NOTA TCNICA

CONSOLIDAO FISCAL 2015 2018:

DESAFIOS DA TRAJETRIA DE AJUSTAMENTO
ABORDAGEM FISCALISTA

Gabriel Leal de Barros

1 Economia Aplicada
Ano 2014|
DEZEMBRO DE 2014
 1Os desafios do reequilbrio fiscal que dever cobrir todo o prximo
mandato no so triviais e devero exigir enorme habilidade do governo tanto
no trato das receitas quanto das despesas. Esta nota procura destacar de
forma objetiva as trajetrias possveis e requeridas para um novo e desejvel
ciclo de consolidao do equilbrio e da sustentabilidade fiscal.
Dentro do exerccio de simulao do ajustamento, optei pela projeo
de duas diretrizes bsicas para a consolidao fiscal: a primeira relativa
dinmica de crescimento da despesa primria, estruturalmente ligada s
polticas de transferncia de renda e questo demogrfica; e a segunda
relativa dinmica de recuperao requerida do supervit primrio. Ou seja,
partindo das atuais regras e simulando o crescimento vegetativo da despesa
pblica, a elevao da carga tributria federal requerida para atingir a meta
de primrio encontrada.
Formalmente, temos:
REC LIQ (RCL) DESP TOT (DT) = PRIMARIO (SP),
REC LIQ (RCL) = DESP TOT (DT) + PRIMARIO (SP), i.e, dado uma meta de
resultado primrio a ser atingida intertemporalmente e a dinmica de
crescimento vegetativo da despesa primria, encontra-se a carga tributria
federal lquida requerida para satisfazer a trajetria de ajustamento fiscal.
A ideia de simular as contas de forma invertida, ou de trs para frente,
justamente fugir da polmica sobre as diferentes formas de recuperar a
capacidade de arrecadao fiscal, seja pela via do aumento ativo (via novas
bases tributrias ou alquotas), passivo (reverso de desoneraes institudas
no ps-crise e ainda em vigor) ou mesmo por recuperao mais acentuada
da atividade econmica (cclico). Adicionalmente, vale destacar que essa
maneira de simular as contas permite escapar igualmente das quebras
estruturais e do maior erro mdio dos estimadores nas modelagens

1
Pesquisador, integrante da equipe tcnica do Boletim Macro FGV/IBRE e especialista em contas
pblicas. As opinies expressas neste ensaio so exclusivamente do autor e no expressam
necessariamente as do FGV/IBRE.

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Ano 2014|
estatsticas de arrecadao, bastante influenciadas pela veloz desacelerao
econmica e mltiplas desoneraes, temporrias e permanentes.

Cenrio I: Status Quo

O ponto de partida para a trajetria de recuperao do primrio

nesse cenrio para os prximos quatro anos fundamental. Isso quer dizer
que o resultado fiscal de 2014 absolutamente relevante na determinao da
dinmica e da intensidade da recuperao fiscal requerida. O exerccio trata
com detalhes das finanas do governo central (GC).
Assumindo que o SPGC encerre 2014 em 0,1% do PIB e definindo ad
hoc uma trajetria de recuperao para 0,5%, 0,8%, 1,1% e 1,4% do PIB
para os anos de 2015 a 2018, respectivamente, o aumento de carga tributria
que calibra e atende tal trajetria de 2,1 pontos do PIB no perodo (de
19,8% em 2014E para 21,9% em 2018E).
Ainda que esse cenrio possa parecer bastante irreal e improvvel,
importante t-lo em mente como benchmark para avaliar potenciais ganhos
de iniciativas de reduo de gasto ou aumento de receita.
Esse cenrio assume gastos com seguro desemprego constantes em
0,7% do PIB, programa Minha Casa Minha Vida (MCMV) em 0,2% do PIB
(inferior aos 0,33% do PIB de 2014E), manuteno das atuais polticas do
salrio mnimo e do abono salarial, incio do pagamento dos subsdios do PSI
em 2015, manuteno dos gastos com pessoal e encargos sociais (4,2% do
PIB) e crescimento vegetativo do nmero de beneficirios do INSS, tanto dos
que recebem salrio mnimo quanto dos que recebem acima disto. Os
resultados sintticos so apresentados na tabela 1:

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Ano 2014|
Tabela 1: Cenrio de Referncia Status Quo
Cenrio I: Status Quo
Valor Absoluto
Real 2014 Forecast 2015 Forecast 2016 Forecast 2017 Forecast 2018
Rubricas
% PIB R$ % PIB R$ % PIB R$ % PIB R$ % PIB R$
Receita Lquida 19,8 1.013 20,1 1.099 20,7 1.215 21,3 1.344 21,9 1.479

