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TE M AS DE
AD M INISTRACI N
Y GESTI N P B LICA
Una mirada a los nuevos
resumen enfoques de la gestin
Una mirada a los nuevos enfoques de la gestin pblica
El establecimiento de un nuevo paradigma de la gestin pblica,
nombrado como nueva gestin pblica, NGP, implica, desde la
pblica
perspectiva de los autores estudiados, superar el burocratismo,
al cual se le asigna la responsabilidad de los problemas y la crisis
de la administracin pblica. El artculo plantea como esta
nueva racionalidad administrativa se ha construido desde un Sergio Chica Vlez*
enfoque privado lucrativo, que emerge de la economa, y ms
particularmente del pensamiento econmico neoclsico, donde
se exalta lo privado, el individualismo y la rentabilidad, siendo la
consecuencia de los desarrollos histricos de diversas disciplinas
que han participado en el estudio de las organizaciones.
Introduccin
Palabras clave: Nueva gestin pblica (NGP), burocratismo, Este artculo pretende desarrollar en torno a la nueva gestin
enfoque privado lucrativo, pensamiento econmico neoclsico.
pblica (NGP) un ejercicio descriptivo en cuanto a sus enfoques
abstract y abordajes de estudio, as como una reflexin analtica donde
A look at new approaches to public management se contraponen desde la mirada de la NGP un diagnstico de la
The authors who have been studied here state that establishing lgica burocrtica ante el nuevo paradigma organizacional.
a new paradigm of public management, called new public
management (NPM), implies overcoming bureaucracy; the Entre los enfoques de la NGP abordados, se busca dar cuenta de la
responsibility for public administrations problems and crisis
is thus assigned to this. The article sets out how such new reinvencin del gobierno (Osborne y Gaebler, 1992), el paradigma
administrative rationality has been constructed from lucrative posburocrtico (Barzelay, 1998), la creacin de valor pblico
private investment emerging from economics and, more
particularly, from neoclassical economic thinking which exalts (Moore, 1995), la gestin por procesos (Aguilar, 2006) y la Gestin
what is private, individualism and profitability, resulting from
the historic developments of several disciplines which have
para resultados, GpR (BID-CLAD, 2007). Finalmente se describe
participated in the study of organisations. y analiza la propuesta de estudio de la NGP diseada por Michael
Key words: New public management (NPM), bureaucracy, Barzelay complementada con los anlisis de argumentacin
lucrative private investment, neoclassical economic thinking. administrativa aplicados a la nueva gestin pblica.
La ltima parte del trabajo presenta unas conclusiones y una
resumo bibliografa exploratoria del tema, que puede servir de insumo
Uma olhada no novo direcionamento da Gesto Pblica
acadmico para los interesados en la temtica.
O estabelecimento de um novo modelo para a Gesto Pblica,
designado como Nova Gesto Pblica NGP, significa desde
o ponto de vista dos autores em estudo, superar a burocracia
responsvel dos problemas e da crise da Administrao Pblica.
Abordaje temtico
O artigo fala sobre como este novo raciocnio administrativo
se constri sobre uma base privativa de lucro, cuja origem El concepto de lo pblico ha venido presentando, en las discusiones
est na economia e especialmente no pensamento econmico contemporneas, una aguda redefinicin que rompe con aquella
neoclssico, onde privilegia-se o privado, o individualismo e a
rentabilidade decorrncia dos desenvolvimentos histricos de concepcin, en la que se equipara lo estatal con lo pblico y a lo
diversas matrias que participaram no estudo das organizaes. no estatal con lo privado (Chica, 2006). En estas nuevas miradas,
Palavras chave: Nova Gesto Pblica (NGP), Burocracia,
Direcionamento Privado Lucrativo, Pensamento Econmico
lo pblico desborda a lo estatal y se enmarca en la existencia de
Neoclssico. nuevas dinmicas, como son:
La existencia de sistemas de administracin pblica construidas desde la sociedad civil, configuran asun-
supranacionales que no tienen como referente al tos de inters pblico que no tienen necesariamente
Estado-Nacin. Este es el caso de los sistemas de como referente a los Estados. Son hoy los Estados
prestacin de servicios de la Unin Europea, el cual nacionales los que tienden a supeditar sus agendas
es un modelo pos burocrtico donde es el tercer de poltica pblica a las agendas de la Sociedad Civil
sector, ONG y agentes privados quienes prestan los (Bresser, 1998: 29-30).
principales servicios pblicos bajo la regulacin no
Tambin encontramos la emergencia de nuevos
de los Estados sino de la propia Unin Europea en
espacios de construccin de opinin pblica
conjunto (Guerrero, 2004).
