Otro precedente de la CSJN sobre usucapin de bienes de dominio pblico

A propsito del fallo Vila Alfredo L. c/ PEN (CSJN, 18/09/2012)

Por Juan Gustavo Corvaln1 y Luca Bellocchio2

Es ms fcil entrar en el dominio pblico que salir de l3

Sumario: I.-Liminar. II.-Los bienes del Estado: dominio pblico y dominio privado. III.- El
dominio pblico.A) Afectacin. B) Desafectacin. C) Posibilidad de usucapir bienes del
dominio pblico. IV.- Pronunciamientos anteriores al fallo Vila. V.- El fallo Vila. A)
Los hechos del caso. B) La decisin de la Corte. VI.- Colofn.

I.- Liminar

Los pronunciamientos judiciales referidos al rgimen jurdico del dominio pblico son
escasos en la jurisprudencia argentina. De all deriva la relevancia que puede sustraerse del
precedente que estudiaremos en el presente trabajo.

En el caso Vila que aqu comentamos, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin (en
adelante CSJN o Corte) resolvi que no corresponda la figura de usucapin -
prescripcin adquisitiva- del terreno en litigio, por considerar que el bien perteneca al
dominio pblico.

*
Juan G. Corvaln es abogado por la Universidad de Buenos Aires, Doctorando en Ciencias Jurdicas,
posgraduado en "Derecho administrativo y Administracin Pblica" por la Universidad de Salamanca y
Especialista en Derecho Tributario por la Universidad Austral. Es Profesor Adjunto Interino de la Universidad
de Buenos Aires. Es Profesor Titular, Asociado y Adjunto e invitado en diferentes Universidades Nacionales
y privadas y tambin en la Escuela del Cuerpo de Abogados del Estado. Miembro de la Academia Nacional
de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires. Se ha desempeado como funcionario en la Justicia
Contenciosa Administrativa Federal, como Director General de Asuntos Jurdicos del Ministerio de Salud del
GCBA, como Gerente de Asuntos Jurdicos de la Direccin General de Proteccin y Defensa al Consumidor
del GCBA, y se desempea actualmente como Juez en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la
CABA. Ha publicado ms de 30 artculos en las materias vinculadas al Derecho Administrativo, Tributario y
Penal y ha publicado el libro "Condiciones Objetivas de Punibilidad" de la Editorial Astrea.
2
Luca Bellocchio es abogada por la Universidad de Buenos Aires y se desempea actualmente como
escribiente en el Poder Judicial del fuero Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires.
3
ESTEVE PARDO, Jos, Lecciones de Derecho Administrativo, Marcial Pons, Madrid, 2012, p. 499.

1
 A raz de esta decisin nos proponemos realizar algunas consideraciones respecto de los
alcances otorgados tanto por la doctrina como por la jurisprudencia al instituto de la
dominialidad, principalmente respecto de la usucapin de los bienes de dominio pblico del
Estado.

Primero: pretendemos sealar las diferencias existentes entre el dominio pblico y el

dominio privado del Estado y entender en razn de qu fundamentos se sustenta tal
distincin.

Segundo: nos detenemos en el estudio del dominio pblico del Estado y las notas
caractersticas de ste. En tal propsito nos ocuparemos, especfica y particularmente, de la
afectacin y desafectacin de los bienes sometidos a dicho rgimen as como a la
posibilidad de usucapir, es decir de adquirir tales bienes por el instituto de la prescripcin
prevista en la legislacin comn.

Tercero: con el fin de contextualizar el fallo que nos ocupa, analizaremos los
precedentes anteriores del mximo tribunal federal en la materia e intentaremos aunar la
lnea jurisprudencial de aquella escasa jurisprudencia.

Cuarto: por ltimo, nos ocuparemos del anlisis del fallo Vila Alfredo L. c/ PEN -
sentencia del 18 de septiembre de 2012- detallando los hechos fcticos de la causa y la
resolucin de la CSJN para luego arribar a una conclusin al respecto.

II.- Los bienes del Estado: dominio pblico y dominio privado

Para el cumplimiento de sus funciones, la Administracin requiere de bienes entre

otras cosas-. En consecuencia, uno de los presupuestos de la personalidad jurdica del
Estado es el patrimonio el cual est compuesto por bienes materiales, inmobiliarios o
mobiliarios.

La disciplina jurdica de los bienes del Estado, clsicamente, ha sido dominada por
una distincin fundamental, que los divide en dos grandes grupos: el dominio pblico y el
dominio privado4. Tal distincin se basa en la necesidad de delimitar los bienes que son
indispensables para el funcionamiento de la Administracin y que deben beneficiarse con
una proteccin especial5.

Si bien esta distincin entre dominio pblico y privado del Estado es muy antigua,
ni en el derecho romano ni en las Leyes de Partidas se encuentra una teora completa sobre
el tema pues tampoco emplearon esta denominacin6.

En ese sentido, MACHADO MUOZ sostiene que Las Partidas, inspirndose en

principios implantados en el Derecho Romano, distinguan categoras de bienes
caracterizadas por poder ser usadas por todos los ciudadanos y ser insusceptibles de
apropiacin singular. El precedente romano es la gran clasificacin de las cosas
denominadas extra commercium. Estas cosas, o son de derecho divino7, o estn fuera del
comercio por derecho humano8, ambas caracterizadas por permitir diversas formas de uso
por las instituciones o de disfrute general por los ciudadanos9.

