Abuso do Poder Regulamentar e TSE: contas eleitorais rejeitadas e quitao eleitoral - as eleies de

2012 (reflexos do moralismo eleitoral)

Por: Ruy Samuel Espndola

As regras eleitorais se referem concretizao do princpio de legitimao do exerccio do poder poltico.

Exige-se, para a sua imposio, ampla discusso parlamentar, com carter fortemente deliberativo e com a
participao das minorias. A legitimidade para a restrio de direitos direitos polticos, como a elegibilidade
(...) est, por fora do princpio do Estado de Direito, no rgo representativo. Apenas o Parlamento pode
ditar normas sobre a disputa eleitoral. Em nome, simultaneamente, de uma necessria moralizao do
processo e de um imperioso impulso na reforma poltica, o Tribunal Superior Eleitoral vem, frequentemente,
inovando em matria eleitoral, criando direitos e obrigaes (...). Eneida Desirre Salgado

O poder regulamentar do TSE est positivado no Cdigo Eleitoral de 1965 e na Lei n. 9.504/97 e no na
Constituio da Repblica3. A Constituio de 1988 no o recepcionou 4. O poder regulamentar do Presidente
vem nela previsto5. Assim como o do CNJ6.

A Lei n. 9.504/1997, alterada em 29.9.2009 (pela Lei 12.034), em seu art. 105, foi mais alm, ao fixar o que a
Constituio da Repblica no conferiu ao TSE:

Art. 105. At o dia 5 de maro do ano da eleio, o Tribunal Superior Eleitoral, atendendo ao carter
regulamentar e sem restringir direitos ou estabelecer sanes distintas das previstas nesta Lei, poder expedir
todas as instrues necessrias para sua fiel execuo, ouvidos, previamente, em audincia pblica, os
delegados ou representantes dos partidos polticos. (Redao dada pela Lei n. 12.034, de 2009).

Tal dispositivo, embora contrrio Constituio, expressa o nimo jurdico de estabelecer limites ao poder
regulamentar do TSE7, para que esse rgo do Judicirio se contenha nos limites prprios dessa atividade
normativa, que dar fiel execuo s leis, sem alter-las ao sabor das convenincias da autoridade com poder
normante8. Mas alm desse nimo, a lei eleitoral imps duas questes que afetam ao tema deste ensaio: no
poder o TSE, com as instrues regulamentares, restringir direitos (como o de candidatura...), e dever ouvir,
previamente, em audincia pblica, os delegados e representantes dos partidos polticos 9.

no encontra cho na vigente ordem constitucional 10. E a Lei n. 9.504/1997 no poderia ter ido alm do quanto
fixado na Constituio. O art. 105 dessa lei, conferido pela Lei n. 12.034/2009, inconstitucional, pois o
poder regulamentar poder sob reserva de constituio e no pode ser conferido aos rgos constitucionais
pelo alvedrio do legislador ordinrio.

J tivemos oportunidade de sublinhar tal ideia em trabalho que tratou da separao de poderes e princpio da
legalidade, temas iluminantes da compreenso do poder regulamentar entre ns:

Essa concepo est presente na teoria constitucional contempornea, no constitucionalismo hodierno, e,

principalmente, nas constituies atuais, como a brasileira de 1988 (artigo 2 o). Nela, a separao de poderes
objeto de reserva de Constituio, ou seja, o que cabe na matria atinente ao princpio da separao deve estar
tratado diretamente, expressa e/ou implicitamente, no texto constitucional.
Essa reserva de constituio se justificaria, entre tantas razes, por exigncia de regulao firme, segura e
estvel das relaes e controles recprocos entre os rgos de poder, especialmente entre o Legislativo e o
Governo, aqui entendido como Executivo, sem descurar-se do Judicirio. Essa exigncia poltico-jurdica
revela-se no iderio que afirma que na Constituio que as linhas mestras e toda a matria pertinente ao tema
separao de poderes se exaure, especialmente no que toca s competncias/atribuies dos rgos de poder,
no s em relao s suas tarefas e misses constitucionais relativamente sociedade, mas, especialmente, nas
suas relaes entre si e nas suas relaes intra-poderes, ou melhor: no que toca ao relacionamento entre os
poderes legislativo, executivo e judicirio, tudo deve estar positivado atravs de regras jurdicas contidas e
exauridas no texto constitucional.

Segundo HANS KELSEN a matria referente separao de poderes, suas funes, seus agentes, suas
prerrogativas, seus procedimentos mnimos de atuao, deve ser objeto de reserva de constituio, pois trat-
la em legislao ordinria permitir que as relaes entre poderes, que devem ser regradas estavelmente,
possam ser alteradas por maiorias parlamentares circunstanciais, o que implicaria grande instabilidade nas
relaes institucionais entre os Poderes do Estado (Teoria Geral do Direito e do Estado, So Paulo, Martins
Fontes, 1990). Assim no fosse o jogo do poder no teria regras claras, precisas, garantidoras de
calculabilidade e segurana jurdicas (NOBERTO BOBBIO, Governo dos Homens ou Governo das Leis,O
Futuro da Democracia uma defesa das regras do jogo, 4 ed, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1989, p. 151/171).
Nesse veis, o que estivesse seguro hoje, atravs regra positiva, facilmente seria alterado amanh, quando
foras polticas circunstantes pudessem mudar, ordinariamente, o cenrio estabelecido pelo Direito. 11

Razes histricas, de convenincia poltica, pragmticas, de bom senso, de natureza das coisas
(jusnaturalistas), no podem validar perante nosso Direito Positivo o poder regulamentar do TSE 12. Todavia,
alm da base deste poder ser inconstitucional para o TSE 13. o seu exerccio por esta Corte tem sido
inconstitucional, muitas vezes14.

o caso da regra instituda por "ato de interpretao", com reflexos para aqueles candidatos que tiveram
contas rejeitadas em 2010, e que iro postular mandatos de vereador ou prefeito nas eleies de 2012. Falamos
da interpretao normativa que o TSE inseriu, novamente 15, na Resoluo n. 23.376/2012, art. 52, 2 16.

O TSE, por 4 votos a 3, agiu como se no houvesse diferena entre positivao de uma regra, pelo poder
constitucionalmente institudo para produzi-la (o Congresso Nacional), e o ato de interpretao e aplicao da
mesma pelo poder prprio (Justia Eleitoral). Agiu como se no houvesse um limite para o intrprete no ato
de interpretar o enunciado lingustico do dispositivo e o produto do resultado desta interpretao: a norma
jurdica vlida. No caso, transbordou dos limites interpretativos do 7, do art. 11 da Lei Ordinria n.
9.504/199717, que fala da apresentao de contas e quitao eleitoral 18. Assim agindo, este Tribunal Superior,
ilegitimamente, reescreveu o dispositivo legal, como se legislador fosse 19. Alterou a normativa positivada
pelo legislador eleitoral, em usurpao de sua competncia e em afronta aos direitos polticos dos cidados
(tanto dos eleitores, quanto de futuros candidatos) 20. E isso lhe vedado pela ordem constitucional vigente 21.
Feriu o chamado princpio do congelamento hierrquico, to bem explicado por J. J. Gomes Canotilho 22.

O entendimento do TSE, no caso da negativa de conferir quitao eleitoral a quem teve contas rejeitadas na
eleio de 2010, fere os princpios da legalidade e o da separao de poderes. E o princpio da segurana
jurdica, corolrio dos dois ltimos j se sabe que 21.000 pessoas sero afetadas, retroativamente, como
esclareceu a Ministra Nancy Andrighi23.

O poder que produz a norma no pode aplic-la, em julgamentos, em casos concretos. S o STF pode faz-lo,
no caso de smulas vinculantes, por autorizao constitucional expressa 24. O princpio constitucional
estruturante da separao de poderes foi violado 25, assim como o princpio geral da legalidade (que no caso
de reserva qualificada, pois reclamaria lei complementar) 26+27, no caso da regra da resoluo em crtica.

Esse poder regulamentar do TSE deve ser suprimido, por revogao, em reforma do Cdigo Eleitoral e da
legislao eleitoral.

Por outro lado, em termos pragmticos, a consequncia da regra criada por resoluo interpretativa (a que
nega quitao eleitoral aos que tiverem as contas rejeitadas), , s avessas do direito, criao de nova hiptese
de inelegibilidade, mediante resoluo do TSE e no por lei complementar concretizante do 9 do art. 14, da
CF 28+29. Assim, o TSE agride os direitos fundamentais de candidatura dos cidados, pois criou situao
jurdica no prevista em lei complementar, restritiva do status activus.

O fichalimpismo majoritrio do TSE contra constitutione e contra legem 30. E no caso em comento namora
com um aspecto do fascismo31: aquele que desrespeita democracia representativa e aos direitos
fundamentais com alto clamor popular. Se o TSE insistir nesse abuso inconstitucional 32, devem as 18
legendas partidrias que recorreram Corte suspender a resoluo33, por excesso de poder regulamentar 34,
com base no art. 49, V, da Constituio35. Ou seja, esses partidos polticos, atravs do Congresso Nacional,
devem impugnar esse excesso inconstitucional da mais alta Corte Eleitoral do Pas.

