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AS REAS DE PRESERVAO PERMANENTE URBANAS

Usos sustentveis e usos alternativos na Lei n 12.651/2012

THE PERMANENT PRESERVATION AREAS URBAN


Sustainable uses and alternative uses in law n 12.651/2012

Marcela Vitoriano e Silva

RESUMO: O objetivo deste trabalho discutir o afastamento da regra geral da intocabilidade


das reas de preservao permanente inseridas no meio urbano, visando destinar-lhes usos
sustentveis, como medida de proteo e interao com a cidade. Para tanto, perpassa pelo
tratamento jurdico conferido s reas de preservao permanente, explicita as alteraes
legislativas quanto sua definio e regulao promovidas pelo novo Cdigo Florestal e
estabelece um paralelo entre os usos alternativos previstos na Lei n 12.651/2012 e os usos
sustentveis. Ao final, aborda o parcelamento do solo urbano como a atividade urbanstica
adequada para a destinao dos usos sustentveis.

Palavras-chaves: reas de preservao permanente; usos sustentveis; usos alternativos;


novo Cdigo Florestal; reas verdes; parcelamento do solo urbano.

ABSTRACT: The aim of this paper is to discuss the removal of the general rule of
untouchability of the permanent preservation areas embedded in the urban environment, to
allocate them sustainable uses, as a measure of protection and interaction with the city. To do
so, legal treatment given at runs by the permanent preservation areas, spells out the legislative
changes regarding its definition and regulation promoted by the new Forestry Code and
establishes a parallel between the alternative uses provided for in Law no. 12.651/2012 and
sustainable uses. In the end, discusses the subdivision of urban land as urban activity suitable
for disposal of sustainable uses.

Key-words: Permanent preservation areas; sustainable uses; alternative uses; new forest
code; green areas; subdivision of urban land.

1. As cidades e a proteo do meio ambiente

Desde os primrdios da sua existncia que o homem busca espaos para morar, se
proteger e se abrigar. Seu primeiro refgio, conforme os vestgios encontrados e estudados
pela arqueologia, foram as cavernas, abrigo natural que os protegiam da chuva, do sol e dos
animais.
Cada civilizao encontrou uma maneira peculiar de interao com a natureza e de
construo de suas habitaes e organizao dos seus espaos. Na Antiguidade so exemplos
as civilizaes do Egito, da Mesopotmia, da Grcia e Roma, cada qual com suas
caractersticas e culturas prprias. Na Idade Mdia, o homem vivia marcadamente no campo,
servindo aos Senhores Feudais, atravs de atividades agrcolas.
A Revoluo Industrial mudou intensamente os locais de moradia do homem.
Embora anteriormente j existissem as vilas e cidades, neste perodo, em decorrncia do
processo de massificao da produo, o homem passou a se aglomerar em espaos cada vez
mais reduzidos, sem quaisquer condies sanitrias, gerando maior densidade populacional.
Diante desta situao, doenas se proliferaram e causaram muitas mortes. A peste negra foi
um acontecimento histrico emblemtico, causada por ratos que encontraram nas cidades da
Europa condies ideais para sua proliferao, como o esgoto a cu aberto e lixo descartado
por todos os lados.
A produo em escala industrial tornou uma forma mascarada de escravido que
sujeitava os trabalhadores a condies subumanas. As pessoas eram compelidas pela nova
onda de produo excessiva, a se comprimir em espaos inadequados, sem qualquer
infraestrutura. E, assim, a natureza tambm foi impactada. As agresses sade humana
refletem a ausncia de qualquer controle das condies ambientais. Seguindo o modelo
capitalista, representado pela produo excessiva sob a promessa do crescimento econmico,
a humanidade testemunhou grandes desastres ambientais. A partir de ento, a preocupao do
meio ambiente passou a ser uma constante em ascenso.
Por outro lado, o caminho iniciado a partir da Revoluo Industrial trouxe um
processo irreversvel das aglomeraes em centros urbanos a cidade. Ao longo do tempo as
cidades se tornaram intensos centros de interao, um complexo de bens e servios em torno
do homem. As cidades se tornaram o habitat da raa humana, a sua grande casa, o ambiente
mais marcante em sua existncia.
Hoje, em todos os cantos do Planeta o homem se organiza e sobrevive nas cidades.
Elas assumiram variados modelos e caractersticas, influenciados pelas culturas locais e pelas
condies naturais. O fenmeno da globalizao transmudou as redes urbanas de internas para
externas. O mundo se tornou uma grande teia de conexes em pontos representados pelas
cidades e, neste sentido, os processos de produo atingem distncias e efeitos ainda maiores.
Paralelamente a estes acontecimentos, a questo ambiental ganhou fora, foi
incorporada pelo sistema social, econmico e jurdico. A sustentabilidade foi o termo
escolhido para representar a nova ordem de preservao da natureza.
Ento, as cidades, como habitat do homem, tambm precisam assumir essa tarefa de
preservao e, para cumpri-la, devem se transformar em sustentveis. Embora no haja uma
frmula pronta para a formatao de uma cidade sustentvel, para o seu alcance preciso
considerar as caractersticas naturais do espao urbano e preservar as reas que guardam uma
importncia vital para a manuteno da qualidade e integridade do meio ambiente e para o ser
humano.
Entre elas, esto as reas de preservao permanente, existentes h dcadas no direito
brasileiro, que possuem funo ambiental relevante, seja pela sua localizao seja pelos
atributos que possuem, indispensveis para a manuteno do equilbrio do meio ambiente.
Entretanto, vrias so as dificuldades para a sua preservao nas cidades. Desta
forma, o reconhecimento da importncia destas reas e a imposio geral do dever de sua
preservao pelo Direito no suficiente; a ele se impe a necessidade de criao de
mecanismos que concretizem a sua proteo.

2. As reas de preservao permanente: definio, espcies e finalidades

As reas de preservao permanente APPs, por serem espaos dotados de certas


caractersticas naturais que apresentam funo ecolgica relevante, recebem amparo legal.
So reas de proteo ambiental, introduzidas no ordenamento jurdico pelo antigo Cdigo
Florestal (Lei n 4.771/1965) e definidas pela Lei n 12.651/2012, em seu art. 3, inciso II,
como rea protegida, coberta ou no por vegetao nativa, com a funo ambiental de
preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo
gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas.
Apresentam-se como limitao1 ao direito de propriedade e manifestam a noo da
funo socioambiental da propriedade. Alm disso, enquadram-se na definio constitucional
de espaos territoriais especialmente protegidos, expressa no inciso III do 1 do art. 225 da
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, o qual probe a utilizao destas reas quando
comprometer a integridade dos atributos que justificam a sua proteo.
Como expresso no art. 2 do novo Cdigo Florestal, so bens de interesse comum a
todos os habitantes do Pas, que restringem a utilizao da propriedade, com as limitaes

1
De acordo com Silva:
A natureza jurdica das reas de preservao permanente no de simples restrio imposta pelo Poder Pblico,
mas decorre de sua prpria situao, de sua prpria qualificao natural. So restries, portanto, co-naturais
existncia da floresta nas condies indicadas. (2010, p. 174)
que a legislao estabelece. O 1, do artigo 2 do novo Cdigo Florestal2 definiu a utilizao
e explorao das reas protegidas, sem a observncia das prescries legais, como uso
irregular da propriedade e determinou a aplicao do procedimento sumrio nas aes que
tenham como objeto a sua proteo.
A regra geral aplicada s reas de preservao permanente a intocabilidade e a
vedao de uso econmico direto, em razo dos seus atributos ambientais. Portanto, a
interveno nesta rea deve obedecer aos preceitos legais, sob pena de aplicao das sanes e
responsabilidades cabveis, no sendo relevante, para a sua caracterizao, se a rea coberta
ou no de vegetao nativa, conforme dispe o inciso II do art. 3 da Lei n 12.651/2012. A
denominao permanente representa a perpetuidade da sua proteo.
As reas de preservao permanente podem ser urbanas ou rurais, conforme a sua
localizao e recebem esta denominao pela legislao ambiental (Lei n 12.651/12). Na
legislao urbanstica, especificamente no art. 3 da Lei n 6.766/79, recebem a denominao
de reas de preservao ecolgicas APEs.
Como exceo regra geral de intocabilidade, a interveno ou supresso de
vegetao em rea de preservao permanente permitida em trs hipteses3: nos casos de
utilidade pblica, interesse social e de supresso eventual e de baixo impacto, as quais foram
expressamente definidas no art. 3 da Lei n 12.651/2012.
Do conceito legal podemos perceber a diversidade de funes atribudas s reas de
preservao permanente, que revelam a sua importncia no tema ambiental, tanto no meio
natural como artificial.
A finalidade das APPs, como expresso no j citado inciso II do artigo 3 do atual
Cdigo Florestal (Lei n 12.651/2012), a manuteno da estabilidade ecolgica, da
qualidade dos recursos hdricos, da biodiversidade, a promoo do bem-estar da populao e
outras.
O bem estar da populao tambm um dos objetivos da poltica urbana, como
expresso no artigo 182, da Constituio Federal:

2
Art. 2 [...]
1o Na utilizao e explorao da vegetao, as aes ou omisses contrrias s disposies desta Lei so
consideradas uso irregular da propriedade, aplicando-se o procedimento sumrio previsto no inciso II do art. 275
da Lei no 5.869, de 11 de janeiro de 1973 - Cdigo de Processo Civil, sem prejuzo da responsabilidade civil, nos
termos do 1o do art. 14 da Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981, e das sanes administrativas, civis e penais.
3
A previso encontra-se no art. 8 da Lei n 12.651/2012:
Art. 8o A interveno ou a supresso de vegetao nativa em rea de Preservao Permanente somente ocorrer
nas hipteses de utilidade pblica, de interesse social ou de baixo impacto ambiental previstas nesta Lei.
Art. 182 A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico
municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus
habitantes.

