SERIJA ISTRAIVANJA IZBORNIH ZAKONODAVSTAVA

Analiza finansiranja izborne kampanje u dravama lanicama OSCE-a

Sarajevo, juni/lipanj 2016.

 Koalicija Pod lupom Analiza finansiranja izborne kampanje u dravama lanicama OSCE-a

KOALICIJA ZA SLOBODNE I POTENE IZBORE POD LUPOM

Analizu priredila:
Jelena Tanaskovi Mianovi

Istraivai/saradnici:
ana Dafi, Hatida Bei, Ilma Aljovi, Andrija api, Damjan Jugovi, Sran Ostoji i Stevan Salati

Ova analiza je raena u okviru projekta Izgradnja odgovornosti i sistema u izborima kojeg finansira
Evropska unija.

Sadraj ove publikacije je iskljuiva odgovornost Koalicije Pod lupom i ni u kom sluaju ne
predstavlja stanovita Evropske unije.

2
 Koalicija Pod lupom Analiza finansiranja izborne kampanje u dravama lanicama OSCE-a

SADRAJ

KORITENE SKRAENICE..................................................................................... 4

UVOD.......................................................................................................................... 5

ZATO FINANSIRANJE IZBORNE KAMPANJE .................................................. 6

METODOLOGIJA.......................................................................................................7

ANALIZA PO OBLASTIMA......................................................................................8

FINANSIRANJE IZBORNE KAMPANJE ................................................................8

KONTROLA FINANSIRANJA IZBORNE KAMPANJE I SANKCIJE ..................10

ZLOUPOTREBA JAVNIH RESURSA U SVRHU IZBORNE KAMPANJE ..........13

IMOVINSKI KARTONI ............................................................................................14

UMJESTO ZAKLJUKA.......................................................................................... 16

3
 Koalicija Pod lupom Analiza finansiranja izborne kampanje u dravama lanicama OSCE-a

KORITENE SKRAENICE

BiH Bosna i Hercegovina

FBiH Federacija Bosne i Hercegovine

RS Republika Srpska

BDBiH Brko Distrikt Bosne i Hercegovine

OSCE Organizacija za sigurnost i saradnju u Evropi

OSCE/ODIHR Ured za demokratske institucije i ljudska prava pri OSCE-u
CIK Centralna izborna komisija
GRECO Grupa drava protiv korupcije (eng. Group of States against
Corruption)
IDEA Meunarodni institut za pomo u demokratskim i izbornim
pitanjima (eng. International Institute for Democratic and Electoral
Assistance

4
 Koalicija Pod lupom Analiza finansiranja izborne kampanje u dravama lanicama OSCE-a

UVOD
Koalicija za slobodne i potene izbore "Pod lupom", koju ini 61 organizacija civilnog drutva
iz cijele Bosne i Hercegovine (BiH) , zapoela je nadgledanje izbornog procesa u BiH 1. jula
2014. godine.
Generalna ocjena provedenih Optih izbora 2014. od strane Koalicije "Pod lupom" je da su ti
izbori protekli u demokratskoj i fer atmosferi i u skladu sa Izbornim zakonom i prateim
pravilima i procedurama, uz manji broj uoenih nepravilnosti i kritinih situacija, te izolovane
incidente.
Ipak, tokom rada na terenu uoene su manjkavosti izbornog procesa bilo da je rije o
odreenim zakonskim rjeenjima ili u primjeni postojeih propisa, to upuuje na zakljuak
da su potrebna unapreenja kako Izbornog zakona i provedbenih akata CIK-a BiH, tako i
njihove primjene na terenu i suavanja prostora za eventualne zloupotrebe. S tim u vezi,
Koalicija je prilikom objave svog Finalnog izvjetaja o sprovedenim Optim izborim 2014.2 u
BiH iznijela niz preporuka.
Aktivnosti Koalicije, nakon posmatranja provoenja optih izbora, nastavljaju se u smjeru
davanja doprinosa unapreenju izbornog procesa u Bosni i Hercegovini. U periodu nakon
izbora, Koalicija je u cilju argumentovanja i voenja plodnih diskusija na pojedine teme koje
su iskazane kao gorue, u maju 2015. godine, odluila formirati radnu grupu sastavljenu od
mladih istraivaa sa zadatkom analize izbornih zakona drava lanica OSCE-a, a rezultat
njihovog rada je izdavanje publikacije Pregled izbornog zakonodavstva i segmenata
izbornog procesa u 40 drava lanica OSCE-a3.
U cilju daljnjeg unapreenja izbornog zakonodavstva i davanja preporuka u oblasti izbora,
Koalicija u martu 2016. odluuje formirati jo jednu radnu grupu sastavljenu od 7 mladih
istraivaa, ovaj put sa zadatkom analiziranja oblasti procesa i uslova registracije politikih
subjekata, naina njihovog redovnog finansiranja, te na koncu finansiranja izborne kampanje
u propisima analiziranih drava.

