espera de una nueva norma
que deba afectar con carcter general a la totalidad de la funcin pblica espaola.
De los cambios acaecidos durante la transicin poltica y hasta la primera revisin del
modelo que se realizara en 1984, destacaron una serie elementos que, interrelacionados,
contribuyen a modificar algunas de los rasgos definidores de la institucin denominada
funcin pblica.
140
Con estos rasgos definidores, que iban cristalizando la institucin en el seno de las
administraciones autonmicas, se iniciaron los primeros intentos de transformacin de la
funcin pblica espaola.
La victoria del PSOE en las elecciones de 1982 origin un proceso de revisin orientado a
modernizar la Administracin Pblica, como uno de los temas incluidos en su programa
de gobierno, al que se dedicaba todo el captulo IV, y para el que se destacaban los
compromisos tendentes a reordenar la situacin actual de la Funcin Pblica, y a
asegurar la profesionalidad y la imparcialidad poltica de los funcionarios pblicos,
entre otros.
a) El principio de que el Estado deba ser el factor conductor del cambio social, por
lo que la reforma deba orientarse a fortalecer las administraciones pblicas
espaolas.
b) Siguiendo la estrategia iniciada en las etapas anteriores, se propona limitar el
corporativismo presente en la Administracin General del Estado, como uno de
los problemas asociados a las dinmicas de funcionamiento efectivo del sistema
de cuerpos vigente.
c) La apuesta por la progresiva laboralizacin de la funcin pblica, a partir de una
visin positiva del sistema de relaciones vigente en el sector privado,
especialmente por su flexibilidad y adaptabilidad a los nuevos retos a los que
deba enfrentarse la administracin pblica.
d) Complementando las dos lneas anteriores, se destacaba tambin la tendencia a la
homogeneizacin de los diversos regmenes de funcin pblica, buscando escapar
de los particularismos propios de etapas anteriores, extendiendo una base comn
para los distintos colectivos.
e) Tambin en la misma lnea se destacaba la opcin por incrementar la flexibilidad
y reducir las rigideces propias del sistema de funcin pblica, con estrategias
diversas entre las que se contaba la propia laboralizacin, y que tambin incluan
previsiones como la de la distribucin de efectivos o la formacin permanente de
los empleados pblicos, entre otras.
f) Siguiendo el planteamiento integrador, la voluntad de la reforma era la creacin de
una adecuada poltica de personal para todo el sector pblico, abarcando al
conjunto de administraciones territoriales, aunque no quedaba claro, por el
momento, su traduccin operativa en trminos de negociacin o imposicin por
parte de la Administracin General del Estado.
141
Se ofrecieron mltiples argumentos para justificar la opcin por elaborar una Ley de
Medidas y no directamente un Estatuto de la Funcin Pblica, aunque la estrategia de
cambios paulatinos parece ser la ms comn, en la lnea de la denominada teora de los
momentos, el de las medidas primero y el de las normas estatutarias a continuacin. Esta
lnea de experimentacin pretenda invertir el ciclo histrico y aplicar la tctica
contraria a la seguida en oportunidades anteriores (...) (puesto que) se incrementan las
posibilidades de xito si la reforma se ataca no de golpe, sino por etapas; que es
preferible actuar primero experimentalmente y, despus, a la vista de los resultados,
tomar las decisiones finales y definitivas (Gonzlez-Haba Guisado, 1985: 345). Su
traduccin prctica supuso posponer de facto la elaboracin del Estatuto, especialmente a
tenor del desgaste sufrido por el Gobierno durante el impulso de la Ley de Medidas y por
la priorizacin de otros mbitos de actividad por encima de las bases del modelo de
funcin pblica. De esta forma, la Ley 30/1984 quedaba como referente principal para el
desarrollo de los sistemas autonmicos de funcin pblica.
17
Artculo 11. Ordenacin de la Funcin Pblica de las Comunidades Autnomas. Las Comunidades
Autnomas procedern a ordenar, mediante Ley de sus respectivas Asambleas Legislativas, su Funcin
Pblica propia. A estos efectos, y previa deliberacin del Consejo Superior de la Funcin Pblica,
agruparn a sus funcionarios propios en los Cuerpos, Escalas, Clases y Categoras que proceda,
respetando en todo caso los grupos establecidos en el artculo 25 de esta Ley.
142
momento, y en un breve lapso de tiempo se aprobaron 11 de las 17 leyes autonmicas de
funcin pblica, en contraste con la relativa inactividad de los periodos previos18. Tal
como se refleja en el siguiente grfico, la periodificacin del proceso de aprobacin de
los Estatutos tuvo su rplica, a partir de la promulgacin de la Ley 30/1984, en la
cascada de aprobacin de las normas autonmicas en la materia. Esta concatenacin de
leyes autonmicas en materia de funcin pblica facilit el surgimiento de dinmicas de
isomorfismo institucional, tanto de carcter coercitivo a partir de la norma del Estado,
como de carcter mimtico entre comunidades autnomas (siendo uno de los referentes la
norma catalana en la materia).
Catalunya 18/12/1979
23/07/1985
Galicia 06/04/1981
26/05/1988
Andaluca 30/12/1981
28/11/1985
Asturias 30/12/1981
26/12/1985
Cantabria 30/12/1981
07/07/1986
Murcia 09/06/1982
19/03/1986
La Rioja 09/06/1982
29/06/1990
Aragn 10/08/1982
20/02/1986
Canarias 10/08/1982
30/03/1987
Navarra 10/08/1982
24/03/1988
Madrid 25/02/1983
10/04/1986
Extremadura 25/02/1983
23/05/1986
18
Entre mediados de 1985 y mediados de 1986 se aprobaron las leyes autonmicas de funcin pblica de
Castilla-La Mancha, Generalitat de Catalunya, Comunidad Valenciana, Andaluca, Castilla-Len,
Asturias, Aragn, Murcia, Madrid, Extremadura y Cantabria. Entre 1987 y 1990 se aprobaron el resto.
143
Cuadro III.1. Leyes autonmicas de funcin pblica.
144
consiguieron legitimarse fcilmente, aunque en el mbito formal, independientemente de
su posterior aplicacin efectiva.
Una segunda lnea de actuacin impulsada por la Ley 30/1984 se orientaba precisamente
a transformar este modelo. Concretamente el nfasis se situaba en el desarrollo de una
estrategia anticorporativa orientada a racionalizar y someter el aparato burocrtico a la
direccin poltica. Para ello se planteaba la reduccin de los cuerpos no justificados
funcionalmente19, se introducan modificaciones orientadas a superar la endogamia de los
cuerpos (por ejemplo modificando los tribunales de seleccin), y paralelamente se
reforzaban los rganos centrales de funcin pblica del Estado (Snchez Morn, 2001).
Pero el instrumento clave para esta estrategia anticorporativa fue la promocin del
modelo de empleo abierto, apostando por la elaboracin y aprobacin de las Relaciones
de Puestos de Trabajo (RPT) como instrumento de ordenacin del personal y como
pieza clave para estructurar la carrera administrativa y el sistema retributivo (a travs
del grado personal como atributo del empleado asociado a la ocupacin de puestos de
trabajo) (Villoria y Del Pino, 1997; Garca Gonzlez y Hernndez Sanz, 1999).
19
Cabe apuntar la cita que recoge Jimnez Asensio de las declaraciones del Ministro de la Presidencia,
seor Moscoso, en 1983, en una comparecencia ante el Congreso de los Diputados, donde hablaba de un
entramado corporativo que cuenta en la actualidad con, aproximadamente, 290 cuerpos y 1.300 escalas
diferentes (1989: 451).
145
La reestructuracin de los cuerpos y la reduccin del abanico salarial, que haca menos
atractiva la funcin pblica frente al sector privado, comport una cierta
descapitalizacin profesional del empleo pblico, especialmente entre las profesiones
ms cualificadas y en las esferas directivas y predirectivas. La falta de una regulacin
especfica de estos niveles de direccin, cubiertos mayoritariamente por personal
funcionario aunque con criterios de confianza poltica, dificult la consolidacin de una
funcin directiva pblica, tal y como exista en otros pases del entorno de referencia
(Jimnez Asensio, 1998).
Entre los referentes que condicionaron los enfoques para definir problemas y soluciones
en el mbito de la gestin de recursos humanos en las administraciones pblicas cabe
destacar el papel de la aproximacin denominada Gestin de Recursos Humanos o
Human Resource Management, que apareca a mitad de los aos 80 en Estados Unidos
y Gran Bretaa, y que incidi en Espaa a finales de esa misma dcada (Amstrong,
1999; Legge, 1995; Filella, 1991).
146
f) La responsabilidad en la gestin de personal, considerada como una tarea de la
alta direccin, que deba desarrollar las actuaciones con una visin integral,
traducidas posteriormente en un conjunto de actividades a desarrollar por parte
de los directivos de lnea, que deban actuar como gestores de recursos humanos.
Diversos autores han apuntado, refirindose a las organizaciones del sector privado, la
existencia de un modelo europeo de Gestin de Recursos Humanos (Brewster, 1995)
e incluso, con matices, de un modelo latino compartido por Espaa, Francia e Italia,
en contraste con los pases centroeuropeos y escandinavos (Filella, 1991). En otros
trminos, incluso en el mbito privado, el efecto de un entorno con instituciones
diferenciadas conduca a las organizaciones a adaptar los modelos importados de otros
contextos de referencia, en un proceso que combinaba las dinmicas de isomorfismo
institucional (en cuanto a la incorporacin del modelo legitimado por las
organizaciones-referente) con las dinmicas de desacople (en cuanto a la adaptacin
a las particularidades propias de cara a mantener los requisitos bsicos de
funcionamiento en el contexto institucional diferenciado).
147
endogamia predominante se plantearon como actuaciones puntuales que pretendan
debilitar los procesos de reproduccin de la estructura de cuerpos. La introduccin de la
lgica de puestos de trabajo, que incida sobre mbitos clave como la carrera profesional
o la retribucin, supuso la relativizacin de la efectividad de los cuerpos como
mecanismo estructurador de la vida profesional de los empleados pblicos. La opcin
por la laboralizacin implic cambiar las reglas del juego de la gestin de recursos
humanos para una parte importante del colectivo de empleados, intentando importar
planteamientos propios del sector privado.
Si bien los cuerpos de funcionarios fueron un actor en la contienda (Baena del Alczar,
2000), sus recursos para resistir y las propias inercias contrarias al proceso de cambio
deban buscarse en la lgica interna de la institucin denominada funcin pblica. El
cuestionamiento de un elemento bsico de la institucin como era la estructura
corporativa dio como resultado la aparicin de importantes resistencias que dificultaron
la introduccin de las modificaciones. Estas resistencias se concretaron a dos niveles,
uno implcito o menos visible, asociado a las reglas, valores y visiones de la realidad
que se ofrecan desde la institucin, y uno de explcito y ms visible, asociado a la
actividad concreta de determinados actores interesados en el mantenimiento del status
quo.
Respecto a las resistencias asociadas a las inercias institucionales cabe destacar el peso
de la tradicin corporativa y su insercin en la cultura administrativa como elemento
que favoreci la relativizacin de ciertos cambios. Desde este punto de vista, las
dinmicas institucionales vigentes tendieron a cuestionar la oportunidad y la viabilidad
de los cambios propuestos, especialmente en la medida que estos no eran asumibles
atendiendo al equilibrio de fuerzas predominante.
En esta misma lnea cabe ubicar las dificultades planteadas a la operativizacin de los
preceptos impulsados por la ley, as como el planteamiento de recursos de
inconstitucionalidad en contra de buena parte de sus disposiciones. Precisamente como
resultado de estos se produjo la Sentencia del Tribunal Constitucional 99/1987, de 11
junio, que impona ciertos cambios en el proceso de laboralizacin de la funcin
148
pblica. A travs de esta sentencia se reforzaba la opcin por el rgimen estatutario,
con carcter general, para los servidores pblicos. La reforma de la ley impugnada se
llev a cabo por la Ley 23/1988, de 2 de julio, de modificacin de la Ley de Medidas
para la Reforma de la Funcin Pblica. En ella se limitaba, entre otros, la
discrecionalidad del Gobierno para definir qu puestos pueden ser ocupados en rgimen
laboral, que pasaron a considerarse como excepcionales, y se limitaba asimismo el
margen de discrecionalidad del Gobierno en el uso de la libre designacin y en los
procesos de promocin interna (Snchez Morn, 2001).
Este resultado contribuye a explicar en parte por que con posterioridad a esta ley no se
produjeron modificaciones importantes de la legislacin de funcin pblica a escala
estatal, aunque ello no fuese bice para que se mantuviera un ingente volumen de
produccin normativa especializada, que contribuy a incrementar la complejidad de la
gestin en este mbito.
149
de manera que las posibilidades de una normativa autonmica peculiar quedaban
reducidas a aspectos menores.
Con este contexto, y despus de los diferentes intentos de modificacin del modelo de
funcin pblica, no se produjeron nuevas iniciativas, al nivel de ley, sobre la materia.
Incluso con el cambio en la formacin poltica al frente del Gobierno del Estado, la
institucin se mantuvo en todo aquello que, desde la Administracin General del
Estado, poda afectar al desarrollo de los modelos autonmicos de funcin pblica.
150
han complementado, modificado y corregido sucesivamente, prescindiendo del
adecuado tratamiento globalizado y homogneo de las materias hasta el punto de que
carece de las mnimas seas de identidad que permitan considerarlo como un autntico
modelo de Funcin Pblica (SGCD, 1999: 72). A ello se sumaba la extremada
complejidad tcnica en su aplicacin, con lo que provocaba una fuerte insatisfaccin y
falta de motivacin en los empleados pblicos.
Sin embargo, tras varios aos de negociacin con los diferentes agentes vinculados,
desde los partidos de la oposicin a las organizaciones sindicales, con el cambio de
legislatura del ao 2000 se detuvo el proceso y, en la nueva etapa de gobierno del
Partido Popular no se impuls de nuevo el Estatuto, que de nuevo qued en fase de
proyecto.
Sin promulgar una nueva ley que modificase la dimensin formal de las reglas del juego
que incidan en la configuracin de los sistemas de funcin pblica autonmicos, la
estrategia desde la Administracin General del Estado se orient ms a las actividades
de administracin de personal, con ciertos cambios en campos como el de la
negociacin con las organizaciones sindicales20, que al diseo de una actuacin clara
encaminada a su transformacin.
20
Como por ejemplo el Acuerdo entre administracin y sindicatos para la modernizacin y mejora de la
Administracin Pblica, de noviembre del 2002 (http://www.map.es/seap/dgfp/Acuerdo/acuerdo.htm).
151
2.3.1.- Elementos destacados para la configuracin de la institucin.
Lo prolongado de este periodo, que cubre desde la victoria del Partido Socialista en 1982,
con su relevo en 1996 por el Partido Popular, llegando a la actualidad, resulta un primer
indicador de las pocas modificaciones realizadas en el mbito de la funcin pblica.
152
funcin pblica, a modo de contexto para ubicar los dos estudios de caso que abordarn
con mayor detalle en los captulos posteriores.
En una primera aproximacin se presentan los datos del total del contingente de
empleados pblicos de las administraciones de las comunidades autnomas entre los
aos 1990 a 2002, perodo para el que se cuenta con datos ms fiables para la
comparacin conjunta. La consideracin de este perodo permite tambin incluir en el
anlisis el cambio de orientacin que se produjo a partir del despliegue competencial de
las comunidades que haban seguido la va del artculo 143, con la asuncin de las
competencias pendientes y las correspondientes transferencias de personal.
21
A modo de ejemplo, durante la realizacin de una investigacin Reformas Institucionales en Espaa:
Balance del Rendimiento Autonmico, 1980-1999, financiado por el Consejo Interministerial de Ciencia
y Tecnologa (CICYT: 7SEC98-0512), se pudo constatar que consultando directamente a las
Comunidades Autnomas se conseguan datos diferentes de los disponibles en el Boletn Estadstico del
Registro Central de Personal del Ministerio de Administraciones Pblicas.
153
Grfico III.2. Evolucin del total de empleados pblicos de las comunidades autnomas
(1990-2002).
1 . 2 0 0 .0 0 0
1 . 1 0 0 .0 0 0 1 .0 9 9 . 8 2 1
1 . 0 0 0 .0 0 0
9 3 0 .6 0 5
9 0 0 .0 0 0
8 0 0 .0 0 0
7 0 0 .0 0 0 6 7 6 .2 0 4 6 8 8 .7 4 1
6 2 5 .7 7 1 6 7 5 .4 9 5
6 3 7 .2 1 8
6 0 0 .0 0 0 6 0 0 .9 6 1 6 2 0 .4 7 4
5 9 3 .4 5 3
5 6 5 .4 6 0
5 3 6 .9 8 3
5 0 0 .0 0 0 5 1 4 .2 7 3
4 0 0 .0 0 0
3 0 0 .0 0 0
2 0 0 .0 0 0
1 0 0 .0 0 0
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Fuente: elaboracin propia a partir de los datos del Boletn Estadstico del Registro Central de Personal del Ministerio de
Administraciones Pblicas.
154
personal sanitario, adems de otros colectivos como el de la polica autonmica, el
personal penitenciario o el personal adscrito a la administracin de justicia.
Los siguientes grficos representan claramente y por separado, con distintas escalas, el
volumen de empleo pblico autonmico en la las comunidades autnomas que siguieron
la va del artculo 151 (y anlogas) y las que siguieron la va fijada en el artculo 143 de
la Constitucin Espaola, en el periodo 1990 y 2002.
200000
Andaluca
150000 Catalua
Pas Vasco
100000
Galicia
Canarias
50000
Navarra
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Fuente: elaboracin propia a partir de los datos del Boletn Estadstico del Registro Central de Personal del Ministerio de
Administraciones Pblicas.
155
Grfico III.4. Evolucin de los contingentes de empleados pblicos de las comunidades
autnomas del artculo 143 (1990-2002).
130000
120000
M a d rid
110000
C a s tilla y L e n
100000 C a s tilla L a
M ancha
90000 E x tr e m a d u ra
A ra g n
80000
A s tu ria s
70000
M u rc ia
60000
C a n ta b ria
50000
Is la s B a le a r e s
40000 L a R io ja
30000
20000
10000
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Fuente: elaboracin propia a partir de los datos del Boletn Estadstico del Registro Central de Personal del Ministerio de
Administraciones Pblicas.
156
los traspasos pendientes a las autonomas de la denominada va lenta, e introducir
nuevas competencias en sus estatutos, su efectividad no se realiz hasta
aproximadamente el ao 2000, tal y como se pone de manifiesto en el segundo grfico.
En el nuevo escenario resultante de la ampliacin competencial, los incrementos de
plantillas autonmicas facilitaron que comunidades como Madrid y Castilla Len se
situasen en niveles superiores a varias de las comunidades que haban seguido la va del
artculo 151 (y anlogas), tendindose a igualar las situaciones en funcin de la
poblacin.
Fuente: elaboracin propia a partir de los datos del Boletn Estadstico del Registro Central de Personal del Ministerio de
Administraciones Pblicas y de los censos de poblacin de 1991 y 2001 (www.ine.es).
* Para el clculo del promedio de las comunidades del artculo 143 no se ha considerado el valor de las Islas Baleares por su carcter
extremal que distorsionara la media.
La lectura de la tabla debe considerar que cuanto mayor su valor, menor el tamao
relativo de la administracin autonmica. Comparando los valores en los dos momentos
considerados, destaca especialmente la amplitud del intervalo en que se sitan ambos
grupos de comunidades. Resulta significativo que entre 1991 y 2001, el impacto de la
157
ampliacin competencial de las comunidades autnomas del artculo 143 se haya
traducido en un substancial incremento de sus ratios, pero sin llegar a igualar a los de
las comunidades del artculo 151 (y anlogas), que en la ltima observacin siguen
registrando valores menores, esto es, una mayor densidad de empleados pblicos en sus
respectivos territorios.
Las diferencias entre el grupo de comunidades del artculo 151 (y anlogas) se explican
bsicamente por el volumen de servicios sanitarios y educativos concertados que estn
en manos de organizaciones privadas (considerados tan solo a efectos del volumen de
personal). Los datos correspondientes a Catalunya, por ejemplo, reflejan una opcin
estratgica basada en la existencia previa tanto de una tradicin mutualista que
favoreci la creacin de centros sanitarios privados, como de una densa red de centros
de enseanza privada. A partir de ambas se pudo crear unos sistemas sanitarios y
educativos mixtos (centros pblicos y centros privados concertados), evitando
incrementos tan significativos de empleados pblicos. Aunque otras comunidades
tambin desarrollaron modelos mixtos de sanidad y enseanza, como Canarias y
Andaluca, el hecho de no disponer de centros sanitarios y educativos privados y la
recepcin de un mayor volumen de centros pblicos de la Administracin General del
Estado, favoreci que incrementaran de forma significativa sus contingentes de
empleados pblicos.
Las acusadas diferencias entre las ratios de las comunidades del artculo 143 se asocian
a la diversidad de situaciones en cuanto a traspasos de competencias y al tamao de la
poblacin y del territorio. Se apunta, asimismo, que el carcter uniprovincial de algunas
de estas comunidades se tradujo en la absorcin de las competencias y el personal de las
diputaciones provinciales, favoreciendo su rpido crecimiento e, inicialmente, un mayor
volumen de empleo pblico. Este rasgo, sin embargo, resulta ms significativo por lo
que implica de traspaso de estructuras y esquemas de funcionamiento, en clave de
sendero de dependencia para el desarrollo posterior de la administracin pblica
autonmica.
158
Tecnologa (CICYT: 7SEC98-0512), permiti obtener datos fiables para caracterizar el
empleo pblico autonmico (Rami y Salvador, 2002).
% Funcionarios % Laborales
Andaluca 44 56
Asturias 45 55
Baleares 61 39
Canarias 37 63
Castilla La Mancha 58 42
Castilla Len 61 39
Catalua 68 32
C. Valenciana 66 34
Extremadura 49 51
Galicia 68 32
La Rioja 69 31
Madrid 27 73
Murcia 80 20
Navarra 94 6
Pas Vasco 77 23
159
Las diferencias entre comunidades autnomas en el mbito de los vnculos jurdicos de
sus empleados pblicos eran muy notables, distinguindose los siguientes grupos:
1. Comunidades altamente funcionarizadas: Navarra (94%, porcentaje
mximo), Murcia (80%) y Pas Vasco (77%).
2. Comunidades ms funcionarizadas que laboralizadas: La Rioja (69%),
Galicia (68%), C. Valenciana (66%) y Castilla y Len (61%).
3. Comunidades ms o menos equilibradas: Extremadura (49% funcionarios y
51% laborales).
4. Comunidades ms laboralizadas que funcionarizadas: Andaluca (56%), y
Asturias (55%).
5. Comunidades altamente laboralizadas: Madrid (77%, porcentaje mximo,
aunque posteriormente inici la reconversin a personal funcionario).
Con todo, la principal disfuncin respecto al vnculo jurdico del personal de las
comunidades autnomas era la ausencia de una clara definicin de los mbitos de
trabajo y, ms concretamente, de las tipologas de puestos de trabajo asociadas a una
vinculacin laboral homognea. As, resultaba usual encontrar empleados pblicos en
un mismo mbito de trabajo que ocupaban puestos similares pero con distinta
vinculacin laboral. No eran excepcionales las unidades donde coexistan funcionarios,
interinos, laborales y laborales temporales, desarrollando el mismo tipo de trabajo. Esta
situacin generaba mltiples problemas, tanto por el incremento de la complejidad de la
gestin de personal que supona como por las tensiones entre los propios empleados
que, independientemente de su rendimiento en el trabajo, tenan obligaciones y gozaban
de derechos distintos.
Aunque aparecan notables diferencias entre las comunidades con distinto nivel
competencial (los funcionarios representaban el 64,8% de los empleados pblicos en las
comunidades del artculo 151 y anlogas, frente al 56,2% en el caso de las comunidades
del artculo 143), las diferencias no se explicaban ni por el volumen de personal
traspasado ni por el nivel competencial de la comunidad autnoma.
160
comunidades que lo hicieron en un momento posterior o que recibieron ampliaciones
competenciales de forma tarda por la va del artculo 150.2 de la Constitucin
(Comunidad Valenciana, Canarias y Madrid seran los casos ms claros). Combinando
la variable temporal (las administraciones que se desarrollaron en una primera fase y las
que lo hacen en una segunda) y tamao (administraciones pequeas, que podan
institucionalizarse con ms rapidez y administraciones grandes que requeran de ms
tiempo para completar su institucionalizacin) surge una clasificacin ordinal de las
comunidades autnomas consideradas.
161
haba ido incorporando a la organizacin en etapas anteriores. Mantenimiento de los
sistemas clsicos de seleccin, con ligeras modificaciones como la inclusin de
temas de gestin pblica en los temarios de oposiciones.
Navarra 1 94,5
Pas Vasco 2 77,3
La Rioja 3 68,6
Murcia 4 79,9
Baleares 5 60,9
Asturias 6 44,6
Galicia 7 67,8
Catalua 8 67,6
Andaluca 9 43,6
Extremadura 10 48,7
Castilla La Mancha 11 58,1
Canarias 12 37,2
C. Valenciana 13 65,8
Madrid 14 26,9
162
mantenimiento del entramado institucional, a menos que presiones externas obligasen a
un replanteamiento ms en profundidad.
Andaluca 13 12 18 28 29
Asturias 17 15 9 43 16
Baleares 17 12 8 35 28
Canarias 12 8 8 28 44
Castilla La Mancha 22 19 13 31 15
Castilla Len 23 20 20 24 13
Catalunya 19 14 20 35 12
C. Valenciana 17 14 12 36 22
Extremadura 17 18 13 29 23
Galicia 15 12 16 35 21
La Rioja 17 17 8 37 22
Madrid 31 16 20 28 5
Murcia 15 18 10 38 19
Navarra 12 14 19 42 13
Pas Vasco 11 3 14 63 9
163
Cuadro III.6. Porcentajes mximos y mnimos de la distribucin grupal por comunidades
autnomas.
164
para cada tcnico. De ello se derivaban distintas lgicas de organizacin del trabajo en
las distintas administraciones autonmicas, generando un amplio espectro de modelos.
* Nmero de personal de apoyo (grupos C, D y E) por cada tcnico (grupos A y B). Cuanto ms bajo es el ratio mayor ndice de
calificacin de los empleados pblicos.
Fuente: Elaboracin propia.
Sin embargo, las disparidades dentro de cada uno de estos dos grupos seguan siendo
significativas, con valores extremales que oscilaban, dentro de las comunidades con un
alto nivel competencial, entre los 2 empleados auxiliares por cada tcnico (Catalunya) y
los 6 (Pas Vasco), mientras que en las comunidades con un bajo nivel competencial, la
ratio oscilaba entre los 1,12 (Madrid) y los 2,43 (Baleares).
165
ms su oferta de trabajo en perjuicio de una administracin ms pequea y
profesionalizada (sera el caso de Canarias, Andaluca y Asturias) o que entornos ms
clientelares habran existido presiones para que se ampliasen las ofertas de empleo
pblico de las administraciones autonmicas como puede ser el caso de Andaluca
(Porras, 1994).
Estos argumentos, sin embargo, resultaban algo dbiles y eran de difcil contrastacin
emprica. Por el contrario, las diferencias detectadas se podan explicar ms fcilmente
en funcin del volumen de trasferencias de personal de la Administracin General del
Estado y de las diputaciones provinciales. Los contingentes de personal transferido de
estas administraciones solan presentar un perfil intenso en los grupos de administrativo
y auxiliar (ambas administraciones de origen haban sido tradicionalmente
inflacionarias en este tipo de personal), y adems durante la mayor parte del proceso de
creacin de las administraciones autonmicas destac la resistencia de los grupos
tcnicos a ser transferidos. Ello implic que en las comunidades autnomas de menor
tamao el porcentaje del personal transferido sobre el total de empleados pblicos fuera
ms alto y esto, a su vez, se traduca en una mayor presencia de los grupos de personal
administrativo, auxiliar y subalterno, condicionando as la composicin final de la
plantilla.
166
En el rpido proceso de crecimiento, la configuracin las comunidades autnomas
experiment variaciones a partir de condicionantes como su entorno social (con
diferentes demandas al sector pblico), su entorno poltico (con diferentes grados de
estabilidad en los gobiernos autonmicos y con distinta intensidad en la voluntad de
diferenciacin respecto del Estado), o el propio el proceso de traspaso de competencias
y recursos (especialmente los recursos humanos, fueran stos procedentes de otras
administraciones o reclutados directamente).
167
agenda poltica en la que la gestin pblica nunca ocup un lugar relevante. En las
etapas iniciales de la transicin democrtica se prioriz la construccin del nuevo
Estado polticamente descentralizado, dejando en un segundo plano la reforma de la
administracin y la vertiente de creacin de un aparato administrativo que supona el
surgimiento del nivel autonmico de gobierno.
168
Superada la transicin, sin embargo, la institucin ya haba encontrado su espacio en el
nuevo orden poltico y generaba ya sus propias dinmicas de supervivencia y
reproduccin. Ello result especialmente visible en su traslacin a las incipientes
administraciones de las comunidades autnomas, sobretodo teniendo en cuenta que
buena parte de su estructura y recursos humanos eran de nueva planta. Las dinmicas
institucionales aportan una explicacin vlida a este fenmeno.
169
La falta de implicacin poltica facilit que el tema fuese abordado desde posiciones
ms tcnicas a travs de la actuacin de los cuadros superiores profesionales que,
compuestos en muchos casos por personal procedente de la Administracin General del
Estado, ocuparon las posiciones clave para definir la configuracin de la administracin
autonmica y de su gestin de recursos humanos. En la bsqueda de opciones para
afrontar el acelerado crecimiento de las administraciones autonmicas por parte de este
colectivo, presionado adems por la urgencia y poca atencin desde la esfera poltica, se
eludi generar un modelo propio y original, facilitando la supervivencia del modelo
desarrollado en el referente estatal.
Otro elemento a tener en cuenta fueron los modelos alternativos que se consideraron, a
modo de fuentes de inspiracin y de pautas a seguir, en el momento del diseo de las
administraciones autonmicas, as como la percepcin que tenan sobre stos los
diseadores de stas administraciones. Aunque durante las etapas iniciales se tomaron
en consideracin referentes internacionales, fueron los referentes de la Administracin
General del Estado y de la administracin local (bsicamente las diputaciones y, en
menor medida, los grandes municipios) los que cobraron mayor peso. Sin embargo por
la propia dinmica de traspasos y por el hecho de controlar el proceso de creacin de las
nuevas administraciones mediante la legislacin bsica estatal (con dinmicas de
isomorfismo coercitivo), fue la Administracin General del Estado la que tendi a
difundirse con mayor vigor en las nuevas organizaciones pblicas.
170
favorecido, adems de por la ausencia de una verdadera implicacin poltica en el
mbito de la gestin de los recursos humanos, por los otros colectivos con los que deba
competir para desarrollar su actividad.
Fueron los miembros de este ltimo grupo los que efectivamente asumieron el diseo
organizativo de las administraciones autonmicas, destacando especialmente el
colectivo de personal perteneciente al grupo de titulados superiores y que, por sus
funciones de gestin, tenan interiorizado el modelo y la cultura organizativa de la
Administracin General del Estado.
171
el debate y las propuestas sobre la reforma de la gestin de recursos humanos en las
administraciones pblicas: por un lado aparece el Derecho Administrativo, y por el otro
las denominadas ciencias del management.
172
Para completar el anlisis de las posibilidades de cambio efectivo del modelo de gestin
de recursos humanos vigentes, en clave de cambio institucional, resulta conveniente
introducir la perspectiva del anlisis de polticas pblicas siguiendo el modelo analtico
desarrollado.
173
partir de la produccin legislativa. Pero incluso a partir de este indicador sorprende que
la principal norma en materia de funcin pblica, todava vigente en diversos artculos,
datase de la etapa preconstitucional24, y que su primera modificacin importante25,
promulgada con carcter de urgencia, todava no haya desembocado en la promulgacin
de un Estatuto Bsico de la Funcin Pblica.
Una breve revisin de la normativa bsica dictada por el Estado permite apuntar que,
aunque realmente tendi a excederse en su alcance, fijando criterios que por sus
contenidos difcilmente podan considerarse de carcter bsico, resulta ms discutible
que constriese la actuacin autonmica en los mrgenes en los que se ha producido.
Los lmites ms importantes parecan ser de carcter cultural y de referentes cognitivos
y simblicos que no efectivamente apoyados en disposiciones que impidiesen la accin.
As, mientras que desde las administraciones autonmicas se continuaban reclamando
ms competencias en la regulacin de este mbito, denuncindose los excesos de la
normativa bsica estatal, la gestin de recursos humanos que desarrollaban distaba de
utilizar el potencial que le permita la normativa vigente.
24
Ley de Bases de Funcionarios Civiles del Estado, de 20 de julio de 1963, Decreto 315/1964, de 7 de
febrero.
25
Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas Urgentes para la Reforma de la Funcin Pblica.
174
La combinacin de estos factores, tanto para la Administracin General del Estado
como para las comunidades autnomas, propici un escenario de baja potencialidad de
cambio y el mantenimiento de las instituciones vigentes. Tomando como referente el
modelo de anlisis de polticas pblicas planteado en el apartado anterior se pueden
destacar algunos de los factores que contribuyen a definir esta situacin.
175
Los procesos de aprendizaje e innovacin en materia de funcin pblica se realizaron a
partir de las rutinas y procesos establecidos en la organizacin, que sirvieron como base
para desarrollar respuestas ante nuevas situaciones. La influencia de los referentes
externos se situ tan solo en el mbito formal, concretndose en la creacin de ciertas
estructuras pero sin conseguir la modificacin de las dinmicas de funcionamiento
efectivo de la gestin de recursos humanos.
Siguiendo la lnea argumental, si las nicas reformas viables fueron aquellas acordes
con la institucin vigente, tan solo cabra esperar cambios de carcter incremental en el
modelo de gestin de los recursos humanos en las administraciones de las comunidades
autnomas. Para que estos cambios resultasen en una mejora del mbito de gestin
resultaba esencial identificar previamente las instituciones dominantes y comprobar
hasta donde incidan en el desarrollo de las polticas pblicas, considerando adems su
potencial de cambio en la orientacin que se pretenda.
176
IV.- LA EVOLUCIN DEL SISTEMA DE FUNCIN PBLICA DE LA
COMUNIDAD DE MADRID.
177
178
IV.- LA EVOLUCIN DEL SISTEMA DE FUNCIN PBLICA DE LA
COMUNIDAD DE MADRID.
179
IV.1.- Presentacin del estudio de caso de la Comunidad de Madrid.
