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O Estatuto da Cidade

Comentado

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Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

E79 O Estatuto da Cidade : comentado = The City Statute of Brazil : a commentary


/ organizadores Celso Santos Carvalho, Anaclaudia Rossbach. So Paulo :
Ministrio das Cidades : Aliana das Cidades, 2010.
120 p. : il.

Textos paralelos em portugus e ingls.

1. Crescimento urbano - Brasil - Legislao. 2. Segregao urbana. 3. Excluso social.


4. Movimentos sociais. 5. Habitao. 6. Saneamento. 7. Mobilidade residencial. 8.
Sociologia urbana. I. Carvalho, Celso Santos. II. Rossbach, Anaclaudia.

CDU 711.4(81)
316.334.56(81)
CDD 711.40981
307.760981

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Apresentao
Com seu processo de urbanizao virtualmente concludo, muitas cidades latino-americanas
tm respondido cada vez mais ao desafio de superar o legado de dcadas de excluso social.
No Brasil, anos de presso dos movimentos sociais colocaram a questo do acesso terra urbana
e a igualdade social no topo da lista das agendas poltica e de desenvolvimento. Confrontado com
as diferenas sociais criadas por uma das sociedades mais desiguais do mundo, a resposta do
Brasil foi a de mudar a Constituio a fim de promover uma reforma fundamental de longo prazo
na dinmica urbana. Como consequncia, as estruturas fundamentais dessa nova ordem jurdico-
urbanstica foram abrigadas na Constituio Federal de 1988 e na Lei 10.257 de 2001, conhecida
como o Estatuto da Cidade.
Entre os desafios encarados pelo governo est o de trabalhar para reverter uma caracterstica
marcante das suas cidades e comum em outras tantas cidades do mundo: a segregao
socioespacial. Bairros abastados que dispem de reas de lazer, equipamentos urbanos modernos
coexistem com imensos bairros perifricos e favelas marcadas pela precariedade ou total ausncia
de infraestrutura, irregularidade fundiria, riscos de inundaes e escorregamentos de encostas,
vulnerabilidade das edificaes e degradao de reas de interesse ambiental.
Durante muitos anos, somente as partes das cidades brasileiras que atraam a ateno dos
planejadores foram beneficiadas pelos servios pblicos e tiveram uma participao desproporcional
dos oramentos locais.
O governo brasileiro sinalizou suas intenes de mudana deste quadro com a criao do
Ministrio das Cidades, em 2003. O novo Ministrio recebeu a incumbncia de apoiar estados e
municpios na consolidao de novo modelo de desenvolvimento urbano que engloba habitao,
saneamento e mobilidade urbana, por meio da Secretaria Nacional de Programas Urbanos, cuja
principal tarefa apoiar a implementao do Estatuto das Cidades.
Tambm foi em 2003 que o Ministrio das Cidades liderou o processo para que o Brasil se
tornasse o primeiro pas em desenvolvimento a se unir Aliana de Cidades. A presente publicao,
preparada em conjunto pelo Ministrio das Cidades e pela Aliana de Cidades, a primeira tentativa
de prestar contas das experincias e conceitos que orientam o esforo brasileiro para superao
da desigualdade urbana. A pea central desses esforos o Estatuto da Cidade, um instrumento
jurdico nico e inovador, concebido pelo amplo movimento de reforma urbana no pas.
Esperamos que esta publicao contribua de forma positiva ao debate, extremamente necessrio,
focado na construo de cidades equilibradas, justas e saudveis para todos.

Marcio Fortes Billy Cobbett


Ministro Diretor
Ministrio das Cidades Aliana das Cidades

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ndice

O Estatuto da cidade perifrica 5


Ermnia Maricato

Movimentos populares e o Estatuto da Cidade 23


Evaniza Rodrigues
Benedito Roberto Barbosa

A cidade de Diadema e o Estatuto da Cidade 35


Mrio Reali
Srgio Alli

O Estatuto da Cidade e a ordem jrdico-urbanstica 55


Edesio Fernandes

Estatuto da Cidade: a construo de uma lei 71


Jos Roberto Bassul

O Estatuto da Cidade comentado 91


(Lei N 10. 257 de 10 de julho de 2001)
Ana Maria Furbino Bretas Barros
Celso Santos Carvalho
Daniel Todtmann Montandon

Autores 119

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O Estatuto da Cidade Perifrica
Erminia Maricato

O Estatuto da Cidade (EC), lei federal brasileira n 10.257, aprovada em 2001, tem
mritos que justificam seu prestgio em boa parte dos pases do mundo. As virtudes do
EC no se esgotam na qualidade tcnica ou jurdica de seu texto. A lei uma conquista
social cujo desenrolar se estendeu durante dcadas. Sua histria , portanto, exemplo de
como setores de diversos extratos sociais (movimentos populares, entidades profissionais,
sindicais e acadmicas, pesquisadores, ONGs, parlamentares e prefeitos progressistas)
podem persistir muitos anos na defesa de uma ideia e alcan-la, mesmo num contexto
adverso. Ela trata de reunir, por meio de um enfoque holstico, em um mesmo texto,
diversos aspectos relativos ao governo democrtico da cidade, justia urbana e ao
equilbrio ambiental. Ela traz tona a questo urbana e a insere na agenda poltica nacional
num pas, at pouco tempo, marcado pela cultura rural.
No entanto, a presente publicao no se ater em tecer loas ao texto da lei ignorando os
limites e constrangimentos presentes no processo de sua aplicao. O EC no ser tratado
aqui, tampouco, como um exemplo universal aplicvel a qualquer realidade embora vamos
constatar que muitas cidades do mundo no desenvolvido apresentam semelhanas. Ao
contrrio, buscar-se- apresent-lo destacando a complexidade e as contradies que esto
presentes em sua aplicao, mesmo na realidade brasileira, que inspirou sua formulao.
Veremos, ainda, ao longo das prximas pginas que o texto legal, embora fundamental,
no suficiente para resolver problemas estruturais de uma sociedade historicamente
desigual na qual os direitos, como por exemplo o direito cidade ou moradia legal, no
so assegurados para a maioria da populao. Parte das grandes cidades brasileiras tem
a maioria de sua populao morando informalmente sem observao de qualquer lei ou
plano urbanstico, sem concurso de arquitetos e engenheiros para construo de seus
bairros ou casas, sem financiamento para as obras que compem uma gigantesca produo
domstica de espao urbano que evidentemente resulta precrio. O Brasil no est sozinho
1
nessa condio como todos sabem e como revelam os relatrios da UN-HABITAT . Talvez
a maior parte dos domiclios urbanos do mundo todo se faa dessa forma, compondo
amontoados de pessoas em lugares que so no cidades j que ali no esto ausentes
apenas a infraestrutura que caracteriza o espao urbano, mas tambm todos os servios
urbanos e equipamentos coletivos.