que rompen con las formas tradicionales de
Otro aspecto es la conformacin de una sociedad ci- representacin poltica y debate pblico. Hoy los
vil global sin estado mundial ni gobierno mundial partidos polticos y los parlamentos atraviesan
(Beck). Al ser hoy la democracia un concepto supra- por una crisis de legitimidad, sobre todo en sus
nacional, la sociedad civil, entendida como la socie- funciones de agregacin de demandas e intereses
dad organizada y ponderada de acuerdo con el poder (Bresser, 1998: 32), pues ha crecido el descontento
que tienen los diversos grupos e individuos (Bresser, global hacia la democracia representativa. Los nuevos
1998: 29), es un factor que traspasa las fronteras na- escenarios privilegiados de la poltica y del reclamo
cionales y se configura desde nuevas agendas socia- pblico, son hoy los medios masivos de comunicacin
les, culturales, polticas y econmicas cada vez ms (Habermas, 1994) y las redes sociales Facebook,
globales. Estas nuevas agendas de poltica pblica1, Twitter, Youtube, entre otras.
Otro aspecto por tener en cuenta, es que en la
1
El debate respecto al concepto de polticas pblicas est fuertemente actualidad, bienes o servicios que no aceptan la
ligado a la postura tradicional de lo pblico que equipara lo pblico
con lo estatal (Roth, 2006), donde es el Estado el centro de lo pblico.
exclusin o individualizacin porque generan
Desde esta mirada las polticas pblicas corresponden a acciones de- beneficios colectivos, tradicionalmente reservados
cididas, llevadas a cabo y autorizadas por el Estado, representado por al Estado, actualmente son producidos y prestados
el Gobierno, de cara a proteger o promover un bien considerado como por cadenas de empresas o actores mixtos como
de inters pblico (Roth, 2006: 60).
Desde el concepto de Bussmann de poltica pblica que la define como
empresas-Estado-ciudadanos2.
un conjunto de decisiones de diferentes niveles jurdicos y de accio-
Para afrontar estas nuevas transformaciones, existen
nes, coherentes y enfocados hacia objetivos que actores, competentes
privados, asociativos o estatales toman o aplican con la finalidad de corrientes que afirman que el Estado ms que
resolver un problema social, Roth propone como la poltica pblica reformarse tiende a reinventarse como lo seala el
designa la existencia de un conjunto conformado por uno o varios profesor Osborne (1992), permitiendo as superar la
objetivos colectivos considerados necesarios o deseables, de medios y
Administracin Pblica de corte burocrtico y dar paso
acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una insti-
tucin u organizacin gubernamental con la finalidad de orientar el a una nueva Administracin Pblica gerencial como
comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar tambin lo sealaba el profesor Bresser Pereira (1998) a
una situacin percibida como insatisfactoria o problemtica (Roth, fines del siglo XX ante el CLAD (CLAD, 1998).
2006: 66). El centro de la poltica pblica, ser la accin gubernamen-
tal, la cual es una construccin sociopoltica, donde confluyen diversos
actores (estatales y no estatales) en diferentes campos institucionales. establecer la legitimacin del mismo. D) La cuarta fase o el proceso de
La poltica pblica, como accin gubernamental orientada a fines, implementacin establece la inclusin o no de actores tipo Adminis-
plantea un ciclo para su desarrollo, constituido por cinco tipos de pro- tracin Pblica, empresa privada y (ONG), entre otras, que ejecutan,
cesos o fases concatenadas que establecen una relacin entre actores y gestionan y establecen los efectos concretos de la poltica pblica. E)
actividades teleolgicas. A) La primera fase o el proceso de institucio- y la quinta fase o el proceso de evaluacin define la participacin o no
nalizacin de un problema, organiza la inclusin de actores estrat- de actores sociales como los medios, expertos, Administracin Pbli-
gicos tipo partidos polticos, movimientos sociales, gremios, medios, ca, responsables polticos, organizaciones polticas y sociales, gremios,
Administracin Pblica, ONG que definen y son definidos por acti- afectados, (ONG), entre otros, que plantean reacciones, juicios sobre
vidades que a su vez caracterizan y promueven valores, acontecimien- sus efectos, mediaciones, valoraciones y propuestas de reajuste para
tos, intereses, demandas y agendas pblicas. B) La segunda fase o el una nueva implementacin de la poltica pblica. (Roth, 2006).
proceso de formulacin de soluciones o acciones, plantea la inclusin 2
Hoy las nuevas tendencias en la prestacin de servicios pblicos, bus-
o no de actores tipo parlamentarios, gremios, Administracin Pblica, ca a ser el paso de los esquemas de privatizacin a los esquemas de
organizaciones pblicas y sociales y (ONG) entre otras que participan socializacin o transferencia de activos al tercer sector. Lo cual puede
o no en la elaboracin y valoracin de respuestas y en la seleccin de generar mayores niveles de participacin directa de la ciudadana en
criterios. C) La tercera fase o el proceso de toma de decisiones, tam- los asuntos pblicos, as como mayores niveles de eficiencia y optimi-
bin plantea la inclusin o no de actores gubernamentales tipo parla- zacin de los recursos, fruto en gran medida de la puesta en prctica
mentarios, Presidente, ministros, gobernadores y alcaldes que tienen de mecanismos de control y rendicin de cuentas constantes (Bresser,
como tarea encontrar coaliciones mayoritarias, generar consensos y 1998: 63-74).
