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PBLICAS
NA AMRICA
LATINA
NOVAS TERRITORIALIDADES
E PROCESSOS
POLTICAS
PBLICAS
NA AMRICA
LATINA
NOVAS TERRITORIALIDADES
E PROCESSOS
POLTICAS
PBLICAS
NA AMRICA
LATINA
NOVAS TERRITORIALIDADES
E PROCESSOS
Coleo CEGOV
Transformando a Administrao Pblica
Reviso: Fernando Preusser de Mattos
Projeto Grfico: Joana Oliveira de Oliveira, Liza Bastos
Bischoff, Henrique Pigozzo da Silva
Capa: Liza Bastos Bischoff
Diagramao: Liza Bastos Bischoff, Luiza Allgayer
Impresso: Grfica UFRGS
Apoio: Reitoria UFRGS e Editora UFRGS
P779 Polticas pblicas na Amrica Latina: novas territorialidades e processos / organizadores Carlos
Aurlio Pimenta de Faria, Carlos Vasconcelos Rocha, Cristina Almeida Cunha Filgueiras
[e] La Guimares Souki. Porto Alegre: Editora da UFRGS/CEGOV, 2016.
436 p. : il. ; 16x23cm
CDU 35(7/8=6)
ISBN 978-85-386-0294-1
SUMRIO
PREFCIO: LA RED INTERNACIONAL DE FORMACIN E 9
INVESTIGACIN EN POLTICAS PBLICAS AVANZADAS (RIFIPP)
Nuria Cunill-Grau, Gonzalo Delamaza
APRESENTAO 14
Carlos Aurlio Pimenta de Faria, Carlos Vasconcelos Rocha, Cristina Almeida Cunha
Filgueiras, La Guimares Souki
Gonzalo Delamaza
EDUCATIVA EN PARTICULAR?
Marcel Thez Manrquez, Jorge Castillo Pea
PREFCIO
NURIA CUNILL-GRAU
Doctora en Ciencias Sociales.
Profesora titular e investigadora de la Universidad de Los Lagos, Chile.
E-mail: nuriacunill@vtr.net.
GONZALO DELAMAZA
Profesor titular de la Universidad
de Los Lagos, Chile.
E-mail: gonzalo.delamaza@ulagos.cl.
1. LOS ANTECEDENTES
La Red es una iniciativa del Centro de Investigacin sobre Sociedad y Polti-
cas Pblicas (CISPO)1 de la Universidad de Los Lagos, Chile. Durante el ao 2013
cuenta con el respaldo de la Comisin Nacional de Investigacin Cientfica y Tec-
nolgica (CONICYT) de Chile, en el marco de su programa de apoyo a la formacin
de redes internacionales entre centros de investigacin, por medio de fondos con-
cursables. La adjudicacin de un proyecto por parte del CISPO da la oportunidad
de convocar a un conjunto de centros acadmicos con los que el CISPO haba acu-
mulado una rica experiencia de trabajo bilateral, a saber: el CIDE y la Universidad
Autnoma Metropolitana Xochimilco, de Mxico, la Fundacin Getulio Vargas
y el Programa de Ps-graduao em Cincias Sociais de la Pontifcia Universidade
Catlica de Minas Gerais, de Brasil.
(1) Desde septiembre de 2015 rebautizado como Centro de Estudios de Desarrollo Regional
y Polticas Pblicas (CEDER).
PREFCIO 9 //
2. EL FUNDAMENTO
La iniciativa parte de la conciencia de que las diversas transformaciones
acaecidas en las ltimas dcadas en la sociedad, el Estado y la economa obligan a
repensar las polticas pblicas y a disear actividades conjuntas de formacin de
postgrado y de investigacin con una clara vocacin latinoamericana y con un foco
en la ciudadana y en los territorios.
En este sentido, la RIFIPP busca constituirse como un espacio de interac-
cin para desencadenar un proceso reflexivo sobre los nuevos tipos de necesidades
que enfrentan las sociedades latinoamericanas y disear actividades conjuntas que
puedan crear las condiciones para la materializacin de programas de formacin de
postgrado y de investigacin con vocacin latinoamericana.
Los centros que integran la Red estn unidos por estas preocupaciones aun-
que con trayectorias diferenciales que tornan ms rico el intercambio, sobre todo
porque hay experiencias acumuladas de parte de algunos sobre las que cabe com-
partir para avanzar mancomunadamente. Adems, todos los centros involucrados
desarrollan actividades de investigacin sobre polticas pblicas, pero son cons-
cientes de que es necesario crear sinergias para atender los problemas comunes en
la regin.
PREFCIO 11 //
la RIFIPP. Una demostracin de esta voluntad fue la disposicin de la PUC Minas
de organizar un seminario presencial de la RIFIPP en Belo Horizonte en el ao
2015, a partir del cual se edita el presente volumen.
Cabe destacar que entre los resultados alcanzados figuran, adems, los si-
guientes:
a. Acuerdos operativos con instituciones asociadas y celebracin de con-
venios marco Universidad de Los Lagos PUC Minas (firmado), Uni-
versidad de Los Lagos CIDE Mxico (en procesamiento), Universidad
de Los Lagos Universidad Autnoma Metropolitana - Xochimilco (en
procesamiento).
b. Diagnsticos de la situacin actual en materia de investigacin y
formacin, abarcando: i) el estado del arte de las investigaciones en
desarrollo por cada centro miembro de la RIFIPP en el campo de las
polticas pblicas (Qu investigan los centros en Polticas Pblicas?,
publicado en pgina web de la Red); ii) Tabla Comparativa de los Pro-
gramas de Maestras de Formacin en Polticas Pblicas ofrecidos por
cada uno de los centros miembros de la Red (publicada en pgina web
de la Red); iii) primera aproximacin a Lneas de accin prioritarias de
la Red tanto en materia de formacin como en investigacin, defini-
das colectivamente.
c. Habilitacin del sitio web de la RIFIPP: http://redinternacionalde-
politicaspublicas.ulagos.cl/, que cuenta, entre otras, con las aperturas
siguientes: i) Convocatorias de postgrados de los miembros de la RIFI-
PP, y oportunidades de becas o pasantas existentes para los estudian-
tes de otros pases; ii) Oportunidades de intercambio de estudiantes y
profesores; iii) Publicaciones de cada centro (con sus respectivos enla-
ces) y bases para colaboraciones, incluidas convocatorias.
d. Movilidad estudiantil: i) El CISPO recibi en el 2014 (meses de
mayo y junio) a dos estudiantes de la UAM Xochimilco para apoyo en
la elaboracin de sus tesis; ii) La PUC Minas recibi una estudiante de
la Maestra en Polticas Pblicas de la UAM Xochimilco en febrero-abril
del 2014; iii) La FGV ha manifestado inters en fomentar la movilidad
de estudiantes sobre estudios de casos con el CISPO.
e. Elaboracin de un curso conjunto sobre La institucionalidad de
los Derechos Econmicos, Sociales, Culturales y Ambientales en
las polticas pblicas con enfoque de derechos humanos bajo la
coordinacin del CIDE de Mxico, con la colaboracin del CISPO. Ya
existe un programa tentativo del curso (elaborado entre el CIDE y el
PREFCIO 13 //
APRESENTAO
CARLOS AURLIO PIMENTA DE FARIA
Doutor em Cincia Poltica pelo
Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ).
Professor e pesquisador do Programa de Ps-graduao
em Cincias Sociais da PUC Minas.
E-mail: carlosf@pucminas.br
LA GUIMARES SOUKI
Doutora em Sociologia Poltica pela Universidade de Braslia (UnB).
Professora e pesquisadora do Programa de Ps-graduao
em Cincias Sociais da PUC Minas.
E-mail: leaguim@terra.com.br
APRESENTAO 15 //
associao pblico-privado na oferta de servios pblicos, e no equacionamento de
esquemas de relaes intergovernamentais, definindo padres de territorialidades
na produo de aes pblicas.
Poderamos considerar que a preocupao em observar, descrever e com-
preender o avano da institucionalizao da produo de polticas pblicas est
relacionada ainda frgil consolidao desse processo na regio. Esse esforo de
institucionalizao incorpora um legado histrico e, dessa forma, com frequncia
chega misturado, contaminado por experincias e formatos precedentes, os quais
nem sempre desaparecem, mas, ao contrrio, se amoldam ou se recompem nas
novas regras e estruturas.
Em parte, esta coletnea busca oferecer uma viso dos avanos institucio-
nais ocorridos em diversas situaes, assim como seus percalos, suas lacunas e os
desafios que persistem. Os avanos institucionais so importantes e fortalecem as
estruturas governamentais e o campo das polticas pblicas. Porm, relevante
lembrar que as instituies so meio e no fim da poltica pblica. Cabe, portan-
to, indagar quais tm sido os seus efeitos para a transformao da realidade que
justificou a existncia de cada poltica pblica especfica. E, nesse ponto, diversos
trabalhos aqui reunidos apontam para o fato de que o inegvel avano obtido na
institucionalizao na rea das polticas pblicas nos trs pases tratados nesta
obra nem sempre produz resultados efetivos em termos dos objetivos esperados.
Assim, muitas vezes metas definidas em termos de promoo social, de partici-
pao da sociedade e de efetiva utilizao do grande volume de informaes pro-
duzidas sobre diversos aspectos da realidade ficaram aqum do que se almejou.
Explicar esses dilemas uma contribuio que os trabalhos aqui reunidos tambm
procuram oferecer.
O livro composto por quinze captulos, divididos em trs partes, que abor-
dam temas gerais e estudos de casos relacionados aos trs pases considerados
nesta obra. A primeira parte, composta por seis captulos, intitulada Novas ter-
ritorialidades na produo de polticas pblicas na Amrica Latina. A segunda parte,
denominada Participao cidad e polticas pblicas: processos, instrumentos e limita-
es, composta por cinco captulos. Finalmente, a terceira parte, cujo ttulo A
proviso de servios sociais na Amrica Latina: entre o Estado e a sociedade, contm
quatro captulos. A seguir ser apresentado um breve resumo de cada um desses
captulos.
Os dois primeiros captulos do livro, dedicados ao caso do Chile, examinam
a conexo entre territrios e a maneira como eles so vividos e representados por
indivduos e coletivos sociais. O Chile um pas unitrio, dividido em regies ad-
ministrativas e polticas, com um governo central forte. Cada regio , por sua vez,
conformada por territrios diferenciados. No primeiro captulo, intitulado Ter-
ritorios o regiones? Prcticas de participacin y percepciones polticas como condiciones
Com base nesta suposio, foram analisadas trs regies chilenas Biobo,
Los Ros e Los Lagos a partir de variveis como prticas de participao, percep-
es polticas e confiana institucional. Como resultado, os autores demonstram
que pertencer a regies administrativas e, mais que isso, a territrios distintos,
relevante na definio das percepes dos atores sociais, o que, consequentemente,
demanda o ajuste da experincia cidad com a institucionalidade estatal, atravs
da considerao da diversidade territorial no processo de governana democrtica.
No segundo captulo, intitulado Justicia territorial: una aproximacin te-
rica y conceptual, Oscar Mac-Clure desenvolve reflexes tericas em torno da re-
lao entre a noo de justia social e o territrio, a partir da constatao de que
as desigualdades atravessam os territrios dentro de um pas, regio ou cidade.
Inicialmente, o autor discute o modo como a noo de justia social tem sido mais
comumente abordada na Amrica Latina nas ltimas dcadas. Segundo ele, predo-
minam, at aqui, as anlises focadas nas relaes entre polticas pblicas e deman-
das dos movimentos sociais por mais democracia, ampliao da cidadania e dos
APRESENTAO 17 //
direitos sociais. No entanto, mais recentemente, o maior
[] inters en abordar los aspectos territoriales de la justicia social desde
una perspectiva subjetiva surge de una evolucin en los enfoques sobre la
justicia territorial entre los especialistas en planificacin urbana y regio-
nal, pero tambin por el giro pragmtico en el estudio de la (in)justicia
desde la sociologa y las ciencias sociales.
O autor quer saber como este nvel de governo atua para promover o de-
senvolvimento e a coeso sociais, e quais as suas potencialidades na inovao das
polticas sociais e na garantia dos direitos universais da populao. Alm disso,
busca verificar a capacidade dos governos subnacionais de atenuar ou modificar os
efeitos das polticas nacionais. Nessa questo est implcita a crtica do autor s po-
lticas sociais nacionais, de carter majoritariamente residual, baseadas no modelo
de gesto por resultados, que deixou de lado uma relao mais ampla entre poltica
social e democracia. O autor mostra que, frente a estas, no primeiro governo da
Cidade do Mxico, em 1997, se realizaram inovaes no formato e nos objetivos
de polticas sociais e inovaes que incluem o fomento participao. Contudo,
prossegue o autor, nos ltimos anos as capacidades democratizantes e de inovao
no enfoque social perderam fora ou regrediram, e os novos programas passaram
a se assemelhar aos programas do governo federal antes fortemente criticados.
As explicaes para essa inflexo estariam associadas a limites de financiamento,
problemas de gesto, contradies nas polticas sociais e reduo da adeso dos
cidados s instncias de participao.
APRESENTAO 19 //
No sexto captulo, que fecha a primeira parte do livro e cujo ttulo Anlise
comparativa da estrutura socioespacial das metrpoles brasileiras: um recorte metodo-
lgico, Jupira Gomes de Mendona analisa a estrutura socioespacial em quatro
metrpoles brasileiras Belo Horizonte, Curitiba, Salvador e Porto Alegre to-
mando a ocupao como varivel-chave. A autora identifica, como componentes
da relao entre hierarquia social e segregao residencial, o mercado imobilirio e
a ao estatal. Esta ltima, que se faz presente
[...] seja executando obras e definindo a distribuio de parte sig-
nificativa dos recursos urbanos, seja regulando a relao entre os
diversos agentes na ocupao e uso do solo, ou ainda regulando as
relaes sociais no sistema produtivo, interfere diretamente nas
relaes de fora subjacentes s lutas pela apropriao do espao
construdo.
APRESENTAO 21 //
mexicano encarregado de proporcionar informaes estatsticas e geogrficas, o
Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI). Para tal, descreve a evoluo
da legislao sobre a transparncia no pas, com ateno s suas conexes com a
legislao internacional. Feito isso, avalia a qualidade do cumprimento dos objeti-
vos dessa poltica de transparncia, tomando como parmetros as prticas encon-
tradas em pases como Brasil, Chile e Colmbia. Conclui ressaltando que, em que
pese a legislao ser celebrada como normativa importante, ela demonstra padecer
de problemas na sua implementao, devido rigidez no relacionamento com os
cidados.
O dcimo captulo, de autoria de Ana Cristina Braga Martes e Theo Lovizio
de Araujo, intitulado Participao Social no Brasil: Os pressupostos inatingveis e as
boas prticas possveis, aborda de uma forma pouco usual a questo da participao
social. Toma como ponto de partida as manifestaes de protesto ocorridas em
diversas cidades brasileiras iniciadas nas chamadas Jornadas de Junho em 2013,
e que questionaram uma diversidade de problemas e demandas. Para os autores,
os protestos revelaram uma grande insatisfao popular com as polticas pblicas
e demarcaram uma distncia entre os seus participantes e a poltica institucional.
A questo proposta no trabalho como explicar a emergncia dos protestos num
contexto em que a participao popular se expandiu e se institucionalizou desde
a Constituio de 1988. Para responder a essa questo, os autores analisam o pro-
cesso participativo em diversos conselhos setoriais de polticas pblicas, que so
instncias que se generalizaram e que levaram incorporao na gesto pblica
de setores diferenciados da sociedade civil, inclusive com representao de alguns
movimentos sociais. A hiptese trabalhada pelos autores ressalta que os movi-
mentos sociais operam em geral com lgicas de autonomia e contestao, enquan-
to que os conselhos seguem lgica institucional de alinhamento ou de construo
de consensos com o poder Executivo, desempenhando papis de intermediao e
negociao. Assim, os limites dessa participao popular institucionalizada expli-
cariam, em certa medida, os protestos de rua que tomaram a cena poltica brasi-
leira, por algumas semanas, em 2013. A contribuio de Martes e Araujo nos leva
a ter em mente que as dinmicas sociais e, especificamente, a participao social,
no se limitam ao que pode ser encaixado na participao institucional, j que em
uma democracia os canais de expresso de demandas e conflitos so mltiplos.
Em seguida, no captulo onze, Avanos e obstculos na formulao da poltica
de mobilidade urbana em Belo Horizonte, Marcos Fontoura de Oliveira e La Gui-
mares Souki salientam que a mobilidade urbana est se configurando como uma
questo de alta complexidade em grandes cidades de todo o mundo. A reflexo de-
senvolvida pelos autores tem como ponto de partida os mesmos eventos conside-
rados no captulo anterior, ou seja, as manifestaes populares ocorridas no Brasil
em junho de 2013, quando um pequeno reajuste tarifrio nos servios de trans-
APRESENTAO 23 //
pblico-privado, combinaes entre governo, empresariado, terceiro setor, e so
criadas organizaes-ponte. Entre as importantes contribuies da anlise, a au-
tora interroga se as parcerias nos servios sociais, particularmente naqueles de
educao, sade e cuidados da infncia e da terceira idade, podem criar valor social
ou inovao social e, mais alm inclusive, se contribuem para a construo da ci-
dadania e dos direitos sociais; ou se, ao contrrio, serviriam apenas eficincia.
Uma das polticas sociais descentralizadas que tem despertado maior in-
teresse dos analistas, no caso brasileiro, a de assistncia social, tratada nos dois
trabalhos subsequentes. No captulo treze, Assistncia Social no Brasil: a busca por
direitos, o cenrio de privaes e os desafios da proteo, Carla Bronzo e Maria Clara
Mendes analisam o desenho e a execuo da poltica de assistncia social brasi-
leira. As autoras salientam que tomar em conta o territrio fundamental tanto
para a compreenso da pobreza e da vulnerabilidade, quanto para o desenho de
estratgias de interveno exitosas de polticas de assistncia social. Focam suas
anlises nos servios ofertados pelas unidades territoriais da poltica de assistn-
cia social brasileira, os Centros de Referncia da Assistncia Social (CRAS), e pela
rede socioassistencial qual eles deveriam estar articulados. As autoras defendem
que um dos principais limites para que a gesto por proximidade se materialize
a escassa capacidade institucional da maior parte dos governos municipais para
a efetivao das aes. Outro limite, prosseguem, a insuficincia de recursos na
rede socioassistencial para atender s demandas e necessidades das famlias em
condies de vulnerabilidade. Nas palavras de Bronzo e Mendes,
[...] a infraestrutura social dominante em grande parte dos territ-
rios cobertos pelos equipamentos apresenta-se como uma rede com
furos pelos quais escapam as possibilidades de materializao dos
objetivos previstos pela poltica. A demanda por proteo e pela sa-
tisfao de necessidades bsicas das famlias em condies de vulne-
rabilidade que moram nas reas do CRAS maior do que a capacida-
de de resposta dos servios de proteo social.
APRESENTAO 25 //
Enfim, os textos reunidos nesta coletnea demonstram uma riqueza de te-
mas e abordagens, inseridos em uma ampla agenda de pesquisa, que o leitor est
convidado a conhecer. A vontade dos participantes da RIFIPP avanar, a partir
de agora, em estudos comparativos. Por enquanto, em geral, as anlises so apre-
sentadas de maneira paralela, cada uma voltada para estudos de caso cujo foco
o nacional, ainda que os autores no percam de vista processos que ultrapassam
as fronteiras dos pases. Nos seminrios e encontros da Rede, as anlises sobre
pases foram colocadas lado a lado e os debates permitiram olhares cruzados, in-
terlocuo e estabelecimento de comparaes iniciais. Falta avanar em estudos
e investigaes comparativas sistemticas. O terreno est preparado, a rede for-
mada, o intercmbio fortalecido e os temas mais inquietantes foram mapeados
para que esse desejvel desdobramento ocorra. Outro tipo de efeito desejvel, e
para o qual a RIFIPP espera estar contribuindo, a incorporao, nos cursos e se-
minrios de ps-graduao das instituies envolvidas e das demais, de literatura
e abordagens de outros pases, de modo a estimular uma viso analtica sobre a
Amrica Latina.
GONZALO DELAMAZA
CEDER Universidad de Los Lagos.
E-mail: gonzalo.delamaza@ulagos.cl.
CAPTULO 1 29 //
su demanda. De manera que esta emergencia de subjetividades nuevas alimenta el
debilitamiento global de los mecanismos de representacin poltica o al menos les
impone un enorme desafo (BECK, 2006).
La sociedad chilena no ha estado al margen de este proceso. Desde el retor-
no de la democracia la pluralidad en la esfera poltica chilena ha estado demarcada
principalmente por posiciones polticas e ideolgicas que remiten en su origen a
posiciones de clase de orden nacional. Esta ha sido asumida como una diferencia-
cin que est presente de manera transversal en las regiones y territorios, estos
no seran ms que el contexto geogrfico en que esa pluralidad se distribuye. Con
excepcin del conflicto entre el Estado chileno y las comunidades mapuche, el te-
rritorio ha estado al margen de la esfera poltica como factor de diferenciacin
y constitucin de los sujetos. La consideracin puramente formal del territorio,
como la geografa en la que se distribuyen las posiciones partidarias nacionales, ha
supuesto que se lo conciba exclusivamente desde una mirada formal e instrumen-
tal de cara al diseo de estrategias electorales y de distribucin de cargos pblicos.
Nuestra propuesta busca mostrar algunas singularidades de la subjetividad
territorial para poner en evidencia uno de los problemas centrales de la arquitec-
tura de la esfera pblica nacional: que aquello que se presenta como el nosotros
estara escindido de las experiencias y las subjetividades que ese nosotros pre-
tende representar. Presentamos informacin que permite pensar la pluralidad te-
rritorial ms all de la configuracin regional, atendiendo a la singularidad de los
territorios desde su configuracin sociodemogrfica. A partir de aqu se aborda la
problemtica de la definicin y distincin entre territorios como un componente
relevante para la construccin de la gobernanza territorial y el despliegue de po-
lticas pblicas con enfoque territorial, partiendo de la hiptesis que territorios
definidos segn criterios de relevancia social (como urbano y rural) y demogrfica
incidirn significativamente en la subjetividad ciudadana, ms all de la pertenen-
cia a una regin definida como un territorio administrativo.
En siguiente seccin revisamos de un modo muy general la problemtica
de la gobernanza democrtica para luego aborda los aspectos conceptuales que se
derivan de este enfoque para el estudio de los territorios, incluyendo los aspectos
metodolgicos del estudio y la justificacin de las decisiones tomadas en este sen-
tido. Luego se presenta el anlisis comparado del comportamiento de las variables
de percepcin respecto de las instituciones polticas y de prcticas de participacin
y el anlisis de los resultados segn regin administrativa y tipo de territorio. Fi-
nalmente se presentan las conclusiones, ms orientadas a abrir nuevas interro-
gantes que a cerrar las que nos orientan.
CAPTULO 1 31 //
Una limitacin ya diagnosticada en las polticas pblicas en Chile se refiere
a su diseo e implementacin homognea en todo un territorio nacional, sin con-
sideracin de las particularidades regionales y territoriales, especialmente en el
plano de la subjetividad y la participacin que aqu analizamos. Son diversos los
elementos que confluyen para que ello ocurra, pero hay uno que est en la base
de muchos otros: no se sabe lo que se piensa y quiere en las regiones y territorios
en relacin a las polticas pblicas, antes que nada porque no se les pregunta a los
actores ni a la ciudadana lo que piensan y quieren. Este dficit de informacin se
subsidia con informacin agregada a nivel nacional y en funcin de los criterios de
la poltica nacional, tanto en las preguntas que se formulan como en el universo
de respuestas. Ello ocurre especialmente con los datos subjetivos, atribucin de li-
derazgos y opinin poltica en general, etc. Vale decir aquello que podra constituir
una opinin pblica regional.
Esta ausencia redunda en una devaluacin de las polticas, reduciendo su
impacto e introduciendo distorsiones y desajustes en su implementacin. Adicio-
nalmente dificulta sensiblemente el surgimiento y visibilidad de una masa crtica
regional que incida en los temas que le son propios e impulse el proceso descen-
tralizador y de equidad territorial. Vale decir, la falta de informacin invisibiliza
a las regiones y territorios frente a los decisores nacionales y, paradjicamente,
frente a ellas mismas en el debate pblico2 . La propuesta de incluir las variables
de subjetividad poltica y participacin ciudadana y diferenciar territorios ha sido
considerada como imprescindible para el desarrollo territorial (SOTO; BEDUSCHI;
FALCONI, 2007, p. 39). Nuestra propuesta apunta a incorporar dimensiones de la
subjetividad y prcticas de participacin en el territorio como componentes de las
estrategias de desarrollo y la construccin democrtica.
La vida poltica en una democracia, tal como sealara Lechner (1988), no
puede concebirse a partir de una unidad nacional o pre-social que excluya las par-
ticularidades subjetivas que dan cuerpo a las diferencias. Con ello buscaba poner
en relieve el principio de la pluralidad como un elemento constitutivo del espacio
pblico (ARENDT, 2003). En esta senda, el primer supuesto del que parte nues-
tro trabajo es que las particularidades subjetivas relativas a temas polticos y per-
cepcin de lo pblico que se expresan en los territorios y regiones, han tenido
escasa presencia en la constitucin del espacio pblico en Chile. Este fenmeno
tiene raigambres histricas relativas a la constitucin del Estado-nacin, dada la
preeminencia del Estado central tanto sobre la sociedad en general como sobre las
regiones que desafiaron la hegemona de la capital (GNGORA, 1980; BOISIER;
2010; SALAZAR; PINTO, 1999).
(2) Completa este diagnstico el que los escasos medios de comunicacin regional existen-
tes tiendan a reproducir la agenda proveniente desde del centro poltico y administrativo,
resalten a sus actores y compartan sus prioridades, dificultando an ms la constitucin de
opinin y agendas pblicas regionales (PNUD, 2009; DELAMAZA, 2012).
(3) Boisier (2000) se refiere a la vocacin regionalista del rgimen militar, dado que du-
rante ese perodo se implement una reforma que cre 13 regiones, atendiendo parcialmen-
te a planteamientos de los tcnicos desarrollistas de los aos sesenta, entre los cuales se
encontraba el mismo Boisier. Sin embargo ello ocurri como decisin poltico administrati-
va, sin ningn debate pblico y en condiciones de represin poltica y social. Ms all de las
eventuales consecuencias descentralizadoras de dicha reforma, ella es una versin extrema
del paradigma que prescinde del territorio como espacio construido y de la subjetividad
como factor relevante.
CAPTULO 1 33 //
es justamente el tipo en que menores impactos se observan en cuanto al surgi-
miento de polos regionales con mayor capacidad y proyeccin pblica.
El territorio ha comenzado a ser visto como un factor de diferenciacin de
sujetos en el espacio pblico a partir de los diversos conflictos regionales o territo-
riales y que han sido impulsados por actores del territorio y no por los actores pol-
ticos tradicionales. En los ltimos aos, varios conflictos socio territoriales alcan-
zaron gran repercusin pblica y suscitaron diversas medidas de poltica pblica.
Algunos se relacionan con variables socio-ambientales (generacin termoelctrica
y contaminacin), megaproyectos energticos y diversas manifestaciones masivas
y protestas en localidades secundarias y alejadas de la capital (Punta Arenas, Ay-
sn, Chilo, Calama, Freirina, Petorca, Tocopilla, entre otros). Si nos remontamos
unos aos hacia atrs encontraremos diversos conflictos relacionados a problemas
de territorios relativamente aislados o perifricos, la mayor parte de ellos asocia-
dos a consecuencias ambientales de proyectos de inversin y disputa por el uso de
los recursos naturales en el territorio. Sin embargo no slo se trata de conflictos
ambientales, sino tambin de demandas sociales por la salud, el costo de vida, la
participacin en las decisiones locales o en general por que se provean servicios del
Estado. Adems, muchos de estos conflictos han sucedido en territorios indgenas
o han tenido una importante participacin de actores indgenas, en diversos te-
rritorios (BENGOA, 2009; FLOYSAND; BARTON; ROMN, 2010; HAARSTADT;
CAMPERO, 2012; TRICOT, 2013; MILLER, 2014).
El silencio de las regiones fue roto por actores que pusieron en la agenda rei-
vindicaciones vinculadas a territorios especficos o contextos regionales amplios.
Con ello la representacin territorialmente homognea que se supona conforma-
ba la pluralidad poltica del espacio pblico se vio cuestionada por la emergencia
de sujetos que portaban una diversidad territorial. Este movimiento no solo puso
en entredicho el centralismo en la organizacin del Estado (DELAMAZA; CUNI-
LL; JOIGNANT, 2012) y en el sistema de distribucin de riqueza (SHEJTMAN;
BERDEGU, 2004) sino adems puso en evidencia que la supuesta homogeneidad
territorial sobre la que se basaba el pluralismo poltico, descansaba sobre una idea
simplificada y estandarizada del nosotros. Se multiplican los actores, en diferen-
tes escalas. As, la estructuracin de muchos conflictos parece haber cambiado,
desplazndose desde los actores del sistema poltico nacional, que tradicionalmen-
te ejercan la mediacin entre la sociedad y el Estado (GARRETN, 1985) hacia los
escenarios territoriales. De manera que la emergencia poltica de esta subjetivi-
dad regional no solo consigui poner en la agenda temas vinculados a los territo-
rios, sino adems instal la condicin territorial como un factor de diferenciacin
de los sujetos en el espacio pblico y por tanto, defini nuevos lugares desde los
cuales concurrir a la pluralidad.
CAPTULO 1 35 //
aqu a pesar de sus limitaciones ya sealadas, constituye una variable relevante
por la relacin que tiene con procesos econmicos y con la estructura productiva
de los territorios. En el caso de Chile, diversos estudios recientes han avanzado en
esta direccin. Canales y Canales (2013) examinan diversas variables de desarrollo
econmico y productivo, proponiendo el concepto de agrpolis que combina los
criterios tradicionales de distincin entre urbano y rural. Bilbao y Mndez (2007)
por su parte establecen al menos cinco formas de configurar el territorio en refe-
rencia a su impacto sobre la estratificacin y la desigualdad social. En una lnea
tambin centrada en las desigualdades Mac-Clure y Calvo (2013, p. 474) definen
ocho tipos de territorios.
La informacin proviene de una encuesta presencial aplicada a muestras
estadsticamente representativas de tres regiones administrativas en Chile. La de-
finicin de la muestra, sin embargo, tuvo el cuidado de permitir tambin el anlisis
por tipos de territorios definidos sociodemogrficamente. En este caso se trata
de conurbacin, ciudades intermedias y zonas rurales, de acuerdo a los debates
recientes sobre esta materia que se explican ms adelante. El ao 2013 la encuesta
se aplic en las regiones de Biobo, Los Ros y Los Lagos4.
Nuestra investigacin profundiza en el camino de aplicacin de instrumen-
tos de recoleccin de informacin subjetiva a escala territorial a travs de encues-
tas. El procedimiento metodolgico seguido para recolectar y analizar los datos
fue: a) definicin de los territorios a comparar con las regiones; b) definicin de las
variables sobre percepcin de las instituciones polticas y sobre prcticas de parti-
cipacin; b) Anlisis de las variables en funcin de las variaciones interregionales
e interterritoriales mediante la aplicacin de pruebas de varianza (ANOVA) para
muestras independientes. A partir de este anlisis se busc establecer el factor de
incidencia que tienen los tipos de territorio y las regiones administrativas sobre la
configuracin de percepciones y prcticas.
Para la definicin de los tipos de territorio se utiliz un criterio cuantitativo
basado en el tamao de las aglomeraciones de poblacin, tomando como base la
tipologa de Mac-Clure y Calvo (2013) elaborada a partir de datos del censo de po-
blacin y vivienda de 2002 (el ltimo disponible en el pas), donde distinguen ocho
tipos de territorio diferenciados por criterios de tamao y densidad poblacional y
autonoma econmica. Atendiendo a la naturaleza de nuestros datos fue necesario
simplificar la distincin, limitndola a tres tipos de territorios: conurbacin, ciu-
(4) La muestra se compone de 1.740 casos, 580 por cada regin, el margen de error es de
4,1% a nivel regional considerando un nivel de confianza de 95%. El diseo de la muestra
el probabilstico en etapas, sin remplazo en ninguna de ellas, y estratificado por tamao
poblacional de las comunas. Cuenta con distribucin al azar de todas las otras variables de
segmentacin de la muestra (sexo, edad, nivel socioeconmico, etc.) y con distribucin de
residencia urbano/rural proporcional al interior de cada regin. El universo de la encuesta
est compuesto por la poblacin de 18 y ms de las regiones consideradas.
CAPTULO 1 37 //
El detalle de la distribucin de los casos en la muestra de regiones y tipos de
territorio se expresa en el Cuadro 1. All se puede apreciar que el 100% de los casos
de la conurbacin estn en la regin de Biobo lo cual puede redundar en una super-
posicin muy marcada y dificultar la distincin entre una y otra. En necesario en este
caso tener en consideracin este punto en el anlisis e interpretacin de los datos.
CAPTULO 1 39 //
Cuadro 1 Variables dependientes analizadas
(conclusin)
PERCEPCIONES POLTICAS PRCTICAS DE PARTICIPACIN
Percepcin sobre las condiciones para
Frecuencia de uso de redes sociales (redes
la participacin en las instituciones de
virtuales como Facebook, Twitter u otra y
gobierno (Gobierno central, Gobierno
de correo electrnico para comunicarse).
regional, municipio, congreso).
Percepcin de nivel de riesgo (de ser
afectado por problemas ambientales; Hbitos de informacin poltica a travs
de ser vctima de la delincuencia y de de los medios de comunicacin.
perderlo todo).
Fuente: Elaboracin propia. Encuesta Barmetro Regional (2013).
Los datos nos muestran una pauta similar en cuanto a las distinciones re-
gionales y las territoriales, sin embargo como tendencia general se puede observar
que la pertenencia a los distintos tipos de territorios marca ms intensamente las
prcticas de participacin ciudadana que lo que sucede con la pertenencia a las
regiones. As lo muestran por una parte los valores de significacin para el estads-
tico F, ms altos para los primeros que para las segundas y por otra el hecho de
que la pertenencia a tipos de territorios marca diferencias significativas en todas
las prcticas analizadas. Podemos afirmar por tanto que las diferenciaciones terri-
toriales establecidas inciden con mayor fuerza en las prcticas de participacin que
las existentes entre las regiones.
CAPTULO 1 41 //
4. CONCLUSIONES
La bsqueda de elementos diferenciadores al interior de una sociedad na-
cional cobra nuevas significaciones ante el debilitamiento de los mecanismos tra-
dicionales de integracin y mediacin poltica organizados precisamente en funci-
n del mbito nacional y el correspondiente rol del Estado. La introduccin de la
variable territorial, que aparece plausible a la luz de diferentes dinmicas sociales
y polticas, se revela a luz de la informacin emprica como un diferenciador muy
significativo. Esta constatacin abre interesantes perspectivas de investigacin,
toda vez que puede extenderse a otros campos temticos, donde la heterogeneidad
puede ser mayor o menor. Tambin resulta interesante introducir estudios cuali-
tativos que permitan profundizar en aspectos ms especficos de las diferencias
encontradas utilizando muestras representativas de encuestas de opinin. Por l-
timo, se abre tambin una lnea de trabajo en cuanto a comparar los datos subjeti-
vos con otros datos socioeconmicos de las regiones. Todo ello permitira avanzar
en determinar causas o patrones de regularidad en la diferenciacin regional en el
contexto nacional.
El anlisis comparado entre regiones y tipos de territorio permite respaldar
nuestra tesis en cuanto a que los territorios existen ms all de su demarcacin ad-
ministrativa. Ello implica que, en el caso de Chile las regiones no son el nico m-
bito territorial sobre el cual pensar las polticas pblicas. De hecho si atendemos a
las prcticas de participacin que realizan los ciudadanos, podemos sostener que
la pertenencia a alguno de los territorios aqu propuestos incide ms sobre estas
prcticas que lo que incide la pertenencia a las regiones. Si bien los resultados que
presentamos solo cubren ciertos mbitos y nos parece necesario profundizar en
posteriores estudios, tanto en la incorporacin de nuevas variables de percepcio-
nes y prcticas como en el refinamiento de los tipos de territorios y la cantidad de
regiones a tomar en consideracin.
En la misma lnea se pudo apreciar que las variables seleccionadas no se
comportan homogneamente entre s. Vale decir que no se aprecia un sesgo sis-
temtico en materia de percepciones polticas o prcticas ciudadanas que con-
figuren perfiles territoriales completamente coherentes. Antes bien se aprecian
diferencias regionales y territoriales que deben ser investigadas en cada una de
las variables.
Ms all de las diferencias de intensidad observadas en cuanto a las percep-
ciones polticas y las prcticas de participacin, nos interesa destacar en primer
trmino, la pertinencia que tiene identificar configuraciones territoriales ms all
de la divisin administrativa, a la hora de pensar sobre las condiciones para la
gobernanza territorial. Hecho esto resulta necesario definir por una parte cuales
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CAPTULO 2 49 //
distribucin y redistribucin de las ventajas y recursos en la sociedad, sean stos
materiales o simblicos (KYMLICKA, 1999), pero como veremos, esta definicin
requiere ser ampliada y complejizada.
Retomando el concepto de legitimidad en Weber (1921), surge la pregunta
de qu principios de justicia social tienen mayor aceptacin en una sociedad. El
pensamiento weberiano es desarrollado por Beetham (1991), argumentando que
la legitimidad en las sociedades modernas se define no slo en el plano de las ideas
ni ocurre exclusivamente al interior de las instituciones polticas, como lo ilustran
las manifestaciones de protesta en espacios pblicos. De este modo, la legitimidad
de los principios de justicia social, se juzga a travs de mltiples y complejos proce-
sos, no slo en el plano de las ideas ni en el sistema poltico.
Ante esto, surge la interrogante de si la definicin de lo justo y lo injusto
constituye un fenmeno de un elevado grado de generalidad de nivel puramente
filosfico, se podra decir- o bien es posible establecer distinciones en relacin con
los procesos relativos a la justicia. A favor de esta ltima alternativa, Walzer (1983)
seala que es preciso distinguir esferas de la justicia, pues diferentes tipos de bie-
nes sociales conducen a las personas a aplicar criterios particulares de justicia.
Por otro lado, en los aos recientes ha cobrado relevancia un giro pragmtico
(BOLTANSKI; THVENOT, 1991) en el estudio de la (in)justicia desde la sociologa
y las ciencias sociales. Boltanski (2009), uno de los principales exponentes de este
enfoque, busca develar cules son los procedimientos a travs de los cuales los acto-
res elaboran sus juicios. Propone apoyarse en el punto de vista de los actores, en su
sentido moral y en su propia percepcin de lo justo y lo injusto. A partir de esto, se
viabiliza una sociologa de la crtica capaz de poner de manifiesto el desajuste entre
la situacin existente y las expectativas morales de las personas, sin partir de los a
priori del propio cientista social. La tarea del analista consiste ante todo en hacer
visibles los diferentes principios de orden legtimo que estn disponibles para los
actores y entre stos, aquellos que ponen en prctica (THVENOT, 2015).
Para el abordaje de la justicia social, resulta clave tambin una distincin
de sus componentes. En la amplia corriente que ha desarrollado la teora rawlsia-
na, se ha considerado a la justicia social como equivalente a la justicia distributi-
va, referida a lo que las personas deberan recibir en comparacin con otros, lo
que es objeto de percepciones por parte de los individuos (WALSTER; WALSTER;
BERSCHEID, 1978). Ms recientemente, Tyler (2015) ha asignado relevancia a la
justicia procedimental, entendida como juicios de las personas sobre las oportu-
nidades de participacin en las decisiones y la imparcialidad de las reglas, y acerca
de si reciben un trato respetuoso. Este autor sostiene que la justica procedimental
consiste en juicios que se formulan independientemente de las expectativas sobre
la distribucin de los recursos.
CAPTULO 2 51 //
un contexto distinto al perodo histrico anterior (1930-1970 en el caso chileno).
Garretn (2007) sostiene que lo definitorio de la matriz socio-poltica clsica
del siglo XX en Amrica Latina, fue el rol del Estado como articulador de una so-
ciedad donde el sistema de representacin poltica se enlazaba con la base social y
econmica. En el caso de Chile, la dictadura instaurada en 1973 desarticul a los
actores sociales e impuso un modelo neoliberal en el cual el Estado dej de orien-
tar la economa, transformando dicha matriz histrica. El efecto ms duradero de
esa ruptura consisti en que la economa se autonomiz no slo de la poltica sino
tambin de la sociedad. La poltica disminuy sus funciones integrativas y redis-
tributivas en la sociedad. En este contexto, una pregunta central es qu principios
subjetivos de justicia e injusticia social acompaan a los procesos societales actua-
les, a diferencia del pasado.
Desde el foco en cmo los individuos se vinculan a los procesos societales,
un relevante trabajo emprico sobre el perodo actual, ha aseverado que los indivi-
duos se auto-representan como obligados a hacerse cargo de s mismos. Esto puede
definirse como un individualismo agencial inverso al individualismo institucio-
nal (ARAUJO; MARTUCCELLI, 2014) que podramos considerar caracterstico de
la poca anterior, cuando los individuos y actores sociales definan su identidad y
adoptaban opciones con referencia a normas institucionales. Las desigualdades son
naturalizadas, a travs de un proceso pre-reflexivo donde las diferencias se encuen-
tran decididas de antemano segn mecanismos y clasificaciones no perceptibles de
modo consciente, que erosionan los imaginarios de un nosotros, tanto social como
poltico (LECHNER, 2003; SOUZA, 2004). El neoliberalismo ha exacerbado valores
asociados al consumo (MOULIAN, 1997) y el mrito individual (ENGEL; NAVIA,
2006). De aqu surge la pregunta de si el efecto de estas transformaciones consiste
en que las percepciones sobre la justicia social se encuentran atomizadas y reducidas
a mltiples interpretaciones individuales o bien su consecuencia es la emergencia
de valores colectivos aunque constreidos al marco del modelo neoliberal.
En un plano colectivo y a nivel macro-social, la nocin de justicia social
Amrica Latina se ha abordado durante las ltimas dcadas en relacin con las
polticas pblicas y las demandas de los movimientos sociales por ms democra-
cia, ampliacin de la ciudadana y de los derechos sociales. En lo que respecta a
las polticas sociales, stas han sido insertadas en un discurso sobre los derechos
sociales de la ciudadana (ABRAMOVICH, 2006) y la proteccin social (CECCHINI;
MARTNEZ, 2013). Estudios principalmente sociolgicos han analizado las difi-
cultades de implementacin de esas polticas sociales (MIDAGLIA; VILLARESPE;
ZICCARDI, 2013; ROBLES, 2013) y el hecho de que generan sentimientos de in-
justicia social entre sus destinatarios (MAILLEUX, 2013).
Sin embargo, en Chile hay un debate abierto acerca del discurso sobre los de-
rechos sociales y la proteccin social. Desde una perspectiva terica, Atria (2004) ar-
CAPTULO 2 53 //
disposicin anmica y racionalizante tendiente a transformar la situacin existen-
te, pueden ser conceptualizados como sentimientos y percepciones de injusticia,
potencialmente capaces de provocar aspiraciones colectivas para hacerle frente.
Por otro lado, ms all de las percepciones de justicia o injusticia distributi-
va en relacin con los ingresos, se ha observado que destaca la escasa importancia
que las personas otorgan a las desigualdades provenientes del capital o patrimonio
(GARRETN; CUMSILLE, 2003), que se cristalizan en la lite econmica. Sin em-
bargo, surgen percepciones de injusticia asociadas a lo que se visualiza como una
separacin entre los integrantes de esa lite econmica con respecto de los dems
integrantes de la sociedad (MAC-CLURE; BAROZET; MOYA, 2015).
De este modo, hay una investigacin reciente en Amrica Latina ms all de
las barreras producidas por la desigualdad y de las acciones colectivas tendientes a
enfrentarlas, que se enfoca a conocer mejor las representaciones subjetivas de jus-
ticia social, pero stas son todava poco estudiadas y se circunscriben a mbitos es-
pecficos. Resulta de inters saber qu se pide cuando se pide mayor justicia social
en los discursos pblicos, en un momento de mediatizacin recurrente del tema y
de implementacin de polticas que buscan mayor equidad. Pero sobre todo, falta
conocer mejor las subjetividades de los individuos acerca de lo (in)justo en su vida
social cotidiana. En esta lnea, nuestro trabajo se ha orientado a estudiar esas re-
presentaciones sociales cuando son elaboradas por los individuos a un bajo grado
de reflexividad, utilizando mtodos basados en juegos (MAC-CLURE; BAROZET,
2015). Los resultados que hemos obtenido abarcan la justicia social en un sentido
amplio, pero aportan tambin referentes para el estudio de la justicia territorial.
CAPTULO 2 55 //
pequeos empresarios. Los independientes o trabajadores por cuenta propia son
parcialmente integrantes de las clases medias, pero una parte de ellos se aproxima
ms a las clases de trabajadores manuales. Entre estos ltimos cabe distinguir a
los calificados y los no calificados. Socialmente cercanos a estos ltimos, se en-
cuentran los trabajadores de la agricultura. En esta rama de actividad econmica
tienen participacin tambin los agricultores, en su mayora pequeos producto-
res agrcolas.
CAPTULO 2 57 //
La justicia social en el territorio se refiere tanto a las desigualdades inter-te-
rritoriales como las intra-territoriales. El pensamiento acadmico acerca de la justi-
cia territorial ha experimentado una evolucin desde su auge algunas dcadas atrs.
En una primera etapa, la justicia territorial fue abordada pensando funda-
mentalmente en los mecanismos generadores de justicia distributiva en y entre los
territorios. Para examinar los problemas de una distribucin justa desde el punto de
vista territorial, Harvey (1973) propuso analizar los componentes de esos proble-
mas. En primer lugar, identificando las necesidades de un territorio y examinando
el grado en que son satisfechas con una asignacin de recursos determinada. En se-
gundo lugar, desarrollando difusores interregionales de polticas pblicas orientadas
a ejercer efectos multiplicadores significativos en una serie de territorios. En tercer
lugar, analizando los problemas que aquejan a un territorio, as como evaluando los
costos y beneficios de enfrentarlos. En cuarto lugar, estableciendo reglas o proce-
dimientos de ordenacin territorial, mecanismos de asignacin en beneficio de los
territorios ms postergados y modelos de poder poltico que los favorezcan.
En una segunda fase, se prest atencin a concepciones de justicia asocia-
das a los procesos de decisin y a las condiciones para una gobernanza democr-
tica. Lo considerado justo en la ciudad depende segn Fainstein (2011) de la exis-
tencia de condiciones que favorezcan la diversidad, la democracia y la equidad, en
el proceso de formulacin de programas urbanos como los de vivienda, as como
en la implementacin de los programas. En Amrica Latina, el discurso sobre la
descentralizacin se ha referido al proceso de transferencia de poder poltico y
administrativo desde el nivel central a los niveles subnacionales del gobierno, fren-
te a lo cual Montecinos (2005) argumenta que frecuentemente se han elaborado
evaluaciones exitosas que asumen la existencia de un centro poltico homogneo
y que generalizan espacialmente los resultados, subvalorando las particularidades
de cada territorio. Tambin han sido analizadas experiencias de planificacin par-
ticipativa en ciudades latinoamericanas, como en el caso de Brasil, analizando los
principios orientadores, su desarrollo prctico y los lmites de un modelo de ciu-
dadana urbana en el contexto del neoliberalismo (CALDEIRA; HOLSTON, 2015).
Los dos enfoques que hemos expuesto acerca de la justicia territorial, pue-
den contribuir a lo que Marcuse (2009) conceptualiza como una teora crtica ur-
bana y territorial , que muestre los orgenes de las desigualdades y el carcter
colectivo de las demandas sociales, en apoyo a las aspiraciones de la mayora de la
poblacin. Sin embargo, nos parece indispensable abordar la pregunta previa de en
qu consisten esas aspiraciones y cules son los anhelos de diferentes conglomera-
dos sociales al interior del territorio.
Como reseamos previamente, en la actualidad ha ido cobrando un crecien-
te inters en el campo de la sociologa un enfoque pragmtico cuyo acento es puesto
en las subjetividades de los individuos en la interaccin a nivel micro-social. Esto nos
5. ENFOQUE METODOLGICO DE LA
REPRESENTACIN SUBJETIVA DE LA
(IN)JUSTICIA TERRITORIAL
Nuestra pregunta general es cules son las representaciones subjetivas de lo
(in)justo en diversos espacios territoriales y ante esto, desde las ciencias sociales,
CAPTULO 2 59 //
se plantea el desafo de disponer de un enfoque metodolgico para estudiarlas, ms
all de la mera constatacin de su existencia o del anlisis de casos especficos. El
dispositivo metodolgico utilizado debe reconocer lo que Giddens (1993) denomi-
na una caracteriza como una doble hermenutica: nuestros conceptos se encuen-
tran con actores comunes que tambin son productores de conceptos, de modo
que lo estudiado desde la ciencia social no puede quedar aislado de su potencial
aprobacin e incorporacin en la accin cotidiana. Esto plantea la necesidad de un
enfoque metodolgico que permita conocer qu es el territorio para la gente, cules
son las desigualdades percibidas en ese territorio, en qu medida stas se expresan
en sentimientos e ideas de (in)justicia. Entrecruzada con lo anterior, se encuentra
la pregunta de si hay un vnculo del conocimiento experto con el de las personas.
Un primer desafo metodolgico consiste en establecer qu es el territorio
para la gente que lo habita, cules son sus lmites y la forma de identificarlo, pues
esto ser el referente de las apreciaciones sobre lo justo. En el caso de Santiago,
surgen referentes naturales como los condominios donde residen familias de cla-
se media y las viviendas sociales construidas por el Estado donde habitan los
ms pobres, reforzndose la segregacin en una ciudad que tiende a convertirse en
un archipilago (MRQUEZ; PREZ, 2008). En la Regin del Biobo, al sur de esa
ciudad capital, tambin se constatan identidades barriales, a lo que se agrega un
temor a la prdida cultural de los pueblos originarios y la cultura campesina, mien-
tras irrumpe la globalizacin y el factor econmico en la configuracin identitaria,
generando un abanico de mltiples identidades en la regin (GANTER; MELLA;
MOFFAT, 2012). De este modo, identificar el territorio concreto, vivido e imagi-
nado por las personas, contrastndolo con el definido de acuerdo a metodologas
como la existencia de un mercado laboral local, requiere el desarrollo de tcnicas
de recoleccin de informacin con la capacidad de hacer emerger esa subjetivida-
des, como por ejemplo la clasificacin de comunas al interior de una ciudad y la
elaboracin de diagramas en torno a la identidad local, por parte de grupos focales.
Un segundo aspecto consiste en conocer en qu consisten las desigualdades
sociales a nivel territorial, desde el punto de vista de las personas. Las desigualda-
des de ingresos, educacionales y otras son importantes para las personas, pero son
apreciadas con una mirada de conjunto, cercana a una categorizacin experta
segn clases sociales (MAC-CLURE et al., 2015). Las diferencias de clases sociales
ocupan un lugar central en el imaginario de las personas, pero si la composicin
de las clases sociales vara entre un tipo de territorio y otro como expusimos
previamente , podemos hipotetizar que esto tambin ocurre con respecto de las
representaciones subjetivas de las desigualdades de clase.
A diferencia de la matriz sociopoltica clsica de las sociedades latinoame-
ricanas durante el siglo XX (GARRETN, 2007), la visin holstica de las diferen-
cias de clases sociales ya no es la misma que la del pasado, cuando en ese contexto
los trabajadores manuales constituan una clase social que simbolizaba la demanda
6. CONCLUSIN
El conocimiento de las demandas de justicia territorial en el espacio social
de un territorio especfico, hace posible someterlas a un escrutinio democrtico
CAPTULO 2 61 //
que permita discernir y asumir las demandas principales, evitando que demandas
secundarias tengan el efecto desintegrador que caracteriza al modelo dominante.