1. Ver a respeito as publicaes UN-HABITAT. Cities without slums. Global Report on Human Settlements, 2002;
5
UN-HABITAT Cities in a globalizing world. Global Report on Human Settlements, 2001. www.unhabitat.org

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Aplicar o Estatuto da Cidade em tal contexto, culturalmente excludente, tradicionalmente conservador, no
tarefa simples especialmente porque nessas sociedades chamadas de emergentes, no desenvolvidas,
em desenvolvimento ou perifricas, o poder poltico e social vem associado propriedade patrimonial.
O acesso a terra, seja ela urbana ou rural, sempre foi um dos temas mais importantes da histria
da humanidade. O acesso a terra nas sociedades pobres que se urbanizam mais crucial. E essa
a questo-chave tratada no Estatuto da Cidade. Vamos mostrar, portanto, a importncia que a lei, de
fato, tem para a construo de cidades mais justas e ambientalmente equilibradas e vamos observar os
conflitos que sua aplicao enfrenta no Brasil, sem sustentar a pretenso ingnua de que uma lei (ou um
plano) constitui, em si, solues para problemas que so histricos e estruturais.
O Estatuto da Cidade no trata apenas da terra urbana. Assumindo um enfoque holstico a lei inclui:
diretrizes e preceitos sobre planos e planejamento urbano, sobre gesto urbana e regulao estatal, fiscal
e jurdica (em especial sobre as propriedades fundirias e imobilirias), regularizao da propriedade
informal, participao social nos planos, oramentos, leis complementares e gesto urbana, parcerias
pblico-privadas, entre outros temas. A reunio de leis previamente existentes, de forma fragmentada,
com instrumentos e conceitos novos sob o rtulo de Estatuto da Cidade torna mais fcil o reconhecimento
da questo urbana. A lei deu unidade nacional ao trato das cidades. E se, mesmo aps oito anos de sua
promulgao, existem juzes que ainda a ignoram e tratam a propriedade privada como um direito absoluto
e no relativizado pela sua funo social, podemos dizer que essa prtica est cada vez mais difcil, j que
o formato de unidade abrangente da lei chamada de estatuto tornou mais fcil sua divulgao.
A Constituio brasileira de 1988, promulgada em um momento de ascenso das foras sociais que
lutavam pela democratizao do pas, assegura ao poder municipal a competncia para definir o uso e a
ocupao da terra urbana, e o Estatuto da Cidade refora essa orientao autnoma e descentralizadora.
O fortalecimento da autonomia do poder local se deu como reao centralizao autoritria da poltica
urbana exercida pelo governo ditatorial no perodo anterior, entre 1964 e 1985. Com base nas diretrizes
federais sobre o desenvolvimento urbano e sobre a propriedade privada da terra e imveis, o planejamento
e a gesto urbanos, bem como a resoluo de grande parte dos conflitos fundirios, foi remetida para
2
a esfera municipal . no municpio, por meio da lei do Plano Diretor ou legislao complementar, que
sero definidos os conceitos de propriedade no utilizada ou subutilizada e que sero gravadas, em base
cartogrfica, as propriedades a serem submetidas a sanes de instrumentos previstos no Estatuto da
Cidade. no municpio ainda que sero definidas as parcerias pblico-privadas, as operaes urbanas, a
aplicao de um grande nmero de instrumentos jurdicos e fiscais entre outras iniciativas. A autonomia
municipal no tratamento do tema , portanto, muito grande na legislao brasileira. Dependendo da
3
correlao de foras no municpio a lei poder ter aplicao efetiva ou no .

2. A definio do modelo de gesto metropolitana foi remetida s Constituies Estaduais e tem sido um tema pouco
prestigiado no Brasil. Por outro lado, a questo ambiental ficou sob a competncia complementar e concorrencial dos
trs nveis da federao.
3. Aos crticos dessa significativa descentralizao queremos lembrar, que em pases de territrio extenso e diversidade
geogrfica como o Brasil e, as cidades tm caractersticas muito diferenciadas (stio, clima, sociedade, cultura) o que
recomenda muita ateno com as condies locais. As regras que regulam o direito de propriedade so estabelecidas em

6 nvel federal e sua aplicao mais ou menos progressista depender da correlao de foras local.

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Em que pese a abordagem holstica composta por diferentes aspectos, o tema central do EC a funo
social da propriedade. Em sntese, a lei pretende definir como regular a propriedade urbana de modo
que os negcios que a envolvem no constituam obstculo ao direito moradia para a maior parte da prog
populao, visando, com isso, combater a segregao, a excluso territorial, a cidade desumana, desigual aprese
e ambientalmente predatria. O EC trata, portanto de uma utopia universal: o controle da propriedade
fundiria urbana e a gesto democrtica das cidades para que todos tenham o direito moradia e cidade.
Se, no sculo XVIII, a Revoluo Francesa seguiu a utopia de libertar a terra das relaes de servido e
garantir seu acesso amplo por meio da propriedade privada individual, no sculo XXI a grande utopia
4
a restrio ao direito individual de propriedade tendo em vista o interesse coletivo . Num mundo que se
urbaniza crescentemente e que a maior contribuio a esse processo de urbanizao mundial tem origem
nos pases pobres, o tratamento dado a terra no Estatuto da Cidade merece ser conhecido.
Para compreender assunto to complexo e controverso, vamos partir de algumas perguntas:
Qual o contedo do Estatuto da Cidade que relativiza e limita o direito de propriedade privada? Como
pretende o EC regular as propriedades urbanas? Quais as suas virtudes que permitiriam corrigir injustias
e desequilbrios ambientais? Como a lei assegura a participao social na gesto das cidades? Qual o
papel que o EC atribui aos diferentes nveis da estrutura federativa?
Como foi construda socialmente a ideia de limitar o direito de propriedade de forma a subordin-lo a
uma funo social?
Como foi possvel ao Congresso Nacional Brasileiro, historicamente conservador, num pas socialmente
desigual, aprovar o Estatuto da Cidade? Como foi possvel uma sociedade patrimonialista, onde o poder
poltico e social se confundem com a deteno de patrimnio (especialmente a propriedade de terras e
imveis), admitir a aprovao de uma lei to avanada?
Como se d sua aplicao? Quais so os obstculos e constrangimentos colocados sua aplicao?
Como se tem dado o impacto do EC nas cidades brasileiras?

4. A Constituio Francesa de 1791, precedida da Declarao dos Direitos do Homem, menciona


a propriedade como um dos direitos naturais e imprescritveis do homem alm de direito
inviolvel e sagrado. A Constituio Americana ,de 1787, considerou a propriedade privada
como um dos direitos essenciais e inalienveis. 7

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As especificidades das cidades perifricas5
Parte dessas questes ser respondida neste primeiro captulo e parte nos captulos seguintes. Para
comear, faz-se necessrio abordar aspectos fticos e conceituais, especficos da realidade urbana
6.
dos pases que pertencem quilo que podemos chamar de capitalismo perifrico Por que tratar
dessa especificidade? Porque h uma profunda diferena entre as cidades do mundo desenvolvido
(basicamente os pases do G7) e no desenvolvido que tem a ver com a regulao estatal sobre o
espao urbano e o alcance do mercado residencial privado. Por isso Londres, Paris, Nova Iorque,
Boston, Toronto, Tquio so cidades muito diferentes das cidades do Mxico, So Paulo, Rio de Janeiro,
Mombai e Joanesburgo, apenas para citar alguns poucos exemplos. Nas primeiras, o Estado exerce,
de fato, a regulao sobre a totalidade do solo urbano seguindo as leis existentes com excees no
significativas. Nas demais, frequente observar que a maioria da populao pode habitar espaos
informais que so tambm segregados em relao cidade oficial ou legal onde os planos e leis
7
urbansticas no so aplicados. As excees so mais regra do que excees .
Nos pases centrais, o mercado privado atende necessidade de habitao da maior parte da populao
sendo que uma minoria, que varia de pas para pas, necessita de subsdio ou apoio estatal para a proviso
da moradia. No Canad, por exemplo, 30% da populao so classificados como non market housing.
Estas necessitam de auxlio pblico para resolver seu problema de moradia. J no Brasil, ou nos pases
perifricos de um modo geral, passa-se exatamente o contrrio: mais de 70% da populao (o que inclui
8
parte da classe mdia) est fora do mercado privado legal e necessitaria de subsdios .
Uma das caractersticas dessas cidades perifricas um mercado formal ou legal limitado que
frequentemente oferece um produto de luxo para uma minoria da populao. Os lucros, decorrentes
de atividades especulativas com imveis, ocupam um lugar muito importante nesse mercado,
pressionando a disputa por terras e ampliando seu preo. A reteno de terras ociosas nas cidades
parte estrutural desse modelo que combina: mercado restrito e frequentemente luxuoso, lucro
especulativo, ausncia de polticas sociais em escala significativa (isto , uma escala que v alm das
9
festejadas best practices), escassez de moradia, segregao e informalidade .