Estos antecedentes presentan valor, pues muestran que en todas las pocas ha
existido una categora especial de cosas pertenecientes al Estado, destinadas al uso de todos
los ciudadanos10.

Algunos autores critican dicha clasificacin por el paralelismo con la teora de la

doble personalidad del Estado, y otros le restan valor. As, GORDILLO sostiene que La
distincin entre dominio pblico y dominio privado del Estado tiene algn basamento

4
La distincin del dominio pblico y del dominio privado apareci en la doctrina en la primera mitad del
siglo XIX. Uno de sus autores, J.B. Vctor Proudhon, ha tenido una influencia tan importante que se le ha
atribuido la paternidad de esa concepcin. No obstante se pueden hallar antecedentes provenientes de algunos
grandes jurisconsultos franceses, como Domat, quien apoyndose en la distincin romana entre res publicae y
res fisci, haba intentado dividir los bienes afectados al uso del pblico, como vas de comunicacin, de otros
elementos del dominio real. Los primeros constituan las cosas pblicas sustradas al dominio de la Corona y
escapaban al derecho de propiedad del monarca, pero esta doctrina no fue nunca recogida por el monarca
como doctrina oficial. DIEZ Manuel M., Derecho Administrativo, t. IV, Ed. Bibliogrfica Argentina, p. 342.
5
DIEZ Manuel M., DerechoAdministrativo, t. IV, Ed. Bibliogrfica Argentina, 1969, p. 348 con cit. de
DEBBASCH Ch., InstitutionsAdministratives, Paris, 1966, p. 174.
6
ZANONI, Eduardo A., Cdigo Civil y Leyes Complementarias, Comentado, Anotado y Concordado, t. X,
Ed. Astrea, Buenos Aires, 2005, p. 128 y ss.
7
Res sacrae, res religiosae, res sanctae.
8
Res publicae, res universitates, res comunes mnium.
9
MUOZ MACHADO, Santiago, Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Pblico General I, 2 ed.,
Iustel, Madrid, 2006, p. 820 y ss.
10
Ampliar historia y evolucin del concepto en DIEZ Manuel M., Derecho Administrativo, t. IV, Ed.
Bibliogrfica Argentina, 1969.

3
normativo en el Cdigo Civil pero se le ha dado en la actualidad una interpretacin muy
amplia al concepto de dominio pblico, que abarca todos los bienes estatales inmuebles,
muebles u objeto incorporables, y tanto que estn afectados al uso directo como indirecto
de la comunidad (p.ej., a travs de los servicios pblicos) con lo que son excepcin los
casos en que se puede sealar un bien del dominio privado del Estado11.

Aun as, el hecho de que esta divisin haya existido en todos los tiempos no debe
hacer olvidar que el concepto jurdico del dominio depende de la voluntad del legislador y,
en el caso del derecho argentino, la voluntad de ste ha sido subordinar los bienes del
Estado a un rgimen jurdico diferente.

Mientras los bienes de dominio privado se encuentran en la misma situacin que los
bienes de los particulares pudiendo ser objeto de idnticas operaciones- y estn sometidos
en general a las reglas del derecho privado12, los bienes del dominio pblico pertenecen al
Estado en su carcter de rgano pblico estatal y estn afectados al uso y goce de todos los
ciudadanos; por ello se encuentran en una situacin peculiar, pues no encuadran en el
dominio en los trminos del art. 2506 del Cdigo Civil13.

De tal forma, en nuestro derecho la diferencia entre los bienes del dominio pblico y
privado del Estado est dada por la legislacin de fondo, es decir el Cdigo Civil14. Este
cuerpo normativo reza en su art. 2339: las cosas son bienes pblicos del Estado general
que forma la Nacin, o de los estados particulares de que ella se compone, segn la

11
GORDILLO Agustn, Tratado de Derecho Administrativo, t.I, 4 ed., Fundacin de Derecho
Administrativo, p- VIII-6.
12
Estos se someten, en general, a las reglas del derecho privado pero existen ciertas salvedades. Por un lado,
si bien estos son enajenables porque estn en el comercio, ello depende de autorizaciones estatales en los
trminos de los artculos 2336 y 2338 CC. Es ms, ciertos aspectos, tales como la adquisicin y enajenacin,
se rigen por el Derecho Pblico, por ejemplo el Estado debe adquirirlos o venderlos por el procedimiento de
licitacin, subasta y, en casos de excepcin, por contrataciones directas. Por otro lado, los bienes privados
cuyo destino es la prestacin de servicios pblicos no son embargables. BALBN, Carlos F., Tratado de
Derecho Administrativo, t. II, La Ley,1 ed., Buenos Aires, 2011, p. 874.
13
LLAMBAS Jorge J., Tratado de Derecho Civil, Parte General, t. II, LexisNexis-AbeledoPerrot, Buenos
Aires, 2007, p. 209.
14
A diferencia,la Constitucin Espaola regula, especficamente, en su art. 132 el dominio pblico y expresa:
1) La ley regular el rgimen jurdico de los bienes de dominio pblico y de los comunales, inspirndose en
los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, as como su desafectacin, 2) Son
bienes de dominio pblico estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona martimo-terrestre, las
playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona econmica y la plataforma continental. 3) Por ley
se regularn el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administracin, defensa y conservacin
distribucin de los poderes hechas por la Constitucin Nacional; o son bienes privados del
Estado general o de los estados particulares15.