Este nuevo paradigma administrativo centra su ac- El establecimiento de este nuevo tipo de racionalidad
cin en la satisfaccin del ciudadano, lo cual impli- administrativa, implica, desde la perspectiva de auto-
ca un tipo de racionalidad poltico-administrativa, res como Bresser y Osborne, superar el burocratismo,
orientada al xito (Feffer, 2000), que le da una gran al cual se le asigna la responsabilidad de los problemas
relevancia a los principios de competitividad y de efi- de ineficiencia de la gestin pblica y la crisis de la Ad-
ciencia (Mnard, 1997). ministracin Pblica. Esta postura se resume as:
BUROCRATISMO NUEVO MODELO GERENCIAL
El ciudadano puede ser marginal y hasta irrelevante. El ciudadano cliente es el eje de la accin pblica.
El Estado es un fin en s mismo. El Estado es un medio para alcanzar fines sociales y colectivos.
La gestin pblica no tiene una preocupacin prioritaria por lo social. Su prioridad es la inversin social.
El gasto pblico no tiene lmite alguno, ni mayor vocacin productiva. El gasto pblico es limitado y tiene la obligacin de ser selectivo
y altamente productivo.
El mal uso y derroche de los recursos es la norma. El aparato administrativo tiene vocacin de austeridad en todos
sus actos.
Fuente: Elaboracin propia basada en estudios del profesor mar Guerrero en Administracin Pblica Catalctica (Guerrero, 2002).
6
La NGP parece proponer que, una vez que el mercado y la meri-
4
Leobardo Ruiz Alanis, especialista mexicano en reforma administra- tocracia rigen todas las acciones gubernamentales, la racionalidad y la
tiva, en el artculo, La Nueva Gerencia Pblica: Flamante mito de un justicia aparecen por s solas, pues ser racional actuar moralmente.
viejo paradigma, responde el interrogante arrojando en un anterior (Arellano y Cabrero, 2005: 604)
pie de pgina, al abordar desde una reflexin planteada por Hood y La NGP propone un Gobierno fuerte y formal siempre y cuando
Jackson (1997), las semejanzas entre el Cameralismo del siglo XVIII acte racionalmente. La racionalidad viene tanto de las reglas de mer-
y la Nueva Gestin Pblica de la segunda mitad del siglo XX con el cado (el Gobierno y la meritocracia orientados por los cuasimercados y
nimo de afirmar que esta ltima no es nada novedosa (Ruiz, 2006). los resultados) como del empoderamiento de los ciudadanos. Sin em-
5
El trabajo de Gareth Morgan (1986) en su obra imgenes de la orga- bargo, el empoderamiento depende de las reglas de mercado. Primero
nizacin, permite hacer un acercamiento a las metforas, representa- viene el argumento racional y despus, una vez colocado el contexto
ciones e imgenes presentes en los anlisis de la organizacin, al ver a la racional, viene el empoderamiento de los ciudadanos. Es correcto in-
organizacin como mquina, organismo, cerebro, pero tambin como tervenir en la toma de decisiones de los individuos? Los libertarios di-
cultura, como sistema de poder y crcel psquica, como instrumen- cen que no, que cualquier intervencin sobre la toma de decisiones de
to de dominacin, as como forma de autopoiesis, holomovimiento y los individuos es una imposicin innecesaria, cercana a un uso autori-
causalidad recproca. tario del poder. (Arellano y Cabrero, 2005: 604).
Como racionalidad transdisciplinar de las ciencias sociales. Como racionalidad transdisciplinar de las ciencias econmicas.
Se Focaliza en el Estado. Basa su accin en las relaciones de Se Focaliza en el Mercado. Basa su accin en las relaciones de
dominacin - sujecin y la prevaleca de lo pblico sobre lo privado. intercambio.
Su marco legal y normativo se basa en el derecho administrativo. Su marco legal y normativo se basa en el derecho mercantil.
Su orientacin hacia el ser Humano tiende a lo pblico. Su orientacin hacia el ser Humano tiende a lo privado.
Su fundamento axiolgico es la tica como bienestar pblico. Su fundamento axiolgico es la eficiencia del individuo.