A um primeiro olhar pode-se aduzir que a suspensividade prevista no dispositivo constitucional, como poder
atribudo ao Congresso Nacional, abarcaria apenas o poder regulamentar do Poder Executivo, excluso o
exercido por outros Poderes da Repblica. Pensamos que tal interpretao no seja a mais adequada, porque,
quando da edio da Constituio de 1988, somente o Executivo detinha o poder regulamentar. Emenda
constitucional o estendeu ao CNJ, sem que o contedo tutelar do dispositivo V, do art. 49 fosse atualizado em
sua redao. Todavia, a mudana da letra da Constituio, relativamente ao CNJ, mutou a forma de se
compreender o inciso V do art. 49. Ou seja, operou-se mutao na competncia tutelar: qualquer poder
regulamentar, exercido por qualquer autoridade autorizada a faz-lo, pode sofrer a suspenso do art. 49, inciso
V, desde que desborde dos limites constitucionais de seu exerccio. Trata-se de mutao constitucional
operada no contedo normativo dos poderes de suspensividade de ato regulamentar desbordante da
Constituio.

Assim, preciso uma resposta da democracia representativa aos excessos da autocracia judicial 36. Esse
excesso do TSE apenas um dos aspectos de uma guerra silenciosa sendo travada entre os Poderes da
Repblica. H um levante dos sem mandato poltico contra os com mandato poltico. H muitos agentes
polticos sem mandato querendo se adonarem de parcela da representao que s cabe aos eleitos pelo voto
popular e com respaldo popular. No podemos aceitar o elitismo de Plato, com juzes filsofos que diro
ao povo quem deve e como se deve governar. Isso cabe ao povo escolher e dizer! Esse o espao da
democracia representativa. O caminho majoritrio escolhido pelo TSE, no caso das contas eleitorais rejeitadas
em 2010, leva-nos ao atalho da autocracia judiciria.

Essa guerra ainda no percebida pelos mandatrios polticos, ora tem como alvo o flanco do mandato
poltico, da representao, do direito de escolha livre e independente, pelo eleitor, de seus representantes.
Nesse processo blico inconfesso, no tem havido conteno em se atacar, sem medidas, o direito poltico
fundamental de candidatura, a outra face da pedra angular da democracia representativa.

Que no fique sem resposta institucional legtima, pelos exercentes de mandato eletivo, esse ataque
liberdade fundamental de candidaturas 37. O TSE, com essa medida inconstitucional majoritria (por 4 x 3), d
outra demonstrao de agravo democracia representativa e aos direitos polticos.

A primeira demonstrao lesiva foi a inconstitucional resposta em consulta, que entendeu aplicvel a Lei
Ficha Limpa ao pleito eleitoral de 201038. No fosse pela sua exegese precipitada, respaldada tambm sem
unanimidade (6 x 1), teria se poupado o corpo eleitoral da insegurana vivida at a deciso saneadora do STF,
em maro de 201139.

Agora o TSE inaugura nova desavena com disposies constitucionais insofismveis e com a clara letra da
lei eleitoral ordinria.

A era Robespierre, na jurisprudncia eleitoral brasileira 40, com certeza, aplaude tais medidas. Todavia, a razo
e o direito devem combat-las dentro das quadras da legalidade e da constitucionalidade. Moralidade sem
legalidade e sem constitucionalidade puro arbtrio judicial. No ponto, ataque democracia e aos direitos
polticos fundamentais.
Essa medida do TSE fichalimpista. E h no fichalimpismo um processo crescente de marginalizao dos
polticos e de demonizao da poltica representativa 41. H um processo inconfesso de infantilizao do eleitor
e de sua capacidade de escolha. H um excessivo moralismo eleitoral 42+43, pernicioso para a democracia
constitucional e seu regime de direitos44.

A era Robespierre, no Direito Eleitoral, precisa de resposta de quem pode acionar os mecanismos
institucionais para fazer valer o Estado Democrtico de Direito e seus princpios basilares.

Se o TSE no revogar o seu excesso, que o Congresso o suspenda, a bem da democracia constitucional e dos
direitos polticos fundamentais de candidatura e de voto.

E se at 5 de julho de 2012 45 no ocorrer a revogao ou a suspenso desse arremedo de regra regulamentar

Resoluo n. 23.376/2012, art. 52, 2 que as defesas judiciais das candidaturas, arguam,incidenter tantum,
nos processos de registro, o descompasso da resoluo tanto com a Lei n. 9.507/1997, quanto com a
Constituio, demonstrando a sua ilegalidade, e, sobretudo, a sua inconstitucionalidade.

Ou seja, acionem, nos processos judiciais eleitorais, os controles de legalidade e de constitucionalidade, para
que a magistratura eleitoral negue aplicao ao dispositivo da dita resoluo, ou por controle de legalidade, ou
por controle de constitucionalidade.

Pois no vlido para uma mera resoluo do TSE inovar a disciplina normativa estabelecida pelo legislador
ordinrio, com afronta Constituio da Repblica e Lei n. 9.504/1997 46. A prerrogativa de inovar a ordem
jurdico-material eleitoral cinge-se ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica, como
estabelece as normas constitucionais de competncia legislativa e as pertinentes ao processo legislativo
federal (arts. 22, I; 44; 48, caput; 84, IV, primeira parte, da CR).

Assim, qualquer partido poltico, entre os 18 reclamantes, poder ajuizar ao direta de inconstitucionalidade
junto ao STF para barrar a inconstitucionalidade denunciada neste ensaio, que aponta o exerccio
inconstitucional e excessivo de poder regulamentar pelo TSE. E a causa de pedir primeira dessa ADIN, sequer
precisaria ser a desavena entre a resoluo do Tribunal Superior e o texto da Lei n. 9.504/1997 47, mas,
sobretudo, o desacordo entre o ilegtimo poder regulamentar do TSE e o seu descompasso com a ordem
constitucional vigente48.