1
Centri civilnih inicijativa, Udruenje Demokratija Organizovanje Napredak DON Prijedor, Institut za
razvoj mladih i zajednice Perpetuum Mobile Banja Luka, Centar za graansku suradnju Livno, Inkubator
drutvenih inovacija Munja i Udruenje Forum graana Tuzle
2
Finalni izvjetaj Koalicije se moe preuzeti ovdje
http://podlupom.org/userfiles/file/Kona%C4%8Dni%20izvje%C5%A1taj%20-
%20Finalna%20verzija%20za%20%C5%A1tampu%20%28BOS%29.pdf
3
Publikacija se moe preuzeti ovdje
http://podlupom.org/v2/bs/dokument/pregled-izbornog-zakonodavstva-i-segmenata-izbornog-procesa-u-40-
drzava-clanica-osce-a/85

5
 Koalicija Pod lupom Analiza finansiranja izborne kampanje u dravama lanicama OSCE-a

ZATO FINANSIRANJE IZBORNE KAMPANJE

U periodu koji prethodi odravanju izbora, izborna kampanja zauzima centralno mjesto u
'borbi' politikih subjekata za podrku i glasove biraa. Neminovno je da pitanje finansiranja
izborne kampanje izaziva veliku panju, kako strune tako i ire javnosti. Nameu se pitanja
ko i kako moe finansirati kampanju, ta je dozvoljeno, a ta ne, te brojna druga pitanja.
U BiH, oblast izborne kampanje regulisana je Izbornim zakonom BiH4, Poglavljem 7. koje
definie pravila ponaanja u izbornoj kampanji i Poglavljem 15. koje definie finansiranje iste.
Relevantan je i Zakon o finansiranju politikih stranaka5 koji regulie oblast finansijskog
izvjetavanja za politike stranke.
Kada govorimo o meunarodnim standardima iz oblasti organizovanja i provoenja izbora, u
obzir uzimamo IDEA6 Meunarodne izborne standarde: Smjernice za razmatranje za pregled
izbornog zakonodavstva7 konkretno one u vezi sa temom izborne kampanje. Prema
navedenim standardima, zakon(i) koji tretiraju finansiranje izborne kampanje trebalo bi
posmatrati kroz prizmu sljedeih pitanja:
- Da li pravni okvir osigurava da se svi politiki subjekti tretiraju jednako kroz odredbe
koje definiu prihode i rashode u vezi sa kampanjom?
- Ako pravni okvir dozvoljava finansiranje iz budeta ili koritenje dravnih sredstava za
kampanje, da li takvu upotrebu regulie na osnovu jednakog tretmana svih politikih
subjekata?
- Da li su ogranienja finansiranja kampanja razumna, jasna i objektivno primjenjiva?
- Da li pravni okvir zahtijeva periodino izvjetavanje o prihodima i rashodima vezanim
za kampanju?
- Da li pravni okvir javnosti omoguava pristup izvjetajima o prihodima i rashodima
kampanje?
- Da li izborni pravni okvir omoguava adekvatno i efikasno provoenje politikih
finansijskih zakona?
- Da li izborni pravni okvir omoguava jednakost u slobodnom prikupljanju privatnih
izvora finansiranja bez nerazumnih ogranienja.
Vano je spomenuti i meunarodne dokumente koji tretiraju istraivanu oblast, naroito
GRECO-ov Izvjetaj etvrte runde evaluacije o BiH8 u vezi sa spreavanjem zloupotrebe javnih
resursa, te objave imovinskih kartona izabranih zvaninika o emu e kasnije vie biti govora.

Takoe, jedna od preporuka Koalicije 'Pod lupom' za unapreenje izbornog procesa sadrana
u Konanom izvjetaju o provedenim Optim izborima 2014. godine, u dijelu koji se odnosi
na politike subjekte, tie se neophodnosti usvajanja kodeksa ponaanja u toku izborne
kampanje kojim bi se sprijeila zloupotreba javnih resursa u predizborne svrhe.

4 http://izbori.ba/Documents/documents/ZAKONI/Izborni_zakon_PRECISCENI_TEKST-bos.pdf
5 Sl.gl. BiH br. 95/2012 od 27. 11. 2012.,
6 International Institute for Democratic and Electoral Aassistance http://www.idea.int/ (Meunarodni institut za pomo u

demokratskim i izbornim pitanjima)

7 http://www.idea.int/publications/ies/upload/electoral_guidelines.pdf
8http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round4/Eval%20IV/GrecoEval4Rep%282015%292_Bosnia-and-

Herzegovina_EN.pdf

6
 Koalicija Pod lupom Analiza finansiranja izborne kampanje u dravama lanicama OSCE-a

METODOLOGIJA

Metodologija istraivanja izbornih zakonodavstava zasniva se na detaljnom prouavanju

izbornih propisa, prvenstveno izbornih zakona drava lanica OSCE-a, i to njih 39 od 57.
Obzirom na ograniene kapacitete, kao i uzimajui u obzir relevantnost pravnih propisa u
kontekstu BiH, iz istraivanja je iskljuen odreeni broj drava lanica OSCE-a i to uglavnom
anglosaksonske pravne tradicije, drava izvan Evrope, te manjih evropskih drava poput San
Marina, Andore i sl.9
Istraivanjem su obuhvaene sljedee zemlje: Albanija, Armenija, Austrija, Azerbejdan,
Bjelorusija, Bugarska, Crna Gora, eka Republika, Danska, Estonija Finska, Francuska,
Gruzija, Holandija, Hrvatska, Island, Italija, Kazahstan, Kirgistan, Latvija, Litvanija, Maarska,
Makedonija, Moldavija, Norveka, Njemaka, Poljska, Portugal, Rumunija, Ruska Federacija,
Slovaka, Slovenija, Srbija, panija , vedska, vicarska, Turska, Ukrajina i Uzbekistan.

