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Polticas educacionais e desempenho...

POLTICAS EDUCACIONAIS E DESEMPENHO


ESCOLAR NAS CAPITAIS BRASILEIRAS
FTIMA ALVES
Departamento de Educao da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro
fcalves0705@terra.com.br

RESUMO

Este trabalho investiga a associao das polticas pblicas sobre o desempenho das redes de
ensino das capitais brasileiras a partir dos dados relativos ao rendimento de alunos da 4 srie do
ensino fundamental, aferidos pelo Sistema de Avaliao da Educao Bsica nos anos 1999, 2001
e 2003. A investigao fez uso de modelos multinveis de classificao cruzada para dar conta
da relao entre o rendimento de alunos, redes de ensino e anos em que foi feita a avaliao, e
implementou controles pelo nvel socioeconmico dos alunos e pela composio social das redes
de ensino. Os resultados apontam que as polticas educacionais associadas a melhor desempenho
dos estudantes das redes de ensino das capitais brasileiras so aquelas relacionadas aos processos
de escolha meritocrtica de diretores, autonomia financeira, implementao de sistemas de
avaliao, ao atendimento em educao infantil e formao superior de docentes. Conseqncias
para a formulao da agenda das polticas educacionais so apresentadas.
POLTICAS EDUCACIONAIS QUALIDADE DO ENSINO POLTICAS PBLICAS
RENDIMENTO ESCOLAR

ABSTRACT

EDUCATIONAL POLICIES AND SCHOOL PERFORMANCE IN THE BRAZILIAN CAPITALS OF


STATES. On the basis of data from the Brazilian National Assessment of Basic Education, this
paper investigates, in the set of schools attached to each local authority within the capital of
Brazilian states, the association of educational policies and 4th grade students school performances,
during the period of 1999-2003. Multilevel cross-classified models were used in order to take
into account the structure of the data (students performance, set of schools and assessment
years). Also, the analysis included statistical control for students socioeconomic levels and for
their social composition within the set of schools under the administration of each local authority.
The results indicate that merit-based processes for appointing principals, financial autonomy of
schools, external assessment of schools, offer of pre-schools enrollments, and a higher percentage
of teachers with more than a high school degree are factors associated to a higher than average
school performance. Finally, the consequences for the formulation of the agendas of educational
policies are discussed.
EDUCATIONAL POLICIES TEACHING QUALITY PUBLIC POLICIES STUDENTSS SCHOOL
PERFORMANCE

Cadernos de
Cadernos de Pesquisa,
Pesquisa, v.v. 38,
38, n.
n. 134,
134, maio/ago.
p. 413-440, maio/ago. 2008
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Ftima Alves

At o final da dcada de 1970 e incio da dcada de 1980, a melhoria dos


indicadores educacionais que sintetizam a quantidade de educao da populao
brasileira explicava-se principalmente por razes ligadas mudana da estrutura
demogrfica da populao: no s a diminuio das coortes em idade escolar
redundou em menor demanda agregada por educao, mas tambm o pro-
cesso de urbanizao e o nvel relativamente maior de escolarizao das mes
contribuam para o aumento do nmero de anos de educao completados por
crianas e jovens. J na dcada de 1990, a melhoria dos mesmos indicadores
deveu-se principalmente maior eficcia interna do sistema educacional (Silva,
Hasenbalg, 2000). A educao brasileira passou por grandes transformaes,
seja pela redistribuio de responsabilidades e funes entre os diversos n-
veis de governo, seja pela incorporao de novos segmentos da populao,
com perfis socioeconmicos diferenciados. Nessa poca, o centro da poltica
educacional foi marcado por uma srie de inovaes legais e de aes/pro-
gramas do Ministrio da Educao MEC , as quais tiveram repercusses na
implementao de polticas educacionais nos estados e municpios relacionadas
a, por exemplo, organizao da escolarizao (ciclos e ensino fundamental de
nove anos); educao infantil; sistemas de avaliao; processos de escolha de
diretores; autonomia financeira e formao de professores.
No entanto, apesar dos avanos obtidos nas dcadas anteriores, o Brasil
ainda apresenta graves problemas educacionais: a. iniciativas para reduzir ainda
mais a taxa de analfabetismo no tm logrado xito; b. estagnao da melhoria
do fluxo escolar, desde 1998, permanecendo elevados os ndices de reprovao
escolar e de defasagem entre idade e srie e c. avaliaes de desempenho de
estudantes brasileiros, em especial o Sistema de Avaliao da Educao Bsi-
ca Saeb , apontam para a baixa qualidade da educao brasileira, sendo que
expressiva parcela dos alunos que completam a 4 srie do ensino fundamental
no adquiriu habilidades bsicas de leitura e matemtica.
Tais aspectos constituem-se em problema no quadro atual da educao
no pas, e o desafio que se coloca para pesquisadores o de compreender
como a dinmica social e as polticas educacionais relacionam-se com a evoluo
dos indicadores educacionais. Os objetivos deste trabalho envolvem responder
as seguintes questes: at que ponto as diferenas nos desempenhos das redes
de ensino estaduais e municipais podem ser explicadas pelo perfil social dos
alunos? Em que medida as diferenas nas mdias podem ser explicadas pelas

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polticas educacionais implementadas nas redes estaduais e municipais? Qual a


relao entre desempenho escolar, fluxo escolar e polticas educacionais?
Neste artigo, inicialmente mostro que os aparatos legais institudos na
dcada de 1990 conformaram um contexto favorvel para a implementao
de polticas educacionais nas trs esferas do governo. Em seguida, apresento
a abordagem analtica da especificao dos modelos que estimam a associao
entre desempenho escolar e polticas educacionais. Posteriormente, apresento
os resultados obtidos, discutindo-os luz da literatura internacional e nacional
sobre os temas em questo. Finalizo com a retomada dos principais achados
e a discusso das conseqncias dos resultados para a formulao da agenda
das polticas educacionais.

DCADA DE 1990: NOVO CONTEXTO PARA IMPLEMENTAO DE


POLTICAS EDUCACIONAIS

Com a retomada das eleies diretas para governadores, em 1982, e a


promulgao da Constituio Federal, em 1988, mudam as relaes intrago-
vernamentais at ento determinadas pelo regime militar. No plano poltico
institucional, a dcada de 1990 pode ser caracterizada pelo aumento da auto-
nomia dos governos estaduais e, principalmente, municipais, uma vez que na
Constituio Federal so estabelecidos mecanismos de descentralizao fiscal
e, pela primeira vez, os municpios so definidos como entes federados.
Na rea educacional, foi no governo de Fernando Henrique Cardoso
que ocorreu um impulso mais efetivo na implementao de diretrizes para o
estabelecimento de responsabilidades e atribuies de cada nvel de governo
e na gesto de recursos financeiros. Os marcos foram a aprovao da Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDB (Lei n. 9.394/96) e a criao
do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio Fundef em 1996.
A Constituio Federal de 1988 e a LDB de 1996 deram respaldo legal
para que os municpios estabelecessem seus prprios sistemas de ensino, com
autonomia relativa na formulao de polticas educacionais, sobretudo para a
educao infantil e o ensino fundamental. No Brasil, tradicionalmente coube
aos estados e municpios a gerncia de suas redes de ensino e o pagamento
dos professores. As demais atividades eram realizadas com recursos do MEC,
no havendo dispositivos legais que definissem as atribuies sobre cada nvel