5. Certamente a classificao das cidades do mundo todo exigiria um maior detalhamento tipolgico. Vamos utilizar uma abordagem dual cidades
perifricas e cidades desenvolvidas ou centrais como recurso simplificador adequado para o que se pretende nessa rpida apresentao.
6.Usaremos indiferentemente, sem rigor acadmico, os conceitos correntes aplicados por instituies internacionais na classificao dos diferentes
pases do mundo embora reconhecendo que essas denominaes no so neutras: pases desenvolvidos ou em desenvolvimento; pases centrais,
semiperifricos ou perifricos; pases emergentes ou pobres; pases do sul ou do norte.
7. Muitas das afirmaes feitas aqui esto baseadas em observao emprica, alm de bibliogrfica, que resultado de atividades de consultoria ou
de pesquisa da autora em cidades de vrios pases do mundo. Entretanto a maior parte das informaes provm do universo urbano brasileiro. As
generalizaes devem ser vistas com alguma cautela.
8. A retomada do investimento habitacional pelo Governo Federal, no Brasil, a partir de 2004, que estava relativamente paralisada desde os anos 1980,
tem apontado para uma mudana nesse padro. Foi lanado um novo programa que busca a construo de um milho de moradias Minha Casa, Minha
Vida reforando essa tendncia e buscando ao anticclica em relao crise que eclodiu em setembro de 2008. Tudo indica que o mercado privado
legal est em ampliao para atender o que poderamos chamar de classes mdia e mdia baixa. Na Amrica Latina, esse movimento de produo
massiva de moradias pde ser observado no Chile (anos 1990) e Mxico, mais recentemente.
9. Estamos desenvolvendo a ideia de que a segregao e a informalidade no so resultados espontneos, mas produto de um processo histrico de
produo do espao que segue, espelha e reproduz as caractersticas da sociedade desigual. Cabe lembrar, entretanto, que frequentemente o Estado
atua diretamente produzindo a segregao ou a excluso urbanstica seja por regulao legal como aconteceu na frica do Sul com o apartheid, seja pela
8 transferncia de favelas que so retiradas do contexto urbanizado valorizado pelo mercado para reas distantes da cidade formal.

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Escassez de moradia, agresso ambiental, ilegalidade e violncia
Outra das principais consequncias da falta de alternativas de moradias legais (ou
seja, moradias reguladas pela legislao urbanstica e inseridas na cidade oficial) est na
agresso ambiental. A ocupao de reas ambientalmente frgeis beira dos crregos,
encostas deslizantes, vrzeas inundveis, reas de proteo de mananciais, mangues
a alternativa que sobra para os excludos do mercado e dos programas pblicos pouco
abrangentes. No por falta de leis ou planos que essas reas so ocupadas, mas por falta
de alternativas habitacionais para a populao de baixa renda. Em algumas metrpoles
brasileiras, como So Paulo e Curitiba, as regies onde a ocupao por moradias ilegais
mais cresceu na dcada de 2000 foram as reas de Proteo dos Mananciais, ou seja,
reas produtoras de gua potvel, onde a ocupao proibida por lei, mas no o na prtica
da ocupao do territrio. So as reas vulnerveis, protegidas por legislao ambiental que
no interessam ao mercado imobilirio privado legal e sobram para as moradias pobres.
As principais formas de moradia precria so produtos de loteamentos piratas e
clandestinos ou de invases de terra que do incio formao de favelas. Os cortios,
moradias ou cmodos alugados em reas centrais ou no tm relevncia relativa
nas diferentes cidades. Em geral no tm a mesma importncia quantitativa das primeiras
formas citadas, embora sejam fundamentais para a requalificao de reas urbanas centrais
sem que se expulsem moradores pobres.
Se considerarmos o nmero de favelas e o nmero de seus moradores que invadem terra
para morar, podemos dizer que uma gigantesca invaso de terras urbanas consentida pelo
Estado, nos pases no desenvolvidos, mesmo contrariando as leis urbansticas ou de proteo
ambiental. Essas invases no so dirigidas por movimentos contestatrios, mas pela falta de
alternativas. J que todos precisam de um lugar para morar e ningum vive ou se reproduz
sem um abrigo, esse consentimento ocupao ilegal, no assumido oficialmente, funciona
como uma vlvula de escape para a flexibilizao das regras. Mas esse consentimento e
flexibilizao se do apenas em reas no valorizadas pelo mercado imobilirio. O mercado
mais do que a lei norma jurdica que define onde os pobres podem morar ou invadir
terras para morar. H uma lgica que relaciona mercado e aplicao da lei.
Alm disso, nas grandes e mdias cidades, os rios, riachos, lagos, mangues e praias
tornaram-se canais ou destino dos esgotos domsticos. No Brasil, 34,5 milhes de pessoas
no so atendidos pelas redes de esgotos nas cidades. Somando-se a estes os domiclios
que contam com apenas fossa sptica, teremos 50% do total da populao brasileira.
Alm do mais, 80% do esgoto coletado no so tratados, sendo despejado nos cursos de
gua. Mais do que efluentes industriais atualmente, o esgoto domstico o poluidor, por
10
excelncia, dos recursos hdricos .

10. Esses dados so do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) para 2009, com base nas fontes
9
do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), ambos organismos do Governo Federal.

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A ausncia da lei urbanstica parece fornecer um espao profcuo para a ausncia
generalizada de leis, cortes, tribunais e advogados para a resoluo de conflitos
e para a garantia de direitos sociais, civis e humanos. A falta da gesto pblica, e
a inexistncia de qualquer contrato social, remetem os bairros homogeneamente
pobres para a situao de terra de ningum onde a lei a do mais forte.
compreensvel o aumento do nmero de homicdios e do crime organizado nas
grandes cidades do mundo no desenvolvido nos ltimos 30 anos. Em alguns bairros
dominados por um poder que, apenas aparentemente paralelo, vamos encontrar
a concentrao de mazelas que demonstram que a excluso um todo. Alm
da ilegalidade urbanstica, dos altos ndices de violncia, esto presentes, nesses
bairros mais vulnerveis (socialmente e ambientalmente) a desproporcional taxa de
mulheres chefes de famlias, maior taxa de desemprego, maior proporo de negros,
taxa de escolaridade abaixo da mdia urbana, renda mdia abaixo da renda mdia
urbana, taxa mais alta de mortalidade infantil, ocorrncia frequente de doenas por
epidemia etc. Podemos denominar esses bairros de bombas socioecolgicas. As
autoridades pblicas e at mesmo a polcia tm dificuldade de circular livremente
por essas reas que esto liberadas do contrato social.