REFERNCIAS

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NOTAS

1
Suma de exposio a ser apresentada no painel Judicializao da Poltica: Tribunal Superior Eleitoral e
Abuso do Poder Regulamentar, que integra o programa do II Congresso de Cincia Poltica e de Direito
Eleitoral do Piau, que ocorrer entre os dias 14 a 16.6.12, em Teresina, no auditrio da Justia Federal.
2
Professor de Direito Constitucional da Escola Superior de Magistratura de Santa Catarina e Professor de
Direito Eleitoral da ESA/OAB/SC Mestre em Direito Pblico pela UFSC Autor do livro Conceito de
Princpios Constitucionais, RT Conferencista Internacional Secretrio de Comisso Especial do Conselho
Federal da OAB - Scio gerente da Espndola & Valgas, Advogados Associados, com sede em
Florianpolis/SC Advogado militante perante o TSE e STF - ruysamuel@hotmail.com e
www.espindolaevalgas.com.br
3
O Cdigo Eleitoral foi institudo pela Lei n 4.737, de 15 de julho de 1965.
Nos seguintes artigos nele se positivou o que tem se entendido como poder regulamentar do TSE: Art. 21 Os
Tribunais e juzes inferiores devem dar imediato cumprimento s decises, mandados, instrues e outros atos
emanados do Tribunal Superior Eleitoral. (...). Art. 23 - Compete, ainda, privativamente, ao Tribunal Superior,
(...) IX - expedir as instrues que julgar convenientes execuo deste Cdigo; (...) XVIII - tomar quaisquer
outras providncias que julgar convenientes execuo da legislao eleitoral.
Interessante observar que em 29.09.09 houve alterao legislativa no Cdigo Eleitoral, em que se aludiu,
expressamente, ao exerccio deste poder regulamentar pelo TSE: Art. 233-A. Aos eleitores em trnsito no
territrio nacional igualmente assegurado o direito de voto nas eleies para Presidente e Vice-Presidente da
Repblica, em urnas especialmente instaladas nas capitais dos Estados e na forma regulamentada pelo
Tribunal Superior Eleitoral. (Includo pela Lei n 12.034, de 2009).
O artigo 61 da Lei Orgnica dos Partidos Polticos (Lei 9.096/95) referenda a mesma tese: O Tribunal
Superior Eleitoral expedir instrues para a fiel execuo desta Lei.
A corroborar nossa afirmao o esclio de Paulo Jos M. Lacerda, Renato Csar Carneiro e Valter Flix da
Silva, em Poder Normativo da Justia Eleitoral, Joo Pessoa, Sal da Terra, 2004:
O ttulo genrico Instrues, regras que explicitam a legislao eleitoral, normalmente editadas atravs de
Resolues, com ntido carter vinculativo e fora de regra geral, materializa o poder regulamentar atribudo
ao Tribunal Superior Eleitoral, sendo de grande utilidade, posto que interpreta, no s os dispositivos do
Cdigo Eleitoral, mas tambm as leis eleitorais esparsas, o que facilita o seu entendimento e aplicabilidade.
(...). A atividade regulamentar caracterstica da funo administrativa da Justia Eleitoral, atravs da qual o
Tribunal Superior Eleitoral expede Instrues, que so atos normativos de carter abstrato, com a funo de
explicitar a lei eleitoral, a exemplo do regulamento expedido pelo Poder Executivo. (p. 37).
A funo regulamentar da Justia Eleitoral apresenta-se atravs das Instrues Normativas Eleitorais, que so
editadas atravs de Resolues. As Instrues Eleitorais so atos normativos editados por fora da prpria lei
eleitoral e decorrem do poder regulamentar do Tribunal Superior Eleitoral. (p. 49).
Sendo as Instrues do Tribunal Superior Eleitoral a materializao do poder regulamentar dessa justia
especializada, assemelhando-se aos Decretos emanados do Poder Executivo, atravs do qual o Presidente da
Repblica exerce a mesma funo de regulamentar as leis, elas no traduzem emanao da funo legislativa,
mas verdadeira atividade administrativa de carter normativo. (p. 55).
Igualmente, Eneida Desirre Salgado: A elaborao das instrues para o fiel cumprimento da legislao
eleitoral pelo Tribunal Superior Eleitoral fundamenta-se em dispositivos infraconstitucionais: no pargrafo
nico do artigo 1 e no inciso IX do artigo 23 do Cdigo Eleitoral, no artigo 61 da Lei dos Partidos Polticos
(Lei 9.096/95) e no artigo 105 da Lei das Eleies (Lei n. 9.504/97). Princpios Constitucionais Estruturantes
do Direito Eleitoral. Tese para obteno do grau de Doutor em Direito, Universidade Federal do Paran, 2010,
p. 302.
4
Vide rol de dispositivos constitucionais que no o trataram, sequer reflexamente, constante dos artigos 118 a
121 da CF.
5
Constituio da Repblica de 1988: Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: (...). IV -
sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel
execuo;
6
Art. 103-B. O Conselho Nacional de Justia compe-se de 15 (quinze) membros com mandato de 2 (dois)
anos, admitida 1 (uma) reconduo, sendo: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 61, de 2009) (...)
4 Compete ao Conselho o controle da atuao administrativa e financeira do Poder Judicirio e do
cumprimento dos deveres funcionais dos juzes, cabendo-lhe, alm de outras atribuies que lhe forem
conferidas pelo Estatuto da Magistratura: I - zelar pela autonomia do Poder Judicirio e pelo cumprimento do
Estatuto da Magistratura, podendo expedir atos regulamentares, no mbito de sua competncia, ou
recomendar providncias; II - zelar pela observncia do art. 37 e apreciar, de ofcio ou mediante provocao, a
legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou rgos do Poder Judicirio, podendo
desconstitu-los, rev-los ou fixar prazo para que se adotem as providncias necessrias ao exato cumprimento
da lei, sem prejuzo da competncia do Tribunal de Contas da Unio.
7
Com muita propriedade, sobre esse dispositivo, critica Eneida Desirre Salgado: Os legisladores se deram
conta dessa interferncia indevida e, por meio de uma norma jurdica, estabeleceram, de maneira acaciana e
conceitualmente equivocada, que a competncia do Tribunal Superior Eleitoral para editar intrues tem
carter regulamentar e no pode restringir direitos ou estabelecer sanes no previstas em lei. E foi alm:
imps a participao dos partidos. (negritamos!). Ob. cit., p. 314.
8
Ver Eneida Desirre Salgado ... caso se conceba, erroneamente, a competncia regulamentar da Justia
Eleitoral como vlida, deve-se reconhecer-se os limites estritos deste poder. A competncia regulamentar
uma espcie de poder normativo, mas vinculada, no ordenamento jurdico brasileiro, edio de normas
secundrias para a execuo direta de uma lei especfica. Seu fundamento formal deriva da Constituio e seu
alcance no atinge a regulamentao direta das normas constitucionais competncia, por excelncia, do
Poder Legislativo. (acrescentamos itlico!) Ob. cit, p. 302
9
Os partidos, atravs de seus representantes, no foram ouvidos sobre o tema, j que h 18 legendas a
procurar a Presidncia da Suprema Corte Eleitoral para demover o TSE de levar adiante este excesso
normativo, como noticiado pela grande imprensa, em 15.03.12.
10
Vale destacar, outra vez, as lies de Eneida Desirre Salgado: a atuao da Justia Eleitoral na expedio
de resolues inconstitucional. Sem previso expressa na Constituio e em face de uma funo atpica, no
se pode considerar a possibilidade de elaborao de normas, ainda que secundrias, pelo Poder Judicirio. p.
301. A Justia Eleitoral no est entre os rgos competentes para a expedio de atos normativos segundo a
Constituio. Logo, a elaborao de resolues no tem respaldo constitucional. No obstante, essa questo
no se coloca, seja pela doutrina, seja pela jurisprudncia. O que se pode admitir a expedio de instrues,
compreendidas adequadamente que se destinem apenas atuao administrativa da Justia Eleitoral, sem
possibilidade de seus efeitos atingirem os particulares. p. 302. Cf. sua tese Princpios Constitucionais
Estruturantes do Direito Eleitoral, ob. cit.
11
Cf. Ruy Samuel Espndola. Separao de Poderes, Legalidade Administrativa e Anuncia Legislativa para
Aquisio de Imvel por Doao. Revista Interesse Pblico. Porto Alegre: Nota Dez, ano 2005, n.34, p. 235-
265
12
Suma dessas razes extrajurdicas foram sumariadas por Paulo Jos M. Lacerda, Renato Csar Carneiro e
Valter Flix da Silva, em Poder Normativo da Justia Eleitoral, Joo Pessoa, Sal da Terra, 2004: - o poder
regulamentar do TSE se justificaria, como exceo ao poder regulamentar do presidente, pois essa autoridade