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de ensino. Como conseqncia, houve a configurao de duas redes de ensi-


no estadual e municipal operando de forma paralela e com superposio
de responsabilidades.
sobre este terreno que as novas orientaes e normas se desenvolve-
ram: definio da responsabilidade conjunta dos governos estaduais e municipais
na proviso do ensino fundamental (a educao infantil coube aos municpios e
o ensino mdio aos estados); incentivo, a partir do Fundef, para que governos
subnacionais, principalmente os municipais, aumentassem as matrculas no
ensino fundamental como forma de atingir a universalizao desse nvel de
ensino e a definio da ao do governo federal na coordenao da poltica
nacional para a promoo da qualidade da educao. Com efeito, o governo
federal, no perodo de 1996 a 1998, introduziu uma srie de polticas educa-
cionais. Seguindo a LDB, foram estabelecidos padres para o currculo escolar,
para a qualificao dos professores, assim como a criao e a produo de
estatsticas educacionais e de avaliao dos estudantes brasileiros. Alm disso,
intensificaram-se os esforos para o incremento descentralizao da gesto
de programas at ento geridos pelo MEC, pela transferncia de recursos aos
governos subnacionais como, por exemplo, o da merenda escolar.
Na consolidao desse processo, estados e municpios tm, em diferen-
tes graus, buscado definir e consolidar estratgias viveis que dem conta do
contedo dos textos das reformas e leis, cujas instituies polticas e atos legais
expressam as bases dessa construo em mbito estadual e municipal.
Aps dez anos do incio do processo de mudanas legais, institucionais
e polticas ocorridas no sistema educacional brasileiro, algumas perguntas se
colocam: como est a qualidade do ensino fundamental nas redes de ensino das
capitais brasileiras? Quais polticas educacionais esto associadas ao aumento
de desempenho?

ABORDAGEM ANALTICA

Dados e medidas

Minha estratgia de anlise baseia-se na estimao de modelo multinvel


que considera a dupla estrutura hierrquica dos dados: alunos dentro de redes
e redes dentro de anos de aplicao do Saeb. Diante dos objetivos propostos,

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considero duas medidas de desempenho escolar: dos alunos da 4 srie do


ensino fundamental em anos distintos e das sucessivas geraes de crianas de
10 anos. A primeira medida obtida diretamente pelo Saeb. A segunda varivel,
particularmente importante por causa das alteraes ocorridas no fluxo escolar
e no perfil social dos jovens que atingem os diversos nveis educacionais nos
ltimos anos, no medida pelo Saeb, que observa apenas a parte da coorte
de 10 anos que freqenta a 4 srie. Por isso, utilizei dados disponveis em
diversas fontes para estimar o desempenho da parte da coorte no observada
pelo Saeb. O trabalho de recomposio da proficincia da coorte etria com-
pleta est descrito em Alves (2007).
Na modelagem utilizei os dados provenientes do Saeb de 1999, 2001 e
2003 na disciplina de Matemtica para as redes de ensino estaduais e municipais
das capitais brasileiras. A tabela 1 apresenta o nmero de redes e de alunos
(para a 4 srie do ensino fundamental e para gerao).

TABELA 1
NMERO DE REDES E ALUNOS DA 4 SRIE DO ENSINO FUNDAMENTAL
E DE CRIANAS DE 10 ANOS NOS ANOS DO SAEB CONSIDERADOS
ano redes 4 srie do ensino fundamental Gerao de crianas de 10 anos
1999 39 2.675 2.604
2001 47 16.342 14.374
2003 45 8.195 8.133
Fonte: Elaborao do autor.

O motivo da variao no nmero das redes de ensino e de alunos ob-


servados em cada ano pelo Saeb est relacionado com a diferena no seu plano
amostral. Em 1999 e 2003 as redes de ensino das capitais brasileiras no foram
consideradas como um estrato de interesse. Para viabilizar anlises envolvendo
as capitais nestes anos foi necessrio assumir que as escolas das capitais selecio-
nadas no estrato da correspondente Regio Metropolitana se constituem em
amostra probabilstica das escolas das capitais. A partir desse pressuposto, pude
reestimar os pesos amostrais para viabilizar as anlises envolvendo as capitais.
No entanto, algumas redes de ensino tiveram de ser excludas da anlise por
causa do nmero reduzido de observaes (ver Alves, 2007).
Conforme apontado, no trabalho foram consideradas duas variveis
dependentes: o desempenho do aluno da 4 srie do ensino fundamental e o

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desempenho das crianas da gerao de 10 anos, ambas no teste de Matemtica


do Saeb. Para cada uma das variveis dependentes foram estimados modelos
que inicialmente tinham apenas variveis de controle o nvel socioeconmico
dos alunos e o nvel socioeconmico mdio dos alunos de cada rede de ensino
em cada ano. Em uma segunda etapa, foram includas as variveis relacionadas
com as polticas educacionais implementadas pelas redes de ensino das capitais
brasileiras nos ltimos anos, a partir de seis eixos de anlise, a saber: 1. orga-
nizao escolar; 2. atendimento educao infantil; 3. correo de fluxo; 4.
transparncia e responsabilizao; 5. autonomia das unidades escolares e 6.
formao de docentes. A operacionalizao destas variveis foi realizada com
base em indicadores que permitissem a comparao tanto entre as capitais
brasileiras quanto entre as redes de uma mesma capital. O anexo apresenta
como as variveis includas nos modelos foram construdas.
Aqui adotei uma noo ampliada de poltica e de programa, uma vez
que a seleo abrangeu no apenas programas institucionalizados por outro
nvel de governo (como o Programa Dinheiro Direto na Escola PDDE do
governo federal) como tambm uma possvel rea de atuao dos governos
federal, estadual e municipal, no interior de um dado eixo de anlise como
a organizao escolar em sries ou em ciclos, tal qual previsto na legislao
vigente. Nesse caso, cada poltica ou programa refere-se a uma dimenso
observvel de cada um dos eixos de anlise propostos.
Estou ciente de que outras polticas ou programas, bem como outros
indicadores, poderiam representar os eixos propostos para anlise. Ao meu
favor, argumento que a seleo foi baseada na disponibilidade de dados para
o perodo mais abrangente possvel e, principalmente, na comparabilidade dos
indicadores entre as redes de ensino das capitais brasileiras.
Os valores relativos s polticas educacionais foram apurados para cada
ano do Saeb e a anlise fez uso de um peso construdo a partir do peso de
expanso, considerando, tambm, o tamanho mdio das redes de ensino
(maiores detalhes ver Alves, 2007). O quadro 1 e a tabela 2 apresentam,
respectivamente, a definio e a estatstica descritiva das variveis usadas nos
modelos estimados1.