Seguidamente, el art. 2340 dispone: Quedan comprendidos entre los bienes

pblicos: () 3) Los ros, sus cauces, las dems aguas que correr por cauces naturales y
toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de inters general 7)
Las calles, plazas, caminos, canales, puentes y cualquier otra obra pblica construida para
utilidad o comodidad comn.

El criterio no pasa por la ndole o naturaleza del bien ni por la transcendencia

econmica de aquellos, sino que el rasgo distintivo entre stos trasunta en el carcter de
utilidad comn que surge de los artculos siguientes del Cdigo Civil16, pues a criterio del
legislador el destino de inters, uso o utilidad comn de los bienes es lo que los
diferencia; conceptos ellos jurdicamente indeterminados-17.

Considerando que se hallan ambas categoras bien diferenciadas por los arts. 2340 y
2342 del Cdigo Civil, MARIENHOFF entiende que tal distincin tiene gran importancia.
As, el dominio pblico es inalienable e imprescriptible con todas las consecuencias que
derivan de ello, en cambio, el dominio privado del Estado hllase sujeto a las reglas
ordinarias de la propiedad privada, salvo algunas modificaciones. La diferencia, pues, es de
rgimen jurdico18.

Dicho todo lo anterior, es preciso remarcar que las reglas aplicables a los bienes de
la Administracin, independientemente de su carcter pblico o privado, van ms all del
Derecho Privado y configuran un rgimen peculiar, no slo en las limitaciones que impone

15
El destacado no es original.
16
Ver artculo 2340, inc. 3 y 7 y artculo 2342, inc.4 del Cdigo Civil.
17
BALBN Carlos F., Tratado de Derecho Administrativo, t. II, 1 ed., La Ley, Buenos Aires, 2011, p. 873 y
ss.
18
MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, t. V, 4 ed., AbeledoPerrot, Buenos Aires,
2007, p. 23 y ss.El prestigioso administrativista advierte que la diferencia entre ambos tipos de dominio es un
reflejo de la distincin entre derecho pblico y derecho privado. Las normas que regulan el dominio pblico,
en su vinculacin con los particulares, y las que regulan el dominio privado, tambin en dicha vinculacin,
mantienen la diferencia esencial entre derecho pblico y derecho privado: normas de subordinacin en lo
ateniente al dominio pblico y de coordinacin en lo referente al dominio privado.

5
a la Administracin para el manejo de sus propiedades sino en cuanto a los privilegios y
exorbitancias que se le atribuyen para su defensa y proteccin19.

III.- El dominio pblico

La vida en comunidad sera imposible sin la presencia de bienes afectados al

cumplimiento de fines de inters pblico pertenecientes a todos. All radica la justificacin
de la existencia del dominio pblico.

El origen histrico del dominio pblico confirma tal postulado ya que nunca result
factible concebir la existencia de una sociedad, ms o menos evolucionada, sin que este tipo
de dominio apareciera 20 . En este entendimiento, vale preguntarse qu se entiende por
dominio pblico? La doctrina se ha ocupado de ello dando definiciones que no varan
considerablemente.

MARIENHOFF lo define como el conjunto de bienes que, de acuerdo con el

ordenamiento jurdico, pertenecen a la comunidad poltica pueblo, hallndose destinados al
uso pblico-directo o indirecto- de los habitantes21. Por su parte, COMADIRA y ESCOLA
lo entienden como conjunto de bienes de propiedad del Estado, lato sensu, afectados al
uso pblico, directo o indirecto, de los habitantes, y sometidos a un rgimen jurdico
especial de derecho pblico, y por tanto, exorbitante del derecho privado22.

En sentido similar se ha expedido cierta doctrina extranjera. Para GARRIDO

FALLA es el derecho de propiedad que el Estado tiene sobre determinados bienes, en

19
PARADA Ramn, Derecho Administrativo III, Marcial Pons, Madrid, 2004, p. 14. En lo relativo a la
exorbitancia y prerrogativas de la Administracin, nuestro criterio ha sido esbozado en Transformaciones del
rgimen de derecho administrativo. A propsito del rgimen exorbitante y de las prerrogativas de la
Administracin Pblica, Derecho Administrativo, Revista de Doctrina, Jurisprudencia, Legislacin y
Prctica N 79 Ao 2012.
20
COMADIRA Julio R., y ESCOLA Hctor J., Derecho Administrativo Argentino, Ed. Porra, Mxico, 2006,
p. 1039.
21
MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, t. V, 4 ed., Abeledo Perrot, Buenos Aires,
2007, p. 23 y ss.
22
COMADIRA Julio R., y ESCOLA Hctor J., Derecho Administrativo Argentino, Ed. Porra, Mxico, 2006,
p. 1050.
cuanto sometidos a un rgimen jurdico exorbitante del derecho privado 23 y para
BANDEIRA DE MELLO comprende todos los bienes que pertenecen a las personas
jurdicas de derecho pblico24.

