PODER JUDICIRIO

JUSTIA FEDERAL DE 1 INSTNCIA

SEO JUDICIRIA DO PAR

PROCESSO N : 968-19.2011.4.01.3900
CLASSE : 7100 AO CIVIL PBLICA
AUTOR (ES) : MINISTRIO PBLICO FEDERAL
RU (S) : NORTE ENGENHARIA S/A E OUTROS
JUIZ FEDERAL : RONALDO DESTERRO
.............................................................................................................................................................

DECISO

O Ministrio Pblico Federal ajuizou ao civil pblica, com pedido de

concesso de liminar, em desfavor de Norte Engenharia Sociedade Annima (NESA),
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA) e
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) buscando suspender
a eficcia da Licena de Instalao (LI) n. 770/2011 e da Autorizao de Supresso de
Vegetao n. 501/2011 (ASV), ambas relativas construo da usina hidreltrica de Belo
Monte, vedado ainda o repasse de recursos financeiros em favor da empreendedora at
final deciso ou enquanto no forem cumpridas as 40 condicionantes previstas na Licena
Prvia n. 342/2010 (LP).

Diz, em resumo, que a Licena Prvia n. 342/2010 impe

empreendedora o cumprimento de 40 condicionantes gerais e outras 26 referentes a
direitos indgenas, as quais, em maioria, sequer tiveram a execuo iniciada, acrescendo
que, diante desse quadro, equipe da prpria autarquia emitiu uma nota tcnica e dois
pareceres contrrios instalao do empreendimento, certo, porm, que seu presidente
interino, mesmo vista dessas manifestaes, emitiu a Licena de Instalao n.
770/2011.

Entre as condicionantes negligenciadas, deu destaque construo ou

reforma da infraestrutura de sade, educao e saneamento bsico dos municpios de
Altamira e Vitria do Xingu - imprescindveis a atender o crescimento da demanda
causado pela migrao de trabalhadores - e s referentes questo indgena, traduzidas
em medidas, programas e aes constantes do Parecer Tcnico n. 21/CMAM/CGPIMA-
FUNAI.

A propsito dos fundamentos jurdicos, disse da ausncia de previso

normativa para a concesso de licena de instalao parcial e da impossibilidade de
concesso da licena de instalao sem o cumprimento das condicionantes impostas na
licena prvia, destacando, no que toca ao ltimo caso, o previsto no artigo 27, I, da
Instruo Normativa n. 184/2008 do IBAMA.

1
 PODER JUDICIRIO
JUSTIA FEDERAL DE 1 INSTNCIA
SEO JUDICIRIA DO PAR

Instado a se manifestar, o IBAMA (folhas 933-60) alegou, em preliminar,

a inpcia da inicial, mngua de meno causa de pedir a suspenso da eficcia da
autorizao para supresso da vegetao. No mrito, sustentou que inexiste ato normativo
que obrigue a emisso de nica licena para toda a fase de instalao do empreendimento,
motivo pelo qual pode ela ser concedida por etapas, desde que em cada uma delas estejam
satisfeitas as condicionantes correspondentes, previstas na licena prvia. Acrescentou
que o licenciamento no um procedimento estanque, j que a dinmica ambiental no se
submete normatividade abstrata do Direito, do que decorre poder o rgo ambiental
adequ-lo ao caso concreto, o fazendo com respaldo no artigo 31 do Decreto n. 4.340/02
e nos artigos 12 da Resoluo n. 237/97 e 4 da Resoluo n. 01/86, ambas do
CONAMA. Ainda sobre o licenciamento parcial, demonstra que assim foi concedido nos
casos da usinas hidreltricas de Simplcio e de Jirau, certo de resto que o Tribunal
Regional Federal da 1 Regio (AR n. 2008.00.01065602-4) decidiu ser legal a adoo
desse procedimento.