1. As variveis Nvel socioeconmico NSE , NSE mdio, Educao infantil, Professores ensino
superior e PDDE foram centradas na mdia geral (grand mean centered). O intercepto, desta

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Polticas educacionais e desempenho...

QUADRO 1
VARIVEIS UTILIZADAS NA MODELAGEM
Variveis Tipo Descrio
Variveis dependentes
Desempenho 4 srie Contnua Proficincia em Matemtica 4 srie
Desempenho da
Contnua Proficincia em Matemtica Gerao
gerao
Variveis explicativas
Nvel 1
Nvel socioeconmico Contnua Nvel socioeconmico
Nvel 2
Nvel socioeconmico Mdia do nvel socioeconmico dos alunos pertencentes s
Contnua
mdio redes de ensino em cada ano
Municipal Dicotmica Indica se a rede municipal (1=sim/ 0=c.c)
Indica se a rede de ensino tem o ensino fundamental
Ciclos Dicotmica
organizado em ciclos (1=sim/ 0=c.c)
Ensino fundamental de Indica se a rede de ensino tem o ensino fundamental com
Dicotmica
9 anos durao de 9 anos (1=sim/ 0=c.c)
Porcentagem de atendimento educao infantil de crianas
Educao infantil Contnua
de 4 e 5 anos
Indica se a rede de ensino tem programa de correo de
Defasagem IAS Dicotmica
defasagem idade srie do Instituto Ayrton Senna (1=sim/ 0=c.c)
Indica se a rede de ensino tem sistema de avaliao do
Avaliao Dicotmica
desempenho dos alunos (1=sim/ 0=c.c)
Professores com ensino Porcentagem de turmas da rede de ensino que tm
Contnua
superior professores com ensino superior
Porcentagem de escolas da rede de ensino que recebem
PDDE Contnua
recursos do PDDE.

(continua)

forma, significa o desempenho esperado para as redes de ensino em 1999 como, por exemplo,
a porcentagem de professores com ensino superior igual mdia e taxa de atendimento
educao infantil igual mdia. As demais variveis dicotmicas Municipal, Ciclos, Ensino
fundamental 9 de anos, Defasagem IAS, Avaliao e as relacionadas com processos de escolha
do diretor (Seleo, Eleio, Seleo e eleio, indicao de polticos e Outros) no foram
centradas, razo pela qual o intercepto deve ser interpretado como referente a redes sem os
atributos medidos pelas variveis dicotmicas. Finalmente, enfatizo que os coeficientes foram
fixados no nvel 2.

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(continuao)
Variveis Tipo Descrio
Indica se a rede de ensino tem como escolha modal de
Seleo Dicotmica
diretores a seleo (1=sim/ 0=c.c)
Indica se a rede de ensino tem como escolha modal de
Eleio Dicotmica
diretores a eleio (1=sim/ 0=c.c)
Indica se a rede de ensino tem como escolha modal de
Seleo e eleio Dicotmica
diretores a seleo e eleio (1=sim/ 0=c.c)
Indica se a rede de ensino tem como escolha modal de
Indicao de polticos Dicotmica
diretores a indicao de polticos (1=sim/ 0=c.c)
Indica se a rede de ensino tem como escolha modal de
Indicao de tcnicos Dicotmica
diretores a indicao de tcnicos (1=sim/ 0=c.c)
Indica se a rede de ensino tem como escolha modal de
Outros Dicotmica
diretores outras formas (1=sim/ 0=c.c)
Nvel 3
Ano 1999 Dicotmica Indica a avaliao do Saeb 1999 (1=sim/ 0=c.c)
Ano 2001 Dicotmica Indica a avaliao do Saeb 2001 (1=sim/ 0=c.c)
Ano 2003 Dicotmica Indica a avaliao do Saeb 2003 (1=sim/ 0=c.c)
Fonte: Elaborao do autor.

TABELA 2
ESTATSTICA DESCRITIVA DAS VARIVEIS UTILIZADAS
Variveis Mdia Dp Mn. Mx.
Desempenho 4 srie 170,80 38,62 59,84 349,04
Desempenho gerao 168,31 39,43 67,24 349,04
Nvel socioeconmico 4 srie 0,00 1,00 -4,29 5,23
Nvel socioeconmico gerao 0,00 1,00 -4,19 4,95
Nvel socioeconmico mdio 4 srie -0,12 0,41 -1,03 0,87
Nvel socioeconmico mdio gerao -0,17 0,40 -1,08 0,87
Municipal 0,50 - - -
Ciclos 0,44 - - -
Ensino fundamental de 9 anos 0,24 - - -
Educao infantil 0,36 0,15 0,06 0,94
Defasagem IAS 0,10 - - -
Avaliao 0,15 - - -
Professores com ensino superior 0,58 0,26 0,05 1,00
PDDE 0,69 0,16 0,27 1,00
(continua)

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(continuao)
Variveis Mdia Dp Mn. Mx.
Seleo 0,05 - - -
Eleio 0,45 - - -
Seleo e eleio 0,10 - - -
Indicao de polticos 0,06 - - -
Indicao de tcnicos (referncia) 0,24 - - -
Outros 0,11 - - -
Ano 2001 0,33 - - -
Ano 2003 0,33 - - -
Fonte: Elaborao do autor.

Ainda que a avaliao nacional tenha importantes limitaes para a inves-


tigao de efeitos causais (Franco, 2001), inegvel que os dados da avaliao
em larga escala oferecem oportunidade ainda mpar para a investigao emprica
das conseqncias de polticas e prticas educacionais.

RESULTADOS E DISCUSSO

A tabela 3 apresenta os coeficientes dos modelos estimados apenas com


os controles de nvel 1 e de nvel 2. Os resultados so compatveis com a in-
vestigao sociolgica e educacional que tem referendado o importante papel
das variveis relativas origem social na explicao do desempenho escolar dos
alunos. Cabe ressaltar que a magnitude do coeficiente do nvel socioeconmico
no modelo para a srie (1jk =3,12) menor do que geralmente a literatura
nacional aponta, uma vez que as condies sociais dos alunos que freqentam
diferentes redes de ensino de uma mesma capital apresentam menos variabili-
dade que as anlises envolvendo todo o Brasil. Nota-se a expressiva associao
entre a varivel nvel socioeconmico mdio e o aumento do desempenho
dos alunos (01jk = 13). Este resultado indica que grande parte das diferenas
entre as redes de ensino est relacionada com as condies das prprias redes,
operacionalizadas aqui pelo nvel socioeconmico mdio dos alunos. Os re-
sultados mostram que o desempenho mdio das redes em 1999 foi de 173,7.
Entre 1999 e 2001, o desempenho mdio das redes de ensino caiu, em mdia,
6,07 pontos (001) e entre 1999 e 2003 apenas 1,7 pontos (002).