De aquellas definiciones se deriva que los bienes del dominio pblico ostentan un
rgimen jurdico pblico, todava ms exorbitante que el propio de los bienes patrimoniales.
Como consecuencia de ello, esta categorade bienes se caracterizan por tres (3) notas
clsicas que operan como frentes de proteccin para impedir que estos bienes puedan pasar
a la rbita de la propiedad privada. stas son, a saber:

a) Inalienabilidad;
b) Imprescriptibilidad;
c) Inembargabilidad.

Tales caracteres limitan el manejo de los bienes del dominio pblico, pero qu
implicancias tienen estos caracteres? Veamos:

La inalienabilidad supone que el Estado no puede vender ni gravar los bienes de

dominio pblico, es decir estn fuera del comercio25(arts. 953, 2336, 2337, inc. 1, 2343 y
260426 del Cdigo Civil). El fundamento de la inalienabilidad es proteger su afectacin y
destino en trminos de utilidad, uso o comodidad comn.

Sin embargo, tal carcter no es absoluto ya que es posible transmitir su titularidad entre
personas pblicas estatales -lo cual sucedi en el fallo en comentario- e incluso otorgar
permisos de uso o concesiones de uso sobre tales bienes.

La imprescriptibilidad es entendida en el sentido de que ningn particular puede

adquirir esos bienes por su posesin y transcurso del tiempo. Este carcter es el que aqu
mayor relevancia adquiere y del que ms adelante nos ocuparemos en razn del fallo en
estudio (arts 2400, 3951, 3952 y 4019 inc. 1 CC).

23
GARRIDO FALLA, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, volumen II, Ed. Tecnos, 12 ed.,
Madrid, p.489 y ss.
24
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio, Curso de Derecho Administrativo, Porra, Mxico, 2006, p. 773.
25
En este sentido, la CSJN ha dicho que las cosas que forman parte del dominio pblico del Estado ()
estn fuera del comercio (art. 2400CC). A modo de ejemplo ver Fallos 310:2478.
26
SALOMONI Jorge, Organizacin Administrativa, Funcin Pblica y Dominio Pblico, Ed. RAP. Versin
disponible en: http://goo.gl/DmEjQ3.

7
 Tal como seala LLAMBAS 27
, ambos caracteres inalienabilidad e
imprescriptibilidad- son consecuencias evidentes de la afectacin al uso y goce comn pues
este destino resultara impedido desde que la cosa pasase por la enajenacin o prescripcin
adquisitiva a poder exclusivo de alguno.

Como consecuencia de la inalienabilidad e imprescriptibilidad deriva la

inembargabilidad, es decir, as como la titularidad del dominio pblico no puede ser
transferida tampoco procede el embargo porque ste es simplemente el paso previo cuyo
sentido ltimo es, justamente, el traspaso del bien28. La ratio iuris de la inembargabilidad
es la falta de autoridad y jurisdiccin de los jueces para cambiar el destino de las cosas del
dominio pblico, ya que tal cambio le corresponde a las autoridades administrativas29.

En sntesis, podemos resumir estos caracteres diciendo que: a) la inalienabilidad

protege los bienes del dominiales frente a la propia Administracin para que no los
enajenen, b) la inembargabilidad, frente a los tribunales, para que no los embarguen, c) la
imprescriptibilidad, frente a los particulares, para que no adquieran bienes de dominio
pblico mediante prescripcin adquisitiva30.

A.- Afectacin

En el tema que aqu nos ocupa, vale aclarar preliminarmente que los bienes se
incorporan al Estado y luego son afectados y consecuentemente incorporados a su dominio
pblico.

Tales bienes pueden ingresar al patrimonio del Estado por diferentes modos. A
saber: (i) adquisicin a ttulo gratuito bienes vacantes, expropiaciones-; (ii) decomiso
sanciones, delitos-; (iii) adjudicacin contratos y procedimientos de seleccin-; (iv)
prescripcin ocupacin por tiempo determinado-.

27
LLAMBAS Jorge J., Tratado de Derecho Civil, Parte General, t.II, LexisNexis-AbeledoPerrot, Buenos
Aires, 2008, p. 209 y ss.
28
BALBN Carlos F., Carlos F., Tratado de Derecho Administrativo, t.II, 1 ed., La Ley, Buenos Aires, 2011,
p. 882 y ss.
29
Histricamente, la nocin de inembargabilidad surgi en Espaa en 1850, en la ley de contabilidad,
fundamentada ms en la majestad del sujeto, que en la naturaleza del bien.
30
ESTEVE PARDO, Jos, Lecciones de Derecho Administrativo, Marcial Pons, Madrid, 2012, p. 489.
 As, ingresados por cualquiera de los mencionados modos, los bienes son afectados.
Coincidentemente con la doctrina espaola31, podemos sostener que la afectacin de un
bien a un destino pblico es el elemento fundamental para la calificacin de un bien como
dominial, es decir de dominio pblico.