Saber observarlas y procesarlas es as un desafo esencial de nuestras democracias.
Al incorporar la dimensin territorial en la reflexin sobre las desigualdades y la
justicia, es la propia democracia la que debe ser pensada a la luz de un contexto de
complejidad que demanda un esfuerzo terico y emprico de gran magnitud.
Retomando nuestra tesis inicial, la consideracin de la justicia social, tanto
en sus componentes distributivos como procedimentales, requiere tener en cuenta
tambin a los individuos en los espacios territoriales donde se desenvuelven. La
justicia territorial, incorporando principios de justicia distributiva y procedimen-
tal, involucra considerar tanto los problemas que objetivamente enfrentan los in-
dividuos en su propio espacio, como su representacin subjetiva de lo (in)justo, lo
que desde el punto de vista de los individuos potencialmente conecta lo que est
en juego en el territorio y al mismo tiempo en el conjunto de la sociedad.
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CAPTULO 2 65 //
3
DILEMAS DA TERRITORIALIZAO
NA PRODUO DE POLTICAS
PBLICAS: REFLEXES A PARTIR
DO CASO DOS CONSRCIOS
INTERMUNICIPAIS DE SADE
EM UM ESTADO BRASILEIRO1
CARLOS VASCONCELOS ROCHA
Doutor em Cincias Sociais. Professor Adjunto IV e pesquisador
da Ps-Graduao em Cincias Sociais da Pontifcia Universi-
dade Catlica de Minas Gerais (PUC Minas).
E-mail: carocha@pucminas.br
CAPTULO 3 67 //
tralizao. Como reao ao regime autoritrio, caracterizado pela concentrao de
poder no governo central e por uma tendncia organizao hierrquica das re-
laes federativas, diversos setores da sociedade brasileira passaram a reivindicar
a descentralizao poltico-administrativa como forma de adequar o desenho das
instituies pblicas aos requisitos de uma democracia. Em termos federativos,
esse movimento visou fortalecer a autonomia de estados e municpios em reao
ao federalismo nominal caracterstico do perodo autoritrio, baseado na centra-
lizao do poder no governo federal. Nesse sentido, com a Constituio Federal de
1988 o Brasil avanou a construo de um federalismo de fato. O poder foi redis-
tribudo em favor dos 26 estados, do Distrito Federal e dos municpios hoje cerca
de 5.600 , que passaram a ser definidos como entes da federao, configurando
um federalismo tripartido.
No plano normativo, a descentralizao difundia-se como uma panaceia
para todos os males, sendo relacionada a uma multiplicidade de objetivos e sig-
nificados, segundo os interesses e valores de diversos atores distribudos pelo es-
pectro ideolgico nacional. Para os setores mais esquerda, a descentralizao era
vista como uma estratgia de democratizao tanto poltica como social; para os
setores mais direita, era tomada como uma estratgia de racionalizao tcnico-
-administrativa visando alcanar maior eficincia nas aes pblicas.
Essa crena inicialmente difundida se desdobrou, no seu aspecto federati-
vo, na concepo de que os municpios deveriam resolver da forma mais autnoma
possvel os seus problemas, resultando no que Abrucio e Soares (2001, p. 14) de-
nominaram de municipalismo autrquico. Contudo, ao longo da implementao
dessas reformas, a experincia mostrou que elas podem gerar resultados opostos
aos esperados. No caso brasileiro, a grande maioria dos municpios padece de pre-
cariedade tcnica, administrativa e financeira. Nesse contexto, a descentralizao
tende a fragilizar ainda mais a proviso de servios estatais, por repassar prerro-
gativas para municpios sem condies de exerc-las, e por fragmentar as aes
pblicas de forma a comprometer uma escala adequada da oferta de servios. Ade-
mais, como se sabe, a superao ou minimizao das desigualdades regionais exis-
tentes no Brasil exige que o governo adote mecanismos de coordenao federativa
e de fomento cooperao intergovernamental, alm de implementar polticas
compensatrias em favor dos entes mais necessitados (ARRETCHE, 1996).
Resulta que, com a descentralizao, foi se afirmando a necessidade de uma
maior coordenao federativa na produo das polticas pblicas, tanto em seu
sentido vertical, articulando Unio, estados e municpios, como, tambm, em seu
sentido horizontal, estruturando esquemas de cooperao entre estados e, prin-
cipalmente, entre municpios. Mostrou-se indispensvel, portanto, produzir rela-
es mais complexas e matizadas entre os entes federados.
CAPTULO 3 69 //
tados no contexto da cooperao intermunicipal. Visando enfrentar essa segunda
questo, os padres de regionalizao definidos pelos CIS sero comparados com
os das Associaes de Municpios (AMs) e das Regionais de Sade (RS) da Secreta-
ria de Sade do Estado do Paran, que se consolidaram anteriormente.
Antes de desenvolver a anlise do problema proposto, no tpico seguinte
sero apresentadas as caractersticas das polticas de sade no Brasil, enfatizando
seus aspectos federativos e territoriais.
CAPTULO 3 71 //
princpio de organizao do sistema, mas no aprofundava seu significado, aspec-
to que, naturalmente, no foi efetivado. Posteriormente, a Norma Operacional
de Assistncia Sade (NOAS) SUS 01/2001 propunha a criao de regies de
sade, s que de maneira formalista e rgida, sem resultar em avanos significa-
tivos. Em 2006, o Pacto pela Sade, composto por um conjunto de portarias, foi
mais realista, buscando induzir os entes federados a estabelecerem pactos visando
adoo de regies de sade, de gesto intergovernamental regional e de pla-
nejamento conjunto. Apesar de ter tido significativa adeso dos municpios, isso
ocorreu mais no plano da formalidade (VIANA et al., 2008; SANTOS; ANDRADE,
2009; LIMA et al., 2012).
Assim, o governo federal buscou, num crescendo, atravs de ampla legisla-
o, induzir a regionalizao da sade. Contudo, ao mesmo tempo, os municpios
buscavam afirmar sua autonomia em diversas reas de polticas e, especificamen-
te, na da sade. Esse movimento contraditrio resultou em que as tentativas do
governo central de organizar a regionalizao da sade no alcanassem seus obje-
tivos. Na outra ponta, os municpios interpretavam essas tentativas como ameaa
a sua almejada autonomia. Em outros termos, essa distncia entre o normativo e
o efetivo expresso de uma tenso entre os requisitos tcnicos de uma poltica
pblica e os imperativos da poltica, que uma questo que baliza toda a problem-
tica da cooperao intergovernamental5. Em outros termos, ocorre que uma viso
estritamente normativa sobre o sistema de sade facilmente contestada pelo
territrio usado, isto , pelo territrio vivo (VIANA et al., 2008, p. 94).
Um efetivo processo de regionalizao s vai surgir em meados dos anos
de 1990, com a difuso dos CIS, por alguns fatores conjugados. De um lado, os
mecanismos indutores da cooperao vo paulatinamente se fortalecendo, tanto
por parte do governo central como dos estados, fruto do convencimento da sua
necessidade e do aprendizado acumulado por esses entes. Por outro lado, do ponto
de vista dos municpios, num contexto de crise econmica e restries fiscais, a
incapacidade de fornecer respostas individuais s presses do eleitorado por aces-
so aos servios de sade induz conscincia de que diversos problemas de gesto
s poderiam ser equacionados de forma cooperativa. Alm disso, nesse momento
um requisito poltico para a cooperao estava dado: a nfase na distribuio de
poder, que diz respeito busca de afirmao da autonomia dos municpios como
(5) De forma resumida e simplificadora, pode-se dizer que a deciso tcnica fundada num
processo de ordem intelectual, baseada na anlise racional, que busca levantar dados e cons-
truir uma viso geral de um problema e de suas alternativas, a partir de teorias existentes.
As decises polticas, por outro lado, surgem da interao de objetivos de grupos e indivdu-
os, que buscam maximizar suas posies de poder, seja competindo, seja cooperando com
outros atores. Essa distino claramente um instrumento metodolgico, no sentido de um
tipo ideal weberiano, j que na realidade no se pode distinguir claramente uma lgica da
outra. Sobre o assunto, ver, por exemplo, Lindblom (1981).
CAPTULO 3 73 //
uma das estratgias essenciais para a melhoria da qualidade dos servios [...], por
consider-los um importante instrumento de articulao entre os sistemas muni-
cipais (BRASIL, 1997, p. 5), viabilizando uma melhor distribuio dos recursos;
possibilidade de beneficiar maior nmero de pessoas; e, sobretudo, elevao do
nvel de satisfao do usurio (BRASIL, 1997, p. 10).
A difuso dos CIS teve incio em meados dos anos de 1990 em alguns es-
tados brasileiros. Esse processo se deu de forma heterognea, pois dependeu, em
grande medida, de dois fatores cuja ocorrncia se mostrou varivel na federao
brasileira: da capacidade de municpios articularem autonomamente esses esque-
mas cooperativos; e do comprometimento e ao indutora exercida pelo governo
central e, principalmente, pelos governos estaduais6. Alm disso, outros fatores
foram relevantes para a consolidao dos CIS7:
1. Pequenos municpios, caracterizados pela carncia de recursos mate-
riais, tcnicos e financeiros na rea da sade tm maior propenso a
cooperar, visando obter ganhos de escala como tambm potencializar
a sua capacidade de negociao frente aos governos estaduais e federal,
no sentido de demandar apoio para as suas aes na rea.
2. Para enfrentar os aspectos negativos da competio poltico-eleitoral
sobre a cooperao, a gesto dos CIS tende a ficar sob a responsabilida-
de dos tcnicos. Como a oferta dos servios de sade afeta fortemen-
te a sensibilidade do eleitorado, as disputas polticas so direcionadas
para outros espaos em favor da busca da eficincia da gesto da rea.
Em alguns casos, a politizao das relaes intermunicipais na rea da
sade acaba redundando no fracasso da cooperao.
3. A prpria caracterstica da poltica pblica impacta a probabilidade de
cooperao. A sade demanda escala no atendimento e hierarquizao
territorial conforme a complexidade dos servios, especialmente quando
fundada nos princpios da universalizao, equidade e integralidade.
4. Estabelecer as bases de cooperao um processo de aprendizado en-
volvendo tanto polticos como tcnicos. Os CIS so criados tomando
como referncia esquemas de cooperao exitosos anteriormente cons-
titudos.
(6) Uma pesquisa de Lima e Pastrana (2000, p. 14-15) demonstrou que diversos gestores de
consrcios entrevistados revelaram ter recebido apoio estadual durante a sua fase de imple-
mentao. Para 53% deles houve cooperao com as Secretarias Estaduais de Sade, cujas
formas mais comuns foram: repasse de recursos, [...] cesso de equipamentos, estrutura
fsica, recursos humanos e assessoria tcnica, e ainda fiscalizao de contas, controle e
avaliao.
(7) Essas explicaes so fundamentadas em pesquisas sobre consrcios realizadas em Minas
Gerais (ROCHA; FARIA, 2004) e em trabalho ainda a ser publicado sobre o caso do Paran.
(8) Em 1999, por exemplo, Minas Gerais o estado com maior porcentagem de municpios
consorciados na rea da sade, 92,4% do total, sendo seguido pelo Paran, com 77,6%. O
Brasil apresentava 31,5% dos seus municpios consorciados (CRUZ, 2001, p. 74). Para o
caso de Minas Gerais, ver Rocha e Faria (2004) e Diniz Filho (2006).
CAPTULO 3 75 //
Mapa 2 CIS Paran
(9) Alm desses, sobram apenas mais dois municpios no consorciados: Cruzeiro do Oes-
te, com 21.149 habitantes e Palmas, com cerca de 47.000 habitantes, configurando casos
bastante especficos. Desentendimentos polticos com os outros municpios geralmente
explicam esses casos discrepantes, mesmo porque h uma certa instabilidade ao longo do
tempo: em 2009, esses municpios estavam integrados, respectivamente, ao CISMERIOS e
ao CONIMS e, por outro lado, nesse mesmo ano Pato Branco, sede atual do CONIMS, no
estava participando de qualquer CIS (PARAN, 2009).
(10) Esses municpios so: Campo Er, Coronel Martins, Galvo, Jupi, Novo Horizonte,
So Bernardino, So Loureno do Oeste.
(11) Notar que, de 1995 a 2002, foram criados 17 CIS, ou seja, cerca de 77% do total. Isso se
deu no perodo dos dois mandatos do governador Jaime Lerner, cujo secretrio de sade, o
sanitarista Armando Raggio, priorizou medidas de induo ao consorciamento como forma
de regionalizao da sade no estado. Fica evidente, portanto, a relevncia da ao do go-
verno estadual na difuso dos CIS.
CAPTULO 3 77 //
Quadro 1 CIS por ano de implantao
ANO CIS ANO CIS
1992 1 1998 4
1993 3 1999 1
1994 1 2002 1
1995 5 2009 1
1996 3 2010 2
1997 3 2014 1
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da Acispar (s/d); Lima (1998) e Paran (2009).
CAPTULO 3 79 //
o quadro abaixo:
J as Regionais de Sade (RS) foram fixadas pela SESA, que definiu recortes
territoriais agregando grupos de municpios, em espaos geogrficos contnuos,
com base em uma srie de informaes tcnicas. A regionalizao obedeceu, na
verdade, a uma diretriz do SUS, cujo objetivo visava induzir o mapeamento de
regies de sade em todo o pas, como referncia territorial para a organizao
das aes de sade. So formas de ordenamento da hierarquizao da assistncia
sade distribuindo a oferta de servios em nveis de territorialidade.
No caso das RS da SESA, todos os municpios do estado foram alocados den-
tro de uma regional, com base em estudos tcnicos realizados pelo governo estadu-
al, elaborados com critrios sobre identidades culturais, econmicas e sociais, assim
como de distribuio das redes de comunicao, infraestrutura e transportes. Em
cada RS foi definida uma cidade-polo, com base no critrio de sua capacidade de ofe-
recer servios mais complexos e maior facilidade de acesso aos municpios da regio.
A configurao atual das RS foi decidida em 1991, mas tem origem em for-
mas de regionalizao preexistentes. Anteriormente, os estados eram subdivididos
em Superintendncias Regionais do Instituto Nacional de Assistncia Mdica da
Previdncia Social (INAMPS), criadas em meados dos anos de 1970, como rgo
do governo central responsvel pela sade. Em 1987, no contexto da descentrali-
zao, essas superintendncias passaram para o controle dos governos estaduais,
conformando um momento fundamental no processo de descentralizao da sa-
de e, de forma incipiente, de sua regionalizao. Ao absorver a estrutura material
dessas superintendncias os distritos sanitrios e postos de sade, com seus fun-
cionrios e equipamentos , os estados se empoderaram para exercer seu papel nas
polticas de sade, especialmente como coordenadores das aes dos municpios.
Atualmente o Paran possui 22 Regies de Sade com uma mdia de 17 munic-
pios: a menor RS tem sete, e a maior tem 30 municpios (PARAN , 2009)12.
(12) As RS so definidas pela numerao de 1 a 22.
CAPTULO 3 81 //
trabalho. Isso apesar de a natureza dos CIS diferir de alguns fundamentos das AMs
e das RS. Se, por um lado, as AMs visam a objetivos de desenvolvimento regional,
por outro reproduzem a lgica poltica dos CIS, na medida em que ambos depen-
dem, em ltima instncia, da adeso dos prefeitos para a sua constituio. No caso
das RS, que tambm visam organizar no territrio as aes de sade, os critrios
prevalecentes no seu mapeamento foram de natureza tcnica. Sendo assim, os CIS
acompanham os objetivos de produo de poltica de sade das RS, mas discrepam
de sua lgica eminentemente tcnica, e, diversamente, reproduzem a lgica polti-
ca das AMs, embora visando a objetivos diferentes.
Como se pode notar nos mapas apresentados a seguir, o padro de regiona-
lizao dos CIS com as AMs e RS tem uma semelhana considervel13.
Mapa 5 CIS x AM
(13) Visando comparar os padres territoriais dos CIS com os AMs e RS, buscou-se estabele-
cer uma razo entre eles da seguinte forma: os CIS valem 1, considerando o nmero de seus
municpios, e a partir da calculou-se uma razo de relao de proporo com os padres de
regionalizao das AMs e das RS. Como as trs formas de territorializao so significativa-
mente semelhantes, essa razo demonstra em que grau a regionalizao das AMs e das RS
se aproxima da regionalizao dos CIS. Esse critrio foi base para a construo dos mapas
expostos no texto, relacionando a territorialidade dos CIS com, respectivamente, a das AMs
e das RS. Ver Anexo III.
CAPTULO 3 83 //
Dadas tais semelhanas, sero considerados, para efeito de desenvolvimen-
to do nosso argumento, os fatores explicativos da formao dos CIS ou seja, os
motivos pelos quais a cooperao ocorre que incidem diretamente sobre a confi-
gurao do seu padro de regionalizao.
No geral, a experincia mostra que estabelecer as bases de cooperao
um processo de aprendizado envolvendo tanto polticos como tcnicos. Os depoi-
mentos e os dados coletados sugerem, por um lado, que esses atores envolvidos no
processo de constituio dos CIS vo progressivamente estabelecendo confiana
nos seus relacionamentos e engendrando, assim, um requisito fundamental para
a institucionalizao da cooperao. Como se notou anteriormente, a cooperao
intermunicipal se viabiliza na medida em que a afirmao da autonomia dos mu-
nicpios vai se consolidando no contexto da federao brasileira. Equacionado o
problema da distribuio do poder, as aes de cooperao intermunicipal tor-
nam-se viveis. Em certo sentido, esse aspecto pode ser retratado pela acumulao
do que Putnam (1996, p. 177) define como capital social, que diz respeito a ca-
ractersticas da organizao social, como confiana, normas e sistemas que contri-
buam para aumentar a eficincia da sociedade, facilitando as aes coordenadas.
No caso do Paran, essa construo de confiana foi desenvolvida principal-
mente pela ao de atores que podem ser classificados pelo que Mintrom (1997, p.
739, traduo nossa) chama de policy entrepreneurs:
Os policy entrepreneurs podem ter um papel fundamental na identifi-
cao de problemas relacionados com as polticas pblicas, de modo
que tanto atraem a ateno dos decision makers como indicam
respostas apropriadas s polticas. Os policy entrepreneurs devem
desenvolver estratgias para apresentar suas ideias para os outros.
por isso que eles gastam tanto tempo intercomunicando-se den-
tro e em torno do governo. Assim fazendo, eles captam a viso
de mundo de vrios membros da policy-making community e tecem
contatos que os ajudam a afirmar a sua credibilidade. Fazer esses
contatos permite que possam determinar quais argumentos iro
persuadir os outros para que apoiem suas ideias16.
CAPTULO 3 85 //
rocracias municipais no se d num vazio. Sua ao ocorre a partir de um padro
de institucionalizao territorial fornecido pelas formas anteriores de regiona-
lizao, especialmente as RS e as AMs, expressando uma lgica definida como
path dependence, cujo significado Pierson (2004, p. 21, traduo nossa) definiu da
seguinte maneira:
Na presena de feedback positivo, a probabilidade de novos passos
na mesma trajetria aumenta com cada passo dado nesse percurso.
Isso porque os benefcios relativos da atividade atual, comparados
s opes anteriormente disponveis, aumentam com o tempo. Dito
de outra maneira, os custos de transio para uma alternativa pre-
viamente possvel aumentam17.
Em relao ao caso dos CIS no Paran, isso significa que, ao longo do tempo,
laos de colaborao estabelecidos entre grupos de municpios, num dado momen-
to, facilitam outras formas de cooperao posteriores, pois diminuem os custos de
transao entre os envolvidos. Ou seja, ao partir de esquemas cooperativos conso-
lidados anteriormente, o nmero potencial de atores envolvidos na barganha pela
criao de um CIS se torna limitado, e envolve pessoas que desenvolveram, ao lon-
go de certo tempo, relaes de confiana, gerando, assim, uma expectativa positiva
sobre o cumprimento futuro dos acordos celebrados (NORTH, 1994, p. 11-12).
No entanto, no caso abordado, esse processo no se deu de forma espon-
tnea. Em geral, os policy entrepreneurs comprometidos com a difuso dos CIS
buscaram convencer autoridades municipais que j conviviam nas RS e nas AMs
no sentido de que se unissem para a gesto da sade. Buscaram se aproveitar,
portanto, de esquemas antecedentes de cooperao. Assim, a regionalizao ins-
titucionalizada pelas RS e AMs acabou facilitando a ao indutora desses policy
entrepreneurs na rea da sade, j que forneceu suportes institucionais para a di-
fuso da ideia dos CIS, num contexto em que os atores cooperavam em outros m-
bitos. Os custos de transao tornavam-se menores, pois, para grande parte dos
municpios, o desafio era transportar esquemas de cooperao j existentes para
a configurao dos CIS. Apesar dos aspectos especficos relativos a cada caso, essa
dinmica incidiu sobre a constituio da quase totalidade dos consrcios.
No entanto, essa reproduo do padro territorial das AMs e RS nos CIS
foi desigual. Considerando a variao de 10%, como demonstrado anteriormente,
sete CIS tm a mesma composio das AMs correspondentes, ao passo que 19 re-
produzem a regionalizao das respectivas RS. A explicao que as RS configuram
uma base de atuao muito mais consolidada e homognea do que as AMs: aquelas
so compostas por um corpo de tcnicos coeso e com objetivos bem definidos,
(17) In the presence of positive feedback, the probality of further steps along the same path in-
creases with each move down that path. This is because the relative benefits of the current activity
compared with once-possible options increases over time. To put it a different way, the costs of
switching to some previously plausible alternative rise.
CAPTULO 3 87 //
os princpios da sade pblica universal. Para tal, os tcnicos da rea da sade
eram incentivados a fazer um curso intensivo, de trs meses, na Escola Nacional de
Sade da Fundao Oswaldo Cruz (ENSP/Fiocruz), centro de formulao do SUS
no pas. Criou-se, assim, uma massa crtica de tcnicos idealistas, atuando num
contexto muito politizado de consolidao da democracia e que compartilhava
das mesmas ideias. Diversas dessas pessoas que estavam nas RS quando da pro-
mulgao da Constituio Federal de 1988 tiveram influncia fundamental sobre
os prefeitos.
Em meados dos anos de 1990, como referido anteriormente, um militante
do movimento sanitarista tornou-se secretrio estadual de sade, e, atuando junto
com essa burocracia, ambos incentivaram a difuso dos CIS se utilizando das RS.
Nesse sentido, a burocracia e o ento secretrio estadual da sade buscaram fo-
mentar a criao dos CIS, a partir de uma configurao territorial j dada.
Foi assim que, pela ao indutiva desses atores denominados policy
entrepreneurs , utilizando como suportes institucionais as AMs e as RS, os
CIS foram sendo criados. Os padres territoriais de esquemas de cooperao
consolidados anteriormente se reproduzem de forma significativa nos padres de
regionalizao dos CIS.
6. CONSIDERAES FINAIS
O processo de mapeamento do territrio envolve uma lgica tcnica, que se
refere aos requisitos de organizao de uma poltica pblica, e uma lgica poltica,
relacionada aos interesses dos atores envolvidos. No caso dos CIS, como ponto de
partida, essas duas lgicas atuam no contexto de uma configurao poltico-terri-
torial estabelecida pelo federalismo trino brasileiro. No entanto, a poltica de sade
exige necessariamente a definio de determinadas relaes horizontais e verticais
entre os entes federados, envolvendo aspectos cooperativos e competitivos, que
vai sendo construda a partir de uma adequao tensa entre os imperativos tcni-
cos das polticas e os objetivos polticos dos atores. Essa construo se desenvolve
de forma incremental, em diversas reas de polticas pblicas e, especialmente, na
rea da sade, onde a distribuio das responsabilidades constitucionais envolve
todos os entes de forma vagamente definida. Assim, o processo de reestruturao
das instituies estatais ou, mais especificamente, de definio de relaes fede-
rativas, algo que vai se construindo ao longo de um horizonte temporal, e no
resultado de um modelo pronto e acabado.
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PDR_atualizado__Edson.pdf>. Acesso em: 8 set. 2015.
ANEXOS
ANEXO I
Consrcios Intermunicipais de Sade do Paran:
Associao Regional de Sade do Sudoeste (ARSS)
Associao Intermunicipal de Sade do Centro Oeste do Paran (ASSISCOP)
Consrcio Intermunicipal de Sade dos Campos Gerais (CIMSADE)
Consrcio Intermunicipal de Sade (CIS 22 R. S)
Consrcio Intermunicipal de Sade da Regio Centro Sul do Paran
(AMCESPAR)
CAPTULO 3 91 //
Consrcio Intermunicipal de Sade (CISAMERIOS)
Consrcio Intermunicipal de Sade (CISAMUNPAR)
Consrcio Intermunicipal de Sade do Setentrio Paranaense (CISAMUSEP)
Consrcio Intermunicipal de Sade do Centro Oeste do Paran (CIS
CENTRO-OESTE)
Consrcio Intermunicipal de Sade do Centro Noroeste do Paran (CISCENOP)
Consrcio Intermunicipal de Sade da Comunidade dos Municpios da
Regio de Campo Mouro (CISCOMCAM)
Consrcio Intermunicipal de Sade Costa Oeste do Paran (CISCOPAR)
Consrcio Intermunicipal de Sade Guarapuava/Pinho (CISGAP)
Consrcio Intermunicipal de Sade do Iguau (CISI)
Consrcio Intermunicipal de Sade do Mdio Paranapanema (CISMEPAR)
Consrcio Intermunicipal de Sade do Norte do Paran (CISNOP)
Consrcio Intermunicipal de Sade do Norte Pioneiro (CISNORPI)
Consrcio Intermunicipal de Sade do Oeste do Paran (CISOP)
Consrcio Intermunicipal de Sade do Vale do Iguau (CISVALI)
Consrcio Intermunicipal de Sade do Vale do Paranapanema (CISVAP)
Consrcio Intermunicipal de Sade do Vale do Iva e Regio (CISVIR)
Consrcio Metropolitano de Sade do Paran (COMESP)
Consrcio Intermunicipal de Sade (CONIMS)
Consrcio Intermunicipal de Sade do Litoral do Paran (CISLIPA)
Consrcio Intermunicipal de Sade (CIS PARAN CENTRO)
Consrcio Intergestores Paran Sade (PARAN SADE)
ANEXO II
Associaes de Municpios do Paran:
Associao dos Municpios do Litoral (AMLIPA);
Associao dos Municpios da Regio Metropolitana de Curitiba (ASSOMEC);
Associao dos Municpios do Norte Pioneiro (AMUNORPI);
Associao dos Municpios da Regio Suleste do Paran (AMSULEP);
Associao dos Municpios da Regio dos Campos Gerais (AMCG);
Associao dos Municpios do Norte do Paran (AMUNOP);
Associao dos Municpios do Mdio Paranapanema (AMEPAR);
Associao dos Municpios do Vale do Iva (AMUVI);
Associao dos Municpios do Setentrio Paranaense (AMUSEP);
Associao dos Municpios do Noroeste do Paran (AMUNPAR);
Associao dos Municpios da Regio de Entre Rios (AMERIOS);
Comunidade dos Municpios da Regio de Campo Mouro (COMCAM);
Associao dos Municpios do Oeste do Paran (AMOP);
Associao dos Municpios do Sul Paranaense (AMSULPAR);
CAPTULO 3 93 //
CIS AM RS
CISMEPAR (21) 1.00
AMEPAR (22) 1.05 Londrina 17 RS (21) 1.00 Londrina
Londrina
CISNOP (21) 1.0 AMUNOP (19) 0.9 18 RS (21) 1.0
Cornlio Procpio Cornlio Procpio Cornlio Procpio
CISNORP (22) 1.00 AMUNORPI (26) 1.18 S. 19 RS (22) 1.00
Jacarezinho Ant. Platina Jacarezinho
CISVALI (9) 1.00 AMSULPAR (9) 1.0 6 RS (9) 1.00
Unio da Vitria Unio da Vitria Unio da Vitria
CISVIR (17) 1.00 Apucarana AMIVI (26) 1.52 Apucarana 16 RS (17) 1.00 Apucarana
COMESP (24) 1.00 Curitiba ASSOMEC (26) 1.08 Curitiba 2 RS (29) 1.20 Curitiba
Paran Centro(7) 1.00 AMOCENTRO(15) 2.00 5 RS (20) 2.87 Guarapuava
Pitanga Pitanga 22 RS (16) 2.28 Ivaipor
CISLIPA (7) 1.00 Paranagu AMLIPA (7) 1.0 Paranagu 1 RS (7) 1.0 Paranagu
Fonte: Elaborao prpria a partir de ACISPAR (s/d), Paran (2009) e Paran (s/d).
1. TERRITRIO E PROXIMIDADE
Na poltica social, territrio uma noo polissmica e que deve ser proble-
matizada. Refere-se tanto ao espao geogrfico onde a interveno pblica ocorre,
quanto s dimenses sociais, polticas e administrativas nas quais h atores que
habitam e/ou integram os espaos, onde se exerce um poder, onde h delimitao
de competncias. A escala territorial definida de maneira varivel, de acordo com
os pases, as polticas especficas e o nvel de abrangncia ou de capilaridade ao
qual se pretende fazer referncia. No raro que haja superposio ou pluralidade
de nveis de deciso sobre um mesmo territrio.
A histria da constituio dos sistemas de proteo social , em muitos pa-
ses, a do movimento do local para uma escala maior, o Estado nacional, o qual ga-
rantidor de uma construo poltica essencial a esses sistemas, a cidadania. Como
assinala Castel (2009, p. 221-222, traduo nossa), a constituio destas polticas
de proteo tambm est conectada liberao dos indivduos com relao aos
particularismos e s limitaes da sociedade imediata:
Um nvel elevado de proteo social liberou o indivduo uma
maioria de indivduos das restries geradas pelas necessidades
e carncias das protees de proximidade oferecidas pelas comuni-
CAPTULO 4 97 //
naes, provoca interrogaes quanto vontade poltica, s capacidades operacio-
nais, financeiras, tcnicas e de coordenao dos recursos disponveis em um terri-
trio. Existe o risco de surgirem desigualdades entre os territrios decorrentes da
aplicao local das polticas e no acesso aos direitos, gerando, assim, disparidade
no tratamento dos beneficirios e reforo da fratura social. Naqueles lugares com
maior concentrao de populao socialmente vulnervel, o dficit de interveno
social ameaa tornar-se mais importante.
A territorializao , pois, um dos processos de mutao da interveno
social ocorridos desde os anos 1980, cuja intencionalidade seria responder melhor
demanda de proteo social. Apesar disso, no deixam de ser reivindicados pela
sociedade o envolvimento do Estado central, o financiamento e a regulamentao,
e seu papel de compensar desigualdades territoriais e sociais. Os territrios pol-
tico-institucionais se articulam com o territrio vivido, isto , ao modo como os
atores polticos, profissionais, beneficirios constroem e se apropriam de um
espao de ao e de vida (BRESSON; COLOMB; GASPAR, 2015, p. 12).
Parece-nos interessante avanar este ponto com a contribuio de Michel
Auts sobre os sentidos da noo de territrio e o reconhecimento de que existem
disputas pela leitura da realidade e a imposio de um sentido (AUTS, 1995). H
sentidos literais de territrio, pois a poltica social precisa ocorrer em um territ-
rio geogrfico, uma dimenso espacial e um recorte administrativo. Alm disto,
existem sentidos metafricos, que evocam o conjunto das relaes da atividade
humana com o espao e, portanto, esto carregados de noes sociais, orientaes,
elementos interpretativos e opes de sociedade.
Auts (1995, p. 57, traduo nossa) observa que a territorializao das pol-
ticas pblicas um meio para a realizao de polticas pblicas, mas com esse meio
busca-se atingir uma finalidade,
[...] a territorializao das polticas pblicas se inscreve na recompo-
sio do conjunto que atinge ao mesmo tempo os meios e as finali-
dades da ao pblica. Na realidade estes dois nveis se superpem
e necessrio compreend-los conjuntamente para dar-se conta dos
mecanismos que operam na transformao contempornea das po-
lticas pblicas. Limitar-se exclusivamente a uma viso gestionria
e estratgica arrisca reduzir a anlise a uma percepo instrumental
das mudanas que esto em curso, enquanto que estas correspon-
dem a modificaes fundamentais que afetam o lugar e a ao da
poltica na sociedade2.
(2) [...] la territorialisation des politiques publiques sinscrit dans une recomposition densemble
qui porte la fois sur les moyens et les finalits de laction publique. En fait, ces deux niveaux se
recouvrent et il faut pouvoir les comprendre ensemble pour rendre compte des mcanismes qui
sont loeuvre dans la transformation contemporaine des politiques publiques. Se limiter trop
exclusivement une vision gestionnaire et stratgique risque de rduire lanalyse une perception
instrumentale des changements en cours, alors que ceux-ci correspondent des modifications fon-
damentales qui affectent la place et laction du politique dans la socit.
(3) [] on passe progressivement dans les politiques sociales, depuis les milieu des annes 70,
dune stratgie qui prenait pour objet des publics cibles, construits en fonction de caractristiques
individuelles, une stratgie qui sadresse des populations en tant quelles occupent un territoire.
On passe des individus problmes aux territoires problmes.
CAPTULO 4 99 //
mos destacar neste captulo, com inspirao em ideias expressas por Auts (1995,
2005) ao analisar um contexto diferente do brasileiro, que existem pressupostos
e intencionalidade quando se busca fazer do territrio ou da proximidade as cate-
gorias centrais. Tratando-se de poltica social, a qual necessariamente reflete um
projeto de sociedade apoiado em uma leitura da realidade social e do que deve ser
feito, as prioridades, indispensvel examinar a realidade social sobre a qual atua
a poltica territorializada.
(4) Mencionamos, neste captulo, somente a situao dos municpios de mdio e grande
porte, onde se apresentam de maneira intensa os problemas sociais. No pas h, porm,
outros tipos de territrios nos quais a poltica de assistncia social est presente, e que
apresentam outras caractersticas especficas a serem tomadas em conta pelos programas e
aes. o caso, por exemplo, dos territrios rurais e dos territrios supramunicipais.
(5) Taxas calculadas com base na definio de extrema pobreza igual a menos de US$ 1,25
dirios per capita e pobreza igual a menos de US$ 2 dirios per capita. O governo brasileiro
no adota oficialmente uma linha de pobreza. A Lei Orgnica da Assistncia Social conside-
ra uma pessoa como extremamente pobre se tem renda mensal at do salrio mnimo, e
como pobre se tem renda mensal at do salrio mnimo. O salrio mnimo em janeiro de
2012 era de R$ 622 e um dlar era cotado, aproximadamente, a R$ 1,90.
CAPTULO 4 101 //
Os debates em torno deste ltimo ganharam maior visibilidade para o conjunto da
sociedade brasileira do que a importante mudana no status da assistncia social
no contexto do Estado brasileiro.
Em dezembro de 1993, o Congresso Nacional aprovou a Lei Orgnica da
Assistncia Social (LOAS), que regulamentou a Assistncia Social como poltica
pblica, direito do cidado e dever do Estado. Porm, foi somente em 2003, quan-
do essa lei foi alterada, que se estabeleceram verdadeiramente as bases legais e
normativas do setor e tiveram incio prticas efetivas. Em 2003, a IV Conferncia
Nacional de Assistncia Social deliberou sobre a criao do SUAS e, em 2004, foi
aprovada a Poltica Nacional de Assistncia Social (BRASIL, 2005).
O SUAS estrutura as aes assistenciais e determina competncias e atri-
buies dos entes federativos em sua gesto e financiamento. O sistema organiza,
em todo o territrio nacional, servios, programas, projetos e benefcios socioas-
sistenciais de carter continuado ou eventual, executados e providos pelo poder
pblico e por pessoas jurdicas de direito pblico sob critrio universal e lgica de
ao em rede hierarquizada e em articulao com iniciativas da sociedade civil. O
SUAS define padres dos servios, a qualidade do atendimento aos usurios, indi-
cadores de avaliao e resultado, nomenclatura dos servios e da rede prestadora
de servios socioassistenciais, para que sejam cumpridos os objetivos da assistn-
cia social de prover proteo vida, reduzir danos, prevenir a incidncia de riscos
sociais, independente de contribuio prvia, e deve ser financiada com recursos
previstos no oramento da Seguridade Social (BRASIL, 2012, p. 2).
Nesta seo, nos dedicaremos a apresentar os principais elementos do mo-
delo adotado no SUAS. Adotando a perspectiva analtica de Auts (2005), vamos
considerar que se trata de um territrio imaterial, isto , onde se encontra ex-
plicitada a intencionalidade da poltica pblica e o modo como nela se entende a
realidade social. Imaterial, porque se refere aos ideais e fundamentos, ao discur-
so e s diretrizes adotadas. Nessa perspectiva, consideraremos que o SUAS faz
uma leitura dos problemas sociais e adota um modelo de poltica para enfrent-
-los. Abordaremos seus componentes principais, com destaque, em primeiro lu-
gar, para os equipamentos, as unidades socioassistenciais que so implantadas em
reas escolhidas e que ali prestam o servio de proteo social populao. Em
segundo lugar, sero destacados os municpios, como unidade de planejamento,
alocao de recursos e responsabilidade de gesto, pois os governos municipais so
responsveis pela execuo da poltica.
O sistema se baseia na descentralizao, e a poltica se desenvolve com par-
ticipao dos trs nveis de governo.
Considerando a alta densidade populacional do Pas e, ao mesmo
tempo, seu alto grau de heterogeneidade e desigualdade socioterri-
CAPTULO 4 103 //
No mbito da proteo especial, a poltica de assistncia social somente
pode realizar-se na maior parte do pas caso possa contar com a participao de en-
tidades socioassistenciais e com a criao de uma rede de atendimento que inclua
unidades pblicas e privadas. Para isso foi necessrio estabelecer parmetros para
cada tipo de unidade de atendimento e acolhimento de proteo especial, definin-
do suas caractersticas essenciais e as condies para realizar convnios e receber
recursos pblicos.
Quanto proteo bsica, os servios visam potencializar a famlia como
unidade de referncia, fortalecendo seus vnculos internos e externos de solida-
riedade, atravs do protagonismo de seus membros e da oferta de um conjunto
de aes locais que visam convivncia, socializao e ao acolhimento (BRASIL,
2013). O que d forma proteo social bsica nos municpios so os Centros de Re-
ferncia de Assistncia Social (CRAS), a principal porta de acesso dos potenciais be-
neficirios s polticas socioassistenciais e de promoo e transferncia de renda.
O CRAS oferece o Servio de Proteo e Ateno Integral Famlia (conhe-
cido como PAIF) e o Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos, que
consistem no desenvolvimento de atividades (oficinas, acompanhamento) que
levem ao fortalecimento de laos familiares e sociocomunitrios e, dessa forma,
contribuam para prevenir situaes de risco. Alm disso, ao CRAS tambm so
atribudas as funes de gesto do territrio (relacionamento com as entidades
socioassistenciais; coordenao de rede local) e de vigilncia socioassistencial6.
Este contribuir atravs da elaborao de diagnsticos e da busca ativa, de modo
a antecipar-se na identificao de situaes de vulnerabilidades e de riscos sociais.
atravs do CRAS que a proteo social da assistncia social se ter-
ritorializa e se aproxima da populao, reconhecendo a existncia
das desigualdades sociais intra-urbanas [sic] e que a presena de
polticas sociais reduz essas desigualdades, pois previne e mitiga
situaes de vulnerabilidade e risco social, bem como identifica e es-
timula potencialidades locais, modificando a qualidade de vida das
famlias que vivem na regio (BRASIL, 2013, p. 18).
CAPTULO 4 105 //
Entre 2000 e 2010, o nmero de municpios brasileiros passou de 5.507
para 5.565. Nesse mesmo intervalo, a populao aumentou de 169,5 milhes para
190,7 milhes. Quanto poltica de assistncia social, a dcada foi de implanta-
o das unidades de atendimento em todo o pas. Comparando-se os anos 2007 e
2012, verifica-se uma rpida expanso, de 4.175 para 7.773 unidades, alcanando
o total 22,4 milhes de famlias como populao de referncia. O equipamento p-
blico est presente em 95% dos municpios brasileiros. Em 2012, somavam 242 os
municpios que ainda no dispunham de CRAS em seu territrio (BRASIL, 2013,
p. 19). A cobertura geogrfica em termos de unidades instaladas fortemente con-
centrada nas regies Sul e Sudeste, seguidas do Nordeste, do Centro-Oeste e Nor-
te. Essa distribuio regional bastante aproximada da distribuio de municpios
segundo regies no pas.
Foi crucial o cofinanciamento federal, seja com os governos estaduais, seja
com as prefeituras, para a expanso do nmero de centros de referncia. No pro-
cesso de deciso de onde instalar cada unidade de CRAS (e tambm de CREAS),
alm das prescries j estabelecidas, operam ainda outros elementos de viso do
territrio. Que municpio priorizar pelo governo estadual? Qual a melhor localiza-
o intramunicipal? Quais so os territrios mais vulnerveis? A resposta mais fre-
quente dada pelos gestores pblicos a essas perguntas que foi utilizado o critrio
de vulnerabilidade, porm nem sempre somente isso o que conta. Podem ocorrer
situaes como o aproveitamento da disponibilidade de infraestrutura fsica em
uma zona ou a discricionariedade do gestor municipal considerando situaes so-
ciais e polticas locais.
Apesar da rpida expanso da rede de unidades de referncia da assistncia
social, que deu capilaridade a essa poltica, em grande parte do imenso territrio
brasileiro os equipamentos do SUAS so ainda pequenssimos pontos. So goti-
nhas de gua em um oceano de carncias e problemas sociais. Apenas em cinco
das 27 unidades federativas todos os municpios possuem uma unidade de CRAS.
Por vezes, um equipamento recobre uma rea to extensa que a noo de proximi-
dade perde o sentido. A distncia dos locais de moradia faz com que parte da po-
pulao referenciada precise fazer deslocamentos importantes para ser atendida.
Essa situao ainda mais frequente com relao ao CREAS, pois o atendimento
especializado est planejado para cobrir um territrio mais extenso. necessrio
tambm mencionar que h lacunas entre a norma e a realidade dos centros. O fun-
cionamento dos equipamentos e servios, com frequncia, no cumpre todas as
prescries (BRASIL, 2013). Apesar disso, importante destacar que a concepo
e o funcionamento das unidades territorializadas no modelo SUAS significou o
que Sposati (2013b, p. 6) chamou de superao da viso equipamentista de pol-
ticas anteriores, nas quais ter um prdio no significa ter um servio.
CAPTULO 4 107 //
rea considerada perigosa. Pode ocorrer, ainda, que os motivos sejam as equipes
e equipamentos do SUAS funcionarem fechados em sua prpria lgica ou terem
dificuldades em organizar seu trabalho tomando em considerao as coordenadas
espaciais e sociais locais.
Supe-se que o planejamento da interveno governamental depende do
reconhecimento da realidade onde se atuar, por meio da elaborao de diagnsti-
co socioterritoriais que apontem as especificidades municipais e de reas intramu-
nicipais. Mas h lugares onde a implantao dos centros de referncia foi decidida
sem apoiar-se em um diagnstico especfico ou at mesmo em indicadores sociais
bsicos. No raro que os centros sejam implantados aproveitando-se estruturas
j existentes e em territrios que no so os prioritrios (BRAGA, 2011, p. 148).
Alm disso, quase a metade dos CRAS no possua, em 2011, um documento com
o diagnstico do seu territrio de abrangncia (IPEA, 2013, p. 75), recursos essen-
ciais para prestar servios e coordenar a rede de proteo social bsica no seu terri-
trio, realizar a vigilncia socioassistencial e a busca ativa, constituindo-se, assim,
em pilar central para o acesso aos direitos socioassistenciais. Isso exige o conheci-
mento das reas e das famlias que vivem no territrio de abrangncia dos CRAS.
O SUAS atua em territrios socialmente crticos dentro dos municpios, contudo
no basta saber de antemo, a partir dos indispensveis indicadores georreferen-
ciados, quais so as carncias desses lugares e dessas comunidades. recomend-
vel conhec-las de dentro, pela interao com prprios moradores e ouvindo suas
demandas (FILGUEIRAS, 2014).
A localizao prioritria dos equipamentos deve ser em reas de maior vul-
nerabilidade social, porm, como alerta o prprio gestor federal da poltica, isso
pode trazer tambm o reforo de segregaes j existentes, riscos de estigmati-
zar ainda mais os territrios pela instalao do CRAS (IPEA, 2013). frequente
a atribuio por tcnicos, gestores e pela populao da responsabilidade do
territrio pelos limitados resultados obtidos com o trabalho da assistncia social
(porque o territrio problemtico ou zona de trfico de drogas, e justificativas
semelhantes).
A produo de informao uma dimenso essencial do funcionamento do
sistema e para a qual h diversas exigncias e instrumentos. Produz-se informao
estatstica sobre necessidades, insumos, processos, produtos e resultados. A ori-
gem de grande parte desses dados o equipamento local, isto , o SUAS com os ps
no territrio e de cara aos usurios.
Criado em 2007, o Censo SUAS foi aos poucos ampliando seu escopo e in-
serindo novos questionrios, tornando-se, assim, componente central e recurso
importante da poltica de assistncia social. O levantamento contempla pratica-
mente todas as unidades, operadores e institucionalidades do SUAS, inventarian-
CAPTULO 4 109 //
incompletas e insuficientes, no h veculos para visitas, os locais de atendimento
nem sempre so adequados. As dificuldades operacionais na gesto do SUAS em
termos de recursos humanos e materiais indicam brechas entre o territrio ima-
terial da poltica e a implementao efetiva (FILGUEIRAS, 2014). As condies
de trabalho no SUAS variam entre os municpios. Na medida em que foi se am-
pliando o nmero de centros de referncia ao longo do pas e, portanto, o volume
de pessoal na execuo da poltica de Assistncia Social, tenses foram surgindo
e foram estabelecidas normas com relao s jornadas de trabalho e composio
das equipes (RAICHELIS, 2010). Cerca de um tero das pessoas que trabalham em
unidades de CRAS e CREAS tem contratos temporrios (BRASIL, 2013).
O SUAS como espao de atuao profissional, ou seja, como campo de tra-
balho de tcnicos de diversas formaes profissionais que se encontram em uma
mesma equipe nos programas e equipamentos outro desdobramento da passa-
gem do territrio imaterial para o territrio real. O formato definido para o SUAS
levou ao surgimento de um novo campo de atuao profissional para psiclogos,
principalmente, e a expanso para assistentes sociais (MOREIRA, 2014). Uma das
tenses importantes do processo de construo do SUAS foi o estranhamento en-
tre assistentes sociais e psiclogos no trabalho nos CRAS e CREAS quanto ao tipo
de atendimento e de acompanhamento a realizar com as famlias e quanto divi-
so do trabalho nas equipes.
5. DESCENTRALIZAO E RECORTES
FEDERATIVOS
Coexistem na Federao brasileira tendncias descentralizadoras e centra-
lizadoras, nas quais governo federal, Estados e municpios articulam-se de diversas
maneiras em cada uma das reas de poltica pblica. Arranjos com diferentes graus
de descentralizao e cooperao intergovernamental predominam nas reas de
educao, sade e assistncia social (ALMEIDA, 2005). Na ltima dcada, as inicia-
tivas do governo dirigidas aos segmentos mergulhados na pobreza extrema rein-
troduziram na esfera federal a centralizao da deciso, recursos e implementao.
Esta recentralizao requer capacidades para induo dos governos subnacionais,
especialmente os municipais, para que cumpram suas funes nas polticas pblicas.
De acordo com Palotti e Costa (2011), em estruturas federativas a descen-
tralizao das polticas sociais tem por consequncia a transferncia de competn-
cias entre nveis de governo e uma srie de barganhas entre os entes federados.
CAPTULO 4 111 //
tos de enfrentamento da pobreza, incluindo a parceria com organizaes da so-
ciedade civil; atender s aes assistenciais de carter de emergncia; prestar os
servios assistenciais (BRASIL, 2009 apud BRASIL 2013, p. 70).
Enquanto territrios geogrficos, administrativos e polticos, os municpios
so, pois, uma varivel de grande relevncia nesse sistema. Aos olhos do gestor fe-
deral, com frequncia o municpio no seu conjunto o territrio. Este o recorte
com o qual se estabelecem o financiamento, as transferncias para o fundo munici-
pal da assistncia social e a distribuio de outros recursos pelos governos federal
e estadual. Cabe prefeitura a responsabilidade de gesto do sistema, o que inclui
vrios elementos nos quais destacamos a deciso sobre a localizao dos equipa-
mentos e a responsabilidade pelas equipes que executaro os programas e servios.
A concentrao ou disperso da populao no territrio de cada municpio e a pro-
poro de populao em extrema pobreza em relao populao total so fatores
relevantes que apresentaro desafios especficos para a gesto de polticas sociais.
As prefeituras so os executores dos programas elaborados, financiados e
coordenados principalmente pelo governo federal, e, em alguns casos, pelo gover-
no estadual. Para que os programas de promoo, socioassistenciais e de combate
pobreza sejam eficazes, espera-se que cada prefeitura seja mais do que uma ope-
radora local dos programas, e que, portanto, desenvolva iniciativas prprias, des-
tine recursos e saiba geri-los bem; desempenhe as funes indispensveis de arti-
culao dos atores envolvidos na poltica, promova o diagnstico dos problemas
vividos pela populao e o atendimento s suas demandas. ainda de responsabi-
lidade dos governos municipais a organizao da rede municipal de atendimento
(a rede pblica mais a rede privada formada por entidades sem fins de lucro de
atendimento socioassistencial). Existem, no entanto, diversas lacunas entre o que
est estabelecido e a forma como realmente executada a poltica de assistncia no
nvel municipal (FILGUEIRAS, 2010).
Outro aspecto relevante relacionado ao recorte administrativo e federativo
diz respeito s caractersticas das administraes municipais e sua repercusso
na forma de gesto das aes das polticas sociais no conjunto do municpio e no
tratamento dado a reas especificas do seu territrio. Uma das principais altera-
es na assistncia social e um dos seus principais desafios a constituio de um
espao institucional prprio, um rgo gestor (secretaria) que se dedique ao tema
dentro do aparato municipal e signifique um espao institucional prprio de deci-
so e comando. Parte do esforo para criao ou fortalecimento da autoridade na
6. CONSIDERAES FINAIS
H sentidos literais e sentidos metafricos de territrio, conforme sugeriu
M. Auts (1995, 2005). Estes ltimos esto carregados de atribuio de significado,
de elementos interpretativos e de opes da sociedade. Nesta perspectiva, propuse-
mos que o SUAS est formado por uma somatria de tipos de territrios. Esse sis-
tema ocorre no territrio brasileiro no seu conjunto, recortado e transpassado pela
racionalidade do planejamento da poltica. No se trata apenas do territrio fsico,
geogrfico e administrativo, mas tambm dos territrios poltico e institucional das
negociaes entre nveis de governo. Ademais, o territrio social que caracteriza a
sociedade brasileira, por um lado com suas desigualdades, vulnerabilidades e se-
gregaes, por outro com relaes sociais e polticas que sustentam um sistema de
proteo social onde a assistncia um direito a ser garantido pela poltica pblica.