La exposicin del estudio de caso se inicia con una descripcin de las principales etapas
en que se puede dividir la evolucin de la funcin pblica de la administracin
autonmica madrilea. A partir de una visin general de la evolucin del sistema de
funcin pblica de la Comunidad de Madrid, la identificacin de las fases se
corresponde tanto con los estadios de consolidacin de la institucin que permite
caracterizarlo como con los cambios de estilo en cuanto al modelo de gestin de
recursos humanos. Concretamente se han identificado cuatro fases que responden a los
momentos de:
180
descriptivos se complementan, para cada fase, con otro de anlisis, en el que se apuntan
diversos argumentos sobre la configuracin de la institucin y las situaciones de cambio
en las polticas pblicas durante el periodo. Este anlisis representa una primera
aplicacin del modelo analtico, a modo apoyo a la descripcin de cada una de las fases,
previa a la reflexin de carcter ms conceptual que se presenta en el captulo de las
conclusiones, de forma comparada a partir de las perspectivas analticas consideradas.
Con esta estructura se pretenden aportar parmetros para la reflexin y valoracin de las
transformaciones de la funcin pblica de la Administracin de la Comunidad de
Madrid a partir del modelo analtico que se ha definido en el planteamiento de la
investigacin.
181
Sin entrar a valorar estas alternativas iniciales, s cabe destacar lo que reflejaban en
cuanto rasgos distintivos de la Comunidad de Madrid, que incidieron directamente en la
conformacin de su administracin pblica y en la gestin de sus recursos humanos.
A partir de esta opcin, y sin una marcada identidad histrica o cultural, se procedi a
crear la Comunidad de Madrid alegando motivos de inters nacional, siendo la nica
autonoma que necesit utilizar este recurso, previsto en el apartado a) del artculo 144
de la Constitucin:
Las Cortes Generales, mediante ley orgnica, podrn, por motivos de inters
nacional:
a) Autorizar la constitucin de una comunidad autnoma cuando su mbito
territorial no supere el de una provincia y no rena las condiciones del
apartado 1 del artculo 143.
182
Las inercias del periodo inicial se reflejaron claramente en la primera Ley de
Presupuestos de la Comunidad de Madrid (ley 6/1984, de 9 marzo, que aprueba
Presupuestos Generales para 1984), cuya exposicin de motivos indicaba que los
presupuestos que se presentan son bsicamente de continuidad, pues mantienen
sustancialmente la misma estructura de ingresos heredada de la Diputacin Provincial
y, en el lado de los gastos, los servicios a prestar son prcticamente los mismos que
tena como compromiso la Diputacin.
183
La puesta en marcha del nuevo nivel de gobierno, mediante la aprobacin del Estatuto
de Autonoma (Ley Orgnica 3/1983, de 25 de febrero, de Estatuto de Autonoma de la
Comunidad de Madrid), marc las lneas directrices de su configuracin. En un primer
momento, y tal como se estableca en la disposicin transitoria cuarta, nmero dos, una
vez constituidos los rganos de auto-gobierno comunitarios, quedarn disueltos de
pleno derecho los rganos polticos de la Diputacin Provincial de Madrid, la cual
cesar en sus funciones, aadiendo que la Comunidad de Madrid asumir todas las
competencias, medios y recursos que segn la Ley correspondan a la Diputacin
Provincial y se subrogar en las relaciones jurdicas que se deriven de las actividades
desarrolladas por aqulla. Este proceso se concret mediante el Decreto 14/1983, de
16 junio, de atribucin de competencias, servicios y medios materiales de la Diputacin
Provincial a la Comunidad y organizacin provisional de la Administracin de la
Comunidad de Madrid, y mediante el Decreto 15/1983, de 16 junio, por el que se
extingua la Diputacin Provincial de Madrid.
El Captulo II del Ttulo III (del Rgimen Jurdico) del Estatuto de Autonoma se dedic
a la Administracin, conteniendo tan solo una referencia escueta al mbito de la gestin
de recursos humanos cuando, en el artculo 38.2. estableca que el rgimen jurdico de
la Administracin pblica regional y de sus funcionarios debe ser regulado mediante
Ley de la Asamblea, de conformidad con la legislacin bsica del Estado.
A partir del listado de competencias que figura en el Estatuto (Ttulo II, artculos 25 a
34), un rasgo caracterizador de la estrategia de despliegue de la Comunidad de Madrid
fue la opcin por obtener resultados efectivos y rpidos a partir de las competencias ya
asumidas en lugar de poner el nfasis en la asuncin de nuevas. Dos referencias reflejan
claramente este estilo de crecimiento de la Comunidad. En la antes citada exposicin de
motivos de la Ley de Presupuestos de 1984 se calificaba al documento contable como
abierto y de mnimos: abierto porque se espera durante 1984 absorber servicios
transferidos que van a suponer al menos doblar el presupuesto inicial (...) y de mnimos
porque tan solo se refiere a las actividades a desarrollar durante 1984 y que ya vienen
gestionndose durante 1983.
Sin embargo, en la exposicin de motivos del presupuesto del siguiente ejercicio, esto
es, de 1985 (Ley 2/1985, de 25 febrero que aprueba los Presupuestos Generales para
1985), se utiliza un lenguaje muy distinto, que transmite cierta imagen de cierre o final
de etapa en cuanto a asumir nuevas competencias:
Los Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para 1985 incluyen
cerca del 80 por 100 de las competencias a asumir segn lo establecido en el
artculo 26 del Estatuto de Autonoma. Tan slo las materias contenidas en los
apartados 5, 13, 17 y 18 de este artculo quedan pendientes, y no en su
totalidad, de transferir, y cubrir con ello el techo marcado en el Estatuto.
184
econmico-financiero global en que se va a desarrollar la actividad de esta
Institucin.
Es de destacar la evolucin del Presupuesto en los dos ltimos ejercicios. As,
los Presupuestos Generales de la Comunidad para 1984, se referan a los
servicios heredados de la extinta Diputacin Provincial, ms las competencias
transferidas sobre Medio Ambiente y Ordenacin del Territorio; en tanto que
los aprobados para 1985, recogan cerca del 80 por 100 de competencias a
asumir; mientras que tras concluir la primera etapa del traspaso de funciones y
servicios, los que se aprueban para 1986 incluyen ya la totalidad de los
mismos.
Este planteamiento, cercano a la visin del Gobierno del Estado, fue, a pesar de
posteriores alteraciones del mapa competencial, un rasgo distintivo de esta etapa inicial
de desarrollo de la Comunidad de Madrid. Ello tambin se explica por la coincidencia
del partido poltico al frente de ambos gobiernos, del Estado y de la Comunidad
Autnoma. Esta correspondencia se dio desde las primeras elecciones autonmicas a la
Comunidad de Madrid, ganadas por el Partido Socialista Obrero Espaol (PSOE), con
Joaqun Leguina al frente, mientras que en el Estado gobernaba el mismo partido
encabezado por Felipe Gonzlez, tambin con mayora absoluta.
185
IV.2.2.- La actividad normativa inicial y la configuracin de la administracin
autonmica.
186
En cuanto al resto de rganos inferiores, cabe destacar tambin que, tras la figura de la
seccin, aprovechando la apostilla de unidades inferiores y por encima de los clsicos
negociados, la Comunidad de Madrid es la nica que opt por crear otro nivel, el de
sub-seccin, cuyo origen debe asociarse a la herencia de la estructura orgnica de la
Diputacin Provincial que se transform en autonmica.
Otro epgrafe a destacar de esta norma se refiere a los principios y valores que se
destacan como orientadores del funcionamiento de la administracin de la Comunidad.
Al referirse a ello, el artculo 37.2. de la Ley de Gobierno y Administracin indica, que
su actuacin, al servicio de los intereses generales de la Comunidad de Madrid, se
atendr a los principios de objetividad, publicidad, celeridad, eficacia, economa,
descentralizacin, desconcentracin, coordinacin y participacin, con sometimiento a
la Ley y al Derecho. Con relacin a los valores enumerados cabe destacar el nfasis en
la publicidad y la participacin, como referentes de lo que se pretenda como nuevo
modelo de administracin, adems de evitar la referencia al principio de jerarqua,
asociado (aunque sea simblicamente) a otra realidad administrativa. Las referencias
contrarias a este ltimo principio se encuentran tanto en discursos de investidura de
Joaqun Leguina (1983) como en la propia exposicin de motivos de la siguiente ley
destacada, la Ley 1/1984, de 19 de enero, reguladora de la Administracin Institucional
de la Comunidad de Madrid que, al referirse a la promocin de la participacin, indica
concretamente como este principio salvo en lo referente a iniciativas e informacin, no
es propia de la organizacin jerrquica.
187
En cuanto a la gestin de recursos humanos, la exposicin de motivos ya avanza que la
ley regula el mantenimiento de la relacin de servicio del funcionario del ente con la
Comunidad, sin perjuicio de su dependencia orgnica y funcional del Organismo
Autnomo. De hecho en esta norma tan solo se introdujeron ciertas referencias
genricas, en el Captulo 8 del Ttulo I, enumerando los tipos de personal (funcionario
de carrera, funcionario de empleo y contratados en rgimen laboral) y mencionando
cuestiones tales como la adscripcin y separacin del servicio o el rgimen
disciplinario, remitiendo para todo lo dems a la normativa sobre funcin pblica y la
de materia laboral, aplicables al personal al servicio de la Comunidad de Madrid
(artculo 47 de la Ley 1/1984, de 19 de enero, reguladora de la Administracin
Institucional de la Comunidad de Madrid).
188
Grfico IV.1. Organigrama de las unidades vinculadas a la gestin de recursos humanos.
Septiembre de 1983 (vigente hasta 1985).
Viceconsejera de
Funcin Pblica
Sv. de Administracin de
Personal
Fuente: Decreto 86/1983, de 22 de septiembre, por el que se establece la estructura orgnica provisional de la Consejera de
Economa y Hacienda.
189
A mediados del ao siguiente, con el Decreto 48/1985, de 13 de junio, por el que se
modifica la estructura orgnica de la Consejera de Presidencia, se produjo el traslado
del mbito de la gestin de los recursos humanos a esta Consejera. Se cre para ello la
Direccin General de la Funcin Pblica, a partir de la asignacin de buena parte de las
atribuciones, servicios, personal y recursos presupuestarios anteriormente adscritos a las
Direcciones Generales de Rgimen Jurdico y Rgimen Econmico de Personal (ambas
integradas en la Viceconsejera de Funcin Pblica de la Consejera de Economa y
Hacienda, que se suprimi).
Se produjo as una primera divisin, en dos unidades con rango de Direccin General,
de las competencias de gestin de recursos humanos. En septiembre de ese mismo ao
se aprobaba el decreto que estableca la estructura orgnica de ambas (Decreto 99/1985,
de 26 septiembre, por el que se modifica la estructura orgnica de la Consejera de
Presidencia), quedando tal como se refleja en el siguiente grfico:
D.G para la
Sv. de Reforma
Administracin
Administrativa
Autonmica
Sv. de Programacin y
Formacin de Personal
Inspeccin General de
Servicios
Oficina de Informacin,
Iniciativas y
Reclamaciones
190
D.G de la Funcin Sv. de Administracin de
Pblica Personal
Sv. de Registro de
Personal
Sv. de Negociacin
Colectiva y Relaciones
Laborales
Sv. de Coordinacin
Fuente: Decreto 99/1985, de 26 septiembre, por el que se modifica la estructura orgnica de la Consejera de Presidencia.
191
de recursos humanos, que debieron centrarse en las actividades propias de la
administracin de personal en un contexto de incertidumbre.
Un contexto en el que los traspasos no se realizaron de una sola vez sino a travs de un
proceso continuo y dilatado en el tiempo, siguiendo el ritmo de negociaciones puntuales
por distintas competencias, y sin que la transferencia de los recursos asociados fuese
proporcional ni inmediato, dando situaciones paradjicas como la falta de liquidez para
abonar los sueldos mensuales de determinados colectivos recin recepcionados.
En este proceso el factor de capitalidad del Estado que ostenta la ciudad de Madrid
favoreci que determinados colectivos de empleados pblicos transferidos aceptasen
ms fcilmente el cambio de adscripcin, de la administracin estatal a la autonmica,
puesto que ello no significaba importantes cambios de ubicacin. Aunque ello tambin
se dio en los servicios perifricos de la Administracin General del Estado en otras
comunidades autnomas, para el caso de Madrid era especialmente significativo para el
personal de nivel superior adscrito a los servicios centrales, los verdaderos detentadores
de la experiencia necesaria en materia de gestin pblica del momento. Sin embargo, la
desconfianza ante la nueva administracin, todava no consolidada y ciertamente
desconocida, junto con las propias reticencias de las unidades que deban transferir el
personal, frenaron en parte este proceso.
26
Decreto14/1983, de 16 de junio, de atribucin de competencias, servicios y medios materiales de la
Diputacin Provincial a la Comunidad y organizacin provisional de la administracin a la Comunidad de
Madrid.
27
Decreto 113/1983, de 2 de diciembre, sobre el procedimiento de nombramiento para puestos de trabajo
previstos en las estructuras orgnicas de los servicios centrales.
28
Ley 1/1983, de Gobierno y Administracin y Ley 1/1984 de Administracin Institucional.
192
hasta la actualidad, como la realizacin centralizada del conjunto de la oferta de empleo
pblico desde la Direccin General de la Funcin Pblica.
Aunque la Ley 1/1986 sigui las directrices marcadas por la normativa estatal,
reproduciendo el modelo de funcin pblica que se estableca en la legislacin bsica, al
igual que se produjo en el resto de comunidades autnomas, existen ciertas
particularidades que permiten establecer matizaciones a esta pauta de traslacin
mimtica.
En esta lnea destaca la introduccin del concepto empleado pblico como referencia
para englobar al conjunto de empleados de la Administracin de la Comunidad de
Madrid. Como indicaba la propia exposicin de motivos:
II. La Ley no pretende regular nicamente las peculiaridades en el rgimen de
los funcionarios de la Comunidad que puedan surgir en desarrollo de las Bases
estatales. Superando en este punto ciertas inercias tradicionales, es preciso
reconocer que hoy no se aseguran exclusivamente los fines pblicos mediante el
29
Esta primera norma autonmica especfica para el mbito de la funcin pblica, aunque fue modificada
parcialmente en diversas ocasiones, se mantiene hasta la actualidad.
193
ejercicio de potestades por funcionarios, pues cada da cuentan ms los fines
pblicos asegurados mediante actividades que no suponen ejercicio de
potestades y que se encuentran a cargo de personal laboral. Se opta por
considerar a todos los trabajadores al servicio de la Comunidad como personal
de la misma, indistintamente. Para ello, se parte de la no identificacin entre
Funcin Pblica y funcionarios, y se considera, por tanto, Funcin Pblica de
la Comunidad -en la inteligencia de interpretarla como conjunto de agentes
ejecutores de las actividades de la Administracin e Instituciones Comunitarias-
, tanto al personal funcionario como al personal laboral. Se excluyen de la
regulacin los cargos polticos, al no mantener una relacin de empleo
profesional.
194
Sin embargo, ya en la misma exposicin de motivos se mantiene que la
patrimonializacin de la Administracin por diversos Cuerpos de funcionarios, como
efecto sociolgico que se ha podido demostrar en determinadas etapas de nuestra
historia, no tiene que ser el resultante necesario de la existencia de Cuerpos, cuando
stos tienen la suficiente amplitud y generalidad para que permita la identidad de sus
componentes nicamente a nivel profesional y clasificatorio. Es por ello que la nueva
norma autonmica, al igual que la del Estado, no lleg a romper con el anterior modelo,
sino que tan solo lo complement con la introduccin de las RPT como mecanismo de
gestin de recursos humanos propio de un modelo cerrado que se incorpora al modelo
abierto representado por los cuerpos. Se reproduca as el modelo del Estado en lo que
se refiere a la combinacin de cuerpos de funcionarios y puestos de trabajo, sumando
planteamientos estructurales contrapuestos, que tendieron a resolverse con el
predominio de la lgica de cuerpos.
195
Grfico IV. 3. Plantilla de personal de consejeras y organismos autnomos (1983- 1987).
25.000
23.000
22.800
20.000
17.200
15.000 15.200
10.000 9.600
5.000
0
1983 1984 1985 1986 1987
Fuente: Comunidad de Madrid (1988): Comunidad de Madrid, 1983-1987. Ed. Comunidad de Madrid y Leyes de Presupuestos
de la Comunidad de Madrid (1984-1987).
Esta estructura se vio modificada de forma importante por los traspasos de personal. En
este sentido, y en correspondencia con el bloque de competencias que la Comunidad de
Madrid recibi entre 1983 y 1986 (y que coincida en lneas generales con las recibidas
por las comunidades que seguan el artculo 143 de la Constitucin), le fueron
traspasados 11.252 puestos de trabajo de la Administracin del Estado (Lpez-Snchez,
1999). Para valorar su efecto sobre la composicin de la plantilla autonmica debe
considerarse que, aunque el traspaso de plazas dotadas presupuestariamente no se
tradujo exactamente en nmero de empleados pblicos al estar muchas de ellas
vacantes, s incidieron en la estructura de empleo de la administracin autonmica, en
cuanto a la proporcin entre personal laboral y personal funcionario se refiere (puesto
que cada plaza s tena asignada una vinculacin laboral).
196
(durante esta fase inicial tan solo se produjeron dos ofertas de empleo pblico, con
carcter excepcional, en 1983 y 1985).
197
Estos rasgos configuraron la estructura y dinmicas de gestin de recursos humanos de
la Administracin de la Comunidad de Madrid hasta finales de la primera legislatura,
culminando lo que en esta investigacin se ha identificado como etapa inicial de su
desarrollo. Una etapa en la que destac una cierta visin de haber alcanzado lo previsto
en cuanto a mbitos competenciales a asumir, por lo que se trasladaba la atencin a su
mejora de cara a obtener resultados visibles ante la ciudadana, como instrumento de
legitimacin del nuevo nivel de gobierno.
En este sentido, otro de los valores destacados que se fraguaron en esta etapa inicial fue
la eficiencia y el mejor aprovechamiento de los recursos como orientacin para el
desempeo de la administracin autonmica. Una presin por la mejora del
funcionamiento de la organizacin, con especial atencin a los gastos que representaba,
indicndose como un objetivo el severo control sobre el crecimiento de los gastos de
funcionamiento (exposicin de motivos de la Ley 2/1985, de 25 febrero, que aprueba
los Presupuestos Generales para 1985). En los presupuestos de 1986 se indicaba cmo
(...) este esfuerzo queda de manifiesto en el hecho de que los gastos corrientes suponen
un 56 por 100, mientras que en 1985, teniendo en cuenta los crditos iniciales, ms las
transferencias recibidas, se situaba en un 61 por 100, y en 1984, el 82 por 100
(exposicin de motivos de la Ley 11/1985, de 19 diciembre, que aprueba los
Presupuestos Generales para 1986).
300.000 60
53,4
263.272 50
224.420
200.000 35,6 40
31,6
36,7
169.963 30
100.000 20
91.374
10
0 0
1984 1985 1986 1987
Presupuesto (en millones de ptas. constantes del 2001)
Captulo I (en porcentaje)
198
Esta visin eficientista tuvo continuidad en los presupuestos del ao siguiente, donde se
alude a los presupuestos por programas de gasto como instrumento que deba de
permitir el anlisis de la eficacia y la eficiencia de los resultados y una mayor
racionalidad y distribucin de los recursos (exposicin de motivos de la Ley 12/1986,
de 19 diciembre, que aprueba los presupuestos generales para 1987).
Con estos rasgos bsicos culminaba una primera etapa de desarrollo del modelo de
funcin pblica de la Comunidad de Madrid, con importantes avances en el mbito
legislativo, con la promulgacin de las normas bsicas de Gobierno y Administracin,
de la Administracin Institucional y de la Funcin Pblica, orientados a sentar las
reglas del juego para el funcionamiento de las instituciones, aunque sin todava
importantes avances en su implementacin. Una etapa inicial que, con un importante
acento en la participacin y en la implicacin de las organizaciones sindicales, marc un
estilo inicial de relaciones entre actores que se reprodujo en etapas posteriores.
Una orientacin que tuvo continuidad en la etapa posterior que se inici con la segunda
legislatura y en la que, a pesar de cambios en la estructura y dinmicas de gestin de
recursos humanos, se produjeron importantes avances en la consolidacin e
institucionalizacin del modelo de funcin pblica de la Comunidad de Madrid.
A partir del modelo analtico presentado, esta fase de desarrollo del modelo de gestin
de recursos humanos de la Comunidad de Madrid se corresponde con la configuracin
inicial de la institucin que denominamos funcin pblica autonmica. La
configuracin de este conjunto de reglas del juego se fragu en esta etapa inicial a partir
de una serie de decisiones clave que, siguiendo dinmicas de sendero de dependencia,
marcaron las opciones a considerar posteriormente y los mrgenes de maniobra para
transformar el modelo.
199
profesionales de titilacin superior de la extinta Diputacin Provincial de Madrid. Este
colectivo se encarg, incluso antes de la propia creacin formal de la Comunidad
Autnoma, del diseo institucional de la nueva administracin. Aunque su importancia
proporcional, en trminos cuantitativos, se fue reduciendo a lo largo de este periodo
(por el crecimiento del volumen de personal transferido desde la Administracin
General del Estado), su papel en la configuracin de la institucin se debi al hecho de
mantener su posicin estratgica en los rganos de gestin de carcter transversal, como
el propio de la gestin de los recursos humanos.
La importante presencia de personal laboral constituy una primera opcin que sentara
las bases del sendero de dependencia, en la medida que favoreci tanto la reproduccin
del esquema de vnculos laborales como una muy importante presencia de las
organizaciones sindicales en el proceso de configuracin de la administracin
autonmica y de la gestin de sus recursos humanos. Esta destacada presencia, junto
con unos gobiernos socialistas que tendieron a potenciar su papel tanto por razones
ideolgicas como por la bsqueda de la paz social en las relaciones internas de la
administracin autonmica, llev a que las organizaciones sindicales llegasen a lo que
algunos entrevistados denominan cogestin de los servicios (y en especial de sus
recursos humanos) de la incipiente Comunidad de Madrid. Este estilo de relacin se
mantuvo a lo largo las legislaturas de gobiernos socialistas, prolongndose incluso
durante la primera del gobierno del Partido Popular, integrada como un elemento
esencial de la manera de hacer las cosas en la administracin autonmica madrilea.
200
Las decisiones tomadas en esta fase resultan ms importantes si se atiende a que durante
este periodo inicial se promulgaron las principales normas que deban fijar las bases de
la estructuracin y funcionamiento de la nueva administracin autonmica. As, a la
aprobacin del Estatuto de Autonoma en febrero de 1983, le sigui la probacin en
diciembre de ese mismo ao de la Ley de Gobierno y Administracin y, tan solo un mes
despus, en enero de 1984, se aprobaba la Ley reguladora de la Administracin
Institucional de la Comunidad de Madrid. La temprana e importante regulacin de la
administracin institucional se asoci, asimismo, a la regulacin del entramado de
organismos que se heredaba de la Diputacin Provincial, y que continu y se expandi
con el desarrollo de la administracin autonmica, incrementando la complejidad del
modelo de gestin de recursos humanos. Se reproduca as el esquema originario,
aunque adaptado a las nuevas frmulas jurdicas de estructuracin y organizacin de los
servicios que recepcionaba la Administracin de la Comunidad de Madrid.
Ello no fue bice, sin embargo, para el surgimiento de ciertas singularidades propias de
la administracin autonmica madrilea. Buena parte de estas particularidades de la
institucin funcin pblica autonmica madrilea se vinculaban a la importancia del
colectivo de personal con vinculacin laboral. As, entre estas particularidades destaca
la referencia al concepto de empleado pblico como mecanismo para hacer extensiva
la normativa y las actuaciones en materia de recursos humanos al conjunto del personal
y no solo al contingente con vinculacin funcionarial. En la misma lnea se destac la
importancia que cobraron las organizaciones sindicales como interlocutores relevantes
para el establecimiento no slo de las condiciones de trabajo sino la propia
configuracin de la administracin autonmica.
El impulso inicial del mbito de los recursos humanos, con su traduccin orgnica en la
Viceconsejera de Funcin Pblica de 1983, adscrita a la Consejera de Economa y
Hacienda, presentaba un esquema propio de la Diputacin Provincial reconvertida, con
un doble enfoque (reflejado en dos direcciones generales) a partir de la doble
201
aproximacin que se planteaba al mbito de los recursos humanos: el enfoque jurdico y
el enfoque econmico. Ambos paradigmas, a modo de isomorfismo institucional por
presin normativa, centraron la discusin alrededor de la gestin de los recursos
humanos tanto durante la etapa inicial como en buena parte de las posteriores.
202
que fue especialmente importante, e iniciando los procesos de modernizacin que
pretendan transformar su funcionamiento. Despus de una actividad de normalizacin,
se inicia la habitualizacin de las reglas del juego que, definidas formalmente en la
etapa anterior, se modifican en su aplicacin, tanto por el proceso a travs del cual se
pusieron en marcha como por la influencia de referentes externos.
Esta situacin poltica no impidi que se replantease el autogobierno con una visin
expansiva, siguiendo las propias directrices establecidas en el desarrollo autonmico de
las comunidades autnomas que siguieron la va del artculo 143 de la Constitucin y de
acuerdo con lo promulgado por el Gobierno del Estado. Los acuerdos de diversas
203
fuerzas polticas en el mbito nacional en 1992 apuntaban la necesidad de acabar con
los traspasos pendientes a las autonomas de la denominada va lenta, e introducir
nuevas competencias en sus estatutos. As, ya en la Ley 8/1992, de 23 de diciembre, de
Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para 1993 se apuntaba, en su
exposicin de motivos, como la tramitacin del 'Proyecto de Ley Orgnica de
transferencia de competencias a Comunidades que accedieron a la Autonoma por la
va del artculo 143 de la Constitucin' y el posible traspaso de bienes y servicios a la
Comunidad de Madrid durante 1993, imponan un cierto carcter a los citados
presupuestos.
Para el caso madrileo, este proceso supuso un cambio en el discurso que apuntaba al
agotamiento del techo competencial, y durante esta segunda etapa, adems de
recepcionarse servicios ya previstos anteriormente, se ampliaron las competencias a
travs de la modificacin estatutaria de 1994. La reforma del Estatuto de la Comunidad
de Madrid que se plasm en la Ley Orgnica 10/1994, por la que se incorporaban diez
nuevas competencias exclusivas en materias muy diversas (como fundaciones y
colegios profesionales, industria y energa, publicidad, estadstica no estatal, casinos,
juegos y apuestas, la defensa del consumidor), pero destacando especialmente la
referencia a la coordinacin hospitalaria (sanidad) y la modificacin del artculo 30
donde quedaba ms clara la competencia autonmica en materia de enseanza.
Con una agenda poltica colapsada por la dinmica expansiva de asuncin de nuevas
competencias y servicios, el discurso sobre la mejora de la administracin pas a un
segundo plano, confirmando el paso de una incipiente organizacin intensiva en
204
personal, heredera de la Diputacin Provincial, a una renovada organizacin con una
importante actividad inversora, donde polticas tan destacadas como la vivienda o las
obras pblicas consuman buena parte del presupuesto.
600.000 30
26,2 25,7 25,8 25,5
28,0 27,6 27,1
500.000 26,8
493.479 499.837 489.151 493.567
472.964
450.841
400.000 20
360.743
300.000 319.509
200.000 10
100.000
0 0
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
205
IV.3.2.- La estructura organizativa vinculada a la gestin de recursos humanos.
El cambio en las estructuras orgnicas con que se inici esta segunda etapa adscribi de
nuevo el mbito de la funcin pblica a la Consejera de Hacienda, agrupado adems en
una sola unidad, la Direccin General de la Funcin Pblica, que se estructur a travs
de direcciones de servicios, un nivel orgnico propio de la estructura de la antigua
Diputacin Provincial.
206
Grfico IV. 6. Organigrama de las unidades vinculadas a la gestin de recursos
humanos. Noviembre de 1987 (vigente hasta 1990).
D.G de la Funcin
Pblica
Sv. de Seleccin y
Formacin de Personal
Sv. de Negociacin
Colectiva
D.G. de Servicios de
Sv. de Reforma
Planificacin y
Administrativa
Organizacin Autonmica
Sv. de Programacin y
Gestin
Econmico-administrativa
Sv. de Registro de
Personal
Inspeccin General de
Servicios
Sv. de Coordinacin
Institucional
Fuente: Decreto 188/1987, de 5 de noviembre, por el que se establece la estructura orgnica de la Consejera de Hacienda.
207
el de Seleccin y Formacin, atendiendo a los importantes procesos de incorporacin de
personal y a las necesidades de socializacin propias de esta etapa expansiva de la
administracin autonmica, y el Servicio de Negociacin Colectiva, vinculado al
importante papel de interlocucin que jugaban las organizaciones sindicales en la
gestin de la comunidad madrilea.
208
Grfico IV.7. Organigrama de las unidades vinculadas a la gestin de recursos humanos.
Junio de 1990 (vigente hasta 1993).
D.G de la Funcin
Pblica
Sv. de Negociacin de
Personal Laboral
Sv. de Seleccin y
Formacin de Personal
Sv. de Programacin de
Personal
Inspeccin General de
Servicios
Con la modificacin orgnica surgi una nueva divisin, esta vez dentro del mbito
propio de la gestin de recursos humanos. Por un lado se mantuvo una esfera, con rango
de subdireccin, vinculada a las funciones de carcter ms organizativo y de
planificacin (sin el componente econmico tan claro como en la estructura anterior).
Por otro lado se cre una Subdireccin General de Recursos Humanos, ms centrada en
la esfera de gestin (incluyendo el rgimen jurdico, el registro de personal, la seleccin
y la formacin), y una subdireccin general especfica para la negociacin colectiva,
dada la importancia que estaba cobrando este mbito de actuacin dentro de las
actividades de la Direccin General de la Funcin Pblica. Con la Subdireccin General
209
de Relaciones Laborales se destacaba este mbito (con un mayor reconocimiento a nivel
orgnico), agrupando la negociacin del personal funcionario y la negociacin del
personal laboral.
Esta estructura bsica no se alter de forma significativa a lo largo del resto de esta
segunda etapa, con tan solo ajustes puntuales a mediados de la III legislatura. De modo
muy sucinto, los cambios introducidos con el Decreto 54/1993, de 27 de mayo, por el
que se modific la estructura de la Consejera de Hacienda, se reflejan en el siguiente
organigrama.
D.G de la Funcin
Pblica
Sv. de Anlisis
Sv. de Seleccin
Sv. de Formacin
Sv. de Organizacin
Inspeccin General de
Servicios
Fuente: Decreto 54/1993, de 27 de mayo, por el que se modific la estructura de la Consejera de Hacienda.
210
De esta modificacin cabe destacar tan solo, dentro de la Direccin General de Recursos
Humanos, la separacin de los mbitos de seleccin y formacin, ambos con rango de
servicio en la nueva estructura, atendiendo especialmente a la importancia que ambos
cobraron a partir de la convocatoria anual de oferta de empleo pblico (con la nica
salvedad del ejercicio de 1991), y a partir de la actividad desarrollada en formacin,
como se comenta en el apartado siguiente. En lo que se refiere a la Subdireccin
General de Relaciones Laborales, se produjo la fusin de los anteriores servicios
separados por razn del vnculo laboral de los empleados (negociacin de personal
funcionario y negociacin de personal laboral), crendose un nico Servicio de
Negociacin Colectiva que, a pesar de la distincin formal entre los rganos de
negociacin establecidos para cada colectivo, realizaba de forma efectiva las relaciones
con las organizaciones sindicales en su conjunto.
Un primer paso para ello fue la centralizacin de las competencias de personal, con
medidas como la aprobacin del Decreto 74/1988, de 23 de junio, por el que se
atribuan competencias entre rganos de Administracin de la Comunidad, de sus
Organismos Autnomos, rganos de Gestin y Empresas Pblicas en materia de
personal. Con esta norma se modificaba la distribucin inicial de competencias
realizada por los Decretos 65/1984, de 28 junio, y 105/1984, de 22 noviembre (ste
referido especficamente a la seleccin), estableciendo un modelo relativamente
centralizado que, con ligeras modificaciones (debidas a los cambios de estructura
orgnica de las unidades centrales de personal), se ha mantenido vigente hasta la
actualidad.
211
legislaturas que cubre esta etapa (1987-1991 y 1991-1995) concentrando bajo sus
ordenes a la nica unidad central de gestin de recursos humanos.
Resulta relevante destacar los perfiles de stos Directores Generales como indicador de
la orientacin que se pretenda dar a la actuacin en materia de funcin pblica. Durante
la etapa anterior, para la gestin del mbito de personal convivieron dos unidades con
rango de direccin general, siendo el responsable de la Direccin General para la
Administracin Autonmica un catedrtico de Derecho Administrativo, perfil asociado
a la gestin de los procesos de negociacin y traspasos con la Administracin General
del Estado. El responsable de la Direccin General de la Funcin Pblica, sin embargo,
fue un tcnico superior (licenciado en derecho), proveniente de la extinta Diputacin
Provincial, asumiendo las tareas asociadas ms directamente a la gestin de los recursos
humanos.
Ambos fueron substituidos, con la fusin de las dos unidades en una renovada Direccin
General de la Funcin Pblica (y durante toda la II legislatura), por un profesional
proveniente del mundo del Derecho Laboral, con la misin de ordenar y unificar el
aluvin de colectivos diversos que haban sido recepcionados tanto durante la etapa
anterior como, de forma notable, durante los primeros aos de esta segunda etapa. En la
III legislatura el cargo fue ocupado por un nuevo director general, tambin con
formacin jurdica, pero con un perfil ms poltico que, reforzado por un equipo de
colaboradores, se encarg de definir las lneas bsicas de un plan de modernizacin para
la administracin autonmica.
En coherencia con las directrices, y tambin con los perfiles profesionales de la nueva
Direccin General de la Funcin Pblica, resulta indicativo comprobar cmo durante la
segunda etapa de desarrollo del modelo se mantiene el Servicio de Negociacin
Colectiva, que a finales de la II legislatura adquiri rango de subdireccin general,
inicialmente con dos servicios adscritos que se ocupaban respectivamente de la
negociacin con las organizaciones sindicales que representaban a los grandes
colectivos de empleados pblicos (personal laboral y personal funcionario), y que
posteriormente acabaron fusionndose en un nico servicio.
212
de ello fue la firma, en 1989, de la Propuesta Sindical Prioritaria (PSP), que tuvo un
notable impacto en la gestin de recursos humanos de la Comunidad Autnoma, tanto
en condiciones de empleo y beneficios sociales de los empleados pblicos, como en la
evolucin del captulo I de gastos de personal. En el siguiente grfico (Grfico IV.9) se
observa la evolucin de esta partida presupuestaria durante esta segunda etapa de
desarrollo del modelo de gestin de recursos humanos de la Administracin de la
Comunidad de Madrid.
Grfico IV. 9. Evolucin del captulo I del presupuesto de la Comunidad de Madrid, 1988-
1995 (en millones de Ptas. constantes de 2001).