Za istraivanje koritena je uglavnom OSCE/ODIHR baza pravnih propisa drava lanica OSCE-
a10. Bitno je naglasiti da je veina prevoda neslubene prirode i raena upravo za potrebe
istraivanja, a ne pravne primjene. Kao pomoni izvori koriteni su izvjetaji izbornih
monitoring misija OSCE/ODIHR-a11, kao i drugi dostupni podaci organizacija koje se bave
izbornim procesima12.
U svrhu provoenja ovog istraivanja Koalicija 'Pod lupom' je, putem javnog poziva i
biranjem izmeu preko 85 prijavljenih kandidata i kandidatkinja, formirala radnu grupu
sastavljenu od 7 istraivaa/saradnika. Podaci predstavljeni u ovom istraivanju dobijeni su
na nain da je Koalicija prvenstveno izvrila podjelu drava po lanovima/icama radne grupe.
Svaki od lanova/ica radne grupe istraivao je date oblasti po unaprijed zadatom nizu
pitanja, a na osnovu datih odgovora raena je analiza i izvoeni predstavljeni zakljuci i
prijedlozi za unapreenje propisa u vezi sa izborima, odnosno funkcionisanjem politikih
stranaka.

Odgovori dobijeni prilikom istraivanja, kao i u ranije predstavljenim analizama, ukazuju na

razliite pravne tradicije, kao i na vidljivo razliite nivoe razvijenosti politike kulture,
moralne i politike odgovornosti to se moe ocijeniti kroz nivo regulisanosti pojedinih
oblasti. arolikost propisa predstavljala je izazov prilikom izrade analize u smislu
prepoznavanja trendova i zajednikih crta koje eventualno mogu posluiti kao primjeri dobre
prakse za BiH.

9 Istraivanjem nisu obuhvaene sljedee zemlje lanice OSCE-a:

Andora, Grka (zbog nemogunosti pronalaska prevoda izbornog zakona na engleskom jeziku), Irska, Kanada, Lihtentajn,
Luksemburg, Malta , Monako, Mongolija, SAD, San Marino, Tadikistan, Tunis, Turkmenistan, Ujedinjeno Kraljevstvo i
Vatikan.
10 http://legislationline.org/
11 http://www.osce.org/odihr/elections;
12 http://www.idea.int/elections/; http://aceproject.org/

7
 Koalicija Pod lupom Analiza finansiranja izborne kampanje u dravama lanicama OSCE-a

ANALIZA PO OBLASTIMA

FINANSIRANJE IZBORNE KAMPANJE

Finansiranje izborne kampanje u BiH je regulisano Izbornim zakonom BiH, Zakonom o

finansiranju politikih stranaka, te nizom podzakonskih akata. Zakon o finansiranju politikih
stranaka13 definie dozvoljene izvore finansiranja koji podrazumijevaju lanarine,
dobrovoljne priloge pravnih i fizikih lica, prihoda od imovine u vlasnitvu stranke, budeta
sa svih nivoa u BiH, kreditnog zaduenja kod banaka, izdavake djelatnosti, prodaje
propagandnog materijala i organizovanja stranakih manifestacija, te dobiti preduzea koje
su u vlasnitvu stranke s tim to se ova preduzea mogu baviti samo djelatnou vezanom za
kulturu i izdavatvo. Poglavlje 7 Izbornog zakona definie pravila ponaanja u kampanji za
politike subjekte, dok Poglavlje 15 tretira oblast finansiranja kampanje. Tako Izborni zakon
BiH14 definie da je osnov za dozvoljeni maksimalni iznos sredstava koji jedan politiki
subjekt moe utroiti tokom kampanje broj biraa za svaku izbornu jedinicu u kojoj politiki
subjekt ima kandidatsku listu ili kandidata, a koji se utvruje na osnovu Centralnog birakog
spiska (CBS) koji objavljuje CIK BiH. U zavisnosti od nivoa vlasti za koji se izbori organizuju,
broj biraa se mnoi sa 20 ili 30 feninga15 ime se dobija maksimalni iznos sredstava za
kampanju politikog subjekta. Spomenuti zakoni ne preciziraju specifine zabrane
finansiranja izborne kampanje, primjenjuju se odredbe koje se odnose na zabranjene priloge
i zabranjene aktivnosti16 definisane Zakonom o finansiranju politikih stranaka. Tako se
finansiranje politike stranke zabranjuje organima uprave na svim nivoima u BiH, javnim
institucijama i preduzeima, humanitarnim organizacijama, anonimnim donatorima, vjerskim
zajednicama, sindikatima i neprofitnim organizacijama koje se finansiraju javnim sredstvima,
pravnim licima u kojima je uloen javni kapital od najmanje 25%, drugim dravama,
politikim strankama i pravnim licima iz inostranstva. Takoe, zabranjeno je finansiranje
stranke iz kreditnog zaduenja kod banke u kojoj je udio dravnog osnivakog kapitala vei
od 25%.