H, no desenho do SUAS, nas regras de financiamento e na regulamentao
para sua implementao, uma srie de elementos de definio territorial. Estes so
formais, porm enquadram decises, so objeto de disputas e de questionamentos
aos entes federativos envolvidos na poltica de assistncia social, bem como de nego-
ciao entre esses nveis de governo para que avance a territorializao do sistema.
consensual a suposio de que a territorializao das polticas sociais per-
mitiria a escuta das necessidades locais e o planejamento a partir delas. No temos
elementos para afirmar se ocorre no SUAS que as equipes e responsveis pela ges-
to da poltica e pelos equipamentos da assistncia social, ao estarem prximas,
escutarem e conhecerem as necessidades e demandas da populao, possam dar
uma cor local aos servios socioassistenciais entregues aos beneficirios. Sem
dvida, a proximidade espacial um recurso indispensvel na poltica pblica e
uma condio para conectar as famlias no territrio s equipes dos centros de
referncia da assistncia social. Porm, o xito das aes desenvolvidas na proxi-
midade depende em muito de quanto estas so efetivamente apoiadas e possuem
(9) Em 2009, 24,3% dos municpios brasileiros (1.352) eram geridos na assistncia social
por primeiras-damas. Em 2012 eram 1.216 primeiras-damas, correspondendo a 26,1% das
mulheres gestoras da assistncia social (SPOSATI, 2013, p. 29).
CAPTULO 4 113 //
condies (equipes, recursos, desenhos programticos) fornecidas pela distncia,
isto , pelo enquadramento que nossa sociedade d aos objetivos dessa poltica e
pelo combate s causas das vulnerabilidades sociais e riscos sociais, que ela tem
por propsito realizar.
Desde a Constituio de 1988 ocorreu no Brasil lentamente e com difi-
culdades durante a dcada de 1990 e com muita fora, e no menos problemas,
depois de 2003 a instalao da assistncia social como integrante do grande
campo das polticas pblicas de proteo social. Podemos afirmar que se definiu e
organizou um territrio de direitos legtimos dentro do sistema de proteo social,
diferentemente do lugar de obteno de favores e do campo da filantropia em que
a assistncia se encontrava anteriormente. Um territrio de interveno pblica
que precisa ser continuamente reinventado, consolidado e defendido, como ocorre
com todas as polticas sociais.
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CAPTULO 4 117 //
5
LOS CAMBIOS EN LA
GESTIN PBLICA DE
LOS MESO-GOBIERNOS.
POLTICAS, PLANEACIN Y
DESARROLLO SOCIAL EN
LA CIUDAD DE MXICO
MANUEL CANTO CHAC
Profesor Investigador. Universidad Autnoma Me-
tropolitana Xochimilco.
E-mail: manuelcantoch@hotmail.com.
El papel de los meso-gobiernos1 ha cobrado importancia a partir del proce-
so de reestructuracin de los Estados, pero no se tiene claridad sobre sus alcances
para generar transformaciones sustantivas en las polticas pblicas, particular-
mente en las relacionadas con el bienestar de la poblacin, por lo que es necesario
analizar casos especficos para captar algunas tendencias de sus alcances y res-
tricciones. En este trabajo se tomar como caso de estudio la Ciudad de Mxico
(CDMX) que desde 1997, ao en que eligi por primera vez a sus gobernantes, ha
diseado polticas pblicas innovadoras tendientes a reducir la desigualdad, algu-
nas han sido sealadas por la Comisin Econmica Para Amrica Latina (CEPAL,
2010) como acciones replicables en el subcontinente, como la pensin no contri-
butiva para adultos mayores, incluso se ha incorporado la perspectiva de derechos
humanos en el diseo de polticas.
No obstante lo anterior, en los ltimos aos el impulso innovador en las
polticas de la Ciudad parece agotarse, lo que abre diversas interrogantes sobre la
relacin entre poltica y poltica social, la relacin entre planificacin y cohesin
social, as como la participacin ciudadana, se trata de captar algunos de los facto-
res explicativos de esta situacin, ubicndolos como tendencias que ocurren en las
zonas metropolitanas.
1. INTRODUCCIN
Durante la segunda mitad del siglo XX las polticas y la gestin pblica fue-
ron pensadas en relacin, prcticamente exclusiva, al Estado nacional. Fue muy
poca la atencin prestada a otros rdenes de gobierno, hasta que a fines de ese
siglo se dio una fuerte preocupacin por los gobiernos locales en tanto que se les
atribua un elevado potencial para incrementar la intervencin de la sociedad en
las decisiones pblicas, pero a la vez se reconoci que era muy poco lo que podan
hacer para la reorientacin de las estrategias de desarrollo econmico y social. El
siglo XXI parece volver la mirada hacia los rdenes intermedios, los que aqu re-
fiero como meso-gobiernos, tal vez por su menor distancia respecto de sus socie-
dades que se conjuga con una relativa disponibilidad de recursos, materiales y de
gobierno, para impactar e innovar en algunas polticas, lo que es un primer ngulo
(1) Entiendo por meso-gobierno una categora de gobierno sub nacional, distinto del go-
bierno local o municipal, en los sistemas federados correspondera a los gobiernos estadu-
ales. En particular me interesa el asunto de los gobiernos de las grandes metrpolis, que en
ocasiones tienen estatus jurdico poltico distinto de los estados an en los regmenes
federales- como ejemplos podramos citar la Ciudad Autnoma de Buenos Aires o el Distrito
Federal en Mxico.
CAPTULO 5 119 //
de indagacin de este trabajo.
Como habitualmente ocurre en el anlisis de polticas pblicas (PP), una ob-
servacin de carcter general da lugar a verificaciones en aspectos especficos, en
este caso preocupa la poltica social (PS), tanto por ser uno de los retos fundamen-
tales de Amrica Latina (AL), como por ser un aspecto en el que los meso-gobier-
nos tienen posibilidad de innovacin. En este mbito de la PS, en el que hasta aho-
ra predominan las estrategias de transferencias monetarias condicionadas (TMC),
se tiene cada vez ms claro la incapacidad de estas para, por s solas, hacer frente
a la pobreza y a los mltiples problemas a ella asociados, por lo que urge encontrar
nuevos caminos, lo que constituye el segundo ngulo de indagacin.
Hay una tendencia a buscar nuevos derroteros en las polticas sociales no
solamente en trminos de sus diseos institucionales sino tambin en cuanto a los
actores que en ella participan. A los destinatarios de las estrategias de desarrollo
social se aspira a verlos no slo como consumidores pasivos de los programas gu-
bernamentalmente diseados, sino en su papel activo en las diversas fases de la
poltica, desde su gestacin hasta su evaluacin, lo que constituye el tercer ngulo
de observacin de este trabajo.
Finalmente, el desafo bsico que aqu se pretende analizar es el que plantea
la articulacin entre los gobiernos intermedios con la sociedad, que es el problema
central de la gestin pblica democrtica, lo que no se puede analizar si no se hace
intervenir el aspecto poltico, todo ello referido a las estrategias de desarrollo so-
cial de los meso-gobiernos, considerados como tambin es habitual en el anlisis
de PP a partir de un caso especfico: el de la Ciudad de Mxico.
Para alcanzar el propsito expresado en una primera parte se presentarn
las consideraciones tericas en torno de las transformaciones del Estado y la con-
quista de nuevos espacios por los meso-gobiernos, as como tambin los referentes
tericos que fundamentan los retos que tienen en la actualidad las polticas so-
ciales en Amrica Latina (AL). En una segunda parte se analizarn las principales
caractersticas de las estrategias de desarrollo social impulsadas en la Ciudad de
Mxico, ubicndolas en relacin a sus principales actores, con el fin de percibir los
alcances y las restricciones en la innovacin del desarrollo social. La tercera parte
de este trabajo ser una reflexin acerca de los desafos que enfrenta la Ciudad y
los retos tericos que contribuye a replantear en cuanto a la gestin pblica de la
PS por los meso-gobiernos.
I) RECOMPOSICIN Y DESCENTRALIZACIN
El grueso de la atencin sobre las transformaciones del Estado se ha puesto
en los cambios inducidos por la globalizacin, pero poco se han analizado aquellos
inducidos por la descentralizacin de funciones entre los distintos rdenes de go-
bierno, proceso en el cual algunos mbitos sub-nacionales se han visto reforzados
(LES GALS; VEZINAT, 2014), si bien desde tiempo atrs se ha puesto en duda la
(2) Como se recordar, en el texto de referencia, Vallespn propone como imagen del nuevo
modelo de gobierno emergente en la Inglaterra del Estado moderno a los ministerios que se
agrupan en el rea de Westminster, a partir de lo cual, se dio un largo camino de transfor-
maciones que, sugiero, tuvieron un punto de inflexin en los acuerdos de Maastrich en los
que se dibujan las nuevas formas gubernativas de Europa.
CAPTULO 5 121 //
capacidad de los poderes locales para desarrollar polticas que modifiquen las ten-
dencias sociales y econmicas (ARAUJO, 2001) en este sentido es difcil generalizar,
ms bien habra que diferenciar qu niveles se han visto fortalecidos y cules no.
Los procesos econmicos tienden a privilegiar el papel de las grandes me-
trpolis, ya no por ser centros fabriles, como en la etapa de sustitucin de impor-
taciones, sino que ahora son los lugares en los que se ubican los centros financieros
y los corporativos empresariales, lo que demanda que los rdenes de gobiernos
intermedios desempeen nuevas funciones para lo que requieren de nuevas atri-
buciones reconocidas, en lo poltico las sociedades metropolitanas desarrollan un
nivel mayor de exigencia de intervencin en las decisiones pblicas, ambas tenden-
cias podran explicar por qu en torno de 1997 varias metrpolis latinoamericanas
modificaron su estatus jurdico poltico, por ejemplo: Buenos Aires se convirti en
Ciudad autnoma (PREZ; LABANCA; SOCOLOFF, 2009), So Paulo estableci un
estatuto de gobierno, en Bogot (VELSQUEZ, 2009) y Mxico (CANTO, 2009)
tambin se experimentaron cambios normativos, en esta ltima Ciudad en estos
momento se discute el cambio de su estatus actual de distrito de la federacin a
Ciudad Capital con autonoma.
CAPTULO 5 123 //
2.2. LAS PERSPECTIVAS DE LA POLTICA SOCIAL
El contexto latinoamericano de las ltimas dcadas nos explica que la PS
haya puesto especial nfasis en el combate a la pobreza; el predominio que hasta
ahora ha tenido la economa en el anlisis de lo social no slo ha reafirmado este
nfasis, sino que la ha reducido a la pobreza de ingresos. La reestructuracin econ-
mica y poltica de la dcada de los ochenta en adelante asumi la residualizacin
de la PS (BARBA, 2004), es decir, la que se plantea como propsito atender a los
residuos de la sociedad que no se incorporan plenamente al mercado y que, por
tanto, requieren de la accin supletoria del gobierno para la satisfaccin de sus
necesidades bsicas, propsito que se alcanzara por medio de programas de TMC.
La hiptesis central del diseo de polticas centradas en el ingreso, con programas
de transferencias monetarias condicionadas, ha sido puesta en tela de juicio, no se
desconoce sus logros pero s se seala con claridad sus restricciones para combatir
desigualdad y pobreza (CECCHINI; MADARIAGA, 2011; VALENCIA, 2008; CO-
HEN; FRANCO, 2006; MOLINA, 2006, por sealar slo algunos).
No solamente la PS como prctica de gobierno se restringi al diseo ope-
racin evaluacin de programas con el enfoque residual sealado, sino que el pro-
pio anlisis de la poltica se restringi de esta manera, dejando de lado la relacin
ms amplia entre PS y democracia:
Los avances en el diseo y evaluacin de los programas han sido
considerables y su expresin ms acabada es el nivel de sofistica-
cin terica, tcnica, operativa y estadstica de ciertos programas de
transferencias condicionadas y, en particular, de sus dispositivos de
gestin y de evaluacin de impacto. En ese contexto, la poltica so-
cial se ha entendido ms como la poltica posible o recomendable
para combatir la pobreza o la desigualdad y menos como la poltica
idnea para concretar los ideales universalistas de la democracia en
cuanto al goce efectivo de derechos econmicos y sociales (MALDO-
NADO; PALMA, 2013, p. 12).
CAPTULO 5 125 //
A la complejidad inherente a la reconstruccin de estrategias eficientes y
eficaces para hacer frente a los problemas sociales en Amrica Latina hay que aa-
dir la dificultad de las formas de gestin en los gobiernos sub-nacionales. Todo lo
anterior en medio de relaciones gobierno sociedad ms diversificadas, en las que
la PS aparece tambin como el momento reflexivo, de autoproduccin de la misma
sociedad (HERRERA; CASTN, 2003), que fuerzan a pensar de distinta manera la
gerencia de lo social e incluso redefinen a la propia poltica social.
La poltica social es definida a menudo en trminos de servicios so-
ciales como la educacin, la salud, o la seguridad social. Sin embar-
go, la poltica social incluye mucho ms: distribucin, proteccin y
justicia social. La poltica social consiste en situar a los ciudadanos
en el ncleo de las polticas pblicas, ya no mediante el suministro
de asistencia social residual, sino incorporando sus necesidades y
voz en todos los sectores (ONU, 2007, p. 6).
CAPTULO 5 127 //
El panorama del presente da la impresin que la etapa anterior nunca exis-
ti, las instituciones participativas se han eclipsado, los programas sociales con
perspectiva de derechos han visto disminuir su cobertura y los nuevos programas
se acercan ms al enfoque de PS de la federacin lo que lleva a preguntarnos, qu
es lo que est motivando la reorientacin de la PS? Por qu si haba leyes en las
que se haba plasmado la creacin de instrumentos e instituciones para asegurar
la participacin ciudadana en los asuntos pblicos sta no se sostuvo?, se estara
perdiendo el impulso innovador y democratizador de la Ciudad?
Las anteriores interrogantes no pueden responderse slo en el mbito de
las actitudes personales y de la voluntad poltica, tienen que ver con el proceso
global de la Ciudad. Esta es la hiptesis que orientar el anlisis de este trabajo,
propondr que la CDMX se enfrenta a una doble transicin, por un lado la tran-
sicin econmica, derivada del desplazamiento que experiment como eje dina-
mizador del perodo de industrializacin por sustitucin de importaciones (1940
1980), y por otro lado la transicin poltica, de ser una dependencia del gobierno
nacional a tener un gobierno propio, aunque an sin soberana de su poblacin5.
Ambas transiciones no son independientes, para la federacin era imprescindible
mantener su dominio sobre el territorio que funcionaba como eje de la economa,
al diversificarse sta hacia los estados del norte fue posible responder paulatina-
mente a la demanda de democratizar el gobierno de la capital, pero la democrati-
zacin de la capital impacta sobre las demandas democrticas del resto del pas,
por lo que se pretende mantenerla en niveles gubernamentalmente manejables,
as como tambin controlar las polticas pblicas locales a fin que no generen un
efecto - demostracin en las demandas de la sociedad nacional, para ello se precisa
generar la convergencia de las polticas sociales de la Ciudad con las del gobierno
federal, la convergencia se ve favorecida por las restricciones financieras del go-
bierno del gobierno de la Ciudad. La pretensin de nueva convergencia tensiona el
apoyo social al gobierno local y pone en contradiccin los mecanismos de gestin
que se haban desarrollado.
(5) En los ltimos meses se ha estado discutiendo el cambio de situacin jurdico poltica
de la CDMX, para dotarla de las mismas atribuciones de los gobiernos de las dems entida-
des del pas.
CAPTULO 5 129 //
Grfica 1 Poblacin ocupada y Tasa de informalidad DF
Fuente: Elaboracin propia con datos de las ENOEs de INEGI, 2006-2011 (CONDE, 2013).
CAPTULO 5 131 //
El tercer gobierno electo (2006 2012) encabezado por Marcelo Ebrard,
continu y amplio el programa de transferencias universalizadas, incorporando la
beca salario para estudiantes de educacin media superior en instituciones p-
blicas, denominado Prepa S. Asimismo se extendieron las transferencias al campo
de la poltica laboral, por medio del Seguro de Desempleo, a travs del cual se otorga
un apoyo monetario durante seis meses a los trabajadores formales que quedan en
situacin de cesanta, con lo cual se incorpor a la poltica de transferencias mone-
tarias una estrategia de polticas pasivas de empleo6. Durante este mismo perodo
se retom el proceso de institucionalizacin de la poltica social con la creacin del
Consejo de Evaluacin del Desarrollo del Distrito Federal, organismo integrado por
seis consejeros independientes, nombrados con carcter de inamovibles, quienes
definan las evaluaciones a realizar, as como las recomendaciones que de ellas se
derivaran, teniendo estas recomendaciones el carcter de vinculantes para la ad-
ministracin pblica.
Si bien hubo avances de importancia en la poltica social en este tercer pe-
rodo de gobierno, resulta muy significativo el intento de algunos de los colabo-
radores ms cercanos al entonces Jefe de Gobierno de sustituir la legislacin de
desarrollo social, basada en derechos sociales universales, por otra basada en la
perspectiva de proteccin social, con la cual las prestaciones de gobierno pasaban
de exigibles por los ciudadanos a meritorias y dirigidas a las personas en situacin
de vulnerabilidad:
Para abatir la desigualdad entre los grupos ms desfavorecidos, el
gasto social debe focalizarse en las unidades territoriales con mayor
ndice de marginacin y atender en particular a los grupos vulne-
rables, como los adultos mayores, la poblacin indgena, infantes,
jvenes, mujeres, migrantes y personas con discapacidad (Secretara
de Gobierno: Iniciativa de Ley del Sistema de Proteccin Social).
(6) Se entiende por polticas pasivas aquellas que tienden a disminuir los efectos de la ce-
santa en los trabajadores, se distinguen de las activas que apuntan ms hacia la reinsercin
laboral.
CAPTULO 5 133 //
No ha ocurrido lo mismo con el programa Prepa S debido a que, por las
tendencias demogrficas de la CDMX, la edad de las personas a las que cubre co-
rresponde a un grupo etreo que va en descenso, al contrario de los adultos mayo-
res. El programa de Atencin Mdica y Medicamentos Gratuitos ha experimentado
una transformacin en su ejecucin, ms no en su diseo (MUSSOT, 2013). El
gobierno federal creo estrategia de salud denominada Seguro Popular, consiste en
transferir recursos a los gobiernos de las entidades de la federacin equivalentes a
una proporcin del costo de cada paciente atendido, pero slo en los padecimien-
tos incluidos en el cuadro bsico de atencin mdica que ofrece el Seguro Popular,
por lo que resulta ms rentable para los meso-gobiernos incorporar a su pobla-
cin a este programa, puesto que obtienen transferencias de la federacin que no
las tendran si siguieran una estrategia propia. De esta manera el programa de la
CDMX se ha adecuado al programa federal y con ello ste lo ha transformado en
la prctica de un programa que garantizaba el derecho a la salud atendiendo por
tanto cualquier enfermedad que se padeciera por los derechohabientes7 a otro
que proporciona atencin slo a travs de un paquete bsico de servicios de salud.
El programa refleja una cada del gasto por paciente atendido en 2013 respecto de
2008, a precios constantes, de aproximadamente el 11%8.
Los programas incorporados a la PS de la Ciudad a partir de 2013 parecen
apartarse de la estrategia de diferenciacin con la poltica de la federacin, por lo
contrario, los reproducen en una suerte de competencia por la defensa de los te-
rritorios, tal y como ocurri con el programa federal Cruzada Contra el Hambre, que
ante el anuncio que comprendera algunas delegaciones del DF, el gobierno local
respondi con el programa Alimntate. Surgieron tambin programas vinculados a
la estrategia de seguridad pblica, como el de intercambio de armas por dinero y de
becas para jvenes residentes en reas de violencia. Este acercamiento de la PS se
corresponde al acercamiento poltico con la federacin y a la ruptura de los vnculos
con los actores sociales con las que se haban aliado los gobiernos anteriores, un
ejemplo de lo anterior se tiene con lo ocurrido en relaciones a las organizaciones
urbano populares y con la poltica de vivienda, lo que veremos a continuacin.
Las acciones del gobierno de la Ciudad mantienen la ruta de conservacin
de los programas heredados de los gobiernos anteriores pero con ajustes en sen-
tido diverso del inicial, una muestra palpable es la de los cambios en la estrategia
de vivienda, que han generado fuertes confrontaciones con el movimiento urbano
popular. Sabemos que uno de los principales desafos de los gobiernos de las me-
galpolis es la reglamentacin del uso del suelo, en particular para lo que se refiere
CAPTULO 5 135 //
hizo la innovacin del seguro de desempleo, en los dems programas de fomento
al empleo los diverso gobierno de la Ciudad han seguido las mismas tendencias
del gobierno federal, pero lo que ocurre con claridad es que tanto a nivel nacional
como local los resultados de estos programas, comprendidos en el Servicio Nacio-
nal del Empleo, presentan una tendencia a la baja, la aparente paradoja es que los
rendimientos en el DF son an menores, en ambos casos son decrecientes, pero la
efectividad de los programas en la CDMX es an menor, la explicacin est relacio-
nada con el desplazamiento de la economa local como eje de la industrializacin.
CAPTULO 5 137 //
3.3. LA REGULACIN DE LOS MODOS DE GESTIN PBLICA Y LAS
CONTRADICCIONES ENTRE LOS ACTORES DE LA POLTICA
Antes de abordar este ltimo aspecto es necesario hacer una breve referen-
cia a las relaciones entre el gobierno nacional y el de la Ciudad. Ya se haba dicho
que el primer gobierno electo enfatiz la necesidad de diferenciar las polticas del
DF de las de la federacin, lo cual era una amplia demanda de la ciudadana de
la capital, como lo han demostrado los diversos resultados electorales a partir de
199710. Por supuesto que esta diferenciacin resultaba en una crtica discursiva y
prctica a los gobiernos nacionales, quienes evidentemente no convalidaban las
estrategias de la Ciudad. A esto se aade que los dos primeros Jefes de Gobierno
electos se percibieron desde muy pronto como candidatos a la Presidencia de la
Repblica, con lo cual se convertan en blanco de las crticas de los partidos que
han tenido el mando federal, cuyos gobiernos impusieron restricciones financie-
ras, polticas y jurdicas a las polticas de la CDMX. Las confrontaciones alcanzaron
su nivel ms alto en el perodo de 2000 2006, por lo que para el tercer gobierno
de la Ciudad era necesario mantener la diferenciacin pero atenuar la confronta-
cin. El cuarto gobierno electo sacrific la diferenciacin en aras de la conciliacin.
El primer gobierno electo de la CDMX impuls la planeacin como forma de
racionalizar la accin pblica, se dise una Ley de Planeacin del Desarrollo, mis-
ma que fue aprobada hacia finales del gobierno de Crdenas (que fue de slo tres
aos11), si bien esta ley sigue vigente, nunca ha sido cabalmente puesta en prc-
tica dada la carencia de la reglamentacin correspondiente, contiene una visin
tradicional de la planeacin, vertical y descendente del Jefe de Gobierno a los
Secretarios- en los que el mismo funcionario es quien diagnstica, disea, ejecuta
y evala. De manera simultnea se elabor la Ley de Desarrollo Social, ya menciona-
da anteriormente, que contiene otra forma de planeacin, integra a las distintas
agencias de gobierno que intervienen en el desarrollo social, con mecanismos de
articulacin horizontal como la Comisin Interinstitucional de Desarrollo Social, dis-
tingue la instancia de planeacin de la de evaluacin y establece instrumentos para
la participacin ciudadana en todas las fases de la poltica.
Tanto la ley de Planeacin como la de Desarrollo Social fueron ignoradas
en la administracin 2000 2006, en este perodo se dise una estrategia de de-
sarrollo social excesivamente centrada en el Jefe de Gobierno, en los territorios y
en las transferencias monetarias universalizadas, con la pretensin de relacionar
(10) Los votos para la izquierda han sido abrumadoramente mayoritarios, incluso en las
ltimas elecciones en que el partido gobernante fue duramente castigado, los votos por
partidos de izquierda sumaron ms del 50% del total.
(11) La reforma poltica, que permiti que el gobernante del DF fuera electo por la pobla-
cin, contempl que el primer gobierno tendra una duracin de tan slo tres aos con el
fin que a partir de la segunda eleccin fuera simultnea a la eleccin a la presidencia de la
Repblica, a partir de entonces los gobiernos tendran una duracin de seis aos.
CAPTULO 5 139 //
en el 2009 y 2010 y con l al del GDF. Si bien esta crisis fue la causa inmediata, no
fue la nica ni la fundamental, deton y puso de relieve el conjunto de situaciones
que, ms all del problema financiero, limitaban ya a la estrategia innovadora.
Fuente: Elaboracin propia con datos de las Cuentas Pblicas del GDF, 2000-2011 (CONDE,
2013, p. 37).
Grfica 3 Crecimiento acumulado del gasto programable y gasto social del DF 2000-
2011 (millones de pesos constantes 2012)
Fuente: Elaboracin propia con datos de las Cuentas Pblicas del GDF, 2000-2011 (CONDE,
2013, p. 37).
CAPTULO 5 141 //
mit de Evaluacin y Seguimiento participan organizaciones de la Sociedad Civil),
se retras por varios meses la renovacin del Consejo del Instituto de las Mujeres,
el Consejo de Evaluacin del Desarrollo Social sufri un permanente hostigamien-
to por parte de la Secretara correspondiente que condujo a que en 2014 renun-
ciaran pblicamente cuatro de sus seis consejeros ciudadanos. Quedaba claro que
el nuevo gobierno segua un tipo de gestin que pretenda que la administracin
pblica monopolizara agenda, decisiones y evaluacin. El desencuentro entre Ac-
cin y Polticas Pblicas era prcticamente total, condujo incluso a la paralizacin de
algunas decisiones centrales para la estrategia gubernamental, como los cambios
en la legislacin del uso del suelo, pero antes que las contradicciones sociedad
gobierno se manifestaran en los rendimientos de los programas sociales, la crisis
apareci por el lado de la poltica.
Tan pronto concluyeron las elecciones nacionales del 2012 el partido de iz-
quierda (PRD) entr en un proceso de descomposicin, la corriente predominante
en sus rganos de direccin decidi seguir un proceso de acercamiento con el go-
bierno federal y apropiarse de todas las posiciones de representacin poltica, ante
esta situacin diversos miembros connotados salieron de ese partido, por un lado
renunci su fundador Cuauhtmoc Crdenas y, por otro, su anterior candidato a
la presidencia Andrs Lpez Obrador quien decidi formar otro partido (El Movi-
miento de Regeneracin Nacional). El PRD se enfrent entonces a la paradoja de
que sus tres primeros presidentes y todos los anteriores Jefes de Gobierno del DF
(tanto los electos como los sustitutos), su bastin electoral, quedaron fuera de ese
partido, si bien por motivos distintos. Ante un panorama as las perspectivas no
podan ser ms desoladoras para el actual gobierno de la Ciudad.
En las elecciones intermedias de junio de 2015 (de diputados federales y
de la CDMX), la votacin por partidos de izquierda fue mayoritaria, pero estos se
encontraban no slo divididos sino tambin confrontados, el PRD perdi su ma-
yora en la Asamblea Legislativa, quedando ligeramente atrs del partido de Lpez
Obrador (24 y 25 puntos porcentuales respectivamente). Pero no es solamente
la divisin nacional de la izquierda lo que explica esta catstrofe electoral para el
gobierno de la Ciudad. La propia gestin de Mancera, con todas las rupturas sea-
ladas en el apartado anterior tuvo un papel importante en la cada de la votacin
del partido en el gobierno del DF. Los gobiernos locales (Delegados) tuvieron un
elevado crecimiento en su desaprobacin, pero el incremento de la mala opinin
sobre el Jefe de Gobierno fue an mayor (16 y 23 puntos respectivamente). Por
detrs de ello parece asomarse la costumbre del poder de los funcionarios, despus
de ms de quince aos de continuidad poltica el monopolio Schumpeteriano de
las decisiones pblicas se vuelve costumbre ms que tentacin.
4. CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS
Una de las preguntas de este trabajo fue sobre las posibilidades de un me-
so-gobierno para atenuar las tendencias de la PS del gobierno nacional. Esto lti-
mo s lo lograron los gobiernos de la Ciudad, pero con un conjunto de contradic-
ciones que estn a la espera de solucin pero que tambin generan dudas sobre su
futuro. Entre las innovaciones realizadas tenemos:
i. La estructuracin de una legislacin local sobre desarrollo social (que
fue previa a la de la federacin), con enfoque de polticas integrales,
basado en derechos universales y con participacin de la sociedad.
ii. Se gener un efecto demostracin sobre la PS de la federacin, cen-
trada en las TMC, a partir de programas universalizados, tambin se
desarrollaron instrumentos para la concertacin social y para la par-
ticipacin ciudadana, realizando acciones cooperativas con algunos
sectores sociales, se dio lugar si bien de manera embrionaria y no sos-
CAPTULO 5 143 //
tenida- a una administracin pblica deliberativa.
iii. Se propici el desarrollo de experimentos para la innovacin en los pro-
gramas sociales, como los dirigidos a la juventud, que articularon los
aspectos culturales con los estructurales, o bien que asumieron como
programas pblicos los formulados y experimentados por organizacio-
nes de la sociedad civil, como en vivienda.
iv. Se logr una tendencia, en los tres primeros gobiernos y de manera li-
mitada en el cuarto, de acumulacin en los programas de desarrollo so-
cial, rompiendo la inercia por la cual los programas tenan un perodo
de vida sexenal, y permitiendo por tanto que maduraran y se pudieran
evaluar los resultados alcanzados.
CAPTULO 5 145 //
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CAPTULO 5 149 //
6
ANLISE COMPARATIVA DA
ESTRUTURA SOCIOESPACIAL
DAS METRPOLES
BRASILEIRAS: UM RECORTE
METODOLGICO
JUPIRA GOMES DE MENDONA
Professora Associada da UFMG, Pesquisadora do CNPq e
do Observatrio das Metrpoles.
E-mail: jupira@gmail.com
Tendo em vista os propsitos do livro em que se insere, este texto traz uma
apresentao da metodologia utilizada pelo Observatrio das Metrpoles1 para
identificar, analisar e comparar a estrutura socioespacial das regies metropolita-
nas brasileiras e suas transformaes no tempo. Em particular, trata-se de apresen-
tar a construo de uma tipologia socioespacial que permite observar as mudanas
e permanncias na organizao e expanso do territrio metropolitano, consti-
tuindo uma base sobre a qual possvel associar dados e buscar hipteses explica-
tivas para a evoluo apresentada, inclusive aquelas relativas s polticas pblicas2.
Alguns pressupostos so bsicos no recorte metodolgico estabelecido pela
equipe do Observatrio. Em primeiro lugar, reafirmamos com Bourdieu (1997) que
o espao urbano o espao social fsicamente realizado ou objetivado, um espao dife-
renciado pela posio relativa dos agentes sociais e pela sua capacidade diferencia-
da de apropriao dos recursos nele constitudos. Assim, no h espao, em uma
sociedade hierarquizada, que no seja hierarquizado (BOURDIEU, 1997, p. 160).
Em segundo lugar, a centralidade do trabalho na estruturao e no funcionamento
da sociedade brasileira a noo que orientou a construo da hierarquia social que
serviu de base para o desenvovimento da anlise. Dessa maneira, buscou-se um m-
todo que permitisse a anlise combinada do espao social e de sua territorialidade,
de maneira a identificar espaos com forte homogeneidade interna e heterogenei-
dade entre si, do ponto de vista da representao dos diferentes grupos sociais.
O texto explicita a metodologia e apresenta uma anlise comparada de al-
gumas metrpoles brasileiras, com nfase na Regio Metropolitana de Belo Hori-
zonte, ilustrativa do trabalho que vem sendo desenvolvido no Observatrio e que
pode servir de referncia para outras abordagens analticas.
1. A PROBLEMTICA TERICA E
O MODELO METODOLGICO
A anlise do espao social como espao de posies relativas, em que os
princpios da diviso e da segregao so naturalizados no senso comum, o ponto
de partida para a compreenso da organizao socioespacial. Em outras palavras,
as estruturas sociais convertidas em estruturas espaciais produzem uma hierar-
(1) Grupo brasileiro de pesquisa que funciona como um instituto virtual, reunindo hoje mais
de 100 pesquisadores e mais de 50 instituies dos campos universitrio (programas de
ps-graduao), governamental (fundaes estaduais e prefeituras) e no governamental,
sob coordenao geral do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR),
da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
(2) Para detalhes sobre a produo cientfica do Observatrio das Metrpoles, ver o stio
<www.observatoriodasmetropoles.net>. Acesso em: 31 ago. 2015.
CAPTULO 6 151 //
quizao prtica das diversas regies do espao construido. Essa hierarquizao ,
entretanto, naturalizada, como disse Bourdieu (1997), isto , as oposies sociais
objetivadas no espao fsico tendem a se reproduzir nos espritos e na linguagem.
Desenvolve-se, assim, uma cidade segregada, em que a hierarquia social e a apro-
priao desigual dos recursos urbanos so reproduzidas em uma diferenciao so-
cial naturalizada nas estruturas mentais.
Grafmeyer (1994) prope trs abordagens da noo de segregao, em geral
restritas dimenso residencial, mas, segundo ele, conceitualmente distintas, que
vo se colocar como aspectos complementares no estudo da estruturao urbana
e metropolitana.
Em primeiro lugar, diz o autor, a noo de segregao faz referncia a di-
ferenas de localizao de grupos definidos em funo de critrios como posio
social, origem, religio, etc. Comparando-se dois grupos, complementa, pode-se
medir a amplitude de sua dissimilaridade, isto , medir e comparar o grau de
contraste ou similitude entre eles. Ao mesmo tempo, comparando-se o esquema
de distribuio de um grupo particular em relao ao resto da populao, pode-se
medir o grau de concentrao, ou de segregao desse grupo. Trata-se aqui de uma
abordagem que, independentemente das possibilidades de medio quantitativa
do grau de similitude entre grupos sociais e do grau de segregao de cada um de-
les, coloca uma questo de fundo: a posio relacional dos agentes no espao social
e sua traduo no espao fsico, construdo. A segregao , pois, uma categoria
que expressa a hierarquia social no territrio.
Uma segunda forma de abordar a segregao coloca nfase nas chances desi-
guais de acesso aos bens materiais e simblicos ofertados pela cidade, e menos sobre o
fato das distncias sociais entre grupos. Segundo Grafmeyer (1994), na interpre-
tao weberiana as categorias e os grupos sociais so situados sobre um continuum
orientado segundo o nvel dos recursos, o lugar ocupado na escala de prestgio e de
honra social ou, ainda, segundo os graus de participao na vida pblica. A anlise
marxista ressalta o jogo das relaes sociais como princpio das desigualdades de
condies e de posies3.
Em um caso como em outro, a localizao residencial considera-
da como a traduo material de lgicas coletivas que, para alm da
questo de proximidades e distncias entre grupos, coloca aquela
dos respectivos lugares na estrutura social ou nas relaes de fora
que atravessam e modelam o mundo social (GRAFMEYER, 1994, p.
89, traduo nossa).
(3) Harvey (1989, p. 117) identifica trs tipos de foras determinantes da diferenciao
social: a) uma fora primria, decorrente das relaes entre capital e trabalho; b) uma va-
riedade de foras secundrias, decorrentes do carter contraditrio e evolucionrio do capi-
talismo diviso do trabalho e especializao de funes, padres de consumo e estilos de
vida, relaes de autoridade e barreiras s chances de mobilidade social; e c) foras residuais
refletindo as relaes sociais estabelecidas em modos de produo anteriores.
CAPTULO 6 153 //
identidade e de pertena a uma comunidade , para o migrante, fator de segurana
e constitui parte de sua estratgia de sobrevivncia.
A abordagem pode se aplicar tambm, e aqui o sentido que interessa ao
trabalho, a processos mais contemporneos de criao de enclaves de alta renda,
como gerao de espaos diferenciados. Configura-se uma autossegregao, como
forma de manter distncia ou de excluir toda espcie de intruso indesejvel,
constituindo o que Bourdieu (1997) denominou ganho de ocupao.
As trs abordagens propostas por Grafmeyer (1994) correspondem, em sn-
tese, a trs dimenses da estruturao das cidades contemporneas: a segregao
enquanto expresso da hierarquia social, enquanto expresso das lutas pela ocu-
pao de posies na hierarquia socioespacial e enquanto expresso de reconheci-
mento simblico coletivo, de identidade e de posio relativa, que exclui o outro.
Observar a concretude desses fenmenos no territrio das metrpoles
brasileiras foi tarefa sobre a qual o Observatrio das Metrpoles se debruou nos
ltimos quinze anos. O trabalho iniciou-se com a construo de metodologia que
permitisse verificar a composio social no territrio metropolitano, de modo a
viabilizar a comparao no tempo (e a evoluo da dinmica urbana e metropolita-
na), bem como a comparao entre as distintas metrpoles brasileiras5.
As anlises contemplaram uma viso ao mesmo tempo abrangente e desa-
gregada das regies metropolitanas abrangente, na medida em que os objetivos
requerem a identificao de processos que esto compreendidos em todo o espao
metropolitano, e desagregada tendo em vista a compreenso de processos espec-
ficos que podem contribuir para a explicao dos fenmenos mais gerais.
O ponto de partida foi a construo de uma hierarquia social que servisse
de base para o desenvovimento da anlise, suportada na categoria trabalho. A com-
preenso acerca dessa categoria ampliada para alm da oposio entre proprie-
dade do capital e propriedade da fora de trabalho, entendendo-se que h distintas
posies sociais, relacionadas ao grau de concentrao do capital, posies de au-
tonomia ou subordinao, de comando ou execuo, etc. Em outras palavras, no
interior da oposio clssica de classes sociais h outras oposies relevantes, que
contam no posicionamento do indivduo na estrutura social como um todo. Assim,
por exemplo, a oposio trabalho manual x trabalho no manual define no ape-
nas a posio na estrutura produtiva, mas na prpria hierarquia social, em que as
tarefas braais situam-se em estratos reconhecidos socialmente como inferiores.
Entre os trabalhadores no manuais h aqueles em posio de controle e outros em
posies de execuo de tarefas. Em cada uma das posies h um reconhecimento
social, que localiza o indivduo em uma hierarquia os agentes sociais, como diz
Bourdieu (1997), esto situados num lugar do espao social que se pode caracteri-
zar por sua posio relativa e pela distncia que o separa deles.
(5) Optou-se por trabalhar com o territrio das regies metropolitanas institudas legalmente.
CAPTULO 6 155 //
das diversas categorias e de sua combinao no espao metropolitano.
O recurso utilizado foi o emprego das tcnicas de anlise fatorial por cor-
respondncia binria e de classificao hierrquica ascendente, atravs das quais
possvel identificar os ndices de varincia das categorias scio-ocupacionais,
ou seja, a regularidade da representao das categorias no espao de determinada
regio metropolitana10. Esse procedimento permite a construo de um mapa, no
qual as proximidades e distncias entre as categorias scio-ocupacionais no espao
metropolitano revelam estruturas de propriedades similares ou diferentes. Em ou-
tras palavras, o mtodo permite encontrar unidades espaciais homogneas entre
si, em relao composio das diversas categorias scio-ocupacionais residentes
no seu territrio, e heterogneas em relao s demais, pelos mesmos critrios.
A anlise da organizao socioespacial feita, ento, a partir de fotogra-
fias, representadas pelas tipologias socioespaciais presentes em cada dcada, cuja
comparao possibilita analisar sua evoluo e associao a outras dinmicas (tais
como mobilidade residencial, dinmica imobiliria, etc.), que permitem explicar
as mudanas e permanncias. Igualmente, a utilizao dos dados dos Censos De-
mogrficos, coletados em todo o pas, permite comparao entre as dinmicas de
mudana socioespacial das diversas regies metropolitanas.
(10) A origem da construo desse mtodo remonta metodologia desenvolvida por Chenu
e Tabard (1993) no incio dos anos 1990 para o territrio francs e, posteriormente, traba-
lhada por Preteceille em Paris e Luiz Csar Ribeiro para o Rio de Janeiro ver, entre outros
textos destes autores, Preteceille e Ribeiro (1999).
(11) Teixeira (1986, p. 135) prope uma distino entre aqueles classicamente componentes
do secundrio e um semioperariado do servio, que ele considera em situao contraditria de
classe, um quase pertencimento s classes mdias e quase pertencimento ao subproletariado.
(12) Para uma anlise mais detalhada sobre a estrutura socioespacial da RMBH e suas mu-
danas, ver Mendona e Marinho (2015).
CAPTULO 6 157 //
terstica principal uma forte representao operria, em contraposio
a uma fraca representao dos segmentos superiores (a representao
dos setores mdios igual mdia metropolitana no tipo operrio e
menor que a mdia no tipo operrio-popular e agrcola).
a. Tipo popular caracteriza-se pela forte representao dos oper-
rios da construo civil, trabalhadores de servio no especializado,
domsticos, ambulantes e biscateiros. A maior densidade desses traba-
lhadores encontra-se nos espaos deste tipo.
a. Tipo agrcola-operrio-popular agregando apenas 0,4% da po-
pulao ocupada da RMBH, este o tipo que caracteriza os pequenos
municpios distantes, onde se encontram 10% dos trabalhadores agr-
colas da regio metropolitana (internamente ao tipo, 39% da P.O. so
constitudos desses trabalhadores). Os operrios da indstria tradicio-
nal, dos servios auxiliares e da construo civil, alm dos trabalhado-
res domsticos, tm representao prxima da mdia metropolitana;
as demais categorias esto sub-representadas.
CAPTULO 6 159 //
de forma especfica nos pases perifricos e expressa-se de forma associada a pro-
cessos histricos e locais. Nesses pases, a entrada na industrializao capitalista
ocorreu, como nos mostra Oliveira (1987), a partir de uma precria acumulao
prvia, o que demandou a formao do setor informal e produziu uma urbanizao
incompleta, precria e desigual.
No Brasil (e, de resto, na Amrica Latina), a urbanizao tomou a forma da
configurao centro-perifrica, marcada pela dualidade da distncia fsica entre
ricos e pobres de um lado, a expanso horizontal atravs dos loteamentos popu-
lares e, de outro, a expanso, pela forma empresarial, de produo de moradias e a
concentrao de servios em reas centrais (LAGO, 2000). Nas dcadas recentes,
essa configurao vem apresentando mudanas:
A oposio centro-periferia continua a configurar as grandes cida-
des latino-americanas. Todavia, o significado desta oposio se mo-
dificou e no explica mais o crescimento da cidade. inegvel que
outras foras globais a reestruturao produtiva, a internacionali-
zao e a financeirizao associadas produo de artefatos arqui-
tetnicos e urbanos novos produtos imobilirios [...] comeam a
conformar espaos emergentes onde uma distribuio diferente dos
grupos e das atividades sociais configuram um novo espao metro-
politano (PEREIRA, 2004, p. 21).
RM CURITIBA14
A Regio Metropolitana de Curitiba, com 29 municpios e uma populao
total de 3.223.836 habitantes em 2010, concentrava, em 2011, 43,3% do valor
adicionado fiscal (VAF) total do Estado do Paran e mais de 50% do VAF da inds-
tria, tendo se favorecido, conforme Moura e Firkowski (2014, p. 30), da descon-
centrao da indstria do Sul e Sudeste e consolidado sua industrializao exata-
(13) Esta comparao foi favorecida pela publicao da Coleo Metrpoles: territrio, coe-
so social e governana democrtica, composta por quatorze volumes, apresentando, para
cada uma das regies metropolitanas que compem a rede de pesquisas Observatrio das
Metrpoles, os resultados dos trabalhos desenvolvidos pela rede nas ltimas dcadas.
(14) A anlise aqui apresentada oriunda, principalmente, do captulo Introduo: transfor-
maes na ordem urbana da RMC, de Rosa Moura e Olga Firkowski, do livro Curitiba: transfor-
maes na ordem urbana (FIRKOWSKI; MOURA, 2014).
(15) Para a classificao dos municpios da RM Curitiba segundo o grau de integrao di-
nmica de metropolizao, ver o captulo 1 do livro Curitiba: transformaes na ordem urbana
(FIRKOWSKI; MOURA, 2014).
CAPTULO 6 161 //
os futuros estudos comparativos entre RMs) e a organizao de uma
rede de metrpoles (em seus diferentes estgios) e todas as demais
categorias da escala da rede urbana, conduzida por uma grande me-
galpole (configurada por So Paulo, Rio de Janeiro e adjacncias),
com caractersticas da metrpole contempornea (MOURA; FIRKO-
WSKI, 2014, p. 43-44).
1. Expanso da urbanizao em
direo s reas mais perifricas, em
municpios em torno do polo, distan-
tes dos servios e de infraestrutura,
caracterizadas por maior homogenei-
dade socioespacial.
RM PORTO ALEGRE16
Desde sua criao, a RMPA se caracteriza por particularidades na sua
estrutura espacial que esto relacionadas, dentre outros fatores, a um
cenrio caracterizado, do ponto de vista geogrfico, por uma distri-
buio assimtrica da atividade fabril e que se encontra imerso em um
permanente processo de rearranjo espacial [...], e que apresentam al-
gumas especificidades no mesmo contexto metropolitano (ALONSO,
2001)17. Este cenrio resulta em um elevado grau de heterogeneidade
entre os municpios, tanto em termos populacionais, como sociais e
econmicos (FEDOZZI; SOARES; MAMMARELLA, 2015, p. 34).
(16) reproduzida aqui, de forma muito resumida, a anlise presente no captulo Estrutura
Social e Organizao Social do Territrio: Regio Metropolitana de Porto Alegre 1980-2010,
de Rosetta Mammarella, Mariana Lisboa Pessoa, Gisele da Silva Ferreira e Ivn G. Peyr
Tartaruga, em Fedozzi e Soares (2015).
(17) ALONSO, J. A. Caracterizao econmica da Regio Metropolitana de Porto Alegre nos
anos 90. Indicadores Econmicos, Porto Alegre, v. 29, n. 1, p. 253-293, 2001.
CAPTULO 6 163 //
RM SALVADOR18
A Regio Metropolitana de Salvador, composta por 13 municpios e com
uma populao de 3.573.973 habitantes em 2010, representava, naquele mesmo
ano, um quarto da populao estadual, sendo que o polo concentrava 75% da po-
pulao metropolitana. A macrocefalia de Salvador e de sua regio metropolitana
com relao ao Estado da Bahia , no entanto, bem mais acentuada no contexto
econmico do que demogrfico: a RM concentra 50% do PIB estadual (CARVA-
LHO; PEREIRA, 2014, p. 37).
Nos anos 2000, a economia da RMS apresentou certo dinamismo, conso-
lidando sua funo de centro comercial e de servios e polo econmico e turstico
baiano, ampliando suas conexes com a economia nacional e internacional (CAR-
VALHO; PEREIRA, 2014, p. 248).
[...] Registrou-se um relevante incremento dos servios pblicos, de
alguns servios de produo, do turismo e, especialmente, dos ser-
vios pessoais [...] A RMS continuou inserida na matriz industrial
brasileira basicamente com uma produo especializada nos setores
qumico, petroqumico e metalrgico (p. 248) suas atividades de
transformao foram ampliadas e diversificadas com a atrao de
novos investimentos, com destaque para o complexo automobilsti-
co da Ford Nordeste, implantado em 2001 (CARVALHO; PEREIRA,
2014, p. 250).
(18) So apresentados aqui alguns aspectos dos textos de Inai Maria Moreira de Carvalho
e Gilberto Corso Pereira, em Carvalho e Pereira (2014).
(19) A equipe da RM Salvador no identificou nenhuma rea classificada como superior na-
quela RM, mas o tipo mdio-superior aquele que concentra os grupos dirigentes e profissio-
nais de nvel superior, mesclados com grupos mdios.
CAPTULO 6 165 //
Figura 4 Estrutura socioespacial da RM Porto Alegre 2010
2. Constante
gentrificao de
antigas reas
centrais
REFERNCIAS
BOURDIEU, Pierre. Efeitos do lugar. In: BOURDIEU, Pierre. A Misria do Mundo.
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CAPTULO 6 167 //
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CAPTULO 6 169 //
PARTICIPAO CIDAD E
POLTICAS PBLICAS:
// PROCESSOS, INSTRUMENTOS //
E LIMITAES
7
CONTEXTO Y CARACTERSTICAS
DE LA INSTITUCIONALIZACIN
DE LA PARTICIPACIN EN LAS
POLTICAS PBLICAS. UN
MODELO METODOLGICO A
PARTIR DEL CASO CHILENO1
GONZALO DELAMAZA
Investigador CEDER Universidad de Los Lagos.
E-mail: gonzalo.delamaza@ulagos.cl
CAPTULO 7 173 //
milln de votos introdujo el debate acerca de que la orientacin deba tomarse
para reencantar ese fue el trmino que se us a la ciudadana. Mientras un
sector defenda la postura de que la desafeccin poltica no era otra cosa que un
sntoma ms de la modernizacin exitosa del pas, otros sealaron la necesidad de
considerar nuevas estrategias de involucracin de los ciudadanos, acercndolos a
la tarea de lo pblico (VAN DER REE, 2007; DELAMAZA, 2010)2.
Mirado desde el ngulo de los diferentes niveles de la institucionalidad,
se aprecia que las reas estratgicas del Gobierno central carecen, hasta hoy, de
estructuras participativas en la toma de decisiones. Lo mismo sucede en el mbi-
to regional y, con un diseo muy limitado, en el municipal, como lo muestran las
escasas evaluaciones al respecto (CUNILL, 2011; MONTECINOS, 2007). Incluso
las polticas de modernizacin del Estado implementadas en Chile, resultan poco
claras al respecto, pues si bien sus objetivos centrales fueron desde el inicio hacer
ms eficientes los servicios pblicos y fortalecer la democracia por medio de una
gestin pblica participativa (CIMGP, 2000, p. 16), en la prctica, el nfasis ha sido
dado a la eficiencia y no a la participacin, asumiendo la modernizacin del Estado
un enfoque gerencialista, a la par de los altos rangos de discrecionalidad y de auto-
noma que han ganado sus elites tecnoburocrticas. No se aprecia una estrategia
integrada de reforma estatal que incorpore el componente de participacin.
A partir del gobierno de Ricardo Lagos (2000-2006) se ha abordado el tema
de la participacin ciudadana y la necesidad de fortalecimiento de la sociedad ci-
vil, as como de profundizar la reforma del Estado. Se convoc, entonces, a un
Consejo Ciudadano de amplia composicin para formular una poltica de fortale-
cimiento de la sociedad civil. Se public un plan gubernamental que recogi parte
de los planteamientos del Consejo Ciudadano (CHILE, 2001). En 2002 se dict
un Instructivo Presidencial de Participacin Ciudadana que llev a que los dife-
rentes ministerios comprometieran metas especficas enfocadas en incorporar la
participacin en las polticas y programas que impulsan. En 2004 se present al
parlamento el proyecto de ley sobre Asociatividad y Participacin Ciudadana en la
Gestin Pblica. En agosto de 2008, el gobierno de Michelle Bachelet public un
nuevo instructivo presidencial, referido a cuatro mandatos vlidos para todos los
ministerios: a) establecer una normativa general sobre participacin ciudadana; b)
rendir una cuenta anual de gestin y ejecucin presupuestaria; c) disear mecanis-
mos para establecer Consejos Consultivos de la Sociedad Civil, y d) poner a dispo-
sicin de la ciudadana sus planes, programas y proyectos. En el ao 2011, durante
el gobierno de Sebastin Piera, se aprob la Ley 20.500 y se public un tercer
instructivo, bajo la idea de corresponsabilidad, con el fin de llevar a cabo una adecu-
(2) El debate fue conocido como entre autocomplacientes y autoflagelantes dentro de la coali-
cin gobernante y sus intelectuales. En la vspera de la recuperacin del Gobierno por parte
de la hoy llamada Nueva Mayora, se vuelve a mencionar la existencia de esas dos tenden-
cias en la poltica chilena (El Mercurio, 25.08.13, Cuerpo C).