Osborne y Gaebler, afirman que los cimientos de la tienden a tornar rgidas a las organizaciones. Esto
administracin burocrtica se tornaron en aspectos tambin es tratado por el profesor Michael Barzelay,
negativos para la gestin. Aspectos que por dcadas puesto que para l la compartimentalizacin
fueron considerados positivos para finales del siglo de servicios, el mal uso de las competencias, la
XX, estaban ya en entre dicho, como es por ejemplo, especificacin de las funciones, la verticalidad
la administracin de los recursos financieros desde de la autoridad y la estructura, la desconfianza
la forma burocrtica, la cual tena como finalidad respecto a las iniciativas de los agentes, la falta de
dificultar el desvo de dinero, pero Osborne y conocimiento sobre las necesidades de la ciudadana
Gaebler, exponen cmo esta funcin termin a la y la prevaleca del control, la regla y el procedimiento;
larga dificultando la administracin de los recursos. han desligado de la racionalidad de la eficiencia, la
Otros aspectos que analizan, Osborne y Gaebler, de preocupacin por la calidad y la generacin de valor,
la forma de administracin burocrtica es la adopcin el cual es socialmente valorado y medido en cuanto
de exmenes de seleccin y la estabilidad funcional, a resultados, ms que en trminos de procedimientos
pues segn los autores, estos elementos terminaron por los ciudadanos (Barzelay,1998:177).
introduciendo la mediocridad en la fuerza de trabajo; Barzelay mediante su estudio del caso en el Estado de
pues al imposibilitar la cesanta de funcionarios, Minnesota (EE. UU.), expone cmo la concentracin
se termin proporcionando estabilidad a los ms en los aspectos formales de la organizacin, genera
mediocres. Al controlar virtualmente todo, pas a dinmicas organizacionales que prestan poca
ignorar los resultados. El resultado fue el Gobierno atencin a factores informales (a la naturaleza de las
con un ethos especial: Gobierno lento, ineficiente e relaciones humanas) que son fundamentales para la
impersonal (Osborne y Gaebler, 1992: 14). mejora continua de procesos orientados a resultados.
En otra direccin, Christopher Hood (Hood, 1996), Para Barzelay, la preocupacin permanente por
plantea que ms que superar la visin weberiana, la racionalizacin y la eficiencia de los medios, no
la NGP plantea un nuevo hbitat al weberianismo. necesariamente est ligada a la realizacin de fines
La NGP se puede concebir como el modelo que
misionales y a resultados orientados a clientes de la
marca una nueva frontera en el desarrollo de la
organizacin. En este sentido la crtica de Barzelay
burocracia weberiana.. Este nuevo hbitat est
apunta a que las formas burocrticas se soportan ms
hoy copado por la informatizacin (basada en
en la eficiencia que en la eficacia.
redes y computadores como parte del ncleo de
la tecnologa de la Administracin Pblica) ha Barzelay a diferencia de Osborne, presenta una
creado nuevas posibilidades para realizar la visin propuesta que intenta tener la envergadura de un
weberiana del clculo, la medida y el seguimiento nuevo paradigma, pues solo como bien lo seala
de la norma, el ncleo de la actividad burocrtica. Kuhn el rechazar un paradigma sin reemplazarlo
Los desarrollos tecnolgicos de hoy permiten que el con otro, es rechazar la ciencia misma. (Kuhn,
alcance limitado, para la poca en que weber expuso 1986:131). La reinvencin del Gobierno (Osborne y
estos planteamientos, hoy puedan ser plenamente Gaebler,1992), si bien es un buen trabajo orientador
realizables. En el espritu de la burocracia weberiana de prcticas organizacionales, no tiene la pretensin
late la idea de los indicadores de gestin y de los de ser un cambio paradigmtico, como s lo es el
centros de coste, por medio del control y la evaluacin paradigma posburocrtico de Barzelay.
de los mandatos y las disposiciones administrativas,
los cuales hubiesen sido mucho ms costosos y
laboriosos de poner en prctica en la poca anterior Enfoque de la reinvencin del Gobierno
al desarrollo de la tecnologa de la informacin.
El trmino reinvencin del gobierno, difundido
En este sentido, se puede afirmar que la tecnloga
por Osborne y Gaebler (1992), es la concrecin de
de la informacin nos acerca a la visin weberiana
diversas crticas al paradigma weberiano al interior y
del tratamiento impersonal (e inflexible), basado
por fuera de la administracin federal en los Estados
en las reglas, en los casos y con sistemas de control
Unidos de Amrica. Esta propuesta busc ser
minuciosos (Hood, 1996: 485-486).
implementada como el plan de reforma del Gobierno
Pero en la lnea de Osborne y Gaebler, ellos no son Norteamericano por la comisin que presidi el
los nicos en plantear cmo las prcticas burocrticas Vicepresidente Al Gore en la administracin Clinton-
Gore9. Los postulados bsicos de la reinvencin Reemplazar las regulaciones por formas de
del gobierno, pueden ser resumidos de la siguiente incentivos.
forma: Elaborar presupuestos basados en resultados.
Los ciudadanos entendidos como clientes 10
Inyectar competitividad en todo lo que se realice.
deben ser puestos en primer lugar. Estos se deben
Buscar la mejor opcin en trminos del mercado.
identificar respecto a los productos y servicios que
presta la organizacin. Medir el xito mediante la satisfaccin del
ciudadano entendido como un cliente.
Se deben eliminar los procedimientos burocrticos.