Corresponde entonces preguntarse: qu se entiende por afectacin? La doctrina se

ha ocupado de ello. Veamos:

Segn MARIENHOFF la afectacin es el hecho o la manifestacin de voluntad del

poder pblico, en cuya virtud la cosa queda incorporada al uso y goce de toda la
comunidad. Por su parte, COMADIRA y ESCOLA explican que es el hecho o la
declaracin de voluntad de un rgano estatal con competencia para ello, en cuya virtud un
bien queda librado al uso pblico, directo o indirecto.sta siempre debe estar referida a
bienes cuya titularidad corresponde al Estado lato sensu, y supone dos momentos
diferentes, a saber: (i) uno objetivo o material, que consiste en la existencia del bien sobre
el cual habr de recaer, (ii) otro subjetivo o intencional, que consiste en la declaracin de
voluntad o en el accionar del rgano estatal correspondiente, en cuya virtud el bien de que
se trata es librado al uso pblico, otorgndose ese destino32. En igual sentido se expide
DIEZ y OTTO MAYER33.

Otros tratadistas, en cambio, limitan la nocin conceptual de afectacin a la

manifestacin de voluntad del poder pblico 34 , este es el criterio que ha adoptado la
CSJN35.

Asimismo, en lo que al instituto de la afectacin respecta, corresponde distinguir

entre bienes de dominio pblico natural, en cuyos casos la afectacin es simplemente por
ley- que ser la misma que les otorga su condicin jurdica como tal-, y bienes de dominio
pblico de carcter artificial, en los que es necesario sumar a la ley el acto de alcance

31
Ver ms en ESTEVE PARDO, Jos, Lecciones de Derecho Administrativo, Marcial Pons, Madrid, 2012, p.
489.
32
COMADIRA Julio R., y ESCOLA Hctor J., Derecho Administrativo Argentino, Ed. Porra, Mxico, 2006,
p. 1056.
33
DIEZ, Manuel M.,Derecho Administrativo, t. IV, Bibliogrfica Omeba, 1969, Buenos Aires, p. 417,
MAYER Otto, Derecho Administrativo Alemn, t.III, 2 ed., Depalma, Buenos Aires, 1982, p. 139 y ss.
34
VILLEGAS BASAVILBASO, Benjamn, Derecho Administrativo, t. IV, Tipogrfica Editora Argentina,
Buenos Aires, 1952, p. 302 y ss.
35
Ver Fallos 146:304, 147:330.

9
particular, es decir que puede resultar de actos administrativos o aun de hechos de la
administracin36.

En ese sentido, la afectacin puede ser: a) expresa, tratndose de una ley o un acto,
o b) implcita, es decir la decisin estatal presupone afectar el bien de dominio pblico.
Dentro de ste ltimo universo cabe preguntarnos qu sucede con los hechos
administrativos que afectan bienes de propiedad del Estado al dominio pblico: son
viables las afectaciones presuntas?

El criterio mayoritario 37 acepta las llamadas afectaciones implcitas, tcitas o

presuntas derivadas de hechos que provengan de la Administracin Pblica. Estos pueden
ser de distinta ndole: desde actitudes asumidas por la Administracin hasta un uso
continuado consentido por ella. Se entiende que tratndose de bienes pblicos artificiales,
la afectacin no tiene formas especiales ni sacramentales.

Sin embargo, otros autores rechazan la afectacin presunta y, en tal sentido, la

CSJN ha expresado que la consagracin o afectacin que produce la consecuencia de
trocar la propiedad privada del Estado () es una propiedad regida por el Derecho
Pblico, consiste en la manifestacin de voluntad del poder pblico en cuya virtud,
cumplidos los trabajos correspondientes a su estado exterior, la cosa queda incorporada al
uso y goce de la comunidad; siendo necesario para que sea eficaz esa declaracin de
voluntad 38.

B.- Desafectacin

La desafectacin es el acto o hecho de exclusin de un bien del rgimen del

dominio pblico39. Esta no acta como causa extintiva de dominio sino simplemente como
modificatoria del rgimen jurdico del bien, de dominio pblico pasa a ser privado.

36
COMADIRA Julio R., y ESCOLA Hctor J., Derecho Administrativo Argentino, Ed. Porra, Mxico, 2006,
p. 1056. La misma distincin es hecha por MARIENHOFF Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, t.V,
4 ed., Lexis Nexis-Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2007, p.
37
Ver MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, t. V, 4 ed., Abeledo Perrot, Buenos
Aires, 2007, p. ,DIEZ Manuel M., DerechoAdministrativo, t. IV, Ed. Bibliogrfica Argentina, 1969, p. ,
PARADA Ramn, Derecho Administrativo III, Marcial Pons, Madrid, 2004, p. 14.
38
Fallos 146:304.
39
BALBN Carlos F., Tratado de Derecho Administrativo, t. II, La Ley,1 ed., Buenos Aires, 2011, p. 881.
 A partir de la desafectacin el bien pierde las notas caractersticas de los bienes de
dominio pblico, es decir pasa a ser enajenable, prescriptible, embargable y regido, no ya
por las disposiciones del Derecho Administrativo, sino por el Derecho Civil40.

Aqu las desafectaciones presuntas son aceptadas por toda la doctrina. Tratndose
de bienes naturales debe hacerse por medio de ley y, excepcionalmente, por hechos.
Tratndose de bienes artificiales, puede hacerse por leyes, actos y hechos.