CAPTULO 7 175 //
la participacin y el fortalecimiento de las capacidades de los sectores excluidos
para influir en la accin pblica. Tampoco se ha estudiado el grado de articulacin
y potenciamiento que se produce o no entre los programas sociales y las iniciativas
de participacin ciudadana, por lo que debemos plantear ms hiptesis que conclu-
siones a este respecto. En general en los programas participativos se puede apreciar
el predominio de participacin de los involucrados directos en el ltimo eslabn de
la cadena, es decir, en la seleccin e implementacin de proyectos comunitarios.
No se advierte la misma realidad para las fases de formulacin de polticas, diseo,
control o retroalimentacin de los programas. Las formas organizativas empleadas
tienden a ser ad hoc y sectoriales, en otras palabras, relacionadas con los objetivos
del programa en particular. Los programas no ofrecen suficiente continuidad en su
implementacin, ni estrategias incrementales o de escalamiento e institucionaliza-
cin. Vale la pena mencionar que no se desarrollan programas pilotos que, luego de
su validacin pudiesen convertirse en programas nacionales; por el contrario, aun
cuando en ocasiones se utilizaron como modelos de poltica algunas experiencias
locales, los programas nacionales significaron el fin de la experiencia local en vez de
su fortalecimiento, como ocurri con el modelo familiar de la comuna de Quillota,
en relacin con el Programa Puente del Fosis (RUZ; PALMA, 2005).
Por otra parte, llama la atencin que los programas que involucran la garanta
de derechos ciudadanos no fueron acompaados de instancias participativas de la co-
munidad, ni en su diseo ni en su implementacin y control, como en el caso del Sis-
tema Chile Solidario y el Sistema de Garantas Explcitas en salud. El enfoque familiar
del primero y sus derivados y el enfoque centrado en la atencin individual en salud,
no incluyen una orientacin participativa, ms all de la de quejas y reclamos. A su vez
la prioridad de la poltica de participacin ciudadana en la gestin pblica no estuvo
vinculada a las metas y prioridades de la poltica social (educacin, salud, pobreza). La
hiptesis general que afirmamos, es que no ha existido una sinergia y acoplamiento
entre la agenda modernizadora del Estado y su componente de participacin ciudada-
na con respecto a la poltica social y sus programas ms o menos participativos. Ms
an, tampoco la agenda emergente de garanta de derechos universales incorpora un
componente de participacin ciudadana, revelando as una disociacin que convierte
a la participacin en un ejercicio de bajo impacto e inters para las personas.
Aunque el potencial desplegado por las iniciativas institucionales de PC es
bajo, al menos a partir de 2006 se registran varios avances normativos. Junto a
los instructivos y la Ley 20.500 ya mencionados, se puede incluir tambin la apro-
bacin de la Ley 20.285 sobre Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
(2007), la ratificacin del Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indgenas y Tri-
bales, que consagra el derecho a consulta previa frente a proyectos de inversin
pblica o privada que afecten a poblaciones indgenas (2008) y la aprobacin de
la Carta Iberoamericana de PC en la Gestin Pblica (2009) (refrendada por el
CAPTULO 7 177 //
Pero ms all de las organizaciones, el fenmeno de la falta de participacin
se expresa en el plano subjetivo como una falta de reconocimiento, e incluso una
invisibilidad de los sujetos frente al Estado, a lo que se suma la percepcin de impo-
tencia, vale decir la escasa capacidad de producir cambios a partir de la propia acci-
n (FSP, 2013). Este fenmeno no se limita a una pequea fraccin de la poblacin,
sino que se registra como un fenmeno prevalente en un tercio de esta que inter-
mitente o establemente se ha encontrado en situaciones de pobreza de ingresos5. El
fenmeno fue detectado inicialmente por el PNUD (1998), que mostr cmo el de-
sajuste entre los progresos de los sistemas funcionales (el mercado, los servicios)
no tena un correlato en la subjetividad y se encontraba detrs de la desafeccin y
el desencanto. Sin embargo los trminos dominantes del debate nacional siguieron
desarrollndose en torno al xito econmico, medido en trminos de crecimiento
del producto interno bruto (PIB). A pesar de que ya desde la campaa presidencial
de 1999 emerge el tema de la desigualdad como un asunto a enfrentar sin cambios
significativos hasta hoy y que se toman iniciativas importantes en el plano social,
como fueron la reforma de la salud y el sistema de proteccin social. Se consolida
un distanciamiento de la poblacin respecto de la representacin poltica institu-
cional, fenmeno agudo sobre todo entre los jvenes y, entre ellos, los jvenes po-
pulares. La desafeccin y desconfianza se profundizaron en el mbito interpersonal
y se ampliaron a la mayora de las instituciones tanto econmicas como polticas6.
En consecuencia, tenemos una sociedad que se ha estructurado sobre la
base de la competencia y la iniciativa individual, cuyas estructuras institucionales
son percibidas como incapaces de procesar los conflictos y proporcionar los bienes
pblicos que prometen (seguridad y proteccin, ciudadana igualitaria, educacin
y movilidad social, participacin pblica, entre otros). La continuidad del creci-
miento econmico durante la etapa del boom de los commodities produjo dos fe-
nmenos que lejos de disminuir el problema lo agudizaron: de una parte difundi
una imagen de xito del pas que pone en evidencia an ms la inequidad existente
para disfrutar de los beneficios del xito, y de otra, increment las expectativas,
tanto de quienes experimentaron cierta movilidad social y quisieran continuarla y
consolidarla, como de quienes observan que las reglas del juego resultan injustas
respecto de importantes grupos en la sociedad.
(5) Las encuestas de panel aplicadas a las mismas personas a lo largo del tiempo, indican que
la pobreza es un fenmeno altamente dinmico: en un periodo de diez aos, mientras 4,6%
de la poblacin puede considerarse en un rango estadstico de pobreza dura, un porcentaje
de 31,2% ha estado por debajo de la lnea de pobreza en algn momento del decenio (AR-
ZOLA; CASTRO, 2009, p. 73). Similar envergadura adquieren los pobres, si se actualizara la
forma de medicin de la misma, como demostr Felipe Larran a partir de los estudios de la
Fundacin para la Superacin de la Pobreza, ascendiendo a 29% en 2007 (LARRAN, 2008).
(6) Al respecto, consultar las encuestas peridicas del Centro de Estudios Pblicos (www.
cep.cl). Tambin las muestras regionales del Barmetro Regional en 2011 y 2013 (www.
politicaspublicas.ulagos.cl).
CAPTULO 7 179 //
cin y veto. El Cuadro 1 sintetiza los indicadores que dan cuenta de este esquema
triple. Su aplicacin depender de la informacin que se disponga en cada caso.
participacin. Es importante incluirlo, sin embargo, puesto que alude directamente al poder
relativo de las instancias para producir consecuencias sobre el rumbo de la gestin pblica.
CAPTULO 7 181 //
los municipios8.
En cuanto a los plebiscitos comunales, algunos alcaldes los organizaron
para obtener la opinin de los habitantes acerca de algunas prioridades de la
gestin municipal. El primero de ellos fue el alcalde Joaqun Lavn en prspera
comuna de Las Condes, en Santiago, conducta seguida luego all en dos o tres
ocasiones. Tambin se organizaron consultas no vinculantes para priorizar inver-
siones en las comunas metropolitanas de Providencia y Maip, al menos en una
ocasin. En el caso de los plebiscitos ciudadanos, su solicitud requera contar con
las firmas ante notario, de 10% del padrn electoral de la comuna. Solo se han
registrado dos casos en que ello se logr: Vitacura (la comuna ms rica del pas) y
La Serena. En la primera se llev a cabo, pues en La Serena el Concejo Municipal
opt por resolver a favor de los solicitantes, evitando as el costo del proceso. De
ese modo se observa la casi nula utilizacin del mecanismos plebiscitarios y la
tendencia a hacerlo en comunas con mayores recursos y no en contextos de po-
breza (MLYNARZ, 2013).
Por su parte, la LGMA contempla un mecanismo de participacin de las
comunidades afectadas por la realizacin de proyectos que se han sometido vo-
luntariamente al SEIA a travs de un estudio. Luego de presentado este ltimo,
la comunidad afectada tiene sesenta das para entregar sus observaciones, las
que deben ser referidas exclusivamente a aspectos ambientales, asunto que es
calificado por la Comisin Regional de Medio Ambiente (Corema), integrada
por representantes regionales del ejecutivo. Luego de las observaciones, las em-
presas pueden introducir adendas al proyecto, las cuales no estn sometidas al
proceso participativo. Finalmente, las Corema pueden o no tomar en cuenta las
observaciones recibidas desde la comunidad. Un estudio sobre los 361 proyectos
presentados entre 1997 y 2007 indica que 216 de ellos recibieron observaciones
ciudadanas. De ese total, durante el periodo 1997-2001, 89,4% fueron aproba-
dos, mientras que lo mismo ocurri con 96,9% en el periodo comprendido en-
tre 2002 y 2007, lo cual indica el escaso impacto global del proceso (RIVERA et
al., 2013). El escaso tiempo destinado a la participacin, su limitacin a temas
ambientales, lo tardo del proceso cuando los proyectos han sido elaborados y
presentados, con una gran inversin de recursos por parte de las empresas y la
falta de apoyo tcnico para abordar asuntos de gran complejidad, hacen que este
proceso sea muy asimtrico e ineficaz en sus resultados. El MOP adapt el me-
canismo anterior para algunos de sus proyectos de vialidad y otros. La principal
(8) En 2005, la encuesta Ms Voces en seis regiones encontr que solo 19% de los consul-
tados conoca la existencia del Cesco en su comuna (RECABARREN; AUBRY, 2005). Datos
del ao 2007 en la antigua regin de Los Lagos mostraron que solo las comunas de Valdivia,
Paillaco y Maulln haban conformado su Cesco. Tampoco se encontraban constituidos los
Cespro, organismos similares de nivel provincial (MONTECINOS, 2008). Una encuesta de
la Subdere (CHILE, 2006) indicaba que 55,5% de los municipios no contaban con Cesco.
(9) http://www.mop.cl/participacion_ciudadana/Paginas/default.aspx.
CAPTULO 7 183 //
Cuadro 2 Caracterizacin de la participacin en la legislacin chilena. Leyes seleccionadas
// 184
LEY MUNICIPAL CESCOS LEY MUNICIPAL PARTICIPACIN EN EL SEIA LEY GENERAL DE URBANISMO Y
VARIABLES MOP SEMAT
(HASTA 2011) PLEBISCITOS LEY 19.300 CONSTRUCCIN
Restringido, define Solo los directamen-
Solo los afectados direc-
Alcance segmentos de partici- Amplio Amplio te afectados por un
tos por un proyecto
pantes proyecto
Altas barreras de en- Excluyente, no contempla soportes, Inclusivo, contempla
Excluyente, depende de
Inclusividad trada y no contempla Excluyente ni formas especficas de difundir un soportes en las licita-
la voluntad del alcalde
soportes documento eminentemente tcnico ciones
Directo en observaciones ciudadanas
Representati-
Representativo Directa Directo y representativo en votacin de cam- Directo
vidad
bios en Cosoc y Concejo Municipal
Institucionali- Institucionalizado pero Institucionalizado
Institucionalizado Institucionalizado No institucionalizado
zacin no utilizado pero no utilizado
Consultivo, Informativo, consulti-
Informativo, Vinculante, Informativo, Consultivo. Las obser-
Carcter del Limitadamente delibe- vo, deliberativo. Puede
consultivo, no define mecanis- vaciones deben ser analizadas por el
mecanismo rativo. Puede o no ser o no ser tomado en
deliberativo mos deliberativos Concejo Municipal
tomado en cuenta cuenta
Relativamente abierto, aunque res-
Publicidad Relativamente abierto Abierto Restringido Restringido
tringido por su carcter tcnico
Nocin de
Prctica Prctica Derecho reconocido Derecho reconocido Prctica
participacin
mbito de No hay evidencia por La evidencia sugiere que
Decorativo Instrumental Instru-mental
consecuencias su baja utilizacin es decorativa
No tiene, aunque la
Recursos de
No tiene Certificacin No tiene No tiene prctica indica que mo-
poder
difica los proyectos
Fuente: Elaboracin propia.
(10) Como se trata de legislacin reciente, los datos sobre experiencias locales o de otro tipo
que pudiesen servir de modelo a futuro son limitados. Por ello se privilegiar la mayor canti-
dad de informacin sistematizada existente sobre el periodo anterior. Sin perjuicio de lo cual
se utilizarn las fuentes secundarias que ya existen sobre alguno de estos cuerpos legales.
CAPTULO 7 185 //
Por otra parte, quienes solicitan informacin son personas de ingresos ba-
jos que requieren del Estado y lo pblico para su mejor desarrollo, poseen edu-
cacin media como nivel educacional, son en su mayora mujeres de entre 20 y
35 aos. En cambio, quienes han reclamado frente al CPLT, es decir, conocen que
tienen un derecho y lo han exigido, son ciudadanos con ingresos altos, con edu-
cacin superior y en un alto porcentaje con magster y doctorado, en su mayora
hombres de entre 20 y 35 aos (CPLT, 2011, p. 2). De tal modo que la expansin de
este nuevo derecho reconocido por la ley responde a las pautas de segmentacin y
desigualdad que caracterizan a la sociedad chilena actual. En este sentido, no basta
con la simple dictacin de la ley para su real aplicacin; todo lo contrario, dadas las
desigualdades existentes, suponer trato neutral implica un acto de reproduccin
de las desigualdades existentes11.
(11) Segn los estudios del CPLT, existen una serie importante de barreras de ingreso para
el ejercicio del derecho (CPLT, 2011, p. 3). Un 30 % de las solicitudes realizadas no alcanzan
a ingresar a los sistemas dispuestos por los servicios pblicos. Y slo el 32% del total de
solicitudes realizadas fueron respondidas en tiempo y forma. Adems, se demostr que en
la lgica presencial (la ms utilizada por los ciudadanos), un ciudadano no informado de sus
derechos de acceso, tiene muchas menos posibilidades de xito en su bsqueda, que un ciu-
dadano empoderado y que conoce su derecho. En definitiva, el grado de conocimiento tanto
de funcionarios (para que no pongan barreras al ingreso), como de los propios ciudadanos
(en tanto puedan ampararse en su nuevo derecho), es la llave maestra para el uso efectivo de
este derecho de reciente data en la sociedad chilena (DAZ TENDERO, 2013, p. 161).
(12) Una comparacin sinttica entre los mecanismos de ambas leyes en Rivera et al. (2013).
CAPTULO 7 187 //
D) LEY DE ASOCIATIVIDAD Y PARTICIPACIN
CIUDADANA EN LA GESTIN PBLICA
El 4 de febrero de 2011, luego de una tramitacin de siete aos, se pro-
mulg la Ley 20.500 que regula la asociatividad y la participacin ciudadana en
la gestin pblica. La ley se inscribe en el marco de la reforma y modernizacin
del Estado y busca fortalecer el papel de las OSC (conceptualizadas a travs de la
nocin de asociaciones sin fines de lucro) a travs de Consejos en las tareas de la
gestin pblica en diferentes niveles del Estado. Tambin facilita la constitucin
de organizaciones y entrega algunos recursos de financiamiento para las OSC.
La ley consta de cinco ttulos, donde se organizan sus principales materias:
la regulacin de las asociaciones sin fines de lucro; la introduccin de la nocin de
organizaciones de inters pblico (OIP); la creacin del Fondo de Fortalecimiento de
las OIP. Tambin se modifican otros cuerpos legales: la ley de Bases Generales de
la Administracin del Estado, para incorporar el derecho a la participacin y esta-
blecer los Consejos de OSC de carcter consultivo en los diferentes ministerios y
servicios; la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades, para crear los Cosoc
y otorgarles funciones y modificar el qurum para convocar a plebiscito comunal
de origen ciudadano; la ley sobre Juntas de Vecinos y dems Organizaciones Co-
munitarias, para permitirles constituir organizaciones nacionales y el Cdigo Ci-
vil en lo alusivo al otorgamiento de personalidad jurdica a organizaciones. Como
puede verse, las materias de los tres primeros ttulos no han sido legisladas con
anterioridad, sobre todo lo relativo a la sociedad civil y sus organizaciones. Mien-
tras el ttulo IV lo hace con materias ya legisladas, entre ellas la materia de este
documento, relativa a la gestin local y municipal. La ley se reglament en 2012 y
comenz la constitucin de los Cosoc.
(13) Tambin establece criterios bsicos para el desarrollo de la consulta: previa; con me-
canismo consensuado con las organizaciones indgenas. La consulta debe ser de buena fe y
orientarse a alcanzar un acuerdo, adecuada y a travs de las instituciones representativas
indgenas. Debe ser sistemtica y transparente. El ltimo mecanismo explcito que seala el
convenio es el consentimiento previo, libre e informado: es un estndar vinculante exigido
para ciertos casos especficos.
(14) El Decreto 124 fue rechazado por incumplir las normas internacionales por el Instituto
Nacional de Derechos Humanos en marzo de 2011 (http://www.leychile.cl/Navegar?idNor-
ma=1006486). El decreto fue derogado en 2011 (http://www.indh.cl/indh-decreto-124-so-
bre-consultas-indigenas-no-satisface-obligaciones-internacionales-2).
(15) http://www.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/pdf/upload/Reglamento_Nueva_Norma-
tiva_Consulta_Indigena.pdf.
CAPTULO 7 189 //
Nacional en la cual se acord la creacin del Ministerio de Pueblos Indgenas
y el Consejo y Consejos de Pueblos Indgenas16.
El otro proceso de consulta lo llev a cabo el Consejo Nacional de la Cul-
tura y las Artes (CNCA) respecto al proyecto de ley de creacin del Ministerio
de la Cultura. La consulta culmin en marzo de 2015 en una jornada donde se
acord la creacin del Ministerio de las Culturas, las Artes y el Patrimonio. El
CNCA informa la realizacin de 505 encuentros, con participacin de 1.653 or-
ganizaciones, en siete meses de consulta, incorporando tambin a la poblacin
afrodescendiente de Arica y Parinacota y descendientes del pueblo chango en
Atacama. El primer acuerdo de la jornada final indica que los contenidos del do-
cumento sern asumidos como vinculantes, es decir incluidos en el proyecto de
ley que se presentar17.
La exposicin somera de los avances legislativos de los ltimos cinco aos
muestra interesantes novedades con respecto a los anlisis anteriores. En primer
trmino, la participacin aparece como un derecho a ser garantizado de manera
explcita. A diferencia de otros instrumentos jurdicos previos en la mayora de
estos, se establecen condiciones para que ello sea efectivo, es decir se le plantean
requisitos ms claros. Tambin se introducen mecanismos ms fuertes de parti-
cipacin, con la excepcin de la Ley 20.500 y la de medio ambiente que, aunque
reconocen el derecho a participar, permanecen limitadas a modalidades consul-
tivas, sin mayores consecuencias jurdicas, de seguimiento o de sancin en caso
de incumplimiento. Tampoco consideran las asimetras que deben compensarse
en el caso de grupos excluidos. En cambio la Ley Lafkenche y el Convenio 169 se
orientan hacia un sector excluido, pero no lo hacen en trminos definidos desde
fuera (como ocurre con la definicin de extrema pobreza), sino que asume la iden-
tidad que los propios actores se dan, reconocindola por parte del instrumento
pblico. Los principales problemas de esta nueva legislacin parecen estar en la
implementacin, tanto por lo reciente de su promulgacin, como por la escasez de
instrumentos puestos a disposicin de su apropiacin ciudadana (difusin) como
por parte del propio aparato pblico (funcionarios y autoridades). La consideraci-
n del espacio local puede ser un importante jaln en resolver este problema.
(16) http://www.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/pdf/upload/ACTA%20Ministerio%20
y%20Consejo%2030-03-2015.pdf.
(17) La creacin del Ministerio de las Culturas encierra una paradoja desde el punto de vista
de la participacin, puesto que el CNCA es el nico organismo pblico con estatus minis-
terial que est estructurado como un organismo participativo. Este hecho lo sita en una
posicin diferente y ms avanzada que la mayor parte de los organismos pblicos, desde
el punto de vista de la institucionalizacin de la PC, pero en el trnsito a convertirse en
ministerio arriesga perder su carcter de tal (http://www.cultura.gob.cl/ministra/cierre-
-consulta-indigena-nueva-institucionalidad-se-llamara-ministerio-de-las-culturas-las-ar-
tes-y-el-patrimonio/).
CAPTULO 7
18.892 NA EN EL SEIA LEY 20.417 LEY 20.500
LEY 20.285
26 proyectos de inversin han
Amplio, aunque slo un 26 solicitudes hasta
Solo los directamente afec- sido sometidos a consulta 2
Alcance 14% de los ciudadanos julio 2015 (en cuatro Amplio
tados consultas institucionales (para
seala conocer este derecho regiones) 1 aprobada
creacin de ministerios
Excluyente de hecho: hom- Inclusivo de pueblos origina-
Focalizado en comu- Inclusivo, no contempla soportes
Inclusividad bres, profesiona-les entre Excluyente rios. Especfico en la regulacin
nida-des lafkenche en las licitaciones
20 y 35 aos de inclusividad
Directo a travs de co- Mecanismos directos (consulta,
Representati- Directo en plebiscitos. Representa-
Directo munidades, pues son Directo consentimiento). Incremento
vidad tivo a travs de los Cosoc
derechos colectivos de representacin indgena
Institucionali- Institucionalizado como Institucionalizado aunque con
Institucionalizado Institucionalizado No institucionalizado
zacin Consejo Autnomo debates sobre implementacin
Consultivo con gran especifici-
Vinculante: la solici- Consultivo, limitada-men-
dad y acuerdo sobre mecanis- Consultivo,
Carcter del Resolucio-nes son vinculan- tud paraliza las exis- te deliberativo
mos. Vinculante en los plebiscitos
mecanismo tes para el Estado tentes y la resolucin Puede o no ser tomado en
Vinculante en el consenti-
es vinculante cuenta
-miento
Publicidad Relativamente abierto Restringido Debiese ser abierto
Nocin o
Derecho, reconoce
concepto de Derecho Derecho Derecho
uso consuetu-dinario
participacin
No hay evidencia de cam-
Solo se ha otorgado 44% de los municipios tena Cosoc
Ambito de Instrumental y empodera- bios significa-tivos. Se Su baja aplicacin ha llevado a
una concesin bajo y 17% de ellos con nuevos meca-
consecuencias dora incluy participa-cin en judicializar el derecho
esta ley hasta 2011 nismos (mayo 2012)*
proyectos con DIA
Recursos de Obliga al Estado a realizar En disputa si tendr poder de
Asignacin No tiene No tiene
poder directos acciones o acoger demandas certificacin
*Ms informacin en Monitoreo Ley 20.500 a nivel municipal, en estudio de Mlynarz y Marn (2012) realizado por Ciudad Viva.
191 //
Fuente: Elaboracin propia.
5. EMERGENCIA CIUDADANA, LOS NUEVOS
DESENCUENTROS Y LOS NUEVOS DESAFOS
DE LA PARTICIPACIN
Hemos analizado un conjunto de iniciativas institucionales que han dado
expresin a mecanismos de participacin ciudadana funcionales al modelo de
gobernabilidad surgido de las negociaciones de la transicin de la dictadura a la
democracia. Nuestro enfoque privilegia los desafos de la construccin democr-
tica, pues no se restringe al campo institucional, sino que vincula la dimensin
institucional con los desarrollos que ocurren en el mbito de los actores sociales,
dada la estrecha imbricacin entre actores situados en distintos niveles de poder
y mbitos de inters pblico. Una concepcin de este tipo, alojada de manera pro-
gresiva en prcticas al interior del Estado, dara base de sustentacin a un rgimen
ampliado de ciudadana, que no se limita a su dimensin pasiva (reconocimiento
de derechos), sino que incluye la ciudadana activa y deliberante (JONES; GAVEN-
TA, 2002). Vale decir una relacin entre la sociedad civil y el Estado que instituye
cursos y mecanismos de coparticipacin para quienes no ejercen directamente el
poder poltico institucionalizado. Estos participan en la definicin de intereses,
prioridades y control del quehacer pblico, buscan incidir en la toma de decisiones,
deliberan acerca de los temas de la agenda que preocupa a la comunidad poltica
y coordinan sus esfuerzos de generacin y ampliacin de bienes pblicos que ni el
Estado ni el mercado aseguran por s solos.
La incorporacin de nuevas prcticas participativas en la accin estatal en
Chile ha sido mucho ms restringida, que lo que se desprendera del marco nor-
mativo expuesto. Se ha desenvuelto en el marco de una democracia de baja inten-
sidad y creatividad institucional y fuertes desigualdades sociales. Las estrategias
y polticas focalizadas de desarrollo social o local, implantadas en los ochenta y
reformadas en los noventa, instalaron prcticas y sistemas participativos a escala
microsocial o territorial. Algunos de estos espacios han evolucionado hacia la cre-
acin de instancias directas de dilogo, concertacin y deliberacin pblica entre
segmentos del Estado y actores de la sociedad civil; es decir, no mediatizados por el
sistema poltico ni incorporados formalmente a l. Otros se han mantenido como
expresiones ms o menos formalizadas, de una participacin marcada por el carc-
ter consultivo, no vinculante y funcional al desempeo de los programas pblicos.
No hay evidencia de un impacto cierto sobre el fortalecimiento de la sociedad civil
en su capacidad de actuacin pblica.
En trminos comparados, Chile muestra niveles intermedios de asociativi-
dad y un amplio repertorio de formas de accin colectiva. Sin embargo, lo distinti-
CAPTULO 7 193 //
casos de corrupcin y financiamiento ilegal a la poltica por parte del gran empre-
sariado, a comienzos de 22015, se ha profundizado una crisis de confianza en las
instituciones y el gobierno ha perdido su dinamismo reformador inicial. Sin em-
bargo, a partir de la extendida y sostenida desconfianza que existe sobre los actores
polticos y las fuertes crticas a que ha sido sometido el modelo econmico-social
prevaleciente, es esperable que este panorama se modifique en los prximos aos.
El anuncio presidencial del inicio de un proceso constituyente a partir
de septiembre 2015, puede representar una enorme oportunidad para vincular la
participacin deliberativa de la ciudadana con las demandas sustantivas de cam-
bio, es decir con la poltica, dndole un estatuto de mucho mayor importancia que
la que ha tenido hasta hoy. Hasta ahora el debate principal sobre la nueva constitu-
cin ha estado centrado en el procedimiento institucional que se utilizar para su
aprobacin: si el congreso o una asamblea constituyente. Pero no se ha abordado el
proceso mediante el cual se realizar la deliberacin ciudadana en torno a la nueva
carta constitucional. Para ello se debe ir ms all de los usuales procesos informa-
les de difusin y consulta, cuyos resultados no se sistematizan y no es claro si se
incorporan y de que manera lo hacen. Distintos diseos poltico-institucionales
para la aprobacin de la constitucin admiten un proceso regulado, extenso y sis-
temtico de participacin ciudadana vinculado directamente al contenido final del
documento. Eso requerira de una seal poltica clara de convocatoria, as como de
reglas de procedimiento y retroalimentacin de proceso. Todo ello permitira ade-
lantar una institucionalidad participativa de carcter permanente que sea parte de
integrante de un diseo constitucional para el nuevo perodo poltico.
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CAPTULO 7 197 //
8
LA INSTITUCIONALIZACIN
DE LA PARTICIPACIN
CIUDADANA EN MXICO.
UNA ARQUITECTURA PARA
ACOTAR Y CONTENER
ANA DAZ ALDRET
Profesora investigadora de la Divisin de Administracin P-
blica. Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE).
Correo electrnico: ana.diaz@cide.edu.
A partir de la dcada de los setenta en el siglo pasado, se han desarrollado
en el mundo un gran nmero de polticas y procesos participativos con el fin de
involucrar a los ciudadanos en la toma de decisiones sobre asuntos de carcter p-
blico. Este proceso ocurre de manera simultnea en la mayora de los pases demo-
crticos en todos los continentes. Sin embargo, y a pesar de estar muy extendida
geogrficamente, la institucionalizacin de la participacin ha seguido trayectorias
diferentes en los distintos contextos polticos. Uno de los primeros antecedentes
se remite a 1964 en los Estados Unidos, cuando el gobierno federal estableci la
formacin obligatoria de comits ciudadanos y de agencias de desarrollo comuni-
tario para llevar a cabo la planeacin de la poltica urbana y de los programas de la
llamada guerra contra la pobreza. De manera indita se consider que los ciuda-
danos sin recursos de poder - especialmente los pertenecientes a los sectores ms
vulnerables - deban ser los motores de su propio desarrollo y, por lo tanto, deban
tener voz y contribuir al diseo de los programas de gobierno que estaban dirigidos
precisamente a mejorar sus condiciones. Ya desde ese primer momento, la incorpo-
racin de la participacin directa de los ciudadanos en la gestin y en las polticas
pblicas surga atada a la expectativa de que contribuira a una mejor distribucin
de los recursos pblicos y a solucionar a los problemas de exclusin social.
Por otra parte, la apertura de espacios para incorporar la participacin ciu-
dadana en mbitos que trascienden la esfera electoral ha estado asociada al des-
pliegue de crisis sociales en momentos especficos1. En la actualidad, por ejem-
plo, la expansin de la participacin ciudadana se da en un momento de creciente
distanciamiento de los ciudadanos con sus representantes y con los tomadores
de decisiones en el gobierno. Por su parte, los gobiernos tienen cada vez ms la
necesidad de legitimar sus acciones frente a una ciudadana que demanda no slo
ser tomada en cuenta en las decisiones que le afectan, sino tambin gestiones ms
transparentes y una mayor rendicin de cuentas. Adems, enfrentan grandes limi-
taciones para resolver por s solos problemas cada vez ms complejos, con recursos
escasos y en un entorno de rpido cambio tecnolgico y de crecientes interdepen-
dencias organizacionales (THOMSON; PERRY, 2006). Todos estos factores confi-
guran un contexto favorable para la incorporacin de la participacin ciudadana
que es a su vez repetidamente prescrita en convenciones, pactos y documentos
multilaterales. Fung (2015) menciona, por ejemplo, que en la primera dcada del
siglo XXI slo el Banco Mundial invirti alrededor de 85 billones de dlares en
proyectos de asesora para promover la participacin ciudadana extra-electoral.
Si bien la participacin ciudadana directa es ya una realidad ineludible, el
desarrollo de mecanismos participativos no debe analizarse nicamente a partir
(1) Los programas participativos de la llamada guerra contra la pobreza surgieron en el
contexto de grandes movilizaciones producto de la oposicin a los programas de renovaci-
n urbana de los aos cincuenta y de la agitacin social derivada del movimiento por los
derechos civiles.
CAPTULO 8 199 //
de los marcos legales y operativos a partir de los cuales se le da cabida, pues es
necesario tambin conocer la funcin que cumplen, los resultados o efectos que se
obtienen a partir de su activacin y el contexto poltico y social en el que se emple-
an. En este captulo se examinan la arquitectura institucional para la participacin
ciudadana en Mxico, el proceso que ha seguido su desarrollo y la configuracin
general que es posible observar a poco ms de 30 aos de la creacin del Sistema
Nacional de Planeacin Democrtica (SNPD). Destacan la rigidez del sistema y la
escasa innovacin desarrollada para encontrar maneras diferentes para involucrar
a los ciudadanos, de manera que tengan posibilidades reales para incidir en las
decisiones que les afectan.
1. SOBRE LA INSTITUCIONALIZACIN
Y LA INNOVACIN DE MECANISMOS
La participacin ciudadana directa es una realidad en las democracias mo-
dernas que responde a la vez a una demanda y a una necesidad. Para ser legtimas,
las polticas y acciones de gobierno deben estar cada vez ms ancladas en las de-
mandas y aspiraciones de los ciudadanos; por otro lado, los gobiernos requieren
de la informacin, la colaboracin, los conocimientos y el expertise de actores no
gubernamentales y de la ciudadana en general para cubrir diversos dficit de ges-
tin. Por participacin ciudadana directa se entiende el proceso a travs del cual, la
ciudadana que no detenta cargos ni funciones pblicas busca incidir en los asun-
tos que le afectan y compartir en algn grado los procesos de toma de decisin con
los actores gubernamentales (ROBERTS, 2015). De modo que se trata de una par-
ticipacin que se da ms all de la participacin electoral, de manera directa y para
incidir en las polticas pblicas. En este sentido, resultan cruciales la voluntad y la
capacidad de incidir (PARS; RESENDE, 2009). Evidentemente existen muchas
formas de participacin ciudadana impulsadas para lograr esa incidencia, y todas
son importantes. La sociedad se organiza y se moviliza de muchas maneras, sin
embargo, en este trabajo nos referiremos exclusivamente a la participacin que
se da por vas institucionales, es decir, por los canales legalmente reconocidos y
promovidos desde los gobiernos. Esta forma de participacin no es la nica legti-
ma pero es la que, por lo menos en teora, encontrara la articulacin ms directa
y fcil con el proceso de hechura de polticas pblicas. Por lo tanto, al hablar de las
vas institucionales para la participacin ciudadana, nos referimos a la oferta que
los gobiernos hacen a los ciudadanos de prcticas y polticas participativas.
CAPTULO 8 201 //
decisiones del poder ejecutivo, a mejorar la calidad de la representacin social y a
orientar el diseo de las polticas pblicas de manera ms consensuada y con base
en criterios de eficacia estrechando as las posibilidades de supervivencia de la tra-
dicional y extendida costumbre de definir las prioridades y de asignar recursos con
base en criterios marcadamente clientelares y partidarios.
A partir de finales de la dcada de los ochenta en el siglo pasado, Brasil
encabez el despliegue de una tradicin innovadora en Amrica Latina que se ha
traducido en el llamado nuevo constitucionalismo latinoamericano. Este movi-
miento reproduce, entre otras cosas, la tradicin vigente desde 1934 en Uruguay de
incorporar como una caracterstica del Estado el ejercicio de la soberana popular
tanto de manera directa, como a travs de la representacin. Iniciadas por Brasil
en 1988, las reformas se han extendido a otros pases como Colombia (1991), Per
(1993), Argentina (1994), Venezuela (1999) o Ecuador (2008) con el fin de renovar,
complementar y ampliar a la democracia representativa elevando a rango constitu-
cional la democracia participativa. En la prctica, a partir de 1989 la experiencia del
presupuesto participativo en la ciudad de Porto Alegre abri la puerta al desarrollo
de mecanismos innovadores. En trminos democrticos, se considera innovacin a
los desarrollos que se apartan tanto de los mecanismos tradicionales de la democra-
cia representativa (elecciones), como de aquellos desplegados exclusivamente para
consultar a los ciudadanos sobre diversos temas (SMITH, 2009, p. 1).
CAPTULO 8 203 //
5. En Mxico, a lo largo de los veinte aos en los que la democracia repre-
sentativa ha venido funcionando de una manera regular, la arquitectu-
ra para la inclusin de la participacin ciudadana directa han variado
poco o nada a pesar del creciente descontento con el funcionamiento
de la democracia electoral, del acompasado pero persistente desgaste
de las instituciones electorales y del cada vez ms complicado contex-
to en trminos de seguridad pblica. El desarrollo de los cauces insti-
tucionales para incorporar la participacin ciudadana ha seguido una
trayectoria muy estable, prcticamente sin innovaciones y con una
asombrosa renuencia a disear mecanismos ms flexibles y a recono-
cer mecanismos deliberativos que involucren ms efectivamente a los
ciudadanos. Es palpable, por ejemplo, la resistencia a institucionalizar
mecanismos de democracia directa. En este ltimo caso por institucio-
nalizacin no me refiero nicamente al reconocimiento legal, sino a la
adecuada reglamentacin para facilitar su implementacin e incentivar
su activacin efectiva.
CAPTULO 8 205 //
Mi hiptesis es que este hecho es el efecto de la combinacin entre la consolidacin
de la democracia electoral y una particular institucionalizacin de la participacin
ciudadana. La evolucin que tuvo la participacin ciudadana, nos muestra lo si-
guiente: a) a partir del ao 2000 la participacin ciudadana inducida desde el go-
bierno supera con mucho a la participacin institucional promovida desde la base;
b) las instancias de participacin autnoma alcanzan su mxima presencia (58%)
en 1995 y a partir del 2000 caen a un 30% en promedio presentando sus niveles
ms bajos en el 2000 y el 2002; c) a partir del 2004 la iniciativa de participacin se
estabiliza y las iniciativas de carcter autnomo representan aproximadamente un
30 por ciento del total.
63% 65%
58%
42%
37% 35%
26%
22%
56.239
coalicin prista
40.000 animada fundamentalmente desde la presidencia de la repblica,
43.461
30.000
COPLADEMUN. Por su parte, se consider como participacin autnoma aquella34.645que se
desarroll a travs de las organizaciones comunitarias o tradicionales, las civiles, religiosas,
20.000
ciudadanas y la contenida en la opcin otras.
10.000
0
// 206 At R$77,00 R$77,01 ate POLTICAS
R$154,01PBLICAS NA AMRICA
ate 1/2 Acima de 1/2 LATINA
S.M.
R$154,00 S.M.
CAPTULO 8 207 //
ciudadana en Mxico ha seguido tres vas fundamentales: 1) las instituciones
del sistema nacional de planeacin democrtica (SNPD); 2) la promocin del
involucramiento de la ciudadana en la operacin y evaluacin de los algunos
programas pblicos y 3) la accin legislativa. A continuacin se describe y
analiza cada una de ellas.
(8) Las demandas y prioridades de los consejos vecinales o barriales se articulan a los
consejos delegacionales y las de los consejos delegacionales al consejo municipal (COPLA-
DEMUN). Por su parte, los consejos estatales (COPLADE), integran las prioridades del CO-
PLADEMUN.
CAPTULO 8 209 //
tal que supuestamente recoge la voluntad de los ciudadanos, construye consensos
y articula el proyecto de gobierno para el periodo en cuestin (presupuestos, apa-
ratos burocrticos). Toda accin y recurso pblico est pretendidamente anclado a
los objetivos de estos planes y, en consecuencia, a partir de ellos se realizan tambi-
n las labores de evaluacin y fiscalizacin (CEJUDO, 2014). Para formular el Plan
Nacional de Desarrollo, por ejemplo, se lleva a cabo un abigarrado ejercicio de con-
sulta que se desarrolla en un espacio limitado de tiempo - aproximadamente dos
meses - y que consiste en el desarrollo de diversas mesas sectoriales y de foros, as
como en la activacin de mecanismos para captar propuestas ciudadanas (de ma-
nera fsica o electrnica). En los hechos, los ciudadanos difcilmente conocen los
momentos en los cuales hay que sumarse a estos ejercicios y las formas o los pro-
cedimientos para hacerlo; en el mejor de los casos se consulta exclusivamente a los
representantes de las asociaciones u organizaciones ms reconocidas en la arena
de las polticas pblicas en cuestin. En este sentido, aunque el ejercicio puede ser
una oportunidad para que los gobernantes conozcan las inquietudes, necesidades,
demandas o aspiraciones de la sociedad, resulta claramente insuficiente. Se desco-
noce el proceso, los criterios y la extensin en la que dichas inquietudes se lleguen
realmente a incorporar a los planes de desarrollo de los gobiernos. A pesar de ello,
es comn que este esquema se reproduzca a nivel subnacional para configurar los
planes estatales y municipales de desarrollo.
Si bien el entramado del sistema ha sufrido ligeras modificaciones desde
su creacin en 1983 y se han venido incorporando recursos tecnolgicos en los
procesos de consulta, en esencia los espacios y mecanismos institucionales para la
participacin en la planeacin siguen siendo fieles a la lgica que inspir su creaci-
n: son a la vez receptores de la participacin ciudadana y orientadores de la mis-
ma. La ciudadana carece de recursos sustantivos para incidir en la formulacin de
las polticas pblicas y para que los resultados de los procesos participativos sean
vinculantes y obliguen en algn grado a los gobernantes. Ms an, como Agui-
lar (1996) y Cejudo (2014) mencionan, el ejercicio de planeacin es ms un ritual
de carcter administrativo y burocrtico, que un autntico ejercicio democrtico
a partir del cual se integren las aspiraciones y necesidades de los diversos actores
o un mecanismo que sirva realmente para coordinar y asignar responsabilidades.
(COPLADE para los estados y COPLADEMUN para los municipios) contemplan la reunin
entre autoridades de los tres niveles de gobierno y representantes ciudadanos para discutir
y jerarquizar las obras que se llevarn a cabo en los estados y municipios.
(10) Las actividades de Pronasol se planteaban a travs de la firma de los Convenios de De-
sarrollo Social apartir de los cuales se dotaba de potestades a los Consejos de Planeacin del
Desdarrollo Estatal (COPLADE) y a los COPLADEMUN para definir, controlar y evaluar los
proyectos productivos y sociales en que participan las comunidades mediante los comits
de solidaridad. Junto con los Convenios de Desarrollo Social se crearon los Fondos Muni-
cipales de Solidaridad para transferir recursos adicionales a los municipios ms pobres del
pas y fortalecer su capacidad financiera y de gestin ante los requerimientos de sus habi-
tantes (CABRERO, 2010, p. 170).
CAPTULO 8 211 //
informaban a las autoridades de las irregularidades que identificaban (CARDOZO,
2008). Como se estudi en su momento, desde el punto de vista poltico PRONA-
SOL favoreci las relaciones clientelares (MOLINAR; WELDON, 1994; DRESSER,
1994). El funcionamiento de los Comits de Solidaridad estaba claramente coop-
tado por las estructuras del entonces todava dominante Partido Revolucionario
Institucional (PRI), en una lgica electoral y de apoyo a la imagen del presidente
de la repblica. Ms adelante, los programas sociales para atender la pobreza - los
programas OPORTUNIDADES o Hbitat, por ejemplo - ya no adquirieron el sello
presidencial que tuvo PRONASOL, pero en trminos de la institucionalizacin de
la participacin siguieron reproduciendo el modelo que involucra a los vecinos de
una comunidad en la definicin y control de las obras y acciones de los programas
a travs de la constitucin de comits cuyas decisiones se articulan a los COPLA-
DEMUN. Si bien estos consejos funcionan en un mbito de operacin local, su
diseo es central pues dan salida a los requerimientos institucionales desde nivel
federal para la distribucin de los recursos pblicos11.
En el marco tambin del SNPD, entre 1995 y 1998 los partidos de oposicin
al PRI ejercieron presin para que se reconociera al nivel municipal una mayor au-
tonoma en la gestin de fondos destinados a proveer de infraestructura bsica a
las comunidades que enfrentan condiciones de pobreza extrema y rezago social. A
travs del Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM) se transfieren recur-
sos directamente de la federacin a los municipios para que los gobiernos locales
prioricen obras y los montos a asignar, de un abanico de posibilidades definidas
por el gobierno federal12. La decisin de gasto del FISM se hace tambin dentro de
la estructura del COPLADEMUN y, a diferencia de los modelos anteriores, permite
una mayor autonoma al nivel local de gobierno. Esta formulacin tuvo induda-
blemente un impacto importante hacia finales de la dcada de los noventa cuando
en un nmero significativo de municipios urbanos los gobiernos producto de la
alternancia aprovecharon el FISM para promover nuevos y autnticos liderazgos
ciudadanos y desplazar as a los liderazgos tradicionales ms fuertes y estructural-
mente vinculados al PRI. En consecuencia, el panorama de liderazgos se renov y
por un pequeo periodo de tiempo la dinmica de participacin se revitaliz. Sin
embargo, muy pronto y muy probablemente debido al hecho de que no se modifi-
caron o sustituyeron los esquemas e instancias de participacin, stas fueron pare-
cindose cada vez ms a s mismas y se recuper la mstica corporativa y clientelar
(11) En trminos de obra pblica, el objetivo de los COPLADEMUN es servir como filtro
para la revisin, aprobacin y ejecucin de proyectos de infraestructura bsica en los mu-
nicipios del pas.
(12) El Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM) est destinado al financia-
miento de obras, acciones sociales bsicas e inversiones en los siguientes rubros: agua
potable; alcantarillado; drenaje y letrinas; electricidad rural y de colonias pobres; caminos
rurales; urbanizacin municipal; infraestructura bsica de salud; infraestructura bsica
educativa; infraestructura productiva rural y mejoramiento de la vivienda.
CAPTULO 8 213 //
democrtica del Estado. El primer proyecto del ley fue propuesto por un grupo de
actores de la sociedad civil - entre los que participaban destacadamente medios de
comunicacin -, y goz del apoyo de todos los partidos representados en el Con-
greso. En abril del 2002 se promulg la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica Gubernamental que a su vez deriv en la creacin del Instituto
Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI).
Las reformas institucionales que abrieron espacios y crearon instrumen-
tos para incorporar a la ciudadana en el seguimiento y fiscalizacin del quehacer
gubernamental han dado lugar al surgimiento de numerosas demandas de infor-
macin y a que las contraloras sociales participen en la verificacin del cumpli-
miento de las metas y la correcta aplicacin de los recursos pblicos asignados a los
diferentes programas de gobierno. Sin embargo, no se debe juzgar el avance de la
transparencia nicamente a partir de la existencia de leyes y de demandas de infor-
macin. Qu tanto la informacin genera un valor agregado para el ciudadano y
qu tanto se le mira como un cliente pasivo al que simplemente hay que entregarle
respuestas? El supuesto detrs de la transparencia y de la rendicin de cuentas
en relacin con la participacin ciudadana es que las demandas de informacin por
parte de la ciudadana constituyen la punta de lanza para mejorar el desempeo
del gobierno y tambin para procurar una mayor eficacia ciudadana. En este sen-
tido, la informacin funcionara como una suerte de detonador del movimiento a
partir de la iniciativa de ciudadanos interesados por el quehacer gubernamental.
Sin embargo, como Lauer (2015, p. 96) ha sealado, para que en los hechos esto
realmente suceda es necesario que se cumplan por lo menos tres precondiciones: i)
que los ciudadanos tengan acceso a una informacin de calidad; ii) que el gobierno
produzca informacin clara, significativa y completa; y iii) que los ciudadanos reca-
ben efectivamente esa informacin. Para el caso mexicano, el proceso no pareciera
estarse dando de esa manera tal y como se muestra en el captulo de Ana Elena
Fierro en este volumen.
Desde la perspectiva de la participacin ciudadana, cuando los mecanis-
mos de interaccin entre el gobierno y la ciudadana se limitan o concentran en
la recopilacin de informacin o en la agregacin de demandas para la atencin a
usuarios (mecanismos tales como encuestas, cuestionarios y/o mdulos y sistemas
de quejas), se parte del supuesto de que los ciudadanos actan motivados por un
inters individual y se les asigna un papel pasivo en la relacin, es decir, el gobierno
capta y atiende las necesidades, solicitudes o quejas de usuarios insatisfechos.
En contraste, cuando la informacin abre cauces para que los ciudadanos ejerzan
influencia en la toma de decisiones y adquieran una posibilidad real para premiar
o castigar a los gobiernos, suele suceder que los mecanismos empleados permiten
una interaccin directa y van ms all de la atencin, la informacin y/o la consul-
ta. En el primer caso, la transparencia es vista como un mecanismo para atender
CAPTULO 8 215 //
cin directa ha sido el hueso duro de roer en Mxico dentro del marco de la ins-
titucionalizacin de la participacin ciudadana. Hasta 2014, Mxico permaneca
entre los dos pases latinoamericanos que no haban reconocido en la Constitucin
Federal los principales mecanismos de democracia directa (plebiscito, referndum
e iniciativa popular); el reconocimiento de esas formas de participacin se haba
dado nicamente a nivel de las entidades federativas y de manera muy dispar. Por
esta razn, las experiencias acumuladas en el empleo de este tipo de mecanismos
son muy pobres tanto en nmero, como en sus consecuencias e impacto. Por un
lado resulta notorio y contrastante que dos terceras partes de las entidades federa-
tivas hayan incorporado en sus textos constitucionales figuras como el plebiscito
y el referndum cuando estos mecanismos no se han reconocido a nivel federal y,
por otro, destaca el hecho de que ese avance en trminos de accin legislativa no
se haya correspondido con un incremento de las prcticas de democracia directa14.
A nivel federal, no fue sino hasta 2014 que se reconoci la figura de la consulta
popular. Antes de eso se haban presentado algunas iniciativas imprecisas tendien-
tes a limitar las materias susceptibles de referndum y ningn partido se haba
pronunciado tampoco por promulgar una ley de participacin ciudadana a nivel
federal. A nivel de las entidades federativas, las constituciones estatales muestran
una gran variacin entre ellas pero, tal y como ha sido documentado por Olvera
(2009) y Reyna (2010), en su mayora establecen que este tipo de mecanismos slo
puedan ser activados desde arriba, es decir desde los actores gubernamentales,
o bien fijan barreras inalcanzables para que puedan ser activados desde abajo
(mismos que fluctan en un rango que va del 0.4 al 10% de la lista nominal de elec-
tores) y para que sus resultados puedan ser vinculantes (generalmente que haya
participado al menos el 51% del padrn electoral)15. Es decir, aunque en algunos
estados se hizo el intento de incorporar mecanismos de democracia directa a los
textos constitucionales, en trminos generales se legisl con el fin de obstaculizar
y complicar en al extremo su posible activacin; los qurum requeridos resultan
barreras muy altas y difciles de cumplir sobre todo si se considera que la partici-
(14) 22 de las 32 entidades de la Repblica contemplan la aplicacin de referndum con
plena instrumentacin legal, 21 estn en capacidad de realizar procesos plebiscitarios (tres
entidades ms mencionan estos mecanismos en la Constitucin local pero no los han regla-
mentado). La revocacin de mandato slo ha sido aprobada en dos estados (Chihuahua y
Zacatecas) y slo el primero la ha reglamentado (OLVERA, 2009).
(15) La activacin desde abajo se da mediante recoleccin de firmas y solicitud condu-
cente. El estado de Guerrero marca la barrera de entrada en 0.2% del padrn electoral para
que las consultas sean promovidas desde abajo y en el extremo se encuentran Chihuaha
y Tabasco que lo fijan en el 10% (el DF lo fija en 0.4%). Entre las entidades que reconocen
el carcter vinculante de los resultados y que no exigen una participacin mayor, igual o
mayor al 50% estn Chiapas que marca una participacin del 33% del padrn, Coahuila y el
Estado de Mxico que establecen el requisito en una participacin del 20%, Guerrero y San
Luis Potos que no sealan porcentajes mnimos de participacin, Morelos que fija el lmite
en un 15%, Quintana Roo del 30%, Tlaxcala del 40%, Estados como Veracruz no reconocen
la posibilidad de que los mecanismos de consulta sean activados desde abajo.
(16) No podrn ser objeto de consulta popular los derechos humanos, la materia electoral,
los ingresos y gastos del Estado, la seguridad nacional y la organizacin, funcionamiento y
disciplina de la Fuerza Armada.
(17) Para hacernos una idea, el Presidente Pea Nieto obtuvo el triunfo con 19 millones,
219 mil 139 votos en 2012.
CAPTULO 8 217 //
Recin aprobada la reforma, la imposibilidad de realizar consultas se prob
a partir de tres propuestas que fueron presentadas por cada uno de los tres princi-
pales partidos con representacin en el Congreso: la primera fue promovida por los
partidos de izquierda (Partido de la Revolucin Democrtica, PRD y Movimiento
de Regeneracin Nacional, MORENA) para someter a la consideracin de la ciuda-
dana la reforma energtica impulsada por el gobierno del Presidente Pea Nieto y
que haba sido aprobada recientemente por el Congreso de la Unin. La SCJN con-
cluy que la consulta claramente caa en una de las restricciones establecidas por la
Constitucin (los ingresos del Estado). Por su parte, el PRI propuso la realizacin
de una consulta para reducir el nmero de diputados y senadores plurinominales;
en este caso, la SCJN consider que la consulta provocara un impacto negativo
para los institutos polticos (materia electoral). Finalmente, el Partido Accin Na-
cional (PAN) propuso una consulta popular para fijar un incremento al salario m-
nimo; en este caso la SCJN resolvi la inconstitucionalidad de la consulta con base
en el criterio de que la consulta abordaba directamente una materia relacionada
con los ingresos y egresos del Estado. En teora, la promocin de consultas median-
te mecanismos de democracia directa podra convertir a la ciudadana en un actor
con poder de veto y/o con capacidad de incidencia en la hechura de polticas pbli-
cas. Quizs esta es la razn por la que quienes han tenido el poder para promover
reformas, leyes y reglamentaciones que reconozcan este tipo de mecanismos y los
reglamenten - los partidos polticos con representacin en las Cmaras - las han
venido limitando para evitar perder el control sobre la toma de decisiones.