Reduccin de trmites en los pasos y operaciones La idea general que subyace en el trabajo de Osborne
organizacionales. y Gaebler (1992), es que la eficacia del sector pblico
puede ser aumentada mediante la aplicacin de
Se debe procurar dar un mayor poder a los tcnicas y valores del sector privado empresarial.
empleados, esto con el fin de obtener resultados y Especialmente en la reduccin de la inflexibilidad
para lo cual, se debe tambin volver a lo esencial. de las formalidades (reglas y procedimientos) para
permitir una mayor iniciativa gerencial as como el
Con el fin de operacionalizar estos principios, se puede aumento de la influencia de los ciudadanos, vistos en
concluir desde Osborne y Gaebler que es necesario trminos de clientes.
desarrollar un cambio y diseo organizacional
Pero tambin es importante aclarar, que para
basado en:
Osborne y Gaebler (1992), existen diferencias entre la
Crear un claro sentido de misin. Administracin gubernamental y la Administracin
empresarial, pues una Administracin gubernamental
Mayor direccin y eliminar las formas de trabajo tiende a tener movimientos ms lentos comparados
sin propsitos claros. a los de una empresa, donde sus administradores
Delegar autoridad y responsabilidad. pueden tomar decisiones rpidamente y a puertas
cerradas, pues la misin fundamental de una
Ayudar a las comunidades a resolver sus Administracin gubernamental (democrtica) es
problemas. hacer el bien y no hacer dinero, como s ocurre
en la lgica empresarial (Osborne y Gaebler, 1992:
9
Sin embargo, el Plan de la Comisin Gore, contiene una reiteracin
22). Esto conlleva una mayor complejidad en la
implcita del paradigma weberiano cuando refuerza la misin de la gestin pblica respecto a la gerencia privada.
Oficina de Administracin de Personal (Office of Personnel Mana-
gement) como guardin del sistema de mrito. Este rgano cre una
oficina de supervisin y efectividad del sistema de mrito, para ob- Enfoque del paradigma posburocrtico
servar los patrones de mrito en todo el Gobierno y asegurar que los
programas de administracin de recursos humanos son coherentes con Barzelay (1998), como se mencion en lneas
los principios de dicho sistema. Contenido en: Seminario sobre la Si- anteriores, a travs del estudio de las actividades y
tuacin Laboral del Personal de la Administracin Pblica en los Pa-
ses de Amrica Latina (1997 abril 24-25: Santo Domingo). CLAD;
acciones de programas gubernamentales (Estado de
PNUD; Repblica Dominicana. Comisin Presidencial para la Re- Minnesota-EE. UU.) construy un esquema que busca
forma y Modernizacin del Estado. dar cuenta de nuevos medios para mejorar la accin
10
Respecto al concepto de cliente, se considera relevante traer a cuentas colectiva en la gestin pblica. Este nuevo esquema,
el estudio introductorio del profesor Hctor Martnez Reyes a la edi- es presentado como Paradigma posburocrtico,
cin en espaol, de Atravesando la burocracia de M. Barzelay (1998),
en donde expone que en la relacin ciudadano-cliente. El concepto
el cual expone un conjunto de principios que se
de ciudadano ha tomado connotaciones diferentes segn su capacidad establecen a travs del surgimiento de una nueva
para influir en la definicin y distribucin de bienes pblicos, de los cultura organizacional, nuevos enfoques operativos,
bienes de consumo social. En un momento puede ser usuario, en otro nuevas tecnologas administrativas, nuevas msticas
beneficiario y en otro ms cliente. El usuario recibe los beneficios de
y nuevas actitudes (Barzelay, 1998:17).
manera directa, pero no tiene suficiente capacidad para influir en la
oferta o la demanda de estos bienes. El beneficiario recibe los benefi- El paradigma posburocrtico requiere que se transite
cios y los impactos indirectos de la distribucin. El cliente recibe los
beneficios directos pero adems tiene la capacidad y los elementos para
del concepto burocrtico de inters pblico a un
influir y determinar la oferta y la demanda de dichos bienes. (Barze- concepto de resultados, medidos desde la valoracin
lay, 1998: 6). que dan a estos los ciudadanos. El paradigma
posburocrtico busca la calidad y la generacin de valor pblico, el cual nos remite al trabajo de Mark
valor, para lo cual se debe superar el enfoque de la Moore (1995), en el cual se pregunta Qu deben
eficiencia desligado de la eficacia. Desde este nuevo pensar y hacer los gestores pblicos para aprovechar
paradigma la Administracin se entiende en trminos las circunstancias particulares en que se encuentran
de produccin, lo cual implica dar una mayor para crear valor pblico?
participacin en la toma de decisiones a los empleados
Con el fin de plantear una serie de respuestas a este
de los niveles operativos. En este paradigma el control
interrogante, Moore entiende la gestin pblica
coercitivo debe dar paso a un apego a las normas
como una accin estratgica, orientada a resultados
desde su comprensin e interiorizacin (autocontrol).