Dentro de la desafectacin por hechos se distingue a los hechos de la naturaleza y

a los hechos humanos. Los bienes pblicos artificiales que son los que a raz del fallo
nos interesan- pueden desafectarse por hechos de la naturaleza o del hombre, mientras que
los bienes naturales son solo susceptibles de desafectacin de hechos de la naturaleza.

C.- Posibilidad de usucapir

Hechas tales aclaraciones, cabe ahora preguntarse si es posible que los particulares
adquieran bienes pblicos por intermedio del instituto de la prescripcin adquisitiva
prevista en el Cdigo Civil.

En tal sentido, recuerda MARIENHOFF que desafectados los bienes pblicos, el

principio consiste en que stos ingresan al dominio privado del Estado y,
excepcionalmente, dichos bienes ingresan al dominio privado de los administrados41.

Asimismo, debe sealarse que de las notas caractersticas del dominio pblico
parecera derivarse el impedimento de los particulares de adquirir la titularidad de tales
bienes va prescripcin adquisitiva, por razn de su imprescriptibilidad. Ello tiene sustento
en nuestra legislacin comn42, de donde se extrae la imposibilidad de usucapir bienes que
se encuentran fuera del comercio como lo son aquellos afectados al rgimen de la
dominialidad.

No obstante ser esta la regla, cabe preguntarse es absoluta la regla de la

imprescriptibilidad?, se admite algn tipo de matiz?. En relacin a ello la doctrina no

40
En este sentido se ha expedido la CSJN en Fallos 146:288, 147: 154 y 164:165.
41
MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, t. V, 4 ed., Abeledo Perrot, Buenos Aires,
2007, p. 212.
4242
Arts. 2400, 3951, 3952 y 4019 Cdigo Civil.

11
presenta grandes discrepancias pues se ha expedido en su mayora por el carcter
imprescriptible de los bienes pblicos.

En una posicin extrema se encuentran los tratadistas BIELSA y MARIENHOFF.

Para el primero, las cosas pblicas no son susceptibles de posesin privada por lo que la
prescripcin no es admisible como causa de atribucin del dominio en el derecho pblico y,
por consiguiente, no puede ser invocada la posesin de buena fe43.

Para el segundo, los bienes del dominio pblico, por estar fuera del comercio de
derecho privado y ser imprescriptibles, no pueden ser objeto de una posesin til por parte
de terceros y, por ende, no son susceptibles de perder su carcter pblico. En ningn caso,
pueden adquirir por prescripcin la propiedad de bienes dominiales; lo contrario atentara
contra principios vigentes en Derecho Administrativo44.

En cambio, en una posicin moderada se enrolan VILLEGAS BASAVILBASO,

DIEZ y GARCA DE ENTRERRA.

Consideran que la usucapio no es un medio jurdico para adquirir los bienes

pblicos, pues ste instituto es extrao al rgimen de los bienes pblicos mientras dure su
afectacin a la utilidad o comodidad comn. As entienden que las cosas inalienables, como
son las del dominio pblico, por estar fuera del comercio no son susceptibles de posesin
en tanto conservan tal carcter o destino de utilidad pblica a que estn afectadas; solo las
propiedades privadas del Estado o de las Municipalidades son susceptibles de
prescripcin45.

En tal sentido sostienen que el principio aqu tratado no puede interpretarse de

forma absoluta pues el Estado puede disponer del mismo pero mientras dure su afectacin
no puede ser alienado. Aunque los bienes pblicos estn fuera del comercio de derecho

43
BIELSA Rafael, Derecho Administrativo, t. III, 5 ed., Depalma, 1956, p.406 y ss.
44
MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, t. V, 4 ed., Abeledo Perrot, Buenos Aires,
2007, p. 212 y ss.
45
Entiende este autor que segn la disposicin del art. 3951 CC., el Estado est sometido a las mismas
prescripciones que los particulares en cuanto a sus bienes o derechos susceptibles de ser propiedad privada lo
cual significa que los bienes o derechos del Estado no susceptibles de propiedad privada, como son los
pblicos, se hallan sometidos a un rgimen jurdico distinto. As, el signo especfico de inalienables de los
bienes pblicos es el de ser imprescriptibles. Ver VILLEGAS BASAVILBASO Benjamn, Derecho
Administrativo, t. IV, Tipogrfica Editora Argentina, Buenos Aires, 1952, p. 145.
privado vale decir que no son susceptibles de ser enajenados por actos jurdicos de derecho
civil ya que no es menos cierto que se prestan a un comercio jurdico de derecho pblico y
el comercio jurdico de derecho administrativo se diferencia del de derecho civil en que
no pretende lo perpetuo, lo definitivo, se conforma con lo provisorio, lo temporario.
Como consecuencia directa del principio de la inalienabilidad relativa, se deduce la
imprescriptibilidad de los bienes dominicales y como las cosas del dominio pblico no son
susceptibles de posesin privada, es lgico que no se puedan prescribir46.

Dentro de esta segunda posicin resulta interesante sealar lo que remarca el autor
ibrico respecto a la existencia de un supuesto en que cede la imposibilidad de adquirir
bienes pblicos por usucapin. Este sera el resultante de la posesin abusiva llevada a cabo
por un particular de modo que el bien quede desvinculado del fin pblico que motiv su
afectacin al rgimen del dominio pblico47.