tem interesse poltico-partidrio no resultado eleitoral (p. 18). Tambm o bom senso e a natureza das
coisas, na prtica, afirmam que o TSE deva continuar a exercer poder regulamentar (p. 44). Ainda, tal
poder seria inerente e peculiar s tarefas administrativa e judicial da Justia Eleitoral (p. 45). Razes
histricas e at pragmticas justificariam a funo regulamentar da Justia Eleitoral (p. 45). Suprimido esse
poder da justia eleitoral, o processo eleitoral seria prejudicado, entregue a lerdeza do Legislativo (p. 45).
Ainda como razo pragmtica, se alega que como prprio ao Executivo regulamentar as leis ordinrias, ao
Poder Judicirio caberia regulamentar as leis eleitorais. (p. 45).
Cabe enfatizar: nenhuma dessas razes, verdadeira e validamente, se ambienta no Direito Positivo brasileiro;
elas no podem receber o aceite da doutrina especializada ou o referendo de exegeses do Judicirio que
estejam fundadas em razes jurdico-constitucionais positivas; fundadas em reflexo sria e comprometida
com os direitos das pessoas e com os limites dos poderes de estado; fundadas em bases argumentativas
jusfundamentais (Robert Alexy); fundadas sobre a inteligncia hodierna do que se convencionou chamar de
Estado Democrtico de Direito.
13
Como referenda o tratadista brasileiro do poder regulamentar, tendo em conta a ordem constitucional
antecedente que fora mais complacente, em suas normativas, com atos normativos sem elaborao e debates
congressuais parlamentares, Digenes Gasparini, Poder Regulamentar, 2 ed., So Paulo, RT, 1982: No que
diz respeito competncia, s os chefes dos Poderes Executivos, em nosso sistema, podem editar
regulamentos. , portanto, uma atribuio privativa. (p. 9) O regulamento ato privativo e indelegvel dos
chefes dos Poderes Executivo da Unio, dos Estados e dos Municpios. Nulo o regulamento expedido por
outro rgo, agente ou pessoa. (p. 159).
14
Rememoremos exemplo emblemtico ocorrido durante a eleio de 2008 e que nos fez, na qualidade de
advogado, aduzir tema de inconstitucionalidade perante a justia eleitoral. Para os fins deste ensaio
readaptamos os argumentos advocatcios outrora deduzidos em processo judicial: Inconstitucionalidade
material do inciso X, do artigo 1, da Resoluo-TSE n. 22.623/07 - Violao a regras e a princpios que
compem a disciplina constitucional da legalidade (artigos 1, caput, 5, II, XXXIX, c/c 84, IV, da
Constituio da Repblica) Instituio de obrigao de registrar informao quanto ao nmero de registro da
empresa responsvel pela pesquisa eleitoral no Conselho Regional de Estatstica Positivao no por lei
emanada do Congresso Nacional e sim por mera resoluo expedida pelo TSE Malferimento do princpio
da reserva legal em matria sancionadora eleitoral.
O inciso X no tem previso no artigo 33 da Lei n. 9.504/97. No est referido em qualquer dispositivo da Lei
n. 9.504/97 ou em qualquer outra lei eleitoral. Tal dispositivo tribunalcio inconstitucional, pois no se
assentou na lei, mas no puro arbtrio normante do TSE. Esse regulamento/resoluo, introduziu incabvel
regra de obrigao de prestar informaes justia eleitoral, com sano de multa pecuniria de 50.000 a
100.000 UFIRs, afrontando o princpio constitucional da legalidade (artigos 1, 5, II, c/c 84, IV, CF).
Essa crtica se aplica, em todos os seus argumentos, previso novidadeira de que a rejeio de contas em
2010, no poder ensejar quitao eleitoral a ser dada para a eleio de 2012. Lembramos, ainda, que impedir
registro de candidatura , em termos tericos e pragmticos, gerar inelegibilidade (ver Adriano da Costa
Soares, em seu Instituies de Direito Eleitoral, 7 ed., Rio de Janeiro, Lumem Juris, 2008, p. 03/60). Outro
exemplo de atuao inconstitucional do TSE, em matria regulamentar (ou normativa) lembrada por Eneida
DesirreSalgado:O artigo 6 da Lei das Eleies (Lei n. 9.504/97) trata da possibilidade das coligaes. A
interpretao tomada na eleio de 1998 foi afastada em 2002 por uma consulta ao Tribunal Superior Eleitoral
(consulta 715). A partir dessa nova interpretao, dada em 26 de fevereiro de 2006, as coligaes que se
realizaram neste ano tiveram que obedecer verticalizao das coligaes.
Essa interpretao do Tribunal Superior Eleitoral foi afastada pela Emenda Constitucional 52, de 08 de
maro de 2006. Essa deciso legislativa, que alcanou consenso qualificado nas duas casas, em duas votaes,
previa sua aplicao nas eleies de 2006. O Supremo Tribunal Federal, no entanto, paradoxalmente, declarou
inconstitucional esse dispositivo em ao direta de inconstitucionalidade (3685-8). A emenda teve que esperar
o prazo do artigo 16 da Constituio. A resoluo foi aplicada imediatamente. Joel Jos Cndido sublinha que
a menos de quatro meses da realizao das convenes j havia tratativas em curso sobre candidatos e vices,
bem como pesquisas de inteno de voto a respeito de nomes j cogitados. Houve prejuzo do processo
eleitoral com a modificao do entendimento do Tribunal Superior Eleitoral. Mais do que isso. Como aponta
Monica Herman Salem Caggiano, a imposio de verticalizao fere a autonomia partidria e matria
reservada lei e no ao regulamento. (p. 309). Cf. Princpios Constitucionais Estruturantes do Direito
Eleitoral, ob. cit.
15
Novamente, pois j debatido no TSE, durante o pleito de 2008, com a introduo formal da criticada
regra. Todavia, repelido pelo prprio Tribunal Superior, por entend-la desbordante do texto legal. Agora volta
tona regra/exegese que se entendia sepultada por que incompatvel com misso regulamentar... por certo,
que ao reboque de moralismo eleitoral!
16
Art. 52. A deciso que julgar as contas dos candidatos eleitos ser publicada at 8 dias antes da diplomao
(Lei n 9.504/97, art. 30, 1. (...) 2 Sem prejuzo do disposto no 1, a deciso que desaprovar as contas de
candidato implicar o impedimento de obter a certido de quitao eleitoral.
17
Art. 11. Os partidos e coligaes solicitaro Justia Eleitoral o registro de seus candidatos at as
dezenove horas do dia 5 de julho do ano em que se realizarem as eleies. (...). 7o A certido de quitao
eleitoral abranger exclusivamente a plenitude do gozo dos direitos polticos, o regular exerccio do voto, o
atendimento a convocaes da Justia Eleitoral para auxiliar os trabalhos relativos ao pleito, a inexistncia de
multas aplicadas, em carter definitivo, pela Justia Eleitoral e no remitidas, e a apresentao de contas de
campanha eleitoral. (Includo pela Lei n 12.034, de 2009).
18
Transcrevemos opinio de LnioStreck, que criticou a superao do artigo 501 do CPC por abuso
hermenutico do STJ, em caso de relatoria da Ministra Nancy Andrighi (mesma ministra que ocasinou o ponto
criticado neste ensaio). Sua palavras aplicam-se, como luvas, ao ponto ora em crtica: .... nenhum movimento
por parte da doutrina, visando a buscar demonstrar ao Tribunal que ele no pode legislar. No tarefa do
Judicirio fazer leis. Cada Poder faz a sua tarefa na democracia. (...). Digo eu: na democracia assim: o
parlamento faz as leis e o Judicirio as faz cumprir... (...), s h seis hipteses em que o Judicirio pode deixar
de cumprir a lei... Fora destas, s resta aos membros do Judicirio se candidatarem ao parlamento! (...) . Isso
tudo, para Lnio: diz respeito ao debate contemporneo entre democracia e constitucionalismo e ao dilema
que dele se extrai: de que forma podemos controlar o poder de quem decide, para, com isso, evitar que o
Judicirio atropele as decises da vontade geral. E conclui o afamado jus-filsofo: Para encerrar mesmo:
para alm de tudo o que foi dito, penso que a deciso em tela assume ainda maior relevncia em face de seu
contedo simblico (no sentido de Castoriadis e Lacan). A pergunta que fica : quais so os limites da
interpretao do direito? E quais so os limites dos princpios (?) da razoabilidade e da proporcionalidade?
Seriam tais princpios libis para o exerccio de arbitrariedades hermenuticas? Ou seriam apenas mantras
retricos ou enunciados performativos? Na verdade, mesmo que uma lei nos cause aborrecimento, se no
tivermos argumentos constitucionais para ultrapass-la, teremos que aplic-la. Mesmo contra a nossa