150.000
126.968 129.488 128.327
122.218 126.211 125.848
99.473
100.000 89.531
50.000
0
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
213
La firma de este convenio puede interpretarse como otro avance en la lnea de
centralizar y unificar la gestin de recursos humanos, puesto que con l se cerraba un
periodo previo de autonoma en las relaciones entre organizaciones sindicales y las
consejeras individualmente consideradas. As, aunque se mantuvo el dilogo entre
sindicatos y consejeras para determinados colectivos de empleados pblicos, la
tendencia impulsada desde la Direccin General de la Funcin Pblica fue la de
centralizar e intervenir en toda negociacin colectiva que afectase al personal de la
administracin autonmica, sentando unos nuevos hbitos de negociacin y de relacin
con estos actores.
214
Ejemplo de la consolidacin de la importante presencia del personal laboral se
encuentra en las ofertas de empleo pblico durante esta etapa (y que se resean mas
adelante), con ms del 70% de las plazas convocadas correspondientes al citado vnculo
laboral, as como en la creacin de los denominados puestos funcionales, como
puestos reservados a personal laboral que ejercen tareas directivas en sus respectivos
mbitos de trabajo.
215
menos analtico que la exposicin que se incluye en la relacin de puestos de trabajo.
Todo ello permite indicar que la cumplimentacin de la previsin normativa no se
tradujo directamente en un cambio decisivo en la gestin de los recursos humanos,
donde predominaba la lgica del modelo abierto o de cuerpos para el personal
funcionario, destacando en esta etapa la proliferacin de cuerpos especiales.
216
consejeras, a travs principalmente de la figura de los Secretarios Generales Tcnicos,
haban asumido una autonoma importante. La centralizacin permiti introducir cierto
orden en el crecimiento de la Comunidad Autnoma, especialmente importante dado el
carcter expansivo de esta fase y a la espera de recibir nuevos contingentes de personal
asociados a nuevas competencias. La recepcin de estos nuevos efectivos amenazaba
con incrementar la diversidad de culturas administrativas, ya bastante compleja por la
propia dinmica de diferenciacin de las respectivas consejeras. Todo ello reforzaba la
necesidad percibida desde la unidad central de personal de centralizar la gestin de los
recursos humanos.
40.000 Personal
30.000
26.195
25.909 25.965 25.947 25.889
23.228
21.382 22.007
20.000
10.000
0
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos facilitados por la Direccin General de Gestin de Recursos Humanos.
32
Ley 4/1989, de 6 de abril, de provisin de puestos de trabajo reservados a personal funcionario de la
Comunidad de Madrid.
33
Decreto 53/1989, de 20 de abril, por el que se dictan normas generales sobre procedimiento en
convocatorias de provisin de puestos y seleccin de funcionarios interinos.
217
relacin a la recepcin de servicios donde la vinculacin funcionarial era destacada (y
para los cuales no se haba transferido personal funcionario ni se haban convocado las
correspondientes pruebas selectivas).
Del anlisis de las ofertas de empleo pblico de esta etapa cabe resear la tendencia a
reproducir el modelo inicial, en cuanto a la distribucin de vnculos laborales se refiere.
As, en todas las convocatorias el contingente de plazas de personal laboral nunca
represent menos del 70% del total, como se refleja en el siguiente grfico (Grfico
IV.11).
218
Grfico IV. 11. Vnculo laboral de plazas convocadas en las OEP, 1988-1995 (en %).
100% 1 4 2
3 4
12 11 5 11 15
6
17 15 Funcionario
14 (Cuerpos
75%
generales)
Funcionario
(Cuerpos
50% 90 94 especiales)
91
83
71 73 71 Personal laboral
25%
0%
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Total de plazas convocadas 1,249 2,381 5,205 3,230 2,982 386 889
Fuente: Decretos de convocatoria de las Ofertas de Empleo Pblico de la Comunidad de Madrid (1988-1995): Decreto 72/1988,
Decreto 54/1989, Decreto 50/1990, Decreto38/1992, Decreto56/1993, Decreto 27/1994, Decreto 26/1995.
219
Grfico IV. 12. Plazas de personal funcionario de los cuerpos de administracin general
convocadas en la OEP, 1988-1995 (por grupo de adscripcin).
250
65
200
27
Grupo A
52
150 Grupo B
49 27
30 Grupo C
11
100 8 16 11
11 Grupo D
54
116
50 6 87
74 6 12
65 4
33 36 28
0
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Fuente: Decretos de convocatoria de las Ofertas de Empleo Pblico de la Comunidad de Madrid (1988-1995): Decreto 72/1988,
Decreto 54/1989, Decreto 50/1990, Decreto38/1992, Decreto56/1993, Decreto 27/1994, Decreto 26/1995.
Sin contabilizar las plazas de personal funcionario de los cuerpos especiales, las
convocadas para los cuerpos de administracin general se concentraron en los grupos D
(auxiliar administrativo) y A (titulados superiores). Resulta especialmente relevante que
en cinco de las siete convocatorias de empleo pblico de esta segunda etapa se
mantuviese una oferta de plazas del grupo de titulados superiores por encima del 20%
del total, continuando la tendencia iniciada en la oferta de empleo de 1986. Con ello se
pretenda reforzar los servicios centrales de las unidades de gestin y cubrir as las
carencias de unos procesos de traspasos de competencias que no contaron con la
adecuada transferencia de perfiles especficos para el mbito de gestin.
Aunque se con un alcance ms amplio que abarcaba mbitos como las estructuras
orgnicas y los procedimientos administrativos, la poltica de modernizacin incorpor
un conjunto de medidas orientadas a incidir sobre los recursos humanos y sobre su
sistema de gestin34. En un interesante anlisis de esta poltica modernizadora, M.
34
Entre esta pluralidad de actuaciones, cabe apuntar, aunque con un carcter ms cercano a la adaptacin
de la normativa estatal que a una verdadera modernizacin, la promulgacin del Decreto 78/1993, de 26
220
Villoria (1994) destaca las siguientes actuaciones previstas en materia de formacin y
socializacin de los empleados pblicos de la administracin madrilea:
a) el desarrollo de polticas de acogida a los nuevos empleados, con la elaboracin
del manual denominado Informacin al empleado pblico de nuevo ingreso de
la Comunidad de Madrid, como instrumento para formalizar la comunicacin de
los valores propios de una organizacin pblica, al mismo tiempo que facilita el
conocimiento de las caractersticas de su plaza y su actuacin en el contexto
administrativo en el que se encuentra,
b) la formacin en habilidades informticas para los empleados pblicos, para
facilitar su preparacin para la implantacin masiva de las nuevas tecnologas
c) el establecimiento de programas de cooperacin cientfico-tcnica con diversas
instituciones pblicas y privadas encaminadas a potenciar una lnea de
investigacin en materia de gestin pblica,
d) la elaboracin de planes anuales de formacin, con la colaboracin de las
organizaciones sindicales, que pasaron de 5 cursos y 202 alumnos en 1987 a 363
cursos y 6.783 alumnos en 1993,
e) la imparticin de cursos de formacin a directivos y cargos intermedios de la
administracin madrilea, con contenidos gerenciales, que abordaban cuestiones
como la gestin estratgica de los recursos humanos, motivacin y direccin de
grupos y trabajo en equipo.
Cabe apuntar tambin la previsin de conectar los planes de formacin con los procesos
de seleccin interna, con el objetivo de garantizar la adecuada cobertura de las
necesidades detectadas.
Sin embargo continuaron las presiones descentralizadotas por parte de las consejeras,
cada vez de mayores dimensiones y con mayor complejidad en su gestin a medida que
reciban nuevas competencias y contingentes de personal. A modo de ejemplo, buena
parte de la regulacin actualmente vigente en materia de cuerpos especiales proviene de
esta poca de desarrollo de la administracin autonmica. Los Decretos 90/1988, de 14
de julio, y 25/1989, de 9 de febrero, establecieron especialidades en diversos cuerpos de
la funcin pblica de la Administracin de la Comunidad de Madrid. Tambin durante
esta etapa se aprobaron las normas que dieron origen a distintos cuerpos especiales,
como la Ley 10/1991, de 4 de abril, base para la creacin del Cuerpo de Tcnicos
de agosto, por el que se procede a la adaptacin de los procedimientos en materia de gestin de personal a
la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo
Comn.
35
Desde mbitos como la Consejera de Educacin.
221
Auxiliares de Medio Ambiente, la Ley 9/1990, de 8 de noviembre, Reguladora de la
Hacienda de la Comunidad de Madrid, por la que se creaba la Escala de Tcnicos de
Finanzas, la Ley14/1994, de 28 de diciembre, por la que se creaba el Cuerpo de
Bomberos o la Ley 16/1995, que incorporaba a los Agentes Forestales. Con rango de
decreto se establecan distintas disposiciones que afectaban a estos nuevos colectivos de
empleados pblicos, adems de promulgarse reglamentos referidos a distintos colectivos
del personal sanitario adscrito a la Administracin de la Comunidad de Madrid.
As, la fase final de esta segunda etapa se caracteriz, en lo que atae a la gestin de los
recursos humanos, por una cierta matizacin de los contenidos ideolgicos previos para
dar paso a un discurso que pretenda enmarcarse en las lneas modernizadoras que
predominaron en las administraciones del contexto de referencia. En ese contexto se
produce un cierto alejamiento respecto las organizaciones sindicales, que por ejemplo
no se adhirieron a los acuerdos para la poltica de modernizacin.
Con el cambio de modelo, que dejaba atrs aquella organizacin intensiva en personal
heredera de la Diputacin Provincial para convertirse en una renovada organizacin con
una importante actividad inversora y prestadora directa de servicios, se cambi tambin
la cultura administrativa. Aunque en esos momentos fuera en el mbito del discurso,
con el nfasis en la modernizacin de las estructuras administrativas pblicas y de su
funcionamiento (con especial atencin a los recursos humanos) se produjo tambin el
cambio de una cultura productiva a una cultura ms centrada en el control de los
procesos y de preocupacin por la calidad de los productos y servicios que se prestaban
a los ciudadanos.
222
IV.3.4.- El anlisis de la segunda etapa.
Con el proceso de aplicacin prctica de las normas establecidas en la etapa inicial, los
rasgos ms destacados de esta segunda etapa fueron la normalizacin, la estabilidad y la
consolidacin de un modelo que, tan solo a finales del periodo, se intent modificar con
la introduccin de iniciativas modernizadoras. Con este proceso se estaban modificando
los contenidos de las normas, a travs de su necesaria interpretacin, crendose una
serie de reglas del juego que, con mecanismos de decoupling o desacople,
contribuyeron a configurar un determinado estilo en lo que se ha denominado funcin
pblica autonmica como institucin.
Un elemento clave del proceso fue la centralizacin del mbito de gestin de los
recursos humanos, mediante el refuerzo de la Direccin General de la Funcin Pblica,
y mediante la introduccin de mecanismos de racionalizacin y control como las
Relaciones de Puestos de Trabajo o las bases de datos informatizadas para la gestin del
contingente de personal.
223
Pblica. De hecho, el perfil del Director General que ocup el cargo durante la segunda
legislatura (la primera parte de esta segunda fase de desarrollo), proveniente del derecho
laboral, refleja tambin la importancia de la interlocucin con las centrales sindicales.
Durante esta etapa las organizaciones sindicales mantuvieron una estrategia de unidad
de accin frente a la Comunidad, consolidando su posicin en la red de actores
vinculados al sistema de funcin pblica. Como uno de los resultados de esta influencia
cabe resear el impacto de la Propuesta Sindical Prioritaria que comport, entre otros,
un destacado incremento de la partida del captulo I de gastos de personal.
224
pblicos (en lo que puede implicar para la gestin de recursos humanos), vinculadas a la
iniciativa modernizadora.
Sin embargo, lo que realmente modific la tendencia iniciada en la etapa anterior fue la
ampliacin competencial de autonoma madrilea, en la lnea del conjunto de
comunidades autnomas del artculo 143 de la Constitucin, que tuvo como reflejo
normativo ms importante la modificacin del Estatuto de Autonoma con la Ley
Orgnica 10/1994. Ello supuso un cambio en los planteamientos de la fase anterior,
centrados en la mejora de la gestin a partir de un techo competencial definido y
alcanzado en su mayor parte, para dar paso a unos planteamientos de carcter ms
expansionista, centrados en preparar a la organizacin para recepcionar los contingentes
de empleados pblicos asociados a la asuncin de las nuevas competencias transferidas
o en proceso de transferencia.
La consideracin de esta tercera etapa de desarrollo del modelo de funcin pblica vino
presidida por el cambio en la formacin poltica al frente del Gobierno de la Comunidad
de Madrid. Aunque las elecciones se realizaron en mayo de 1995, segn la fecha y el
impacto de las diversas actuaciones emprendidas en materia de gestin de recursos
humanos se ha considerado oportuno dividirlas entre las dos etapas (por ejemplo, el
presupuesto para 1995 se aprob bajo gobierno socialista, al igual que la oferta de
empleo pblico para ese ao).
225
La evolucin de la Direccin General de la Funcin Pblica durante este periodo se
caracteriz por una importante inestabilidad, con cambios de titularidad del cargo de
Director General, y con cambios de estructura, con una alta variabilidad en la
denominacin de los servicios, principal nivel de divisin funcional a partir de la
supresin de las subdirecciones generales.
Tras las elecciones de mayo de 1995 el Partido Popular alcanzaba la mayora absoluta
para gobernar la Comunidad de Madrid y Alberto Ruiz-Gallardn acceda a la
presidencia. Se iniciaba as una nueva etapa de gobiernos de mayoras absolutas que
abarcara la IV y V legislaturas. Con tan solo un breve lapso de tiempo entre 1995 y
1996, de nuevo el partido gobernante en la Comunidad Autnoma coincidi de nuevo, y
durante ambas legislaturas, con el partido en el Gobierno del Estado. Una coincidencia
que, al igual que en las etapas anteriores, incidi en el desarrollo de determinadas lneas
de actuacin en poltica autonmica (como la propia de los recursos humanos en lo que
afecta a bases normativas y a contencin del gasto), marcadas por las directrices
estatales.
226
claramente en la exposicin de motivos de la Ley 24/1997, de 26 diciembre, de
Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para 1998:
La introduccin de un concepto de Calidad en los servicios pblicos de la
Administracin est exigiendo un profundo proceso de cambio en su
funcionamiento y gestin, incrementando extraordinariamente el nivel de
exigencia de la Administracin regional, teniendo como referente prioritario las
demandas de los ciudadanos que se transforman en clientes que pagan sus
impuestos a cambio de unas prestaciones que desean recibir con unos
estndares de calidad razonables para el coste que estn sufragando.
227
Grfico IV. 13. El captulo I en los presupuestos de la Comunidad de Madrid (1996-1998).
1.200.000 35
30
1.000.000
25
800.000 21,9 21,8
20,5
20
600.000 700.714
634.100 652.107 15
400.000
10
200.000
5
0 0
1996 1997 1998
Presupuesto (en millones de ptas. constantes de 2001)
Captulo I (en porcentaje)
228
de aqullas (exposicin de motivos del Decreto 84/1995, de 1 de julio, por el
que se modifican las estructuras de varias Consejeras).
229
Grfico IV. 14. Organigrama de las unidades vinculadas a la gestin de recursos
humanos. Septiembre de 1995 (vigente hasta 1999, pero con modificaciones en 1996, en
1997 y en 1998).
Sv. de Control
D.G de la Funcin
Administrativo y
Pblica
Normativa
Sv. de Ordenacin de
Efectivos y
Procedimientos
Sv. de Negociacin
Colectiva
Sv. de Gestin
Administrativa y Registro
de Personal
Sv. de Seleccin
Sv. de Formacin
Sv. de Auditora
Informtica
Sv. de Seguimiento de la
Calidad
Sv. de Consultora de
Gestin
Fuente: Decreto 239/1995, de 14 de septiembre, por el que se establece la estructura orgnica de la Consejera de Hacienda,
modificado por el Decreto 135/1996, de 26 de septiembre, por el Decreto 113/1997, de 18 de septiembre, por el que se aprueban
las competencias y la estructura orgnica de la Consejera de Hacienda, por el Decreto 126/1998, de 2 julio y por el Decreto
76/1999, de 27 de mayo.
230
En el esquema conjunto resultante, la Direccin General de Calidad de los Servicios
asumi con una nueva orientacin las actividades vinculadas a los mbitos de
planificacin y organizacin, mientras que en la Direccin General de la Funcin
Pblica se mantenan, como mbitos destacados, la negociacin colectiva, la seleccin y
la formacin, complementados con el resto de actividades asociadas a la gestin y
administracin de personal (control administrativo y normativa, ordenacin de efectivos
y procedimientos, y gestin administrativa y registro de personal).
231
dificultades para alterar las dinmicas de trabajo iniciadas e institucionalizadas,
debiendo acudir a estrategias de medio y largo plazo para su transformacin.
Adems de la rotacin de los mximos titulares de estas unidades, derivada del cambio
en la formacin poltica al frente de la Comunidad, se mantuvo el modelo politizado de
nombramientos en los puestos superiores de la escala funcionarial que se haba iniciado
en las etapas anteriores (Villoria, 2002). La necesidad de cambiar las cpulas
administrativas vinculadas al gobierno precedente facilit el mantenimiento de criterios
polticos en la provisin de los citados puestos. Esta inestabilidad favoreci el avance de
los miembros del Cuerpo de Tcnicos Superiores que, por su carcter funcionarial, se
consolidaban en las unidades centrales de la administracin autonmica y, a finales de
esta misma etapa, accedan a posiciones destacadas de la esfera poltico-administrativa.
232
Grfico IV.15. Plantilla de personal de consejeras y organismos autnomos (1996-1998).
40.000
30.000
28.420 29.095
27.054
20.000
10.000
0
1996 1997 1998
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos facilitados por la Direccin General de Gestin de Recursos Humanos.
Las ofertas de empleo pblico realizadas durante esta tercera etapa destacaron por la
tendencia a la reduccin, en el marco de contencin del crecimiento del empleo pblico
hasta la no sustitucin de las bajas producidas en cada ejercicio. Su composicin
porcentual, sin embargo, mantuvo el esquema previo con el predominio del personal
laboral, en cuotas superiores al 80% de las plazas ofertadas, tal como se refleja en el
siguiente grfico (Grfico IV.16).
233
Grfico IV. 16. Vnculo laboral de plazas convocadas en las OEP, 1996-1998 (en %).
Funcionario
(Cuerpos
especiales)
50% 87,0
85,2 86,4
Personal laboral
25%
0%
1996 1997 1998
Fuente: Decretos de convocatoria de las Ofertas de Empleo Pblico de la Comunidad de Madrid (1996-2002): Decreto 50/1996,
Decreto 134/1997 y Decreto 70/1998.
234
Grfico IV. 17. Plazas de personal funcionario de los cuerpos de administracin general
convocadas en la OEP, 1996-1998 (por grupo de adscripcin).
200
35
150
13
Grupo A
15
Grupo B
100 13
Grupo C
24 Grupo D
114
4
50 88
47
0
1996 1997 1998
Fuente: Decretos de convocatoria de las Ofertas de Empleo Pblico de la Comunidad de Madrid (1996-1998): Decreto 50/1996,
Decreto 134/1997, Decreto 70/1998.
235
minoritarios). Concretamente, el artculo 10.1. de la Ley 26/1998, de 28 diciembre, de
medidas fiscales y administrativas, apuntaba que:
Los siguientes apartados del mismo artculo hacan extensiva la opcin por estabilizar el
empleo a las empresas pblicas, entes y organismos autnomos, agencias y consorcios
dependientes de la Comunidad de Madrid, que adems se comprometan a no utilizar
empresas de trabajo temporal para resolver sus necesidades laborales.
236
Grfico IV. 18. Estabilidad en el empleo (% de personal funcionario y laboral fijo) 1995-
2001.
100
80
60
82,3
40 78,1 77,6 77,8 78,1 77,1
70,3
20
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos de la Direccin General de Gestin de Recursos Humanos.
237
periodo anterior, todo ello en un contexto de crisis econmica simultneo al proceso de
convergencia europea.
La contencin del gasto pblico, marcada por la presin realizada desde el Gobierno del
Estado para asegurar el cumplimiento de los criterios de convergencia europea, puede
interpretarse claramente como un proceso de isomorfismo institucional por coercin,
cuyas expresiones ms claras fueron la congelacin salarial de 1997 y la restriccin del
crecimiento de la plantilla. El predominio de esta concepcin planteaba una determinada
definicin del tema o issue image poco propicio a un cambio en profundidad de la
estructura y funcionamiento del mbito de gestin de recursos humanos. Esta
configuracin de la issue image tambin estuvo condicionada por el surgimiento del
discurso alrededor de la calidad, resultado de una combinacin de procesos de
isomorfismo mimtico (donde los referentes de comparacin se encontraban en el sector
privado) y de isomorfismo por presin normativa (donde especialmente las empresas de
consultora privada establecan aquello que deba hacerse).
238
comport la prdida de peso relativo de la unidad central de gestin de los recursos
humanos, que adems experiment una gran inestabilidad a lo largo del perodo, tanto
en los titulares del puesto de director general (tres distintos en tres aos) como en la
propia estructura (con un decreto de reestructuracin por ao), destacando la creacin
del IMAP, siguiendo pautas de isomorfismo institucional (tanto por su diseo como por
sus competencias).
239
En este periodo, y como dato significativo para el desarrollo de la institucin, se avanz
en la regulacin de los cuerpos de funcionarios, modificndose su nmero y estructura,
como reflejo del peso que estaban ganando en el seno de la administracin autonmica.
La creacin de asociaciones como la de Tcnicos Superiores de la Comunidad, unida al
refuerzo de la opcin constitucional por el sistema funcionarial, venan a reforzar esta
tendencia, aunque con marcadas diferencias en cuanto a su intensidad respecto de la
Administracin General del Estado.
Con una clara orientacin hacia esas prximas recepciones de contingentes de personal,
se produjo una importante transformacin de la estructura vinculada a la gestin de
recursos humanos, surgiendo una divisin entre la actividad ms centrada en la
normativa, la planificacin y la negociacin colectiva por un lado, y la gestin de
recursos humanos propiamente dicha, por el otro. La estabilizacin de este marco de
actuacin inici el proceso de transformacin del modelo que se prolong hasta la
actualidad. Con ese intento de modificar tanto la orientacin de las polticas de gestin
de recursos humanos como las instituciones que las caracterizaban, finalizaba esta
cuarta etapa de configuracin del modelo de funcin pblica de la Comunidad de
Madrid.
240
IV.5.1.- El contexto de referencia.
1.400.000 40
33,5 33,3
1.200.000 35
1.167.757 30
1.000.000 1.120.539
25
800.000
19,0
20
600.000
788.343 15
400.000
10
200.000 5
0 0
1999 2000 2001
241
Con esas transformaciones, al final de esta etapa surga de nuevo el reto de gestionar la
asuncin de nuevas competencias y traspasos de personal, y se planteaba para ello la
adecuacin de las estructuras y de las polticas de gestin de recursos humanos para su
recepcin. Todo ello se acompaaba de un discurso que, de nuevo, transmita la imagen
de haber alcanzado el techo competencial, trasladando el nfasis a su desarrollo y mejor
aprovechamiento, tanto a travs de la consecucin de resultados, en trminos de calidad,
como a travs de la mejora de su gestin.
Con el artculo 2.4. del Decreto 104/1999, de 9 de julio, por el que se modifican
parcialmente las estructuras de las Consejeras de la Comunidad de Madrid, se cre la
Direccin General de Gestin de Recursos Humanos a la que corresponden las
competencias en materia de provisin de puestos de trabajo, la gestin ordinaria de
personal, la tramitacin de relaciones de puestos de trabajo y la tramitacin de los
recursos administrativos y ejecucin de sentencias dentro del mbito de competencias
de personal atribuidas a la Consejera de Hacienda. Las dems competencias en
materia de personal hasta ahora atribuidas a la Direccin General de Funcin Pblica
permanecen en la misma.
242
Grfico IV. 20. Organigrama de las unidades vinculadas a la gestin de recursos
36
humanos. Julio de 1999 (vigente hasta 2002) .
Sv. de Planificacin de
Efectivos y Anlisis
Econmico
Sv. de Relaciones
Laborales
Sv. de Inspeccin de
Personal
Unidad de Prestaciones
Asistenciales y Prevencin
de Riesgos Laborales
Sv. de Recursos y
Rgimen Jurdico
Sv. de Anlisis y
Sistemas de Informacin
de Personal
Fuente: Decreto 104/1999, de 9 de julio, por el que se modifican parcialmente las estructuras de las Consejeras de la Comunidad
de Madrid y Decreto 260/1999, de 29 de julio, que establece las competencias y estructura de la Direccin General de la Funcin
Pblica y de la Direccin General de Gestin de Recursos Humanos, y modifica parcialmente el Decreto 7/1988, de distribucin de
competencias en materia de personal.
36
Aunque con el Decreto 96/2000, de 26 mayo, la Direccin General de Gestin de Recursos Humanos
pas a depender de la Consejera de Presidencia y Hacienda, mientras que la Direccin General de la
Funcin Pblica, el Instituto Madrileo de Administracin Pblica y la Direccin General de Calidad de
los Servicios pasaron a depender de una nueva Consejera de Justicia, Funcin Pblica y Administracin
Local.
243
Esta escisin alter el esquema de relaciones entre agentes y, consecuentemente, las
instituciones que caracterizaban la funcin pblica madrilea. La nueva estructura dual
se justific tanto por criterios funcionales y como por su orientacin a distintos grupos
objetivo.
Por su parte, la Direccin General de Gestin de los Recursos Humanos se orient a los
denominados clientes internos, esto es, a las actividades de implicaban relaciones
tanto con las diferentes consejeras como con los propios empleados pblicos. Con
relacin al personal, la actuacin de la Direccin General de Gestin de los Recursos
Humanos abarcaba desde su nombramiento como funcionarios de carrera al desarrollo
de las principales funciones de gestin inmediata, como el reconocimiento de servicios
y antigedad, del grado personal, de situaciones administrativas, entre otras. En relacin
a las consejeras, esta unidad se encargaba de las actuaciones de apoyo, como la
catalogacin de puestos de trabajo y su provisin, la coordinacin de nminas, adems
de centralizar los sistemas de informacin en materia de gestin de personal, incluyendo
el propio registro de personal. Para todo ello, la Direccin General de Gestin de
Recursos Humanos detentaba instrumentos clave como las relaciones de puestos de
trabajo, las plantillas presupuestarias o las actuaciones en materia de estructuras
orgnicas.
244
reorganizacin al nivel de consejeras, agrupndose las de Presidencia y Hacienda en un
solo departamento, y crendose la consejera de Justicia, Funcin Pblica y
Administracin Local a fin de potenciar la gestin pblica de estos mbitos
materiales, como se indic en su exposicin de motivos. Como consecuencia de esta
reestructuracin general, y sin que ello significase alteraciones de su estructura interna,
las unidades vinculadas al mbito de la gestin de los recursos humanos se
distribuyeron entre diferentes consejeras. La Direccin General de Gestin de Recursos
Humanos pas a depender de la Consejera de Presidencia y Hacienda, mientras que la
Direccin General de la Funcin Pblica, el Instituto Madrileo de Administracin
Pblica y la Direccin General de Calidad de los Servicios pasaron a depender de la
nueva Consejera de Justicia, Funcin Pblica y Administracin Local37.
37
Esta distribucin se desarroll mediante el Decreto 184/2000, de 31 de julio, por el que se establece la
estructura orgnica bsica de la Consejera de Presidencia y Hacienda (para la Direccin General de
Gestin de los Recursos Humanos) y mediante el Decreto 249/2000, de 23 de noviembre, por el que se
establece la estructura orgnica de la Consejera de Justicia, Funcin Pblica y Administracin Local
(para la Direccin General de la Funcin Pblica).
245
configuracin de la funcin pblica autonmica. El siguiente organigrama (Grfico
IV.21) refleja la estructura orgnica de ambas unidades a finales de la etapa considerada
en la investigacin.
246
Grfico IV. 21. Organigrama de las unidades vinculadas a la gestin de recursos
humanos. Abril-septiembre del 2002.
Sv. de Planificacin de
Efectivos y Anlisis
Econmico
Sv. de Relaciones
Laborales
Sv. de Inspeccin de
Personal
Sv. de Prevencin
Unidad de Prestaciones
Asistenciales
Sv. de Estructuras
D.G. de Gestin de
Orgnicas y Relaciones
Recursos Humanos
de Puestos de Trabajo
Sv. de Ordenacin de la
Gestin de Personal
Funcionario
Sv. de Situaciones
Administrativas y
Reconocimientos
Sv. de Coordinacin de
Personal Docente y
Sanitario
Fuente: Decreto 68/2002, de 25 de abril, por el que se establece la estructura orgnica de la Consejera de Justicia y
Administraciones Pblicas. Decreto 62/2002, de 25 de abril, por el que se establece la estructura orgnica bsica de la Consejera
de Hacienda y Decreto 161/2002, de 26 de septiembre, por el que se establece la estructura orgnica bsica de la Consejera de
Hacienda.
247
En la Direccin General de Gestin de Recursos Humanos se establecan tres reas
funcionales a las que se vinculaban los diferentes servicios en que se estructuraba la
unidad. El Servicio de Estructuras Orgnicas y Relacin de Puestos de Trabajo junto
con el Servicio de Costes de Personal y Sistemas de Informacin se vincularon al rea
de Gestin Econmica de Personal y Sistemas de Informacin. Se agrupaban as las
funciones vinculadas a la elaboracin de las relaciones de puestos de trabajo y plantillas
presupuestarias, la elaboracin del presupuesto de gastos de personal de la Comunidad y
al seguimiento y ejecucin del captulo I, y la administracin del sistema informtico de
gestin de personal, instrumento clave para el desarrollo de actuaciones en la materia.
Con esta triple divisin en reas funcionales, agrupando a un total de seis servicios, se
completaba la definicin de la Direccin General de Gestin de Recursos Humanos
como unidad central orientada hacia el interior de la organizacin, complementando el
rol de la Direccin General de la Funcin Pblica como unidad orientada al exterior o a
los denominados agentes externos asociados a la materia.
248
de la informacin relativa a los recursos humanos. Complementariamente se proceda a
la descentralizacin de ciertos mbitos de la gestin ordinaria de los procedimientos
administrativos del personal y se configuraban unidades separadas para la gestin de los
nuevos colectivos transferidos y que disponan de un rgimen jurdico diferenciado del
propio del personal de administracin y servicios.
50.000
39.849
40.000 37.574
36.754
33.700
30.000
20.000
10.000
0
1999 2000 2001 2002
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos facilitados por la Direccin General de Gestin de Recursos Humanos.
249
reclutado por la propia administracin autonmica puesto que, en la mayor parte de los
casos, las transferencias de colectivos de personal asociados a servicios finalistas no
fueron acompaadas de las correspondientes dotaciones para su gestin.
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos facilitados por la Direccin General de Gestin de Recursos Humanos de la
Comunidad de Madrid.
250
La segunda legislatura de Ruiz-Gallardn, que abarca la mayor parte de esta cuarta
etapa, supuso tambin un cambio de estilo en el mbito de la negociacin colectiva, con
un endurecimiento de las relaciones con las organizaciones sindicales que coincidi con
la aparicin de tensiones entre stas. En paralelo aparecan sindicatos de carcter
corporativo bastante proclives a las posiciones de la formacin poltica que diriga la
Administracin de la Comunidad de Madrid. Mientras desapareca la estrategia de
unidad de accin de los sindicatos de clase, UGT y CCOO, que alternativamente
quedaban fuera de alguno de los convenios colectivos38, cobraban fuerza otras
formaciones sindicales como la Coalicin Sindical Independiente de Trabajadores
Unin Profesional (CSIT-UP) y Confederacin de Sindicatos Independientes y Sindical
de Funcionarios (CSI-CSIF) o la FUCAM (Funcionarios de la Comunidad de Madrid).
En este proceso, la utilizacin del trmino organizaciones sindicales firmantes de los
acuerdos en lugar de organizaciones sindicales con mayor implantacin, condujo a la
potenciacin de los citados sindicatos que, en virtud de su adhesin a los convenios
colectivos, obtuvieron ventajas en cuanto a liberados sindicales y subvenciones, y
entraron a participar en la gestin del modelo de funcin pblica autonmico.
38
As, Comisiones Obreras no firm el Convenio Colectivo para el personal laboral de la Comunidad de
Madrid para los aos 2001, 2002 y 2003, ni tampoco el Acuerdo de 29 de junio de 2001, de la Mesa
Sectorial de condiciones de trabajo del personal funcionario de administracin y servicios de la
Administracin General de la Comunidad de Madrid y sus organismos autnomos.
251
Aunque el tema de la funcionarizacin del empleo pblico haba aparecido en diversas
ocasiones en la agenda poltica, bsicamente a partir del impacto de la Sentencia del
Tribunal Constitucional 99/1987, de 11 de junio, todava no se haba traducido en
actuaciones concretas. En esta cuarta etapa, y contando con el apoyo de los sindicatos
firmantes del Convenio Colectivo para el Personal Laboral para el ao 2000, se
estableci la operativizacin del proceso a partir del anlisis de los puestos de trabajo
que deban ser modificados en lo referente a su vnculo jurdico, as como los
mecanismos selectivos especficos para facilitar la adquisicin de la condicin de
funcionario al personal laboral fijo que los ocupase. El reflejo normativo de esta
actuacin se concret en la Ley 18/2000, de 27 diciembre, de medidas fiscales y
administrativas, mediante la cual se procedi a modificar la Ley 1/1986 de Funcin
Pblica para crear el apoyo normativo a los mecanismos necesarios para llevar a cabo
actuaciones orientadas a la funcionarizacin del empleo pblico autonmico.
252
La interpretacin de esta reserva debe contextualizarse en un creciente corporativismo
de este colectivo, un fenmeno que ya haba surgido en etapas anteriores de la funcin
pblica madrilea. As, aunque se mantena la discrecionalidad en el nombramiento de
los puestos superiores de la escala funcionarial, empez a consolidarse un cierto control
por parte de los cuerpos de la Comunidad de dichos nombramientos. Ejemplo de ello
fue el cada vez mayor nmero de directores generales que eran funcionarios de cuerpos
propios, y los nombramientos de los puestos superiores de administracin general en las
consejeras que eran controladas casi monopolsticamente por funcionarios del Cuerpo
de Tcnicos Superiores (Villoria, 2003). La composicin de la estructura directiva de las
dos unidades vinculadas a la gestin de los recursos humanos (Direccin General de la
Funcin Pblica y Direccin General de Gestin de Recursos Humanos) reflejan estas
dinmicas.
Grfico IV. 23. Vnculo laboral de plazas convocadas en las OEP, 1999-2002 (en %).
100%
24,8
43,9
75%
67,6
72,7
Plazas
50% funcionario
75,2
Plazas laboral
56,1
25%
32,4
27,3
0%
1999 2000 2001 2002
Fuente: Pgina web de la Direccin General de la Funcin Pblica, Consejera de Justicia y Administraciones Pblicas
(www.comadrid.es/funcion_publica/seleccion_personal).