Razes da sociedade perifrica


engano frequente considerar que as cidades perifricas esto num estgio mais
atrasado em relao ao percurso seguido pelas cidades do mundo desenvolvido e
que um esforo de gesto e condies favorveis de governabilidade suficiente
para superar o gap entre elas. No faltam receitas que so oferecidas por agncias
internacionais e consultores que tm origem nos pases do norte para superar
essa distncia. evidente que determinados governos urbanos, em determinadas
condies polticas e econmicas, podem minorar as mazelas das cidades mais
pobres e isso no pouco importante. Mas o que se quer destacar aqui que jamais
ser possvel equipar-las com as cidades desenvolvidas mantendo a relao de
dependncia subordinada e utilizando receitas do primeiro mundo. Isto porque elas
so estruturalmente diferentes e no esto em diferentes etapas de um mesmo
percurso histrico rumo ao desenvolvimento. Nas cidades perifricas constatamos a
convivncia da falta de esgoto e frequentemente at de alimento com o consumo de
bugigangas eletrnicas, tnis de marca ou TV a cabo como acontece nas favelas do
Rio de Janeiro ou de So Paulo. Num mesmo momento histrico, esto presentes
o modo de vida pr-moderno (a produo domstica da moradia, a proximidade dos
dejetos, por exemplo) convivendo com o modo de vida ps-moderno baseado na
comunicao revolucionada. No Brasil, em 2005, 163 milhes de pessoas tinham
acesso a TV em cores enquanto 123 milhes 32% a menos tinham acesso ao
esgoto por meio de uma rede coletora ou fossa sptica (IBGE/PNAD 2005).
10

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Os imperativos de um modelo de consumo, que universal nos pases do ncleo
hegemnico, penetram as mentes e coraes da maior parte da humanidade, que se
mantm na pobreza, e dificultam a possibilidade de uma construo endgena.
Essa simultaneidade de diferentes padres tecnolgicos a marca da sociedade
urbana perifrica e consequentemente das cidades. O processo de modernizao
incompleta inclui avanos modernizantes sem abandonar as marcas do atraso. Trata-
se de um capitalismo que, mesmo durante o perodo da industrializao tardia, foi
caracterizado pelo assalariamento precrio ou pela informalidade predominante nas
relaes de trabalho. No estava e no est garantido o que poderamos considerar um
padro mnimo conquistado pela modernidade: previdncia social, moradia, educao
universalizada, saneamento bsico etc., mas sobre essa base precria est presente
a presso exercida pelo mercado na direo do consumo de produtos de ponta que
poderiam ser classificados como suprfluos ou no prioritrios. O poder da logomarca,
a penetrao da publicidade so avassaladores e criam novas necessidades. Os
valores do consumo conspcuo penetram todos os poros vazios da existncia dos
adolescentes pobres. A tica do trabalho no se sustenta at porque a oferta de
emprego ou de trabalho, ainda que informal, dificilmente acompanha, especialmente
nas ltimas dcadas do sculo XX e incio do sculo XXI, o crescimento da chamada
populao economicamente ativa. Exatamente nesse perodo, as mazelas trazidas
pela globalizao neoliberal aprofundaram a pobreza e a desigualdades urbanas nas
cidades perifricas. Por globalizao entendemos a ampliao internacional dos
mercados revolucionada por grandes mudanas tecnolgicas (movimento estrutural)
combinada ao iderio neoliberal: primazia do mercado, enfraquecimento dos Estados-
Nao, recuo das polticas sociais, privatizaes e mercantilizao dos servios
coletivos, e consequente aumento do desemprego e da violncia.
A busca das razes dessa condio nos remete, num primeiro momento, relao
colonial e depois imperialista: associao do capital internacional com uma elite
local visando interesses complementares. Interesses esses que resultaram, durante
sculos, na exportao da riqueza excedente a produzida, na utilizao da mo de obra
barata ou mesmo escrava (que assegura uma cultura de desprestgio do trabalho e do
trabalhador), na importncia crucial do latifndio e no travamento do mercado interno.
Seja por meio da exportao de produtos primrios, seja por meio de um processo
tardio de industrializao ou de um engate passivo na globalizao financeirizada, a
histria nos mostra a persistente falta de autonomia poltica e a fragilidade do mercado
interno que pode conduzir ao desenvolvimento social e econmico mais includente.
Esse tema no ser desenvolvido aqui. Ele pretende mostrar apenas que alguns
pases do mundo apresentam caractersticas comuns que lhes permitem um dilogo
proveitoso ainda que as especificidades das cidades e das experincias sociais locais
sejam nicas e exijam todo respeito e ateno.
11

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Motivos para esperana: propostas aderentes realidade
No se pretende, com essa constatao crtica, levar o leitor ao desnimo a partir de um pensamento
eivado de fatalidade. Ao contrrio, pretende-se mostrar que apenas o conhecimento cientfico dessa
realidade pode nos conduzir a propostas adequadas e especficas. O conhecimento da situao concreta
de cada cidade, ou seja, o combate ao analfabetismo urbanstico pode constituir uma vacina contra
11
ideias inadequadas realidade local . A influncia do pensamento urbanstico dos pases do norte e a
importao de modelos de planejamento e gesto urbanos s fizeram aprofundar a cidade partida entre
includos e excludos onde se verifica a existncia de verdadeiras ilhas de primeiro mundo, reguladas
por zoneamento detalhado, marcadas por uma arquitetura fashion, local de produo do mercado formal.
Do outro lado est a cidade informal, construda predominantemente pelos seus prprios moradores
com seus parcos recursos. A representao dessa cidade busca afirmar a hegemonia das ilhas de
primeiro mundo tomando a parte pelo todo. Alm de invisveis, os bairros informais tambm so
desconhecidos, em grande parte, nos cadastros, mapas, arquivos e registros urbanos.
A cidade perifrica marcada pelo mimetismo cultural decorrente da hegemonia exercida pelos
pases centrais por meio dos veculos de comunicao, universidades e principalmente pela expanso
internacional do mercado. A realidade local dificilmente o nexo central para o desenvolvimento do
conhecimento. Est presente, tambm, uma dificuldade de acmulo progressivo do saber a partir
das diversas experincias cuja continuidade frequentemente rompida pelo conhecimento externo.
Os instrumentos de gesto urbana copiados de fora no levam em conta a realidade dessas cidades,
com grande parte da populao (e no poucas vezes, a maior parte) excluda do mercado privado e da
condio legal de moradia, alm das condies mnimas aceitveis de urbanizao. Os planos diretores
e especialmente as leis de zoneamento ignoram que, na cidade perifrica, o mercado residencial privado
atende a uma pequena porcentagem da populao, e que temos a problemas que no se colocaram
aos urbanistas e arquitetos das prestigiadas universidades americanas, apenas para dar um exemplo. A
ausncia de um desenvolvimento endgeno e um planejamento idem, dirigidos para a realidade social
existente, buscando fortalecer o mercado interno, um dos grandes problemas que se no podem
ser superados localmente ou nacionalmente, j que a expanso dos mercados um fenmeno global
podem ser minimizados. O que se prope aqui o desenvolvimento de propostas aderentes realidade
da cidade perifrica e a superao da dominao cultural e tcnica. H muito de utopia nessa ideia; e os
conflitos no desaparecero j que crescentemente impossvel desvincular a estrutura social endgena
da exgena. Mas a adeso concretude social, econmica, poltica, cultural, urbana e ambiental
sempre um avano que permite desvendar ideologias mascaradoras da realidade e acabam tendo um
efeito pedaggico sobre a leitura emancipadora das especificidades de cada sociedade.

12

11. Ideias fora do lugar a expresso usada pelo escritor brasileiro Roberto Schwarz para
denominar as ideias geradas pelo modo de produo dos pases desenvolvidos que so transferidas
sem mediaes para a realidade dos pases perifricos. Um bom exemplo dessa contradio foi a
chegada do iderio liberal europeu no Brasil escravista no sculo XIX. A cultura, a poltica e a arte
praticada pela elite se inspiravam no liberalismo, mas a base da economia era o escravismo.