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TABELA 3
MODELO MULTINVEL DO DESEMPENHO DE MATEMTICA DA 4 SRIE DO
ENSINO FUNDAMENTAL E DA GERAO DE CRIANAS DE 10 ANOS
PARA AS REDES DE ENSINO PBLICAS DAS CAPITAIS BRASILEIRAS
SRIE GERAO
Modelo 1 Modelo 2
Efeitos fixos Coeficientes
Nvel 1
Nvel socioeconmico (1jk) 3,12**** 4,00****
Nvel 2
Nvel Socioeconmico mdio (01jk) 13,00**** 17,86****
Municipal (02j) -0,41**** -0,46****
Nvel 3
Intercepto (000) 173,71**** 167,59****
Ano 2001 (001) -6,07**** -1,30****
Ano 2003 (002) -1,71**** 1,42****
Efeitos aleatrios Varincia
Nvel 1 (eijk) 1.198,7***** 1.341,0*****
Intercepto (r0jk) 49,88**** 54,26****
NSE (r1jk) 20,10**** 21,66****
Intercepto/NSE mdio (u01) 0,52**** 8,36****
Intercepto/NSE aluno (u10) 0,005*** 0,013***
+p 10; * p 0.05; **p 0.01; ***p 0.001
Fonte: Elaborao do autor.

Devo ainda comentar a mudana nos coeficientes associados s variveis


nvel socioeconmico dos alunos e nvel socioeconmico mdio das redes de
ensino no modelo da gerao. Como pode ser visto na tabela 3, os coeficientes
estimados so maiores do que os obtidos no modelo da srie. Esse resultado
indica que o modelo baseado nos dados da srie subestima a relao entre nvel
socioeconmico e desempenho, precisamente porque a seletividade causada
pela reprovao atinge mais fortemente alunos de menor nvel socioeconmico.
Outro aspecto a ser enfatizado que o desempenho mdio em 1999 foi de
167,59 e os coeficientes associados aos anos de 2001 e 2003 so menores
do que no modelo da srie, indicando que parte da queda verificada no Saeb
deve-se mudana na composio social dos alunos2.

2. Uma considerao mais abrangente sobre o efeito composicional na evoluo do desempenho


dos alunos nos anos do Saeb pode ser encontrada em Alves (2007).

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Polticas educacionais e desempenho...

TABELA 4
MODELO MULTINVEL COMPLETO DO DESEMPENHO DE MATEMTICA DA 4
SRIE DO ENSINO FUNDAMENTAL E DA GERAO DE CRIANAS DE 10 ANOS
PARA AS REDES DE ENSINO PBLICAS DAS CAPITAIS BRASILEIRAS
SRIE GERAO
Modelo 1 Modelo 2
Efeitos Fixos Coeficientes Coeficientes
Nvel 1
Nvel socioeconmico (1jk) 3,10**** 4,00****
Nvel 2
Nvel socioeconmico mdio (01jk) 14,44**** 18,79****
Municipal (02j) -0,38**** -0,52****
Ciclos (03j) -3,60**** -2,20+***
Ensino fundamental de nove anos (04j) -1,72**** -1,70****
Educao Infantil (05j) 9,33**** 14,69****
Defasagem IAS (06j) 0,23**** 1,28****
Avaliao (07j) 1,40**** 3,43****
Professores com ensino superior (08j) 5,73**** 7,08****
PDDE (09j) 5,28**** 5,93****
Escolha de diretor (ref. indicao de tcnicos)
Seleo (010j) 3,20**** 4,07****
Eleio (011j) 1,37**** 1,89****
Seleo e eleio (012j) 6,31**** 6,77****
Indicao de polticos (013j) -1,13**** -1,73****
Outros (014j) -1,90**** 0,39****
Nvel 3
Intercepto (000) 176,0***** 169,62****
Ano 2001 (001) -7,49**** -4,19****
Ano 2003 (002) -5,09**** -4,27****
Efeitos aleatrios Varincia Varincia
Nvel 1 (eijk) 1.198,32**** 1.340,87****
Intercepto (r0jk) 36,61**** 34,01****
NSE (r1jk) 20,19**** 22,10****
Intercepto/NSE mdio (u01) 0,52**** 8,36****
Intercepto/NSE aluno (u10) 0,005*** 0,006***
+p 10; * p 0.05; **p 0.01; ***p 0.001
Fonte: Elaborao do autor.

Uma primeira anlise do desempenho das redes de ensino das capitais


brasileiras mostra grandes disparidades entre elas. Um olhar mais aprofunda-

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do indica que, aps ajustar o desempenho pelas condies socioeconmicas


dos alunos e das redes de ensino, as diferenas, mesmo que menores, ainda
persistem. Permanece, nesse caso, uma questo: quais fatores explicam estas
diferenas? A anlise prossegue com a especificao de modelos com a inclu-
so das variveis relacionadas s polticas educacionais no nvel 2. A tabela 4
apresenta os resultados dos modelos estimados para a 4 srie e para a gerao
de crianas de 10 anos.
De modo geral, os efeitos associados maior parte das polticas educa-
cionais implementadas pelas redes de ensino das capitais brasileiras nos dois
modelos so bem prximos, razo pela qual apresento discusso detalhada para
o modelo da srie, destacando, no final da seo, as diferenas encontradas
entre os dois modelos.
A tabela 4 apresenta tambm a relao negativa, mas no significativa en-
tre o pertencimento rede municipal e desempenho escolar (02j=-0,38). Nas
anlises envolvendo o Brasil como um todo, o resultado usualmente encontrado
de uma diferena estatisticamente significativa em favor das redes estaduais.
No contexto da descentralizao das matrculas, alguns autores assinalam o
grau de diferenciao, principalmente, no que se refere capacidade financeira
e administrativa entre os governos estaduais e municipais (Andrade, 1996;
Souza, 2001). Essa linha de argumentao adequada quando se comparam
municpios muito distintos, vrios dos quais de pequeno porte, relativamente
pobres e com capacidade tcnica limitada.
No caso de anlises envolvendo capitais de estados, o trabalho de Torres
et al. (2006), seguindo outra abordagem analtica, est mais sintonizado com
a realidade investigada. Os autores mostram como diferentes escolhas feitas
pelos gestores de diferentes redes de ensino geram impactos diferenciados
sobre o grau de acesso aos servios educacionais. Os resultados indicam o
grande diferencial observado de acordo com o tipo de rede escolar municipal
ou estadual com relao s condies de acesso a servios e equipamentos
educacionais.
A rede municipal de So Paulo enfatizava polticas relacionadas ao acesso
de uma srie de servios e equipamentos associados a aspectos gerais da po-
ltica social, como merenda e uniforme escolar. A rede estadual, por sua vez,
privilegiou investimentos relacionados com agenda estritamente educacional,
como o tempo de permanncia das crianas nas escolas. Estudos dessa natureza

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Polticas educacionais e desempenho...