Por ltimo, en materia de accin legislativa para la promocin de la partici-
pacin ciudadana es preciso mencionar la promulgacin de la Ley de Fomento a las
Actividades de las Organizaciones de la Sociedad Civil que fue resultado directo de
la presencia activa de dichas organizaciones en el mbito pblico. A pesar de que
durante toda la dcada de los noventa las OSC lucharon porque su reconocimiento
fuera un tema de la agenda, no fue sino hasta el primer gobierno de alternancia
que se logr avanzar y a partir del 2004 - ao de promulgacin de la ley -, se les
otorga un reconocimiento institucional y, en consecuencia, certidumbre jurdica y
fiscal18. De manera consistente con lo que sucede en la regin, en Mxico se advier-
te una ampliacin de las OSC y por lo mismo de la esfera pblica. La presencia de
una sociedad civil vigorosa contribuye a crear un ecosistema favorable para que las
oportunidades abiertas por las reformas institucionales puedan ser aprovechadas.
Tambin es un hecho que los objetivos de estas organizaciones van hacindose ms
precisos, la certeza en su relacin con el Estado les ha abierto una perspectiva de
desarrollo institucional ms amplia. Como suele suceder, la ley se ha venido repli-
cando en las entidades federativas; sin embargo, algunos autores que han revisado
(18) Actores que participan en el espacio pblico, que no son partidistas y que tambin se
distinguen de los organismos empresariales y religiosos.
CAPTULO 8 219 //
Un punto de partida til para examinar los efectos del diseo de la ar-
quitectura institucional para la participacin proviene del examen de los datos
agregados de los que se dispone para el nivel local de gobierno. Como se sabe,
hay un factor de escala que es muy importante para explicar la incorporacin
de la participacin: sta suele manifestarse mejor ah donde hay proximidad, ya
sea por que se trate de los asuntos ms cotidianos y sensibles para la poblacin,
ya porque afecten su entorno ms prximo, es decir, su comunidad. El nivel lo-
cal de gobierno es, por otro parte, aqul con el que se vincula ms fcilmente el
ciudadano y el cauce ms bsico a partir del cual se regula su participacin. Para
avanzar en la caracterizacin de la oferta institucional para la participacin se
han examinado los datos disponibles a partir de las diversas encuestas realizadas
a los gobiernos municipales19. Es preciso advertir que el diseo de las encuestas
no siempre fue consistente lo que plantea dificultades para la comparacin lon-
gitudinal de la informacin y que el nmero de indicadores relacionados con el
tema de la participacin ciudadana se redujo sensiblemente en los censos a partir
del 2011 lo que explica que buena parte de los rasgos que caracterizan a la oferta
estable que hacen los gobiernos para incorporar la participacin ciudadana a la
toma de decisiones estn actualizados hasta el 2009. De cualquier forma, la in-
formacin disponible arroja resultados que confirman las tendencias principales:
problemas de representatividad en las instancias de participacin, as como su es-
tructuracin a partir de instrumentos de base asociativa o que propician un nivel
bajo de involucramiento y poca conexin entre los resultados de la participacin
y la toma de decisiones (GARCA DEL CASTILLO, 1994; ZICCARDI, 2002; DAZ
ALDRET; ORTIZ, 2011).
De acuerdo con los datos del 2013, tenemos que aunque los mecanismos de
base asociativa son los ms comunes (en el 39% de los municipios se ha constitui-
do el COPLADEMUN, en el 27% existen consejos ciudadanos, y en el 22% de ellos
consejos de seguridad pblica), se emplean tambin mecanismos que auspician
una participacin directa tales como las asambleas populares (en el 39% de los
municipios) aunque no sea posible derivar de la informacin disponible, si ellas
resultan en algn tipo de obligacin para la autoridad, es decir, si sus resultados
son vinculantes. Otros mecanismos para activar la participacin ciudadana en el
nivel local son: las visitas de autoridades - mecanismo disponible en poco ms de
la mitad de los municipios (en un 54% de ellos) -, instancias para la supervisin de
(19) Encuesta Municipal del CIDE (1993); Perfil de los Municipios en Mxico CEDEMUN
(1995); Encuesta Nacional sobre Desarrollo Institucional Municipal INDESOL (2000); En-
cuesta Nacional a Presidentes Municipales sobre Desarrollo Social INDESOL (2002); En-
cuesta Nacional de Presidentes Municipales SEDESOL (2004) y Encuesta Nacional de Go-
bierno, Seguridad Pblica y Justicia Municipal INEGI (2009). A partir del 2011, el Instituto
Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI) lleva a cabo Censos bianuales a los gobiernos
municipales y delegacionales (2011, 2013 y 2015).
(20) La Encuesta 2009 provee informacin sobre las instancias que participan en la se-
leccin de acciones en las que se emplear el recurso del Fondo de Infraestructura Social
Municipal (FISM). De acuerdo a las reglas de operacin de este fondo, los ayuntamientos
son los encargados de canalizar los recursos provenientes del mismo hacia las comuni-
dades en condiciones de pobreza extrema y rezago social. Para tal efecto, la Ley de Coor-
dinacin Fiscal seala expresamente que una de las obligaciones del municipio consiste
en promover la participacin de las comunidades beneficiarias en el destino, aplicacin
y vigilancia del recurso. Por lo tanto, el ayuntamiento debe invitar a los ciudadanos de
todas las comunidades, colonias y barrios a que presenten sus propuestas de obra de in-
fraestructura bsica en el Coplademun que es la instancia en la que se decide el gasto del
FISM. En teora, el Coplademun debe contar entre sus miembros a representantes de
todas las comunidades.
(21) Las instancias incluidas en la Encuesta 2009 para la definicin y aprobacin de los
proyectos financiados con el FISM son: Ayuntamiento, COPLADEMUN, Consejo de Desar-
rollo Municipal, Consejos Ciudadanos, consultores externos, Instituciones estatales, Insti-
tuciones federales, otras y ninguna.
CAPTULO 8 221 //
trata del Coplademun o del Consejo de Desarrollo Municipal -, en poco ms de la
cuarta parte de los casos (28%) se involucraba a dos instancias. Es decir, en casi
nueve de cada diez oportunidades la participacin presentaba un grado bajo de
complejidad si se considera que la definicin y aprobacin de los proyectos finan-
ciados a travs del FISM involucraba slo a una o dos instancias (DAZ ALDRET;
ORTIZ, 2011).
En tercer lugar, la manera en la que se operan los recursos provenientes del
FISM en los municipios nos ha servido tambin para valorar la fase del proceso de
actuacin pblica sobre el que se proyecta la experiencia participativa. El anlisis
es til para examinar a partir de un mecanismo - que por otro lado es bastante
representativo de la lgica con la que operan los diversos instrumentos diseados
desde arriba para incluir a la participacin ciudadana en Mxico - la intensidad
participativa y el potencial de influencia real que tienen los ciudadanos sobre las
polticas pblicas a partir de este tipo de mecanismos. As tenemos que en un 35%
de las oportunidades de participacin que plantea al FISM los ciudadanos nica-
mente presentan propuestas y en un 38% de las ocasiones contribuyen a definir
la prioridad de las acciones. En contraste, slo en un 8% de las oportunidades par-
ticipan en la toma de decisiones y en un 5% de ellas forman parte de los procesos
de evaluacin de las acciones llevadas a cabo con los recursos del FISM (DAZ AL-
DRET; ORTIZ, 2011).
Como se puede apreciar, en los municipios mexicanos la participacin ciu-
dadana se incentiva sobre todo en el marco de la operacin de programas socia-
les y en la gestin de fondos provenientes del FISM, aunque con las limitaciones
ya expuestas: baja intensidad y baja complejidad. La informacin disponible para
el 2009 confirma que las actividades en las que se involucra la ciudadana son
aquellas para las que los programas sociales y de infraestructura tienen prevista la
participacin (obra pblica). En contraste, el desarrollo econmico y la evalua-
cin y control concitan el involucramiento ciudadano slo en un 16 y 5% de los
municipios respectivamente.
6. BALANCE
La oferta participativa que hacen los gobiernos a los ciudadanos, es decir, el
conjunto de instrumentos, instancias y herramientas disponibles para la ciudada-
na permanece, en el caso mexicano, fundamentalmente restringida y limitada de
acuerdo con la clasificacin propuesta por Navarro, Cuesta y Font (2009) misma
(22) Se adapt para Mxico considerando los mecanismos existentes en nuestro pas y se
conservaron aquellos surgidos en otros pases aunque an no existan experiencias equiva-
lentes o sean poco frecuentes en el nuestro.
CAPTULO 8 223 //
Cuadro 1 - Mecanismos de participacin segn extensin e intensidad
EXTENSIN
RESTRINGIDA
MIXTA CONVOCATORIA AMPLIA
(ASOCIATIVA/INFORMATIVA)
Consulta Popular
Consejos de Planeacin Otros mecanismos de de-
(SNPD) Internet mocracia directa (refern-
COPLADE dum, Plebiscito)*
LIMITADA
COLPADEMUN Observatorios
Ciudadanos Asambleas Populares
Consejos Consultivos
Defensoras del Presupuestos Participati-
DELIBERACIN
CAPTULO 8 225 //
lo comn es que slo los intereses mejor organizados hagan presencia y que, de esa
manera, se monopolicen las vas de representacin.
Frente a la ilusin de un reposicionamiento de la sociedad civil, a lo largo
de los ltimos 30 aos buena parte de la energa que acompa al proceso de cam-
bio poltico en las regiones se re-direccion hacia el mbito electoral y otra parte
se concentr en interactuar con el gobierno sobre todo en el nivel local o a partir
de los programas federales de apoyo social o de la operacin del FISM. En mu-
chos sentidos a treinta aos del surgimiento del SNPD, se ha agotado el discurso
y lo que observamos es un encapsulamiento y un acotamiento de la participacin.
Tambin es comn que instancias y mecanismos que nacen con la finalidad de
fomentar la participacin muy rpido acaban orientndose hacia la regulacin, de
ah que se presuma la existencia de esquemas culturales difciles de traspasar.
Ahora bien, aunque todo lo anterior es cierto, tambin se observa, sobre
todo a nivel local, que an y cuando los gobiernos acotan mucho a la participacin,
sta puede acabar siendo efectiva porque soluciona problemas importantes para la
gente. Si bien este entramado institucional ha encapsulado y contenido a la parti-
cipacin autnoma y ha generado tambin un saldo incompleto, muestra avances
significativos respecto de lo que suceda antes de la dcada de los ochenta y eso es
algo que no es posible ignorar.
As, entre un esquema de participacin ciudadana estancado, acotado y
muy rutinizado, y destellos de energa participativa que toman ms una forma de
denuncia que de participacin, transcurre una prolongada transicin que parece
ser ms bien una nueva realidad que se impone, inmvil y poco til para la actual
realidad y poco diseada tcnicamente para contribuir a solucionar los innegables
dficit de gestin existentes.
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CAPTULO 8 229 //
9
USO DE LA INFORMACIN
PBLICA PARA LA
PARTICIPACIN CIUDADANA.
SISTEMA DE TRANSPARENCIA
DEL INSTITUTO NACIONAL DE
ESTADSTICA Y GEOGRAFA
(INEGI) EN MXICO
ANA ELENA FIERRO
Profesora investigadora del Centro de Docencia Econmica,
CIDE. Correo electrnico: ana.fierro@cide.edu.
El SXXI ha sido denominado la era de la informacin. El Internet, las redes
sociales y la expansin de los medios de comunicacin han transformado a la so-
ciedad moderna. Hoy los gobiernos se califican como abiertos si poseen polticas
de transparencia proactiva que permiten el acceso a la informacin pblica a cual-
quier persona a fin de garantizar su libertad de expresin y su participacin en las
decisiones pblicas; y se les separa de los gobiernos en los que impera la secreca
administrativa donde la informacin forma parte del patrimonio de quines ejer-
cen el poder. Hoy ms que nunca queda claro que la informacin es poder.
Hoy resulta indispensable entender a la informacin cmo un bien pblico,
y a su acceso como un derecho humano. Ella constituye un elemento esencial de
la participacin ciudadana dentro de un Estado democrtico. La construccin de
la ciudadana esta aparejada al reconocimiento de los derechos civiles, polticos y
sociales (SOL ARRIAZA, 2012). Entre ellos destaca la libertad de expresin que
contiene a su vez el derecho de acceso a la informacin. Esta concepcin de la in-
formacin como un derecho requiere de importantes cambios dentro de los rga-
nos del Estado respecto de las formas en que comprenden el uso de la informacin,
la generan, procesan y conservan.
Estos nuevos entendimientos inician desde el mero permitir al ciudadano
solicitar informacin o acceder a un archivo. Transitan por poner a disposicin de
cualquier persona, en forma electrnica, informacin ordenada por las leyes, sin
mediar solicitud, hasta generar espacios donde la informacin pueda ser realmente
compartida y utilizada por gobernantes y gobernados para la toma de decisiones y
la participacin. Esta ltima etapa requiere de contar con informacin en base de
datos abiertos y reutilizables. Para ello es importante que el Estado cuente con pol-
ticas de transparencia proactiva e instituciones que generen informacin confiable.
As puede afirmarse que lograr un gobierno abierto realmente implica tran-
sitar de la secreca administrativa, a la reforma legal que cree los mecanismos de
acceso y publicacin de informacin, hasta consolidar una poltica de transparen-
cia proactiva donde se entienda a la informacin como un bien pblico de uso
estratgico indispensable para la participacin.
Ahora bien el uso efectivo de la informacin pblica requiere de una regula-
cin de la generacin de la informacin oficial que entienda su valor estratgico y
promueva el acceso a todas las personas. Para ello se requiere una poltica pblica
de transparencia proactiva por parte de los rganos del Estado que aseguren que la
informacin sea un bien pblico.
Al efecto este trabajo propone una evaluacin de la calidad de la regulaci-
n de la poltica de transparencia del Instituto Nacional de Estadstica y Geogra-
fa INEGI, rgano del Estado mexicano encargado de proporcionar la informacin
estadstica y geogrfica oficial de manera clara y oportuna. Para ello hace un breve
CAPTULO 9 231 //
repaso de la evolucin de la normatividad de transparencia en el pas, seala las
normas internacionales que en la materia debe Mxico atender, para a partir de es-
tos dos elementos identificar los principios constitucionales que rigen la poltica de
transparencia del Estado mexicano en general y del INEGI en particular y contras-
tar la normatividad secundaria con estos principios constitucionales a fin de ana-
lizar la calidad de esta regulacin y las reas de oportunidad que presenta a la luz
de las prcticas encontradas en rganos afines en Mxico, Brasil, Chile y Colombia.
2. REGULACIN INTERNACIONAL DE LA
TRANSPARENCIA COMO CORRELATIVO
AL DERECHO HUMANO DE ACCESO A LA
INFORMACIN
El artculo 1 CPEUM seala que los derechos humanos contenidos en los
CAPTULO 9 233 //
tratados internacionales de los que Mxico sea parte deben ser considerados como
derecho del Estado mexicano. De ah que esta seccin resalta de la regulacin in-
ternacional del derecho de acceso a la informacin aquellos elementos tiles para
una poltica de transparencia que no estn explcitos dentro de la normatividad
nacional, sin pretender en modo alguno un anlisis exhaustivo de la regulacin del
acceso a la informacin como un derecho humano.
(1) Vase Corte IDH. Caso Gomes Lund y otros (Guerrilha do Araguaia) Vs. Brasil. Excep-
ciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2010.
Serie C No. 219, Prrafo 230. Brasil (2010): 230. Asimismo, para garantizar el ejercicio
pleno y efectivo de este derecho es necesario que la legislacin y la gestin estatales se rijan
por los principios de buena fe y de mxima divulgacin, de modo que toda la informacin en
poder del Estado se presuma pblica y accesible, sometida a un rgimen limitado de excep-
ciones. Igualmente, toda denegatoria de informacin debe ser motivada y fundamentada,
correspondiendo al Estado la carga de la prueba referente a la imposibilidad de relevar la in-
formacin, y ante la duda o el vaco legal debe primar el derecho de acceso a la informacin.
Por otro lado, la Corte recuerda lo indicado sobre la obligacin de las autoridades estatales
de no ampararse en mecanismos como el secreto de Estado o la confidencialidad de la infor-
macin en casos de violaciones de derechos humanos (supra prr. 202).
CAPTULO 9 235 //
sus formatos y calidad. En realidad an estn por delante grandes retos en la im-
plementacin de esta legislacin para que garantice un acceso a la informacin que
permita a la sociedad realmente participar en las decisiones pblicas.
(4) www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lsnieg.htm.
(5) www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lsnieg.htm.
CAPTULO 9 237 //
fica, para estar en condiciones de brindar a todos los sectores del
pas (pblico, privado, social, acadmico y profesional) informacin
objetiva y confiable como base de la toma de decisiones6.
Con ello se busca reforzar la idea de que una democracia pasa por tener
ciudadanos informados. De ah que la reforma hizo hincapi en el carcter pblico
de la informacin derivada del Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Ge-
ogrfica (DE LA MADRID, 2009). Adems acorde con esta concepcin, la reforma
al artculo 6 constitucional incluye al INEGI tanto como sujeto obligado por el
deber de transparencia, como un rgano del Sistema Nacional de Transparencia
que colabora en la garanta del derecho humano al acceso a la informacin pblica.
Luego, la poltica de transparencia institucional del Sistema Nacional de
Informacin Estadstica y Geogrfica constituye uno de los pilares del funciona-
miento del INEGI, pues no slo la generacin de la informacin oficial, objetiva y
confiable es de su competencia exclusiva, de acuerdo al artculo 26B constitucio-
nal, sino a la vez debe contar con los mecanismos que aseguren la transparencia
de su actuacin como sujeto obligado, en trminos del artculo 6 CPEUM. Por ello
este estudio realiza un anlisis normativo del sistema de transparencia del INEGI
teniendo en cuenta las dos vertientes por un lado el carcter de rgano constitu-
cionalmente autnomo responsable de la informacin oficial del Estado Mexicano
y por el otro su deber de garantizar el acceso a la informacin oficial como un dere-
cho humano. El sistema se esquematiza de la siguiente forma:
CPEUM
Derechos Derecho de Acceso a la SNIEG Transparencia de
Humanos Informacin Pblica INEGI recursos pblicos
Articulo 1 Artculo 6 Artculo 26 B 73 XXIX D Artculo 134
(6) www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lsnieg.htm.
CAPTULO 9 239 //
a la informacin esta entonces en la base de una poltica pblica horizontal la
transparencia que no se limita a proveer el acceso, sino que supone un replante-
amiento completo de la manera de recabar, generar, gestionar, conservar, usar y
an destruir la informacin del Estado mexicano (LPEZ AYLLN, 2006).
Este principio se traduce en la obligacin de documentar y preservar toda la
informacin generada por el sujeto obligado de manera que el ciudadano tenga la
posibilidad de acceder a ella y utilizarla. En este principio quedan preservadas todas
las obligaciones relativas a la forma en que deben archivarse y conservarse los docu-
mentos, a fin de que pueda garantizarse de forma adecuada su publicacin. As la ex-
posicin de motivos de la reforma de 2014 al artculo 6 constitucional seala explci-
tamente que este principio tiene como finalidad evitar la prctica generalizada de los
ltimos aos de declarar la inexistencia de la informacin por parte de la autoridad8.
(9) http://inicio.ifai.org.mx/Articulo6/IniciativaGacetaParlamentaria.pdf.
(10) Amparo en revisin 173/2012, prrafo 207, Ponente: Ministro Jos Ramn Cosso.
CAPTULO 9 241 //
3.4 PRINCIPIO DE PROTECCIN DE DATOS PERSONALES
Junto con el deber de transparencia, todo rgano del Estado est obligado
a proteger la informacin confidencial de los particulares que conozca y mane-
je. En este sentido la lgica que opera es inversa a la de la informacin generada
por el Estado. Cmo seala Woldenberg (2013) en una democracia el Estado slo
debe saber lo estrictamente necesario de las personas, mientras que las personas
tienen el derecho de conocer prcticamente todo lo que hace el Estado. De ah
que el rgano del Estado al momento de manejar informacin relativa a los datos
personales tiene la obligacin de contar con las medidas necesarias para asegurar
su debido tratamiento y guardarla conforme a los niveles de seguridad adecuado
al tipo de informacin. Adems deben estar reglamentados los mecanismos me-
diante los cuales se garantiza la proteccin de los derechos de acceso, rectificacin
cancelacin y oposicin de los datos personales, as como el rgano y procedimien-
to mediante el cual, en caso de ser necesario se divulgue la informacin, slo tras
una ponderacin de la afectacin al inters pblico. Esta ponderacin se denomina
prueba de inters y debe realizarse mediante una resolucin debidamente razona-
da, que pruebe que mantener la informacin confidencial provocara un dao al
inters pblico mayor que divulgarla.
Respecto del manejo de la informacin confidencial en otros pases inclu-
so han desarrollado el derecho a la autodeterminacin informtica, como el medio
para proteger los datos personales. El Tribunal Constitucional Alemn en resoluci-
n dictada el 15 de diciembre de 1983 reconoci que corresponde al individuo de-
terminar cundo y cmo se devela informacin relativa a sus datos personales. En
Espaa tambin la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha reconocido el de-
recho de autodeterminacin informativa, que incluye el derecho de los ciudadanos
a oponerse al uso de sus datos para fines distintos para los que los concedi11. Para
ello es necesario que toda informacin confidencial en manos del Estado sea reca-
bada con el consentimiento expreso del ciudadano a quin previamente se le haya
explicado sobre el uso que se dar a esa informacin, as como garantizar el derecho
de acceder, rectificar, cancelar u oponerse (ARCO) a cualquier manejo de su infor-
macin confidencial. De hecho la fraccin III del artculo 6 CPEUM as lo seala.
(12) 10a. poca; 2a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Libro VI, Marzo de 2012, Tomo 1; Pg. 352AC-
CESO A LA INFORMACIN. EL JUICIO DE AMPARO PROCEDE CONTRA LA OMISIN
DE LA AUTORIDAD DE DAR RESPUESTA A UNA SOLICITUD DE ESA NATURALEZA,
CUANDO SE ALEGA EN LA DEMANDA VIOLACIN DIRECTA AL DERECHO DE PETI-
CIN (LEGISLACIONES DE SAN LUIS POTOS Y FEDERAL). Si bien es cierto que los ar-
tculos 74 y 75 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de
San Luis Potos, as como los diversos 53 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica Gubernamental y 93 de su reglamento regulan, a travs de un medio
de defensa o mediante un procedimiento, cmo debe respetarse el derecho de acceso a la
informacin, tambin lo es que cuando existe omisin de la dependencia o autoridad de
responder a una solicitud de esa naturaleza, el gobernado puede estimar vlidamente que se
cometi en su perjuicio una transgresin al derecho de peticin contenido en el artculo 8o.
de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, el cual garantiza la obligacin
de las autoridades de responder cualquier solicitud en breve trmino y de dar a conocer la
respuesta al interesado. En ese tenor, para el efecto de la procedencia del juicio de amparo
promovido contra la omisin de una autoridad de responder sobre una solicitud de acceso a
la informacin, en trminos de la fraccin XV del artculo 73 de la Ley de Amparo, debe de-
terminarse en principio la violacin o transgresin que el peticionario de amparo aduce que
se cometi a sus derechos, lo que dar pauta al rgano de control constitucional para decidir
si en el caso se actualiza o no la causa de improcedencia consistente en que no se agot el
medio o procedimiento establecido en la ley que rige al acto, antes de acudir al amparo. As,
cuando se aduce en la demanda de amparo una violacin directa al derecho de peticin, el
juzgador no puede estimar que se actualiza la causal de improcedencia referida, pues en este
caso el derecho de peticin no se rige por las leyes de transparencia y de acceso a la informa-
cin pblica en las que s se establece un recurso o medio de defensa por el que pueden ser
revocados o nulificados los actos reclamados, pues debe tenerse presente que lo que busca
CAPTULO 9 243 //
De ah que si el INEGI es el rgano encargado de generar la informacin ofi-
cial del pas debe contar dentro de su sistema normativo de transparencia con los
procedimientos sencillos, expeditos y gratuitos que permitan al ciudadano realizar
una solicitud de informacin y recurrir la respuesta de no estar conformes.
Adems de los principios generales a toda poltica de transparencia esta-
blecidos en el artculo 6 constitucional, por lo que respecta al Sistema Nacional
de Informacin Estadstica y Geogrfica y su rgano rector el INEGI, el artculo 26
B, de la CPEUM, establece como principios que rigen la calidad de la informacin
oficial los siguientes:
3.6 TRANSPARENCIA
Este principio en la CPEUM tiene dos connotaciones por un lado se refiere
al uso de los recursos pblicos y mandata a travs del artculo 134 que todo ente
pblico rija el uso de presupuesto asignado de manera difana. La segunda se refiere
al ejercicio de las competencias conferidas a los diversos rganos del Estado, en este
sentido toda actuacin gubernamental debe ser conocible, tanto por la ciudadana
como por los dems rganos del Estado. En el caso del INEGI dado que su encomien-
da constitucional es la generacin de la informacin estadstica y geogrfica oficial
la transparencia respecto de los mtodos, procedimientos y rganos que la llevan a
cabo resulta indispensable para la confiabilidad de la informacin recabada de for-
ma que se hace indispensable que cuente con una poltica pblica de transparencia.
La transparencia, en tanto poltica pblica, est compuesta por dos elemen-
tos principales, por un lado el ejercicio del derecho a la informacin gubernamen-
tal, en el que la autoridad se limita a dar acceso a la informacin pblica a peticin
de una persona, y por el otro la oferta de la informacin pblica es decir la que de
oficio presenta la autoridad. De ah que es necesario implementar una poltica que
haga de la informacin un recurso estratgico, de uso pblico hacia adentro y fuera
de la institucin (MERINO, 2008), en particular si se trata de la generacin de la
informacin oficial que debe ser la base de toda decisin de poltica pblica. Para
lograr una poltica de transparencia real debe entenderse el valor estratgico de la
informacin y el valor de la transparencia como herramienta organizacional que
permite una transformacin cualitativa en la forma en que se gestiona el poder
(ARELLANO; LPEZ AYLLON, 2008).
Por lo que hace a la transparencia en el uso de los recursos pblicos. Este
principio se introdujo al texto constitucional mediante la reforma publicada el 7
de agosto de 2008. Sin embargo, tanto la doctrina como la jurisprudencia haban
ya sealado la importancia de la publicidad en el manejo de los recursos pblicos.
el peticionario de amparo es que la autoridad conteste su solicitud en breve trmino y que
haga de su conocimiento la respuesta.
CAPTULO 9 245 //
bien los principios de transparencia y publicidad buscan asegurar la disponibilidad
de informacin, lo que es un paso indispensable, no es suficiente para garanti-
zar que se cuente con ciudadanos bien informados y toma de decisiones pblicas
correctas; para ello es menester controlar la calidad de la informacin de manera
que sea accesible para todos. La Corte Interamericana tambin lo ha recalcado al
sealar que como derecho colectivo el acceso a la informacin conlleva el derecho
de la sociedad a tener acceso a la informacin esencial para el desarrollo de los sis-
temas democrticos14.
La poltica de transparencia debe entonces preocuparse por que la informa-
cin tenga la suficiente calidad para ser usada de forma significativa por todos los
actores sociales. Ello pasa por regular las metodologas de generacin y documen-
tacin de la informacin. Adems del uso de tecnologas para mejorar el acceso
de la informacin, as como estrategias que fomenten la participacin de los ciu-
dadanos mediante el establecimiento de canales y procesos de colaboracin entre
dependencias gubernamentales y los actores sociales. En este aspecto resulta til
considerar las recomendaciones respecto al acceso a la informacin gubernamen-
tal promovidas por el Acuerdo por el Gobierno Abierto del que Mxico es parte.
Este acuerdo seala la conveniencia de establecer:
1. mnimos de calidad de la informacin establecidos en lineamientos ge-
nerales;
2. autoridad competente para determinar las buenas prcticas sobre la
calidad de la informacin y su divulgacin;
3. autoridad competente para capacitar y habilitar a todos los sujetos
obligados en el manejo de la tecnologa para garantizar la calidad de la
informacin;
4. perfiles y rangos de puestos de los encargados de garantizar la calidad
de la informacin (information managers);
5. mecanismos de apoyo y colaboracin para los rganos del Estado en-
cargados de generar informacin; y
6. mecanismos y responsables de evaluar la calidad de la informacin15.
4. ANLISIS COMPARADO DE
NORMATIVIDAD SECUNDARIA
En esta seccin se lleva a cabo una revisin y anlisis del sistema norma-
tivo que regula al INEGI a partir de los principios constitucionales que lo rigen
CAPTULO 9 247 //
y en comparacin con instituciones que, por ser constitucionalmente autnomas
como el INEGI: Banco de Mxico BM, Comisin Nacional de Derechos Humanos
CNDH y el Instituto Nacional Electoral INE. La revisin cubre tanto la legislacin
especial que regula a cada rgano en materia de transparencia, como las normas
administrativas secundarias, ya sean acuerdos o reglamentos emitidos por la pro-
pia institucin que buscan implementar tanto su propia ley en el tema especfico
de transparencia, como la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin
Gubernamental.
Conforme al marco constitucional arriba explicado, los principios rectores
del acceso a la informacin pblica como correlativo al derecho humano de la li-
bertad de expresin por el que todo rgano del Estado debe guiar su actuar son:
publicidad, informacin pblica de oficio, mxima publicidad, proteccin de datos
personales, garanta de acceso. Adems dado que el INEGI es el rgano respon-
sable de generar la informacin oficial esta funcin est regida por los principios
de transparencia, accesibilidad y objetividad. Cada uno de estos principios se des-
dobla en variables que permiten identificar en la normatividad los elementos que
regulan su cumplimiento como se explica en el cuadro siguiente:
CAPTULO 9 249 //
al rgano y el reglamento de transparencia respectivo. La Normatividad revisada
para el anlisis comparativo a partir de los principios definidos en la seccin de
anlisis normativo fue:
1. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos CPEUM: los
principios que sirven de fundamento al anlisis derivan de las disposi-
ciones constitucionales.
2. Ley General de Transparencia.
3. Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica LF-
TAIP, esta ley es comn a todos los rganos pares y es reglamentada
por cada rgano en sus reglamentos respectivos. Por lo que cuando el
reglamento se refiere a la Ley se trata de la de transparencia, excepto
en el RINE en donde se denomina Ley de Transparencia.
4. Ley del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa: Ley INEGI.
5. Reglamento de Transparencia del Instituto Nacional de Estadstica y
Geografa: RINEGI.
6. Ley del Banco de Mxico Ley BM.
7. Reglamento del Banco de Mxico relativo a la Ley Federal de Transpa-
rencia y Acceso a la Informacin Pblica: RBM.
8. Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales Ley INE
23.05.2014.
9. Reglamento del Instituto Nacional Electoral en materia de Transparen-
cia y Acceso a la Informacin Pblica.
10. Ley Comisin Nacional de Derechos Humanos: ley CNDH.
11. Reglamento de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica de la
Comisin Nacional de Derechos Humanos RCNDH.
CAPTULO 9 251 //
Tabla 2 Variables y parmetros de evaluacin
(contina)
PRINCIPIO VARIABLES PARMETRO
Prueba de dao para reservar
informacin es indispensab-
le que un rgano legalmente
facultado, mediante una reso-
MXIMA PUBLICIDAD
CAPTULO 9 253 //
A su vez la revisin comparada internacional destaca que el INEGI tiene
la ventaja de poseer autonoma constitucional lo que busca garantizar la objeti-
vidad y transparencia de la informacin oficial. El rango constitucional de este
rgano, la determinacin explicita de la obligacin de utilizar la informacin oficial
en la toma de decisiones pblicas y el deber de transparencia de toda su actuacin
resulta en una importante fortaleza de la institucin. Si bien otros pases como
Colombia, que en 2014 creo la ley de transparencia y del derecho de acceso a la
informacin pblica nacional y la incorpor al sistema normativo de su Departa-
mento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE) otorga importancia a la
divulgacin de la informacin generada por este rgano, est no explicita la objeti-
vidad ni la independencia del mismo.
As mismo es de remarcarse la reciente reforma a la Ley del Sistema Nacio-
nal de Informacin Estadstica y Geogrfica de junio de 2014 que ha permitido for-
talecer el Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica incorporando
en los subsistemas a todos los rganos responsables de generacin de informacin
oficial, en particular lo que se refiere a las telecomunicaciones.
Respecto al principio de publicidad el anlisis comparado muestra que tanto
en la LSNIEG como en el RINEGI la publicidad de la informacin es un elemento im-
portante. En este sentido respecto de la ley destacan los artculos 88 y 89 que estable-
cen la obligacin de hacer pblicos los metadatos y la aplicacin de las metodologas
que se hubieren utilizado para elaborar la informacin. Adems de prever la posibili-
dad de que organismos internacionales revisen y opinen sobre las metodologas em-
pleadas por el INEGI. Adems el RINEGI ya contena un avance importante respec-
to de la exigencia de incorporar la regulacin de archivos conforme a los estndares
establecidos por la Ley Federal de Archivos y el nuevo texto del 6 constitucional. El
reglamento del INEGI ya establece esta regulacin, incluso atendiendo a las prcticas
internacionales prev la existencia tanto del archivo fsico como del electrnico.
Asimismo, acorde con la prctica internacional el sistema de transparencia
del INEGI garantiza un rango mnimo de los funcionarios encargados de atender
los requerimientos de transparencia lo que es considerado una buena prctica, pues
asegura que la interaccin con las reas que generan la informacin ser adecuada.
Conforme con el artculo 9 del RINEGI cada titular de rea administrativa o unidad
deber designar un enlace encargado de atender las solicitudes de la Unidad de trans-
parencia. Esta designacin debe recaer en directores o como mnimo subdirector de
rea para las direcciones regionales o estatales. De igual forma el Comit de Informa-
cin del artculo 12 RINEGI est conformado por funcionarios con niveles directivos.
Ahora bien a fin de cumplir a cabalidad con el principio de publicidad debe
acatarse el mandato constitucional de documentar toda actuacin de los rganos
del Estado. En este sentido sera conveniente explicitar tal obligacin en la regu-
lacin secundaria. As mismo sera necesario reformar el artculo 2 fraccin XXVI
0,8 0,79
0,74 0,75 0,95 0,89 0,61
0,6 0,83
0,4
0,2
0
IFAI IFE CNDH INEGI BANXICO ASF
IFAI IFE CNDH INEGI BANXICO AASF
0.83 0.74 0.75 0.95 0.89 0.61
CAPTULO 9 255 //
Cmo se aprecia en la grfica entre los rganos pares del INEGI cuyas co-
lumnas son tambin azules tiene la calificacin ms alta. Incluso destaca que su-
pera tanto al propio rgano garante de la transparencia el IFAI y a la Auditoria
Superior de la Federacin.
En realidad la nica omisin se refiere a la IPO que estricto sentido no le
es aplicable al INEGI. Si bien es cierto como seala el artculo 33 del RINEGI que
las fracciones XI y XVI del artculo 7 de LFTAIP no le son aplicables por tratarse de
competencias de autoridades, las buenas prcticas indican que es recomendable
que las fracciones que no son aplicables a un rgano del Estado en lo particular as
lo sealen en el portal.
Ahora bien la prctica internacional remarca la necesidad de que la poltica
de transparencia proactiva debe regirse por el principio de buena fe en el senti-
do de asegurar la estricta aplicacin del derecho, brindar los medios de asistencia
necesarios a los solicitantes, promover una cultura de transparencia, coadyuvar
a transparentar la gestin pblica, y actuar con diligencia y profesionalidad. En
ese sentido sera conveniente que si bien el artculo 31 de la Ley da cabida a la
opinin de los particulares respecto a cmo mejorar la presentacin de la IPO en
el portal, no queda del todo claro la forma en que el particular puede presentar sus
recomendaciones apoyara que contar con un chat u otro medio que permita esta
participacin en lnea.
Por lo que hace al principio de mxima publicidad Artculo 34 del RINEGI
correctamente dispone que la informacin se considerara pblica por regla general
y excepcionalmente podr adoptar el carcter de reservada, parcialmente reserva-
da o confidencial. Asimismo, regula la temporalidad con la que la informacin debe
reservarse y el rgano encargado de hacer la reserva. Sin embargo, el Artculo 9 RI-
NEGI hace referencia a la posibilidad de hacer reservas generales de documentos lo
que en el mbito internacional es considerado una mala prctica. Adems respecto
de la prueba de dao si bien la mayora de las reglamentaciones revisadas sealan
que la reserva de informacin debe ser fundada y motivada, idealmente debieran
establecer de manera explcita la prueba de dao con los requisitos de argumentar
y probar que de divulgarse la informacin se generara un dao mayor al inters
pblico que mantenerla reservada, lo que implica una fundamentacin reforzada
como quedo arriba remarcado. Es importante reconocer que en este aspecto el RI-
NEGI en el artculo 35 ya muestra cierto avance en el tema al sealar que al mo-
mento de la reserva: debern tomar en consideracin el dao presente, probable
y especfico que causara su difusin a los intereses tutelados en los artculos 13,
14 y 18 de la Ley sin embargo habra que argumentar y fundamentar por qu ese
dao es mayor que el de no divulgar la informacin.
Si bien el RINEGI hace una cuidadosa regulacin del tratamiento de la in-
formacin confidencial y el manejo de los datos personales. No prev expresamen-
CAPTULO 9 257 //
Ahora bien por lo que respecta a los principios de transparencia, objetividad
y accesibilidad hay dos elementos que respecto de la mejora de la normatividad si
valdra la pena recalcar incluso a la luz del papel que debiera tener el INEGI dentro
del Sistema Nacional de Transparencia. Por lo que respecta a la transparencia en si
misma sera conveniente regular de manera explcita y acorde con las recomenda-
ciones internacionales tanto la obligacin de generar una cultura de transparencia
en la que el INEGI dentro del Sistema Nacional de Informacin Estadstica debiera
tener un papel de liderazgo, como la obligacin de implementacin adecuada de la
poltica de transparencia lo que comprende la elaboracin de un plan estratgico,
la asignacin del presupuesto necesario, la adopcin de normas polticas y prcti-
cas que permitan conservar y administrar adecuadamente la informacin (gestin
de archivos), as como entrenamiento y capacitacin en materia de acceso a la in-
formacin para los servidores pblicos. Sin duda hoy el INEGI lleva la vanguardia
es estos aspectos y debiera liderar el avance de todas las autoridades.
Respecto del principio de accesibilidad de la informacin si bien el portal
del INEGI es bueno y debiera ser modelo para otros rganos tambin resulta inte-
resante considerar lo que el Acuerdo por el Gobierno Abierto promueve como bue-
nas prcticas respecto de la informacin gubernamental y que conviene tomar en
cuenta como parmetros de la calidad de la informacin presentada en Internet17:
1. La informacin que se presenta debe tener niveles de especializacin
asegurando que existan versiones para pblico no especializado. En este
aspecto la seccin de cuntame del INEGI resulta una buena prctica.
2. El portal debe contar con apoyo para personas con capacidades distin-
tas y en lenguas indgenas cuando proceda. Este aspecto ya lo enuncia
la Ley General.
3. Las mejores prcticas sobre datos abiertos (Open Data) se enfocan a la
importancia de los formatos que son usados para la entrega de infor-
macin. Estos formatos deben habilitar el uso y anlisis de la informa-
cin basado en restricciones como un programa o el formato ideal de
los archivos.
4. Trmites y servicios en lnea que los hacen menos costos para los ciu-
dadanos.
5. Mecanismos para que el ciudadano pueda levantar quejas, sugerencias
y reportar fallas del sitio.
6. Los sitios deben ser indexables por motores de bsqueda. Sobre todo si
cada vez aumentar la cantidad de informacin en ellos es indispensa-
ble que el ciudadano tenga herramientas que le faciliten la navegacin.
(17) www.opengovernment.org.
6. REFLEXIONES FINALES
Es necesario que la evaluacin de la poltica de transparencia no est limi-
tada a ser una revisin del cumplimiento formal de las leyes. Se propone transitar
CAPTULO 9 259 //
a mtodos que permitan evaluar la calidad de la informacin y su uso de manera
que pueda calificarse su habilidad de garantizar el acceso, comprensin y uso de la
informacin pblica para la real participacin en la toma de decisiones. Para ello se
busc analizar el apego de la normatividad del INEGI a los principios de la CPEUM
y las prcticas internacionales. Al usarlos como parmetros de interpretacin res-
pecto de la garanta y exigibilidad del derecho a la informacin se logra un anlisis
de la calidad de la informacin y la posibilidad de su uso real para la participacin
en la toma de decisiones pblicas.
En ese sentido resulta importantes que todos los rganos del Estado cum-
plan con los principios de publicidad, mxima publicidad, informacin pblica de
oficio, procedimiento de reserva, confidencialidad y garanta de acceso atiendo a
la calidad de la informacin buscando que sea objetiva, accesible, y reutilizable
por todos.
Lo anterior es sobretodo importante cuando se trata de rganos regulado-
res o especializados como INEGI, BM, INE, CNDH cuya informacin resulta esen-
cial para poder participar en la toma de decisiones pblicas, de tal manera que los
funcionarios no se limiten a establecer sistemas y procedimientos de informacin
simplemente para cumplir con la ley, sino que se generen rutinas que entiendan a
la informacin como un recurso estratgico indispensable para la toma de decisio-
nes pblicas y la verdadera participacin. Si la informacin es poder en una verda-
dera democracia la informacin debe ser un bien pblico producido y compartido
por todos.
REFERENCIAS
ARRELLANO, David; LPEZ AYLLN, Sergio. Estudio en materia de transparen-
cia de otros sujetos obligados por la Ley de Transparencia y Acceso a la Infor-
macin Gubernamental. Ciudad de Mxico: CIDE/UNAM/IFAI, 2008. 15 p.
CALVILLO VIVES, Gilberto. Elementos generales para la construccin de indica-
dores. Ciudad de Mxico: UNAM, 2013.
CARBONEL, Miguel. Derechos del pueblo mexicano. Mxico a travs de sus consti-
tuciones. Ciudad de Mxico: Porra, 2012. 575 p.
CUNILL, Nuria. Participacin ciudadana, dilemas y perspectivas para la demo-
cratizacin de los Estados latinoamericanos. Caracas: Centro Latinoamericano de
Administracin para el Desarrollo, 1991. 262 p.
DE LA MADRID, Miguel. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
Comentada. Ciudad de Mxico: UNAM/Porra, Tomo I, artculo 26B, 2009. 37 p.
CAPTULO 9 261 //
10
PARTICIPAO SOCIAL NO
BRASIL: OS PRESSUPOSTOS
INATINGVEIS E AS BOAS
PRTICAS POSSVEIS1
ANA CRISTINA BRAGA MARTES
Professora de Sociologia da Fundao Getlio Vargas (FGV)/
Escola de Administrao de Empresas de So Paulo e pesquisa-
dora do Centro de Estudos em Administrao Pblica/FGV.
E-mail: ana.cristina.braga.martes@gmail.com
CAPTULO 10 263 //
(COELHO; NOBRE, 2004; GURZA LAVALLE, 2011; MARX, 2014), nem pretende-
mos abordar, num nvel macro de anlise, a efetividade dos canais de participao
(AVRITZER, 2010; PIRES, 2011). Propomo-nos a discutir os limites da participao
popular institucionalizada e, retomando algumas preocupaes centrais dos traba-
lhos de Cohn (2011), pretendemos discutir a prtica participativa em relao aos
seus pressupostos programticos, chamando ateno, porm, para a lgica de ao
coletiva limitada pela institucionalizao dessa instncia.
Para isso, apresentaremos, inicialmente, uma discusso sobre a participa-
o social no Brasil e sobre os movimentos sociais como entes de participao. Na
sequncia, demarcamos o conceito de movimentos sociais com o qual trabalha-
mos. Em seguida, apresentamos um quadro geral dos Conselhos nos trs nveis
das esferas de governo e, ao final, um estudo de caso sobre uma nova forma de
conselho participativo, para chamar ateno no apenas para os limites prtico-
-institucionais, mas tambm para os aspectos potenciais a serem explorados nos
conselhos especificamente no mbito local.
CAPTULO 10 265 //
ao de grupos de esquerda.
Depois das Diretas J, no ocorreram manifestaes populares massivas.
Elas voltaram cena apenas na dcada seguinte, com o movimento pr-Impe-
achment do presidente Collor de Melo, que levou s ruas centenas de milhares
de pessoas por todo o Brasil. Com a substituio de Collor por Itamar Franco na
Presidncia da Repblica, seguiu-se um perodo de maior estabilidade econmica,
com a retomada gradual do crescimento econmico e, paralelamente, a criao e
a expanso das instncias de participao popular definidas pela Nova Constitui-
o. Nesse perodo, no ocorreram protestos organizados por frentes partidrias.
Isso no significou, obviamente, um arrefecimento do ativismo e dos movimentos
sociais. Alguns deles, inclusive, se afirmaram no cenrio da poltica nacional, espe-
cialmente o Movimento dos Sem-Teto e dos Sem-Terra.
No decorrer dos governos Itamar Franco, Fernando Henrique Cardoso e
Luiz Incio Lula da Silva, observa-se um processo de consolidao da instituciona-
lizao de alguns movimentos sociais e das formas de participao popular. Dito
de outro modo, por um lado, movimentos e grupos de reivindicao se institucio-
nalizaram e, por outro, foram criadas e implementadas instncias de participao
popular no aparelho de Estado nos trs nveis da federao.
Relaes causais diretas dificilmente podem explicar fenmenos sociais
complexos, porm, h grande probabilidade de que a institucionalizao dos mo-
vimentos junto abertura dos canais de participao, somados a um perodo de
estabilizao e crescimento econmico, possam explicar a no ocorrncia de gran-
des mobilizaes e protestos de rua a partir do governo Itamar Franco. Contudo,
os protestos voltaram a ocorrer durante o governo de Dilma Rousseff, antes mes-
mo de uma crise econmica eclodir em 2015. As denncias, investigaes e julga-
mentos de corrupo certamente impulsionaram as novas ondas de protesto, mas
esse no o tema deste artigo tratamos desse tema em Murta e Martes (2015).
Interessa aqui apenas registrar que, no obstante a institucionalizao dos mo-
vimentos e da participao, os protestos voltaram. Aqui caberia a pergunta: uma
vez que a representao da sociedade civil era tida como pea fundamental dessa
engrenagem, especialmente por meio dos movimentos sociais, como explicar um
movimento amplamente social de protesto quando as instncias de participao j
haviam se proliferado pelo Brasil?
CAPTULO 10 267 //
tncias de participao, tendo, cada uma delas, suas caractersticas diferenciais
especficas. Ao coletiva, por sua vez, refere-se a um conjunto de indivduos que
compartilham recursos para perseguir objetivos comuns, de tal modo que, em
nome dessa ao, nenhum objetivo pode ser privatizado por quaisquer de seus
membros (DIANNI; DELLA PORTA, 2006; MELUCCI, 1980).
Importa aqui demarcar as diferenas entre os conceitos de Movimentos
Sociais (MS) e o de participao social (ou popular) institucionalizada como dois
tipos diferentes de ao coletiva. Para esse fim, faremos uma breve digresso te-
rico-conceitual.
Adotamos a definio de Dianni e Della Porta (2006) de que Movimentos
Sociais (MS) so tipos especficos de atores coletivos que (a) esto envolvidos em
relaes conflituosas com oponente claramente identificado; (b) esto ligados por
redes densas e informais; (c) compartilham uma identidade coletiva especfica.
Assim colocado, um movimento social um conceito que define muito mais uma
dinmica de ao coletiva do que caractersticas de organizao, liderana ou es-
truturas. Para prosseguirmos, necessrio compreender cada um dos componen-
tes dessa definio:
1. Relao de conflito com oponente claro. MS so aes coletivas confli-
tivas. Referem-se a atores engajados em conflitos polticos ou culturais
com objetivo de promover ou se opor a uma mudana social (conflito
caracterizado por uma relao de oposio pelo controle de um bem
ou interesse econmico, cultural ou poltico e, uma vez conquistada a
demanda, resultar em prejuzo outra parte. Os MS no apenas ex-
pressam, mas articulam politicamente interesses, valores e mudanas.
Assim, uma ao coletiva, em contraste com os MS, prescinde de um
alvo opositor poltico definido.
2. Redes informais densas. MS se articulam em diferentes focos e locais
de ao, mas com coordenao, com aes tticas e estratgicas, e de-
pendem de negociao permanente entre os indivduos e as organiza-
es envolvidas na ao coletiva. E aqui um ponto fundamental: no h
representante individual do movimento, embora, obviamente, possa
haver lideranas que simbolizem o MS.
3. Identidade coletiva o reconhecimento ou criao de conectividade.
Ela articula um sentido de propsito comum e compromisso compar-
tilhado mediante uma causa, com ligao forte entre atores no neces-
sariamente idnticos. Os critrios de pertencimento so instveis e de-
pendentes de reconhecimento mtuo entre os atores. A identificao
de fronteiras de pertencimento e de quem faz, ou no, parte da rede
central da constituio do MS e na emergncia da ao coletiva.
CAPTULO 10 269 //
movimento social possa tomar assento, por meio de um representante, num siste-
ma institucionalizado no Estado, como o caso dos conselhos. Isso no significa a
impossibilidade de ocorrncia de interlocuo ou abertura de dilogo entre Estado
e MS. Significa, sim, que para um organismo de representao fixa, formalizado
com finalidade de intermediar interesses, como os conselhos alocados nas trs es-
feras de governo, no se deve pressupor a participao de movimentos sociais.
Estes seguem uma lgica de autonomia e contestao, e os conselhos seguem uma
lgica institucional de alinhamento, ou de construo de consenso com o Executi-
vo ao qual esto ligados e com as demais partes representadas.
CAPTULO 10 271 //
do Conselho do Imigrante, em que se verifica que apenas o Ministrio do Trabalho
tem atividade executiva nas aes desenvolvidas pelo Conselho, enquanto que os
demais rgos que o compem (MRE e MJ) cumprem papel meramente consultivo6.
Tanto a criao de conselhos como a sua reformulao, a partir de 2003,
procurou padronizar o modelo de composio de todos os conselhos federais,
adotando o formato paritrio, com igual representao entre governo e sociedade
civil. Na maior parte dos casos, contudo, a escolha dos representantes da socieda-
de civil feita por meio de indicao do Executivo. O questionamento colocado
nos seguintes termos: em que medida entidades e representantes da sociedade
civil que participam dos conselhos so capazes de representar demandas socais?
A simples representao formal no parece garantir a incluso das demandas na
agenda governamental. Apenas para citar um exemplo, em meio aos protestos e
questionamentos em relao aos gastos para a realizao da Copa do Mundo, no
ano de 2013, no entrou na pauta do Conselho Nacional do Esporte qualquer tema
referente sequer a futebol (MURTA; MARTES, 2015). Ao lado disso, observa-se
que determinados movimentos sociais se recusam a tomar parte de espaos for-
mais de participao, o que no significa que esses movimentos no sejam capazes
de pautar as polticas pblicas, mas que o fazem fora do espao formal de repre-
sentao, supostamente criado para esse fim. Esse foi o caso do Movimento Passe
Livre, quando convidado a participar do Conselho Municipal dos Transportes de
So Paulo em 2013, no calor das Jornadas de Junho.
