Niklas Luhmann

Teora poltica
en el Estado de Bienestar

Versin espaola e introduccin de

Fernando Vallespn

Alianza
Editorial
T tulos originales: Politisch e Theorie im W ohlfahrtsstaat. Esta obra ha sido publicada
por Gnter Olzog Verlag y "Die Zukunft der Demokratie". Artculo publicado en So-
ziologische A ufklrung 4, por W estdeutscher Verlag.

1981 by Gnter Olzog V erlag GmbH

D-8000 Mnchen 22
Westdeutscher Verlag, Opladeri 1987
Ed. cast. Aliara Editorial, S . A .; Madrid, 1993
Calle Tetmac, 43; 28027 Madrid; teief. 741 66 00
ISBN : 84-206^2750-X
Depsito legal: M. 7.757-1993
Fotocomposicin: EFC A
Avda. Doctor Federico Rubio y Gal, 16; 28039 (Madrid)
Impreso en Lavel. L o s Llanos, nave 6. Humanes (Madrid)
Printed in Spain
INDICE

Introduccin, por Femando Vallespn......................................... 9

Teora y circularidad, 11.Diferenciacin social y sistemas sociales,
12,Autorreferencia y autopoiesis, 15.Sistema poltico y Estado de
Bienestar, 19. La poltica democrtica, 26.Advertencia sobre la tra
duccin, 28.

I. T e o r a p o l t i c a e n e l E s t a d o d e B i e n e s t a r ................... 29

Captulo 1. Fin y realidad en el Estado de Bienestar........... 31

Captulo 2. Una teora obsoleta................................................ 35
Captulo 3. Fundamentos terico-sociales............................... 41
Captulo 4. Estado de Bienestar: inclusin poltica............ 47
Captulo 5. La poltica como sistema autorreferente............. 53
Captulo 6. Jerarqua y circularidad........................................ 61
Captulo 7. Auto-observacin................................................... 67
Captulo 8. Referencia al entorno............................................ 73
Captulo 9. Inestabilidad y cam bio.......................................... 83
Captulo 10. Tres ejemplos de la economa, la educacin y
la ciencia.................................................................. 87
Captulo 11. Funcin y prestacin............................................. 93
Captulo 12. Excurso sobre conceptos polticos de la teora
poltica..................................................................... 99
Captulo 13. Derecho y dinero: los medios de actuacin del
Estado de Bienestar............................................... 103
Captulo 14. Burocracia................................................................ 111
Captulo 15. Racionalizacin poltico-administrativa: organi
zacin, programas, personal................................ 119
Captulo 16. Opciones polticas................................................. 125
Captulo 17. Responsabilidad poltica y teora poltica.......... 133
Captulo 18. Sobre la praxis........................................................ 141
Captulo 19. Resumen................................................................... 147

II. El f u t u r o d e l a d e m o c r a c ia 159
INTRODUCCION

Entre los grandes tericos de la teora social contempornea,

N . Luhmann es probablemente el menos conocido en nuestro pas.
Fuera del mbito del Derecho, la teora de sistemas luhmanniana ape
nas ha recibido la atencin que merece en otros sectores de nuestras
ciencias sociales. N o deja de ser sorprendente, si tenemos en cuenta su
casi entusiasta acogida en pases como Alemania e Italia, de donde tan
a menudo provienen nuestras influencias intelectuales. Puede que ello
se deba a dos circunstancias complementarias: una, el escaso eco que
aqu tuviera la teora de sistemas, que hizo prcticamente impercepti
ble su revitalizacin y ulterior desarrollo a lo largo de los aos setenta
y ochenta; y, en gran medida como consecuencia de lo anterior, la re
lativa escasez de traducciones de sus obras fundamentales. A este res
pecto se echa particularmente en falta la traduccin de su obra deci
siva, Soziale Systeme (Suhrkamp: Frankfort, 1 9 8 4 ) que supuso un
importante cambio de rumbo en su labor terica al separarse an ms
claramente de la teora de sistemas tradicional y aproximarse al para-

1 D e hecho, existe una traduccin al castellano de su primer captulo en N . Luh-

mann, Sociedad y sistem a: la am bicin de la teora, introduccin y traduccin de I.
Izuzquiza, Barcelona: Paids, 1990.
digma de la autopoiesis. A ello habra que aadir un factor ms, que es
ya de tipo casi sociolgico: la escasa repercusin en nuestro mbito in
telectual de la teora social y poltica no normativa o, en general, y con
la excepcin del estnicturalismo, de aquellos enfoques que no se apo
yan explcita o implcitamente en una teora de la accin social. La teo
ra de sistemas constituye en efecto la viva encarnacin de una pers
pectiva terica ubicada en las antpodas de aqullas, como es el caso
del rational choice, por ejemplo, que extrae sus criterios de explicacin
de la accin social a partir de la formalizacin cientifista de conductas
humanas, desinteresndose, o en todo caso relegando a un segundo
lugar, el factor sistmico o estructural. Pero se separa tambin de
todas las versiones del behaviorismo, que son sin duda las que ms
han favorecido el florecimiento de los estudios empricos en las cien
cias sociales, por no hablar de la teora poltica normativa cualquiera
que fuera su origen (filosofa analtica, marxismo, teora crtica, etc.).
Puede que en ltimo trmino, la causa haya que buscarla en la inne-
glable dependencia que el desarrollo de la teora y ciencia social espa
ola ha tenido en las ltimas dcadas respecto de la propia situacin
poltica y social de nuestro pas, ms atenta a los aspectos de aplica
cin prctica que a su potencial explicatorio.
La teora de Luhmann posee adems una extensin, complejidad,
y grado de abstraccin tal, que fcilmente lleva al desnimo a quien
Como es nuestro caso se aproxima a ella desde otras tradiciones
d pensamiento. En lo que sigue trataremos de enmendar en lo posi
ble y dentro de nuestras limitaciones l desmayo que este hecho
puede producir en sus potenciales lectores. Nuestro objetivo funda
mental es presentar los escritos polticos de Luhmann, y aqu hemos
elegido dos bastante representativos. Uno, el ms extenso de cuantos
hasta l fecha ha dedicdo al sistema poltico, que se corresponde
tambin con su primera fase terica; y otro, muy breve, pero bien re
presentativo del giro autopoitico de su fase posterior a 1984. Desde
luego, no es posible acercarse a la teora poltica de Luhmann si no es
desde una exposicin previa de algunos de sus supuestos tericos ge
nerales. A este respecto conviene dejar sentado que la teora luhman-
niana, como la teora social clsica, aspira a ofrecer una teora general
de la sociedad. Sus trabajos sobre el sistema poltico constituyen,
pues, una de tantas parcelas sobre las que fija su foco de inters.
Nuestra intencin es ofrecer una exposicin didctica, pero intere
sada a la vez en desvelar la complejidad que acompaa a este enfoque.
La reciente aparicin en nuestro pas de una excelente monografa so
bre este autor1 nos facilita, adems, la tarea, ya que no es ste el lugar
de ofrecer una presentacin detenida y crtica de tan compleja obra.
Somos conscientes tambin de que muchos de sus elementos no son
comprensibles sin un previo conocimiento de aquellas teoras ci
berntica, neurociencia, constructivismo radical de las que se vale
para integrarlas en una sntesis original. Ante los lgicos lmites de
espacio, no nos queda otra alternativa que hacerlo de modo casi es
quemtico. Con la confianza, eso s, en que esta sinttica exposicin
no desmerezca el indudable peso especfico que estos nuevos elemen
tos cobran en la teora de este autor.

Teora y circularidad

N o es fcil aproximarse a una teora que parte de la imposibilidad

de establecer presupuestos axiomticos a partir de los cuales observar
la realidad. Su rebelin frente a la lgica, su gusto por las paradojas,
su elegante y descarado relativismo, eluden una presentacin del pen
samiento de N. Luhmann a partir de una encadenada exposicin de
conceptos. N o hay una nica puerta de entrada para penetrar en su
teora. Se trata ms bien de una puerta giratoria que permite el acceso
a la misma a partir de cualquiera de sus haces, pero gracias al movi
miento y la colaboracin, por tanto- de todos y cada uno de ellos.
En los ltimos escritos de Luhmann se percibe bien a las claras un es
fuerzo por acentuar estos elementos policntricos, por ensayar cami
nos de entrada y salida de su teora apoyndose cada vez en alguno
de estos haces, pero siempre con la intencin de desvelar los lmites
epistemolgicos de una teora de la sociedad que es incapaz de gozar
de un centro de observacin a partir del cual describir una realidad en
proceso de diferenciacin constante.
La reflexin terica sigue aqu el destino de la realidad sobre la
que se proyecta. O, lo que es lo mismo, nuestra capacidad de obser
var el mundo permanece atada al mismo desarrollo social. Todo pos
tulado cientfico-social se somete a la circularidad de su propia lgica,
ya que la ciencia es en s misma un sistema social ms, con sus pro
pias diferenciaciones y sus propios lmites en su capacidad de obser
vacin. Penetrar en la teora luhmanniana nos exige as, como a todo

2 N o s referimos al libro de Ignacio Izuzquiza, L a sociedad sin hombres. N iklas

Luhmann o la teora como escndalo, Barcelona: Anthropos, 1990.
observador de una realidad, un esfuerzo por congelar toda pretensin
por erigirnos en observadores externos, como pretenda la lgica cl
sica. Por valemos de los mismos trminos de Luhmann, toda descrip
cin comporta la introduccin de distinciones diferencias para
designar unas cosas, y no otras, que quedan sin delimitar. Pero quien
as observa debe someter su descripcin a una observacin recursiva
de su propia tarea. Observador y observado forman parte del mismo
objeto descrito, y lo quiera o no, el observador reencuentra en la obser
vacin de lo que observa. En suma, puede afirmarse que Luhmann
se manifestara de acuerdo con F. Varela cuando seala que en su
actual frontera, las ciencias cognitivas descubren que el conocimiento
no puede explicarse como una especie de espejo de la naturaleza,
sino ms bien como que existe una implicacin mutua entre quien
conoce y lo que es conocido. Este es, epistemolgicamente, un tema
querido de la filosofa posmoderna: la ausencia de un punto de refe
rencia o la falta de fundamentaciones. Est en clara oposicin a la
tradicin cientfica clsica del objetivismo, que hasta hace bien poco
haba ejemplificado la fsica3.

Diferenciacin social y sistemas sociales

Esta afirmacin, que en esencia recoge su presupuesto epistemo

lgico fundamental nos permite, sin embargo, gozar de una cierta li
bertad a. la hora de exponer su teora. Pensando en aquellos que se
enfrentan a ella por primera vez, la forma ms econmica de hacerlo
es, a nuestro juicio, a partir de su teora de la evolucin social, ya que
es aqu donde se desbrozar el camino para introducir el concepto de
sistema social y su lgica. La teora de Luhmann es, como la propia
teora social clsica, una teora de la sociedad moderna. Y, como en
aqulla, nos encontramos aqu tambin con una reflexin sobre la so
ciedad contempornea desde un estudio de sus procesos constituti
vos. Luhmann coirjcide con autores como Spencer, Durkheim o
Parsons, en describir la evolucin social como un proceso de diferen
ciacin, de selectividad social constante a travs de la articulacin de
un complejo entramado de roles, normas, instituciones, etc. Distin
gue as entre tres d o s distintos de diferenciacin social seementa-

5 Francisco Vareta, O n the Conceptual Skeleton o f Current Cognitive Science,

en N . Luhmann et al., Beobachter: Konvergenz der Erkenntriistheorien, Munich: Fink,
1990, p. 13.
ro, estratificatorio y funcional que aunque de una u otra forma
pueden estar presentes en cualquier tipo de sociedad independiente
mente de su nivel de complejidad, se corresponden en trminos gene
rales a distintas fases de la evolucin de las sociedades histricas. El
trnsito entre sociedad tradicional y sociedad moderna por ir al
ejemplo que ms nos interesa se va a buscar, por tanto, a partir del
principio de diferenciacin que predomina en cada una de ellas. En el
caso de la sociedad tradicional ste sera un principio estratificatorio,
caracterizado por la existencia de importantes diferencia en riquezas
y poder entendidos como medios de comunicacin entre distin
tos estratos sociales. Y donde impera una diferenciacin jerrquica
apoyada en pautas de desigualdad social, entre un arriba y un abajo,
con la consecuencia de.que cada estrato se convierte en una especie
de universo comunicativo separado de los dems. Pero donde la
clase superior ocupaba un lugar privilegiado que le permita repre
sentar a la sociedad como un todo. En la sociedad moderna, por su
parte, predominara un principio de diferenciacin social funcional:
los diferentes mbitos sociales ya sistemas propiamente dichos se
van organizando a partir de la atribucin de distintas funciones a
cada uno de ellos a la economa le compete la funcin de conseguir
satisfacer las necesidades presentes y futuras, a la poltica el propor
cionar decisiones vinculantes colectivamente, etc. Lo caracterstico de
la diferenciacin funcional es que cualquiera de estas funciones es ab
solutamente vital para, el funcionamiento de la sociedad como un
todo. Y una vez que ha cristalizado este principio de diferenciacin,
ninguna de ellas puede pretender atribuirse una superioridad jerr
quica sobre las dems. Esto no significa, desde luego, que no se man
tenga un principio estratificatorio, slo que ahora nicamente como
sistema de clases; es decir, como resultado del funcionamiento aut
nomo de los sistemas econmico y educativo. Luhmann parte, en
efecto, de la idea comn al enfoque convencional de la teora de siste
mas, de que en la sociedad moderna ninguno de sus dominios funcio
nales prevalece sobre los dems. La sociedad no se puede aprehender,
por tanto, desde supuestas categoras centrales como sociedad ci-
vil/Estado, sociedad capitalista/sociedad socialista, u otras. Slo a
partir de su definicin como sistema funcionalmente diferenciado, in
tegrado por distintos subsistemas (poltica, derecho, educacin, reli
gin, familia, etc.) puede sacarse a la luz toda su multiplicidad4.

4 Para una visin ms extensa de la teora de la diferenciacin social en Luhmann, vase

 Cada uno de estos sistemas y con esto entramos ya en su lgica
de funcionamiento sirve para instituir una reduccin de la com
plejidad relativamente estable en cada uno de los mbitos funciona
les; o, lo que es lo mismo, los sistemas son el resultado de un procesa
m iento selectivo de la m ultiplicidad de posibilidades, hechos y
circunstancias que se presentan en la realidad. El concepto de com
plejidad, en combinacin con el de contingencia, es fundamental para
la teora de Luhmann, ya que ambos sirven para expresar en ltimo
trmino por qu una sociedad est configurada de una determinada
manera y no de otra* En dos palabras, por complejidad se entiende la
existencia de un conjunto de posibilidades superior a las que de he
cho pueden ser realizadas y exigen algn tipo de seleccin entre ellas;
equivale a un imperativo de seleccin* (Selektionszwang) entre el
cmulo de opciones que se abren a la accin. Contingencia, por su
parte, hace referencia precisamente a la existencia de esas otras posi
bilidades, a la presencia de alternativas o formas funcionalmente
equivalentes de lidiar con una realidad compleja. Esto explica por
qu unas sociedades resuelven determinados problemas de modo dis
tinto a otras. Pero lo que aqu deseamos resaltar es cmo una deter
minada estrategia de reduccin de la complejidad de simplificacin
de la realidad, que es lo que a la postre viene a significar puede ser
vir al mismo tiempo para constituir complejidad. En general, la
funcin de diferenciacin sistmica puede ser descrita como el acre
centamiento de la selectividad, es decir, el aumento de las posibilida
des de introducir variaciones en la eleccin 5. De hecho, ste es el
gran logro que Luhmann cree descubrir en la constitucin de los sis
temas diferenciados que surgen con la modernidad: que su particular
estrategia para combatir la complejidad, su selectividad, permite no
slo acotar y reducir la realidad, sino tambin, paradjicamente
y gracias a los medios de que se valen para hacerlo ampliar y
facilitar el acceso a un mayor nmero de posibilidades de actuacin
social6.

The Differentiation o f Society, Nueva York; Columbia Unversity Press, 1982, que re
coge artculos de Luhmann traducidos fundamentalmente de Soziologische Aufklarung, I
y n (Opladen: Westdeutscher Verlag, 1971 y 1975). La exposicin del proceso de consti
tucin de la sociedad moderna se contiene en Gessellschaftsstruktur und Semantik. Stu-
dicn zu r Wissenssoziologie der tnodemen Gesellsckaft, Frankfort: Surkamo. 1980.
5 N . Luhmann, The D ifferentiation ofSociety, op. cit. p. 231.
Muchos son los ejemplos que podramos presentar a este respecto, que tienen
que ver fundamentalmente con el aumento de la reflexividad del pensamiento mo-
 Esta superioridad evolutiva de los sistemas funcionales se debe
fundamentalmente a su naturaleza autorreferente, a la capacidad que
desarrollan los sistemas para tomar conciencia de s y delimitarse
respecto de un entorno o ambiente ( Um-welt). Un sistema slo se
puede determinar, slo puede tematizar sus lmites, introduciendo
una distincin entre un dentro y un afuera. Slo as puede acce
der a una auto-observacin, sin la cual no puede establecer las dis
tinciones que son requeridas para asegurar su selectividad y repro
ducir sus elementos. La auto-observacin presupone entonces la
incorporacin al sistema de la diferencia entre sistema/entorno.
Manteniendo las distancias, sera algo as como la conciencia en los
sistemas psquicos, que para funcionar como tal requiere de una
continua diferenciacin ente ego y alter. Como ya hemos visto, los
sistemas constituyen un filtro de tipo selectivo que sirven para esta
blecer un orden en el caos de los acontecimientos contingentes, pero
nunca acceden a un orden completo, sino a meras estrategias para es
tablecer relaciones selectivas entre las partes. Para ello precisan ce
rrarse sobre s mismos y buscar en s la produccin de sus propios
elementos- La clausura de los sistemas no significa que no puedan
establecer contactos con el entorno; de hecho se abren a l. El
cierre del modo operativo autorreferente supone ms bien una ma
nera de ampliar los posibles contactos con el entorno; y al constituir
elementos capaces de determinarse mejor, aumenta la complejidad
del posible entorno para el sistema 7. L a autonoma del sistema no
significa as que el sistema est aislado o sea totalmente indepen
diente, sino slo que es a l mismo a quien compete regular las lgi
cas de sus dependencias o independencias.
Esta idea de autoproduccin y auto-organizacin la va a desa
rrollar Luhmann a partir del concepto de autopoiesis, que incorpora
de la biologa; en particular de la obra de los bilogos chilenos H.

demo, la prioridad de las soluciones cognitivas sobre las normativas, de la abstraccin

sobre la concrecin, etc. Bstenos ahora con uno que tiene que ver con una de las
transformaciones radicales producidas en la poltica: la mstitucionalizacin de la pre
cariedad nsita en el funcionamiento de la democracia liberal, con su gil interaccin
entre gobierno-oposicin, va a facilitar una apertura de las posibilidades de accin p o
ltica infinitamente superior a la que fuera admisible desde un principio de legitimidad
dinstica tradicional.
7 Soziale Systeme, op. cit. p. 63.
Maturana y F. Varela. Este origen biolgico no es casual, ya que la
nueva teora de sistemas se apoya cada vez ms en el modelo de la
vida para describir las relaciones sistema/entorno, y menos en el es
quema de las mquinas triviales (Heinz von Foerster) que siguen la
lgica de Input/Output, y estaban ms inspiradas en la mecnica. As,
los sistemas sociales, en tanto que capaces de generar todos los com
ponentes que precisan para sus operaciones, seguiran en esto la
misma lgica que seres vivos como las clulas, el objeto de investiga
cin inicial de Maturana y Varela, o los sistemas psquicos, que se va
len de la conciencia para llevar a cabo sus procesos autopoiticos. Lo
que en todo caso merece ser resaltado es cmo la idea de autopoiesis
alude a esa capacidad de los sistemas para constituir por s mismos
sus propias identidades y diferencias, para procesar sus propias infor
maciones, y las conexiones que establecen con el entorno. L o que
constituye la unidad del sistema, sus elementos, procesos y lmites,
los produce l mismo,- aunque no, desde luego, el mundo material en
el que se mueven y sin el cual no podran sobrevivir. En el caso del
cerebro, por poner un ejemplo, los procesos neuronales obedeceran
a un proceso autopoitico, pero no as la qumica, que es el presu
puesto material de su funcionamiento.
Tanto el trmino, ciertamente cacofnico, como el concepto son
polmicos y han suscitado importantes reacciones. Uno de los resul
tados de este debate, que por razones obvias no podemos reproducir
aqu, estriba en que, al final, esta curiosa palabreja inventada por Ma
turana, ha contribuido a bautizar este nuevo paradigma como un
todo. Se habla as de Autopoieten o Autopoietiker renunciamos a
buscar un trmino en castellano para referirse a quienes gustan de
aplicar la metodologa luhmanniana en ciencias sociales, o a quienes
siguen las mismas directrices conceptuales en campos propios de la
investigacin en ciencias de la naturaleza. En este sentido, la teora de
Luhmann no renuncia a presentarse como la aplicacin al mbito
de los estudios sociales de recursos tericos provenientes de las cien
cias de la naturaleza. Pero veamos estas ideas presentadas hasta aqu
desde una perspectiva ms amplia, desde un mayor nivel de abstrac
cin, para a continuacin avanzar en su especificacin.
Com o sealamos arriba, Luhmann renuncia a todo presupuesto
ontolgico capaz de asegurar un acceso directo a los objetos del cono-
cimento; rechaza que exista algo as como una capacidad racional sus
ceptible de representamos el ser del mundo; que lo que est ah coin
cida con lo que yo reconozco o sea capaz de reconocer. Rompe con
este concepto de racionalidad tradicional que haba vinculado al ob
servador del mundo con el mundo 8. Por el contrario, se muestra de
acuerdo con una perspectiva cognitiva ajena a toda pretensin objeti-
vista, que hace depender el conocimiento de la realidad de los medios
de su observacin y comprensin. Observar equivale a discriminar,
presupone la introduccin de un esquema de diferencias a partir del
cual descomponemos la inabarcable e irrealizable unidad del mundo. Y
la diferencia fundamental de la que parte es aquella que se establece en
tre sistema y entorno, de modo que en cada caso estamos obligados a
determinar cul es la referencia sistmica de la que partimos y cul es,
desde esta perspectiva sistmica, su entorno9. Este enfoque, autntica
teora de la diferencia, no excluye, como es lgico, partir de otras dife
rencias bueno/malo; hombre/mujer, etc., pero en ese caso se cons
truyen otros objetos, se habla de otras cuestiones, se observan otros fe
nmenos l0. Su opcin por el esquema sistema/entorno se justificara
por su superior capacidad para alcanzar una mayor complejidad, que
permite acceder a una ciberntica de segundo orden: una teora de los
sistemas que observan las observaciones de otros sistemas que obser
van y actualizan la sociedad desde sus respectivos ngulos concretos.
Luhmann no necesita recurrir as a una teora del conocimiento que
como la kantiana, por ejemplo, se fundamenta a partir de la diferencia
entre emprico y trascendental. N o se trata aqu ya precisamente de
las condiciones trascendentales del conocimiento emprico, sino de co
nocimiento emprico " . Desde esta perspectiva est claro entonces,
que toda vivencia, toda observacin o accin social est necesariamente
mediada por los sistemas sociales. Lo que cuenta no es el hombre que
piensa como individuo capaz de captar la globalidad, sino los contex
tos en los que tiene lugar el observar y actuar. La sociedad que Luh
mann nos presenta es, por decirlo con el ttulo del libro ya citado de I.
Izuzquiza, una verdadera Sociedad sin hombres12.

* Europaische Rationalitt, en Beobachtungen der M odeme, O pladen: West

deutscher V!g., 1992, p. 53.
9 C on razn seala entonces Luhmann que la relacin sistema/entorno se con
vierte en el paradigma centra! de la nueva teora de sistemas (Soziale Systeme, op. cit.,
p. 242.
10 Neuere Entwicklungen in der Systemtheorie, Merknr, vol. 42, n 4, 1988.
11 Ib id p. 294.
12 En este sentido dice Luhmann: N o son los individuos los que constituyen la so
ciedad al decidirse ya sea contractual, ya histrico-fcticam ente a entrar en
la vida en comn, sino que es !a sociedad la que constituye a los individuos en tanto que
les permite tratarse mutuamente como individuos, cerrar acuerdos, a unirse libremente
 El elemento ltimo que se produce y reproduce en los sistemas
sociales no son las personas, ni roles o acciones, sino comunicaciones.
Constituyen el modo particular en el que se reproduce la autopoiesis
de los sistemas sociales y es* por tanto, creada por ellos a travs de un
complejo sistema de selecciones. En ltimo trmino, esta sociedad
sin hombres* sera, pues, una sociedad de comunicaciones en la que
cada sistema disea sus propios medios d comunicacin y observa
cin 13 y, en ltimo trmino, su propia creacin del sentido. A partir
de ah se somete a la observacin recursiva de los otros sistemas.
Cuando un sistema pone su complejidad a la disposicin de otros sis
temas Luhmann habla de penetracin, y cuando esto ocurre de un
modo mutuo, recproco, utiliza el trmino de interpenetracin. En
todo caso, los sistemas as vinculados perciben al otro como entorno,
y si bien pueden compartir con l algunos elementos, les otorgan una
selectividad distinta, se engarzan de modo diferente a sus propios
procesos de comunicacin interna.
En sus ltimos escritos Luhmann ha subrayado cmo los sistemas
funcionales estructuran su comunicacin valindose de un cdigo bi
nario, que sirve para acrecentar la identidad de las operaciones propias
del sistema. Realmente slo los sistemas ms desarrollados y abstrac
tos pueden acceder a estos cdigos. Luhmann menciona los siguientes:
el sistema econmico, que funcionara con la dualidad resultante de la
posesin/no posesin de propiedad y/o dinero; el sistema jurdico,
que funciona con el cdigo legal/ilegal; el de la religin, con el dua
lismo trascendencia/intrascendencia; el de la ciencia, con el de verda
dero/falso, y, por ltimo, la poltica, que funcionara con el cdigo
gobierno/oposicin, til sobre todo para ilustrar la poltica democr
tica, pero que puede operar tambin con otros cdigos binarios, como
progresista/conservador, o desde una visin expansiva/restrictiva de la
poltica. Los cdigos binarios no son ms que reglas de duplicacin,
que permiten que toda aprehensin de la realidad pueda ser procesada
como contingente; no es, pues, un atributo de la realidad, sino un
mero recurso de tcnica comunicativa mediante el cual los atributos
de un determinado estado de cosas pueden fijarse, asentarse, gracias a
la posible anticipacin de su contrario. Una de las principales funcio

de modo mutuo, hacerse responsables, sancionarse (Individuum und Gesellschaft,

U niversitas 39,1, p. 8).
,J Entre los medios de comunicacin simblicamente generalizados ms importan
tes estn, desde luego, el dinero y el poder, pero tambin las creencias religosas, el arte,
incluso algunos valores fundamentales ya cristalizados.
nes de estos cdigos reside en librar al sistema de tautologas y para
dojas que provienen del mismo modo de operacin autorreferencial
legal es lo que es legal , ya que el sistema puede orientarse ahora
a partir de una diferencia significativa M. Sealemos para concluir con
estas consideraciones introductorias generales, cmo para Luhmann la
tarea fundamental de la sociologa estriba en intentar responder a la si
guiente cuestin fundamental: cmo se comunica la observacin del
mundo en el mundo?.

Sistema poltico y Estado de Bienestar

En todas las monografas que Luhmann dedica a cada uno de los

distintos sistemas subyace, como es obvio, el intento por aplicar su
teora general a las peculiaridades de cada mbito funcional respec
tivo; consigue actualizarla as desde la perspectiva de cada sistema en
particular. Pero a partir de ese momento no puede evitar tampoco in
troducirse en el debate interno que tiene lugar en el crculo terico de
la especialidad en cuestin. El texto fundamental que estamos intro
duciendo aqu, Teora poltica en el Estado de Bienestar, no es una
excepcin a esta regla, y en este sentido debe decirse que est clara
mente influido por el contexto de la reflexin terica en el que vio la
luz. Y ello de un modo mucho ms pronunciado an que otros libros
de Luhmann dedicados a sistemas sociales especficos, que son quizs
de un espectro mucho ms generall5. El contexto al que estamos ha
ciendo referencia no es otro que el relativo al debate en torno a la cri
sis del Estado de Bienestar, que ha venido acompandonos a lo
largo de los aos setenta y primeros ochenta I6, y respecto del cual

14 Otra diferencia significativa, en este caso extrasistmica, es el tiempo, que per

mite distinguir entre pasado y futuro, sin lo cual no cabra imaginar un presente como
mecanismo integrador de la realidad.
15 En cierto sentido, y si comparamos este libro el nico por ahora de Luh
mann sobre el sistema poltico con los que ya tiene sobre otros subsistemas (el dere
cho, la economa, la religin o la ciencia, por ejemplo), es fcil deducir que su libro es
pecfico Sobre el sistema poltico est an por hacer. Aun as Luhmann debe tener ms
de una docena de artculos que se ocupan directamente del sistema poltico como un
todo o con alguno de sus aspectos. Una interesante recopilacin de algunos de ellos en
lengua inglesa se encuentra en N . Luhmann, Political Theory in the Welfare State, Ber-
ln/N . York: Walter de Gruyter, 1990.
16 Para una visin general de este debate, vase nuestro C risis de la democracia y
Estado Social, en Poltica y sociedad. Estudios en hom enaje a Francisco M anilo Ferrol,
Madrid: CIS/CEC, 1987, vol. I, pp. 235-268.
este libro toma partido de un modo explcito. A nuestro juicio cabe,
pues, una lectura del mismo como un intento por presentar los trmi
nos de ese debate desde la peculiar estrategia de reflexin de la teora
de sistemas, que si bien acaba inclinndose por lo que cabra interpre
tarse como la opcin conservadora, lo hace valindose de un uti
llaje conceptual ciertamente ajeno a esta tradicin. En este sentido
pod ra decirse que Luhmann busca acotar su propio terreno y man
tiene las distancias tanto respecto de unos como de otros contendien
tes tericos, ya que a la postre hace a ambos la misma imputacin: el
mantenimiento de una visin pretrita y ya superada de la poltica.
N o conviene olvidar que para nuestro autor, una sociedad que
est escindida en sistemas funcionales no dispone de ningn rgano
central. Es una sociedad sin vrtice ni centro (p. 4 3 ),7. Por lo tanto,
en contra de lo que sostena la teora poltica tradicional, para la cual
el Estado y la poltica eran los centros de poder de la sociedad,,su
cima,'rio se puede centrar sobre la poltica una sociedad funcional
mente diferenciada sin destruirla (p. 44). En los momentos actuales,
sin embargo, con el asentamiento definitivo del Estado de Bienestar,
se sigue insistiendo en esta idea de atribuir a la poltica una responsa
bilidad global sobr la sociedad. Y esto desemboca en una competen
cia universrdel Estado, si o en el ijiarco de la responsabilidad pol
tica, s l menos desde la perspectiva de aquellos que elevan las
pretensiones (p. 148). Pero paralelamente, las posibilidades de accin
poltica se ven limitadas, no slo por incapacidad, sino tambin por.
los fluctantes fundamentos del Estado Constitucional y la libertd
burguesa (p. 148). Para Luhmann este hecho obedece, en suma, a la
lgica intrnseca de continua expansin del Estado de Bienestar,
caracterizado por l, en una frase feliz, como l desbordamiento del
Estado por la poltica; es decir, que ahora parece estar en la lgica
de la poltica misma el crear situaciones, que en sus consecuencias co
locan a la poltica ante problemas cada vez ms difciles,18. Con esto
se alude al hecho de que el sistema poltico no puede tematizar sus
lmites como vena haciendo antes de entrar en la dinmica del Estado
de Bienestar. H oy el sistema poltico, en mayor medida an que otros

17 L as citas referidas al libro que presentamos se hacen por la paginacin de nuestra

edicin. .
N . Luhmann, Staat und Politik. Zur Semantik der Selbstbeschreibung politis
cher System e, en Politische Vierteljahresschrift, 25, 1984, pp. 99-125. Se recoge tam
bin n Soziologische A ufklrung 4, Opladen: Westdeutscher Vlg., 1987, p p / 74-103.
Citarem os por la primera referencia (p. 102).
subsistemas, es incapaz de ofrecer una explicacin de s mismo, de los
otros, sistemas o del entorno general. Bajo esta condiciones, cmo
puede cumplir su funcin? Por ponerlo en sus propias palabras, la
cuestin es si el sistema puede, bajo estas condiciones, operar de
forma adecuada al entorno o si, en otros trminos, puede percibir e in
tegrar los problemas de los otros subsistemas de la sociedad (en espe
cial de la economa y la educacin) y aquellos del entorno ms extenso
del sistema social, en caso de que requieran de una solucin poltica
(p. 81). Este problema hay que ubicarlo en la misma evolucin del
proceso de diferenciacin social, y en los mecanismos de autorreflexi-
vidad y de comunicacin de cada sistema consigo mismo y con el en
torno.
Segn sostiene Luhmann, en la teora poltica tradicional, al me
nos a partir del s. XVlll, el Estado constituye la frmula para la auto-
descripcin del sistema poltico de la sociedad Esto permiti do
tar de sentido propio a la poltica, o ya como algo equiparable a
Estado, sino como algo que slo puede determinarse a partir de l.
Poco a poco, a medida que fue desarrollando la correspondiente dife
renciacin respecto de otros subsistemas, consigui tematizar sus
propios lmites y empez a imponer su propia autonoma sistmica;
se convirti en el punto de referencia capaz de dotar de sentido a to
dos los conceptos polticos y a la poltica misma; y, al menos hasta la
crtica de Hegel y Marx, el proceso de estatizacin de la poltica fue
parejo al de despolitizacin de la sociedad. El asentamiento del Es
tado Constitucional logr asegurar una neutralidad jurdica frente
a las discrepancias polticas. As pudo el Estado conservar una cierta
independencia, no ya slo respecto a la sociedad, sino frente a la pol
tica misma. Esto se traduce en la capacidad de introducir la frmula
semntica Estado en el sistema poltico, de modo que la identidad
de ste se configure de tal forma, que haga posible su convivencia con
las discrepancias y conflictos polticos. Con ello el sistema poltico
alcanza un nuevo nivel de complejidad: puede percibir su unidad
como Estado y combinarla con discrepancias polticas. Slo cuando
esto resulta viable puede dejarse abierto el recurso a los conflictos
polticos de las fuerzas sociales 20. Los distintos experimentos y so
luciones institucionales a este problema encuentran en los diferentes
textos constitucionales el instrumento fundamental que permite su fi

Ib id.
n Ibid., p. 107
jacin y alteraciones. La autorreferencia o autodescripcin de este
sistema como Estado permite tambin orientar la poltica dentro de
un orden jerrquico que dote de efectos jurdicos a las decisiones pol
ticas. ,Es en este sentido en el que el Estado ejerce la funcin de dis
criminar asimtricamente la poltica, diferenciando y jerarquizando
las decisiones. En cualquier caso, a lo que conduce este proceso es a
afianzar el sentido de la poltica dentro de los lmites de un sistema al
que la referencia semntica de Estado permite cobrar una identidad
propia21 con la que se enfrenta al entorno y recibe su influjo. El sis
tema as constituido posee una doble referencia: es a la vez abier
to y cerrado; cerrado en el marco de su propia autorreferencia, y
abierto respecto a la informacin del entorno que le afecta y por la
cual se siente vinculado22.
Con esta autorreflexividad o referencia del sistema poltico sobre
s mismo, y a medida que la unidad del sistema pudo ser captada te
mticamente, se abri el proceso de incorporacin de la teora al sis
tema (la temtica del Estado, una vez inventada, pudo actuar como
punto de cristalizacin de la teora poltica J. La reflexin terica
encamada fundamentalmente en una teora del Estado, contribuy
as decisivamente a delimitar las funciones, el contenido y los medios
de supervivencia del Estado constitucional; consigi construir una es
pecie de mecanismo regulador capaz de enfrentarse a los peligros y
eliminar las disidencias que pudieran amenazarle. En este sentido in
corpor un feedback negativo: el sistema eliminaba automticamente
las desviaciones y mantena su identidad 24.

21 N o debe perderse de vista y com o ya sabemos que este proceso de autorre-

fercncii sistmica c o a recurso a algn, concepto simplificador no es exclusivo del sis
tema poltico. Algo similar ocurre tambin en e! sistema econmico, donde el dinero
asume una funcin similar a la de E stad o* en el sistema poltico. Todas las operacio
nes y categorasque pretenden incluirse en su marco conceptual se presentan a travs
de la referencia al pago monetario (desde el trabajo hasta el capital). C on ello el sistema
monetario se constituye en expresin unitaria del sistema econmico global, en su me
dio de comunicacin bsico (vase, Luhmann, D ie W irtschaft der Gesellschaft, Frank-
fort: Suhrkamp, 1988, pp. 14 y ss.).
22 Staat und Politik..., op. cit. p. 111,
Ibid. p. 113.
24 Obsrvese que desde la teora luhmanniana de la autorreferencia o autodescrip-
cin sistmica, la incorporacin de la teora del sistema en el sistema permite que
ste integre conceptualmente los lmites de su complejidad y pueda guiar el proceso
comunicativo con el entorno. D e alguna forma puede decirse que, al m odo cartesiano,
el sistema toma conciencia de s mismo y a partir de aqu ordena su relacin con el
 Pero en esta teora del Estado no hay lugar para el futuro: se soV
mete pasivamente el desarrollo social. N o proyecta ningn trn4
sito hacia otra forma de Estado, hacia otra forma de autodescripcin\
del sistema poltico25. Aun no previendo lo que luego se denomina
ra Estado de Bienestar, ella misma contribuye a crearlo. Ahora bien,
ste no es producto de la reflexin terica, como ocurre con el Es
tado constitucional (donde la teora, como acabamos de ver, asume
una importancia central), sino que se origina tras determinados pro
cesos evolutivos difciles de precisar; es el resultado de metas polti
cas, pero, precisamente, de metas polticas no reflexionadas26. Y esto
explica en gran medida el desbordamiento del Estado por la poltica.
Pero veamos esta situacin con ms detalle.
Por todo lo dicho hasta aqu, es fcil deducir que las reflexiones
que Luhmann dedica a estos problemas van dirigidas a buscar una teo
ra poltica para el Estado de Bienestar, sobre el Estado de Bienestar
y, como indica el ttulo de su obra, en el Estado de Bienestar. Se trata
fundamentalmente d formular una teora desde dentro del objeto
mismo (p. 34) que permita ^a fijacin de sus lmites que l ve tan ne
cesaria, y sin que por ello se vea afectada la comunicacin sistmica.
Esta sera su aportacin al debate ms general sobre la crisis, que para
l es esencialmente terica, de falta de reflexin de la poltica sobre
sus propios lmites. Una vez puesta en marcha esta teorizacin que
es, en definitiva, lo que hace en el trabajo que aqu recogemos, la cri
sis no se manifiesta al modo neomarxista como un problema
de legitimacin, ni como contradiccin dialctica entre capital y tra
bajo o entre los imperativos de las democracia liberal y las necesida
des de acumulacin de la economa capitalista, ni tampoco al modo
neoconservador como la falta de ajuste entre las demandas socia
les y la capacidad del sistema para satisfacerlas. Se trata, fundamental
mente, de un problema de adaptacin entre sistema y entorno, de la
incapacidad del sistema poltico para establecer la suficiente transpa
rencia propia y a partir de ah su relacin comunicativa con otros
subsistemas que continuamente se enfrentan en un proceso de retroa-
limentacin dinmica y circular, a un mundo en constante movi
miento de diferenciacin y desdiferenciacin sistmica. En cierto

mundo, observa, discrimina y dispone de un marco de referencia que sirve a la vez

para diferenciarle del entorno y participar en l (vase Soziale Systeme, op. cit., pp. 593
y ss.)-
23 S u at und Politik..., op. cit. p. 114.
26 Ibid.
sentido puede decirse, pues, que para la teora de sistemas la relacin
sistema/entorno es siempre crtica, ya que siempre ha de afrontarse
la reduccin de la complejidad, y esto crea sin cesar nuevas mutacio
nes en la estructura interior y exterior de los sistemas.
L a peculiaridad del Estado Social en este sentido reside en su
siempre creciente inclusin de temas e intereses como propios de la
poltica (p, 65; nfasis nuestro). Es cada vez mayor el cmulo de
cuestiones que suscitan una respuesta poltica. Esto lleva a que la
autodescripcin Estado no se establezca slo en las instituciones,
sino tambin en la actitud de las pretensiones y expectativas. Fija el
indispensable destinatario comunicativo, no como algo ad hoc, sino
como unidad de innumerables operaciones del sistema global 27. La
poltica debe asumir entonces la responsabilidad sobre cantidad de
aspectos de la realidad que escapan a su control directo. El Estado
democrtico se orienta hacia las necesidades de la poblacin y busca,
en especial a travs de la competencia institucionalizada por el acceso
al poder (redundaney o f potential command), mejorar la satisfaccin
de necesidades. Como consecuencia de esto aumentan las necesidades
mismas, suben los niveles de exigencia y se acaba esperando del E s
tado resultados que, tcnicamente, con los medios de la poltica, con
decisiones vinculantes colectivamente, no pueden ser conseguidos28.
Este autodesbordam iento al que se somete el sistema, poltico
asume los rasgos de un feedback positivo, en el sentido de que no
dispone, en principio, de ningn mecanismo que filtre y elimine la di
sidencia, como ocurra en el Estado constitucional; debe corregir, en
consecuencia, de forma interactiva, no retroactiva (Pizzorno), su
propia racionalidad para poder adaptarla a las presiones del ambiente.
Con ello, normas, valores y teoras que cobraban sentido en su refe
rencia al complejo del Estado y del derecho, pierden su fuerza de
conviccin. El problema a que se ye sujeto el Estado de Bienestar es-
riba en que, manteniendo intactos sus mecanismos jurdico-consti-
tucionales, no puede disponer de ellos para moderar su crecimiento;
el sistema poltico, edificado como Estado de Bienestar, se introduce
en una relacin social y, por tanto, en una relacin con el ambiente.
\jue l mismo ya no puede regular2*.
Luhmann sostiene que ante esta situacin no sirven categoras

27 IbuL, p. 116.
28 Ibid., p. 117.
Ibid., p. 119.
conceptuales tales como izquierda/derecha, liberalismo/socialismo;
lo que est en juego es el alcance de que queramos dotar al concepto
de la poltica. La alternativa est entonces entre un concepto restric
tivo y otro expansivo de la poltica. Este ltimo es el que corres
ponde a la prctica dominante del Estado de Bienestar y sigue la tra
dicin de asignar a la poltica el papel rector de la sociedad y de
imputarle la responsabilidad global por todo lo que acaece en cual
quiera de sus mbitos. L a poltica sera el destinatario ltimo de to
dos los problemas que siguen sin resolver, sera una especie de cima
jerrquica de la sociedad, sera la ltima instancia (p. 156). En contra
de esta concepcin propugna el concepto restrictivo: la poltica como
funcin especfica entre otras muchas, que es consciente de sus lmi
tes y se gua prioritariamentepor criterios de eficiencia; que pondera
sus relaciones con otros dominios funcionales y establece con ellos
los puentes comunicativos necesarios para recibir su influjo sin inter
ferir en su autonoma recproca. Frente a la actitud ante la accin po
ltica del concepto expansivo -dirigido por la mxima: debemos
ayudar, intervenir, redirigir cuando se presenta algn problema, in
cluso aunque no sepamos si es posible o cmo pueda alcanzarse un
resultado efectivo (p. 157) la visin restrictiva sugiere un examen
de los medios poltico-administrativos de la resolucin de problemas,
valora la efectiva disposicin de los medios poder y dinero antes de
embarcarse en polticas expansivas de dudosa efectividad. En lugar de
las llamadas de buena voluntad entrara la dura pedagoga de la causa
lidad (ibid.).
Las razones por las cuales Luhmann favorece este concepto res
trictivo de la poltica parecen evidentes a la luz de lo ya dicho hasta
aqu. En efecto, si el ejercicio efectivo de las funciones que competen
a los distintos subsistemas que integran un supersistema social ca
rente de centro consiste en el mantenimiento de su respectiva dife
renciacin y autodescripcin con plena transparencia entre cada
uno de sus elementos y desdiferenciaciones internas y una constante
comunicacin intersistmica es fcil colegir que la poltica no
puede ser una excepcin. Por tanto, aquellos problemas que no sea
capaz de resolver por sus propios medios deben ser resueltos dentro
de otros subsistemas que posean ms recursos para afrontarlos. Pin
sese que la capacidad de cada subsistema para enfrentar los proble
mas de su ambiente respectivo es muy superior a la de los otros, cen
trados en campos funcionales distintos, ello deriva de su mayor
capacidad para observar aquello que entra dentro de sus lmites. La
autorreflexin permite que puedan ser resueltos los problemas que
afectan a cada subsistema sin necesidad de recurrir a prestaciones de
otros subsistemas. Ocurre adems, que la observacin y control que
hace cada;subsistema de su objeto es distinta de la que otro subsis
tema puede hacer de l; los subsistemas son respectivamente no
transparentes. Esto es lo que en la terminologa de la teora de siste
mas recibe el nombre de cajas negras (black box): se trata de un
concepto que se refiere a la observacin de un sistema por otro
(p. 68). Al no existir en los subsistemas diferenciados un lugar privi
legiado desde el cual observar todo el sistema social global, las pers
pectivas se reducen a la plena contemplacin que de s mismos y de
sus lmites pueden emprender cada uno de los subsistemas, o bien de
las ms limitadas observaciones de black box que hacen de los otros
subsistemas. En este caso, no se sabe en realidad lo que ocurre den
tro de la caja negra; pero s se sabe cmo hay que operar con ella y
cmo puede ser utilizada (p. 68). Slo si el sistema poltico es capaz
de desprenderse y descentralizar problemas que pueden ser resueltos
ms eficazmente por otros subsistemas, y slo si entra en una comu
nicacin ms intensa consigo mismo, podr empezar a solventar los
problemas propios de su mbito. Pira ello debe dejar de operar como
sistema que acta para resolver los problemas propios de toda la
sociedad y restringirse a lo que constituye su objeto funcional.