253
Estos cambios en los vnculos laborales de la oferta de empleo pblico, asociados a la
estrategia de funcionarizacin, se enmarcaban en el creciente nmero de vnculos
laborales del personal al servicio de la administracin madrilea. As, adems de los
colectivos de personal funcionario y laboral, se le aadan los crecientes contingentes de
personal docente y sanitario y, en la fase final de la etapa, el personal de justicia. En este
contexto, la convocatoria de plazas de administracin general, por grupos de
adscripcin, sigui las dinmicas precedentes (Grfico IV.24).
Grfico IV. 24. Plazas de personal funcionario de los cuerpos de administracin general
convocadas en la OEP, 1999-2002 (por grupo de adscripcin).
350
300 49
9
16
250
36 Grupo A
11
200 Grupo B
38
33 Grupo C
150
12
54 18 241
Grupo D
100
156
106
50 89
0
1999 2000 2001 2002
Fuente: Decretos de convocatoria de las Ofertas de Empleo Pblico de la Comunidad de Madrid (1999-2002): Decreto 65/1999,
Decreto 53/2000, Decreto 51/2001 y Decreto 44/2002.
254
planteaba la configuracin de la funcin pblica madrilea. Como actuaciones
destacadas cabe apuntar el diseo y definicin de una renovada aplicacin informtica
de gestin (SIRIUS), que adems de abarcar al personal de administracin y servicios se
haca extensiva a los nuevos colectivos de personal que se incorporaban a la Comunidad
(personal docente, sanitario estatutario y personal de la administracin de justicia).
Precisamente la gestin de las nuevas entradas fue uno de los aspectos centrales de la
actividad desarrollada por las diferentes reas funcionales que configuraban la
Direccin General de Gestin de Recursos Humanos. Ello se concret en actuaciones
como la coordinacin de los traspasos de medios personales vinculados a las
competencias asumidas, con la creacin de nuevos puestos de trabajo y la modificacin
de las relaciones de puestos existentes, y todo aquello asociado a su integracin en el
sistema de gestin de recursos humanos de la Comunidad. Esta integracin bsica, sin
embargo, respetaba las singularidades de los nuevos colectivos a travs de la creacin
de unidades especializadas para su gestin ad hoc, habida cuenta de sus regmenes
jurdicos diferenciados.
Ntese, sin embargo, que se mantenan centralizadas las funciones clave de gestin,
como reflejo de una trayectoria previa que tenda a adaptarse a la nueva realidad y,
especialmente, a las nuevas dimensiones de la administracin autonmica. Mientras los
rganos transversales de personal (Direccin General de la Funcin Pblica y Direccin
General de Gestin de Recursos Humanos) centralizaban las funciones clave, como la
planificacin de costes, las bases del rgimen jurdico, la negociacin colectiva, los
procesos de incorporacin de nuevos empleados pblicos o los canales de transmisin
de la informacin relativa a los recursos humanos, una parte importante de la gestin
ordinaria de los procedimientos administrativos del personal se transfera a las
respectivas consejeras.
255
Con estas transformaciones, la cuarta etapa confirmaba el proceso de transformacin del
modelo de gestin de recursos humanos, especialmente en lo que atae a la composicin
del contingente de personal y a la estructura y estrategias desarrolladas por las unidades
centrales responsables del mbito. Cuestin a parte era la efectiva alteracin de las
instituciones vigentes, esto es, de las reglas del juego que servan de referencia a los
principales actores involucrados en la configuracin del modelo de funcin pblica
autonmico y que, atendiendo a la inercia institucional, requeran de ms tiempo para su
transformacin efectiva.
256
asociados a las nuevas competencias condujo a la creacin de unidades especializadas
para su gestin (en los mbitos sanitario y educativo), en el marco de un proceso de
descentralizacin de mayor alcance, aunque stas no fueron las nicas variaciones en el
policy domain.
La transformacin de mayor alcance que se dio en esta cuarta etapa, y que se interpreta
como reflejo de una verdadera transformacin institucional, fue la divisin del mbito
analizado en dos grandes unidades: la Direccin General de la Funcin Pblica y la
Direccin General de Gestin de los Recursos Humanos. Esta escisin orgnica se
consolid con la adscripcin de cada una de estas unidades a una consejera distinta:
Consejera de Justicia, Administraciones Pblicas y Consejera de Hacienda,
respectivamente. Pero ms relevante que la modificacin estructural fue la definicin de
dos espacios de actuacin especializados, configurando dos redes de actores separadas
que, aunque coordinadas internamente, segmentaban los grupos objetivo a los que se
dirigan sus estrategias de actuacin.
257
Para el mbito de actuacin de la Direccin General de Gestin de Recursos Humanos,
se configuraba un nuevo policy subsystem en el que destacaba el papel de las consejeras
como grupo-objetivo. Desde su posicin de gestor haca los clientes internos, esta
unidad jug un destacado papel en la configuracin de un nuevo reparto de funciones,
centralizando los elementos clave de la configuracin del modelo de funcin pblica
mientras que la gestin ordinaria de los procedimientos administrativos de personal se
transfera a las respectivas unidades de las consejeras.
258
pblica antes comentadas, aunque mantenan su destacado papel en el seno de la
organizacin autonmica.
259
260
V.- LA EVOLUCIN DEL SISTEMA DE FUNCIN PBLICA DE LA
GENERALITAT DE CATALUNYA.
261
262
V.- LA EVOLUCIN DEL SISTEMA DE FUNCIN PBLICA DE LA
GENERALITAT DE CATALUNYA.
263
V.1.- Presentacin del estudio de caso de la Generalitat de Catalunya.
La exposicin del estudio de caso se inicia con una descripcin de las principales etapas
en que se puede dividir la evolucin de la funcin pblica de la administracin
autonmica catalana. A partir de una visin general de la evolucin del sistema de
funcin pblica de la Generalitat de Catalunya, la identificacin de las fases se
corresponde tanto con los estadios de consolidacin de la institucin que permite
caracterizarlo como con los cambios de estilo en cuanto al modelo de gestin.
Concretamente se han identificado cuatro fases que responden a los momentos de:
264
modernizacin y surgimiento de destacadas iniciativas orientadas a transformar
el modelo, pero sin un apoyo poltico sostenido que permita consolidar la lnea
de actuacin,
d) cambios destacados en la direccin del mbito de la funcin pblica y
reorientacin de la estrategia modernizadora, relegando el mbito de la gestin
de recursos humanos, aunque con destacadas reestructuraciones que apuntan a
una modificacin de la estrategia desarrollada.
Con esta estructura se pretenden aportar parmetros para la reflexin y valoracin de las
transformaciones de la funcin pblica de la Administracin de la Generalitat de
Catalunya a partir del modelo analtico que se ha definido en el planteamiento de la
investigacin.
Para el mbito de la gestin de los recursos humanos la importancia de esta etapa inicial
reside en el surgimiento de las primeras dinmicas de gestin de los recursos humanos
adaptadas a un contexto de aluvin de nuevos contingentes de empleados pblicos de
distinta procedencia. Con una clara orientacin a intentar ordenar el proceso se aprob
la primera ley en la materia, contestada por parte del Estado mediante un recurso de
inconstitucionalidad. Sin embargo, ms all de estos intentos por establecer un claro
direccionamiento en el proceso, lo incipiente y precario de las estructuras centrales,
frente al volumen de unidades y colectivos de empleados incorporados, favorecieron los
procesos de importacin de mecanismos y estructuras provenientes de las
administraciones desde las que se producan los traspasos, con un claro predominio de
la influencia de la Administracin General del Estado.
265
V.2.1.- El contexto inicial de referencia.
En esos inicios, sin apenas competencias, sin ingresos propios y sin un cuerpo de
funcionarios profesionales, el aspecto ms destacado de la etapa denominada de
Gobierno provisional o de la Generalitat reestablecida fueron los pactos y acuerdos de
las comisiones mixtas que negociaron los traspasos de competencias.
Con el Real Decreto 2.453/1977 se establecieron dos comisiones mixtas con el objetivo
de proponer, al Gobierno y a la Generalitat, los acuerdos sobre transferencias de
funciones, actividades y servicios de la competencia del Estado y de las diputaciones a
la emergente autonoma. Con ello se iniciaba el proceso de traspaso de competencias y
recursos, tanto materiales como humanos que, durante 1978 y 1979, fueron generando
el embrin de la nueva Generalitat.
Para hacerse una idea de las dimensiones de la nueva Generalitat cabe recordar que su
primer presupuesto, para el ejercicio 1978, era de poco ms de 278 millones de pesetas
y que, a parte de los departamentos de Sanidad y Asistencia Social y Poltica Territorial
y Obras Pblicas, los cinco departamentos restantes se ubicaban en un mismo edificio,
en el Palau de la Generalitat, que todava estaba ocupado en gran parte por
dependencias de la Diputacin de Barcelona (Lobo i Gil, 1999).
266
Sin embargo no se produjo, ms all de la transferencia de importantes competencias,
recursos y personal, la integracin de las diputaciones provinciales en la nueva
administracin autonmica. Este hecho, unido a la existencia de diferentes formaciones
polticas al frente de cada una de stas instituciones con una lgica de rivalidad poltica
en el mismo territorio, explic el limitado impacto que la administracin provincial tuvo
en la configuracin de la organizacin autonmica. Los referentes para la definicin de
las estructuras y polticas de carcter interno de la incipiente administracin fueron los
de la Administracin General del Estado, con la que existan contactos ms intensos por
las comisiones de transferencias y por las posteriores necesidades de coordinacin para
temas como la funcin pblica, adems de por ser de la que se reciban mayores
contingentes de personal.
Estos precedentes dibujaron un escenario que limitaba las alternativas a considerar para
la configuracin efectiva de un modelo diferente de organizacin y empleo pblico. Los
elementos que definan este modelo empezaron a plasmarse en la norma bsica del
autogobierno, el Estatuto de Autonoma.
267
exclusiva de la Generalitat, se concentraron en la asuncin de las nuevas transferencias,
con los nuevos contingentes de personal asociados a ellas.
268
En el mismo sentido se promovieron concursos de traslados, en la lnea de favorecer la
incorporacin individual de los funcionarios interesados en participar de la nueva
Administracin de la Generalitat de Catalunya (Florensa y De Alfonso, 1980).
El resultado de ambos mecanismos permite apuntar que si fueron pocos los empleados
de la Administracin General del Estado que utilizaron la va de la comisin de
servicios, tambin fue escaso el nmero de plazas concursadas para el traslado a la
nueva administracin autonmica. Ya fuese por falta de informacin (por poca difusin
de los mecanismos de comunicacin de la Generalitat unida al poco inters suscitado en
los canales institucionalizados en la Administracin General del Estado), pero
especialmente por falta de motivacin, ante las incertidumbres que rodeaban a las
emergentes administraciones autonmicas, fueron escasos trasvases voluntarios de
empleados pblicos de la Administracin General del Estado.
A ello hay que aadir las resistencias de los distintos organismos de la Administracin
General del Estado a desprenderse tanto de las competencias como del personal
asociado a ellas. Sin una planificacin ni una estrategia coherente, el alcance de las
transferencias acababa siendo el resultado, en buena parte de los casos, de los procesos
puntuales de negociacin entre las partes. Como indican Pallars y Delgado en
referencia a los traspasos de recursos y personal asociados a las competencias
transferidas, todo queda al arbitrio de la comisin mixta (...) sus trabajos resultan
lentos, laboriosos, sin eficacia prctica y, sobre todo, en la mayora de los casos sin un
criterio racional en sus propuestas, conseguidas no siempre en funcin de las
competencias transferidas sino en funcin del criterio centralizador o
descentralizador- que se haya conseguido imponer, lo que depender, en ltimo
trmino, del talante de los miembros de la comisin (1980: 145).
Si estas eran las reglas del juego propugnadas por la Administracin General del
Estado, por parte de la Administracin de la Generalitat las consignas se orientaban a
maximizar, en nmero y mbitos temticos, las competencias a asumir, siguiendo una
lgica de crecimiento que permitiesen fortalecer a la incipiente organizacin. Fruto del
momento poltico caracterizado por la incertidumbre, en el que el nuevo nivel de
administracin pretenda encontrar y definir su espacio de actuacin, la lucha por
incrementar los mbitos de actuacin dej en un segundo plano todo aquello referido a
la racionalizacin y mejora de su gestin operativa.
269
asociadas al proceso de traspasos de competencias, estructuras y recursos humanos, y
que sentaban las bases de una cultura administrativa cercana a los referentes de la
Administracin General del Estado.
Sentadas las bases iniciales del autogobierno, con la aprobacin del Estatuto de
Autonoma, celebradas las primeras elecciones y constituido el primer gobierno del
presidente Jordi Pujol, a finales de 1980 aparece la primera norma clara referida a la
estructura de la unidad de gestin de los recursos humanos. La promulgacin del
Decreto 281/1980, de 3 de diciembre, de estructuracin orgnica de la Direccin
General de Organizacin Administrativa y de la Funcin Pblica, signific la creacin
de una unidad que abarcaba tres mbitos de actuacin: la funcin pblica autonmica y
local-, los temas vinculados a organizacin y mtodos, y los servicios de informtica.
270
Grfico V.1. Organigrama de las unidades vinculadas a la gestin de los recursos
humanos. Diciembre de 1980 (vigente hasta 1982).
DG de Organizacin
Servicio de la Funcin
Administrativa i
Pblica
Funcin Pblica
Servicio de la Funcin
Pblica Local
Servicio de Organizacin
y Mtodos
Servicio de Informtica
Fuente: Decreto 281/1980, de 3 de diciembre, de estructuracin orgnica de la Direccin General de Organizacin Administrativa
y de la Funcin Pblica
Del primero, planteado como apoyo y coordinacin a los entes locales, destac su clara
referencia a un momento poltico en el que se planteaba la creacin de un nivel de
administracin autonmico que deba absorber a las diputaciones provinciales
(recurdese de en ese mismo mes se aprob la Ley 6/1980, de 17 de diciembre, de
transferencia urgente y plena de la diputaciones catalanas a la Generalitat). Un servicio
que se estructuraba en dos secciones, una pensada para el personal de habilitacin
nacional (secretarios e interventores) y otra para el personal funcionario de los entes
locales. La posterior evolucin y distanciamiento de las diputaciones, unida a la realidad
de las corporaciones locales, llevara a la desaparicin de esta unidad. La creacin
posterior de la Direccin General de Administracin Local se plante con un enfoque
diferenciado que dejaba a parte el tema de su funcin pblica.
271
En lo referente al Servicio de la Funcin Pblica (dirigido a la propia organizacin
autonmica), destac en su estructura la existencia de dos secciones planteadas para los
dos temas considerados ms relevantes en el momento de su configuracin. Por un lado
la Seccin de Programacin de efectivos, asociada a los importantes procesos de
crecimiento y transformacin de la administracin autonmica, que ya exiga de cierta
ordenacin. Por otro lado la Seccin de Administracin de Personal, como unidad para
administrar el importante colectivo que conformaba la organizacin autonmica.
Servicio de
Asesoramiento y
Relaciones
Servicio de Rgimen
Interior
Fuente: Decreto 82/1982, de 1 de abril, sobre estructuracin de la Direccin General de Organizacin Administrativa y de la
Funcin Pblica, modificando su actual denominacin y estableciendo sus competencias.
39
Decreto 203/1980, de 3 de octubre, de creacin del Servicio de Presupuestos Generales y del Gasto
Pblico del Departamento de Economa y Finanzas.
272
La nueva estructura reflejaba una muestra de los temas destacados con la renovada
orientacin. En primer lugar el Servicio de Proyectos y Normativa, para atender a la ya
por entonces notable produccin de normas que afectaban a la gestin de los recursos
humanos. El Servicio de Asesoramiento y Relaciones planteaba la creciente importancia
de las actividades de interlocucin con distintos agentes vinculados a la gestin de
personal, adems de prestar apoyo a los distintos rganos de la administracin
implicados. Cabe apuntar que esta denominacin estructural, que desapareci con
posteriores modificaciones orgnicas, se recuperara con la reestructuracin del ao
2002. Finalmente el Servicio de Rgimen Interior, orientado a las actividades de
carcter ms operativo, pero no por ello menos importantes atendiendo a los procesos de
incorporacin de colectivos de empleados pblicos de distinta procedencia. Las
actuaciones en materia de registro, convocatorias y concursos, y situaciones de los
funcionarios eran uno de los ejes bsicos para intentar normalizar el heterogneo
contingente de empleados de la nueva Administracin de la Generalitat de Catalunya.
La gestin de los recursos humanos de esta etapa inicial se caracteriz por un destacado
crecimiento de la plantilla pero a modo de aluvin, sin una clara planificacin ni una
estrategia de recepcin de las nuevas incorporaciones debido a la incertidumbre y la
falta de planificacin del propio proceso de traspaso de competencias.
Sin los necesarios mecanismos para dimensionar los servicios traspasados, las
dinmicas de estos primeros aos de funcionamiento de la administracin autonmica
se movieron ms en la lnea de buscar soluciones para los urgentes problemas que en la
de generar un modelo de gestin de los recursos humanos adecuado a la nueva realidad
administrativa que se estaba construyendo.
Tampoco facilit las cosas la propia normativa estatal que impona restricciones al
incremento de la funcin pblica autonmica en lo que al personal funcionario se
refiere, con normas como la disposicin adicional primera del Real Decreto Ley de 30
de marzo de 1977, que impeda utilizar el interinaje como procedimiento para la
cobertura de plazas.
273
de confianza, afecto al nuevo proyecto autonmico y desvinculado de las otras
organizaciones pblicas del Estado.
A resultas de esta estrategia combinada, se sentaron las bases de una creciente pluralidad
de vnculos laborales que incrementaron la complejidad de la gestin del contingente de
empleados pblicos de la administracin autonmica. Si a esta heterogeneidad, resultado
de la amalgama iniciada con el proceso de transferencias y el reclutamiento realizado
directamente por la administracin autonmica, se le aade la diversidad de
departamentos, con colectivos profesionales con tradiciones y lgicas diferenciadas, se
puede cuestionar, para el caso de la Generalitat de Catalunya (pero tambin para la mayor
parte de las administraciones de las comunidades autnomas) el concepto de funcin
pblica autonmica como un grupo de recursos humanos cohesionado (Gimnez Abad,
1996). La hiptesis a mantener es que para una parte de este colectivo, esto es, para el
personal tcnico y de administracin y servicios asociado a la estructura central de los
departamentos, s existan pautas comunes de gestin de los recursos humanos, con
influencia de las instituciones heredadas del Estado pero tambin con singularidades
propias de un desarrollo diferencial.
274
Este dato resulta esencial para entender el proceso de gnesis de la institucin funcin
pblica autonmica. Para ello resulta relevante centrar la atencin en los actores que se
revelaron clave para la definicin y construccin del modelo organizativo y de gestin de
recursos humanos de la incipiente Administracin de la Generalitat. De los tres
colectivos, el segundo fue el que jug un papel clave en este proceso, especialmente en el
caso de aquellos profesionales de los cuerpos de administracin general, y ms
concretamente los de los cuerpos superiores especializados en los mbitos de
organizacin y funcin pblica, que fueron transferidos o que se incorporaron
voluntariamente mediante comisiones de servicios o concursos de traslados, provenientes
de la Administracin General del Estado (principalmente) y las diputaciones (en menor
cuanta).
275
General del Estado, con reglamentaciones particulares y que la normativa de
traspasos llamaba a respetar, sin contar con ciertos derechos adquiridos que,
ms all de la normativa establecida, caracterizaban el rgimen laboral de distintos
colectivos.
276
urgentes problemas de ordenacin y gestin de su funcin pblica, con especial atencin a
atender las aspiraciones de estabilidad del personal.
Se trataba de una norma que, con tan solo siete artculos, vena a suplir momentneamente
la falta de una Ley de Funcin Pblica de Catalunya, destacando aquellos temas que se
consider que requeran ms urgentemente de una regulacin. Entre stos cabe destacar la
clasificacin de los colectivos que componan el empleo pblico autonmico y a los que
sera aplicable la norma (separando los de rgimen laboral, adems del personal de
confianza y cargos polticos), la adscripcin orgnica y funcional de los funcionarios
transferidos procedentes de la administracin local, llamando la atencin sobre la
adaptacin del rgimen jurdico de los funcionarios y del personal con otras vinculaciones
transferidos desde la Administracin General del Estado y sus organismos autnomos.
Tanto la estrategia como los argumentos desarrollados en la norma pueden tomarse como
referentes de las estrategias de construccin del sistema de gestin de recursos humanos
de la etapa inicial. Con un nfasis en la normativizacin del modelo, como requisito
necesario para sentar unas mnimas reglas del juego con reconocimiento legal, la
promulgacin de la citada norma debe vincularse tambin a la formacin de buena parte
del colectivo de empleados pblicos que ocupaban las posiciones clave para la definicin
de la institucin.
277
Adems de sentar la norma inicial en la materia, los responsables de la unidad de funcin
pblica debieron afrontar los primeros traspasos de importantes contingentes de personal
que, siguiendo datos de la propia Direccin General de la Funcin Pblica, hicieron que la
administracin autonmica (en cifras totales, esto es, incluyendo tambin personal
vinculado a la sanidad y a la educacin), pasase de 1.564 empleados en 1979, a ms de
68.000 a finales de la etapa inicial (1982).
140000
120000
100000
80000 68.606
64.530
60000
40000 30.768
20000
1.564
0
1979 1980 1981 1982
278
V.2.4.- El anlisis de la etapa inicial.
279
Las caractersticas del personal que integr las dotaciones iniciales de la administracin
autonmica permiten identificar claramente los agentes que, para el mbito de la gestin
de recursos humanos, actuaron como emprendedores institucionales en esta etapa
inicial. Aunque durante la etapa destac el volumen de incorporaciones de personal, en
su mayor parte se trataba de colectivos profesionales especializados (vinculados a
servicios finalistas) que no incidieron de forma determinante en la configuracin del
modelo de gestin de recursos humanos que se plante para el colectivo de
administracin y servicios que conformaba los ncleos centrales de los distintos
departamentos de la Generalitat. Por contra, el reducido colectivo de tcnicos de
administracin civil, provenientes, formados y socializados en las normas y valores de
la Administracin General del Estado, cubrieron inicialmente los puestos clave para la
configuracin del modelo de funcin pblica autonmico.
Sin embargo, aunque estas dinmicas permitan intuir la gnesis de un modelo que
replicaba la administracin estatal, durante esta etapa se generaron diversas iniciativas
orientadas a establecer un discurso especfico y diferenciado sobre la materia. Adems
de aparecer en disposiciones parlamentarias, como indicador del debate que el tema
suscitaba en el mbito poltico, durante esta etapa se promulg de la primera ley
autonmica de funcin pblica, avanzndose al establecimiento de las bases por parte
del Estado. Esta norma, aunque de limitado alcance, permite intuir los primeros rasgos
de un modelo inspirado en el referente estatal, aunque con matices que buscaban
incrementar la flexibilidad para dar respuesta a la situacin propia de la nueva
administracin. Se iniciaba as una suerte de sendero de dependencia, aunque ms en el
plano informal, condicionado por las inercias, que a travs de una clara apuesta por
parte de los responsables en la materia.
280
rendimientos del sistema de gestin de recursos humanos de la administracin
autonmica o las aspiraciones sobre sus resultados.
Tanto la duracin como los rasgos de configuracin del modelo que se desarrollaron
durante esta etapa permiten ilustrar el relativo distanciamiento de las pautas de
evolucin del mbito de la funcin pblica respecto de los cambios que se producen en
otras esferas de la accin del gobierno autonmico. El trmino distanciamiento no se
refiere tanto a la posible independencia del mbito respecto de la esfera poltica como
a la autonoma de sus pautas de transformacin, desvinculadas de lo que acontece en la
esfera poltica.
En esta segunda etapa se estabiliza, desarrolla y consolida una determinada versin del
modelo de gestin de los recursos humanos de la Administracin de la Generalitat de
Catalunya. Ello vino favorecido por la labor de un grupo de directivos y profesionales
que ocuparon la Direccin General de la Funcin Pblica, con la mayor estabilidad que
esta unidad ha conocido hasta la fecha (en esta etapa se encuentran los dos directores
generales que ostentan el periodo ms largo de permanencia en cargo).
281
En la configuracin concreta del modelo, diversos condicionantes favorecieron que se
tomase el modelo de la Administracin General del Estado como referente principal. En
primer lugar el propio origen profesional de los directivos de la unidad central de
personal, que procedan mayoritariamente de la citada administracin. En segundo lugar
por la clara presin realizada durante los primeros aos de esta etapa desde el Gobierno
del Estado que, con las sucesivas mayoras socialistas, afront el proceso de desarrollo
del conjunto de las comunidades autnomas con un planteamiento de control directo de
su actividad. Finalmente, como reflejo de la estrategia de control directo del proceso
autonmico, el impacto de la normativa estatal en materia de gestin de recursos
humanos, con la promulgacin de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la
Reforma de la Funcin Pblica, tambin favoreci la reproduccin de los rasgos
caractersticos del modelo de la Administracin General del Estado.
Sin embargo, a finales de la dcada de los aos 80 se apuntaban los primeros elementos
de modernizacin, cuyas expresiones ms claras se dieron en las estrategias de cambio
que surgieron en la siguiente fase de desarrollo del modelo de gestin de los recursos
humanos.
Como principales rasgos del contexto, esta segunda etapa de desarrollo coincide con el
acceso al poder del Partido Socialista Obrero Espaol (PSOE) en el contexto estatal. Las
casi tres legislaturas que abarca la etapa coinciden con las mayoras alcanzadas por esta
formacin poltica que, gobernando en solitario y sin necesidad de apoyos, desarroll un
estilo de relacin con las incipientes administraciones de las comunidades autnomas,
caracterizado por la extensin y generalizacin de pautas comunes para su desarrollo,
como mnimo en lo referente a su configuracin institucional.
Precisamente otro de los rasgos destacados del contexto de esta segunda etapa es el
despliegue y extensin del resto de comunidades autnomas con una orientacin que,
desde el Gobierno del Estado y siguiendo las pautas iniciadas en la etapa anterior con
los Gobiernos de UCD, tenda a la homogeneizacin. Referentes claros de esta
estrategia fueron las propuestas contenidas en el Proyecto de Ley Orgnica de
Armonizacin del Proceso Autonmico (LOAPA) de 1981, recurrida y posteriormente
anulada por Sentencia del Tribunal Constitucional, o la consiguiente Ley de 14 de
octubre de 1983, denominada del Proceso Autonmico, que tampoco obtuvo
importantes consecuencias prcticas por la resistencia de las propias comunidades
autnomas en su aplicacin efectiva.
A pesar del resultado de ambas iniciativas, lo relevante del momento fue el modelo de
relaciones que se instaur entre la Administracin General del Estado y las
administraciones de las comunidades autnomas. El estilo de relaciones en esta etapa
282
estuvo marcado por una clara orientacin al control y a la supervisin por parte de la
Administracin General del Estado, muestra de su desconfianza respecto de las
capacidades de gestin de las incipientes administraciones autonmicas. Este
argumento, ms o menos justificado en algunos casos, no tena razn de aplicarse a
situaciones como la de la Generalitat de Catalunya, en la medida que su estadio de
evolucin y los cuadros profesionales con los que contaba ya permitan identificar
claros potenciales para un adecuado desarrollo institucional. Sin embargo, el control y la
intervencin del Estado sobre la administracin autonmica catalana se justific en
trminos de su consideracin de ejemplo y referente para buena parte de las dems
autonomas. Un argumento que se enmarcaba en la orientacin homogeneizadora que
resulta clave para entender el tipo de iniciativas surgidas, especialmente en los
momentos iniciales de esta segunda etapa.
283
A modo de indicador, la cuestin de la funcin pblica fue objeto de inters por parte
del Parlamento tan solo puntualmente, como por ejemplo con la aprobacin de la
Resolucin 130/I sobre la organizacin de la Administracin y la funcin pblica en
Catalunya. Con posterioridad a la promulgacin de la Ley autonmica de la materia (la
Ley 17/1985, de 23 de julio, de la Funcin Pblica de la Administracin de la
Generalitat de Catalunya) aparecen algunas muestras ms de intervenciones del
Parlamento en el tema. As, entre el tercer trimestre de 1986 y el primero de 1987 se
aprobaron las nicas disposiciones sobre la materia: una Resolucin (la 113/II, del
Parlamento de Catalunya sobre la difusin de las disposiciones de la Administracin de
la Generalitat relativas a funcin pblica) y dos Mociones (la 16/II, sobre los incentivos
y los complementos de productividad a la funcin pblica y la 20/II, sobre la poltica
general de funcin pblica).
2.500.000 40
37,2 37,6
2.250.000
35
2.000.000
1.923.468 30
1.750.000 1.833.396
1.667.339 25
1.500.000 22,9 23,0 1.585.911
22,3
21,8
1.403.211
1.250.000 18,4 18,3 18,0 20
17,4 17,1 16,2
1.212.391
1.000.000
15
750.000 784.960
887.617 873.963 895.890 929.449
795.277
10
500.000
5
250.000
0 0
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993
284
En cuanto al contexto organizativo interno, en esta etapa se cre una unidad
especializada en todo lo referente a la gestin de la organizacin interna, el Comit
Asesor para el Estudio de la Organizacin de la Administracin de la Generalitat de
Catalunya, y en el mismo campo se promulgaba la Ley 13/1989, de 14 de diciembre, de
organizacin, procedimiento y rgimen jurdico de la Generalitat, que vena a sentar las
reglas del juego bsicas en lo referente a esta dimensin de la configuracin
institucional.
285
mediante la Ley 6/1989, de 6 abril, proceso que cabe interpretar en clave de dinmicas
de isomorfismo mimtico entre administraciones autonmicas.
Servicio de
Asesoramiento y
Relaciones
Servicio de Rgimen
Interior
286
Continuando con la evolucin de la unidad central de personal, la siguiente
modificacin orgnica, de mayor alcance que la anterior, se produjo en 1989, con el
Decreto 263/1989, de 9 de octubre, de reestructuracin de la Direccin General de la
Funcin Pblica. Con un renovado enfoque ms adaptado a los diferentes mbitos de
actuacin implicados en la gestin de los recursos humanos, esta reestructuracin
supuso el desarrollo de una divisin funcional a travs de servicios especializados. El
siguiente organigrama refleja la estructura de la Direccin General de la Funcin
Pblica a partir de esa modificacin.
Servicio Tcnico y de
Normativa
Servicio de Plantillas y
Registro de Personal
Servicio de
Asesoramiento
Servicio de Personal
Laboral
287
Reflejo de la desagregacin y crecimiento del anterior Servicio de Rgimen Interior, en
la nueva estructura aparecan el Servicio de Convocatorias y el Servicio de Plantillas y
Registro de Personal. Para afrontar tanto los procesos de incorporacin de nuevos
empleados pblicos como la provisin de los puestos con el personal que ya formaba
parte de la administracin autonmica, el Servicio de Convocatorias agrupaba dos
secciones encargadas, respectivamente, de las convocatorias de acceso y de la provisin
de puestos de trabajo. El Servicio de Plantillas y Registro de Personal agrupaba
secciones encargadas de las tareas tanto de planificacin de los procesos de crecimiento
del contingente de empleados pblicos autonmicos (Seccin de Programacin), como
de las vinculadas a la recepcin y gestin de los colectivos transferidos e incorporados
adems de los que ya formaban parte de la nueva administracin catalana (Seccin de
Situaciones e Incidencias de Funcionarios). Por su parte, la Seccin de Registro vena a
cubrir las tareas habituales del mbito, atendiendo a los requisitos establecidos para su
ordenacin por la normativa especfica.
288
En 1990, y mediante el Decreto 290/1990, de 12 de noviembre, de reestructuracin de la
Escuela de Administracin Pblica de Catalunya, se realizaba una nueva
reestructuracin, consolidando el modelo anteriormente definido y articulado a partir de
la Subdireccin General de la Escuela, a la que se adscriba un Servicio de Seleccin, y
a partir de dos reas, la de Formacin (en la que se incluan las actividades de
publicaciones y estudios y documentacin) y la de Gestin Administrativa.
Cabe apuntar, adems, que durante esta segunda etapa tambin se crearon diversos
centros de formacin especializada, orientados a cubrir este mbito de gestin, como el
Centro de Estudios Jurdicos y Formacin Especializada (para el mbito de justicia) o el
Instituto de Estudios de la Salud (para el mbito sanitario).
Una vez superada la fase inicial, dominada por las urgencias y la improvisacin, con
tasas de crecimiento de la plantilla que desbordaban las capacidades de gestin de la
incipiente organizacin, durante esta segunda etapa se establecieron las bases que
determinaran la evolucin posterior del modelo de funcin pblica.
Aunque todos procedan de la Administracin General del Estado, Joan Maria Ramrez
Cards y Ma. Llusa Florensa haban pertenecido al Cuerpo de Tcnicos de
Administracin Civil del Estado, es decir, procedan de un proceso de seleccin,
formacin y socializacin en un modelo de administracin que, unido a su estrecha
relacin con miembros del citado cuerpo, facilitaron el proceso de configuracin
institucional de la funcin pblica de la Generalitat de Catalunya. Esta posicin facilit
el dilogo y la negociacin con la Administracin General del Estado, especialmente en
las esferas de carcter tcnico, que fueron las predominantes dada la naturaleza y
consideracin de la gestin de los recursos humanos.
289
tambin se ejerci un considerable control y un seguimiento pormenorizado de las
actuaciones emprendidas por Generalitat de Catalunya. En la medida que sta se tomaba
como referente para buena parte del resto de autonomas, desde la Administracin
General del Estado se pretenda ejemplificar en ella su actividad de supervisin, ello a
pesar de la mayor tradicin y consolidacin de la administracin catalana.
Esta ley de funcin pblica vena a trasponer la mayor parte de directrices de la norma
estatal al contexto cataln, en buena medida por la poca discrecionalidad dejada al
legislador autonmico, aunque tambin por los elementos comentados anteriormente
vinculados a la replica de mecanismos para facilitar la recepcin de los traspasos de
personal y por el efecto de los cuadros profesionales especializados en la materia.
Con esta norma se consagraba la apuesta por el modelo dual de cuerpos y puestos de
trabajo para la estructuracin de la funcin pblica catalana. Dentro del Ttulo IV (de
la estructura y organizacin de la funcin pblica), el captulo primero se dedica a
definir los cuerpos de funcionarios, indicndose en el artculo 16 que:
Los funcionarios se agruparn por cuerpos en razn del carcter homogneo
de las funciones a realizar. Dentro de los cuerpos, en razn de la
especializacin de las funciones, podrn existir escalas.