IV.- Pronunciamientos anteriores al fallo Vila

Si bien no son abundantes los precedentes de la CSJN respecto del tema de anlisis,
creemos que para una mejor comprensin del fallo Vila debe considerarse la lnea
jurisprudencial bajo la cual la Corte ha decidido en anteriores pronunciamientos.

Al respecto puede advertirse claramente que la Corte consider en precedentes

anteriores que la afectacin al uso o servicio pblico deba ser efectiva, directa y
expresa48 ya que entendi que las disposiciones de leyes o decretos no constituyen por s

46
DIEZ Manuel M., Derecho Administrativo, t. IV, Bibliogrfica Omeba, 1969, p. 269 y ss.
47
GARCA DE ENTRERRA Eduardo, Dos estudios sobre la usucapin en derecho administrativo, 3 ed.,
Civitas, Madrid, 1998, p.91 y ss.
48
A modo de ejemplo puede citarse: El inmueble no estaba afectado efectivamente al uso pblico porque
en realidad se traba de permisos explicables por razones de vecindad y simple tolerancia que no pueden
generar derecho alguno en contra de quien los conceda ni autorizar, en su merito, la conclusin de la
existencia de un uso pblico respecto de la ruta en cuestin (Fallos 141:307). En ninguno de los actos de la
actora surga de modo directo y expreso la existencia de afectacin de las tierras al uso pblico. La tierra que
la integra a la calle- se hallaba en posesin de particulares desde tiempo atrs, la afectacin () debi
consistir por lo menos, adems de la decisin explcita de crear la calle, en la descripcin de sus dimensiones
en la doble referencia de largo y del ancho()Si pues la susodicha franja de terreno no rene los caracteres de
un bien de dominio pblico, su condicin jurdica en relacin con las personas, debe necesariamente ser la
que corresponden a un bien de dominio privado (Fallos 146:303).Si el inmueble no fue afectado real y
efectivamente al uso o servicio pblico, el no se incorpor al dominio pblico del Estado aun cuando hubiera
existido una anterior afectacin formal a dicho uso o servicio (Fallos 242:168).

13
solas actos de turbacin de la posesin (doctrina de fallos 242:168; 249:384; 249:436,
328:3590), siendo as insuficientes las nudas declaraciones legales (Fallos 263:437).

Pues bien, puede observarse y concluirse de la jurisprudencia anterior de la CSJN

que sta se ha inclinado por hacer lugar a la usucapin cuando el ejercicio de la posesin
sobre el bien haya tenido lugar de manera insospechable, clara y convincente no
bastando con que se acredite un relativo desinters por el inmueble por parte del
demandado.

As, para la Corte es necesaria la cabal demostracin de actos posesorios efectuados

por quien pretende usucapir que sean lo suficientemente idneos como para poner al
propietario en el trance de hacer valer por la va que corresponda los derechos que le han
sido desconocidos49.

V.-El fallo Vila

Las consideraciones ut supra indicadas servirn para entender con mayor

profundidad los alcances del fallo objeto de comentario. Veamos ahora la situacin fctica
del caso y la decisin tomada por el Alto Tribunal en esta oportunidad:

A.-Los hechos del caso

El actor Alfredo Luis Vila inici demanda de usucapin contra el Estado Nacional
con el objeto de obtener el dominio de una fraccin de terreno ubicada en la ciudad de
Mendoza por haberlo posedo por ms de veinte (20) aos en forma continua,
ininterrumpida, pblica, pacfica y con nimo de tener la cosa para s, de acuerdo a lo
prescripto en el Cdigo Civil50.

La Universidad Nacional de Cuyo (en adelante UNC), citada en calidad de tercero,

reconvino por estar el terreno afectado al uso educativo51.

49
Fallos 326:2040.
50
Arts. 2510, 2524, 4015, 4016 CC.
51
El terreno estuvo afectado, primero, al uso militar y posteriormente fue afectado para la ampliacin de
Ciudad Universitaria. Ver considerando 9.
 Mientras el actor entenda estar en presencia de un terreno perteneciente al dominio
privado del Estado, por tanto susceptible de ser adquirido por prescripcin, los demandados
Estado Nacional y UNC- entendan que integraba el dominio pblico y por ello era
imprescriptible.

En primera y segunda instancia se hizo lugar a la demanda. Se considerque el inmueble

qued desafectado tcitamente y fue trasladado entonces al dominio privado, por lo que
pudo ser posedo por el actor y adquirido por prescripcin.

Ante ello, el Estado Nacional interpuso recurso ordinario de apelacin pues consider
que el terreno nunca dej de pertenecer al dominio pblico. Dicho recurso fue denegado y
origin la queja que fue admitida y dio origen al pronunciamiento en estudio.

