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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 20, N 41: 235-252 FEV.

2012

A METAMORFOSE DO ORAMENTO PARTICIPATIVO:


MUDANA DE GOVERNO E SEUS EFEITOS EM
PORTO ALEGRE

Lcio Renn Alton Souza

RESUMO

As diferentes experincias participativas surgidas no Brasil na dcada de 1990 colaboraram para que o
pas tornasse-se, como diz Tatagiba, em um celeiro de experincias inovadoras de gesto. Um dos
destaques dentre as vrias experincias de governana o Oramento Participativo (OP): programa que
ao longo dos anos tem sido palco de intensos debates e estudos e colecionado admiradores e crticos.
Entretanto, apesar de sua fama e dos diversos estudos, poucos buscaram avaliar o desempenho e a
sensibilidade do programa ao governo eleito no municpio. Este artigo investiga o programa de oramento
participativo do municpio de Porto Alegre entre 1989 e 2008, analisando especificamente a sensibilidade
do programa s mudanas de governo entre as gestes do Partido dos Trabalhadores (PT) de 2001-2004
e do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB) de 2005-2008. Ou seja, investigamos se a
mudana de partido no controle da prefeitura, mantendo o OP em funcionamento, afetou, no entanto, seu
desempenho. Nossa anlise indica que o funcionamento do programa bastante afetado pelo partido
poltico que o implementa e que, portanto, o programa peca por baixa institucionalizao, mesmo em seu
caso de maior sucesso: o municpio de Porto Alegre.
PALAVRAS-CHAVE: oramento participativo; avaliao de polticas pblicas; Porto Alegre.

I. INTRODUO estudos e debates, principalmente sobre


democracia participativa e esfera pblica. O OP
A idia de que possvel construir um projeto
de Porto Alegre foi classificado como janela de
democrtico baseado na extenso dos direitos, na
oportunidade para mobilizao poltica (ABERS,
abertura de espaos pblicos com capacidade
2000); como um exemplo de radicalizao da
decisria e na participao poltica da sociedade
poltica (BAIERLE, 2003); como uma escola de
renovou, nos anos 1990, o debate sobre
cidadania (RIBEIRO & GRAZIA, 2003); um
aprofundamento da democracia na Amrica Latina
hbrido democrtico, que congrega participao
(AVRITZER, 2003; AVRITZER & COSTA, 2004).
e representao (AVRITZER & PEREIRA, 2005)
A configurao desse cenrio concomitante e
e como um mecanismo participativo de baixo para
inspira a implantao de experimentos como a dos
cima (AVRITZER, 2008) dentre outros.
Oramentos Participativos e dos Conselhos
Gestores no Brasil; as Mesas de Concertacin no Entretanto, embora essa literatura tenha
Peru; as Auditorias Articuladas na Colmbia e os avanado oferecendo inmeras contribuies
Concejos Autogestivos no Mxico, que estreitaram sobre o programa, a anlise comparada do
o relacionamento entre a sociedade civil e a desempenho do OP entre distintas administraes
sociedade poltica (DAGNINO, OLVERA & ainda tema relativamente pouco explorado
PANFICHI, 2007). Em meio a essas experincias, (NYLEN, 2002; WAMPLER & AVRITZER, 2004;
um dos destaques foi o programa Oramento RENN, 2006; SCHENEIDER & GOLDFRANK,
Participativo (OP), atualmente existente em 2006; RENN & AMES, 2010). Ainda menos
diversas regies do mundo (CABBANES, 2004). explorada a avaliao do funcionamento do
programa sob a direo de diferentes
O sucesso dessa experincia, que tem no caso
administraes partidrias em um mesmo
de Porto Alegre seu exemplo mais reconhecido
municpio. Esse tipo de estudo interessante
mundialmente, tornou o programa tema de amplos
porque cria uma situao quasi-experimental:

Rev. Sociol. Polt., Curitiba, v. 20, n. 41, p. 235-252, fev. 2012


Recebido em 1 de abril de 2010.
Aprovado em 18 de maio de 2010.
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A METAMORFOSE DO ORAMENTO PARTICIPATIVO