Cabe apuntar, sin embargo, como se limitaba el poder de estos cuerpos desde el
momento de su creacin, siguiendo con ello el modelo estatal que ya desde el Estatuto
de 1964 y ms especficamente con la Ley 30/84, pretenda constreir el poder de estas
agrupaciones. Ejemplo de ello en la norma catalana es el apartado c) del artculo 18,
contrario a la patrimonializacin de las estructuras orgnicas por parte de los cuerpos:
La definicin de las funciones que debern desempear los miembros del
cuerpo y de las escalas. Los cuerpos y escalas en ningn caso podrn tener
asignadas facultades, funciones o atribuciones propias de los rganos
administrativos.
290
En la misma lnea se planteaba el apartado a) del artculo 19, indicando de existira un
solo cuerpo de administracin para cada nivel de titilacin, y que se desarrollaba en las
disposiciones adicionales (de la octava a la duodcima), creando los cuerpos de
administracin de la Generalitat. Este esquema se complement con la promulgacin de
la Ley 9/1986, de 10 de noviembre, de cuerpos de funcionarios de la Generalitat
(modificada por la Ley 11/1988, de 7 de noviembre).
La opcin por crear estos cuerpos, con las limitaciones comentadas, tambin obedeca a
las propias dimensiones de la administracin autonmica del momento y a las
percepciones de los mximos directivos de la unidad de personal, conscientes de las
diferencias con relacin al modelo de la Administracin General del Estado. Sin
embargo, ya desde este periodo se dieron importantes presiones por parte de distintos
colectivos profesionales (especialmente de los mbitos jurdico y econmico) para
impulsar la creacin de cuerpos, asociando el proceso a la delimitacin de determinados
espacios y funciones en los que se exigiese la pertenencia al cuerpo como requisito de
acceso.
Cabe destacar que para la puesta en marcha del proceso apuntado en el artculo 52.3 se
sigui no slo aquello explicitado en la norma y en la prctica del referente estatal, sino
que para su desarrollo y operativizacin se contrat a la misma firma de consultora
291
(Hay Ibrica) que haba realizado la valoracin de puestos en la Administracin General
del Estado. Se combinaban as las dinmicas de isomorfismo coercitivo (a partir de la
normativa bsica estatal) y las de isomorfismo por presin normativa, en este caso a
partir de la citada firma de consultora que consigui que su metodologa fuese la
considerada como la ms adecuada por el conjunto de administraciones pblicas al
impulsar los procesos de anlisis y valoracin de puestos de trabajo.
Resulta significativo que la incorporacin del inciso referido a la lengua catalana, como
nica variacin introducida respecto al referente estatal para adaptarlo a la estrategia
desarrollada por el Gobierno de la Generalitat, fue objeto de recurso de
inconstitucionalidad por parte del Gobierno del Estado (recurso de inconstitucionalidad
955/85, contra el artculo 34 de la Ley 17/1985, de 23 de julio, del Parlamento de
Catalunya, de la Funcin Pblica de la Administracin de la Generalitat). Aunque el
recurso fue finalmente desestimado, representa una buena muestra del grado de control
y supervisin a que eran sometidas las normas autonmicas por parte del ejecutivo
estatal durante esta segunda etapa.
De todo ello destaca la opcin por mantener a los diferentes contingentes que se haban
integrado, a travs de diferentes vas, a la funcin pblica catalana. Para el caso del
personal laboral afectado por la reclasificacin de su plaza como puesto de funcionario,
la disposicin transitoria cuarta estableca pruebas selectivas por el sistema de
oposicin, contando tambin con hasta cuatro convocatorias, eximindolos del periodo
de prcticas, e incluso previendo que:
292
En caso de no superacin de las pruebas, dicho personal permanecer al
servicio de la Generalitat con carcter de personal laboral permanente, pero no
podr ocupar puesto de mando.
Esta opcin se vio reforzada por la legislacin promulgada por el Estado en la segunda
mitad de esta etapa, con la Ley 23/1988, de 2 de julio, de modificacin de la Ley de
Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica, y que la adecuaba a la Sentencia del
Tribunal Constitucional 99/1987, de 11 junio, por la que se reforzaba la opcin por el
rgimen estatutario, con carcter general, para los servidores pblicos. Con la nueva
normativa estatal se limitaba la discrecionalidad del Gobierno para definir qu puestos
podan ser ocupados en rgimen laboral, que pasaban a considerarse como
excepcionales.
A partir del marco definido por la Ley 17/1985, de 23 de julio, de la Funcin Pblica de
la Administracin de la Generalitat de Catalunya, se desarrollaron los principales
mbitos de gestin orientados a estructurar y consolidar un modelo de funcin pblica
de corte clsico, constreido por la actuacin y la referencia de la Administracin
General del Estado, pero con ciertas particularidades a modo de adaptacin a la realidad
catalana introducidas desde la Direccin General de la Funcin Pblica.
293
As por ejemplo, aunque en el desarrollo de la metodologa de anlisis y valoracin de
puestos de trabajo se sigui el modelo de la consultora que haba desarrollado la
Relacin de Puestos de Trabajo de la Administracin General del Estado, se opt por
entrar en el debate y discusin para adecuarla a las particularidades de la organizacin
autonmica. Aunque el margen de modificacin efectiva result relativamente reducido,
tanto por la propia metodologa como por el conocimiento experto de los agentes de la
consultora, que actuaban en clave presin normativa estableciendo aquello que se
consideraba adecuado en la materia, s se introdujeron matices evitando la traslacin
directa de un mtodo concebido para su aplicacin a organizaciones del sector privado.
294
Grfico V.7. Evolucin de la plantilla total de la Generalitat de Catalunya y del personal
de administracin y tcnico y personal laboral de los departamentos y entidades
autnomas (1982 - 1993).
140000
120000
105.586 107.706
102.063
97.483 99.427
100000 92.664
90.372
88.435
82.549
77.112
80000 72.601
68.606
60000
40000
28.678 26.446
22.062 25.244 26.396
20000
0
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993
Fuente: Funci Publicaci, nm. 18, septiembre de 1999 y Anexos de Personal de los Presupuestos de la Generalitat de Catalunya
(1989-1993)
295
En lo referente a la formacin de los empleados pblicos, resulta fundamental
considerar tambin la estrategia de actuacin impulsada desde la principal unidad en la
materia, esto es, la Escuela de Administracin Pblica de Catalunya. Durante este
periodo, la Escuela tendi a consolidarse tanto a nivel de estructura (como se coment
en el apartado anterior), como en lo referente a su normativa bsica, con la
promulgacin de la Ley 4/1987, de 24 de marzo, reguladora de la Escuela de
Administracin Pblica.
Aunque sin una correspondencia exacta con las etapas identificadas en la investigacin,
la fase de consolidacin de la Escuela se puede incluir dentro de la segunda etapa,
tomando como referencia los mandatos de dos directivos iniciales de la institucin.
Durante esta etapa, el funcionamiento de la Escuela se caracteriz por la labor
desarrollada bajo la direccin de los equipos de Josep-Enric Rebs i Sol, entre 1980 y
1989, y bajo la direccin de Joaquim Ferret i Jacas, entre 1989 y 1996, caracterizndose
por los siguientes ejes de actuacin:
a) Orientacin a un modelo denominado de oferta formativa, en el que desde
la Escuela se definan y promovan los contenidos formativos a travs de una
oferta que se ofreca mediante un catlogo, pensando ms en los propios
empleados pblicos que en las necesidades organizativas.
b) Peso importante de los contenidos de carcter operativo (como lengua
catalana e informtica) y los de contenido jurdico.
c) Importante actividad vinculada a los procesos selectivos, en las fases
iniciales en las que participaba la Escuela, consolidando unas dinmicas de
funcionamiento estables.
d) Actividades de investigacin y publicaciones estrechamente vinculadas al
mundo universitario. En este periodo se impuls la creacin de diversas
publicaciones peridicas, como la revista Llengua i Dret en 1983, la
revista Autonomies, cuyo primer nmero sali en 1985, adems de
colecciones de documentos vinculados a la administracin pblica como la
Collecci Estudis o la Collecci Materials, iniciadas en 1983.
Estas dinmicas, que se correspondan con las lneas de actuacin impulsadas desde la
propia Direccin General de la Funcin Pblica, constituan un conjunto coherente y
caracterstico de esta etapa de desarrollo del modelo de gestin de recursos humanos.
La aplicacin del modelo analtico planteado permite identificar, durante esta segunda
etapa, los procesos a travs de los cuales se conforma y estabiliza la institucin
denominada funcin pblica autonmica para el caso de la Generalitat de Catalunya,
296
con ciertos rasgos propios, pero constituyendo bsicamente una versin del modelo de
gestin de los recursos humanos procedente de la Administracin General del Estado.
Esta segunda etapa de desarrollo del modelo de funcin pblica se corresponde con
periodo de consolidacin de las mayoras absolutas de la coalicin Convergncia i Uni
en el Parlamento de Catalunya, que aseguraron la estabilidad de los sucesivos
gobiernos. Esta estabilidad en el mbito poltico, sin embargo, y a partir de las crticas
sobre la necesidad de modernizar la administracin autonmica (especialmente en el
debate de poltica general de 1986), no gener cambios destacados en el mbito de la
gestin de los recursos humanos, frente a los cambios destacados que se produjeron en
otras esferas de la accin pblica.
297
Adems de estos dos factores externos, que propiciaban dinmicas de isomorfismo
institucional coercitivo, el tercer factor que condicion la efectiva estabilizacin de la
nueva institucin fue la labor desarrollada por un grupo de directivos y profesionales
que ocuparon la Direccin General de la Funcin Pblica, en el periodo de mayor
estabilidad que esta unidad ha conocido hasta la fecha.
Los directivos que orientaron la conformacin de esta etapa clave de desarrollo del
modelo de funcin pblica de la Administracin de la Generalitat pertenecan al
colectivo de profesionales formados y socializados en la Administracin General del
Estado, formando parte algunos de ellos del Cuerpo Superior de Administracin Civil.
Consolidando su papel de emprendedores institucionales, su labor se vio favorecida,
adems de la estabilidad de los equipos directivos, por la estabilidad de la estructura
orgnica (la Direccin General de la Funcin Pblica tan solo registr una
reestructuracin a lo largo de los ms de diez aos que abarca la etapa), as como por la
promulgacin y el desarrollo de diversas normas que formalizaban unas reglas del
juego para el mbito de la funcin pblica inspiradas (y constreidas por) la normativa
bsica estatal en la materia. Se identifica as un alto grado de estabilidad tanto en el
subsistema poltico vinculado a la gestin de los recursos humanos como en el propio
policy venue o mbito de decisin de la poltica, lo que facilit el desarrollo de una
situacin de equilibrio parcial que se prolongara a lo largo de toda esta segunda etapa.
Con estas dinmicas se consolidaba una apuesta por el modelo funcionarial, orientacin
que presidi buena parte de la etapa y que vena favorecido y reforzado por la tarea
desarrollada desde la otra institucin vinculada a la gestin de recursos humanos, la
Escuela de Administracin Pblica de Catalunya. En cuanto a las relaciones con los
departamentos, durante esta segunda etapa predomin un estilo de actuacin que tenda
a la centralizacin, con la Direccin General de la Funcin Pblica en el ncleo del
sistema. Ello no fue bice, sin embargo, para que se mantuviese en el Departamento de
Economa y Finanzas la unidad encargada de los gastos de personal, independiente de
las iniciativas emprendidas en el resto de mbitos de la gestin de recursos humanos. A
pesar de ello, y para dichos mbitos de gestin, se estableci una orientacin coherente
dentro del policy domain que constitua la funcin pblica, definida a partir del referente
de la administracin estatal.
298
Sin embargo, y como rasgo diferenciador de dicha realidad administrativa, en la
organizacin autonmica se opt claramente por evitar la creacin de cuerpos de
funcionarios, cubriendo las referencias de la normativa bsica al respecto con unos
cuerpos generales que pretendan evitar la aparicin de singularidades que tendiesen a la
centrifugacin del modelo. Cabe apuntar que tambin este era el nimo de la normativa
del Estado en esos aos, aunque las constricciones e inercias en las que deba
desarrollarse impidieron dar una respuesta como la que ofrecieron las comunidades
autnomas. En todo caso, y como consecuencia de las dinmicas de isomorfismo que se
produjeron tambin a nivel informal, incluyendo la cultura organizativa de importantes
colectivos de personal transferido, pronto aparecieron las primeras presiones para
introducir la lgica de cuerpos en la gestin de personal, originando la creacin de
diversos cuerpos en determinados espacios de gestin (los vinculados a los mbitos
jurdico y econmico).
Desde el anlisis de las polticas de gestin, esta etapa puede caracterizarse como
situacin de equilibrio parcial, con un bajo potencial de cambio en la direccin de las
polticas pblicas, una vez superada la etapa inicial de incertidumbre y variabilidad.
Con estos precedentes, a los que cabe sumar la presin por el incremento de
competencias y la consolidacin de la autonoma en un proceso que se consideraba
abierto y sin un claro referente temporal para su culminacin, se explica las dificultades
para que el mbito de la gestin de los recursos humanos entrase a formar parte de la
agenda poltica autonmica. En otros trminos, el grado de satisfaccin con el
funcionamiento del mbito era, de facto, adecuado a las expectativas, en la medida que
la atencin poltica se situaba en otros mbitos y que la importacin del modelo de
administracin estatal cumpla con la funcionalidad de facilitar la recepcin y gestin de
los contingentes de personal que se incorporaban a la Generalitat. Sin esas presiones, el
desarrollo de la institucin avanz hacia su consolidacin durante toda la segunda etapa
de desarrollo.
299
continental de funcin pblica. Estos referentes se complementaban con importantes
procesos de aprendizaje directo, a partir de la propia experiencia, aunque sin que ello
deba interpretarse como estrategias de exploracin institucional, en la medida que se
trataba tan solo de ajustes al proceso de explotacin institucional iniciado en la etapa
anterior. A finales de la segunda etapa se empez a cuestionar el modelo,
introducindose otros referentes para complementar el desarrollo del modelo de gestin
de los recursos humanos. Este principio de cambio dio paso, en la tercera etapa de
desarrollo, al surgimiento de un nuevo enfoque que pretenda cambiar el modelo, para
adaptarlo a una nueva fase de la administracin autonmica.
Aunque ciertas actuaciones que se desarrollan en esta tercera etapa tienen sus orgenes
en la propia evolucin del modelo y en las iniciativas tomadas en la fase anterior, resulta
significativo el cambio en el discurso utilizado y en su concrecin en la formulacin y
presentacin de iniciativas concretas orientadas a impulsar la modernizacin de la
administracin autonmica. La existencia de hasta tres grandes programas de gobierno,
adems de acuerdos de gobierno especficos sobre el dimensionamiento de plantillas y
sobre la modernizacin, son un excelente indicador del impulso que se otorg al tema
durante esta tercera etapa. En lo que atae a la estructura, importantes modificaciones
orgnicas alteraron la adscripcin y el mbito de accin de las unidades centrales de
gestin de los recursos humanos, reflejo tambin de un cambio en la estrategia de
actuacin que se imprimi durante la etapa. A todo ello hay que aadir el relevo en los
cuadros directivos que impulsaban el proceso, que pasaron de ser personal formado y
socializado en el referente de la Administracin General del Estado para diversificarse e
incorporar tanto a profesionales pertenecientes a la propia administracin autonmica
como, y especialmente, a cuadros directivos provenientes de las escuelas de negocios y
del sector privado, con una clara impronta de referentes administrativos internacionales
(principalmente anglosajones).
Sin embargo fue muy desigual tanto la atencin prestada por estas iniciativas al mbito
de la gestin de los recursos humanos como su impacto efectivo al cabo de un tiempo de
su puesta en marcha. Lo que permaneci, por lo menos en la memoria organizativa, fue
el recuerdo de un intento slido y bien articulado de introducir un nuevo estilo de
plantear la gestin de los recursos humanos, con parmetros ms acordes con los
referentes internacionales en materia de administracin pblica as como con elementos
propios de referentes del sector privado. Aunque globalmente la mayor parte de sus
postulados no consiguieron institucionalizarse, determinadas iniciativas y actuaciones
siguen vigentes en la actualidad (como la ley de funcin pblica de 199440, o el
40
Ley 4/1994, de 29 de junio, de reforma de la legislacin relativa a la funcin pblica de la Generalitat.
300
reglamento de provisin de puestos de trabajo de 199741), como muestra del calado de
esta tercera etapa de desarrollo del modelo.
El nuevo escenario de actuacin, sin embargo, con una posicin de mayor fuerza de la
formacin que ocupaba el Gobierno de la Generalitat, no se tradujo en cambios
substanciales en lo que se refiere a la normativa estatal en materia de gestin de
recursos humanos de las administraciones pblicas, aunque durante este periodo
surgieron diversos borradores de un potencial (aunque todava no aprobado) Estatuto de
la Funcin Pblica.
41
Decreto 123/1997, de 13 de mayo, por el que se aprueba el reglamento general de provisin de puestos
de trabajo y promocin profesional de los funcionarios de la Generalitat de Catalunya.
301
primeros aos de la VI (que se inici en noviembre de 1999). La no correspondencia
entre la definicin de la etapa y el calendario electoral es un primer reflejo de las
dinmicas de evolucin diferenciadas entre ambas esferas. La continuidad de la
formacin en el gobierno autonmico (a pesar de las variaciones en su ejecutivo), as
como su participacin en la gobernabilidad del Estado con el apoyo que prestaba tanto
al ltimo gobierno socialista como al primer gobierno popular, facilitaron que el mbito
de la funcin pblica desarrollase su propio sendero de evolucin.
302
Para entender el alcance real de este discurso cabe referenciar tambin los
condicionantes econmico-presupuestarios que se dieron a lo largo de esta tercera etapa.
La situacin de crisis econmica de los primeros aos de la etapa, junto con los
condicionantes marcados por el proceso de convergencia europea, que exiga a la
totalidad de administraciones pblicas espaolas la reduccin de su dficit y el avanzar
hacia el equilibrio presupuestario, marcaron en buena medida el tipo de argumentos y
valores esgrimidos alrededor del gasto pblico y los mrgenes de maniobra efectivos de
la administracin autonmica. A modo de ejemplo, que la exposicin de motivos de la
Ley 3/1992, de 28 de diciembre, de presupuestos de la Generalitat de Catalunya para
1993, empezaba con el siguiente prrafo:
Los presupuestos de la Generalitat para 1993 concretan la poltica econmica
del Gobierno en el contexto del programa de convergencia fiscal para la Unin
Econmica y Monetaria Europea, en el que participan todas las
administraciones pblicas.
303
adems de bomberos y polica autonmica) y tambin a los ineludibles incrementos
salariales derivados de las directrices estatales en la materia, adems del efecto de las
derivas retributivas del personal, como se refiere a los efectos econmicos de
conceptos como los trienios o los cambios de puestos de trabajo, entre otros (discurso
del Consejero de Economa y Finanzas para la presentacin de los Presupuestos de
1998). En todo caso, unos argumentos que vienen a destacar la dimensin de gasto
que representa la partida de personal, a la que sistemticamente se refiere apelando a
una poltica de contencin y reduccin selectiva, especialmente en lo que atae a los
colectivos adscritos a los departamentos (diferencindolos de los colectivos especficos
con regulaciones propias como los estatutarios, los docentes o la polica autonmica,
entre otros).
304
Grfico V.8. El captulo I en los Presupuestos de la Generalitat de Catalunya (1993 -
2000).
2.500.000 40
2.250.000
35
2.163.723
2.000.000 2.061.428
1.923.468 1.931.386 1.964.826 30
1.895.204 1.889.247 1.942.065
1.750.000
25
1.500.000
1.250.000 20
18,7 19,1
18,0 18,7 18,6
1.000.000
16,2 16,3 16,4 15
750.000
10
500.000
5
250.000
0 0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
305
accin administrativa y poltica. (...) Subrayo que en determinados campos la
competencia del Parlamento y del Gobierno de Catalunya deberan ser totales.
(...) Me refiero a la organizacin administrativa e institucional del territorio.
En este contexto de referencia que caracteriz la tercera etapa surgieron las principales
iniciativas de transformacin del modelo de gestin de los recursos humanos, que en
parte se reflejaron en la modificacin tanto de la adscripcin como de la estructura
orgnica interna de la unidad central en la materia.
Los trminos utilizados para describir la estrategia permiten identificar la novedad del
enfoque, que apunta a la integracin bajo una nica direccin orgnica del conjunto de
unidades impulsoras de los procesos de modernizacin, procesos que se orientan hacia
la optimizacin de los recursos humanos, como va para conseguir un eficaz
funcionamiento de los servicios pblicos.
306
polticas presupuestarias, patrimoniales y de control econmico permanecen
adscritas al Departamento de la Presidencia y al de Economa y Finanzas.
Secretaria General
de Administracin y Funcin Pblica
Comit Director
Direccin General Escuela de Administracin para la Organizacin de
de la Funcin Pblica Pblica de Catalunya la Administracin de la Generalitat
307
de Gobierno, la Direccin General de Organizacin de la Administracin. Sin embargo
se mantenan los lazos entre esta nueva Direccin General y la Direccin General de la
Funcin Pblica, como se indicaba en los apartados d) y e) del artculo 3.2. del citado
Decreto:
d) Elaborar, de manera coordinada con la Direccin General de la Funcin
Pblica, informes preceptivos sobre todas las disposiciones que definen la
estructura de los departamentos y de los organismos que de ellos dependen.
e) Realizar, de manera coordinada con la Direccin General de la Funcin
Pblica, estudios de dimensionamiento de las plantillas de la Administracin de
la Generalitat, sin prejuicio que estos trabajos se puedan realizar
externamente.
Secretaria General
de Administracin y Funcin Pblica
Resulta significativo que la presentacin del citado decreto hiciese referencia a los
procesos de cambio y modernizacin, en los que deba enmarcarse la reestructuracin
de la Direccin General de la Funcin Pblica, y que se orientaban a garantizar la
308
mejora en su actividad (de la Administracin pblica) que permita una mayor
satisfaccin de los intereses generales y en particular una adecuada atencin a los
ciudadanos. En concordancia con el nuevo discurso, se planteaba el papel clave de los
recursos humanos como elemento fundamental para conseguir una mejora efectiva de la
actividad administrativa, por lo que la reestructuracin de la Direccin General de la
Funcin Pblica se justificaba en trminos de facilitar su adecuacin, en tanto que
rgano que ejerce competencias horizontales en materia de personal sobre los
diversos departamentos y organismos, para poder realizar con eficiencia la
concrecin de la poltica general del personal fijada por el Gobierno.
309
Grfico V.11. Organigrama de la Direccin General de la Funcin Pblica. Marzo de 1995
(vigente hasta 2002).
Secretara General de
Administracin y
Funcin Pblica
Servicio de Seleccin
Servicio de Provisin y
Evaluacin
Servicio de Recursos y
Normativa
Subireccin General de
Relaciones Sindicales
Inspeccin General de
Servicios de Personal
Escuela de
Administracin Pblica
de Catalua
Fuente: Decreto 102/1995, de 24 de marzo, sobre reestructuracin de la Direccin General de la Funcin Pblica.
De las tres subdirecciones, la que contaba con un mayor despliegue orgnico era la
Subdireccin General de Gestin de Personal. Esta unidad agrupaba tres servicios,
referidos respectivamente a Plantillas y Registro de Personal, Seleccin, y Provisin y
Evaluacin. El primero de ellos vena a cubrir las funciones clsicas de registro y
310
administracin de personal, adems de incluir una unidad de sistemas de informacin.
Los dos restantes tuvieron diferentes trayectorias. El Servicio de Seleccin experiment
diversos momentos de baja actividad debido a la congelacin de la plantilla de la
Generalitat a partir de 1994 y hasta 1996 (a excepcin de los crecimientos asociados a
las transferencias de personal, pero en los que no participaba el citado servicio). Por
contra, la importancia del Servicio de Provisin y Evaluacin ya se recoga en la propia
introduccin del decreto de reestructuracin, donde se anunciaba que con la nueva
estructura se pretenda dar ms prioridad a las actuaciones relacionadas con los
sistemas de provisin de puestos de trabajo y a la cultura y prctica de la evaluacin.
A lo largo de la tercera etapa, el citado servicio cobr cierto protagonismo tanto con la
puesta en marcha de una prueba piloto de sistema de evaluacin del desempeo del
personal en 1995, como con la aprobacin de un nuevo decreto sobre provisin de
puestos de trabajo y promocin profesional de los funcionarios de la Administracin de
la Generalitat a partir de 199742.
42
Decreto 123/1997, de 13 de mayo, por el que se aprueba el reglamento general de provisin de puestos
de trabajo y promocin profesional de los funcionarios de la Generalitat de Catalunya.
311
Al igual que en la referencia anterior, cabe destacar la continuidad de esta nueva
configuracin orgnica, que se mantuvo sin modificaciones a lo largo de los aos que
cubre la tercera etapa (incluso despus de la creacin de la Secretara General de
Administracin y Funcin Pblica a la que se adscribi) y hasta finales de la siguiente.
Esta estabilidad orgnica, sin embargo, no se correspondi con la estrategia de
actuacin impulsada desde la Escuela, que s experiment un cambio destacado en
cuanto a dinmicas de gestin de recursos humanos se refiere.
Los criterios para delimitar el inicio de la tercera etapa de desarrollo del modelo de
gestin de los recursos humanos de la Generalitat de Catalunya obedecen, entre otros, a
la llegada a los puestos directivos de la Direccin General de la Funcin Pblica de un
nuevo equipo con un perfil profesional netamente distinto al de sus precedentes. El
nombramiento de Carlos Losada como Director General de la Funcin Pblica, en
marzo de 1993, marc el punto de partida de una nueva orientacin para el mbito de la
gestin de recursos humanos, que continuara con su nombramiento como Secretario
General de Administracin y Funcin Pblica en abril de 1995, y que se mantuvo,
aunque con matizaciones, con su sucesor en ambos cargos, ngel Miret, que sigui la
misma trayectoria en el mbito, siendo Director General de la Funcin Pblica entre
abril de 1995 y agosto de 1998 y, acumulando funciones, Secretario General de
Administracin y Funcin Pblica entre agosto de 1997 y septiembre del 2000. Esta
ltima fecha se toma como referencia del cierre de ciclo, dando paso a lo que puede
identificarse como cuarta etapa de desarrollo del modelo.
312
Generalitat trabajaba en la empresa privada, mientras que tan solo un 16 % provena de
la Administracin General del Estado.
Lo novedoso en esta etapa fue la entrada de este colectivo en un mbito de gestin que
hasta el momento haba estado mayoritariamente ocupado por directivos y profesionales
procedentes de la Administracin General del Estado o con una clara formacin en
derecho administrativo, o con ambas caractersticas a la vez. Alejada de las prioridades
polticas de primera lnea, la gestin de los recursos humanos se haba mantenido en
manos de estos directivos que, atendiendo a su formacin y procedencia profesional,
pero tambin condicionados por el proceso de traspaso de competencias y por la
normativa estatal en la materia, haban construido los parmetros bsicos de
funcionamiento de la administracin autonmica. Una vez asentado el modelo, los
nuevos equipos directivos venan a cuestionar ciertos elementos de su funcionamiento,
planteando su revisin a partir de la consideracin de nuevos referentes.
313
1. Adecuar los objetivos a los recursos disponibles: reducir los costes y optimizar
la asignacin presupuestaria.
2. Hagamos lo que tenemos que hacer: identificar objetivos, medir los resultados y
controlar los costes.
3. Estructuras ms simples para agilizar y flexibilizar la organizacin.
4. Adecuar los recursos humanos a las necesidades de los servicios mediante la
redistribucin, la flexibilizacin y la profesionalizacin de los servidores
pblicos.
5. Estrategias de gestin orientadas a la mejora del servicio al ciudadano.
Tambin el primer mbito del programa inclua una referencia al tema de personal,
introduciendo uno de los pocos objetivos cuantificados que aparecen en el documento,
en clave de reduccin de la plantilla de personal:
d) reducir progresiva y selectivamente, utilizando mecanismos de
redistribucin, el dimensionamiento de la ocupacin pblica para poder reducir
el nmero de servidores pblicos de los colectivos que no prestan servicios
finalistas, en un 4 % a lo largo de la prxima legislatura
314
El liderazgo del proyecto modernizador se situaba de nuevo en el Departamento de la
Presidencia, concretamente en la propia Secretara General, aunque tambin contaba de
diversas comisiones, como la de Coordinacin Interdepartamental (en la que
participaban los Departamentos de Presidencia, Gobernacin donde se encontraba la
Direccin General de la Funcin Pblica, y Economa y Finanzas) y subcomisiones
como las integradas por los secretarios generales, contando adems con el apoyo de
diversas unidades, como el Comit Director para la Organizacin de la Administracin.
Sin embargo, tanto por las constricciones de la normativa bsica estatal como por las
inercias de las decisiones tomadas en las fases anteriores, se consolid un sistema
hbrido que combinaba ambos modelos (de puestos y de cuerpos), conformando las
bases del modelo de gestin de recursos humanos que permanecera hasta la actualidad.
Las dinmicas de funcionamiento del sistema de gestin, especialmente en la seleccin,
junto con las rigideces que pronto apareceran en el proceso de ajuste de la RLT,
favorecieron el predominio de la lgica de cuerpos y niveles por encima de la lgica de
puestos de trabajo. La falta de agilidad en la utilizacin de la RLT tendi a reducir su
potencial como instrumento de gestin, relegndolo en muchas ocasiones a un plano
formal utilizado para mejorar la retribucin o facilitar un determinado esquema de
carrera profesional, pero sin que sus contenidos efectivos se relacionasen con las
dinmicas de trabajo de la organizacin ni, por lo tanto, fuese especialmente relevante
para el desarrollo de un sistema de funcin pblica alternativo.
315
apuntar que estos sistemas de indicadores y encuestas se reprodujeron a lo largo de esta
tercera etapa, facilitando una imagen aproximada de la evolucin del empleo pblico de
la administracin autonmica, aunque ceido al personal vinculado a los departamentos,
esto es, excluyendo empresas pblicas y los colectivos docentes, estatutarios (sanitarios)
y personal de justicia. La serie evolutiva, sin embargo, se interrumpira a finales del
periodo, junto con las modificaciones que se produjeron en los equipos directivos que
haban impulsado la iniciativa. Sin embargo qued en la propia organizacin, dentro de
la intranet corporativa y de acceso restringido a determinados cargos directivos, un
sistema de informacin que recoga diversos indicadores con la informacin agregada
de la evolucin del contingente de empleados pblicos de la Administracin de la
Generalitat.
Junto a estos avances, otro elemento caracterizador del contexto del momento fue el
Acuerdo de Gobierno de 21 de enero de 1994 sobre dimensionamiento, por el que se
estableca una poltica de reduccin de plantillas que, con carcter general, deba
concretarse en la reduccin del 2 % de las dotaciones de todos los departamentos, con
contadas excepciones (bsicamente los departamentos de nueva creacin y los que
estaban en proceso de crecimiento por la recepcin de nuevas transferencias de
personal). Esta disposicin, enmarcada en la tendencia de contencin del gasto pblico
comentada en el apartado dedicado al contexto de referencia, comport la congelacin
de las entradas de nuevo personal (a excepcin de los traspasos), por lo que durante
buena parte de esta tercera no hubo convocatoria de oferta pblica de empleo (aunque s
hubo incorporaciones de personal interino).
316
Grfico V.12. Evolucin de la plantilla total de la Generalitat de Catalunya y del personal
de administracin y tcnico y personal laboral de los departamentos y entidades
autnomas (1993 - 2000).
140000
123.790 125.780
120.889
116.595 117.851
120000
107.706 107.733 109.201
100000
80000
60000
20000
0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Total de personal
Personal de administracin y tcnico y laboral de Depts y EEAA
Fuente: Funci Publicaci, nm. 18, septiembre de 1999 y Anexos de Personal de los Presupuestos de la Generalitat de Catalunya
(1993 - 2000)
As, en estos primeros aos de la tercera etapa se produjo la aprobacin de la que fue
tercera ley autonmica en la materia objeto de estudio, la Ley 4/1994, de 29 de junio, de
reforma de la legislacin relativa a la funcin pblica de la Generalitat. Esta norma
317
plasmaba el nuevo enfoque con que pretenda modificarse la gestin de recursos
humanos, y ya en su prembulo se apuntaba como:
El personal de las Administraciones pblicas constituye un elemento
indispensable para una adecuada prestacin de los servicios pblicos. (...) Para
poner en marcha los procesos de mejora del funcionamiento de la actuacin
administrativa a la que est sujeta actualmente la Administracin pblica,
teniendo especial importancia (...) la participacin y la colaboracin de este
personal. (...) El incremento de la cantidad de servicios pblicos ha de ir ligado
a una flexibilizacin del rgimen jurdico de los servidores pblicos.
Con dicho objetivo como referente, la nueva norma planteaba modificar la Ley 17/1985,
de 23 de julio, de la funcin pblica de la Administracin de la Generalitat de
Catalunya, reconocida como norma fundamental que sirvi para estructurar y
consolidar la funcin pblica catalana, y proceder a su adaptacin de cara a las nuevas
necesidades tcnicas y organizativas que se requeran para el desarrollo de una
administracin moderna para garantizar una prestacin del servicio pblico gil y
eficaz.
Con la norma se daba una nueva redaccin al artculo 1 de la Ley 17/1985, de la funcin
pblica de la Generalitat, cuyo apartado 2) quedaba redactado en los siguientes
trminos:
La funcin pblica es uno de los instrumentos para la gestin y la realizacin
de los intereses pblicos que tiene encomendados la Administracin y se ordena
de acuerdo con los principios de legalidad, objetividad, economa, eficacia y
eficiencia.
Una explicitacin de la razn de ser de la funcin pblica y de los principios que deban
orientar su funcionamiento, a modo de declaracin vinculada a la nueva fase de
desarrollo del modelo. Con la misma intencionalidad se presentaba el siguiente apartado
del mismo artculo 1, que tambin se modificaba para indicar que la funcin pblica
estaba constituida por el conjunto de personas que prestan servicios en la
Administracin de acuerdo con los principios de mrito y capacidad, mediante una
relacin de servicios profesional, retribuida y de carcter especial por razn de los
servicios pblicos a desarrollar y regulado por la normativa administrativa o laboral.
Un conjunto de empleados pblicos que deba actuar, para cumplir con los objetivos
asignados, con diligencia, profesionalidad, imparcialidad, sometimiento a la
Constitucin, el Estatuto de Autonoma, las leyes, los reglamentos que las
complementan y el derecho en general, recogiendo as la clsica formulacin de los
principios que caracterizaban el ejercicio de las funciones pblicas.
Acompaando esta opcin, se aluda en la nueva redaccin del artculo 101 que el
personal laboral sera retribuido de acuerdo con la legislacin que le fuera propia, pero
debindose procurar que se establezca entre dicho personal una equiparacin
318
progresiva de las retribuciones y del resto de condiciones de trabajo para las tareas
que impliquen unas mismas condiciones de preparacin y unas mismas funciones (en
la redaccin anterior solo se haca referencia al apartado retributivo).