No meio urbano, as reas de preservao permanente, quando efetivamente


preservadas, contribuem para a drenagem pluvial; evitam as enchentes; impedem os
deslizamentos de terra em reas de pouca estabilidade; aumentam a umidade dos centros
urbanos e os ndices de permeabilidade do solo; colaboram na preservao da biodiversidade
da fauna e flora e permanncia dos biomas brasileiros, atravs da preservao e/ou
recuperao de vegetao nativa; auxiliam na proteo e manuteno da quantidade e
qualidade e dos recursos hdricos; contribuem para a reduo de rudos e de gs carbnico na
atmosfera; proporcionam uma alterao esttica positiva da paisagem dos centros urbanos e
podem ser espaos propcios ao lazer e outros usos pblicos, bem como para a promoo da
educao ambiental.
Destaca Jelinek (2012) que as APPs localizadas no meio urbano no possuem
somente a funo de proteger a biodiversidade, mas de promover a segurana da populao.
Todos estes benefcios promovem o bem-estar da populao, uma das finalidades
visadas legalmente pelo instituto, aumentando a qualidade de vida dos habitantes da cidade, e
contribuindo para o alcance do Princpio Maior do nosso ordenamento jurdico: a dignidade
da pessoa humana. Alm disso, a utilizao correta das reas de preservao permanente, com
o atendimento das finalidades que embasaram a sua criao, contribui sobremaneira no
cumprimento da solidariedade intergeracional, mandamento do novo paradigma do Estado
Socioambiental de Direito, pois preservam a qualidade do ambiente na sua dimenso natural
e artificial para as geraes futuras.

3 A destinao de usos sustentveis s reas de preservao permanente urbanas

O texto do novo Cdigo Florestal, aps longa turbulncia no processo legislativo,


teve publicao em 28/05/2012, com apresentao de vrios vetos e publicao de medida
provisria para ajustar as lacunas dos vetos.
Em relao s APPs, especialmente as localizadas no meio urbano, poucas alteraes
foram trazidas, talvez por convenincia dos parlamentares em manter um quadro de pouca
definio neste aspecto ou por ter o processo legislativo se concentrado na disputa entre os
interesses do setor agrcola e os ambientalistas sobre a utilizao e proteo ambiental dos
imveis rurais, deixando, em segundo plano, a fixao de regras da proteo desses espaos
nas zonas urbanas.
A aplicao das regras relativas s APPs no meio urbano tornou-se inquestionvel
pela redao do novo Cdigo Florestal (Lei n 12.651/2012), seguindo o entendimento j
assentado a doutrina e jurisprudncia atual. Expressa, de forma clara, o caput do seu art. 4
que os efeitos da proteo legal atingem tanto as reas de preservao permanente localizadas
na zona rural como na zona urbana. Mas, por este mesmo dispositivo legal, percebe-se ainda
que nenhum tratamento diferenciado foi conferido quanto localizao das APPs, como, por
exemplo, a extenso dos seus limites, exceto no entorno dos lagos e lagoas naturais e
reservatrios dgua artificiais (inciso II do art. 4).
Os 7 e 8 do art. 4 da Lei n 12.651/2012, que previam a delimitao das faixas
de proteo dos cursos dgua pela legislao urbanstica Planos Diretores e leis de uso e do
solo foram vetados e receberam redao substitutiva pela Medida Provisria n 571/2012, a
qual introduziu os 9 e 10 ao art. 4, que representa o mesmo contedo da redao do
antigo Cdigo Florestal, ou seja, as legislaes urbansticas municipais no podem criar
normas menos restritivas quanto s faixas de proteo das APPs.

Art. 4 [...]

9o Em reas urbanas, assim entendidas as reas compreendidas nos permetros


urbanos definidos por lei municipal, e nas regies metropolitanas e aglomeraes
urbanas, as faixas marginais de qualquer curso dgua natural que delimitem as reas da
faixa de passagem de inundao tero sua largura determinada pelos respectivos Planos
Diretores e Leis de Uso do Solo, ouvidos os Conselhos Estaduais e Municipais de Meio
Ambiente, sem prejuzo dos limites estabelecidos pelo inciso I do caput.

10. No caso de reas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos permetros


urbanos definidos por lei municipal, e nas regies metropolitanas e aglomeraes
urbanas, observar-se- o disposto nos respectivos Planos Diretores e Leis Municipais de
Uso do Solo, sem prejuzo do disposto nos incisos do caput. (Destacamos)

Assim, pode-se concluir que o novo Cdigo Florestal no traz alteraes substanciais
em relao s APPs situadas nas zonas urbanas. No traz melhoras significativas nem corrige
os velhos problemas da legislao anterior sobre a temtica abordada, como a previso de
regras especficas para as APPs urbanas. Permanecem as tenses no momento de sua
aplicao pela ausncia de normas que regulamentem, pormenorizadamente, a proteo das
APPs nas reas urbanas, dando relevo a sua dinmica com o meio ambiente artificial com
vistas obteno do equilbrio idealizado no texto constitucional.
Oportunidade em que se poderia haver uma normatizao mais adequada da
utilizao do instituto do meio urbano foi perdida. O resultado o mesmo tratamento das
APPs independente de sua localizao. Ser que esta lgica deve prevalecer para o meio
urbano? Ser que este meio no comporta restries mais flexibilizadas?
A questo no deve ser centrada nos limites das APPs, mas na criao de
mecanismos para o alcance dos objetivos da lei, ou seja, para a materializao da proteo
desses espaos, sem, contudo, afast-los do complexo urbano, evitando-se que se tornem
manchas isoladas, intocveis e inacessveis dentro da cidade.
As cidades so extremamente dinmicas, complexas e movidas pela alta
concentrao da populao, que pressiona, juntamente com o mercado econmico, a constante
criao de novos espaos habitveis e, em efeito cadeia, reas para circulao, lazer, trabalho
e outros usos.
A manuteno de espao esttico sem qualquer interferncia e uso do homem no
meio urbano praticamente invivel. Da mesma maneira que os usos que afetem a funo
ecolgica das APPs so considerados usos nocivos, a criao das APPs sem qualquer
envolvimento e conexo com o meio onde esto inseridas tambm prejudica as cidades, pois,
em longo prazo, se tornam reas problema, seja pela falta de condies para o exerccio do
seu controle, seja pela dificuldade de restaurar a sua funo ecolgica aps a instalao de
moradias, como por exemplo, nos casos que se impe a regularizao fundiria. Os altos
ndices de utilizao irregular das APPs nas cidades, de forma ilegal, denunciam esta situao.
Os usos irregulares das APPs no meio urbano so recorrentes, principalmente nas
reas que possuem ocupao mais densificada, como, por exemplo, ocupao humana nos
leitos dos rios e encostas, com construes inadequadas e inseguras, que acarretam impactos
ambientais e contribuem para as ocorrncias de enchentes, assoreamento dos recursos
hdricos, deslizes de terra, desabamentos de casas, morte de pessoas, etc., devido a uma
ocupao desordenada, muitas vezes marginal da sociedade.
A cidade espao vivo, marcado fortemente pela presena humana. a grande casa
dos homens. lugar de interao, convvio, produo e crescimento. Deixar espaos dessa
grande casa sem utilizao e interao humana afetar, certamente, a sua harmonia, pois se
transformaro em verdadeiros obstculos ou espaos subutilizados sujeitos a usos nocivos
para a cidade. o que acontece na prtica. As APPs urbanas, em sua maioria representada por
margens de cursos dgua e topos de morros so invadidas por pessoas carentes, que
necessitam de espao para morar, ou mesmo pela alta classe social, que busca o luxo de
residirem em locais com paisagem e condies naturais privilegiadas. Como consequncia, as
ocupaes destas APPs as descaracterizam, retiram a sua vegetao, afastam os demais seres
vivos daquele ambiente, gerando considervel degradao ambiental.
O afastamento da regra da intocabilidade ao meio urbano no significa, de modo
algum, a ausncia de proteo dessas reas no meio urbano, pelo contrrio, a sua finalidade
ecolgica precisa ser mantida e preservada, pois essencial cidade. O que se coloca que a
proteo das APPs s ser efetiva se considerar a sua localizao o meio ambiente urbano.
Aceitar que, alm da sua funo ecolgica, as APPs possuem tambm uma funo para a
cidade, de fornecer segurana e bem-estar aos seus habitantes, de contribuir para uma
paisagem bela e harmoniosa, sem impedir o seu desenvolvimento e a sua vivacidade. A
concepo atual de meio ambiente, portanto, deve perceber e considerar a interao de todos
os seus elementos natural, artificial e cultural. Da mesma maneira que o homem precisa do
equilbrio do meio natural, tambm necessita do equilbrio do meio urbano. As APPs urbanas
so a demonstrao clara de que esta interdependncia entre os elementos do ambiente devem
ser preservados, pois um d suporte ao outro.