quando se insere um estmulo, no caso a mudana governo, objetiva aumentar o controle popular
de partido no governo, e mede-se o impacto dessa sobre os gastos pblicos e fortalecer a
mudana na varivel de interesse, que aqui o accountability. Assim, o prprio OP passa a ser
funcionamento do OP1 . um mecanismo de prestao de contas.
Nesse sentido, o objetivo deste artigo analisar Este artigo toma como ponto de partida a
o desempenho do Oramento Participativo do hiptese de que governos no petistas tendem a
municpio de Porto Alegre entre 1989 e 2008, ter menos sucesso na conduo do programa de
contrastando, principalmente, a sensibilidade do OP nas dimenses acima (ABERS, 1997; NYLEN,
OP mudana de governo ocorrido em 2004, 2003; WAMPLER & AVRITZER, 2004; BAIERLE,
quando o Partido dos Trabalhadores (PT) perde 2008; WAMPLER, 2008). Assim, nossa pergunta
a prefeitura para Jos Fogaa, ento no Partido principal at que ponto o programa de OP
Popular Socialista (PPS). Para isso, nossa anlise sensvel ao partido que est no poder? O caso de
enfoca as possveis mudanas em cinco Porto Alegre, mais uma vez, torna-se fundamental
dimenses do OP: participao popular, para responder essa pergunta, pois permite
atendimento de demandas, empowerment, contrastar administraes de diferentes partidos
transparncia e accountability. que optaram por manter o programa em
funcionamento.
Estudamos essas cinco dimenses por motivos
diversos. A participao e sempre foi tema Empreendemos uma anlise documental e
preponderante nos trabalhos clssicos sobre o OP realizamos entrevistas com atores especficos,
(ABERS, 1997; 2000; SANTOS, 1998; historicamente vinculados ao programa, para
AVRITZER, 2003; 2008; FEDOZZI, 2001; 2005; avaliar as categorias analticas, descritas acima,
2007; BAIOCHI, 2003; BAIERLE, 2005; 2007; que orientam este artigo. Desenvolvemos nosso
WAMPLER, 2007). Analis-la , portanto, argumento em trs estgios, alm desta
requisito fundamental para uma avaliao do introduo. A primeira parte dedicada reviso
funcionamento do programa. O atendimento a da literatura sobre o programa de OP e do
demandas pblicas, embora menos enfocado que panorama de competio poltica do municpio a
a questo da participao, central para o bom partir de suas disputas eleitorais. Damos ateno
funcionamento do programa, que visa tambm neste aspecto a um dos instrumentos concorrentes
reverter as prioridades do governo e alocar com o programa de OP implantados pelo governo
recursos pblicos onde eles so mais necessrios. Fogaa: o Governana Solidria Local (GLS). Na
Participao e atendimento a demandas so segunda parte, apresentamos os resultados
tambm fatores bastante correlacionados. empricos da pesquisa analisando o desempenho
do OP a partir de variveis quantitativas e
A questo do empowerment, por sua vez,
qualitativas. Em seguida, passamos para nossas
refere-se a aes destinadas a promoo de acesso
consideraes finais.
dos excludos e carentes aos bens e servios
indispensveis sua sobrevivncia e II. ORAMENTO PARTICIPATIVO, DESEN-
transferncia de influncia no processo decisrio VOLVIMENTO INSTITUCIONAL COMPA-
aos setores excludos (ROWLANDS, 1995; RADO E A COMPETIO POLTICA EM
ABERS, 1997; GOHN, 2004). Por ltimo, mas PORTO ALEGRE
no menos importante, a transparncia e a
Oramento participativo (OP), presupuesto
accountability so elementos centrais do OP,
participativo (PP) ou participatory budgeting (PB)
principalmente no combate ao clientelismo e na
so algumas das denominaes do programa
tentativa de estabelecer mecanismos universais
participativo brasileiro mais conhecido
de acesso aos recursos pblicos (ABERS, 2000).
internacionalmente. O programa em questo foi
O OP, ao tentar promover maior transparncia na
definido de acordo com as vrias interpretaes
alocao de recursos pblicos e eliminar a
oferecidas pela teoria especializada (ABERS,
presena de intermedirios nas decises do
1997; SANTOS, 1998; FEDOZZI, 2001;
BAIOCCHI, 2003; NYLEN, 2003; WAMPLER,
1 Para uma discusso sobre experimentos naturais, ver 2007; AVRITZER, 2008) como um processo
Babbie (2004). decisrio que envolve a participao direta da