Despesa Total 19,7 1.008 19,6 1.072 19,9 1.168 20,2 1.275 20,5 1.384

Supervit Primrio GC 0,1 5,1 0,5 27,4 0,8 47,0 1,1 69,3 1,4 94,5

PIB Nominal 5.120 5.480 5.879 6.302 6.748

Alm da normalizao dos pagamentos a ttulo de equalizao de

juros dos programas de Sustentao do Investimento (PSI), crdito agrcola,
agricultura familiar (Pronaf) e Revitaliza desejveis e cujo estoque de
R$23,8 bilhes em Setembro deste ano , esse cenrio assume uma
contrao de 0,3 ponto porcentual do PIB nos investimentos pblicos em
2015 e uma gradual retomada para o patamar de 1% do PIB em 2017 e
2018. Para os gastos com pessoal e encargos sociais, a premissa de
crescimento igual ao PIB Nominal, de 7,1% em mdia de 2015 a 2018,
inferior a sua mdia histrica (10,5%) e na direo oposta de sua
caracterstica reverso mdia, evidenciada no Grfico 1.
Sob esse cenrio e para atingir uma trajetria de recuperao fiscal de
1,3 ponto at o fim do prximo ciclo poltico, as receitas lquidas do Tesouro
Nacional teriam de elevar-se em R$ 465,6 bilhes (de R$1.013 bilhes para
R$1.479 bilhes em 2014 e 2018, respectivamente). Apenas em 2015, para
atingir um primrio de R$ 22,3 bilhes ou 0,4% do PIB, o Governo Central
teria de elevar suas receitas lquidas em R$ 86,3 bilhes (2% de expanso
real) frente expanso do gasto pblico de R$ 64 bilhes (crescimento real
nulo). Para sustentar a trajetria de recuperao fiscal para 1,4% do PIB em
2018, as receitas devero apresentar crescimento real de 1,4 ponto acima da
despesa (4,6% a.a. ante 3,2% a.a., respectivamente). A tabela 2 apresenta o
quadro resumido com as elevaes requeridas de carga tributria e despesa
que satisfazem a trajetria de SPGC.

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Ano 2014|
Tabela 2: Delta do Cenrio I: Status Quo
Cenrio I: Status Quo
Valor Absoluto Delta
2015 x 14 2016 x 15 2017 x 16 2018 x 17
Rubricas
% PIB R$ % PIB R$ % PIB R$ % PIB R$
Receita Lquida 0,3 86,3 0,6 116,0 0,7 128,9 0,6 134,3

Despesa Total -0,1 64,0 0,3 96,4 0,4 106,7 0,3 109,2

Supervit Primrio GC 0,4 22,3 0,3 19,6 0,3 22,3 0,3 25,2

PIB Nominal 360 399 422 446

Cenrio II: Reformas do Abono Salarial (AS) e Seguro Desemprego (SD)

Esse cenrio assume que sejam conduzidas reformas nas despesas

com abono salarial (0,3% do PIB) e seguro desemprego (0,7% do PIB).
Como forma de apontar os dois extremos da trajetria de consolidao fiscal
(Status Quo versus Reformas), assumimos que a poltica do abono salarial
seja integralmente extinta, mas de forma gradual e com incio em 2016 e
trmino em 2018. Para os gastos com seguro desemprego, construda uma
trajetria de reduo para o patamar de 0,5% do PIB em 2018. Com isso, a
reduo esperada de gasto pblico com ambas as despesas de 0,54
p.p. de 2015 a 2018, distribuda em 0,05 p.p. em 2015 e 0,16 p.p. de 2016 a
2018 (0,05 p.p. do SD e 0,11 p.p do SAS, ao ano).
Com a extino do abono salarial e a reduo para um patamar mais
comportado dos gastos com seguro desemprego, o ganho fiscal de curto e
mdio prazo importante e contribui para uma presso de menos 0,54 ponto
(linear) sobre aumentos de carga fiscal, dada a mesma trajetria de
recuperao do SPGC, de 1,4% do PIB em 2018. De outra forma, ainda
possvel combinar a elevao da mesma carga do cenrio I com a reduo
de despesas do cenrio II, acelerando o processo de consolidao fiscal da
meta do SPGC para 0,6%, 1,0%, 1,3% e 1,6% do PIB em 2015, 2016, 2017
e 2018. Os dados compilados so apresentados na tabela 3:

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Ano 2014|
Tabela 3: Combo dos Cenrios I e II
Cenrio II.1: Combo I e II
Valor Absoluto
Real 2014 Forecast 2015 Forecast 2016 Forecast 2017 Forecast 2018
Rubricas
% PIB R$ % PIB R$ % PIB R$ % PIB R$ % PIB R$
Receita Lquida 19,8 1.013 20,1 1.099 20,7 1.215 21,3 1.344 21,9 1.479

Despesa Total 19,7 1.008 19,5 1.069 19,7 1.159 20,1 1.264 20,3 1.373

Supervit Primrio GC 0,1 5,1 0,6 30,1 1,0 56,7 1,3 79,7 1,6 105,6

PIB Nominal 5.120 5.480 5.879 6.302 6.748

Para atingir um SPGC de R$ 30,1 bilhes ou 0,6% do PIB em 2015

necessrio um aumento de R$ 86,3 bilhes de receita lquida, equivalente a
0,3% de carga tributria. A trajetria de ajustamento dever incluir,
naturalmente, aumentos passivos de carga tributria (i.e, reverso parcial de
desoneraes tributrias institudas e descompresso de preos
administrados), que devero dar suporte de forma mais importante ao
primeiro e, em menor medida, ao segundo ano do prximo mandato.
Contudo, apenas a reverso parcial no ser suficiente para
reequilibrar as contas. A depender da retomada da confiana, dos
investimentos e do crescimento econmico, no devem ser descartadas
elevaes ativas da cunha fiscal federal, como forma de sustentar a
convergncia para a trajetria de consolidao fiscal. A tabela 4 rene as
variaes de receita e despesa requeridas para a trajetria de 1,6% do PIB
para o SPGC em 2018.

Tabela 4: Delta do Cenrio Combo, I + II.

Cenrio II.1: Combo I e II
Valor Absoluto Delta
2015 x 14 2016 x 15 2017 x 16 2018 x 17
Rubricas
% PIB R$ % PIB R$ % PIB R$ % PIB R$
Receita Lquida 0,3 86,3 0,6 116,0 0,7 128,9 0,6 134,3

Despesa Total -0,2 61,3 0,2 89,4 0,4 106,0 0,3 108,4

Supervit Primrio GC 0,5 25,0 0,4 26,6 0,3 23,0 0,3 25,9

PIB Nominal 360 399 422 446

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Ano 2014|
 Vale ainda destacar que, apesar da moderao no crescimento dos
gastos com custeio (inclusive da sade e educao) e ganhos na conta de
transferncia de renda (colateral das reformas no abono e seguro
desemprego) e dos subsdios ampliados (reflexo de menores aportes CDE
e estabilidade em menor nvel dos gastos com o MCMV), o driver da despesa
pblica (efeito preo e quantum do gasto previdencirio) muito poderoso e
limita ganhos expressivos e de mdio e longo prazo na despesa pblica.
A despeito de especulaes a respeito da possibilidade de alguma
economia na rubrica de gastos com penses por morte (PPM) -
naturalmente desejveis, em particular, no atual cenrio de difcil equilbrio
fiscal preciso cautela na sua estimao. A moderao requerida nas
estimativas de reduo potencial desses gastos ganha ainda mais relevncia
em funo do atual cenrio de baixa confiana na conduo fiscal, de tal
forma que as medidas fiscais (a serem) anunciadas (pela nova equipe)
devem ser inequivocamente crveis e sero, indubitavelmente, cobradas
pelos agentes econmicos no futuro bastante prximo.
conhecido que o pas possui um gasto total de 3,2% do PIB com
PPM nas trs esferas de Poder, abrangendo o governo federal (pela via do
RGPS e do RPPS) e governos estaduais e municipais. O regime privado
(RGPS) possui um gasto de 1,9% do PIB, de sorte que os demais regimes
pblicos (RPPS) respondem pelo 1,3% adicional do PIB. Com a aprovao
do Fundo de Previdncia Complementar dos Servidores Pblicos Federais
(FUNPRESP), muito possvel que parte importante do equacionamento dos
custos com as PPM acontea nas esferas subnacionais, apesar de algum
ganho possvel no RGPS (i.e, pequeno ganho fiscal para o GC) que cresce a
taxas superiores ao ritmo da economia (Grfico A.2 em anexo).