O meio ambiente , assim, a interao do conjunto de elementos naturais, artificiais e


culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas.
A integrao busca assumir uma concepo unitria do ambiente, compreensiva dos
recursos naturais e culturais. (SILVA, 2010, p. 18.)

A funo ecolgica das APPs deve ser respeitada, mas elas precisam ser
consideradas como integrantes da cidade, como partes fundamentais do todo. Desta forma, a
sua proteo ambiental no impede que outras destinaes lhe possam ser conferidas. Pelo
contrrio, podem assumir papel de relevo no desenvolvimento das funes sociais da cidade.
De barreira, podem se transformar em elo de conexo entre diversas reas da cidade, entre as
pessoas e entre estas e a natureza. A destinao de outros usos, marcados pelo atributo da
sustentabilidade, como atividades de recreao, lazer, educao, cultura e esporte podem
transform-las em grande diferencial das cidades, gerando uma melhor qualidade de vida para
as pessoas, ao invs de permanecerem como rea vulnervel invaso, degradao e
poluio ambiental4.

4
A Lei n 6.938/81 trouxe os conceitos de degradao da qualidade ambiental e poluio:
Art 3 - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
II - degradao da qualidade ambiental, a alterao adversa das caractersticas do meio ambiente;
III - poluio, a degradao da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente:
a) prejudiquem a sade, a segurana e o bem-estar da populao;
b) criem condies adversas s atividades sociais e econmicas;
c) afetem desfavoravelmente a biota;
O isolamento das APPs, ao fundamento da sua intocabilidade, pode trazer-lhes a
degradao, provocada por membros da sociedade, muitas vezes, da prpria comunidade onde
esto inseridas, pois, uma vez que possuem o conhecimento da situao de isolamento,
caracterizada pela ausncia de vigilncia do Poder Pblico e de qualquer mecanismo que
assegure a sua proteo, introduzem usos nocivos naquele espao, tais como depsito de
resduos, instalao de residncias ou atividades desprovidas de condies sanitrias, de
segurana, gerando a devastao da sua fauna e flora nativa. Como uso nocivo para a cidade,
em decorrncia do isolamento, tem-se, por exemplo, a transformaes destas reas e do seu
entorno em espaos marcados pelos altos ndices de criminalidade.

Usos nicos de grandes propores nas cidades tm entre si uma caracterstica comum.
Eles formam fronteiras, e zonas de fronteira, nas cidades, geralmente criam bairros
decadentes. (JACOBS, 2000, p. 286)

Conforme Jacobs, os cursos dgua que cruzam as cidades so exemplos de fronteiras


desertas, verdadeiras barreiras fsicas que prejudicam a conectividade entre os espaos
urbanos e as tornam inseguras (2000, p. 290).

As fronteiras tendem, assim, a formar hiatos de uso em suas redondezas. Ou, em outras
palavras, devido ao uso super-simplificado da cidade em certo lugar, em grande escala,
elas tendem a simplificar tambm o suo que as pessoas do s esferas adjacentes, e essa
simplificao de uso que significa menos frequentadores, com menos opes e
destinos a seu alcance se autoconsome. Quanto mais estril essa rea simplificada se
tornar para empreendimentos econmicos, tanto menor ser a quantidade de usurios e
mais improdutivo o prprio lugar. Tem incio ento um processo de desconstruo e
deteriorao. (JACOBS, 2000, p. 287) (Destacamos)

Estas fronteiras trazem consequncias negativas para as cidades, a degradam e, na


medida em que so representadas por APPs, como as formadas pelos cursos dgua,
provocam no s a degradao do meio ambiente artificial, mas tambm do natural, j que
todo o seu espao e entorno fica fragilizado. Desta forma, coloca em risco a prpria
manuteno da funo ecolgica das APPs, tornando-as reas negligenciadas pelo Poder
Pblico e alvo da utilizao indevida por terceiros. Nesta perspectiva, a intocabilidade das
APPs urbanas afeta, consideravelmente, os resultados de sua proteo.

d) afetem as condies estticas ou sanitrias do meio ambiente;


e) lancem matrias ou energia em desacordo com os padres ambientais estabelecidos;
IV - poluidor, a pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado, responsvel, direta ou indiretamente, por
atividade causadora de degradao ambiental;
V - recursos ambientais: a atmosfera, as guas interiores, superficiais e subterrneas, os esturios, o mar
territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora.
Jacobs aponta solues para neutralizar os efeitos destrutivos das fronteiras
desertas, como a criao de usos adequados sua zona de fronteira e o estabelecimento de
um inter-relacionamento explcito, vivo e suficientemente constante entre as fronteiras e
suas adjacncias (2000, p. 296).
Defende ainda, como fora contrria aos efeitos destrutivos das fronteiras o estmulo
de diversidade de usos: [...] o mximo possvel de elementos urbanos deve ser usado para
constituir um territrio misto, vivo, e o mnimo possvel deve ser usado para a criao
desnecessria de barreiras (2000, p. 298).
Nesta perspectiva a pertinncia de criao de usos sustentveis s APPs urbanas, os
quais sero permitidos e introduzidos de acordo com a necessidade da populao da cidade,
principalmente do seu entorno, e com o planejamento urbano, mas, sobretudo, em harmonia
com a finalidade primordial das APPs, disposta no inciso II do art. 3 da Lei 12.651/2012 e,
para garanti-la, ao rgo ambiental competente cumpre analisar, avaliar e aprovar a
interveno no espao. Alm disso, se a insero de tais usos ocorrerem atravs da
implantao de um empreendimento especfico, poder recair a obrigatoriedade da realizao
do Estudo de Impacto Ambiental EIA, o qual ir analisar os impactos negativos e positivos
das intervenes que se propem. O parcelamento do solo urbano a ser tratado adiante, uma
das hipteses que pode haver a obrigatoriedade de realizao do EIA, conforme a dimenso
do empreendimento e das caractersticas ambientais do local de sua instalao.
Jelinek, discorrendo sobre as ocupaes das APPs urbanas afirma:

O espao construdo no prepondera sobre o ambiente natural, porm so partes


integrantes do mesmo contexto do meio ambiente urbano e as decises de carter
urbano-ambientais a serem tomadas precisam avaliar esta universalidade. (2012, p. 32)

Da mesma forma que o espao construdo no deve preponderar sobre o ambiente


natural, o contrrio tambm no deve ocorrer. A prevalncia pura e cega do ambiente natural
imobiliza o homem. O equilbrio a condio do meio ambiente protegida pela Constituio
da Repblica Federativa do Brasil. sobre este aspecto que se forma o contedo do Princpio
da Sustentabilidade. E o equilbrio que se almeja e protege no simplesmente do ambiente
natural; precisa englobar o meio ambiente em toda a sua completude, isto , de todos os
elementos que formam e cercam o ambiente onde os homens se inserem.
Sadas podem ser encontradas para permitir o equilbrio das funes ecolgicas e
sociais dos espaos urbanos. A criao de um novo texto normativo mostrou-se como
momento oportuno para a avaliao e definio de regras que permitissem e integrassem estes
usos, direcionados pela vertente da sustentabilidade. Alis, esta a palavra de ordem na
sociedade contempornea. Sustentabilidade significa respeitar a diversidade, promover a
integrao equilibrada, usos sustentados.
O paradigma da sustentabilidade passa a ser incorporado em todas as atividades
humanas. Ento por que no pelo urbanismo?
A destinao de usos s APPs compatveis com a sua funo ecolgica aproxima a
coletividade desses espaos e permite que ela, ao lado do Poder Pblico, cumpra o seu dever
de preservao do meio ambiente, nos termos do caput do art. 225 da Constituio da
Repblica do Brasil. O fluxo de pessoas nessas reas a tornam como espaos vivos e no
como reas abandonadas por uma mquina pblica que no tem a engrenagem necessria
para cuid-las. A coletividade o melhor vigia dos espaos urbanos.
Os usos sustentveis que se defendem neste trabalho, ao contrrio dos usos
alternativos previstos na Lei n 12.651/2012, no tm um vis corretivo, mas preventivo. Visa
integrar a finalidade ecolgica com a social em momento anterior consumao da
degradao e da poluio ambiental das APPs, tomando-se como parmetro o mandamento da
sustentabilidade. Significa aqueles usos que no necessitam de grandes intervenes, como
queles decorrentes da construo de trilhas ecolgicas, parques lineares, espaos de cultura,
de lazer e similares que interajam com o meio ambiente natural na sua concepo, sem alterar
as suas caractersticas principais.
Tais projetos podem, inclusive, conceber a criao de programas de educao
ambiental, de recuperao das condies naturais das APPs e de outras possibilidades que
contribuam para o meio ambiente, como a criao e reproduo de espcies ameaadas de
extino no seu interior. Podem, ainda, prever a plantao de espcies frutferas nativas da
regio para a prpria populao, em momento de visitao, degust-las ou algum programa de
manejo sustentvel5 para a populao carente do entorno. So perspectivas que valorizam e
destacam o espao, promovem a sua interao com a populao e permitem que esta crie
novos padres de conduta, reconhecendo a importncia do meio ambiente para a qualidade de
vida e se preocupando com as questes sociais. So, ainda, caminhos que permitem que as
APPs sejam, de fato, espaos de uso comum do povo, com a imposio das restries
necessrias para a garantia do exerccio da sua funo primordial.