que son demandados por la sociedad. En este sentido
Tambin se pretende dar paso a la identificacin
el Gerente pblico es un actor que debe explotar el
misional, de servicios, clientes y resultados, ms que
potencial del contexto poltico y organizativo en el
la mera especificacin de funciones, autoridades y
estructuras. Respecto a la justificacin de costos, que est inmerso con el fin de crear valor pblico
propio del paradigma burocrtico se plantea la (Moore, 1995:18).
necesidad de plantear el concepto de generacin de Para Moore, al igual que Barzelay, el xito de la
valor. Barzelay tambin plantea, como un aspecto gestin pblica est en la trasformacin cultural
relevante del posburocratismo son la rendicin de y la insercin de nuevos principios que crean valor
cuentas y la importancia del fortalecimiento de las pblico, lo cual es en ltimas lo que es valorado por
relaciones de trabajo, como elementos claves para los clientes de la organizacin.
superar la implantacin de responsabilidades propias
del burocratismo. Finalmente, los mecanismos Para Moore toda mejora gerencial se expresa en
complementarios de la posburocracia que trminos de creacin de valor que es reinterpretado
pretenden superar la simple operacin de sistemas por la ciudadana. En este sentido, el valor pblico a
administrativos, se basan en: la bsqueda de mejora diferencia del concepto del valor en la administracin
continua de los procesos; el separar el servicio empresarial es ms complejo y mucho ms subjetivo.
del control; el lograr el apoyo para las normas; la Al igual que Osborne y Gaebler, Moore plantea que
ampliacin de las opciones de los clientes; el alentar la las organizaciones pblicas ms que hacer dinero,
accin colectiva; el ofrecimiento de incentivos, tanto buscan conseguir objetivos trazados polticamente
a los clientes internos como externos; la evaluacin y de manera eficiente, pero ante todo eficaz (Moore,
anlisis de los resultados; y el enriquecimiento de la 1995:63-64).
retroalimentacin. La satisfaccin ciudadana, es una de las mejores
El paradigma posburocrtico, se presenta como una formas de medir la creacin de valor pblico, lo cual
nueva manera de pensar y practicar la Administracin no es sencillo, pues son muchos los ciudadanos
Pblica, lo cual implica vencer la resistencia al cambio que escriben para quejarse sobre la prestacin de un
(Barzelay, 1998:196), pues estos cambios obedecen a servicio, pero son muy pocos los que escriben para
un proceso de alineacin con las transformaciones felicitar, porque en la maana al abrir su ducha,
histricas, econmicas, polticas, sociales, en fin, efectivamente sali un chorro de agua potable
institucionales ocurridas en los ltimos tiempos. (Moore, 1995:64). Esto nos sirve para plantear que
la medicin de la satisfaccin ciudadana, se mide en
cuanto a reduccin de quejas y reclamos y en trminos
Enfoque de creacin de valor pblico de encuestas ciudadanas. De esto se desprende
que para Moore, el papel de la gestin pblica es
Barzelay, es tajante al sealar que la palabra eficien-
la creacin de valor pblico, lo cual redunda en la
cia, debe eliminarse del lxico de la Administracin
satisfaccin ciudadana.
Pblica En su lugar, al deliberar acerca de la natu-
raleza y del valor de las actividades gubernamentales, Para Moore, los principales retos de los gerentes
los servidores pblicos deben recurrir a los conceptos pblicos son: el cambio en la cultura de sus
interrelacionados de producto o servicio, calidad y organizaciones; la bsqueda de una mayor autonoma
valor (Barzelay, 1998). La eficiencia como reduc- en la fijacin de objetivos y en la determinacin de
cin de costos en el empleo de los medios pese a los los medios para obtenerlos; la humanizacin de los
resultados, es el centro de la crtica de Barzelay. Cr- procesos administrativos; entablar dilogos con la
tica que plantea un debate acerca de la creacin de ciudadana y acciones sociales que propendan por el
Los departamentos condicionan la ejecucin de las actividades. Los procesos de valor aadido condicionan la ejecucin de las activi
dades.
Autoridad basada en jefes funcionales o departamentales. Autoridad basada en los responsables del proceso.
Orientacin interna de las actividades, hacia el jefe o hacia el Orientacin externa hacia el cliente interno o externo.
departamento.
Ejercicio del mando por control basado en la vigilancia. Ejercicio del mando por excepcin basado en el apoyo o la supervi-
sin.
La cuestin es cmo hacer mejor lo que venimos haciendo. La cuestin es para quin lo hacemos y qu debemos hacer.
Las mejoras que se logran tienen un mbito transfuncional y Las mejoras que se logran tienen un mbito funcional limitado:
generalizado: El proceso unidad organizacional. El departamento unidad organizacional.