Um ponto importante a destacar sobre os Conselhos Federais que a elei-
o de Lula, em 2002, aumentou as expectativas quanto expanso e intensifi-
cao da participao popular no nvel federal de governo, bastante acentuada na
sua plataforma de campanha. Tanto no discurso do ento candidato quanto do
seu partido, participao social e movimentos sociais eram dois elementos fun-
damentais para impulsionar as mudanas na gesto das polticas pblicas (GUR-
ZA LAVALLE; SZWAKO, 2014). O Oramento Participativo (OP), tomado como a
experincia mais bem-sucedida para a definio de alocao de recursos (AVRIT-
ZER, 2010), foi adotado como parmetro, e o Plano Plurianual (PPA) realizaria,
em tese, a promessa de participao popular num dos programas estratgicos do
novo governo. Porm, de acordo com Pedro Pontual (em entrevista concedida a
Gurza Lavalle e Szwako, 2014), a experincia bem-sucedida de OP nos municpios
no ocorreu no mbito federal. Alm das expectativas com a implantao do OP no
nvel federal, o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), criado
no primeiro governo Lula, tambm foi apontado como uma inverso do modelo
top-down de gesto das polticas pblicas, e comps o conjunto de expectativas
(6) Compem o Conselho Nacional de Imigrao os Ministrios do Trabalho e Emprego,
Justia, Relaes Exteriores, Agricultura, Sade, Desenvolvimento, Educao e Cincia e
Tecnologia, alm de entidades representantes de trabalhadores, empregadores e comunida-
de cientfica e tecnolgica.
CAPTULO 10 273 //
tamente, existe tambm menor organizao das informaes geradas por esses
conselhos, de modo que mais difcil avaliar seu efetivo grau de participao.
Em mbito local, o desafio de analisar a realidade dos conselhos de cada um
dos municpios paulistas ainda maior. Alguns indcios do funcionamento desses
conselhos foram colhidos a partir de uma relevante pesquisa elaborada pelo Minis-
trio Pblico de So Paulo, como veremos a seguir.
(8) Sobre os conselhos setoriais organizados no mbito municipal ou local ver Brelaz (2012);
Cohn (2011); Draibe (1998); Lchmann (2008); Coelho (2007); Tatagiba (2002, 2004); Tei-
xeira (2000); Avrizter (2010), entre outros.
(9) Segundo o Ministrio Pblico (2014), por deliberativo entendem-se os conselhos que
tm poder de decidir sobre as polticas de suas respectivas reas, enquanto que os consulti-
vos apresentam funo meramente opinativa.
(10) De maneira geral, por representao paritria entende-se a composio que garante a
distribuio igual entre os diferentes atores representativos daquela poltica. Porm, a for-
ma de atingir-se essa composio varia de acordo com cada conselho. No caso dos conselhos
de sade, por exemplo, a lei estabelece que a representao dos usurios do servio deve ser
paritria em relao ao conjunto dos demais segmentos (profissionais e trabalhadores de
sade, gestores e prestadores de servios de sade).
CAPTULO 10 275 //
tica, como a autorizao de gastos, aprovao de contas e gesto de recursos. Uma
anlise do coeficiente de correlao entre os diferentes padres de resposta auxilia
a entender o grau de associao entre as variveis. Para fins deste trabalho, enten-
demos que valores acima de 0,4 so considerados estatisticamente relevantes, e
valores acima de 0,7 so considerados de alta correlao.
Pela tabela, nota-se a forte associao entre a existncia dos conselhos e seu
grau de atividades, denotando que os tipos de conselho mais frequentes, isto , os
que existem em um maior nmero de municpios so tambm os mais ativos. In-
teressante notar que a existncia de fundo atrelado ao conselho no parece indicar
forte associao com a existncia ou a atividade dos conselhos. Nota-se, porm,
uma forte associao entre conselhos com poderes deliberativos e a existncia de
fundos atrelados aos conselhos, o que parece compreensvel, visto que conselhos
com fundos atrelados costumam ter poderes deliberativos11.
Uma crtica recorrente a conselhos municipais setoriais a de que suas ati-
vidades restringem-se s funes meramente cartoriais, ligadas aos repasses e
gesto dos fundos setoriais que ajudam a compor, juntamente com os rgos exe-
cutivos municipais (COHN, 2011). Fugindo da lgica setorial predominante nos
Conselhos Municipais, foi institudo na cidade de So Paulo um tipo diferente e
inovador: o Conselho Participativo Municipal. dele que trataremos a seguir, com
o objetivo de identificarmos novas potencialidades de atuao dessas instncias,
no caso do Conselho de Pinheiros.
(12) Segundo Bonduki (2014), nos governos que sucederam a gesto petista de 2001-2004,
muitas das atribuies e poderes polticos que haviam sido delegados s subprefeituras fo-
ram novamente centralizadas, reduzindo seu escopo de atuao a atividades de zeladoria.
Para mais informaes sobre o processo de centralizao, ver Pereira e Zonta (2012).
(13) Por meio de uma Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI), o ento Procurador-Ge-
ral de Justia, Rodrigo Pinho, ajuizou um questionamento criao da lei, e uma liminar
do Tribunal de Justia impediu a realizao de eleies para formao do Conselho. A ADI
sustentava que a lei n 13.881/04 ressentia de vcio formal, uma vez que, em se tratando
de lei que versava sobre o funcionamento da administrao pblica e a criao de cargos e
funes, no poderia ser de iniciativa do Legislativo.
(14) A Frente Parlamentar para a Implementao do Conselho de Representantes da Cidade
CAPTULO 10 277 //
ticipao ativa de entidades como o Movimento Nossa So Paulo, o Instituto Po-
licidadania e a Escola de Governo. Como resultado final dos trabalhos da frente
parlamentar, foi elaborada minuta de projeto de lei apresentada ao ento Secre-
trio de Relaes Governamentais, Antnio Carlos Rizeque Maluf, em 2009, a ser
apresentado pelo Executivo, solucionando-se o vcio de iniciativa existente na lei
n 13.881/0415. No entanto, a proposta no foi encaminhada Cmara de Verea-
dores pelo ento prefeito Gilberto Kassab (DEM).
Trs anos mais tarde, nas eleies de 2012, o candidato Fernando Haddad
(PT) incluiu em sua plataforma de campanha a criao de conselhos de representan-
tes da sociedade civil nas subprefeituras. A proposta fazia parte de uma poltica de
ampliao da participao social, com a criao de um Sistema Municipal de Participa-
o Popular e Cidad, com o objetivo de fortalecer a participao direta tanto para ga-
rantir o direito republicano de participao cidad, quanto para encontrar solues
inovadoras para os problemas econmicos, sociais e ambientais (HADDAD, 2012).
O estabelecimento do novo conselho ocorreu a partir de uma proposta de
emenda do vereador Police Neto (PSD) a um projeto de lei do Executivo que versava
sobre reforma administrativa. A proposta original previa a criao de conselhos nos
96 distritos da capital, o que foi alterado pelo governo, agrupando-se os conselhos nas
32 subprefeituras. A verso final da lei, sancionada pelo prefeito em maio de 2013, ex-
plicita as atribuies do Conselho, que remetem s previstas na lei orgnica do muni-
cpio, fortalecendo o conselho como instncia de controle social e de fiscalizao e pre-
vendo articulao com os demais conselhos e instncias de participao municipais.
Os CPM foram criados com as seguintes atribuies (Art. 35): colaborar
com a Coordenao de Articulao Poltica e Social; desenvolver ao conjunta com
outras formas de representao da sociedade civil; zelar pelos direitos da popula-
o, pelos interesses pblicos da regio e comunicar oficialmente aos rgos com-
petentes suas deficincias; monitorar a execuo oramentria, os Indicadores de
Desempenho dos Servios Pblicos e Plano de Metas; colaborar no planejamento,
mobilizao, execuo, sistematizao e acompanhamento de iniciativas de parti-
cipao popular do Executivo; manter comunicao com os conselhos gestores de
equipamentos pblicos locais.
Ao Poder Executivo coube regulamentar o funcionamento desses conse-
lhos, sendo sua composio realizada por meio do voto popular direto e faculta-
tivo16. Cada conselho deve possuir entre 19 e 51 representantes, respeitando-se
de So Paulo foi criada pelo o projeto de resoluo 002/09, aprovado em 11 de maro de
2009. Integraram a Frente Parlamentar vereadores do PSDB, PT, PR, PTB, PPS, PMDB, PDT,
PSB, PCdoB e DEM.
(15) A minuta apresentada pela frente parlamentar est disponvel em <http://www.nossa-
saopaulo.org.br/portal/node/8849>. Acesso em: 11 set. 2015.
(16) O Conselho foi regulamentado pela lei n 15.764/13.
(17) A alterao das regras de votao ocorreu em meio ao processo eleitoral, por meio do
decreto municipal n 54.457, de 11 de outubro de 2013.
(18) A alterao da regra foi questionada pelos partidos da oposio, PSDB e PPS, que im-
petraram mandado de segurana exigindo o cancelamento da eleio, mas o TJ-SP negou
a liminar e as eleies transcorreram normalmente. Mandado de Segurana Coletivo n
0199758-09.2013.8.26.0000.
(19) Embora tenha havido mais candidatos do que vagas no cmputo geral, em alguns dis-
tritos no se apresentaram candidatos suficientes para o preenchimento do nmero de va-
gas estabelecido pela lei, o que explicaria um nmero menor de eleitos do que de vagas.
(20) Segundo dados do TRE-SP, o municpio de So Paulo possua, nas eleies de 2014,
8.782.406 eleitores. Disponvel em: <http://www.tse.jus.br/eleicoes/estatisticas/estatisti-
cas-eleitorais-2014-resultado>. Acesso em: 11 set. 2015.
CAPTULO 10 279 //
Quadro 1 Total de vagas, candidatos, eleitos e votos por subprefeitura
SUBPREFEITURA VAGAS CANDIDATOS ELEITOS VOTOS
Aricanduva/Formosa/Carro 26 61 26 5.939
Butant 43 97 43 11.501
Campo Limpo 51 142 48 14.378
Capela do Socorro 51 96 51 15.898
Casa Verde/Cachoeirinha 31 102 31 20.767
Cidade Ademar 41 103 41 11.410
Cidade Tiradentes 21 78 21 13.729
Ermelino Matarazzo 20 45 20 6.733
Freguesia/Brasilndia 40 100 40 25.692
Guaianases 26 38 26 10.205
Ipiranga 47 142 47 46.146
Itaim Paulista 37 139 37 20.216
Itaquera 51 149 51 23.023
Jabaquara 22 61 22 7.655
Jaan/Trememb 29 85 29 13.155
Lapa 38 54 33 8.616
MBoi Mirim 51 156 51 16.857
Mooca 40 80 40 10.705
Parelheiros 19 55 19 7.327
Penha 48 120 48 9.425
Perus 19 61 19 10.151
Pinheiros 30 46 26 5.417
Pirituba 43 89 43 24.463
Santana/Tucuruvi 33 99 33 10.149
Santo Amaro 24 50 24 6.182
So Mateus 43 104 43 20.402
So Miguel 37 106 37 15.415
S 49 76 44 9.865
Vila Maria/Vila Guilherme 29 79 29 8.860
Vila Mariana 34 61 34 4.356
Vila Prudente/Sapopemba 52 127 52 23.973
Total 1.125 2.801 1.108 438.610
Mapa 1 Participao de candidatos por 100 mil e nmero de votos por mil habitantes
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados disponveis no relatrio final de eleitos (SO
PAULO, 2013b).
CAPTULO 10 281 //
concorreram a 20 vagas em 19 subprefeituras. Diferentemente da eleio geral, os
imigrantes votaram em apenas um candidato, e a escolha estava restrita a candi-
datos da subprefeitura de residncia do eleitor.
presena imigrante corresponda a, no mnimo, 0,5% (meio por cento) da populao local,
de acordo com os dados do Censo 2010. Pargrafo nico. Nas Subprefeituras em que o n-
mero de imigrantes ultrapasse 1% (um por cento) da populao local e o nmero absoluto
de imigrantes ultrapasse 10.000 (dez mil), ser criada uma segunda cadeira de Conselheiro
Extraordinrio.
(22) A Associao Casa da Cidade uma entidade civil sem fins lucrativos que atua na regio
de Pinheiros e voltada para a promoo de debates, conferncias, cursos de formao e
eventos culturais. Para maiores informaes, ver <http://www.casadacidade.org.br/quem-
-somos/>. Acesso em: 11 set. 2015.
(23) Todas as Atas de Reunio, com exceo das reunies 3 e 10, encontram-se disponveis
no endereo <http://cpmpinheiros.wordpress.com/atas-das-reunioes/>. Acesso em: 11
set. 2015.
CAPTULO 10 283 //
comunicao entre a sociedade e o Executivo municipal. Os espaos de comunicao
que operavam de maneira informal, de acordo com a poltica e o estilo do gestor
municipal, foram substitudos pela figura institucional do conselho.
Apesar de possuir carter consultivo, a participao afeta positivamente as
decises da subprefeitura, de acordo com os conselheiros entrevistados e com o
subprefeito. Para este, ampliando-se o processo de deciso, antecipam-se os pro-
blemas e acabam sendo construdos solues e consensos de melhor qualidade.
Observa-se, ainda, que o conselho no demonstrou ter capacidade de mobilizao
popular, embora os membros sejam bastante ativos, comprometidos e com capaci-
dade de dilogo com a populao, como o caso do Carnaval, que veremos abaixo.
O carter apenas consultivo do CPM divide a opinio dos entrevistados.
Como autor da emenda ao projeto de lei que criou os conselhos participativos,
o vereador Police Neto (2015) afirma que esprito da lei era dot-los de poderes
deliberativos, especialmente no que tange o planejamento dos bairros, decises
de mdio e longo prazo. Em sua viso, s a sociedade pode se responsabilizar pelo
planejamento local, fsico-territorial. De acordo com o vereador Nabil Bonduki
(2015), no entanto, o conselho deve possuir carter deliberativo, contanto que em
assuntos estritamente locais, que no afetem a cidade como um todo. Embora seja
proposta de alguns polticos e conselheiros da regio, parece difcil justificar a po-
sio de que o conselho deveria ter funo deliberativa, tendo em vista o baixo o
nmero de eleitores. Essa a posio tambm do subprefeito Angelo Filardo Jr.
(2014), que entende que a participao por meio do CMP tem demonstrado ser,
por si s, uma arma poderosa, que fora a transparncia da administrao e gera
responsabilizao do gestor pblico, transformando positivamente sua forma de
atuao. Caso fosse deliberativo, caberia ao CPM assumir responsabilidade pela
tomada de deciso, e esta deve caber apenas ao Executivo. Filardo Jr. (2014) res-
salta, ainda, que outros conselhos com poder deliberativo, como o Conselho de
Sade, no funcionam como tal, pois formulam uma poltica para o setor que no
seguida pelos gestores pblicos. A conselheira Madalena Buzzo (2014), vice-coor-
denadora, entende no ter informao suficiente para deliberar nas decises sobre
a priorizao das aes na subprefeitura, por falta de conhecimento tcnico para a
tomada de deciso.
A relao entre os conselheiros e a burocracia pblica municipal tensa e
delicada. Na avaliao do subprefeito, por um lado, a cultura clientelista assusta
os burocratas, que evitam a proximidade dos cidados. Por outro lado, conselho
elemento de transparncia, que pode ser utilizado para aliviar a presso sobre o
servidor pblico. Os problemas de gesto da subprefeitura de Pinheiros, com um
quadro de servidores envelhecido e com baixa capacidade de resposta s deman-
das da populao, ampliam o conflito com o conselho. Nesse contexto, o estilo de
atuao do subprefeito parece ser essencial para garantir a ponte entre os con-
CAPTULO 10 285 //
tade de alguns moradores da Vila, que pleiteavam a proibio completa do carnaval
no bairro dados os transtornos.
A necessidade de organizar o carnaval levou os conselheiros e a prefeitura
a um trabalho conjunto, para prever problemas e buscar solues que minimizas-
sem os transtornos populao local e garantissem a realizao ordenada da festa.
Quinzenalmente, o conselho rene-se com o subprefeito e com representantes do
poder pblico (CET, PM, Secretaria da Cultura, SP Negcios) para planejar e definir
aes coordenadas para organizar o carnaval. At mesmo o Ministrio Pblico, que
havia impetrado processo para proibir o carnaval da Vila Madalena, passou a parti-
cipar dos encontros e a buscar uma soluo pacfica do problema. Alm do envolvi-
mento dos rgos pblicos, o conselho intermediou interesses locais heterogneos
e conflitantes, resumidos de modo esquemtico da seguinte forma: os que queriam
e os que no queriam a realizao do carnaval na vila. Madalena Buzzo (2014) con-
sidera o papel de intermediador do CPM na organizao do carnaval como um dos
principais resultados atingidos pelo grupo at ento, embora alguns moradores
radicalmente contrrios realizao do carnaval tenham acusado o Conselho de
Pinheiros de ter sido cooptado pelo poder pblico ao defender a organizao do
carnaval na Vila Madalena.
5. CONCLUSO
Este trabalho aponta para dois aspectos fundamentais da lgica de atuao
dos conselhos. O primeiro refere-se lgica de ao baseada na intermediao e
na negociao. Trata-se de uma lgica do tipo instrumental (WEBER, 1991). Isso
os afasta dos movimentos sociais e das manifestaes de protesto, que tendem a
reproduzir uma lgica de ao poltica tpica dos jogos de soma zero, uma lgica
orientada por valores (WEBER, 1991). Soma-se a isso a dependncia que os conse-
lhos tm do rgo executivo ao qual esto ligados, enquanto os MS, caminhando
na direo oposta, atribuem autonomia um valor em si mesmo.
O segundo aspecto refere-se lgica setorizada de atuao dos conselhos,
que reflexo da prpria estrutura do Estado, baseada em uma gesto no hori-
zontal das polticas pblicas e na ausncia de dilogos intersetoriais. Consequen-
temente, problemas complexos e inter-relacionados, como habitao e transpor-
te, so tratados separadamente pelos conselhos especficos de cada setor. Por um
lado, a setorialidade um limite dos conselhos gestores de polticas pblicas. Ainda
CAPTULO 10 287 //
que os conselheiros tivessem uma concepo distinta, os conselhos no possuem
recursos capazes de superar tal lgica. Por outro lado, propostas de rompimento
com a setorializao, de modo a integrar instncias diversas de participao por
meio da ABONG e/ou de processos de formao de redes de conselheiros e demais
instncias participativas, tendem a fracassar, por serem iniciativas incapazes de
aumentar a interconexo entre os prprios canais de participao. O caso dos CPM
aqui apresentados inova por ser territorial e no setorial. Contudo, apesar de no
estarem presos a uma lgica setorial, eles tambm no conseguem se articular com
os demais conselhos. Dito de outro modo, a utopia programtica de conectar as
instncias participativas, aproximando-os dos movimentos sociais, foge lgica
institucional das instncias de participao.
H aspectos no institucionais, e que, portanto, no podem ser resolvidos
no plano normativo, muito relevantes para o bom funcionamento de um conselho,
ou seja, para que sua atuao gere algum impacto na qualidade da gesto pblica.
Tudo indica que o perfil dos conselheiros uma varivel fundamental para defi-
nir o nvel de sua atividade, assim como o perfil dos gestores pblicos tem papel
central na abertura de espao para a atuao dos conselhos. Inovao uma ex-
pectativa que as instncias participativas levantam, e no sem razo. H motivos
histricos para isso, como, por exemplo, o apoio ao SUS dado pelas Conferncias
e Conselhos de Sade. Se os gestores pblicos estiverem alinhados com os conse-
lhos e conseguirem definir trabalhos conjuntos, ambos se unem contra foras que
obstaculizam a inovao e, portanto, desafiam as foras de acomodao, como, por
exemplo, a burocracia. Se o Executivo abre espao para a atuao dos conselhos,
ser ou no deliberativo no define seu poder e capacidade de ao. Pode-se ques-
tionar a ideia de que um conselho deliberativo teria capacidade real de definir e im-
plementar poltica pblica, enquanto um conselho consultivo tenderia a funcionar
como uma instncia de retificao do Poder Executivo. Contudo, essa possibilidade
extrapola qualquer capacidade normativa.
Grosso modo, a bibliografia especializada tende a afirmar que, uma vez que
as instncias de participao esto bem desenhadas e ampliadas, a questo passa
a ser a efetividade. Ou seja, se no plano normativo, na arquitetura institucional
e na abrangncia das instncias participativas no h problemas, ento o funda-
mental, agora, se perguntar sobre a efetividade da participao. Este trabalho,
embora ainda inicial, aponta outro caminho: os problemas e, mais exatamente,
as limitaes da participao social no Brasil esto dados tambm no plano ins-
titucional, o que pretendemos chamar de condicionantes institucionais da ao
coletiva dos conselhos, ao passo que algumas solues ou caminhos que resul-
tam em boas prticas esto num plano onde a institucionalizao no possvel:
sobretudo no perfil dos conselheiros e no estilo de gesto daqueles que exercem
funes no Executivo.
CAPTULO 10 289 //
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LA GUIMARES SOUKI
doutora em Sociologia Poltica pela Universidade de Bra-
slia (UnB) e professora titular do Programa de Ps-Gradu-
ao em Cincias Sociais da PUC-MG.
E-mail: leasouki@pucminas.br
1. INTRODUO
O artigo se prope discutir a poltica de mobilidade urbana de Belo Hori-
zonte e sua precocidade ao se adiantar s exigncias legais exaradas pela Unio.
Nesse contexto de antecipao so analisados os percalos que a cidade vem en-
frentando para conseguir a efetivao do marco legal. Afinal, isso se d em um
ambiente urbano em transformao que exige adaptaes permanentes e, em
certos casos, implica experimentaes sobre a sua adequabilidade. As anlises
aqui formuladas se baseiam, em grande medida, na pesquisa realizada por Oli-
veira (2014).
Nesta introduo, tratamos da relevncia da mobilidade urbana no Brasil
e, em especial, em Belo Horizonte. O caso belo-horizontino marcado pela exis-
tncia de uma instituio pblica que vem sendo premiada como modelo de gesto
de transporte e trnsito no pas, detendo uma massa sistemtica de informaes
compatvel com modelos avanados de gesto.
Em seguida, contextualizamos a produo institucional brasileira que visa
ao encaminhamento da problemtica da mobilidade urbana. No item seguinte fo-
ram analisados os principais documentos produzidos pelo municpio de Belo Ho-
rizonte na busca de solues para essas questes. Finalmente, foram consideradas
as dificuldades de se utilizar as pesquisas de opinio existentes como ferramenta
na formulao dessas solues.
A importncia da mobilidade urbana fato concreto que est ocupando go-
vernos e sociedade civil, no apenas no Brasil. Os cidados em todo o mundo alme-
jam a condio de poder viver em cidades onde as condies de circulao possam
proporcionar a fruio da liberdade e da sociabilidade. Isso significa exercer as in-
teraes proporcionadas pelas necessidades de deslocamentos para trabalho, lazer,
estudo e toda a gama de atividades compatveis com o padro de vida civilizada de
que fala T. H. Marshall (1967).
Entretanto, a mobilidade urbana vem se configurando como uma questo
de alta complexidade, e no Brasil, em particular, o assunto no se restringe s gran-
des cidades. Vale lembrar que o reajuste tarifrio praticamente simultneo de ape-
nas vinte centavos nos servios de transporte coletivo do Rio de Janeiro e de So
Paulo, no incio de junho de 2013, foi o estopim das manifestaes que varreram o
Brasil no mesmo ano1. Desde ento, o tema mobilidade urbana assumiu no Brasil
um status inesperado na agenda de polticas pblicas.
(1) O reajuste tarifrio no Rio de Janeiro entrou em vigor em 1/06/2013, majorando a
tarifa preponderante em 7,27%, de R$ 2,75 para R$ 2,95; o reajuste tarifrio em So Paulo
entrou em vigor em 02/06/2013, majorando a tarifa nica em 6,67%, de R$ 3,00 para R$
3,20 (OLIVEIRA, 2014, p. 52-53).
CAPTULO 11 295 //
em Belo Horizonte a elaborao do plano diretor de forma participativa, como ne-
cessria gesto democrtica, rompeu com a prtica de trat-lo como um instru-
mento exclusivamente tcnico. Em 2005, assim avaliou o Ministrio das Cidades:
O processo da capital de Minas importante porque mostra como se
cria um instrumento de gesto democrtica efetivo, capaz de influir
na implementao da lei do Plano Diretor e nos rumos da cidade.
Comprova-se que, se o processo for democrtico, a lei pega. Outro
aspecto que pode ser tirado da experincia de Belo Horizonte o da
continuidade administrativa por quatro gestes consecutivas (BRA-
SIL, 2005, p. 55).
(5) Belo Horizonte, como j afirmado, h tempos vem se antecipando s normas nacionais
na mobilidade urbana, como atestam esses dois exemplos de normas locais para incluso
social: a) em 1984 foi concedida a gratuidade no transporte coletivo aos idosos maiores de
65 anos, quatro anos antes de sua instituio como benefcio constitucional (OLIVEIRA,
2002, p. 40-43); b) em 2002 iniciou-se a implantao de vagas de estacionamento reserva-
do na via pblica para pessoas com deficincia, antes que o Conselho Nacional de Trnsito
regulamentasse a sua obrigatoriedade em 2008 (BHTRANS, 2015).
CAPTULO 11 297 //
Uma prtica da BHTrans a realizao de pesquisas quantitativas e qualita-
tivas para conhecer como os cidados pensam e dizem se comportar em questes
relacionadas mobilidade urbana. Um tipo de consulta, em especial, vem sendo
realizada regularmente desde 1995, por vezes mais de uma vez no mesmo ano,
junto ao morador de Belo Horizonte maior de dezesseis anos. Trata-se de uma
pesquisa quantitativa, aplicada por um instituto de pesquisa especialmente con-
tratado a cada momento, que utiliza sempre questionrios estruturados. Essas
pesquisas fornecem sries histricas com at vinte anos de resultados para diver-
sos indicadores que permitem melhor conhecer a opinio dos cidados sobre a
mobilidade urbana de Belo Horizonte.
O volume de informaes produzidas impressionante. At 2011, o con-
junto de pesquisas de opinio forneceu quase 1,7 milho de respostas dadas pelos
entrevistados. Com questionrios revistos a cada edio, em funo das especifici-
dades de cada momento, pode-se at afirmar que a realizao dessas pesquisas j
se incorporou cultura organizacional da empresa. O Grfico 1, que segue, ilustra
a variao na quantidade de questes formuladas ao longo do tempo: de 45 a 98,
em 2004 e 2001, respectivamente6.
120
98
100
80
60
45
40
20
0
1995
1996
1997
1998
1998
1999
2000
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
(6) Na pesquisa de 2013 foram aplicadas 99 questes (DOXA..., 2013); em 2012 e 2014 a
pesquisa
400no 359
foi realizada.
350 298 279
DE PROPOSTAS
CAPTULO 11 299 //
A leitura feita por DaMatta (2010) sugere aos tomadores de deciso e for-
muladores de polticas pblicas que as questes da mobilidade urbana envolvem
problemas de natureza tal que planos de mobilidade no sero capazes de equacio-
nar. Isso no significa que seja impossvel investir no planejamento da mobilidade
por meios de planos e programas. As instituies podem e almejam se mostrar
eficazes em suas tentativas de induzir civilidades que, no caso do Brasil, segundo
DaMatta (2010), podem tropear em hbitos inveterados de negao da igualdade
prpria da vida civilizada.
CAPTULO 11 301 //
vale destacar: planejar, executar e avaliar a poltica de mobilidade urbana. Dentre as
diretrizes para o planejamento e gesto dos sistemas de mobilidade urbana esto: a
identificao clara e transparente dos objetivos de curto, mdio e longo prazo, bem
como dos meios financeiros e institucionais que assegurem sua implantao e exe-
cuo; a formulao e implantao dos mecanismos de monitoramento e avaliao
sistemticos; a definio das metas de atendimento e universalizao da oferta de
transporte pblico coletivo, monitorados por indicadores preestabelecidos.
Nos municpios com populao superior a vinte mil habitantes, e em todos
os demais j obrigados legalmente elaborao do plano diretor, a lei federal de-
terminou que o Plano de Mobilidade urbana deveria estar integrado e compatvel
com os respectivos planos diretores ou neles inserido. Determinou-se, tambm,
que no prazo mximo de trs anos de vigncia da lei at abril de 2015, portan-
to esse plano deveria ser elaborado e integrado ao plano diretor municipal. Os
municpios que assim no procederem ficam impedidos de receber recursos ora-
mentrios federais destinados mobilidade urbana at que atendam exigncia
da lei (BRASIL, 2012, art.24, 4).
O processo do que pode ser interpretado como um ajustamento do Plan-
Mob-BH concludo em 2012 com carter eminentemente tcnico s diretrizes
estabelecidas pela PNMU iniciou-se em fevereiro de 2015 com a preocupao de
ser feito por meio de uma concertao. Aps cobranas persistentes por parte de
movimentos populares e vereadores na oposio ao atual prefeito, o Conselho Mu-
nicipal de Poltica Urbana de Belo Horizonte (Compur) convocou a conferncia no
incio de 2014 (COMPUR, 2014).
Naquele momento foram realizadas onze plenrias de eleio de delegados
para a 4 Conferncia Municipal de Poltica Urbana de Belo Horizonte. A confe-
rncia iniciou-se em fevereiro de 2015 e prolongou-se at agosto de 2015, quando
aconteceram as plenrias finais de votao das propostas. Os delegados aprovaram
413 dentre as 584 propostas apresentadas e discutidas ao longo do processo. Vale
lembrar que essa conferncia deveria ter acontecido em 2013, uma vez que a legis-
lao municipal determina que ela deva ser realizada sempre no primeiro ano de
gesto do Executivo.
O passo seguinte desse ajuste do PlanMob-BH supe a elaborao de um
projeto de lei, de iniciativa do Executivo municipal, que contenha as deliberaes
da referida Conferncia, a ser encaminhado para a apreciao da Cmara Munici-
pal. O projeto, conforme foi concertado, conter o novo Plano Diretor da cidade,
e um de seus captulos ser dedicado ao Plano de Mobilidade Urbana. O processo
de elaborao, discusso e aprovao de um Plano Diretor uma dimenso bas-
tante problemtica e que extrapola os objetivos do presente artigo. No entanto,
necessrio considerar um aspecto polmico na nova legislao: o estabelecimento
CAPTULO 11 303 //
favorvel, quando h um encontro da convergncia entre os trs fluxos: problemas,
solues e poltica. As circunstncias que possibilitam a convergncia dos trs flu-
xos receberam o nome de policy windows, e o momento em que isso acontece rece-
beu o nome de coupling (juno dos fluxos). Apesar de a traduo encontrada para
a expresso policy windows ser janelas de polticas, a leitura do modelo permite
traduzi-la, para sua melhor compreenso, como janelas de oportunidade.
Pode-se afirmar que a deciso pela elaborao do PlanMob-BH em 2007
aproveitou uma janela de oportunidade: [a] policy window uma oportunidade
para os defensores de propostas empurrarem suas solues preferidas para seus
problemas especiais (KINGDON, 1995, p. 165, traduo nossa). A motivao
belo-horizontina certamente diferente da provocada em outras cidades pela
entrada em vigor da PNMU, em 2012, que condicionou investimentos federais
existncia de um plano municipal de mobilidade urbana. A motivao tambm
diferente da que provavelmente impulsionou outras cidades a elaborarem seus
planos aps as jornadas de junho de 2013.
CAPTULO 11 305 //
indicador n. 5 (ndice de congestionamento e saturao). Quanto ao indicador n.
2 (percentual de timo/bom na avaliao geral do transporte coletivo), no houve
a realizao de pesquisa de opinio em 2014 e, portanto, no haver como apurar
se o resultado pretendido foi alcanado.
O que precisa ser indagado em relao ao Quadro 1 o porqu de terem
sido escolhidos esses seis indicadores e como foram definidas as suas metas. Es-
pecificamente em relao definio de metas, parece ter ocorrido um processo
errtico, o que faz com que todo o processo de acompanhamento dos resultados
do PlanMob-BH fique comprometido. Afinal, as premissas para a definio de cada
meta so fundamentais para subsidiar os balanos, os ajustes e as revises que
forem realizados a cada momento.
Outra evidncia de que o plano de mobilidade, com suas metas e indicado-
res, ainda est sendo construdo sem a devida concertao a reviso realizada em
2013 do Plano Estratgico BHTrans 2020. Do que se trata quando se evoca a con-
certao como condio para a busca de solues na mobilidade urbana? A PNMU
pressupe a participao da sociedade para alm da representao partidria. Isso
implica a presena de um variado espectro de movimentos sociais, cada qual com
seus interesses, que a 4 Conferncia buscou reunir para construir consensos. A
fragilidade na operacionalizao dessa concertao se fez sentir na medida em que
metas e indicadores quase no emergiram como resultado das plenrias. Isso faz
crer que quem continua estabelecendo as metas da mobilidade urbana de Belo Ho-
rizonte a burocracia estatal.
Comparando as verses 2010 e 2013 do Plano Estratgico BHTrans 2020, h
que se considerar pela menos duas constataes. Inicialmente, nos cinco objetivos
mantidos na reviso de 2013 que mantiveram os mesmos indicadores ento sele-
cionados em 2010, houve uma alterao substancial: os compromissos (as metas)
que haviam sido assumidos para 2014 foram sumariamente abandonados. A cons-
tatao seguinte que, para esses cinco objetivos o plano revisto em 2013 apresen-
ta novos compromissos em substituio aos abandonados, todos eles com metas
postergadas para 2016 sem a apresentao das anlises que justificam as decises.
O segundo aspecto relevante mostrado pela anlise documental diz respei-
to dificuldade que a populao de Belo Horizonte ter para contar com a C-
mara de Vereadores (Cmara Municipal de Belo Horizonte CMBH) no processo
de aprimoramento da poltica de mobilidade urbana via discusso, tramitao e
aprovao do Plano Plurianual de ao Governamental (PPAG)8. Como se sabe, o
(8) O PPAG trata das despesas com programas, obras e servios decorrentes que durem
mais de um ano. Elaborado no primeiro ano de governo, um plano de quatro anos que deve
ser revisto anualmente. Ele estabelece as diretrizes, metas e objetivos que, aps aprovao
da Cmara de Vereadores, vigoraro nos trs anos seguintes da gesto em curso e no pri-
meiro ano da gesto subsequente. Assim, no primeiro ano de cada governo a administrao
municipal segue o PPA elaborado pela gesto anterior, o que ajuda a evitar descontinuida-
des que comprometam a execuo dos servios pblicos (OLIVEIRA, 2014, p. 127).
(9) Na forma de subaes, as seis emendas foram: uma para implantao de travessia pre-
ferencial de pedestres nas ruas e avenidas de Belo Horizonte; duas para garantir a implan-
tao, pavimentao, requalificao e manuteno em duas vias (nomeadas) do bairro Jar-
dim dos Comercirios; uma para criao de 60 (sessenta) pontos exclusivos de parada para
embarque e desembarque, no transporte coletivo, para usurios com mobilidade reduzida;
uma para implantao de temporizadores em 30 (trinta) semforos da cidade; uma para
realizao de quatro campanhas educativas para mobilidade urbana por bicicletas (OLIVEI-
RA, 2014, p. 137-139).
CAPTULO 11 307 //
0
1995
1996
1997
1998
1998
1999
2000
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Grfico 2 Quantidades de propostas apresentadas por assunto no PPR 2011/2012
400 359
350 298 279
N. DE PROPOSTAS
A concluso
100%seguinte que, a despeito da diversidade90% nas respostas da PBH
85% dar um feedback pontual 93% 85%
s propostas populares,81%cada qual
77% buscando s demandas
76%
postas pelos cidados, possvel nelas encontrar semelhanas em seus conte-73% 69%
80% 71%
dos. O exame de todos os documentos produzidos pela PBH, que contm tanto as
60%
propostas produzidas nas oficinas quanto as respostas formalizadas uma a uma,
permite agrupar40%as solicitaes da populao em trs tipos: atendidas, no aten-
didas e no respondidas adequadamente.
20%
Apesar da importncia quantitativa da mobilidade urbana, pode-se afirmar
0%pela burocracia tcnica da PBH apresenta fragilidades. Mais de
que a anlise feita
81% das propostas populares de mobilidade urbana no foram respondidas ade-
quadamente pela PBH, ndice que alcanou 93% quando focamos a anlise nas
propostas dos cidados da regio norte. A distribuio dessa anlise por cada uma
no atendidas no respondidas adequadamente atendidas
das nove administraes regionais da cidade est detalhada no Grfico 3, na pgi-
na seguinte.
Feita a apresentao de algumas das constataes formuladas por Oliveira
(2014), a partir da anlise de um conjunto de documentos estatais especialmen-
te selecionados, necessrio se faz, aqui, apresentar os problemas encontrados ao
analisar, especificamente, o diagnstico da mobilidade urbana de Belo Horizonte.
Elaborado em 2008, esse documento fundamental para a compreenso da pol-
tica de mobilidade urbana. nele que se sustenta todo o PlanMob-BH concludo
em 2012, decretado em 2013 e levado para discusso pblica na 4 Conferncia
Municipal de Poltica Urbana em 2014.
40%
20%
0%
Esse diagnstico foi decupado, analisado e avaliado para, ao final, serem for-
malizados sete problemas que podem ser classificados em trs dimenses distintas
(OLIVEIRA, 2014, p. 290). A primeira dimenso diz respeito qualidade das infor-
maes. Apesar de sua grande quantidade, muitas vezes elas se mostram de forma
jornalstica no que se refere ao estabelecimento de causas/efeitos e fornecem pou-
ca margem para interpretaes. As bases de dados, as fontes e a caracterizao de
indicadores contidos nesse diagnstico, por sua vez, se mostraram, muitas vezes,
frgeis, corroborando a falta de rigor cientfico anteriormente aqui mencionada.
A segunda dimenso diz respeito anlise das informaes disponveis,
que por vezes se apresentaram ausentes ou equivocadas. Ambos, equvocos e au-
sncias, colocam sob suspeio, como ferramenta de planejamento urbano, o diag-
nstico elaborado para ser capaz de sustentar o PlanMob-BH. Exemplifiquemos
os equvocos: confundir infraes de trnsito mais cometidas com infraes de
trnsito mais autuadas, supor que existe uma poltica clara de implantao de
semforos que estaria garantindo a travessia segura dos pedestres e supor que a
cobertura espacial da rede de transporte coletivo atingiria praticamente 100% da
rede viria existente. Para exemplificar as ausncias de investigaes importantes
podemos citar a omisso do assunto acessibilidade10, o tratamento superficial do
(10) Acessibilidade: possibilidade e condio de alcance para utilizao, com segurana e
autonomia, de espaos, mobilirios, equipamentos urbanos, edificaes, transportes, infor-
mao e comunicao, inclusive seus sistemas e tecnologias, bem como de outros servios
e instalaes abertos ao pblico, de uso pblico ou privados de uso coletivo, tanto na zona
urbana como na rural, por pessoa com deficincia ou com mobilidade reduzida (BRASIL,
2015, Lei n 13.146, 6 de julho de 2015).
CAPTULO 11 309 //
assunto acidentes de trnsito e a no relativizao de resultados relevantes sobre
as receitas geradas pelo transporte coletivo11.
Finalmente, a terceira dimenso diz respeito desconexo do diagnstico
produzido com outros programas governamentais e com as realidades de outros
sistemas de mobilidade urbana. Vale aqui destacar a desconexo institucional da
poltica de mobilidade urbana no mbito da Regio Metropolitana de Belo Horizon-
te, tema que vem sendo estudado exaustivamente por Gouva (1992, 2003, 2005,
2009). Alm disso, a ausncia de benchmark e benchmarking estruturados no facilita
o cotejamento da realidade de Belo Horizonte com a de outras cidades12. Nesse caso,
as comparaes realizadas evidenciam um escasso rigor cientfico nas anlises.
4. AS PESQUISAS DE OPINIO
Como j antecipado, a BHTrans vem realizando pesquisas de opinio, re-
gularmente, desde 1995, para conhecer o que pensam os moradores de Belo Hori-
zonte e como eles dizem se comportar em questes relacionadas com a mobilidade
urbana. Esse extenso material foi recolhido, reorganizado e analisado, permitindo
constatar a existncia de resultados quantitativos relativos a 839 variveis.
Com base em critrios previamente definidos para selecionar as variveis
mais robustas dentre as 839, chegou-se a um conjunto de cinquenta variveis capa-
zes de permitir a elaborao de predies da percepo dos moradores de Belo Hori-
zonte sobre questes relacionadas mobilidade urbana. Essas variveis foram clas-
sificadas em dez assuntos: qualidade de itens especficos dos servios de transporte
coletivo e trnsito; Jornal do nibus; comparao da BHTrans com referenciais
externos; conhecimento das atribuies da BHTrans como gestor dos servios de
transporte e trnsito; multas de trnsito aplicadas; avaliaes do trnsito, do trans-
porte coletivo e da gesto da BHTrans; modicidade da tarifa do transporte coletivo.
(11) Ao longo de quatro anos, que o perodo de uma gesto governamental, apenas em
parte do transporte de Belo Horizonte, mais especificamente nas roletas dos nibus geren-
ciados pela BHTrans, houve uma arrecadao da ordem de quatro bilhes de reais. Ora, ape-
nas menos da metade desse montante seria suficiente para implantar totalmente as linhas
de metr includas no PlanMob-BH (OLIVEIRA, 2014, p. 294).
(12) Benchmarking o termo utilizado para o processo de comparao de resultados. Se-
gundo Sabino (1997 apud OLIVEIRA, 2014, p. 225): Benchmarking originou-se da palavra
benchmark, que significa uma marca feita por agrimensor, indicando um ponto em uma
linha de nvel, um padro ou um ponto de referncia. Ou seja, um marco cuja altura, em
relao a uma dada referncia, tenha sido determinada por nivelamento.
CAPTULO 11 311 //
Grfico 4 Resultados da comparao entre orientao da predio e orientao
desejada nas pesquisas de opinio
resultados negativos
resultados positivos
11 30 resultados neutros
CAPTULO 11 313 //
ca de estabilidade ao longo do perodo 1995-2011. Analisando-se os resultados do
indicador denominado como avaliao do sistema de trnsito, conclui-se que a
percepo da populao de que o trnsito sempre ruim.
Constatado que o transporte coletivo, como se viu anteriormente, vem pio-
rando ano a ano na avaliao do cidado morador de Belo Horizonte, e que esse
mesmo cidado avalia o trnsito sem significativas alteraes, como estaria sendo
avaliada a gesto que a BHTrans faz de cada um dos dois servios?
Pode-se afirmar que, a despeito das avaliaes diferentes que a populao
faz, separadamente, dos transportes e do trnsito, so sempre melhores as avalia-
es que essa mesma populao faz da BHTrans como gestora dos dois servios.
Essa populao parece saber que no pode imputar a responsabilidade pela me-
lhoria dos transportes e do trnsito apenas ao rgo estatal responsvel por sua
gesto. H uma evidente relativizao entre qualidade dos servios e qualidade da
gesto que precisa ser mais pesquisada para ser mais bem compreendida.
Como se antecipou, a percepo da populao de que o trnsito sempre
ruim. Ora, saber que uma determinada populao sempre insatisfeita com um de-
terminado servio, e que sua satisfao no se altera, nem para mais e nem para me-
nos, ao longo de um perodo significativo de tempo, uma informao importante.
Como muitas foram, so e como planejado ainda sero as intervenes estatais
no trnsito de Belo Horizonte, relevante escutar para entender como a populao
percebe a qualidade de um servio que consome recursos to expressivos13.
O que fica de tudo isto que a poltica de mobilidade urbana vem tentando
se sustentar em uma lgica de racionalidade administrativa, com definio de me-
tas, indicadores, programas, planos, etc. A situao se torna mais complexa diante
do imperativo de se incluir a participao social que, se no for tomada de forma
inovadora, pode se transformar em mero simulacro.
REFERNCIAS
BARRETO, Ablio. Belo Horizonte: memria histrica e descritiva histria antiga e
histria mdia. 2. ed. rev. Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro/Centro de Estudos
Histricos e Culturais, 1996. (v. 1, Histria antiga, 446 p.).
(13) A PBH anunciou no lanamento do PPAG 2014/2017 que, em mobilidade urbana, es-
to previstos investimentos de R$ 4,8 bilhes, valor 120% superior aos R$ 2,2 bilhes do
PPAG 2010/2013 (BELO HORIZONTE. Prefeitura. Lei n 10.690, 27 de dezembro 2013.
Dirio Oficial do Municpio - DOM, Belo Horizonte, Poder Executivo, Secretaria Munici-
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CAPTULO 11 315 //
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CAPTULO 11 317 //
A PROVISO DE SERVIOS
// SOCIAIS NA AMRICA LATINA: //
ENTRE O ESTADO E A SOCIEDADE
12
SERVICIOS SOCIALES Y
ASOCIACIONES PBLICO
PRIVADAS: CON QUINES
Y PARA QU TODA VEZ
QUE EST EN JUEGO
LA CONSTRUCCIN DE
CIUDADANA?1
NURIA CUNILL-GRAU
Doctora en Ciencias Sociales. Profesora titular e investigadora de
la Universidad de Los Lagos, Chile.
E-mail: nuriacunill@vtr.net
CAPTULO 12 321 //
Dominado fundamentalmente por esta perspectiva, el campo de la gestin
pblica ha hecho de los arreglos pblico-privados un tema obligado. De hecho,
es fcil constatar el crecimiento explosivo tanto prctico como terico que han
experimentado las APP en las ltimas dcadas en Amrica Latina, al punto que la
idea de asociacin con privados o de accin privada directa es la nocin dominante
respecto de los servicios pblicos que puedan tarificarse y respecto de los que
es posible encontrar mercados adecuados (GALILEA; LETELIER; ROSS, 2011, p.
33). Servicios de electricidad, agua, gas y otros se han transferido desde la esfera
de las empresas pblicas hacia las privadas pero tambin en servicios ms tradicio-
nales de salud y de educacin es creciente la participacin de operadores privados.
En muchos mbitos de servicios ms locales, la expresin privada es mayor (GALI-
LEA; LETELIER; ROSS, 2011, p. 35).
En la esfera de los servicios sociales, aunque se ha incrementado la presen-
cia de organizaciones de la sociedad civil, lo ms destacable es el refuerzo del sector
privado mercantil especialmente en los servicios de salud y educacin (CUNILL-
-GRAU, 2012; MENICUCCI, 2011; BATLEY; LARBI, 2004). As, los cambios que
han acaecido en las ltimas dcadas de la mano del discurso de la nueva gestin
pblica y de sus vertientes institucionalistas5, a pesar de su aparente orientacin
meramente administrativa o econmica, han modificado las reglas de juego a tra-
vs de las cuales se proveen los servicios pblicos.
Entre las consecuencias de tales cambios, desde la perspectiva de la ciu-
dadana, dos suelen ser destacadas. Primero, el hecho de que ahora suele haber
un pago o un copago de los servicios pblicos que utilizan. Segundo, la relativa
ampliacin de las posibilidades de eleccin, aunque evidentemente restringida a
aquella parte de la ciudadana que dispone de la libertad de elegir. No obstante
todo ello, y a pesar de que existen mltiples estudios sobre las APP, es evidente el
dficit de anlisis respecto a cmo impactan la relacin entre los servicios pblicos
y los derechos sociales y polticos de la ciudadana.
Actualmente el campo ha experimentado cierta pluralizacin conceptual.
Cabe, sin embargo, apreciar sus alcances.
(5) El movimiento surge originalmente en los pases anglosajones dominados por una pro-
funda crisis fiscal que hace que dentro de los sectores pblicos se convierta en un objetivo
central la reduccin de costos y, por ende, la eficiencia. El enfoque de la Nueva Gestin P-
blica (OSBORNE; GAEBLER, 1994; FERLIE et al., 1996; BARZELAY, 2001) y ms reciente-
mente las corrientes neo-institucionales (BANCO MUNDIAL, 2004; BID, 1996) sobre todo
en Amrica Latina, constituyen los principales referentes de este movimiento aunque en su
caso no siempre es la crisis fiscal el principal detonante.
(6) Segn Alonso et al. (2014), la participacin de proyectos de bata blanca llega al 40%.
CAPTULO 12 323 //
la lgica de sistemas, sobre todo considerando: i) la naturaleza interorganizacio-
nal del suministro de los servicios pblicos y que ii) en la mayora de los servicios,
la produccin y el consumo son actos simultneos. Por lo tanto, el postulado es
que la intervencin de los usuarios como co-creadores, co-productores y co-evalu-
adores debe estar en el propio corazn del diseo de los servicios y no ser un mero
aadido7 (vase tambin LASAGNA BARRENA, 2014).
Bajo estas corrientes, tambin en la ltima dcada, emerge la nocin de un
Nuevo Servicio Pblico en que la co-produccin de servicios pblicos se basa en
las TIC, sustentada en el cambio tecnolgico y las oportunidades que plantea el
gobierno electrnico, el surgimiento de organizaciones de base y la participacin
informal en la vida pblica, as como las tendencias y oportunidades que plantea la
colaboracin gobierno-ciudadano (MARIEZ NAVARRO, 2013, p. 5). El Nuevo
Servicio Pblico se define como un proceso de interaccin que parte de que e-go-
bierno reemplaza y reestructura los sistemas tradicionales que sirven de apoyo a la
relacin Gobierno-Ciudadanos, por lo que aquel facilita la entrega de informacin
y servicios en lnea (online) a travs del Internet y otros medios digitales (e-mail,
grupos de discusin, blogs, Twitter) y redes sociales (Facebook y My Space), brin-
dando informacin, generando interaccin, produciendo transaccin e incentivan-
do la transformacin (Colaboracin) (MARIEZ NAVARRO, 2013, p. 1).
En el campo del diseo de polticas, el modelo que se funda en este tipo de
enfoque es el de la formacin colaborativa de poltica que remarca que tan
importante como lograr acuerdos entre los diferentes stakeholders de una poltica
pblica es el desarrollar nuevas prcticas y especficamente producir nuevas rela-
ciones a travs de dilogos sostenidos en el tiempo (ver INNES; BOOHER, 2003).
CAPTULO 12 325 //
teratura referida a la Innovacin Pblico-Privada, IPP (ver, por ejemplo, BLAND
et al., 2010). Un reciente estudio (ROSTGAARD EVALD et al., 2014), a travs de
un proceso sistemtico de seleccin y descarte, identific 58 artculos (en ingls)
sobre IPP. Tras su revisin bibliogrfica, seala que la IPP a menudo est asociada
al propsito de desarrollar soluciones nuevas, orientadas al sector pblico, para
resolver problemas sociales a travs de una estrecha colaboracin entre actores p-
blicos y privados. Tambin la IPP es reconocida como un particular modo de par-
tenariado que apoya el desarrollo de innovaciones en un amplio contexto, como la
promocin de clusters de desarrollo y las innovaciones en nuevas tecnologas en
sistemas de innovacin nacionales, regionales y sectoriales (ROSTGAARD EVALD
et al., 2014, p. 43).