B.-La decisin de la Corte

La CSJN rechaz la demanda y suspendi la ejecucin de la sentencia de la Cmara

Federal de Mendoza, que haba hecho lugar a la usucapin. Los argumentos para arribar a
tal decisin se basaron, principalmente, en dos ejes, ntimamente vinculados entre s. A
saber: i) la naturaleza del bien, ii) el instituto de la desafectacin y la posibilidad de
usucapir el bien.

i) Respecto de la naturaleza del bien la CSJN asisti razn al recurrente pues entendi
que el a quo consider extra petita la superficie sujeta a usucapin52. El Alto Tribunal
seal que el carcter de dominio pblico del terreno surga de las constancias de la causa y
consider que la Cmara no tena jurisdiccin para modificar la superficie del terreno en
discusin por lo que revoc la sentencia recurrida en ese aspecto.

ii) Como se ha dicho, la constitucin de un bien de dominio pblico proviene de su

afectacin al uso y goce de todos los habitantes en general. La prdida de ese carcter
deriva del hecho contrario, o sea la desafectacin. En palabras de la Corte desafectar un
bien significa sustraerlo de su destino al uso pblico, hacindolo salir del dominio pblico
para ingresar al dominio privado, sea del Estado o de los administrados () es la decisin

52
La dimensin del terreno haba quedado delimitada en 1 instancia, consentida por el actor y no estaba
controvertido el carcter de dominio pblico del terreno que se buscaba usucapir ya que perteneca al dominio
pblico del Estado Nacional.

15
del Estado adoptada por sus autoridades competentes, en el sentido de alterar el destino de
la cosa53.

Si bien tal facultad corresponde al Poder Legislativo del Estado se ha considerado que
tambin hay desafectacin cuando en virtud de una declaracin del poder administrador o
de otro acto suyo resulta indudable que la cosa ha dejado de servir directamente al uso o
goce pblico al cual hasta el momento se encontraba destinada"54.

Expresamente la CSJN aclar que la propiedad pblica termina por la desafectacin y

esta produce el efecto de cambiar la condicin jurdica del bien, que se torna a partir de ella
enajenable, prescriptible, embargable y regido, no ya por las disposiciones del derecho
administrativo sino por el derecho civil55. Agreg , a su vez, que segn la naturaleza del
bien que se trate, la desafectacin de un bien pblico debe efectuarse por hechos o actos
administrativos56.

Como consecuencia de ello, el Tribunal entendi que de las constancias del expediente
no surga la existencia de actos o hechos de los que se pueda derivar la desafectacin que
pretenda el actor ya que dichos aquellos deben ser indudables y manifestarse por
constancias inequvocas de las que se desprenda una evidencia absoluta de la
desafectacin57.

Sostuvo que, por el contrario, en el presente caso haba mediado una continuacin
del uso pblico del bien, toda vez que el Estado Nacional transfiri el predio en litigio
oportunamente afectado al uso militar del Ejrcito Argentino a favor de la UNC
con el objetivo de ser destinado al uso educativo58.

53
Ver considerando 11.
54
Ver considerando 11.
55
Ver considerando 11.
56
La necesidad de una evidencia absoluta de la desafectacin ha sido reconocida por la Corte en Fallos:
263:437; 311:2842, entre otros. Ver considerando 12.
57
Ver considerando 13.
58
Ver considerando 13.
 VI.- Colofn

Uno de los presupuestos de la personalidad jurdica del Estado es el patrimonio. Los

bienes que componen ste puede distinguirse entre bienes de dominio privado y de dominio
pblico, stos ltimos beneficiados con la proteccin especial de la inalienabilidad,
inembargabilidad e imprescriptibilidad; caracterstica esta ltima de la que parecera
derivarse el impedimento de los particulares de adquirir la titularidad de tales bienes va
prescripcin adquisitiva.

No obstante, para que un bien cuente con dicha proteccin debe ser "afectado" a un
destino pblico; elemento fundamental para la calificacin de un bien de rgimen pblico.
Esta afectacin puede ser, como se mencion, a) expresa - ley o acto-, o b) implcita -
decisin estatal que presupone afectar el bien al dominio pblico-.

Por el contrario, para modificar ese rgimen jurdico de dominio pblico de un bien
es necesaria la desafectacin del mismo, es decir el acto o hecho de exclusin del bien de
ese rgimen para ingresar al dominio privado del Estado y, excepcionalmente, al dominio
privado de los administrados.

En las oportunidades que la Corte tuvo de pronunciarse al respecto se habia

inclinado considerar desafectado el bien y hacer lugar a la usucapin cuando el ejercicio de
la posesin sobre el bien haya tenido lugar de manera insospechable, clara y convincente.

Por ello, podramos afirmar que en el fallo objeto de este anlisis la solucin
brindada por nuestro Mximo Tribunal, en el que hizo un prolijo repaso sobre los
lineamientos para desafectar un bien del dominio pblico, ratific su propia jurisprudencia
pues consider que el terreno nunca dej de pertenecer al dominio pblico.

De esta forma, se advierte que esta integracin de la Corte consider, en pos de la

proteccin del bien de dominio pblico, mantener la relevancia de la afectacin efectiva,
directa y expresa a la hora de fallar. En razn de ello fue que sostuvo que haba mediado
una continuacin del uso pblico del bien, toda vez que el Estado Nacional transfiri el
predio en litigio a favor de la UNC con el objetivo de ser destinado al uso educativo.

17
 Podemos entonces afirmar que una vez ms el Tribunal consider necesaria la
existencia de actos o hechos "indubitables e inequvocos" de los que se pueda derivar la
desafectacin de un bien de dominio pblico.