La segunda rama principal de la literatura sobre las doctrinas administrativas, estableciendo que
la NGP, es la argumentacin doctrinaria y de las mediante estas se convence no por su comprobacin
polticas. Una divisin analtica til, es la que separa y valides sino por el uso de argumentos declaratorios
los trabajos que se concentran sobre los roles polticos que se fundamentan en mximas y especificaciones
y burocrticos, por un lado, y los que lo hacen sobre respecto a la pregunta por el cmo organizarse para
los procesos de conduccin, control y evaluacin, por el desarrollo de la accin administrativa (Hood y
otro (Barzelay, 2003: 20). Jackson, 1997: 14). Y es aqu donde opera la nueva
gestin pblica, entendida desde este anlisis
Barzelay se refiere al trabajo de Peter Aucoin11 (1996)
quien describe la NGP, como una red de postulados, por Barzelay, como un conjunto de doctrinas
entre los que se incluye este: Los ejecutivos elegidos administrativas, proveniente de diversas escuelas
deberan resolver la ambigedad, la incertidumbre y nacionales de administracin pblica12 (EE. UU.,
el conflicto alrededor de las polticas, a fin de describir Reino Unido, Nueva Zelanda, Mxico, Brasil, etc.),
de antemano lo que quieren que sus funcionarios que presentan justificaciones tambin diversas en
realicen en un lapso determinado; las funciones cuanto al planteamiento y desarrollo de polticas
de formulacin de polticas y las de operaciones, pblicas de gestin.
deberan asignarse a organizaciones diferentes, Es de aclarar que por polticas pblicas de gestin,
con organizaciones operativas encabezadas por Barzelay (2003), entiende que son las reglas institu-
funcionarios que sean versados en la gestin, mientras cionales generales de gobierno en las reas de: Planea-
que los sistemas administrativos centralizados, cin de gastos y gestin financiera; funcin pblica
deberan reformarse a fin de trasladar obligaciones, y relaciones laborales; contratacin; organizacin,
autoridad y responsabilidad hacia abajo en lnea mtodos y tecnologas de administracin; audito-
jerrquica (Barzelay, 2003: 20). ras, controles y evaluacin administrativa. Estos son
los elementos que estudia Barzelay (2003) en mate-
ria gestin pblica, donde encuentra que los cambios
El estudio de la nueva gestin pblica sustanciales en la gestin pblica, bajo la implemen-
desde la argumentacin administrativa tacin de los lineamientos de la nueva gestin pbli-
Barzelay, en un estudio especfico sobre la nueva ca, se presentaron especialmente en el Reino Unido,
gestin pblica (Barzalay, 2001), tambin trabaja Australia y Nueva Zelanda; y con claras diferencias,
los conceptos de argumentacin administrativa en los aspectos tratados, en Suecia, Estados Unidos y
y filosofa administrativa (Barzalay, 2001: 12-17) sobre todo en Alemania.
de Chistopher Hood y Michael Jackson (1997). Barzelay (2003) en su estudio da elementos claves en
En sus estudios analiza cmo la argumentacin la formulacin de metodologas para la investigacin
administrativa, fundada en el poder de la retrica, es en gestin pblica, pues establece criterios para la
empleada para tratar de convencer a un pblico para definicin de estudios de casos, como son:
que acepte una serie de argumentos relacionados con
una o varias doctrinas administrativas que buscan La comparacin tanto de las similitudes y las
dar solucin a una misma controversia, mediante el diferencias entre casos similares, as como las
empleo de diversos medios. similitudes y las diferencias entre casos diferentes.
Hood y Jackson (1997), sostienen que la fuerza de Analizar tanto los xitos como los fracasos.
la retrica, entendida como proceso, caracteriza Se analizan para cada caso elementos organizacio-
nales comunes (las reas de planeacin de gastos
Peter Aucoin, es uno de los autores centrales en los debates
11
y gestin financiera, funcin pblica, y relaciones
y cursos contemporneos en nueva gestin pblica y es re-
conocido por manifestar que la gestin ha remplazado a la
administracin, como el trmino preferido para muchos teri- 12
B. Guy Peters (1999), en su libro la poltica de la burocra-
cos y, especialmente, para los prcticos, porque implica una cia, menciona como las tcnicas del New Public Management
aproximacin activa e incluso prctica, a las tareas que los han sido aplicadas mundialmente como es el caso del pro-
empleados pblicos desempean, destacando el nfasis que grama NextSteps del Reino Unido, del programa de mejoras
se da entre otras cosas, a: ser estratgico, ejercer lideraz- de la gestin financiera (Financial Management Improvement
go, fijar prioridades, crear una visin, establecer misiones, fo- Programme) de Australia, el programa del Canad (Improving
mentar innovacin, asumir riesgos, promover el desempeo y Managerial Authority and Accountability) y en la corporization
ser emprendedor. (Pons). de Nueva Zelanda.
laborales; contratacin; organizacin, mtodos y Desde esta mirada, el estudio de la Nueva Gestin
tecnologas de administracin; auditoras, contro- Pblica, plantea a su vez interrogantes a la Adminis-
les y evaluacin administrativa) tracin Pblica en cuanto a su proceso de reforma,
como:
Cada caso es analizado a la luz de una teora co-
mn, la cual permite construir modelos explica- Qu persuade a los Estados para establecer un
tivos. nuevo orden en la organizacin de sus acciones y
no otro?