so particularmente relevantes diante da autonomia das redes educacionais


para definirem suas prprias polticas sobre as condies de oferta de ensino.
Para alm das caractersticas peculiares do governador, prefeita e secretrios
atuantes no perodo, o resultado de Torres et al. (2006) sugere que se considere
tambm o modo diferenciado pelo qual os gestores lidam com as demandas
populares e como isso se reflete na estrutura de gastos e no acesso a direitos
e a servios pblicos.
Desde a dcada de 1980, vrios autores tm enfatizado que a municipa-
lizao da educao seria medida que contribuiria para o aumento do controle
social sobre as aes educacionais. Isso porque os prefeitos e secretrios
municipais de educao esto mais prximos da populao e das instituies
da sociedade civil, o que tenderia a aumentar a transparncia e a eficincia dos
investimentos e das polticas, alm de sintoniz-las com as efetivas necessi-
dades da populao, contribuindo assim para a melhoria da educao (Banco
Mundial, 1992). O resultado do trabalho de Torres et al. (2006) sugere que
a discusso sobre municipalizao e controle social deixou de considerar que
a maior proximidade dos gestores municipais da populao pode engendrar
mecanismos que privilegiam o atendimento de demandas urgentes, por vezes
mais sintonizadas com aspectos gerais da poltica de ao social do que com
a agenda especificamente educacional. Ser importante que esse tema possa
ser estudado em mais detalhe. Ainda assim, registro que a estimativa pontual
para o desempenho da rede municipal paulista caiu aps o aumento da nfase
na ao social via poltica educacional. Ainda que este resultado precise ser
considerado com cautela, pois o tamanho da amostra em cada municpio no
muito grande, devo registrar que a queda do desempenho na rede municipal
paulista foi posteriormente captada pela Prova Brasil.

Escolha do diretor, avaliao e autonomia financeira

Com relao ao processo de escolha do diretor, a anlise em conjunto


das variveis que representam as diversas opes de escolha do diretor mostra
a associao dos processos mais democrticos e, em especial, do mecanismo
que conjuga aspecto meritocrtico com eleio, com melhor desempenho
das redes de ensino. No Brasil, a escolha dos dirigentes escolares constitua,
na maioria dos estados e municpios, prerrogativa dos polticos. Nas ltimas

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Ftima Alves

dcadas, um dos avanos no processo de democratizao da escola foi a


multiplicao de experincias de escolha de diretores pela via eleitoral, com
o envolvimento dos profissionais da escola e, muitas vezes, de pessoas da
comunidade em que se situa.
No contexto de polticas educacionais que objetivam a constituio
da escola como unidade dotada de autonomia, a forma como escolhido o
diretor por indicao poltica, por concurso, por eleio ou por esquemas
mistos influencia de modo relevante o estilo mais ou menos democrtico
que assumir a gesto do diretor, a sua maior ou menor aceitao pelo grupo
e os interesses com os quais estar comprometido (Paro, 1996). Dada a espe-
cificidade da organizao escolar, alguns autores (Teixeira, 1998) apontam que
o processo eleitoral no foi suficiente para evitar a permanncia de atitudes
clientelistas. A adoo de esquema de escolha de diretores por meio de se-
leo e eleio tem crescido entre as redes de ensino das capitais brasileiras,
e compatibilizado, de certa forma, a avaliao da competncia tcnica e da
formao acadmica com processos eleitorais que tentam medir a experincia
administrativa e a capacidade de liderana do diretor.
No modelo estimado, somente o processo envolvendo seleo e eleio
teve efeito significativo: as redes de ensino que implementaram essa forma de
escolha dos diretores escolares tm, em mdia, o aumento de 6,31 pontos
no desempenho dos alunos quando comparadas s redes cuja escolha dos
diretores feita por indicao de tcnicos. Ainda que os coeficientes estima-
dos para os demais processos de escolha no tenham sido estatisticamente
significativos quando comparados com escolha por tcnicos da Secretaria da
Educao, devo destacar a estimativa pontual negativa para a varivel escolha
direta por polticos.
O coeficiente da varivel relacionada ao eixo Transparncia e Respon-
sabilizao mostrou uma associao no aumento do desempenho dos alunos,
apesar de no significativa. Um dos temas da agenda poltica educacional a
necessidade da utilizao dos resultados das avaliaes externas para melhorar
a aprendizagem nas escolas. No bojo dessa discusso est o tema da respon-
sabilizao (accountability), definida como uma poltica na qual a informao
sobre o trabalho das escolas tornada pblica e os gestores e outros membros
da equipe escolar so colocados como co-responsveis pelo nvel de desem-
penho alcanado pela instituio. No Brasil ainda incipiente a discusso da

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Polticas educacionais e desempenho...

implementao de polticas de responsabilizao como forma de melhorar a


qualidade da educao. Nos Estados Unidos e na Inglaterra experincias de
responsabilizao tm sido implementadas desde os anos de 1980, inseridas
no contexto de reformas que visam melhoria da educao. Estudos desen-
volvidos com base nas experincias americanas apontam para a melhoria nos
resultados dos alunos, no entanto, os resultados no so consensuais.
Carnoy e Loeb (2004) confirmam que o desempenho dos estudantes
texanos nos exames locais e nacionais melhorou ao longo da dcada de 1990,
aps a implementao de um sistema de responsabilizao. O estudo mostra
ainda que quanto mais explcita a relao entre resultados e conseqncias,
maior o aumento no rendimento de matemtica da 8 srie. J para a 4 srie,
o aumento especialmente maior para os alunos negros e hispnicos. Jacob
(2002) examina o impacto da implementao da poltica de responsabilizao
nas escolas pblicas de Chicago e verifica um aumento significativo em torno
de 20% de um desvio padro no desempenho dos estudantes.
O indicador do percentual de escolas das redes de ensino que recebem
recursos do PDDE, relacionado ao eixo Autonomia das Unidades Escolares,
tambm mostrou associao positiva com o desempenho dos estudantes, mas
no estatisticamente significativa.
A anlise conjunta desses trs temas escolha de diretores, autonomia
financeira e avaliao remete discusso sobre a autonomia com controle
social. O trabalho de Barros e Mendona (1998) avalia o impacto de introduo
de transferncia de recursos financeiros, das eleies de diretores e da imple-
mentao de colegiados sobre o desempenho escolar dos alunos nos estados
brasileiros. Trs medidas de desempenho educacional foram utilizadas: a. taxa
de reprovao; b. proporo de crianas fora da escola e com atraso escolar
e c. indicadores de rendimento escolar. Os autores apontam para o grau de
complementaridade entre as trs polticas e por isso avaliam o impacto sobre
o desempenho educacional de cada uma em separado e em conjunto. Os re-
sultados obtidos indicam que, em conjunto, as trs polticas explicam cerca da
metade da melhora do desempenho educacional ocorrida no Brasil ao longo
da dcada de 1980. No entanto, apesar das evidncias de que tais polticas
tm algum impacto, h evidncias de que o impacto modesto, achado que
est em sintonia com os resultados aqui apresentados.