Por fim, alega que a NESA comprovou o cumprimento das condicionantes

exigidas na licena prvia. Conforme expresso em sua resposta (folhas 943, 948 e 953),
ampara seu argumento nos seguintes documentos:

1) Parecer Tcnico n. 88/2010/COHID/CGENE/DILIC/IBAMA (folhas

1.012-32);
2) Parecer Tcnico n. 95/2010/COHID/CGENE/DILIC/IBAMA (folhas
1.034-55);
3) Nota Tcnica n. 51/2010/COHID/CGENE/DILIC/IBAMA (folhas
1.057-101);
4) Nota Tcnica n. 08/2011/COHID/CGENE/DILIC/IBAMA (folhas
1.103-29);
5) Relatrio do Processo de Licenciamento (RPL), de 21 de janeiro de
2.011 (folhas 972-97); e

6) Memorando n. 30/2011/COHID/CGENE/DILIC/IBAMA (folhas

1.131-35).

s folhas 1.330-48-v., a Unio postulou interveno no feito, acrescendo,

em relao manifestao do IBAMA, que a migrao esperada pelo Ministrio Pblico
Federal no se confirmou.

De seu turno, a Norte Engenharia Sociedade Annima (folhas 1.419-79)

apresentou resposta, instruda com documentos (folhas 1.483-2.211), na qual sustenta a
legalidade do procedimento de licenciamento e de supresso da vegetao e o
cumprimento das condicionantes.

Por ltimo, o BNDES (folhas 2.213-31), que se tem por parte passiva
ilegtima, argumenta que, sendo a licena de instalao pressuposto da liberao dos
recursos, bastaria a comunicao de eventual medida judicial de suspenso de sua eficcia
para obstaculizar a transferncia bancria. No mrito, reprisa os argumentos dos demais
requeridos.
2
 PODER JUDICIRIO
JUSTIA FEDERAL DE 1 INSTNCIA
SEO JUDICIRIA DO PAR

a matria a ser examinada.

Admito a interveno da Unio na qualidade de assistente, o fazendo com

amparo no artigo 22, XII, b, da Constituio Federal e no artigo 50 do Cdigo de
Processo Civil.

Quanto preliminar que acusa a ausncia de causa de pedir, sem razo os

requeridos, por isso que a suspenso da eficcia da licena de instalao implica, por
evidente, a suspenso da eficcia da autorizao para supresso da vegetao. Alis, do
texto da prpria autorizao de supresso de vegetao que um de seus pressupostos vem
a ser a expedio da licena de instalao (folhas 840-2, item 2.2). Nesse passo, a causa
de pedir serve a ambos os pedidos, qual seja, a ilegalidade que teria permeado a
expedio da licena de instalao.

No que diz com a preliminar de ilegitimidade passiva, na atual fase do

processo e vista dos documentos que vieram aos autos no possvel atestar sequer se
houve ou no houve transferncia de recursos empresa empreendedora, ou quando tal
deveria dar-se, bem menos se, tendo havido, haja ocorrido violao da lei ou do contrato,
hiptese esta que abriria espao responsabilidade solidria do BNDES pelos eventuais
danos ambientais decorrentes do incio das obras. Mantenho, portanto, o BNDES no plo
passivo da ao.

Passo ao mrito.

No que tange existncia de previso normativa para expedio de licena

de instalao parcial, tenho, primeira vista, que de tanto cuidam os artigos 9, 12 e 19 da
Resoluo n. 237/97 e 4 da Resoluo n. 01/86, ambas do CONAMA, motivo pelo
qual, nesse ponto, no enxergo verossimilhana nas alegaes deduzidas pelo Ministrio
Pblico Federal.

Seja como for, o cumprimento das condicionantes previstas na licena

prvia, ainda que apenas as correspondentes etapa cuja instalao foi autorizada, como
querem os requeridos, constitui pressuposto indispensvel expedio da licena de
instalao. No entanto o cumprimento integral dessas condicionantes foi negligenciado
pela NESA, ou pelo menos de tanto no houve comprovao, conforme passo a
demonstrar.