7 Economia Aplicada
Ano 2014|
Elevaes da Receita Lquida, Carga Tributria: Agendas Mistas, de
Curto e Mdio Prazo

Dentre as distintas possibilidades de elevar as receitas primrias

(carga tributria), importa destacar que alm das j mencionadas (ativas,
passivas e cclicas) h enorme volume de gastos tributrios que pouco ou
nada so avaliados do ponto-de-vista de seu custo-benefcio. A ausncia de
anlise sobre esse tema no particular a um nico governo, mas decorre da
grande inrcia que predomina em torno da administrao pblica e que se
manifesta na renovao de benefcios fiscais sem a devida avaliao de seus
resultados.
As desoneraes tributrias de aproximadamente R$ 90 bilhes
(1,8% do PIB) esto contidas no universo chamado de gastos tributrios
(i.e, gastos indiretos realizados atravs do sistema tributrio), que englobam
todo o montante de renncia fiscal e somam R$249,8 bilhes ou 4,9% do
PIB estimado para 2014. Como visvel, parte no desprezvel do ajuste pelo
lado das receitas pode ser apoiado por uma ampla reviso desses benefcios
fiscais (equivalente a uma elevao passiva de carga fiscal), ainda que
saibamos que nem toda reverso implica, necessariamente, em mais receitas
primrias na conta nica do Tesouro Nacional. A avaliao do universo dos
gastos tributrios deve ser uma agenda de mdio prazo, enquanto a reverso
de desoneraes possveis uma temtica de curto prazo.
Dentro do universo das desoneraes tributrias, boa parte apresenta
certa rigidez para reverso, como aquelas ligadas folha de salrios (R$
23,3 bilhes), cesta bsica (R$ 9,3 bilhes), Imposto de Renda (R$ 16,3
bilhes), transporte (R$ 1,4 bilho) e nafta e lcool (R$ 3,6 bilhes). Este
conjunto de desoneraes soma R$53,9 bilhes e, ainda que aparente
alguma dificuldade para reverso, no implica dizer que deva ser
necessariamente mantido. Na outra ponta, h R$25,4 bilhes de
desoneraes com maior potencial e, em tese, menores restries para
serem revertidas, como o IPI sobre veculos (j anunciado e com custo

8 Economia Aplicada
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estimado de R$3,9 bilhes), linha branca, mveis e outros (R$ 4,6 bilhes
para os trs itens), IOF sobre crdito pessoa fsica (R$ 4,2 bilhes) e CIDE-
Combustveis (R$ 12,7 bilhes).
Paralelo discusso do que possvel reverter e assim apoiar a
reconduo fiscal para trajetria de equilbrio e em que intensidade, importa
fazer referncia elasticidade da receita lquida ao PIB como forma de
avaliar a sensibilidade e a factibilidade de ampliao da arrecadao, a
despeito de todo o rudo e maior erro mdio que diversas alteraes na
legislao tributria produziram no perodo recente. Antes, contudo, vale
recordar a taxa de crescimento requerida das receitas, de 8,5% (2,0%) em
2015 e mdia de 10,5% (4,6%) de 2016 a 2018 em termos nominais (reais)
que, junto com as reformas no gasto com AS e SD, garantem a consolidao
fiscal em perspectiva.
Sob esse cenrio, a elasticidade da receita lquida ao produto deveria
atingir 1,4 em 2015, patamar possvel a julgar tanto pelos resultados
passados (Grfico 1) quanto por alteraes (parciais) futuras na poltica de
desonerao tributria e pela descompresso dos preos administrados.
Para o perodo de 2016 a 2018 o cenrio mais desafiador, principalmente
se a atividade econmica registrar crescimento mdio em torno de 1,5%,
insuficiente para ancorar tamanha expanso requerida da arrecadao.
Nesse sentido, a ampliao da carga fiscal dever contar com o apoio de
alguma onerao de tributos relevantes, cujo candidato mais provvel a
CIDE-Combustveis, retornando de forma escalonada j a partir do prximo
ano.
Por fim, caso haja um caminho do meio entre os dois cenrios mais
extremos, que signifique, por exemplo, moderar mas, no extinguir a poltica
do abono salarial e incorporar eventuais ganhos fiscais decorrentes de
alteraes na regra das penses por morte, esses movimentos devem se
compensar total ou parcialmente. No que se refere possvel alterao da
regra do salrio mnimo aps 2015, vale destacar que, apesar de desejvel
que a nova regra seja capaz de reunir qualidades suficientes para atender