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Ftima Alves

Educao infantil

A varivel Educao Infantil est associada com maior desempenho dos


alunos: o aumento de 10 pontos percentuais na taxa de atendimento edu-
cao infantil acarreta um aumento mdio de 0,93 pontos no desempenho
escolar. Os resultados mostram tambm que freqentar a educao infantil
est associado a um aumento de 9,3 pontos na escala do Saeb.
Pesquisas internacionais e nacionais apontam que o acesso educao
infantil tem efeito positivo no desempenho dos alunos em testes de proficincia
e nas habilidades comportamentais no cognitivas como ateno e disciplina
(Carneiro, Cunha, Heckman, 2003; Heckman, 2005; Arajo, 2006; Klein,
2006; Curi, Menezes-Filho, 2006).
O estudo de Arajo (2006) mostra que no Brasil as crianas que iniciam
seus estudos j na pr-escola tm, em mdia, um desempenho escolar melhor.
Alm disso, o autor destaca que a grande maioria dos alunos que iniciou os
estudos aps a 1 srie do ensino fundamental no chega 3 srie do ensino
mdio, dado o alto ndice de repetncia nesse grupo. Klein (2006), com base
em dados do Saeb 2003, mostra uma associao positiva entre o desempe-
nho em Matemtica e a entrada do aluno da 4 srie na pr-escola ou creche,
mesmo aps controlar o nvel socioeconmico dos alunos.
O trabalho de Curi e Menezes-Filho (2006), que analisa dados da Pes-
quisa de Padro de Vida PPV de 1996 e 1997 e do Saeb 2003, aponta
para o impacto positivo da educao infantil sobre a escolaridade, o salrio e
a proficincia. Os autores mostram que, em mdia, os indivduos que fizeram
creche ou pr-escola completaram mais anos de estudos do que os indivduos
que comearam a estudar com 7 ou mais anos de idade. Alm disso, o sal-
rio das pessoas que iniciaram os estudos com idade entre 4 e 6 anos , em
mdia, maior que o das demais. Por fim, o estudo indica uma relao positiva
e significativa entre o desempenho escolar dos alunos e o incio dos estudos:
os alunos que iniciaram os estudos no maternal ou na pr-escola obtiveram,
em mdia, melhor desempenho em comparao aos que iniciaram os estudos
somente a partir da 1 srie do ensino fundamental.
Nos ltimos anos, a ampliao da oferta da educao infantil est ga-
nhando espao na discusso da agenda poltica brasileira. Com a aprovao
do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica Fundeb ,

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Polticas educacionais e desempenho...

a educao infantil passa a contar com uma poltica de financiamento, que


at ento no existia. Os resultados obtidos so compatveis com a literatura
nacional que apontam para a associao positiva entre freqncia educao
infantil e desempenho educacional. No entanto, a eficincia da educao
infantil ainda um tema em aberto. Estudos internacionais mostram que a
educao das crianas de 0 a 6 anos pode ser considerada um dos melhores
investimentos sociais existentes, sendo que o retorno recebido pelo indivduo
e pela sociedade tanto mais alto quanto mais baixa for a idade do educando
em relao ao investimento educacional (Heckman, 2005).
No entanto, a ampliao do atendimento na educao infantil tambm
est relacionada idia de garantia e efetivao do direito de todas as crianas
educao, uma vez que a matrcula nessa faixa etria no obrigatria, mas
dever do Estado oferecer vagas a todos que assim o desejarem.

Formao de professores

A varivel indicadora do eixo Formao Docente (professores com


ensino superior) apresenta um impacto positivo e significativo no desempenho
mdio das redes de ensino. O aumento de 10 pontos percentuais na proporo
de turmas com professores que cursaram o ensino superior acarreta um acrs-
cimo mdio de 0,57 pontos no desempenho mdio das redes de ensino.
Os resultados das investigaes internacionais e nacionais sobre o im-
pacto do nvel de formao do professor, bem como do salrio docente, no
desempenho dos alunos no so convergentes. Eles so esparsos e a magnitude
dos efeitos relativamente pequena, sendo que em grande parte das pesquisas
no tm significncia estatstica (Hanushek, 1996).
No mbito da literatura nacional, Albernaz, Ferreira e Franco (2002) re-
portaram efeito positivo do nvel de formao docente sobre a eficcia escolar,
em estudo baseado em dados do Saeb 1999. Resultados convergentes foram
encontrados por Soares (2004), com dados do Saeb 2001 para a 8 srie do
ensino fundamental e por Machado (2005), com dados do Saeb 2003 para a
4 srie do ensino fundamental.
Em muitos pases, o nvel de formao dos professores no tem im-
pacto sobre o desempenho dos alunos. A razo que no h variabilidade:
praticamente todas as escolas possuem professores com o nvel de formao

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Ftima Alves

adequado para o nvel de ensino exigido pela legislao. No Brasil, ainda temos
bastante variabilidade no nvel de formao dos professores que atuam nas
salas de aula, principalmente considerando as redes de ensino das diferentes
regies. Isso pode explicar os resultados aqui reportados.

Defasagem idade/srie

A varivel indicadora do eixo Correo de Fluxo presena de programa


de correo de defasagem idade/srie do Instituto Ayrton Senna IAS apresenta
um impacto positivo, mas no significativo, no desempenho mdio das redes de
ensino. Nas redes das capitais brasileiras, parceiras do Instituto Ayrton Senna,
houve uma expressiva diminuio das taxas de distoro idade/srie, caracterizando
alterao na composio dos alunos avaliados pelos Saeb ao longo desses anos.
Com isso, a questo da associao entre desempenho escolar e correo de fluxo
equacionada de forma mais adequada no modelo da gerao.

Organizao escolar em ciclos e ensino fundamental de nove anos

Os indicadores relacionados ao eixo Organizao Escolar apresentam


associao negativa sobre o desempenho mdio das redes de ensino. O valor
estimado para coeficiente associado durao de nove anos foi negativo e no
significativo (04j = -1,72). O desempenho mdio das redes de ensino que
possuem a organizao escolar em ciclos , em mdia, 3,6 pontos abaixo das
redes de ensino organizadas em srie.
Alguns estudos investigam o impacto da implementao do regime de
ciclos sobre os indicadores educacionais, a partir da utilizao de diferentes
abordagens analticas. O estudo de Ferro, Beltro e Santos (2002) explorou as
repercusses da forma de organizao da escola sobre a proficincia em leitura
e matemtica dos alunos da 4 srie do ensino fundamental. Os resultados
indicam no haver diferena estatisticamente significativa entre a proficincia e
a forma de organizao em sries ou em ciclos.
O trabalho de Menezes-Filho, Vasconcelos e Werlang (2005) avaliou o
impacto das polticas de ciclos no desempenho em Matemtica e leitura da
4 srie do ensino fundamental no Saeb 2001 das redes estaduais de ensino,
com resultados similares aos de Ferro, Beltro e Santos, nos quais no h

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Polticas educacionais e desempenho...