5
De acordo com o inciso VII do art. 3 da Lei n 12.651/12 manejo sustentvel a administrao da vegetao
natural para a obteno de benefcios econmicos, sociais e ambientais, respeitando-se os mecanismos de
sustentao do ecossistema objeto do manejo e considerando-se, cumulativa ou alternativamente, a utilizao de
mltiplas espcies madeireiras ou no, de mltiplos produtos e subprodutos da flora, bem como a utilizao de
outros bens e servios.
Contudo, embora no haja uma previso legal explcita para a destinao de usos
sustentveis, eles podem ser concebidos atravs de uma interpretao sistemtica das regras e
princpio ambientais de matriz constitucional e da prpria Lei n 12.651/2012. A utilizao
dos espaos especialmente protegidos, nos termos do inciso III do 1 art. 225, no pode
comprometer a integridade dos atributos que justifiquem sua proteo. Os usos que se
propem no contrariam esta norma constitucional, pois preservam a funo ecolgica e
agrega-lhes novas funes compatveis com aquelas.
Os usos sustentveis podem se encaixar na hiptese de interveno por interesse
social prevista na alnea c do inciso IX do art. 3 da Lei n 12.651/2012 e em hipteses
denominadas atividades eventuais ou de baixo impacto previstas no inciso X do mesmo
artigo, tais como, atividades de manejo sustentvel, implantao de trilhas de ecoturismo
(alneas a, c, i, j e k)6.
A Resoluo do CONAMA n 369/2006 elencou um rol de hipteses de interveno
ou supresso em APP, tanto por utilidade pblica quanto de interesse social, bem como de
eventual e baixo impacto. Entre elas, foi definida hiptese de interveno para implantao de
rea verde de domnio pblico, que pode contemplar equipamentos pblicos como parques
ecolgicos e recreativos, ciclovias, trilhas tursticas, mirantes, equipamentos de lazer, cultura
e prtica de esporte, entre outros.
Pela Resoluo, a interveno ou supresso seria permitida desde que atendidos
alguns requisitos7 e se a rea se enquadrar nas APPs definidas nos incisos I, III alnea a, V, VI

6
Art. 3o Para os efeitos desta Lei, entende-se por:
[...]
IX - interesse social:
[...]
c) a implantao de infraestrutura pblica destinada a esportes, lazer e atividades educacionais e culturais ao ar
livre em reas urbanas e rurais consolidadas, observadas as condies estabelecidas nesta Lei;
X - atividades eventuais ou de baixo impacto ambiental:
a) abertura de pequenas vias de acesso interno e suas pontes e pontilhes, quando necessrias travessia de um
curso dgua, ao acesso de pessoas e animais para a obteno de gua ou retirada de produtos oriundos das
atividades de manejo agroflorestal sustentvel;
[...]
c) implantao de trilhas para o desenvolvimento do ecoturismo;
[...]
i) plantio de espcies nativas produtoras de frutos, sementes, castanhas e outros produtos vegetais, desde que no
implique supresso da vegetao existente nem prejudique a funo ambiental da rea;
j) explorao agroflorestal e manejo florestal sustentvel, comunitrio e familiar, incluindo a extrao de
produtos florestais no madeireiros, desde que no descaracterizem a cobertura vegetal nativa existente nem
prejudiquem a funo ambiental da rea;
k) outras aes ou atividades similares, reconhecidas como eventuais e de baixo impacto ambiental em ato do
Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA ou dos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente.
7
Incisos I, II e III, do art. 8, da Resoluo n 369/2006 do CONAMA.
e IX alnea a, do art. 3 da Resoluo CONAMA 303/20028 e art. 3, da Resoluo do
CONAMA 302/20029, ou seja, este tipo de interveno no abrange todas as reas definidas
legalmente como APPs, somente as APPs dos cursos dguas e de declividade topo de
morro, por exemplo. Como requisitos destaca-se que a referida Resoluo, no seu art. 8,
restringiu a impermeabilidade do solo a um percentual mximo de 5% da APP e o
ajardinamento a 15% priorizou medidas de recuperao da rea, recomposio da fauna e
flora nativa, bem como da proteo das encostas e recursos hdricos, entre outras.
A interveno em APP para implantao de rea verde, prevista na Resoluo do
CONANA n 369/2006, um bom exemplo de destinao de usos sustentveis. Todavia, a
partir da interpretao do inciso IX do art. 3 da Lei n 12.651/2012, verifica-se que, tal
previso normativa foi revogada pelo atual Cdigo Florestal, uma vez que retirou do
CONAMA a competncia para definir as hipteses de interveno em APP, classificadas
como de interesse social, na qual a implantao de rea verde se enquadrava.
Neste aspecto, verifica-se um retrocesso na da legislao ambiental em relao s
APPs urbanas, na medida em que retirou previso normativa que possibilitava a insero de
usos sustentveis, compatveis com a preservao dessas reas, prevalecendo regulamentaes
quanto a intervenes e ocupaes humanas de outra natureza, que se revelam como
verdadeira exceo finalidade principal de proteo ambiental. No , portanto, o melhor

8
Art. 3 Constitui rea de Preservao Permanente a rea situada:
I - em faixa marginal, medida a partir do nvel mais alto, em projeo horizontal, com largura mnima, de:
a) trinta metros, para o curso d`gua com menos de dez metros de largura;
b) cinqenta metros, para o curso d`gua com dez a cinqenta metros de largura;
c) cem metros, para o curso d`gua com cinqenta a duzentos metros de largura;
d) duzentos metros, para o curso d`gua com duzentos a seiscentos metros de largura;
e) quinhentos metros, para o curso d`gua com mais de seiscentos metros de largura;
II [...]
III - ao redor de lagos e lagoas naturais, em faixa com metragem mnima de:
a) trinta metros, para os que estejam situados em reas urbanas consolidadas;
[...]
V - no topo de morros e montanhas, em reas delimitadas a partir da curva de nvel correspondente a dois teros
da altura mnima da elevao em relao a base;
VI - nas linhas de cumeada, em rea delimitada a partir da curva de nvel correspondente a dois teros da altura,
em relao base, do pico mais baixo da cumeada, fixando-se a curva de nvel para cada segmento da linha de
cumeada equivalente a mil metros;
[...]
IX - nas restingas:
a) em faixa mnima de trezentos metros, medidos a partir da linha de preamar mxima.
9
Art 3 Constitui rea de Preservao Permanente a rea com largura mnima, em projeo horizontal, no
entorno dos reservatrios artificiais, medida a partir do nvel mximo normal de:
I - trinta metros para os reservatrios artificiais situados em reas urbanas consolidadas e cem metros para reas
rurais;
II - quinze metros, no mnimo, para os reservatrios artificiais de gerao de energia eltrica com at dez
hectares, sem prejuzo da compensao ambiental.
III - quinze metros, no mnimo, para reservatrios artificiais no utilizados em abastecimento pblico ou gerao
de energia eltrica, com at vinte hectares de superfcie e localizados em rea rural.
caminho adotado pelo legislador, j que fornece s regras do instituto menor efetividade e
representa maior distanciamento dos princpios ambientais.
Embora a Lei n 12.651/12 preveja no art. 3, inciso X, alnea k, que admite como
interveno eventual e de baixo impacto quelas atividades reconhecidas pelo CONAMA, o
mesmo no ocorreu para as hipteses de interveno por utilidade pblica e interesse social.
Assim, como a implantao rea verde em APP se classificava, pela mencionada Resoluo
como interveno de interesse social, esta hiptese no perdeu a sua base legal.
A Lei n 12.651/2012, ao elencar os princpios que nortearo a proteo das florestas
e demais formas de vegetao, explicita a sustentabilidade e a colaborao do Poder Pblico
com a coletividade, por intermdio da sociedade civil, visando o alcance dos objetivos da Lei
e, ainda, o fomento inovao (art. 1-A10, caput e incisos VI e VII). Isto quer dizer que
podero ser buscadas alternativas tecnolgicas para uma melhor interveno das APPs, sem
prejuzo dos seus atributos ambientais. A parceria com a sociedade civil tambm um
importante mecanismo para aproximar a populao, permitir que a coletividade cumpra o seu
dever de proteo do meio ambiente e, ainda, tornar as medidas mais eficazes e econmicas
para o Poder Pblico, alm dos demais benefcios que podem ser revertidos para toda a cidade
em uma destinao bem sucedida do espao.

4 O uso alternativo do solo nas reas de preservao permanente urbanas

A Lei n 12.651/2012 trouxe a previso de um uso alternativo do solo, assim o


conceituando:

Art. 3o Para os efeitos desta Lei, entende-se por:


[...]
VI - uso alternativo do solo: substituio de vegetao nativa e formaes sucessoras
por outras coberturas do solo, como atividades agropecurias, industriais, de gerao e
transmisso de energia, de minerao e de transporte, assentamentos urbanos ou outras
formas de ocupao humana.