vontade. Cf. seu Ministros do STJ no devem se aborrecer com a lei. Revista Conjur, Coluna Senso
Incomum, de 07.06.12: www.conjur.com.br/2012-jun-07/senso-incomum-nao-aborreca-lei-ministra-nancy-
andrighi, acesso em 11.06.12.
19
E nesse sentido calha a crtica jurdica defluente deste precedente do STF:
 Lei 6.683/1979, a chamada lei de anistia. (...) princpio democrtico e princpio republicano: no
violao. (...) No Estado Democrtico de Direito, o Poder Judicirio no est autorizado a alterar, a dar outra
redao, diversa da nele contemplada, a texto normativo. Pode, a partir dele, produzir distintas normas. Mas
nem mesmo o STF est autorizado a reescrever leis de anistia. Reviso de lei de anistia, se mudanas do
tempo e da sociedade a impuserem, haver ou no de ser feita pelo Poder Legislativo, no pelo Poder
Judicirio. (ADPF 153, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 29 4 2010, Plenrio, DJE de 6 8 2010.)
(negritamos e acrescentamos itlico!)
20
Citando Jos Delgado, Paulo Jos M. Lacerda, Renato Csar Carneiro e Valter Flix da Silva, em Poder
Normativo da Justia Eleitoral, ob. cit.: o regulamento eleitoral, quando expedido, deve se submeter s
limitaes legais que sobre ele, normalmente, recaem, pelo que no deve, em nenhuma hiptese, alcanar a
integridade de qualquer direito ou garantia fundamental do cidado, nem diminuir ou aumentar os limites dos
direitos subjetivos constitudos pela lei eleitoral. (p. 85)Essa tambm a opinio da eleitoralista Eneida
Desirre Salgado: De qualquer forma, os regulamentos no podem, sob pena de inconstitucionalidade, alterar
ou substituir leis. No podem criar direitos ou obrigaes. No podem restringir nem ultrapassar a lei. E os
regulamentos de execuo esto essencialmente limitados pela lei que os fundamenta. No se podem admitir
regulamentos emanados do Poder Judicirio em matria eleitoral. Menos ainda a possibilidade de
regulamentos autnomos em face do princpio constitucional da estrita legalidade. (p. 302-303)A atuao do
Tribunal Superior Eleitoral em matria de resolues, se admitida (inobstante sua inconstitucionalidade), deve
se subordinar noo de funo regulamentar de maneira estrita: aquela em que no h espao para
discricionariedade qualquer, mas apenas se deve desdobrar, especificar o que a lei determina de modo
genrico. Dessa forma, as resolues eleitorais devem se restringir a esclarecer datas, competncias e
procedimentos para a eleio especfica que ser disputada, facilitando a compreenso da legislao eleitoral.
Apenas isso. (...).As resolues do Tribunal Superior Eleitoral, se afastada sua inconstitucionalidade absoluta,
somente podem ter a natureza jurdica de regulamentos de execuo, destinados a facilitar a execuo da lei,
precisando o contedo dos seus conceitos e determinando os procedimentos a serem tomados pela Justia
Eleitoral em sua funo administrativa. No inovam a ordem jurdica, no podem operar contra a lei, para
alm da lei, so completamente subordinados lei: Qualquer de suas disposies que contrarie dispositivo de
lei a que o mesmo [o regulamento de execuo] se refere, ou de qualquer outra lei, no pode ter aplicao. (p.
305). Cf. Princpios Constitucionais Estruturantes do Direito Eleitoral. Ob. cit.
21
Cf. Paulo Jos M. Lacerda, Renato Csar Carneiro e Valter Flix da Silva, em Poder Normativo da Justia
Eleitoral, ob. cit.: ... a funo normativa da Justia Eleitoral atividade normativa secundria, porquanto
expressa atravs das Instrues Normativas, que no esto elencadas como atos normativos primrios,
previstos no art. 59 da Constituio Federal, no possuindo o poder de inovar a ordem jurdica. (p. 80)
...Pinto Ferreira: As Instrues do Tribunal Superior Eleitoral devem concordar com o texto legal, para que
tenham eficcia . (...) a Corte Eleitoral no pode, por ocasio do exerccio dessa competncia, puramente
regulamentar, alterar o texto da lei. (p. 82)
22
Eneida Desirre Salgado, citando Canotilho, explica este princpio: Jos Joaquim Gomes Canotilho assim
explica o princpio do congelamento do grau hierrquico: Quando uma matria tiver sido regulada por acto
legislativo, o grau hierrquico desta regulamentao fica congelado, e s um outro acto legislativo poder
incidir sobre a mesma matria, interpretando, alterando, revogando ou integrando a lei anterior
(CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. Op. cit., p. 780-781).
Ob. cit, p. 307, nota 1213,.
23
Houve interessante reao congressual, por parte do deputado federal Pauderney Avelino (DEM-AM),
quanto a essa especfica deciso do TSE, como nos mostra a seguinte notcia (re)publicada no nmero 14, de
4.5.2012, do Boletim Eleitoral Gabriela Rollemberg Advocacia: 4.5.2012 Projeto torna lei exigncia de
aprovao de contas de campanhas para candidatos - A Cmara analisa o Projeto de Lei 3356/12, do deputado
Pauderney Avelino (DEM-AM), que torna obrigatria a aprovao das contas de campanhas eleitorais para a
obteno de certido de quitao eleitoral uma das exigncias para o registro de candidatura. O autor lembra
que recentemente o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) aprovou resoluo (23.376/12) com o mesmo propsito.
Ele argumenta, no entanto, que uma resoluo no pode alterar o contedo de uma lei (Lei das Eleies -
9.504/97). A lei atual estabelece a obrigatoriedade apenas da apresentao das contas de campanha pelo
candidato. No h dispositivo sobre a necessidade de aprovao das contas pela Justia Eleitoral. "Numa
poca em que a Lei da Ficha Limpa, quase em sua totalidade, foi validada pelo STF, no justifica permitir que
candidatos sem contas julgadas e aprovadas disputem eleies", afirma o deputado. Tramitao -A proposta
ser analisada pela Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania e pelo Plenrio. Leia o original desta
notcia em: Pernambuco.com
24
Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poder, de ofcio ou por provocao, mediante deciso de dois
teros dos seus membros, aps reiteradas decises sobre matria constitucional, aprovar smula que, a partir
de sua publicao na imprensa oficial, ter efeito vinculante em relao aos demais rgos do Poder Judicirio
e administrao pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder sua
reviso ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. (Includo pela Emenda Constitucional n 45, de 2004)
(Vide Lei n 11.417, de 2006). 1 A smula ter por objetivo a validade, a interpretao e a eficcia de
normas determinadas, acerca das quais haja controvrsia atual entre rgos judicirios ou entre esses e a
administrao pblica que acarrete grave insegurana jurdica e relevante multiplicao de processos sobre
questo idntica. 2 Sem prejuzo do que vier a ser estabelecido em lei, a aprovao, reviso ou
cancelamento de smula poder ser provocada por aqueles que podem propor a ao direta de
inconstitucionalidade. 3 Do ato administrativo ou deciso judicial que contrariar a smula aplicvel ou que
indevidamente a aplicar, caber reclamao ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anular
o ato administrativo ou cassar a deciso judicial reclamada, e determinar que outra seja proferida com ou
sem a aplicao da smula, conforme o caso."
25
Art. 2 So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o
Judicirio.
26
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e
aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes: (...). II - ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
seno em virtude de lei;
27
Sobre esses trs princpios (separao de poderes, legalidade administrativa e segurana jurdica) vejam
ESPNDOLA, Ruy Samuel. Princpios constitucionais e atividade jurdico-administrativa. Anotaes em
torno de questes contemporneas. Jus Navigandi, Teresina, ano 17, n. 3138, 3 fev. 2012. Disponvel
em:<http://jus.com.br/revista/texto/20988>. Acesso em: 3 fev. 2012. E do mesmo autor Separao de Poderes,
Legalidade Administrativa e Anuncia Legislativa para Aquisio de Imvel por Doao. Revista Interesse
Pblico. Porto Alegre: Nota Dez, n.34, ano 2005, p. 235-265.
28
Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor
igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: (...) 9 Lei complementar estabelecer outros casos de