Asimismo, se aada un artculo 34 bis a la Ley 17/1985, con el que se estableca que la
seleccin debera tener en cuenta, adems de los criterios clsicos de objetividad,
igualdad, mrito y capacidad, que el sistema selectivo se adecuase al contenido de los
puestos de trabajo que deberan ocuparse, de forma que se analicen los mritos y la
experiencia de los aspirantes y su capacidad e idoneidad para el desempeo de las
funciones pblicas. Se apuntaban para ello una serie de tcnicas a incorporar a los
procesos selectivos para mejorar su adecuacin de cara a determinar de forma
objetiva su idoneidad para los puestos cubrir. En la misma lnea se buscaba la
adecuacin de los rganos de seleccin, que tendan a profesionalizarse en relacin al
contenido funcional de los puestos que se convocaban (segn la nueva redaccin del
artculo 45.1. de la Ley 17/1985).
319
Adems de la flexibilidad como referente para la gestin de los recursos humanos, otro
rasgo destacado del momento era el de establecer medidas para la contencin del gasto
pblico y, consecuentemente, de la plantilla de personal. Tal como se coment
anteriormente, la norma surgi en un entorno caracterizado por la contencin del
crecimiento de las plantillas de las administraciones pblicas, en un marco ms general
de contencin del gasto pblico, como se apunt en el apartado correspondiente al
contexto de referencia de esta tercera etapa. Ello quedaba reflejado en la norma al
referirse a la presentacin de la oferta de empleo pblico que, como indicaba el artculo
31, deba restringirse a las necesidades de recursos humanos que no puedan ser
cubiertas con los efectivos de personal existentes en la propia organizacin.
Para el desarrollo conjunto de las disposiciones apuntadas por la nueva norma, entre las
competencias atribuidas al consejero competente en la materia, pero ejercidas por la
Direccin General de la Funcin Pblica (que mantena el rango de secretara general),
cabe destacar las de impulsar, coordinar y controlar la ejecucin de las polticas
especficas de personal, adems de proponer las medidas adecuadas sobre
organizacin y personal dirigidas a mejorar la eficacia de los servicios pblicos (con
la nueva redaccin del artculo 12.1.). En la misma lnea, se aada un artculo 47 bis a
la Ley 17/1985, por la que se facultaba al Gobierno para aplicar medidas e
instrumentos de racionalizacin de la organizacin y del personal, tanto funcionario
como laboral (...) en ejecucin de las polticas especficas de personal, acompaando
la atribucin con un breve pero interesante listado:
a) La realizacin de concursos de provisin de puestos limitados al personal de
determinados mbitos.
b) El establecimiento de medidas especficas de promocin interna.
c) La suspensin de incorporaciones de personal externo al mbito afectado.
d) Traslados de dependencias administrativas.
e) Planes de formacin y capacitacin para la recolocacin de personal.
f) La prestacin de servicios a tiempo parcial.
g) El establecimiento de convenios con otras administraciones pblicas para la
reasignacin de efectivos.
320
Este proceso de distribucin de competencias hacia los departamentos, se
complementaba con la centralizacin, en manos de la Direccin General de la Funcin
Pblica, de la inspeccin de las funciones atribuidas, as como de la evaluacin de sus
capacidades de gestin en materia de personal. En esta lnea cabe apuntar el refuerzo, a
mediados de esta tercera etapa, de una red de responsables de personal que, con rango
de Servicio, cobr mayor importancia a partir de las iniciativas impulsadas desde la
Direccin General de la Funcin Pblica.
321
A modo de ejemplo del impacto de la nueva direccin resultan paradigmticos los
propios cambios en el equipo directivo de la Escuela de Administracin Pblica de
Catalunya y la introduccin de una nueva estrategia de actuacin y de relacin con los
departamentos de la Generalitat. Aunque inicialmente se mantuvo el equipo directivo
procedente de la etapa anterior, a partir de 1996 entr un nuevo Director de la Escuela
de Administracin Pblica de Catalunya, Sim Aliana, con un equipo que modific la
orientacin de la actividad desarrollada. Como principales caractersticas del nuevo
enfoque cabe destacar:
a) La clara vinculacin de la estrategia de la Escuela con la estrategia de
modernizacin impulsada por la Secretara General de Administracin y
Funcin Pblica, que se tradujo tanto en la potenciacin de sus contenidos en
los programas formativos impartidos como en las actividades de
investigacin y publicaciones (que mantena sus lneas de actividad, a la que
se aada la edicin de una nueva coleccin denominada Papers de
Recerca, en 1994).
b) La orientacin hacia un modelo de demanda (y no de oferta), con un
planteamiento ms orientado a las necesidades de la organizacin que a las
necesidades de los empleados pblicos. Se planteaba as un proceso de
descentralizacin en el que los diferentes departamentos formulaban sus
demandas de formacin y la Escuela se encargaba de su desarrollo. Para ello
se puso en marcha una red, inicialmente con carcter informal, de
responsables de formacin departamentales. Como indica Florensa, se
promova una formacin de los funcionarios de acuerdo con las necesidades
determinadas de los puestos de trabajo, con una programacin (...) a partir
de las necesidades provinentes de los diferentes departamentos, y no tanto
de la oferta, con lo cual se pretendan satisfacer mucho mejor las
expectativas de la organizacin y de sus profesionales (1994: 30).
c) En cuanto a los destinatarios de la actividad, en esta etapa continu la
marcada orientacin hacia la organizacin de la Generalitat de Catalunya, y
menor hacia los entes locales, que tambin eran objeto de su competencia. Se
mantuvieron los programas siguiendo el modelo de oferta formativa a
partir de un catlogo dirigido a los empleados pblicos de las
administraciones locales.
d) En cuanto a las actividades de formacin, destac el importante incremento
de la dirigida al personal directivo, verdadero grupo objetivo de la nueva
estrategia de la Escuela de Administracin Pblica de Catalunya. Para el
resto de colectivos, se introdujo un cambio en el planteamiento de la
formacin bsica, que pas de una estructura basada en los grupos de
adscripcin de los empleados pblicos a una basada en familias de puestos
de trabajo, con un claro componente de transversalidad.
e) Otro elemento destacado en relacin a este mbito fue el crecimiento
exponencial del volumen de formacin a partir de la puesta en marcha del
Acuerdo para la Formacin Continua en las Administraciones Pblicas
(AFCAP).
f) Por el contrario, en el mbito de seleccin se denot una importante
reduccin de la actividad debido a la falta de convocatorias de oferta pblica
de empleo por la congelacin de plantillas durante buena parte del periodo
considerado en esta etapa.
322
La introduccin de nuevas estrategias de actuacin tambin incidi de forma
significativa en la propia Direccin General de la Funcin Pblica, que modificaba su
estructura orgnica mediante el Decreto 102/1995, de 24 de marzo, sobre la
reestructuracin de la Direccin General de la Funcin Pblica, comentado en el
apartado anterior. En la introduccin a esa norma se establecan las prioridades de
actuacin en materia de personal, apuntndose que con la nueva estructura se pretenda
dar ms prioridad a las actuaciones relacionadas con los sistemas de provisin de
puestos de trabajo y a la cultura y prctica de la evaluacin. Dos elementos clave que,
en un contexto de congelacin de las nuevas entradas, pretendan actuar sobre el
conjunto de empleados pblicos de la administracin autonmica modificando las
reglas del juego que incidan en el desarrollo de sus carreras administrativas.
En esa lnea, y a modo de ejemplo del tipo de estrategias desarrolladas con la nueva
orientacin que se pretenda imprimir a las polticas de gestin de los recursos humanos,
cabe destacar la iniciativa de introduccin de un sistema de evaluacin del desempeo
de los empleados pblicos.
Como reflejo de la importancia que cobr este mbito de gestin cabe referir lo que
comentaba al respecto la Ley 4/1994, de 29 de junio, de reforma de la legislacin
relativa a la funcin pblica de la Generalitat, donde se llegaba a concretar su impacto
sobre mbitos como la provisin de puestos de trabajo, con una nueva redaccin del
artculo 47.1, que en su apartado a) referido al sistema de concurso, apuntaba que
deban considerarse, entre otros, la valoracin de informes de evaluacin de los
candidatos, para lo que se reglamentar la elaboracin peridica de un informe de
evaluacin. En la misma lnea, y en referencia a un elemento clave del sistema vigente
de carrera profesional, el artculo 53.4. estableca que el grado personal podra
adquirirse, de forma complementaria a la ocupacin del puesto con el nivel
correspondiente, mediante la superacin de cursos especficos o los dems requisitos
objetivos que determine el Gobierno de la Generalitat y que el procedimiento para la
evaluacin de los requisitos objetivos que permiten la adquisicin del grado personal
se establecer por reglamento. Se abran as diversas vas para poder aplicar los
resultados del sistema de evaluacin al sistema de carrera administrativa. Estas
opciones, sin embargo, nunca llegaron a aplicarse efectivamente.
Partiendo de esa base se realiz, entre noviembre y diciembre de 1993, una prueba
piloto de evaluacin en 12 de los entonces 14 departamentos de la Generalitat,
alcanzando a un colectivo de unos 800 empleados pblicos. Tanto para el diseo de la
experiencia como para su implantacin se cont con el apoyo de dos consultoras
privadas, adems de con la participacin activa de las unidades de personal de los
distintos departamentos, buscando su implicacin efectiva desde la fase incipiente de
definicin de la experiencia. Esta prueba piloto, orientada inicialmente a la distribucin
del complemento de productividad, no lleg a tener consecuencias retributivas y se
reorient a la obtencin de informacin vlida para la implantacin de un sistema de
evaluacin que llegase a la totalidad de empleados pblicos de la Generalitat de
Catalunya.
323
A partir de los resultados de la prueba piloto, y con el Acuerdo del Gobierno de la
Generalitat de 30 de mayo de 1994, se puso en marcha el plan de evaluacin de los
recursos humanos de la Generalitat y de sus organismos dependientes. A inicios de
1995, y despus de preparar el proceso y el instrumento a utilizar para operativizar el
sistema de evaluacin, se planific su implantacin de forma progresiva, comenzando
por las unidades seleccionadas por los propios departamentos, para posteriormente
extenderse a la totalidad.
324
caracterizaban esta tercera etapa. Este Acuerdo conectaba directamente con el programa
de modernizacin precedente, el Programa ARA, tanto en lo referente a las lneas de
actuacin como a sus estrategias de implementacin. Concretamente en el Acuerdo de
Gobierno se establecan una serie de mbitos prioritarios en los que focalizar la
atencin:
- la simplificacin de las estructuras y la revisin de funciones, con la
introduccin del modelo de agencias y los procesos de externalizacin,
- la mejora de los mecanismos de gestin, introduciendo los sistemas de
informacin a travs de los denominados cuadros de mando (QC) y la
introduccin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin,
- la adecuacin de los objetivos a los recursos, introduciendo el control de
costes para proceder a su contencin y reduccin,
- la adecuacin de los recursos humanos a las necesidades de los servicios,
focalizando la atencin en la funcin directiva y en la modernizacin de la
gestin del personal, y
- la mejora de la atencin al ciudadano, introduciendo los sistemas de
informacin al ciudadano.
325
favorecieron el cambio de orientacin hacia la estrategia de carcter incrementalista en
cuanto a introduccin de modificaciones.
De este periodo data la aprobacin del antes citado Decreto 123/1997, de 13 de mayo,
por el que se aprueba el reglamento general de provisin de puestos de trabajo y
promocin profesional de los funcionarios de la Generalitat de Catalunya. Esta norma
pretenda, mediante la creacin de instrumentos como los rganos Tcnicos de
Provisin de Puestos de Trabajo (OTPL), sentar las bases para operativizar unas
nuevas reglas del juego en la lnea de garantizar unos sistemas de provisin y
promocin profesional dirigidos a la seleccin de la persona ms idnea para cada
puesto de trabajo. Sin embargo, esta disposicin se enmarcaba en un proceso en el que
predominaba la bsqueda de resultados tangibles que legitimasen el impulso
modernizador, mientras paralelamente se abandonaban iniciativas como la antes
comentada de evaluacin del desempeo.
326
determinados textos legales vigentes en Catalunya en materia de funcin pblica, que a
partir de su entrada en vigor se convirti en el referente normativo para el mbito.
327
Al cabo de ms de cinco aos de la puesta en marcha del programa Notas Estratgicas
se haban iniciado ms de 120 proyectos vinculados, aunque el balance global de los
resultados conseguidos se alejaba de las expectativas levantadas, con lo que la iniciativa
tendi a diluirse, y con ella buena parte del impulso modernizador que haba
caracterizado esta tercera etapa.
Resulta significativo, sin embargo, que estos cambios de estrategia fuesen anteriores y
no tuviesen paralelismo alguno con el cambio de adscripcin orgnica de la Secretara
General de Administracin y Funcin Pblica por el que, en 1999, pas a adscribirse al
Departamento de Gobernacin y Relaciones Institucionales43. El apunte viene a destacar
el hecho de que con este cambio de adscripcin el mbito de la funcin pblica,
tradicionalmente vinculado a departamentos gobernados por Convergncia Democrtica
de Catalunya (CDC), pas a uno controlado por Uni Democrtica de Catalunya
(UDC). Ambos partidos formaban parte de la coalicin gobernante y tradicionalmente
se haban repartido determinados departamentos, desarrollando diferentes estilos en lo
que a la actuacin pblica se refiere, pero sin que la gestin interna reflejase modelos
claramente diferenciados. De la misma manera no se detectaron cambios destacados en
el mbito de la funcin pblica, aunque tambin debe considerarse el hecho de que en
sus poco ms de cuatro aos de existencia el Departamento de Gobernacin y
Relaciones Institucionales ha contado con hasta tres consejeros distintos44, registrando
adems una importante rotacin de sus equipos directivos.
Este cambio de adscripcin, por otro lado, puede interpretarse como indicador de la
poca relevancia poltica que, desde las filas de CDC, se otorgaba a la materia, no tanto
por su papel clave en el funcionamiento de la administracin autonmica como por la
dificultad de obtener logros polticamente significativos en dicho mbito.
43
Decreto 297/1999, de 26 de noviembre, de creacin y reorganizacin de departamentos de la
Administracin de la Generalitat de Catalunya.
44
Josep Antoni Duran i Lleida entre noviembre de 1999 y febrero de 2001, Nria de Gispert i Catal
entre febrero de 2001 y noviembre de 2002, y Josep Maria Pelegr i Aixut, desde noviembre de 2002
hasta la actualidad.
328
Esta mayor atencin al tema se plasm tanto en el mbito parlamentario como en
diversos acuerdos de Gobierno, que dieron paso a hasta tres grandes programas de
modernizacin. Cabe apuntar que estos programas de cambio de la administracin
autonmica no tomaron como referente a la Administracin General del Estado, sino
que fueron resultado de una combinacin de los enfoques propios de las estrategias
modernizadoras de diversos pases del mbito anglosajn y de la incorporacin de
elementos propios de la gestin del sector privado.
329
As, el cambio de orientacin de que se pretendi en esta tercera etapa se concret en
mbitos como el relevo de equipos directivos, el diseo e impulso de programas de
modernizacin articulados y de gran alcance, las modificaciones orgnicas con una
nueva estructura central, las modificaciones legislativas y reglamentarias, o el impulso
de iniciativas concretas orientadas a operativizar el cambio.
Los criterios vinculados al new public management impulsados por los equipos
directivos de las unidades centrales de gestin de los recursos humanos se introdujeron
330
en el discurso y en las proclamas de la organizacin, pero sin llegar a consolidarse en su
funcionamiento efectivo, produciendo el desacople entre ambas dinmicas: las que
figuraban en los documentos programticos y de gestin frente a las que caracterizaban
los mecanismos internos de desarrollo de la actividad. La cultura organizativa, creada y
consolidada en la fase anterior, exiga mayor continuidad y persistencia para su
transformacin efectiva, especialmente si se considera que vena reforzada no tan solo
internamente sino por la propia normativa bsica del Estado, que limitaba los mrgenes
de modificacin de las nuevas iniciativas.
Un ejemplo del impacto de esta normativa, y tambin de las inercias de las decisiones
tomadas en las fases anteriores, fue la consolidacin de un sistema hbrido de
estructuracin de la funcin pblica basado en puestos de trabajo y en cuerpos de
funcionarios. Tanto las dinmicas de funcionamiento del sistema de gestin,
especialmente en los mbitos de seleccin, junto con las rigideces que pronto
apareceran en el proceso de ajuste de las Relaciones de Puestos de Trabajo (o RLT),
favorecieron el predominio de la lgica de cuerpos y niveles. Las RLT tendieron a
quedar relegadas en muchas ocasiones a meros mecanismos formales utilizados para
mejorar la retribucin o facilitar un esquema de carrera profesional, pero sin unos
contenidos relacionados con las dinmicas de trabajo de la organizacin no llegaron a
ser relevantes para generar un sistema alternativo de gestin de los recursos humanos.
Coincidiendo tambin con la lnea marcada por la Administracin General del Estado,
desde las propias normas autonmicas se mantuvo la apuesta por el modelo
funcionarial. En un contexto de contencin del crecimiento (con la congelacin de las
convocatorias de oferta pblica de empleo y con acuerdos de redimensionamiento que
promovan la reduccin de la plantilla, de nuevo con criterios lineales), se volc la
atencin en el colectivo que ya formaba parte de la organizacin. Como mecanismos
para promover el cambio institucional se impulsaron, entre otras, modificaciones en los
sistemas de provisin de puestos, con apuntes como la introduccin y extensin de
figuras como la de los puestos singulares para facilitar la cobertura de determinados
puestos de especial responsabilidad. Se buscaba flexibilizar el modelo existente a partir
de ajustes puntuales, a modo de cambio incremental de la institucin, de acuerdo con los
valores y normas que la constituan.
331
image, abrindola a un debate de carcter ms poltico en detrimento del tcnico
especializado que haba tenido en la fase anterior.
Paralelamente, la presin ejercida por los agentes contrarios a un proceso que reduca
sus mrgenes de actuacin o que se apartaba de sus referentes normativos sobre el
mbito concreto de la gestin de recursos humanos, oblig a los equipos directivos
impulsores del proceso a obtener resultados tangibles, precipitando una serie de
disposiciones con pretensiones de cambio ms modestas de lo inicialmente previsto.
Como indica Lanzara, no se puede soportar por mucho tiempo un clima de altos
niveles de incertidumbre (...) el nivel de las expectativas cae rpidamente y (...) la
bsqueda y la experimentacin se suspenden, las consideraciones a corto plazo
sustituyen a las de largo plazo y los actores se repliegan a soluciones ms seguras
(1999: 932). De ello se deriva que ante la falta de resultados tangibles despus de un
determinado perodo de estrategias de exploracin, los actores tienden a ser ms
conservadores y a autoimpornerse lmites y vnculos o, simplemente, a permanecer
332
indiferentes con respecto a las novedades y a estructuras institucionales alternativas
(Lanzara, 1999: 932).
En una segunda fase de esta tercera etapa, los cambios en la unidad central de gestin de
recursos humanos facilitaron la modificacin de la estrategia, que a partir de los logros
en la normativa producidos en la fase inicial, se orient a su implementacin con una
estrategia de carcter ms incremental y adecuada a los parmetros de funcionamiento
efectivo de la administracin autonmica.
Este cambio de orientacin tambin dio paso, entre otros, a importantes avances en
mbitos como la negociacin colectiva, uno de los temas que empezaba a cobrar mayor
importancia y que continu en la siguiente etapa de desarrollo del modelo, en la que se
produjo un cambio de estilo en el desarrollo de las estrategias de actuacin en materia
de gestin de recursos humanos.
Los aos en los que transcurre esta cuarta etapa vinieron caracterizados por la situacin
de Convergncia i Uni en el Parlamento cataln que, sin contar con mayora absoluta,
debi recurrir a apoyos puntuales para impulsar su accin de gobierno. En paralelo, y en
el contexto estatal, el Partido Popular alcanzaba la mayora absoluta en el Parlamento
del Estado y reforzaba su posicin en la Administracin General del Estado, desde
donde impuls un determinado modelo autonmico basado de nuevo en criterios de
homogeneizacin, frenando las demandas de mayor autogobierno realizadas desde la
Generalitat.
En el mbito propio de la gestin de los recursos humanos esta etapa se caracteriz por
un parntesis inicial en el que, mientras la Secretara General de Administracin y
Funcin Pblica rest vacante, se produca una rotacin de equipos al frente de la
Direccin General de la Funcin Pblica. Este parntesis dio paso a una renovada
333
estructura en la que el nuevo Secretario de Administracin y Funcin Pblica (ntese la
nueva denominacin) asumi directamente las principales competencias en materia de
gestin de recursos humanos, dejando a una recin creada Direccin General de
Relaciones en el mbito de la Funcin Pblica como unidad especializada en todo
aquello vinculado con las relaciones sindicales, adems de otras competencias
asociadas.
Estas mejoras presupuestarias no se correspondan, sin embargo, con una mejora en las
demandas de mayor autogobierno propugnadas por el Gobierno de la Generalitat de
Catalunya, en cuanto a transferencias y desarrollo estatutario se refiere.
334
En el momento actual la presencia y la accin de Catalunya en Espaa pasa por
un momento difcil. El caso es que una fuerza poltica como CiU pude negociar
muchos temas con el Gobierno Central. Temas concretos, econmicos, de
sanidad o de obras pblicas, y lo ha hecho. (...) Pero no puede entrar en los
temas de ms calado poltico: ni en temas autonmicos y en general de
estructura del Estado, -de estructura poltica y de vertebracin econmica- ni en
proyectos colectivos de gran alcance ni en cuestiones de identidad. El proyecto
cataln reclamaba y reclama el reconocimiento efectivo del carcter
plurinacional de Espaa, pero no solo eso. (...) Muchas de estas cosas son de
mal defender cuando en Espaa impera una tendencia homogeneizadora y
excluyente (pginas 5 y 11).
En lo referente al contexto poltico propiamente cataln, los aos en los que transcurre
esta cuarta etapa se caracterizaron por la delicada posicin de Convergncia i Uni, que
no dispona de mayora suficiente para gobernar en solitario por lo que debi recurrir a
apoyos puntuales para poder avanzar en su accin de gobierno. Un contexto poltico
caracterizado tambin por el anuncio del Presidente de la Generalitat, Jordi Pujol, de no
presentarse a las siguientes elecciones despus de permanecer en el cargo ms de 23
aos, lo que gener un debate interno y una cierta tensin en la coalicin que lo
respaldaba.
335
Catalunya. Como consecuencia de eso la propuesta que el Gobierno ha puesto
encima de la mesa se centra en ocho campos de actuacin:
1.- Formacin y aprendizaje
2.- Infraestructuras
3.- Investigacin + desarrollo + innovacin
4.- Cohesin social y calidad de la ocupacin
5.- Fomento del espritu empresarial
6.- Dimensin e internacionalizacin
7.- Modernizacin de la Administracin
8.- Financiacin de los proyectos y empresas.
Porque otro de los rasgos del contexto de referencia de esta cuarta etapa fue el impulso
de una iniciativa orientada a la introduccin y desarrollo de las tecnologas de la
informacin y la comunicacin en la administracin pblica, con un planteamiento
intergubernamental, que recibi la denominacin de Administraci Oberta de
Catalunya (AOC). El proyecto AOC surgi del pacto firmado por el Gobierno de la
Generalitat con todos los grupos parlamentarios y con el Consorcio Localret, en julio
del 2001, para la promocin y desarrollo de la sociedad de la informacin en las
administraciones pblicas catalanas45. A inicios del ao 2002 se constitua el Consorcio
para la Administraci Oberta de Catalunya como instrumento de coordinacin para el
desarrollo del proyecto, y a mediados de ese mismo ao se pona en funcionamiento el
portal CAT365, desde donde se propona consolidar una oferta integrada de informacin
y servicios de las administraciones pblicas catalanas.
45
Aunque con destacados precedentes como el Pla Estratgic Catalunya en Xarxa (1999-2003).
336
tengamos bien presente que tener una buena Administracin no solo es un factor
de competitividad y de bienestar, sino tambin de autoestima colectiva.
337
Grfico V.13. El captulo I en los Presupuestos de la Generalitat de Catalunya (2000-
2001).
2.500.000 40
2.228.776
2.250.000 2.163.723
35
2.000.000
30
1.750.000
25
1.500.000
1.000.000 15
750.000
10
500.000
250.000 5
0 0
2000 2001
338
elementos propios de un contexto de cambio que necesariamente deban extenderse al
mbito de la gestin de los recursos humanos.
Como resultado del proceso de cambio que caracteriz el final de la etapa anterior y el
inicio de sta, la Secretara General de Administracin y Funcin Pblica haba pasado
a adscribirse al Departamento de Gobernacin y Relaciones Institucionales, dejando de
actuar sobre el mbito de organizacin que, tras la supresin del Comit Director para la
Organizacin de la Administracin de la Generalitat y la posterior creacin de la
Direccin General de Organizacin de la Administracin, se haba mantenido en el
Departamento de la Presidencia (vinculadas a la Secretara de Gobierno).
Esta situacin se modific en el 2001 con una reestructuracin departamental por la que
se asignaron de nuevo las competencias vinculadas a organizacin a la Secretara
General de Administracin y Funcin Pblica del Departamento de Gobernacin y
Relaciones Institucionales. Mediante el Decreto 355/2001, de 24 de diciembre, por el
que se reestructuran parcialmente diversos departamentos de la Administracin de la
Generalitat de Catalunya, se consideraba que la planificacin y ejecucin de las
polticas de mejora y modernizacin (...) aconsejan que el mismo centro directivo
coordine las diferentes polticas sectoriales que inciden en esta materia, concretndose
el proceso en el artculo 4, donde se indicaba:
4.1. El Departamento de Gobernacin y Relaciones Institucionales asume las
funciones siguientes:
a) Impulsar la organizacin administrativa de la Administracin de la
Generalitat y la coordinacin y el seguimiento de las polticas de mejora y
modernizacin de la Administracin de la Generalitat. (...)
339
Grfico V. 14. Organigrama de la Secretaria General de Administracin y Funcin
Pblica. Diciembre de 2001 (vigente hasta la actualidad).
Secretaria General
de Administracin y Funcin Pblica
Fuente: Decreto 355/2001, de 24 de diciembre, por el que se reestructuran parcialmente diversos Departamentos de la
Administracin de la Generalitat de Catalunya
Con ello, la Secretara General de Administracin y Funcin Pblica volva a ser, como
mnimo orgnicamente, la unidad central en cuanto a gestin de recursos humanos y
organizacin se refiere, situacin que se mantuvo hasta la actualidad.
340
El cambio ms destacado, sin embargo, se dio en las unidades directamente vinculadas a
la gestin de los recursos humanos, especialmente a partir de la supresin de la
Direccin General de la Funcin Pblica como punto de partida para reagrupar las
unidades dependientes en dos bloques diferenciados. El siguiente organigrama refleja la
nueva estructura orgnica de la Secretara de Administracin y Funcin Pblica con la
citada divisin.
341
Grfico V.15. Organigrama de la Secretaria de Administracin y Funcin Pblica. Febrero
de 2002 (vigente hasta la actualidad).
Secretara de
Administracin y
Funcin Pblica
Direccin General de
Subdireccin General de
Relaciones en el mbito rea de Personal Laboral
Relaciones Sindicales
de la Funcin Pblica
rea de Personal
Funcionario
rea de Desarrollo de
Programas
Inspeccin General de
Servicios de Personal
Servicio de Seleccin
Servicio de Provisin y
Evaluacin
Asesora Jurdica de
Funcin Pblica
Direccin General de
Organizacin de la
Administracin
Escuela de
Administracin Pblica de
Catalua
Fuente: Decreto 32/2002, de 5 de febrero, de reestructuracin parcial del Departamento de Gobernacin y Relaciones
Institucionales.
342
Como elemento destacado de la nueva estructura se configuraban dos mbitos
claramente diferenciados, en lo que a gestin de recursos humanos se refiere, dentro de
la Secretara de Administracin y Funcin Pblica: uno orientado al mbito de la
interlocucin con las organizaciones sindicales y otro especfico de gestin de recursos
humanos.
343
estrechamente coordinada con las unidades que, desde el Departamento de Presidencia,
impulsaban el programa de modernizacin de la Administracin de la Generalitat de
Catalunya. La influencia de este impulso modernizador condicion parte importante de
las actuaciones desarrolladas en esta cuarta etapa de configuracin del modelo de
gestin de los recursos humanos.
El breve lapso de tiempo que cubre esta cuarta etapa, junto con la rotacin de equipos
directivos que caracteriz sus primeros aos y las posteriores modificaciones de la
estructura orgnica de la unidad central de funcin pblica, explican en buena medida
las dificultades para ofrecer un balance de las transformaciones introducidas en lo que al
modelo de gestin de recursos humanos se refiere.
344
III. Apoyo a las familias, actuando sobre la conciliacin de la vida laboral y familiar,
apoyando a las situaciones de riesgo y promoviendo la familia en sus diferentes
modalidades.
IV. Sociedad del aprendizaje, tomando la educacin y la formacin como ejes de
actuacin prioritarios, adecundolos a la sociedad del conocimiento.
V. Desarrollo sostenible, facilitando un desarrollo coherente con la preservacin
del entorno natural, el equilibrio territorial y la potenciacin de las actividades
econmicas y sociales sostenibles.
VI. Sociedad de los emprendedores, focalizado en la promocin y la innovacin en
los mbitos econmico y social como mecanismo para crear riqueza, bienestar y
progreso, con especial atencin a las actividades de investigacin y desarrollo.
Adems del Plan Gubernamental CAT21, y tal como se coment en el apartado sobre el
contexto de referencia, uno de los principales mbitos de gestin que recibi una
destacada atencin por parte de la esfera poltica durante esta cuarta etapa fue el
impulso del proyecto denominado Administraci Oberta de Catalunya (AOC), como
345
iniciativa orientada a promover la introduccin y desarrollo de las tecnologas de la
informacin y la comunicacin en la administracin pblica, con un planteamiento
intergubernamental.
346
Grfico V.16. Evolucin de la plantilla total de la Generalitat de Catalunya y del personal
de administracin y tcnico y personal laboral de los departamentos y entidades
autnomas (2000 - 2002).
140000
125.780 126.605 127.064
120000
100000
80000
60000
20000
0
2000 2001 2002
Total de personal
Personal de administracin y tcnico y laboral de Depts y EEAA
Fuente: Funci Publicaci, nm. 18, septiembre de 1999 y Anexos de Personal de los Presupuestos de la Generalitat de Catalunya
( 2000 - 2002).
347
atendiendo a las importantes transformaciones que estaban producindose en las
administraciones catalanas en general y en la autonmica en particular. Resulta
significativo que la orientacin de este Plan Estratgico no priorizaba una lnea de
actuacin concreta (en contraposicin a la actividad desarrollada durante la etapa
anterior), sino que recuperaba el mandato establecido en su ley de referencia (Ley
4/1987, de 24 de marzo, reguladora de la Escuela de Administracin Pblica) y, con l,
la filosofa y orientacin propias de su etapa fundacional de principios del siglo XX, a
modo de claro reflejo de sendero de dependencia. La orientacin renovada de la Escuela
planteaba una combinacin de los tres mbitos de actuacin clsicos (seleccin,
formacin, investigacin y difusin), aunque un anlisis ms detallado de la misin de
la Escuela, de su visin, de sus valores y de las lneas estratgicas y de los objetivos que
operativizaban el Plan Estratgico, permita identificar una orientacin haca la
formacin directiva y haca la descentralizacin, adems de la introduccin de la
dimensin internacional o de las nuevas tecnologas como ejes transversales adecuados
al nuevo contexto.
Como elementos destacados del V Convenio nico se encuentran las referencias a los
procesos de funcionarizacin, la progresiva equiparacin retributiva entre el personal
laboral y el funcionario, adems de una serie de mejoras en cuanto a condiciones de
trabajo, especialmente vinculadas a la flexibilizacin horaria y de jornada, asocindolos
a las polticas de conciliacin de la vida familiar y laboral. Tambin se recogan
incrementos retributivos, aunque limitados por la propia normativa presupuestaria.
Estos acuerdos con las organizaciones sindicales dan razn de uno de los rasgos
destacados de esta cuarta etapa de desarrollo del modelo de gestin de los recursos
humanos, caracterizado por el impulso del dilogo con los interlocutores sociales y por
la bsqueda del consenso en el impulso de las iniciativas emprendidas. Estas dinmicas
tambin tuvieron su reflejo en la propia estructura orgnica de la Secretara de
Administracin y Funcin Pblica con la creacin, en febrero del 2002, de la Direccin
General de Relaciones en el mbito de la Funcin Pblica46.
348
En el mbito de las mejoras en horarios y jornada laboral, cabe citar disposiciones como
la Circular 9/2000, de 24 de noviembre, de la Secretaria General de Administracin y
Funcin Pblica sobre la aplicacin de las opciones horarias del personal funcionario al
servicio de la Administracin de la Generalitat, o la Circular 4/2002, de 7 de octubre, de
determinacin de dos tardes festivas en cumplimiento del Acuerdo General sobre
Condiciones de Trabajo del personal del mbito de aplicacin de la Mesa General de
Negociacin de la Administracin de la Generalitat de Catalunya, de 12 de julio de
2000. En la misma lnea, la Ley 6/2002, de 25 abril, de medidas relativas a la
conciliacin del trabajo con la vida familiar del personal de las Administraciones
Pblicas, estableca una serie de facilidades en los casos de nacimiento, adopcin o
acogimiento permanente o preadoptivo de un o una menor, as como para cuidar a
personas en situacin de dependencia. La norma introdujo, entre otros, el derecho de los
empleados pblicos a percibir el 100% de la retribucin en el supuesto de reduccin de
un tercio de la jornada de trabajo para cuidar a un o una menor hasta que cumpliese un
ao, presentndose as como un instrumento complementario a las polticas de apoyo a
la conciliacin de la vida laboral y familiar.
En el mbito retributivo cabe destacar que adems del incremento del 2% general
previsto para el ao 2002, por Acuerdo de Gobierno de 2 de abril del 2002 se estableci
la aplicacin de un incremento adicional del 1,4% en las retribuciones del personal al
servicio de la Administracin de la Generalitat.
349
31 de octubre, por el que se aprueba la refundicin en un texto nico de los preceptos de
determinados textos legales vigentes en materia de funcin pblica, en la que se
estableca un mecanismo al efecto:
1.- De acuerdo con los principios de la presente Ley, el Gobierno de la
Generalitat realizar el estudio y la clasificacin de las funciones que son
desempeadas por personal laboral, a efectos de determinar cules de stas
deben ser desempeadas por funcionarios pblicos (...).
2.- El personal laboral fijo afectado por la presente disposicin que a la entrada
en vigor de la presente Ley preste servicios en la Administracin de la Generalitat
(...) puede participar en los procesos selectivos de acceso a los cuerpos o escalas
que determine el Gobierno de la Generalitat, siempre que posea la titulacin
necesaria y cumpla los dems requisitos exigidos en la convocatoria.