impacto estatisticamente significativo da adoo da organizao em ciclos sobre


o desempenho escolar, ainda que a estimativa pontual do coeficiente da varivel
ciclo tenha sido negativa.
O estudo de Fernandes (2003) compara o contexto social, as condi-
es escolares e as concepes de docentes que trabalhavam em escolas
organizadas em sries e em ciclos, mediante as respostas dos diretores e dos
professores aos questionrios do Saeb 2001. A autora mostrou que o con-
texto social no qual a poltica de ciclos foi implementada freqentemente
marcado por situaes difceis, envolvendo alto ndice de violncia, roubos e
depredaes nas escolas, bem como por maiores dificuldades nas condies
de ensino, particularmente no que se refere falta de estabilidade do corpo
docente. O trabalho tambm assinala que os professores que atuavam em
escolas organizadas em ciclos mostravam-se mais dispostos a correr riscos e
a se responsabilizarem pela aprendizagem dos alunos do que professores de
escolas organizadas em sries.
A despeito das pesquisas brasileiras mostrarem a associao negativa
(freqentemente no significativa) entre organizao escolar em ciclos e de-
sempenho dos estudantes, importante assinalar que a implementao dos
ciclos em diversas redes de ensino provocou queda acentuada das taxas de
reprovao nos ltimos anos. Esta, segundo diversas pesquisas, desigualmente
distribuda entre os estudantes: a probabilidade de repetncia maior entre
alunos que apresentam mais desvantagens, tanto econmicas quanto sociais
(Alves, Ortigo, Franco, 2007; Alexander, Entwisle, Dauber, 1994). Franco,
Albernaz e Ortigo (2004) encontraram resultado semelhante trabalhando com
dados do Saeb. Os alunos que repetiram ao menos uma vez apresentam, em
mdia, desempenho inferior de aproximadamente 24 pontos (cerca de 0,5
desvio padro da distribuio de desempenho). Diante do reconhecimento das
conseqncias drsticas da reprovao, bem como da distoro idade srie
aumento dos custos, queda dos nveis de desempenho e fracasso escolar
importante que a discusso sobre a implementao ou no da organizao em
ciclos v alm da sua associao com o desempenho escolar. Esse argumento
ganha fora quando analisamos o efeito da implementao dos ciclos, consi-
derando conjuntamente desempenho e fluxo escolar.
O efeito associado organizao em ciclos menor no modelo da
gerao do que no da srie. Este um resultado esperado. No primeiro

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modelo, o efeito associado organizao em ciclos significa que uma rede de


ensino assim organizada perde, em mdia, 3,6 pontos no desempenho dos
estudantes, em comparao a uma rede de ensino seriada. No entanto, j se
sabe que, no desempenho dos alunos da 4 srie do ensino fundamental, maior
taxa de reprovao acarreta maior seleo e melhores desempenhos. Como
essa situao est mais presente na organizao seriada, o efeito associado ao
ciclo maior no modelo para a srie, pois as redes que no so organizadas
em ciclos colocam maiores obstculos para que os alunos cheguem 4a srie.
Observe-se que no modelo para a gerao o coeficiente para a varivel ciclo
s marginalmente significativo a 10%, diferentemente do que ocorria no
modelo para a 4a srie do ensino fundamental.
Analogamente, o aumento dos coeficientes estimados para as variveis
relacionadas ao atendimento educao infantil, implementao de sistemas
de avaliao e porcentagem de professores com ensino superior no modelo
da gerao sugere que as polticas positivas ocorrem mais freqentemente
em redes de ensino nas quais a reprovao menos freqente, razo pela
qual os coeficientes associados a essas polticas ficam subestimados no modelo
baseado em dados da srie.

CONSIDERAES FINAIS

Os resultados obtidos apontam que as polticas educacionais associadas


ao aumento do desempenho dos estudantes das redes de ensino das capitais
brasileiras so aquelas relacionadas aos processos de escolha meritocrtica e
democrtica de diretores, autonomia financeira, implementao de sistemas
de avaliao, ao atendimento em educao infantil e formao superior de
docentes.
O efeito de algumas polticas educacionais sobre o desempenho da gera-
o foi maior do que sobre o desempenho da 4 srie do ensino fundamental,
indicando associao entre redes de ensino nas quais h menos reprovao
(conseqentemente, menor seleo de estudantes) e a implementao de tais
polticas educacionais. Vale mencionar que a diferena entre os modelos para
a srie e para a gerao seria ainda maior para a avaliao de polticas em nvel
nacional, pois no Brasil a variao de composio social, devido seleo pela
reprovao, muito maior do que nas capitais brasileiras.

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Polticas educacionais e desempenho...

Como j mencionei, neste trabalho utilizei o conceito de poltica edu-


cacional de modo tpico, referindo-me to-somente a situaes relacionadas
a programas ou reas de atuao implementadas pelos gestores das redes de
ensino. E, a despeito do esforo de construo de variveis que captassem as
polticas educacionais, s pude considerar um nmero limitado de polticas.
Ainda assim, os modelos apresentados na tabela 4 explicaram 72% da varincia
do desempenho mdio das redes de ensino.
Apesar da significncia estatstica dos coeficientes estimados para as va-
riveis de polticas educacionais, a magnitude dos coeficientes relativamente
pequena, especialmente quando contrastada com a magnitude da diferena
do desempenho educacional dos estudantes brasileiros com o desempenho
obtido por estudantes de outros pases em avaliaes internacionais (Unesco/
OECD, 2000).
Concluso semelhante sobre a pequena magnitude dos coeficientes es-
timados diante dos desafios para a educao de qualidade pode ser obtida pela
interpretao da escala do Saeb. O aluno mediano de 4a srie do ensino funda-
mental das escolas pblicas das capitais brasileiras tem desempenho de cerca de
175 pontos na escala do Saeb, proficincia considerada, pelos especialistas em
educao matemtica, como abaixo do adequado consolidao das habilidades
para que os alunos continuem a estudar com bom aproveitamento.
Na escala de desempenho do Saeb, esse resultado do aluno mediano
corresponde resoluo de problemas do cotidiano que envolvam adio de
nmeros racionais com o mesmo nmero de casas decimais, clculo de resul-
tado de uma adio e subtrao com nmeros de at trs algarismos incluindo
recurso e reserva, e de multiplicao com um algarismo (Brasil, 2002). O aluno
mediano das escolas pblicas das capitais fica aqum, no que diz respeito a
habilidades matemticas consideradas fundamentais para alunos que terminam
a primeira metade do ensino fundamental, tais como a resoluo de problemas
que impliquem a noo de proporcionalidade ou de problemas que conjuguem
mais de uma operao em situaes relacionadas ao sistema monetrio. Essas
habilidades situam-se, na escala do Saeb, pelo menos 50 pontos frente, o que
corresponde aproximadamente a aumento de um desvio padro da distribuio
nacional de proficincia. A contribuio modesta das polticas educacionais ao
aumento do desempenho das redes de ensino das capitais brasileiras indica
que nenhuma dessas medidas educacionais capaz de oferecer incremento
no desempenho dos alunos na magnitude necessria.