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aos princpios de sustentabilidade fiscal, equidade e produo de
externalidades positivas para a competitividade e a inflao, o efeito da atual
regra (correo pelo PIB(t-2) e inflao (t-1)) j est dado at o fim do
prximo ciclo poltico. Isso porque o efeito sobre as contas pblicas em
2018 ser dado pela variao real do PIB de 2016 e pela inflao de 2017,
duas variveis macro que devem favorecer o modesto impacto fiscal caso a
atual regra seja mantida.
Adicionalmente, no se pode esquecer o efeito multiplicador que a
atual regra produz na dinmica de crescimento do quantum de
beneficirios do RGPS, j que ampliou e amplia o nmero de pessoas
elegveis a terem acesso s polticas sociais. Este efeito bastante
importante e explica parcela significativa da elevao do nmero de
beneficirios da poltica de abono salarial (de 4,8 milhes em 2000 para 21,3
milhes em 2013), seguro desemprego (de 4,2 milhes em 2000 para 9,1
milhes em 2013) e mesmo de benefcios com aposentadorias (de 11
milhes em 2000 para 17 milhes em 2013), penses (de 5 milhes em 2000
para 7,5 milhes em 2013) e benefcios de prestao continuada (de 2
milhes em 2000 para 4 milhes em 2013).
A alterao da poltica do mnimo tem de ser virtuosa e levar em
conta um ponto fundamental, que o crescimento econmico esperado
para 2014 (0,1%) e 2015 (0,6%), com impacto pr-definido sobre as
contas pblicas em 2016 (efeito do PIB de 2014) e 2017 (efeito do PIB de
2015). Isso quer dizer que, caso a poltica seja alterada e que a escolha seja
de algo na linha da recomposio inflacionria mais algum ganho real (de 1%
por exemplo, grosso modo, em linha com o crescimento da produtividade do
trabalho), haver impacto negativo sobre as contas e superior manuteno
da atual regra de PIB (t-2) mais inflao (t-1).
De outra forma, isso quer dizer que o timo e consistente com o
processo de consolidao fiscal (por incrvel que possa parecer) prorrogar
a atual regra at 2017 e apenas a partir de 2018 migrar definitivamente
para uma regra do tipo inflao mais produtividade. Os anos de 2016 e

10 Economia Aplicada
Ano 2014|
2017 podem ser encarados como uma janela de transio para um novo
modelo de reajuste do salrio mnimo.
Dentro do processo de consolidao fiscal, a estabilizao do grupo de
despesas classificadas como transferncias de renda depende
fundamentalmente de reformas na despesa com abono, seguro desemprego
e Previdncia Social, todas influenciadas pela regra do salrio mnimo. O
sucesso em operacionalizar para valer uma nova regra de estabilidade para
os gastos correntes como proporo do PIB depende necessariamente
dessas reformas, alm de maior equilbrio na partio do oramento pblico
para as distintas demandas sociais e a retomada sustentvel do crescimento
econmico.
Finalmente, a orientao da poltica fiscal, atendida suas atribuies
macro, avanar sobre a agenda microeconmica e atentar para a elevada
agenda de transferncia no monetria de renda s famlias,
nevralgicamente ligada agenda de avaliao de polticas e gesto pblica e
qualidade do gasto. Esta tambm uma agenda social, 2.0.

Grfico 1: Taxa de Crescimento da Receita Lquida e PIB Nominal

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 Ainda que seja possvel ampliar a arrecadao com a concesso de
empreendimentos energticos (usinas e linhas de transmisso) e de
infraestrutura, a recuperao do SPGC recorrente s dever ocorrer pela via
do maior crescimento econmico, adio de novas alquotas e ou bases
tributrias ou mesmo por reverso parcial de desoneraes. De outra forma,
to importante quanto resgatar o flego fiscal melhorar a qualidade da sua
composio entre recorrente e no recorrente.
Em particular, com relao poltica parafiscal, a esperada reduo
gradual dos aportes e do custo das capitalizaes do Tesouro Nacional em
instituies financeiras oficiais (IFO) deveria ser compatvel com uma poltica
mais sustentvel de remessa de dividendos ao controlador. Ou seja, no
esperado que essa rubrica contribua de forma efetiva para a consolidao
fiscal em perspectiva.

Agenda de Mdio Prazo

(1) Reforma Previdenciria

(2) Avaliao do custo-benefcio do universo de gastos tributrios (4,9%
do PIB)
(3) Qualidade do gasto (convnios) do MTE em cursos de qualificao e
reciclagem do trabalhador (qualidade e eficincia do gasto no seu
sentido ampliado deve ser uma prioridade)
(4) Avaliao do custo -benefcio do repasse de recursos para o sistema S
(0,3% do PIB)
(5) Sustentabilidade financeira do FAT e sua relao direta com a poltica
(e ou reforma) tributria (PIS/Pasep), industrial e parafiscal (BNDES)

12 Economia Aplicada
Ano 2014|
Anexo

Grfico A.1: Taxa de Crescimento dos Gastos com Pessoal

Grfico A.2: Taxa de Crescimento do Gasto com Penses por Morte

13 Economia Aplicada
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