Uporedna analiza pokazala je da velika veina analiziranih drava pitanje izbornih kampanja
regulie u okviru postojeeg Izbornog i/ili zakona koji se tie generalno finansiranja politikih
stranaka. U ODIHR-ovim izvjetajima o sprovedenim izborima u Norvekoj i vedskoj navodi
se da ove drave nemaju poseban zakonski okvir koji tretira izbornu kampanju. Interesantan
je primjer Danske koja ima odvojene zakone kojima tretira oblasti finansiranja kampanje iz
javnih i privatnih izvora. Dozvoljeni izvori finansiranja, generalno govorei, slini su ili isti sa
onima u BiH, kao i zabrane finansiranja koje se odnose na anonimne priloge, finansiranje iz
inostranstva, od strane vjerskih i drugih neprofitnih udruenja i slino. Interesantan je

13
lan 3. Zakona o finansiranju politikih stranaka
14
lan 15.10 Izbornog zakona BiH
15
20 feninga za izbore za lanove kantonalnih skuptina; 30 feninga za sve ostale nivoe: izbor
naelnika/gradonaelnika, lanove optinskog vijea/skuptine optine, lanove NSRS i PD PFBiH; lanove
Predsjednitva BiH, PSBiH, te predsjednika i potpredsjednika RS
16
lanovi 8. i 9. Zakona o finansiranju politikih stranaka

8
 Koalicija Pod lupom Analiza finansiranja izborne kampanje u dravama lanicama OSCE-a

primjer Crne Gore koja zabranjuje finansiranje politikog subjekta licu koje je pravosnano
osueno za krivino djelo sa elementima korupcije i organizovanog kriminala; pravnim licima
koji su vrili poslove od javnog interesa ili zakljuili ugovor u postupku javnih nabavki u
periodu od dvije godine koji prethodi zakljuivanju ugovora, za vrijeme trajanja, kao i dvije
godine nakon prestanka tog poslovnog odnosa; kazinima, kladionicama i drugim
prireivaima igara na sreu. Takoe, definisano je da priloge politikim subjektima ne moe
davati fiziko i pravno lice u postupku prinudne naplate zbog poreskih dugovanja, kao ni
pravno lice koje u trajanju od tri mjeseca nije izmirilo dospjele obaveze prema zaposlenima.

CRNA GORA

Zabranjeno davanje priloga za izbornu kampanju

licu osuenom za korupciju i organizovani
kriminal, pravnim licima koja vre poslove od
javnog interesa ili koje je dobilo ugovor putem
postupka javne nabavke

Analiza je pokazala da velika veina drava propisuje maksimalne iznose koji se mogu utroiti
u svrhu izborne kampanje, njih 25 ili 64,1%. Maksimalni iznosi su odreeni na razliite
naine, najee po broju biraa u izbornim jedinicama gdje politiki subjekti imaju
kandidatske liste, u odnosu na prosjenu ili minimalnu platu u datoj dravi ili indeks socijalne
pomoi (Portugal). U Moldaviji taj iznos definie dravna izborna komisija za svake izbore. U
Crnoj Gori posebno je odreen maksimalni iznos za visinu priloga za izbornu kampanju iz
privatnih izvora (pr. fiziko lice, odnosno preduzetnik maksimalno 2.000 eura, pravno
lice/privredno drutvo maksimalno 10.000 eura). U 1017 drava iz dostupnih propisa da se
zakljuiti da maksimalni iznosi nisu odreeni, dok u 418 drave iz dostupnih propisa nije
vidljivo da li postoje odreeni maksimalni iznosi.

17
Estonija, Njemaka, Uzbekistan, eka, Slovaka, panija, Turska, vedska, Norveka, Gruzija
18
Danska, Austrija, Holandija, vicarska

9
 Koalicija Pod lupom Analiza finansiranja izborne kampanje u dravama lanicama OSCE-a

U BiH je potrebno razmotriti:

- detaljno regulisanje oblasti finansiranja izborne kampanje i s tim u vezi

mehanizama kontrole iste;
- proirivanje kruga lica koja ne mogu finansirati politike subjekte i njihove izborne
kampanje.