La poltica democrtica

En sus artculos sobre el sistema poltico posteriores al que aqu

nos ocupa, Luhmann va a abandonar ya todo diagnstico sobre la
pretendida crisis de la poltica o del Estado de Bienestar, y sus refle
xiones se centran ms sobre algunos aspectos puntuales del sistema
poltico, a los que intenta adaptar algunos de los nuevos recursos te
ricos alcanzados tras su giro autopoitico. Un tema recurrente es, sin
embargo, su crtica a la concepcin normativa de la democracia. El
que hayamos elegido en esta edicin uno de estos trabajos nos exige
hacer una breve referencia a su posicionamiento terico al respecto.
A la vista de lo que ya hemos visto hasta aqu, parece evidente
que para este autor no hay lugar, no ya slo para na visin de la de
mocracia como valor moral sustantivo, sino para cualquier otro con
cepto normativo como justicia, libertad, igualdad, etc. Una teora que
renuncia a explicar la realidad social a partir de sujetos humanos no
tiene cabida para la tica, ni por tanto, para una concepcin democr
tica normativa. Esto lo puso ya de manifiesto en el pequeo trabajo
donde se ocup por primera vez del tema M, y arremeta ya contra un
concepto de democracia que ignora los condicionamientos de la dife
renciacin funcional y trata de imponerse sobre ellos. Frente a este
postulado normativo Luhmann propona otro funcional, casi tecno-
crtico: democracia sera el mantenimiento de la complejidad a pesar
del continuo trabajo decisorio, el mantenimiento del mbito de selec
cin m s am p lio p o sib le p ara d ecision es siem pre nuevas y
diversas 3I. Sirve, pues, para conservar la identidad de un sistema
cada vez ms plural y complejo; por tanto, democrtico es aquel:
procedimiento que conduce a concepciones polticas plurales, polti
camente sensibles, oportunistas, innovativas Jz. Dentro del sistema
poltico y esta idea la mantiene en nuestro texto principal la de
mocracia cobra sentido como principio regulador del movimiento y
la comunicacin circular entre sus tres subsistemas: poltica, p
blico y Administracin. Com o ya vimos, una de las caractersticas
fundamentales del proceso de diferenciacin interna del sistema pol
tico haba consistido precisamente en el trnsito desde un sistema je
rrquico, de arriba-abajo (autoridad/sbdito; gobernantes/goberna
dos), a otro de circulacin dinmica. En ste, el pblico influye a
la poltica a travs de las elecciones. La poltica establece lmites y
prioridades a las decisiones de la Administracin... La Administra
cin se vincula a s misma y al pblico por sus decisiones, y este l
timo a su vez puede reaccionar frente a las decisiones a travs de las
elecciones polticas o mediante otras expresiones de opinin apoya
das en stas (p. 64s).
En este contexto parece evidente que la democracia permite aten
der a la pluralidad mejor que otros sistemas o mtodos de adopcin
de decisiones polticas; es, por ponerlo en otros trminos, instrumen
tal para el funcionamiento del sistema como un todo, pero no puede
decirse que sea un valor en s mismo que haya de imponerse indepen
dientemente de cualquier consideracin de ndole funcional. La de
mocracia, como otros valores polticos fundamentales, sera el resul
tado y la precondicin de un determinado proceso de diferenciacin
social; asegurara un orden comunicativo y pluralista frente a las cons

M Kom plexitat und Dem okratie, en ibid. Politische Plannung, Opladen: Wes-
deutscher Vlg., 1971; pp. 35-43.
51 Ibid. p. 40.
31 Ibid. p. 41.
tantes amenazas de monopolizacin provenientes de la economa y la
poltica. Pero hay otro aspecto que Luhmann se esfuerza por acentuar
en el pequeo trabajo sobre la democracia que incorporamos tambin
en este libro. N os referimos al peligro que la excesiva moralizacin
de la poltica puede suponer para el funcionamiento de su cdigo y, en
consecuencia, el mantenimiento de la democracia como factor capaz
de aumentar la contingencia, las opciones que se abren a la accin pd-
ltica, as como la circulacin dinmica) entre los distintos sistemas.
Su tesis que la accin poltica en la democracia debe desenvolverse
a l nivel de una mayor am oralidad (p. 167) es ciertamente provoca
dora, pero refleja bien a las claras el concepto de democracia de que
parte, marcado por la diferencia entre gobierno/oposicin como c
digo binario fundamental de la poltica democrtica, y su absoluto
desdn por las cuestiones de tipo normativo. N o querramos anticipar
aqu burdamente lo qu de un modo conciso y claro se nos ofrece en
el trabajo mencionado: Slo, y por acabar, insistir en la peculiaridad
de la estrategia explicativa Iuhmanniana, que obliga a un absoluto re
planteamiento de toda nuestra organizacin conceptual, pero que en
ltimo trmino queda por juzgar al lector.

Advertencia sobre la traduccin

Como ha sido puesto de relieve a menudo, el estilo de Luhmann

impide que ninguno de sus traductores pueda darse jams por satisfe
cho. Adems de la enrevesada jerga propia de toda la tradicin parso-
niana se dan cita aqu otras jergas dentistas, pero sobre todo-un estilo
personal, que bajo una'aparent simplicidad de redaccin esconde in
numerables artimaas lgicas y una permanente irona, que no siem
pre se consiguen trasladar a otras lenguas. Adems, muchos de los
neologismos generalmente de origen latinocon los que consigue
matizr conceptos o trminos de raz germnica se pierden al verter
los a lenguas romnicas, ya que en stas carecemos de esta posibilidad
de redundar una misma idea jugando con dos races lingsticas dife
rentes. Sea como fuere, y salvando la permanente tentacin de caer en
una traduccin ms libre y suelta de manos, hemos optado por una
traduccin lo ms ajustada posible a la letra y el sentido del autor.

Fern a n d o v a l l e s p n
TEO R A P O LT IC A E N EL
ESTADO D E BIEN ESTA R
Captulo 1
FIN Y REALIDAD
DEL ESTADO DE BIENESTAR

El Estado de Bienestar que se ha desarrollado en las zonas ms al

tamente industrializadas del mundo no puede ser suficientemente
comprendido cuando se concibe como Estado Social; es decir, como
un Estado que reacciona frente a las consecuencias de la industriali
zacin con medidas de previsin social. Este momento es y persiste
como un importante objetivo estructural. Pero, en los momentos ac
tuales, el bienestar significa y exige algo ms que la mera asistencia
social, y algo ms que la pura compensacin de las desventajas.
El concepto clsico del Estado Social1 se encuentra hoy en una
suerte de autodisolucin. De un lado, el anlisis cientfico-social de
viene cada vez ms consciente del condicionamiento social de la li
bertad de accin del hombre y del destino humano. En cierto modo
parece entonces como si todo lo que afecta al individuo estuviera
condicionado socialmente y, en tanto que destino inmerecido, hu
biera de ser compensado, incluso aquello que se debe a su propia ac
cin. N o se trata ya slo, como en el siglo X IX , de las consecuencias
de la industrializacin. De otro lado, los problemas particularmente

1 Comprese al efecto Hans H enrunn Hartwich, Sozialsutatspostulat und gesells-

chaftlicber *Statu quo, Colonia-Opladen, 1970.
relevantes y difciles son precisamente aquellos en los que la motiva
cin de los desaventajados juega un papel, ya sea en la aparicin de
las desventajas, ya en la eficacia de la asistencia2. Con frmulas como
ayuda a travs de la autoayuda el problema se puede llegar a cono
cer, pero no se resuelve. La ayuda debe incorporar entonces una alte
racin de las estructuras cognitivas y motivacionales de la personali
dad, de su percepcin y de sus deseos, debe adaptarse a situaciones
individuales, y esto sita al Estado Social, tcnicamente, ante los lmi
tes de su capacidad y, moralmente, ante el problema de la justifica
cin de su intervencionismo.
Si es posible hablar de una lgica del Estado de Bienestar, sta
slo puede ser comprendida mediante el principio de compensacin.
Se trata de la compensacin de aquellas desventajas que recaen sobre
cada cual como consecuencia de un determinado sistema de vidaJ. La
experiencia nos ensea, sin embargo, que el concepto de la compen
sacin tiende a unlversalizarse, ya que segn como se formulen los
problemas, todas las diferencias pueden ser compensadas y aun as,
siempre quedan diferencias o aparecen nuevas carencias que, a su vez,
exigen ser compensadas. Cuando todo debe ser compensado, habr
de serlo tambin el mismo compensar 4. El concepto y el proceso de
la compensacin devienen reflexivos. Pero de este modo la compe
tencia para compensar alcanza tambin sus lmites materiales y con
ceptuales y cae en el problema de la competencia para compensar la
incompetencia.
Una vez que el concepto de la compensacin es reconocido y
practicado como fundamento de las pretensiones, se pone en marcha
esa particular dinmica que conduce del Estado Social al Estado de
2 Este problem a tiene, naturalmente, races del todo clsicas as, por ejemplo, en
lo relativo a la relacin entre asistencia social y motivacin para el trabajo. Vase, entre
otros, Henry J . Aaron, Why is W elfare so H ard to R eform ? Washington, 1973, pp. 35 y
ss., bajo la perspectiva de un obstacle to reform.
1 Por citar una opinin tpica: The essence of this [se entiende ideal] compo-
nent is compensation to the individual for the negative consequences o f a particular
organizaron o f life (Berenice Madison, The Welfare Sute: Some Unanswered Ques-
tio n sfo rth e 1970s, Social Service Review, 44 [1970], pp. 434-451).
4 De aqu parte tambin, segn O do Marquard, el anlisis histrico conceptual:
En esta migracin de la culpa, en lo relativo a la compensacin, desde un Dios provi
dencial en lo econmico, pasando por una naturaleza centrada en el equilibrio, hasta el
programa de socializacin emancipatorio de un pedagogo absoluto, se renueva [peren
nemente] un problema de compensacin: el problema de compensar por los efectos
negativos de la compensacin. Artculo Kom pensation, en H istorisches Worterbuch
der Philosophie, vol. 4, Basilea-Stuttgart, 1976, pp. 912-918 (p. 917).
Bienestar; aquella que en ltimo trmino no deja nada fuera y se con
sume a s misma suponiendo que esto no es percibido ni se aban
dona la figura conceptual. Es en esta situacin entonces en la que se
debe suscitar la cuestin sobre si es todava posible formular una teo
ra del Estado de Bienestar.
Junto a estos problemas relativos a la fundamentacin conceptual
y a la mecnica argumentativa del Estado de Bienestar, hay tres do
minios experienciales al menos, que exhortan a no reducir el con
cepto del Estado de Bienestar al del Estado Social, y exigen determi
narlo de un modo ms general y quiz tambin de un modo ms
restrictivo! Estos mbitos estn ntimamente relacionados entre s y
se obstaculizan mutuamente en el sentido tambin de que la mejor
solucin de los problemas planteados en uno de los mbitos puede
suponer el aumento de los problemas del otro.
Uno de estos mbitos consiste en el rpido crecimiento de las
transformaciones en el entorno provocado por la sociedad industrial
y que slo es posible controlar recurriendo a medios polticos. Esto
vale tanto para el problema de los recursos finitos como para el pro
blema de la acumulacin de residuos no reciclables.
Un segundo mbito resulta de los costes crecientes del Estado de
Bienestar. N o slo constituyen un problema de financiacin coti
diano, sino que, como consecuencia del tamao del presupuesto esta
tal, ms reducido cada vez en relacin a otros medios, ponen en peli
gro la diferenciacin entre los sistemas poltico y econmico.
; Por ltimo, es preciso partir del hecho aunque aqu sea particu
larmente difcil definir las causas, de que la sociedad moderna
transforma mediante la industria, las garantas polticas del bienes
tar, la educacin escolar, los medios de masas, las ofertas de consumo
para el ocio, etc la previsible situacin motivacional de las perso
nas, en particular la de las generaciones ms jvenes. Esto signific
que, por parte de quienes disfrutan del bienestar y sobre los que recae
la poltica social, no se puede contar con su predisposicin constante
a la disponibilidad de consumo, a la gratitud y a la correspondiente
lealtad poltica.
En todos estos aspectos, la actuacin poltica en el Estado de Bie
nestar debe partir del hecho de que las circunstancias sobre las que
dirige sus esfuerzos se transforman de modo imprevisible por esos
mismos esfuerzos. La poltica se encuentra ya en una situacin en la
que debe ocuparse continuamente de realidades autoproducidas. Las
necesidades, las situaciones molestas, los problemas casi irresolubles
a los que se enfrenta son en parte su propia obra. Basta con pensar en
el tema de la burocracia. De ah debe resultar, antes o despus, una
ruptura con sus propios objetivos.
En esta situacin la poltica se ampara en clculos, horizontes tem
porales y fijacin de objetivos, a plazos relativamente cortos. En las so
ciedades altamente complejas se acortan en general los horizontes tem
porales relevantes para la accin, ya que las condiciones necesarias para
una planificacin a largo plazo son demasiado complejas. A la poltica
se le impone, adems, a causa del breve ritmo de las elecciones, una es
tructura temporal propia. En horizontes temporales cortos muchas in
terdependencias pueden ser ignoradas; no aparecen. Mirando al pasado
puede olvidarse que los problemas fueron creados por la aplicacin de
los mismos principios que se espera seguir en el futuro. Y con vistas al
futuro, se puede esperar que las extensas e imprevisibles consecuencias
de la planificacin presente puedan mantenerse dentro de lmites con
trolables. Los horizontes temporales cortos alivian las cargas de la
accin, y esta ventaja no debe ser subestimada.
Al nivel de la mentalidad poltica pueden darse distintas posibili
dades de adaptacin a este estado de cosas, en la lnea de la autoestili-
zacin de los polticos, o bien en la satisfaccin ante los indicadores
de xito a corto plazo -por ejemplo, la resonancia sobre la prensa o
las oscilaciones porcentuales mnimas en los resultados de las eleccio
nes polticas. Al nivel de la teora poltica, se plantean los mismos
problemas de una forma diferente. A qu la poltica puede y debe de
venir un tema ;en el contexto de su realidad social, y ello exige ^ a m
pliacin de los horizontes temporales, la abstraccin y la inclusin de
relaciones autorreferentes; es decir, la participacin de la poltica en
la produccin de la realidad que para ella acaba resultando un pro
blema.
i Las reflexiones que siguen se mantienen en este nivel de la teora
poltica. Buscan una teora para el Estado de Bienestar. N o se trata
slo, por tanto, de una teora sobre el Estado de Bienestar apoyada en
criterios cientficos; una tal teora puede servir ms bien para poten
ciar aquellas pretensiones reflexivas que deben producirse dentro del
mismo sistema poltico. En tanto consiga realizar estas prestaciones
devendr en teora poltica en el Estado de Bienestar. N o se cuestiona
as una estricta separacin entre ciencia y poltica en el sentido de dis
tintos .sistemas sociales, distintos criterios y diferentes responsabili
dades* An as, se presupone que la comunicacin sigue siendo posi
ble a pesar de todo.
Captulo 2
UNA TEORIA OBSOLETA

Ya lo sepamos o no, o lo recordemos o no, las ideas polticas que

determinan nuestras orientaciones cotidianas, y se asocian a concep
tos tales como constitucin, poltica, democracia, valores fundamen
tales, Estado de Derecho, Estado Social, poseen un fundaiiento te
rico. Esto no significa que exista una ciencia tericamente orientad;
que se ocupe de ellos. Es, desde luego, cierto. Pero mayor relevanci;
tiene el hecho de que tales conceptos, as como las conquistas institu
cionales derivadas de ellos, han sido introducidos en el sistema poli
tico por medio de la teora.
En la situacin actual esto es ms importante, porque implica una
relacin distinta entre tiempo e historia, y una relacin diferente tam
bin entre teora y poltica prctica. Es cierto que los esfuerzos cien
tficos por descubrir las estructuras y los procesos de la poltica se li
mitan (al menos) a una descripcin y explicacin de aquello con lo
que se encuentran. Hasta cierto punto pueden ocuparse tambin de
los procesos de desarrollo. Su aplicacin poltica se extiende, sin em
bargo, mucho ms all. Trasciende el nivel de expresin de la ciencia
cognitiva en tanto que introduce en la poltica visiones, conceptos,
opiniones y resultados, y con su ayuda la promueve u obstruye.
En este sentido, el nacimiento del Estado moderno en Europa fue
acompaado por una teora poltica, que supo reflejar su desarrollo, a
medida que iba siendo visible, reaccion ante sus problemas y supo
ofrecer soluciones jurdicas e institucionales. Este tipo de reflexin
poltica fue rpidamente absorbida por la poltica misma y se con
vierte as en un aspecto del mismo objeto sobre el que reflexiona.
Desciende, por as decir, desde las puras alturas de la teora a la turbia
atmsfera de la realidad y, consecuentemente, se desva, desvaloriza y
se reifica, y deviene, pues, en un aspecto de aquello que una nueva te
ora se esfuerza por comprender. Nuestras instituciones son una reli
quia de tales procesos y de cuando en cuando requieren por ello de
una re-flexin poltica.
Cuando en el siglo X V I fueron perceptibles por primera vez las
nuevas formas de concentracin poltica, se concibieron en principio
como una versin rigidizada de las viejas figuras conceptuales y me
dios de argumentacin como en la idea teolgico-jurdica de una
autoridad natural emanada directamente de Dios (Molina, Surez,
Conring), en el concepto de soberana de Bodino, en el concepto de
una determinada razn de Estado o, finalmente, en el reconocimiento
de un inevitable momento de arbitrariedad en el gobierno del Estado
(Filmer, Hobbes). La subsiguiente reaccin a esas teoras y a su reali
zacin en el Estado absoluto conform la realidad moderna.
El componente de arbitrariedad (autonoma) en la cima del E s
tado se revel como la piedra de choque. N o pudo ser reconciliado
con la, diferenciacin moral entre buena y mala (desptica) autoridad,
ni con el correspondiente orden de derechos de resistencia. Sobre l
recay la doble intervencin del Estado constitucional y la democra
cia. En. lo que hace a los logros institucionales, le correspondi un ya
complejo instrumentarlo, que desde el final de la Revolucin francesa
se haba revelado como polticamente aceptable. De un lado estaba la
idea de Constitucin, que pudo resolver el problema de una justifica
cin jurdica del derecho si no lgica, s al menos efectivamente.
De otro, la idea de la divisin de poderes, que consigui canalizar la
arbitrariedad por medio del derecho, en tanto que un rgano del E s
tado slo poda hurtar decisiones a otro cuando satisfaciera la forma
del derecho. Finalmente, la idea de la eleccin democrtica y de la li
mitacin temporal del ejercicio del mandato en el parlamento y en el
gobierno, gracias al cual el momento no concebible jurdicamente de
un ltimo arbitrio soberano pudo ser sujeto a control, al menos bajo
el imperativo d la consideracin del inters poltico propio.
L a realizacin de este avance terico, que se manifiesta en el siglo
X IX , constituye el punto de partida sobre el que se apoya el desarro
llo hacia el Estado de Bienestar. El pueblo adquiere relevancia pol
tica gracias a la representacin popular. U n nmero creciente de as
pectos de la vida individual y, ante todo, las innumerables secuelas de
las consecuencias del desarrollo industrial, pudieron ser introducidos
como temas de la vida poltica. El posicionamiento ante estos proble
mas se convierte en el criterio de diferenciacin de los partidos polti
cos, que se consolidan organizativamente desde finales del siglo X IX .
Como canon generalmente aceptado de la legitimacin poltica se re
cogen en la forma de derechos fundamentales, valores fundamentales
y programas de partidos inspirados en ellos. El problema de la arbi
trariedad se transfiere as a la denuncia de pretensiones que compiten
por relevancia poltica, y al cauto debilitamiento, ponderacin, apla
zamiento o incluso defensa de tales pretensiones por mejorar la *cali-
"dad de vida5.
En su desarrollo hacia el Estado de Bienestar, el siglo X IX ofrece
todava una imagen bastante inabarcable, material y regionalmente
fragmentada y, por tanto, compleja6. Slo en el siglo X X la situacin
se simplifica y deviene, por tanto, tericamente comprensible. Sola
mente ahora se convierten las meras tendencias en autnticas leyes de
desarrollo (trends). Pinsese en el salto desd la idea de asistencia
(donde el concederla puede ser un rasgo de inteligencia poltica) a la
de pretensin. Surge una especie de participacin extraparlamenta-
ria de los trabajadores en la cimentacin y distribucin de todos los
logros sociales. El mismo capitalismo se corrompe por la accin
del Estado de Bienestar, no slo por la conexin (negativa) entre bie
nestar y desempleo. Y es sobre todo ahora cuando, con el reconoci
miento asegurado del Estado de Bienestar, se inicia ese proceso re
cursivo en el cual el mismo Estado de Bienestar crea circunstancias y
problemas frente a los que reacciona.
Las consideraciones que siguen parten de esta realidad, hoy per
ceptible, de un Estado de Bienestar dotado de impulso propio, auto-
rregulado. La situacin histrica as configurada carece, sin embargo,
de una adecuada teora poltica de una teora, al menos, del nivel de
aqulla sobre la cual la tradicin supo suscitar y resolver el problema

5 E sto sostiene O do Marquard en relacin a la filosofa. Vase; Inkompetetiz.-

fcompensationskompetenz: ber Kom petenz und Inkompetenz der Philosophie,
Pbilosophisches jahvbuch 81 (1974), pp. 341-349.
6 Com prese al efecto Asa Briggs, The Welfare State in Historial Perspectivc,
Europaisches Archiv fiir Soziologie, 11 (1961), pp. 211-258.
 de la arbitrariedad del ejercicio del poder poltico. La orientacin co
tidiana de la accin poltica se deja guiar por aquellas teoras que se
integran en las instituciones y que a travs de la Constitucin se
transforman en normas. Se parte, por ejemplo, del concepto de E s
tado, del esquema de los rganos del Estado, de los vnculos jurdicos
de la Constitucin, del ritmo de las elecciones polticas y de la pro
gramtica de los valores fundamentales, y hay que enfrentarse ade
ms a las nuevas demandas que cada da aparecen sobre la mesa. Pero
todas estas instituciones son respuestas a formulaciones de problemas
condicionados histricamente, y la cuestin es si hoy no se deberan
tener en cuenta tambin otras formulaciones, incluso un contexto
interpretativo de ios problemas completamente distinto.
La sedimentacin terica con la que nos enfrentamos en las insti
tuciones se ha venido acumulando durante los siglos en los que la so
ciedad moderna tena que ir imponindose sobre la sociedad aristo
crtica del mundo antiguo. Su ocasin fue la diferenciacin de un
determinado sistema poltico hacia una mayor autonoma funcional
como consecuencia de la liberacin del control por parte de una capa
superior y de la religin organizada. Su tema radic en' el asegura
miento y la atenuacin *de esta .autcfnoma, en posibilitar y limitar el
ejercicio arbitrario del:-poder poltico; Su problema oculto fue la
complejidad de las relaciones con las que ha de operar la poltica bajo
condiciones modernas. Este desarrollo ha llegado a su fin. No. se.
puede renunciar a sus conquistas^jraiqiiejiefinen las estructuras sist-
micas de la modernidad. Pero; los. problem a ique hby; sbn percepti
bles en este sistema de la sociedad no se pueden seguir compren
d ie n d o con la ayuda de teoras que reflejan e l p ro ceso de su
realizacin. En tanto que teoras' -no como^forimas jurdicas-o
como instituciones! han sido superadas histricamente; Ante noso
tros aparece una realidad totalmente distintaj un realidad autoafir-
mada, co-producida polticamente que, sin embargo, no puede ser
afirmada sin limitaciones y sin preocupacin p o r el futuro.
En esta situacin histrica el objetivo no puede consistir en una
explicacin de la realidad que, medida a travs de ideales o utopas, se
presenta como defectuosa; y menos an en cuestionar crticamente
los logros tericos e institucionales sobre los que se edifica el Estado
de Bienestar moderno a saben la Constitucin y la domesticacin
demcrtico-jrdic del pder arbitrajiP- Se observan ciertamente
tendencias de este tipo, sobre todo en el marco de un marxismo reac
tivado polticamente. Pero se sirven de una argumentacin demasiado
simple. Se trata, en esencia, de transferir la crtica de la dominacin
desde la poltica donde ya ha perdido su poder de persuasin a la
economa7. Quienes poseen el poder econmico son calificados de
capitalistas y rechazados frontalmente sin que el anlisis contenga
la suficiente profundidad. Hasta qu punto ofrece una cobertura de
todo esto la sin duda importante obra terica de Carlos Marx (1818-
83) no es preciso que sea abordado aqu. l desarrollo histrico ha
avanzado demasiado deprisa en gran medida como consecuencia
del intento de realizar polticamente la teora marxista, como para
poder justificar la vuelta a este arsenal terico.
Contra toda apariencia, el marxismo y otras teoras izquierdistas
similares carecen de toda radicalidad no de radicalidad poltica, pero
s de radicalidad terica. la vista del estado actual del desarrollo cien
tfico, los instrumentos conceptuales no son lo suficientemente abstrac
tos. La estructura dialctica de la teora exige puntos de arranque para la
negacin fuertemente simplificados. El problema nico de la propiedad
de los medios de produccin se considera as la cuestin central de la
sociedad moderna. Esto permite esa transferencia de la crtica de la do
minacin desde la poltica a la economa, pero no permite un anlisis
penetrante de las realidades sociales al final del siglo X X .
N o es menos nefasta, sin embargo, la simple aceptacin de un
cambio de tendencia (Tendenzwende), que disfruta del desplome
de las ideas polticas de izquierdas como si se tratara de un regalo
inesperado. El que un intento por comprender la sociedad haya re
sultado fallido no justifica todava que dicho intento deba dejar de ser
reemprendido. La velocidad con la que se transforman las relaciones
sociales impide que nos dejemos llevar por los acontecimiento;;. He
mos de contar con el hecho de que slo hoy ha llegado la so riedad
moderna a ser consciente de sus condiciones de posibilidad y, en
efecto, a travs de la va indirecta del estudio de su entorno ( Um-
welt). De ser esto as, la crtica de la dominacin en el mbito poltico
y/o econmico no es entonces la forma en la que se deberan abordar
los apremiantes problemas del presente, sino ms bien a travs del
anlisis de sistema/entorno.

7 Esto sigue inalterado a pesar del reciente inters en la teora del Estado. Vase,
por ejemplo, la presentacin de la crisis monetaria del Estado de Bienestar como una
crisis financiera estructural de! Estado intervencionista avanzado como producto del
sistema productivo, en Rolf Richard Grauhan/Rudolf Hickel (eds.), Krise des Steuers-
taats? Widersprche, Perspektiven, Ausweichstrategien, Opladen, 1978 (cita, p. 18).
Captulo 3
FUNDAMENTOS TEORICO-SOCIALES

Toda teora poltica, dado que la poltica es un fenmeno social*

se gua, implcita o explcitamente, por las premisas de una teora so
cial. Frente al antiguo supuesto europeo de una justificacin poltica
de la sociedad, a lo largo del siglo X IX se impuso la tesis de la separa
cin entre Estado y sociedad. Esto se consigui a un alto coste:res
tringiendo el concepto de sociedad al sistema de las necesidades; en
otras palabras, a la economa. Los efectos de esta predisposicin te
rica se dejan sentir todava de mltiples maneras. El poltico, y sobre
todo el constitucionalista, contempla as frecuentemente a la sociedad
como algo que se contrapone al Estado 8. Se dice que el Estado
ha.de ocuparse de las fuerzas sociales. Pero el Estado no es nada
fuera de la sociedad, constituye uno de sus sistemas funcionales.
Conviene servirse, por ello, de una diferente frmula lingstica. La
sociedad es el sistema social omnicomprensivo que ordena todas las
comunicaciones posibles entre los hombres. El sistema poltico es
uno de sus subsistemas, respecto del cual se han ido diferenciando
otros subsistemas, en particular sistemas sociales de la religin, cien-

Vase, para considerar esta tradicin y su efecto continuado, Em st-W olfgang

Bckenforde (ed.), Staat und G csellscbaft, Darmstadt, 1976.
ca, economa, educacin, vida familiar, asistencia mdica, etc. Cada
uno de estos subsistemas actualiza la sociedad desde su respectivo
punto de vista, segn la correspondiente perspectiva particular sis
tema/entorno. El sistema cientfico y el sistema educativo pertenecen
as al entorno social del sistema poltico, y este ltimo pertenece a su
vez al entorno de la educacin y de la economa. Esta distincin no
excluye fuertes dependencias recprocas; pero es el presupuesto que
permite que las demandas de las distintas funciones de la sociedad
puedan ser acrecentadas y sean realizadas progresivamente.
Los hombres, las distintas personas individuales, participan de to
dos estos sistemas sociales, pero no se incorporan del todo en nin
guno de estos sistemas ni en la sociedad global. La sociedad no se
compone de seres humanos, se compone de comunicaciones entre
hombres. Es importante afianzar este punto de partida. Sirve para se
parar la teora social propia de la teora de sistemas de la ms antigua
tradicin del pensamiento poltico y constituye un presupuesto in
dispensable para un anlisis de la relacin del sistema social y de sus
subsistemas con el entorno un anlisis que nos afecta decisiva
mente.
Partiendo de estas premisas, el desarrollo social que llega hasta
nuestros'das puede ser comprendido como una ampliacin d las
prestaciones comunicativas (pero no como una ampliacin del hom
bre en el sentido de Rousseau o Nietzsche). Valindose de logros cul
turales, que aqu no vamos a especificar, ni menos an desarrollar, las
posibilidades para el xito de la comunicacin humana fueron impul
sadas hasta lo inverosmil. A ello han contribuido dos principios: la
diferenciacin de una determinada capa superior, dotada de una fcil
y acertada comunicacin interna, y la diferenciacin de determinados
centros de gravedad funcionales, que en un principio eran sobre todo
de tipo religioso, poltico-militar y comercial. Sobre este fondo la so
ciedad moderna adquiere su perfil particular, histricamente nico.
Se caracteriza por el primado de la diferenciacin funcional, que tiene
el efecto de una enorme ampliacin de comunicaciones altamente es
pecializadas, as como de la efectividad de las mismas. De esta forma,
el potencial para la accin humana se puede organizar, especializar y
coordinar de un modo en que no se haba conseguido hasta ahora. La
verdad demostrada cientficamente, el dinero, el poder organizado
por la poltica y recortado por el derecho, sirven como dispositivos
para I -accin incluso en aquellos casos en los que el hombre, desde
una perspectiva antropolgica, nnc actuara. Lo improbable se
convierte en posible, es hasta rutinariamente anticipable; puede acu
mular sus propios efectos, acrecentarse en s mismo, y con todo ello,
tiene profundos efectos sobre el ambiente de la sociedad, sobre el
eco-sistema del planeta, incluso sobre el mismo hombre.
Com o resultado de este desarrollo han aparecido una pluralidad
de sistemas sociales que combinan una alta sensibilidad para determi
nadas cuestiones con indiferencia hacia todo lo dems. La limitada ca
pacidad para orientarse dentro de un ambiente complejo se ejerce,
desde diferentes lugares, de diversas formas distintas, pero siempre ha
de pagarse con la falta de atencin respecto de las otras perspectivas.
Toda profundizacin en este desarrollo aumenta a la vez la sensibili
dad y la indiferencia, y acrecienta la indiferencia de modo ms que
proporcional, ya que la indiferencia hacia todo lo dems debe corres
ponderse con la focalizacin de la atencin.
En otras palabras, la civilizacin y sus consecuencias son un pro
ducto de la diferenciacin de las prestaciones comunicativas del hom
bre desde sus condiciones naturales. Desde el punto de vista de la
evolucin socio-cultural, hoy se ha llegado en ella a una situacin en
la cual el sistema de la sociedad transforma profundamente su propio
ambiente y modifica as los presupuestos sobre los que descansa su
propia diferenciacin. Para poder adaptarse a esta situacin slo se
dispone, una vez ms, de la comunicacin, y es preciso inquirir sobre
cmo, y si acaso, pueden satisfacer estos requisitos las condiciones
tradicionales de la comunicacin eficaz; sobre todo, la verdad cualifi
cada cientficamente, el poder cualificado jurdicamente y el dinero.
A estos efectos, una de las consideraciones ms importantes y agu
das, que contribuye a percibir de nuevo y de modo dramtico el pro
blema, es la siguiente: una sociedad organizada en subsistemas no dis
pone de ningn rgano central Es una sociedad sin vrtice ni centro 9.
La sociedad no se representa a s misma por uno de sus, por as decir,
propios subsistemas genuinos. En los sistemas sociales estratificados
El que aqu hagamos referencia a dos conceptos centro y vrtice , tiene a su
vez su justificacin, que reside en la antigua tradicin europea y derivan de su distin
cin entre tica y poltica. En conexin con esta distincin aristotlica fue elaborada la
tica social como doctrina de la amistad dirigida hacia un centro, hacia una amistad
acrecentada, intensificada y perfecta de los virtuosos de la virtud (Panaitios, Cicern).
La teora de la sociedad poltica (societas civilis), por el contrario, permanece con su
idea del orden, estructurada jerrquicamente. La diferencia misma pudo haber cum
plido una funcin semntica en la difusin de la atencin. En cualquier caso, nos ha le
gado la posibilidad, de la que carecemos en la sociedad moderna, de formular una do
ble perspectiva, como centro y como vrtice.
del mundo antiguo sta fue precisamente la funcin de la nobleza, el
ser la maiores partes. Esto tuvo su efecto sobre la tica de la nobleza, y
desde la perspectiva de las funciones, poltica y religin compitieron
por la primaca en la orientacin de la sociedad. La sociedad fue consi
derada, respectivamente, como societas civiles o como corpus Christi.
Las condiciones estructurales de esta representacin del todo en s
mismo residieron, empero, en una diferenciacin sistmica estratifi
cada jerrquicamente, y con ella desaparecieron. La sociedad moderna
es un sistema sin portavoz y sin representacin interna. Por esto, pre
cisamente, sus orientaciones bsicas devienen en ideologa. La bs
queda de un a priori en el interior de los sistemas funcionales de la so
ciedad es un empeo vano, e igual de ftil es el lamento por la
decadencia de la cultura y la crisis de legitimacin. Se trata de un fen
meno condicionado estructuralmente: de la condicin de la compleji
dad y de la respectiva capacidad de prestaciones de la sociedad mo
derna.
L a teora poltica ha intentado repetidamente de Hegel a
Treitschke hasta Leo Strauss y Hannah Arendt oponerse a este
diagnstico, y de concebir al Estado o la poltica como el centro de
control de todo lo que acaece en ella o con ella. Esto ocurre tpica
y significativamente! con el recurso al concepto griego, platnico o
aristotlico, de la poltica. Un aparato conceptual rancio, superado
tiempo ha, parece adquirir nueva plausibilidad gracias a nuevas exi
gencias 10. Una de las cuestiones fundamentales de la orientacin te
rica y poltica del presente reside entonces en ver si se puede tolerar la
idea de una sociedad carente de centro, y si en ello se pueden percibir
las condiciones para una poltica democrtica efectiva. O si, a la vista
de la situacin general del sistema global de la sociedad, se cree, o in
cluso se debe, atribuir a la poltica una vez ms una responsabilidad
global, que posiblemente pueda destruir sus lmites actuales y los la
boriosos procedimientos de la formacin de la opinin democrtica.
C on el diagnstico terico presentado aqu se responde a esta
cuestin en la lnea del primer sentido: no se puede centrar sobre la
poltica una sociedad funcionalmente diferenciada sin destruirla. Pero
est claro que esta reflexin slo puede ser considerada en el mbito
poltico como una opcin, y que, en tanto que teora poltica, debe
ser representada tambin polticamente.