O uso alternativo do solo , ento, a substituio da vegetao nativa por uma


atividade antrpica, a ser autorizada pelo rgo ambiental competente. Assim, os imveis que
possuem vegetao nativa dependero da autorizao do rgo ambiental para suprimi-la,
tambm conhecida como autorizao de desmatamento. Entretanto, os usos alternativos, como

10
Dispositivo introduzido pela Medida Provisria n 571/12.
se depreende do se conceito legal, podem corresponder com algumas hipteses de interveno
das APPs.
Observa-se que as hipteses de introduo dos usos alternativos, em sua maioria,
correspondem aos destinados s reas rurais. Aos usos alternativos nas reas urbanas foram
previstos dois: os assentamentos urbanos e outras formas de ocupao humana, sem delimitar,
com exatido, qual a tipologia destas ocupaes, o que demonstra uma abertura legislativa
para variadas hipteses de interveno.
Em uma interpretao conjugada do inciso VI do art. 3 e do art. 64 da referida lei, os
assentamentos e formas de ocupao humana so, basicamente, aquelas ocupaes
consolidadas a serem objeto de regularizao fundiria e intervenes para instalao da
infraestrutura urbana, como os equipamentos de energia eltrica, esgotamento sanitrio e
similares. A primeira hiptese decorre dos casos em que no houve um controle eficaz das
APPs e demais reas urbanas. Ento as intervenes estariam mais enquadradas como uso
irregular ou uso nocivo do que como uso alternativo. Priorizam-se os interesses
humanos, com a manuteno da populao nas APPs e aplicaes de medidas corretivas, na
medida do possvel, como pode ser verificado da redao dos incisos III a V do 2 do art.
6411.
A supresso de vegetao para uso alternativo do solo foi disciplinada pelo art. 26,
27 e 28 da Lei n 12.651/2012. Pelo art. 26, o uso alternativo no visa somente a regularizar
ocupaes j efetivadas, ou melhor, consolidadas, mas possibilitar novos usos antrpicos nas
reas protegidas APPs e Reserva Legal. E pior, possibilita, ainda, a insero de tais usos em
reas que h espcies ameaadas de extino, mediante a adoo de medidas compensatrias
e mitigatrias.
Entre os requisitos para a autorizao do uso alternativo esto a realizao de
reposio ou compensao florestal e a indicao especfica do uso (4 do art. 26), os quais,
conforme a definio presente no inciso VI do art. 3 da Lei n 12.651/2012 podem ser vrios.
11
Dispe a Lei n 12.651/2012 a respeito da regularizao fundiria :
Art. 64. Na regularizao fundiria de interesse social dos assentamentos inseridos em rea urbana de ocupao
consolidada e que ocupam reas de Preservao Permanente, a regularizao ambiental ser admitida por meio
da aprovao do projeto de regularizao fundiria, na forma da Lei no 11.977, de 7 de julho de 2009.
1o O projeto de regularizao fundiria de interesse social dever incluir estudo tcnico que demonstre a
melhoria das condies ambientais em relao situao anterior com a adoo das medidas nele preconizadas.
2o O estudo tcnico mencionado no 1o dever conter, no mnimo, os seguintes elementos:
[...]
III - proposio de intervenes para a preveno e o controle de riscos geotcnicos e de inundaes;
IV - recuperao de reas degradadas e daquelas no passveis de regularizao;
V - comprovao da melhoria das condies de sustentabilidade urbano-ambiental, considerados o uso adequado
dos recursos hdricos, a no ocupao das reas de risco e a proteo das unidades de conservao, quando for o
caso.
Destaca-se, ainda, a incluso de uso alternativo das possibilidades de interveno
para realizao de obras de infraestrutura, e inclusive quelas obrigatrias aos parcelamentos
do solo urbano e obras de defesa civil. Tais intervenes, sob a justificativa de trazerem um
melhor bem-estar coletividade, podem se tornar excessivas no meio urbano, ou seja, quase
tudo passa a ser possibilidade de interveno, qualquer obra a favor da estruturao da cidade.
Entre determinado empreendimento e a proteo das APPs, prevalece o empreendimento.
Ser que no h um caminho do meio? A aplicao das hipteses de interveno, portanto,
devem considerar a cidade como um todo e o planejamento urbano e, no, casos pontuais de
interveno, que, aos poucos vo se acumulando e causando grandes impactos ambientais.
Portanto, os usos alternativos trazidos pelo atual Cdigo Florestal, para as reas
rurais e urbanas, so verdadeiras formas de interveno humana que afetam as condies
naturais das APPs e, consequentemente, da sua funo ecolgica. So desta forma, excees
prejudiciais de afastamento da regra da intocabilidade, as quais foram priorizadas pelo texto
legal, em relao aos usos sustentveis, o que pode ser verificado atravs da quantidade de
dispositivos destinados definio e regulamentao de hipteses de interveno.

5 Os usos sustentveis e os princpios ambientais

A interpretao sistemtica da Constituio da Repblica Federativa do Brasil


CRFB leva compreenso da necessidade conjugao dos objetivos do art. 225 com o art.
182 no campo prtico, ou seja, da conciliao efetiva da poltica de desenvolvimento urbano
com a proteo do meio ambiente. Neste ltimo, o objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. No
art. 225 da CRFB o objetivo da tutela constitucional do meio ambiente garantir o seu
equilbrio. Para tanto, fixa a necessidade de preservao dos processos ecolgicos essenciais
da fauna e flora e de definio de espaos a serem protegidos conforme os seus atributos
ambientais (incisos I, III e VIII, 1). No art. 170 da CRFB pode se observar que a defesa do
meio ambiente um dos princpios que direciona a atividade econmica.

O desenvolvimento econmico, fundado na liberdade e na livre iniciativa, deve ocorrer


tendo como fundamentos a sustentabilidade das cidades, a proteo do meio ambiente, o
bem comum e a dignidade humana, respeitando as normas e princpios constitucionais e
infraconstitucionais. (JELINEK, 2012, p. 10)

Pela anlise conjunta destas normas constitucionais a cidade precisa se ordenar e


comportar atividades pblicas ou privadas tomando como base a sustentabilidade.
O Princpio do Desenvolvimento Sustentvel princpio primordial do direito
ambiental, pois revela o fim maior a ser alcanado com a tutela do meio ambiente e permeia
todo o ordenamento jurdico. Significa, em linhas gerais, proporcionar um desenvolvimento
econmico que considere as condies do meio ambiente, um desenvolvimento duradouro
que no agrida a qualidade ambiental e que permita uma melhoria social. Na sua concepo
original, portanto, possui pilar no trip econmico - social - ambiental.
Sampaio afirma que o desenvolvimento sustentvel consiste no uso racional e
equilibrado dos recursos naturais, de forma a atender s necessidades das geraes presentes,
sem prejudicar o seu emprego pelas geraes futuras. Significa, por outra, desenvolvimento
econmico com melhoria social [...] (2003, p. 47).
Compartilhando a noo do contedo bsico do princpio, Milar apresenta duas
precondies para o desenvolvimento da sustentabilidade: capacidade natural de suporte
(recursos naturais existentes) e a capacidade de sustentao (atividades sociais, polticas e
econmicas geradas pela prpria sociedade em seu prprio benefcio) (2007, p. 68).
A noo de sustentabilidade tomou fora, transps a viso econmica e incorporou
outras amplitudes, avanando em direo a todos os campos de atuao do ser humano, j que
a mais simplria conduta pode traduzir o insustentvel.
O Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/01) incorporou o atributo da sustentabilidade s
cidades ao fixar, como diretriz da poltica urbana a garantia do direito a cidades sustentveis,
entendido como direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura
urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer (inciso I do art. 2).
Deste dispositivo podemos perceber a preocupao com a questo social da sustentabilidade.
A dimenso ambiental pode ser vista de forma mais evidente nos incisos IV, VI e
XII12 do artigo citado, ao explicitar a inteno de afastamento dos efeitos negativos do
desenvolvimento urbano sobre o meio ambiente, como a poluio e a degradao ambiental e
primar pela preservao e recuperao necessariamente nesta ordem. Ento, a finalidade da lei
a criao e manuteno de cidades sustentveis, compreendida em todas as suas dimenses.

12
Seguemos dispositivos citados do Estatuto da Cidade:
Art. 2o A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da
propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
IV planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial da populao e das atividades
econmicas do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia, de modo a evitar e corrigir as distores do
crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
VI ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar:
g) a poluio e a degradao ambiental;
XII proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, do patrimnio cultural,
histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico.
Em relao s APPs, o posicionamento de integr-las ao meio urbano, atravs da
insero de usos sustentveis, como o prprio nome indica, se respalda na noo de
sustentabilidade, ou melhor, de cidades sustentveis, que contempla tanto a sua dimenso
ambiental como social, pois, ao se permitir a conjugao da proteo do meio ambiente com o
desenvolvimento das funes sociais da cidade, especialmente com a oferta de espaos de
lazer, de prtica de atividades de esporte e recreao, o resultado ser uma cidade viva,
harmnica, com capacidade de autossustentao e o atendimento sustentabilidade em sua
inteireza.

A manuteno da qualidade ambiental das APP, objetivo da legislao ambiental, no


deve estar ligada apenas preservao de recursos naturais e manuteno de processos
ecolgicos, devendo tambm incorporar os anseios dos indivduos que habitam a
paisagem na qual esto inseridas as APP. (SERVILHA et al, 2007, p. 102)

Para alcanar a qualidade do ambiente o todo precisa ser considerado, os diversos


componentes que formam o meio ambiente e a relao que estabelecem entre si.
Novos usos de natureza sustentvel tambm atendem aos ditames do princpio da
preveno, na medida em que impedem a degradao das APPs atravs do seu
reconhecimento e integrao com a coletividade. A insero de usos afasta a transformao
das APPs em vazios urbanos ou fronteiras desertas, com efeitos negativos para a cidade e
para a preservao dos seus atributos ambientais. Prioriza, desta forma, a lgica preventiva e
reduz ou elimina a possibilidade de recuperao ambiental, a qual nunca completa, integral,
pois no consegue eliminar todo o passivo de um dano ambiental13.
Para Sampaio, a preveno a forma de antecipar-se aos processos de degradao
ambiental, mediante adoo de polticas de gerenciamento e de proteo dos recursos
naturais (2003, p. 70).
Est demonstrada a ineficincia do isolamento das APPs nos centros urbanos a fim
de resguardar a sua finalidade ecolgica. histrico os processos de ocupao ilegal das
APPs nas cidades brasileiras, em condies prejudiciais ao homem, natureza e,
consequentemente, cidade, que, ao final, muitas das vezes, acabam por se consolidar,
cedendo para a manuteno da ocupao j ocorrida. E, mesmo nos casos em que tal situao
no ocorre, a recuperao dos atributos ambientais na sua qualidade original invivel.

13
Neste sentido o conceito legal de recuperao trazido pela Lei n 9.985/2000:
Art. 2 Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
[...]
XIII recuperao: restituio de um ecossistema ou de uma populao silvestre degradada a uma condio
no degradada, que pode ser diferente de sua condio original.
Sobre a questo, coloca Servilha et al:

O excesso de restries impostas na legislao ambiental que regulamenta a proteo


das APP mostrou-se ineficaz no controle do uso da terra, principalmente em contextos
urbanos, nos quais a dinmica da paisagem constante e provoca alteraes diariamente
em sua estrutura.
Por tudo isso, no faz mais sentido pensar em APP como natureza intocada tendo em
vista a j alterada configurao espacial das margens dos rios pela dinmica de
expanso urbana. (2007, p. 102)

E, mais frente conclui:

[...] aes de conservao ambiental, que envolvem o uso dos recursos naturais que
envolvem o uso racional dos recursos naturais, que buscam o equilbrio entre os
objetivos econmicos e ecolgicos, conciliando as demandas scio-econmicas com as
aes de proteo ambiental possuem mior possibilidade de terem xito nos contextos
urbanos. (2007, p. 104)

Assim, o que se prope medida preventiva aos processos de ocupao e


interveno ilegal das APPs, obstando a ocorrncia dos impactos ambientais. ainda mais,
viabilizar a proteo das APPs atravs de um gerenciamento direto pela coletividade que,
ao usar e interagir com este espao, passa a ser agente participativo desta poltica.

6 O parcelamento do solo urbano e a destinao de usos sustentveis s reas de


preservao permanente urbanas

O parcelamento do solo para fins urbanos atividade urbanstica de natureza pblica,


realizada pelo particular, que consiste, substancialmente, na modificao de determinado
espao visando ocupao humana, com fins urbanos, e integrando-o cidade. Representa
um dos passos iniciais do processo de urbanificao14, pois o procedimento de diviso de
glebas inseridas na zona urbana, transformando-as em lotes edificveis e dotando-as de
infraestrutura bsica15.

14
Conforme Silva urbanificao consiste em toda atividade deliberada de beneficiamento ou de
rebeneficiamento do solo para fins urbanos, quer criando reas urbanas novas, pelo beneficiamento de solo ainda
no urbanificado, quer modificando solo j urbanificado, enquanto urbanizao um fenmeno espontneio de
crescimento das aglomeraes urbanas. (2008, p. 324-325)
15
A previso da infraestrutura bsica est no 5 do art. 2 da Lei n 6.766/79:
Art. 2 [...]
5o A infra-estrutura bsica dos parcelamentos constituda pelos equipamentos urbanos de escoamento das
guas pluviais, iluminao pblica, esgotamento sanitrio, abastecimento de gua potvel, energia eltrica
pblica e domiciliar e vias de circulao.
A atividade urbanstica, como vimos, uma funo do Poder Pblico, cabendo, no
Brasil, essencialmente ao Municpio. Por isso, quando se fala em atividade urbanstica
dos particulares h de entender-se que se trata do exerccio de uma funo pblica por
particulares. (SILVA, 2008, p. 326.)

Assim, o parcelamento solo para fins urbanos est sujeito observncia de um


regime jurdico prprio, criado pelas normas urbansticas, as quais fixam os critrios e
parmetros para o exerccio desta atividade pelo particular, variveis conforme as
caractersticas e a projeo pretendida para cada rea, de acordo com o plano urbanstico.
Deve, ainda, observar as normas ambientais aplicveis, tais como, obrigatoriedade de
licenciamento ambiental, se for o caso, regras aplicveis a espaos protegidos APPs,
unidades de conservao e outros.
atividade urbanstica inicial do processo de urbanificao e, por tal razo, tem
papel fundamental na concretizao do planejamento urbano. Se realizado inadequadamente,
sem observncia das normas ambientais e urbansticas desvirtua, o processo de
implementao do planejamento, favorece declnio das condies urbanas e o desrespeito ao
meio ambiente.
Regulado pela Lei n 6.766/79, o parcelamento do solo urbano pode ser realizado
atravs de duas modalidades: o loteamento e o desmembramento, que se diferenciam,
basicamente, pela abertura ou no do prolongamento de vias pblicas.
no momento da realizao do parcelamento, especialmente na modalidade
loteamento16, que se ordena o territrio urbano, aplicando-se as diretrizes do planejamento e
fornecendo os espaos urbanos de condies que permitam o exerccio das funes da cidade.
, portanto, o momento de se projetar e estabelecer o traado urbano conforme as
necessidades da cidade e suas caractersticas naturais e culturais.
Como processo inicial do processo de urbanificao propicia uma atuao planejada
e preventiva quanto s APPs, possibilitando a fixao de critrios e mecanismos de proteo
destas reas, como delimitao, destinao e insero de usos na lgica sustentvel sem,
contudo, afast-las da rede urbana.
Portanto, atravs do parcelamento do solo urbano que se define um destino para
as APPs que, a partir da sua implantao, tornam-se alvo de presses tanto do setor

16
A definio de loteamento encontra-se no 1 do art. 2 da Lei n 6.766/79:
Art. 2 O parcelamento do solo urbano poder ser feito mediante loteamento ou desmembramento, observadas
as disposies desta Lei e as das legislaes estaduais e municipais pertinentes.
1 - Considera-se loteamento a subdiviso de gleba em lotes destinados a edificao, com abertura de novas
vias de circulao, de logradouros pblicos ou prolongamento, modificao ou ampliao das vias existentes.
econmico quanto da sociedade em busca de novos espaos. A aprovao, pelo Municpio, de
projeto urbanstico de parcelamento do solo de imvel que contenha APPs deve no somente
analisar a questo da sua delimitao e afastamento das reas sujeitas edificao e exerccio
das atividades econmicas, mas viabilizar mecanismos de interao dessas reas com o que
foi projetado e com toda a cidade. Desta forma, o parcelamento o momento de definir qual a
destinao a ser dada s APPs, tanto no aspecto da dominialidade pblica ou privada
quanto na possibilidade de insero de usos sustentveis, de forma a evitar que se tornem
manchas sem sentido na cidade, verdadeiras lacunas sob o manto da intocabilidade.
Muitas vezes, quando a APP passa ao domnio pblico no parcelamento o Municpio
no fornece uma destinao para a rea, no implanta medidas de proteo, nem realiza a sua
vigilncia, facilitando a sua ocupao por terceiros ou reduo por parte dos proprietrios
vizinhos que avanam os seus limites. Assim, j no momento do parcelamento do solo nasce
o risco de desvirtuamento da finalidade das APPs, seja por parte dos loteadores, compradores
e at do Poder Pblico Municipal, ao deixar de exercer seu papel de indutor da ordenao
territorial e fiscalizador da atividade urbanstica em desconformidade com a lei.
Embora no haja pela legislao ambiental a vedao da existncia das APPs em
reas do particular, na prtica elas acabam sendo transferidas ao Poder Pblico, passando a
integrar o domnio pblico, j que afastadas das reas edificveis do parcelamento e, muitas
vezes, sem qualquer destinao, seguindo a lgica da intocabilidade para a preservao da sua
funo ecolgica, ocorre verdadeiro isolamento. Entretanto, os efeitos negativos so
verificados posteriormente.
Tendo como finalidade promover o fracionamento de imvel urbano para ocupao
humana, o parcelamento do solo para fins urbanos o procedimento ideal de se dotar as APPs
dos usos sustentveis, pois, neste momento, possvel e indicado projetar a ocupao de toda
rea conforme o planejamento da cidade, dotando-a do traado e das caractersticas
pretendidas e, principalmente, provocando a correo das distores do territrio municipal,
seja atravs da destinao de espaos deficitrios escolas, postos de sade, comrcio, etc.
seja atravs da induo de uma nova dinmica, como, por exemplo, nova rota de circulao
ou centralidade de servios.
Nos loteamentos urbanos obrigatria a reserva de percentual da gleba para criao
de reas pblicas, com a finalidade de prover a cidade de infraestrutura e servios essenciais
populao. Determina a Lei n 6.766/79:

Art. 4. Os loteamentos devero atender, pelo menos, aos seguintes requisitos:


I - as reas destinadas a sistemas de circulao, a implantao de equipamento urbano e
comunitrio, bem como a espaos livres de uso pblico, sero proporcionais
densidade de ocupao prevista pelo plano diretor ou aprovada por lei municipal para a
zona em que se situem.