Destaque inicial a que a Licena Prvia n. 342 (folhas 1.001-10), expedida

em fevereiro de 2.010, listou 40 condicionantes a serem cumpridas pela empreendedora,
no havendo em seu texto qualquer meno possibilidade de postergar para alm da
licena de instalao a execuo de qualquer delas, ainda que por meio de licenciamento
parcial. Contudo, em julho de 2.010, a NESA, em documento intitulado Estratgia para
Licenciamento Ambiental (folhas 1.616-41), props a subdiviso da etapa de instalao
da obra em 3 fases, quais sejam, (i) implantao da infraestrutura de apoio para
construo, (ii) implantao das obras principais e (iii) liberao das reas para os
reservatrios.
3
 PODER JUDICIRIO
JUSTIA FEDERAL DE 1 INSTNCIA
SEO JUDICIRIA DO PAR

Tal documento foi analisado pelo IBAMA somente em outubro de 2.010,

oito meses aps a expedio da licena prvia que obrigara a NESA ao cumprimento das
condicionantes, consoante se v do Parecer n. 88/2010/COHID/CGENE/DILIC/IBAMA
(fls.1.012-32), complementado pelo Parecer n. 95/2010/COHID/CGENE/DILIC/IBAMA
(folhas 1.034-55). Em ambas as manifestaes, o pedido de expedio da licena de
instalao parcial acatado pelo IBAMA apenas implicitamente, e a partir de ento como
licena parcial o procedimento passa a ser tratado. Ocorre que o julgamento implcito no
cabvel na espcie, que cuida de modificao de condicionantes de validade da licena
ambiental. Com efeito, em casos que tais o artigo 19 da Resoluo n. 237/97 do
CONAMA expressamente exige deciso motivada, assim:

Art.19. O rgo ambiental competente, mediante deciso motivada, poder modificar os

condicionantes e as medidas de controle e adequao, suspender ou cancelar uma licena
expedida, quando ocorrer:
(...).

Vale dizer, por oportuno, que somente em 2.011, aps provocao do

Ministrio Pblico Federal, que o IBAMA veio a enfrentar a questo da legalidade da
licena de instalao parcial.

Mas no foi apenas o licenciamento que foi modificado sem motivao,

mas tambm a execuo de condicionantes prprias dessa fase inicial de instalao foram,
tambm sem motivao, alteradas ou simplesmente dispensadas.

Entre as tidas pelo IBAMA por exigveis, a Licena Prvia n. 347/2010 as

arrola nos itens 2.9, 2.10 e 2.11, as quais tm o teor que se segue:

2.9. Incluir entre as aes antecipatrias previstas: i) incio da construo e reforma dos
equipamentos (educao e sade), onde se tenha a clareza de que sero necessrios, casos dos
stios construtivos e das sedes municipais de Altamira e Vitria do Xingu; ii) o incio das obras de
saneamento bsico em Vitria do Xingu e Altamira; iii) implantao do sistema de saneamento
bsico em Belo Monte e Belo Monte do Pontal, antes de se iniciarem as obras de construo dos
alojamentos.

2.10. Apresentar em at 30 dias aps a definio do concessionrio de gerao a estratgia para

garantir que toda a infraestrutura necessria que antecede as obras aes antecipatrias seja
efetivamente implantada, sem o que no ser concedida a licena de instalao.

2.11. Apresentar relatrio das aes antecipatrias realizadas, comprovando sua suficincia para o
incio da implantao do empreendimento.

Relativamente ao cumprimento dessas condicionantes at a emisso do

Parecer Tcnico n. 95/2010/COHID/CGENE/DILIC/IBAMA, de 20 de outubro de 2.010
(folhas 1.034-55), rigorosamente nada havia sido executado, consoante registro lanado
nesse mesmo documento.

4
 PODER JUDICIRIO
JUSTIA FEDERAL DE 1 INSTNCIA
SEO JUDICIRIA DO PAR

vista desse quadro, o IBAMA consignou no parecer que para o

cumprimento do item iii) da condicionante 2.9, tida por medida antecipatria na Licena
Prvia n. 340/2010, bastaria que a NESA comprovasse o incio das obras de saneamento
bsico concomitantemente ao incio das obras de instalao. Adiante, a Nota Tcnica n.
08/2011/COHID/CGENE/DILIC/IBAMA, de 21 de janeiro de 2.011 (folhas 1.103-29),
expedida cinco dias antes da expedio da Licena de Instalao n. 770/2011, considerou
que a condicionante estava em atendimento. Dessa mesma nota tcnica consta o
cronograma das obras de instalao, que se iniciam em fevereiro deste ano com a
supresso da vegetao e findam em maio, com a concluso dos alojamentos dos stios
Pimental e Belo Monte.