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Ftima Alves

Essas polticas so temas caros aos acadmicos e aos gestores educa-


cionais que passaram a ter maior influncia na poltica educacional a partir do
processo de redemocratizao do pas. Ainda h espao para avanos nesta
agenda de poltica educacional mais pr-escola, maior titulao de professo-
res, mais avaliao, mais autonomia de unidades escolares e melhores formas
de indicao de diretores , mas os resultados sinalizam que o desafio de
qualidade em educao no pode ser enfrentado sem alteraes profundas
na agenda.
Aps o perodo compreendido entre o final da dcada de 1980 e o final
da dcada de 1990, em que pelo menos nos aspectos do acesso e do fluxo
houve melhorias expressivas na educao brasileira, o cenrio contemporneo
no muito promissor. O fluxo parou de melhorar h muitos anos, h indcios
de aumento da reprovao, o acesso ao ensino mdio parou de aumentar e
os indicadores de qualidade oscilam entre pequena melhora e pequena piora,
dependendo da metodologia usada para abordar o tema, sempre em patamar
de qualidade extremamente baixo.
Nesse contexto, alm de se perseguir a implantao das melhores medi-
das da agenda tradicional de poltica educacional, preciso incluir temas que so
freqentemente desconsiderados a priori e interditados por estarem alinhados
a concepes polticas consideradas de cunho neoliberal (p.ex. Gentilli, 1996).
Para alm da filiao filosfica e partidria, os temas precisam ser discutidos luz
dos resultados de experincias nacionais e internacionais. Por certo, o Brasil
um pas muito diverso e complexo e no se trata de prescrever para o contexto
brasileiro polticas que se mostraram eficazes em outros contextos. No entanto,
a prpria complexidade e diversidade da realidade brasileira demanda maior
inovao, diversidade e avaliao das polticas educacionais praticadas.
Afinal, a educao brasileira entra no sculo XXI em situao de gran-
de dificuldade, enquanto, no mesmo perodo, redes de ensino de diversos
pases conseguem melhorar expressivamente seus resultados, apoiando-se
em agendas polticas bastante distintas das comumente praticadas no Brasil
(Jacob, 2002; Carnoy, Loeb, 2004). A possibilidade de diversificao das pol-
ticas educacionais praticadas no Brasil depende da capacidade de acadmicos,
gestores e polticos considerarem, sem preconceitos, temas tidos usualmente
como difceis, por exemplo a responsabilizao de gestores e professores pelos
resultados alcanados pelas escolas, padres de autonomia mais radicais dos

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Polticas educacionais e desempenho...

que os aqui praticados, currculos mais estruturados, dentre outros que esto
associados a resultados positivos em outros contextos. Por certo, positivo
que haja no pas algumas medidas que sinalizam a possibilidade de abertura
para a renovao da agenda poltica.
Mais recentemente a construo do ndice de Desenvolvimento da
Educao Bsica Ideb por escola e por rede de ensino em cada municpio
ampliou a visibilidade de polticas de responsabilizao j existentes em nvel
estadual e municipal (Brooke, 2006). Na medida em que, no perodo 1995
a 2005, o Ideb teve no mais do que pequenas oscilaes, faz-se necessrio
que as atuais aes do governo federal (como o Plano de Desenvolvimento da
Educao PDE e o estabelecimento de metas a serem atingidas at 2022)
sejam discutidas luz de polticas que possam fazer diferena em termos da
qualidade da educao.

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Recebido em: agosto 2007


Aprovado para publicao em: dezembro 2007

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Polticas educacionais e desempenho...

ANEXO
Varivel Descrio
Fonte: Saeb. Medida de nvel socioeconmico dos alunos obtido via TRI. Construdo a partir do
questionrio do aluno do Saeb incluindo os seguintes itens: quantidade de quartos, de banheiros,
NSE nmero de rdios, presena de geladeira, de videocassete, de mquina de lavar roupa, de
computador, quantidade de televisores, de automveis e nvel de escolarizao mxima da
famlia (obtida via informao do nvel de escolaridade do pai e da me do aluno).
Fonte: Censo Escolar. Porcentagem de escolas organizadas em ciclos, em sries ou ambas
em cada uma das redes de ensino das capitais brasileiras. Posteriormente, verifiquei se o ciclo
inclua a 4 srie do ensino fundamental. Com estas informaes, constru um indicador com
Ciclos
a seguinte codificao:
0 = Organizao em srie
1 = Organizao em ciclos.
Fonte: Censo Escolar. Porcentagem de escolas com o ensino fundamental de oito anos e de
Ensino
nove anos.
fundamental
0= Ensino fundamental de oito anos
de 9 anos
1 = Ensino fundamental de nove anos.
Fonte: Instituto Ayrton Senna. Indicador programas de correo de fluxo e o ano de
Defasagem implementao em parcerias com as Secretarias de Educao.
IAS 0 = No implementao
1 = Implementao dos programas.
Fonte: Censo Escolar. Em cada uma das redes de ensino das capitais brasileiras, a porcentagem
PDDE
de escolas que afirmavam ter participado do PDDE.
Fonte: Saeb. Forma de escolha dos diretores das redes de ensino das capitais brasileiras. Com
estas informaes, constru um indicador com a seguinte codificao:
Escolha de
1= Escolha por seleo, 0 = c.c.; 1= Escolha por eleio, 0 = c.c.; 1= Escolha por seleo e
diretor
eleio, 0 = c.c.; 1= Escolha por indicao tcnica, 0 = c.c.; 1= Escolha por indicao poltica,
0 = c.c.; 1= Outras formas de escolha; 0 = c.c.
Fonte: Saeb. Com base nas respostas dos professores da 4 srie do ensino fundamental,
Formao de constru uma varivel indicando se o professor tinha ou no ensino superior completo.
professores Posteriormente, calculou-se o percentual de turmas de 4 srie do ensino fundamental cujos
professores tm curso superior para as redes de ensino das capitais brasileiras.
(continua)

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Ftima Alves

(continuao)

Varivel Descrio
Para o clculo da porcentagem de crianas de 4 e 5 anos na escola divide-se o nmero total de
crianas desta faixa etria na escola pelo total de crianas nesta faixa. Para o numerador considerei
as informaes do censo escolar sobre o nmero de crianas de 4 e 5 anos matriculadas na
educao infantil, assumindo o pressuposto de que baixa a matrcula de crianas desta idade
no ensino fundamental. Devido s limitaes na disponibilidade de dados sobre o total de
crianas de 4 e 5 anos nas capitais brasileiras, considerei como base a soma da populao de
crianas de 4 e 5 anos obtida pelos Censos Demogrficos de 1991 e 2000. Para tal calculei um
fator de correo para estimar o crescimento da populao das crianas de 4 e da populao
das de 5 anos, com base na diferena da populao em 2000 e 1991 dividida pelo nmero de
anos do perodo, assumindo o pressuposto de que a taxa de crescimento destas populaes
Taxa de constante para o perodo analisado. Com isso, o clculo da porcentagem de crianas de 4 e 5
educao anos na educao infantil matriculadas em estabelecimentos oficiais de ensino que respondem
infantil ao questionrio do censo escolar nas capitais brasileiras igual a:

n. crianas de 4 a 5 anos matriculadas na educao infantil em estabelecimentos oficiais


___________________________________________________________________
soma da populao das crianas de 4 e 5 anos

Por certo, a taxa de atendimento em pr-escola em qualquer tipo de estabelecimento


maior do que a captada pelo indicador aqui descrito. No entanto, diante dos propsitos deste
trabalho e definio legal da educao infantil como parte integrante da educao bsica, a
definio operacional aqui apresentada capta um aspecto importante do esforo dos sistemas
educacionais para ofertar educao infantil em pr-escolas.

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