10 Vase al respecto Steven T . Holmes, Aristipus in and out of Athens*, American

P olitical Science Review, 73,1979, pp. 113-128.
 Una consideracin ulterior nos conduce ai mismo problema. La
actual forma de diferenciacin del sistema social posee tan importan
tes efectos sobre el entorno, sobre los recursos naturales y motivacio-
nales, sobre las cosas y los hombres, que el entorno comienza a con
vertirse en el factor central del futuro. Hemos de tener en cuenta, por
tanto, el hecho de que esta relevancia cada vez mayor del entorno
provocar amplios ajustes en toda la estructura de diferenciacin in
terna del sistema social, y, en general, volver a disminuir su impor
tancia; as pues, reducir tambin de nuevo el nivel de las pretensio
nes en relacin a las distintas funciones. El cambio de mentalidad que
precipita este proceso se puede observar sobre todo en la bsqueda
de nuevas formas de vida que, en general, se distancian del esquema
de diferenciacin social; tambin en el renacimiento del regionalismo
poltico, en la experimentacin de los grupos de auto-ayuda, en el re
torno a preferencias por lo local, lo relativamente simple y natural, y
en otros fenmenos parecidos. Tambin aqu se plantea la cuestin de
si la democracia, como sistema funcional diferenciado de la poltica,
puede conducir este proceso de adaptacin, cuando es a la vez su vc
tima; o si la aceptacin de lo inevitable es lo ms conveniente polti
camente y tambin el recurso ms sensato para el mantenimiento de
la poltica democrtica. En cualquier caso, las controversias y tomas
de partido, para las que en definitiva se trata slo de expandir el con
trol estatal de la produccin y de la distribucin econmica, no ofre
cen el marco suficiente para decidir sobre esta cuestin fundamental.
Captulo 4
ESTADO DE BIENESTAR:
INCLUSIO N POLITICA

El Estado de Bienestar se suele caracterizar generalmente como

un Estado que dota de extensas prestaciones sociales a determinadas
capas de la poblacin, y que a estos efectos ha de hacer frente a nue
vos costes a un ritmo cada vez ms elevado. Es fcil predecir entonces
que esta empresa tiene que fracasar como consecuencia de tener que
satisfacer tales costes. Pero este diagnstico y la correspondiente te
rapia del ahorro (o tambin, la en todo caso necesaria de un creci
miento econmico constante), se limita nicamente a captar los sn
tomas, y no la profunda estructura social del fenmeno. Por tanto
--siguiendo sobre todo a T. H . Marshall formularemos otro con
cepto del Estado de Bienestar con la ayuda del concepto sociolgico
de la inclusin ll.
El concepto de inclusin significa la incorporacin de la pobla
cin global a las prestaciones de los distintos sistemas funcionales de

.. 11 Comprese T. H. Marshall, C lan , Cicizenship an d Social Developm ent, Garden

City N .Y ., 1964; tambin, poniendo el acento en la configuracin comunitaria y la in
tegracin social, Talcott Parsons, The Systems o f M odem Societies, Englewood Cliffs,
N .J., 1971, en particular pp. 11, 92 y ss-, y (en conexin con Marshall y Stein Rokkan)
Peter Flora, Jens A lber y Jrgen Kohl, Zur Entwicklung der westeuropaischen Wohl-
fahrtsstaaten, en Politische Vierteljahresschrift, 18 (1977), pp. 707-772.
la sociedad. Hace referencia, de un lado, al acceso a estas prestaciones
y, de otro, a la dependencia que de stas van a tener los distintos mo
dos de vida individuales. En la medida en que se va realizando la in
clusin, irn desapareciendo aquellos grupos que no participan de la
vida social, o lo hacen slo marginalmente 12. La distribucin de la
poblacin segn su grado de participacin, pasa a un segundo plano
(aunque ahora tambin las capas ms altas quiz se distingan por una
mayor participacin en todos los dominios funcionales), y en su lu
gar aparece la multitud de los hombres universal e igualmente rele
vantes, que asumen roles complementarios en los distintos sistemas
funcionales.
Este fenmeno que se designa como inclusin tiene tambin su
propio carcter histrico. Slo hace su aparicin una vez disuelta la
sociedad estratificada estamentalmente de la antigua Europa. Esta so
ciedad asignaba a cada persona (mejor: a cada familia) nicamente a un
solo estamento. La persona era definida por su estamento de perte
nencia, era as localizada e integrada socialmente. En consecuencia,
mediante este esquema de diferenciacin de la sociedad, el hombre
como entidad social era, a la vez, diferenciado y determinado social
mente. Con el trnsito hacia u n a,diferenciacin orientada prima
riamente a partir del criterio funcional, este orden tuvo que ser aban
donado. Pues es obviamente imposible atribuir a las personas; al sis
tema de la religin, la economa, la ciencia, la educacin y la poltica,
de forma que cada individuo habite nicamente en uno de ellos. El lu
gar del antiguo orden lo ocupan las reglas de acceso; El hombre, en
tanto que individuo, vive fuera de los sistemas funcionales, pero cada
uno debe tener acceso a cada sistema funcional siempre y en tanto que

12 El mantenimiento consciente de una poltica de desarrollo de tal margioalidad, la

exclusin de grupos enteros de la poblacin de la participacin en las prestaciones so
ciales, podra ser tambin calificada, p o r tanto, com o exclusin. E n relacin a esto
puede suscitarse la cuestin de si la evolucin de las modernas condiciones de vida en
Europa puede ser caracterizada com o una inclusin gradual, mientras que, por el con
trario, el desarrollo planificado y acelerado conforme a un plan de otras regiones re
quiere exclusiones provisionales. Por otra parte, tampoco la historia de Europa est del
todo exenta de exclusiones. Sobre este aspecto del ethos puritano, vase, con especial
referencia a la Surfrica de hoy, Jan J. Loubser, Calvinism, Equality and Inclusin:
The Case o f Africaner Calvinism, en S. N . Eisenstadt (ed.), The Protestant Ethik an d
M odernization: A C om parative Vievu, Nueva York, 1968, pp. 367-383. Vase tambin
Jeffrey C . Alexander, C ore Solidarity, Ethnic Outgroup and Social Diffcrentiation: A
Muldimensional Model o f Inclusin iri M odem Socities, en Jacques D ofny y A k in -
sola Akiwowa (eds.), N ation al an d Ethnic M ovements, Londres, 1980, pp. 5-28:
su modo de vida le exija el recurso a las funciones sociales. Desde la
perspectiva del sistema social, esta pretensin se formula con el princi
pio de la inclusin. Todo sistema funcional incorpora a toda la pobla
cin pero slo en aquellos aspectos de su modo de vida que posean la
respectiva relevancia funcional. Todos gozan de capacidad jurdica y
proteccin legal, todos reciben educacin escolar, todos pueden ad
quirir o gastar dinero, etc. Sobre el trasfondo de estas normas de in
clusin, la desigualdad, efectiva de posibilidades deviene en problema;
precisamente porque ya no se apoya sobre el esquema de diferencia
cin de la sociedad, sino que se reproduce de modo afuncional.
La realizacin del principio de inclusin en el mbito funcional
de la poltica tiene como consecuencia el trnsito al Estado de Bienes
tar. Estado de Bienestar es la realizacin de la inclusin poltica. Esto
no supone slo, de ninguna de las maneras, el aseguramiento y el
acrecentamiento continuo de unas condiciones mnimas de bienestar
para cada cuall3, sino en gran medida tambin la aparicin de proble
mas especiales de distinto gnero, que pueden ser graves para quienes
resulten encontrarse en determinadas situaciones. Las mejoras discu
rren, por tanto, no slo en la direccin del aumento de los niveles m
nimos, sino tambin en la del descubrimiento continuo de nuevos
problemas que competen a las autoridades pblicas embarcaderos
ms seguros para marineros domingueros, secadores de manos de
aire caliente en los servicios pblicos, etc.
La incorporacin de aspectos cada vez ms amplios del modo de
vida en el mbito de las prestaciones polticas se ha ido desarrollando
gradualmente; discurre de modo paralelo a la diferenciacin del sis
tema poltico, y es condicionada por ella. El primer paso del recin
constituido Estado territorial consisti en garantizar la segura pro
teccin jurdica sobre una determinada rea geogrfica.. E l poder po
ltico fue definido tericamente (desde Brtolo) como jurisdiccin.
En la medida en que se le incorporaron los rasgos de la legislacin y
la accin fiscal y se pudo disponer con ello tambin de las condicio
nes de la estatalidad, entra en este crculo dispositivo el problema de
la incorporacin de la poblacin. Se resuelve con la participacin ac
tiva del pueblo en la democracia parlamentaria. Pero la realizacin de

15 A s reza la definicin en H arold L. Wilenski, The Welfare State and Equality:

Structural an d deological Roots o f P ublic Expenditures, Berkeley, C al., 1975, p. 1:
The essence of the welfare statc is govemment-processed mnimum standard^ of in-
come, nutrition, health, housLng and educa tion, assred to every citizcn as a political
right, not as charity.
 la democracia significa el fin de la teora del objetivo limitado del Es
tado l4. De aqu, a su vez, se deriva la incorporacin cada vez mayor
de necesidades e intereses de la poblacin en la esfera de los temas
polticos posibles15. Los polticos, al tener que ganarse la aprobacin
del pueblo por .su gestin, tuvieron que velar por atenerse a los inte
reses del electorado, proyectar mejoras, referirse a problemas; y la ar-
tificialidad creciente de las condiciones de vida tras la revolucin in
dustrial les dot de motivos ms que suficientes a este respecto.
La inclusin poltica no tiene por qu garantizar una pretensin
jurdica a todos los aspectos de la vida. Sin embargo, su semntica se
ha desplazado ya claramente de caridad a pretensin. N o se co-
rrespond a la autoconsciencia del ciudadano libre (esto es: a las or
ganizaciones de intereses) el reclamar beneficios. E sto equivale a
aceptar el rechazo por anticipado. Se exige y no se est resig-
.nado. Est forma de proceder corresponde a las exigencias de pre
sentacin propias de la lucha por la afirmacin poltica, y la corres
pondiente evaluacin es asumida por las instancias de distribucin.
N o hay que sorprenderse, entonces, de que si ya no hay ms benefi
cios no exista tampoco la ingratitudl6.
Una teora que refleje la situacin^ nacida de este desarrollo puede
tender.a,apreciar el condicionamiento total del ya alcanzadonivel de
condiciones de vida como derivativo de la poltica y a recaer con
ello en el antiguo modelo. A menudo se constata tambin una vuelta a
la diferencia entre poltica y economa (Estado y sociedad). Tal
concepcin slo permite, en definitiva, que las diferenciaciones se per
ciban en el interior del aparato organizativo del que se vale la poltica
para realizar sus planes. Los Estados socialistas del bloque,oriental si
guen conscientemente este camino y ofrecen ya una experiencia mate
rial de lo que, desde estas premisas, puede ser una realizacin poltica.

14 Com prese ai respecto y com o una tentativa de reconstruccin, Klaus-Hespe,

Zur Entw ickiung der SuiatszweckUhre in der dentschen Staatsrechtsw issenschaft des 19
Jahrhunderts, Colonia-Berln, 1964.
15 En este desarrollo, Alemania constituye en muchos aspectos un caso excepcional
sobre todo, porque aqu se reaccion frente a tendencias ya perceptibles en Europa
occidental, bien por la va del rechazo, o bien por la de la anticipacin. Com prese al
respecto Flora y otros, ibid., (1977); Wolfgang Zapf, M odemization and Welfare De-
velopmenc The Case o f Germany, Social Science Inform ation, 18 (1979), pp. 219-246.
16 Y a Saint-Evremond tena estas dudas, que ppr tanto se retrotraen hasta el siglo
X V II: II y,.a beaucoup .moins d'ingrats qu'on ne croit; car il y a bien moins de gri-
reux qujon ne pense (Charles de Saint-Evremond, Sur Ies ingrata,' en O euvres, Pa
rs, 1927, vol. I, pp. 153-158 [p. 153]).
 El concepto del Estado de Bienestar no nos obliga, sin embargo, a
llegar a conclusiones tan amplias ni en la teora ni en la prctica. El
error de concepcin estriba en su subordinacin a un juego de suma
cero: cuanto mayor determinacin poltica, tanto menor determina*
cin de otro tipo; cuanto ms Estado, tanto menos libertad. Con ello
no se tiene en cuenta la creciente complejidad de la vida social, la
proliferacin de los puntos de vista desde los que algo puede ser de
terminado. Bajo la condicin de una alta complejidad social, bien
pueden existir tambin relaciones de amplificacin17, en las que se
puede combinar un avance en la realizacin poltica, la productividad
econmica o el progreso cientfico con un mayor repertorio de posi-
bilidades de modos de vida personales individualizados, desde luego,
slo, bajo m uy determinadas condiciones. Formulndolo, en abstracto,
con ello el Estado de Bienestar no nos conduce ante el problema de la
totalizacin o ante el de la desdiferenciacin; nos pone ms bien ante
las condiciones bajo las cuales las posibilidades pueden ser combina
das o, dado el caso, recombinadas.
Conviene que, en este punto, volvamos la vista atrs sobre las
causas por las que en el siglo X V II se introdujo el concepto de inters
en la discusin poltica18. Por referirse a aquello de lo que siempre se
trata: inters es algo que slo es capaz de enjuiciar el interesado. Slo
l puede decir si posee o no determinados intereses. Precisamente por
ello se pens que era necesario incorporarlo al proceso de formacin
de la voluntad poltica. La inclusin poltica, no slo la pasiva (segu
ridad jurdica), sino tambin la activa (democracia) presupuso este
concepto autorreferencial del inters. Slo despus, como consecuen
cia de la inclusin de toda la poblacin y del desarrollo cada vez ms
amplio de los mbitos de la asistencia poltica, surge la duda sobre la
madurez de los ciudadanos; y a ello se corresponde entonces el h
bito de inferir intereses desde teoras cientfico-sociales o desde anli
sis estadsticos que desvelan las desigualdades. En cierto modo, pues,
17 Este es un argumento reconocido en la sociologa desde Durkhcim. Vase Emile
Durkheim, D e la D ivisin du T ravail Social, Pars, 1893 (trad. espaola en Barcelona,
Planeta, 1985).
Vase en particular J. A. W, Dunn, Politics an d the Public Interest in the Seven-
teenth Century, Londres, 1969; tambin, Flix Raab, The English Face o f M achiavell
A Changing Interpretation (1500-1700), Londres, 1965, pp. 157 y ss., 246 y ss.; Wolf-
gang Hirsch-W cber, Polilik a b Interessenkonflikt, Stuttgan, 1969; Hartm ut Neuen-
dorff, D er B eg riff des Interesses: Eine Studie zu den Gesellschaftstheorien von Hobhes,
Smith und M arx, Frankfort, 1972; Albert O. Hirschman, The Passions and the Inte-
rest: Political Argum ents fo r Capitalism before its Triumph, Princeton, 1977.
al disponer de sus intereses, las mismas ciencias sociales contribuyen
a esa falta de madurez del ciudadano, que tanto lamentanl9. La infe
rencia, tan seductora desde una perspectiva socio-poltica y prc
tica, de la comparacin al inters es equivocada20. N o se puede pre
suponer seriamente que cada cual posea un inters propio en la
eliminacin de las desigualdades ms relevantes pinsese, por ejem
plo, en la desigualdad en educacin. Sigue siendo un problema el que
la capacidad de tener intereses (no slo de formularlos y de conseguir
imponerlos) se distribuye de modo desigual. Pero las planificaciones
del Estado de Bienestar dirigidas a este objetivo tienen un campo de
accin an ms estrecho que aqul que puede llegar a ponerse en
prctica en beneficio de los intereses subordinados.
En una reflexin ulterior, esta consideracin conduce a la dife
renciacin entre educacin y poltica. Mientras que la educacin
puede ocuparse del desarrollo de los intereses y dispone para ello de
sus prop ios principios y mecanismos de inclusin (ante todo me
diante la escolarizacin general obligatoria), la poltica slo puede
ocuparse de intereses ya formados. Respecto de personas qu no ex
presan ningn inters y esto puqde ser un problema tanto de los
jvenes como de los ancianos el esfuerzo poltico est fuera'de lu
gar. Aqu se topa con los lmites inmanentes a la inclusin poltica y,
al mismo tiempo, con los sntomas de su dependencia de los desa
rrollos en el campo de la economa, la educacin y la estratificacin
social. Pretender transformar el Estado de Bienestar en una institu
cin capaz de proveer a la poblacin con intereses, sera una preten
sin excesiva teniendo en cuenta sus posibilidades, pero tambin una
manifiesta y exagerada atovaloracin.

C on esto no se alude slo a las premisas o a (os resultados concretos de la inves

tigacin, sino a una profunda forma de ver las cosas respecto de stos, que luego, y al
mismo tiempo, genera protestas frente a s misma. Vase al respecto tambin Friedrich
H. Tenbruck, D ie unbewltigten Sozialwissenschaften, en Zeitschrift f r Politik, vol.
27 (1980), pp. 219-230.
20 Esta conclusin se deriva tambin de! hecho de que el Estado de Bienestar, a
efectos de conseguir sus objetivos, se sirve de los medios del derecho y el dinero, que
son capuces de revelar diferencias mnimas y de suscitar intereses a favor o en contra de
transformaciones que de otra form a hubieran pasado desapercibidas. Tambin en este
aspect'se enreda el Estado de Bienestar en la realidad creada por l mismo. Volvere
mos otra vez sobre esto en el captulo 13.
Captulo 5
LA POLITICA COMO
SISTEMA AUTORREFERENTE

La inclusin es un principio abierto, en tanto establece que to

dos merecen la atencin poltica, pero no dice cmo. En la medida en
que la disposicin de sus propios intereses compete a cada cual, su es
tudio atento, la seleccin poltica y la tematizacin de los intereses,
por el contrario, se convierten en una tarea que slo puede ser regu
lada por el propio sistema poltico. Esto exige comunicacin. Lo que
pueda ser relevante polticamente deriva entonces de su conexin con
aquello que ya posea relevancia poltica. Lo que sea vlido poltica
mente se autorreproduce, y se lleva a cabo incorporando y absor
biendo intereses desde el entorno del sistema poltico. La poltica
condiciona sus propias posibilidades y por esto, aparentemente,
deviene sensible a lo que su entorno ofrece y demanda. N o es sufi
cientemente comprensible ni como un sistema cerrado, ni como un
sistema abierto. Es ambas cosas a la vez.
Las dificultades con las que en este punto se encuentra la creacin
terica y la consecuente investigacin cientfica residen en su propio
objeto. Deben ser abordadas a travs del concepto de sistema auto-
rreferencial.
Por autorreferente se entiende un sistema que produce y repro
duce por s mismo los elementos las decisiones polticas, en este
caso de que est constituido11. Aunque tal sistema slo se compone
de sus propios elementos, puede reproducir por s mismo ,un deter
minado orden de estos elementos^ De,esta' necesidad de mantener la
capacidad de reproducir constantemente nuevos elementos por s
mismo, el requisito de la autorreferencia se convierte en la condicin
de todas las operaciones del sistema. Un sistema autorreferente slo
puede, por tanto, realizar operaciones por autocontacto, es decir, en
sintona con otras operaciones propias. Como ocurre con el cerebro,
para estos sistemas no existen relaciones directas de estmulo/res-
puesta con el entorno; por el contrario, todo lo que puede hacer el
sistema est determinado por lo que ocurre en su interior. Toda deci
sin hace referencia a otras decisiones del mismo sistema, si no no se
tratara de una decisin, y la decisin individual slo puede adquirir
su sentido propio a travs de tales relaciones internas, como contri
bucin a la realizacin o el impedimento de otras decisiones, como
parte de una cadena, como dependiente para su realizacin efectiva
de su conexin a otras decisiones, o tambin, por todas estas razones:
como decisin de no tomar la decisin, porque las premisas o las po
sibilidades de conexin no estn suficientemente garantizadas.
Por tanto, un sistema de esta naturaleza hace posible los elemen
tos mismos de que est constituido: N o los extrae de su entorno, sino
que los constituye en s mismo. Pede estar constituido as de ele
mentos que no estn presentes en su entorno (o slo en el interior de
otros sistemas autorreferentes) por ejemplo,-por acciones o deci
siones que de ningn modo pueden existir ensu aislamiento indivi
dual. Pero todo esto slo es posible si, en todosios procesos de inter
cam bio con el entorno, en toda la dependencia de materiales e
informacin, siempre se mantiene intacto y en funcionamiento un Or
den de produccin autorreferente. El mantenimiento de ste orden se
convierte en parte imprescindible de la constitucin de cada elemento
particular, de forma que todo elemento en nuestro caso: toda deci
sin poltica remite siempre tambin a esta unidad de constitucin,
independientemente de icualquier otro significado que pueda tener
por su contenido o en relacin al entorno.
A este modo de actuacin autorreferente se le ha recriminado

11 Vase el concepto de vida en Humberto R. Maturana y Francisco H . Vrela, A u-

topoiesis an d Cognition.: The R ealization o f the Lrving, Dordrecht, 1980, as com o la
tesis que sostiene qiie en la fundamentacin de un orden de vida no posible m is sis
tema que el autdrreferencial.
desde hace tiempo su circularidad lgica y, por tanto su esterilidad.
Tambin se ha ofrecido una lectura de la autorreferencia que la re
chaza como una especie de egosmo. Slo en los ltimos aos la in
vestigacin sistemtica ha comenzado seriamente a abordar el pro
blema de la autorreferencia en los sistemas, y es de esperar que estas
investigaciones contribuyan tambin a transmitir importantes impul
sos a la teora poltica.
Desde una perspectiva sociolgica, la autorreferencia es un resul
tado de la evolucin sistmica evolutiva, y la autorreferencia poltica
es, en consecuencia, el producto de la diferenciacin social especfica
de los sistemas polticos. El desarrollo de formas de operacin auto-
rreferentes se corresponde plenamente a las exigencias que va mar
cando este desarrollo histrico, y que ya imponiendo ^-cn la medida
en que las va realizando; a saber: la autorreferencia permite la aper
tura interna del sistema a temas cambiantes bajo condiciones de rela
tiva permanencia de las estructuras que dirigen las operaciones (orga
nizacin de partidos, organizacin ministerial, Derecho, etc.). Hace
tambin posible la inclusin de toda la poblacin en el mbito de la
poltica -independientemente de quin determine qu haya de en
tenderse por tema poltico. Hay que partir, por tanto, de un desarro
llo estructural prcticamente inevitable, que nos vincula a este tipo de
utilizacin de las funciones sociales. Se trata sobre todo de compren
der adecuadamente el fenmeno, de protegerlo frente a comprensio
nes errneas y de revelar su problemtica estructural.
U n anlisis ms preciso debe partir de la constatacin de que slo
pueden diferenciarse relaciones comunicativas, no personas (vase
arriba cap. 3). N os referimos a los procesos de comunicacin poltica
a-travs de los cuales la poltica se autosensibiliza; esto es, deviene sen
sible a problemas y tareas con los que se vincula a su entorno social.
As es, por ejemplo, como la relevancia poltica de temas (y tambin
la relevancia de personas) se crea, refuerza, y despus se vuelve a desa
creditar, dentro de los procesos de comunicacin interna del sistema
poltico, sin que deba corresponderse exactamente a las modificacio
nes en el ambiente. La discusin poltica toma conciencia propia de
sus presupuestos y se desalienta tras un cierto tiempo de esfuerzos
infructuosos. Para esto cuenta con premisas generalmente aceptadas,
como los valores fundamentales, respecto de las que puede presupo
nerse un acuerdo ya antes de comenzar una campaa de comunica
cin; y existe tambin una especie de conciencia histrica sobre el es
tado de las cosas, para la que basta una corta memoria por parte de
los participantes. L a intuicin sobre lo que puede acontecer es un im
portante presupuesto de la participacin. Los contactos con el en
torno siguen siendo imprescindibles; dotan de estmulo a las iniciati
vas, o tambin de argumentos, para lo que no marcha. Ahora bien,
la autntica condicin de funcionamiento, la ineludible premisa de la
participacin, pero el signo de reconocimiento esencial para la ads
cripcin de la comunicacin al sistema poltico, reside en la autorrefe
rencia poltica: en la continua referencia de la poltica a la poltica.
La idea de bienestar como meta poltica (en vez de la medieval de
pax et iustitia) constituye el exacto correlato semntico de la autorre
ferencia poltica. La autorreferencia es ante todo un principio tauto
lgico; el bienestar es un principio correspondientemente indefinido.
E l aumento del bienestar, por tanto, puede remitirse siempre a s
m ismo y generar bienestar. Welfare is of unlimited scope n , no
tiene fin, se presupone a s mismo en la produccin de sus posibilida
des y problemas. Asimismo, el principio de compensacin y los prin
cipios reguladores de la igualdad y la seguridad no son limitaciones,
sino meros puntos de referencia en la bsqueda de mbitos de inter
vencin del Estado de Bienestar. La unidad entre autorreferencia e
idea de bienestar anuncia la unida4 entre clausura recursiva y aper
tura temtica de la poltica. La atribucin semntica se corresponde a
la estructura que, por lo dems; se'ajusta al producirse la diferencia
cin funcional del sistema poltico. As se transforman tambin, sin
embargo, los problemas con los que ha de operar tal sistema.
Si en las antiguas formaciones sociales con una poltica estructu
rada jerrquicamente, el peligro del despotismo, de la arbitrariedad y
del abuso del poder constituan el punto en el que la poltica se con
verta en un problema y en una amenaza para s misma, en el Estado
de Bienestar se suman aquellos problemas que derivan del modo de
operar- autorreferente. Esto no convierte en obsoleta la idea del abuso
del poder, ni hace que el Estado de Derecho constitucional* que se
crea como reaccin a ella, sea superfluo; pero con estas categoras no
acabamos de percibir del todo las desventajas de un arriesgado des
arrollo estructural, y hay sntomas de desarrollos que son motivo de
preocupacin de naturaleza completamente distinta. Tienen que ver
con carencias en la percepcin del entorno y ni la divisin de poderes
ni los controles del Estado de Derecho permiten eludirlos.

22 A s lo formula William A. Robson, W elfare State an d W elfare Society: lllusion

an d R eality, Londres, 1976, p. 174.
 Un tpico problema de los sistemas autorreferentes (y precisa
mente de los sistemas autorreferentes bien estructurados) reside en la
propensin de la autorreferencia al cortocircuito. Los sistemas polti
cos,- sobre todo por su esquematizacin de gobierno/oposicin, dan
claras muestras de ello. Gran parte de la poltica se juega dentro de
esta oposicin. Un fracaso del gobierno se apunta en el activo de la
oposicin y a la inversa. Un ataque a la incompetencia del go
bierno demuestra ya casi la competencia de la oposicin. El cortocir
cuito consiste en la tcnica de representarse a s mismo en la crtica
del otro. N o se trata slo, como querra una crtica simplista del par
lamentarismo, de un discurso arrojado hacia el pblico; pues habra
que preguntarse cmo y hasta qu punto participa el pblico de este
tipo de praxis poltica. Pero sta es seguramente la forma ms sencilla
de transformar la autorreferencia en comunicacin para todos los
campos temticos posibles y con independencia de los contenidos 2J.
Algo similar rige en aquello que bien podra calificarse como el
cdigo especial de la poltica: la clasificacin de los temas como pro
gresistas y conservadores24. Parece que entre las condiciones que
hacen a los temas polticamente viables est el poder atribuirlos a esta
frmula (excepciones notables se encuentran sobre todo en el campo
de la poltica exterior). Estas atribuciones permiten la adscripcin
propia y la del otro remitiendo a una u otra parte, y, de nuevo: corto
circuito de la autorreferencia. Sobre el contenido mismo ya se puede
comunicar entonces con simplificaciones extremas.
Importantes mbitos comunicativos de la sociedad pueden ser or
ganizados recurriendo a cdigos binarios de este tipo como verda
dero/falso, justo/injusto, sano/enfermo. Pero la cuestin es, si acaso

25 C on independencia de este problem a del cortocircuito autorreferencial de la

oposicin, hay tambin investigaciones que apuntan a cmo el desarrollo hacia el E s
tado de Bienestar fue estimulado por la competencia de los partidos apoyada en dife
rencias de clase, y, bajo estos presupuestos, cm o todos los partidos (y no slo aque
llos que representan los intereses de las clases inferiores) se esfuerzan de m odo
creciente por una programtica del Estado de Bienestar. Vase Charles F. Cnudde y
Donald J. McCrone, Party Competition and Welfare Politics in the American Sta
tes, en American Political Science Review , 63 (1969), pp. 858-866; Edward T. Jen-
nings, Jr., Competition, Constituencies and Welfare Policies in American States,
American Political Science Review, 73 (1979), pp. 414-429. Esto es tanto ms curioso
cuanto que, por lo general, es prcticamente imposible atribuir algn valor a las dife
rencias desde un estudio emprico.
24 Al respecto, Niklas Luhmann, D er politische Code: konservativ" und pro-
gresiv in systemtheoretischer Sicht, Zeitschrift f r Politik, 21 (1974), pp. 253-271.
y hasta qu punto la poltica puede, en una sociedad en la que, por lo
dems; todo cambia rpidamente, conseguir un autntico- control de
los problemas mediante el cdigo progresista/conservador. El peligro
est en que si se utiliza est cdigo se llega con demasiada prontitud a
las decisiones que han de recaer sobre las diversas opciones.
O a no tomar decisiones. Adems del problema del cortocircuito,
los sistemas autorreferentes complejos se dejan seducir por el m o ne
gativo de sus conexiones internas. Podra hablarse tambin de olas de
desesperanza relativamente altas. Dado que en el sistema slo se
puede actuar cuando se den las condiciones necesarias, y puedan es
perarse las conexiones adecuadas, se tiende a remitir lo otro a lo pro
pio de modo negativo; es decir: no hacer .nada, sin que esto suponga
cargar sobre s la culpa. En el mbito ms estricto de la poltica se
habla de no-decisiones25, en el de la Administracin de coordinacin
negativa 26. Este fenmeno es tanto ms notable, por cuanto que las
anteriores teors haban temido siempre el exceso de poder, no su
merma, la intervencin arbitraria ms que la no intervencin; En
cualquier caso, se trata de un problem a muy generalizado, que
no puede despacharse como una peculiaridad de la burocracia, ni
se puede combatir con controles.
Aunque el mbito semntico de la autorreferencia poltica ofrezca
simplificaciones de este tipo y probablemente dependa tambin de
ellas, esto no excluye comunicaciones ms orientadas hacia la com
plejidad. El cortocircuito y el uso negativo contribuyen a hacer an
ms evidente La circularidad vaca de contenido y tambin ms in
satisfactoria; Todos los sistemas autorreferentes tienen que romper
este crculo interno yo hago lo que t quieres sr t haces lo que yo
quiero, y esto sucede en parte por la remisin a su propia historia,
y en parte por la remisin al entorno. A efectos de poder disponer de
los conceptos para su uso ulterior, vamos a definir este fenmeno
como quiebra de la interdependencia por historizacin y por extema-
lizacin. Ambos son, bien entendido, procesos1interpretativos que
tienen lugar dentro del mismo sistema y no permiten llegar a ninguna
deduccin segura sobre cmo ha sido la historia realmente o sobre
qu est pasando en realidad en el entorno.

25 Vase Peter Bachrach y Morton S. Baratz, Power and Poverty: Theory an d Prac-
tice, N ueva York, 1970.
Vase Fritz Scharpf, Planung ais politischer Przess*,' D i> V enoaltung, 4
(1971); pp. 1-30, reeditado en ibidem, Planung ais politischer Prozess, Frankfort, 1973.
 Con la ayuda de este aparato conceptual puede formularse la tesis
de que en las sociedades modernas, complejas y dinmicas, la elec
cin entre las estrategias de la historizacin y externalizacin no
puede ser discrecional. Los acontecimientos se transforman con de
masiada rapidez. Aumenta tambin, sin duda, la conciencia histrica,
y las nuevas investigaciones de la sociologa histrica del Estado 27
subrayan esta dependencia de toda modernizacin respecto de pre
supuestos histricos. Esto es particularmente importante para los
pases en desarrollo, que an se encuentran en el proceso de diferen
ciacin de sus sistemas funcionales. Sin embargo, en lo que respecta a
los pases plenamente industrializados, que van en la direccin de las
modernas condiciones de vida, el entorno deviene en el principal
foco de orientacin, y la externalizacin de la autorreferencia se con
vierte as en la estrategia primaria.
Por estas razones, en lo que sigue nos limitaremos a analizar el tipo
de externalizacin propio del Estado de Bienestar, que abordaremos
crticamente. Pero para poder hacerlo ser preciso que antes compren
damos con mayor precisin las estructuras de la diferenciacin interna
del sistema poltico, ya que de ellas depende dnde y cmo han de in
terrumpir las referencias ambientales e crculo de la comunicacin po
ltica.

27 Vase S. N . Eisenstadt, The Political System of Empires, Nueva York, 1963; Ei

senstadt (ed.), Post-Traditional Soeties, Nueva York, 1974; S. N . Eisenstadt y Stein
Rokkan (eds.), BuUding States and Nations, 2 vols., Beverly Hills, 1973-74; Charles
Tilly (ed.), The Formation o f National States in Western Europe, Princcton, 1975; Pe-
ter Flora, Jens Alber y Jrgen Kohl, Zur EntwickJung der westeuropischen Wohl-
fahrtsstaaten, Politische Vierteljahresschnft, 18 (1977), pp. 707-772; Gianfnuico Poggi,
The Development o f the Modem State: A Sociological Introduction, Stanford, Cal.,
1978; Bertrand Badie, Le dveloppment politique, Pars, 1978; Bertrand Badie y Pierre
Birnbaum, Sociologie d'tat, Pars, 1979.
Captulo 6
JERARQUIA Y CIRCULARIDAD

En la medida en la que todos los sistemas sociales premodernos

fueron capaces de diferenciar determinadas instituciones como pro
pias de la poltica, lo hicieron ajustndolas a la estructura de estratifi
cacin de la sociedad. Todos los ordenamientos sociales, se dice en
Aristteles, se dividen en partes dominantes y partes dominadas. En
este sentido, el Estado de la temprana edad moderna fue fundado
tambin sobre la diferenciacin entre sbdito y autoridad. La dife
rencia entre arriba y abajo del sistema de estratificacin se repiti as
en las instituciones polticas, que contribuyeron a reforzarla. En el
interior de las instituciones volvemos a encontrar tambin el princi
pio de la jerarqua, sobre todo en las tan precozmente constituidas
burocracias. Podan construirse cadenas de poder que convergan en
la cima. De esta forma, el sistema jerrquico de estratificacin se tra
dujo en una jerarqua de rdenes de la organizacin, y el orden se
concibi (al menos en la literatura europea) condicionado por la uni
dad del poder de mandar.
Los efectos de este perodo histrico se dejan sentir hoy todava,
con un considerable exceso, en la formacin de la conciencia y tam
bin de la teora. El gobierno y la Administracin a l subordinada
regeneran constantemente un modelo social que, sin embargo, en lo
que respecta al sistema social as como al sistema poltico, ha sido su
perado por desarrollos estructurales. A la vista de esta situacin, a la
teora poltica le incumbe la importante tarea importante tambin
polticamente! de ajustar de nuevo la conciencia a las estructuras
sociales fcticas.
En el mbito del sistema social, el trnsito de una diferenciacin
estratificada a otra funcional ha provocado modificaciones decisivas.
En el sistema poltico esto corresponde al trnsito de una diferencia
cin bidimensional a otra tridimensional. (En el sistema cientfico al
trnsito de un orden jerrquico de las fuentes del conocimiento a la
diferenciacin disciplinar; en el sistema econmico, de una diferen
ciacin jerrquica de la casa a una diferenciacin segn produc
cin/mercado/ consumo.)
La distincin bidimensional/tridimensional designa los tipos de
destinatarios de que dispone el sistema para la comunicacin interna.
Posee una importancia fundamental, tanto para el tipo de comunica
cin posible, como para la extensin de ulteriores diferenciaciones
sistmicas que el sistema admite en su interior. Toda jerarqua puede
reconducirse a un esquema binario; distingue entre un arriba y un
abajo y cuando se requiere una mayor complejidad, reproduce esta
distincin en su interior. De ah que sea prpio de todo orden jerr
quico el desplegar la comunicacin1 a partir de un esquema d tipo
mandato/obediencia. Para ello la diferencicin interna del sistema
no precisa ser demasiado amplia. Bfcta con que las posiciones dota
das de competencias aparezcan como roles en el proceso comunica
tivo28.
Los actuales sistemas polticos' desarrollados se esticturan de
forma esencialmente1distinta. S;fndan sobre :la tripediferenciacin
de Poltica, Administracin y Pblico, a las que, en particular en el
mbito de la Administracin/p'den incorporarse jerarquas de
competencias y mandatos. El progreso reside sobre todo en una con

21 Una comparacin con el sistema de castas indio demuestra cmo esta conexin
entre orden (jerrquico) y poder de prescribir, tpica del desarrollo occidental de la
idea de jerarqua, no es la nica posible.' All tambin existe una descomposicin jerr
quica de la sociedad, pero no sobre la base del mandato-obediencia, sino de puro-im-
puro. Esta diferencia hace posible que en la India contrariamente a lo que ocurre en
Europa, a pesar de la jerarquizacin, puedan automatizarse ampliamente los subsis
temas, y se puedan desarrollar las interdependencias posibles como un problema de
gobierno de la casa. Vase al respecto Lis Dumorit, H om o hierarchicus: The Caite
System and its Im plications, trad.' inglesa, Londres; 1970.
siderable expansin del tipo de comunicacin, con ello tambin en
una' mayor dependencia de la comunicacin interna y en una mayor
diferenciacin de los subsistemas dentro del sistema poltico, los cua
les, al alcanzar una mayor interdependencia recproca, pueden llegar
a percibirse y tratarse como entorno respectivo, filtrando y simplifi
cando as el proceso comunicativo.
La reestructuracin se ha producido gradualmente. Partiendo del
hecho, organizativa e institucionalmente dado, del Estado (govem-
ment) y de su diferenciacin interna segn el esquema de la divisin
de poderes, la democratizacin del sistema poltico ha conducido ini
cialmente a la diferenciacin de un pblico polticamente relevante,
que en todas las acciones polticas participa de modo decisivo (no
slo en sus actuaciones propias, las elecciones). Adems, como
consecuencia esencialmente de la diferenciacin de los partidos pol
ticos como organizaciones permanentes a lo largo del siglo XIX, apa
rece un mbito separdo de comunicacin especficamente poltica,
que se asienta entre el pblico y el Estado y sirve de canal de media
cin entre ellos. Con tal estructura, la poltica no puede concebirse ya
como preparacin de actos de dominio, ni como influencia sobre el
detentador del poder poltico; constituye un sistema diferenciado
para ,1a poltica dentro del sistema poltico; por tanto, un sistema so
cial complejo, autnomo, que opera y sufre bajo limitaciones estruc
turales propias. Esta diferenciacin de pblico y poltica (genuina)
necesariamente transforma aquello que con anterioridad se entenda
como Estado y se haba identificado al sistema poltico. A partir de
este dato, en lo que sigue hablaremos slo de Administracin (en el
sentido ms amplio, que incluye gobierno y legislacin), para referir
nos a la totalidad de las instituciones que, apoyndose en mandatos o
puntos de vista polticos, crean decisiones vinculantes
El trnsito de una diferenciacin bidimensional a otra tridimen
sional afecta profundamente a aquello que se experimenta como rea
lidad poltica y se traduce en acciones. Tambin las estructuras here
dadas del Estado de Derecho y la divisin de poderes adquieren as
un nuevo significado. Dos transformaciones son particularmente sig
nificativas, y muestran el efecto profundo de la reestructuracin:

1. El sistema poltico se orienta de modo creciente hacia los en

tornos creados en su interior. As, por ejemplo, la Administra
cin se orienta, de un lado, hacia premisas aportadas por la
poltica, qe pueden ser variables o np, y, de otro, hacia la .re-
 sistencia o la accesibilidad del pblico. Esto confiere una
mayor importancia al m odo de operacin autorreferencial y
filtra rigurosamente las posibilidades de percibir los proble
mas que son relevantes para la sociedad como un todo o los
problemas de los sistemas funcionales como la educacin y la
ciencia.
2. El poder poltico pierde su claro carcter asimtrico de
arriba abajo y se reconduce a la forma de una circularidad
dinmica: el pblico influye a la poltica a travs de las elec
ciones. La poltica establece lmites y prioridades a las deci
siones de la Administracin (incluyendo siempre en ella a la
legislacin). La Administracin se vincula a s misma y al p
blico por sus decisiones, y este ltimo a su vez puede reaccio
nar frente a las decisiones a travs de las elecciones polticas o
mediante otras expresiones de opinin apoyadas en stas.

Se crea as, en efecto, un sistema sin centro, un sistema con ele

vada auto-orientacin, pero sin orientacin central, que ya no es
comprensible, ni desde luego criticable, recurriendo a las antiguas ca
tegoras de la tradicin poltica centradas sobre el poder. Las formas
francamente neurticas de la crtica del poder de las dos ltimas dca
das slo ponen de manifiesto cmo esta terminologa ha perdido su
objeto y se ha visto por ello obligada a exagerar.
Es preciso que veamos un poco'ms de cerca esta circularidad de
la comunicacin que se produce como consecuencia de la diferencia
cin tridimensional. Dado que los grupos funcionales de la poltica,
Administracin y pblico fueron identificados inicialmente con los
rganos del Estado, parlamento, gobiemo/Administracin y elec
torado, el modelo jerrquico tradicional pudo ser traducido a la ima
gen de una circularidad de poder que se mueve en una direccin. El
parlamento dicta leyes y dota de los medios para acceder a los fines;
el ejecutivo lleva a cabo los programas decididos polticamente; el p
blico se somete a las decisiones y elige a su vez al parlamento. El po
der dispone, aunque sea en forma circular, de s mismo; aunque slo
se desplace en una nica direccin, algo as como las agujas del reloj.
En realidad, apenas fue instaurada, esta circularidad del poder ha in
ducido un movimiento contrario. La Administracin produce los
proyectos para la poltica y domina en los comits parlamentarios y
en instituciones similares. La poltica sugiere al pblico, con el auxi
lio de las organizaciones de partido, lo que debe elegir y por qu. El
pblico ejerce su influencia sobre la Administracin valindose de ca
nales de lo ms diverso, desde las organizaciones de inters hasta las
quejas en los despachos administrativos.
Desde la perspectiva jerrquica, esta contra-circularidad apareci
como ilegtima. Se habl del nuevo despotismo (lord Heward) de
la burocracia, se deploraron los esfuerzos de persuasin de los polti
cos y las intrigas de los lobbies. Entretanto, aun carentes de una teori
zacin, nos hemos ido habituando a este estado de cosas. Puede de
mostrarse, sin embargo, que la induccin de esta contra-circularidad
est relacionada con los esfuerzos que van en la direccin del Estado
de Bienestar; que se trata de un efecto que, si bien no intencionado, s
puede reconducirse a intenciones polticas. La causa de esto reside en
la naturaleza de las fuentes del poder.
La circularidad oficial del poder descansa sobre competencias re
guladas jurdicamente y puede prevalecer, por tanto, en caso de con
flicto. La contra-circularidad se funda en la sobrecarga de compleji
dad y puede imponerse as en casos normales. El desarrollo del
Estado de Bienestar intensifica la complejidad de las decisiones. La
Administracin slo puede influir sobre el pblico en nuevos mbi
tos, si ste est dispuesto a cooperar, proporciona informacin
y puede imponer sus propios deseos. Las decisiones polticas que
puede adoptar la Administracin dependen cada vez ms de una!pe
nosa ponderacin de las alternativas, y, en la prctica, acaba'acep
tando o, en su caso, rechazando las propuestas de decisin que se
presentan sin alternativas. Cualquier otra cosa conducira a una so
brecarga de la complejidad. Y el pblico cuenta ya tambin con que
la seleccin de los candidatos, incluso el lugar que ocupan en la lista,
as como las razones de su eleccin, ya estn decididas por adelan
tado. Cuanto ms abiertos, variables y complejos sean los temas pro
cesados por esta circularidad, tanto ms se trata de imponer este tipo
de influencia; tanto mejor podr presentarse tambin su tendencia al
conflicto, al menos con las armas del rechazo y la resignacin; y tanto
menos depender en la prctica de quin sea capaz de prevalecer en
los casos de conflicto regulados jurdicamente. (Que esta posibilidad
constituya, no obstante, la base de todo el sistema no es algo que se
pretenda discutir con ello.)
Estos anlisis pueden resumirse como sigue: el desarrollo del Es
tado de Bienestar tiende a una creciente inclusin de temas e intereses
como propios de la poltica. Este desarrollo refleja tambin la gradual
incertidumbre y la dinmica que resulta del trnsito de una diferen
ciacin bidimensional a otra tridimensional. Esto conduce a una rees
tructuracin de la comunicacin orientada al poder desde una con
formacin asimtrica (jerrquica) a otra circular. En el interior de sta
se produce entonces una especie de equilibrio entre poder formal e
informal, entre circularidad oficial y contra-circularidad, y con la
cada vez mayor complejidad interna del sistema poltico, este equili
brio se va desplazando a favor del informal. A la vista de este des
arrollo, tiene poco sentido reclamar la reinstauracin del poder pre
visto oficialmente y contener el contrapoder, es decir, recurrir a
reformas restauradoras. Permanece, sin embargo, la cuestin acerca
de cmo, bajo tales condiciones, es posible la responsabilidad pol
tica.
Es difcil sobrevalorar la profundidad de este cambio estructural.
Transforma la problemtica social de la poltica y, con ello, el sentido
de todos los conceptos polticos hasta sus ltimas aporas. El antiguo
problema de la arbitrariedad (despotismo) en la cima del poder, re
sultante de la necesariedad de conceder libertad de decisin, pasa a un
segundo plano. Quin controla a ios controladores? sola ser una
cuestin intil. H oy la respuesta es: The controls control is the sys-
tem 29. Para cada subsistema, el control del control reside ahora en
su pertenencia a un contexto comunicativo en el cual debe mediar en
ai menos dos lmites internos del sistema, input y output; en el caso
de la Administracin, por.ejemplo, est en su relacin con el pblico
y en su relacin con la poltica. Es obvio que hoy siguen siendo im
prescindibles la divisin de poderes y los aparatos de control diferen
ciados tribunales de cuentas, tribunales de justicia, la vigilancia de
la prensa, etc. Pero la apora que se expresa en el hecho de que la po
ltica ha de operar para la sociedad como un todo valindose de un
sistema, se ha desplazado: ya no reside en el problema de la arbi
trariedad, en el abuso de la necesaria libertad de decisin; reside en la
consecucin y en la reproduccin de la apertura comunicativa me
diante reducciones necesarias para el sistema.

A s, en el contexto de una ciberntica de sistemas autorreferenciales, Ranulph

Glanville, The Form of Cybem etics: "Whtening the Black B ox, n G eneral System s
Research: a Science, a M ethodology, a Technology, Loisville, Ken., 1979, pp. 35-42
(P-39).
Captulo 7
AUTO-OBSERVACION

La forma de diferenciacin adoptada por un sistema incide tam

bin en el tipo y el modo a travs del cual ste se observa a s mismo30.
A estos efectos, es posible (y preciso) referirse a fundamentos tericos
ms generales.
Antes de nada: en los sistemas diferenciados no existe ningn lu
gar privilegiado (algo as como una central omniscente), desde la cual
pueda ser escrutado todo el sistema, incluyendo al mismo sistema
central31. Por el contrario, la diferenciacin siempre significa, que en
el sistema se crean una pluralidad de subsistemas, que no se pueden
observar recprocamente, ni tampoco evaluar unos a otros con exacti
tud y seguridad. An as, estos subsistemas se afectan mutuamente y
30 El concepto de observacin se utiliza aqu en el sentido, formal de la teora ge
neral de sistemas. N o slo (sino tambin) comprende las percepciones sensoriales del
hombre, y se refiere asimismo a todo tipo de recepcin de la informacin, luego tam
bin a la relacin recproca entre las clulas de un organismo, o a la introduccin de in
formacin en los procesos comunicativos del sistema social.
J' C om o crtica de tales supuestos (que, desde luego, no se afirman nunca de,modo
explcito, sino a menudo en el sentido de una posible aproximacin), vase Charles E.
Lindblom, The Inteigence of Democracy: Decisin Making Through Mutual Adjust-
ment, N ueva Y ork, 1965. Y tambin, Giovan Francesco Lanzara y Francesco Pardi,
L'mterpretazione delia complessita: mtodo sistemico e scienze sociali, iples, 1980.
desarrollan en su relacin recproca experiencias ms o menos efica
ces, que pueden ser formuladas en teoras de la vida cotidiana. De
esta forma, un poltico cree saber cul es la actitud del pblico ante
determinados cambios en la vida pblica y cul va a ser su reaccin
ante ellos. El trmino tcnico para este tipo de visin de los otros sis
temas es el de caja negra (black box). Black box es, por tanto, un
concepto que se refiere a la observacin (y, eventualmente, simula
cin) de un sistema por otro. N o designa un supuesto de hecho que
se pueda dar con independencia de la observacin. A la observacin
subyace el supuesto (que no se puede probar, sin embargo) de que las
regularidades percibidas en el comportamiento del sistema observado
remiten a estructuras causales internas que no son susceptibles de ser
observadas. Ningn subsistema puede seguir explicando lo que real
mente acontece en el interior de los otros; est obligado a darse por
satisfecho con observaciones de tipo black box. Y esto funciona tam
bin a la inversa; en nuestro ejemplo, por tanto, para la evaluacin de
la poltica por parte del pblico.
Habra que concluir, entonces, que en los sistemas diferenciados
no existe ninguna transparencia inferna y, por ello, ninguna relacin
racional con la propia realidad, ni ningn autocontrol racional? Esta
sera una conclusin apresurada.,^s cierto, que la diferenciacin crea
inevitablemente relaciones de blak box en el interior del sistema, y
que cada aumento de la diferenciacin refuerza esta necesidad. De
esta forma, la autotransparencia queda cada vez ms lejana. De otra
prte, es precisamente la forma de observacin d z black box lo que
permite desarrollar reglas transparentes para operar con otros: siste
mas; y, con su ayuda; ganar experiencia; Sobre la base-de la opacidad
recproca se desarrollan relaciones de interaccin entre los subsiste
mas,' y, para estas relaciones es posible alcanzar ya la transparencia (en
cualquier caso, una transparencia mayor, aunque no .de fondo*).
La aceptacin de los lmites de la observacin permite, precisamente,
salir de la opacidad de la realidad (no entrar en ella), ya que los com
portamientos que se apoyan en ella generan relaciones de interaccin
con una mayor transparencia. Desde luego, sigue sin saberse lo que
ocurre dentro de la caja negra; pero se sabe cmo hay que operar con
ella, cmo utilizarla.
Si se considera (se contempla) desde este concepto terico general32

,?* Sugerencias a este respecto provienen una vez m is de la Ciberntica de los siste
mas^autorreferenciales. Vase en particular Heinz von Foester,. Kyberaetik ciner Er-
el sistema poltico diferenciado, puede reconocerse fcilmente qu y
cmo se desarrollan las relaciones, observaciones y evaluaciones de
caja negra dentro de los subsistemas de poltica, Administracin y
pblico. La burocracia, por ejemplo, parece ser uno de estos con
ceptos de caja negra con los que la poltica (porque piensa que esto lo
valora el pblico) se explica las opacas interioridades de la Adminis
tracin pblica w. En toda campaa electoral puede observarse cmo
imaginan los polticos el estmulo para el pblico del proceso de in-
put a output. A la inversa, precisamente por esta forma de presenta
cin restrictiva, se refuerzan en el pblico determinadas expectativas
sobre cmo funciona la poltica. La lucha electoral obtiene as, por
seguir con este ejemplo, una peculiar transparencia para la poltica y
para el pblico, que apenas tiene algo que ver con los complejos mo
tivos e intereses que supuestamente determinan en realidad el com
portamiento (cmo lo hagan no lo sabe nadie). La transparencia del
sistema se desprende, por as decir, de la realidad, sin por ello renun
ciar a la realidad misma. A travs de un mecanismo propio, el sistema
gana posibilidades de recproca observacin interna, que dependen de
su distancamiento de la realidad que le subyace.
Este estado de cosas no puede ser aprehendido con los modelos
epistemolgicos habituales, que presuponen o implican que la exis
tencia de un objeto no depende de su modo de observacin. Aqu la
observacin y precisamente la observacin de algo que permanece
opaco siempre entra en la constitucin de la realidad. Las corres
pondientes teoras de la cotidianeidad se encuentran, pues, como
ya dadas. Y esto no cambia cuando se aplica un anlisis cientfico de
tales, circunstancias. Sigue tratndose de una observacin de black
bpx. Este anlisis puede observar entonces como caja negra al sistema
que se auto-observa; disear, por su parte, rutinas de investigacin
para aproximar su objeto, y conseguir la suficiente claridad gracias a
la experiencia alcanzada por estas rutinas (en la metodologa de la in
vestigacin emprica, por ejemplo). Pero con ello slo logra alcanzar
nuevas relaciones interactivas de observacin, y la transparencia que
se consigue slo afecta a estas relaciones. Se dirige a la relacin entre
sistema cientfico y sistema poltico, pero no a la realidad que se de-

kenntnistheorie, en Wolf. D . Keidel el a l (eds.), Kybemetik und Bionik, Munich,

1974, pp. 27-46; Rinulph Glanville, Inside Every White Box There Are Ttvo Black Bo-
x es Trying To Get Out, Massachusetts, 1979.
Vase en particular Ulrich Lohm ir, Staatsbiirokratie: D as hoheicliche Gewerbe,
Munich, 1978.
termina efectivamente, paso a paso, de hecho a hecho, en las opera
ciones bsicas del sistema.
An as, una comprensin precisa de la complejidad de estas re
ducciones de la complejidad es de una importancia prctica conside
rable. Por una parte, afecta a las inmanentes limitaciones objetivas.de
la investigacin cientfica, que precisamente aparecen cuando la in
vestigacin trata de proceder empricamente, esto es, de apoyarse en
sus propias observaciones. Pero, sobre todo, afecta a las inferencias
que se pueden extraer de estas condiciones observacionales en lo re
ferente a la constitucin y a la dinmica propia de los sistemas que
slo se pueden constituir y estabilizar mediante la auto-observacin.
Esta es precisamente la categora a la que pertenece el Estado de Bien
estar.
Com o sistema poltico diferenciado de otros y diferenciado a su
vez internamente, el Estado de Bienestar obtiene su dinmica propia
de estas relaciones de observacin que lo distancian de su realidad
propia y permiten el juego recproco de sus subsistemas. Se apoya en
evaluaciones simplificadas y en teoras de la cotidianeidad que lo arti
culan y hacen posible la observacin; y stas no son slo inciertas opi
niones precientficas que haya que enmendar lo ms rpidamente
posible, sino rasgos constitutivos del mismo objeto. El Estado de Bien
estar se lo pone fcil'en tanto que se apoya en ios presupuestos sobre
el funcionamiento de los distintos sistemas observados; y estos presu
puestos no pueden ser refutados tan rpidamente y sirven para aclarar
suficientemente las observaciones: Estos presupuestos no son tam
poco falsos en modo alguno. Se forman ajustndose a las exigencias
de la diferenciacin, de la autonoma: autorreferencia! y de la inclu
sin. Toman en consideracinlas expectativas que resultan d estas
condiciones globales. Sin ellas el comportamiento de el otro en el
sistema no podra ser explicado de modo convincente. Por eso, el po
ltico, por ejemplo, cree en la relevancia poltica de las pretensiones y
de modo anlogo se constituye la formacin de la opinin en el p
blico. Por eso, el comportamiento de los polticos puede ser compren
sible y explicable para los funcionarios pblicos cuando se imaginan
que aqullos quieren picar algo del plato de la promocin poltica?4.
Las cajas negras se conforman as, al menos en cierta medida, ajus

34 N o dejamos de aprovechar la ocasin de reafirmar la antigedad'de tal instru

m ento conceptual: la cita se contiene en Christian Weise, D erpolitische Nascher, Leip
zig, 1676.
tndose a la realidad; pero con esto impiden tambin que, a partir de
las realidades subyacentes, pueda tenerse el convencimiento de que
la s cosas podran ser de otra manera. Como tales, mantienen estable
mente situaciones de. expectativa que pueden operarse de modo
plausible.
Estos procesos de observacin interna, as como sus enjuicia
mientos globales, se refieren todava, sin embargo, a otros subsiste
mas en el mismo mbito sistmico y se clarifican a s mismos nica
mente en relacin a l. Es lo que les resulta ms prximo en el caso
de la Administracin, por ejemplo: le permite evaluar lo que puede
esperar de parte de la poltica y el pblico. N o se trata todava de la
auto-observacin del sistema poltico desde dentro del sistema pol
tico. Una auto-observacin de este tipo debera incluir a los respecti
vos sistemas observantes, conducirles, por tanto, a la auto-observa-
cin. E sto slo puede ocurrir mediante una observacin de la
observacin 35; o sea, no mediante procesos cognoscitivos que sean
capaces de atrapar mejor la realidad global esto es ms bien imposi
ble para el sistema ms comprehensivo , sino mediante el acrecenta
miento y desarrollo de la habilidad para construir juicios globaliza-
dores.
A este nivel de la reflexin habr que recurrir a la teora poltica
(o, en general, y esto vale tambin para otros sistemas funcionales: a
teoras reflexivas). En cualquier caso, la teora poltica constituye un
intento por coordinar procesos de auto-observacin y por dotarles
de posibilidad de autocrtica.
Una reflexin espontnea es de presumir que condujera a cada
subsistema a considerarse a s mismo, ms o menos, como el todo, ya
que los otros subsistemas slo son observables como cajas negras.
As, la Administracin se cree el Estado. El pblico se remite a la
democracia, donde cada cual puede manifestar su propio inters. La
poltica parte de sus propias prestaciones de mando. Desde cada res

M A qu nos encontramos, por cieno, ante un punto en el que, una vez ms, se
aprecian claramente las similitudes y diferencias en la relacin entre sistema cientfico
y sistema poltico. En el sistema cientfico, dado que se especializa en la obtencin de
conocimiento, el recursivo conocimiento del conocimiento y los controles que le son
propios, tienen, por as decir, el valor de instrumentos; son, en todo caso, un requisito
metodolgico imprescindible para las operaciones cotidianas. En el sistema poltico, la
correspondiente observacin de la observacin recursiva slo llega a hacerse presente
al nivel de la reflexin; esto es, cuando sea (excepcionalmente) conveniente considerar
el sistema diferenciado, del que se participa, para s y para los otros como una unidad.
pectivo punto .de vista particular, y desde el correspondiente hori-
zonteexperiencial, el sistema global nicamente se presenta cOn plau-
sibilidad para solamente uno, en cada caso, de sus subsistemas. Me
diante la introduccin de la teora poltica en el sistema se podra
intentar corregir esta hipostatizacin. Pero una tal teora debera re
nunciara la pretensin de que, como ciencia, puede comprender, ex
plicar y mejorar la realidad de un modo ms completo y concreto
que aqullas que operan cotidianamente en el sistema y conocen el
ambiente. Debera, por el contrario, y esta sera su prueba de choque,
erigirse sobre una observacin de la observacin. Slo desde esta
perspectiva se pueden comprender y corregir los prejuicios derivados
de las respectivas experiencias de black box. Y, de otra parte, esta
puede ser la condicin para que el Estado de Bienestar pueda ganar
una relacin crtica consigo mismo.
Captulo 8
REFERENCIA AL ENTORNO

De un lado, el sistema poltico tiene un entorno interno a la socie

dad, que abarca, por ejemplo, a la vida familiar, la economa de pro
duccin y consumo orientada al mercado, la investigacin cientfica,
Ja religin y muchos otros mbitos. De otro, la poltica se encuentra,
en parte directa, en parte indirectamente, confrontada al entorno ex
terno a la sociedad: con la naturaleza y con personas concretas. En
ambos tipos de referencia al ambiente se puede observar y esto no
slo vale para la poltica, sino tambin para otros sistemas funciona
les, sobre todo para la economa y la ciencia cmo la tipologa de
las referencias ambientales se ha transformado drsticamente en los
ltimos tiempos. De unas relaciones punto por punto se ha pasado a
una relacin entre interdependencias36.
La formulacin es lamentablemente abstracta, pero precisamente
por ello tiene la ventaja de poder incorporar numerosas observacio

C on los instrumentos tericos parsonianos se puede volver a comprender esto

cmo un aspecto de la diferenciacin de sistemas funcionales: Vase Talcott Parsons,
Sdme Problems o f General Theory in Sociology, n John C . McKinney, Edward A . Tir-
yakian (eds.) Theoretical Sociology: Perspectives an d Developments, Nueva York,
1970, pp. 27-68 (pp. 30 y ss.).
nes e interpretar fenmenos muy heterogneos. Simplifica la bs
queda de orientaciones.
Con las relaciones punto-por-punto pueden comprenderse len-
menos tales como: delito y pena, enfermedad y curacin, produccin
de alimentos y consumo. Esto comporta concentracin de dependen
cias, riesgos y oportunidades. Sugiere la posibilidad de una poltica
directamente inmersa en la solucin de problemas, la satisfaccin de
intereses y el mejoramiento de determinadas situaciones. Para ello
bastan procesos causales breves y susceptibles de conclusin. A causa
del aumento de las prestaciones comunicativas internas al sistema 37,
este tipo de conexin entre sistema y entorno ha sido, sin embargo,
sustituido progresivamente por formas que requieren una m ayor
complejidad en ambas partes, el sistema y el entorno, y sobre todo
presuponen una mayor interdependencia entre contribuciones indivi
duales. La economa monetaria, por ejemplo, hace posible en la socie
dad conexiones crecientemente artificiales; la investigacin cientfica
aumenta la capacidad de solucionar y recombinar todos sus objetos,
y el desarrollo global de la sociedad hace cada vez ms necesario (o al
menos mucho ms atractivo) actualizar las posibilidades que de ah
resulten.
Las interdependencias n l naturaleza, que han llegado a ser utili-
zables, pefturbables, destruibles, n encuentran ya ninguna corres
pondencia punto-por-punto en las interdependencias internas a la so
ciedad; stas n se dejan coordinar* por ningn tipo de unidades de
percepcin, planificacin y accin. E igualmente falla l autocontrol
de la sociedad en relacin a las interdependencias internas a l socie
dad j ya que aqu tam bin deben ser activadas ls relacion es
sistema/entorno, que si bien djan pasar informacin, no son capaces
de mediar situaciones interdependientes complejs'ms all de los l
mites del sistema. Se pueden formar juicios globales generalizabas,
pero no se satisface as la interdependencia de lo especfico.
Como consecuencia de estos problemas de fondo salen a la luz
una multiplicidad de conocidos aspectos singulares. Los problemas
no se pueden tratar all donde aparecen, sino en otro lugar; no se pue
den resolver, por tanto, remitiendo a sus causas; as slo se trasladan,
transforman, difieren. Paralelamente, esto hace que resulten atracti
vas aquellas teoras de la sociedad que postulan tina causa ltima, so
terrada, que no se puede alcanzar: ,el capital, por ejemplo, ya que en

37 Vase el captulo 3.
cama interdependencias. De hecho, todo intento por resolver proble
mas en tal sistema se encuentra enfrentado con las consecuencias de
las soluciones que no pueden ser reproblematizadas, o slo pueden
llegar a serlo con dificultades cada vez mayores. Hemos de vrnoslas
aqu con una realidad autoproducida, cuyos fundamentos an son
vlidos, aunque sus consecuencias, mediadas por extensas interde
pendencias, ya han comenzado a resultar insoportables.
Es de estas observaciones, precisamente, de donde se extrae la
conclusin del fracaso del Estado ys. Pero un sndrome de lamenta
cin (crtica, crisis, ingobernabilidad, fracaso) no es, en principio,
sino la manifestacin de la ausencia de una teora de la sociedad. Se
lamenta antes de comprender. Adems, para ser consecuentes, habra
que hablar tambin de un fracaso de la ciencia, de la educacin, de la
economa, de la religin, del derecho, de la familia, etc.; fracaso gene
ralizado, ya que ningn sistema es capaz de controlar suficientemente
las interdependencias de su entorno (law o f requisite varety).
Una ley factual de eficacia tan universal excluye las soluciones
globales, del mismo modo que excluye la responsabilidad global de la
poltica por el bienestar de la sociedad39. Esto en ningn caso presu
pone que haya que hacer un diagnstico pesimista o caer en la resig
nacin. Ciertamente habr que abandonar las expectativas dirigidas
hacia lo que es imposible, pero con ello se abandona tambin el con
tinuo autoengao (y tambin la autodesilusin). Es preciso partir de
la inadecuacin de los modos de percepcin y comunicacin internos
al sistema; pero desde este punto de partida puede inquirirse ya sobre
cmo, y si acaso, puede ser mejorada la elaboracin de informacin
interna al sistema.
Como para los sistemas mismos, lo decisivo para el alcance tem
tico del contacto ambiental de un sistema poltico son, en primer tr
mino, la forma y dimensin de la diferenciacin interna. Partiendo de
esto, es posible suponer que la transicin desde una diferenciacin bi-
51 V ease, p o r ejem plo, M artin Jan ick e, Wie das Itidustriesystem von seinen
Misstnden profitiert: Kosten und Nutzen technokmtischer Symtombekampfung:
Umweltschutz, Gesundheitswesen, Innere Sicherheit, Wiesbaden, 1979, y del mismo
autor, Z u r Theorie des Staatzversagens, Aus Politik und ZeitgescBicbte, vol. 14,
1980, p p. 29-30.
Por lo dems, esta argumentacin es prcticamente idntica a la de black box
desarrollada en el captulo sobre la autorreerencia. En el caso de la paja negra se trata
debelaciones sistema-sistema; arriba, en el texto, de relaciones sistema-ambiente. En
ambos supuestos rige el mismo principio: ningn sistema est en condiciones de conte
ner una descripcin completa de s mismo, de otros sistemas o del propio ambient.
dimensional a otra tridimensional ha transformado esencialmente las
posibilidades de percibir y operar con el ambiente. La forma de dife
renciacin jerrquica sugiere ubicar los contactos ambientales ms
importantes enr el vrtice (o de presuponerlos all), y esto es total
mente realista en sociedades estratificadas en las que el estrato supe
rior se beneficiaba de los contactos ms amplios (en cuestiones regio
nales, factuales, conflictuales); En la medida en que los sistemas
polticos modernos incorporan las jerarquas, en particular en el eje
cutivo y en el interior de los partidos polticos, puede seguir dndose
esta concentracin de contactos ms amplios aunque, desde luego,
sin fundarse sobre ningn estrato especific y slo sobre la base del
control de grandes aparatos organizativos.
Aparte de esto, sin embargo, las circunstancias han sufrido un
cambio radical. Mientras el estrato dominante de la sociedad tradicio
nal estaba vinculado a determinados prejuicios y concepciones del
mundo propios de su grupo, tales preconcepciones han sido reem
plazadas hoy por otras mucho menos visibles. Y mientras en el
mundo tradicional los prejuicios podan asumir la forma (siempre
elstica y ventajosa) de un cdigo moral, los referentes de las acciones
slo pueden establecerse hoy de modo indirecto. (Los debates del l
timo decenio sobre los principios de legitimacin y la crisis de legiti
macin as parecen confirmarlo.) S llega as a la experiencia de una
complejidad, del sistema y de su entorno, que no es controlable ya
por medio de l accin,-y deviene probable que la accin se oriente
de.m odo creciente a los ambientes internos a su propio sistema y a
relaciones autorreferentes. El entorno toma relevancia en la medida
en que aparece en la pantalla de su propio sistema. (El propio mo
dismo que caracteriza la evolucin de la palabra relevancia parece
confirmarlo.) El sistema se ve precipitado a un vuelo ciego si
guiendo indicadores p ro b ad o s/co n tro lad o s internamente. Esto
puede resultar bien cuando la formacin de los indicadores la poli
tizacin de temas, en este caso funciona. Pero, cmo podemos
controlarlo? Y, cules son los parmetros de un funcionamiento
bueno o menos bueno? Acaso la dilacin del descubrimiento del
fracaso?
En aquellas sociedades que han diferenciado la poltica como sis
tema soberano, autorreferente, no puede haber ningn parmetro ex
terno en el sentido de la pregunta anterior. Todos los parmetros de
la poltica son parmetros polticos y se formulan dentro del mismo
proceso de comunicacin poltica. Esto vale tambin para las relacio
nes de la poltica con su entorno. Cabe, sin embargo, una descrip
cin ms exacta de cmo la autorreferencia se interrumpe en determi
nados sistemas a causa de la externalizacin y, consecuentemente,
de cmo se expresa el ambiente dentro del sistema.
Si, siguiendo este presupuesto terico, se inquiere acerca de la re
lacin ambiental de orientaciones polticas actuales, puede descu
brirse entonces cmo la diferenciacin sistmica tridimensional ha
trado consigo una relacin con e entorno de naturaleza totalmente
distinta de la que caracterizaba a la sociedad jerrquica. El cambio
hay que buscarlo en el hecho de que, en vez de la simple diferencia
entre arriba y abajo, es preciso distinguir ahora entre tres distin
tas relaciones intersistmicas, que no se dejan reducir ya a una nica
frmula, no se reducen a una tica global. Las relaciones entre p
blico y poltica (o poltica y pblico), entre poltica y Administracin
(o Administracin y poltica) y entre Administracin y pblico (o el
pblico y la Administracin) se ordenan de modo autorreferente en
cada caso precisamente porque la relacin complementaria es
igualmente posible y puede ser siempre incorporada en el clculo.
Por aportar un slo ejemplo, a ningn poltico se le puede escapar en
su orientacin al pblico, que ste se orienta a su vez hacia la poltica.
Cuando se dirige al pblico, l mismo est tambin en el cuadro; se
ve a s mismo en un espejo. Esta condicin es inevitable, precisa
mente porque existen posibilidades de ejercer poder en ambas direc
ciones, que pueden ser calculadas recprocamente (la doble circulari
dad). Fuerza una externalizacin de n aturaleza propia en cada
relacin intersistmica, y estas externalizaciones articulan las formas
en las que el sistema poltico se ajusta a su entorno.
Puede dudarse si, y hasta qu punto, en estas tres divisiones de la
autorreferencia poltica general existen orientaciones diferentes para
cada cual, y si hay un nico principio de externalizacin dominante
en cada caso. Se perfilan, sin embargo, algunos puntos focales; y para
un primer anlisis de este concepto terico puede bastar con trazar
algunas lneas orientativas.
En lo referente a la relacin entre pblico y poltica, la referencia
al entorno acontece a travs de lo que se califica como opinin p
blica, que se presenta por los medios de comunicacin de masas. In
dependientemente del contenido factual de las noticias, stas tienen
su repercusin; aunque slo sea porque nadie tiene el tiempo (o al
menos slo se tiene en casos excepcionales) para hacer indagaciones
por s mismo. Esto vale para ambas partes: para personas que viven y
actan como el pblico, as como para los polticos. En cada caso,
pues, .tanto el pblico como la poltica han de aceptar algo como
dado que no se puede alterar: un campo de resonancia para activida
des y acontecimientos, que si bien pueden influenciar sus propias ac
ciones, no puede ser nunca controlado del todo por ellos. L o que
elude el control no son tanto los acontecimientos individuales,
cuanto el contexto al que la opinin pblica se refiere y en el que sta
adquiere su sentido propio.
En la relacin entre pblico y Administracin, el equivalente fun
cional parece residir en la orientacin a personas, que ocupan cargos,
o que pueden ser tomadas en consideracin a la hora de ocuparlos^ El
factor personal se subestima a menudo por la sociologa (cuando ca
racteriza a la sociedad moderna .como, una sociedad de masas); ,de he
cho, al menos para el mbito de las relaciones entre poltica y Admi
nistracin del.que ahora os ocupam os, tiene una im portancia
significativa.: Aqu las personas constituyen el factor limitativo de
toda la poltica fctca. El conocimiento de las personas, junto a la ro
busta constitucin fsica, es uno de los atributos ms importantes
para el poltico; del mismo modo.quelaquello que Max Weber deno
minaba el aparato del dominio personal es un indispensable medio
del poder. Tpico de la mentalidad que deriva de esta idea, y aquello
que est en todas las conversaciones, es el inters dominante por las
personas as como la inclinacin a reducir inmediatamente todas las
reivindicaciones concretas a ambicionis de carrera.
Con todo esto no se pretende afirmar que tambin la poltica re
mita en ltima instancia a lo humano. De lo que se trata aqu,, ms
bien, es que las orientaciones a las personas, en esta relacin intersis-
tmica sirven para extemalizar la autorreferencia, A estos efectos, las
personas tienen exactamente las mismas caractersticas que la opinin
pblica. Desde una_perspectiva a largo plazo, ellas son tambin; en
sus rasgos caractersticos, el producto de la detentacin de cargos y/o
del comportamiento poltico; vistas a corto plazo, por el contrario, y
dadas las propiedades que se les atribuye, son datos polticos y pre 1
misas decisorias en los cargos que ejercen. Al igual que la opinin p
blica, no slo son simples reflejos de la constelacin poltico-admi
nistrativa del momento, sino sus .independientes puntos de referencia
para el clculo.
El Derecho cumple la misma funcin de extemalzacin en la re
lacin entre Administracin y pblico. Y es cierto tambin -este res->
pecto, que aunque el Derecho en su fundamentacin legislativa se
apoya en el sistema poltico, debe ser presupuesto como un factor ex
terno que une a ambas partes de la relacin entre Administracin y
pblico en todas sus actividades individuales. En otras palabras: all
donde el poder creado polticamente se hace tangible, se impide que,
por s mismo, pueda regular las relaciones con el exterior, y que se
imponga, o no se imponga, segn situaciones de poder en relacin a
los miembros del pblico. Esto sera an ms pernicioso a la vista de
las tendencias del Estado de Bienestar de dar, como consecuencia
de la circularidad inversa, poder poltico a la Administracin. De ah
que, en principio, y como expresin del principio de igualdad, el Es
tado de Derecho intentara satisfacer la siguiente regla: realizar la ca
pacidad de imponerse sobre todos los ciudadanos y en todo caso,
pero slo dentro del marco del Derecho; y la situacin jurdica ofrece
puntos de apoyo externos all donde los participantes han de llegar
a un entendimiento sobre la medida de su participacin en los pro
gramas del Estado de Bienestar; y el Derecho no deja de ser la condi
cin para que esta cooperacin pueda ser practicada libremente y sin
constricciones.
Los tres puntos de vista de la externalizacin, opinin pblica,
personas y Derecho, se han tratado aqu uno tras otro, y cada uno de
ellos, en su respectivo lmite sistmico, posee su propio aspecto esen
cial, su propia necesidad funcional. Aun as, dado que se trata de fun
ciones de un sistema poltico unitario, se producen, como es lgico,
importantes solapamientos. Las personas y las decisiones personales
son un tema importante para la opinin pblica. L a atribucin de
cargos pblicos est sujeta tambin a los lmites marcados por el De
recho. Asimismo, la imposicin del Derecho por parte de la Admi
nistracin en amplias reas donde no es preceptiva su ejecucin, sino
que se deja a la oportunidad, no se lograr plenamente sin tener en
cuenta a la opinin pblica, y no es extrao que sea repolirizado por
la prensa. Estas interdependencias deben incorporarse tambin a la
visin general, y sirven para poner de manifiesto cmo en la circula
ridad comunicativa del sistema poltico la referencia a datos extemos
no disponibles puede ser transferida de un lmite sistmico a otro.
N o debe olvidarse tampoco que en las autorreferencias institucionali
zadas en el sistema global y, sobre todo, en el ms estrecho mbito de
la poltica, juegan tambin su papel el principio de la oposicin y el
cdigo poltico. Se trata, en definitiva, de una estructura bien com
pleja, que se utiliza para procesar comunicacin (poder, en ltimo
trmino) en un sistema autorreferente diferenciado.
 Habr que admitir que el Estado de Bienestar, en la medida en
que realiza los aspectos antes aludidos (caps. 4-6) de la inclusin, la
diferenciacin como sistema autorreferente y la diferenciacin ir
terna tridimensional, deber apoyarse cada vez ms en las simplifica
ciones correspondientes. Para seleccionar la informacin del entorno
se valdr de modo creciente de las ya mencionadas externalizaciones
de la opinin pblica,; las personas y el Derecho. Si hubiera circuns
tancias que juegan un papel en la opinin pblica, que, por as decir,
se hacen responsables biogrficamente de las personas individuales, o
que, por cualquier razn, pueden ser transformadas en Derecho, en
tonces la comunicacin en el sistema poltico puede referirse a ellas.
L o que no se someta a estas condiciones tiene pocas posibilidades de
encontrar entrada. Faltar, por as decir, el signo de reconocimiento
de la relevancia poltico-jurdica (y esto equivale siempre; a la posibi
lidad de suponer que otros procesadores en el sistema tambin acep
taran esto como relevante).
Refirindose a cuestiones similares, la discusin potolgica de
las dos ltimas dcadas, apoyada en antiguas investigaciones sobre la
apata poltica, propag una expresin totalmente distinta. Hablaba
de una despolitizacin de los fundamentos estructurales de la sor
ciedad industriaL Desde esta formulacin del problema, la crtica y
las consecuencias prcticas van por derroteros completamente distinr
tos. Si se insiste en mantener la vieja premisa de una especie de supre
maca de la poltica sobre la sociedad, entonces la despolitizacin
aparece como un desarrollo vicioso (generalmente se dice: en inters
del capitasmo) y se convoca a una especie de repolitizacin, .ya sea
mediante la participacin, ya-sea, si fuere necesario, mediante la vio
lencia. E l rechazo de la violencia conduce a .esta teora a Ja r e s ig -
nacin. La miseria de este concepto, su dependencia de. una activa
cin poltica ,inalcanzable, slo reside, sin embargo, en un errneo
planteamiento del problema, sobre todo en la falta de.una adecuada
teora de la sociedad, que no puede ser suplida remitiendo al capita
lismo. En vez de concebir la despolitizacin como elusin de temas
en el sentido de un reproche, es preciso investigar las condiciones sis-
tmicas de la misma comunicacin poltica. Slo as puede accederse
a un cuadro razonablemente realista, capaz de incorporar las razones
por las: que es difcil activar el tiempo, disfrute y energa para l pol
tica entre la poblacin, en especial entre los jvenes; y las consecuen
cias prcticas: deben dirigirse entonces ms al sistema mismo de la co
municacin poltica.
 A este respecto, la teora aqu esbozada encuentra su punto de
partida en el modo y manera en el que funcionan las autorreferencias.
Slo una comprensin razonablemente realista de este proceso sist
mico permite volver a suscitar la cuestin de si el sistema puede, bajo
estas condiciones, operar adecuadamente con respecto a su entorno;
si, en otras palabras, es capaz de percibir y recoger los problemas de
otros subsistemas de la sociedad (ante todo de la economa y de la
educacin), as como los problemas del entorno ms extenso del sis
tema de la sociedad, si y en la medida en que requieran una solucin
poltica. Por difcil que sea evaluar las posibilidades de las soluciones
polticas: difcilmente podr esperarse que baste con una capacidad
de tematizacin presentada en estas formas, con los tres puntos foca
les de la opinin pblica, las personas y el Derecho. Incluso con la
falta de criterios objetivos, establecidos, sobre lo que propiamente
constituya lo poltico, o lo que esencialmente pertenezca a las activi
dades estatales, habr que preguntarse si estas tres compuertas que el
sistema abre o cierra segn necesidades de autorreferencia interna,
proporcionan la suficiente informacin y potencial decisorio a la luz
de la existente situacin social de la poltica. El peligro reside en que
el sistema opera en estas formas de un modo demasiado selectivo y
permanece demasiado anclada en sus necesidades funcionales propias.
Aunque sea general e inescapablemnte vlido que no es posible
evitar la autorreferencia, ni que sea factible alcanzar una capacidad de
elaboracin de datos enteramente satisfactoria, s existe el suficiente
campo de juego conformador en el mbito de las instituciones com
pensatorias. El concepto de instituciones compensatorias debe in
dicar todo lo que sirve para determinar la circularidad de la autorre
ferencia las externalizaciones, por ejemplo y tambin aquello
que permite que un sistema, a pesar de una insuficiente complejidad
propia, consiga alcanzar una estabilidad a largo plazo en sus relacio
nes con el entorno las abstracciones, por ejemplo. Por eso no es
necesario aceptar premisas orientativas bien experimentadas. Las ex
ternalizaciones de opinin pblica, personas y Derecho son
mecanismos operativos y ensayados. Pero no son los nicos princi
pios correctos, sino slo puntos de vista orientativos experimentados
con xito. Pueden ser suplementados o reformados por otras fases de
la orientacin ms fuertes tericamente, que estn ms sintonizadas a
los requisitos de la auto-observacin (cap. 7). Sobre todo, si se consi
dera su funcin mediadora entre sistema y entorno, podran ser enri
quecidos por otros contenidos.
 As pues, la tarea de l teora poltica radica en introducir una des
cripcin de la diferencia de sistema y entorno dentro del mismo sisr
tema. Esto exige simplificaciones intencionales40, es decir, abstraccio
nes, ya que ningn sistema puede obtener una descripcin 1completa
de s mismo en s mismo, y menos an una descripcin completa de
su entorno y de la relacin existente entre sistema y entorno. Encon
trar simplificaciones plausibles a medida que la visin cientfica del
mundo deviene cada vez ms compleja, y a medida que aumentan las
interdependencias que deben ser tenidas en cuenta, puede parecer
una tarea casi insuperable. D e otra parte, las formas de autotematiza-
cin con respecto al entorno que hoy se practican aparecen tan retar
dadas respecto a lo que sera imaginable, que no es irrealista pensar
que sean factibles algunas mejoras.

Vase, por ejemplo, Lars Lfgren, Recognirion of O rder and Kvolurionary Sys
tems, en JuUus T . To (ed.), Com puter an d Inform ation! Sciences II, N ueva York,
1967, pp. 165-175 (p. 174).
Captulo 9
INESTABILIDAD Y CAMBIO

E n el Estado de Bienestar la poltica se encuentra condicionada

predominantemente por una oposicin fundamental entre orientacio-
iWiprogresistas y conservadoras. El cdigo progresista/conservador
representa la oposicin entre cambio y mantenimiento de las estruc
turas del sistema social (incluyendo a las estructuras del mismo sis
tema poltico as codificado). Esto simplifica un procesamiento auto
rreferente del sistema 41, ya que el cdigo permite partir de simples
relaciones inversas. Quin o qu sea progresista no es conservador, y
viceversa. Con la ayuda de este cdigo puede atribuirse la poltica
propia a una de estas dos posiciones, a la vez que se rechaza la otra.
De esta forma, con pequea sensibilidad del entorno y con escasa ab
sorcin de informacin, siempre es posible decir algo, llegar siempre
a tomar decisiones e imponer la opcin progresista o conservadora.
Aunque esta codificacin sintoniza bien con los requisitos de la
comunicacin autorreferente cerrada, y por eso funciona, resulta in
satisfactoria, sin embargo, cuando se la aplica a las relaciones del sis
tema poltico con su entorno, esto es, a una sociedad dinmica. Ya
que sta se encuentra en rpida mutacin, el cdigo poltico debe re

41 Vase 3. e ste respecto e! captulo 5.

duplicarse en s mismo: la posicin conservadora puede exigir que,
para alcanzar los fines de la preservacin de lo existente, sea necesario
introducir muchos cambios; y la posicin progresist depende del
mantenimiento de aquellas estructuras y medios de los que espera va
lerse para introducir los cambios. Toda opcin incluye en s misma a
la opuesta. El cdigo tiende a operar as de modo circular y, en defi
nitiva, ya slo sirve para clarificar el esquema de la oposicin poltica:
que junto al partido gobernante debe haber una oposicin que est
dispuesta a sucederle cuando caiga. De esta forma, la lgica de la dife
rencia entre gobierno y oposicin puede requerir que un partido pro
gresista en el gobierno lleve a cabo una poltica conservadora, mien
tras que una posicin conservadora deba desarrollar ideas de cambio
no para conservar algo, sino con el fin de alcanzar el poder.
Desde una perspectiva terica, tal situacin parece, por un lado,
comprensible; por otro, problemtica. Sigue de modo demasiado es
tricto los requisitos inmediatos del esquema de procesamiento auto-
rreferencial. Esto puede ser provocado y corroborado por el hecho
de que los sensores ambientales del sistema poltico, de los que nos
ocupamos en el captulo anterior, no son suficientes. En consecuen
cia, se depende entonces internamente de teoras de gran simplicidad
como aquellas que sostienen que hay fuerzas que desean transfor
mar la sociedad y otras que desean mantenerla como est.
Si, por el contrario, se parte del hecho indiscutido de una sociedad
dinmica *?, resulta entonces inmediatamente claro que la oposicin
entre cambio y; conservacin no basta para establecer una relacin en
tre poltica y sociedad, y que ia misma reduplicacin en-s de esta
oposicin slo consigue cerrar este esquema, pero no puede salvarlo.
En tal situacin, por el contrario, toda, esquematizacin debe referirse
a transformaciones. La cuestin slo puede residir, entonces, en ver si
los cambios provocan en el sistema una situacin inestable, frente a la
cual comienza a reaccionar, o si transforman lo que est ordenado en
algo ordenado y preservan la estabilidad que es la condicin de su
propia estabilidad y del mantenimiento del correspondiente nivel de
vida43.

42 E l que esta dinmica sea atribuible al capitalismo o a la diferenciacin funcio

nal del sistema social es ahora una cuestin secundaria que por el momento podemos
aplazar.
41 A este respecto resulta fundamental, Sir Geoffrey Vickers, Freiheit im kybeme-
tischen Zeitalter: Der Wandel derSysteme und eme neue politische kologie, Stuttgart,
1974, pp. 120 y ss.
 Este concepto general de la teora de sistemas puede traducirse al
lenguaje de las ciencias sociales operacionalizando la idea de estabili
dad/inestabilidad con el concepto de expectativa. La cuestin resulta
as, en primer lugar, si en una sociedad en transformacin pueden
formarse expectativas de futuro ciertas o inciertas. En tiempos de
cambios rpidos, que durante el ciclo de vida de una persona revelan
profundas transformaciones, la incertidumbre en torno a las expecta
tivas es mucho ms probable, y esto se acenta cuando existe una ma
yor interdependencia e imprevisibilidad de las expectativas **. As
pues, el horizonte del futuro se acorta y se oscurece; se llega a estar
ms inseguro respecto a lo que el futuro nos depara, y aquello que es
posible esperar con cierta seguridad es poco agradable. Al mismo
tiempo, esto aumenta la probabilidad de que el sistema social se deba
ocupar de su propia inestabilidad y de las reacciones que sta genera,
lo que lleva a consumir cada vez ms energas.
En este sentido, hoy el problema no es ya el cambio social (al que
es posible adaptarse positiva o negativamente), sino la inestabilidad
social. La inestabilidad puede ser suscitada por un cambio demasiado
grande o demasiado pequeo, y hoy probablemente est condicionada
por ambos. En tal situacin ni el programa progresista ni el conserva
dor son demasiado convincentes. De ah que el pblico se repliegue
del sistema poltico cuando se ve confrontado a esta nica alterna
tiva45. Este problema no se resuelve mediante una aceleracin o desa
celeracin del cambio social que, en general, no es fcilmente accesible
al sistema poltico; y mucho menos an con una proclamacin de las
correspondientes intenciones. El problema radica en una adecuada se
guridad de las expectativas, capaz de comprender la expectativa del
cambio, as como la expectativa del cambio de expectativas.
Si el anlisis sobre el sistema social moderno ensayado en el cap
tulo 3 es acertado, este problema no puede ser resuelto representando
a la sociedad global en alguna parte cualquiera de la misma. La uni
dad de ah resultante entre fundamentos de las expectativas cogniti-

44 Aun as, para esta supuesta inestabilidad faltan pruebas empricas fiables y, sobre
todo, otras histrico-comparan vas. Com prese al respecto Peter Flora, Krisenbewal-
tigung oder Krisenerzeugung? Der W ohlfahrtsstaat in historischer Perspektive, en
Joachim Matthes (ed.), Sozialer W andel in W esteuropa: Verkandlungen des 19. Deuts-
chen Soziologentages, Berln, 1969, Frankfort, 1979, pp. 82-136.
45 El efecto aparece entonces com o apata poltica, com o desideologizacin, como
prdida de la representacin de los partidos polticos. Cfr. a este respecto Cario Mon-
gardini, Le condizioni del consenso, Roma, 1980.
vos y normativos, que se simbolizaba en concepto de naturaleza de la
antigua tradicin europea, 1no es reproducible en el actual sistema so
cial. La bsqueda de nuevos fundamentos conduce, sin embargo,- a
falsas esperanzas. Habra que interesarse, por el contrario, por aqul
conjunto de condiciones en-el que la inestabilidad genera cambio y el
cambio a su vez inestabilidad. Si tales conexiones se perciben con la
claridad necesaria, pueden revelarse entonces, en algunos casos, pun
tos de engarce en los que este crculo se interrumpe, y el cambio
puede ser redirigido hacia ms estables presupuestos de expectativas,
que son susceptibles de reproducirse en l..
El Estado de Bienestar produce inestabilidad en la medida en la
que debe reaccionar frente a necesidades que l mismo ha provocado
pero que no supo predecir; en la medida, pues, en la que: invoca su
competencia de compensar la incompetencia y en cmo esto ab
sorbe sus medios. Ejemplos de esto los vemos cuando, la poltica se
enfrenta a la: burocracia que ella misma ha creado ycontinuamnte
alimenta; o cuando la planificacin educativa sigue l poltica, de
extender el tiempo de permanencia en la enseanza obligatoria o su
perior para completar su curso de estudios, y trata de corregir sus
consecuencias promoviendo su reduccin; o cuando la actual legisla
cin universitaria no se interesa tantq por las condiciones de la do
cencia e investigacin,'cuanto por cmo la democratizacin de las
condiciones introducida por esas mismas leyes puedan ser reguladas
de forma que sus efectos,no sean la democratizacin4^.
En ltimo trmino^ tal preocupacin por los resultados negativos
de la propia accin puede reconducirse a-la incapacidad para contro-,
lar complejas interdependencias. Estamos aqu ante los lmites de la
autotransparenciaj que irripide que los sistemas puedan representarse
plenamente en s mismos las interdependencias. Este problema no
puede resolverse mediante las tcnicas de planificacin conocidas en
la actualidad. Ah reside una constante fuente de sorpresas y.de ines
tabilidad. De otro lado, el sistema poltico no ha/alcanzado de nin
guna de las maneras los lmites de lo que es posible, de forma que si
gue siendo significativo reclamar ms planificacin o simplemente:
ms reflexin sobre la interconexiones.

44 Casos de.este tipo recuerdan a la conocida teora del double bind, que explica la
gnesis de .la esquizofrenia. Gf. G regory Bateson et <t, Tow ard a Theory ofS ch i-.
zophrenia, Behavioral Science, 1, 1956, pp. 251-264.
R E S EJEMPLOS DE LA ECONOMIA,
LA EDUCACION Y LA CIENCIA

Mientras la poltica por una parte ampla y por otra reduce sus
propias posibilidades de percepcin mediante el procesamiento auto
rreferente de la comunicacin poltica, en otros subsistemas diferen
ciados de la sociedad surgen problemas estructurales de una dimensin
hasta ahora desconocida. Estos dependen tambin de los lmites de la
expansin funcionalmente especfica, e incluso ms fuertemente que
en el caso de la poltica, de los lmites de aquello que el sistema ecol
gico, es decir, el entorno del sistema social, puede asimilar.
En el contexto de una investigacin centrada sobre el sistema po
ltico, estos problemas no pueden ser analizados en detalle. Debemos
presentar, sin embargo, algunos ejemplos, ya que de la situacin pro
blemtica en otros sistemas funcionales se derivan cuestiones o in
cluso demandas de actuacin que se dirigen al sistema poltico.
Para la economa, por ejemplo, se plantea (por parte del entorno
social) con una urgencia creciente el problema de los recursos finitos.
La duracin de casi todos los materiales y fuentes de energa que son
utilizados en la actualidad es limitada. La tendencia dominante parece
ser el traducir este hecho al lenguaje de los precios y costes. El que
esto no siempre funciona puede verse en los precios del petrleo
(ahora no son demasiado altos, sino que antes estaban demasiado ba-
jos!). Pero a partir de ah habra que preguntarse si el lenguaje del
medio dinero ofrece en general una adecuada forma de expresin y
reaccin frente a este problema d la escasez; si el problema, al menos
para la economa, puede ser resuelto mediante la consideracin d
costes de oportunidad; si la distribucin de los fines del gasto puede
dejarse nicamente en manos del mecanismo de los precios, etc. Si
esto nos suscita dudas, aparecen entonces las cuestiones relativas a la
intervencin poltica en la economa, que deben ser respondidas de
un modo totalmente independiente de la cuestin relativa a si la eco
noma puede o debe planificarse por s misma, o las viejas discusiones
sobre capitalismo y socialismo.
En el sistema educativo, el problema de la seleccin pedaggica y
social posee una fuerza igualmente explosiva. Partiendo de la tesis
en modo alguno falsa de la ilimitada capacidad de formacin del
hombre, el establecimiento profesional del sistema educativo tiende
hoy a formar a cada persona lo mejor posible y durante el mayor
tiempo posible. Esto conduce a que los jvenes sean retenidos en el
sistema educativo de diez a veinte o ms aos de su vida, y a menudo
ms all de su madurez, asistiendo a qlases, que imponen formas de
interaccin muy especficas, que no spn tpicas de la vida 47. Como
muestra la discusin sobre el;plan de estudios secreto4?, slo por la
peculiar interaccin en la dinmica de la clase -r-e independiente
mente de todos los temas e intenciones de la educacin se derivan
y; efectos considerables sobre la persona en formacin. Es fcil sos
pechar. que adems tenga efectos demogrficos desde, el. momento en
que toda la poblacin, en su fase de madurez: y aun ms all de la
m ism a,,se ve constreida por sistemas de interaccin en escuelas y
universidades. Por tanto, la poltica no slorha de ocuparse de las
consecuencias de la revolucin, industrial; hoy encuentra su problema
ms difcil quiz en las consecuencias de ja revplcin pedaggica
(Parsons),
Como reaccin frente a la tendencia al alargarlento de la educa
cin, que a lo largo de las ltimas dcadas constituy la meta de la re
forma, hoy ya se discuten propuestas para reducir y hacer la educa

,47 Cf, a este respecto, y en particular en lo que, respecta a la extralimitacin de una

madurez natural y social como consecuencia de a duracin de la educacin, Talcott
Prsons y Gerad M. Platt, ge,'Social Structure and Socialization in H igher Educa
tin Sodolgy o f Edcation, 43,!1970, pp. <-37.-':
^ V as sobre todo Robert Dreeben, Was wir in drr S chul lernen, trad. alemina,
Frankfort, 1980; Jrgen Zinnecker (ed.), Der, HeimUche. I^hrplan, ^Weinheim, 197,6 -
cin ms rgida. Hasta cieno punto esto parece tener sentido. Pero,
en trminos generales, una poltica de extensin o reduccin de la
educacin es poco convincente; arrebata con una mano lo que haba
dado con la otra. Este problema slo puede resolverse mediante una
seleccin ms rigurosa en el sistema educativo, de forma que nica
mente se garantice una educacin ms extensa a quienes hayan dado
buenos resultados en el sistema educativo y no se hayan visto afecta
dos negativamente por l.
El problema de la seleccin pedaggica y social (y no el de los
planes de estudio y curricula) constituye, tambin por otros motivos,
el punto crucial en el que se encuentran la poltica y la educacin. Es
obvio que se trata de un problema que el sistema educativo no puede
resolver por s mismo. Debe, por su misma lgica interna, perseguir
la mejor educacin posible para cada cual, exigir los medios necesa
rios al efecto y rehusar la tarea de la seleccin que suponga siempre
una renuncia a una mayor educacin posible. Pero la tendencia a elu
dir la seleccin supone una igualacin hacia arriba; y se intenta as in
tegrar en el bachillerato (Gymnasium) no ya slo a los estudiantes de
la escuela intermedia (Hauptschule), sino a las escuelas intermedias
mismas. Consecuentemente, se devalan las credenciales cualificantes
y la verdadera seleccin se pone en manos del sistema profesional, es
decir, de la economa. En el sistema educativo ello conduce, en
efecto, a una renuncia generalizada a la utilizacin de criterios pro
pios, ya que los criterios slo son efectivos si pueden distinguir entre
ambas partes, cuando pueden designar lo bueno y lo malo. Educa
cin y seleccin no pueden separarse as ni siquiera en el nivel opera
tivo de las clases escolares. De aqu surge el problema para el sistema
poltico de si debe, puede o se ve constreido a aceptar polticamente
el propio exceso de pretensin ideolgica en el que ha incurrido el
sistema educativo, y en el que, a la vista de la realizacin ptima de su
propia funcin, quiz deba incurrir.
Por ltimo, en el mbito de la ciencia se llega a su vez a un pro
blema fundamental, derivado de la conciencia de la complejidad. La
ciencia se adentra cada vez ms en mbitos en los que no puede con
trolar. las interdependencias que es, sin embargo, capaz de captar o
incluso de producir tcnicamente. A diferencia de la conciencia de fi-
nitud basada en la religin o en el escepticismo filosfico fundado en
principios, nos encontramos hoy crecientemente ante una incapaci
dad para establecer predicciones con certeza y, con ello, ante una ig
norancia consciente de nuevo cuo.
 Pinsese, por slo mencionar algunos ejemplos que saltan a la
vista, en los problemas de seguridad de las centrales-nucleares, en lo s
problemas del umbral de tolerancia en la lesin de los equilibrios
ecolgicos; en los problemas de la evolucin de agentes patognicos
resistentes derivados de la utilizacin de medicinas altamente acti
vas 49. En lo que se refiere a su prestacin en relacin :con la poltica,
la ciencia cumple aqu una especie de funcin de alarma y adverten
cia, sin tener la posibilidad de ofrecer una solucin de los problemas
libre de riesgos. La poltica se encuentra as ante la (para ella desagra
dable) situacin de tener que adoptar sus propias medidas de absor
cin de riesgos; es decir, decisiones vinculantes apoyadas en el poder.
Y, desde una visin global de los problemas, se presenta como relati
vamente accidental el que el sistema poltico se vea obligado a actuar
(como en las centrales nucleares) o a esperar (a agentes patognicos
resistentes o a epidemias, por ejemplo). Dada la unidad entre decisin
y no decisin, la responsabilidad es la misma en ambos casos.
Las cuestiones que desde estos anlisis deben redirigirse al Estado
d Bienestar, afectan a su capacidad de tematizacin. N o es para nada
obvio que los problemas que se plantean en la vida social sean perci
bidos adecuadamente en el sistema pltico y se conviertan en objeto
de la comunicacin. Ciertamente, la. autorreferencia de toda poltica,
que determina por s misma lo qu sea polticamente posible, no
puede excluir nada apoyndose en la lgica; pero esto dificulta tam
bin una comunicacin libre, sin inquietudes; conduce, por ejemplo,
a que slo puedan recogerse nuevos tenas cuando se haya alcan
zado un acuerdo y cuando ya puedan al menos anticiparse ideas di
rigidas a una solucin. Estimular la reflexin compete esto al pol
tico? O , quin puede perm itirse esto en una actitud de eider
s tateman?
Es, en fin, bastante comprensible que se trate de evitar la comuni
cacin que al final slo sirve para documentar la propia confusin.
De otro lado, esta barrera dificulta la consideracin de temas que cla
ramente exceden a la poltica. Los ejemplos aportados lo ilustran su
ficientemente. La mejor realizacin posible de la funcin poltica, ya
sea sta en la forma de Estado de Derecho, democracia o Estado de
Bienestar, no constituye sin ms una garanta de que la comunicacin
poltica pueda aprehender los problemas estructurales que estn fun

4 N uestro propio anlisis en el captulo relativo a la auto-observacin constituye

un ejemplo ms de esta situacin.
dados en la relacin de otros sistemas funcionales con su propia es
tructura, con la sociedad y con el entorno del sistema social. Y, sin
embargo, es significativo, que de la autonoma de otros sistemas fun
cionales surgen problemas de orden para los que la sociedad requiere
decisiones polticas. Es en efecto aqu, ms que en los viejos esque
mas de capitalista o socialista, progresista o conservador, derecha o
izquierda, donde parece residir el punto de referencia a partir del cual
pueden diferenciarse radicalmente las opciones polticas segn la dis
posicin de la poltica a asumir o no responsabilidades y a intervenir
o no intervenir. Problemas tales como los relativos a recursos finitos,
selecciones pedaggicas o riesgos tecnolgicos, desafan a la poltica
de un modo que no puede ser comprendido sirvindose de los con
ceptos tradicionales. Requieren, por el contrario, otro tipo de con-
ceptualizacin y, sobre todo, capacidad de abstraccin terica, ya que
el desafo de la poltica y la necesidad de la intervencin deriva aqu
precisamente de la autonoma de otros sistemas, y esta necesidad slo
aparece una vez que dicha autonoma sea concedida de antemano.
Habr que partir del hecho de que, en tanto que objeto de la pol
tica actual, la comunicacin sobre tales temas es difcil, incluso im
probable, y que aun cuando se consiga en algn caso, ello no pre
juzga nada respecto a los otros. Por otra parte, no hay razn para
interpretar improbable como imposible.
Captulo 11
FUNCIO N Y PRESTACION

En lo que sigue nos ocuparemos del contexto social en el que ac

ta el sistema poltico, e inquiriremos sobre las relaciones intersiste-
mas dentro de la sociedad. Como en todos los sistemas diferenciados,
tambin aqu es preciso partir de una distincin fundamental: todo
subsistema se encuentra en una cierta relacin con elsistem global al
que pertenece: la sociedad, en este caso. Pero mantiene tambin rela
ciones con otros subsistemas de la sociedad; el sistema poltico, pues,
con el sistema econmico, el educativo, el religioso, etc.
Tambin en este aspecto se produjeron transformaciones funda
mentales durante el perodo de trnsito haci la edad moderna. En la
antigua sociedad aristocrtica el estamento superior posea una posi
cin representativa en su relacin con el todo; constitua la buena
sociedad. En la relacin de los subsistemas entre s prevaleca un or
den jerrquico, que separaba las formas de vida (y con ello tambin,
pero no slo, tareas especficas, officia) a partir del rango. Esto se al
ter al pasarse a un sistema social diferenciado funcionalmente, no je
rarquizado, y esta transformacin ha dejado obsoletos todos los con
ceptos y teoras polticas tradicionales.
En sistemas sociales diferenciados funcionalmeate.la relacin de
un subsistema con el todo es determinada por cada funcin especfica.
Sus relaciones con otros sistemas, por el contrario, pueden ser desig
nadas como prestaciones, y descritas coi;modelo$ de input/output. Es
importante diferenciar escrupulosamente stas dos direcciones de la
relacin, funcin y prestacin; de no ser as, se anula la posibilidad de
analizar las consecuencias de la diferenciacin sistmica funcional. La
confusin entre funcin y prestacin constituye el tpico error de las
teoras sociales tecnocrticas, que conceptan a la sociedad como
una especie de receptor de prestaciones, a pesar de que los mismos
portadores de prestaciones sean tambin parte de la sociedad.
La funcin que ha provocado la diferenciacin del sistema pol
tico puede caracterizarse como el empleo de la capacidad de imponer
(Parsons: effectiveness) decisiones vinculantes50. Brevemente (y de
modo ambiguo) puede hablarse tambin de la produccin de decisio
nes vinculantes, donde vnculo ha de entenderse siempre como
vnculo colectivo, en el sentido de que ste (siempre hasta nuevo
aviso) vincula a la seleccin tomada, tanto a quienes adoptan las deci
siones como a los destinatarios de las mismas.
Esta funcin presupone la diferenciacin de procesos decisiona
les, que permiten disponer del poder^ poltico y, en ltima instancia,
de la fuerza fsica. Ningn sistema poltico que posea el punto focal
de la fuerza fsica en algn otro lugar ser capaz de mantenerse; Por
ello ^y con razn Max Weber haba subrayado la enclaustra-
cin (Kasemierung) de la fuerza fsica y la monopolizacin de su
control como el presupuesto indispensable de la form acin del
Estado. Moderno y de la racionalizacin de las condiciones de vida
modernas.
La relativa naturalidad con la>que este logro funciona entre noso
tros, as como la relativa falta de aplicacin de la fuerza fsica, no pue
den inducimos-a:infravalorar la importancia1de este aspecto. Aqu re
side la esencia de<toda la poltica, el presupuesto indispensable de la
diferenciacin de un sistema poltico y la condicin de posibilidad de
todas las prestaciones polticas. Esto debe mantenerse siempre pre
sente, sobre todo teniendo en cuenta-cmo la habitual discusin so
bre el Estado de Bienestar-ha perdido de vista este aspecto de la capa
cidad de imposicin efectiva.

M Vase, por ejem plo, Richard R ose, .Peryasiye Problem s o f G overning: A_n
Analytic Framework, enjoachim Mattles (ed.), SoziaU r y/andel in W esteuropa: Ver-
handlungen des 19. 'Deutschcn Sozilogntages, Berln 979j Frankfort, 1979,' *pp. 29-
54 (pp. 31 y ss.).
 Tal predisposicin, terica tiene, no obstante, su sentido dada la
realidad del Estado de Bienestar, que se expande en el mbito de las
prestaciones y es aqu, en consecuencia, donde casi exclusivamente
encuentra sus problemas. Las prestaciones polticas existen cuando
quiera que en otros sistemas funcionales de la sociedad se requieran
decisiones vinculantes. Con independencia de la autonoma de otros
sistemas funcionales, esto es lo que en gran medida acontece del
mismo modo que el sistema poltico depende de prestaciones gesta
das en otro lugar. Ya desde comienzos del siglo XIX, por ejemplo, es
tuvo claro que para la relacin entre la poltica y la economa iba a ser
necesaria una garanta poltica del derecho privado, y que para la
relacin entre poltica y educacin se requerira la imposicin poltica
de la enseanza obligatoria y la construccin organizada de un sis
tema educativo bsico y superior. Desde entonces se han aadido
muchos temas nuevos: casi inmediatamente, una cada vez mayor res
ponsabilidad poltica por las consecuencias sociales de la autonomi-
zacn de procesos econmicos, enseguida una especie de marco de
garanta poltica por el funcionamiento de la economa y por el debi
litamiento de los ciclos coyunturales, as como una responsabili
dad poltica creciente en el sistema educativo por la supervisin cu-
rricular de los contenidos del proceso educativo. Una de las tareas
centrales de la teora poltica consiste hoy, por tanto, en aportar los
fundamentos necesarios para evaluar esta expansin de la poltica en
el mbito de las prestaciones. Ante todo, cules son los factores ge
neradores de impulso? Dnde aparecen consecuencias preocupan
tes? Y, cules son los lmites de lo polticamente posible? Es decir,
los lmites de lo que sea todava compatible con la funcin y efectivi
dad de la poltica.
La prestacin slo es posible, si los medios del sistema emisor
en este caso, el efecto vinculante de las decisiones^.pueden ser
adaptados a la estructura del sistema receptor. Si nos mantenemos en
los ejemplos de la economa y la educacin, surge entonces la cues
tin relativa a qu efectos profundos pueden alcanzarse en general en
estos sistemas sirvindonos del instrumento de las decisiones vincu
lantes colectivamente. Ambos sistemas se apoyan en gran medida en
una flexible capacidad de disposicin prxima a la situacin. N in
guno de estos sistemas posee una instancia de control central a la que
pudiera orientarse el sistema poltico. (En todo caso, para resolver
este problema existen soluciones de emergencia estimuladas poltica
mente con la ayuda de organizaciones.) La economa dispone del di
ero como medio de comunicacin, que, dadas sus aplicaciones ex
tremadamente verstiles/dispersa difusamente, todas las intenciones
dirigidas causalmente. Contrariamente a lo que ocurre con las jerar
quas de mando, con el dinero sucede que ya tras la segunda, tercera
o cuarta, disposicin que se hace de l, no puede ser regulado ni so
metido a los fines del-iacto.de gasto originario. La educacin dispone
de actividades educativas en el aula, no perceptibles desde fuera; es
decir, de interacciones altamente complejas cuya tecnologa es in
segura, y cuyos resultados no pueden ser influenciados, ni mucho
menos mejorados, por medios poltico-administrativos. En los siste
mas hay, por decirlo en otros trminos, garantas de autonoma na
turales, que el sistema poltico trata de influenciar mediante decisio
nes vinculantes. Esto no quiere decir que tales sistemas cumpliran
sus funciones de modo ptimo sin prescripciones polticas; pero s,1
que a estos efectos dependen de medios de comunicacin y de otros
mecanismos efectivos que no estn a la disposicin del sistema pol
tico, en s mismo especializado en su propia funcin.
Si se ignoran estos lmites operativos, se crean burocracias en los
lm ites entre estos sistemas (tantoven la Administracin pblica,
como en las empresas econmicas, en las escuelas y, si se quiere, en
las praxis mdicas). Esto es: demasiadas decisiones y las resultantes
necesidades de decisin derivadas de los resultados que con ellas se
puedan lograr. La burocratizacin constituye as la consecuencia
directa de las crecientes prestaciones polticas en mbitos en los que
no se puede obtener resultados recurriendo exclusivamente,-o al me
nos de modo primario, a la produccin de decisiones vinculantes. El
origen de la burocratizacin responde tambin, desde luego; a moti
vos peculiares a cada sistema, como es el caso de las necesidades d Id
contabilidad en las empresas o la reestructuracin de las planificacio
nes pedaggicas en las escuelas. Pero las formas ms irritantes de bu
rocratizacin se encuentran tpicamente all donde las relaciones in-
tersist m icas producen p restacio n es extra as en fo rm a de
burocracia.
N o se trata, sin embargo, de un simple inconveniente que se
pueda subsanar sin ms; o, en cualquier caso, de un inconveniente
que sea creado y reproducido de modo no intencionado. Parece, ms
bien, que .en el mismo sistema poltico hay importantes razones, as
como factores imperativos, que empujan a aumentar las prestaciones:.
Estos se encuentran ante todo en latendencia hacia una inclusin cre-
ciente, en el desarrollo que va desde una ciudadana jurdica, pasando
por una poltico-activa, hasta una ciudadana social (cfr. cap. 4). Esta
estructura impulsiva se afirma en el Estado de Bienestar en su inter
pretacin de los valores fundamentales, en sus programas de partido,
y es representada como algo positivo. Se considera adems, por me
diode la opinin pblica, como ia concepcin pblica que ha de
aceptar y realizar la poltica en una democracia. La autorreferencia
interna, la codificacin progresista/conservador, y el esquema de
oposicin de los partidos apuntan en esa misma direccin. El pro
greso se mide por el aumento de las prestaciones, y la competencia
entre los partidos estimula a pujar por encima de la otra parte respec
tiva. Lo que opera como conservador no es ya la tradicin, legtima
en s misma, sino la ms seria consideracin de los efectos secunda
rios de los programas de accin y los lmites de sus posibilidades. En
conjunto, el Estado de Bienestar funciona por s mismo bajo estas
condiciones y con ello estimula un crecimiento de lo que puede ser
calificado como prestaciones de la poltica.
Es prcticamente imposible criticar este desarrollo sin intervenir
en cuestiones estructurales fundamentales del sistema poltico. Aun
as, la teora poltica y puede sentirse apoyada en esto por un re
ciente escepticismo hacia el crecimiento se encuentra ante la cues
tin de cmo, y si acaso, puede abordarse esta tendencia como un
problema. Mediante el mero rechazo o con un programa de vuelta
atrs en el sentido quiz de una regla de crecimiento cero no
es mucho lo que se puede alcanzar, tanto terica como prctica
mente. Al desplazar el punto de gravedad de la operacionalizacin y
la legitimacin desde las meras garantas funcionales al mbito de las
prestaciones, el sistema poltico parece estar respondiendo a si?s im
perativos propios, y ser necesario preguntarse'si esta tendencia
puede frenarse o incluso evitarse por medios polticos.
Si nos fijamos con ms atencin en el modo y la forma en que la
inclusin se traduce en comunicacin poltica, es posible obtener
tambin definiciones del problema ms precisas. El proceso poltico,
que promueve la inclusin por medio de la promocin, parte-de per
sonas o de grupos de personas a los que se asegura una mejora de su
situacin: de desempleados o trabajadores inmigrantes, reos o empre
sarios medios, vecinos de zonas perifricas, jubilados; inquilinos, chi
cas de servicio domstico, acreedores de quiebras, etc. Obviamente
hay tambin programas promocionales con destinatarios definidos
de un modo menos preciso. Pero el punto de vista de la diferencia en
tre el estado real y el deseado hace referencia generalmente a personas
o grupos de personas para quienes la vida debe mejorarse o ajustarse
ms a sus (supuestos) deseos. En otras palabras, se utiliza,un esquema
de reduccin de los problemas susceptible de ser adaptado a la pol
tica, y este esquema simplifica tan radicalmente, que es posible imagi
nar modelos causales con efectos previsibles y que pueden ser lleva
dos a la prctica.
La referencia a las personas es, sin embargo, una tcnica de defini
cin de problemas que no ilumina suficientemente las interdependen
cias existentes. Con ello se ahorra un anlisis previo de los problemas
que afectan a los sistemas funcionales implicados o, en caso de ha
cerse (como, por ejemplo, en la consideracin de las reformas del sis
tema educativo), es para volver a ignorarlo enseguida. La prestacin
poltica no se rige, por tanto, por un concepto que se origine en el
sistema social, para el que se hayan establecido las premisas. N o es
pues posible probar, o no lo suficiente, si y en qu medida el efecto
vinculante de las decisiones administrativas puede aplicarse en gene
ral al contexto social de una ms amplia comunicacin (no poltica).
La orientacin a grupos a los que se ofrece asistencia ofrece, por el
contrario, una perspectiva aparentemente realista, pero en realidad
muy simplificada, en la que pasan 3 un segundo plano las interdepen
dencias mediadas socialmente.
A ello hay que unir el hecho d que la poltica del Estado de Bien
estar que promueve la inclusin, dota de preferencia a aquellos siste
mas funcionales cuyas funciones pueden ser rpida y convincente
mente reconvertidas en ganancias para personas o grupos. Estos son
la economa, la educacin y el sector sanitario. La produccin cient
fica tiene, bajo estas circunstancias, una existencia marginal, aunque
la.situacin global de la sociedad permitira imaginar en este caso una
escala o un orden de prioridades totalmente distinto.
Resumiendo: la expansin del Estado de Bienestar,en el mbito de
las prestaciones de la poltica acta aqu, una vez ms, de modo selec
tivo tanto en lo que se refiere a la seleccin de mbitos problemti
cos cuanto en lo relativo a la frmula seguida en la descomposicin
de los problemas. Y, bajo estas condiciones, es preciso tener en
cuenta que aquello que se puede alcanzar con los medios de la pol
tica est, en parte, sobredimensionado y, en parte, desaprovechado.
Captulo 12
EXCURSO SOBRE CONCEPTOS POLITICOS
DE LA TEORIA POLITICA

L a distincin entre funcin y prestacin ofrecida en el captulo

anterior, as como la definicin de la funcin poltica en trminos
de decisiones vinculantes, sern retomadas ahora como afirmacio
nes cuestionables de la teora poltica. Tales disposiciones con
ceptuales siguen siendo discutidas en el sistema de la ciencia. In
cluso en este caso, no es posible recurrir al consenso para adaptarlas
a la poltica, y menos an a la verdad, en el sentido de una certifica
cin ms segura o de una capacidad de transmisin incuestionable.
Pero precisamente por eso, una discusin cientfica abierta permite
evaluar lo que es posible alcanzar mediante determinadas posicio
nes conceptuales, y con qu hay que contar cuando nos guiamos
por ellas.
La crtica de una definicin funcional de la poltica como decisio
nes vinculantes, puede recurrir al hecho de que este concepto no es
capaz de comprender la totalidad de las actividades que aparecen en
el marco institucional del Estado y los municipios. Desde esta pers
pectiva, tal definicin resulta incompleta si nos fijamos en fenmenos
tales como escuelas y hospitales, instituciones de servicio social, el
servicio postal, la construccin de carreteras, etc. A la vista de la tota-
lidad de los servicios pblicos, esto supondra excluir reas importan
tes 51. Es cierto, sin embargo, que en muchos mbitos de trabajo no
especficamente polticos, la funcin que cumplen las decisiones vin
culantes es indispensable para satisfacer lo$ fines de la generacin de
recursos financieros, as como los de las organizaciones. Parece as
apropiado atribuir o incorporar tales mbitos al Estado o a las corpo
raciones locales. Pero, al mismo tiempo, esto hace extremadamente
inadecuado buscar algn concepto omnicomprensivo capaz de com
prender como acciones polticas cuestiones tan heterogneas como
evitar la sal en la dieta, el control del clculo de la masa en la cons
truccin de puentes, la extraccin del intestino ciego en hospitales, la
determinacin del orden de los asientos en clases escolares y otras
por el estilo. Como tal, el concepto de Estado aparece sobrecargado
por el intento de definir un sistema social funcional al nivel de la or
ganizacin. La consecuencia es que el concepto carece de la capacidad
para discriminar, que participa acrticamente de todo crecimiento que
encuentra expresin en la organizacin, y que acta de modo conser
vador, es decir, que conserva todo lo que, en todo caso, acontece.
Estas indicaciones pueden bastar para aclarar el problema relativo
a la eleccin de un aparato conceptual para la teora poltica. Las ha
bituales distinciones entre una interpretacin de la poltica ms for
mal y otra de contenido (material) no nos-llevan muy lejos. Igual
de inadecuada es su caracterizacih a partir. del esquema de teora
conservadora versus teora, progresista. Dado que el Estado de Bien
estar se,transforma a pesar de todo, y dado que sus transformaciones
se guan por los valores que proyecta, la poltica que interioriza como
progresista es, en realidad, conservadora, ya que pretende mantener
tal modalidad d. transformacin orientada a los valores. Una concep
cin d la poltica supuestamente material (esto es, emancipadora) se
encuentra en esta misma lnea. Est mismo concepto no pretende in
troducir: correcciones, sino que se-limita a indicar, con ms nfsis,
eso s, las metas finales que orientaron el trnsito desde una concep
cin de la poltica estamental a una concepcin moderna. Una tal teo
ra reivindica promesas no'satisfechas y exige redoblados esfuerzos.
Es crtica en tanto que mide la realidad segn sus propias proyeccio
nes segn aquellas proyecciones tericas que,, al mismo tiempo,
constituyen la realidad poltica del Estado de Bienestar. Pero es total
mente aerifica respecto. de este carcter proyectivo de la realidad so

W' A s se seala, con razn, en Thom s Ellwein y Ralph Zoll, en Berufsbeam tem -
tu m rAnspruch und W irkjicbkeit, Dusseldorf, 1973, p. 13, nota 3.
cial y de lo que de l resulta. Y precisamente en esto resida su xito
poltico en los aos sesenta y primeros setenta.
: Al apoyarse en decisiones vinculantes, la teora poltica se decide
por una crtica del Estado de Bienestar. Crtica no equivale a rechazo.
Pero s a que en la eleccin de la teora se deben mantener abiertas las
posibilidades de llegar a un rechazo. Crtico es slo quien est en si
tuacin de decir no: no a ms libertad, ms igualdad, ms seguridad.
Las opciones polticas no se garantizan entonces por los valores rec
tores en s. Slo lo son en la medida en que sea posible y justificable
el empleo de decisiones vinculantes.
Este concepto queda abierto tambin a la autocorreccin. El
punto de partida para ello reside en la distincin entre funcin y
prestacin. Esta distincin se introduce en la historia de la teora po
ltica como reaccin a ciertas insuficiencias del primer funcionalismo,
que haba proclamado la funcin como orientacin, casi sin compe
tencia, del sistema y la concibe as prcticamente como un concepto
valorativo. Al aadrsele despus una interpretacin causal de la fun
cin como efecto de la accin poltica (y sta domin el funciona
lismo de los aos cincuenta), resulta una interpretacin tecnocr-
tica global de la poltica que pudo ser fcilmente conectada a
esperanzas de planificacin que, a su vez, pudieron ser garantizadas
en la teora sistmica. La crtica de este sndrome se ha impuesto hoy
en la ciencia (si bien a menudo con argumentos insuficientes). Se co
rresponde tambin con experiencias de planificacin en la realidad
poltica.
Unicamente la distincin entre funcin y prestacin conduce a la
teora poltica a un suficiente nivel de complejidad. Slo as deviene
aceptable la determinacin de la poltica mediante el modelo formal
de la vinculacin colectiva, ya que a sta puede unrsele siempre la
cuestin de quin se ve beneficiado por ella. Este concepto deja, por
tanto, la cuestin abierta de si determinadas prestaciones (la acumula
cin de capital, por ejemplo) pueden o deben alcanzarse valindose
de prestaciones especficas y si esto sufre o no transformaciones bajo
condiciones histricas cambiantes. La creacin de este tipo de vn
culo no es, por ello, un valor en s mismo y menos an un criterio de
racionalidad. Slo se trata de algo que debe ser presupuesto para que
pueda alcanzarse en otro lugar un mayor nivel de racionalidad52. Y, a

52 Com o es conocido, Max Weber consider de forma similar el valor de certeza de

la racionalidad formal y calculable de la decisin burocrtica.
pesar de todo, es aqu donde reside la funcin especfica, por la que el
sistema poltico puede ser* diferenciado: y mantenerse disponible,^ ya
que de otro modo es imposible-un control central y una ampliacin
del poder con fuerza vinculante.
Por ltimo, aunque no en ltimo lugar, esta distincin entre fun
cin y prestacin define el lugar ocupado por la teora poltica, que
establece esta distincin. Ms adelante volveremos de nuevo al pro
blema lgico de este re-entry, es decir, de la entrada de la teora en
sus propias distinciones Baste retener aqu que la diferencia entre
orientaciones funcionales y orientaciones dirigidas a prestaciones,
junto a la diferencia entre las correspondientes referencias sistmicas
(la sociedad o bien otros subsistemas), estimula reflexiones que han
de satisfacer la teora poltica54; La diferencia entre funcin y presta
cin provoca esfuerzos de reflexin en forma de teoras; la distincin
entre funcin y prestacin en el interior de la teora permite que sta
lo comprenda; le permite el autobalance en s misma.
Es dudoso que este juego de la teora consigo misma pueda-llegar
a transformarse en poltica. Pero puede ser un momento de la 1seguri
dad intelectual de la reflexin poltica, y con ello, un momento de
importancia prctica para la eleccin >de palabras ,y la comunicacin,
si la teora poltica puede permitirse culminar en esta forma de auto-
rreferencia.,

53 Vase infra, pp. 134 y ss.

M C on relacin al sistema educativo, los mismos problemas son recogidos en N i-
klas Luhm am i y Karl Eberhand Schorr, R eflexionsproblem e im Erziehungssystem ,
Stuttgart, 1979.
Captulo 13
DERECHO Y DINERO: LOS MEDIOS DE
ACTUACION DEL ESTADO DE BIENESTAR

Cuando un sistema participa tan intensamente en el estableci

miento de sus propios lmites, en la determinacin de sus propias ta
reas y en la seleccin y formacin del entorno al que se dirige, no hay
ninguna medida neutral para definir qu tamao y complejidad del
sistema seran los convenientes. Si el sistema poltico, en el modo en
que fue descrito arriba, siempre ha de ocuparse de s mismo y de una
realidad creada en parte por l mismo, no hay ningn indicador ob
jetivo de los lmites de la actividad estatal> con el que poder compa
rar la realidad con el fin de determinar si el sector estatal se reserva
demasiado espacio o no el suciente. Cualquier indagacin de este
tipo dependera de los prejuicios que comparta con la poltica (o, en
cualquier caso, con los polticos de una cierta orientacin). Pueden
establecerse lneas limitativas, que se ajustan a las que. de hecho exis
ten; y, en mayor medida de lo que es aqu posible, en el contexto de
una perspectiva global, es posible determinar tendencias y discutir
sus efectos secundarios negativos y positivos. Pero slo de esto y
con ello nos limitamos a repetir la tesis de sistema poltico autnomo
diferenciado no se deriva ningn fundamento para las decisiones
polticas.
A la vista de tales obstculos para la investigacin con intencin
normativa, parece ms aconsejable seguir otro camino. Puede empe
zarse por la tipologa de los medios que estn a. la disposicin del sis
tema poltico para ejercer sus fu n cio n y prestaciones, viridpse
hasta dnde llegan y cules son sus efectos secundarios. Para ll es
necesario disponer de indicaciones precisas sobre los medios. En el
captulo anterior caracterizamos el instrumentarium poltico como
decisiones colectivas vinculantes, donde el efecto de la vinculacin se
corresponda con el mbito de la funcin y el contenido de la deci
sin y sus efectos con el mbito de las prestaciones de la poltica. E s
tas indicaciones pueden elaborarse con la ayuda de una teora de me
dios de comunicacin sim blicam ente gen eralizad o s5S, y ello se
corresponde con nuestro punto de partida relativo a que slo los sis
temas de comunicacin pueden ser diferenciados.
Los medios de la comunicacin suministran premisas para las de
cisiones y pueden as transmitir el efecto vinculante de las decisiones.
A estos efectos, el sistema poltico se sirve fundamentalmente, sobre
la base del poder poltico 56 y para alcanzar su difusin tcnica, del
derecho y el dinero. Ambos medios tienen importantes ventajas en el
contexto del sistema poltico. Pueden emplearse de modo abstracto
es decir, sin una pre-determinacin demasiado precisa de las situa
ciones especficas en las que de hecho's apliquen. Sus efectos largo
plazo se pueden "elaborar valindole sobre todo d la "organizacin; Y
ofrecen la posibilidad de urta utilizacin global centralizaba como,
por ejemplo, en la forma de una disposicin legal que dontemple su
puestos concretos aun no previsibles, o en la forma de concesiones
monetarias. Mediante la legislacin y la disposicin del dinero se
pueden alcanzar resultados polticos desde una instancia central- y
ello con independencia de los resultados fctics de tales medidas:>El
que tales decisiones, con sus resultados vinculantes* tengan efectos
puede atribuirse a la alta evidencia de estos medios; en la comunica
cin poltica, 1la intencin: que subyace a la decisin puede ocupar; el
lugar de los efectos; qu efectos se prodzcan puede seguir ignorn
dose o convertirse en el objeto de una posterior comunicacin pol

55 A este respecto, en general: N klas Luhmann, Einfhrende Bemerkungen zu ei-

ner Theorie symbolisch generalisierter Kommunikationsmedieii, en Luhmann; Sozio-
logiscbe AufktUrung, 2 vols., Opladen, 1975, pp. 170-192. C , tambin Talcott Parspns,
Zur Theorie der sozialen Interaktionm edien, Stcfan Jm sen.(ed.), Opl^den. 1980 Ytrad.
alemana de Sociological Thedry an d M odem Society, Nueva York, 1967]
54 Sobre el poder como medio simblicamente generalizado de la comhitcin,
NklasEuhm ann, Mdcht; Stuttgrt, ;1975.! '
tica, como puede verse, por ejemplo, en la reforma sobre la legisla
cin alemana del divorcio.
Bajo muchos, aspectos, estos medios de la comunicacin satisfacen
tambin las necesidades del Estado de Bienestar -sobre todo, la ne
cesidad de disponer, a pesar de las exigencias de una alta complejidad,
de una autoridad central; podra afirmarse tambin: la necesidad de
democracia central. N o es posible desconocer, por otra parte, que un
logro tan extenso debe pagarse tambin con desventajas. Tiene sus la
dos oscuros, sus lmites.
As, tanto el derecho como el dinero aumentan la visibilidad y,
con ello, tambin la sensibilidad para el cambio. Incluso mnimos au
mentos o descensos en la suma monetaria, que en condiciones nor
males no seran apreciados, llegan a ser perceptibles por el hecho de
responder a decisiones; tambin modificaciones en posiciones jurdi
cas, que raramente o quiz nunca llegan a realizarse, devienen cons
cientes gracias al proceso decisorio. Por ejemplo, la organizacin de
las universidades, determinada y fijada por el derecho, establece,qu
grupos se veran afectados por qu modificaciones en la ley. Del con
junto de las reglamentaciones emergen, como no podra ser de otra
forma, experiencias y la necesidad de introducir cambios, pero al
mismo tiempo tambin motivos para oponerse a tales modificaciones.
Los intereses se enredan en el sistema que los promueve, y, en tanto
que intereses enraizados que deben ser tenidos en cuenta, inmovili
zan las relaciones. El umbral de sensibilidad decrece, y la probabili
dad de resistencia aumenta cuando las decisiones conducen directa
mente a desventajas. En trminos generales, pues, estos umbrales de
la percepcin canalizan la prestacin poltica del Estado de Bienestar
hacia mejoras, mientras que los correspondientes empeoramientos
deben ser encubiertos de tal manera que no sean percibidos (o, en
cualquier caso, ni fcil ni rpidamente).
Igual de importantes, si no ms, son los lmites de la eficacia de
estos medios. Derecho y dinero ofrecen motivos externos para ajus
tar el propio comportamiento a determinadas condiciones. Lo que no
es posible alcanzar mediante el derecho y el dinero es la transforma
cin de la persona misma. Todo el mbito sociopoltico que se dis
cute hoy bajo el punto de vista de la transformacin de personas (pe-
ople Processing) no se puede controlar causal y tcnicamente por
medio del derecho y el dinero. Esto vale tanto para la educacin
gomo para .todos los esfuerzos de terapia social, para las medidas de
rehabilitacin o de ayuda a las personas que no pueden resolver sus
problemas psquicos y sociales por s mismos. Ciertamente, toda acti
vidad de tipo profesional en este mbito depende del derecho y el di
nero; pero sus resultados no pueden ser asegurados p o r ellos. Un E s
tado que slo disponga del derecho y el dinero sobrextender estos
medios cuando se dedique a est campo de actividad, sin obtener
tambin por ello una adecuada ( incluso aparente) relacin con los
resultados.
Los lmites inmanentes a la expansin del Estado de Bienestar se
expresan de modo particularmente claro en este ejemplo: El principio
de la inclusin parece encontrar sus propios lmites all donde las
mismas personas deben ser transformadas para que puedan ser Capa
ces de aprovechar las oportunidades que les ofrece la sociedad. La
transformacin de las personas es, sin duda, la meta ms peligrosa
que pued proponerse una poltica; e incluso all donde existe la sufi
ciente legitimacin para hacer aceptar la ayuda, faltan las tecnolo
gas de las que se podra disponer desde una instancia central con
sentido de rsponsabilidad y eficacia. Se puede optar por una poltica
de ayuda, del uso de lo incierto, de la mera tentativa, pero nos move
mos entonces en los lmites de aquello que puede ser conseguido con
los medios polticos de las decisiones vinculantes.
Aparte de aquellos (siempre importantes y cntrales) problemas
particulares que en mayor o meno medida se sustraen a la gestin
del Estado de Bienestar, es posible constatar tambin, en trminos
generales, una sobrecarga de ls medios e incluso los efectos de esta
sobrecarga. En lo referente al dinero, el Estado de Bienestar resulta
demasiado caro. Promueve tendencias inflacionistas, que luego lo
vuelven a arruinar. Y cuanto ms clara deviene la selectividad res
pecto a las posibilidades de intervencin de los medios pblicos,
tanto ms se impone la cuestin relativa a por qu ha de gastarse
tanto dinero en algunas cosas (y no en otras). Respecto al derecho; la
actual juridificacin de muchos mbitos de la vida ha suscitado una
creciente atencin57. As, el problema.no 1slo reside en la cantidad de
regulaciones, que genera sus propios problemas de conocimiento y
aplicacin, sino tambin en la cuestin relativa a los lmites de lo que

57 C fr. para el te n s o debate H ans Dietrich Weiss, Verrechtlichung ais Selbst-

gefhrdung des Rechts, en D ie ffentlicbe Verw altung, 31 (1978), pp. 601-608; Rdi-
ger Voight (ed.), Verrechtlichung: Analysen zh Funktion and Wtrkung van Parlam en-
ta risie r u n g , B ro k ratisie r n g u n d Ju stiz i lisie rU riz so z ia te r p lititc h e r und
oknom ischr ProzeSsc, Konigstein, 1980.'
sea posible realizar por medios jurdicos58. La sobrecarga no reside,
pues, nicamente en las mismas normas, sino tambin en su no apli
cacin 59. Abundar en esto requerira muy detallados anlisis de so
ciologa jurdica. Respecto de estos dos mbitos, dinero y derecho,
no puede ignorarse tampoco que sus condiciones de posibilidad de
ben estar garantizados en ltimo trmino fuera del sistema poltico:
en el sistema econmico y en el sistema jurdico60, y que de ah se de
rivan lmites a su disponibilidad poltica.
A estas consideraciones puede aadirse una propuesta para el
anlisis de tareas. Tareas con complejas constelaciones causales en
las que un efecto valorado positiva o negativamente se puede obtener
o impedir mediante la variacin o adicin de causas individuales sus
ceptibles de ser controladas61- Las causas que producen los resultados
no estn nunca totalmente en manos de quien ha de realizar una tarea;
pero sta se le escapa ms y ms si slo pueden ser controladas algu
nas de las causas, o si es insegura su repercucin sobre el juego conca
tenado de otras causas, o si deviene incierto que, en general, pueda
contarse con otras causas ulteriormente necesarias. El Estado de Bie
nestar tiende a la extensin de las tareas, particularmente en mbitos
en los que las decisiones vinculantes sobre el derecho y el dinero acta
slo bajo conexiones causales totalmente inciertas. Se habla de pro
gramas incentivadores como si por la mera provisin de los incen
tivos se cumplieran ya las tareas 62. Con ello, la defmicin del xito se

. M Vanse a este respecto los lamentos sobre las ruinosas consecuencias para la dog
mtica jurdica; tambin el problema relativo a si el Derecho se extralimita en su pre
ten sin de co n sid erar y c o n tro la r las consecu encias. V ase N ik la s Luhm ann,
Rechtssystem und Rechtsdogmatik, Stuttgart, 1974; Thomas W. Walde, Juristische Fol-
genorientierung: Policy Analysis und Sozialkybemetik: Methadische und organzate-
rische berlegungen zur Bewdltigung der Folgenorientierung im Rechtssystem, K-
nigstein, t979.
. . A este respecto, vase la impresionante indagacin sobre el escndalo de los resi
duos txicos de Hamburgo de Rudolph Dieckmann, Aktuelle Problemfelder bei der
Um setzung von Bundesgesetzen, en Verwaltung und Fortbildung, 8 (1980), pp. 155-
164.
60 Esto es, no seguimos ni la teora estatal del dinero (vase el libro con este
mismo ttulo de Georg Friedrich Knapp, Leipzig, 1905), ni la teora positivista del
Derecho.
41 Cfr. D . J. Mathew, The Logic of T ask Analysis, en Peter Abell (ed.), Organi-
zation as Bargaining and Influence Systems, Nueva York, 1975, pp. 103-113.
<> Comprese a este respecto H .-J. Dahme, D.. Grunow y F. Hegner, Aspkte der
Implementadon sozialpolitischer Anreizprognunme: Zur Uberlappung von frogram -
mentwicklung und Programmimplementation ara Beispiel der staatlichen Frdrpro-
retrotrae a la misma Administracin, como si la creacin de una ofi
cina de consultas, de;un centro :de juventud o de un centro social,
fuera el efecto que como ta ise desea y se.intenta conseguir63. Una
parte muy significativa de las metas de la administracin burocrtica
s buscan desde sus inicios en el interior de la burocracia6*. Las me
jorasen las condiciones de trabajo del personal pueden considerarse
as como un xito de las polticas de bienestar65. Consecuentemente,
las dificultades en la realizacin de un programa y los motivos de sus
frecuentes fracasos se remiten a menudo al mbito de la cooperacin
organizada 66 -y no a la inadecuacin de los medios dinero y derecho
para la consecucin de los fines- deseados. Esto permite eliminar la
cuestin relativa a los lmites de las operaciones del Estado de Bienes
tar. v autoriza a seeuir desarrollndolo como un fin en s mismo.

gramme fui: Sozialstationen, en Renate M ayntz (e<L), Implementation politischer Pro-

gramme, Meisenheim am Glan, 1980, pp. 154-175; Mayntz et aL, Die Neuorgaxdzation
der ambulanten Sozial und Gesundheitspflege: Empirische Implemeritationsstudien in
zwei Bundeslindem , Bielefeld, 1980, especialmente pp. 338 y ss. Ms escptica Renate
M ayntz, Regulative Politik in der Krise?, en Joachim Matthes (ed.), Sozialer Wandel
in Westeuropa: Verhandlungen des 19. Dutschen Soziologentages, Berln, 1979,
Frankfort, 1979, pp. 55-81 (en especial p. (>2)J
u Vanse tambin a este'respecto los ejemplos que dan Franz-Zaver Kaufmahn y
Peter Schifer sobre la fase final (!) de un modelo en cuatro fases de la produccin pol
tico-administrativa de servicios: la emisin de un informe administrativo, la puesta a
disposicin de una enfermera comunitaria para un anciano enfermo, el consejo a un
nio por parte de un psiclogo escolar (vase Brgemahe Gestaltung der sozialen
U m w elt ein Bezugsrahm en zu r Problem eiposition, en Franz-X aver Kaufmann
(ed.), Brgemahe Gestaltung der sozialen Umwelt, Meisenheim am Glan, 1977, pp. 1-
44 [18]). Si nos limitamos a aquello que la Administracin pblica puede hacer en
form a de decisiones vinculantes, llegamos, as a la descripcin de tareas en las que el
xito se diluye.
M Richard Rose, Managmg Presidencial Objectives, Londres, 1977, pp. 90 y ss., lo
caliza un 75 % de inside objectives para el ao 1974, y un 65 % para el ao 1975. Pero
en este caso, ello depende seguramente de la situacin en la cima de la organizacin in
vestigada.
w Vase Dahme et aL, Die Neueorganization, op. a t , pp; 302 y ss.
A lgunas investigaciones americanas parecen haber proporcionado estm ulos
sustanciales a este respecto. Com p. M artha Derthik, New Towns In-Town: Why a
Federal Program Failed, W ashington, 1972; Jeffrey L; Pressm an y A aron W il-
davsky, Implementation: Hou> Great Expectatiom in Washington are Dashed in
OakLtnd, Berkeley, Cal., 1973; H elen Ingram, Poiicy Implementation T hrough
Bargaining: The C ase o f Federal G rants-in-A id, en Public Poiicy, vol. 25 (1977),
pp. 499-526; tambin Fritz W; Scharpf, B em d Reissert y Fritz-Schnabel, Politikver-
flechtung-. Theorie und Empirie des kooperattven Fderalismus in der Bundesrepu-
blik, K ronberg/T s., 1976.
 Tal tendencia a la autosatisf accin, que encuentra anlogos en la
poltica67, en el mbito de la tica profesional68 y en las organizacio
nes secundarias de las polticas social y distributiva69 de forma que
casi podra hablarse de una conspiracin del Estado de Bienestar
debera ser contraatacada con un anlisis de las tareas.

67 Cfr., por ejemplo, Vilhelm Auber, Einige soziale Funkcionen der Gesetzge-
bung, en Ernst E. Hirsch y Manfred Rehbinder (eds.), Studien und Materialien zur
Rechtssoziologie, Coonia-Opladen, 1967, pp. 284-309; Len H . Mayhew, Law and
E qu al Opportunity: A Study o f the Massachmetts Commission Against Discrimination,
Cambridge, Mass., 1968.
M Cfr. Helge Peters, D as Verhltnis von W ertsystem und Sozialwissenschaften
innerhalb der beruflichen Sozialarbeit, Soziale Welt, 16 (1965), pp. 246-259. Cfr. tam
bin al respecto Robert A. Scott, The Selection of Clients by Social Welfare Agencies:
The Case of the Blind, Social Problems, 14 (1966), pp. 248-257; Bernard Beck, Wel
fare as a Moral C ategory*, ibid., pp. 258-277.
69 Cfr. H orst Baier, Herrschaft im Sozialstaat: A uf der Suche nach einem soziolo-
gischen Paradigma der Sozialpolitik, en Christian von Ferber, Franz-Xaver Kauf-
mann (eds.), Soziologie und Sozialpolitik, nmero especial de la Kolner Zeitschrift fiir
Soziologie und Sozialpolitik, pp. 128-142; si es posible hablar aqu de autoridad
(Herrschaft) no es una cuestin que pueda contestarse fcilmente; en cualquier caso se
tratara de un tipo de autoridad bastante poco efectivo.
Captulo 14
BUROCRACIA

Derecho y dinero son medios de comunicacin implantados en

toda la sociedad. Su fundamento reside en el mbito del sistema so
cial, donde encuentran su garanta en determinados sistemas funcio
nales. Su abstraccin y modo de funcionamiento participan de los
rasgos caractersticos de la sociedad moderna. El mismo sistema pol
tico del Estado de Bienestar sera impensable sin ellos. Ahora bien, en
tanto que institucin del sistema social, tienen una doble forma de
actuacin: de un lado, permiten una enorme expansin del trfico
privado gracias al abandono de presupuestos tradicionales, morales,
locales, familiares y de clase; y, de otro, favorecen el establecimiento
de grandes sistemas organizativos. En el marco de una teora del Es
tado de Bienestar, estos ltimos merecen una atencin particular, y
elegimos el ttulo de burocracia para inferir los problemas que sus
citan.
La burocracia crece y crece constantemente aunque slo sea
por el hecho de que el Estado de Bienestar nicamente consigue des
plazar sus deberes recurriendo a la burocracia. Se disuelve la vieja
Correlacin entre derechos y deberes contenida en el. concepto de
ius, y en su lugar entra la relacin entre Administracin y ciudada
nos. El ciudadano del bienestar slo toma en consideracin sus dere
chos 70 (que, sin embargo, pueden ser condicionados con Ja ayuda de:
la burocracia), y todo el comportamiento complementario sujeto a
obligaciones debe servirse de la obligatoriedad de asurnir el papel de
miembro (de pago) de organizaciones. Este desajuste no es posible
disolverlo mediante iniciativas ciudadanas; muy al contrario, stas
slo consiguen acentuarlo y fortalecerlo.
Aun as, sera un error considerar los problemas de la poltica en
el Kstado Social nica o predominantemente como problemas de su
burocracia. Los problemas de la organizacin no coinciden, al menos
por ahora, con los problemas de la sociedad. Si se quiere hacer justi
cia a las realidades de la sociedad moderna, es preciso partir ms bien
del hecho de que el sistema social abarca todas las comunicaciones
humanas y, por tanto, trasciende a todas las organizaciones. La socie
dad es en todo momento el sistema social ms extenso. Las organiza
ciones, por el contrario, se forman como sistemas sociales especficos
de la sociedad. Aqu rigen determinadas reglas a las que se queda so
metido cuando se entra en ellas, y de las que se queda liberado una
vez que se sale71.
Una caracterstica de la sociedad moderna es que se ha agudizado
esta diferencia entre sistema social y sistema organizativo. En el des
arrollo terico de los siglos X V II y X V III esto qued claro al disolverse
la tradicional comprensin corporativa de la sociedad y, sobre todo,
con la institucionalizacin dentro de la sociedad .de la tolerancia (reli
giosa y luego ideolgica). Ms tarde, result evidente que rngunq de
los mbitos funcionales importantes de .la sociedad poda.ser repre
sentado como unidad de un sistema organizativo, ni llevadora efecto
como tal: ni la economa, ni la educacin, j el derecho o la sanidad,
ni tan siquiera los sistemas funcionales de la religin y la poltica, trar
dicionalmente constituidos en forma corporativa como Iglesia y E s
tado. En todas partes la sociedad, para el ejercicio de ss funciones
centrales, es y permanece dependiente tambin de actividades no-ori-,
gariizadas.
Desde una perspectiva histrica, el concepto y la crtica de la bu
rocracia han surgido de este trasfondo y son comprensibles a partir

70 A menudo se ha hecho referencia a este fenmeno. Baste remitir a William A .

R obson, Welfare State and Welfare Sqciety; IIlusin andReality, Londres, 1976, pp. ,82
y ss.
71 Para un similar concepto de organizacin, vase N iklas Luhmann, Fitnktohn
und Folgen fqrmaler Organizaon, Berln,'1964; ibidem, Organisation und Entsche-.
dung, Opladen, 1978. -
de l. A partir de aqu es como nos protegemos frente a la domina
cin de los cargos 72. Pero toda crtica poltica de la burocracia71 se
refiere a un fenmeno que es autodirigido, autoproducido, autoafir-
mado. Debe comenzar, pues, a partir de una reflexin de teora de la
sociedad.
Como premisa de toda crtica tcnica de la organizacin est la si
guiente consideracin decisiva: que slo los medios de comunicacin
derecho y dinero permiten el establecimiento de grandes organiza
ciones y, a la vez, contribuyen asimismo a-diferenciar el nivel de la
formacin de organizaciones respecto de aqul en el que ya existe la
sociedad como un todo. Las condiciones necesarias para la constitu
cin de las organizaciones coinciden con las condiciones de la dife
renciacin entre organizacin y sociedad. La razn de ello reside en
el hecho de que derecho y dinero slo funcionan como medios de co
municacin y deformacin del sistema cuando tambin funcionan en
el entorno del sistema. Su utilizacin presupone, pues, una unidad
extensible a todo el sistema: la sociedad misma. De ah que en el siglo
X IX , el siglo de la libertad y la organizacin 7\ el desarrollo del trfico
privado y el desarrollo de la organizacin fueran al mismo paso. En
este esquema encaja tambin la aparicin de teoras que se oponen al
derecho y al dinero, de modo tal que, o bien deban imaginarse la so
ciedad como totalmente desorganizada, como en el anarquismo^, o
bien, como en el marxismo, deban tender a la identificacin de sis
tema social con sistema de la organizacin75. En el establecimiento de

72 En la investigacin sociolgica especializada, el concepto de organizacin y el de

burocracia han sido amalgamados de forma desafortunada por M axW eber y quienes
se apoyan en l. Para una vuelta a perspectivas terico-sociales y poltico-sociales com
prese Wolfgang Schluchter, Aspekte brokratiscber H errschaft: Studien z h t Interpre
taran der fortsckreitenden Industriegesellschaft, Munich, 1972.
71 Vase, por ejemplo, Heiner Gleiser (ed.), Verwaltete Brger G esellschaft in
Fesseln: B rokratisieru n g und ibre Folgen f r S taat, W irtschaftund G esellschaft,
Frankfort, 1978.
74 Por citar el ttulo de un libro: Bertrand Russell, Freedom an d O rganization
1814-1914, Londres, 1934.
75 D e esta decisin fundamental derivan importantes aspectos de la poltica social
marxista, como, por ejemplo, la crtica del capitalismo y del fetichismo de la mercan
ca (esto es, de la monetarizacin de la vida), la centralizacin de la. produccin o
reproduccin como una funcin organizativa, la interpretacin sociotcnica del dere
cho, casi de sociologa de la empresa, y mucho ms. Respecto a,su sociologa del
derecho, cfr. Klaus A. Ziegert, Zur E ffektivitt der Rech'tssoziologie: Etie Rekonstruk-
on der Gesellschaft durch Recht, Stuttgart, especialmente pp. 94 y ss.; Klmn Kulc-
zr, Rechtssoziologische Abhandlungen, Budapest, 1980, especialmente pp. 221-242.
la congruencia entre sociedad y organizacin y no en el proceso
absolutamente indispensable de-la planificacin social y econmica
reside entonces la diferencia ntre el Este y el Oeste. Puede simboli
zarse con la idea de libertad, pero sto no ofrece una explicacin sufi
ciente de los problemas estructurales de la sociedad. Lo decisivo es
que ni las posibilidades del desarroll del sistema social y su diferen
ciacin funcional, ni las posibilidades de una racionalizacin tcnica
de las organizaciones pueden ser plenamente aprovechadas si ambos
tipos de sistema se funden en uno. Y esto exige, adems, la restriccin
del derecho a funciones disciplinarias y el dinero a funciones distri
butivas en l marco de una organizacin global de la sociedad.
Com o es obvio, un orden social que se limita a incorporar las or
ganizaciones en sistemas funcionales, pero qu renuncia a compren
der su unidad o la de la sociedad misma segn el modelo de unidades
de decisin y accin organizativa, no est tampoco libre d proble
mas. Gomo cando la sociedad acenta l mercado en la conoma, y
la desorganizada y libre formacin de la opinin pblica en la pioltica
y no slo los acenta, sino que los comprende como componentes
esenciales de la mejor realizacin posible de sus funciones. Podra ad
mitirse que el problema de la burocratizacin es aqu menos peren
torio. Pero sera una conclusin prmatura. Los lmites de la idoni-
d del sistema de organizacin para la'realizacin de tareas sociales
muestran precisamente cuando la organizacin se somete, dentro
del sistema funcional diferenciado, a la presin de las exigencias; y
ello va en aumento a medida que crecen las exigencias. Slo si el sis
tema poltico de la sociedad no es comprendido como unidad de or-
ganizacin no restringido por adelantado a lo que es posible organi
zativamente, sino que se comunica eh la interrelacin de pblico,
poltica y Administracin (cap. 6), sera posible esperar entonces que
surja una sobrecarga organizativa sobre la que poder desahogar de
seos y promesas, problemas irresueltos y la compensacin por las
desventajas.
La superacin de lo organizativamente posible o aceptable se ma
nifiesta de, al menos, dos formas distintas: en el exceso de condicio
namientos y en la aplicacin del derecho y el dinero a fines para los
que estos medios apenas son adecuados o no lo son en absoluto.
Antes de nada, derecho y dinero tienen la ventaja de los modelos
binarios simples, con lo que es relativamente sencillo determinar
cundo estamos ante un valor u otro: s con determinadas.acciones u
omisiones se acta legal d'ilegalmente, o si se tiene o no una determi
nada cantidad de dinero. Esto permite imponer condicionamientos.
Cul de estos dos valores sea o no asignado puede depender o ha
cerse depender de determinadas condiciones. El condicionamiento
de procesos elementales (de acciones, en este caso) constituye la
forma por excelencia de la diferenciacin y reestructuracin de los
sistemas76; es necesario para dotar a un sistema de complejidad pro
pia y de resistencia contra las influencias del entorno 77. Los esquema
tismos binarios facilitan tales condicionamientos y .permiten la adi
cin de ms condiciones cada vez; pero no establecen ninguna
limitacin a este aumento. Este es precisamente el reverso de su pro
nunciada ambivalencia: no hay ningn fundamento especficamente
jurdico para menos derecho, ni ningn fundamento financiero para
menos dinero. En los esquematismos no se contiene ninguna regla de
limitacin, ningn motivo para restringir el mbito de juego de con
dicionamientos adicionales. Una burocracia edificada sobre estos me
dios no encuentra as en ellos ningn lmite para un ulterior creci
miento. Parece estar tendencialmente destinada a no funcionar por
sobrecarga. Cuando menos nos encontramos ante el problema de
hasta qu punto un amplio condicionamiento, crecientemente com
plejo, con el que se desea controlar causalidades ramificadas, a me
nudo meramente presuntas, puede ser todava atrapado por racionali
zaciones organizativas.
El segundo valor lmite, ante el cual la burocracia deviene cada
vez ms problemtica, hace referencia a tareas que por su misma na
turaleza no pueden ser solventadas mediante el derecho y el dinero
(aunque, desde luego, tampoco sin derecho y dinero). El ejemplo ms
evidente son las tareas que presuponen una cooperacin de las perso
nas en su propia transformacin: educacin, rehabilitacin,.socializa

76 Sobre la importancia general del condicionamiento para la constitucin de los

sistemas, vase W. Ross Ashby, Principies of Self-Organizing System s, en H einz
von Foester y George W. Zopf (eds.), Principies of Self-Organization, Nueva York,
1962, pp. 255-278, reimpreso en Walter Buckley (ed.), Modem Systems Research for
the Behavioral Scientist: A Sourcebook, Chicago, 1968, pp. 108-118.
77 Aunque slo sea a modo de comentario, debera subrayarse tambin la finalidad
organizativa del condicionamiento. Entre las condiciones que determinan si las deci
siones son jurdica o financieramente posibles puede incluirse tambin la aceptacin de
las otras posiciones, las cuales, a su vez, pueden hacerse depender de la aceptacin de
posiciones ulteriores. La complejidad de programas y organizaciones se constrie, as
mutuamente, con la consecuencia de que la capacidad de accin del complejo global se
cierra a las intervenciones puntuales y a los im pulsos para la accin que vienen de
arriba o desde fuera.
cin secundaria, formacin de la tercera edad y otras ms; todo aque
llo que los americanos ..entienden bajo el concepto de people Proces
sin g 78. Este mbito de trabajo requiere recursos tales como la movili
zacin de personas, involucraciny flexibilidad de la interaccin, qe
no pueden, ser provistos por derecho y dinero, y que tampoco son
disponibles desde una instancia central ni sus defectos pueden ser
controlados centralmente. Las condiciones del xito o del fracaso re
siden aqu predominantemente en las personas mismas y en sus siste
mas de interaccin; no se pueden ni crear ni ajustar a clculos desde
una instancia central -no; ya slo porque falten tecnologas de tra
bajo cientficamente experimentadas. N o es de extraar as, que una
organizacin, a pesar de todo necesaria, que impone sus particulari
dades, sea deplorada como burocracia, y no ya slo por el pblico,
sino tambin por sus mismos empleados7?.
Si, en trminos generales, este breve anlisis resulta ser acertado,
el problema, que se trata de describir con el concepto de la burocrati-
zacin tiene varias races. N o hay duda que se trata de un fenmeno
tpico de la sociedad moderna. Pero, a diferencia de Max Weber, se
debera evitar definir este contexto socio-estructural mediante el tipo
de racionalidad orientado a la accin y, por tanto, comprender la bu
rocracia como insoslayable reverso .de una racionalizacin que per-
m eabiliza toda la sociedad; si no como ley de hierro, si al menos
com o la jaula de hierro de la racionalidad moderna. El concepto de
racionalidad transmite demasiada;poca informacin. El punto deci
sivo que conecta la sciedad con la organizacin parece residir, por el
contrario, en los fcilmente esquematizabas medios de comunicacin

f^.C om presej.por ejemplo, Yehe?kel H aseafeld y Richard A. English (eds.), Hu

man Service Organizations: A Book o f Readings, Aun Arbor, Mich., 1974. C om o pun
tos de partida de la atencin a este problema, que estn conectados a una crtica del de
m asiado uniforme modelo de burocracia de Max Weber, vase especialmente Talcott
Parsons, Som e Ingrediente o f a General Theory of Formal Organization, en ibid.,
Structure and Process in Modem Societies, N ueva York, 1960, pp. 59-96 (71 y ss.).
C om prese tambin Paul Halmos, The Personal Service Society, Londres, 1970.
n Sobre la actitud d los empleados profesionalmente implicados hacia su propia
burocracia, comprese, por ejemplo, Gerald Moeller, Bureaucracy and Teachers
Sense o f Power, en Robert L. Bell y Holger R Stub (eds.), The Sociology of Educa-
tion: A Sourcebook, 2 .* ed., H om ew ood, 111., 1968, pp. 236-250; Jam es A . Conw ay,
T e st of Linearity Between Teachers Participation in Decisin Making and Their Per-
c e p tio n s'o fT h e ir Schools a s Organizations, Administrative Science Qttarterly, 21
(1976), :pp. 130-139. Los resultados muestran una actitud ms bien ambivalente y, en
cualquier caso, no el tantas veces supuesto rechazo de la organizacin com o burocra
cia.
de derecho y dinero, que en las sociedades suficientemente complejas
estn disponibles para la formacin de la organizacin. Bajo determi
nadas condiciones y aqu pensamos sobre todo en la diferenciacin
de funciones especficas, estos medios estimulan la utilizacin de
oportunidades para condicionar el comportamiento organizativo;
precisamente all tambin donde se sobrecarga la capacidad de orien
tacin y decisin de las distintas posiciones e incluso donde no exis
ten tecnologas causales seguras. As se llega a impulsos de creci
miento que trascienden los lmites de lo que es aceptable, y que slo
pueden ser controlados por la poltica y la Administracin mediante
una especie de autorreflexin para la cual hasta ahora ha habido po
cos puntos de apoyo.
RACIONALIZACION POLITICO-
ADMINISTRATIVA: ORGANIZACION,
PROGRAMAS, PERSONAL

Con estas reflexiones sobre el problema de la burocracia no he

mos acabado de emitir un juicio conclusivo sobre las posibilidades de
racionalizacin de las macro-organizaciones del Estado de Bienestar.
N o nos referimos aqu a la racionalizacin de los detalles del trabajo
cotidiano, sobre la cual la misma Administracin opera incesante
mente y con buenos resultados. Los formularios y archivos, la plani
ficacin temporal de los ritmos de trabajo y la sustitucin del trabajo
humano por el de la mquina todo esto a su vez pertenece a una
rutina constante de orden ms elevado, que organiza las rutinas su
bordinadas y continuamente mejora su ajuste a las circunstancias
cambiantes. El concepto de poltica administrativa 80 debera ir ms
all y suscitar la cuestin de si no habra, adems, una especie de res
ponsabilidad poltica global por la racionalidad en la Administracin,
que no puede imputarse a la Administracin misma. Una poltica que
tiende a sobrecargarse a s misma y a la Administracin, dado que
ello responde a la lgica de la diferenciacin funcional, debe enfocar
sus ideas de racionalizacin de forma distinta a como pueda hacerlo

E l mismo concepto se encuentra, en un sentido m is difuso y, a la vez, m is diri

gido al detalle, en Hans Peter Bull (ed.), Verwaltungspolitik, Neuwied, 1979.
la Administracin;-y debe, sobre todo, planificar aqu ;tambin de
m odo autorreferente su propia intervencin sobre la Adminis
tracin como parte de la racionalidad de esta ltima.
El trmino burocracia sol ofrece una muy preliminar descrip
cin de black box de la Administracin8VRecrriendo: nicamente at
tema de la crtica de la Administracin tampoco logramos gran
cosa, ya que la poltica tiende a olvidar con excesiva facilidad el papel
que juega en la estimulacin del crecimiento de la burocracia. Para
poder seguir avanzando es preciso considerar cmo, y si acaso, pue
den formularse puntos de vista generales sobre la racionalizacin po
ltica de la Administracin puntos de vista que muestren cmo la
Administracin, con toda la autorreferencia de sus operaciones coti
dianas, sigue dependiendo de los impulsos polticos, de inputs polti
cos, como condiciones de racionalidad. N o se trata slo, desde luego,
de disuadir a los polticos frente a intervenciones molestas, del clien-
telismo de los casos singulares, o de cuestiones inoportunas y poco
elaboradas. Esto presupondra que la Administracin, con la red de
sus operaciones autorreferentes hace lo que hace puede garanti
zar suficientemente su propia racionalidad. Pero este no es el caso, ya
que es un mero subsistema del sisteipa poltico y opera bajo las co
rrespondientes condiciones de observador82. La autorreferencia es un
principio de conservacin, no un principio de racionalidad. De ah
que haya que suscitar la pregunta sobre las posibilidades de racionali
zacin ppltica de la Administracin.
Es posible alcanzar una visin ms simplificadora del proceso ad
ministrativo, capaz de sintetizar cantidades ingentes de decisiones, si
se prescinde de los contenidos de las decisiones individuales as como
de la enorme heterogeneidad de reas temticas, y, en su lugar, se .in
quiere acerca de qu prem isas decisionales81 informan la adopcin de
las decisiones. Las premisas decisionales hacen referencia alas condi
ciones que influyen sobre el contenido.de las decisiones, pero que en

* Remitimos aqu de nuevo a la descripcin sobre la auto-observacin.

'* Vase de nuevo el captulo sobre auto-observacin.
M El concepto de behaviour premises, y despus de decisioriprerriises, fue introdu
cido por Herbext Simn. Sobre el desarrollo de la teora, vase; Herbert A . Simn, Dp-r
nld "W. Smkhburgh y Vctor . Thomson, Public Administraon, N ucva York, 1950,
pp. 57 y ss.; H eiheit A. S im n , Administratve Bhvior. A'Stay o f Decisin Md-
king Process in Administratve Organization, 2.* ed., Nueva York, 1957, pp. m y ss.;
ibitL, Administratve Decisin M aking, Public Administration Reyiew,. 25 (1965),
pp. 31-37 (34 y ss.).
el momento de la decisin son asumidas de modo incuestionado.
Desde luego, toda decisin depende de un gran nmero de premisas
decisionales, de informaciones sobre el mundo positivas y, sobre
todo, negativas. Algunas de estas premisas decisionales se crean artifi
cialmente en el sistema de la organizacin, o bien se constituyen
como variables.
Estas premisas decisionales, que hemos caracterizado como artifi
ciales y contingentes, pueden clasificarse en tres tipos distintos84: o
bien se trata d&program as decisionales, que fijan las condiciones de la
veracidad o, en su caso, la adecuacin de las decisiones, y fundamen
talmente incorporan las tareas administrativas al proceso decisional; o
bien de competencias y canales de comunicacin fijados organizativa
mente, esto es, de la organizacin oficial; o, por ltimo, de personas
que toman decisiones, es decir, de sus actitudes, motivos, capacida
des, conocimientos, contactos personales, aspiraciones a la carrera
funcionarial, etc. Los intentos por dirigir un sistema administrativo a
partir de estas premisas pueden calificarse como planificacin85. Esta
mos ante planificacin poltico-administrativa en un sentido estricto,
cuando la racionalidad del proceso administrativo mismo constituye
la meta de la planificacin, y no la prestacin poltica (en el sentido
definido arriba en el cap. 9). La planificacin poltico-administrativa
es as la forma de intervencin adecuada a una racionalizacin pol
tica de la Administracin.
Es importante tener presente el avance en capacidad de orienta
cin nsito en este concepto de planificacin, y en su concentracin
sobre premisas decisorias. Faculta, ciertamente, a vincular comporta
mientos decisionales a premisas decisorias, mas no fuerza a ello. An
tes de nada, recomienda orientarse sobre todo a partir de una pers
pectiva global, y esto es particularmente necesario en la esfera de
competencia de la racionalizacin poltico-administrativa.
Si, en consecuencia, tenemos en cuenta la poltica organizativa," la
programtica y la de personal, como formas alternativas de interven
cin sobre los procesos de racionalizacin de la Administracin, las
perspectivas de introducir algn cambio en cada uno de estos tres

4 Sobre la derivacin de esta divisin tripartita a partir del concepto de posi

cin (puesto administrativo, negociado) cfr. N iklas Luhmann, Algemeine Theorie
organisierter Sozialsystem e, en ibidem , Soziologiscke A ufklirung, vol. 2, Opladen,
1985, pp. 39-50.
; *5 A este respecto ms detenidamente, N iklas Luhmann; Politiscbe Planung, Opla
den, 1971, pp. 66 y ss.
mbitos son muy diferentes. Las estructuras organizativas ya han
sido experimentadas en lo esencial, y apenas se pueden alterar diri
gindolas hacia una mayor racionalidad86. Esto rige en particular para
la forma jerrquica y para la direccin de tipo monocrtico, y tam
bin para la confusin tpicamente alemana de diferenciacin funcio
nal (principio de jurisdiccin) en lo alto, y organizacin unitaria de
los departamentos al nivel de distrito. La investigacin sociolgica
de la organizacin apenas se ha ocupado, pues, de la mejora de la ra
cionalidad, sino predominantemente de la mejora de la motivacin y
de las posibilidades de autorrealizacin de los miembros de las mis
mas, sin haber mostrado ningn xito notable.
Difcilmente pueden proponerse cambios en la poltica de progra
mas con independencia de las cuestiones relevantes en cada caso. N o
constituyen, por tanto, las formas de intervencin primaria sobre la
racionalizacin administrativa, aunque sin duda hay tambin progra
mas que por sus altos gastos par la Administracin pasan al final de
la lista, o cuya regulacin debe someterse a modificaciones en inters
de la automatizacin. Visto globalmente, sin embargo, estn aqu en
juego los contenidos polticos del Estado de Bienestar, dado:que la
simple racionalidad administrativa nq puede ser el principio rector de
una reforma.
En la poltica de personal, por el contrario, podran encontrarse
posibilidades de racionalizacin an no explotadas. En este caso, ra
cionalizacin debera significar lo siguiente: la mejora de la coordina
cin entre capacidades personales y. exigencias de las tareas (posicio
nes). E sto s lo se puede alcanzar introduciendo p ro c e so s de
movilidad (incorporacin y despido, traslados y, sobre todo, promo
ciones). De hecho, la movilidad entr el funcionariado alemn (con la
sola excepcin de las promociones) es extremadamente escasa87. Da
das las posibilidades existentes, se podra aumentar, y, sobre todo,
utilizarse mejor.
Las propuestas elaboradas por la comisin de estudio de la re
forma de la legislacin sobre la funcin pblica de 1970-73 ya haban

14 Algo ms de confianza expresa Fritz W. Scharpf, Public Organization and the

Waning o f the Welfare State: A Research Perspective, en European Jo u rn al o f Politi-
calR esearch, 5 (1977), pp. 339-362.
17 Comprense las apreciaciones contenidas en N iklas Luhmann y Renate Mayntz,
Personal im ffentlichen Dienst- Eintrilt und Karrieren, Baden-Baden, 1973, p. 135 (ta
bla 6.2), y el .infonne .de la Comisin, de Estudio de la Reforma de la legislacin del
funcionariado, Baden-Baden, 1973, pp. 179 y ss.
apuntado, en esencia, a esta posibilidad de reforma. Desde entonces
ste es el tema sobre el que se han concentrado y concretizado las
ideas88. Los esfuerzos de reforma comenzaron bajo considerables di
ficultades polticas, y desde entonces no se prosiguieron a causa de
las resistencias polticas OT. A la vista de la pluralidad y de las diver
gencias de opinin por parte de los grupos de representacin de inte
reses del entorno de la Administracin, la insistencia en la unitarie-
dad de la funcin pblica dificulta la decisin. De hecho, no es
necesario en absoluto reducir la reforma a esta cuestin, hacindola
as indecidible polticamente.
Este supuesto ejemplifica aquello que en el captulo sobre auto-
observacin presentamos de modo abstracto: que la poltica slo es
capaz de percibir a la Administracin como caja negra, nicamente
desde una perspectiva reducida y globalizadora, y que por ello corre
el riesgo de considerar la perspectiva vlida para .ella en este caso,
la ya mencionada diferencia de estatus entre funcionarios y emplea
dos/trabajadores y la correlativa diferenciacin de las organizaciones
de representacin de intereses como la estructura bsica de la
misma Administracin. Ante una realidad as de compleja, slo una
observacin ms claramente orientada hacia la teora, que, como es
obvio, no debera ignorar tampoco su propia ignorancia ^ permite
superar el obstculo de una indecidibilidad poltica aceptada con de
masiada premura.

** Sobre el estado de estos trabajos antes de su interrupcin orienta Christian von

Hammerstein, Reform des offentlichen Dienstrechts in der Krise?, en Hans Peter
Bull (ed.), Verwaltungspolicik, Neuwied, 1979, pp. 136-159. Vase tambin Hans-
Eberhard Meixner, Ergebnisorientierte Zielsetzung im Personalwesen, en Ziel- und
ergebnisorientiertes Verwaltungsbandeln. Schriften der Bundesakademie fr offentli-
che Verwaltung, nm. esp. 4, Colonia, 1979, pp. 175-213.
Especficamente a este respecto, N iklas Luhmann, Reform des offentlichen
Dienstes: Ein Beispiel fr Schwierigkeiten der Verwaltungsreform, Vortrage derHes-
sischen Hochschulwoche, Bad Homburg, 1974, pp. 23-39.
* En el caso presente, esta ignorancia afecta a la posibilidad de medir capacidades
y exigencias, a la evaluacin de las consecuencias que necesariamente habr de tener un
sistema de coordinacin establecido con medios inadecuados, as como a la capacidad
de aprendizaje que tal sistema ser capaz de generar a partir de las experiencias que so
bre s mismo obtiene a travs de controles estadsticos, etc. Se trata, pues, de un caso t
pico de la situacin cientfica actual (vase cap. 10): que slo se pueden calcular los
riesgos si se incurre en ellos y se adoptan las medidas correspondientes. Y esto slo
puede ocurrir a travs de la cooperacin entre anlisis terico y decisin poltica.
Captulo 16
OPCIONES POLITICAS

Los anlisis precedentes han desvelado un tipo de contradiccin,

que debe ser abordada ahora como una posibilidad, como una necesi
dad incluso, de las decisiones polticas corrientes. El problema es
tructur subyacente se puede caracterizar desde distintos puntos de
vista segn partamos del problema de la inclusin,.del relativo al es
tatus de la poltica como subsistema de la sociedad, o bien del pro
blema lgico de la autorreferencia cerrada.
La inclusin de la poblacin, es una necesidad funcional para el
Estado de Bienestar; anlogamente, el orden autorreferente de la co
municacin poltica dispone al sistema para su apertura hacia cual
quier tema susceptible de ser politizado. De otro lado, los instrumen
tos o p erativ o s su scep tib les de ser in tro du cid o s en form a de
decisiones vinculantes estn limitados, y su utilizacin excesiva crea
problemas que no pueden ser resueltos por los mismos medios. La
poltica debe encontrar aqu un punto de equilibrio; pero sobre todo
un concepto capaz de orientarla en esta tensin entre apertura y res
triccin, entre sugerencias para fines y medios para llevarlos a cabo.
Una segunda consideracin conduce al mismo problema; surge de
la diferenciacin del sistema social. La poltica se encuentra restrin
gida a la funcin y a las posibilidades de actuacin del sistema pol
tico. Pero este sistema es un subsistema de la sociedad, y sta ltima
es a su vez un sistema en un entorno, que .en la medida en que es
transformado por la sociedad, tanto ms acusadamente repercute so
bre ella. La necesidad de orientacin, por lo tanto, trasciende amplia
mente las posibilidades de la accin, y el poltico se siente llamado a
tomar partido, incluso all donde no hay nada que pueda hacer.
Podr recurrir entonces retricamente a advertencias o apelaciones,
pero las exhortaciones sern poco convincentes si no se encuentran
apoyadas en una representacin de su relacin con la realidad.
Si se parte del teorema de la autorreferencia cerrada, esto significa
que, tanto el s como el no, el querer como el no querer, el saber ha
cer algo o no saber, debe estar fundado en la comunicacin poltica;
precisamente en el canal autorreferente de la comunicacin relativo al
subyacente concepto de la poltica. La Constitucin, considerada
desde una perspectiva sociolgica como el instrumento de la diferen
ciacin del sistema poltico 9I, ofrece una importante ayuda a este res
pecto. Pero ella misma, debido a un cierto envejecimiento de sus teo
ras subyacentes, requiere de una nueva interpretacin poltica. Aqu
tambin persiste la cuestin de cmo pueda orientarse un poltico o
jn partido poltico en esta situacin de apertura y restriccin, de vi
sin global y propuesta para'la accin,; d infinidad lgico-recursiva y
de motivacin para el s y el rio.
Esta situacin requiere opciones eri el:interior del sistema poltico.
El concepto d e opcin se introduce aqu para designar la unidad de la
comprensin de la sociedad y la de la eleccin de programas. N o se
trata, pues, nicamente de la eleccin de decisiones o de estrategias,
sino ante todo de la determinacin de la situacin social de la qe
parte la poltica y qu ella elabora hst# determinadas consecuencias.
Una opcin poltica contiene!as la eleccin de una interpretacin y la
eleccin de programas decisorios, de interpretacin y realizacin.
Contrariamente a lo qe presupone el materialismo histrico, la opT
cin poltica no s deja reemplazar por el conocimiento. N o hay nin
guna ley prescriptiva del desarrollo histrico qu pueda ser aplicada
por la accin poltica; una teora sociolgica encargada de realizar tal
pretensin estara sobrecargada, tanto poltica como cientficamenten '.
91 A este respecto, N iklas Luhmann, Grnndrecbte ais Institution, Berln, 1965;-
dem, Politische Y.erfassuhgen im Kontext des GeseUschaftssystem, Der Staat, 12
(1973), pp. 1-22 y 65-?2
E sto o slo vale p ri'las deas marxists, sino tar.ibinpara imgenes tecocr-
ticas relativas a la relacin entr socolog o teora s o c l 1 y poltica: Correspondiente-,
En todo caso, un anlisis de teora de sistemas de la sociedad mo
derna, que opera con conceptos tales como diferenciacin sistmica y
autonoma autorreferente, no conduce a recetas nicas, sino slo a la
presentacin de opciones estructuradas entre las cuales nicamente es
posible elegir desde la perspectiva de la responsabilidad poltica, no
desde el punto de vista de lo verdadero y falso. L a investigacin en la
ciencia social se encuentra aqu igual que ocurre tambin en mu
chos casos con las ciencias de la naturaleza ante una situacin en la
que slo est en condiciones de estimar riesgos y peligros, fuentes de
error y problemas derivados, despus de haber comenzado a percibir
sus causas 93.
Desde un punto de vista poltico, la justificacin estructural de un
sistema multipartidista reside en esta necesidad de opciones. Precisa
mente porque una certeza absoluta sobre lo que sea verdadero no se
puede obtener por anticipado, tiene sentido expresar alternativas,
presentarlas cada vez como las presentes y enfrentarlas entre s. Slo
as deviene la opcin en objeto de la comunicacin poltica. De igual
forma, es aqu donde se encuentra la verdadera medida para el mante
nimiento de un sistema pluripartidista; sta reside en la amplitud del
margen poltico dentro del cual pueden formarse opciones y articu
larse unas contra otras. Cuando aumentan las demandas de ello, una
orientacin de teora de la sociedad recobra su significado.
Cuando se adopta en tanto que opcin poltica un concepto
de sociedad de teora de sistemas, nos encontramos inmediatamente
ante el problema de una sociedad sin vrtice ni centro. De ah surge
la cuestin de si la poltica debe aspirar o no a ocupar un lugar cen
tral en la sociedad y aceptar, por tanto, una especie de responsabili
dad total por ella. Si as lo deseara, debera ignorar que esto slo se
puede conseguir contradiciendo el principio de diferenciacin fun
cional, del que la propia sociedad es un producto. Supondra recla
mar una especie de superfuncin para la responsabilidad global de la
sociedad. Podra argumentar que en todo orden social debe existir
un punto a partir del cual el sistema entra en contradiccin consigo
mismo, y que esto es precisamente lo que hace la poltica en la socie
dad. Va de suyo que esta pretensin es atractiva y ello porque

mente, la sociologa se encuentra hoy en plena retirada respecto de tales pretensiones o

bsquedas de sentido. Comprese al respecto la representativa leccin inaugural de Joa-
chim Matthes en el Congreso de Sociologa de Bremen en 1980.
,J Vase al respecto arriba el cap. 10.
trata de ocupar una posicin no disponible, pero aun as buscada: el
centro. L a rehabilitacin dl concepto clsico de la poltica, el con
cepto hegliano del Estados el socialismo sistencial y sustentador
del Estado de Bienestar, y, en fin, el politicismo extraparlamentario
de las dos ltimas dcada* son buenas muestras de este atractivo.
Este puede ser explotado polticamente. ;Por otra parte, eta opcin
requiere ignorar los lmites inherentes a los medios polticos. Al asu
mir la responsabilidad por otros mbitos funcionales pinsese slo
en la educacin y la economa, debilita las especificaciones funcio
nales de la poltica y hace peligrar su capacidad para el consenso.
Pero es sobre todo incapaz como puede verse tanto en el concepto
de la poltica aristotlico como en el socialista de establecer-una
relacin con la religin, la cual, por su parte, no puede aceptar su su
bordinacin la poltica.
Una reduccin de la poltica a su funcin propia, a la satisfaccin
de la demanda de decisiones vinculantes colectivamente, se inscribira
mejor en el marco ofrecido por la diferenciacin funcional de la so
ciedad. Pero para ello sera preciso partir del hecho !d que la vida hu
mana satisfactoria, la vida buena* (^.ristteles), sigue siendo posible
en un orden social que implique al hambre siempre conforme a roles,
siem pre slo en relaciones especficamente funcionales, y no le
ofrezca ya ninguna-contrapartida a la que pueda recurrir en caso de
necesidad y apuro, que en las malas cosechas ofrezca una cantidad
suplementaria y en las buenas se quede con l excedente. Es preciso
presuponer aqu una distinta comprensin del hombre, que si bien
fue formulada en tomo al 1800 bajo etiquetas tales como libertad, au
tonoma, individuo y mundo, arte, amor, nadie sabe en realidad si es
sostenible ni para quin.'En todo caso, el entusiasmo con el que se
descubri al hombre de la modernidad ha venido apagndose.'La
bsqueda de compensacin por un descentramiento social de la vida
humana se ha dirigido sobre todo al mbito dejas relaciones persona
les ntim as94. Una poltica que parta de la opcin por la autolimita-
cin funcional tendra buenos motivos para recoger temas como
amor y matrimonio, y considerarlos como algo ms que un mero
campo de ejercicio de demandas por la igualdad y la asistencia.'Debe-
ra ser capaz de presuponer posibilidades de enriquecimiento del sen
tido de la vida personal, al que ella no tiene nada que contribuir.