KONTROLA FINANSIRANJA IZBORNE KAMPANJE I SANKCIJE

Za oblast finansiranje izborne kampanje, prema odredbama Zakona o finansiranju politikih

stranaka i Izbornog zakona BiH, politiki subjekti koji uestvuju na izborima duni su u
vrijeme podnoenja prijave za ovjeru za uee na izborima podnijeti CIK-u BiH finansijski
izvjetaj za period od tri mjeseca prije dana podnoenja prijave za ovjeru. Postoji i obaveza
podnoenja finansijskog izvjetaja za period od dana prijave za ovjeru do dana ovjere
izbornih rezultata i to u roku od 30 dana od objave izbornih rezultata u Slubenom glasniku
BiH. Pravilnikom o godinjim finansijskim izvjetajima politikih stranaka19 blie se propisuje
nain izvjetavanja i izgled izvjetaja vezanog uz trokove propagande20 koje politika stranka
ostvari. Trenutna forma izvjetaja je dosta uoptena u traenim kategorijama izvjetavanja i
odnosi se na rashode vezane uz propagandu politike stranke, dok se na prihodovnoj strani
izvjetaja ne moe vidjeti koji su prilozi dati specifino za ili u vezi sa izbornom kampanjom.
Izvjetaj OSCE/ODIHR-a o provedenim Optim izborima 2014. navodi da regulatorni sistem

19
Slubeni glasnik BiH 96/13
20
Izborna kampanja kao specifian i vremenski ogranien period se ne spominje u Pravilniku

10
 Koalicija Pod lupom Analiza finansiranja izborne kampanje u dravama lanicama OSCE-a

finansiranja kampanje, ovakav kakav se trenutno provodi, nije adekvatan da osigura

transparentnost, integritet i odgovornost procesa21.

Izvjetaji se podnose CIK-u BiH, odnosno Slubi za reviziju finansiranja politikih stranaka
koju uspostavlja CIK BiH. Takoe, CIK BiH je duna da javnosti obezbijedi pristup svim
izvjetajima.
Kada su u pitanju sankcije, Zakon o finansiranju politikih stranaka22 propisuje novane kazne
u rasponu od 500,00 KM do 5.000,00 KM. Predviene su i kazne do trostrukog iznosa u
sluaju primanja priloga veih od dozvoljenih, neuplaivanja takvih iznosa i iznosa iz
nedoputenih izvora u korist budeta BiH, kao i u situacijama kada godinji prihod stranke od
vlastite imovine i dobiti iz vlastitih preduzea prelazi 20% ukupnog godinjeg prihoda
stranke. Treba istai da Zakon ne predvia sankcije za odgovorna lica unutar politikog
subjekta.

Uporedna analiza pokazuje da se u velikoj veini drava, njih 29 ili 74,3% predvia
podnoenje odvojenih finansijskih izvjetaja za provoenje izborne kampanje. U 523 drava iz
dostupnih propisa se ne moe sa sigurnou utvrditi da li su ti izvjetaji odvojeni ili su pak
dijelom godinjih finansijskih izvjetaja, dok u preostalih 524 nisu predvieni odvojeni
finansijski izvjetaji o izbornoj kampanji. Finansijski izvjetaji se podnose nacionalnoj izbornoj
komisiji u 1325 drava; nacionalnom uredu za reviziju u 4 (Finska, Island, Bugarska, Gruzija).
Od drugih dravnih tijela kojima se ovi izvjetaji podnose pojavljuju se: agencija za
spreavanje korupcije (Slovenija, Ukrajina, Srbija, Latvija, Crna Gora); nadzorni odbor za
finansiranje stranaka (Estonija, Portugal); u Makedoniji se izvjetaji pored nacionalne izborne
komisije, podnose i uredu za reviziju, dravnoj komisiji za prevenciju korupcije i parlamentu;
dravni trezor (Maarska); dravna komisija za kampanje i finansiranje politikih stranaka
(Francuska); posebna komisija koju uspostavlja ministarstvo unutranjih poslova (Austrija);
komisija za politike stranke (Norveka); nacionalna skuptina i Raunski sud (Slovenija); ured
dravnog tuioca (Turska).

21
Zavrni izvjetaj posmatrake misije OSCE/ODIHR
http://www.osce.org/bs/odihr/elections/bih/136461?download=true
22
lanovi 19. i 20.
23
Danska, Holandija, vicARSKA, eka, vedska
24
Njemaka, Uzbekistan, Slovaka, panija, Turska
25
Kazahstan, Albanija, Azerbejdan, Moldavija, Litvanija, Armenija, Bjelorusija, Hrvatska, Rumunija, Poljska,
Rusija, Kirgistan, Italija

11
 Koalicija Pod lupom Analiza finansiranja izborne kampanje u dravama lanicama OSCE-a

Rokovi za podnoenje izvjetaja variraju od 5 dana do 3 mjeseca u odnosu na izborni dan ili
objavu potvrenih rezultata. U 82,1% ili 32 drave predviena je javnost takvih izvjetaja,
dok u 726 njih ili 17,9% iz dostupnih propisa nije vidljivo na koji nain je javnosti omoguen
uvid u podnesene izvjetaje. Prema dostupnim podacima, blizu 57% drava propisuje da ti
izvjetaji moraju sadravati detaljne prihode i rashode u vezi sa izbornom kampanjom. 23
drave ili 58,9% predvia koritenje jednog bankovnog rauna za svrhu kampanje, dok se za
njih 1127 ili 28,2% iz dostupnih propisa to ne moe utvrditi. Svega 528 drava prema
dostupnim podacima ne predvia koritenje jednog bankovnog rauna za svrhu kampanje.