inelegibilidade e os prazos de sua cessao, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para
exerccio de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleies
contra a influncia do poder econmico ou o abuso do exerccio de funo, cargo ou emprego na
administrao direta ou indireta. (Redao dada pela Emenda Constitucional de Reviso n 4, de 1994).
29
Essa opinio tambm a do maior dos eleitoralista, Adriano da Costa Soares, manifestada em seu afamado
blog: (...) me impressiona (...) a discusso sobre a inelegibilidade (isso mesmo, chamemos as coisas pelo
nome) cominada pela rejeio de contas, representada pela negativa de certido de quitao eleitoral, mesmo
em expressa e desabrida ofensa Lei n. 9.504/97, com a redao que lhe foi dada pela Lei n 11.300/2006 ,
conforme notcia veiculada no site do Tribunal Superior Eleitoral: Ao apresentar seu voto-vista na sesso desta
noite, a ministra Nancy Andrighi defendeu a exigncia no apenas da apresentao das contas, como ocorreu
nas Eleies 2010, mas tambm da sua aprovao pela Justia Eleitoral para fins de obter a certido de
quitao eleitoral. A certido de quitao eleitoral documento necessrio para obteno do registro de
candidatura, sem o qual o candidato no pode concorrer. De acordo com a ministra, no se pode considerar
quite com a Justia Eleitoral o candidato que tiver suas contas reprovadas. (...)O candidato que foi negligente
e no observou os ditames legais no pode ter o mesmo tratamento daquele zeloso que cumpriu com seus
deveres. Assim, a aprovao das contas no pode ter a mesma conseqncia da desaprovao, disse Nancy
Andrighi ao reafirmar que quem teve contas rejeitadas no est quite com a Justia Eleitoral. (...) Ela destacou
ainda que existem mais de 21 mil candidatos que tiveram contas reprovadas e que se encaixam nessa situao.
(...) Por essas razes, a ministra sugeriu a incluso de um dispositivo na resoluo para se adequar ao novo
entendimento. O dispositivo a ser includo j estava previsto na Resoluo 22.715/2008 (artigo 41, pargrafo
3) e prev que a deciso que desaprovar as contas de candidato implicar o impedimento de obter a certido
de quitao eleitoral. (...) J tive oportunidade de escrever sobre esse tema no blog. O que me espanta, nessa
quadra, que os votos vencedores da deciso simplesmente, sem pejo, criaram uma espcie de "direito achado
na rua". Substituindo as razes do legislador, sobrepuseram-lhe as razes polticas do julgador, aplicando o
"eu acho" judicial, que vale mais do que a norma positivada. O "eu acho judicial" termina sendo uma abolio
da segurana jurdica, de um lado, e um abuso do poder regulamentar do Tribunal Superior Eleitoral, de outro
lado, que apenas poderia editar resolues regulamentares nos limites precisos. (...) Apesar do abuso de poder
regulamentar - que s mancheias fica evidenciado nessa deciso do TSE -, impressiona o apelo insegurana
jurdica que ela suscita. Texto Quitao eleitoral e hipermoralizao do direito: na era do "fichalimpismo",
acesso em 22.04.12 (negritamos).
30
A expresso foi cunhada por Adriano da Costa Soares -
adrianosoaresdacosta.blogspot.com.br/search/label/fichalimpismo - Quitao eleitoral e hipermoralizao do
direito: na era do "fichalimpismo", acesso em 22.04.12.
31
A interxtualidade dessa colocao pressupe as seguintes leituras: Norberto Bobbio, Ensayos sobre
elFascismo. trad. Luis Rossi. Buenos Aires, Bernal, Universidad Nacional de Quilmes, 2006. 175 p; Michael
Mann. Fascistas. trad. Clvis Marques. RJ e SP: Record, 2008. 556 p.
32
No sentido exposto, calha lembrar precedente do STF: O princpio da reserva de lei atua como expressiva
limitao constitucional ao poder do Estado, cuja competncia regulamentar, por tal razo, no se reveste de
suficiente idoneidade jurdica que lhe permita restringir direitos ou criar obrigaes. Nenhum ato
regulamentar pode criar obrigaes ou restringir direitos, sob pena de incidir em domnio
constitucionalmente reservado ao mbito de atuao material da lei em sentido formal. O abuso de poder
regulamentar, especialmente nos casos em que o Estado atua contra legem ou praeterlegem, no s expe o
ato transgressor ao controle jurisdicional, mas viabiliza, at mesmo, tal a gravidade desse comportamento
governamental, o exerccio, pelo Congresso Nacional, da competncia extraordinria que lhe confere o art. 49,
V, da CF e que lhe permite sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder
regulamentar (...). Doutrina. Precedentes (RE 318.873 AgR/SC, Rel. Min. Celso de Mello, v.g.). (AC 1.033
AgR QO, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 25 5 2006, Plenrio, DJ de 16 6 2006.) (itlicos
acrescentados!)
33
Conforme notcia retirada do Blog Midiajur, acesso em 22.04.12, www.midiajur.com.br/conteudo.php:
Partidos pedem que TSE reveja deciso sobre contas - Corte decidiu que rejeio de contas motivo para
no expedio de quitao eleitoral - GABRIELA GUERREIRO - FOLHA DE S. PAULO - Representantes de
18 partidos vo pedir ao TSE (Tribunal Superior Eleitoral) que reconsidere a deciso de proibir, nas eleies
municipais deste ano, candidaturas de polticos que tiveram as contas da campanha eleitoral de 2010
rejeitadas. Publicada em 15.03.12.
34
Da lio imorredoura do grande Geraldo Ataliba, retiramos o seguinte excerto: prprio da lei o criar,
extinguir ou modificar normativamente direitos, de modo inauguralmente inovador. S o rgo legislativo, no
nosso sistema, tem competncia para modificar, no plano normativo, a ordem jurdica. S os rgos
representativos podem instaurar ou suprimir direitos ou situaes genricas e abstratas. Onde se estabelecem,
alteram ou extinguem direitos, no h regulamentos h abuso de poder regulamentar, invaso de
competncia legislativa (Celso Antonio Bandeira de Mello...). Cf. seu clssico Repblica e Constituio, 2
ed., So Paulo, Malheiros, 2004, p. 147. (acrescentamos negrito e itlicos).
35
Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: (...) V - sustar os atos normativos do Poder
Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa.
36
Sobre o conceito de democracia representativa, ver ESPNDOLA, Ruy Samuel. Democracia participativa:
autoconvocao de referendos e plebiscitos pela populao. Anlise do caso brasileiro. Jus Navigandi,
Teresina, ano 17, n. 3153, 18 fev. 2012. Disponvel em:<http://jus.com.br/revista/texto/21124>. Acesso em: 18
fev. 2012.
37
Uma resposta interessante ao TSE, e muito bem fundamentada (levantando muitos debatidos neste ensaio e
outros mais), foi feita por parlamentar em maio de 2012. Talvez incua para este ano de eleies municipais,
em face dos impedimentos do artigo 16 da CF. Ela se consubstancia no projeto de lei PL-3839/2012 de autoria
do Deputado Federal Roberto Balestra (Gias). Vale conhecer o teor do projeto e de sua precisa justificativa
para avaliarmos sua proficuidade ao debate crtico:
Projeto de Lei n /2012 (Do Dep. Roberto Balestra ) Altera a redao da Lei n 9.504, de 30 de setembro de
1997. Art. 1 - A Lei no 9.504, de 30 de setembro de 1997, passa a vigorar com as seguintes alteraes:
Art.11................................................................................................... .
8o Para fins de expedio da certido de que trata o 7o, considerar-se-o quites aqueles que:
III apresentarem Justia Eleitoral a prestao de contas de campanha eleitoral nos termos desta Lei, ainda
que as contas sejam desaprovadas.
Art. 30....................................................................................................................................
5 A deciso que desaprovar as contas sujeitar o candidato unicamente ao pagamento de multa no valor
equivalente ao das irregularidades detectadas, acrescida de 10 % (dez por cento).
 6 Da deciso que julgar as contas prestadas pelos candidatos e comits financeiros caber recurso ao rgo
superior da Justia Eleitoral, no prazo de 3 (trs) dias, a contar da publicao no Dirio Oficial.
7o No mesmo prazo previsto no 6o, caber recurso especial para o Tribunal Superior Eleitoral, nas
hipteses previstas nos incisos I e II do 4o do art. 121 da Constituio Federal.
8o O disposto neste artigo aplica-se aos processos judiciais pendentes.