Un especial nfasis se hace en el mbito local como espacio de la innovacin
social. Se destaca, entre otras cuestiones, la posibilidad que tienen los gobiernos
locales de incidir directamente sobre la institucionalidad blanda; o sea, esa amalga-
ma social que est formada por las asambleas de ciudadanos, las asociaciones de
vecinos, las cmaras empresariales, los centros de estudios, los centros culturales,
etc. (GARCA-VEGAS, 2014, p. 5-6). Tambin bajo el tema de la innovacin social
aparece el asunto de la co-creacin de servicios. Al respecto, Lasagna Barrena
(2014, p. 4) sostiene que la creacin de nuevas soluciones con la gente puede
ayudar a impulsar la innovacin radical en el sector pblico. Al centrarse en las
experiencias de los ciudadanos y de los recursos propios, la co-creacin puede ayu-
dar a identificar los servicios realmente valiosos. Afirma, asimismo, que ejemplos
recientes en los sectores pblico y privado demuestran que las metodologas de
diseo pueden mejorar la prestacin de servicios en desarrollar servicios ms per-
sonalizados; aprovechar el conocimiento de personal de primera lnea; y dar un
mayor control a los usuarios de servicios.
CAPTULO 12 327 //
contexto de CSC se crea valor pblico cuando la colaboracin deliberadamente fo-
menta beneficios (de resultados o de procesos) que no se pueden capturar de mane-
ra privada sino que corresponden a la esfera pblica (TRUJILLO; OSPINA, 2012).
En suma, el aserto que resumira la nocin de valor pblico, bajo esta perspectiva,
puede ser expresado de la siguiente forma: crear valor, capturando valor de los
beneficios creados, pero sin que ese valor sea apropiado privadamente.
3. QU VALORES MAXIMIZAR EN
LAS APP Y CON QUINES?
Segn hemos podido apreciar, la amplia literatura de la que hemos inten-
tado dar cuenta suscintamente justifica las APP acudiendo a diversos valores. De
hecho, el para qu de las APP es un punto neurlgico que deslinda los enfoques.
En algunos es ntido: la maximizacin del valor econmico, mientras que en otros
es ms ambiguo: el valor social o el valor pblico visto desde la perspectiva de la
accin de entes privados.
Por otra parte, del recuento de corrientes resalta una clara tendencia a jus-
tificar la dilusin de las fronteras entre Estado, entes mercantiles y organizaciones
sin fines de lucro, sea porque cada uno estara perdiendo su identidad (vg. enti-
dades sin fines de lucro que asumen actividades lucrativas; entidades con fines de
lucro que asumen funciones sociales) o porque ya no sera importante quines son
los actores sino qu es lo que hacen.
Ahora bien, como lo destaca Moore (200610), una preocupacin central que
incumbe a las APP es acerca del impacto que puede tener en los intereses pblicos,
sobre todo teniendo en cuenta que estos no suelen ser los intereses primarios de
muchos de los socios privados. De hecho, por ejemplo, los PPPs incluso pueden
ser interpretados como proyectos puramente comerciales con un inters econmi-
co o pueden ser vistos como polticas pblicas en accin. Esto significa que las aso-
ciaciones pueden desarrollarse en cualquier punto dentro del espectro (JOHNS-
TON; GUDERGAN, 2007 apud TORCHIA; CALABR; MORNER, 2015, p. 252).
Aun respecto de los CSSP la revisin sistemtica de literatura hecha por
Selsky y Parker (2005, p. 850-851) ilustra con toda claridad que cuando actores
de diferentes sectores se focalizan en el mismo asunto, posiblemente lo piensan
de manera distinta, estn motivados por diferentes objetivos, y usan diferentes
(10) En ese trabajo, Moore desarrolla un marco analtico para la preservacin del compo-
nente pblico de las Asociaciones Pblico Privadas.
CAPTULO 12 329 //
La idea de una economa centrada en una humana calidad de vida indivi-
dual y social y focalizada en humanizar las relaciones sociales conduce, en esta pers-
pectiva, a enfatizar el rol usando los propios trminos de Donati (2012, p. 340)
[] de las esferas sociales, comnmente llamadas tercer sector,
no solo por su creciente rol econmico (en trminos del volumen
de ventas y de mano de obra), sino sobre todo porque tales esferas
operan como un motor de la sociedad civil.
Existira, pues, un vnculo estrecho entre esta visin del Tercer Sector y los
servicios de proximidad, los que constituiran la forma de organizacin que iden-
tifica a la economa solidaria. Los mismos, de acuerdo a Mochi (2001, p. 9), indi-
can una serie de servicios a las personas, difundidos en Europa, principalmente en
Francia, en respuesta a la crisis del welfare state y a las nuevas necesidades de los
ciudadanos. En los servicios de proximidad es importante la caracterstica espacial
(de ah su nombre), es decir la proximidad entre quienes brindan y quienes reciben
los servicios (servicios ms personalizados). Por eso, tambin se llevan a cabo en
espacios territoriales pequeos que facilitan el acceso de los usuarios. Responden
adems a necesidades cotidianas e inmediatas de los individuos. La oferta proviene
de fuerzas locales de la sociedad civil. Es una manera de democratizar los servicios y
revitalizar las comunidades y los municipios. Se organizan en formas de estructuras
asociativas y cooperativas sociales de pequeas dimensiones (MOCHI, 2001).
En suma,
la nueva configuracin [] despus de moderna [after-modern] no
est caracterizada por una lgica de dominacin de un polo (Mer-
cado o Estado) sobre el otro o por lgicas de negociacin comercial
entre subsistemas o esferas sociales, sino que por una lgica similar
a la de una red, que fuerza a las diferentes esferas sociales a ser ms
Bajo este marco, por ejemplo Cunill-Grau (1997, 2004) analiza la copro-
duccin de servicios sociales como uno de los posibles medios de influencia de la
ciudadana para presionar en pos del aumento de la solidaridad y la maximizaci-
n de las capacidades de auto-gobierno y organizacin social en la generacin de
bienes colectivos. No es pues cualquier ente social el que resulta interpelado sino
solo los entes no mercantiles y especficamente aquellos que conforman el espacio
CAPTULO 12 331 //
de lo pblico no estatal, el que, en principio, abarcara las entidades privadas de
inters pblico14 movidas estrictamente por ese tipo de lgica.
Por tanto, este enfoque privilegia la relacin del Estado con las comunida-
des, en general, y con aquellas ONG que agregan un valor no solo desde una pers-
pectiva funcional sino, sobre todo, desde una perspectiva democrtica o desde una
perspectiva social ya sea a travs de nuevos tipos de servicios de apoyo para pbli-
cos vulnerables (soft support services)15 (FURNEAUX; RYAN, 2014, p. 1057), o
fortaleciendo capacidades sociales en servicios sociales tradicionales.
Los denominados servicios de proximidad o relacionales podran considerar-
se expresin de este tipo de enfoque. Tambin algunas formas de coproduccin de
salud con organizaciones comunitarias o de coproduccin de viviendas sociales con
cooperativas. En cualquier caso, adems de los propsitos primarios, interesa en este
enfoque tanto la suficiencia y estabilidad del financiamiento estatal como la conside-
racin de las partes como co-principales16 en una articulacin institucionalizada.
(14) Reconocemos que esta expresin es ambigua y requiere, por tanto, una mayor precisin.
(15) Por ejemplo, modelos de cuidado domicilario, viviendas tuteladas y cuidado residencial
en pequea escala. Pautassi y Zibecchi (2010 apud CECCHINI; MARTNEZ, 2011, p. 182)
refieren como caso interesante la labor de cuidado a nios en edad preescolar realizada por
algunas organizaciones sociales y comunitarias de Buenos Aires en el marco de los PTC ante
el dficit de oferta. Si bien estas organizaciones difieren en cuanto a su grado de institu-
cionalizacin y profesionalizacin, las autoras coinciden en valorar no solo su capacidad
de absorcin de la demanda insatisfecha, sino tambin la adecuacin de los servicios a la
realidad de los nios que reciben asistencia. Sin embargo, las entidades no cuentan con re-
conocimiento oficial y su vnculo con la oferta educativa pblica se circunscribe a relaciones
informales (por ejemplo, recomendacin o contacto a travs de una profesora), y no tienen
una articulacin estable e institucionalizada con el sector educacin.
(16) En el campo de la salud, se han documentado prcticas en atencin primaria con fami-
lias y comunidades (e.g. experiencia en los 90 en Rosario, Argentina) en el marco del aumen-
to de la equidad tanto en la atencin, como en la distribucin de los riesgos y en la distribu-
cin del saber y del poder en salud (ROVERE, 1999). Bajo el mismo enfoque, en Australia,
Nueva Zelanda y Canad se ha documentado la coproduccin de la salud con organizaciones
comunitarias indgenas, mostrando que su consideracin como co-principales y, por ende,
contratos de tipo relacional y de largo plazo pueden ser ms ventajosos que las modalidades
de contratacin externa sugeridas desde la NGP (ver DWYER et al., 2014).
CAPTULO 12 333 //
Tambin puede ser un referente la contribucin de Matus et al. (2009, p.
116) acerca de indicadores sociales asociados a la inclusin econmica de los indi-
viduos, el fortalecimiento de vnculos sociales, la comprensin y el desarrollo de la
pluralidad en relacin a las diferencias, entre otros.
Considerando tales propuestas, cabra explorar los resultados de las APP en
trminos de equidad y de efectividad social, entendida esta como una nocin
comprensiva que, en principio, puede ser entendida como la capacidad de aten-
der necesidades sociales (responsiveness, calidad) y ampliar libertades reales de la
ciudadana. Todo ello para avanzar en la operacionalizacin de los efectos que las
APP tienen sobre esta dimensin de la construccin de ciudadana y, as, delimitar
mejor el dominio pblico17.
En paralelo, situada la discusin sobre la APP en el marco de los derechos
sociales, afloran otros asuntos crticos para las polticas pblicas.
(17) Soucat et al. (2008, p. 160) perfilan una jerarqua de determinantes que afectan la pro-
babilidad de que los servicios de salud satisfagan las necesidades de los pobres. Se examinan
en forma breve metodologas y datos necesarios para evaluar cada uno de los determinan-
tes. Cabe organizar los determinantes en ocho pasos. Los primeros cinco representan co-
bertura potencial (accesibilidad, disponibilidad de recursos humanos, de insumos materia-
les, calidad organizativa y responsabilidad social), en tanto que los ltimos tres representan
cobertura actual (pertinencia y utilizacin de servicios, oportunidad y continuidad, y cali-
dad tcnica). Sealan adems posibles indicadores para cada uno de estos determinantes.
Sugieren que, hasta donde sea posible, los analistas que evalan cada uno de estos determi-
nantes deben incluir informacin sobre todos los posibles proveedores y fuentes de servicio
pblicos, ONG y servicios privados , con el fin de obtener un panorama completo de la
prestacin de los servicios de salud y permitir comparaciones de eficiencia y calidad.
CAPTULO 12 335 //
mercantiles, pudiendo afectar de distintas maneras su autonoma y el ejercicio de
sus derechos polticos.
(19) Ver en el marco de la economa social y solidaria los trabajos de Vaillancourt (por ej.
2008), referidos s a Canad bsicamente.
CAPTULO 12 337 //
4.5 LA ACCOUNTABILITY
Ya ha sido mencionado que un mix pblico privado compatible con el domi-
nio pblico tendra que incluir transparencia y rendicin de cuentas, o sea, en gene-
ral, sistemas de accountability (KERSTENETZKY, 2012). La contralora social es, de
hecho, uno de sus mecanismos clave, ya que tanto depende como facilita la transpa-
rencia y la rendicin de cuentas. Hay, sin embargo, otros asuntos ms a considerar.
Recientes investigaciones han reconocido la complejidad de las relaciones
de rendicin de cuentas sobre todo cuando estn implicadas organizaciones socia-
les comunitarias. Respecto de ellas, se reconoce que la rendicin de cuentas es una
compleja interaccin entre los requerimientos de las comunidades, los financistas,
y los profesionales; y, por tanto, que la rendicin de cuentas de los proveedores
hacia el financista podra no la ms importante relacin en la rendicin de cuen-
tas (DWYER et al., 2014). En este sentido, la nocin de Reciprocal Accountability
ofrece una comprensin alternativa considerada como
la actividad de rendicin de cuentas al interior de un grupo y entre
grupos de modo que los actores negocian su identidad, obligaciones
y responsabilidades en relacin con otros, produciendo un ambiente
de rendicin de cuentas recproca (DWYER et al, 2014, p. 1095).
CAPTULO 12 339 //
5. EL ROL DEL ESTADO EN LOS SERVICIOS
PBLICOS: UN DEBATE NECESARIO
El punto central que sita esta discusin sobre la relacin entre la construc-
cin de ciudadana y las APP es el tipo de sociedad en que ellas se implantan y con-
tribuyen a la vez a modelar, sobre todo cuando constituyen la forma prioritaria
de la provisin de servicios sociales, tal como ocurre en la mayora de los pases
de la regin. En este sentido, como ya fuera notado, hay al menos tres asuntos que
marcan las ltimas dcadas.
Primero, en general, los pases de Amrica Latina experimentaron una ola
de privatizaciones de los servicios sociales, sobre todo salud y educacin, mucho
mayor que la que ocurri en los pases centrales.
Segundo, las asociaciones del Estado con privados en el segmento de servi-
cios pblicos que no se privatizaron han sido de tal magnitud que tambin respec-
to de ellas Amrica Latina parece superar a los pases centrales.
Tercero, ninguna de las nuevas visiones sobre la provisin de servicios p-
blicos a travs de APP parece tener el potencial suficiente para afianzar derechos
sociales y, las alternativas como la economa solidaria difcilmente pueden ser
extensivas en forma generalizada al ncleo duro de los servicios sociales.
A estas situaciones es preciso agregar un antecedente: no hubo propiamen-
te un estado de bienestar21 como escenario de las transformaciones, por lo que
los cambios que acaecen en las ltimas dcadas en Amrica Latina se instalan en
un ambiente de derechos sociales incompletos plasmados en servicios pblicos de
baja calidad y cuya pretensin universalista nunca fue lograda.
En este sentido, Galilea, Letelier y Ross (2011, p. 33-34), luego de una ex-
tensa investigacin en varios pases, afirman:
[] estamos frente a un conjunto complejo de dficits histricos que
se han acumulado, tanto respecto al acceso a estos servicios como
(21) Segn Filgueira (2013, p. 2) una buena definicin de lo que son los estados de bienes-
tar o si se quiere, de lo que es la dimensin de bienestar de los Estados la ofrece Segura-U-
biergo (2007) definiendo esta como un repertorio de polticas lideradas por el estado cuyo
objetivo es asegurar un mnimo de bienestar a todos sus ciudadanos protegindolos fren-
te a los riesgos de desempleo, enfermedad, vejez y maternidad y proveer una acumulacin
adecuada de capital humano a travs de la inversin en salud y educacin. Midaglia (2013,
p. 2) sostiene que algunas de las naciones posean sistemas de proteccin de vocacin uni-
versal pero limitados a ciertas arenas de polticas pblicas (educacin y salud), sin embargo
no escapaban de cierto grado de segmentacin de los beneficios distribuidos. Por su parte,
Robles (2013, p. 35) afirma que Amrica Latina nunca logr gestar estados de bienestar
plenamente desarrollados e inclusivos.
CAPTULO 12 341 //
son la universalidad igualdad no discriminacin, la exigibilidad, la participaci-
n social, la integralidad y la progresividad (UNITED NATIONS, 2002)23. Ahora
bien, como lo destaca Robles (2013, p. 47),
desde un enfoque de derechos, la igualdad en el acceso a los meca-
nismos que realizan los derechos es un eje central a la hora de exa-
minar el progreso de las polticas de proteccin social y ste es parte
del anlisis que se puede realizar al explorar su avance en la regin24.
Sin embargo, tal como reconocen Galilea, Letelier y Ross (2011, p. 35),
la provisin de servicios pblicos en nuestras ciudades suele estar
estructuralmente desfinanciada [] Se supone que el financiamien-
to del presupuesto pblico (incluidas las instancias regionales y mu-
nicipales, en sus relativos mbitos de competencia) debe dar cuenta
de los recursos para enfrentar esta tarea social. Fcilmente estamos
hablando de presupuestos que distan de las necesidades efectivas.
6. CONCLUSIN
En suma, frente a un escenario de profundas desigualdades, al final de
cuentas lo que est en juego centralmente es la relacin entre servicios pblicos
construccin de ciudadana enfrentamiento de las desigualdades socio econ-
micas y territoriales. Dada la vastedad de las APP en el campo social, es imprescin-
dible que su valoracin se efecte en ese marco y que las polticas pblicas as como
la literatura acadmica no se agoten en propugnar cambios solo en el aparato del
Estado. De hecho, por ejemplo, apelar a la participacin ciudadana para democrati-
zar las relaciones Estado-sociedad es actualmente, en el mejor de los casos, afectar
una pequea porcin de lo que concierne a las personas, ya que la mayora de los
asuntos asociados a sus derechos ha sido desplazada fuera de la rbita estatal.
En este sentido, si bien una de las discusiones que ha emergido reciente-
mente atae al potencial redistributivo de los arreglos pblico-privado en la pro-
visin de la proteccin social (ver KERSTENETZKY, 2012), el campo disciplinario
en que se ha desarrollado esta discusin ha sido fundamentalmente el propio de la
economa. Como resultado, encontramos muchas consideraciones econmico-fi-
nancieras sobre las denominadas polticas sociales privadas y sus relaciones con
(25) El diseo de mecanismos que permitan a la ciudadana el acceso a una justicia indepen-
diente y eficaz es, pues, clave en el enfoque de derechos. No obstante, el hecho de que deban
existir tambin mecanismos cuasi-judiciales y administrativos de accountability impone
una demanda de creacin de una institucionalidad independiente no slo judicial para ase-
gurar la exigibilidad del derecho concernido toda vez que sea lesionado. Es ms, la literatura
especializada tiende a favorecer la conformacin adicional de otras instancias, atendiendo
al hecho de que las acciones judiciales suelen ser costosas y lentas y, por tanto, no siempre
de fcil acceso para los grupos ms vulnerables. La figura de las superintendencias (de salud
o de educacin, por ejemplo) o de los tribunales administrativos (vinculados al acceso de la
informacin, por ejemplo) pueden ayudar a completar el cuadro en este sentido (CUNILL-
-GRAU, 2010).
CAPTULO 12 343 //
las desigualdades pero muy pocas en los campos de la poltica social26 y, sobre todo
en el de la gestin pblica. Es evidente, por tanto, que tales campos requieren in-
volucrarse ms activamente en la relacin entre APP y construccin de ciudadana.
Al respecto es importante tener en cuenta, tal como hemos tratado de evi-
denciar, que hay diferentes tipos de actores sociales que pueden estar involucrados,
diferentes mecanismos y lo que es ms importante: distintos objetivos especficos
posibles. Las decisiones acerca de tales asuntos son necesariamente polticas y no
solo tcnicas y requieren considerar las trayectorias histricas del Estado, del sector
empresarial y de la sociedad civil y los patrones que han prevalecido en sus relaciones.
Parafraseando a Torchia, Calabr y Morner (2015, p. 252), puede concluir-
se que la implementacin de las APP requiere de una reflexin de poltica crtica,
especialmente considerando que las interacciones entre los sectores pblico y pri-
vado pueden impactar positiva o negativamente en el logro de salud para todos
y, en general, en todos los derechos sociales. Ello implica adoptar un paradigma
de polticas en el que las relaciones pblico-privadas sean vistas como relaciones
potencialmente problemticas entre dos esferas separadas y preguntarse quin
gana qu? quin arriesga qu? y adoptar las adecuadas precauciones para preser-
var el inters pblico.
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(26) Robles (2013, p. 57) afirma: cabra recuperar la discusin sobre el concepto ms am-
plio de bienestar a la hora de pensar y definir la proteccin social como base para la consoli-
dacin de la ciudadana en la regin. Parte de los lmites de este enfoque son conceptuales,
pues al aproximrsele en la implementacin desde un eje en la reduccin de la pobreza, se
reduce su impacto esperado a este mbito de resultados. En este sentido, pensar la pro-
teccin ante riesgos como slo una dimensin de un entramado de necesidades bsicas,
oportunidades y posiciones, podra indicar de manera ms sustantiva hacia donde enfocar
los dilemas distributivos y redistributivos que se requiere enfrentar y a travs de cul com-
binacin de instrumentos el bienestar puede ser posible.
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CAPTULO 12 351 //
13
ASSISTNCIA SOCIAL NO
BRASIL: A BUSCA POR
DIREITOS, O CENRIO DE
PRIVAES E OS DESAFIOS
DA PROTEO
CARLA BRONZO
Professora e pesquisadora da Escola de Governo Professor
Paulo Neves de Carvalho, da Fundao Joo Pinheiro/MG.
E-mail: cbronzo@gmail.com
(1) A produo dessa anlise constituiu uma primeira aproximao com a oferta de servios
socioassistenciais no Brasil, como parte de uma pesquisa financiada pelo Edital CNPq-MDS
2013: Proteo social, autonomia e territrio: termos de uma equao necessria para am-
pliar efetividade da ao governamental junto s famlias em condio de pobreza extre-
ma Processo 457062/2013-4. A pesquisa foi coordenada por Carla Bronzo, e Maria Clara
Mendes foi bolsista da referida pesquisa. Alguns achados da pesquisa emprica, somados
aos dados obtidos a partir do Censo SUAS, serviram de base para o presente trabalho.
(2) O Censo SUAS produzido anualmente pela Secretaria de Avaliao e Gesto da Infor-
mao (SAGI), do Ministrio de Desenvolvimento Social (MDS). Foram tambm utilizados
os dados do Registro Mensal de Atendimentos dos CRAS (2014). Os dados encontram-se
disponveis em bases de dados acessveis no site do MDS. Foram tambm utilizados os da-
dos do Registro Mensal de Atendimentos dos CRAS (2014). Essa base de dados est dispo-
nvel no sistema de informao da rede SUAS, portal MDS.
CAPTULO 13 353 //
fundo a concepo de proximidade e suas virtudes, apontam-se, contudo, os limi-
tes para o enfrentamento das condies de vulnerabilidade das famlias.
CAPTULO 13 355 //
espacial da pobreza e da excluso.
A infraestrutura formal (servios e instalaes) pode atuar como suporte
para a reconstruo de redes sociais informais de controle e normas, ingrediente
vital para uma organizao social saudvel. Ela tambm representa a proviso de
um conjunto de bens materiais e simblicos necessrios para garantir qualidade de
vida dos moradores. Contudo, a eficcia da ao dos servios pblicos nesses terri-
trios ou seja, reduzir vulnerabilidades de famlias e pessoas depender no s
de disponibilizar servios, mas tambm da capacidade de uma atuao conjunta do
setor pblico, ONGs e comunidade, para resolver os problemas enfrentados pelas
famlias e pessoas que vivem nos territrios. A coordenao dos vrios agentes e
das redes de organizaes torna-se, assim, um dos componentes centrais para pla-
nejar e viabilizar a transversalidade ou a convergncia das iniciativas.
Tendo a concepo de infraestrutura como base, torna-se central o exame
de como as intervenes pblicas so planejadas e gerenciadas nos territrios, do
tipo de diagnstico que orienta a tomada de deciso e de como os recursos insti-
tucionais, organizacionais, humanos e materiais so articulados para possibilitar
uma oferta efetiva de servios. O poder pblico, via rede de programas, servios e
instalaes, pode atuar como suporte para a reconstruo de redes sociais infor-
mais de controle e normas, ingrediente vital para uma organizao social saud-
vel. A existncia de redes sociais informais e as alteraes na infraestrutura for-
mal so condies necessrias para tais mudanas. Essa perspectiva pode ser mais
til para focalizar processos e dinmicas que ocorrem no nvel local e que sofrem
o impacto, inclusive e de forma prioritria, da atuao do poder pblico como ca-
talisador de processos de regenerao urbana. Interessa explorar como as aes da
assistncia e da rede de proteo local podem potencializar ou no dinmicas
virtuosas centradas na mobilizao dos ativos, no desenvolvimento da autonomia
dos indivduos, grupos ou famlias, objetivo maior da poltica de assistncia social.
Um aspecto central aqui se refere construo de capacidades institucionais no
mbito local, para que os governos municipais sejam capazes de ofertar servios na
extenso e na qualidade necessrias para a cobertura de riscos e vulnerabilidades
dos territrios.
Diante do exposto, o artigo parte da identificao das condies da oferta de
servios no mbito local a partir da anlise dos servios ofertados pelos CRAS e pela
rede socioassistencial no Brasil e em Belo Horizonte , para problematizar os desa-
fios para a construo de uma gesto de proximidade no campo da proteo social.
CAPTULO 13 357 //
tencial, por meio da implantao dos equipamentos de proteo social bsica
(CRAS) e de proteo social especial Centros de Referncia Especializado da
Assistncia Social (CREAS) , com o intuito de ampliar a cobertura e alcanar
maior efetividade da proteo.
No desenho do SUAS, os servios de proteo bsica so coordenados e
ofertados pelos Centros de Referncia da Assistncia Social (CRAS)3, que so os
equipamentos de mbito local encarregados da proviso dos servios socioassis-
tenciais, executados de forma direta nos equipamentos e em outras unidades b-
sicas e pblicas de Assistncia Social, bem como de forma indireta nas entidades
conveniadas e organizaes no governamentais que compem a rede de servi-
os socioassistenciais (BRASIL, 2009b). Entende-se como rede socioassistencial
o conjunto integrado de aes, da iniciativa pblica e da sociedade, que ofertam e
operam benefcios, servios, programas e projetos de proteo social bsica exis-
tentes no interior do territrio de abrangncia do CRAS (BRASIL, 2005, p. 94).
Este, nesse sentido, funciona como o equipamento responsvel por coordenar a
rede socioassistencial, a fim de garantir nveis crescentes de proteo e reduo
de riscos sociais (BRASIL, 2005, p. 94). Os Centros de Referncia Especializados
da Assistncia Social (CREAS) so equipamentos de base regional que atendem
casos de mdia complexidade, onde a violao de direitos est presente (explora-
o sexual, violncia, atos infracionais, negligencia e abandono, etc.). Como ser
apontado posteriormente, a integrao entre esses dois nveis de gesto crtica
para viabilizar uma proteo social mais ampla e consistente.
De acordo com a Tipificao Nacional dos Servios Socioassistenciais, trs
servios devem ser, necessariamente, desenvolvidos nos CRAS: Servio de Prote-
o e Ateno Integral Famlia (PAIF); o Servio de Convivncia e Fortalecimento
de Vnculos e o Servio de Proteo Social no Domiclio para Pessoas com Deficin-
cia e Pessoas Idosas (conforme consta na Tipificao Nacional de Servios Socioas-
sistenciais pactuados na Comisso Intergestora Tripartite de 2009).
A expanso da rede de CRAS e CREAS no Brasil demonstra a centralidade
dessa poltica na construo da proteo social no contributiva no pas: em 2008,
eram cerca de 5 mil CRAS no pas e pouco mais de 8 mil no fim de 2014. Consi-
derando-se a cobertura e a distribuio dos CRAS por regio no pas, fica clara a
maior presena de equipamentos nas regies Sudeste e Nordeste, com cerca de
30% cada, do total de CRAS no Brasil. As regies Norte e Centro Oeste apresentam
menor presena, com percentuais que chegam a 8% do total (Tabela 1).
Observa-se uma estreita relao entre o nmero de equipamentos CRAS
e CREAS e o nmero de indivduos extremamente pobres (renda per capita men-
sal de R$ 0,01 a R$ 70,004) e pobres (renda domiciliar per capita mensal de R$
70,01 a R$ 140,00). Essa linha de pobreza e extrema pobreza teve como definio
o incio do Plano Brasil sem Misria5, com base no ndice Nacional de Preos ao
Consumidor (INPC) como tambm resultante dos critrios de elegibilidade para
acesso a programas federais de transferncia de renda, como o Programa Bolsa
Famlia. Nota-se que as regies Sudeste e Nordeste lideram no nmero de indiv-
duos pobres e extremamente pobres, embora proporcionalmente a regio Norte e
Nordeste tenham mais famlias nessas condies em relao populao total de
cada regio.
De acordo com os dados da Tabela 2, pode-se inferir a presena de dois
diferentes padres. Por um lado, existe um componente de pobreza de origem
rural, especialmente a regio Nordeste e Norte. Por outro, h um significativo
volume de pobreza metropolitana, circunscrita regio sudeste (TORRES; MAR-
QUES, 2004, p. 30). Colocam-se, portanto, diferentes anlises da pobreza nessas
diferentes regies e, consequentemente, diferentes estratgias de mitigao e
superao de situaes de pobreza e vulnerabilidades, tendo em conta as pecu-
liaridades territoriais.
(4) Em junho de 2014, o valor da linha de extrema pobreza foi atualizado para R$ 77,00
mensais per capita.
(5) O Plano Brasil sem Misria (BSM), criado em 2 de junho de 2011 por meio do decreto
n 7.492, tem por objetivo a superao da extrema pobreza. Segundo o MDS, o Plano se
organiza em trs eixos: um de garantia de renda, outro de acesso a servios pblicos e um
terceiro de incluso produtiva. Coordenado pelo Ministrio de Desenvolvimento Social e
Combate Fome (MDS), o BSM envolve 22 ministrios em sua gesto, alm de contar com a
parceria de estados e municpios, bancos pblicos, setor privado e terceiro setor. Disponvel
em: <www.brasilsemmiseria.gov.br>. Acesso em: 25 ago. 2015.
CAPTULO 13 359 //
Tabela 2 Populao* segundo regies e quantidade de moradores de domiclios particulares
permanentes com renda domiciliar per capita mensal de R$ 0,00 a 70,00 e R$ 70,01 a 140,00
QTD. DE MORADORES DE QTD. DE MORADORES DE
DOMICLIOS PARTICULA- DOMICLIOS PARTICULA-
POPULAO
REGIO RES PERM. COM RENDA % RES PERM. COM RENDA %
CENSO 2010
DOMICILIAR PER CAPITA DE DOMICILIAR PER CAPITA DE
R$ 0,00 A 70,00 R$ 70,01 A 140,00
Norte 15.864.454 826.008 5% 1.566.804 10%
Nordeste 53.081.950 3.939.443 7% 5.481.474 10%
Sudeste 80.364.410 1.204.126 1% 1.628.676 2%
Sul 27.386.891 305.225 1% 436.042 2%
Centro-Oeste 14.058.094 214.124 2% 279.756 2%
Total 190.755.799 6.488.926 17% 9.392.752 26%
*Populao com rendimento domiciliar mensal per capita de at R$ 70,00 em valores de ju-
nho de 2011, deflacionados/inflacionados pelo INPC para os meses de referncia da PNAD.
Fonte: Elaborao prpria a partir de BRASIL (2015a); IBGE (2010).
(1) O Cadastro nico dos Programas Sociais (Cadnico) uma base nacional coordenada
pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) que identifica as fam-
lias de baixa renda e potenciais beneficirias de programas sociais, em especial do Programa
Bolsa Famlia. O Cadnico um instrumento que identifica e caracteriza as famlias com
renda mensal de at meio salrio mnimo por pessoa ou de trs salrios mnimos no total.
Dessa forma, o Cadastro nico possibilita conhecer a realidade socioeconmica dessas fa-
mlias, trazendo informaes de todo o ncleo familiar, das caractersticas do domiclio, das
formas de acesso a servios pblicos essenciais e tambm dados de cada um dos componen-
tes da famlia. Disponvel em: <www.mds.gov.br/cadastrounico>. Acesso em: 22 set. 2015.
Pequeno II
1.426 18% 1.741.236 16% 1221,1
(20 a 50 mil/hab)
Mdio
763 9% 1.031.036 10% 1351,3
(50 a 100 mil/hab)
(2) Entende-se por famlias referenciadas a unidade de medida de famlias que vivem em
territrios vulnerveis e so elegveis ao atendimento dos servios socioassistenciais ofer-
tados pelo CRAS (BRASIL, 2013, p. 5).
CAPTULO 13 361 //
Tabela 4 Capacidade de Referenciamento dos CRAS situados no Brasil (2014)
CAPACIDADE DE ATENDIMENTO DA UNIDADE QUANTIDADE CRAS %
2.500 famlias referenciadas 4.325 53%
3.500 famlias referenciadas 1373 17%
5.000 famlias referenciadas 2.390 30%
Total 8.088 100%
Fonte: Elaborao prpria a partir de Brasil (2015c).
CAPTULO 13 365 //
Gubernamentalmente inducidas Autnomas
Grfico 1 Distribuio das famlias cadastradas no Cadnico por renda per capita.
Belo Horizonte/MG (2014)
70.000
60.000
62.456
50.000
N FAMLIAS
56.239
40.000
43.461
30.000 34.645
20.000
10.000
0
At R$77,00 R$77,01 ate R$154,01 ate 1/2 Acima de 1/2 S.M.
R$154,00 S.M.
Venda Nova
Do universo de mais de 196 mil famlias cadastradas no Cadnico, tem-se
Pampulha
que 60.458
Oestefamlias esto nas reas cobertas pelos 33 CRAS de Belo Horizonte, se-
gundo Norte
o Sistema de Informao Unificada (SIU), da Prefeitura de Belo Horizonte,
em 2014. Isso significa que apenas 30% do total de famlias cadastradas residem
Noroeste
em reas cobertas pelos CRAS. A baixa cobertura dos CRAS em relao populao
Nordeste
demandante dos servios um fato e um desafio para a efetivao das diretrizes
Leste
da poltica de proteo social no Brasil. A integrao de benefcios e servios, uma
Centro-Sul
das diretrizes mais recentes da poltica do MDS, define o pblico beneficirio do
BolsaBarreiro
Famlia como prioritrio para o CRAS, principalmente as famlias que se
encontram em 0,0 acompanhamento
50,0 familiar, 100,0
sob pena de perderem
150,0 o benefcio por
200,0
descumprimento de condicionalidades. Sem ampliar a cobertura dos servios so-
At 6 anos
cioassistenciais, para abarcar famlias7beneficirias
a 14 anos 15 a se
que 17encontram
anos Idosos
fora do ter-
ritrio de abrangncia do equipamento, no possvel viabilizar essa integrao,
condio necessria para articular os dois pilares da proteo social: benefcios e
servios. Embora tenha sido feito um esforo para expanso da rede de CRAS no
municpio, esta ainda insuficiente diante da demanda por atendimento e cober-
tura. Estima-se que seriam necessrios 72 CRAS para dar conta da demanda de
atendimento em Belo Horizonte.
Um primeiro ponto a destacar refere-se cobertura da rede socioassisten-
cial governamental diante da situao de vulnerabilidade das famlias nos territ-
rios de abrangncia da poltica. Conforme apresentado anteriormente, cada CRAS
tem uma capacidade de referenciamento que diz respeito ao nmero de famlias
(6) A capacidade de referenciamento calculada com base no porte do municpio (Belo Ho-
rizonte tem 5 mil famlias referenciadas, multiplicadas pelo nmero de CRAS (33) = 165 mil
famlias referenciadas em todo municpio de Belo Horizonte. A capacidade de atendimento
de cada CRAS de mil famlias ao ano, o que representa o atendimento total de 33 mil
famlias.
(7) De acordo com os dados do Censo SUAS 2013, o Estado de Minas Gerais conta com a
presena de 1.091 Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS) distribudos em 812
municpios, de um total de 853. Trata-se de uma ampla cobertura de servios e equipamen-
tos da proteo social bsica, uma vez que essa quantidade representa o maior percentual
no nmero de CRAS (13,8%) em relao a outras unidades federativas.
CAPTULO 13 367 //
Tabela 8 Quantidade de Famlias em Situao de Vulnerabilidade Social por regional
administrativa Belo Horizonte (2014)
CAPTULO 13 369 //
pelas famlias. Trata-se de uma prestao de servios imediata, pontual e objeti-
va, a partir da insero do grupo familiar ou de um ou mais de seus membros em
algumas das aes ofertadas pelo PAIF, a saber: aes ou atendimentos particulari-
zados; encaminhamentos para rede socioassistencial ou para as polticas setoriais;
oficinas com famlias e aes comunitrias.
Como se pode verificar, muitas famlias acessam os CRAS em busca de uma
maior participao do poder pblico na resoluo de demandas, no enfrentamento
de situaes de vulnerabilidades. Nisso os grupos do PAIF tambm tm um papel
importante, uma vez que a formao dos grupos busca trabalhar, de forma coleti-
va, vulnerabilidades e potencialidades compartilhadas e vivenciadas pelas famlias
dos respectivos territrios, alm de fortalecer vnculos e ampliar ativos relacio-
nais. Percebe-se, entretanto, uma grande diversidade no quantitativo de famlias
que participam regularmente dos grupos do PAIF no ms de referencia (agosto
de 2014): o nmero varia de 23 famlias no Barreiro a 158 famlias na regional
Noroeste. Importante ressaltar a baixa presena de famlias beneficirias do Bolsa
Famlia dentre as famlias em acompanhamento pelo PAIF, representando 3,5% do
total de famlias em acompanhamento. Esse ponto representa um desafio para a
integrao dos servios e transferncias.
QTD
REGIONAL AT 6 ANOS 7 A 14 ANOS 15 A 17 ANOS IDOSOS
CRAS
CAPTULO 13 371 //
At 6 anos
At 6 anos 7 a 14 7anos
a 14 anos
15 a 1715anos
a 17 anos
IdososIdosos
350 350
300 300
250 250
200 200
150 150
100 100
50 50
0 0
At 6At
anos6 anos 7 a 147anos
a 14 anos 15anos
15 a 17 a 17 anos IdososIdosos
FaixasFaixas etrias
etrias
Barreiro
Barreiro Centro-SulLesteLeste
Centro-Sul Nordeste Noroeste
Nordeste Noroeste
5. CONSIDERAES FINAIS
A poltica de assistncia social, sob o formato do SUAS, constitui uma apos-
ta decisiva do governo federal na conformao de um sistema de proteo robusto
para a populao vulnervel no pas. Leis, normativas, portarias, decises, ora-
mento, orientaes e tipificao de servios foram criados nos ltimos dez anos, e
mais de 5 mil municpios passaram a contar com pelo menos um equipamento de
proteo bsica de assistncia social, conformando as condies mnimas para a
proviso de servios socioassistenciais.
A assistncia social requer a oferta capilarizada dos servios socioassisten-
ciais, ajustada s necessidades e especificidades das famlias que residem em suas
reas geogrficas de atuao. A proteo social para famlias pobres ou socialmen-
te vulnerabilizadas dependeria, assim, de redes de servios com capacidade para
atend-las com qualidade. Entretanto, as condies da oferta, a variedade e a ade-
quao dos servios disponveis so heterogneas, o que, na prtica, ir requerer,
para atender minimamente o que prescrito no marco regulatrio, a atuao con-
sistente dos agentes pblicos sobre as condies de oferta, de modo a adequ-las
s necessidades identificadas.
CAPTULO 13 373 //
polticas sociais municipais de quase duas dcadas, ainda existem dficits de aces-
so, cobertura e qualidade em todas essas polticas (VEIGA; BRONZO, 2014).
Um terceiro ponto a enfatizar que as principais vulnerabilidades iden-
tificadas pelos gestores dos equipamentos apontam para questes que vo alm
do raio de ao do CRAS e mesmo alm da sua articulao com outras polticas
no nvel micro territorial, supondo que estas existam de forma adequada. Se os
dados do Censo SUAS trazem os indcios, dados qualitativos corroboram essa lei-
tura, sendo que a infraestrutura social dominante em grande parte dos territrios
cobertos pelos equipamentos apresenta-se como uma rede com furos pelos quais
escapam as possibilidades de materializao dos objetivos previstos pela polti-
ca. A demanda por proteo e pela satisfao de necessidades bsicas das famlias
em condies de vulnerabilidade que moram nas reas do CRAS maior do que a
capacidade de resposta dos servios de proteo social, e ela extrapola, e muito, a
dimenso da preveno, pois so situaes e/ou condies com presena marcante
de violao de direitos. Questes relativas criminalidade e trfico de drogas, jo-
vens em situao de risco e casos de violao de direitos marcam os territrios de
abrangncia, revelando as profundas fissuras do tecido social.
O trabalho de preveno, objetivo da proteo bsica, apresenta ambiguida-
des e contradies que so estruturais. Por se localizarem, em sua maioria, em ter-
ritrios vulnerveis e com alto ndice de violncia e precrias condies de vida de
seus moradores, os CRAS se deparam, frequentemente, com situaes de violao
de direitos e riscos sociais, e no tm, sob sua governabilidade, os meios para equa-
cion-los e para fornecer as respostas necessrias para as famlias. Como prevenir
situaes de privaes e inseguranas, se os usurios j vivenciam problemas e si-
tuaes de violaes de direitos? Portanto, um ponto importante refere-se articu-
lao entre a proteo bsica e a especial, com todos os desafios que tal articulao
provoca, pois a proteo especial envolve, alm dos atores da proteo bsica, ato-
res diversos do sistema de garantia de direitos, como Poder Judicirio e Ministrio
Pblico, cujas tramitaes dos processos so morosas e muitas vezes sem resoluo.
O ponto aqui que, em se tratando de situaes de violao de direitos, evidente
a incapacidade da rede em fornecer uma resposta conjunta, que v alm do esta-
belecimento de um fluxo de encaminhamento das famlias para servios setoriais.
O exame emprico aponta os desafios para se ofertarem servios de natu-
reza protetiva em territrios com forte presena de violao de direitos. As nor-
mativas e diretrizes que separam os dois nveis de proteo, bsica e especial re-
servando para a proteo bsica as aes de preveno e para a proteo especial
as aes mais especificamente restaurativas, em casos de direitos violados no
do conta da realidade que teima em misturar os dois nveis, e frequentemente
no se sabe quando a famlia atravessa a ponte da proteo bsica para a proteo
especial, ou vice-versa.
CAPTULO 13 375 //
Os servios de mdia complexidade desenvolvidos nos CREAS so ainda
mais insuficientes para cobrir a demanda de proteo, seja em termos de cobertura
(j que sua rede bastante reduzida, menos de 3 mil em todo o Brasil e nove em
Belo Horizonte) ou de clareza conceitual e metodolgica sobre quais as tecnologias
de interveno que lhe so prprias, que sejam distintas das que so desenvolvi-
das nos CRAS, a partir do trabalho de tcnicos da assistncia e da psicologia, em
atendimentos e estratgias coletivas e de acompanhamento. Os CRAS se veem s
voltas e enredados em situaes e demandas nas quais a violao de direitos
presente, os tcnicos esto cara a cara com as famlias e estas tm, geralmente, as
equipes dos CRAS como referncia, estando ligadas aos tcnicos por laos pessoais,
de confiana e afeto, condio propiciada, inclusive, pela proximidade territorial.
No temos consolidados, no repertrio da gesto pblica, elementos e categorias
analticas que deem conta desse aspecto relacional envolvido na proviso de bens
e servios pblicos.
Esses trs pontos no esgotam a anlise sobre os desafios de uma gesto
da proximidade no campo da assistncia social, mas constituem elementos cen-
trais que condicionam o alcance da proteo possvel que ela pode, ou no pode,
oferecer. A gesto de proximidade na oferta da proteo social sinaliza para a ne-
cessidade de uma rede de servios sociais universal e de qualidade nos campos
da educao, sade e assistncia, com cobertura adequada para todos os pblicos,
bem como uma presena mais marcante de outras polticas, como saneamento,
habitao e segurana pblica, nos territrios mais vulnerveis e com maior pre-
sena de famlias pobres e vulnerveis. A gesto da proximidade supe, antes de
tudo, a maior capacidade do nvel territorial mais desagregado de ler a realidade e
oferecer respostas mais aderentes s necessidades e vulnerabilidades das famlias
e territrios. A realidade no distingue nitidamente os fenmenos de baixa e m-
dia complexidade, e isso torna a implementao do SUAS ainda mais desafiadora.
A gesto de proximidade apresenta-se como um referencial terico insti-
gante e sedutor. Mas a anlise emprica aponta evidncias que demonstram a dis-
tncia entre o ideal e o real na poltica de assistncia, revelando o muito que h
para fazer para que a matriz dos direitos sociais se constitua como realidade para
o conjunto da populao brasileira.
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CAPTULO 13 379 //
14
A EVOLUO DA
INSTITUCIONALIZAO DA
ASSISTNCIA SOCIAL NOS
MUNICPIOS MINEIROS ENTRE
2005 E 20131
BRUNO LAZZAROTTI DINIZ COSTA
Mestre em Sociologia (1995) e doutor em Sociologia e Poltica
pela Universidade Federal de Minas Gerais (2005). Atualmente
pesquisador da Fundao Joo Pinheiro e professor da Escola
de Governo Paulo Neves Carvalho.
E-mail: brunold@yahoo.com.br
MARA DOS SANTOS MOREIRA
Mestra em Cincia Poltica pela Universidade Federal de Minas
Gerais (2015). Atua como especialista em polticas pblicas na
Secretaria de Estado de Trabalho e Desenvolvimento Social de
Minas Gerais.
E-mail: maira.dos.santos.moreira@gmail.com
CAPTULO 14 381 //
Visando compreender a poltica de assistncia social hoje e, a partir disso,
fazer uma anlise exploratria do processo de institucionalizao nos municpios
de Minas Gerais, este trabalho estrutura-se em cinco sees, alm desta introdu-
o. A primeira seo visa trabalhar, de forma mais ampla, a trajetria da poltica
de assistncia social no Brasil. A segunda trabalha a nova institucionalidade da
poltica de assistncia social no Brasil, constituda ao longo da dcada de 2000. A
terceira esclarece as dimenses da institucionalizao que orientam este trabalho
e como so operacionalizadas a partir de informaes da Pesquisa de Informaes
Bsicas Municipais (MUNIC) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE) de 2005, 2009 e 2013. A quarta seo apresenta a anlise dos dados de
institucionalizao da assistncia nos municpios mineiros. Por fim, a quinta seo
recupera as principais concluses da pesquisa.
2. A TRAJETRIA DA ASSISTNCIA
SOCIAL NO BRASIL
At a CF/88, a Assistncia Social esteve basicamente sob responsabilidade
de organizaes privadas, com o predomnio das obras catlicas. Houve uma lenta
aproximao dessas iniciativas com o Estado, especialmente atravs da concesso
de subsdios financeiros. No entanto, isso ocorreu sem que o Estado chamasse a si
a responsabilidade pela priorizao, organizao, regulao ou prestao dos servi-
os e do atendimento populao. Na verdade, o setor pblico agia mais de forma
subsidiria, prestando apoio pouco sistemtico a organizaes privadas.
De outro lado, o campo da assistncia padecia de uma ausncia completa de
mecanismos de coordenao federativa e de financiamento suficiente e estvel, o
que gerava persistentes lacunas, sobreposies e inconsistncia na oferta de servi-
os. Mais alm da falta de prioridades para a interveno na rea, o prprio objeto
ou campo de poltica carecia de uma definio mais clara. Havia e no deixou de
existir grande diversidade entre os distintos entes federados sobre este tema: em
alguns casos, creches eram includas nesse campo de poltica, mas em outros no;
o mesmo ocorria com iniciativas de formao profissional ou gerao de renda, ou
ainda atividades no contraturno da escola, bem como preveno a doenas sexual-
mente transmissveis ou apoio a pessoas com deficincia.
A partir dos anos 1980, a ao social do Estado no Brasil foi amplamente
reformada. A Constituio de 1988 reconheceu uma srie de direitos sociais e am-
pliou a responsabilidade pblica sobre a proteo social, resultando em mudanas
CAPTULO 14 383 //
Alm disso, a LOAS detalhou o formato descentralizado da poltica, apre-
sentando as competncias de cada esfera de governo. Nessa distribuio de com-
petncias, cabe destacar que, enquanto a Unio e os estados tm atribuies de
cofinanciar os servios, os programas e os projetos de assistncia social, de realizar
o monitoramento e a avaliao da poltica e de assessorar os municpios, cabe a es-
tes a execuo dos projetos de enfrentamento da pobreza, incluindo a parceria com
organizaes da sociedade civil e a prestao dos servios assistenciais, alm de
tambm cofinanciar, monitorar e avaliar a poltica em seu mbito (BRASIL, 1993,
2011, arts.12-15).
Nota-se, portanto, que a execuo da poltica, incluindo a prestao dos
servios socioassistenciais e as parcerias com as organizaes sem fins lucrativos,
ficou basicamente sob responsabilidade dos municpios, que devem contar com o
apoio tcnico e financeiro dos estados e da Unio, sendo que, com a alterao da
LOAS feita pela lei n 12.436/2011 e com a NOB-SUAS/2012, esse apoio financei-
ro deve ser realizado por meio de transferncias regulares e automticas, de fundo
a fundo. Contudo, os mecanismos e incentivos estabelecidos pela LOAS, em 1993,
foram insuficientes para alavancar o processo de descentralizao e transferncia
de atribuies aos municpios (ARRETCHE, 2000).
Em 2004, foi aprovada a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), o
marco que efetivamente deu incio implementao do novo modelo de assistn-
cia social no Brasil. A PNAS-2004 trouxe o conceito e as bases de organizao do
Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). Desenhado tendo como referncia o
Sistema nico de Sade (SUS), o SUAS tem um modelo de gesto descentralizado
e participativo e um dos principais marcos de institucionalizao da assistncia
social no Brasil. O SUAS foi institudo para regular e organizar as aes socioassis-
tenciais em todo o territrio nacional, aumentando o grau de coordenao intergo-
vernamental e conferindo maior racionalidade, transparncia e universalismo aos
servios (COSTA, 2007, p. 194).
Organizou-se a proteo social em dois tipos: proteo social bsica e pro-
teo social especial. A proteo social bsica tem carter preventivo e se destina
populao em situao de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, privao
(de renda e/ou de acesso a servios) e/ou fragilizao de vnculos afetivos e de per-
tencimento social. Para a execuo dos servios de proteo social bsica foi previs-
ta a criao de Centros de Referncia da Assistncia Social (CRAS). O CRAS um
equipamento pblico de base territorial, localizado em reas de vulnerabilidade e
risco social, destinado prestao e articulao de servios socioassistenciais no
territrio. O principal programa da proteo bsica o Servio de Proteo e Aten-
dimento Integral Famlia (PAIF), que consiste na oferta de servios continuados
para a preveno ao rompimento dos vnculos familiares e a violncias (BRASIL,
2011, arts. 6-A, 6-C e 24-A).
CAPTULO 14 385 //
tncia social regulamentadas passam a ser integrantes do SUAS, alterando a lgica
de adeso e de organizao dos municpios no sistema (art. 6, 2). A NOB-SUAS
de 2012 estabeleceu uma nova forma de agrupamento dos municpios, que tam-
bm se aplica aos estados e ao Distrito Federal: segundo o ndice de Desenvol-
vimento do SUAS ID SUAS. Este composto por um conjunto de indicadores
de gesto, servios, programas, projetos e benefcios socioassistenciais apurados
a partir de pesquisas e sistemas do MDS. O ID SUAS contempla indicadores de
desenvolvimento socioterritorial, de servios, de gesto e de controle social do
SUAS. Assim como na lgica anterior de gesto inicial, bsica e plena, os nveis de
gesto correspondem escala de aprimoramento da gesto do sistema. Uma ino-
vao trazida pela nova NOB-SUAS que os nveis de gesto so dinmicos, e suas
mudanas devero ocorrer de forma automtica na medida em que o ente federa-
do demonstre avanos ou retrocessos na organizao do SUAS (arts. 28-30). A
aplicao dessa nova sistemtica ficou condicionada implantao de um sistema
de informao para o planejamento e o acompanhamento das metas e das priori-
dades pelos entes. Na transio, que ainda est ocorrendo, aplicam-se as regras de
habilitao e os nveis de gesto da NOB-SUAS/2005 (art. 139).