58,9% drava lanica OSCE-a obuhvaenih

analizom predvia koritenje jednog bankovnog
rauna za svrhu izborne kampanje

Kada su u pitanju sankcije za krenje odredbi vezanih za izbornu kampanju, iste su uglavnom
vezane za sankcije predviene za krenje odredbi o finansiranju politikih stranaka (vidjeti
Analizu o redovnom finansiranju politikih stranaka u dravama lanicama OSCE-a).
Interesantno je istai primjer Portugala gdje je propisana sankcija, pored novane, suspenzija
finansiranja iz budeta, kao i primjer Italije gdje je za nedostavljanje izvjetaja o kampanji
predviena novana kazna u rasponu od oko 50.000 500.000 eura.

26
vicarska, Njemaka, Uzbekistan, eka, Slovaka, panija, Turska
27
Finska, Danska, Austrija, Holandija, vicarska, Njemaka, Uzbekistan, eka, Slovaka, panija, Turska
28
Portugal, Latvija, Norveka, vedska, Rumunija

12
 Koalicija Pod lupom Analiza finansiranja izborne kampanje u dravama lanicama OSCE-a

U BiH je potrebno razmotriti:

- unapreenje sistema kontrole finansijskog poslovanja politikih stranaka kako u

izbornoj tako i neizbornoj godini, ne samo od strane CIK-a BiH nego i drugih
relevantnih institucija (poreska uprava, finansijska policija, dravna revizija);
- uvoenje obaveze detaljnog izvjetavanja u vezi sa prihodima i rashodima za
izbornu kampanje, te s tim u vezi prilagoditi i/ili definisati mehanizme kontrole

ZLOUPOTREBA JAVNIH RESURSA U SVRHU IZBORNE KAMPANJE

Vaei propisi u BiH ne tretiraju zloupotrebu javnih resursa u svrhu izborne kampanje. Pod
zloupotrebama te vrste mogu se smatrati koritenje javnih funkcija i institucija u svrhu
izborne kampanje, koritenje slubenih automobila i opreme, zaposlenih u javnom sektoru,
javna pojavljivanja izabranih zvaninika u svrhu promocije kandidata i/ili stranke, i slino.
Venecijanska komisija definie zloupotrebu javnih resursa kao nezakonito ponaanje
dravnih slubenika, kandidata i stranaka na vlasti koji koriste svoj poloaj i veze u
institucijama vlasti kako bi uticali na ishod izbora29. Izborni zakon BiH u Poglavlju 16, koje
tretira Medije u izbornoj kampanji, propisuje da vrioci funkcija na svim nivoima vlasti ne
smiju imati povlaten poloaj u odnosu na druge uesnike izbornog procesa, kao i da je
informisanje o redovnim aktivnostima funkcionera na svim nivoima doputeno u okviru
informativnih programa bez navoenja njihove kandidature ili stranake pripadnosti.
Prilikom posmatranja izborne kampanje za Opte izbore 2014., posmatrai Koalicije su
zabiljeili koritenje slubenih automobila za potrebe izborne kampanje od strane velikog
broja izabranih zvaninika koji su u vremenu predizborne kampanje bili nosioci visokih
pozicija u vlasti, ukljuujui lanove Predsjednitva BiH, predsjednike entiteta i entitetske
premijere, lanove kantonalnih vlada i optinskih struktura vlasti. Zabiljeeni su i sluajevi
upotrebe vozila javnih preduzea u kojima politike stranke imaju dominantan uticaj. Sve
navedeno ukazuje da u BiH ne postoje jasna pravila razgranienja funkcija, kao i na potrebu
izmjene postojeih ili donoenje novih propisa koje bi imale za cilj spreavanje slinih
zloupotreba.

Uporedna analiza drava lanica OSCE-a obuhvaenih ovim istraivanjem pokazala je da 1430
ili 35,9% drava regulie zakonski zloupotrebu javnih resursa, najee kroz izborni zakon ili
zakone koji se tiu finansiranja i rada politikih stranaka, dok se u ostalim dravama iz
dostupnih propisa ne moe sa sigurnou potvrditi da li i na koji nain je ova oblast
regulisana. U Makedoniji, na primjer, politike stranke su potpisale Kodeks politikih

29
European Commission fo Democracy through Law (Venice Commission), Report on the Misuse of
Administrative Resources During Electoral Processes, Strasbourg, 16 December 2013, str. 5
30
Crna Gora, Kazahstan, Albanija, Azerbejdan, Armenija, Maarska, Francuska, Norveka, Slovenija, Rumunija,
Gruzija, Poljska, Kirgistan, Turska

13
 Koalicija Pod lupom Analiza finansiranja izborne kampanje u dravama lanicama OSCE-a

stranaka Makedonije za slobodne i potene parlamentarne izbore31. Ovim Kodeksom, izmeu

ostalog, makedonske politike stranke se meusobno dodatno obavezuju, naravno uz
potivanje postojeih propisa vezanih za izbore, da stranke, kandidati i lanovi nee koristiti
javna sredstva ili resurse (pr. urede, vozila, itd.) za stranake izborne ciljeve (podrazumijeva
se da zvaninici takoe moraju vriti svoje javne funkcije do isteka mandata); niti bilo koji
kandidat moe pokrenuti specifini razvojni projekat tokom izborne kampanje, te dalje
Kodeksom definiu i druga ponaanja koja doprinose odravanju slobodnih i potenih izbora.
Iz dostupnih i analiziranih propisa, za veliku veinu drava nije mogue utvrditi da li i na koji
nain predviaju suspendovanje obavljanja javne funkcije tokom trajanja izborne kampanje.