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Um exemplo que superou essa dificuldade a prtica de urbanizao de favelas. A urbanizao ou requalificao
urbanstica e social de favelas pode ser uma boa proposta quando ela est bem localizada na cidade e seus moradores tm
oferta de emprego, alm de servios e equipamentos coletivos nos arredores. Os mtodos e tcnicas de urbanizao de
favelas tm tido um desenvolvimento satisfatrio e um crescente aperfeioamento nos pases perifricos. Ao contrrio
do que muitos pensam, essa ao pode constituir uma importante interveno de recuperao ambiental alm de
social j que as favelas esto, na maior parte das vezes, situadas em reas ambientalmente frgeis. Este um exemplo
de programa urbanstico que seguiu um desenvolvimento endgeno apesar de recomendado tambm pelas agncias
internacionais de desenvolvimento no ltimo quarto do sculo XX. A permanncia em reas bem localizadas nas
cidades contra a remoo para reas distantes foi uma conquista social no Brasil, fruto de muita luta das comunidades
de moradores de favelas e no simplesmente orientao externa. At o incio dos anos 1980, as favelas eram tratadas
como caso de polcia ao invs do reconhecimento de que a maior parte dos seus moradores eram trabalhadores
e, em muitos casos, como em So Paulo, trabalhadores da indstria fordista, produtora de automveis. Os baixos
salrios pagos aos trabalhadores industriais brasileiros que explicam porque um trabalhador de uma indstria que
era avanada at a dcada de 1980 morava em favelas. Tratava-se e trata-se ainda da industrializao com baixos
salrios que gerou uma urbanizao com baixos salrios: excludos do mercado os trabalhadores constroem suas
moradias e at mesmo seus bairros. A derrocada do welfare state, ainda que em verso perifrica, e o aumento do
desemprego apenas radicalizaram essa situao nas dcadas de 1980 e 1990.
A grande dificuldade, no atual estgio da poltica para favelas garantir a regularizao fundiria e sua integrao
cidade oficial, garantindo assim a manuteno das reas de circulao, da coleta do lixo, da varrio das ruas, das reas
12
pblicas, da iluminao pblica e do padro das edificaes para evitar o excessivo adensamento e a insalubridade .
Apesar de ser possvel constatar alguns avanos em relao poltica para favelas, preciso reconhecer que o nmero
de aes de transferncia de favelas de reas urbanas valorizadas para fora das cidades, nos pases no desenvolvidos,
ainda bem maior do que a consolidao desses ncleos em espaos urbanos centrais ou relativamente centrais.
Predomina, a nosso ver (estamos nos baseando aqui em observao emprica e informaes interpessoais), uma ao
de limpeza social que est relacionada valorizao imobiliria. Observando a realidade de alguns pases da Amrica
Latina, alm da frica do Sul e da ndia, poderamos arriscar ainda uma hiptese: enquanto que os governos federais
afirmam a poltica de urbanizao e de no remoo de favelas, os demais membros da federao agem francamente
pr-mercado privado transferindo favelas de locais valorizados. Em alguns casos, essa transferncia apela para a violncia
(como aconteceu em Durban) e em outros a terra (de onde a favela foi retirada) simplesmente cedida ao mercado
13
privado (Nova Delhi) . No faltam, tambm, os casos de governos que fazem a urbanizao de algumas favelas para
efeito de marketing, mas aplicam como regra a remoo quando se trata de rea valorizada pelo mercado ( o exemplo
de So Paulo). A disputa pela terra urbanizada, ou a disputa pela localizao na cidade, acirrada em toda parte.

12. Evidentemente a consolidao dos moradores de favelas em determinado espao urbano deve levar em considerao tambm as condies
geotcnicas e ambientais do terreno alm da vontade dos moradores. Um grande nmero de publicaes trata do assunto especialmente a
partir da definio das Metas de Desenvolvimento do Milnio. Alm do GRHS UN HABITAT 2002 ver a respeito GARAU, P; SCLAR, E. D.; e
CAROLINI, G. Y. A home in the city. London, Earthscan 2005. A bibliografia brasileira sobre o tema muito extensa.
13. Sobre a violncia utilizada para a remoo de favelas em Durban, ver a denncia da ONG formada pelos moradores da Comunidade
Kennedy Road, no Jornal do Brasil Online, 12/out./2009 A informao sobre Delhi foi dada autora por funcionrio do governo local. No caso
de So Paulo, a Prefeitura divulga a urbanizao de favelas especialmente para visitantes internacionais. Mas aplica outras tticas, incluindo a
13
agresso, quando se trata de remover conforme relato de diversas fontes: Defensoria Pblica do Estado de So Paulo, Frum Centro Vivo.

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A disputa pela terra urbana: um tema crucial para as cidades
A propriedade da terra continua a ser, e talvez mais do que nunca, um n marcado por
conflitos sociais no campo ou na cidade. Nas sociedades patrimonialistas ou oligrquicas
ela tende a adquirir maior importncia, pois, como j foi lembrado, nelas o poder social,
poltico e econmico est relacionado deteno de patrimnio. Com a globalizao, a partir
dos anos 1980, a questo da terra tende a se agravar no mundo todo. Produtos primrios
como minrios, celulose, gros, carne, petrleo, etanol (commodities) ganham importncia
estratgica nos mercados globais promovendo a migrao de milhes de camponeses de
14
suas terras . Excludos do acesso terra urbanizada, essa populao migrante ou em alguns
casos, imigrante, amontoa-se em favelas j que a terra urbanizada um bem precioso e
escasso nas cidades perifricas.
Determinados atributos que a terra pode ter estar servida de infraestrutura urbana,
contar com equipamentos pblicos e privados nos seus arredores, estar situada de frente para
o mar no so reproduzveis, ou pelo menos facilmente reproduzveis, o que nos reporta
a uma condio de monoplio. Tanto esses atributos, como a legislao urbana que incide
sobre determinada propriedade, influem em sua maior ou menor valorizao. A ampliao de
investimentos pblicos ou privados nas proximidades de um imvel tendem a ampliar seu
preo. A legislao que pode ser mais ou menos restritiva para a ocupao de determinado
pedao de terra tambm influi no seu preo. A proximidade de favela tende a desvalorizar
um imvel. So exemplos que mostram a condio que tem uma propriedade privada de
gerar renda fundiria ou imobiliria para seu possuidor e essa condio d origem a uma
disputa que crucial e ao mesmo tempo silenciosa pelo espao urbano. Alguns lutam pelo
direito cidade e outros por ganhos extras advindos de atividades que so especulativas, na
maior parte das vezes. E essa condio to dominadora das relaes sociais urbanas que
frequentemente pobres que so proprietrios rejeitam a vizinhana de pobres moradores de
favelas porque tm a conscincia do impacto negativo que estes tm sobre o preo de seus
imveis. Ainda que pertenam mesma faixa de renda, os proprietrios se antagonizam com
os no proprietrios.
Essa disputa pelo valor de uso ou pelo valor de troca, ou ainda pela apropriao da valorizao
fundiria ou imobiliria, mais acirrada na cidade perifrica onde esto presentes a escassez
de terras urbanizadas e a escassez de moradia. Nas cidades dos pases centrais a regulao
sobre a terra e imveis urbanos tornou-se historicamente mais efetiva. A democratizao do
acesso moradia e cidade promovida especialmente durante o welfare state exigiu maior
controle sobre a terra e sobre os ganhos rentistas em favor do aumento da produtividade da
construo e da ampliao do acesso conquistado pelos movimentos sociais e sindicais.
14. A busca de terras arveis para cultivo de alimentos tornou-se um rentvel negcio internacional
14
que est ameaando a expulso de milhes de camponeses de suas terras, nos pases pobres.
Segundo o Instituto Internacional de Pesquisas Alimentares (IFPRI), 15 a 20 milhes de hectares
de terra esto sendo comprados por pases ou empresas constituindo transaes internacionais.
Os pases que mais venderam so Etipia, Gana e Madagascar. Ver a respeito Relatrio Instituto
Internacional para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (IIED), junho de 2009.