Conforme se v, ainda esta vez o IBAMA atropelou a licena prvia e o

artigo 19 da Resoluo n. 237/97. Isso porque a condicionante 2.9 prev a implantao
do sistema de saneamento bsico em Belo Monte e Belo Monte do Pontal antes de se
iniciarem as obras de construo dos alojamentos. Assim procedendo, o IBAMA, de
ofcio, sem qualquer motivao e, pois, com violao do estatudo no artigo 19 da
Resoluo n. 237/97 do CONAMA, dispensou a NESA de implantar o sistema de
saneamento bsico de Belo Monte e Belo Monte do Pontal antes do incio das obras de
construo dos alojamentos, cujo cronograma prev o desmatamento para fevereiro,
terraplanagem para maro e instalao dos alojamentos para abril (folha 1.105).

Um poo, esse o sistema de saneamento bsico implantado pela NESA nas

localidades Belo Monte e Belo Monte do Pontal, fotografado em 12 de janeiro do corrente
ano, consoante se v de folhas 1.160 e 1.161. Segundo o relatrio de vistoria do IBAMA,
de 18 de novembro de 2.010 (folhas 1.183-84), mngua de qualquer estrutura de
saneamento bsico nas reas de influncia, incumbiria NESA a construo, em cada
uma delas, de um sistema de esgotamento sanitrio e tratamento de efluentes, um outro de
drenagem urbana e um aterro sanitrio, alm de adotar medidas relacionadas com a
limpeza pblica urbana. Mesmo em relao ao poo, diz o IBAMA no mesmo documento
no bastar a mera captao da gua, porquanto dever ser promovida sua desinfeco
antes do fornecimento populao, alm da construo da rede de distribuio e do
reservatrio, tudo em quantidade suficiente atender a populao residente e tambm
populao migrante.

Do incio das obras de saneamento bsico em Vitria do Xingu e Altamira,

exigido como medida antecipatria no item ii) da condicionantes 2.9, no h qualquer
notcia. Ao reverso, registro h de que o tal incio das obras tambm foi dispensado pelo
IBAMA, consoante se tem da Nota Tcnica n. 08/2011/COHID/CGENE/DILIC/IBAMA, de
21 de janeiro de 2.011 (folhas 1.119-20). Com efeito, nesse documento o IBAMA tem por
satisfatrio o termo de acordo de cooperao firmado entre a NESA e o municpio de
Vitria do Xingu. Sobre Altamira, no h uma s linha.

O referido Termo de Acordo para Cooperao Institucional, Tcnica e

Anuncia (folhas 1.887-81), sobre traduzir o incio das obras, encerra uma confisso,
revelada pelo claro propsito de obter do municpio de Vitria do Xingu aquiescncia em
relao ao negligenciamento das medidas antecipatrias previstas na licena prvia. De
fato, alm de o termo reduzir um sistema de saneamento bsico a um aterro sanitrio e de
5
 PODER JUDICIRIO
JUSTIA FEDERAL DE 1 INSTNCIA
SEO JUDICIRIA DO PAR

no obrigar ningum a coisa alguma, sob suas vestes insinua-se o propsito de no

cumprir a condicionante de que ora se cuida. Eis o teor da clusula:

VI LICENA DE INSTALAO - AQUIESCNCIA

Considerando o Municpio ANUENTE atendidas as necessidades a serem mitigadas pelas aes

emergenciais, bem como a contento analisados e enfrentados os impactos elencados nas
CONDICIONANTES estatudas pelo IBAMA na Licena Prvia n. 342/2010, AQUIESCE, de
maneira irretratvel e irrevogvel, com a concesso de LICENA DE INSTALAO do
empreendimento UHE BELO MONTE, inclusive perante os rgos ambientais.