MAKEDONIJA

Politike stranke potpisale Kodeks politikih

stranaka za slobodne i potene izbore

U BiH je potrebno razmotriti:

- usvajanje Kodeksa ponaanja u toku izborne kampanje kojim bi se sprijeila
zloupotreba javnih resursa u predizborne svrhe;
- jasno razgraniavanje u propisima izmeu uloga izabranog i imenovanog
zvaninika koji je istovremeno kandidat na listi odreenog politikog subjekta, te s
tim u vezi mehanizme kontrole i sankcije.

IMOVINSKI KARTONI

Podnoenje imovinskih kartona propisuje Izborni zakon BiH, dok CIK BiH Uputstvom
propisuje blie izgled i nain popunjavanja obrazaca o imovinskom stanju.32 Obavezu
podnoenja ispunjenih obrazaca o imovinskom stanju imaju svi kandidati izabrani na svim
nivoima vlasti, te svi izabrani lanovi organa vlasti kojima je istekao ili prestao mandat u
skladu sa Zakonom. Podaci o imovini koji se trae su dosta sveobuhvatni i ukljuuju sve
sadanje prihode i izvore prihoda, imovinu novac, raune u banci, poslovnu dokumentaciju,
dionice, vrijednosne papire, obveznice, linu imovinu, stanarsko pravi i drugu imovinu i
dobra u vrijednosti veoj od 5.000 KM, rashode i dugovanja, kao i podatke o imovinskom
stanju lanova ue porodice (brani drug, djeca, lanovi domainstva prema kojima postoji
zakonska obaveza izdravanja)33. Meutim, Izborni zakon za nepotivanje ovih odredbi
predvia samo novanu kaznu u iznosu od 300 do 3.000 KM, dok nije propisana druga
odgovornost lica za tanost podataka koji se podnose. Do 2012. godine CIK BiH je na

31
Kodeks se moe preuzeti ovdje: http://www.legislationline.org/documents/action/popup/id/5634
32
Uputstvo o izgledu i nainu ispunjavanja obrazaca izjave o imovinskom stanju:
http://www.izbori.ba/Documents/Lok_Izbori_2016/Politicki_subjekti/Uputstvo_IS/Uputstvo_o_izgledu_i_nacin
u_ispunjavanja_obrazaca_izjave_o_IS-prec_tekst-bos.PDF
33
lan 15.7 Izbornog zakona BiH

14
 Koalicija Pod lupom Analiza finansiranja izborne kampanje u dravama lanicama OSCE-a

slubenoj internet stranici objavljivala skenirane imovinske kartone zvaninika. Ta praksa

prekinuta je nakon to je Apelaciono upravno vijee Suda BiH uvailo zahtjev Agencije za
zatitu linih podataka kojim je CIK-u naloeno da prekine obradu linih podataka
objavljivanjem skeniranih izjava na slubenoj internet stranici. Od tada, CIK BiH ne objavljuje
podatke iz imovinskih kartona ve omoguava pristup javnosti u skladu sa Zakonom o slobodi
pristupu informacijama to podrazumijeva da zainteresovano lice mora podnijeti zahtjev CIK-
u za lini uvid u podnesene izjave bez mogunosti fotokopiranja. Vrlo nepraktino rjeenje i
restriktivno tumaenje odluke suda koje de facto onemoguava javnosti pristup ovim
informacijama jer vie nisu lako dostupne. Slino je je konstatovano i u GRECO-ovom 4.
evaluacionom izvjetaju za BiH34 gdje je jedna od preporuka upravo obezbjeivanje lakog
pristupa ovim informacijama uzimajui u obzir privatnost i sigurnost parlamentaraca i
njihovih bliskih srodnika. U spomenutom izvjetaju istie se i problem provjere istinitosti
podnesenih podataka o imovini, te mehanizama kontrole i sankcija. U preporukama GRECO-
a navodi se i uspostavljanje efikasnog mehanizma kontrole koje obuhvata i nasumine
provjere podataka, kao i uvoenje primjerenih sankcija za netano prijavljivanje podataka o
imovini.