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A confuso registrria ou cadastral de imveis e propriedades presente nas cidades perifricas
no acontece por acaso. Ela funcional para o papel ambguo que exerce a terra sobre as relaes
de poder. A escala local de poder est bastante imbricada com os grandes empresrios e
proprietrios de terras e imveis.
A reteno de terras ociosas urbanizadas e a consequente extenso horizontal das periferias
formadas pelo mar de moradias pobres eleva o custo do processo de urbanizao e sua
insustentabilidade como todos sabemos. A cidade dispersa tem sido objeto de crticas de
urbanistas do mundo todo pela sua dependncia do automvel, um dos principais responsveis pelo
efeito estufa, e pela impermeabilizao extensiva do solo, entre outros aspectos. Nas periferias da
cidade perifrica encontram-se o modelo disperso dos bairros pobres e sem urbanizao com as
gated communities, bairros murados que seguem modelos principalmente americanos, resultando
numa urbanizao dispersa mista e desigual, terceiro mundo. Essa extenso horizontal,
pontuada por terras vazias que aguardam valorizao, amplia os custos de urbanizao de cidades
cujos oramentos so restritos para a dimenso das necessidades sociais.
Em alguns casos, como acontece em cidades do Centro-Oeste do Brasil (Campo Grande,
Goinia e Palmas), as terras vazias servidas de infraestrutura (gua, coleta de esgoto, pavimentao,
iluminao pblica) poderiam acomodar mais do que o dobro da populao dessas cidades o
que no impede de grande parte da populao de rendas mais baixas estarem praticamente fora
do tecido urbano contnuo. Por outro lado, nas metrpoles, em especial no Rio de Janeiro e em
So Paulo, ganha maior importncia o nmero de imveis edificados vazios. Esse nmero se
aproxima do dficit habitacional de ambas as cidades. Esses imveis se concentram nas reas
mais centrais e, portanto, atendidas por infraestrutura e oferta de servios urbanos. A tabela abaixo
mostra o significativo nmero de imveis vazios em algumas das principais metrpoles brasileiras,
concentrados, principalmente, em reas centrais mais antigas.

Municpios brasileiros com maior nmero de domiclios ociosos (vagos + fechados)


Municpios Total de municpios recenseados Total de vagos e fechados % sobre o estoque total

So Paulo (SP) 3.554.820 515.030 14,5

Rio de Janeiro (RJ) 2.129.131 266.074 12,5

Salvador (BA) 768.010 98.326 12,8

Belo Horizonte (MG) 735.280 91.983 12,5

Fortaleza (CE) 617.881 81.930 13,3

Brasilia (DF) 631.191 72.404 11,5

Curitiba (PR) 542.310 58.880 10,9

Manaus (AM) 386.511 51.988 13,5

Porto Alegre (RS) 503.536 46.214 9,2

Guarulhos (SP) 336.440 43.087 12,8


Fonte: IBGE/Censo 2000 sinopse preliminar. 15

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Em sntese, a questo social da terra e dos imveis urbanos crucial para todos aqueles que querem
cidades mais justas e ambientalmente menos predatrias. A funo social da propriedade se refere ao limite
que deve ter seu possuidor de usufru-la diante das carncias sociais e tambm diante das irracionalidades
causadoras da depredao ambiental.
A limitao do direito de propriedade privada da terra e de imveis, visando construo de uma cidade
mais justa e menos ambientalmente predatria, no uma proposta radical de esquerda e nem mesmo
socialista. Podemos dizer, talvez, que uma proposta progressista, j que ela pretende eliminar as limitaes
impostas ampliao da produo de moradias, seja pelo mercado privado, seja pelo Estado por meio das
polticas pblicas. De fato, a reteno de terras ociosas dificulta a poltica habitacional de amplo alcance
j que o prprio Estado tem dificuldade de acesso a terra para programas pblicos. E isso no se refere
apenas moradia. O alto custo da terra resulta limitador para diversas iniciativas de polticas pblicas como
a implantao de parques, ampliao do sistema virio, construo de equipamentos sociais como escolas,
hospitais, creches, centros comunitrios, entre outros. Estudos efetuados nas cidades de So Paulo e do
Mxico revelaram a dificuldade de pagamento de precatrios resultantes de terras desapropriadas para a
execuo de polticas pblicas, dado o montante da dvida aps trnsito e deciso judicial sobre o assunto.
As limitaes aos ganhos especulativos fundirios afetam mais os interesses oligrquicos e patrimonialistas
do que os interesses capitalistas stricto sensu. Mas preciso reconhecer que o mercado residencial privado,
15.
de um modo geral, se combina ao patrimonialismo nas cidades perifricas

A conquista do Estatuto da cidade: movimento de reforma urbana


A histria do Estatuto da Cidade no remete primeira metade do sculo XX como mostra o texto de Jos
Roberto Bassul, nesta publicao. Foram, portanto, vrias dcadas de um processo acirrado de embates
e de idas e vindas com a confrontao de interesses divergentes. Nesse processo merece destaque a
construo do Movimento Nacional de Reforma Urbana, que reuniu movimentos sociais (moradia, transporte,
saneamento), associaes de profissionais (arquitetos, advogados, sanitaristas, assistentes sociais,
engenheiros), entidades sindicais, entidades acadmicas e de pesquisa, ONGs, integrantes da Igreja Catlica
(egressos do movimento religioso denominado Teologia da Libertao), servidores pblicos, alm de prefeitos
e parlamentares progressistas. Por ocasio do processo de conquista da nova Constituio Brasileira (1987),
foi criado o Frum pela Reforma Urbana com a finalidade de unificar todas as iniciativas dos movimentos
urbanos que faziam reivindicaes especficas e fragmentadas naquele momento. O Movimento Nacional de
Reforma Urbana constituiu uma experincia rara de movimento social que reuniu diferentes setores em torno
de alguns pontos prioritrios da poltica urbana que ganharam unanimidade. Esses pontos foram organizados
em uma agenda que constituiu uma proposta de Emenda Constitucional de Iniciativa Popular, subscrita por
131 mil eleitores, que foi apresentada Assembleia Nacional Constituinte. Pela primeira vez na histria do
Brasil, a Constituio Federal passou a contar com um captulo dedicado ao tema das cidades e incorporar a
16
funo social da cidade e a funo social da propriedade .
16

15. Ver a respeito a pesquisa do Laboratrio de Habitao da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo (LABHAB) da Universidade de So
Paulo: Preo de desapropriaes de terras limites s polticas pblicas. 2001 www.fau.usp/labhab.
16.A Iniciativa Popular de Reforma Urbana foi apresentada, em plenrio, por essa autora Assembleia Nacional Constituinte em 1987.