9 Os recursos arrecadados com o pagamento da multa prevista no 5 deste artigo sero utilizados para
compor o Fundo Partidrio estabelecido no art. 38 da Lei n 9.096/1995.
Art. 2 - Esta Lei entra em vigor na data da sua publicao.
JUSTIFICAO A alterao legislativa aqui proposta tem por primeiro objetivo esclarecer os critrios a
serem adotados para expedio da certido de quitao eleitoral pela Justia Eleitoral, documento exigido no
artigo 11, 1, VI, da Lei Geral das Eleies (Lei n 9.504/97) dentre aqueles a serem apresentados pelos
partidos e coligaes para viabilizar o registro de candidatura, ao incio do processo eleitoral. Essa
preocupao no nova, alis, pois j foi objeto de modificao legislativa introduzida atravs da Lei n
12.034/2009, que acresceu o 7 ao aludido artigo 11. Naquela oportunidade, o Congresso Nacional houve
por bem indicar os termos exatos do contedo da certido de quitao eleitoral, fixando, no que toca
prestao de contas, que o documento abrange exclusivamente a apresentao de contas de campanha
eleitoral. Assim, a alterao legislativa de 2009 pretendeu delinear que o candidato deixaria de ser
considerado quite com Justia Eleitoral apenas e to somente se deixasse de apresentar prestao de contas de
sua campanha, o que se depreende da insero do vocbulo exclusivamente ao incio do pargrafo includo
no artigo 11 da Lei das Eleies, a indicar justamente que apenas a falta de entrega da prestao obstaria a
expedio da certido de quitao eleitoral, ao passo em que outras irregularidades concernentes contas da
campanha como a desaprovao da prestao de contas no teriam o mesmo efeito. necessrio salientar,
ainda, que a alterao legislativa produzida com a expedio da Lei n 12.034/2009, nesse ponto, restabeleceu
a jurisprudncia consolidada no Tribunal Superior Eleitoral a respeito do contedo da certido de quitao
eleitoral. A orientao jurisprudencial havia sido modificada por aquela egrgia Corte Superior quando da
edio da Resoluo n 22.715/2008, em que foi previsto, pela primeira vez, o impedimento para a expedio
de certido de quitao eleitoral em favor do candidato durante o curso do mandato ao qual concorreu, em
caso de desaprovao das contas de campanha eleitoral (art. 41, 3). Nesse contexto, a aprovao da Lei n
12.034/2009 manifestou por parte do Congresso Nacional sinalizao em sentido contrrio interpretao
adotada pelo Tribunal Superior Eleitoral no ano anterior na Resoluo n 22.715, relativamente ao contedo
da certido de quitao eleitoral. Na mesma Lei n 12.034/2009, por sinal, o Legislativo Federal introduziu
modificao no texto do artigo 105 da Lei n 9.504/97 em que enunciou explicitamente vedao
possibilidade de o Tribunal Superior Eleitoral restringir direitos ou estabelecer sanes distintas das previstas
na lei, quando da edio das instrues necessrias execuo da legislao eleitoral, nos anos em que se
disputam eleies. No entanto, a questo voltou baila neste ano de 2012, com a expedio da Resoluo n
23.376 pelo colendo Tribunal Superior Eleitoral, cujo artigo 52, 2, estabelece que a deciso que
desaprovar as contas de candidato implicar o impedimento de obter a certido de quitao eleitoral. A
interpretao assim concebida, porm, havia sido afastada pelo Congresso Nacional em 2009, e no deve
prevalecer na espcie, por diversas razes. Inicialmente, preciso apontar, respeitosamente, a inadequao de
adoo de regulamentao restritiva de direitos individuais sem apoio em literal dispositivo de lei, como
ocorre na espcie. Nesse sentido, h de se constatar que a negativa de expedio de certido de quitao
eleitoral acarreta ao eleitor, do ponto de vista prtico, impossibilidade de apresentao de um dos documentos
legalmente exigidos para a instruo do pedido de registro de candidatura, do que decorre, simplesmente, a
restrio de exerccio de direitos polticos passivos. E estes se apresentam, no sistema jurdico brasileiro,
como direitos fundamentais regulados diretamente no texto da Constituio Federal, aqui tolhidos sem apoio
em disposio legal expressa, mas apenas por fora de interpretao emanada de respeitabilssima corte
judicial, inscrita em ato regulamentar de natureza infralegal. Sem outras consideraes, a adoo de restrio
de direitos polticos sem apoio em texto expresso em lei, alm de configurar preocupante precedente de
violao de direitos individuais constitucionalmente institudos, pode ser compreendida como
descumprimento de tratados internacionais de direitos humanos subscritos pelo Brasil no plano internacional,
notadamente o Pacto de San Jose da Costa Rica, que em seu art. 23.2 estabelece que somente lei pode regular
o exerccio dos direitos polticos, apenas sendo admissveis restries por motivo de idade, nacionalidade,
residncia, idioma, instruo, capacidade civil ou mental, ou condenao por juiz competente em processo
penal. De outro lado, certo que a simples rejeio de contas de campanha eleitoral no pode, por si s, e sem
outras consideraes, conduzir restrio dos direitos polticos, falta de outros elementos configuradores de
conduta reprovvel do ponto de vista moral. Sobrepaira no direito eleitoral brasileiro a prescrio inserta no
artigo 14, 9, da Constituio Federal, segundo a qual podero ser criadas (pelo Congresso Nacional)
hipteses de inelegibilidade atravs de lei complementar (jamais por meio de resoluo do Tribunal Superior
Eleitoral) a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para o exerccio do mandato,
considerada a vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleies contra a influncia do
poder econmico ou o abuso do exerccio de funo, cargo ou emprego na administrao direta ou indireta.
fcil constatar que a simples rejeio de prestao de contas deciso qual a Justia Eleitoral sempre
emprestou carter puramente administrativo, sem sequer admitir como passvel de exame em recurso especial
(questo tambm modificada atravs da Lei n 12.034/2009, com a introduo do 6 no art. 30 da Lei das
Eleies) no carrega em si contedo capaz de conspurcar a moralidade ou a probidade do candidato
interessado. As discusses, muitas vezes meramente burocrticas, centradas no cumprimento de exigncias
contbeis, travadas no exame de prestaes de contas de campanha, simplesmente no se relacionam com os
bens constitucionalmente protegidos no 9 do art. 14 da Carta Poltica, nicos capazes de fazer gerar
restries para o exerccio dos direitos polticos passivos. Nesse aspecto, a restrio de direitos a partir da
simples rejeio de contas mostra-se irrazovel, porque no apoiada nos critrios constitucionalmente
definidos para o estabelecimento de restries ao exerccio dos direitos polticos. Comparativamente, tome-se
a inelegibilidade estabelecida, j com as alteraes da Lei da Ficha Limpa, no art. 1, I, g da Lei
Complementar n 64/90. No citado dispositivo, a rejeio de contas de cargos ou funes pblicas instituda
como causa de inelegibilidade apenas em face de deciso irrecorrvel do rgo competente, e somente quando
se apontar em tal deciso o cometimento de irregularidade insanvel que configure ato doloso de
improbidade administrativa pelo agente responsvel. No razovel equiparar as consequncias da simples
desaprovao de contas de campanha, desacompanhada de qualquer nota de comportamento pessoal imoral ou
mprobo do candidato, s da rejeio das contas de gesto pblica, para as quais a lei (complementar) aplica
inelegibilidade somente quando configurada conduta pessoal dolosa de improbidade administrativa. Alm
disso, a restrio estabelecida no artigo 52, 2, da Resoluo 23.376/2012 expedida pelo colendo Tribunal
Superior Eleitoral est prevista para vigorar por tempo indeterminado, resvalando para a
inconstitucionalidade, na medida em que o artigo 14, 9, da Constituio da Repblica impe, para a criao
de inelegibilidades, a obrigatoriedade de fixao do seu prazo. Mais uma vez, no razovel permitir a
criao de cerceio ao exerccio dos direitos polticos passivos (falta de quitao eleitoral) sem a fixao do
respectivo prazo de cessao, se as inelegibilidades fixadas em lei complementar devem manifestar seus
respectivos prazos de incidncia, por expressa dico constitucional. O projeto ora apresentado tambm se
preocupa com a adoo de sanes aos candidatos, no caso de desaprovao de suas contas de campanha, de
modo a possibilitar ao Poder Judicirio a adoo de punies contra aqueles que no respeitem as normas
legais e regulamentares pertinentes arrecadao e aplicao de recursos financeiros das campanhas
eleitorais. As penalidades previstas mostram-se adequadas ao tipo de irregularidade em questo, e no
prejudicam a aplicao, quando for o caso, das consequncias estabelecidas no artigo 30-A da Lei n 9.504/97,
que podem alcanar a cassao do registro de candidatura ou do diploma. Sala das Sesses, em de maio de
2012. (sublinhamos, negritamos e acrescentamos itlico).
38 Consulta n 112026 - Braslia/DF - Acrdo de 10/06/2010 - Relator Min. HAMILTON CARVALHIDO -
DJE 30/9/2010 - Ementa: CONSULTA. ALTERAO. NORMA ELEITORAL. LEI COMPLEMENTAR N
135/2010. APLICABILIDADE. ELEIES 2010. AUSNCIA DE ALTERAO NO PROCESSO
ELEITORAL. OBSERVNCIA DE PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS. PRECEDENTES. - Consulta
conhecida e respondida afirmativamente.
39
RE 633703 / MG Relator: Min. GILMAR MENDES, J. 23/03/2011: LEI COMPLEMENTAR 135/2010,
DENOMINADA LEI DA FICHA LIMPA. INAPLICABILIDADE S ELEIES GERAIS 2010.
PRINCPIO DA ANTERIORIDADE ELEITORAL (ART. 16 DA CONSTITUIO DA REPBLICA). I. O
PRINCPIO DA ANTERIORIDADE ELEITORAL COMO GARANTIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL
ELEITORAL. (...) II. O PRINCPIO DA ANTERIORIDADE ELEITORAL COMO GARANTIA
CONSTITUCIONAL DA IGUALDADE DE CHANCES. (...). III. O PRINCPIO DA ANTERIORIDADE
ELEITORAL COMO GARANTIA CONSTITUCIONAL DAS MINORIAS E O PAPEL DA JURISDIO
CONSTITUCIONAL NA DEMOCRACIA. (...). IV. RECURSO EXTRAORDINRIO CONHECIDO E
PROVIDO. (...).
40
A aluso a Robespierre pressupe a leitura de textos que analisam a intolerncia que desencadeou esse
singular personagem da revoluo francesa sobre as pessoas que no se alinharam ao seu pensamento poltico.
Remete ao seu radicalismo moral - como um marco desse evento histrico - que derramou muito sangue, sem
devido processo legal, dos adversrios de suas concepes moralistas sobre a composio e funcionamento da
sociedade e os direitos de seus indivduos. Para tal, servimo-nos de Marie-LaureSuzini. Elogio da Corrupo:
os incorruptveis e seus corruptos. trad. Procpio Abreu. Rio de Janeiro: Companhia de Freud, 2010. 208 p. e
Simon Schama. Cidados uma crnica da Revoluo Francesa. trad. HildegardFeist. So Paulo: Companhia
das Letras, 1989. 725 p.
41
Tivemos a oportunidade de escrever textos crticos sobre o iderio ficha limpa e o moralismo que o sustenta,
com aportes crticos Lei Complementar 135/10 e em defesa dos direitos polticos fundamentais de
candidatura e voto. Concordamos com a crtica de Adriano Soares e entendemos que o termo fichalimpismo
adequado como expresso de reflexo crtica. Assim, para a eventual consulta do atento leitor: Ruy Samuel
Espndola. STF, insegurana jurdica e eleies em 2012: At quando o embate entre moralistas e
constitucionalistas em torno da lei ficha limpa? Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 16, n. 2827, 29 mar.
2011. Disponvel em: <http://jus.uol.com.br/revista/texto/18790>. Acesso em: 2 maio 2011; ---. A lei Ficha
Limpa em revista e os empates no STF: liberdades polticas em questo e o dilema entre o politicamente