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populao na distribuio de recursos pblicos a na alocao e controle do oramento pblico,


serem aplicados na comunidade durante todo o principalmente a partir Constituio Federal de
ano fiscal. Nesse contexto, o OP tido como um 1988.
efetivo instrumento de democracia direta, pois
Outro componente central desse cenrio o
oferece aos cidados a oportunidade para a
fortalecimento do papel dos movimentos sociais
participao, deliberao, debate e influncia na
e da sociedade civil no que tange a organizao,
alocao dos recursos pblicos oramentrios.
mobilizao, reivindicao de direitos e luta pela
Considerado por Avritzer e Pereira (2005) como
ampliao da agenda democrtica. Esse papel, de
um programa hbrido pela existncia de soberania
acordo com Fedozzi (2001), esteve relacionado
partilhada, reintroduo de elementos de
aos movimentos associativos, organizaes no
participao na tomada de deciso e de auto-
governamentais (ONGs), comunidades
regulao soberana, os programas de OP
eclesisticas e os partidos polticos ligados s lutas
ocuparam o centro do debate da democracia
sociais e redemocratizao do pas.
participativa, ao menos no Brasil.
Ademais, contribui para o sucesso de prticas
Precedido por experincias decorrentes das
inovadoras de governana, tal qual o OP em Porto
gestes democrticas participativas ainda das
Alegre, o alto grau de associativismo e de capital
dcadas de 1970 e 1980 em cidades como
social, que faz da regio um diferencial em relao
Piracicaba e Diadema (SP); Lages (SC); Pelotas
ao restante do pas (AVRITZER, 2003).
(RS); Boa Esperana e Vila Velha (ES), a mais
famosa experincia do OP, prximo ao modelo Entretanto, a capacidade de transformao
aplicado at hoje na maioria dos casos, surge em poltica e social do programa implantado em Porto
1989 na cidade de Porto Alegre (RS). Alegre que leva a experincia a ser vista, tanto
na literatura nacional como na estrangeira, como
O processo de formao do OP emerge da
um exemplo de instrumento de promoo do bom
juno de, ao menos, dois fatores importantes: o
governo (SOUZA, 2001, p. 84). Esse novo
aumento de recursos municipais2 e a gesto de
instrumento de participao, ainda em sua primeira
partidos considerados de esquerda nos governos
dcada de funcionamento, foi copiado e
locais. O papel desempenhado pelos partidos de
implementado por governos de diversas regies,
esquerda, em especial o PT, que ascendeu ao
atrado principalmente pelo que Abers (1997) e
poder municipal com a poltica da participao
Fedozzi (2005) denominaram efeito
popular (TEIXEIRA & ALBUQUERQUE, 2006)
demonstrao, ou seja, a capacidade que o
e o crescimento do nmero de cidades (inclusive
programa teve de atrair a comunidade para a
importantes capitais de estados que readquiriram
participao e a deliberao pblica.
o direito de eleger seus prefeitos) que passaram a
ser administradas por foras polticas Portanto, o que vemos no presente uma
progressistas e democrticas (FEDOZZI, 2005, proliferao de experincias participativas pelo
p. 143) ampliou o espao para inovaes nas mundo, nos moldes do OP (CABBANNES, 2004;
prticas de governana e abriu espao para a WAMPLER, 2007). No Brasil o OP tambm se
incorporao de inovaes advindas de demandas expandiu, passando a ser adotado por governos
da sociedade civil (idem; AVRITZER, 2003). no petistas e, at mesmo, por governos no
Assim sendo, o processo de democratizao e ligados esquerda3. Esse cenrio contribuiu para
descentralizao decisria ensejado pela uma nova linha de pesquisa focada nos programas
redemocratizao do pas ampliou as de OP em perspectiva comparada. Wampler e
oportunidades para que organizaes da sociedade Avritzer (2004), por exemplo, comparam o OP
civil interviessem na gesto de polticas pblicas,

3 O marco dessa nova conjuntura, segundo Ribeiro e


2 Esse aumento deve-se, sobretudo, elevao dos Grazia (2003), situa-se entre 1997-2000, quando 50%
percentuais do Fundo de Participao dos Estados e do das experincias do OP no Brasil eram conduzidas por
Distrito Federal (FPE) e do Fundo de Participao dos governos no petistas como Partido Democrtico
Municpios (FPM), que passaram, respectivamente, de Trabalhista (PDT), PSDB, PFL, Partido Progressista
14% e 16%, em 1985, para 21,5% e 22,5%, em 1988 Brasileiro (PPB) entre outros. Perodo considerado pelos
(BRASIL, 2003, p. 10-11). autores como de nacionalizao do programa.