Em vo, porm, a iniciativa, porquanto tal anuncia nada vale perante o

IBAMA, considerando que em se tratando do exerccio do poder de polcia ambiental seu
titular, no caso concreto, a autarquia, a quem compete impor e exigir o cumprimento das
condicionantes de instalao do empreendimento. Trata-se de obrigao decorrente de lei,
indisponvel e irrenuncivel. Assim, o IBAMA no poderia modificar a condicionante
prevista na licena prvia, instrumento de natureza preventiva, sem qualquer motivao.
Nessa linha, registro que a prpria Lei n. 9.784/99, que disciplina o processo
administrativo no mbito da Administrao, por meio de seu artigo 2, XIII e VII, obriga
a observncia de critrios de interpretao da norma administrativa da forma que melhor
garanta o atendimento do fim pblico a que se dirige e a indicao dos pressupostos de
fato e de direito que determinarem a deciso.

Quanto ao item i) da condicionante 2.9, diz respeito ao incio da

construo e reforma dos equipamentos (educao e sade) dos stios construtivos e das
sedes municipais de Altamira e Vitria do Xingu. bem verdade que a NESA apresentou
comprovao do incio das obras em Belo Monte e Belo Monte do Pontal. No o fez,
porm, em relao s sedes dos municpios de Altamira e Vitria do Xingu, as quais
mereceram distino no texto da condicionante, motivo pelo qual a tenho por no
cumprida.

No que respeita condicionante 2.10, exige a apresentao, em at 30 dias

aps a definio do concessionrio de gerao, de estratgia para garantir que toda a
infraestrutura que antecede as obras aes antecipatrias seja efetivamente
implantada, sem o que no ser concedida a licena de instalao.

Prova no h de que a tal estratgia de garantia haja sido traada, certo que
desde o primeiro parecer at a derradeira nota tcnica o IBAMA limita-se a repetir,
palavra por palavra, que para esta fase de licenciamento a estratgia para implantao
das aes antecipatrias tem sido discutida em reunies entre o empreendedor e o
IBAMA. Ora, onde est o documento no qual so traadas essas estratgias? Onde esto os
registros dessas reunies, ocorridas, segundo o IBAMA, desde sempre? Qual o teor das
discusses? Quais so as garantias de implantao das aes antecipatrias? Nada disso
est nos autos.

Por igual, o IBAMA considera que a condicionante 2.11 est sendo

atendida, por isso que a adequao das aes antecipatrias realizadas analisada ao

6
 PODER JUDICIRIO
JUSTIA FEDERAL DE 1 INSTNCIA
SEO JUDICIRIA DO PAR

longo desta Nota Tcnica. O texto ininteligvel vista da exigncia contida na

condicionante, que reclama a apresentao de relatrio das aes antecipatrias
realizadas, com comprovao de sua suficincia para o incio da implantao do
empreendimento. Por tal motivo, a tenho por no cumprida.

Com relao populao migrante, que tem relao direta com as medidas
referidas, em todos os seus pareceres e notas tcnicas, bem como no EIA (volume 29), o
IBAMA estima migrao que varia de 3.000 a 15.000 pessoas, isso apenas nos primeiros
oito meses de instalao do empreendimento. No , portanto, o Ministrio Pblico
Federal que faz tal previso, como alegou a Unio em sua pea de interveno, mas o
prprio IBAMA. Alis, lembra a autarquia, ao rejeitar a estimativa feita pela NESA
(folhas 1.035-36), que no caso da hidreltrica de Jirau, em Rondnia, verificou-se que no
primeiro ano de instalao somente em Jaci-Paran ocorreu atrao da ordem de 11.000
pessoas, o que fez saltar a populao de 4.000 para 15.000 pessoas. Nesse passo, salvo se
raciocinarmos pelas excees, fora de dvida que muita gente ir acorrer s reas de
influncia, imprescindvel, portanto, que nas localidades impactadas por essa multido
haja mnimas condies de sade, segurana pblica, educao e saneamento bsico.

Observo, ainda, que no h nos autos comprovao da efetiva realizao

dos cursos de capacitao, medida antecipatria que tem por objetivo absoro da mo
de obra local e, por conseguinte, a reduo da migrao e a demanda por servios
pblicos essenciais.