,4 U n im presionante docum ento-a-este1respecto lo constituye Jules-M ichelt,

L'am our, Pars, 1858.
 Sobre esta misma cuestin se escinde la interpretacin de la in
clusin del Estado de Bienestar. Si se parte del hecho de que la exis
tencia social es siempre, en ltimo trmino, existencia poltica, se
hace descender el umbral de la politizacin de temas y problemas.
Las desigualdades, sobre todo (o en cualquier caso: las desigualdades
inmerecidas) pueden constituirse entonces en el pretexto de las pre
tensiones. Adems, los problemas que en otros sistemas seran irre
solubles, devendran casi automticamente en problemas polticos, y
su descubrimiento y propagacin servira para obtener ventajas pol
ticas. Habra un motivo suficiente de intervenciones polticas en el
proceso econmico o educativo si la mejor organizacin funcional
posible de estos sistemas originara resultados sistemticamente inco
rrectos y humanamente insatisfactorios. H oy por hoy es segura
mente ms sencillo polticamente intentar al menos alguna correc
cin. Pero es igual de obvio, que las posibilidades de planificar y
actuar del sistema poltico no bastan para acoger tan extenso mbito
de pretensiones, y que muchas soluciones a problemas se empanta
nan en la institucin y articulacin de las burocracias a las que com
pete buscar tales soluciones. Por tanto, si se desea mantener una
concepcin expansiva de la poltica, es preciso considerar la capaci
dad de respuesta como ms importante que la eficiencia,* y esto pa
rece evidente a la vista de un mbito de la poltica diferenciado den
tro del sistema poltico.
L a medida de la congruencia con la que se mantienen opciones
de esta naturaleza reside en ltimo trmino en el empleo causal-tc-
nico del derecho y el dinero para producir efectos. Una vez que se
consiguen los efectos inmediatamente obtenibles el pago de una
suma de dinero provoca el que el receptor tenga el dinero y pueda
gastarlo , se entra en un campo causal complejo, en el cual el xito
depende tambin de factores concurrentes que no se controlan, y se
est gravado por efectos laterales que deben equilibrarse95. Un con
cepto expansivo de la poltica tender en este caso a intentar obtener
algo, incluso con fundamentos para la accin inciertos e inseguros.
O debe abandonarse a los drogadictos a s mismos slo porque no
se sepa qu tratamiento promete algn resultado en una implemen-
tacin racional del gasto? A falta de resultados satisfactorios, un
concepto restrictivo de la poltica tender ms bien a empujar los
problemas hacia otros contextos sociales, o a recogerlos slo all

w Indicaciones arriba, pp. 104 y ss.

donde sean susceptibles de un tratamiento poltico y jurdico, como
por ejemplo, en mbitos de eficacia penal. Los lmites noestn traza
dos de un modo ntido; las opciones, en principio contrarias, pierden
la exclusividad mutua en. la aplicacin concreta, y resulta cada vez
ms difcil generalizar los principios de un programa poltico ms
all de campos polticos diferenciados. Pero incluso aqu se deja re
conocer tambin una opcin poltica, independientemente de que
evalen las propias posibilidades de lograr un determinado resultado
como bajas o altas.
Pero no slo se diluyen las lneas que delimitan las opciones po
lticas en la maraa de.las posibilidades de conseguir efectos que son
difcilmente enjuiciables. Fuera del sistem a poltico y dentro de
otros sistemas funcionales de la sociedad aparecen problemas estruc
turales que requieren una reconsideracin de las opciones polticas,
con independencia de las clsicas oposiciones entre planificacin y
libertad, socialismo y liberalismo, poltica expansiva y poltica res
trictiva. Algunos de estos problemas estructurales ya fueron presen
tados en el captulo 10. De esta forma, la cuestin relativa a cmo
abordar el problema de los recursos finitos mediante categoras pro
piamente econmicas o bien polticas, como problema de los pre
cios, o como problema de racionamiento y distribucin, debe discu
tirse desde una perspectiva totalmente distinta a como era previsto
por la clsica oposicin entre economa planificada y economa de
mercado. En lugar de los esfuerzos por una ms justa distribucin
entra una presin externa que se impone con o sin planificacin; .y
en lugar de la controversia en tom o a una mayor racionalidad entra
el problema del aprovechamiento del tiempo para adaptaciones gra
duales.
Estos problemas sitan a la poltica ante situaciones de nuevo
cuo. Ya no se trata de calibrar la medida en la cual los comporta
mientos individuales deben ser influenciados por sanciones positivas
o negativas, por derecho o dinero, o dejados a su propia dinmica.
N os encontramos ms bien ante la cuestin de hasta qu punto la so
ciedad puede soportar su propio principio de incremento funcional
mediante la disgregacin en subsistemas autorreferenciales autno
m os, y hasta qu punto debe corregirse a s misma internamente.
Ante tales cuestiones quiebran los modelos de oposicin progre
sista/conservador y socialista/liberal. Cabe suponer que se perfilan
alternativas de nuevo tipo segn se tienda a transformar la sociedad
en una organizacin gigantesca que slo reconozca diferenciacin de
tareas internas a la organizacin, o segn se persista en los diferentes
niveles de formacin de sistemas, es decir, se siga distinguiendo entre
sistema social y sistemas organizativos y se experimenten posibili
dades empricas de diferenciacin funcional al nivel de la organiza
cin del sistema social.

w A este respecto tambin, N iklis Luhmann, Interaktion, Organisation, Gesells-

chaft, en ib id., Sociologische A ufklarung, vol. 2, Opladen, 1975, pp. 9-20.
RESPONSABILIDAD POLITICA
Y TEORIA POLITICA

Por responsabilidad poltica debe entenderse aqu la efectiva eje

cucin de selecciones en el sistema poltico ya sea mediante decisio
nes o mediante la no adopcin de decisiones. Seleccin equivale a fi
jar el sistem a a un estado que podra ser tambin diferente; y,
consecuentemente, responsabilidad es todo uso o no uso del poder
poltico que fija al sistema, aunque podra ser tambin de otro modo.
Esta eleccin de conceptos deja conscientemente abierta la cues
tin de si acaso, y hasta qu punto, la eleccin de un determinado
curso de accin hace justicia a pretensiones normativas, valores fun
damentales y similares. La responsabilidad poltica no puede apre
henderse adecuadamente por su referencia a normas y valores, ya que
de este modo sigue sin determinarse un campo de juego de compor
tamientos conformes o de abstenciones demasiado extenso. N o pre
suponemos, adems, que slo las agencias centrales tengan responsa
bilidad poltica. En principio, toda accin/om isin com porta
responsabilidad en tanto que sea atribuible al sistema poltico y tenga
consecuencias. La participacin o no participacin de cada cual en las
elecciones polticas es tan polticamente responsable como la irrefle
xiva y rutinaria ejecucin de las disposiciones administrativas. La
medida de la centralizacin del control de las consecuencias y, por
tanto, de la responsabilidad, es una variable que depende fuertemente
de precauciones organizativas y, sin embargo, ..pued^ asumir valores
cambiantes de situacin en situacin y de tena, ^n tema. 'f
En vez de centrarse sobre la perspectiva del ordenamiento norma
tivo y de la centralizacin (en este sentido entonces, responsabilidad),
la responsabilidad poltica en el sentido aqu definido se refiere a un
problema. Mediante la selectividad de la accin y la omisin, la res
ponsabilidad se presenta de una u otra forma. El problema estriba en
si puede devenir consciente y puede ser conscientemente percibida, y
hasta qu punto. En otros trminos, existe algn posible equipo
cognitivo, capaz de conciencia, para la responsabilidad, que de una u
otra forma debiera ser aceptado en el sistema poltico del Estado de
Bienestar? De ello depende, por decirlo en dos palabras, la democra
cia, ya que ella determina cmo, y si acaso, los actores pueden obser
varse recprocamente en el sistema poltico.
La democracia es, antes que nada, la capacidad del sistema pol
tico para observarse a s mismo. Slo mediante esta capacidad puede
la poltica constituirse autnomamente en relacin a la poltica. Pero
toda auto-observacin depende de la.manifestacin de las diferencias.
Los hechos pueden ser experimentados y procesados como informa
cin nicamente en relacin con las diferencias. La cuestin bsica es
entonces; qu diferencias pueden ser presupuestas en la poltica? y
pueden serlo de modo consensuado?
Como esquema generador de diferencias, el Estado de Bienestar
se sirve por lo pronto de los valores'fndamentales y de catlogos de
deseos referidos a ellos. La diferencia organizadora aparece;as cmo
la distancia respecto d lo que realmete debera1ser; <L a diferencia
fncion como demanda d realizacin. E n consecuencia,- la auto-ob
servacin se activa ert 'la afirmacin de pretensiones! Toda la poltica
participa d e este flujo'. Si desea estimular ms democracia,'ms-auto-
observacin; ms 'crtica, esto supone que debe inducir pretensiones,
en ltimo trmino las pretensiones del Estado de Bienestar de honrar
las promesas d la libertad, igualdad y seguridad.
Esta especie de auto-observacin que acenta las diferencias ha
devenido hoy sin embargo, consciente;de s misma 7. Puede recono-

. Ms.abstnjctaipeme subyace aqu el supuesto,lgico.de que las distinciones que

estructuran un mbito (figupi/fopdo; esto y no .aquello; sistema/entorao), deben com
prenderse como operaciones e incorporarse en relacin a s mismas. Cfr. e! trabajo b
sico p ira e?te'problem a l.r en try Georg Spncr'Br'rn,^ LUws':f/Forrn, 2 * dl,
Nueva Y ork, 1972.'
cer ya sus propias consecuencias. Ella misma deviene en objeto de
auto-observacin. La nica cuestin es entonces: qu diferencia hace
posible esta auto-observacin de la auto-observacin, este trascender
la tipologa del procesamiento de informacin propia del Estado de
Bienestar?
Slo los anlisis neomarxistas han presentado algn intento serio
por ofrecer una respuesta a este respecto 98. Su esquema generador de
diferencias recibe el trmino clave de capitalismo. Pero ste difu-
mina rpidamente sus contornos. Presenta, adems, el problema de
que existen sistemas polticos que se definen como ya-no-capitalistas;
sistemas que ya tienen una teora establecida, y de los que habra que
requerir tambin la capacidad para la auto-observacin. Los aconteci
mientos polticos del ltimo ao en Polonia indican que, efectiva
mente, es posible contar con tal desarrollo, de que puede llegarse in
cluso a una especie de conciencia de clase de la clase trabajadora si
bien no all donde la teora marxista lo haba previsto, sino, siguiendo
una implcita astucia de la dialctica, en su propio mbito y como re
accin frente a su propio intento de realizacin. La teora misma de
viene as en el factor creador de la diferencia que aumenta la transpa
rencia del sistema para s mismo.
El atractivo que la teora de sistemas ejerce en la situacin actual
hay que vincularlo, sin excluir otros, a que ofrece nuevos puntos de
partida para esta cuestin. Parte de la diferencia de sistema y entorno,
y asume que esta diferencia puede hacerse disponible en el sistema, es
decir, reflejarse en l. Esto significa entonces que todo procesamiento
de informacin puede ser reconducido a la diferencia de sistema y en
torno y sta sirve para llamarle la atencin continuamente sobre los
lmites de sus propias posibilidades.
Se acepte o no este marco terico, para poder emitir un juicio so
bre la poltica corriente y realizar la democracia, no slo hay que sa
ber lo que ocurre; debe comprenderse tambin el contexto en el .que
algo acaece. Para ello no basta con conocer los criterios de eleccin
que guiaron a los actores en su accin. Ya hay bastantes deseos y va
lores. La profundidad de visin depende tambin del hecho de que se
pueda captar cul era la concepcin del problema, generadora de di
ferencia, que tuviera el actor, y cmo lo ubica en la realidad. Slo as

w Cfr. Claus Offe, Strukturproblem e des kapitalistischen Staates: Aufsatze zur'Po-

litische Soziologie, Frankfort, 1972; tambin la introduccin a W olf-Dieter Narr y
Claus Offe (eds.), W olfabnsstaat und M assenloyalitat, Colonia, 1975.
puede incorporarse la comparacin que conduce a la preferencia por
una determinada direccin. El mero juicio de valor conduce rpida
mente a la controversia, y si la controversia est ya preprogramada
por el esquema de oposicin o el cdigo poltico, no supone ningn
esfuerzo formular evaluaciones opuestas. De este modo el esquema
diferencial de la poltica se reduce a la diferencia entre partidos polti
cos o, incluso, a la diferencia entre sus candidatos punteros. As
formulado, puede servir de orientacin para las elecciones polticas,
pero no para el contexto global de las decisiones polticas.
La utilizacin de los anlisis tericos para reconducir los valores a
la realidad social dificulta la oposicin meramente verbal. Se proyecta
como realidad aquello que se prev en comn. Esto puede mante
nerse como proyeccin o ser contradicho; pero la discusin sobre los
presupuestos de la realidad y sus premisas tericas posee una cuali
dad distinta a la mera oposicin de los valores, y hace posible un ni
vel distinto, ms complejo, de observacin de la accin poltica.
Buscando fundamentos para esto, se ha inquirido acerca de la po
sibilidad de un asesoramiento cientfico de la poltica. Esta posibilidad
se convirti despus, por su parte,i en el objeto de investigaciones
cientficas, especializaciones, congresos, etc., resultando un cuadro
bastante complejo, quebrado, con muchos si y peros* que, en ge
neral, est dominado por un juicio ms bien escptico. Sobre todo se
ha abandonado ampliamente la idea de que las ciencias sociales po
dran desarrollar una especie de tecnologa causal que luego la ^prc
tica se limitara a aplicar. Esto vale tambin para la formulacin ms
moderada, asociada a nombres como Hempel, Oppenheimer, Pop-
per, de una aceptacin de validez cuidadosamente limitada. H oy nos
encontramos ms bien ante el peligro de que la investigacin: sobre la
investigacin aplicada pierda el ltimo resto de confianza en esta po
sibilidad. Es preciso advertir as ms bien contra el escepticismo exa
gerado. En todo caso, no ha quedado mucho del espectro de una do
minacin tecnocrtica, fundada cientficamente, capaz de determinar
ya todo fuera del mbito de la poltica.
De cualquier forma, esta situacin global significa que la relacin
entre teora poltica y responsabilidad poltica no puede ser entendida
como un desahogo, y menos an como una suerte de relacin de do
minacin tecnocrtica. N o es posible que una teora elaborada ex
ternamente, expuesta con caractersticas de verdad, sea ofrecida o im
puesta al sistema poltico; ni que ste no la pueda rechazar porque
ello equivaldra a un error poltico (!). Por el contrario, se debera in
tentar poner en marcha -con la ayuda de anlisis cientfico-socia
les un proceso de reflexin poltica que entrara en la responsabili
dad poltica como modelo central de la misma, y no pudiera ser des
prendido de ella. De esta forma se subraya la diferenciacin entre
sistema cientfico y sistema poltico, y de un modo mucho ms radi
cal, adems, que en el modelo de la ciencia aplicada; slo en el do
ble sentido del concepto de teora poltica, como teora sobre la
poltica y en la poltica, se puede conservar el contexto de transfor
macin.
Tal trnsito desde la ciencia aplicada a la teora poltica afecta
a la comprensin de la responsabilidad poltica. Se trata tambin en
tonces, pero no exclusivamente, de responsabilidad por las conse
cuencias. La produccin de efectos, la efectividad en la imposicin de
decisiones, la previsin y el deber responder de las consecuencias se
cundarias, persisten como un factor esencial. La poltica no puede ser
nunca slo autosatisfaccin cognitiva. Pero, qu le aade la teora
poltica? Con qu se enriquece la responsabilidad poltica cuando se
orienta hacia la teora poltica y se corresponsabiliza de esta orienta
cin?
H a quedado siempre claro que la clsica perspectiva causal nece
sita ser completada: es preciso saber qu se pretenda causar. Para ello
es preciso establecer objetivos y hacer valoraciones. La determina
cin de las relaciones de valor permita a la poltica, en opinin de
Max Weber y de otros despus de l, afirmar su autonoma respecto
del saber cientfico. Pero conocimiento causal y valoraciones slo se
dejan separar de un modo analtico. En cada uno de estos mbitos la
eleccin se efecta tomando en consideracin al otro. Y habra que
preguntarse tambin sobre todo, si este esquema de conocimiento
causal y valoracin capta adecuadamente la estructura de significado
de la praxis.
Si la proyeccin del problema se establece nicamente a partir de
hiptesis causales y valoraciones, ello conduce a una insuficiente acti
tud respecto de la complejidad del objeto social. All donde no se
pueden abarcar ya las relaciones causales desplegadas fcticamente,
slo permanecen las declaraciones de valor que se profesan y se desea
apoyar. Constituyen el fundamento y la materia con la que se formu
lan las declaraciones programticas de partido, y en este marco, en
tonces, conceptos y expresiones estructurales (economa de mercado,
por ejemplo) reciben el tratamiento de enunciados de valor. Recapi
tulando: conocimiento causal y valoraciones siguen siendo impres
cindibles, siguen siendo presupuestas, pero no son suficientes como
formas de reflexin poltica.'
La teora poltica se expresa, por as decir, de un modo transversal
a esto. Su meta ltima no es: ni la exhortacin ni el auxilio tcnico.
Articula la auto-observacin en el sistema poltico. Con ello de lo
que fundamentalmente se trata es de formular los conceptos de dife
rencia que hacen posible que los hechos aparezcan como informacin
y dejen su huella en el sistema. La teora poltica se ocupa, pues, ante
todo de la sensibilidad del sistema jsu sistema! y esto inmediata
mente significa: de su propia sensibilidad. En cierto modo constituye
el esforzado intento por contrariar su propia prognosis es decir,
aumentar la sensibilidad sin tomar en consideracin la indiferencia.
Pasando por alto todas las ms precisas elaboraciones tericas, se
ofrece aqu la ocasin de partir de la diferencia entre sociedad y pol
tica. Desde este enfoque 10, la poltica1presenta su conciencia de los
problemas sobre el trasfondo de un anlisis real de las condiciones
histricas del sistema social. A este anlisis pueden incorporarse,
tanto como se sea capaz, conceptos cientficos disponibles en cada
momento, como Thom as H obbes y C arlos Marx hicieron en su
tiempo. Pero as no se sale (hoy desdeduego, pero esto es vlido tam
bin para el siglo XV II o: X IX ) del mbito de las teoras cientficamente
discutibles. Existen, sin duda, diferencias en la cualidad'cientfica, y
en ningn caso habra que implicarse sin el consejo oportuno; pero la
responsabilidad de eleccin por la aplicacin poltica de la teora-po
ltica slo puede residir en'el sistema .poltico mismo. Constituye un
aspecto inherente de la responsabilidad poltica, especialmente de la
responsabilidad por el corte intelectual de la implicacin poltica.
' Con la ayuda de la teora poltica la poltica ganaren comprensibi
lidad. Sus premisas, opciones y alternativas aparecen con mayor clari
dad. Esto tambin significa, que los distintos partidos polticos pue
den delimitarse ms ntidamente unos respecto a los otros de lo que
sera posible sobre la base de la comn fidelidad a la Constitucin y a
sus resultantes valores fundamentales. De este modo, en el mbito te
mtico del cambio de las personas, diferentes partidos pueden per
cibir lmites distintos; as, un sistema educativo selectivo ms rigu

w Com prese arriba p.435.

100 O tros m edios son naturalmente concebibles; pero p or el momento, y en este
mbito, falta toda oferta de alternativa, si se excluye todo recurso a viejos conceptos
que partan de la diferencia entre'casa y ciudad (iks/polis) y por ello identificaban la
poltica a la sociedad (koinona politik).
roso podra ser afirmado o negado; as, la reconversin del problema
de los recursos finitos podra ser considerada como provisionalmente
suficiente o necesitada de integracin. En cualquier caso, un anlisis
de la sociedad multiplica el nmero de problemas autnticamente
fundamentales sobre los que se pueden desarrollar alternativas polti
cas. Pero sobre todo genera una conciencia siempre presente de las
peculiaridades y lmites a la prestacin de posibilidades especfica
mente polticas de soluciones de problemas. La teora poltica im
pone una reflexin comn sobre lo que un sistema poltico pueda es
perar de la sociedad moderna como tal, y slo puede surgir una
conciencia de responsabilidad poltica cuando se vea que a esta pre
gunta no se puede responder simplemente con todo.
Todo esto no puede trasladarse al terreno de la ciencia. La teora
poltica no es un programa de investigacin. En ello se diferencia de
las teoras de la ciencia poltica. Igual que tampoco se puede prescin
dir de contactos con la ciencia cuando se trata de esfuerzos de refle
xin en los dominios funcionales. Esto es particularmente cierto res
pecto de esfuerzos que adoptan la forma de teora: para la teora del
derecho, para la pedagoga, e incluso tambin para la teora poltica.
N o se trata de teoras cientficas en un sentido estricto, sino, por as
decir, de teoras subvencionadas cientficamente. Hay ciertas aporta
ciones de verdad, pero sobre todo preceptos de elusin, con los que
la ciencia puede contribuir. De este modo no es posible adquirir nin
gn tipo de control de garanta made in scientia; pero la necesidad de
seguir siendo compatible con aquello que pueda ser probado cientfi
camente o sea posible desde la ciencia sita a la teora de sistemas
ante importantes limitaciones. En todo caso, no puede ser formulada
como mera evaluacin de su propia funcin o como pura expresin
de voluntad.
Captulo 18
SOBRE LA PRAXIS

El concepto de praxis pertenece a aquellos elementos de la tradicin

cuyo abuso sugiere una aplicacin irnica. Aristteles haba pensado en
algo as como el nadar, en un tipo de accin, pues, que en el curso de su
realizacin se refiere primariamente a s misma. Autores posteriores uti
lizaron el concepto de praxis para designar tipos de actuaciones que son
racionales en s mismas, o al menos valiosas (en el sentido de la racio
nalidad de valores). En todo caso, la praxis debe distinguirse de la mera
produccin de efectos. Por tanto, el concepto encuentra siempre su uso
apropiado cuando alguien ha de actuar sin saber, y a menudo tambin
sin poder saber, qu efecto produce con su accin. En este sentido, el
mostrar buenas intenciones es, por ejemplo, un puro caso de praxis po
ltica. El mostrar una orientacin terica sera otro.
La praxis de la poltica es comunicacin, y precisamente comunica
cin que, segn la interpretacin aqu representada, gira en torno a de
cisiones vinculantes. Esto vale para la Administracin, el pblico y la
poltica en sentido estricto. N o es posible un tratamiento unitario de la
praxis en estos tres mbitos sencillamente, porque se observan unos
a otros recprocamente y de ello resultan relaciones de caja negra l01.

101 Vase el anlisis de este supuesto en el captulo 7.

Por eso limito las reflexiones subsiguientes al mbito de la poltica en
sentido estricto, ya que es aqu donde los problemas de la prctica, co
municativa culminan en la perspectiva poltica y prctica: porque es
aqu donde se debe saber nadar.
En el sistema poltico y particularmente en la poltica, como ocu
rre tambin en otros sistemas funcionales10Z, hay un exceso de necesi
dades de orientacin respecto a las posibilidades de actuacin. El pol
tico debe saber decir ms de lo que pueda hacer. Esta situacin deriva
de la diferenciacin sistmica, ms exactamente, del hecho de que el
sistema poltico es un subsistema de la sociedad que se ocupa de la
sociedad, pero que la observa desde la perspectiva de una funcin es
pecfica y no la puede controlar. Cmo puede superarse esta dife
rencia?
Tenemos la posibilidad de hacer promesas que no se pueden cum
plir y no sern cumplidas. Tenemos la posibilidad de elegir palabras
resbaladizas, que son compatibles con programas que fracasan103. T e
nemos la posibilidad de centrarnos en valores generalmente acepta
dos y de permitir a la sociedad que se represente a s misma a partir
de un consenso general sobre valores fundamentales,04. Y tenemos la
posibilidad de la teora poltica.
Mientras las tres primeras posibilidades mencionadas tienen una
realidad prctica ampliamente difundida, existe una carencia de teora
poltica al menos en los sistemas polticos de Occidente; La teora
se concibe aqu como un artefacto de la ciencia, que difcilmente, si
acaso, puede ser aplicada. En esta lnea estaban tambin las espe
ranzas polticas (hoy en rpido declive) puestas en el racionalismo
crtico, en el sentido de KarI P o p p e r P e r o una teora cientfica no
es ms que un-programa de investigacin. Slo puede-ser aplicada en
el sistema cientfico, y nicamente a procesos de investigacin. La
poltica no puede Comprenderse a s misma como el producto de una
teora cientfica. Pero hay posibilidades de reflexin dentro del sis
102 Para otro ejemplo, vase el papel de los intelectuales; en el sistema cientfico se
gn TaJcott Parsons y Gerald M . Platt, The Am erican University, Cam bridge, Mass.,
1973, pp. 267 y ss.
105 Com prese Murray Edelmn, Political Language: Words tbat Succeed and Poli-
cics th at Fail, Nueva York, 1977.
1 Com prese Niklas Luhmann, Grundwerte ais Ziyilreligion, Archivo d i Filo
sofa, 1978, nms. 2-3, pp. 51-71; tambin en Kerygm a und M ythos, V II, yol. 1, Ham-
burgo, 1979, pp. 67-79.
C fr. Georg Lhrs et a.1, Kritischer Rationalismus und Sozialdemokratie, con
prlogo de Helrmit Schmidt, Berln-Bonn, 1975.
tema poltico que adoptan la forma de teora y que a su nivel pueden
hacerse concordar con aquello que pueda ser justificado como afir
macin cientfica. Este es el sentido en el que hemos hablado de teo
ra poltica. En lo referente a la praxis poltica, la teora poltica cum
ple la funcin de superar aquel desfase que existe entre necesidad de
orientacin y posibilidad de accin. En este sentido nicamente ha
bita en. la comunicacin poltica, y sta constituye, siempre que se lle
gue a desarrollar y utilizar, un aspecto de la praxis poltica; ella
misma es un pedazo de la poltica.
Del mismo modo que no se trata de teora aplicada, no se trata
tampoco de una unidad entre teora y praxis (en el sentido de las fi
losofas influenciadas por Hegel). N o se especula aqu sobre la uni
dad. Se trata de un problema socio-estructural perfectamente locali-
zable, derivado de la diferenciacin sistmica, que surge en toda
praxis poltica, y que puede ser resuelto no slo, sino tambin
con la ayuda de su propia orientacin terica. El poltico debe hablar
siempre ms de lo que sea capaz de transformar por su propia accin.
Debe superar su responsabilidad mediante la comunicacin, para as
poder determinarla y delimitarla. Esta es su situacin prctica. Y de
esta forma, la orientacin terica as comunicada puede sealar una
cierta profundizacin y consistencia de las actitudes. Y puede permi
tir ganar distancia respecto de la praxis de las promesas vacas, de las
palabras resbaladizas y la enunciacin de valores que de otro modo
ocuparan estas posiciones funcionales.
Para aclarar qu se entiende por esto, volvamos una vez ms a al
gunos de los mbitos polticos a los que hemos hecho referencia en el
curso de nuestro estudio. Dejamos a un lado los problemas derivados
de la racionalizacin poltico-administrativa, que deben ser resueltos
en el interior del sistema poltico, y nos concentramos en la cuestin
relativa a cmo se ve afectada la poltica por el hecho de que la socie
dad actual, como nunca antes en la historia, transforma el entorno del
que aun as depende. Se trata entonces de un problema que slo puede
ser abordado desde una doble referencia sistmica: el entorno del sis
tema social como problema para el sistema poltico de la sociedad.
Muy burdamente pueden diferenciarse dos mbitos de proble
mas: el entorno natural de los recursos finitos y de la vida autorre-
producible sobre la tierra, y el entorno humano como totalidad de las
personas constituidas psico-orgnicamente. Si bien en un sentido dis
tinto, ambos son la condicin para el mantenimiento de la comunica
cin social, la cual a su vez constituye la condicin para la continui
dad de la vida humana. La sociedad produce transformaciones en
cada uno de estos mbitos sin ser capaz de controlar cmo estas mo-
dificaciones repercuten sobre ella. Tampoco la poltica puede preten
der regular estas relaciones de retroalimentacin por mucho que tal
posibilidad est siempre prevista en el modelo ciberntico. Tal con
cepcin fracasa no slo a causa de la complejidad de las constelacio
nes causales y conforme a valores; fracasa ante todo por la diferencia
cin interna del sistema social mismo, que asigna a la poltica un
nico mbito funcional entre otros muchos.
Si se acepta esta expcacin terica (qu, como es lgico, polti
camente no es preciso hacer!)106, se remite entonces la poltica a su
modo de accin funcionalmente especfico, a decisiones, vinculantes
apoyadas en el poder. Al mismo tiempo se evidencia as, que otros
sistemas funcionales tambin generan problemas ambientales directa
mente y bajo su propia responsabilidad, que ellos tambin perciben:
la escuela tambin produce fracasados, drop-outs, jvenes desmotiva
dos, sin inters; el sistema de la medicina produce posiblemente virus
que sean resistentes a los medicamentos; y ambos tienen que vrselas
una vez ms con sus propios productos. Lo mismo vale, en mayor
medida an, para el aprovechamiento econmico de la naturaleza, de
los recursos naturales y de la fuerza de trabajo humana y para las
consecuencias de la creciente disolucin del mundo cognoscible por
la ciencia. Todo ello puede devenir a su vez en un problema para la
poltica aunque no tiene por qu serlo necesariamente si y en
la medida en que en tales contextos resulta inevitable la necesidad de
decisiones colectivas vinculantes.
Desde la perspectiva de la poltica se abre as todo un conjunto de
problemas, suscitndose la cuestin de. qu otros sistemas funcionales
dependen de la contribucin del poder poltico en la forma de deci
siones vinculantes para solucionar sus propios problemas ambientales
y, en particular, para romper el ciclo autodestructivo en sus relacio
nes con el entorno. La respuesta liberal, que la economa depende
de la garanta del derecho que ofrece el Estado, es aqu sin duda de
masiado limitada, pero puede servir de modelo para plantear el pro
blema. Cada vez que la praxis poltica va ms all de esta respuesta
liberal se encuentra ante situaciones en las que aumenta el desfase
entre decir y hacer. Puede sospechar o puede llegar a obtener la evi
dencia de que la medicina moderna promueve la evolucin de virus

106 Vase el captulo 16 sobre opciones polticas.

resistentes, pero qu puede hacer? Prohibir los antibiticos? O
acaso determinar los casos en los que puedan ser utilizados? Puede
sospechar o puede llegar a obtener la evidencia de que una economa
integrada monetariamente nicamente calcula la escasez de los recur
sos en forma de costes de oportunidad, y a menudo recuerden los
precios del petrleo hasta 1973 ni siquiera esto. Pero, qu puede
hacer? Establecer ella misma los precios? Expropiar? Fijar dere
chos de opcin? El sistema educativo puede producir jvenes desmo
tivados, pero qu puede hacer el sistema poltico para evitarlo? Im
poner currculums ms interesantes? Prescribir el tratamiento
especial de estos casos en la escuela? Prever mayores posibilidades
de eleccin (que, sin embargo, presumen que quien elige tiene intere
ses concretos)? O prescribir exmenes para los drop-outs a fin de
que salgan a la vida con algn ttulo, aunque no estn habilitados? 'o7
El amplio nmero de personas que no encuentran su lugar en la vida,
que tienen problemas consigo mismos o con otros, que recurren a las
drogas o a la delincuencia, pueden constituir tambin un problema
para la poltica. Pero, qu puede hacer? Debe apoyarse en la orga
nizacin burocrtica o en la profesionalidad de terapeutas, o en am
bos? En el apoyo de otros, en la autoayuda, o en ambas? Si se opina
que en ambas, la respuesta siempre ser correcta y no vinculante.
Ser preciso emprender entonces anlisis muy penetrantes para poder
descubrir qu tipo de solucin de problemas se ajusta mejor a cada
situacin; y se sigue estando ante el problema de no saber hasta qu
punto los medios de las decisiones vinculantes que estn a disposi
cin de la poltica pueden ser aplicados con xito en este terreno.
Estas y otras situaciones parecidas indican la tensin existente en
tre excesiva asuncin de cargas y autolimitacin, que se encuentran
en todo orden del da y que caracteriza la intencionalidad poltica del
Estado de Bienestar. El intento por abordar este problema mediante
el autoengao y el engao de otros parece ilusorio. Su correspon
diente estilo de praxis sale a la luz. Entre el pblico del sistema pol
tico y en particular entre jvenes y acadmicos est ampliamente
generalizado el escepticismo hacia las posibilidades de conformacin
de la poltica. Deben encontrarse, por tanto, modos de presentacin
que se ajusten a los hechos y sean convincentes.

107 Esta propuesta viene, por cierto, de un importante experto en poltica educativa:
de Guillerm o von Humboldt. Vase K nigsberger Schulplan, en Werke, 2.* ed-,
Darmstadt, 1969, vol. IV, pp. 168-187 (186).
 Con esto se ha indicado un problema sobre el que se ha incidido
tambin en las consideraciones anteriores y ha quedado sin solucin.
Una presentacin en lenguaje terico equivale al mismo tiempo a una
presentacin que no se adapta a los fines polticos. Siempre se refiere
slo a contextos mediados abstractamente y a posibilidades de cone
xin con el sistema cientfico, que no son traducibles al sistema pol
tico. El poltico slo est interesado en saber que un determinado
enunciado cientfico est slidamente elaborado, pero no cmo ha
sido elaborado. N o requiere de una teora cientfica, ya que no desea
investigar; pero s, como hemos sealado arriba, de una teora enri
quecida cientficamente.
Las formas lingsticas de la ciencia y la poltica divergen; esto es
un resultado inevitable de la diferenciacin de su discurso respec
tivo. En los momentos actuales el lmite se ha trazado de modo relati
vamente ntido. Acaso quepa oscilar algo sobre l, pero no erigir, com
plejas obras conceptuales, que tienen iguales posibilidades de xito en
ambos lados. Todo intent por superar este problema mediante vir
tuosidad discursiva carecera de seriedad y en ltima instancia privara
a la poltica de aquello que sta necesita para sus propios esfuerzos re
flexivos: el contacto con lo que puec|a decirse de modo representativo
por la ciencia. Cualquiera respetara esta norma en el caso de la fsica
nuclear, la bioqumica o el anlisis econmico; si bien de un modo
menos claro, esto es vlido tambin para la misma teora poltica.
Era necesario as tomar alguna decisin en lo relativo a la praxis
del uso del lenguaje, el tipo de escritura y el modo de argumentacin.
El texto aqu presentado pone ante s mismo y ante el lector la pre
tensin de una contribucin al desarrollo cientfico de una teora de la
poltica. Desde esta perspectiva, pues, jno es ninguna concesin que
pudiera diluirlo todo! Pero la investigacin as condicionada busca
abordar la cuestin de si es posible una teora del sistema poltico
dentro del sistema poltico mismo. Por su contenido, nuestro texto
sugiere una respuesta positiva, por su forma una respuesta negativa.
Esta contradiccin podra justificarse como una necesidad terica.
Puede ser resuelta en la prctica?
Esto no se puede decidir de un modo apriorstico. Debe inten
tarse. Como un paso en esta direccin es preciso aadir un resumen
al texto central que plantee escasas pretensiones en lo relativo a la ri
queza de relaciones, la capacidad de conexiones cientficas y la exacti
tud conceptual. El que tal intento por escribir en dos lenguajes tenga
resultado ser algo que competa decidir al lector.
Captulo 19
RESUMEN