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A METAMORFOSE DO ORAMENTO PARTICIPATIVO

de trs cidades em diferentes administraes e nossa comparao entre distintas administraes


estgios do programa: Porto Alegre, Belo em uma mesma cidade, algo que ainda no foi
Horizonte e Recife (PT, PT-PSB, PMDB-PFL, explorado pela literatura de poltica comparada
respectivamente) 4 . Para esses autores, Recife sobre o OP.
(PMDB-PFL) apresenta o menor sucesso no que
Embora o OP obtenha crescente respaldo no
tange a mobilizao social e a participao popular
cenrio internacional, em Porto Alegre ainda um
no programa. Ribeiro e Grazia (2003) tambm
tema polmico, e invariavelmente tornou-se um
indicam que administraes petistas foram mais
dos principais assuntos nos perodos eleitorais.
bem sucedidas em alguns aspectos do programa,
O OP contribuiu para vitrias consecutivas do PT
principalmente relativos mobilizao da
em Porto Alegre, sendo ponto de discrdia na
participao.
efervescente competio entre os partidos de
Em outros trabalhos de natureza comparativa, oposio e situao no municpio. No entanto, as
principalmente entre cidades com governos de diversas vitrias petistas e o uso eleitoral do OP
mesma sigla poltica, os resultados so variados. teriam acirrado os nimos da poltica local e
Entretanto, dois elementos tm sido apontados levado os partidos de oposio e seu eleitorado a
como fatores que influenciam os resultados do uma demonizao do PT e do seu modo de fazer
OP: as diversas caractersticas do municpio e o poltica (DIAS, 2008, p. 247). Dessa forma, o
grau de comprometimento oramentrio da OP tornou-se foco de intensos debates e de
prefeitura com o programa (NYLEN, 2002; 2003; manifestaes distintas situadas basicamente em
WAMPLER, 2003; TEIXEIRA & dois polos: de um lado, os opostos ao PT que
ALBUQUERQUE, 2006). enfatizam o programa como um instrumento
partidrio que destri a democracia representativa;
Mais recentemente, os estudos comparados
de outro, os que defendem o programa como
tem ampliado o nmero de casos includos na
paradigma de democracia direta (SCHENEIDER
anlise, passando a fazer anlises estatsticas do
& GOLDFRANK, 2006).
impacto do OP em questes fiscais e polticas
(ZAMBONI, 2007; BIDERMAN & SILVA, 2008; A dualidade e o controle do OP pelo PT em
SPADA, 2009)5. Esses estudos tm se mostrado 2004 foi posta prova quando a oposio assume
menos otimistas com o efeito do OP do que estratgia de campanha diferente, defendendo a
aqueles que se resumem a poucos casos. participao popular e a continuao do
programa de oramento participativo. No primeiro
Contudo, conforme dito antes, todas essas
turno da eleio de 2004, a fora do Partido dos
pesquisas ainda no investigaram como a
Trabalhadores ainda era visvel, e o partido vence
mudana de partido no governo, em um mesmo
com uma diferena de 25% 6 dos votos vlidos
municpio, ambas mantendo o OP em
sobre o segundo colocado, Jos Fogaa do PPS.
funcionamento, afetou o desempenho do
J no segundo turno esse cenrio reverte-se e o
programa. Assim, tiramos vantagem da situao
Partido dos Trabalhadores perde as eleies.
poltico-eleitoral de Porto Alegre, o prototpico
exemplo de sucesso do OP, para avaliar como a Para Dias, Jos Fogaa saiu vitorioso das
derrota eleitoral do PT em 2004, e a entrada de urnas e ps fim era poltica do PT em Porto
Jos Fogaa na prefeitura, influenciou o Alegre, mas no sem antes comparecer a uma
funcionamento do OP porto-alegrense. Portanto, convocao do Conselho do Oramento
Participativo para manifestar publicamente sua
inteno de dar continuidade consulta popular
4 Partido dos Trabalhadores (PT), Partido Socialista para a distribuio dos recursos pblicos
Brasileiro (PSB), Partido do Movimento Democrtico municipais (DIAS, 2004, p. 253).
Brasileiro (PMDB) e Partido da Frente Liberal (PFL).
Portanto, o OP ainda mantm relevncia
5 Um dos destaques dessa corrente foi o estudo de eleitoral em 2004, mas deixa de ser uma
Zamboni (2008), que em pesquisa realizada de 2000- propriedade, um diferencial do PT. Prova disso
2004, apontou que o OP no condio suficiente
para melhor governao (idem, p. 34). Entretanto,
salientou no rejeitar o OP como uma poltica 6 Essa porcentagem representa aproximadamente 76 mil
aconselhvel de boa governana. votos.

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que nas eleies de 2008 Fogaa novamente do municpio. