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Identificao

Acrdo 786/2006 - Plenrio

Nmero Interno do Documento


AC-0786-20/06-P

Grupo/Classe/Colegiado
Grupo I / Classe VII / Plenrio

Processo

020.513/2005-4

Natureza
Monitoramento

Entidade
Unidade: Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao do Ministrio do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior - Spoa/MDIC

Interessados
Responsvel: Jos Oswaldo da Silva, Subsecretrio de Planejamento, Oramento e Administrao (CPF
011.659.096-34).

Sumrio
MONITORAMENTO. LICITAO PARA CONTRATAO DE SERVIOS DE INFORMTICA NAS REAS DE
DESENVOLVIMENTO DE SISTEMAS E ACOMPANHAMENTO DE PROJETOS. CUMPRIMENTO PARCIAL DAS
DETERMINAES PROFERIDAS. NOVAS FALHAS. NOVO MODELO DE LICITAO E CONTRATAO DE SERVIOS DE
INFORMTICA. DETERMINAES.
1 - Considera-se que as determinaes proferidas no Acrdo 667/2005 - Plenrio foram parcialmente
cumpridas pela unidade jurisdicionada quando do lanamento de edital de licitao para contratao de servios de
informtica nas reas de desenvolvimento de sistemas e acompanhamento de projetos.
2 - Diante da natureza das falhas encontradas no novo edital de licitao, entende-se ser suficiente
expedir determinaes corretivas e dar prosseguimento ao monitoramento.
3 - As concluses obtidas nos trabalhos de monitoramento permitem traar as linhas gerais de um
novo modelo de licitao e contratao de servios de informtica.

Assunto
Monitoramento.

Ministro Relator
AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI

Representante do Ministrio Pblico


LUCAS ROCHA FURTADO

Unidade Tcnica
SECEX-RJ - Secretaria de Controle Externo - RJ

Dados Materiais
(com 6 volumes e 1 anexo)

Relatrio do Ministro Relator


Em exame Tomada de Contas Especial originada de Inspeo Especial realizada no mbito do TC n.
024.650/1992-7, levada a efeito para apurar denncia oferecida pela Deputada Federal Jandira Feghali, Trata-se de
monitoramento realizado nos termos do subitem 9.9 do Acrdo 667/2005 - Plenrio, versando sobre a Concorrncia
06/2005, promovida pelo Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior - MDIC com o objetivo de
contratar empresa especializada para a prestao de servios segundo os itens a seguir: 1.1 desenvolvimento,
implantao, manutenes corretivas e evolutivas, e documentao de sistemas de informaes e stios web mediante
a execuo de projetos; 1.2 acompanhamento e controle da execuo de projetos com base na metodologia de
gerenciamento de projetos vigente no ministrio. 2. O Acrdo 667/2005-Plenrio foi proferido no TC-001.605/2005-5,
que tratou do monitoramento da Concorrncia 01/2005, formulada pelo ministrio com vistas contratao de uma
ampla gama de servios de informtica. Diante da presena de vcios insanveis no instrumento convocatrio, o
Tribunal determinou Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao - Spoa/MDIC que adotasse
providncias para anular o certame, realizar licitaes distintas para cada rea de servio e proceder a correes nos
futuros editais a fim de evitar a repetio das deficincias verificadas nos dispositivos referentes forma de seleo das
empresas, remunerao das futuras contratadas e controle dos servios. 3. As questes objeto deste monitoramento
foram tratadas na instruo elaborada pela Sra. Diretora da 2 Diretoria Tcnica da 5 Secex, que recebeu
manifestao de concordncia do Sr. Secretrio de Controle Externo, conforme transcrito abaixo (fls. 1367/1381).
3. Tendo em vista a complexidade da matria e considerando-se o disposto no subitem 9.9 do
Acrdo 667/2005 - Plenrio, esta Secretaria enviou a documentao relativa Concorrncia de n 06/2005,
encaminhada pela Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao - Spoa/MDIC (Ofcio n
102/Spoa/MDIC/SE-MDIC fls.08), Secretaria de Tecnologia da Informao - Setec para emisso de parecer tcnico
sobre a matria, de modo a subsidiar o exame do processo. 4. A Setec concluiu que o Edital da concorrncia ainda
continha impropriedades que comprometiam a legalidade, a economicidade e a efetividade do certame, alm de no
configurar o atendimento integral de determinaes anteriormente endereadas ao Ministrio (fls. 1222/1229). 5.
Diante das impropriedades indicadas, esta unidade tcnica encaminhou o processo ao Gabinete do Relator, com
proposta de, cautelarmente, determinar-se Spoa/MDIC, a adoo de providncias com vista a suspender a
concorrncia (MDIC n 06/2005). Sugeriu, tambm, fosse promovida a oitiva dos responsveis para que se
pronunciassem sobre os pontos ali indicados (fls. 1332/1346 e 1347). 6. O Relator, por meio de despacho de fls.
1348/1350, diante das instrues elaboradas pelas unidades tcnicas, proferiu despacho determinando a suspenso
cautelar do certame e a oitiva dos responsveis a respeito dos itens ali indicados. (...) 8. Em cumprimento ao despacho
do Relator, esta unidade tcnica encaminhou Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao do
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (Spoa/MDIC) o Ofcio n 1.069/2005 (fls. 1351/52) com a
deciso do Relator de determinar a suspenso cautelar da concorrncia e de solicitar a oitiva dos responsveis a
respeito dos pontos questionados. 9. Por meio do OF Spoa/MDIC/SE/MDIC 02/2006, recebido nesta Secretaria em
12/01/2006 (fls.1354), o Subsecretrio de Planejamento, Oramento e Administrao encaminhou o Memorando n
08/2006/CGMI/Spoa/MDIC/SE - MDIC contendo as justificativas sobre o assunto (fls. 1355/1357). (...) 10. Em ateno
solicitao desta Secretaria, a SETEC emitiu o Parecer (fls. 1360/1366, de 30 de janeiro de 2006), cuja anlise
transporta-se a seguir, aps a transcrio de cada item da oitiva e da manifestao da Spoa/MDIC. DESPACHO DO
RELATOR a) indefinio quanto ao modelo de contratao de servios adotado no item 1.2 do objeto
(acompanhamento e controle de projetos), i.e. locao de mo-de-obra ou prestao de servios, tendo em vista a
incompatibilidade entre a exigncia de alocao de quantitativo fixo de pessoal (disponibilizao de dois profissionais)
e a previso de execuo de servios baseada na emisso do documento intitulado solicitao de servio, que
pressupe a mensurao de resultados (item 2.1 da instruo - fl. 1337 - v. 6); RESPOSTA DO MDIC O modelo
pretendido para a contratao referente ao item 1.2. do Objeto o de Posto de Servio. Considerando as observaes
do Senhor Ministro sero redefinidos todos os procedimentos e instrumentos constantes no item 11.3. do Projeto
Bsico, obedecendo-se s determinaes constantes dos itens 9.3.3., 9.3.4. e 9.3.6. PARECER DA SETEC 1. A resposta
do MDIC est inconsistente com o texto do Edital, pois nele a expresso Posto de Servio sequer mencionada. Ao
contrrio, depreende-se de sua leitura que houve considervel esforo no sentido de afastar-se do modelo de
contratao por locao de mo-de-obra - tipicamente representado pelos contratos por postos de servio, que era o
modelo adotado na Concorrncia 01/2005, cancelada por este Tribunal - e aproximar-se do modelo de prestao de
servios mensurados pelos resultados, conforme determinado no Acrdo 667/2005 - Plenrio. 2. Portanto, a resposta
do MDIC no logrou esclarecer ou justificar a impropriedade identificada e descrita como indefinio quanto ao modelo
de contratao de servios adotado no item 1.2 do objeto, e, em se tratando de atividade de elevada complexidade
intelectual e elevado custo unitrio, claro est que o modelo de prestao de servios mensurados por resultados deve
ser preferido ao modelo de contratao por postos de trabalho. Por esta razo, h necessidade de reviso do Projeto
Bsico, alis, como j admitido pelo Ministrio. Parecer da 5 Secex 11. Em consonncia com a anlise proferida pela
Setec, no ficou claro o tipo de contratao a que se refere o item 1.2 do Edital. No entanto, o Ministrio j admitiu a
possibilidade de redefinir todos os procedimentos e instrumentos constantes no item 11.3 do Projeto Bsico. (...) 11.2
Nesse sentido, e tendo em vista que titular da Spoa/MDIC reconheceu que o documento deveria ser alterado,
consideramos aceitas as argumentaes do Ministrio, sem prejuzo de determinar-se unidade que promova reviso
do texto do Edital da Concorrncia n 06/2005, de forma deixar assente o modelo pretendido para a contratao
referente ao item 1.2. do Objeto, tornando-o compatvel com a exigncia estabelecida no item 5 do Edital.
DESPACHO DO RELATOR b) restrio competitividade em decorrncia da proibio de que uma
mesma empresa apresente propostas relativas aos dois itens licitados, uma vez que, a fim de assegurar a maior
participao de interessados no certame e a necessria segregao das funes de executor e fiscalizador, caberia
aplicar tal proibio apenas ao momento da adjudicao (item 2.3 da instruo - fls. 1341/1342 - v. 6); RESPOSTA DO
MDIC Ser retirada a restrio definida no Projeto Bsico relativa participao de uma mesma empresa nos dois
subitens do Objeto a ser contratado. Dessa forma o Edital exigir que, durante a fase de adjudicao, ser concluda a
classificao das empresas candidatas ao item 1.1 e aquela que se sagrar vencedora deste item ser automaticamente
alijada do processo de classificao do item 1.2. PARECER DA SETEC 3. O MDIC reconheceu a impropriedade e
comprometeu-se a revisar o Projeto Bsico quanto permisso para apresentao de propostas para ambos os itens,
com desclassificao automtica no segundo item daquela licitante que sagrar-se vencedora no primeiro item, visto no
deverem ser executados pela mesma empresa. Parecer da 5 Secex 12. A questo decorreu do fato de o item 3.1 do
Edital (fl. 648) estabelecer que a empresa que apresentar proposta para o subitem 1.1 no poder apresentar proposta
para o subitem 1.2, uma vez que as atividades a serem realizadas pela empresa contratada para o subitem 1.2
envolvem o acompanhamento e controle, sob o aspecto metodolgico, dos produtos realizados pela empresa
contratada para o subitem 1.1. 12.1 A SETEC observou (item 2.3 da instruo - fls. 1341/1342 - v. 6) que a restrio
pretendida pelo Ministrio decorre da aplicao do princpio bsico da independncia entre auditor e auditado, que,
aplicado ao caso em questo, determina que uma mesma empresa no poderia ser contratada para executar os
projetos de desenvolvimento e manuteno (subitem 1.1 do Edital) e, simultaneamente, acompanhar e controlar tais
projetos (subitem 1.2). 12.2 Considerando que a Spoa comprometeu-se de alterar o Projeto Bsico, e visando
assegurar a maior participao de interessados no certame e a necessria segregao das funes de executor e
fiscalizador, , portanto, essencial que a unidade acrescente ao edital dispositivo que estabelea que tal proibio
ocorrer apenas ao momento da adjudicao.
DESPACHO DO RELATOR c) exigncia de comprovao de experincia em anlise e modelagem de
dados constante do perfil do profissional alocado na execuo dos servios relativos ao item 1.2 do edital sem que esse
requisito tenha correlao com o desempenho das atividades de gerenciamento de projetos (item 2.4 da instruo - fl.
1342 - v. 6); RESPOSTA DO MDIC A exigncia de experincia em anlise e modelagem de dados constante do perfil do
profissional em questo ser substituda por conhecimento em anlise e modelagem de dados visto que a mtrica a
ser utilizada tem por base a modelagem de dados. Este conhecimento imprescindvel para a realizao das atividades
de acompanhamento e homologao dos produtos gerados. PARECER DA SETEC 4. (...) a) parece razovel esperar ou
exigir que o profissional que atue como Gerente de Projetos tenha conhecimentos de anlise e modelagem de dados
quando tais conhecimentos afetam fortemente as atividades de acompanhamento e homologao de produtos gerados.
Nesse sentido, a resposta do MDIC pode ser aceita como justificativa, inclusive em relao pequena correo que se
props fazer; (...) 5. Portanto, a resposta do MDIC atende elucidao da dvida apresentada e a alterao proposta
ser suficiente. Parecer da 5 Secex 13. Em vista do parecer da Setec, consideramos suficientes as providncias
adotadas pelo MDIC. Entretanto, para fins de controle, sugerimos expedir-se determinao ao rgo.
DESPACHO DO RELATOR d) impreciso na formulao do requisito de qualificao tcnica do licitante,
visto que se exige a apresentao de atestado comprovando experincia na utilizao de recursos semelhantes aos
existentes no Ministrio sem que sejam estabelecidos os critrios para aferir tal semelhana, o que pode ocasionar a
aplicao de critrios subjetivos para aceitao dos mencionados atestados (item 2.5 da instruo - fl. 1342 - v. 6);
RESPOSTA DO MDIC A palavra semelhante ser excluda. O texto ser modificado de forma a ser exigida a
comprovao de experincia na utilizao dos mesmos recursos aplicados no Ministrio. PARECER DA SETEC 6. O
Ministrio reconheceu a impropriedade apontada e providenciar o seu saneamento na prxima verso do Edital.
Parecer da 5 Secex 14. Em vista do parecer da Setec, consideramos aceitveis as providncias adotadas pelo MDIC.
DESPACHO DO RELATOR e) omisso no edital e no projeto bsico quanto aos critrios de controle e
remunerao dos servios executados atinentes ao item 1.2 do objeto, o que pode ensejar a remunerao da
contratada com base no total de horas trabalhadas pelos profissionais, independentemente da entrega efetiva de
produtos (item 2.1 da instruo - fl. 1337 - v. 6); f) ausncia de definio da metodologia de mensurao de servios
realizados relativos ao item 1.2 do objeto, podendo vir a caracterizar descumprimento da determinao endereada ao
MDIC nos itens 9.3.4 e 9.3.6 do Acrdo 667/2005 - Plenrio (itens 17 e 20 da instruo - fl. 1338 - v. 6); RESPOSTA
DO MDIC As observaes feitas nestes itens sero atendidas com as alteraes j explicitadas no item 4.a. deste.
PARECER DA SETEC 7. O Ministrio reconheceu a impropriedade apontada e providenciar o seu saneamento na
prxima verso do Edital. Considere-se ainda a convenincia de ajustar o Edital de modo a caracterizar o objeto da
segunda contratao como prestao de servios mensurados por resultados, conforme explicitado nos 2-3 deste
Parecer. Parecer da 5 Secex 15. Ante as observaes da Setec entendemos que deva ser determinado ao Spoa/MDIC
que ajuste o Edital da concorrncia fazendo constar a definio da metodologia de mensurao de servios realizados
relativos ao item 1.2 do objeto.
DESPACHO DO RELATOR g) restrio competitividade do certame constante da pontuao da
proposta tcnica referente ao item 1.2 do objeto, uma vez que um nico item de pontuao (2.2.1.a do Anexo I do
edital) representa 45% da pontuao mxima possvel, enquanto que a participao dos demais itens varia entre 2,8%
e 5,6% do total de pontos atribuveis (itens 2.2.2 e 2.2.4 da instruo fl. 1339 e planilha fl. 1331 - v. 6);
RESPOSTA DO MDIC A pontuao em questo ser alterada, de forma a tom-la mais equilibrada com relao s
demais pontuaes do subitem 1.2. PARECER DA SETEC 8. O Ministrio reconheceu a impropriedade apontada e
providenciar o seu saneamento na prxima verso do Edital.
Parecer da 5 Secex 16. Apesar da medida adotada pela Spoa/MDIC, entendemos conveniente que se
determine ao rgo que promova alteraes no edital de forma a tornar mais equilibrada a pontuao da proposta
tcnica referente ao item 1.2 do objeto.
DESPACHO DO RELATOR h) atribuio de pontuao ao conhecimento ou a parcerias especializadas no
sistema operacional Linux sem que tenha ficado demonstrada a correlao desse critrio com a contratao de servios
de desenvolvimento de sistemas (item 2.2.7 da instruo - fl. 1340 - v. 6); RESPOSTA DO MDIC O MDIC almeja a
padronizao do seu ambiente de desenvolvimento de sistemas e stios, acompanhando as diretrizes da poltica
governamental de uso de softwares livres. O Linux o Sistema Operacional definido para uso no Ministrio. Grande
parte dos Sistemas de Informaes e Stios Web atualmente utilizada foi desenvolvida com recursos especficos do
sistema operacional Windows, logo, a linha de ao adotada a de se adequar esses Sistemas aos recursos especficos
do sistema operacional Linux. Nesse sentido, estamos pontuando empresas que tragam conhecimento, experincia e
suporte no ambiente operacional Linux, de forma a viabilizar esse processo. PARECER DA SETEC 9. A resposta do MDIC
razovel e justifica a deciso de pontuar conhecimentos e parcerias relacionadas com o sistema operacional Linux. No
entanto, tais justificativas devem fazer parte do instrumento editalcio, tanto na descrio do ambiente do Ministrio,
quanto resumidamente na descrio da pontuao (anexos do Projeto Bsico). Tais ajustes devem constar da prxima
verso do Edital. Parecer da 5 Secex 17. importante lembrar que a atribuio de pontuao a parcerias
especializadas no sistema operacional Linux foi objeto de questionamento pelo Tribunal no TC 003.674/2004-3, que
trata-se de representao formulada pela empresa DNZL Consultoria Empresarial Ltda. contra deficincias no edital da
Concorrncia 01/2004, promovida pelo Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior - MDIC. 17.1
Conforme disps o relator daqueles autos, Exmo. Sr. Ministro Augusto Sherman Cavalcanti em seu Voto (item 34),
quando se analisou a proposta de adoo de medida cautelar, verificou-se que no estava claro o motivo de se pontuar
a parceria quando, aparentemente, se pretendia a simples comprovao de capacidade da empresa licitante em
trabalhar com o sistema Linux. A partir do exame dos novos esclarecimentos encaminhados, a Setec entendeu que o
objetivo visado pelo MDIC seria a seleo de empresa apta a obter solues rpidas para problemas tcnicos do
sistema operacional, o que viabilizado por meio do estabelecimento de parceria com o fornecedor do software. Assim,
considerou-se justificvel a pontuao da parceria, mas somente no caso dos itens Administrao de Rede e Suporte a
Usurios. (...) 17.4 Tendo em vista a deliberao desta Corte e considerando-se as observaes da Setec, sugerimos
expedir-se determinaes Spoa/MDIC, para que faa constar do processo licitatrio justificativa para atribuio de
pontuao ao conhecimento no sistema indicado.
DESPACHO DO RELATOR i) direcionamento apresentao de certificados de qualidade especficos na
formulao do critrio de pontuao do fator qualidade referente ao item 1.1 do objeto (item 2.7.2 da instruo - II.
1343 - v. 6); RESPOSTA DO MDIC No tocante a observao feita para a certificao CMM ou CMMI, ser retirada a
indicao da entidade certificadora, ampliando a aceitao de qualquer outra entidade credenciada por organismo
oficial. Ser solicitado o comprometimento da empresa no sentido de incluir na sua certificao a equipe que prestar
os servios no Ministrio. PARECER DA SETEC 10. O Ministrio reconheceu a impropriedade apontada e providenciar o
seu saneamento na prxima verso do Edital. Parecer da 5 Secex 18. Apesar da informao da Spoa/MDIC de que ir
excluir do edital a indicao de entidade certificadora, Setec, sugerimos expedir-se determinaes para que o rgo
reformule o critrio de pontuao do fator qualidade referente ao item 1.1 do objeto.
DESPACHO DO RELATOR j) formulao incompleta do item 2.1.3.a do Anexo I do edital, que
estabelece os critrios de pontuao do fator desempenho, categoria prestao de servios correlatos, atinentes
rea de desenvolvimento de sistemas (item 1.1 do objeto), tendo em vista que no constou do item o subcritrio
relativo atestao de experincia no desempenho de atividades relacionadas a stios web utilizando a linguagem
PHP, no obstante esse mesmo subcritrio tenha sido includo como item de pontuao na rea de acompanhamento
de projetos (item 1.2 do objeto) (item 2.8 da instruo - fl. 1344 - v. 6). RESPOSTA DO MDIC Procederemos incluso
do subcritrio com vistas a maior adequao dos critrios de pontuao aos objetivos da contratao. PARECER DA
SETEC 11. O Ministrio reconheceu a impropriedade apontada e providenciar o seu saneamento na prxima verso do
Edital. Parecer da 5 Secex 19. Entendemos que as alteraes que a Spoa/MDIC se comprometeu a realizar resolvero
a pendncia. Nesse contexto, a expedio de determinao unidade se afigura medida suficiente para corrigir a falha.
DESPACHO DO RELATOR 6. De incio, tem-se que os itens 2.1.3.a e 2.2.3.a do Anexo I prevem a
atribuio de pontuao apresentao de mltiplos atestados comprobatrios da experincia do licitante (fls. 687/688
e 691 - v. 3). de se ressaltar que tais disposies do instrumento convocatrio podem se constituir em indcio de
restrio competitividade e violao ao princpio da isonomia, uma vez que o critrio formulado d tratamento
desigual a concorrentes que se encontram na mesma situao. Ou seja, diante de dois licitantes que detm experincia
comprovada na realizao dos servios licitados, ser favorecido aquele que exercitou essa experincia em um maior
nmero de ocasies, no obstante ambos tenham aptido para executar o objeto. RESPOSTA DO MDIC A empresa que
puder demonstrar ter executado um mesmo tipo de servio em diferentes locais, certamente ter maiores experincias,
habilidades e desempenho para sua execuo. A pontuao baseada na quantidade de Atestados para este fator
Desempenho teve com base as determinaes expressas nos itens 9.3.11. e 9.3.12. do Ac.1094/2004-P. PARECER DA
SETEC 12. (...) 13. Assim, em alinhamento com a observao do Ministro Relator, muito difcil afirmar tecnicamente
que uma licitante que apresenta trs atestados muito superior quela que apresenta apenas um. Ainda assim, trs
atestados para um dado servio (itens 2.1.3, fls. 1143-1144, e 2.2.3, fls. 1147-1148) parece ser muito pouco para se
atribuir grande experincia a uma licitante, particularmente em vista da possibilidade de que as equipes que
efetivamente prestaram tais servios possam no fazer mais parte do quadro de funcionrios da licitante. Poder-se-ia
falar em grande experincia luz da comprovao de muitas experincias - dezenas ou centenas - como feito na
academia, por exemplo, mas no luz de algumas poucas comprovaes (at trs atestaes). 14. Toda essa
dificuldade acerca de qual a maneira justa de avaliar a experincia das licitantes decorre de uma nica causa: esta no
uma boa forma de avaliar a diferena entre as licitantes, seja pela sua nebulosidade, seja pelo risco de favorecer
apenas as empresas que j atuam h mais tempo no mercado em detrimento daquelas que, apesar de novas, renam
talento em tecnologia da informao capaz de promover saltos surpreendentes de inovao e qualidade, como, alis,
bastante comum na rea de tecnologia. 15. (...) Parecer da 5 Secex 20. Observou o relator, que a atribuio de
pontuao apresentao de mltiplos atestados comprobatrios da experincia do licitante pode se constituir em
indcio de restrio competitividade e violao ao princpio da isonomia, por considerar que o critrio formulado d
tratamento desigual a concorrentes que se encontram na mesma situao. (...) 20.5 Entende-se que a limitao do
nmero de atestados, para fins de pontuao se caracteriza como fator de limitao ao certame. Destaca-se que a
experincia poder ser comprovada em atestados diversos, sem que se atribua pontuao pela sua quantidade. 20.6
Assim, tem-se por necessrio expedir-se determinao Spoa/MDIC para que reveja o Edital, (itens 2.1.3.a e 2.2.3.a
do Anexo I) de forma a no atribuir pontuao cumulativa apresentao de mltiplos atestados.
DESPACHO DO RELATOR 7. A seguir, chamo a ateno para o item 2.2.1.a do Anexo I (fl. 689 - v. 3),
relativo ao item 1.2 do objeto (acompanhamento de projetos), que atribui pontuao ao compromisso de disponibilizar
sem nus para o Ministrio, servio de suporte tcnico remoto aos profissionais que iro prestar servio no MDIC,
apoiando-os na execuo dos trabalhos, via telefone (0800) e e-mail, 8 horas por dia, 5 dias por semana, com equipe
de profissionais devidamente qualificados (...). 8. So dois os problemas decorrentes da adoo desse critrio, que, na
verdade, estabelece uma obrigao a ser satisfeita futuramente pelo contratado, i.e. a disponibilizao de servio de
suporte remoto equipe de profissionais alocados pela empresa na execuo do contrato. 9. Em primeiro lugar, trata-
se de um dispositivo que restringe a competitividade do certame, pois, ao estabelecer que o servio ser prestado sem
nus para o MDIC, a disposio pode beneficiar aqueles licitantes que possuem uma estrutura de apoio similar
previamente instalada. Ademais, no se deve esquecer que foi verificado pelas unidades instrutivas que esse item
representa 45% de toda a pontuao aplicvel a essa parte do objeto (planilha - fl. 1331 - v. 6), o que torna mais
agrave a ocorrncia. 10. Em segundo lugar, tem-se que esse dispositivo pode se constituir em ingerncia da
Administrao na forma como a empresa contratada ir organizar a prestao de servios. Note-se que, em geral, o
fornecimento de suporte remoto a seus profissionais assunto que cabe empresa resolver, segundo o modo e os
recursos que ela entenda ser conveniente aplicar para alcanar os resultados fixados pela Administrao. RESPOSTA DO
MDIC A observao feita para este item ser atendida com as alteraes explicitadas no item 4.g. deste. PARECER DA
SETEC 16. O Ministrio reconheceu a impropriedade apontada e providenciar o seu saneamento na prxima verso do
Edital. 17. Entretanto, cabe destacar que a dificuldade ora apontada decorre do fato de que o item 1.2
(acompanhamento e controle da execuo de projetos com base na metodologia de gerenciamento de projetos vigente
no Ministrio) decorre de uma certa tendncia para trat-la como contrato de postos de trabalho (dois postos no caso),
o que ensejaria a necessidade de se manter um suporte remoto para os casos no resolvidos pelos dois profissionais
em questo. 18. Tal necessidade quase desaparece quando a prestao de servio mensurada pelo resultado, pois a
contratada somente far jus a pagamento caso atenda demanda formulada em solicitao de servio,
independentemente do quantitativo de profissionais que venha a dispor para gerar o resultado desejado. 19. Por outro
lado, de conhecimento geral no mercado que profissionais de suporte com elevadssima competncia so muito caros.
Por essa razo, mais econmico que as empresas mantenham tais profissionais em suas estruturas centralizadas,
oferecendo suporte s equipes que prestam servio no ambiente dos contratantes, de modo a diluir seu custo entre
todos os contratos. Por isso, parece razovel pontuar a disponibilidade de suporte remoto, pois tal caracterstica pode
contribuir com a reduo do custo do contrato (pelo efeito de diluio), embora no deva ser supervalorizada como
ocorreu no Edital 06/2005 (45% da pontuao tcnica).
Parecer da 5 Secex 21. Apesar de se comprometer a promover alteraes na forma explicitada no
item 4.g (comentado no item 16 desta instruo) a Spoa no se manifestou quanto a excluso da atribuio de
pontuao ao compromisso de disponibilizar, sem nus para o Ministrio, servio de suporte tcnico remoto. 21.1
Portanto, entendemos necessrio expedir-se determinao unidade sobre o assunto.
DESPACHO DO RELATOR 11. Deve-se tambm apontar que o projeto bsico no apresenta
metodologia de avaliao da qualidade dos servios executados, apesar de haver a previso de cominao de multa e
de determinao de refazimento dos servios na hiptese destes no atenderem aos padres de qualidade (item
Penalidades do projeto bsico - fls. 677/ 678 - v. 3). Essa lacuna inviabiliza a objetiva aferio da qualidade dos
servios e a eventual aplicao de penalidades, podendo levar aceitao de servios insatisfatrios e concretizao
de prejuzos para os cofres pblicos. RESPOSTA DO MDIC A metodologia a ser utilizada para avaliar a qualidade dos
servios e aplicao das penalidades ter por base os registros a serem realizados no Sistema de Controle de
Solicitaes de Servios e de Projetos. A fim de evitar eventuais interpretaes sobre o assunto, ser includa esta
informao no item 15 do Projeto Bsico. PARECER DA SETEC 20. O Ministrio reconheceu a impropriedade apontada e
providenciar o seu saneamento na prxima verso do Edital.
Parecer da 5 Secex 22. Entendemos que a providncia que ser adotada pela Spoa/MDIC resolver a
questo. (...)
CONCLUSO DA 5 Secex 25. Observou-se que a Spoa/MDIC respondeu aos questionamento
encaminhados, afirmando que ir promover alteraes no edital de forma a corrigir as falhas levantadas. Nesse
contexto, para fins de acompanhamento e controle, entende-se que a expedio de determinao Spoa/MDIC para
proceda alterao e republicao do edital da Concorrncia 06/2005 se afigura medida suficiente. 26. Relativamente
justificativa apresentada quanto aos itens 5 e 6 do Despacho do Relator, parece-nos que o entendimento da
Spoa/MDIC no est perfeitamente adequado determinao formulada no Acrdo1094/2004-P, itens 9.3.11. 9.3.12.,
conforme relatamos no item 20 e subitens desta instruo. Assim, tem-se por necessrio expedir-se determinao
Spoa/MDIC para que reveja os itens 2.1.3.a e 2.2.3.a do Anexo I Edital. 27. Tendo em vista anlise da SETEC, ficou
caracterizado que o Edital da Concorrncia 06/2005 apresenta algumas falhas, que podem vir a comprometer a
execuo da futura contratao de servios Desenvolvimento, implantao, manutenes corretivas e evolutivas, e
documentao de sistemas de informaes e stios web mediante a execuo de Projetos e de Acompanhamento e
controle da execuo de Projetos do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, o que torna
necessrio que se faam as devidas determinaes, para que a Spoa/MDIC proceda alterao e republicao do
edital da Concorrncia n 06/2005. 28. Quanto s alegaes aceitas, conforme parecer desta unidade tcnica, apesar
do compromisso assumido pelo rgo de que iria promover as alteraes pertinentes, entendemos que sejam
igualmente expedidas determinaes ao Ministrio a fim de garantir a efetividade do controle.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO DA 5 Secex 29. Isso posto, e considerando-se os fatos observados
na instruo de fls. 1332/1346, submetemos os autos apreciao superior, propondo: I - determinar Subsecretaria
de Planejamento, Oramento e Administrao do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior -
Spoa/MDIC que efetive as seguintes alteraes no edital da Concorrncia 06/2005, em seus anexos e, quando couber,
na minuta do contrato, sem prejuzo de, em seguida, republicar o edital e reabrir o prazo inicialmente estabelecido para
a realizao da licitao: a) explicite o modelo pretendido para a contratao referente ao item 1.2. do Objeto,
tornando-o compatvel com a exigncia estabelecida no item 5 do Edital (item 11 desta instruo); b) reformule a
redao do item 3.1 do edital para expressar claramente que o dispositivo destina-se apenas a no permitir a
adjudicao de uma mesma empresa os dois itens licitados, uma vez que, a fim de assegurar a maior participao de
interessados no certame e a necessria segregao das funes de executor e fiscalizador (item 12 desta instruo); c)
cuide para que exigncia de comprovao de conhecimento constante do perfil do profissional alocado na execuo dos
servios relativos ao item 1.2 do edital tenha correlao com o desempenho das atividades de gerenciamento de
projetos (item 13 desta instruo); d) faa constar a metodologia de mensurao de servios relativamente ao item 1.2
do objeto (item 15 desta instruo); e) reveja o critrio de pontuao do fator Estrutura de Suporte Remoto(item
2.2.1 a do anexo I do Edital), referente ao item 1.2 do objeto, de forma a no restringir a competitividade do certame
(item 16 desta instruo), evitando que seja prevista a disponibilizao de servios sem nus para o Ministrio (item 21
desta instruo); f) atente para que a atribuio de pontuao ao conhecimento e parcerias especializadas no sistema
operacional Linux seja devidamente justificada no processo licitatrio (item 17 desta instruo); g) evite o
direcionamento da apresentao de certificados de qualidade especficos na formulao do critrio de pontuao do
fator qualidade referente ao item 1.1 do objeto, assegurando-se que o certificado se refira a rea compatvel com os
servios licitados, que o documento tenha sido emitido por entidade certificadora credenciada por organismo oficial
(item 18 desta instruo); h) estabelea critrios de pontuao do fator desempenho, categoria prestao de servios
correlatos, atinentes rea de desenvolvimento de sistemas (item 1.1 do objeto), relativo atestao de experincia
no desempenho de atividades relacionadas a stios web utilizando a linguagem PHP (item 2.1.3.a do Anexo I do edital)
(item 19 desta instruo); i) evite a atribuio de pontuao cumulativa apresentao de mltiplos atestados
comprobatrios da experincia do licitante (itens 2.1.3.a e 2.2.3.a do Anexo I) (item 20 desta instruo).
4. Mediante o Acrdo 330/2006 - Plenrio (Relao 37/2006-Ministro Relator Marcos Bemquerer
Costa), foi apensado a este processo o TC-001.856/2006-3, que tratou de representao formulada pela empresa Polis
Informtica Ltda. noticiando a existncia de irregularidades no edital da Concorrncia 06/2005 (fls. 189/190 - TC-
001.856/2006-3). 5. Conforme alegado pela representante, o instrumento convocatrio em tela conteria as seguintes
falhas (fls. 1/29 - TC-001.856/2006-3): a) exigncia de prova de quitao com a Fazenda Pblica na fase de habilitao
em desacordo com o estabelecido no art. 29, inciso III, da Lei 8.666/93, que exige prova de regularidade; b) existncia
de itens de pontuao da proposta tcnica formulados com base na apresentao de mltiplos atestados
comprobatrios da experincia do licitante. 6. Com relao ao primeiro ponto questionado, a 5 Secex anotou que a
questo j foi exaustivamente discutida nesta Corte. Segundo a unidade tcnica (fls. 186/187 - TC-001.856/2006-3):
O Tribunal, ao se deparar com esta questo, tem optado por expedir determinao de forma a evitar-
se exigir, como condio de habilitao em licitaes, documentao de regularidade fiscal alm daquela estabelecida
no art. 29 da Lei 8.666/93, atentando para que no seja exigida prova de quitao com a fazenda pblica, a seguridade
ou o FGTS, mas sim de regularidade, conforme determina o dispositivo legal (Deciso 792/2002 - Plenrio, Acrdo
1.377/2003 - Plenrio).
7. Por considerar caracterizada a falha no edital, a 5 Secex props que a correspondente medida
corretiva fosse oportunamente adotada neste TC-020.513/2005-4 por meio de determinao Spoa/MDIC para que se
abstenha de incluir clusulas dessa natureza no edital de licitao. 8. No tocante adoo de critrio de pontuao
baseado na apresentao de mltiplos atestados de experincia, a unidade tcnica registrou que o assunto j vinha
sendo tratado neste processo, cabendo adotar o desfecho aqui preconizado. 9. Diante dessas consideraes, a unidade
tcnica sugeriu conhecer-se da representao, apens-la a este TC-020.513/2005-4 e fazer-se as comunicaes
devidas aos interessados. Essa proposta foi acolhida resultando na expedio do j mencionado Acrdo 330/2006 -
Plenrio.
o relatrio.
VOTO

Voto do Ministro Relator


Desde o ano de 2004, este Tribunal vem realizando o monitoramento das licitaes promovidas pelo
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior - MDIC para a contratao de servios de informtica.
2. Os trabalhos iniciaram-se a partir de processo de representao versando sobre irregularidades na
formulao do edital da Concorrncia 01/2004, que objetivava contratar uma nica empresa para executar servios nas
reas de desenvolvimento de sistemas, administrao de dados, infra-estrutura computacional e servios de
organizao e mtodos. 3. A partir das informaes apresentadas pelo representante e das justificativas encaminhadas
pelos dirigentes do rgo, o Tribunal determinou que fossem adotadas providncias para suspender cautelarmente o
andamento do certame (Acrdo 481/2004 - Plenrio). Com o aprofundamento dos exames, constatou-se que o
instrumento convocatrio continha disposies que contrariavam princpios fundamentais do instituto das licitaes,
como os princpios da legalidade, da isonomia, da seleo da proposta mais vantajosa e do julgamento objetivo.
Conseqentemente, o TCU determinou ao MDIC que adotasse as medidas necessrias para anular a concorrncia e
corrigir as irregularidades detectadas (Acrdo 1.094/2004 - Plenrio). Na mesma assentada, foi determinado 5
Secex que monitorasse a implementao das determinaes expedidas. 4. As aes de monitoramento subseqentes se
desenvolveram sobre o edital da Concorrncia 01/2005, elaborado pelo ministrio visando a contratar os mesmos
servios constantes do certame anteriormente anulado, porm com o parcelamento do objeto em itens. Mais uma vez,
foi verificado que o instrumento convocatrio apresentava irregularidades graves. Essas circunstncias levaram
suspenso cautelar da licitao e, posteriormente, sua anulao (Acrdos do Plenrio 449 e 667/2005). 5. Em
seguida, o MDIC lanou os Editais 02 a 05/2005, com o intuito de licitar servios de informtica, respectivamente, nas
reas de banco de dados, organizao e mtodos, rede de computadores e suporte tcnico a usurios. Nas atividades
de monitoramento, constatou-se que ainda persistiam falhas nos instrumentos convocatrios, o que motivou a
expedio de ordem no sentido de que o Ministrio suspendesse cauterlarmente o andamento das licitaes. Todavia, a
anlise conclusiva realizada nos editais revelou que os certames poderiam ter continuidade desde que fossem corrigidas
as deficincias constatadas. Assim, o Tribunal determinou ao MDIC que procedesse alterao e republicao dos
editais. 6. O presente processo trata da Concorrncia 06/2005, cujo objeto foi subdividido em dois itens de servios, a
saber, desenvolvimento de sistemas e acompanhamento de projetos. 7. Com base na anlise preliminar do edital
efetuada pela 5 Secex e pela Setec, constatou-se a existncia de indcios de falhas na formulao do edital da
Concorrncia 06/2005, que poderiam vir a comprometer o resultado da futura contratao quanto legalidade e
economicidade. 8. Em 29/12/2005, este Relator proferiu despacho para suspender cautelarmente a licitao e
determinar a oitiva do titular da Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao - Spoa/MDIC. 9. Nos
termos do art. 276, 1, do Regimento Interno, a medida cautelar foi aprovada pelo Plenrio na sesso de 18/1/2006
(Ata 1/2006 - Plenrio). 10. Em vista das questes discutidas neste processo e nos anteriores, este voto ser dividido
em dois blocos principais: o primeiro trata especificamente da Concorrncia 06/2005 e o segundo busca traar as linhas
gerais de um novo modelo de contratao de servios de informtica.
II.1
11. A anlise preliminar do edital da Concorrncia 06/2005 revelou que o instrumento convocatrio
contm as seguintes falhas: a) indefinio do modelo de contratao adotado no item relativo a servios de
acompanhamento de projetos, pois so previstas caractersticas baseadas em dois modelos distintos, ou seja, locao
de mo-de-obra e prestao de servios mensurada por resultados; b) restrio competitividade em decorrncia da
proibio de que uma mesma empresa apresente propostas relativas aos dois itens licitados, quando o correto seria
aplicar tal proibio apenas ao momento da adjudicao a fim de assegurar a maior participao de interessados e a
segregao das funes de executor (desenvolvimento de sistemas) e fiscalizador (acompanhamento de projetos); c)
exigncia de comprovao de experincia em anlise e modelagem de dados no perfil do profissional da rea de
acompanhamento de projetos sem que esse requisito tenha correlao com o desempenho das respectivas atividades;
d) impreciso na formulao do requisito de qualificao tcnica do licitante, visto que se exige a apresentao de
atestado de experincia na utilizao de recursos semelhantes aos existentes no ministrio sem estabelecer os critrios
para aferir tal semelhana; e) omisso no edital quanto aos critrios de controle e remunerao dos servios
executados na rea de acompanhamento de projetos, o que pode ensejar a remunerao da contratada
independentemente da entrega efetiva de produtos; f) ausncia de definio da metodologia de mensurao de
servios realizados na rea de acompanhamento de projetos; g) restrio competitividade do certame nas regras de
pontuao da proposta tcnica da rea de acompanhamento de projetos, uma vez que um nico item de pontuao
representa 45% da pontuao mxima possvel; h) atribuio de pontuao ao conhecimento ou a parcerias
especializadas no sistema operacional Linux sem que tenha ficado demonstrada a correlao desse critrio com a
contratao de servios de desenvolvimento de sistemas; i) direcionamento apresentao de certificados de qualidade
especficos na formulao do critrio de pontuao do fator qualidade referente rea de desenvolvimento de
sistemas; j) formulao incompleta do item que estabelece os critrios de pontuao do fator desempenho, categoria
prestao de servios correlatos, atinentes rea de desenvolvimento de sistemas; k) atribuio de pontuao
apresentao de mltiplos atestados comprobatrios da experincia do licitante, podendo ocasionar restrio
competitividade e violao ao princpio da isonomia; l) atribuio de pontuao ao compromisso de disponibilizar sem
nus para o Ministrio, servio de suporte tcnico remoto aos profissionais que iro prestar servio no MDIC, o que
pode vir a beneficiar aqueles licitantes que possuem uma estrutura de apoio similar previamente instalada; m) ausncia
de metodologia de avaliao da qualidade dos servios executados, apesar de haver a previso de cominao de multa
e de determinao de refazimento dos servios na hiptese de descumprimento dos padres de qualidade. 12.
importante notar que algumas falhas encontradas no edital da Concorrncia 06/2005 diferem daquelas detectadas nas
Concorrncias 02 a 05/2005. Como razes dessa diferena, tem-se que algumas deficincias so especficas das reas
de servio ora licitadas e, ainda, que o MDIC incorporou ao edital em tela as orientaes expedidas nos acrdos que
trataram dos demais certames examinados nesta fase de monitoramento. 13. Na resposta oitiva promovida em face
da suspenso cautelar da licitao, os gestores da Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao -
Spoa/MDIC manifestaram o intento de efetuar as correes cabveis no edital da Concorrncia 06/2005. 14. Aps
concluda a instruo destes autos, foi apensado ao processo o TC-001.856/2006-3, que trata de representao acerca
de irregularidades no edital da Concorrncia 06/2005, encaminhada ao TCU nos termos do art. 113, 1, da Lei
8.666/93. 15. No obstante concorde em carter geral com as concluses e providncias propostas pelas unidades
instrutivas, considero que alguns pontos tratados nas instrues devem ser destacados para comentrios adicionais.
II.2
16. Entre as falhas encontradas no presente edital, verificou-se que a definio do item do objeto
relativo aos servios de acompanhamento de projetos continha dispositivos que remetiam simultaneamente a modelos
de contratao distintos, isto , locao de mo-de-obra e prestao de servios mensurada por resultados (item 11.a
retro). Observou-se tambm que, em decorrncia desse problema, havia omisso no edital quanto metodologia de
mensurao dos servios executados e aos critrios de controle e remunerao da empresa contratada (itens 11.e/f
retro). 17. Na resposta oitiva do Tribunal, o gestor explanou que se objetivava efetuar contratao por postos de
servio. Nesse contexto, o responsvel se comprometeu a efetuar alteraes no edital para corrigir as omisses
verificadas. 18. Em sua anlise, a Setec anotou que havia uma contradio na resposta do gestor. Segundo o
entendimento da unidade instrutiva, a contratao por postos de servio seria consentnea com a locao de mo-de-
obra, ao passo que o edital teria sido estruturado com base na contratao de prestao de servios mensurada por
resultados. Ao final, a Setec opinou que a mensurao de resultados seria a melhor maneira de se conduzir a
contratao. 19. Com referncia falha, a 5 Secex sugeriu determinar-se ao MDIC que explicite o modelo pretendido
para a contratao referente ao item 1.2. do objeto, tornando-o compatvel com a exigncia estabelecida no item 5 do
Edital. 20. Registro que a questo dos modelos de contratao de execuo indireta de servios foi minudentemente
analisada na proposta de deliberao que acompanhou o Acrdo 667/2005 - Plenrio. Na ocasio, ficou assente que,
sempre que possvel, a prestao de servios mensurada por resultados deve ser o modelo de contratao de execuo
indireta de servios adotado, j que tal modelo evita que se remunere a empresa prestadora com base na mera
disponibilizao de pessoal ou na quantidade total de horas trabalhadas. No item 30 da proposta de deliberao do
referido acrdo, foram expostos os benefcios advindos da adoo do modelo de contratao fundado na mensurao
de resultados, como se segue:
(...) a contratao de prestao de servios [mensurados pelo resultado] mais vantajosa para o
rgo ou entidade contratante, porque permite que a remunerao da contratada se d com base na entrega do
produto requerido. Assim, a Administrao paga somente pelos servios efetivamente realizados e aderentes s suas
especificaes, aferidos segundo padres e mtricas previamente estabelecidos. Por conseguinte, evita-se o desperdcio
de recursos pblicos, favorece-se um controle mais eficaz e aumenta-se a chance de obteno tempestiva dos
resultados pretendidos.
21. Considerando que a Setec entende que o servios de acompanhamento de projetos so
compatveis com a prestao mensurada por resultados e que esse modelo deve ser o preferido nesta situao, penso
que a determinao a ser encaminhada ao MDIC deva sofrer alteraes para refletir esse parecer. Portanto, cabe
determinar unidade jurisdicionada que explicite claramente o modelo pretendido para a contratao referente ao item
1.2. do objeto, dando preferncia ao modelo de contratao baseada na prestao de servios mensurada por
resultados. 22. No tocante omisso do edital quanto metodologia de mensurao e controle de servios do item 1.2
do objeto, a 5 Secex props determinao no sentido de que o MDIC inclua no edital a matria. 23. Considerando que
esse assunto j foi discutido nos outros processos de licitao de informtica do MDIC, acolho a sugesto da unidade
tcnica com ajustes de redao baseados nas deliberaes anteriormente adotadas pelo Tribunal.
II.3
24. O edital da Concorrncia 06/2005 probe que uma mesma empresa apresente proposta para os
dois itens licitados, a saber, servios de desenvolvimento de sistemas e servios de acompanhamento de projetos.
Embora essa disposio tenha o objetivo de segregar as funes, considerou-se que a aplicao desse preceito no
momento da apresentao das propostas poderia restringir a competitividade do certame (item 11.b retro). Assim,
entendeu-se que o correto seria permitir a ampla apresentao de propostas pelos interessados e estabelecer a
vedao de que a adjudicao dos itens 1.1 e 1.2 do objeto seja feita mesma empresa. Desse modo, evitar-se- que
a empresa contratada para desenvolver os sistemas seja tambm a encarregada de efetuar o acompanhamento dos
respectivos projetos. 25. O responsvel pela licitao comprometeu-se a alterar o edital para contemplar as
observaes feitas pelas unidades instrutivas. Em vista disso, a 5 Secex sugeriu determinar-se ao MDIC que reformule
o respectivo item do edital para expressar claramente que o dispositivo destina-se apenas a obstar a adjudicao dos
dois itens licitados a uma mesma empresa, com o fito de assegurar maior participao de interessados no certame e
segregao das funes de executor e fiscalizador. 26. A meu ver, a sugesto afigura-se apropriada. Todavia, entendo
que a determinao proposta deva abranger tambm a orientao para que a unidade jurisdicionada registre no edital
e/ou no projeto bsico as razes que motivam a aplicao da referida restrio na fase de adjudicao.
II.4
27. Foi tambm apontada a falta de correlao entre o objeto licitado e exigncias do edital como a
comprovao de experincia em modelagem de dados e a atribuio de pontuao da proposta tcnica a conhecimento
do sistema operacional Linux (itens 11.c e 11.h retro). 28. A Spoa/MDIC justificou que a exigncia de conhecimento de
modelagem de dados era necessria para utilizao da mtrica de acompanhamento de projetos. Com relao
pontuao baseada em conhecimento do sistema Linux, foi argumentado que se busca selecionar empresa qualificada
para trabalhar com recursos especficos para o sistema Linux tendo em vista que o ministrio pretende migrar para
esse sistema operacional como parte da poltica de adoo do software livre. 29. Em consonncia com as unidades
instrutivas, entendo que a argumentao pode ser aceita, mas que se deva determinar, nos dois casos, que o MDIC
faa constar do projeto bsico a devida justificativa para os critrios adotados.
II.5
30. No instrumento convocatrio da Concorrncia 06/2005, verificou-se a existncia de imprecises
consubstanciadas na exigncia de apresentao de atestado de experincia na utilizao de recursos semelhantes aos
existentes no ministrio e formulao incompleta de um dos itens de pontuao da proposta tcnica referente rea de
desenvolvimento de sistemas (itens 11.d e 11.j). 31. Com relao impreciso do enunciado que exige a comprovao
de experincia, o gestor afirmou que iria corrigir a falha retirando a palavra semelhante, o que determinaria a
comprovao de experincia nos mesmos recursos utilizados no ministrio. 32. A meu ver, a correo proposta pelo
titular da Spoa deve ser vista com cautela. 33. O item 7.1 do edital (fl. 650 - v. 3), relativo comprovao da
capacitao da empresa, exige a apresentao de certido ou atestado de experincia no desenvolvimento de sistemas
de informao e stios web com a utilizao e funcionamento de recursos semelhantes aos existentes no ambiente do
Ministrio descrito no Anexo II. Por sua vez, o aludido Anexo II do edital (fls. 694/702 - v. 3) apresenta uma extensa
lista de recursos de software e hardware existentes no MDIC. 34. A meu ver, a retirada da palavra semelhante far
com que o item passe a exigir a comprovao de experincia na utilizao de todos os exatos recursos lanados no
Anexo II do edital. Nesse caso, a clusula pode vir a acarretar restrio competio, uma vez que muito provvel
que somente a empresa que presta, ou tenha prestado, servios ao rgo possa atender essa exigncia de maneira
precisa. 35. Para dirimir o problema, necessrio que o ministrio efetue um levantamento para apurar quais os
recursos existentes em seu ambiente operacional que so relevantes e suficientes para fins de comprovao da
experincia do licitante e especifique esses recursos no item 7.1 (ou em anexo ao item). Alm disso, como j discutido
em outros processos de monitoramento de licitaes do MDIC (e. g. Acrdo 1.094/2004 - Plenrio), cumpre ao rgo
explicitar no edital a permisso para o somatrio de atestados, isto , a apresentao de vrios atestados que,
somados, comprovam a totalidade da exigncia.
36. No tocante ao segundo aspecto questionado, ficou claro que a falha deveu-se a lapso de redao
e, por essa razo, acolho as justificativas encaminhadas.
II.6
37. Na formulao de critrios de pontuao da proposta tcnica relativa ao item 1.2 do objeto
(servios de acompanhamento de projetos), foram verificadas duas inconsistncias relevantes, a saber, o item 2.2.1.a
do Anexo I do edital representa 45% da pontuao mxima possvel e atribui pontuao ao compromisso de
disponibilizar sem nus para o Ministrio, servio de suporte tcnico remoto aos profissionais que iro prestar servio
no MDIC, apoiando-os na execuo dos trabalhos, via telefone (0800) e e-mail, 8 horas por dia, 5 dias por semana,
com equipe de profissionais devidamente qualificados (...) (itens 11.g e 11.l retro). 38. Diante das justificativas da
unidade jurisdicionada e das ponderaes da Setec, a 5 Secex sugeriu que fosse determinado Spoa/MDIC que
revisse o critrio de pontuao evitando incluir previso de oferecimento de servios sem nus para o ministrio. 39.
Ressalte-se que esse critrio de pontuao corresponde ao estabelecimento de uma obrigao a ser satisfeita
futuramente pelo contratado, i. e. a disponibilizao de servio de suporte remoto equipe de profissionais alocados
pela empresa na execuo do contrato. Essa questo j foi abordada nos votos que fundamentaram os Acrdos
2.171/2005 e 2.172/2005-Plenrio, referentes s licitaes de servios de banco de dados e de rede corporativa
promovidas pelo MDIC. Na ocasio, anotou-se que quesitos de pontuao baseados no estabelecimento de obrigaes
ou compromissos a serem satisfeitos durante a execuo contratual so mais consentneos com editais que prevem,
como parte da proposta tcnica do licitante, a apresentao de um projeto operacional de prestao dos servios a ser
implantado. Isso, porque o conjunto dos compromissos assumidos indica a maneira como o licitante pretende realizar a
prestao de servios, assemelhando-se a um projeto. Contudo, verifica-se que, no modelo de licitao adotado pelo
ministrio, no h espao para a apresentao de um projeto de prestao de servios pelo licitante, porque os
detalhes da futura prestao de servios (e. g. tecnologias, metodologias, etc.) j foram previamente definidos pelo
contratante. Nessa situao, a formulao dos quesitos de pontuao deve dar primazia avaliao da habilidade,
qualificao e experincia dos licitantes, segundo previsto no art. 46, 1, inciso I, da Lei 8.666/93. 40. Considerando
que a Concorrncia 06/2005 apresenta modelo semelhante ao das licitaes anteriormente promovidas pelo MDIC e
que o quesito ora examinado no serve para medir a capacidade passada ou presente da empresa em realizar o objeto,
tem-se que a fixao desse quesito no se coaduna com a licitao em tela. 41. Ademais, ao determinar que o servio
ser prestado sem nus para o ministrio e fixar um peso desarrazoado para o quesito, a disposio pode beneficiar
aqueles licitantes que possuem estrutura similar previamente instalada, uma vez que remota a possibilidade de que
uma empresa que no tenha uma central semelhante venha a mont-la posteriormente arcando de maneira unilateral
com os respectivos gastos de instalao. Deve-se considerar tambm que a utilizao dessa central implicar custos de
manuteno empresa contratada, qualquer que seja ela. Nesse caso, provvel que tais custos acabaro por ser
inseridos na proposta e no contrato, mas de maneira implcita. Portanto, tal critrio de pontuao pode vir a restringir a
competitividade do certame, bem como a retirar a transparncia da licitao e da execuo contratual. 42. Pelo que se
depreende das manifestaes do MDIC, o fornecimento de suporte remoto pela empresa a seus profissionais
considerado um fator importante para o bom andamento do contrato. A se confirmar esse parecer, cumpre aos
gestores incluir esse requisito explicitamente no edital e no contrato como servio a ser prestado pela contratada e
pago pela Administrao, ao invs de colocar a matria como quesito de pontuao e utilizar um peso desproporcional
em relao aos demais quesitos. Se, por outro lado, o fornecimento de suporte remoto no for considerado essencial,
ento a Administrao deve retirar o critrio do edital tendo em vista que, alm de ser irrelevante para o resultado da
contratao, ele restringe a competitividade do certame. 43. Por conseguinte, entendo que a determinao proposta
pela 5 Secex deva ser alterada para contemplar as situaes descritas no item precedente.
II.7
44. O problema do direcionamento do critrio de pontuao do fator qualidade apresentao de
certificados de qualidade especficos foi tambm observado nos outros editais de licitao de servios da rea de
informtica lanados pelo MDIC (item 11.i retro). 45. Em resposta audincia do Tribunal, os responsveis pela
licitao no mbito do MDIC informaram que iriam adequar o edital s orientaes j expedidas nos Acrdos
2.103/2005, 2.171/2005 e 2.172/2005, todos do Plenrio. 46. Como o assunto j foi exaustivamente discutido em
outras deliberaes desta Corte, acolho a sugesto de determinao da 5 Secex, que se encontra formulada nos
moldes da jurisprudncia citada.
II.8
47. Cabe, agora, dar destaque questo da atribuio de pontuao apresentao de mltiplos
atestados comprobatrios da experincia do licitante (item 11.k retro). Na fase de anlise preliminar deste processo,
entendeu-se que tal aspecto do edital poderia ocasionar restrio competitividade e violao ao princpio da isonomia,
visto que o critrio d tratamento desigual a concorrentes detentores de experincia comprovada na realizao dos
servios licitados, pois, no obstante os interessados tenham aptido comprovada para executar o objeto, favorecido
aquele que apresentou o maior nmero de atestados. 48. O gestor respondeu que o critrio estabelecido visou a
selecionar o licitante com maior experincia e habilidade. Nesse contexto, afirmou que a formulao do fator teve como
base as orientaes contidas nos itens 9.3.11 e 9.3.12 do Acrdo 1.094/2004 - Plenrio. 49. necessrio ressaltar
que houve uma confuso do gestor quanto interpretao que deve ser dada natureza da falha detectada e aos itens
do Acrdo 1.094/2004 - Plenrio mencionados, que assim dispem:
9.3. determinar CGSG/MDIC que, quando da abertura de novo procedimento licitatrio em
substituio Concorrncia 01/2004, observe o disposto no art. 3 da Lei 8.666/93 e os seguintes preceitos na
elaborao do edital: (...) 9.3.11. abstenha-se de vedar o somatrio de atestados para fins de comprovao de
atendimento a quesitos de pontuao, nos casos em que a aptido tcnica das empresas puder ser satisfatoriamente
demonstrada por mais de um atestado; 9.3.12. abstenha-se de vedar a apresentao de atestados que faam
referncia a servios prestados em mais de um contrato para fins de comprovao de atendimento a quesitos de
pontuao, nos casos em que a aptido tcnica das empresas puder ser satisfatoriamente demonstrada mediante a
comprovao de prestao de servios em vrios contratos;
50. Como se v, os itens 9.3.11 e 9.3.12 da deliberao determinaram ento CGSG/MDIC que, na
formulao de novo edital de licitao de servios de informtica, aceitasse o somatrio de atestados para fins de
comprovao de atendimento de quesitos de pontuao da proposta tcnica relativos experincia do licitante, a fim
de conferir tratamento isonmico aos interessados. 51. O somatrio de atestados consiste na utilizao complementar
de mais de um atestado, nos casos admitidos pelas condies tcnicas do objeto, de modo que a soma do teor dos
respectivos documentos atenda integralmente ao item de qualificao ou de pontuao estabelecido. Dando-se
aplicao ao conceito mediante exemplificao, tem-se que, se o quesito de pontuao objetivasse avaliar a experincia
na prestao de servios de desenvolvimento e manuteno de sistemas e admitisse o somatrio de atestados, o
licitante poderia apresentar um atestado relativo a servios de desenvolvimento de sistemas prestados a um
determinado cliente e um segundo atestado referente a servios de manuteno de sistemas executados para outro
cliente. Por outro lado, se a soma de atestados fosse proibida, o licitante estaria, na prtica, obrigado a comprovar que
prestou as duas modalidades de servio a um nico contratante, possivelmente no mbito de um contrato de maior
porte. Conseqentemente, estariam em desvantagem as empresas que houvessem prestado cada modalidade de
servio a clientes distintos, em contratos de menor abrangncia. Considerando que se deseja aferir a capacidade do
licitante em realizar os servios e que essa capacidade decorre da qualificao e da experincia acumulada por ele nos
trabalhos realizados, independentemente de terem sido integralmente executados no mbito de um nico contrato ou
realizados separadamente em vrias avenas, tem-se que a vedao ao somatrio de atestados poderia se constituir
em condio ofensiva ao princpio da isonomia por conceder tratamento desigual a concorrentes em igual situao. 52.
Contudo, h que se destacar que a falha detectada no edital da Concorrncia 06/2005 no se refere questo do
somatrio de atestados. 53. O quesito relativo ao fator desempenho atinente aos dois itens do objeto avalia a
experincia do licitante no desenvolvimento de sistemas, atribuindo 10 pontos apresentao de um atestado
comprobatrio, 15 pontos a dois atestados e 20 pontos a trs atestados (itens 2.1.3.a e 2.2.3.a do Anexo I - fls.
687/688 e 691 - v. 3). Conforme se verifica no edital, cada atestado deve ter o mesmo teor dos demais e deve-se
referir a clientes distintos. Portanto, o item de pontuao no trata da utilizao de vrios atestados de maneira
complementar. Na verdade, o item de pontuao objetiva aferir a quantidade de vezes em que os mesmos servios
foram prestados pelo concorrente. 54. Essa forma de aferir a experincia dos licitantes na realizao de servios
comuns de informtica tem sido criticada em deliberaes do Tribunal (Acrdo 124/2002 - Plenrio, Acrdo
571/2006-2 Cmara, entre outros). Em geral, verifica-se que os servios dessa natureza no apresentam
complexidade excepcional. Portanto, o nmero de vezes que o participante do certame executou as mesmas tarefas
no se afigura como critrio relevante para selecionar o licitante mais apto, visto que no se pode inferir que o licitante
detentor de um atestado de experincia tenha um desempenho inferior ao do licitante que dispe de dois. Essa linha de
raciocnio leva tambm concluso de que o critrio confere vantagem ao licitante detentor de vrios atestados em
detrimento do licitante que possui apenas um atestado, no obstante ambos se encontrem na mesma situao, ou seja,
aptos a executar o objeto. Nessas circunstncias, o critrio viola o princpio da isonomia. 55. Por conseguinte,
manifesto-me de acordo com a proposta da 5 Secex vazada no sentido de determinar Spoa/MDIC que se abstenha
de estabelecer critrios de pontuao que impliquem a apresentao de vrios atestados visando a comprovar da
experincia do licitante.
II.9
56. O ltimo ponto questionado na oitiva dos gestores refere-se ausncia de metodologia de
avaliao da qualidade dos servios executados (item 11.m retro). 57. A avaliao da qualidade dos servios aspecto
importante no controle da execuo do contrato, visto que o fornecimento e a aceitao de servios insatisfatrios pode
resultar em prejuzos Administrao. Verifica-se que os gestores tiveram essa percepo ao elaborar o edital da
Concorrncia 06/2005, pois o instrumento convocatrio previu a cominao de multa e a determinao de refazimento
dos servios na hiptese de descumprimento dos padres de qualidade. No entanto, no consta do edital a metodologia
de avaliao dos servios. Essa falta torna a avaliao da qualidade dos servios executados um processo subjetivo,
sujeito a questionamentos do contratante, no se podendo descartar a possibilidade de restarem inviabilizados esse
controle e a aplicao de sanes. 58. O gestor informou que iria sanear a falha na prxima verso do edital. A 5
Secex acolheu a justificativa. 59. Embora haja disposio da Spoa/MDIC em efetuar as devidas correes, entendo que
a relevncia da falha torna necessrio que o Tribunal expea orientaes unidade jurisdicionada formuladas em
consonncia com deliberaes adotadas em outros processos de monitoramento relativo ao MDIC. Assim, cabe
determinar Spoa/MDIC que inclua no edital de licitao uma metodologia de avaliao de qualidade, abrangendo a
definio de variveis objetivas (por exemplo, o grau de conformidade com as especificaes inicialmente
estabelecidas, o nmero de falhas detectadas no produto obtido, entre outras), bem como a fixao dos respectivos
critrios de avaliao das variveis, escalas de valores e patamares mnimos de qualidade considerados aceitveis.
Nessa esteira, necessrio tambm determinar que a unidade inclua no documento solicitao de servios campo
especfico para preenchimento com a avaliao da qualidade dos servios realizados e as justificativas do avaliador.
II.10
60. Com relao ao processo de representao apensado a estes autos, cabe relembrar que as falhas
apontadas consistiram na exigncia de prova de quitao com a Fazenda Pblica, em vez de prova de regularidade, e
na atribuio de pontuao apresentao de mltiplos atestados comprobatrios da experincia do licitante. 61. Como
ressaltado pela 5 Secex, o descabimento da exigncia de prova de quitao com o fisco matria pacfica na
jurisprudncia desta Corte. Portanto, entendo que pode ser acatada a proposta da unidade tcnica no sentido de se
fazer determinao Spoa/MDIC para que corrija a falha. 62. No tocante questo da pontuao fundamentada na
exigncia de mltiplos atestados comprobatrios da experincia do participante do certame, fao remisso anlise
desenvolvida na seo II.8 deste voto.
II.11
63. Conforme ficou caracterizado, o edital da Concorrncia 06/2005 contm imperfeies tcnicas que
podem favorecer o descontrole na execuo dos servios e o conseqente desperdcio de recursos pblicos. Ainda
assim, h que se reconhecer que a Spoa/MDIC conseguiu evitar a repetio de diversas irregularidades anteriormente
detectadas em editais de licitao de informtica. 64. A 5 Secex entendeu que vivel dar prosseguimento ao certame
se as falhas em tela forem saneadas. 65. Nesse contexto, penso que seja adequado o parecer da unidade tcnica. No
obstante ainda existam falhas no instrumento convocatrio, entendo que a natureza das correes sugeridas torna
mais racional expedirem-se as determinaes formuladas neste voto para que a Spoa/MDIC proceda alterao e
republicao do edital da Concorrncia 06/2005. 66. Em consonncia com as decises adotadas nos processos relativos
fiscalizao das demais licitaes de servios de informtica promovidas pelo MDIC, cabe tambm determinar 5
Secex que verifique os resultados advindos do cumprimento das determinaes mediante o monitoramento do
desenvolvimento da licitao.
III.1
67. Agora, cumpre expor a sntese das concluses alcanadas no monitoramento desenvolvido nas
licitaes promovidas no MDIC, dando especial destaque aos temas abordados nos votos que acompanharam os
Acrdos 667/2005, 2.103/2005, 2.171/2005 e 2.172/2005, todos do Plenrio.
III.2
68. Pode-se dizer que o modelo de contratao antes adotado pelo MDIC consistia na reunio de todos
os servios de informtica do rgo em um nico e grande contrato, adjudicado a uma nica empresa, com
pagamentos realizados por hora-trabalhada. 69. necessrio que se esclarea que essa prtica, que equivale
contratao dos servios de um CPD completo e terceirizado, no se restringia ao Ministrio do Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio Exterior. Em diversos processos examinados pelo Tribunal, verificou-se que foram muitos os casos
em que licitaes de servios de informtica vinham sendo promovidas pela Administrao Pblica Federal sem que se
procedesse diviso do objeto em parcelas, como preconizado pelo art. 23, 1 e 2, da Lei 8.666/93, apesar de tal
alternativa se mostrar vivel. A ttulo de exemplo, podem ser citados certames realizados pelo Ministrio do
Planejamento (Concorrncia 14/2000 - Deciso 1.067/2002 - Plenrio), Agncia Nacional do Cinema (Concorrncia
02/2003 - Acrdo 1.937/203 - Plenrio), Ministrio da Educao (Concorrncia 01/1999 - Acrdo 2.561/2004-2
Cmara), Ministrio da Justia (Concorrncia 03/2000 - Deciso 351/2002 - Plenrio), entre outros. 70. Esse modelo
apresentava uma srie de desvantagens potencialmente causadoras de prejuzos aos cofres pblicos e atividade da
Administrao. 71. Como o contrato englobava todos os servios do setor de informtica, os requisitos de habilitao e
de pontuao da proposta tcnica estabelecidos no edital eram muito abrangentes. Assim, limitava-se a participao no
certame s grandes empresas e se afastavam as empresas de menor porte, especializadas em determinadas reas da
informtica. Como conseqncia, aumentava-se o risco de onerar os futuros preos contratuais, pois se reduzia a
possibilidade de obteno de propostas mais vantajosas decorrentes da ampliao da competitividade. 72. Na fase de
execuo contratual, verificava-se que todos os sistemas, programas e bases de dados passavam a ser geridos por
uma nica empresa privada. 73. Do ponto de vista estratgico, tal situao no atendia ao interesse pblico. Isso,
porque o domnio de uma nica empresa sobre a rea de informtica do rgo poderia resultar na monopolizao do
conhecimento da operao do setor pela contratada. Esse monoplio poderia obstaculizar o acesso do rgo ao
conhecimento, ocasionar a perda do controle da Administrao sobre os sistemas institucionais, incluindo a perda da
capacidade de decidir sobre as respectivas especificaes, e criar dependncia em relao empresa para proceder a
alteraes e manuteno dos aplicativos. No custa lembrar que j foram vistos nesta Corte casos em que o rgo
praticamente se tornou refm da empresa contratada. 74. Do ponto de vista da segurana, essa concentrao tambm
poderia oferecer riscos. Em primeiro lugar, a empresa contratada teria acesso a todos os sistemas e dados do rgo,
inclusive os estratgicos e sigilosos, dificultando o estabelecimento de mecanismos de proteo independentes pela
Administrao. Ademais, na hiptese de eventual impossibilidade da empresa em executar o contrato (falncia,
extino, dificuldades financeiras, etc.), ficaria obstada a execuo de todos os servios de informtica, podendo levar a
srio impasse no cumprimento das atividades finalsticas do rgo. Imagine-se, por exemplo, os graves problemas
econmicos e sociais que poderiam advir da paralisao dos sistemas informatizados que controlam o comrcio exterior
e o seguro-desemprego. 75. Alm disso, ao prever o pagamento da contratada com base quase exclusivamente na
hora-trabalhada, o modelo anterior poderia causar disfunes com reflexos negativos sobre a economicidade da
contratao.
76. A primeira dessas disfunes correspondia ao que denomino paradoxo do lucro-incompetncia.
Isso significa que, quanto menor a qualificao dos profissionais alocados na prestao de servio, maior o nmero de
horas necessrio para execut-lo, maior o lucro da empresa contratada e maior o custo para a Administrao. 77.
Outra disfuno consistia na tendncia de se remunerar todas as horas de disponibilidade dos empregados da empresa,
ainda que no produtivas, em razo da dificuldade da Administrao em controlar a efetiva atividade dos profissionais
terceirizados. Com isso, havia a possibilidade de que a empresa viesse a ser remunerada sem que houvesse a
contraprestao em servios efetivamente realizados.
III.3
78. Os resultados obtidos nos trabalhos de monitoramento desenvolvidos permitem esboar as linhas
bsicas de um novo modelo de licitao e contratao de servios de informtica. 79. O novo modelo quebra o antigo
paradigma, pois se baseia na diviso dos servios de informtica em tantos itens quantos sejam tecnicamente possveis
e convenientes ao rgo, como preceituado pelo art. 23, 1 e 2, da Lei 8.666/93. 80. Por sua vez, a diviso do
objeto permite promover uma licitao independente para cada um dos itens. Nesse caso, torna-se possvel o
estabelecimento de exigncias de habilitao e de avaliao da proposta tcnica especficas, porm objetivas,
suficientes e razoveis para aferir a aptido dos licitantes, evitando-se a formulao de critrios irrelevantes para o
cumprimento do objeto. Como vantagem, tem-se a participao de empresas mdias e pequenas no certame, com
aumento da competitividade e possibilidade de reduo de preos. 81. Ademais, como se trata de licitao em que
tecnologias, metodologias e recursos so predefinidos pela Administrao (a chamada licitao de meio, conforme a
acepo empregada por Maral Justen Filho), os critrios adotados na formulao dos quesitos de avaliao da proposta
tcnica devem dar primazia a aspectos que afiram a capacidade, a qualificao e a experincia do licitante, entre
aqueles previstos no art. 46, 1, inciso I, da Lei 8.666/93. Por conseguinte, cumpre evitar o estabelecimento de
quesitos de pontuao baseados na assuno de compromissos e obrigaes a serem satisfeitos pelo licitante durante a
futura contratao, visto que esse tipo de quesito no fornece os elementos necessrios para medir a capacidade da
empresa em realizar o objeto. 82. Em conseqncia da diviso do objeto, o modelo tambm possibilita a contratao
independente dos servios, o que acarreta vantagens, como: a) o estabelecimento de exigncias contratuais coerentes
com as necessidades verificadas em cada rea de servio, em especial quanto qualificao do pessoal e s atividades
desenvolvidas; b) a reduo do risco estratgico e de segurana para a Administrao, que no depender, como
antes, de uma nica empresa para dar andamento s atividades do setor de informtica; c) a especializao na
execuo dos servios, o que enseja mais qualidade e eficincia na obteno dos resultados pretendidos pela
Administrao. 83. Quanto forma de execuo indireta de servios, o modelo d preferncia prestao de servios
mensurados por resultados em contraposio simples locao de mo-de-obra. Ou seja, o rgo contrata a empresa
para realizar a atividade, por conta e risco da contratada, interessando a ele apenas os resultados ou os produtos
obtidos no prazo fixado segundo as especificaes estabelecidas, independentemente de quais ou quantos funcionrios
a empresa empregou. 84. Essa forma de execuo permite que a remunerao da contratada seja feita com base na
mensurao dos servios e resultados, evitando-se, ao mximo, o pagamento por horas-trabalhadas ou por horas de
disponibilidade do pessoal (postos de servio). Assim, a Administrao paga somente pelos produtos e servios
efetivamente realizados e aceitos conforme as mtricas e os padres previamente estabelecidos. Entre as vantagens
derivadas dessa sistemtica, vale mencionar a eliminao ou, pelo menos, a fragilizao do paradoxo lucro-
incompetncia e a possibilidade de exercer um controle mais eficaz sobre os resultados da contratao. 85. A fim de
implementar essa sistemtica de remunerao e assegurar a eficcia do controle, o modelo prope que a metodologia
de mensurao de servios e resultados seja definida explcita e detalhadamente no edital. Embora a definio da
metodologia dependa das peculiaridades de cada servio e da forma de trabalho do rgo contratante, alguns pontos
bsicos devem ser observados em sua elaborao, a saber: a) a fixao dos procedimentos e dos critrios de
mensurao dos servios prestados, abrangendo mtricas, indicadores, valores aceitveis, etc.; b) a quantificao ou a
estimativa prvia do volume de servios demandados, para fins de comparao e controle; c) a definio de
metodologia de avaliao da adequao s especificaes e da qualidade dos servios com vistas aceitao e
pagamento; d) a utilizao de um instrumento de controle, geralmente consolidado no documento denominado ordem
de servio ou solicitao de servio; e) a definio dos procedimentos de acompanhamento e fiscalizao a serem
realizados concomitantemente execuo para evitar distores na aplicao dos critrios. 86. Uma inovao contida
na metodologia de mensurao de servios e resultados consiste no destaque conferido avaliao da qualidade. A
necessidade de avaliar a qualidade dos servios executados funda-se no dever do gestor de maximizar os benefcios
decorrentes da utilizao dos recursos pblicos. No demasiado lembrar que, quase sempre, a aceitao de servios
de m qualidade acarreta prejuzos atividade administrativa, como intempestividade e baixa eficcia das aes, bem
assim desperdcio de recursos resultante de gastos com o retrabalho. 87. A avaliao da qualidade deve ser feita de
maneira objetiva com a finalidade de evitar questionamentos da empresa contratada e eventual inocuidade da
aplicao da avaliao. Para isso, necessrio que se formalize uma metodologia de avaliao da qualidade, que deve
contemplar a definio de variveis objetivas (ou indicadores) a serem avaliadas e os critrios de avaliao dessas
variveis, incluindo a escala de valores e o patamar mnimo considerado aceitvel pela Administrao. Ademais,
essencial prever as conseqncias decorrentes do no-atingimento dos valores mnimos aceitveis, o que abrange as
providncias a serem adotadas pelo rgo contratante, inclusive a aplicao de sanes, e as aes a serem
desempenhadas pela contratada.
88. Outro ponto importante da metodologia de mensurao de servios e resultados consiste na
utilizao de um instrumento de controle, a ordem de servio ou solicitao de servio. Esse instrumento deve ser
empregado nas fases de solicitao, acompanhamento, avaliao, atestao e pagamento dos servios. Por
conseguinte, devem estar nele registrados os servios demandados, os parmetros de avaliao, os cronogramas de
trabalho e os resultados alcanados, entre outros pontos, sem se descuidar da identificao dos servidores
responsveis pela avaliao e atestao. Assim, desejvel que o documento contenha, no mnimo, campos destinados
a registrar: a) a definio e a especificao dos servios a serem realizados; b) o volume de servios solicitados e
realizados segundo as mtricas definidas; c) os resultados ou produtos solicitados e realizados; d) o cronograma de
realizao dos servios, includas todas as tarefas significativas e seus respectivos prazos; e) a avaliao da qualidade
dos servios realizados e as justificativas do avaliador; f) a identificao dos servidores responsveis pela avaliao da
qualidade e pela atestao dos servios realizados. 89. Por fim, veja-se que o novo modelo impe que o rgo
contratante faa constar explicitamente dos editais disposio especfica e adote providncias operacionais para
garantir que as atividades de solicitao, avaliao e atestao da realizao dos servios sejam executadas de forma
independente da empresa contratada mediante a designao de responsveis pelas respectivas atividades,
devidamente qualificados e sem vnculo com a empresa. 90. Diante do exposto, fcil perceber que a implementao
desse novo modelo de licitao e contratao fornecer os meios necessrios para assegurar que os servios de
informtica sejam tempestiva e efetivamente prestados, com qualidade aceitvel e regularidade dos pagamentos. 91.
Todavia, deve-se ressaltar que esses resultados somente sero plenamente alcanados se os rgos e entidades da
Administrao Pblica estiverem preparados para executar as atividades estratgicas de planejar, definir, especificar,
supervisionar e controlar a operao de seus setores de informtica de maneira independente das empresas
prestadoras de servio. Desse modo, fica garantida a autoridade da Administrao sobre o funcionamento do setor,
incluindo o processo decisrio sobre a realizao de despesas e a fiscalizao dos contratos. Por conseguinte,
indispensvel que se d ateno estruturao das unidades de informtica integrantes da Administrao Pblica, o
que requer o provimento de recursos humanos qualificados, preferencialmente integrantes do quadro permanente, e o
fornecimento dos recursos materiais necessrios ao desempenho das respectivas atribuies.
III.4
92. A nova modelagem, aparentemente simples, mas, na verdade, extremamente complexa, tem
exigido deste Tribunal e do MDIC um grande esforo de inteligncia e pacincia. A fim de tornar mais concretos os
resultados advindos desse esforo, entendo que cumpre adotar medidas no sentido de que as concluses deste trabalho
de monitoramento sejam disseminadas no mbito da Administrao Pblica com vistas a orientar a ao administrativa.
93. Assim, proponho que seja recomendado Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto que, a partir das diretrizes expostas na seo III deste voto, desenvolva um
modelo de licitao e contratao de servios de informtica e oriente normativamente os rgos e as entidades da
Administrao Pblica Federal em sua implementao. Como subsdio, cabe remeter unidade cpia da deliberao que
vier a ser adotada neste processo, bem como dos demais acrdos que fundamentaram as consideraes tecidas. 94.
Em razo da relevncia do tema, penso tambm que o Tribunal deva monitorar o desenvolvimento dos trabalhos
realizados pela Secretaria de Logstica, assim como adotar os parmetros do modelo ora exposto em suas fiscalizaes.
Logo, cumpre expedir determinaes sobre o assunto. 95. importante tambm enderear um alerta ao Ministrio do
Planejamento sobre a necessidade de prover os setores de informtica dos rgos e entidades da Administrao com
estrutura organizacional e quadro permanente suficientes para realizar, de forma independente, o planejamento, a
definio, a coordenao, a superviso e o controle das atribuies da rea. 96. Tendo em vista ainda que este Tribunal
vem dando andamento a estudo sobre os parmetros que devem balizar a contratao de servios tcnicos de
informtica, conforme determinado pelo item 9.7 do Acrdo 1.558/2003 - Plenrio, entendo que cabe dar
conhecimento da matria unidade responsvel pela tarefa, a Secretaria Adjunta de Fiscalizao - Adfis, para fins de
auxiliar os trabalhos. Ante o exposto, VOTO por que este Colegiado aprove o Acrdo que ora apresento.
Sala das Sesses, em 24 de maio de 2006.
Augusto Sherman Cavalcanti Relator