Outra regulamentao importante, anterior ainda nova LOAS e NOB-
-SUAS/2012, a Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do SUAS (NO-
B-RH/SUAS), de 2006, que estabeleceu princpios e diretrizes para a gesto do tra-
balho no SUAS, para a poltica nacional de capacitao, para os planos de carreira,
cargos e salrios, entre outros. Entre os princpios e diretrizes da NOB-RH/SUAS
esto a garantia da educao permanente dos trabalhadores e da desprecarizao
dos vnculos dos trabalhadores do SUAS e o fim da terceirizao. Essa norma esta-
beleceu tambm a composio mnima das equipes de referncia da proteo social
bsica e da proteo social especial de mdia e alta complexidade, alm de listar as
funes essenciais para a gesto do SUAS, como coordenao da proteo social
bsica, coordenao da proteo social especial e planejamento e oramento, entre
outras, para cada esfera de governo (BRASIL, 2006). A resoluo 17, de 2011, do
Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) ratificou as equipes de referncia
estabelecidas na NOB-RH e acrescentou o reconhecimento de outras categorias
profissionais que podem atender a especificidades e contribuir para o aprimora-
mento dos servios socioassistenciais e da gesto do SUAS, como antroplogos,
socilogos e pedagogos, entre outros.
Ao lado da descentralizao e do carter no contributivo, j afirmado na
CF/88 (art. 203), uma caracterstica fundante do SUAS a participao social.
Todo o planejamento e a execuo da poltica de assistncia social devem adotar
prticas e mecanismos que favoream a gesto democrtica e participativa (BRA-
SIL, 2012, art. 114). Foram definidas como instncias de deliberao do sistema
o CNAS, os Conselhos Estaduais de Assistncia Social, o Conselho de Assistncia
CAPTULO 14 387 //
rncia destes recursos foram adotados Pisos de Proteo Social, em conformidade
com o nvel de complexidade (BRASIL, 2012).
Da breve exposio acima, fica claro que a regulamentao nacional e a cria-
o do MDS e sua posterior atuao conferiram maior organicidade poltica de
assistncia, efetivando a centralidade do Estado na poltica de Assistncia Social.
Alm disso, acaba por afirmar o papel coordenador e, por vezes, o dirigismo
da Unio na determinao do contedo, organizao e prioridades da poltica, al-
terando fortemente a posio tradicionalmente pouco relevante do nvel federal
neste campo.
CAPTULO 14 389 //
5. A IDEIA DE INSTITUCIONALIZAO
E SUA OPERACIONALIZAO
A discusso acima sobre a trajetria da poltica de assistncia social e os
processos e tentativas de mudana ora em curso ressalta a relevncia da anlise
institucional para a compreenso do alcance e dos limites dessas iniciativas. Esta
abordagem , no entanto, bastante heterognea, sendo particularmente impor-
tantes, para os objetivos deste trabalho, elementos da vertente histrica e da es-
colha racional da corrente neoinstitucional. No primeiro caso, considera-se que
as instituies j existentes, inclusive as prprias polticas pblicas, influenciam
as escolhas polticas a serem feitas e as polticas pblicas a serem implementadas.
Contrapondo outras abordagens, centradas nos recursos de poder e nos grupos
de interesse, os defensores do neoinstitucionalismo argumentam que os prprios
grupos de interesse e a distribuio de recursos de poder so, em larga medida,
resultados de polticas prvias. As polticas pblicas alteram a conformao dos
grupos de interesse e a distribuio de recursos de poder entre eles, alm de pode-
rem proporcionar aprendizado organizacional. Dessa forma, elas no so apenas
resultados do processo poltico, so tambm determinantes desse processo e das
polticas futuras (PIERSON, 1995; HALL; TAYLOR, 2003).
Partindo da ideia de que as instituies existentes so um aspecto relevan-
te para as escolhas futuras, construiu-se o conceito de dependncia de trajetria.
Esse conceito tem como ideia central a de que o que acontece em um ponto no
tempo afeta as possibilidades do que pode ocorrer em um momento futuro. Os es-
tgios precedentes tm relevncia causal em uma sequncia temporal, embora no
necessariamente conduzam os movimentos futuros na mesma direo (PIERSON,
2000; ALVERGA, 2003). Dessa forma, o conceito de dependncia de trajetria diz
que uma vez adotado determinado caminho, os custos de reverso crescem, tor-
nando a mudana de curso mais difcil (LEVI, 1997 apud ALVERGA, 2003). Entre
os fatores que levam ao crescimento dos custos de reverso esto as externalidades
em rede, o aprendizado das organizaes e os modelos subjetivos de concepo das
questes pblicas (NORTH, 1990 apud ALVERGA, 2003).
No caso da vertente da escolha racional, ressalta-se que os atores polticos
so racionais e perseguem seus objetivos. No entanto, o fazem a partir da interao
estratgica em contextos institucionalizados. As instituies so aqui entendidas
como as regras formais do jogo, que limitam e induzem comportamentos e estra-
tgias dos atores e tambm criam oportunidades para sua atuao. As instituies
federativas so particularmente relevantes, pois criam atores relativamente aut-
nomos e sem submisso hierrquica os entes federados. Desse ponto de vista,
=nmero de estatutrios
Vnculo dos funcionrios ()
total de funcionrios
Fonte: Elaborao prpria.
CAPTULO 14 391 //
Sendo o ndice final dado por:
( + + + )
IIPAS =
4
A caracterizao do rgo gestor foi includa com base na ideia de que esta
uma varivel que indica o status da poltica no governo municipal. Entendeu-se
que uma poltica municipal de assistncia totalmente institucionalizada deve con-
tar com uma secretaria exclusiva, tipo de rgo ao qual foi atribudo o valor um (1).
A suposio subjacente de que, estando num rgo no exclusivo, a assistncia
pode no ser a poltica prioritria de seu gestor e, no caso de setor subordinado
a outra secretaria, muito dificilmente o ser. A atribuio do valor zero (0) para
setores subordinados a outra secretaria municipal levou em conta ainda dois fatos.
Na maioria dos casos em que o rgo gestor desse tipo, sua subordinao em
relao secretaria municipal de sade, uma poltica muito mais consolidada do
que a de assistncia, sendo, portanto, possivelmente a prioridade da estrutura em
questo. Alm disso, h municpios que responderam pergunta de caracterizao
do rgo gestor da Assistncia Social com setor subordinado a outra secretaria e,
ao serem questionados sobre qual seria essa secretaria, responderam duas secre-
tarias, indicando que, na verdade, no existe, nesses casos, uma estrutura nica e
especfica de gesto da assistncia.
A incluso da existncia de conselho, plano e fundo municipais justifica-
-se, em primeiro lugar, pelo papel central que dado a esses instrumentos pela
legislao e por serem ferramentas que contribuem para a continuidade e o de-
senvolvimento da poltica. Devido ao fato de que, separadamente, cada um desses
trs itens varia muito pouco, e de que, ao selecionar itens para um ndice, deve-se
considerar tambm a quantidade de varincia fornecida por eles (BABBIE, 1999,
p. 218), na composio do ndice optou-se por agrupar os trs em uma s varivel.
Assim, na varivel existncia de Conselho, Plano e Fundo de Assistncia Social
foram atribudos os valores zero (0), para municpios que no tm pelo menos
um dos itens, e um (1) para municpios que possuem os trs. Alm disso, dada
a importncia da existncia de avaliao ou monitoramento do plano municipal
como forma de acompanhamento do desenvolvimento da poltica, essa dimenso
foi includa no clculo do ndice.
Por fim, foi considerada a proporo entre Total de funcionrios estatut-
rios ocupados na assistncia social e Total de funcionrios ocupados na assistncia
social. O uso desse indicador fundamenta-se na suposio de que uma maior pro-
poro de funcionrios estatutrios facilita a continuidade da poltica, uma vez que
CAPTULO 14 393 //
Tabela 2 IIPAS mdio e desvio padro por mesorregio em 2005, 2009 e 2013
IIPAS DESVIO IIPAS DESVIO DESVIO
IIPAS MDIO
MESORREGIO MDIO PADRO MDIO PADRO PADRO
2013
2005 2005 2009 2009 2013
Campo das
Vertentes 0,6317 0,21698 0,6900 0,21434 0,755 0,13649
Central Mineira 0,6652 0,26580 0,7075 0,17822 0,7641 0,10630
Jequitinhonha 0,7085 0,22558 0,7063 0,16578 0,7797 0,10928
Metropolitana de
Belo Horizonte 0,6180 0,27071 0,6858 0,21150 0,7692 0,11893
Noroeste de Minas 0,6472 0,21039 0,7144 0,12987 0,8077 0,14116
Norte de Minas 0,6953 0,19170 0,7768 0,16064 0,7615 0,13886
Oeste de Minas 0,6303 0,26754 0,7044 0,25562 0,7782 0,14893
Sul/Sudoeste
de Minas 0,5934 0,26644 0,6859 0,21308 0,7741 0,14597
Tringulo Minei-
ro/Alto Paranaba 0,6119 0,25170 0,7161 0,20596 0,8150 0,11974
Vale do Mucuri 0,6459 0,24682 0,6624 0,24472 0,7714 0,10928
Vale do Rio Doce 0,6414 0,28187 0,7169 0,17510 0,7788 0,12841
Zona da Mata 0,6075 0,25529 0,6818 0,21991 0,7509 0,13454
Total 0,6321 0,25406 0,7038 0,20330 0,7721 0,13171
Fonte: Elaborao prpria a partir de IBGE (2005, 2009, 2013).
Tabela 2 IIPAS mdio e desvio padro por mesorregio em 2005, 2009 e 2013
IIPAS DESVIO IIPAS DESVIO DESVIO
IIPAS MDIO
PORTE MDIO PADRO MDIO PADRO PADRO
2005 2009 2013
2005 2009 2013
Pequeno 1 0,6000 0,26126 0,6927 0,21181 0,7684 0,13384
Pequeno 2 0,7413 0,19379 0,7369 0,16819 0,7842 0,11771
Mdio 0,7869 0,14300 0,7389 0,16399 0,7722 0,15101
Grande 0,7568 0,15739 0,7895 0,12059 0,8131 0,10549
Metrpole 0,8799 - 0,8349 - 0,7012 -
Total 0,6321 0,25406 0,7038 0,20330 0,7721 0,13171
Fonte: Elaborao prpria a partir de IBGE (2005, 2009, 2013).
CAPTULO 14 395 //
h um aumento nos dois perodos analisados. Nos municpios grandes, populao
entre 100.001 e 900.000, a mdia tambm cresceu, ainda que de forma menos
intensa do que entre os municpios pequenos 1. No porte pequeno 2, municpios
com populao entre 20.001 e 50.000 habitantes, a mdia praticamente se man-
teve entre 2005 e 2009 e cresceu entre 2009 e 2013. No porte mdio, municpios
com populao entre 50.001 e 100.000 habitantes, houve uma reduo do ndice
mdio de 2005 para 2009 e um aumento de 2009 para 2013, contudo o IIPAS m-
dio desses municpios, em 2013, ainda era menor do que o de 2005.
No caso de Belo Horizonte, que o nico municpio de Minas classificado
como metrpole pela categorizao PNAS (superior a 900.000 habitantes), houve
uma queda significativa de seu IIPAS entre 2005 e 2009 e, principalmente, entre
2009 e 2013. Essa queda deveu-se mudana no status do rgo gestor de secre-
taria municipal exclusiva para secretaria em conjunto com outras polticas e a uma
reduo da proporo entre total de funcionrios estatutrios e total de funcion-
rios ocupados na assistncia social.
Cabe esclarecer aqui que, tambm na mdia geral do Estado, essa proporo
apresentou queda, o que significaria, aparentemente, uma desinstitucionalizao
nesse aspecto. Porm, neste caso, a diminuio da mdia da razo explica-se mais
por um aumento do denominador (total de funcionrios na assistncia) do que por
uma diminuio do total de estatutrios na assistncia. Muitos municpios aumen-
taram seu total de funcionrios na assistncia sem aumentar, ou pelo menos sem au-
mentar na mesma proporo, seu total de estatutrios na rea. No que em geral os
municpios tenham reduzido seu nmero de estatutrios, mas sim que esse nmero
no necessariamente acompanhou a ampliao daquele outro que compe a razo.
Sendo assim, o decrscimo da proporo serve de alerta para o fato de que am-
pliao de servios e institucionalizao nem sempre caminham juntas, podendo uma
poltica ampliar-se sem se institucionalizar. No caso de Belo Horizonte, houve um
crescimento do total de funcionrios e do total de estatutrios ocupados na assistn-
cia social, embora o crescimento do primeiro tenha sido muito superior ao do ltimo.
Ou seja, o volume de recursos humanos empregado na poltica de assistncia ampliou-
-se, mas isso no foi acompanhado de uma maior institucionalizao, uma vez que a
maior parte dos novos funcionrios da poltica de assistncia social no estatutria.
exceo do porte mdio, cujo desvio padro apresentou uma pequena alta,
todos os portes populacionais tiveram seu desvio padro reduzido de 2005 para
2009 e de 2009 para 2013. O fato de que, ao dividir os municpios por porte popu-
lacional, quase todos os grupos tm desvios padro inferiores aos totais sugere que
o grau de institucionalizao da poltica de assistncia num municpio guarda re-
lao com o tamanho de sua populao. Para testar essa hiptese foram feitas cor-
relaes entre o IIPAS e a populao total dos municpios em 2005, 2009 e 20131 .
(1) Dado que o ndice uma varivel ordinal, na qual dois intervalos de mesmo tamanho no ne-
CAPTULO 14 397 //
Minas quanto institucionalizao da poltica de assistncia entre 2005 e 2013.
Ao longo do tempo, a natureza da poltica, o custo-benefcio para os municpios, a
estrutura de incentivos e os mecanismos de induo tendem a sobrepujar o legado
anterior e a fazer convergir a institucionalizao entre os municpios.
Ainda para verificar o quanto o nvel de institucionalizao da poltica de
assistncia social em um momento analisado influencia o curso posterior dessa
institucionalizao, mediu-se o grau de associao entre: o IIPAS 2005 e a diferen-
a entre o IIPAS 2009 e o IIPAS 2005, e o IIPAS 2009 e a diferena entre o IIPAS
2013 e o IIPAS 2009. A diferena entre o IIPAS de dois pontos no tempo foi, por-
tanto, usada para indicar a variao do grau de institucionalizao da poltica de
assistncia social nos municpios.
Os coeficientes encontrados foram estatisticamente significativos, com si-
nal negativo, tendo o coeficiente entre o IIPAS em 2005 e sua diferena entre 2009
e 2005 o valor de 0,666; e o coeficiente entre o IIPAS 2009 e sua diferena entre
2013 e 2009, o de 0,698. O sinal negativo indica que as variveis esto variando
em sentidos opostos. Uma baixa institucionalizao em 2009 est associada a uma
grande e positiva diferena entre 2013 e 2009. O mdulo desse coeficiente tem
valor relativamente alto, o que quer dizer que o ndice em um momento e sua dife-
rena para um momento posterior esto fortemente associados.
O Grfico 1 nos permite visualizar claramente que os municpios com maior
diferena entre os IIPAS do primeiro e ltimo momento analisados tinham, no
primeiro momento, IIPAS muito baixos, entre 0 e 0,2.
(2) Os dados de renda per capita foram retirados do ndice Mineiro de Responsabilidade Social
verso 2011, cuja fonte o Censo Demogrfico do IBGE de 2010.
(3) Os valores das transferncias do governo federal em 2009 esto disponveis na MUNIC e
os de 2013 foram retirados da Matriz de Informaes Sociais do MDS.
CAPTULO 14 399 //
7. CONCLUSO
A dcada de 2000 foi marcada por importantes avanos no processo de con-
solidao da Poltica de Assistncia Social no Brasil. Dentre esses avanos, merece
destaque a criao do SUAS, um sistema assentado na descentralizao compar-
tilhada, na participao e na intersetorialidade, cuja implantao vem conferindo
maior organicidade e coordenao poltica. Houve tambm a criao do MDS e
sua consolidao como rgo gestor da assistncia no nvel federal. No governo
do Estado de Minas Gerais, a trajetria recente aponta tambm para uma maior
institucionalizao da poltica, ainda que bastante errtica.
Este captulo visou analisar as variaes recentes na institucionalizao da
poltica de assistncia nos municpios mineiros. Para tal foi utilizado o ndice de
Institucionalizao da Poltica de Assistncia Social (IIPAS), que foi calculado para
os anos de 2005, 2009 e 2013, analisado por porte populacional e por mesorregio
do estado e comparado com outros indicadores.
Comparando-se o IIPAS desses trs momentos, tem-se que sua mdia au-
mentou e seu desvio padro diminuiu, ou seja, de maneira geral houve um cresci-
mento do nvel de institucionalizao da poltica e uma aproximao dos munic-
pios nesse critrio.
Na anlise por mesorregio, observou-se que no h grandes disparidades
inter-regionais no que se refere institucionalizao da assistncia. Os IIPAS m-
dios das regies no so muito diferentes entre si, e a variabilidade do IIPAS in-
tramesorregio tem aproximadamente o mesmo porte da variabilidade em todo
o estado, pois os desvios padro so prximos do desvio padro total. O fato de as
mesorregies mais pobres, como Norte de Minas, Vale do Mucuri e Jequitinhonha,
apresentarem tambm bons nveis de institucionalizao, no caso do Norte de Mi-
nas e de Jequitinhonha superiores mdia do estado nos dois momentos, pode ser
explicado pela dependncia dos municpios que as compem em relao a recursos
vindos das esferas mais amplas de governo. Ao vincular o recebimento de repasses
do Fundo Nacional de Assistncia Social existncia de Conselho, Plano e Fundo
Municipais de Assistncia Social, o governo federal estimulou a institucionalizao
da poltica nos municpios, especialmente nos que mais precisam desses recursos.
Na anlise por porte populacional, observou-se que os grupos de porte pe-
queno 1, pequeno 2 e grande apresentaram tambm um acrscimo do IIPAS de
2005 para 2013 e que, em geral, o IIPAS cresce medida que aumenta o porte do
grupo. Os coeficientes de correlao entre IIPAS e populao municipal encontra-
dos foram estatisticamente significativos, positivos e com valores um pouco abaixo
de 0,2 para os anos de 2005 e 2009, e abaixo de 0,1 para 2013. IIPAS e populao
CAPTULO 14 401 //
Em segundo lugar, foram determinadas, em conformidade com o nvel de
gesto em que o municpio est habilitado, responsabilidades para a esfera muni-
cipal. A transferncia de atribuies para os municpios estimulou indiretamente
a institucionalizao da poltica, na medida em que exigiu que estes se estruturas-
sem para desempenhar as novas responsabilidades. Enquanto os incentivos dire-
tos acima descritos auxiliam na compreenso do crescimento de municpios mi-
neiros com Conselho, Fundo e Plano de 2005 para 2013, as atribuies assumidas
pelos municpios ajudam a entender outros aspectos da institucionalizao, como
a mudana do status conferido ao rgo gestor da assistncia social em muitos
municpios.
Alm disso, houve a atuao do governo do Estado de Minas Gerais no sen-
tido de auxiliar diretamente os municpios na habilitao, especialmente atravs
da capacitao de tcnicos e sensibilizao das autoridades municipais sobre a im-
portncia do SUAS. Dessa forma, a ao do governo estadual reforou os estmulos
j citados ao encorajar a habilitao dos municpios.
Assim, esta pesquisa evidenciou que, na mdia, a institucionalizao da po-
ltica de assistncia nos municpios mineiros aumentou entre 2005 e 2013. Embo-
ra existam casos de variao negativa do ndice, na maioria dos municpios o IIPAS
mdio de 2013 superior ao de 2009, e este superior ao de 2005. A distribuio
do IIPAS no apresenta grandes desigualdades entre mesorregies. No que se re-
fere ao porte populacional, o nvel de institucionalizao da assistncia tende a ser
maior entre os municpios de maior populao. Outra observao digna de desta-
que a tendncia de uniformizao dos nveis de institucionalizao da poltica de
assistncia dos municpios mineiros.
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CAPTULO 14 405 //
15
TRANSFORMACIONES EN LA
RELACIN ENTRE JVENES
Y ESTADO EN CHILE: QU
CONSECUENCIAS PARA LAS
POLTICAS PBLICAS EN
GENERAL Y PARA LA POLTICA
EDUCATIVA EN PARTICULAR?1
MARCEL THEZ MANRQUEZ
Licenciado en Filosofa por la Universidad Catlica de Valparaso,
Chile, y Doctor en Ciencia Poltica de la Universidad Catlica de
Lovaina, Blgica. Investigador del Centro de Estudios del Desar-
rollo Regional y Polticas Pblicas (CEDER) de la Universidad de
Los Lagos, Chile.
Correo electrnico: marcel.theza@ulagos.cl.
CAPTULO 15 407 //
2. CUESTIONES SOBRE LA POLTICA
DE JUVENTUD EN CHILE
2.1 ALGUNOS ELEMENTOS INTRODUCTORIOS
Bien sabemos que la aparicin de la idea de juventud y del fenmeno juvenil
est ntimamente ligada a un proceso de materializacin de identidades especfi-
cas al interior de la sociedad; esta idea de juventud es, por lo tanto, una expresin
concreta de un proceso de produccin social de diferencias.
El contexto de este proceso que denominamos de produccin de diferencias
est ntimamente ligado a un periodo biogrfico que afecta a todos los miembros
de las sociedades contemporneas; hablamos de un perodo ambiguo en la identi-
dad social que es modelado por las profundas transformaciones que caracterizan
a nuestras sociedades.
En este marco, los jvenes constituyen una categora social que slo es com-
prensible si tomamos plena conciencia de estas dinmicas de transformacin cul-
tural que la sociedad experimenta da a da.
En rigor, el nacimiento del fenmeno de lo juvenil responde a una inflexin
de la red sociocultural que ha sido motivada y desplegada por la expansin indus-
trial: urbanizacin, educacin general, medios de comunicacin, moratoria pro-
fesional, etc. Es en este escenario donde se van a desarrollar las diferentes expe-
riencias biogrficas de las, a su vez, diferentes generaciones que forman nuestras
sociedades.
De esta forma, la aparicin de los jvenes como un sector particular de la
sociedad es una manifestacin clara de una complejidad indita experimentada
fundamentalmente por las sociedades contemporneas.
En este marco, los jvenes chilenos constituyen, para nuestro anlisis, un
grupo social que no puede sino reflejar el modelo de desarrollo seguido por el pas;
modelo del cual ellos no pueden escapar. De esta forma, sus opiniones, sus con-
ductas y sus oportunidades sociales estn articuladamente modeladas por las pro-
mesas y amenazas de la modernizacin que la sociedad chilena ha experimentado
en la ltima dcada.
Visto desde esta perspectiva, la integracin de los jvenes en la sociedad no
es slo un fenmeno donde opere la pura responsabilidad de la estructura social;
ella, adems, termina convirtindose en el gran desafo que las propias personas
deben saber resolver. Los jvenes deben, por lo tanto, integrarse en contextos que
terminarn siendo extremadamente inestables, donde los antiguos referentes,
como la familia, el colegio, las iglesias o el Estado, si bien no han completamente
CAPTULO 15 409 //
muestran en todos los estudios de juventud particularmente los del Instituto
Nacional de la Juventud (INJUV)4 una alta disposicin a la integracin social y
una fuerte valorizacin de los mecanismos formales como la familia, la educacin
y el trabajo.
Sin embargo, como ya lo hemos sealado, esta disposicin a la integracin
se da en un contexto donde las claves de la individuacin ya estn claramente tra-
zadas. Lo anterior implica, segn Lechner (2004), una mayor autoconciencia de s
mismo, lo que refuerza el sentimiento de autonoma individual.
Existe, por lo tanto, una tendencia cada vez ms acentuada hacia la estra-
tegia de la competencia, situacin que tambin est acompaada por el desarrollo
de un sentimiento de inseguridad e incertidumbre sobre los resultados efectivos
que esta estrategia lograr. Muy ligado con lo anterior, se aprecia igualmente un
mayor nivel de autodeterminacin; a saber, soamos con actuar segn nuestra
propia conciencia y siguiendo estrictamente las decisiones personales que nuestro
impulso nos dicta.
Pero existe tambin lo que podemos denominar una tica situacional, lo
que va a cambiar igualmente, y de manera drstica, la relacin entre la norma so-
cial y las instituciones que dictan la norma. Esto terminar alterando radicalmente
el deseo de sentirse vinculados a instituciones inspiradas en una lgica ms nor-
mativa y jerarquizada.
Un tercer aspecto a retener, es la consolidacin de la idea de autorrealiza-
cin. Los jvenes tienen el sentimiento de que es posible controlar y administrar
sus vidas de manera autnoma. Esto explica la idea tan expandida de que el pro-
yecto de vida depende ms bien de los factores internos, ms que de circunstancias
y/o apoyos externos (incluida la propia idea de Estado).
Como es lgico, los fenmenos que hemos descrito presionan hacia el indi-
vidualismo, pero son por s mismos explicativos del debilitamiento de la partici-
pacin y del valor de lo pblico?
Intentemos una respuesta a partir de la idea de los recursos sociales dis-
ponibles que normalmente incentivan a un mayor despliegue del sentimiento de
valoracin de lo colectivo.
Si, cmo lo hemos afirmado, la juventud est definida por la tarea de erigir
los pilares biogrficos personales en el campo de la negociacin y de la tensin
entre la autonoma individual y la dependencia social, es claro que este deber re-
quiere de bases psicobiolgicas especficas, y es por ello que la juventud se expresa
en un perodo de tiempo determinado.
(4) El Instituto Nacional de la Juventud de Chile desarrolla, desde el ao 1993, una encuesta
nacional de juventud que es aplicada cada tres aos.
(5) Dictadura encabezada por el general Augusto Pinochet entre 1973 y 1989.
CAPTULO 15 411 //
Hoy, en el marco del permanente debate acerca de la pertinencia y proyec-
cin que le asignamos al conjunto de instituciones que el Estado chileno ha creado
para acoger adecuadamente la diversidad estructural de la sociedad como ella es vis-
ta, sigue siendo importante reexaminar la orientacin que las instituciones y la po-
ltica han adoptado cuando el tema articulador ha sido en este caso el de los jvenes.
Partamos afirmando que la historia de la institucionalidad chilena en ju-
ventud se remonta no ms all de la dcada de los aos sesenta, y en ella no slo
se expresa la tensin entre las necesidades que se van manifestando al interior de
la sociedad y las formas cmo el Estado interpreta esas necesidades. Tambin, a lo
largo de estos aos, una fuente de tensin bsica ha sido, para el mundo pblico,
la inexistencia de una juventud cabalmente entendida y aceptada como categora
social efectiva; a saber, una juventud reconocida como realidad diferenciada de la
niez, de la mera adolescencia y, luego, de la adultez.
En este marco, si analizamos la segunda mitad de la dcada de los sesenta
bajo la administracin presidencial de Eduardo Frei Montalva6 podemos constatar
que prcticamente el 50% de la poblacin nacional tena menos de 21 aos, y que si
bien en aquella poca hubo un impulso significativo hacia la creacin de programas
en los mbitos de la educacin extraescolar, el servicio voluntario y el deporte re-
creativo todo esto en virtud de la lgica orientadora de la idea de promocin po-
pular todava lo juvenil se encontraba ntima e indisolublemente asociado a lo
estrictamente escolar. De esta forma, otras dimensiones de lo juvenil simplemente
no eran debidamente integradas como elemento claro de poltica pblica.
Por otra parte, si analizamos los efectos que estas primeras acciones tuvie-
ron en el mbito de la institucionalidad estatal, lo ms que podramos sealar es
que las funciones del trabajo con jvenes estuvieron diseminadas y distribuidas
entre la Oficina de Planificacin Nacional (ODEPLAN7) y el Ministerio de Edu-
cacin (MINEDUC); no existiendo, en rigor, responsabilidades claras y expresas
hacia alguna institucionalidad especfica para el tratamiento de lo juvenil.
Ms tarde, durante el Gobierno de la Unidad Popular8, una de las propues-
tas-pilares de la administracin de Salvador Allende fue la creacin de un Ministe-
rio de la Familia, lugar donde se planificaba la implementacin de un departamen-
to especializado en el tema juvenil. Dado el rechazo que esta iniciativa tuvo en el
Parlamento, el tema juvenil quedar radicado en la Secretara General de Gobier-
no, desde donde se impulsarn medidas orientadas al fomento de los trabajos vo-
(6) Presidente de Chile en el perodo 1964-1970. Militante del Partido Demcrata Cristiano
(Orientacin social cristiana).
(7) La Oficina de Planificacin Nacional es el primer antecedente institucional del actual Mi-
nisterio de Desarrollo Social (Ley 20530, http://bcn.cl/1mcnz ).
(8) Presidencia de Salvador Allende entre los aos 1970 y 1973. Militante del Partido Socialis-
ta, respaldado por una coalicin de partidos de izquierda.
CAPTULO 15 413 //
Desde el punto de vista de sus nfasis, la preocupacin esencial del Insti-
tuto Nacional de la Juventud durante sus primeros aos, deriv y se fundament,
por lo tanto, en la constatacin de que a pesar del significativo aumento experi-
mentado por el gasto social en Amrica Latina a partir de la dcada de los noventa
proceso coincidente con el advenimiento de los gobiernos democrticos en el
continente , y a pesar de la puesta en marcha de diversos organismos pblicos
especializados en lo juvenil, todava se apreciaban serias dificultades asociadas a
la dispersin, fragmentacin y falta de pertinencia de la oferta pblica diseada y
ejecutada durante estos aos.
Con el objetivo de corregir esta debilidad estructural la que desde los pri-
meros aos de gobierno democrtico se manifest como un problema que poten-
cialmente poda atentar contra el desafo de garantizar la integralidad del esfuerzo
pblico el Instituto Nacional de la Juventud impuls diversas iniciativas, las que,
con diversos grados de xito, pretendan investigar, explorar y analizar el mejor cua-
dro terico e institucional en el cual podra insertarse el desarrollo de un proceso
tendiente a la elaboracin de una llamada poltica pblica en materia de juventud.
Es as que ya en 1991 el Programa de Oportunidades para los Jvenes
(PROJOVEN) surge como el primer esfuerzo destinado a la generacin de un
cuerpo articulador de las diversas iniciativas sectoriales que en aquellos aos se
comenzaban a materializar. PROJOVEN busc, por lo tanto, ofrecer un soporte
programtico dirigido a dotar a los jvenes de herramientas destinadas a dismi-
nuir, sobre todo, la creciente brecha entre el mundo de la educacin y del trabajo;
preocupacin que desde la perspectiva oficial se expresaba tanto en los programas
de mejoramiento de la calidad de la enseanza, como en los incentivos para la
mantencin de los jvenes en el sistema escolar. Es as que este programa aparece
como la primera propuesta gubernamental global dirigida hacia los jvenes. La
tarea de su seguimiento, coordinacin y evaluacin fue encomendada al Instituto
Nacional de la Juventud, quien fue responsable de estas tareas, como as tambin
de la formulacin del programa.
Posterior a este esfuerzo, y para dar cumplimiento a los objetivos antes des-
critos, fue creado el Grupo de Trabajo Interministerial Coordinador de Polticas
de Juventud (GTI) a travs del instructivo presidencial N 868 del 25 de junio de
1992. Con este instrumento se buscaba la generacin de una cierta institucionali-
dad que fuese capaz de realizar tanto el diseo como la ejecucin y evaluacin de
los programas contenidos en el PROJOVEN; as tambin se consideraba estratgi-
camente importante el dar las bases para el desarrollo de una poltica integral de
juventud. En este marco, es preciso traer a la memoria aquellas consideraciones
polticas que dieron origen al GTI; a saber:
La necesidad de disponer de un sistema coordinado de planificacin
para el desarrollo de las polticas de juventud.
CAPTULO 15 415 //
Por una parte, hay quienes hablan de un cierto exotismo en estas medidas;
esto puesto que para algunos nuestra realidad no justificara una supuesta com-
plejizacin del Estado. Otros, por su parte, con un argumento ms ideolgico que
tcnico, predican un sector pblico lo suficientemente pequeo para que en l se
concentren las mnimas funciones de regulacin; espacio donde no caben las pre-
tensiones de quienes intentan relevar lo social, disputando as la pura centralidad
de lo econmico.
Frente a este acercamiento que pudisemos denominar escptico, surge
tambin aquel que sugiere que el Estado es el nico responsable de resolver los
problemas sociales que fundamentalmente la contingencia va incorporando al
imaginario de los ciudadanos. Entonces, si la prevalencia de agresiones doms-
ticas a las mujeres no disminuye, esto significara que el Servicio Nacional de la
Mujer (SERNAM) no est haciendo nada; o bien, si hay un rebrote de acciones pro-
testatarias de las organizaciones indgenas, habra que inferir que la Corporacin
Nacional de Desarrollo Indgena (CONADI) no planific bien sus tareas. En ambos
casos pareciera que el Estado es el nico responsable de procesos cuyo origen y
desarrollo es evidentemente mucho ms profundo.
En una lnea ms equilibrada e integral, es preciso reflexionar sobre el con-
tenido y sentido de las ideas a veces algo vagas que han venido acompaando
el nacimiento de diversas instituciones que hoy ya son parte del organigrama del
Estado chileno. En esa direccin, resulta fundamental el establecer el alcance y
la relevancia que tiene el disponer de una institucionalidad en juventud. En este
marco podemos afirmar que:
1. Una institucionalidad en juventud no es un producto extico,
sino que es una respuesta general de todos los pases desarrolla-
dos y en vas de desarrollo que actan seriamente al momento
de planificar sus polticas sociales. Una institucionalidad en Ju-
ventud es la incorporacin del pas a un conjunto plural y variado de
naciones que, en sus niveles nacionales, regionales y locales, han crea-
do organismos de juventud para pensar y materializar iniciativas que
fomenten y fortalezcan el rol de los jvenes al interior de su sociedad.
2. Una institucionalidad en juventud es ms democracia. La de-
mocracia implica aceptacin y reconocimiento de todos aquellos que
constituyen, en un sentido extenso, la comunidad poltica. Por ello, re-
conocer a los jvenes desde una perspectiva de Estado implica concreta-
mente tener la voluntad de incorporarlos a la agenda pblica, generan-
do, de esta manera, conciencia de su especificidad como grupo social.
3. Una institucionalidad en juventud es indisoluble a la nocin de
Estado moderno. Ms all de las permanentes controversias que han
CAPTULO 15 417 //
cuestin que de por s ya es importante -; sino ms bien a su debilidad en trminos
de efectiva coordinacin de la poltica pblica al interior del Estado. A diferencia,
por ejemplo, de los temas de gnero, lo juvenil no aparece debidamente transver-
salizado en el aparato pblico; l se presenta, ms bien, como un problema secto-
rial que requiere por ende slo respuestas sectoriales.
La experiencia demuestra que esta forma de abordar lo juvenil ha sido in-
adecuada, y por ello se requiere cambiar hacia un modelo de caractersticas trans-
versales que involucre al conjunto del Estado no slo en el desarrollo de programas
o iniciativas para los jvenes, sino en la incorporacin de la variable jvenes en
el conjunto de las tareas que se programen en los diversos Ministerios y Servicios.
La juventud fue siempre un actor complejo, pero hoy lo es ms producto del
proceso dual de modernizacin estructural e individuacin que vivimos. Slo median-
te un salto institucional significativo ser posible comprender esta transformacin y
disear los planes, programas y proyectos para hacer frente a sus consecuencias.
(13) Elemento que hoy es una necesidad de acuerdo a lo que se ha dejado ver a partir de los
movimientos estudiantiles de los ao 2006 y 2011.
CAPTULO 15 419 //
sectorial) y c) fortalecer las instituciones llamadas a garantizar los derechos de
los jvenes (ministerios, servicios del Estado, escuela, municipios, organizaciones
comunitarias, etc.).
En este marco, es imprescindible, desde el Estado, la identificacin de un
conjunto de derechos juveniles que a ste le corresponder garantizar y proteger.
Lo anterior en los mbitos de a) empleo, empleabilidad y emprendimiento; b) sa-
lud, autocuidado y sexualidad; c) educacin y capacitacin; c) cultura y expresin
artstica; y muy especialmente en d) participacin y ciudadana.
Este esfuerzo es plenamente coincidente con lo propuesto por un conjunto
de agencias internacionales, quienes durante los ltimos aos han manifestado la
necesidad de elaborar nuevos marcos conceptuales que se basen en un conjunto
de principios, reglas y estndares de derechos humanos (ABRAMOVICH, 2006).
En lneas generales, el enfoque basado en derechos considera que el pri-
mer paso para otorgar poder a los sectores excluidos es reconocer que ellos son
titulares de derechos que obligan al Estado. Al introducir este concepto se procura
cambiar la lgica de los procesos de elaboracin de polticas, para que el punto
de partida no sea la existencia de personas con necesidades que deban ser asisti-
das, sino sujetos con derecho a demandar determinadas prestaciones y conductas
(ABRAMOVICH, 2006, p. 36).
Lo anterior hoy es de gran actualidad si pensamos que la gran demanda
del movimiento estudiantil chileno es precisamente el derecho a una educacin
gratuita y de calidad.
Ahora bien, es un hecho que este enfoque metodolgico no puede preten-
der abordar todos aquellos derechos que se desprenden del conjunto de tradicio-
nes poltico filosficas que han intentado responder a la necesidad de traducir la
voluntad tico-poltica en orientaciones fundamentales y prcticas de las institu-
ciones sociales. Por lo tanto, de lo que debisemos hablar es de la identificacin de
aquellos derechos que, siendo fundamentales, tienen una relacin instrumental
con el objetivo de la inclusin social.
(14) Sistema de apoyo integral a las personas y familias de extrema pobreza (Ley 20.379,
http://bcn.cl/1mm7y).
(15) El subsistema de Proteccin Integral de la Infancia fue definido como un modelo de
gestin, en el que las diversas acciones y prestaciones sociales requieren ser ejecutadas y coor-
dinadas intersectorialmente por distintos organismos del Estado, a la par que focalizadas en
un mismo grupo de personas y/o familias en situacin de vulnerabilidad (Art.1, Ley 20.379).
Su objetivo es acompaar el proceso de desarrollo de los nios y nias que se atiendan en el
sistema pblico de salud, desde su primer control de gestacin y hasta su ingreso al sistema
escolar, en el primer nivel de transicin o su equivalente (Art. 9).
CAPTULO 15 421 //
B) SOBRE LOS CRITERIOS DE FOCALIZACIN
Primero, vista la heterogeneidad de la poblacin juvenil, las diferencias biop-
sicosociales, econmicas y polticas de estos y sus particularidades generacionales,
se hace imprescindible generar acciones que traten a estos subgrupos reconociendo
sus diferencias. Si se conceptualiza a la juventud como una etapa de formacin, una
fase en donde se produce la mayor acumulacin de capital humano para la vida,
se asume que los y las jvenes pasan por distintos estadios durante este proceso,
razn por la cual se generan importantes diferencias entre los distintos subgrupos.
Por tanto, es preciso que el Estado desarrolle diagnsticos diferenciados segn la
edad, de modo que sus programas y proyectos representen las necesidades, oportu-
nidades, riesgos e intereses de los y las jvenes pertenecientes a cada grupo etreo
pues las necesidades de estos subgrupos requieren enfoques diferenciados.
Segundo, una idea que tambin debe ser reforzada dice relacin con la re-
conceptualizacin de la poblacin objetivo de la actual institucionalidad en juven-
tud; lo anterior puesto que la experiencia comparada muestra que en diversos pa-
ses la edad de inicio ha disminuido a los 12 13 aos para algunos casos, y se ha
extendido hasta aproximadamente los 35 para otros.
CAPTULO 15 423 //
mos - sobre todo aquella que est asociada a una suerte de moratoria social - slo
es posible de ser concebida gracias a una educacin que genera las condiciones para
que progresivamente la mayora de la poblacin en edad joven pueda disfrutar ese
estado de menor responsabilidad social y preparacin para una vida adulta (CRIA-
DO, 1998; FEIXA, 1998).
As mismo, especficamente la masificacin de la educacin secundaria ha
permitido que esta condicin haya comenzado a universalizarse (democratizarse)
entre la poblacin en el tramo de edad que va entre los 15 y 18 aos aproximada-
mente en Chile, dejando de ser exclusivamente un atributo de los jvenes de elite
o clase media que eran los que podan acceder a este tipo de educacin.
Por otra parte, y a partir de una perspectiva ms culturalista, esta democra-
tizacin o masificacin de la educacin ha generado otro fenmeno que ha vuel-
to an ms significativo el vnculo entre juventud y educacin (sobre todo desde
la poltica educativa), y se refiere al hecho de que la educacin, entendida como
un proceso de formacin-aprendizaje social de los individuos, requiere conside-
rar gradualmente las caractersticas (necesidades, intereses, inquietudes, valores,
predisposiciones) y, en trminos ms amplios, los cdigos culturales de los jvenes
para hacer ms significativo el proceso educativo de stos. Son precisamente estos
los elementos que estn expuestos en la primera seccin de este texto.
Ahora bien, la idea de la pertinencia educativa de los enfoques pedaggicos
constructivistas adquieren relevancia en la poltica educativa que intenta hacerse
cargo de la masificacin de la enseanza secundaria: cmo educar a sujetos que
poseen cdigos culturales lejanos al capital cultural que valida la escuela? (DUBET;
MARTUCCELLI, 1998; TENTI, 2000; BAUTIER; ROCHEX, 1998). Hablamos de
lejana en el entendido de que estos jvenes desarrollan una cultura juvenil parti-
cular en trminos socioculturales en tanto considera valores, actitudes y com-
portamientos que se alejan de aquellos que la escuela valora, y tambin en trminos
relacionados a la cultura ms marginal portada por aquellos estudiantes que en los
90en Chile accedan como primeros en sus familias a la educacin secundaria (nom-
brados como nuevos estudiantes en textos de Bautier, Rochex y Tenti Fanfani).
CAPTULO 15 425 //
integracin de la cultura juvenil a partir de una serie de iniciativas como la asesora
psicosocial prestadas por especialistas universitarios a los equipos docente y direc-
tivo de los liceos para la mejor comprensin del sujeto juvenil y su cultura, para con
ello generar mejores y ms pertinentes estrategias educativas. Adems de lo anterior
se promovieron talleres extraprogramticos tipo ACLES, que acompaaron a otras
estrategias ms estructurales como las becas de retencin escolar y estrategias de
nivelacin educativa, en el propsito de prevenir la desercin escolar.
Independientemente de los resultados que se produjeron por este tipo de
polticas (ms universales como el MECE Media o ms focalizados como en el
programa Liceo Para Todos), es posible reconocer en ellas un hilo conductor. Tanto
para mejorar la calidad de la educacin, como para prevenir la desercin escolar, se
haca necesario considerar la cultura juvenil, sus dinmicas, cdigos culturales y
valores. Todo lo anterior con el objetivo de fortalecer la calidad de una educacin
secundaria que se masificaba, beneficindose de ello sobretodo el segmento ms
pobre de la poblacin.
Esta masificacin ha hecho que hoy la educacin secundaria sea prctica-
mente universal en Chile (los datos de la encuesta de caracterizacin socioecon-
mica de Chile (CASEN) del ao 2013 ya se referan a una tasa de asistencia bruta
de un 98,4%), y los problemas de desercin, si bien existen, ya son menores. De
todas formas el tema no est resuelto, en tanto este fenmeno sigue afectando al
segmento ms pobre de la poblacin chilena, lo que hace de este problema an ms
complejo de abordar y donde hay que seguir generando los mecanismos necesarios
para que efectivamente toda la poblacin chilena pueda cumplir con los 12 de aos
de educacin obligatoria que define la ley chilena. Por ello este tema debe seguir
siendo abordado desde la poltica educativa.
CAPTULO 15 427 //
progresivos al respecto (becas y crditos), no ha existido una manera sistemtica
y organizada desde la poltica educativa de apoyar integralmente el trnsito entre
la educacin secundaria y la superior, sobretodo mirando al segmento ms pobre
de la poblacin chilena.
Revisemos algunos elementos al respecto:
a. Cada vez son ms las familias y los jvenes pertenecientes a ellas que
estn interesados en continuar estudios de educacin superior. La en-
cuesta nacional de actores educativos que realiza la Universidad Alber-
to Hurtado hace ms de una dcada nos muestra que si el ao 2000
un 70,8% de los padres que tenan a sus hijos en el sistema escolar
crean que sus hijos llegaran y concluiran la educacin superior, el ao
2010 esta cifra llega al 87,9%. Situacin similar sucede con los propios
estudiantes donde el ao 2000 un 72,1% de ellos tena ese nivel de ex-
pectativa, ya el ao 2010 llega al 79%. Los datos muestran adems que
esto vara muy poco segn el tipo de dependencia administrativa de la
escuela donde asiste el estudiante. Las altas expectativas de las fami-
lias y sus estudiantes se dan en los distintos niveles socioeconmicos,
es decir tanto en los colegios municipales, particulares subvencionados
y particulares pagados18.
b. Estas altas expectativas no siempre encuentran eco en la institucionali-
dad escolar. Existen claras diferencias de expectativas entre los docen-
tes de los distintos tipos de establecimientos educativos. Los que tra-
bajan en colegios municipales y particulares subvencionados19 tienen
claramente ms bajas expectativas a este respecto que aquellos pertene-
cientes a colegios particulares pagados20 (slo un 52,7% de los docentes
municipales creen que sus estudiantes lograrn terminar la educacin
superior, cifra que es ms alta para los docentes de establecimientos
particulares subvencionados 73.5% y particulares pagados 94,4%).
c. Esta dbil resonancia institucional frente a las nuevas demandas de
los jvenes y sus familias se observa tambin en la poltica educati-
va, donde el rea de orientacin vocacional, encargado en apoyar los
(18) En Chile estos son los tres tipos de dependencia administrativa que tienen los estableci-
mientos educativos, los dos primeros tienen un carcter pblico ya que son financiados con
subvencin estatal, y la ltima de ellas corresponde a establecimientos totalmente privados.
Considerando la alta segmentacin educativa en Chile, en trminos gruesos, a cada uno de
este tipo de escuelas asisten sectores especficos de la poblacin. A la municipal en mayor
proporcin los segmentos ms pobres, a los particulares subvencionados la clase media baja y
a los particulares pagados la clase media alta y las familias de ms altos recursos econmicos.
(19) Tipo de escuelas que reciben a estudiantes de sectores pobres y de clase media-baja res-
pectivamente.
(20) Escuelas que acogen a los hijos de familias de ms recursos econmicos.
(21) http://www.eligecarrera.cl/.
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g. A pesar de los sistemas de informacin hoy existentes, estudios sealan
que no slo se requiere informacin para tomar este tipo de decisiones,
sino que poseer un cierto conocimiento prctico (o habitus como
dira Bourdieu) para tener un mejor desempeo en ello. Se requiere de
un conocimiento estratgico que otorga el roce cotidiano con este tipo
de realidad, que no es equivalente a slo tener informacin. Se requiere
una racionalidad ad hoc a este campo social, que generalmente poseen
aquellos que tienen algn tipo de vnculo con este mbito educativo
(jvenes cuyos padres o hermanos ya transitaron por este proceso y
obtuvieron lecciones al respecto, por ejemplo).
h. Finalmente, las evidencias son contundentes. El fracaso y la desercin
en educacin superior son altas sobre este ltimo indicador cerca del
50% de quienes se matriculan en la universidad o en un Centro de For-
macin Tcnica no completan el programa en que se matricularon, lle-
gando esta cifra al 60% en el caso de los que lo hacen en Institutos pro-
fesionales, segn la Comisin de Financiamiento Estudiantil (2012).
Esto es mayor an en la poblacin ms vulnerable, sobretodo aquella
que es definida como primera generacin en su familia en llegar a este
nivel educativo. De los jvenes que desertan de la educacin superior,
83% son primera generacin segn Castillo y Cabezas (2010), no sien-
do generado este fenmeno slo por problemas econmicos (slo el
52% deserta por problemas econmicos segn estos mismos autores),
sino tambin por no poder adaptarse culturalmente este nuevo rgi-
men educativo.
4. CONCLUSIN GENERAL
Como lo hemos intentado mostrar en este texto, hoy resulta fundamental
entender que la juventud no debiese seguir siendo analizada a partir de una con-
cepcin de poltica pblica cuyo eje articulador est puesto fundamentalmente en
(22) Aproximadamente 76 millones de dlares anuales.
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la lgica de los riesgos y las limitaciones de los jvenes. De igual forma, debiese
ser superada la concepcin que se funda en la mirada que todo lo observa desde el
mundo de lo adulto y que define a la juventud como si sta fuese una manifesta-
cin de una idea de ciudadana incompleta.
Por ello, la poltica pblica en materia de juventud debiese asimilar nuevos
elementos que hoy no aborda; a saber, la expresin de otro tipo de ciudadana, de
otras expectativas, de otros smbolos y, generalmente, de otros intereses distintos
a los que clsicamente el mundo adulto procesa y analiza.
Desde esta perspectiva, existiran dimensiones mltiples del ser joven, y
por ello la adecuada coordinacin e integralidad de las polticas pblicas es de im-
portancia vital para el aprovechamiento de los efectos sinrgicos de la accin del
Estado en el segmento juvenil. De esto debisemos concluir que es por ello que el
desarrollo de la institucionalidad juvenil en el Estado es una necesidad derivada de
la propia complejidad del sujeto juvenil.
Por lo tanto, frente a este sujeto que es complejo, se requieren polticas,
estructuras y procesos que permitan cumplir adecuadamente los desafos de in-
tegralidad que hemos descrito. Ante todo, se requiere la implementacin de una
perspectiva de juventud que, sobre la base de una clara nocin de derechos, pro-
duzca un impacto que tenga efectos concretos en la accin del Estado.
Lo anterior se expresa muy ntidamente en el caso de la poltica educativa,
donde es urgente tomar en cuenta, como mbito definido de poltica pblica, por
ejemplo el desajuste entre cultural juvenil y sistema educativo. De esta forma, la
implementacin de programas de apoyo para fortalecer los proyectos de vida y
toma de decisiones, junto al fortalecimiento de la orientacin vocacional, pueden
ser mecanismos muy relevantes en este sentido.
Es urgente igualmente abordar los desiguales capitales culturales de la po-
blacin juvenil estudiantil, los que se traducen en desiguales posicionamientos en
el campo educativo y en las trayectorias de vida de los jvenes. Lo anterior sobre
todo si tenemos en cuenta el complejo trnsito de la educacin en su nivel secun-
dario hacia a la educacin superior-universitaria.
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Editora da UFRGS Ramiro Barcelos, 2500 Porto Alegre, RS 90035-003 Fone/fax (51) 3308-5645
editora@ufrgs.br www.editora.ufrgs.br Direo: Alex Niche Teixeira Editorao: Luciane Delani (Co-
ordenadora), Carla M. Luzzatto, Cristiano Tarouco, Fernanda Kautzmann, Lucas Ferreira de Andrade,
Maria da Glria Almeida dos Santos e Rosangela de Mello; suporte editorial: Jaqueline Moura (bolsista)
Administrao: Aline Vasconcelos da Silveira, Getlio Ferreira de Almeida, Janer Bittencourt, Jaqueline
Trombin, Laerte Balbinot Dias, Najra Machado e Xaiane Jaensen Orellana Apoio: Luciane Figueiredo.
Os trabalhos que compem esta coletnea abrangem uma vasta gama de
temas relacionados s polticas pblicas, gesto pblica e participao
social, em nveis nacional, regional e local. Neles so apresentados resultados
de estudos sobre experincias do Brasil, Chile e Mxico, realizados por
pesquisadores da Red Internacional de Formacin e Investigacin en Polticas
Pblicas Avanzadas (RIFIPP). Os trabalhos aqui reunidos examinam critica-
mente alguns dos fatores que contriburam para o fortalecimento da institu-
cionalidade das polticas pblicas nesses pases. Um deles foi a organizao de
sistemas de polticas setoriais, de participao e/ou de informao. Outros
fatores foram a adoo de regras de associao pblico-privado para a oferta
de servios e os novos equacionamentos das relaes intergovernamentais.
Algumas das anlises apresentadas colocam especial ateno na relao entre
a territorialidade e os processos de produo das polticas pblicas.
ISBN 978-85-386-0294-1
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