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Os movimentos de luta por moradia, sempre maioria no Frum de Reforma Urbana,
passaram a se preocupar com a localizao da moradia na cidade e a refletir sobre a
necessidade de reivindicaes menos imediatas como a mudana dos parmetros que
regiam a propriedade fundiria no Brasil. A conscincia histrica sobre a ilegitimidade da
propriedade ociosa teve origem nos movimentos de camponeses que, durante toda a
histria do Brasil, enfrentaram a oposio dos latifundirios, tambm conhecidos como
coronis. Estes comandavam milcias privadas e tinham poder de vida e morte sobre
escravos, que constituam a maior parte da fora de trabalho at o final do sculo XIX e a
populao branca que, desterrada e deslocada no modo de produo escravista, dependia
dos mencionados coronis para sua sobrevivncia.
A primeira proposta de Reforma Urbana no Brasil, definida em um Congresso de
Arquitetos, em 1963, incorporou o conceito da propriedade ociosa como ilegtima, a
partir da cultura herdada da Reforma Agrria. Nessa proposta, uma das razes do Estatuto
da Cidade, a questo da terra era vista como central para a transformao que o pas
demandava. Nela estava presente, ainda, a criao de um organismo nacional que dirigisse
a poltica urbana e habitacional. Nesse perodo, que antecedeu o golpe militar de 1964, a
sociedade brasileira estava mobilizada em torno das Reformas de Base. Propostas com
significativa base popular eram elaboradas por intelectuais, profissionais, acadmicos e
lderes sociais e sindicais e tratavam de temas como educao, sade, administrao
pblica, cultura, alm das Reformas Agrria e Urbana.
A primeira etapa (1964) da represso ditatorial contra essa ofensiva de movimentos
sociais e sindicais se abateu sobre os setores populares. A segunda (1969) alcanou os
recalcitrantes opositores que tinham origem nas classes mdias: estudantes, jornalistas,
intelectuais, professores, deputados e senadores, prefeitos, governadores, entre
outros. Cassaes, tortura, censura, assassinatos promovidos pelo Regime Militar, que
se instalou no poder em 1964, tiveram o efeito de varrer as propostas de reforma de
todas as agendas e at das memrias durante muito tempo. A proposta dos arquitetos
foi incorporada pelo Regime Militar que a aplicou pelo avesso, constituindo um aparato
institucional tecnocrtico, fortemente centralizado, de poltica habitacional, de transporte
e de saneamento, ignorando a questo fundiria. Considerando o vigoroso movimento
de construo de moradias e sistemas de saneamento que caracterizou essa poltica,
podemos dizer que foi bem-sucedido para seus propsitos (gerar empregos) embora
tenha privilegiado a classe mdia em detrimento da maioria da populao.
Em meados da dcada de 1970, a emergncia dos movimentos sociais urbanos
reivindicando melhores condies de vida se d ainda quando a participao poltica
na sociedade era bastante cerceada. Essas mobilizaes cresceram acompanhando
a exigncia generalizada por liberdades polticas. nesse contexto que surgem as
prefeituras de um novo tipo e uma nova escola de urbanismo.

17

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As prefeituras democrticas e a nova escola de urbanismo
Paralelamente ao retorno dos movimentos sociais cena poltica, ainda sob contexto
da ditadura, tm incio as experincias democrticas de administrao municipal
(excluindo as capitais cujos prefeitos eram indicados por governadores que, por sua vez,
eram indicados pelas autoridades da Ditadura) com a eleio de prefeitos progressistas.
Comea um novo perodo no qual se colocavam em prtica propostas elaboradas
nas mobilizaes e organizaes populares. Arquitetos, engenheiros, advogados,
assistentes sociais, gegrafos dedicaram-se a formular, por meio de processos
democrticos, novos programas e novas formas de gerir as cidades. Programas de
urbanizao e regularizao fundiria de favelas com novas formas de posse segura de
imveis, programas voltados para a sade das mulheres, programas de urbanizao de
bairros perifricos, assistncia jurdica gratuita populao pobre, solues de moradias
individuais ou coletivas com assistncia tcnica de arquitetos e engenheiros, preveno
e recuperao de reas de risco geotcnico, esgoto condominial, componentes pr-
fabricados de argamassa armada para infraestrutura ou equipamentos coletivos, novas
tcnicas de urbanizao de crregos a cu aberto (condenando o tamponamento
de crregos), entre outros, comearam a incorporar a participao da populao
nas decises das administraes pblicas. Com o fim da proibio da eleio direta
dos prefeitos das capitais (1985), essa dinmica ganha novo impulso com prefeitos
17
progressistas administrando grandes cidades como Porto Alegre e So Paulo . O
oramento participativo realizado em Porto Alegre talvez tenha sido a experincia mais
marcante de controle social sobre os recursos pblicos municipais nesse perodo.
Recuperar a bandeira da Reforma Urbana aps 24 anos de muita represso
reunindo movimentos populares que se reproduziam nas cidades de todo o Pas;
debater agendas de polticas locais, de organizao e de demandas sociais por melhores
condies de vida; realizar experincias nicas e inditas de participao social em
vrios municpios brasileiros disputando a aplicao do fundo pblico; alargar o espao
das liberdades democrticas desafiando o poder ditatorial com ocupaes de terras
urbanas, todos esses acontecimentos promoveram um ambiente de euforia e confiana
entre os militantes. Enquanto a globalizao neoliberal desmontava o welfare state nos
pases centrais, no Brasil vivia-se um ambiente de muita agitao e esperana.
Apesar da presso constante do Frum de Reforma Urbana, a regulamentao dos
captulos 182 e 183 da Constituio Federal foi aprovada no Congresso Nacional apenas
13 anos depois, sob a forma da lei federal n 10.257/2001, o Estatuto da Cidade.
Este forneceu nova base jurdica para o tratamento da propriedade urbana. Do ponto
de vista formal, a mudana no foi pequena; imps limitaes antes impensveis, no
Brasil, ao direito de propriedade.

18

17. Ver a respeito MARICATO, E. Fighting for Just cities in capitalism periphery. In
MARCUSE, P. and others (org.) Searching for the just city. London/NY: Routledge, 2009.

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Aps a eleio de Luiz Incio Lula da Silva, em 2003, e a criao do Ministrio das
Cidades, que tambm era uma reivindicao da agenda dos movimentos sociais urbanos,
tem incio uma nova etapa de avano das demandas sociais.
Em 2004, o investimento em habitao e saneamento retomado aps praticamente 24
anos de uma trajetria errtica marcada pela ausncia do investimento e pela destruio dos
rgos pblicos que tinham competncia executiva sobre o assunto, com raras excees
a Companhia de Saneamento do Estado de So Paulo (Sabesp) a principal exceo.
Nesse mesmo ano (2004), foi criado o Conselho das Cidades, um organismo consultivo
que reunia lideranas sociais, sindicais, empresariais, acadmicas, profissionais, entre
outras. Foram aprovadas duas leis federais que compunham a agenda do movimento de
reforma urbana: a Lei Federal que instituiu o marco regulatrio do Saneamento Ambiental
(contrariando perspectiva de privatizao que estava em disputa h 13 anos) e a Lei Federal
que criou o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social. Essa lei condicionou os
repasses de recursos federais existncia de Planos Habitacionais, Conselhos e Fundos
estaduais e municipais.
Aparentemente, essas e outras conquistas no deixavam dvidas de que o rumo
tomado havia sido vitorioso. At mesmo a criao do Ministrio das Cidades, que era uma
reivindicao do documento dos arquitetos de 1963 e que se realizou 40 anos depois,
poderia ser considerada uma grande vitria e um resgate da antiga luta.

19

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Uma poltica urbana para o Brasil: a sucesso de vitrias do movimento
Uma significativa lista de vitrias do Movimento Nacional pela Reforma Urbana tem seguimento s
primeiras experincias nas prefeituras democrticas no incio dos anos 1980, passando pela crescente
expanso e organizao dos movimentos sociais urbanos.

Vamos relacionar, abaixo, quais foram as principais conquistas sociais ocorridas nesse perodo.

1987 Emenda Constitucional de Iniciativa Popular subscrita por seis entidades da


sociedade civil. Criao do Frum Nacional de Reforma Urbana formado por
entidades da sociedade civil.

1988 Promulgao da Constituio Federal com dois captulos voltados para o tema
urbano, pela primeira vez na histria do Pas.

1991 Apresentao de Projeto de Lei do Fundo Nacional de Habitao Popular como iniciativa
da sociedade civil, contendo assinatura de um milho de eleitores (aprovado na Cmara
Federal como Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social em 2005).

2001 Promulgao da Lei Federal Estatuto da Cidade, que regulamenta a Constituio


Federal de 1988 em especial a Funo Social da Propriedade.