Nos espaos livres de uso pblico, uma das espcies de reas pblicas geradas no
parcelamento so as reas verdes, as quais possuem estreita aproximao com as APPs
urbanas. Possuem funes assemelhadas. Ambas se destinam a minimizar as interferncias do
homem no meio ambiente, atravs da manuteno de espao em suas condies naturais, da
preservao da paisagem e da esttica da cidade, alm de oferecer um espao de lazer e
convvio comum para a populao. Ou seja, possuem como fim ltimo propiciar uma melhor
qualidade de vida para a coletividade.
Para Silva, as reas verdes so um dos componentes fundamentais da paisagem
urbana, que proporcionam o equilbrio do meio ambiente urbano e o equilbrio psicolgico
dos seus habitantes, atravs da reconstituio de tranquilidade, de recomposio do
temperamento" (2008, p. 310-311)
Considerando-se as funes das reas verdes e das APPs para o meio urbano,
deveriam ser elas integradas, uma funo complementando a outra. Ao lado da preservao
ambiental e da segurana, como coloca Jelinek (2012), soma-se a preservao da paisagem,
da esttica do meio e de outras funes sociais da cidade lazer, educao, culturas.
A semelhana apontada pode ser verificada na Lei n 12.651/2012, ao conceituar as
reas verdes.

Art. 3 [...]

XX - rea verde urbana: espaos, pblicos ou privados, com predomnio de vegetao,


preferencialmente nativa, natural ou recuperada, previstos no Plano Diretor, nas Leis de
Zoneamento Urbano e Uso do Solo do Municpio, indisponveis para construo de
moradias, destinados aos propsitos de recreao, lazer, melhoria da qualidade
ambiental urbana, proteo dos recursos hdricos, manuteno ou melhoria paisagstica,
proteo de bens e manifestaes culturais.

Inovou a Lei n 12.651/2012 ao estabelecer, no seu art. 25, um regime de proteo


para as reas verdes urbanas, ao lado das APPs e da Reserva Legal, estabelecendo a
obrigatoriedade de sua criao nos loteamentos urbanos. Pela Lei n 6.766/79 a
obrigatoriedade de criao de espaos livres de uso pblico no cria, necessariamente, as
reas verdes, pois neles esto includos outros tipos de reas pblicas, como quelas
destinadas para instalao dos equipamentos urbanos (escola, hospitais, praas e similares).
Prev tambm o atual Cdigo Florestal a possibilidade de utilizao da Reserva Legal
na criao de reas verdes (art. 25), como j vinha sendo feito por algumas legislaes
urbansticas17. Todavia, no prev qualquer hiptese de conexo entre as APPs e as reas
verdes. O que se pretende defender, em decorrncia da similaridade das suas funes, a
integrao destas reas para garantir uma melhor proteo da funo ecolgica e insero dos
usos sustentveis, com benefcio para a coletividade e dinmica do meio urbano.
A exceo de interveno em APP passaria a ser a regra no meio urbano, mas
interveno sustentvel, atestada pelos rgos ambientais no procedimento administrativo de
aprovao dos empreendimentos de parcelamento do solo urbano, com o mnimo possvel de
supresso de vegetao. A regra deveria ser, na medida do possvel, que as reas verdes,
quando no englobassem as APPs em sua extenso, fossem reas contguas ou conexas com
estas, permitindo, desta maneira, a sua vivacidade e maior controle.
Desta forma, a utilizao para criao de rea verde deveria ser, prioritariamente, das
APPs e no da Reserva Legal, j que possuem maior importncia para o meio urbano.
Comparando-se o teor dos incisos II e III do art. 2 da Lei n 12.651/2012, as APPs detm
finalidades em maior nmero e relevncia do que a Reserva Legal. A criao da Reserva
Legal estaria mais relacionada com a conservao da biodiversidade e dos processos
ecolgicos. As funes da criao do instituto esto mais atreladas ao meio rural, ou seja, visa
a reservar percentual do imvel rural com as condies ambientais originais, incluindo a
fauna e flora nativa, da no utilizao para as atividades econmicas agricultura e pecuria,
por exemplo.
As finalidades das APPs transpassam a questo da conservao da biodiversidade,
atingem a proteo de reas essenciais para a manuteno do equilbrio ecolgico, como as
faixas que protegem a qualidade dos recursos hdricos, a estabilidade do solo e, ainda, a
segurana do homem. Os fundamentos legais de criao das APPs requerem mecanismos que
propiciem sua melhor proteo. Mais uma vez, a intocabilidade no a soluo no meio

17
O Decreto n 45.097/09, do Estado de Minas Gerais, que dispe sobre regime jurdico especial de proteo
ambiental do Vetor Norte da Regio Metropolitana de Belo Horizonte, por exemplo, possibilita o cmputo da
rea total de Reserva Legal para criao para rea verde:
Art. 7 Nos parcelamentos do solo, trinta e cinco por cento da rea do empreendimento sero destinados s
reas pblicas, sendo permitido que at setenta por cento das reas livres de uso pblico previstas no Decreto n
44.646, de 31 de outubro de 2007, incidam sobre reas de preservao permanente.
1 Nas glebas rurais que tenham sido transformadas em urbanas, a rea de reserva legal poder ser computada,
em sua integralidade, como rea verde.
2 Em quaisquer dos casos, dever ser garantido o mnimo de trs por cento de rea verde para a instalao de
praas, reas de lazer ou similares.
urbano, principalmente nas grandes cidades em que os processos de ocupao e utilizao dos
espaos so mais complexos e dinmicos.
Em Minas Gerais, por exemplo, h a possibilidade de compensao, parcial, da APP,
na criao de rea verde quando da implantao dos loteamentos urbanos, conforme permitido
no Decreto Estadual n 44.646/2007, com as alteraes introduzidas pelo Decreto Estadual n
44.768/200818. A compensao ir permitir a fuso das diversas finalidades assemelhadas e
compatveis e um resultado mais eficaz quanto proteo ambiental.
Esta compensao no deve ser entendida como permisso para a insero de usos,
ainda que sustentveis, j que pela Lei n 12.651/2012 a insero de usos anteriormente
previstos na Resoluo do CONAMA n 369/06, para implantao de rea verde em APP,
perdeu sua base legal. Com isso, a compensao representa a manuteno da intocabilidade da
rea verde.
Ainda que no haja compensao por ausncia de previso legislativa, o Poder
Pblico, quando da aprovao do projeto de parcelamento, deve priorizar a integrao dessas
duas reas, viabilizando uma destinao adequada s APPs e evitando a sua transformao em
vazios urbanos, vulnerveis e insustentveis.
Vrias possibilidades podero ser contempladas que viabilizem a integrao das
reas verdes com as APPs e a previso de usos sustentveis. A concretizao da
sustentabilidade demanda por medidas inovadoras, que respeitem as caractersticas e funes
de cada espao. Devem, inclusive, abusarem de ideias criativas e da tecnologia disponvel a
favor da proteo do meio ambiente.
Outra inovao da Lei n 12.651/2012 foi definir a rea verde urbana como espao
pblico ou privado. Enquanto pela Lei n 6.766/79 tais espaos possuem a natureza de bem
pblico, pelo novo Cdigo Florestal estes espaos tambm podero ser do particular. Mas no
prev a lei o procedimento e os critrios para que a rea verde seja do particular. A previso
legal revela o reconhecimento pelo legislador, das dificuldades econmicas, institucionais e
normativas do Poder Pblico em gerir e fornecer uma boa estrutura s reas verdes e, mais
ainda, da possibilidade do particular, utilizando-se de recursos financeiros prprios e medidas
inovadoras dar uma melhor conformao para essas reas e explor-la economicamente sem
desviar da sua funo principal. Neste sentido, a Lei n 12.651/12 destina as reas verdes para