Establecer el proceso de cambio.
Por qu unos argumentos administrativos se
Establecer las lecciones que se aprendieron del privilegian ms que otros?
proceso y qu medidas de correccin o ajuste se
tomarn en cada caso Por qu presentan mayor o menor fuerza
argumentativa unos argumentos ms que otros?
Barzelay (2003), establece preguntas claves como: y qu establece la fuerza de un argumento
Por qu se dan los mismos resultados o similares en administrativo?
algunos casos? Tratemos de presentar, a manera de ejemplo
Por qu en otros casos el resultado es distinto o por explicativo, estos interrogantes en el marco del
qu el cambio extensivo no se da en otros casos? proceso de reforma administrativa del Estado
colombiano:
Cmo se explica una situacin de desequilibrio y
Se podra llegar a pensar que las instancias de
una de equilibrio parcial?
decisin de la administracin pblica colombiana
Cules son las polticas o lneas alternativas fueron persuadidas a implementar en el proceso de
generadas en el proceso? reforma, enfoques de la Nueva Gestin Pblica a
partir de las dinmicas propias de la globalizacin,
Cmo es su proceso argumental? mediante diversos enunciados expuestos en
De las cuales, Barzelay (2003), se concentra en diferentes lugares de visibilidad internacional (foros
estudiar a partir de estas preguntas, por el cmo es y simposios internacionales, misiones extranjeras,
el proceso argumental de la Nueva Gestin Pblica. procesos de capacitacin y formacin, informes de
instancias internacionales ONU, OEA, BID, FMI,
En este sentido la Nueva Gestin Pblica, es entendida OMC, revistas especializadas, libros especializados,
como una filosofa administrativa, como un conjunto prensa internacional, etc.), que fueron reproducidos
de doctrinas y justificaciones diversas que giran en nacionalmente en diferentes medios de difusin
torno a problemas comunes, como lo es la relacin especializados (foros y simposios nacionales,
cliente-ciudadano; la reduccin de costos y la creacin cursos, revistas especializadas, misiones e informes
del valor; la relacin eficacia-eficiencia; la prestacin de expertos, libros especializados, prensa, etc.),
de servicios y el control por resultados, entre otros. especialmente por miembros de la administracin
Del trabajo de Barzelay y Hood (1997) se concluye y grupos acadmicos y de especialistas nacionales y
extranjeros.
que la Nueva Gestin Pblica como filosofa admi-
nistrativa, fundamenta su argumentacin en: Qu persuadi a las instancias de decisin de
poltica pblica en Colombia a implementar13 ciertos
La relevancia que le otorga a los cambios cultura-
elementos propios de las doctrinas de la NGP en el
les, para el logro de resultados, respecto a los dife-
proceso de reforma administrativa del Estado?
rentes problemas prcticos de la Administracin.
Presenta metodologas y reglas de deduccin m- Se pude plantear que fueron persuadidos por una
nimas y carentes; argumentacin efectiva que se sustenta con base
Presenta reglas de persuasin que son respaldadas
Los estudios sobre implementacin, entre los que se destacan los de
13
generalmente por metforas, ficciones y ejemplos; Giandomenico Majone y Aaron Wildavsk (1978); as como los de
Jeffrey L. Presuman y Aaron Wildavsky (1998), plantean la pre-
Es generalizante y busca la orientacin de las
gunta ms elemental que puede hacerse sobre la relacin que hay entre
conductas organizacionales con criterios similares el pensamiento y la accin: cmo pueden manifestarse ideas en un
para mbitos diferentes. mundo de comportamientos? (Jeffrey y Wildavsky, 1998).
Jackson15, pero es de inters, desde sus aportes poder retratar los quienes, cmos y qu administrativos
de la Nueva Gestin Pblica (NGP), caracterizada
como un conjunto de doctrinas (Hood y Jackson,
Si es de inters, remitirse a la segunda parte titulada: quin,
15
Autoridad: Un jefe, poder delegado. Emplear la autoridad individual con facultades delegadas.
Procedimiento: 1. Alta discrecionalidad gerencial. 2. Control por mtodos empresariales lucrativos. 3. Orientacin hacia
Tipo cmo los resultados
Hacer/comprar: 1. Orientacin hacia la contratacin. Subcontratar si es posible.
Especializacin: Separar el diseo de las polticas de la ejecucin.
Del estudio de la Nueva Gestin Pblica, asimilando transformaciones del Gobierno, profundizar en la
la propuesta de Barzelay y Hood, considero que relacin entre las nuevas polticas de gestin pblica,
sera de inters en el marco de futuros estudios afines a la NGP y el enfoque de la gobernanza con el
sobre polticas pblicas y en pro de entender las fin de comprender mejor las transformaciones de la
accin pblica.
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74 temas de administracin
administracin PBLICA y gestin pblica