correto e o constitucionalmente sustentvel. Revista Interesse Pblico. Porto Alegre: Nota set./out., n.69, ano
XIII, 2011, p. 93-108;---. Lei Ficha Limpa estadual e limites constitucionais de sua produo legislativa.
Anlise da inacessibilidade a cargos em comisso por condenados por improbidade administrativa sem
trnsito em julgado: o caso da lei catarinense. Revista Brasileira de Direito Eleitoral. RBDE. Belo Horizonte:
Frum, ano 3, n. 5, jul./dez, 2011;---. Constituio seguro critrio de julgamento (Moralidade
constitucional, mas no constitui direito fundamental [ttulo original: Moralistas versus Constitucionalistas o
caso Roriz, no STF] Revista Consultor Jurdico, 26 de setembro de 2010. www.conjur.com.br/2010-set-
26/moralidade-constitucional-nao-constitui-direito-fundamental.
42
A noo crtica de moralismo eleitoral, mote titular deste ensaio, tem sido desenvolvida pelo eleitoralista
Adriano da Costa Soares. O seu bog est repleto de excertos elucidativos. Exemplo o do post
adrianosoaresdacosta.blogspot.com.br/search/label/fichalimpismo - Quitao eleitoral e hipermoralizao do
direito: na era do "fichalimpismo", acesso em 22.04.12:J h algum tempo tenho chamado a ateno para o
que denominei de "moralismo eleitoral", um fenmeno perigoso que tem invadido a cidadela da
jurisprudncia eleitoral. (...). O moralismo eleitoral transforma todos os debates jurdicos eleitorais em debates
morais e - o que tanto pior! - sempre no compromisso de interditar o mais que possvel que os polticos
sejam... polticos. H sempre um sentimento embutido nessa lgica: entrou na poltica, bandido . E, na nsia
de higienizao da poltica, deseja-se acabar com os polticos, o que nada mais do que selar o fim da prpria
democracia. E, nessa concepo de mundo, esqueceram de um pequeno detalhe: o expurgo a ser feito deveria
ser atravs do voto, salvo em casos extremos de crimes adrede positivados. Mais, em uma era da entronizao
acrtica do "fichalimpismo", o moralismo eleitoral reina absoluto, sem compromisso nenhum com o direito
positivo vigente. a justia de mo prpria togada, armada do direito achado na rua... Os seguintes e
elucidativos trechos de sua doutrina foram retirados de outros posts do mesmo blog: Trata-se de uma marcha
insana de muitos em defesa do moralismo eleitoral, para a instaurao de uma democracia sem votos, sem
eleitor. Uma viso ingnua, casustica, em certo sentido reacionria. a tentativa de construo de uma
democracia tutelada, ao fim e ao cabo, de uma democracia sem previsibilidade, em que a segurana jurdica
um mal a ser combatido, em que as garantias individuais no passam de um estorvo pequeno burgus.
isso, afinal, do que se trata: o moralismo eleitoral no respeita a Constituio Federal nem o ordenamento
jurdico. Em nome da tica na poltica, s favas com os escrpulos.... Tenho combatido o que passei a
denominar de moralismo eleitoral, ou seja, a adulterao da interpretao das normas jurdicas eleitorais pela
aplicao de critrios acentuadamente morais, muitas vezes em aberta divergncia com o prprio ordenamento
jurdico posto. Em nome de princpios defendidos por determinadas minorias (ou mesmo maiorias, pouco
importa) afasta-se a aplicao de determinada norma jurdica positivada, recriando antidemocraticamente o
prprio ordenamento jurdico, sem observar os meios prprios para tanto. (...). Esse fenmeno crescente de, a
partir de uma leitura principiolgica da Constituio, enfraquecimento da prpria positividade das normas
infraconstitucionais ao ponto limite de deixarem elas de ser vinculativas para o aplicador, passou a ser sentido
de modo alarmante na leitura que vem se fazendo de relevantes questes eleitorais (...). (...). moralismo
eleitoral parte normalmente de uma compreenso equivocada da teoria da inelegibilidade, que se pe a servio
de um certo justiamento antidemocrtico, ainda que movido pelas melhores intenes. No h dvidas que
necessrio depurarmos as nossas instituies, porm essa uma tarefa complexa, que no se esgota em
medidas irrefletidas, movidas por um certo voluntarismo, que de tanto simplificar os problemas apenas cria
novos problemas.Ora, em uma democracia, quem deve afastar o mau poltico o eleitor pelo voto. O
critrio de definio? Cabe ao eleitor definir. Porm, essa minoria no acredita na democracia, no acredita no
eleitor: prefere, ento, criar critrios de excluso previamente. Antidemocraticamente. (...). Ah, mas o eleitor
analfabeto, diro alguns. Ah, mas o eleitor vende o voto, diro outros. Certo, ento proibamos o pobre e o
analfabeto de votar. Quem ter coragem de abertamente defender essa tese absurda? Ningum, por evidente.
Ento, fingem defender a democracia, quando na verdade pretendem criar, s avessas, uma espcie de
sufrgio censitrio. O eleitor vai votar, certo, mas em uma lista antes j submetida a um processo de
higienizao ideolgica. A isso chamo de moralismo eleitoral, essa forma fundamentalista de aplicao de
uma certa moral ao processo eletivo. Mas o hipermoralismo eleitoral no quer saber o que juridicamente
sustentvel ou no; interessa a sua sanha macartista, ainda que a Constituio seja desrespeitada. Este o
ponto: estamos sempre criando atalhos para sustentar essas normas inconstitucionais, mas com apelo popular,
conferindo, assim, ao ordenamento jurdico um tratamento bizarro, sem p nem cabea, alimentando a
insegurana jurdica. disso que se trata. A mim me parece que no podemos negociar a aplicao adequada
da Constituio; devem-se evitar solues casusticas que, ao final, se voltaro contra a prpria sociedade.
(negritamos e acrescentamos colchetes e itlicos]
43
Vale lembrar Gilberto Amado, que nos d elementos para a crtica deste moralismo eleitoral: Convm no
esquecer que em poltica a idia de perfeio uma idia criminosa que deve ser combatida como um dos
maiores males que podem afligir os povos. O que se deve procurar um justo equilbrio, o menor mal entre os
males, pois os homens no encontraram ainda o meio de realizar, na coexistncia social, o paraso terrestre.
Em seu livro jurdico Eleio e Representao. Apud SALGADO, Eneida Desirre. Princpios Constitucionais
Estruturantes do Direito Eleitoral. Tese para obteno do grau de Doutor em Direito, Universidade Federal do
Paran, 2010, p. 313, nota 1238.
44
Sobre a idia de democracia e seus profundos vnculos normativo-constitucionais, vide ESPNDOLA, Ruy
Samuel. A Constituio como garantia da democracia. O papel dos princpios constitucionais. Jus Navigandi,
Teresina, ano 17, n. 3146, 11 fev. 2012. Disponvel em:<http://jus.com.br/revista/texto/21059>. Acesso em: 11
fev. 2012.
45
O site do TSE, cone de notcias, em 08 de junho de 2012 , as17h2, informou: Est na pauta da sesso
administrativa do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) desta tera-feira (12.06.12) (...) o pedido de
reconsiderao da deciso que exige dos candidatos s Eleies 2012 a aprovao das contas eleitorais para a
obteno do registro de candidatura. A deciso foi tomada pelo TSE na sesso do dia 1 de maro, por maioria
de votos. (...) O pedido de reconsiderao da deciso que exige dos candidatos s Eleies 2012 a aprovao
das contas eleitorais para a obteno do registro de candidatura foi apresentado pelo PT. Depois, outros 13
partidos o endossaram. No documento encaminhado ao TSE, todos alegam que a inovao adotada para as
eleies deste ano afronta a legislao eleitoral e a prpria Constituio Federal. (...). As legendas afirmam
que a Minirreforma Eleitoral (Lei n 12.034/2009) deixou claro que a abrangncia da quitao eleitoral inclui
apenas a apresentao das contas pelo candidato, afastando a exigncia do julgamento do mrito. Para os
partidos, eventuais irregularidades podero ou no resultar em penalidades de restrio ou cassao de direitos
desde que o processo judicial seja instaurado com as devidas garantias constitucionais asseguradas ao
acusado. (....). Assim, o TSE teria criado uma sano de inelegibilidade no prevista em lei, contrariando a
legislao eleitoral e os princpios constitucionais da segurana jurdica e da anterioridade da lei eleitoral. (...).
Alm do PT, assinam o pedido os seguintes partidos: PMDB, PSDB, DEM, PTB, PR, PSB, PP, PSD, PRTB,
PV, PCdoB, PRP e PPS. (acrescentamos itlicos!) Os treze partidos utilizam parte dos argumentos deduzidos
neste nosso ensaio para impugnar a produo normativa inconstitucional do TSE.
46
Posio diametralmente oposta nossa e muito alentadora funo normante do TSE, retratada no artigo
de ALMEIDA NETO, Manoel Carlos de. Reflexes sobre a nova tipologia das resolues do tribunal superior
eleitoral. Estudos Eleitorais. Braslia, TSE, v. 5, n. 2, maio/ago 2010, p. 89/101. Nesse texto, o autor classifica,
a seu critrio, as resolues do TSE em quatro tipos distintos: i) normativas; ii) regulamentares; iii)
contenciosas-administrativas; iv) consultas (cf. p. 94, ob. cit.). A primeira espcie constituiria lei em sentido
material. Teria contedo de ato normativo primrio. O STF corroboraria tal entendimento, na opinio do
autor. A segunda espcie, seria ato normativo secundrio, simplesmente regulamentar, que no pode ser
objeto de fiscalizao abstrata de constitucionalidade no Supremo Tribunal Federal. (cf. p. 94, ob. cit.).
47
O que poderia atrair a censura do STF para o exerccio de adin sobre regulamento excessivo lei: ADI N.
2.549-DF - RELATOR: MIN. RICARDO LEWANDOWSKI: CONSTITUCIONAL (...). AO DIRETA
DE INCONSTITUCIONALIDADE. PRELIMINARES DE (...). IMPOSSIBILIDADE DE CONTROLE
CONCENTRADO DE DECRETO REGULAMENTAR REJEITADAS. (...). PARCIAL PROCEDNCIA.
(...). III - Rejeio da alegao de impossibilidade de controle concentrado de decreto regulamentar, posto no
se tratar de mero antagonismo entre ato infralegal, de um lado, e lei em sentido formal, de outro. A
controvrsia enfrentada diz respeito ao ato administrativo normativo editado em perfeita consonncia com a
lei regulamentada, mas que, assim como ela, supostamente estaria a atentar contra o texto constitucional.
Corroborando essa afirmativa vai a doutrina de Paulo Jos M. Lacerda, Renato Csar Carneiro e Valter Flix
da Silva, em Poder Normativo da Justia Eleitoral, Joo Pessoa, Sal da Terra, 2004, p. 74.
48
Assim, mais uma vez, o ensinamento de Paulo Jos M. Lacerda, Renato Csar Carneiro e Valter Flix da
Silva, obra citada: As Resolues dos Tribunais Eleitorais podem ser alvo do controle de constitucionalidade,
pois se enquadram no conceito de ato normativo descrito no art. 102, I, a, da Constituio Federal. (...).
Sendo assim, compete ao Supremo Tribunal Federal o controle concentrado de constitucionalidade das leis e
atos normativos federais, incluindo-se neste rol as resolues advindas do tribunal Superior Eleitoral, na
forma de Instrues Normativas. Noutro aspecto, cabe a qualquer Juiz ou Tribunal Eleitoral exercer o controle
difuso dessas atos, via incidente de inconstitucionalidade (...). (p. 71/72).

Professor de Direito Constitucional da Escola Superior de Magistratura de Santa Catarina e Professor de

Direito Eleitoral da ESA/OAB/SC Mestre em Direito Pblico pela UFSC Autor do livro Conceito de
Princpios Constitucionais, RT Conferencista Internacional Secretrio de Comisso Especial do Conselho
Federal da OAB - Scio gerente da Espndola & Valgas, Advogados Associados, com sede em
Florianpolis/SC Advogado militante perante o TSE e STF - ruysamuel@hotmail.com e
www.espindolaevalgas.com.br

Tribunal Regional Eleitoral de Santa Catarina - Rua Esteves Jnior 68, 88015-130, Centro, Florianpolis