3.- En las convocatorias a las que se refiere el apartado 3 puede establecerse un
turno de reserva especial para el citado personal laboral, (...).
4.- El personal laboral fijo que supere las pruebas selectivas a las que se refiere
el apartado 3 queda destinado al puesto de trabajo de personal funcionario en el
que se ha reconvertido el puesto que ocupaba (...).
La aplicacin del modelo analtico a los poco ms de dos aos que cubre la cuarta etapa
permite confirmar la ruptura del proceso de cambio institucional iniciado en la etapa
anterior. As, aunque a finales de la etapa anterior ya se produjo un cambio de
orientacin que modific la estrategia de transformacin institucional, fue durante la
cuarta etapa cuando se fren el proceso, a partir de la combinacin de varios factores.
Otro destacado elemento que condicion la reorientacin del modelo fue la presencia de
un proyecto modernizador, el Programa Gubernamental CAT21, con una orientacin
asociada a transformar la organizacin de las polticas pblicas pero sin una clara
vocacin de cambio de los aparatos administrativos y de la gestin de sus recursos
humanos. En esta cuarta etapa se introdujo un nuevo discurso modernizador impulsado
desde el Departamento de la Presidencia, con estrecha vinculacin a un proyecto
350
poltico asociado al Conseller en Cap, mientras se abandonaban los anteriores
programas ms centrados en la estructura y los recursos humanos de la administracin
autonmica. Se modificaba de esta forma la issue image de la reforma administrativa,
aunque su resultado efectivo fue el desacople entre el discurso de cambio y la realidad
efectiva del funcionamiento de la organizacin. Ante la ausencia de una presin clara y
directa para la modificacin de las pautas de actuacin en gestin de recursos humanos,
el recurso ms fcil y adecuado al entorno fue el recurrir a las dinmicas habituales de
funcionamiento, esto es, a las fijadas en la normativa y en la cultura organizativa que la
etapa anterior no haba conseguido transformar.
351
influencias de los agentes externos con los que se relacionaban y a su propia actividad
desarrollada para con ellos, as como a la existencia de un entramado de organismos
externos vinculados que facilitasen ciertas dinmicas de trasvase tanto de prcticas
como de cuadros profesionales y directivos.
Desde el anlisis de las polticas de gestin pblica, la cuarta etapa se caracteriz por un
flujo de poltica en el que la posicin de la coalicin gobernante no contaba con los
mrgenes de maniobra que haba tenido en etapas anteriores. Los lderes polticos de
esta etapa, en especial el Conseller en Cap, centraron su atencin en el citado Programa
Gubernamental CAT21, que relegaba a un segundo plano las actuaciones en materia de
gestin de recursos humanos. Este programa concentr el flujo de polticas, como
principal referente para la elaboracin de alternativas de cambio de polticas pblicas,
pero sin contener un discurso especfico para el mbito de la gestin de personal. Esta
carencia se una a un flujo de problemas en el que el contexto financiero expansivo
asociado a las mejoras en el modelo de financiacin dilua la presin para introducir
cambios en las polticas de gestin pblica, en lo que a la funcin pblica se refiere, a
excepcin de las asociadas a la mejora de condiciones laborales.
Un rasgo destacado del cambio de orientacin que se produjo en esta etapa se reflej en
un conjunto de iniciativas orientadas a facilitar la interlocucin con los agentes sociales,
en especial con las organizaciones sindicales, y que dio como resultado la firma de
varios acuerdos que se concretaron en una serie de mejoras, especialmente en lo que a
352
horarios, condiciones de trabajo y retribuciones se refiere. Una posicin que buscaba el
consenso con los citados interlocutores, y que facilit que esta etapa se caracterizase por
la paz social en el seno de la funcin pblica autonmica.
De todo ello se deriv el predominio, durante esta cuarta etapa, de una situacin de
equilibrio parcial en el mbito de la funcin pblica, con un bajo potencial de cambio en
la direccin de las polticas y de las actuaciones en la materia, con una imagen del
problema que no facilitaba un proceso de cambio y con un subsistema poltico sin
ningn actor que ejerciese un claro liderazgo emprendedor en el mbito de la gestin de
los recursos humanos de la Administracin de la Generalitat de Catalunya.
353
354
VI.-CONCLUSIONES.
355
356
VI.-CONCLUSIONES.
357
VI.1.- El planteamiento de las conclusiones.
358
autonmicas no lleg a diferenciarse significativamente del referente que constitua la
Administracin General del Estado.
Perspectiva
Objetivos de la neoinstitucionalista
investigacin
El concepto de institucin:
Objeto de Cmo caracterizar el sistema de gestin de
estudio de la Cmo pueden RR.HH. a partir de la institucin vigente?
investigacin conceptualizarse?
Formacin y diseo de instituciones:
Los sistemas de Qu dinmicas explican la configuracin
del sistema de gestin de RR.HH.?
gestin de recursos Cmo se configuran
humanos de las y desarrollan?
administraciones de Continuidad y cambio institucional:
Qu dinmicas explican la tendencia a
las Comunidades permanecer o a transformarse siguiendo
Autnomas un sendero de dependencia?
Cmo cambian y
se transforman?
anlisis de
polticas pblicas
359
El planteamiento de la investigacin se concretaba en un conjunto de hiptesis
vinculadas a la conceptualizacin de los sistemas de gestin de recursos humanos de las
administraciones pblicas de las comunidades autnomas (sistemas autonmicos de
funcin pblica)47 como instituciones, y las implicaciones que de ello se derivan para el
anlisis de sus procesos de cambio y transformacin. La combinacin de esta
aproximacin con el anlisis de polticas pblicas permita incluir los elementos de
carcter ms dinmico en la consideracin de los procesos de cambio de los sistemas de
funcin pblica.
Cabe concebir estas tres hiptesis como un sistema integrado, puesto que la referida a la
configuracin y desarrollo de los sistemas autonmicos de funcin pblica (segunda
hiptesis), contribuye a confirmar su carcter de institucin (primera hiptesis). La
hiptesis referida a los procesos de cambio y transformacin (tercera hiptesis), a travs
del anlisis de polticas pblicas, contribuye a identificar determinadas caractersticas
47
La utilizacin del trmino sistemas autonmicos de funcin pblica como equivalente a sistemas de
gestin de recursos humanos de las administraciones pblicas de las Comunidades Autnomas se basa
en la denominacin con la que se define la institucin vigente en dichas administraciones, y no debe
confundirse con el trmino clsico para referirse al conjunto de empleados pblicos con vinculacin
funcionarial con la administracin pblica correspondiente.
360
propias de las dinmicas institucionales de los sistemas autonmicos de funcin pblica,
apuntadas en la hiptesis sobre su configuracin y desarrollo (segunda hiptesis).
361
o, por contra, verificar si se trata de una nica institucin vigente en diferentes contextos
administrativos.
La definicin del objeto de estudio como institucin supone interpretar los sistemas de
funcin pblica de las comunidades autnomas como un conjunto interrelacionado de
normas, valores, estructuras, rutinas y procesos que se refuerzan mutuamente generando
una suerte de reglas del juego que contribuyen a explicar tanto el comportamiento de
los actores involucrados como el funcionamiento efectivo del sistema.
a) Constitucin Espaola, artculos 23, 28.1 y 103, que se refieren desde el acceso
a la funcin pblica hasta los principios rectores del sistema en su globalidad.
362
b) Estatutos de Autonoma: los diversos estatutos incluyen referencias explcitas a
la configuracin de la funcin pblica autonmica, con ligeras variaciones en
cuanto a la importancia otorgada al mbito.
c) Leyes bsicas: desde la influencia de la Ley de Bases de Funcionarios Civiles
del Estado, de 20 de julio de 1963 (Decreto 315/1964, de 7 de febrero), a la Ley
30/1984, de 2 de agosto, de Medidas Urgentes para la Reforma de la Funcin
Pblica, la normativa bsica en materia de funcin pblica se reserva al Estado.
d) Legislacin del Estado: Adems de estas normas de carcter bsico, existe una
pluralidad de Decretos que inciden en la configuracin de la funcin pblica
autonmica, marcando las directrices a que debe atenerse (desde normativa
sobre representacin sindical y negociacin colectiva hasta mbitos como las
incompatibilidades del personal al servicio de las administraciones pblicas).
e) Leyes autonmicas de funcin pblica: la totalidad de comunidades autnomas
han desarrollado su propia norma de funcin pblica, en el marco del despliegue
normativo de su autoorganizacin, aunque con distintos grados de
exhaustividad, estabilidad y renovacin.
363
descentralizacin y la aparicin de colectivos con singularidades propias
apuntan a matizar este elemento.
e) La jerarqua como mecanismo principal de coordinacin entre unidades, aunque
matizado por la ya citada aparicin de colectivos especficos que tienden a
generar regmenes singulares, apuntando un modelo ms prximo a una red que
a una estricta pirmide.
Los matices introducidos a los dos ltimos principios se relacionan con la creciente
fragmentacin que caracteriza al empleo pblico, atendiendo a la expansin y
consolidacin de determinadas esferas de actuacin con colectivos profesionales que
cuentan con su propia regulacin especfica como por el creciente impacto de los
procesos de externalizacin de servicios que generan espacios diferenciados de gestin
de recursos humanos. Ello no es bice, sin embargo, de la plena validez de los
principios apuntados para los ncleos centrales de las administraciones pblicas, objeto
de estudio especfico de esta investigacin.
De esta observacin se deriva una primera reflexin sobre el verdadero impacto de las
variables poltico-ideolgicas sobre la configuracin de la funcin pblica. El
alejamiento del debate pblico y especialmente del discurso y la prctica poltica
favoreci que la discusin sobre su configuracin y cambio quedase en crculos
especializados. Esta separacin se refleja tambin en los ritmos y momentos de cambio
de la institucin, que no suelen coincidir con los cambios en la direccin poltica, con
distintos periodos de referencia. Las coincidencias, en todo caso, se corresponden con
48
Este rasgo ha tendido a cambiar en los ltimos aos, con la introduccin de elementos ms cercanos a
la esfera de la gestin, siguiendo en algunos casos los referentes del mundo privado, mientras que en otros
se destacaba la especificidad de la gestin pblica.
364
los cambios en los equipos directivos asociados a los cambios polticos. Pero esta
renovacin de cargos se tradujo, de forma especialmente acusada en las ltimas etapas,
en el acceso de determinados colectivos tcnico-profesionales a las principales
posiciones clave para definir la institucin.
De la interrelacin de estos elementos surge una suerte de reglas del juego que
constrien y direccionan la actividad de los agentes implicados en la gestin de los
recursos humanos, aunque muchas veces no de forma explcita sino a travs de la
definicin de marcos de referencia que stos actores toman como dados y no entran a
cuestionar (DiMaggio and Powell, 1991; Meyer and Scott, 1992).
Para dar respuesta a esta cuestin se ha realizado una breve revisin histrica de los
antecedentes de la institucin, centrada en aquellos aspectos que contribuyeron a
consolidar la institucin funcin pblica estatal para referirse a la vigente en la
365
Administracin General del Estado, que se revela como clave para entender la
configuracin de sus equivalentes autonmicos.
Otro rasgo distintivo de los referentes iniciales fueron los propios intentos de
transformacin del modelo a travs de la creacin de cuerpos generales de carcter
interdepartamental, con criterios de unificacin y estandarizacin, y la introduccin del
puesto de trabajo como elemento estructurador la funcin pblica, siguiendo criterios
del modelo de empleo abierto. Ambas estrategias que dieron lugar a unas primeras crisis
del sistema de valores por la creacin de una funcin pblica paralela y por la
incorporacin de nuevas figuras jurdicas (como los contratados administrativos o el
personal laboral).
Del perodo democrtico, con los sucesivos gobiernos del Partido Socialista Obrero
Espaol y del Partido Popular, lo primero a destacar son las pocas modificaciones
realizadas en el mbito de la funcin pblica. Aunque surgieron destacadas iniciativas,
366
como los programas de modernizacin o la promulgacin de leyes especficas sobre la
materia, que pretendan incidir sobre el sistema de gestin de los recursos humanos, la
institucin funcin pblica estatal no experiment transformaciones destacadas.
Intentando suplir la falta de una legislacin bsica sobre la materia se promulg la Ley
30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica, donde
adems de establecerse la distribucin de competencias entre Estado y comunidades
autnomas se planteaba una estrategia orientada a limitar el poder de los cuerpos de
funcionarios. Como elementos destacados asociados a esta iniciativa se reforzaron las
unidades centrales de gestin de recursos humanos, se introdujeron las Relaciones de
Puestos de Trabajo (RPT) y se favoreci una mayor apertura del empleo pblico a la
laboralizacin, todo ello en un contexto de creciente influencia de referentes externos.
Sin embargo, el alcance de esta estrategia se vio limitada por dinmicas de desacople, la
respuesta de la institucin a unos intentos de cambio contrarios al equilibrio existente
entre normas, valores, estructuras y procesos. Ejemplo de ello fue la limitacin del
poder efectivo de las unidades centrales de funcin pblica en relacin con la estructura
ministerial o departamental, el funcionamiento bsicamente formal de las RPTs, o la
tendencia a la equiparacin de las condiciones entre personal laboral y funcionario.
367
VI.2.3.- De la funcin pblica estatal a la funcin pblica autonmica.
En otros trminos, las similitudes entre los arreglos existentes en los sistemas
autonmicos de funcin pblica con relacin a la institucin funcin pblica estatal
no permiten hablar de instituciones netamente diferentes. Sin embargo, el hecho de que
en estos sistemas autonmicos apareciesen determinadas singularidades, a partir de su
contexto de partida y de su evolucin diferenciada, permiten considerar la existencia de
variaciones significativas de la institucin originaria, constituyendo una funcin
pblica autonmica, cuyo proceso de configuracin y desarrollo constituyen el ncleo
central de esta investigacin.
368
Como efectos de esta institucin sobre las administraciones de las comunidades
autnomas cabe apuntar la relativa poca utilizacin del margen de maniobra establecido
por la legislacin bsica del Estado para modular un sistema de funcin pblica
autonmico. La distribucin de competencias en la regulacin del mbito, con la reserva
estatal de la normativa de bases y de aspectos tan estratgicos como las retribuciones
bsicas, propici que las administraciones autonmicas tendieran a centrar su atencin
en la administracin de personal, eludiendo el desarrollo de destacadas polticas
pblicas orientadas a adaptar la gestin de sus recursos humanos a sus propias
singularidades.
Una breve revisin de la normativa bsica dictada por el Estado permite apuntar que,
aunque realmente tendi a excederse en su alcance, fijando criterios que por sus
contenidos difcilmente podan considerarse de carcter bsico, resulta ms discutible
que constriese la actuacin autonmica en la materia en los mrgenes en los que se ha
producido. Los lmites ms importantes parecan ser de carcter cultural y de referentes
cognitivos y simblicos que no efectivamente apoyados en disposiciones que
impidiesen la accin. As, mientras que desde las administraciones autonmicas se
continuaba reclamando ms competencias en la regulacin de este mbito de gestin,
denuncindose los excesos de la normativa bsica estatal, la gestin de recursos
humanos en las administraciones autonmicas distaba de utilizar el potencial que le
permita la regulacin vigente.
Las relaciones entre los distintos agentes implicados y los equilibrios de poder
resultantes en el seno de cada administracin constituyen una de las diferencias ms
claras entre las instituciones funcin pblica estatal y funcin pblica autonmica.
Destaca en primer lugar un terico mayor margen de actuacin de los representantes de
la Administracin General del Estado que, por atribuciones competenciales, tendran
ms fcil la modificacin del entramado legislativo que rodea la funcin pblica. Ello
facilita, por ejemplo, la tendencia a atribuir al Estado los conflictos derivados de las
diferentes congelaciones salariales de los funcionarios pblicos, quedando al margen los
polticos y directivos autonmicos, y no tanto por un claro posicionamiento por su parte
como por el reconocimiento de dicho papel por parte de las organizaciones sindicales.
369
normativa y se concreta en dinmicas informales de funcionamiento del sistema de
funcin pblica estatal, a diferencia de los cuerpos de administracin general de las
administraciones autonmicas. Un poder corporativo que, en la Administracin General
del Estado, permaneci a pesar de la introduccin de mecanismos pretendidamente
racionalizadores que buscaban facilitar el control y la iniciativa en la gestin de los
recursos humanos por parte de la direccin poltica. Un poder que provena de estadios
anteriores de evolucin de la funcin pblica y que se mantuvo reforzado a travs de
los diversos mecanismos vinculados a los procesos de socializacin y carrera
administrativa, actuando como elementos de refuerzo de la propia institucin.
370
El anlisis del proceso de conformacin del sendero de dependencia permite ilustrar
tanto los procesos a travs de los cuales se gener la institucin, con una incidencia
destacada de las dinmicas de isomorfismo institucional en sus diferentes variantes,
como su propio estadio de consolidacin o institucionalizacin, elemento clave para
valorar el potencial de cambio que ofrece o, en otros trminos, su capacidad de
resistencia a la introduccin de modificaciones substantivas.
371
B. La ausencia de un claro proyecto poltico con relacin a cmo deban
configurarse las administraciones autonmicas y la gestin de sus recursos
humanos, en buena medida por la propia congestin de una agenda poltica
centrada en afrontar el resto de dimensiones asociadas al surgimiento del nuevo
nivel de gobierno.
C. La articulacin del proceso de transferencia de competencias y de personal
asociado a ellas, que condujo a un pronto colapso de unas incipientes unidades
centrales de gestin de recursos humanos. La falta de recursos, conocimientos y
habilidades para afrontar un proceso novedoso, sin precedentes ni referentes
vlidos, se dio de forma ms acusada por la presin de la urgencia de iniciar la
gestin de los importantes volmenes de personal que incrementaban los
aparatos pblicos autonmicos. Todo ello se tradujo en una drstica reduccin
de las capacidades de planificacin y orientacin estratgica de estas unidades.
D. El peso de las transferencias recibidas de otras administraciones, tanto en lo que
suponen de traslacin de una estructura y de una cultura previas como por el
peso de determinados colectivos profesionales de tcnicos de administracin
general (en especial del grupo superior), formados y socializados en el
funcionamiento de la Administracin General del Estado, que se asignaron a
unos servicios centrales relativamente dbiles.
E. Los lmites establecidos por el Estado, desde la reserva de la legislacin bsica
en materia de funcin pblica hasta las actuaciones concretas en los procesos de
negociacin para el traspaso de competencias, en un clima marcado por la
desconfianza y el control directo de la actividad de las incipientes
administraciones autonmicas.
A) UN ENTORNO DE INCERTIDUMBRE
SOBRE EL PROCESO DE
TRANSFORMACIN DEL ESTADO.
372
Este pentgono de la funcin pblica autonmica se presenta como expresin grfica
de la coyuntura crtica que supuso el inicio del sendero de dependencia por el que
evolucion esta institucin. Su consideracin contempla la combinacin de un
determinado grupo de variables que pueden servir de referencia para el anlisis de otras
realidades de configuracin de sistemas de gestin en entornos de descentralizacin
poltico-administrativa.
373
La contingencia, por la que incluso pequeos eventos, si se producen en determinados
momentos, pueden comportar importantes consecuencias, constituye un segundo rasgo
caracterizador de las dinmicas de sendero de dependencia. La importancia de esta
contingencia se pude reflejar en el traspaso de colectivos de tcnicos superiores que, en
ausencia de un claro proyecto poltico para el mbito de la gestin interna de las nuevas
organizaciones, asumieron la labor de definir el sistema de funcin pblica autonmico.
Tanto el origen como las dimensiones de estos colectivos clave dan cuenta de la
evolucin posterior del modelo de empleo pblico autonmico. Se puede identificar as
el papel jugado por los relativamente pocos tcnicos superiores provenientes de la
Diputacin Provincial en el caso de la Comunidad de Madrid, que replicaron un modelo
esencialmente laboralizado y cuya labor fue continuada y potenciada por los tcnicos
superiores de administracin general de las primeras promociones reclutadas
directamente por la administracin autonmica. Por el contrario, en el caso de la
Generalitat de Catalunya el colectivo ms influyente en la configuracin del sistema de
gestin fueron los tcnicos superiores de administracin general transferidos desde la
Administracin General del Estado, que pronto (en la primera mitad de los aos 80)
ocuparon posiciones destacadas en la estructura de las unidades centrales vinculadas a la
gestin de recursos humanos. Este colectivo tambin jug un papel destacado en buena
parte del resto de administraciones autonmicas, con una legitimidad amparada en sus
conocimientos del modelo de la Administracin General del Estado, en la que se haban
formado y socializado, y que no encontraba oposicin en ausencia de un claro proyecto
alternativo de funcin pblica.
374
Grfico VI. 3: Evolucin de las plantillas de personal de la Comunidad de Madrid y de la
Generalitat de Catalunya (1979 - 2002).
150.000
125.000
100.000
75.000
50.000
25.000
0
79
80
81
82
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
Catalunya Madrid
Fuentes: Leyes de Presupuestos de la Comunidad de Madrid,Direccin General de Gestin de Recursos Humanos de la Comunidad
de Madrid, Direcci General de la Funci Pblica de la Generalitat de Catalunya, Secretaria dAdministraci i Funci Pblica
(http://www.gencat.net/governacio-ri/administracio/estadis.htm) y Anexos de Personal de los Presupuestos de la Generalitat de
Catalunya.
Las diferencias que se dan en volumen de empleo pblico tambin se reflejan en las
estrategias desarrolladas en la configuracin del modelo de funcin pblica. El caso
cataln debi afrontar inicialmente la recepcin del importante paquete competencial y
de recursos humanos, lo que propici la tendencia a reproducir los esquemas de la
Administracin General del Estado que facilitaban el proceso, generando un sistema que
pronto se descentraliz por colectivos concretos. En el caso madrileo, por el contrario,
tanto el enfoque y alcance con que se planteaba inicialmente el proceso autonmico
como el peso importante de los colectivos provenientes a la reconvertida Diputacin
Provincial facilitaron la pervivencia de un modelo de partida que se diferenciaba de las
administraciones autonmicas pluriprovinciales.
375
composicin del empleo pblico autonmico de cada comunidad, la convergencia de
modelos tambin se dio en la traslacin de determinadas pautas de funcionamiento,
como la puesta en marcha del sistema de puestos de trabajo o las polticas de formacin
continuada de los empleados pblicos. As concebido, el proceso se asocia a la
generacin de un sendero de dependencia en el que los distintos sistemas autonmicos
de funcin pblica, a partir de distintos orgenes, muestran una clara tendencia a
converger.
376
Grfico VI. 4: La configuracin inicial del sendero de dependencia de la funcin pblica autonmica.
CRISIS/TENSIN EN LA SENDERO DE
TRAYECTORIA PRVIA DEPENDENCIA
377
Tal como aparece en el grfico, el anlisis del sendero de dependencia de la institucin
funcin pblica autonmica parte de los antecedentes institucionales, que se
encuentran principalmente en la institucin vigente en la Administracin General del
Estado ( funcin pblica estatal), con una trayectoria propia. Tambin se consideran
otros antecedentes, como los sistemas de gestin vigentes en las diputaciones
provinciales, especialmente significativas para los momentos iniciales de las
comunidades autnomas uniprovinciales que procedieron a recepcionar sus dotaciones
de personal.
Pero para entender la evolucin de las secuencias que surgieron a partir de la coyuntura
crtica, y su papel en el mantenimiento del equilibrio inicial a lo largo del sendero de
dependencia, deben incluirse en el anlisis los procesos de configuracin de la
institucin denominada funcin pblica autonmica.
378
explotacin de las instituciones vigentes en detrimento de la exploracin de
instituciones alternativas. Este proceso reforz el predominio de lgicas de isomorfismo
institucional y de sendero de dependencia en la construccin de los sistemas
autonmicos de funcin pblica, condicionando los diseos organizativos resultantes.
As, frente a las incertidumbres que rodeaban la creacin de las organizaciones pblicas
autonmicas, las dinmicas de explotacin de la institucin funcin pblica estatal
obedecan a una estrategia conservadora, que exiga una menor inversin en la
medida que parta de un referente ya contrastado, que se pretenda mejorar de forma
incremental. Con esta estrategia se buscaban respuestas rpidas, a corto plazo, con un
menor nivel de riesgo y, por lo tanto, con una menor necesidad de contar con el apoyo
por parte de las esferas poltica y directiva. De esta forma, la institucin funcin
pblica estatal ofreca una solucin a las urgentes necesidades de dar respuesta a los
acelerados procesos de crecimiento de las administraciones autonmicas, cumpliendo
una funcionalidad que le aportaba legitimidad.
Con esta opcin se desarrollaba una funcin pblica autonmica a partir de unos
referentes ya contrastados, que caba mejorar y adaptar pero solo de forma incremental,
para adecuarlos a la nueva realidad. Ello supona reducir la incertidumbre ante la
complejidad asociada a la transformacin hacia la nueva organizacin autonmica y al
mismo tiempo ofrecer una respuesta rpida, a corto plazo, que permita afrontar la
urgencia de la transformacin organizativa sin recurrir a un debate ms en profundidad,
que poco encajaba con las prioridades polticas del momento. Las estrategias de
explotacin institucional permitan adaptar los arreglos institucionales establecidos sin
necesidad de un apoyo especial por parte de las esferas poltica y directiva, puesto que
sus resultados se asuman como legitimados en la medida que se inspiraban en las
instituciones vigentes.
379
exploracin institucional en la medida que se trataba tan solo de ajustes al proceso de
explotacin iniciado anteriormente.
En cuanto a los sistemas de funcin pblica que se tomaron como referencia, aunque
durante las etapas iniciales se incluyeron algunos referentes internacionales, fueron los
modelos de la Administracin General del Estado y el de la administracin local
(bsicamente las diputaciones y, en menor medida, los grandes municipios) los que
cobraron mayor peso. Sin embargo por la propia dinmica de traspasos y por el hecho
de controlar el proceso de creacin de las nuevas administraciones mediante la
legislacin bsica estatal (con dinmicas de isomorfismo coercitivo), fue la
Administracin General del Estado la que tendi a difundirse con mayor vigor en las
nuevas organizaciones pblicas. Esta opcin se revel exitosa en la medida que permita
ofrecer una respuesta rpida y acorde con la institucionalidad vigente, resolviendo
parcialmente el complejo proceso de asuncin del personal asociado a los servicios
transferidos a las incipientes administraciones autonmicas.
380
De esta forma el modelo de la Administracin General del Estado se percibi como el
diseo organizativo ms slido, con mayor tradicin, que facilitaba la recepcin de
transferencias y que posibilitaba una rpida legitimacin de los nuevos entes
territoriales. Con ello cabe considerar que, tal como apunta Pierson, new social
initiatives such as the creation of organizations or institutions usually entail
considerable start-up costs; individuals, as well as organizations, learn by doing; the
benefits of our individual activities or those of an organization are often enhanced if
they are coordinated with the activities of other actors or organizations; it is frequently
important to bet on the rigth horse, so we adapt our actions in light of our
expectations about the actions of others (2000: 254). En otros trminos, el modelo de
la Administracin General del Estado fue el institucionalmente ms voraz,
estableciendo pautas de mayor certidumbre y exigiendo un mayor compromiso por parte
de los miembros de la organizacin, que los modelos de otras administraciones de
referencia o que un hipottico modelo alternativo (Rami y Salvador, 2002).
En cuanto a los agentes se refiere, la falta de implicacin poltica facilit que el tema
fuese abordado desde posiciones ms especializadas a travs de la actuacin de los
cuadros de tcnicos superiores de administracin general. A resultas del proceso de
transferencia de competencias y personal, las emergentes administraciones autonmicas
se configuraron en torno a tres colectivos de empleados pblicos claramente
diferenciados (Ballart y Rami, 2000).
a) Los nuevos empleados contratados directamente por las administraciones
pblicas que en principio no posean apriorismos institucionales y, por lo tanto,
buscaban un modelo que ofreciese certidumbre a sus procesos de trabajo,
b) Los colectivos de empleados especializados vinculados a servicios finalistas
(como profesores, mdicos o arquitectos, entre otros), que tenan interiorizado
un modelo institucional muy concreto asociado a la administracin de mbitos
especializados de la gestin pblica (como centros educativos o sanitarios).
c) Los colectivos de funcionarios transferidos de los cuerpos de administracin
general (ms vinculados al mbito de la gestin interna) que siguieron sus
respectivos modelos organizativos de origen, especialmente aquellos que
provenan de la Administracin General del Estado, donde el nivel de
socializacin y la firmeza del modelo era mucho ms acusada.
381
isomorfismo institucional de carcter mimtico incidieron en la conformacin del
sistema madrileo. En el caso de la Generalitat de Catalunya, por el contrario, los
colectivos profesionales que jugaron un papel ms destacado procedan en su mayor
parte de la Administracin General del Estado y, al ocupar las posiciones clave para
definir la configuracin de la administracin autonmica y de su funcin pblica,
tomaron este modelo como referente. A travs de estos agentes se concretaban unas
dinmicas de isomorfismo institucional de carcter mimtico que, con diferentes
modelos de referencia, delimitaron el proceso de conformacin de la funcin pblica
autonmica.
382
Los rganos tcnicos y de gestin de los recursos humanos de las administraciones
pblicas contaron, tradicionalmente, con una muy importante presencia de personal
formado en el mbito del Derecho, por lo que tendieron a enfatizar el papel de la
normativa como referente bsico para orientar la actividad, amparndose en las
peculiaridades del sector pblico. La seguridad y estabilidad que se provea desde este
enfoque, apoyada en la tradicin legalista que caracterizaba el funcionamiento de las
administraciones pblicas, favoreci el mantenimiento y la reproduccin de esta
perspectiva en los ncleos centrales de los aparatos organizativos de las
administraciones autonmicas, especialmente en las etapas iniciales de su
configuracin.
383
desacople se produjo por el conflicto producido entre los valores predominantes en las
administraciones autonmicas y los propuestos por las corrientes modernizadoras, as
como por la existencia de diversos marcos de referencia dentro de las propias
organizaciones dada su creciente complejidad y diversidad.
384
A partir de este punto de partida, los eventos posteriores que caracterizaron la secuencia
del sendero de la funcin pblica autonmica tendieron a fortalecer su configuracin
inicial, a modo de secuencia de auto-refuerzo. En esa lnea cabe considerar eventos
como las transferencias de estructuras y personal realizadas desde la Administracin
General del Estado, los procesos de contratacin directa de personal por parte de las
administraciones autonmicas siguiendo los parmetros del modelo estatal que servan
como referencia, o la promulgacin de la legislacin bsica del Estado en la materia y
las subsiguientes normas autonmicas. La introduccin de un modelo mixto que
combinaba personal laboral y funcionario, con un claro predominio de este ltimo,
reforzado adems por las Sentencias del Tribunal Constitucional o la estructuracin
formal de la funcin pblica autonmica a partir de los puestos de trabajo, son otros
ejemplos de estos eventos que tendan a reforzar la institucin vigente a lo largo del
sendero de dependencia.
385
reduccin de la incertidumbre y a facilitar el proceso de recepcin y gestin de las
dotaciones de personal que acompaaban las transferencias competenciales a las
incipientes administraciones autonmicas. El hecho de compartir instituciones
similares y prximas a la vigente en la Administracin General del Estado, facilit los
efectos de coordinacin de la institucin, otra funcionalidad que propici su
reproduccin.
De esta forma, el hecho que la funcin pblica autonmica generase una suerte de
lgica de lo apropiado o logic of appropriatness, utilizando el trmino de March y
Olsen (1989) y Scott (1995), por la que los actores implicados considerasen su
configuracin actual conveniente y apropiada para el mbito, contribuy a promover su
reproduccin, siguiendo explicaciones basadas en la legitimacin, segn el esquema de
Mahoney (2000). En este sentido, las entrevistas realizadas a los miembros implicados
en la configuracin de la institucin en sus momentos iniciales, tanto en el caso de la
Comunidad de Madrid como en el de la Generalitat de Catalunya, an siendo crticos en
cuanto a sus contenidos y adecuacin a un esquema de gestin, destacaron sus bondades
en trminos posibilistas y de ausencia de alternativas. Ello se puede interpretar
considerando que la institucin tendi a generar unas dinmicas que favorecieron su
pervivencia, y en las que los precedentes iniciales sobre aquello que es apropiado
marcaron decisiones futuras acordes, reforzando el sendero de dependencia establecido.
Desde esa posicin, estos grupos, basaron buena parte de su poder en el conocimiento
de las peculiaridades del sistema de funcin pblica que haban definido. En otros
trminos, la expertise en la complejidad de los procedimientos operativos que
acompaaban la institucin, basados en esquemas de funcionamiento vinculados a la
funcin pblica estatal, constitua un recurso clave de este colectivo que se
contrapona al poder de los representantes polticos ajenos a la materia (Baena del
Alczar, 1994). El caso de la Comunidad de Madrid es un claro ejemplo de esta
dimensin del proceso de reproduccin institucional, y desde esta perspectiva tambin
386
pueden interpretarse tanto las dificultades como los resultados efectivos que tuvieron las
iniciativas modernizadoras emprendidas en la tercera etapa de desarrollo del sistema de
funcin pblica de la Generalitat de Catalunya.
Siguiendo el modelo propuesto por Arthur (1994), para la funcin pblica autonmica
pueden identificarse los cuatro factores que inciden en la generacin de dinmicas de
rendimientos crecientes. El primero se refiere a los costes fijos o la inversin inicial
realizada al tomar la opcin de crear unos sistemas de funcin pblica autonmicos
replicando (aunque tambin condicionados por) el modelo vigente en la Administracin
General del Estado. Esta opcin comport la definicin de unas estructuras de puestos
de trabajo, de unas clasificaciones del empleo pblico y de unos mecanismos de
seleccin y carrera administrativa, entre otros, que de forma combinada generaron una
estructura que se auto-reforzaba, presentando importantes resistencias al cambio.
387
de una importante preparacin, canalizada tanto a travs de los institutos y escuelas de
administracin pblica autonmicos como mediante la propia formacin en el puesto de
trabajo en las unidades especializadas. La importante inversin realizada en formacin
para capacitar a los especialistas en gestin de recursos humanos representaba, adems
de un incentivo para mantener el sistema vigente o introducir tan solo variaciones
incrementales, un recurso de poder en manos de unos determinados grupos
profesionales, tal como se coment anteriormente.
Los efectos de coordinacin se vieron incrementados, en este caso, tanto por el papel de
la Administracin General del Estado en la lnea de homogenizar los modelos a travs
del ejercicio de la autoridad, como por la elevada interdependencia de los agentes
implicados en un contexto en que sus actuaciones dependan de las emprendidas por los
dems. Concreciones de ambos factores se encuentran en los recursos presentados por la
Administracin General del Estado a determinada normativa autonmica en la materia
(tmese el ejemplo el caso de la primera ley catalana de funcin pblica, la ley 4/1981,
de 4 de junio), o en la secuencia de reproduccin de determinadas iniciativas vinculadas
a las retribuciones, a las relaciones laborales, o al impulso de sistemas de comunicacin
interna que se extendieron mimticamente entre administraciones autonmicas.