1. La sociedad en la que vivimos se ve sujeta a rpidas y profun

das transformaciones. Estos cambios no slo afectan a las formas en
las que se organiza la vida humana. N o slo abarcan al Estado y la
economa, las comunidades religiosas, el derecho y la educacin.
Abarcan tambin al medio natural y a los motivos de las personas y
de este modo revierten de nuevo sobre la sociedad. N o existe nin
guna instancia en la sociedad capaz de guiar estas transformaciones
en direccin a algn resultado global deseado; pero hay muchas posi
bilidades de influenciarlo.
La causa de este dficit de direccin es fcil de definir: es cierta
mente posible planear la alteracin de estructuras del sistema
como, por ejemplo, constituciones, relaciones de organizacin,
condiciones de acceso. Pero el cambio social que surge del juego en
tre sistema y entorno se sustrae a una previsin y control precisos, y
precisamente porque en ello coopera el entorno. El cambio social
conduce as a resultados que por una parte han sido inducidos y, por
otra, deben ser asumidos. Lo que en un principio ha sido querido
aparece despus, a la vista de los resultados, como algo que es preciso
soportar. Por pretender cambiar las circunstancias es preciso adap
tarse cada vez ms a ellas. Basta con.recordar los resultados de la re
forma educativa para que cualquiera pueda tener un ejemplo de esta
situacin ante ios ojos.
Ante esta situacin, que carece de paralelos histricos; deben re
examinarse las posibilidades de la poltica. La tradicin de la teora
poltica, que an se hace sentir, nos dispone a aceptar una especie de
responsabilidad total de la poltica por toda la sociedad. El Estado se
concibe entonces como la situacin organizativa de la sociedad. Las
ideas regulativas del Estado de Bienestar se ajustan tambin a este
concepto. Esto es especialmente vlido respecto de la exigencia de
que el Estado de Bienestar debe compensar a cada ciudadano indivi
dual por toda desventaja que experimente cuando participa en la vida
social en el marco de formas de organizacin preestablecidas; cuando,
por ejemplo, habita en ciudades contaminadas, estudia en clases re
pletas, est expuesto a las oscilantes condiciones del mercado, o se ve
afectado de modo desproporcionado por la subida de los precios. T o
mado en serio, tal principio de compensacin conduce tambin a una
competencia universal del Estado si no al nivel de la responsabili
dad poltica, s al menos desde la perspectiva de aquellos que elevan
las pretensiones.
H ay, pues, tendencias, tradicionales o totalmente modernas, que
atribuyen a la poltica un papel global en nuestra sociedad. Frente a
ellas estn las muy limitadas posibilidades de la accin poltica. De un
lado, la poltica, tanto al nivel local como al del mismo Estado, se
convierte en el destinatario ltimo de toda injusticia experimentada o
percibida ya sea porque los perros ladren por la noche o los multi
millonarios quieran poner a recaudo sus millones. Del otro, las posi
bilidades de intervencin de la poltica se encuentran claramente limi
tadas* y no slo p or incapacidad* sino tambin a causa de los
legtimos motivos del Estado Constitucional y la libertad bur
guesa.
Esta discrepancia entre pretensin y realidad arruina las ideolo
gas polticas del Este y del Oeste; comienza a pulverizar tambin los
ltimos restos de confianza poltica. Todas las transformaciones que
hacen acto de presencia inesperadamente o no se corresponden a los
planes polticos, pero tambin todos los costes de las modificaciones
planificadas, todas las cargas resultantes de consecuencias no queridas
e incluso la no suficientemente rpida y equitativa'participacin en
las ventajas; todo ello acaba1erosionando algo sustancial en la sens-
cin de que el mundo est ordendoi Y'la teora poltica que esto ob
serva, refuerza y acelera este proceso. Habla de ingbemabilidad,
crisis del Estado, fracaso del Estado. Nada de esto es realmente
visible. Pero el anuncio de la catstrofe se inscribe en el proceso de
auto-reforzamiento negativo de situaciones problemticas. Si el hun
dimiento de nuestra civilizacin poltica resultara ser inevitable, se
producira antes por razones nsitas a la misma poltica.
2. La lgica de la formacin de la opinin poltica, en particular
su fijacin sobre posiciones conservadoras o progresistas, es decir, a
favor del cambio o del mantenimiento del statu qtto social, no est ya
a la altura de esta situacin histrica. Las cuestiones deben plantearse
de otro modo. Dado que estamos inmersos en un veloz cambio so
cial, es preciso cuestionarse si debemos adaptam os o o a las transfor
maciones; o hasta qu punto s y hasta qu punto no; o si debemos
hacerlo ms tarde o ms temprano. Por decirlo en otras palabras, se
debe dejar que el cambio siga su curso y adaptarse despus a sus con
secuencias cuando la violencia de los hechos as lo constria? O hay
posibilidades de intervenciones correctivas oportunas, que an as no
pueden pretender controlar todo el hecho global conforme a un plan
ni estn en condiciones de justificarse como progreso}
Quien juzgue desde la observacin acabar concluyendo que la
poltica en el Estado de Bienestar, cuando se enfrenta a cuanto pu
diera ser desagradable, prefiere esperar a que los hechos la constri
an. Aunque todo el mundo sabe que las condiciones de vida de los
hombres no mejoran da a da de modo imprevisible, se espera hasta
que las cajas estn efectivamente vacas antes de verse forzado a im
poner limitaciones. Esta es la otra cara, casi inevitable, de la legitima
cin democrtica. Y, con todo, es preciso preguntarse si la democra
cia debe significar realmente que la poltica slo puede practicarse ya
como adaptacin tarda a las consecuencias del desarrollo econmico
y social.
Buscar en la Constitucin una respuesta a esta cuestin es una
empresa vana. El problema aqu indicado se sita de modo transver
sal a los valores que se erigan sobre la crtica y la mejora de las con
diciones, transversalmente tambin a las ideologas burguesas y socia
listas del siglo X IX , que estaban sintonizadas en un tono favorable al
mejoramiento. Pero un mundo de ideas deviene en ideologa si no
ofrece una respuesta a las cuestiones realmente apremiantes y si se li
mita a impedir que los problemas alcancen el rango que les corres
ponde. La posicin de clase y los valores fundamentales: quin en
contrara ah una relacin o siquiera tambin un problema?
Valores fundamentales como la dignidad humana, libertad, igual
dad, solidaridad, justicia, no ofrecen ya, en tal situacin social, una
suficiente orientacin a la accin poltica- Siguen ofreciendo un indu
dable fundamento para el consenso, siguen representando el referente
de sentido de la poltica para la sociedad. En Amrica esto ha reci
bido el nombre de religin civil. Por otra parte, apenas sirven
como criterio de los xitos o fracasos polticos, ayudan poco en el en
juiciamiento de los resultados, y nada en el enjuiciamiento de las difi
cultades. En tanto que ideas regulativas estn en cierto modo fuera
del mundo de la experiencia, y en la realidad de la comunicacin pol
tica simbolizan a la vez buenas intenciones y malas experiencias: las
ideas fundamentales de la revolucin burguesa no han sido realiza
das todava.
Los valores fundamentales movilizan la dinmica del Estado de
Bienestar. Sostienen y reproducen la esperanza de honrar las prome
sas contenidas en los valores y, apoyndose en lo que se va consi
guiendo, remiten a las pretensiones de compensacin. Sin embargo,
cuando todo ello alcanza los lmites de lo posible, surge una demanda
de teora poltica que reconduce tales orientaciones valorativas a la
realidad social en la que deben cobrar su significado y producir su
efecto. N o debe tratarse con ello de'declarar como superados los va
lores y de sustituirlos por algo distinto. Pero una teora poltica debe
ra estar en condiciones de ofrecer un diagnstico de la realidad social
en el que estos valores cumplan un papel efectivo, unas veces posi
tivo, otras negativo, como un momento entre otros muchos.
Tal necesidad de teora poltica ha existido siempre. De: hecho, to
dos los logros del Estado moderno alcanzaron su plausibilidad y fue
ron introducidos en:la realidad social gracias a la teora poltica. Basta
slo con mencionar nombres como Hobbes, Locke,1Montesquieu y
Rousseau, o con pensar en el concepto de Estado, el principio de-la
divisin de poderes, el principio de las mayoras y la proteccin de
las minoras u otros similares, para traer a la memoria este trasfondo
terico. Estas teoras, que han hecho posible la realizacin del Estado
constitucional, no se adaptan, sin em bargla una reflexin sobre la
situacin originada por l. N o slo estn superadas cientficamente;
lo estn tambin al haber contribuido a conformar la realidad sobre la
que en adelante hay que emitir un juicio.
En la situacin actual se trata fundamentalmente de asentar algo
distinto en el lugar de la ilusin del Estado de.Bienestar.'Es bien sa
bido que el bienestar no se puede acrecentar sin lmites de ao en
ao. Advertir;sobre los lmites dl crecimiento -esto ha dejado ya de
ser el problema desde hace tiempo. El impulso no lo constituye el
crecimiento en s, sino el deseo de compensaciones. Las vctimas de
las relaciones sociales que redundan en beneficio de otros, exigen ser
indemnizadas, y frente a esto apenas cabe oponerse polticamente. La
autorrepresentacin simblica del Estado de Bienestar y la afirma
cin de buenos propsitos se orientan hacia estos desaventajados.
Pero la consideracin de las vctimas no ilustra absolutamente nada
sobre las causas, y menos an sobre las posibilidades de cambio de las
estructuras que les perjudican. Por el contrario, si no es controlada
tericamente, transmite de modo casi inevitable informacin enga
osa. Nuestro sistema social es demasiado complejo como para que
se puedan inferir las causas de los daos y de stos se llegue a las me
didas.
3. La teora del Estado de Bienestar que aqu se esboza utiliza
dos conceptos muy simples, pero por ello tambin altamente abstrac
tos: el concepto de sistema y el concepto de autorreferencia. Se ocupa
as de posiciones que rompen con conceptualizaciones heredadas, y
esto es precisamente lo necesario en un momento en el que la nove
dad de la situacin social y poltica exige nuevos instrumentos con-
ceptuales.
Las dificultades de tipo puramente cientfico, pero tambin pol
tico, de este empeo no deberan, sin embargo, ser subestimadas.
Conceptos que parecen familiares provocan a menudo en los intelec
tuales la anticipacin de una comprensin directa verdaderamente re
fleja. Reflejos en vez de reflexiones y los reflejos reconducen de
nuevo a la tradicin. Por sistema se piensa en un todo que est
compuesto de partes, por autorreferencia en una conciencia subje
tiva. Justo con esta preconcepcin ha roto ya la investigacin desde
hace tiempo en muchos de sus mbitos objetivos. Por sistema se
entiende aqu todo lo que es capaz de mantenerse constante respecto
de un entorno altamente complejo. Y por autorreferencia se en
tiende la condicin de la vida, cuando no la condicin de la materia
en s misma. Si los intelectuales reaccionan ante esto de modo dis
tinto lo hacen a causa de un contacto insuficiente con la investiga
cin, con la utilizacin de los conceptos ya comnmente operativa.
En la comunicacin poltica es preciso conocer siempre el efecto que
producen este tipo de palabras sugestivas.
El que, a pesar de todo, los conceptos recomendables sean preci
samente stos, deriva de la situacin histrica. Como nunca con ante
rioridad, estamos expuestos a problemas del entorno. Esto es vlido
para el sistema social como un todo en relacin a su ambiente natural;
pero tambin para el sistema poltico en su relacin con su entorno
social interno. Slo se puede formular mediante un concepto de sis
tema que tenga siempre presente al entorno como constitutivo para la
formacin del sistema. N o s encontramos, adems,'en una situacin
histrica en la que teoras de todos los tipos posibles han tenido su
efecto ya desde hace tiempo sobre la realidad social. Se ha planificado
la educacin segn Humboldt, la economa segn Keynes, la investi
gacin segn Popper. Lo que ah ha acontecido slo puede ser com
prendido mediante teoras que parten del hecho de que toda comuni
cacin humana se refiere siempre tambin a s misma y que todas las
ideas sobre la sociedad o la poltica revierten sobre ellas mismas.
N o es preciso volver a exponer todo esto aqu de modo detallado.
L a tesis es que la eleccin de conceptos fundamentales no se produce
por antojo, pero que tampoco debe someterse sin ms a las ideas b
sicas de la verificacin cientfica, sino que existe algo as como una es
pecie de conformidad a la situacin histrica.
4. Si, con la ayuda de estas ventajas conceptuales, se interroga
por los problemas y las peculiaridades de la realidad poltica del E s
tado de Bienestar, se llega a la cuestin de la comunicacin poltica.
Toda poltica es comunicacin. Toda comunicacin habla siempre
tambin sobre s misma. Tanto si s sobrevalora como si se infrava
lora lo polticamente posible, tanto si se menciona lo polticamente
imposible como si no se hace, siempre est en juego esta autorrefe-
rencia, y los miramientos e intenciones ocultas condicionarn siem
pre lo que se diga. Slo en este sentido es la poltica un sistema. Los
miramientos de la poltica por la poltica, de la presentacin pblica
por la atmsfera de la sala de debates, de ios programas por las carre
ras polticas esto es totalmente legtimo y perfectamente normal, y
todo: rechazo y descrdito de tales ideas de dobl filo debera ser
abandonado de inmediato. Quien no sea capaz de admitir ni de exi
girse est estilo ;de autorreferencia poltica,-aspira a una confianza
falsa.
Precisamente cuando se reconoce esta situacin desde una con
cepcin realista, prxima a los hechos, del negocio poltico, se puede
despejar el'campo para ver otra cuestin mucho ms importante. Es
ahora cuando se debe averiguar cmo puede, pues, la poltica apreciar
en el sistema poltico lo que sea su entorno. Y si el entorno, ya sea
como economa o como motivacin de la poblacin, ya-sea como'l
mite del desarrollo cientfico o como lmite de los recursos materia
les, va adquiriendo una importancia creciente, puede aumentarse en
tonces la capacidad de comunicacin del sistema poltico, o se en
cuentra ste ante lmites insuperables a causa de las peculiaridades de
un sistema autorreferente?
Este problema no conduce inmediatamente a la crtica de los pol
ticos, que de hecho se ocupan siempre del entorno; ni tampoco re
mite de modo directo a llamamientos para cambiar el comporta
miento. Antes de nada debe seguir siendo diseccionado y precisado
con los medios del anlisis terico. A este respecto hemos elegido so
bre todo dos caminos. Uno sigue el esquema de la diferenciacin in
terna del sistema poltico, el otro remite a las formas de la decisin
vinculante que deben ser elegidas para que la poltica pueda actuar
sobre la vida social.
N o podemos repetir aqu el anlisis en detalle, sino limitamos a
resumir su resultado. La diferenciacin interna lleva a privilegiar en el
sistema poltico diversas formas de orientacin hacia el exterior. La
recepcin de informaciones no se gua slo por su contenido objetivo
en ese caso todo podra ser ms o menos relevante! sino por de
terminados filtros, esto es, por la opinin pblica, por las posibilida
des de consenso y de fomento de la carrera poltica de importantes
personalidades polticas y por el derecho. Las informaciones que no
pueden satisfacer ninguna de estas condiciones de recepcin no tie
nen apenas posibilidad de encontrar atencin poltica. Es preciso,
pues, manipular alguno de estos filtros de entrada si se desea iniciar
procesos que permitan percibir informaciones, elaborarlas y, even
tualmente, tomar decisiones. La sensibilidad del sistema poltico se
gua por estos filtros. Los filtros no estn predispuestos hacia deter
minados temas; estn preparados para el cambio de temas y son, por
tanto, flexibles. An as, es preciso suscitar la pregunta de si esto es
suficiente en un momento en el que las relaciones entre sistema y am
biente devienen cada vez ms complejas.
La segunda reflexin no afecta al input sino al output del sistema
poltico. Parte del hecho de que para la decisin poltica en el Estado
de Bienestar slo se dispone prcticamente de las formas de accin
del derecho y el dinero. O bien se sujeta el comportamiento ya sea
de la burocracia o del ciudadano mediante la imposicin del dere
cho; o bien se utiliza el dinero para obtener o inducir determinados
comportamientos. Frente a stos, todos los dems medios de inter
vencin, tales como la actuacin directa sobre los convencimientos o
motivaciones de los ciudadanos, pasan a un segundo plano. Ambos
medios, derecho y dinero, muestran claros sntomas de una utiliza
cin excesiva. AI no existir ninguna alternativa para ellos, son utiliza
dos en una proporcin demasiado grande, y se les aplica a tareas para
las que estn poco indicados, sobre todo en el mbito de la educacin
y de la poltica social. La sobrecarga conduce a imgenes deformadas.
Estas se discuten bajo trminos como marea de leyes, hiperjuridifi-
cacin, problemas financieros y expansin de los presupuestos pbli
cos. Pero aqu slo se trata tambin de aquella adaptacin tarda a los
hechos, que, por ejemplo, consiste en que ya no es posible conocer
las leyes, ni aplicarlas, y ya no queda ms remedio que contentarse
con la promulgacin de nuevas leyes para buscar xitos polticos.
5. Tras todo esto, el cuadro poltico que queda esbozado puede
caracterizarse como sobrecarga del sistema poltico sobre s mismo. En
el principio del Estado de Bienestar subyace la idea de que toda de
manda de medios de ordenacin pblicos o de presupuestos pblicos
debe tomarse en serio desde el momento en que puede ser anunciada
en el teclado de la opinin pblica, de las personas polticamente im
portantes o del derecho. Al mismo tiempo, el sistema almacena las
demandas satisfechas en la forma de pretensiones duraderas. El regis
tro de lo alcanzado en la forma de derecho y dinero es un proceso al
tamente transparente y productor de conciencia; y por esto precisa
mente, toda sospecha de em peoramiento y reestructuracin de
posiciones provoca amenazadores gruidos y ladridos. Los afectados
se defienden, los otros permanecen iridiferentes, justamente porque
estn ocupados en la imposicin de sus propios intereses.
Es obvio que para este problema no existe una cura radical. Ante
todo, debe tenerse en cuenta que para esta sobrecarga del sistema po
ltico sobre s mismo existen motivos socio-estructurales que estn
establecidos de modo prcticamente irreversible. Cuando dentro de
la sociedad se diferencia un mbito funcional para la poltica como
sistema autnomo, apenas encuentra en s mismo razones para limi
tar la realizacin de su funcin propia. Al mismq tiempo ha aumen
tado inmensamente en todos los mbitos de la vida la dependencia
del ciudadano de la poltica. Exitos y fracasos, planificaciones y pre
suntas necesidades de la poltica se transforman muy rpidamente en
destinos individuales. Por ello ha resultado casi imposible exigir seve
ridad y obtener confianza si se desea mantener la democracia, esto es,
incorporar a la poltica la perspectiva de los afectados. Aun de formas
muy distintas, esta es justamente la experiencia que estn haciendo
hoy los gobiernos britnico y polaco.
 La abstraccin de una teora que analiza esta situacin no puede
malinterpretarse como una recomendacin de medios radicales. Esto
hace que su significado prctico sea difcil de percibir. Consiste, en
esencia, en conectar el conocimiento de relaciones a otros presupuestos.
Esto podra conducir a otras formas discursivas en la comunicacin
poltica, poco a poco quiz a otro corte intelectual de la discusin po
ltica. De conseguirse, sera ya en s un resultado importante a la vista
de la prdida de confianza que ha experimentado la poltica en las dos
ltimas dcadas entre intelectuales, jvenes y amplios sectores de la
poblacin. Podra valer la pena sustituir en las formas expresivas de
la poltica el celo perfeccionista con tonos resignados por un diagns
tico de la realidad con distanciamiento hacia su propio objeto.
6. La forma y manera en la que deviene posible la oposicin po
ltica decide la libertad de la eleccin poltica. De ah depende tambin
la posibilidad de atribuir al pblico un papel activo propio en los
acontecimientos polticos. Cuando nada se somete a la eleccin, o
cuando lo que se somete a ella apenas se diferencia entre s, disminuye
tambin la importancia y el inters en la participacin poltica activa, o
bien sta se busca vas de expresin fuera de la eleccin poltica.
Se ha supuesto que la tendencia hacia el Estado de Bienestar se ve
favorecida por la instauracin de la oposicin poltica y luego, como
corriente contraria, destruye la posibilidad de oposicin poltica. En
definitiva, los partidos slo pueden superarse ya en promesas; el pue
blo nicamente puede votar entonces la autocomplacencia y labra
as su ruina.
Seguramente la cuestin no es tan sencilla. Si bien no existe ms
que una salud, hay muchas enfermedades. Aunque todos tienden ha
cia el bien, aun as se producen inconvenientes que pueden ser preci
sados y tenidos en cuenta a la hora de elegir polticamente. Con ello
slo se asegura en verdad la libertad de eliminar un gobierno por sus
errores, pero no la libertad de elegir los programas polticos supues
tamente mejores. Si se siguen ciega y confiadamente los fuegos fatuos
del aumento del bienestar, tambin al elector no le quedar ms que
la posibilidad de la adaptacin tarda. Slo puede reaccionar frente
a la trayectoria de la mayora gobernante, puede retirarle su con
fianza, y entonces se encuentra prcticamente obligado a buscar fuer
zas polticas a las que se pueda votar.
Con la ayuda de una reflexin terica sobre los condicionamien
tos y lmites del Estado de Bienestar podra cambiarse esta situacin.
La dinmica expansiva y la poltica de autodesbordamiento del Es
tado de Bienestar deja sin sentido el distinguir aqu entre posiciones
progresistas y conservadoras y el elegir a partir de ellas. El problema
estriba en si, respecto a esta progresin que en todo caso se est
produciendo , se debe adoptar una actitud conservadora, o si exis
ten otras opciones polticas. Ser preciso, por tanto, distinguir entre
una concepcin expansiva y otra restrictiva de la poltica en el Estado
de Bienestar. Ah podra verse de nuevo una lnea de orientacin de
izquierdas o de derechas en el espectro poltico, que son indica
ciones suficientemente formales. Etiquetarlas de socialistas o liberales
supondra ya la evocacin de asociaciones falsas.
La distincin puede discernirse tanto al nivel de la sociedad global
como al nivel poltico, y en ambos niveles la concepcin expansiva
de la poltica es, desconcertantemente, ms conservadora, mientras
que la concepcin restrictiva de ia poltica rompe con la tradicin
remite en todo caso a una fase breve y ms bien atpica de la poltica
en la primera mitad del siglo XIX, y hoy se orienta hacia posibilidades
futuras.
Una concepcin poltica expansiva podra enlazarse con tradicio
nes de la vieja Europa, que asignan a. la poltica*un papel rector en la
sociedad. A la poltica le competira pntonces velar por la institucio-
nalizacin de la vida social ajustada a la dignidad humana y a la vez
determinar lo que esto signifique y cmo se alcanzara tal estado. La
poltica sera el destinatario ltimo de todos los problemas que si
guen sin resolver, sera una especie de cima jerrquica de la sociedad,
sera la ltima instancia. A este respecto es una cuestin secundaria el
que se considere que tiene sentido una injerencia en todos los mbi
tos de la vida, o que se siga el principio de subsidiariedad, ya que am
bas concepciones convergen en su evaluacin de la responsabilidad
global de la poltica.
Una concepcin poltica restrictiva, por el contrario,, nicamente
vera en la poltica una funcin entre otras muchas. Tendra que hacer
su aportacin a la vida social, y del modo ms eficaz posible; pero de
bera ver tambin los lmites de sus posibilidades y ser corresponsa-
ble de la aceptacin de estos lmites. Esto no excluye vase el cap
tulo sobre funcin y prestacin la consideracin de las conexiones
entre poltica y otros mbitos funcionales; es ms, una concepcin
poltica restrictiva consigue hacer posible que se determine con preci
sin en qu aspectos la economa, educacin, ciencia, vida familiar,
etc., dependen de-la poltica.
En lo referente a la accin poltica propiamente dicha, una con
cepcin poltica expansiva sera sensible a todo lo molesto, sera pro
clive a suscitar alarma. Seguira la siguiente mxima: debemos ayudar,
intervenir, redirigir incluso aunque no sepamos si es posible o
cmo puede alcanzarse un resultado efectivo. Una concepcin restric
tiva de la poltica comenzara verificando los medios poltico-admi
nistrativos de resolucin de problemas y vacilara antes de afrontar
tareas que no puedan ser resueltas de un modo relativamente seguro
por decisiones vinculantes, por la disposicin del derecho y el dine
ro. Aqu se filtraran ms seriamente las muchas experiencias nega
tivas derivadas de programas sociales expansivos. En lugar de las
llamadas de buena voluntad entrara la dura pedagoga de la causa
lidad. Al mismo tiempo, para este estilo de pensamiento tendra ms
importancia el no sobrecargar continuamente sus propias posibilidades,
el responder pblicamente de su propia incapacidad, pero tambin,
el llevar a cabo verdadera y efectivamente aquello que se propone.
7. La teora poltica en el Estado de Bienestar no es un nuevo
instrumento de gobierno. N o se trata de una nueva edicin de la con
cepcin de la poltica cientfico-tecnocrtica. Se trata de un mtodo
de reflexin sobre el sentido, las posibilidades y los lmites de la pol
tica bajo condiciones actuales y futuras. La reflexin es un tipo de
praxis que merecera una mayor atencin y cuidado de la que suele
drsele en la actualidad y de cuanto es posible ante los urgentes pro
blemas cotidianos.
La reflexin poltica debera hacer posible que se representaran
polticamente en la sociedad las visiones interrelacionadas sobre sta,
sobre el mundo moderno y sobre los mltiples mbitos funcionales,
tambin all donde la accin poltica no puede intervenir o es incapaz
de conseguir alguna transformacin. El lenguaje empleado en la pol
tica cumple una funcin orientativa que va mucho ms all de aquello
que es posible conseguir mediante decisiones vinculantes colectiva
mente. Un lenguaje articulado tericamente podra hacer aqu su
contribucin a la integracin de las declaraciones polticas en una
medida muy superior a lo que hemos visto hasta ahora. Esto es im
portante tambin, porque el estilo cognitivo de un diagnstico social
es ndice de predisposicin al aprendizaje. Podra superarse as el es
tilo (por lo dems marchito) de la ostentacin, del saberlo y quererlo
mejor, que al mismo tiempo desacredita al adversario poltico, y bus
car formas que permitan vislumbrar una orientacin a los problemas
estructurales, capacidad de aprendizaje, capacidad para recibir est
mulos y capacidad para la autocrtica.
 Polticamente es importante no representar una teora que pres
criba un curso. Tambin es vlido para la teora poltica aquello de
que la buena poltica mantiene abiertas posibilidades de eleccin para
s y para el adversario. Una reflexin poltica debe intentar abarcar
distintas opciones polticas, slo as puede insertarse en una concep
cin poltica democrtica. Debe procurar alcanzar una comprensin
de las alternativas, incluso producirlas de modo sistemtico. Esto
exige el valor de la abstraccin. Metodolgicamente, el anlisis fun
cional es justamente el instrumento conceptual que mejor se adapta a
esta situacin. Se debe y se puede saber que no basta la adhesin a los
valores, y que las estructuras no pueden conformarse sin graves pro
blemas resultantes. Todos los sistemas sociales antiguos haban re
suelto este problema de las deficiencias de sus propias estructuras va
lindose de la jerarqua es decir a favor de las capas dirigentes y en
perjuicio del resto de la poblacin. El Estado de Bienestar constituye
el grandioso e histricamente nico intento por renunciar a esta
forma de resolucin de problemas sin desembarazarse de ellos. Preci
samente por ello, debe entrar en relacin con los inconvenientes que
l mismo produce. Es decir, crear una relacin reflexiva consigo
mismo.
II. EL FUTURO DE LA DEM OCRACIA*

* D it Zukunft der Dem okratie*, artculo publicado originalmente en Soziologi-

scbe Aufh.la.Tung 4, Westdeutscher Verlag, Opladen, 1987. (N. d el E.)
 Todo futuro ofrece motivos de preocupacin. Este es su sentido,
y se aplica tambin, naturalmente, al futuro de la democracia.
Cuanto ms abierto sea el futuro, tanto mayor ser la preocupacin;
y esto rige muy en particular respecto de la democracia, ya que si
hay algo que la hace especial es su inusual apertura a posibilidades
de eleccin futura.
En torno a 1800 se comenz a estimar el concepto de la democra
cia, precisamente por su imposibilidad interna: como componente
ilusorio de todas las constituciones futuras, como concepto futuro.
Esto parece haberse hecho habitual, aunque no le ha sentado bien al
concepto mismo. H oy no nos basta con un concepto ilusorio, ni nos
queda mucho optimismo para dirigirlo hacia el futuro.
Si deseamos enjuiciar los riesgos futuros a que est sujeta la de
mocracia, es preciso saber antes lo que es. A este respecto no basta
con conectarse al discurso que se sigue hoy en da entre los vanguar
distas del inmovilismo y los posguardistas de la modernidad. Desde
la perspectiva de la teora de sistemas apenas sorprende el que una
paradoja pueda ser formulada de dos maneras distintas, pero esto no
nos lleva demasiado lejos en la cuestin de la democracia. Segn el
concepto de democracia que adoptemos, el futuro de la democracia
aparecer de forma diferente; y segn estos distintos futuros pode
mos ya observar problemas en el presente que creemos que otros no
ven o no se toman suficientemente en serio. Si la democracia trata de
la razn y la libertad, de la emancipacin frente a la inmadurez con
dicionada sociaimente, el hambre y la necesidad, la opresin poltica,
racista y sexista, la paz y la felicidad secular de cualquier tipo; enton
ces las cosas en verdad tienen un cariz preocupante. Tan preocupante
incluso, que hay una gran probabilidad de que todo lo que se em
prenda para evitarlo slo conseguir empeorar las cosas. Dejar que
otros se ocupen de estos problemas.
Pero incluso con un concepto ms restringido de democracia es
necesario adoptar decisiones limitadoras si se quiere saber el terreno
que se pisa. Y aqu es preciso tambin excluir del concepto imposibi
lidades o improbabilidades extremas. Democracia no es:

1. El dominio del pueblo sobre el pueblo. N o es autorreferencia

cortocircuitada en el concepto del dominio. N o es tampoco la
superacin del dominio, la anulacin del poder por el poder.
En un lenguaje terico vinculado al dominio sta es la nica
posiblidd de expresar la autorreferencia; y este podra ser
tambin el motivo por el que la palabra democracia* h so
brevivido. El supuesto de que el- pueblo pueda gobernarse a s
mismo es, sin embargo, tericamerite inservible.

Democracia no s tampoco:

2. Un principio segn el cual todas las decisions deben tomarse

de modo participatrvo; pues esto equivaldra a disolver todas
las decisiones en decisiones sobre1las decisiones. La conse
cuencia sera una acurrtulaci ilimitada de las cargas de la de
cisin* na inmensa telebrcratizacin y una falta de trans
parencia ltirha de las relaciones de poder en beneficio de los
insiders, qu son capaces de captar precisamente sto y de ver
y nadar e este agua turbia.

En lugar de ello, propongo concebir la democracia cmo la esci

sin de la cima: la escisin de l cima del sistma poltico diferenciado
mediante la distincin entr gobierno y oposicin. En ermirilga
de teora de sistemas puede hablarse tambin del cdigo del sistema
poltico, no entendiendo por cdigo sino el hecho de que el sistema se
orienta a partir de una diferencia entre valor positivo y negativo: la
diferencia entre verdadero/falso en el caso de la ciencia, 1a diferencia
entre legal/ilegal en el caso del sistema jurdico, la diferencia entre in
manencia/trascendencia en el caso del sistema de la religin y, en el
sistema poltico, precisamente la diferencia entre gobierno/oposicin.
Este cdigo consigue disolver una paradoja fundamental que apa
rece en todos los sistemas con diferencias de poder organizadas.
Cuando en el interior de un sistema no hablo de las relaciones ex
teriores hay una situacin de poder superior e inferior, se observa
una peculiar impotencia del poderoso y, por otra parte, el poder de
quienes no lo poseen. La teora del Estado absoluto ya se haba ocu
pado de este problema, y haba percibido en l una especie de equili
brio. La diferenciacin entre gobierno y oposicin consigui encon
trar una forma que, por as decir, desparadojiz el problema. La
oposicin no tiene ningn poder de gobierno, pero precisamente por
ello puede hacer valer el poder de los no poderosos.
Mientras la sociedad global estuvo ordenada jerrquicamente a
travs del principio de diferenciacin estratificatoria, tal escisin de la
cima era impensable o, en su caso, se asociaba a experiencias tales
como el cisma o la guerra civil, o sea, al desorden y la calamidad. Slo
cuando la sociedad se estructura de tal manera que no requiere ya de
una cima, sino que se articula horizontalmente en sistemas funciona
les, puede la poltica llegar a operar con una cima escindida. En esta
situacin, hoy ineludible, la poltica pierde la posibilidad de la repre
sentacin. N o puede pretender ser o siquiera representar el todo en el
todo. Alcanza, sin embargo, la posibilidad de acceder a su propio c-
digo.
Esta afirmacin puede verificarse con gran facilidad. En cuanto
los polticos aparecen con pretensiones mosaicas y aspiran a ordenar
la sociedad como un todo, entran en dificultades con la democracia.
Experimentan la oposicin como un intento por impedir la realiza
cin de su tarea. Operan, como Marcel Gauchet ha mostrado tan be
llamente, siguiendo otra diferenciacin: aquella entre situacin y ob
jetivo o tambin aquella entre inmanencia y trascendencia. Generan
as opositores, incluso enemigos, internos al sistema, y legitiman su
posicin en esta diferencia interna a partir de aquella diferencia ex
terna.
Aunque todo el mundo habla de democracia, faltan, sin embargo,
concepciones lo suficientemente precisas sobre este cdigo de la pol
tica. Gomo en todo cdigo, debemos distinguir entre un valor.posi
tivo, gobierno, y un valor negativo, oposicin. Aunque cada va
lo r se refleja en el otro y existe una relacin recproca, la estructura es
asim tricao , si se quiere, simtrica y asimtrica a la vez. Su geniali
dad reside tambin en que evita el ejercicio conjunto de gobierno y
oposicin segn el modelo de los cnsules romanos, y a pesar de
todo es capaz de simultanear la estructura binaria. La oposicin est
tambin presente en todo lo que el gobierno hace, del mismo modo
que la oposicin se orienta siempre a partir del gobierno de quin
si no? Precisamente porque no gobiernan ambos, porque no existe
entonces ninguna imposicin de un consenso, es instructivo el c
digo. Produce continuamente informaciones internas al sistema, que
regulan lo que se atribuye al gobierno y a la oposicin. Esto se consi
gue gracias a una pequea diferencia temporal: la posibilidad de que
los partidos en el'gobierno y en la oposicin cambien sus puestos en
las siguientes elecciones.
N o es ninguna exageracin considerar que esta escisin en la
cima, este cdigo del sistema poltico, es un logr evolucionario alta
mente improbable. El poder poltico originariamente responda a un
cdigo diferente, la distincin entre poder superior e inferior, o,
com o por ejemplo en las teoras del Estado de la segunda parte del si
glo XVIII, la distincin entre poder pblico (superior) y poder pri
vado (inferior). La falta de ambigedad de esta diferencia de poder
constituy 1 motor y la meta de la diferenciacin de un sistema pol
tico autnomo. Este no fue abandonado, sino relativzado por una
especie de segundo cdigo, por la supercodificacin del poder supe
rior en una posicin valorada positiva y negativamente. Y el poder
gobernante renuncia al mismo tiempo a investirse con la autoridad de
la verdadera opinin. Su lugar lo ocupa una opinin pblica, que
caprichosamente favorece ora al gobierno ora a la oposicin. El Po
der Supremo deviene inestable. Sera un autoengao atribuir ahora el
Poder Supremo a la opinin pblica en tanto que soberano oculto, o
incluso al pueblo. La ganancia estructural reside ms bien en la ines
tabilidad, como tal y en la resultante sensibilidad del sistema.
Este logro estructural se corresponde, por su parte, con la dife
renciacin del sistema poltico como uno de tantos sistemas funcio
nales de la sociedad. Esta diferenciacin significa, que el sistema pol
tico no debe operar sobre un sistema social altamente complejo, en
constante mutacin a travs de la dinmica autnoma de los sistemas
funcionales, sino dentro de l. La economa flucta; la ciencia inventa
bombas atmicas, pldoras anticonceptivas, transformaciones qumi
cas de todo tipo; las familias y las escuelas no producen ya los jve
nes que deseara el ejrcito. En suma: son tiempos revueltos para la
poltica, y precisamente por ello slo puede operar como un sistema
cerrado o, como a m me gusta decir, autopoitico: que debe codifi
carse y programarse hacia la contingencia. La invencin estructural
resultante de ello ha recibido, por motivos histricos accidentales, el
nombre de democracia.

II

Hay, desde luego, otros conceptos, otras teoras, otras posibilida

des de enjuiciamiento de esta situacin. Pero si as fuere, y como ya he
sealado, cul sera entonces el futuro de la democracia? O, ms
exactamente, cul es el presente de este futuro y qu puede recono
cerse en la realidad poltica de nuestros das como un problema futuro
y una fuente de peligro para esta peculiar e improbable estructura?
Si el conjunto es altamente improbable, hay muchos datos que
avalan la idea de que no podr sobrevivir y acabar degenerando en la
direccin de las as llamadas democracias populares. Si ha de mante
nerse el cdigo, requerir sin duda de determinados esfuerzos y sobre
todo, y en mi opinin como optimista terico, de una descripcin
exacta; esto es, restrictiva. Mediante este tipo de descripcin puede
crearse al menos una sensibilidad hacia aquellos puntos en los que
hoy pueden observarse ya dficits funcionales. Sin ningn nimo ex
haustivo elijo tres de ellos.
1. El cdigo que prev que todo lo que puede hacerse relevante
polticamente sirve o bien al gobierno o a la oposicin, parece asegu
rar un alto grado de apertura hacia acontecimientos e informaciones.
Parece funcionar tambin como una especie de permanente estmulo
incorporado para la bsqueda de temas y la innovacin. Por otra
parte, una vez que con ello se garantiza la espontaneidad, se confor
man a partir de esta misma base otras estructuras que restringen posi
bilidades ulteriores. Las expectativas y hbitos se consolidan. Todo lo
que venga despus debe adaptarse a las estructuras o tratar de alterar
las en un determinado aspecto a travs de medidas que se ajusten a
ellas o las traten de modificar en algunos puntos, etc., hasta que se
agoten la imaginacin, los recursos o la disposicin a participar.
 Esta autoeliminacin de la espontaneidad constituye un proceso
de desarrollo muy generalizado en los sistemas autopoiticos. El sis
tema poltico no es ninguna excepcin. N i siquiera los grupos alter
nativos y los partidos de los verdes pueden escaparse no ya slo a un
orden preestablecido, a imperativos de adaptacin, sino tambin a
este proceso de prdida de la espontaneidad. Con el paso del tiempo
ellos tambin se van oscureciendo. Com o reaccin pueden aparecer
intentos por reintroducir el caos en el sistema. Un buen ejemplo de
ello es el arte, con su casi simultneo y, por tanto, acelerado proceso
de depsito en el museo y recaotizacin. En la poltica esto slo
puede ir al ritmo que vaya permitiendo la opinin pblica. Incluso
cuando se consigue, la alternacin entre prdida de la espontaneidad
y recaotizacin constituye un proceso de la dinmica propia del sis
tema poltico, sin ninguna garanta consustancial,de que en este pro
ceso se discutan temas importantes, inherentes a la estructura social A
causa del cdigo binario, y precisamente por l, el sistema poltico re
acciona siempre, en primer lugar, sobre s mismo, y slo en segundo
lugar, sobre aqullo que puede comprender del entorno a travs de la
informacin que autoproduce.
2 .' En este segundo punto quiero circunscribir este problema a
las peculiaridades propias de los partidlos democrticos. Se ha conse
guido lo que en el siglo X IX era todava una cuestin abierta: asegu
rar la fluidez del cdigo a travs de una firme estructura de partidos,
que permiten que las organizaciones polticas puedan sobrevivir al
cambio del gobierno a la oposicin y de la oposicin al gobierno en
la forma de partidos polticos. Hasta aqu todo va bien. Otro pro
blema ha devenido, sin embargo, mucho ms complejo: el cmo va
lerse de la diferencia de cdigo para decidir cuestiones polticas im
portantes. .
Normalmente se suele concebir la democracia-como el hecho de
que mediante la eleccin de un determinado partido 0 grupo de parti
dos se toma una decisin respecto a un programa poltico que se dife
rencia del programa de otros partidos. Esto presupondra la existen
cia de una correlativa programacin de partidos opuesta entre s, de
tipo binario como conservador/progresista o, ya que sta ya no
N. T.: Luhmann se vale de un nico trmino para referirse a esta idea. L a palabra
es Selbstdespontaneifkation, autodesespontaneificacin. n el texto seala tambin
que na gran parte de este trmino se la debo a un colega americano*. Al recurrir
una perfrasis para' referimos ella hemos optado, com o es lgico, por dejar fuera di
cho comentario;:
funciona, entre polticas del Estado de Bienestar restrictivas/expansi
vas o, si la economa no lo permite, entre preferencias ecolgicas ver
sus preferencias econmicas. Esta es la nica forma en que pueden
someterse a eleccin las distintas direcciones del curso poltico en las
elecciones polticas. Los partidos parecen temer, sin embargo, los
riesgos que ello implica. Ofrecen sus programas del mismo modo en
que se presenta el agua de Contrexeville: buena para el rin, la san
gre, el hgado, la circulacin y todo lo dems. Y as es como se de
gusta tambin. Las asperezas, o incluso la predisposicin a decir lo
que no se puede hacer, no aparecen en los programas, sino, si acaso,
slo en forma de personas, como una especie de accidente de empresa
en la seleccin interna de los lderes de los partidos.
3. Como si nicamente se tratase de compensar esta debilidad, en
vez de una controversia en torno a programas, se escenifica una con
troversia moral. Aparentemente estamos aq ante una especie de ley
poltica: cuando comienza a escasear el dinero como medio de la po
ltica, aumenta la moral como sustituto del msmo. Los polticos se
comportan hoy tpicamente, como si de lo que se tratara es de ense
ar al pueblo a quin deben respetar y a quin no el respeto o su
carencia se aplican como una sancin moral dirigida a la persona o al
partido como un todo. Todo esto se pretende ignorar. Surge as la
impresin pblica de que las posiciones sbfe cuestiones prcticas se
adoptan a partir de una confrontacin moral, y no es extrao que la
polmica moral revierta en formas que suscitan las cuestiones sobre
la educacin y la forma de comportarse de los polticos ms impor
tantes. Pero este problema persiste incluso cuando adopta formas
ms mitigadas. Guardar la decencia, exige Johannes Rau, y lo enfa
tiza en inmensos anuncios en la prensa diaria; todo ello para no decir
de modo directo, pero s para sugerir, que sus oponentes polticos
son personas indecentes. Guardar la distancia debera contestarse
la distancia frente a tal poltica impregnada en moralidad.
S muy bien que el duro trabajo prctico se lleva a cabo en comi
ts. Tampoco se me oculta, que en la relacin entre gobierno y oposi
cin es posible establecer otro estilo de comportamiento poltico. En
Berln se acordarn de Von Weizsacker y Vogel. Desde luego, no as
piro a una solucin tica del problema de la moral algo as como la
instauracin de una comisin dirigida a establecer las correspondien
tes reglas de conducta. Mi posicin es que la accin poltica en la de
mocracia debe desenvolverse a l nivel de una mayor amoralidad.
Estamos aqu, desde una perspectiva histrica, ante un hijo ilegt-
tim o de la razn de Estado y la moralidad. La doctrina de la razn de
Estado se desarroll a partir del derecho natural medieval y, despus,
de la teora poltica. Su problema fue un problema tpico de paradoja:
la necesidad de dotar de legitimacin jurdica a las infracciones del
derecho en nombre de un inters superior primero por parte de la
Iglesia, y luego del Prncipe. Tras considerables disputas, sobre todo
en la literatura de la contrarreforma, este problema fue resuelto de
m odo jerrquico; esto es, vinculndolo al supuesto de una arbitrarie
dad insalvable en la cima de toda jerarqua. Esta distancia soberana
respecto a la moral no puede ser recogida por la democracia, en un
sistema con una escisin en la cima. En su lugar, la democracia pre
cisa de un estilo distinto de amoralidad -^-a saber, l a . r e n u n c i a l a
moralizacin del oponente poltico. El esquema gobierno/oposicin
no debera ser. confundido, ni..por ,parte del gobierno;ni de la oposi
cin, con un esquema moral,que pretejide que slo nosotros somos,
buenos y dignos de respeto y la otra parte, por el contrario, es mala y
debe ser repudiada. Pues esto equivaldra a poner en cuestin la
misma posibilidad de un cambio entre gobierno y oposicin; equival
dra a poner en cuestin las reglas de la democracia. Quien todava
recuerde al anticomunista McCarthy^est ante un buen ejemplo: su
carrera acab en el mismo:momento en que reprochara a! partido de
mcrata simpatas e infiltraciones comunistas. En una democracia no
se puede tratar al oponente poltico como inelegible. Esto es, sin em
bargo, lo que ocurre cuando el esquema poltico, se pone en con
gruencia con el esquema moral.

III

H a llegado el momento de que resuma. Cuando la democracia se

imagina y admira como una idea, es preciso explicar, como siempre
ocurre con las ideas, por qu no funciona. Yo sostengo, por el con
trario, que la democracia es un logro cargado de presupuestos, evolu
tivamente improbable, pero una autntica conquista poltica. La con
secuencia inmediata es que no deberamos comenzar por una crtica
de situaciones .y condiciones, sino por asombrarnos de que en reali
dad funcione, y acceder as a la pregunta: por cunto tiempo ms?
Desde este punto de partida, la teora deviene en un. instrumento de
observacin de naturaleza especfica. Se trata entonces, de,averiguar
dnde y en qu aspectos pueden observarse hoy los peligros. Tan ra
zonable como irresponsable es erigir ideales, que no pueden ser satis
fechos por las condiciones actuales, y lamentarse despus de las pro
mesas irrealizadas de la revolucin burguesa. En esta actitud no veo
ninguna teora, y mucho menos an una teora crtica. Si, por el con
trario, partimos de la improbabilidad de lo que tiene un funciona
miento que se mide por su operacin normal, es posible reconocer
entonces ms claramente y, sobre todo, de modo ms exacto, dnde
opera el sistema inconsecuentemente y se pone a s mismo en peligro
en relacin a sus propios requisitos estructurales.
Si se acepta este punto de partida, este modo de plantear el pro
blema, es todava posible proponer muy distintas teoras del sistema
poltico, estimarlas correctas, verificarlas y refutarlas. El concepto
que estoy tratando de elaborar aqu establece que una determinacin
de la funcin de la poltica como, por ejemplo, la produccin de
decisiones vinculantes colectivamente es sin duda indispensable,
pero no suficiente. Los sistemas funcionales se definen tambin por
cdigos binarios. Y si se est dispuesto a seguir mi argumentacin y a
ver en el esquema gobierno/oposicin el cdigo de la poltica, llega
mos como consecuencia a algunas cuestiones inquietantes o tambin
a algunas observaciones crticas sobre la poltica contempornea.
Una vez ms, me gustara destacar fundamentalmente dos aspec
tos:

1. N o est la dinmica autnoma de la poltica orientada dema

siado rgidamente, demasiado centralmente, hacia el cdigo
gobierno/oposicin como para permitir suficientes posibili
dades de relacionar temas sociales controvertidos desde la
tecnologa gentica hasta los costes del bienestar, de las rela
ciones exteriores y el armamento hasta la poltica moneta
ria al cdigo mismo, sometindolo as a la eleccin?
2. Y si, en ltimo trmino, todo gira en torno a quin gobierna y
quin se opone, acaso podemos esperar o incluso presumir
que la comunicacin poltica se conducir ajena a considera
ciones morales sobre todo si a la vez hemos de renunciar a
una socializacin y educacin propia de cada estrato social y,
por tanto, a una cultura de comportamientos comunes por
parte de los polticos?

Es probable que estas cuestiones parezcan relativamente insignifi

cantes en comparacin a los grandes temas prcticos de la ambicin
socio-poltica. Pero si los ya abordados constituyen problemas de
importancia estructural para la democracia, cmo es posible imagi
nar entonces que la democracia puede producir ms igualdad y ms
libertad, ms autorrealizacin subjetiva y ms paz, mejor balance
ecolgico y una ms justa distribucin?