2003 Criao do Ministrio das Cidades. Realizao da Conferncia Nacional das Cidades
resultado de um processo participativo que envolveu 3.400 municpios, todos os
Estados da Federao e contou com mais de 2.500 delegados eleitos para debater
a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (outras conferncias aconteceram
em 2005 e 2007).

2004 Criao do Conselho Nacional das Cidades como rgo consultivo do Ministrio das
Cidades. Criao do Programa Nacional de Regularizao Fundiria Urbana.

2005 Aprovao da Lei Federal que institui o marco regulatrio do Saneamento Ambiental
(contrariando perspectiva de privatizao que estava em disputa h 13 anos).

2005 Aprovao da Lei Federal do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social que
implicou a criao de um fundo e conselho especfico com participao social, alm
de condicionar o repasse de recursos federais existncia de Planos Habitacionais,
Conselhos e Fundos estaduais e municipais. Nesse mesmo ano, foi lanada a
Campanha Nacional do Plano Diretor Participativo prevendo a elaborao do Plano
para todas as cidades com mais de 20 mil habitantes
20
.

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Em 2007, em sua segunda gesto, o governo Lula lana o Plano de Acelerao do Crescimento
(PAC) retomando investimentos nas reas de habitao e saneamento, abandonados h
praticamente 25 anos. O PAC constitui um plano keynesiano ou simplesmente um conjunto de
obras que pretende recuperar parte da infraestrutura voltada produo (portos, ferrovias, rodovias,
usinas geradoras de energia) e parte da infraestrutura social e de habitao. Pelo PAC esto
18
previstos os investimentos de R$ 106 bilhes em habitao e R$ 40 bilhes em saneamento
(gua e esgoto) entre 2007 e 2010. O programa de urbanizao de favelas prioritrio para o
investimento dos recursos oramentrios federais no contexto do PAC.
Em 2009, como resposta crise internacional iniciada em setembro de 2008, o Governo Federal
lanou o Programa Minha Casa, Minha Vida que pretende financiar a construo de um milho de
moradias tendo como protagonista o mercado privado. Mas, pela primeira vez na histria do Brasil,
est presente um montante de subsdios R$ 16 bilhes para financiar a moradia social.

Motivos para reflexo e novos desafios


Apesar da euforia que acompanhou os movimentos sociais, apesar das gestes
democrtico-populares, apesar da nova poltica urbana e das importantes conquistas
legislativas as cidades pioraram, nesse perodo, de um modo geral, no Brasil. E no foi
apenas no Brasil que as cidades apresentaram um aumento da pobreza, do desemprego,
das favelas, dos moradores de rua, das crianas abandonadas e da violncia como j foi
destacado aqui. Fez parte desse quadro um aumento explosivo da dvida pblica cujos juros
drenaram grande parte dos recursos pblicos para o mercado financeiro19 . A herana de 25
anos de neoliberalismo no ser superada facilmente. Se retornamos ao tema na concluso
desta apresentao para alertar para o rescaldo desses tempos que baniram os subsdios,
os direitos universais, a solidariedade, a fraternidade, os projetos coletivos, comunitrios e
sociais. Enfim, no reino absoluto da mercadoria, tudo deve ser pago e a preo de mercado.

18. Os recursos financeiros do PAC Habitao so oriundos do mercado privado


SBPE ou poupana privada (39%), de um fundo semipblico Fundo de
Garantia por Tempo de Servio (FGTS), espcie de fundo desemprego formado
por contribuio salarial (35%), contrapartida de Estados e Municpios (17%) e
oramento da Unio (9%) Fonte: www.brasil.gov.br/pac.
19. Entre numerosas obras ver TOUSSAINT, E. Bolsa ou a vida: a dvida externa
do terceiro mundo. So Paulo, Fundao Perseu Abramo, 2002.

21

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No apenas no Brasil que est em curso uma verdadeira febre participativa promovida por entidades
governamentais, ONGs, partidos polticos, movimentos sociais etc. Do Banco Mundial Via Campesina
a palavra de ordem participao. O governo Lula promoveu 40 Conferncias Nacionais organizadas a
partir dos municpios, passando pelos governos estaduais e entidades sociais at alcanar o nvel federal.
Os temas so abrangentes: Juventude, Igualdade Racial, Direito dos Idosos, Poltica Cultural, Direitos da
Mulher, Direito dos Portadores de Deficincia, Direitos da Criana e do Adolescente, Sade, Meio Ambiente,
Segurana Pblica, entre outras. Participaram dessas conferncias, a partir de 2003, dois milhes de
pessoas. As trs Conferncias Nacionais das Cidades (2003, 2005, 2007) tiveram a participao de mais
de 1.500 delegados eleitos em cada uma delas. No entanto, esse movimento participativo parece no ter
20
logrado transformar de modo significativo a qualidade da democracia e o quadro de excluso urbana .
A implementao do Estatuto da Cidade tem deixado muito a desejar desde sua promulgao em 2001
(ver o captulo escrito por Edsio Fernandes nessa publicao). O padro injusto e insustentvel de ocupao
da terra urbana, que tem sido vigente durante sculos, ainda no mudou.
As foras contrrias implementao da funo social da propriedade, seja na sociedade civil, seja no
interior do poder judicirio, legislativo ou executivo tm usado diversos artifcios para protelar sua aplicao.
A Constituio Federal de 1988 exigiu uma lei complementar o Estatuto da Cidade que foi aprovada
apenas 13 anos depois. A Constituio e o prprio Estatuto exigiram ainda que a funo social da propriedade
e outros preceitos se subordinassem ao Plano Diretor municipal. A maior parte dos PDs municipais, por
sua vez, est remetendo os instrumentos que regulam a funo social da propriedade para lei municipal
complementar. Muitos municpios brasileiros ainda no tm aprovadas essas leis complementares e muitos
elaboraram PDs genricos, cheio de boas intenes, mas sem efetividade.
Por outro lado, muitos governos municipais e vereadores progressistas se apoiam na lei para transformar
a realidade em diversos pontos do pas. O Ministrio das Cidades mantm um programa de regularizao
fundiria, indito na instncia federal, que comea a apresentar os primeiros resultados e vencer as
resistncias conservadoras. Com toda a dificuldade de implementao o Estatuto da Cidade anuncia um
novo futuro. Ns podemos dizer que uma parte do caminho j foi percorrida. De fato, aprovar a lei apenas
uma parte do caminho. Resta continuar a tarefa de coloc-la em prtica. Essa tarefa no apenas do Estado,
dos governos e dos tcnicos. Ela tambm, e principalmente, uma tarefa da sociedade.

20. preciso reconhecer que h um esforo de distribuio de renda pelo governo federal desde 2003. O Bolsa- famlia, um
programa que pretende assegurar uma renda mnima aos 40% mais pobres da populao, atinge mais de 11 milhes de famlias
(2009). Ele se destina populao classificada como abaixo da linha de pobreza (com renda per capita entre R$60 e R$120) ou
extrema pobreza (at R$60 per capita). O Programa tem condicionalidades: a obrigatoriedade da famlia manter as crianas e jovens
at 17 anos na escola, o calendrio de vacinas dia e o atendimento pr-natal a gestantes.
Entre 2002 e 2007 cerca de 20 milhes de pessoas deixaram as classes E e D e passaram a ser classificadas na classe C (critrios
IBGE). Saram da misria 9,7 milhes de brasileiros entre 2003 e 2007. O salrio-mnimo teve um aumento real de 32% nesse mesmo
perodo. O Programa Nacional de Agricultura Familiar (Pronaf) recebeu R$8,4 bilhes no ano agrcola de 2006/2007 e uma poltica de
crdito consignado abriu a perspectiva de setores de renda mdia baixa contrarem pequenos emprstimos (Governo Federal, 2008).

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