Como cuarto factor cabe sealar las expectativas adaptables, asociadas a los efectos de
coordinacin y a los efectos de aprendizaje, que tambin incidieron en la generacin de
rendimientos crecientes en la medida que facilitaron el ajuste de los objetivos y metas a
los esquemas vigentes establecidos por la propia institucin. En esta lnea cabe apuntar
los resultados de diversas entrevistas en las que los agentes vinculados a la funcin
pblica autonmica redefinan sus expectativas en la lnea de limitar las posibilidades de
modificar el sistema, cuestionando la oportunidad o conveniencia de alternativas viables
para su transformacin, y destacando las bondades del modelo vigente en trminos
pragmticos y posibilistas.
388
El impacto de estos factores, adems, vino favorecido por el contexto del sector pblico
en el que se encontraba la institucin funcin pblica autonmica en la medida que se
combinaban dos elementos aadidos. Por un lado los horizontes temporales
relativamente cortos con los que operaban los principales agentes implicados. Ello suele
asociarse a los ciclos electorales pero, tal como se puso de relieve en los dos estudios de
caso considerados, la rotacin en la direccin poltica de la organizacin suele ser ms
frecuente, incidiendo en la renovacin de equipos directivos de las unidades de gestin
de recursos humanos. Como fenmenos destacados de la relacin de ambas esferas en
cuanto a horizontes temporales cabe sealar como aquellos directivos con un perfil ms
poltico estuvieron menos tiempo al frente de las unidades vinculadas a la funcin
pblica, que por el contrario fueron predominantemente ocupadas por directivos con un
perfil ms tcnico-profesional y especializado. Como resultado de la presencia de
ambos perfiles, se registra una importante rotacin de directivos al frente de las
unidades centrales de funcin pblica. Los ejemplos de la Comunidad de Madrid y de la
Generalitat de Catalunya son significativos al efecto, tal como se refleja en el siguiente
grfico (grfico VI.5).
389
390
Grfico VI. 5: Los directivos de las unidades centrales de funcin pblica de la Generalitat de Catalunya y de la Comunidad de Madrid.
GENERALITAT DE CATALUNYA 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02
Mart Pagonabarraga i Garro
(Joaquim Prez, Servei)
Joan Maria Ramrez i Cards
Maria Llusa Florensa i Palau
Manuel Feu i Manso
Carles Pol i Torrella
Carles Losada i Marrodn
(Carles Losada, S.G.A.F.P.)
Angel Miret i Serra
(ngel Miret, S.G.A.F.P.)
Josep Ramon Dueso i Paratge
M. dels ngels Gonzlez i Estremad
(Josep Ramon Morera, S.A.F.P.)
M. Teresa Marti i Castro
COMUNIDAD DE MADRID 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02
Carlos Uranga Cogollos
(Adolfo Serrano Triana) Gobiernos PP
Gobiernos PSOE
Fernando Bermejo
Jos Lus Muoz Snchez
Jos M Arteta Vico
Feliz Alonso Carbajo
Luis Gimeno Valledor
Miquel Angel Lpez Gonzlez
Rosario Jimnez Santiago
Fuente: Elaboracin propia a partir de los decretos de estructura y las entrevistas realizadas.
391
En contraposicin a los horizontes temporales con que operan los agentes involucrados,
el segundo elemento propio del contexto del sector pblico en el que se encuentra la
institucin y que favorece las dinmicas de rendimientos crecientes es la permanencia
con la que se disean buena parte de las instituciones pblicas. Como indica Pierson
(2000), frente a la propensin al cambio de las instituciones vigentes en el sector
privado, en el sector pblico predomina la vocacin de permanencia en la medida que se
pretende con ello reducir la incertidumbre poltica y promover la estabilidad, aportando
una seguridad que favorece el funcionamiento del sistema en su conjunto. Esta
apreciacin resulta especialmente oportuna tanto en referencia al papel que jug la
funcin pblica en el proceso de transicin democrtica como factor de estabilizacin
del sistema como, en trminos similares, la aportacin de los sistemas autonmicos de
funcin pblica al proceso de consolidacin poltica y expansin competencial de las
comunidades autnomas.
49
Y la posterior aprobacin del Decreto legislativo 1/1997, de 31 de octubre, por el que se aprueba la
fusin en un texto nico de los preceptos de determinados textos legales vigentes en Catalunya en materia
de funcin pblica.
392
El resultado del anlisis del sendero de dependencia seguido por la funcin pblica
autonmica, desde la coyuntura crtica con la que se inici, pasando por las estrategias
de aprendizaje y dinmicas de isomorfismo institucional con las que se configur, y
acabando por las secuencias de desarrollo del sendero y los mecanismos de
reproduccin institucional, permiten identificar una clara tendencia a la estabilidad y a
la permanencia de la institucin. Esta tendencia al mantenimiento se combina con una
situacin de ausencia de cambio, esto es, con el resultado de diversos intentos de
modificacin, por lo que se estim oportuno incorporar las aportaciones del anlisis de
polticas pblicas que permitiesen, a travs de los estudios de caso, identificar los
argumentos que explican las dificultades para cambiar la institucin denominada
funcin pblica autonmica.
393
incidieron en la falta de cambio en la orientacin de las polticas vigentes o en la
dificultad para mantener las iniciativas de impulsadas con ese objetivo.
Para su anlisis se plantea la utilizacin del modelo compuesto antes citado, con
especial atencin a los procesos de conformacin de la agenda poltica a travs de la
confluencia de los flujos de problemas, poltica y polticas para transformar la funcin
pblica autonmica. En este anlisis resulta especialmente productiva la referencia a las
aportaciones realizadas desde el enfoque neoinstitucionalista para interpretar los
resultados observados.
394
relaciones que se establecieron entre el Estado y las comunidades autnomas, result un
esquema cognitivo que, proporcionando estabilidad y significado al comportamiento de
los agentes, condujo a cierto tipo de inactividad por parte de las administraciones
autonmicas en lo que a elaboracin de polticas pblicas especficas se refiere.
A partir de las condiciones que facilitan la confluencia de los tres flujos definidos por el
modelo de Kingdon (1984), del anlisis de la evolucin de la funcin pblica
autonmica se desprenden por lo menos tres momentos de cambio potencial en los que
podra surgir una policy window para que el tema entrase en la agenda poltica y
progresase en el desarrollo de una poltica pblica, a partir de presiones exgenas a las
administraciones autonmicas. Los tres momentos destacados son: (1) el propio
surgimiento de las administraciones autonmicas y la definicin de sus sistemas de
funcin pblica, (2) el proceso de convergencia europea, a mediados de los aos 90, que
exigi la contencin del dficit pblico y restringi las dinmicas de crecimiento de las
administraciones pblicas y (3) el proceso de ampliacin competencial para las
comunidades autnomas que haban seguido la va del artculo 143 de la Constitucin,
en tanto que supuso un cambio cuantitativo (en volumen de personal) y cualitativo (en
mbitos de intervencin pblica autonmica) para dichas administraciones.
395
En este contexto, la situacin inicial de las comunidades autnomas se caracteriz, en lo
referente a la configuracin de sus sistemas de funcin pblica, por la situacin descrita
al comentar la coyuntura crtica y presentada grficamente a travs del denominado
pentgono de la funcin pblica autonmica. De las incertidumbres descritas en el
pentgono se desprende que en esas etapas iniciales, las agendas polticas de los
gobiernos autonmicos se centrasen en la expansin y consolidacin de sus
competencias y en la creacin de su propio espacio dentro del nuevo Estado
polticamente descentralizado, dejando en un segundo plano la reforma de la
administracin pblica y de sus sistemas de funcin pblica.
En esas condiciones, ni la opinin sobre el tema cobr especial relevancia para requerir
una importante inversin de recursos (reconocimiento o flujo de problemas) ni la
incipiente clase poltica autonmica se plante una actuacin especfica en la materia
(flujo de poltica). En el estudio de caso de la Comunidad de Madrid, aunque el tema de
la funcin pblica apareci en los discursos de investidura el presidente en las primeras
etapas, ello se deba a una pronta visin finalista del proceso de crecimiento
competencial de la autonoma y la consiguiente orientacin a la obtencin de resultados
que la legitimasen en trminos de eficacia y mejora de la gestin, pero sin una clara
opcin de cambio substancial del modelo vigente. Ello no se traslad, por lo tanto, a una
clara presin poltica por modificar el equilibrio existente en el sistema de funcin
pblica.
396
En otros trminos, la oportunidad de cambio ofrecida por la presin por contener el
gasto pblico no se interpret en trminos de mejora del funcionamiento de la gestin
de recursos humanos sino tan solo como un esfuerzo por frenar y revertir las tendencias
incrementalistas seguidas hasta el momento. Las presiones que caracterizaron este
segundo momento de potencial de cambio se tradujeron en la incorporacin del tema de
la contencin del gasto (incluyendo la contencin del crecimiento de las plantillas de
personal) en la agenda decisional, pero con una orientacin de carcter bsicamente
reactivo que eludi profundizar en la transformacin de los sistemas de funcin pblica
autonmicos.
El resultado del proceso, sin embargo, con la incorporacin de los nuevos colectivos de
empleados pblicos y con la presin ejercida por las sentencias del Tribunal
Constitucional, favoreci la convergencia de los sistemas de funcin pblica
autonmicos, limando las diferencias de partida que registraban administraciones como
la de la Comunidad de Madrid. Estos cambios se conciben como sobrevenidos a la
actividad de las administraciones autonmicas, y por su propio origen e impacto,
redundaron en el fortalecimiento de la institucin vigente. En otros trminos, la
ampliacin competencial, iniciada en 1994 pero con efectos tangibles sobre la plantilla a
finales de la dcada de los noventa, vino a reproducir una situacin semejante a la del
inicio de las administraciones autonmicas, aunque esta vez con mayor experiencia y
seguridad para afrontar el crecimiento. Sin embargo, el proceso se defini
exgenamente, a partir del modelo de funcin pblica vigente en la Administracin
General del Estado, cuya incidencia sobre las administraciones de las comunidades
autnomas se hizo ms notoria, favoreciendo la convergencia de sistemas autonmicos
de funcin pblica.
397
VI.4.2.- Las situaciones de cambio potencial de la funcin pblica autonmica
por presiones endgenas.
Otro de los rasgos de esta network fue la importante presencia de actores con capacidad
de veto, especialmente del tipo partisan veto player, esto es, cuya capacidad no
derivaba tanto de un reconocimiento formal como de las propias dinmicas del juego
poltico. Ello se tradujo, entre otros, en un mayor grado de independencia de los
colectivos organizados de empleados pblicos y en una mayor dificultad para alterar los
equilibrios existentes (en la medida que determinadas transformaciones requeran de
amplios consensos).
398
En cuanto al debate poltico sobre el tema, tanto los representantes vinculados al
gobierno como a la oposicin facilitaron que la cuestin de la funcin pblica
autonmica apareciese en diferentes momentos en la agenda gubernamental. Tal como
se apunt en los casos analizados, tanto en la Comunidad de Madrid como en la
Generalitat de Catalunya, la discusin sobre la gestin de los recursos humanos de la
propia organizacin autonmica fue objeto de atencin parlamentaria (con diversas
resoluciones y mociones al respecto), pero con poca incidencia en el debate poltico. Lo
que s distingue ambos casos, sin embargo, es el nfasis en la regulacin de la materia.
Tal como se apunt, el caso de la Generalitat registr una mayor actividad normativa,
tanto por la propia lnea ideolgica de la formacin al frente de su gobierno, con una
voluntad expresa de dotarse de normas propias sobre gestin de recursos humanos,
como por la incidencia de determinadas iniciativas orientadas a transformar el modelo.
La promulgacin de normas para regular la materia, como las propias leyes autonmicas
de funcin pblica, no generaron un destacado debate ms all de la propia
confrontacin habitual entre las distintas formaciones polticas con representacin
parlamentaria. Esta configuracin facilit que se consolidase una issue image
(Baumgartner and Jones, 1993) de la funcin pblica autonmica con un importante
componente tcnico y especializado, alejada del debate pblico y con una limitada
implicacin de las ms altas esferas polticas.
Dentro de este subsistema poltico, el policy venue (Baumgartner and Jones, 1993)
experiment importantes variaciones que tendieron, a lo largo del periodo analizado, a
limitar el margen de actuacin de la unidad central de funcin pblica a diversos
niveles. Por un lado con la incorporacin de colectivos especficos (personal sanitario,
docente, personal de justicia, polica autonmica, entre otros), que crearon sus propias
unidades de personal para atender a sus especificidades. Por otro lado, y a nivel
departamental, el desarrollo y consolidacin de unidades especficas de gestin de
personal con una estructura matricial, vinculadas orgnicamente a su Consejera y
funcionalmente a la unidad central de funcin pblica, acabaron limitando la capacidad
de influencia efectiva de sta ltima.
399
embargo, el tiempo transcurrido desde la aparicin de estas modificaciones no permite
identificar cambios significativos en la configuracin de la institucin funcin pblica
autonmica.
La traduccin de este escenario en trminos del modelo analtico definido por Kingdon
(1984), se asocia al surgimiento de un cambio en el flujo de poltica con la nueva
formacin al frente del gobierno autonmico, aunque el tipo de discurso desarrollado
pivotaba sobre el concepto de calidad de los servicios, con una orientacin ms cercana
a la eficacia que a la mejora de la gestin de sus recursos humanos. En cuanto al flujo
de problemas, el reconocimiento y relevancia del mbito de la funcin pblica se dio en
trminos de contencin del crecimiento de la plantilla, asociado a la necesidad de
contener el gasto pblico para el cumplimiento de los criterios de convergencia europea.
Tampoco se desarroll de forma efectiva un programa de transformacin de la funcin
pblica, en clave de flujo de polticas, que buscase modificar de forma substancial las
dinmicas internas de funcionamiento de la institucin.
400
calidad, y la debilidad relativa del policy venue, explican las dificultades para que se
configurase una policy window encaminada a transformar las polticas de funcin
pblica en la Comunidad de Madrid. Tan solo se registraron variaciones en materia de
incorporacin de nuevos efectivos, asociadas a la contencin del crecimiento de la
plantilla, que no impidieron la continuidad en aspectos clave del sistema, como por
ejemplo la negociacin con las organizaciones sindicales o los procesos de gestin de
los principales mbitos de gestin (relaciones de puestos de trabajo, sistemas de carrera
administrativa, procesos de informatizacin, entre otros).
401
surgimiento de matices departamentales en cuanto a la concrecin de la funcin
pblica autonmica en sus aspectos ms operativos se explicaba ms bien por la propia
naturaleza de la actividad desarrollada en cada departamento que por su adscripcin a
una formacin u otra de la coalicin. Los procesos de reorganizacin y fusin
departamental de las dos ltimas etapas pusieron de manifiesto la existencia de estos
matices en cuanto a la gestin de los recursos humanos. Estas ligeras diferencias se
relacionaban con su mayor o menor permeabilidad a las influencias de los agentes
externos con los que se relacionaban y a la propia actividad desarrollada para con ellos,
as como por la existencia de un entramado de organismos externos vinculados que
facilitasen ciertas dinmicas de trasvase tanto de prcticas como de cuadros
profesionales y directivos.
402
En esta situacin, desde la esfera poltica (y con ello en el flujo de poltica) se prest
una creciente atencin a todo aquello vinculado con la gestin de la administracin
autonmica, modificando la issue image del mbito de los recursos humanos. Ello se
plasm tanto a nivel parlamentario como en diversos acuerdos de Gobierno, que dieron
paso a hasta tres grandes programas de modernizacin. Cabe apuntar que estos
programas no tomaron como referente a la Administracin General del Estado, sino que
fueron resultado de una combinacin de los enfoques propios de las estrategias
modernizadoras de las administraciones pblicas de diversos pases del mbito
anglosajn y de la incorporacin de elementos propios de la gestin del sector privado.
403
precipitando una serie de disposiciones con pretensiones de cambio ms modestas de lo
inicialmente previsto. Su posicin en el policy venue, adems, tendi a diluirse cuando
otros agentes, especialmente vinculados al Departamento de Presidencia y al
Departamento de Economa y Finanzas, entraron en el mbito de los programas de
modernizacin.
404
VI.5.- A modo de balance sobre el objeto y el modelo analtico: integrando
la perspectiva neoinstitucionalista y el anlisis de las polticas pblicas.
De este diagnstico se deriva que, ante la falta de un apoyo poltico sostenido a los
agentes que actuaban como emprendedores institucionales, frente a las capacidades de
los actores opuestos a su transformacin con capacidad para actuar como veto players,
las nicas reformas viables fueron aquellas que resultaban acordes con la institucin
vigente. En otros trminos, las iniciativas de cambio con capacidad de llegar a ser
aplicadas fueron aquellas que no incidan en el ncleo esencial de la institucin que se
ha denominado funcin pblica autonmica.
Siguiendo esta lnea argumental, si las nicas reformas viables fueron aquellas acordes
con la institucin vigente, tan solo cabra esperar cambios de carcter incremental en el
sistema de funcin pblica de las administraciones de las comunidades autnomas. Para
que estos cambios resultasen en una mejora del mbito de gestin resultaba esencial
reconocer previamente las instituciones y comprobar hasta donde incidan en el
desarrollo de las polticas pblicas, identificando adems las situaciones de cambio
potencial, ya fuesen generadas a travs de presiones exgenas o endgenas a la
administracin autonmica.
De la aplicacin del modelo analtico surge una reflexin para valorar el potencial de
transformacin de la institucin analizada, siendo uno de los elementos esenciales su
grado de institucionalizacin. Siguiendo el esquema de Tolbert y Zucker (1996), los
estadios de desarrollo de la funcin pblica autonmica, atendiendo a los resultados
405
de los estudios de caso de la Comunidad de Madrid y de la Generalitat de Catalunya,
puede asociarse a la fase de sedimentacin. En esta fase la funcin pblica
autonmica haba conseguido consolidarse en el entramado institucional,
independientemente de la permanencia de los agentes y las condiciones que actuaron en
las fases anteriores. Ello se relaciona con el papel de los actores implicados, tanto por
las dificultades de los agentes que pretendan transformar el modelo, como por la
capacidad de resistencia de los colectivos que lo apoyaban, a los que se sumaban las
presiones ejercidas desde la Administracin General del Estado.
406
transformacin, incluso en situaciones de cambio potencial. Esta caracterizacin del
sistema de funcin pblica implica poner la atencin en los elementos constitutivos y en
sus interrelaciones, permitiendo una reflexin ms amplia para el diseo e
implementacin de estrategias de cambio, aunque su elaboracin sera objeto de otra
investigacin.
En este aparatado de balance tambin debe incluirse una referencia al modelo analtico
planteado, trascendiendo de su aplicacin a los estudios de caso. Uno de los objetivos
planteados en la investigacin era definir un modelo que contribuyese a enriquecer el
instrumental analtico para el desarrollo de investigaciones en el mbito de la Ciencia
Poltica y de la Administracin, aportando evidencia del potencial explicativo de las
aproximaciones neoinstitucionalistas complementadas con elementos propios del campo
del anlisis de polticas pblicas.
407
han presentado como concreciones para el anlisis de los procesos de transformacin de
las instituciones.
En cuanto a los procesos, el modelo analtico plantea la combinacin del anlisis de las
dinmicas de ajuste incremental de las instituciones con el anlisis de las situaciones de
cambio potencial a partir de la confluencia de los flujos de problemas, de poltica y de
polticas en la configuracin de una policy window, y la definicin de la issue image del
mbito analizado como elementos que permiten identificar su capacidad para acceder a
la agenda poltica y desarrollarse en actuaciones que transformen las dinmicas
vigentes. En cuanto a los actores, el modelo analtico ha resaltado el papel clave de los
denominados emprendedores polticos, asimilados a emprendedores institucionales,
como agentes que promueven el cambio en el sistema analizado, y que se contraponen a
los denominados veto players o actores con capacidad para detener el proceso de
cambio, atendiendo a sus intereses, posicin y recursos de poder en el seno del policy
subsystem que configuran.
408
Sobre una posible agenda futura de investigacin.
409
descriptiva y analtica a partir de la integracin de la perspectiva neoinstitucionalista
con elementos propios del anlisis de polticas pblicas. Por ello, como posible va de
investigacin a desarrollar se plantea su extensin a otros mbitos de la actuacin
pblica en los que se combine la existencia de unas instituciones, como elementos de
carcter ms estable, que cabe identificar, definir y analizar a partir de sus dinmicas de
configuracin, y elementos de carcter ms dinmico, que cabe incorporar mediante los
factores vinculados al anlisis de polticas pblicas.
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432
Instituciones y polticas pblicas en la gestin de los
recursos humanos de las Comunidades Autnomas.
433
434
ENTREVISTAS INFORMATIVAS DE PRIMER NIVEL.
Nombre Cargo/referencia N.
1 Maria Llusa Florensa D.G. Funci Pblica Generalitat entre 8/1987 y 4/1989 3
2 Manuel Feu i Manso D.G. Funci Pblica Generalitat entre 4/1989 y 6/1962 1
3 Carles Pol i Torrella D.G. Funci Pblica Generalitat entre 6/1962 y 3/1993 1
4 Carles Losada i Marrodn D.G. Funci Pblica Generalitat entre 3/1993 y 4/1995 2
Sec. G. Admin. i Funci Pblica entre 4/1995 y 7/1997
5 Angel Miret i Serra D.G. Funci Pblica Generalitat entre 4/1995 y 7/1999 2
Sec. G. Admin. i Funci Pblica entre 7/1999 y 9/2000
6 Josep Ramon Dueso D.G. Funci Pblica Generalitat entre 3/1999 y 12/1999 2
7 Josep Ramon Morera Sec. dAdmin. i Funci Pblica desde 8/2001 - actual 3
8 M. Teresa Marti D.G. de Rel. Fun. Pb. Generalitat entre 2/2002 - actual 1
9 Fernando Bermejo D.G. Funcin Pblica Com. de Madrid entre 6/1985 y 9/1987 1
10 Jose Lus Muoz D.G. Funcin Pblica Com. de Madrid entre 9/1987 y 9/1991 1
11 Jose M Arteta Vico D.G. Funcin Pblica Com. de Madrid entre 9/1991 y 6/1995 1
12 Luis Gimeno Valledor D.G. Funcin Pblica Com. de Madrid entre 12/1996-1/1998 1
13 Miguel ngel Lpez D.G. Funcin Pblica Com. de Madrid entre 2/1998 - actual 2
14 Rosario Jimnez D.G. Gestin RR.HH. Com. de Madrid entre 7/1999 - actual 1
15 Miguel . Garca Moreno D.G. Funcin Pblica Com. de Madrid entre 9/1991 y 6/1995 1
16 Pilar Muoz D.G. Gestin RR.HH. Madrid (rea Gestin y Reg. Jurdico) 3
17 Fernando Sanchez Fed. Servicios Pblicos, UGT-Madrid 1
18 Francisco Javier Sanz Fed. Servicios Pblicos, Sector Autonmico, UGT-Madrid 1
19 Julin Rolln Fed. Servicios Pblicos, Sector Autonmico, UGT-Madrid 1
20 Juan Lobato Experto en funcin pblica de la Com. de Madrid. 1
21 Enrique Echegoyen Comisin Funcin Pblica, Asamblea de Madrid. 1
22 Jos Manuel Canales Dpto. Estudios Jurdicos del Estado. Universidad de Alicante. 1
23 Eduard lvarez Subdir. G. de Suport i As. Tec. de Funci Pblica Generalitat 1
24 Manel Garca i Garca rea Pblica de CCOO - Catalunya 1
25 Joan Carles Gallego rea Pblica de CCOO - Catalunya 1
26 Llusa Montes Prez rea Pblica de CCOO - Catalunya 1
27 Joaquim Martnez Federaci de Serveis Pblics de la UGT - Catalunya 1
28 Carles Villalante i Sirvent Federaci de Serveis Pblics de la UGT - Catalunya 1
29 Joan Xirau Subdir. EAPC. Generalitat. 3
30 Raimon Alamany Sv. Recerca, Doc. i Publicacions. EAPC. Generalitat. 1
31 Slvia Alonso Sv. Formaci. EAPC. Generalitat. 1
32 Josep Purgimon Resp. proyectos. Sec. Adm. y Funcin Pblica. Generalitat. 1
32 Totales 44
435
436
ENTREVISTAS I CONSULTAS INFORMATIVAS DE SEGUNDO NIVEL.
Nombre Cargo/referencia N.
1 Manuel Villoria Mendieta Dpto. Derecho Pblico I. Universidad Rey Juan Carlos. 3
2 Elosa del Pino Dpto. Derecho Pblico I. Universidad Rey Juan Carlos. 1
3 Jos V. Gmez Rivas Dpto. de Ciencia Poltica y Administracin II. Univ. 2
Complutense de Madrid
4 Gema Pastor Albadalejo. Dpto. de Ciencia Poltica y Administracin II. 1
Univ.Complutense de Madrid
5 Francisco Longo Dpto. Direccin de Recursos Humanos. ESADE y Universidad 1
Ramon Llull.
6 Maria Jess Montoro Dpto. de Derecho Administrativo y Derecho Procesal. 1
Universitat de Barcelona
7 Jose Ramon Bouzas Dpto. Ciencia Poltica y Admin. Univ. Santiago Compostela 1
8 Eliseo Lpez Exp. Comunidad de Madrid. Universidad Carlos III de Madrid. 2
9 Xavier Sisternas Direccin de Calidad. Ayuntamiento de Barcelona. 2
10 Carme Valls Dir. Adj. Gerencia de Relaciones Internas. Ayto. Barcelona. 1
11 Ramn Miralles Instituto Municipal de Informtica. Ayuntamiento de Barcelona 1
12 Jordi Marn Director General. Tecnocampus de Matar. 2
13 Antoni Saura Jefe del Servicio de Personal de la Diputacin de Barcelona. 2
14 Ma. Jess Martnez. Servicio de Personal de la Diputacin de Barcelona. 1
15 Lus Hornero Servicio de Personal de la Diputacin de Barcelona. 1
16 Xavier Bernad Escola Admin. Pb. de Catalunya (segunda etapa). Generalitat. 1
17 Joan A. Montesinos Dir. Gen. Funci Pblica (tercera etapa). Generalitat. 1
18 Joaqun Castillo Director del Instituto Andaluz de Administracin Pblica. 1
19 Juan Antonio Villar Consejera de Justicia y Adm. Pblica. Junta de Andaluca. 1
20 Julia Marchena Ministerio para las Administraciones Pblicas. 1
21 Emma Suevos Dir. Qualitat i Procediments. gencia Catalana de Certificaci. 1
22 Maite Banqu Gabinet dAss. Tc. Dpto. Economa y Finanzas. Generalitat. 2
23 Jordi Mas Dir. Gen. Org. de lAdmin.. Dpto. Governaci i RI. Generalitat. 1
24 Isidre Obregn Dir. Gen. Org. de lAdmin.. Dpto. Governaci i RI. Generalitat. 2
25 Margarita Martnez Consultora independiente de administraciones pblicas 2
26 Jordi Santolria Consultor independiente de administraciones pblicas 2
27 Joan Estefanell Jefe del Servicio de Personal de la Universidad Pompeu Fabra 2
28 Josep Ma. Vilalta Dpto. Univ., Recerca i Societat de la Informaci. Generalitat. 1
29 Victria Bergaz Dir. Gen. Funcin Pblica (tercera etapa). Generalitat. 1
30 Javier Alonso Dir. Gen. Funcin Pblica (tercera etapa). Generalitat. 2
31 Felip Carbajo Dir. Gen. Funcin Pblica (tercera etapa). Generalitat. 1
32 Snia Muro U. de Sist. dInf. Sec. de Adm. y Funci Pblica. Generalitat. 1
33 Rosa Bescs Servei de Selecci. Subd. Gen. Gesti de Personal. Generalitat. 1
33 Totales 46
437
438
Instituciones y polticas pblicas en la gestin de los
recursos humanos de las Comunidades Autnomas.
439
INSTITUCIONES Y POLTICAS PBLICAS EN LA GESTIN DE LOS RECURSOS HUMANOS
DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS.
Guin de la entrevista.
PRESENTACIN.
Esta entrevista se propone recopilar informacin de carcter cualitativo sobre la
configuracin y desarrollo de los sistemas de gestin de los recursos humanos de las
administraciones de las Comunidades Autnomas. La informacin obtenida se tratar
tan solo a efectos de la elaboracin de la tesis Instituciones y polticas pblicas en la
gestin de los recursos humanos de las Comunidades Autnomas elaborada por
Miquel Salvador, bajo la direccin acadmica del profesor Carles Rami, de la
Universidad Pompeu Fabra de Barcelona.
Condicionantes previos.
CARACTERSTICAS DE LA ADMINISTRACIN DE LA CA.
Cules han sido las opciones para cubrir las necesidades de personal de la CA?.
(en cuanto a contratacin, por vnculos laborales, por grupos de adscripcin,
440
Los actores de la gestin de recursos humanos.
CARACTERSTICAS
ACTUALES DE LA ORGANIZACIN VINCULADA A LA GESTIN DE LOS
RECURSOS HUMANOS EN LA CA.
a) Dependencia y Estructura orgnica de la unidad.
b) Caractersticas de las unidades descentralizadas (por departamentos) de gestin
de recursos humanos.
c) Presencia en organismos de coordinacin con otras unidades encargadas de
polticas transversales (economa, organizacin, calidad).
441
Unidades descentralizadas de personal, Grupos profesionales internos (cuerpos),
Organizaciones
Sindicales, mbito universitario y centros de formacin e investigacin, Organizaciones
profesionales (colegios profesionales), Empresas de consultora y asesoramiento, Otros.
Considera que existe un margen real para cambiar el modelo de gestin de recursos
humanos?. Qu elementos condicionan este margen de maniobra?
442
Principios y valores destacados: Igualdad, Homogeneidad, Mrito y capacidad,
Estabilidad, Seguridad, Politizacin / profesionalizacin, Legalidad, Eficacia,
Eficiencia, Economa, Calidad, Otros destacados.
Para finalizar la entrevista se propone comentar algunos rasgos del modelo de gestin
en concreto, a partir de tres apartados. Los dos primeros se dedican a dos actuaciones
desarrolladas por la totalidad de administraciones autonmicas y el tercero se plantea de
forma abierta para destacar aquellas iniciativas impulsadas por esta administracin
autonmica.
443
444
Instituciones y polticas pblicas en la gestin de los
recursos humanos de las Comunidades Autnomas.
445
446
100.000
90.000
80.000
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
447
Personal de admin. y tcnico Otros Total de
y laboral de Depts y EEAA colectivos personal
1983 9.600 9.600
1984 15.200 15.200
1985 17.200 17.200
1986 22.800 22.800
1987 20.973 20.973
1988 21.382 21.382
1989 22.007 22.007
1990 23.228 23.228
1991 25.909 25.909
1992 25.965 25.965
1993 25.947 25.947
1994 25.889 25.889
1995 26.195 26.195
1996 26.127 26.127
1997 28.472 28.472
1998 29.544 29.544 Incorporacin efectiva de nuevos colectivos de personal
1999 29.784 39.602 69.386 a partir de la ampliacin competencial.
448
1.400.000 60
53,4
1.200.000 50
1.000.000
35,6 36,7 40
33,5 33,3
800.000 31,6
28,0 30
600.000 27,6 27,1 26,8 26,2
25,7 25,8 25,5
20
400.000 21,9 21,8 20,5
19,0
200.000 10
0 0
1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Presupuesto (en millones de ptas. constantes del 2001) Captulo I (en porcentaje)
449
Presupuesto Captulo I .
(en millones de ptas. (en porcentaje)
constantes de 2001)
1984 91.374 53,4
1985 169.963 35,6
1986 224.420 36,7
1987 263.272 31,6
1988 319.509 28,0
1989 360.743 27,6
1990 450.841 27,1
1991 472.964 26,8
1992 493.479 26,2
1993 499.837 25,7
1994 489.151 25,8
1995 493.567 25,5
1996 634.100 21,9
1997 652.107 21,8
1998 700.714 20,5
1999 788.343 19,0
2000 1.120.539 33,5
2001 1.167.757 33,3
450
Instituciones y polticas pblicas en la gestin de los
recursos humanos de las Comunidades Autnomas.
451
452
Evolucin de la plantilla de personal de la Generalitat de Catalunya.
140000
120000
100000
80000
60000
40000
20000
0
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
Total de personal
Personal de administracin y tcnico y laboral de Depts y EEAA
Otros colectivos
453
Personal de adm. y tcnico y Otros Total
laboral de Depts y EEAA colectivos de personal
1979 1.564
1980 30.768
1981 64.530
1982 68.606
1983 72.601
1984 77.112
1985 82.549
1986 88.435
1987 90.372
1988 92.664 Desagregacin disponible a partir de la elaboracin de
1989 22.062 75.421 97.483 las Relaciones de Puestos de Trabajo.
1990 25.244 74.183 99.427
1991 26.396 75.667 102.063
1992 28.678 76.908 105.586
1993 26.446 81.260 107.706
1994 29.139 78.594 107.733
1995 29.138 80.063 109.201
1996 34.535 82.060 116.595
1997 33.957 83.894 117.851
1998 35.391 85.498 120.889
1999 34.457 89.333 123.790
2000 35.231 90.549 125.780
2001 35.731 90.874 126.605
2002 34.369 92.695 127.064
454
Evolucin del captulo I del presupuesto de la Generalitat de Catalunya.
2.500.000 40
37,2 37,6
35,8
2.250.000
35
2.000.000
30
1.750.000
22,9 23,0 25
1.500.000 22,3 21,8
1.250.000 18,4 18,3 18,0 19,1 20
18,7 18,7 18,6
17,4 18,0
17,1
18,2
1.000.000
16,2 16,3 16,4 15
15,6
750.000
10
500.000
5
250.000
0 0
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
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Presupuesto (en millones de ptas. constantes de 2001)
Captulo I (en porcentaje)
455
Presupuesto Captulo I .
(en millones de ptas. (en porcentaje)
constantes de 2001)
1980 28.888 15,6
1981 233.357 35,8
1982 784.960 37,2
1983 887.617 37,6
1984 795.277 22,9
1985 873.963 22,3
1986 895.890 23,0
1987 929.449 21,8
1988 1.212.391 18,4
1989 1.403.211 18,3
1990 1.585.911 18,0
1991 1.667.339 17,4
1992 1.833.396 17,1
1993 1.923.468 16,2
1994 1.931.386 16,3
1995 1.964.826 16,4
1996 1.895.204 18,0
1997 1.889.247 18,7
1998 1.942.065 19,1
1999 2.061.428 18,7
2000 2.163.723 18,6
2001 2.228.776 18,2
456
457
459
460