Acrdo
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de monitoramento realizado nos termos do subitem 9.9 do
Acrdo 667/2005 - Plenrio, versando sobre a Concorrncia 06/2005, promovida pelo Ministrio do Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio Exterior - MDIC com o objetivo de contratar empresa especializada para a prestao de servios
de desenvolvimento, implantao, manutenes corretivas e evolutivas, e documentao de sistemas de informaes e
stios web mediante a execuo de projetos, bem como de servios de acompanhamento e controle da execuo de
projetos com base na metodologia de gerenciamento de projetos vigente no Ministrio, ACORDAM os Ministros do
Tribunal de Contas da Unio, reunidos em sesso do Plenrio, em: 9.1. determinar Subsecretaria de Planejamento,
Oramento e Administrao do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior - Spoa/MDIC que efetive
as seguintes alteraes no edital da Concorrncia 06/2005, inclusive em seus anexos e, quando couber, na minuta do
contrato, sem prejuzo de republicar o instrumento convocatrio e reabrir o prazo para a realizao da licitao: 9.1.1.
explicite claramente o modelo pretendido para a contratao referente ao item 1.2. do objeto, dando preferncia ao
modelo de contratao de execuo indireta de servios baseado na prestao e remunerao de servios mensuradas
por resultados, considerando a compatibilidade dos servios ora licitados com esse modelo e as vantagens advindas de
sua aplicao; 9.1.2. faa constar do edital a metodologia de mensurao de servios e resultados, inclusive os critrios
de controle e remunerao dos servios executados, relativamente ao item 1.2 do objeto, levando em considerao a
determinao contida no item 9.1.1 supra e as determinaes exaradas nos Acrdos do Plenrio 667/2005,
2.103/2005, 2.171/2005 e 2.172/2005; 9.1.3. reformule a redao do item 3.1 do edital para expressar claramente
que o dispositivo destina-se apenas a no permitir a adjudicao dos dois itens licitados mesma empresa, registrando
no edital e/ou no projeto bsico que essa restrio visa a assegurar a necessria segregao das funes de executor e
fiscalizador dos servios; 9.1.4. faa constar do projeto bsico as justificativas para a atribuio de pontuao ao
conhecimento ou a parcerias especializadas no sistema operacional Linux e para a exigncia de comprovao de
experincia em anlise e modelagem de dados constante do perfil dos profissionais alocados na execuo dos servios;
9.1.5. efetue um levantamento para apurar quais os recursos constantes do Anexo II do edital que so relevantes e
suficientes para fins de comprovao da experincia do licitante conforme exigido no item 7.1 do edital e especifique
esses recursos no referido item (ou em anexo ao item), sem prejuzo de explicitar a possibilidade de aceitar o
somatrio de atestados; 9.1.6. avalie a necessidade de exigir que a empresa contratada fornea suporte remoto aos
profissionais alocados na execuo dos servios relativos ao item 1.2 do objeto; caso esse aspecto venha a ser
considerado essencial ao andamento do futuro contrato, inclua esse requisito explicitamente no edital e no contrato
como servio a ser prestado pela contratada e pago pela Administrao, retirando a matria dos quesitos de pontuao
das propostas tcnicas; caso contrrio, abstenha-se de utilizar o quesito previsto no item 2.2.1.a do Anexo I do edital
na avaliao das propostas tcnicas, tendo em vista que o critrio restringe a competitividade do certame; 9.1.7. evite
o direcionamento apresentao de certificados de qualidade especficos na formulao do critrio de pontuao do
fator qualidade referente ao item 1.1 do objeto, assegurando tambm que o certificado se refira a rea compatvel
com os servios licitados, que o documento tenha sido emitido por entidade certificadora credenciada por organismo
oficial e que a apresentao de um nico certificado vlido seja considerada suficiente para atribuio de pontuao ao
licitante de forma a evitar a exigncia de apresentao de vrios certificados; 9.1.8. evite a atribuio de pontuao
progressiva a um nmero crescente de atestados comprobatrios de experincia contendo idntico teor, uma vez que
tal prtica corresponde aferio da quantidade de vezes em que os mesmos servios foram prestados pelo
interessado, quesito que viola o princpio da isonomia e que se afigura irrrelevante para selecionar o licitante mais apto
na licitao em tela; 9.1.9. inclua no edital a metodologia de avaliao de qualidade, abrangendo a definio de
variveis objetivas (por exemplo, o grau de conformidade com as especificaes inicialmente estabelecidas, o nmero
de falhas detectadas no produto obtido, entre outras), bem como a fixao dos respectivos critrios de avaliao dessas
variveis, incluindo a escala de valores e o patamar mnimo considerado aceitvel; 9.1.10. inclua no documento
solicitao de servio campo especfico para preenchimento com a avaliao da qualidade dos servios realizados e as
justificativas do avaliador; 9.1.11. atente para o disposto no art. 29 da Lei 8.666/93, exigindo, como condio de
habilitao, prova de regularidade com a Fazenda Pblica, a seguridade social e o Fundo de Garantia por Tempo de
Servio, em vez de prova de quitao; 9.2. determinar Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao
do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior - Spoa/MDIC que encaminhe a este Tribunal cpias
das atas de abertura de propostas e demais documentos expedidos ao longo do desenvolvimento da Concorrncia
06/2005 to logo sejam concludos os respectivos atos administrativos; 9.3. determinar 5 Secex que, com
fundamento no art. 243 do Regimento Interno, verifique os resultados advindos do cumprimento das determinaes
contidas neste acrdo mediante o monitoramento do desenvolvimento da licitao; 9.4. recomendar Secretaria de
Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto que, a partir das diretrizes
expostas na seo III do voto antecedente e nos Acrdos deste Tribunal, sobretudo os de nmero 667/2005,
2.103/2005, 2.171/2005 e 2.172/2005, todos do Plenrio, elabore um modelo de licitao e contratao de servios de
informtica para a Administrao Pblica Federal e promova a implementao dele nos diversos rgos e entidades sob
sua coordenao mediante orientao normativa, que deve conter no mnimo: 9.4.1. a diviso dos servios de
informtica necessrios aos rgos e entidades em tantos itens quanto sejam tecnicamente possveis e suficientes;
9.4.2. a realizao de licitao independente para cada item, contemplando requisitos de habilitao e critrios de
avaliao de proposta tcnica objetivos, relevantes e especficos para cada item, favorecendo assim a competitividade
do certame, a reduo de preos, a especializao das empresas, a qualidade dos servios, a reduo de riscos
estratgicos e de segurana para o rgo ou entidade; 9.4.3. a mensurao, sempre que possvel, da prestao de
servios por resultados segundo especificaes previamente estabelecidas, evitando-se a mera locao de mo-de-obra
e o pagamento por hora-trabalhada ou por posto de servio, utilizando-se de metodologia expressamente definida no
edital que contemple, entre outros, os seguintes pontos bsicos: 9.4.3.1. a fixao dos procedimentos e dos critrios de
mensurao dos servios prestados, abrangendo mtricas, indicadores, valores aceitveis, etc.; 9.4.3.2. a quantificao
ou a estimativa prvia do volume de servios demandados, para fins de comparao e controle; 9.4.3.3. a definio de
metodologia de avaliao da adequao s especificaes e da qualidade dos servios com vistas aceitao e
pagamento; 9.4.3.4. a utilizao de um instrumento de controle, geralmente consolidado no documento denominado
ordem de servio ou solicitao de servio; 9.4.3.5. a definio dos procedimentos de acompanhamento e
fiscalizao a serem realizados concomitantemente execuo para evitar distores na aplicao dos critrios; 9.4.4.
a utilizao, como instrumento de controle das etapas de solicitao, acompanhamento, avaliao, atestao e
pagamento de servios, da ordem de servio ou solicitao de servio, que deve conter, no mnimo: 9.4.4.1. a
definio e a especificao dos servios a serem realizados; 9.4.4.2. o volume de servios solicitados e realizados
segundo as mtricas definidas; 9.4.4.3. os resultados ou produtos solicitados e realizados; 9.4.4.4. o cronograma de
realizao dos servios, includas todas as tarefas significativas e seus respectivos prazos; a avaliao da qualidade dos
servios realizados e as justificativas do avaliador; 9.4.4.6. a identificao dos responsveis pela solicitao, pela
avaliao da qualidade e pela atestao dos servios realizados, os quais no podem ter nenhum vnculo com a
empresa contratada; 9.5. fixar o prazo de 120 (cento e vinte) dias para que a Secretaria de Logstica e Tecnologia da
Informao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto encaminhe a este Tribunal os resultados alcanados na
implementao da medida referida no item 9.4 supra; 9.6. encaminhar Secretaria de Logstica e Tecnologia da
Informao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto cpia dos Acrdos 667/2005, 2.103/2005,
2.171/2005 e 2.172/2005, todos do Plenrio, acompanhados dos respectivos relatrios e votos, a fim de subsidiar os
trabalhos referidos no item 9.4 supra; 9.7. determinar Secretaria-Geral de Controle Externo - Segecex que: 9.7.1.
adote providncias, por intermdio da unidade competente, para monitorar, em processo apartado, o cumprimento das
medidas contidas nos itens 9.4 e 9.5 retro, incluindo a anlise e a manifestao conclusiva acerca do modelo de
licitao e contratao de servios de informtica que vier a ser desenvolvido; 9.7.2. oriente as unidades tcnicas deste
Tribunal no sentido de inclurem as diretrizes mencionadas no item 9.4 deste Acrdo entre as utilizadas como
parmetro para a fiscalizao e a avaliao de editais de licitao de servios de informtica; 9.8. alertar o Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto sobre a necessidade de prover os setores de informtica dos rgos e entidades da
Administrao Pblica Federal com estrutura organizacional e quadro permanente suficientes para realizar, de forma
independente das empresas prestadoras de servios, o planejamento, a definio, a coordenao, a superviso e o
controle das atividades de informtica, com a finalidade de garantir a autoridade e o controle da Administrao sobre o
funcionamento daqueles setores; 9.9. dar conhecimento deste acrdo, bem como do relatrio e do voto que o
fundamentam, em especial quanto s questes discutidas na seo III do voto e quanto determinao contida no
item 9.4 deste Acrdo, Sra. Ministra-Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica e ao Sr. Ministro de Estado do
Planejamento, Oramento e Gesto; 9.10. dar conhecimento deste acrdo, bem como do relatrio e do voto que o
fundamentam, Controladoria-Geral da Unio para que as diretrizes mencionadas na seo III do voto e no item 9.4
deste acrdo sejam utilizadas como parmetro para a fiscalizao de editais de licitao de servios de informtica
lanados pela Administrao Pblica Federal; 9.11. dar conhecimento deste acrdo, bem como do relatrio e do voto
que o fundamentam, Secretaria Adjunta de Fiscalizao - Adfis a fim de subsidiar os trabalhos executados em
cumprimento ao item 9.7 do Acrdo 1.558/2003 - Plenrio.

Quorum
13.1. Ministros presentes: Adylson Motta (Presidente), Valmir Campelo (Relator), Guilherme Palmeira,
Ubiratan Aguiar e Augusto Nardes.
13.2. Auditores convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.

Publicao
Ata 20/2006 - Plenrio
Sesso 24/05/2006
Aprovao 25/05/2006
Dou 26/05/2006 - Pgina 0

Referncias (HTML)
Documento(s):TC-020-513-2005-4.doc

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