Kada su u pitanju imovinski kartoni drava obuhvaenih ovim istraivanjem, podaci ukazuju
da 46,2% ili 1835 drava analiziranim propisima predvia podnoenje imovinskih kartona za
kandidate ili izabrane zvaninike, dok se za ostale iz dostupnih izvora to ne moe sa
sigurnou tvrditi. Istaemo primjere Armenije, Bugarske i Francuske koje imaju posebne
zakone kojima se tretira pitanje objavljivanja imovine i prohoda od strane visokih dunosnika
i/ili izabranih zvaninika. 36

Rokovi za podnoenje i/ili objavljivanje podataka koji se trae imovinskim kartonima kreu se
od 15 30 dana od prijave za uee na izborima (pr. Crna Gora, Moldavija) do 3 mjeseca od
preuzimanja mandata (Italija) pa do 5 mjeseci nakon zavretka fiskalne godine u Norvekoj.
U Armeniji i Maarskoj je, pored podnoenja izjava na poetku i kraju mandata, predvieno
podnoenje i godinjih izjava o imovinskom stanju. Javnost ovih podataka je predviena
uglavnom putem internet stranica tijela zaduenih za prijem ovih izjava (izborna komisija ili
revizorsko tijelo), te putem objave u slubenim listovima. Iz dostupnih analiziranih izvora nije
precizirano koji podaci smiju ili ne smiju biti objavljeni. Istai emo primjer Hrvatske u kojoj
je ova oblast detaljno regulisana. Ova oblast Hrvatskoj je u nadlenosti Komisije za
odluivanje o sukobu interesa37 koja je formirana temeljem Zakona o spreavanju sukoba
interesa. Komisija propisuje izgled imovinskih kartona, edukaciju izabranih dunosnika u vezi

34
Izvjetaja se moe preuzeti ovdje:
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round4/Eval%20IV/GrecoEval4Rep(2015)2_Bosnia-
and-Herzegovina_EN.pdf
35
Crna Gora, Moldavija, Portugal, Island, Hrvatska, Litvanija, Armenija, Maarska, Bugarska, Francuska,
Bjelorusija, Latvija, Norveka, Rumunija, Ukrajina, Gruzija, Rusija, Italija
36
Armenia: Zakon o prijavljivanju imovine i prihoda visokih dunosnika organa vlasti Republike Armenije;
Bugarska: Zakon o objavljivanju finansijskih interesa visokih javnih dunosnika; Francuska: Zakon o finansijskoj
transparentnosti (op.a. neslubeni prevod naziva zakona sa engleskog jezika)
37
Povjerenstvo za odluivanje o suklobu interesa https://www.sukobinteresa.hr/hr

15
 Koalicija Pod lupom Analiza finansiranja izborne kampanje u dravama lanicama OSCE-a

sa ispunjavanjem istih, te uspostavu i voenje Registra dunosnika38 gdje se i objavljuju

podaci u vezi sa imovinom dunosnika. Komisija ima nadlenost izricanja sljedeih sankcija za
povrede odrebi navedenog zakona: opomena, obustava isplate dijela neto mjesene plate, te
javno objavljivanje odluke Komisije na troak dunosnika.

Primjer dobre prakse: HRVATSKA

Registar dunosnika baza podataka o

imovinskom stanju izabranih dunosnika u RH

Sankcije za nepodnoenje ili neblagovremeno podnoenje imovinskih kartona variraju od

novanih (Crna Gora), odbijanja kandidature (Armenija, Bjelorusija), disciplinske mjere ili
suspenzija plate/dijela plate (Maarska, Hrvatska), kao i oduzimanje mandata za visoke
dunosnike (Maarska), dok je u Norvekoj na primjer sankcije ukljuuju: formalno
upozorenje, smanjenje finansiranja iz budeta, novane kazne te kaznu zatvora do 2 godine.

U BiH je potrebno razmotriti:

- uspostava sistema objave podataka iz imovinskih kartona koji e zatiti line

podatke istovremeno dajui javnosti uvid u imovinsko stanje izabranih kandidata
- utvrivanje materijalne i krivine odgovornosti za davanje netanih podataka o
imovinskom stanju od strane izabranih kandidata na svim nivoima vlasti;
- uspostava mehanizama kontrole tanosti podataka u imovinskim kartonima u
skladu sa preporukama GRECO-a;
- uvoenje sankcije zabrane kandidovanja na izborima u sluaju nedostavljanja
blagovremenih izjava o imovinskom stanju.

UMJESTO ZAKLJUKA
Uporednom analizom finansiranja izborne kampanje u dravama lanicama OSCE-a
obuhvaenih ovim istraivanjem zakljuen je drugi krug analiziranja pozitivnog prava koje je
Koalicija 'Pod lupom' provela u cilju davanja doprinosa unapreenju zakonskog okvira koji se
tie kako izbora, tako i finansiranja politikih subjekata u BiH. U predstojeem periodu
Koalicija e raditi na izradi detaljnijeg pregleda analiziranih drava kako bi se dobio uvid u
pojedinana rjeenja vezana za oblasti analize rada, funkcionisanja i finansiranja politikih
partija, kao i finansiranja izborne kampanje.
Nadamo se da e ovaj i drugi materijali koje Koalicija pripremi biti od koristi u budunosti
prilikom moguih izmjena postojeih, odnosno izrade novih zakona.

38
https://www.sukobinteresa.hr/hr/registar-duznosnika

16