18
Estabelece o 1 do art. 12 do Decreto Estadual n 44.646/2007:
Art. 12 [...]
1 No caso de reas de preservao permanente - APPs, devero ser respeitados os impedimentos legais de
uso e ocupao, sendo permitido o cmputo das mesmas no clculo de at oitenta por cento do total das reas
verdes do loteamento.
contemplar atividades de lazer, recreao e culturais, as quais, de acordo com sua natureza e
condies podem ser cobradas do pblico.
6.1 Destinaes de usos sustentveis no Projeto de Lei n 3057/2000
Tramita no Congresso Nacional o Projeto de Lei - PL n 3057/2000, que estabelece
normas sobre o parcelamento do solo para fins urbano e a regularizao fundiria sustentvel
de reas urbanas, revogando a Lei n 6.766/79. denominada Lei de Responsabilidade
Territorial Urbana -LRTU. Traz avanos quanto s disposies das APPs urbanas e demonstra
a tendncia, como a Resoluo do n 369/2006, em se permitir a insero de usos
sustentveis, embora somente nos condomnios urbansticos, nova modalidade de
parcelamento no prevista na Lei n 6.766/79 que, nos termos do inciso XI do art. 2 do PL n
3057/2000 definida como a diviso de imvel em unidades autnomas destinadas
edificao, s quais correspondem fraes ideais das reas de uso comum dos condminos,
admitida a abertura de vias de domnio privado e vedada a de logradouros pblicos
internamente ao seu permetro.
Dispe sobre a utilizao das APPs pelos condomnios urbansticos, nos seguintes
termos:

Art. 12. Em parcelamentos do solo para fins urbanos, as reas de Preservao


Permanente (APPs) podem ser utilizadas como espaos livres de uso pblico ou de uso
comum dos condminos para implantao de infra-estrutura destinada a esportes, lazer
e atividades educacionais e culturais ao ar livre, desde que:
I a vegetao seja preservada ou recomposta, de forma a assegurar o cumprimento
integral das funes ambientais das APPs;
II a utilizao da rea no gere degradao ambiental;
III seja observado o limite mximo de 10% (dez por cento) de impermeabilizao do
solo e 15% (quinze por cento) de ajardinamento;
IV haja autorizao prvia da autoridade licenciadora. (Destacamos)

Percebe-se que a insero de usos limitada, pois apresenta restries quanto aos
tipos de usos e quanto abrangncia da APP. Os requisitos demonstram a preocupao em
preservar a rea, sem, contudo, inviabilizar o seu uso, como explicitado nos incisos I e II do
artigo supracitado. Esta a lgica que deve prevalecer nas APPs urbanas: a conjugao de
usos sustentveis com a proteo ambiental, assegurada atravs de autorizao em
procedimento administrativo que contemple a anlise dos usos a serem permitidos, da forma
da sua instalao, da existncia de impactos ambientais e dos benefcios sociais.
Neste sentido, o inciso I do 2 do art. 12 do PL probe o uso das APPs quando
presente vegetao nativa primria ou secundria em estgio mdio e avanado de
regenerao do bioma Mata Atlntica, como tambm consta do 3 do art. 8 da Resoluo do
CONAMA n 369/06. E ainda, o art. 27 da Lei n 12.651/2012, que condiciona a supresso de
vegetao que abrigue espcie da flora ou fauna ameaada de extino ou espcies
migratrias adoo de medidas compensatrias e mitigatrias que assegurem a conservao
da espcie.
Estabelece o PL n 3057/2007 novo procedimento de aprovao dos parcelamentos
do solo para fins urbanos, contemplando uma anlise conjunta dos aspectos urbansticos e
ambientais, o que permite melhores resultados e evita a incompatibilidade entre o projeto
urbanstico aprovado e as condies do licenciamento ambiental. Desta forma, foi definida
uma licena urbanstica e ambiental integrada.

7 Consideraes finais

A inutilizao e o isolamento absoluto das APPs so inviveis nos grandes centros


urbanos, tendo em vista a forma de ocupao do territrio j adotada. Aplicar a regra da
intocabilidade, no estgio atual, geraria, em muitos casos, transtornos de tamanha dimenso
que o melhor caminho seria uma interveno na rea com menor impacto possvel, como por
exemplo, com a construo de parques lineares tendncia j evidenciada , que permitem a
proteo das matas ciliares, e possibilitam a conjugao de outras atividades no mesmo
espao, como reas para a prtica de esporte, recreao, cultura, turismo, etc., to carentes
pela populao. Tal medida evitaria a proliferao dos vazios urbanos e das fronteiras
desertas, de efeitos perversos cidade, em razo dos obstculos e riscos que oferecem, alm
da sua vulnerabilidade aos usos nocivos.
As APPs urbanas devem interagir com a cidade, afinal, so componentes deste meio
ambiente. O afastamento da intocabilidade absoluta medida que se ajusta aos Princpios do
Desenvolvimento Sustentvel e da Preveno. As vrias dcadas de vigncia do anterior
Cdigo Florestal j demonstraram a dificuldade de viabilizar o atendimento da sua funo
ecolgica atravs da reserva destas reas sob o manto da intocabilidade.
Ento, a conjugao das funes de preservao das APPs com as demais funes da
cidade medida preventiva que se impe diante do histrico de degradao pelo isolamento
de tais reas. O Princpio do Desenvolvimento Sustentvel, em seu contedo central, significa
o equilbrio, no mbito espacial e temporal; este equilbrio pressupe a conjugao das
variadas condies e funes do meio ambiente, de forma a permitir uma inter-relao
sistemtica entre todos os seus elementos e fatores. Promover a insero de usos compatveis
com a funo ecolgica das APPs , alm de concretizar a sustentabilidade, aplicar o
Princpio da Preveno, pois estar evitando a degradao ambiental atravs de medidas
integradas de preservao do meio ambiental e poltica urbana.
imprescindvel a existncia de um planejamento territorial pautado nas diretrizes
ambientais e urbansticas, em que seja considerada a vocao natural de cada rea, sendo o
parcelamento do solo para fins urbanos a atividade urbanstica propcia para implementar este
planejamento, dotando os espaos urbanos de usos adequados, sustentados e deficitrios, sem
conflitar com a proteo do meio ambiente.
O parcelamento do solo para fins urbanos o momento ideal em que o Municpio
tem a oportunidade de corrigir distores da cidade, como os dficits com espaos pblicos,
mais especificamente, atravs da emisso das diretrizes da ocupao e da aprovao do
projeto urbanstico. , ainda, neste momento, que o Municpio deve reservar e planejar a
destinao especfica das reas pblicas, buscando o seu equilbrio com todo o
empreendimento e com a cidade e, nesta perspectiva, delimitar e criar mecanismos prprios
de integrao e proteo das APPs, garantindo a sua funo ecolgica, mas tambm a sua
funo social para a cidade.
Os grandes centros urbanos so, em geral, carentes de reas verdes e de outros
espaos de uso pblico. Destinar s APPs usos sustentveis , de uma s vez, suprir estas duas
necessidades e viabilizar que o homem interaja com a natureza, como ser vivo que a
compem.
No somente necessrio reservar espaos pblicos entre eles as reas verdes ,
delimitar e afastar as APPs dos usos particulares, mas fomentar e permitir que a sociedade
faa uma apropriao adequada desses espaos, compreendendo o seu valor e sua importncia
e propiciando a interao e aproximao do homem com o espao natural.
Permitir e viabilizar a utilizao das APPs para implantao de reas verdes como
havia previsto a Resoluo do CONAMA n 369/06 ou ao menos a conjugao desses
espaos representa um caminho e interao das APPs com a cidade; medida preventiva para
impedir a sua degradao ambiental e possibilitar o controle da sociedade sobre seus usos; ,
ainda, agregar-lhes, ao lado da sua funo ecolgica, funes sociais para a cidade, atravs da
destinao de usos sustentveis.
Vislumbra-se, ainda que com certa dificuldade, a possibilidade de incluso de usos
sustentveis que ora se enquadram em hipteses de interveno eventual e de baixo impacto,
ora como de interesse social na Lei n 12.651/12. Entretanto, o caminho aqui defendido, de
integrao das APPs com as reas verdes no foi incorporado pelo atual Cdigo Florestal,
como previsto na Resoluo do CONAMA n 369/2006.
Os denominados usos alternativos do atual Cdigo Florestal no guardam qualquer
relao com os usos sustentveis aqui propostos. A nomenclatura utilizada pelo Cdigo
imprpria, pois alternativa no o adjetivo adequado para definir os usos permitidos e no
traz relao com a natureza dos usos sustentveis, pois so usos que provocam, de fato, uma
interferncia nas reas protegidas e, por tal razo, fixam-se medidas compensatrias, como se
verifica do art. 26, 4, inciso II.
No meio urbano, os usos alternativos do solo definidos no atual Cdigo Florestal
possuem estrita relao com as ocupaes consolidadas, ou seja, so os usos j introduzidos
que a lei pretende corrigir. Portanto, levam o nome de alternativos por ser uma nova sada
para permitir a interveno antrpica direta nas reas protegidas, que afeta as condies
naturais destes espaos e interfere nos processos ecolgicos; no so, ao contrrio do que se
props, alternativas para permitir a integrao entre o meio natural e o urbano e a efetiva
proteo das APPs inseridas nas cidades, um caminho rumo sustentabilidade, ou seja, ao
equilbrio sistmico do meio ambiente, na sua viso macro, que incorpora todos os seus
elementos constitutivos.
Da anlise geral do texto normativo do atual Cdigo conclui-se que a sua construo
no focou em trazer novas solues para a proteo das APPs urbanas, questo to
fundamental e premente nos dias de hoje, em que as ltimas e constantes catstrofes
ambientais ocorridas nos centros urbanos denunciam a m gesto e destinao dessas reas
que tem como origem, dentre outros diversos fatores, a sua base normativa.
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