Tal medida antecipatria, alis, haveria de ser implantada a partir da

emisso da licena prvia, ocorrida em fevereiro de 2.010, consoante o IBAMA registra
na Nota Tcnica n. 51/2010/COHID/CGENE/DILIC/IBAMA (folha 1.073). Assim no
se passou, porm. Ademais, a Nota Tcnica n. 08/2011/COHID/CGENE/DILIC/IBAMA, de
21 de janeiro de 2.011 (folhas 1.119-20), em seu item 2.11 no garante que o curso de
capacitao que, segundo a NESA, teria sido contratado junto ao SENAI haja sido
realizado. Indo alm, o prprio IBAMA acrescenta que mesmo que haja sido ministrado,
os meses subseqentes no esto cobertos com cursos de capacitao, certo ainda no
haver sido apresentado comparativo entre as necessidades para as obras e o perfil das
vagas oferecidas nos cursos de capacitao, havendo, por fim, informao de que as
instalaes e carga horria oferecidas pelo SENAI, alm da falta de laboratrios para
aulas prticas, no seriam adequadas s necessidades do empreendimento.

De tudo o que foi dito infiro que em lugar de o rgo ambiental conduzir o
procedimento, acaba por ser a NESA quem, vista de seus interesses, suas necessidades e
seu cronograma, tem imposto ao IBAMA o modo de conduo do licenciamento da UHE
Belo Monte. De fato, a autarquia, que deveria impor ao empreendedor a adaptao de
suas necessidades legislao de vigncia, adota conduta contrria, consistente em buscar
a adaptao da norma s necessidades da empreendedora, sem invocar fundamento
razovel. A relao de preponderncia do interesse pblico sobre o particular encontra-se,
na espcie, invertida.

Se pretende a Administrao dispensar o cumprimento de condicionantes

de uma fase especfica de implantao do projeto, mister que demonstre, de modo claro, a
7
 PODER JUDICIRIO
JUSTIA FEDERAL DE 1 INSTNCIA
SEO JUDICIRIA DO PAR

ausncia de prejuzo ao meio ambiente e a todos que se encontram na iminncia de serem

afetados pela construo da usina.

Discordo do Ministrio Pblico Federal apenas quanto aos indgenas,

relativamente ao cumprimento da condicionante n. 2.28 da Licena Prvia. Isso porque
folha 2.003 a FUNAI diz haver sido garantida a execuo das condicionantes indgenas.
Como a prpria condicionante diz ser a FUNAI o rgo encarregado de atestar seu
cumprimento, no h como presumir que as medidas no foram executadas seno diante
da apresentao de prova robusta de tal ocorrncia, observado que os atos administrativos
so dotados da presuno de legitimidade.

Densa, portanto, a fumaa do bom direito.

No tocante ao periculum in mora, viu-se que as obras de instalao cujo

incio iminente afetaro no apenas o meio ambiente, dada a supresso da vegetao,
mas tambm populaes inteiras, as quais podero, por tempo indeterminado, restar
privadas de servios essenciais bsicos.

No que diz com o risco inverso, invocado pela NESA, a necessidade de

suprir a crescente demanda por energia eltrica no justificativa para deixar de observar
primados bsicos da ordem jurdica nacional, inclusive constitucionais, tais como a
legalidade, a obrigatoriedade de motivao das decises e a preponderncia do interesse
pblico. O projeto UHE Belo Monte j est aprovado pela Administrao, que lhe
reconheceu a viabilidade ambiental. Todavia, a execuo desse projeto gigantesco deve,
justamente por sua grandeza, submeter-se s exigncias legais que foram impostas pelo
prprio rgo licenciador, o qual, sem fundamentao plausvel, houve por bem
suspender.

Ante o exposto, defiro a liminar para suspender a eficcia da Licena de

Instalao n. 770/2011 e da Autorizao de Supresso de Vegetao n. 501/2011, bem
como determinar ao BNDES que se abstenha de transferir recursos financeiros NESA,
tudo at o advento da sentena ou at que, vista da comprovao do cumprimento das
condicionantes, esta deciso seja revogada.

Citar e intimar, com urgncia.

Incluir a Unio no plo passivo.

Belm, 25 de fevereiro de 2.011.

Ronaldo Desterro
Juiz Federal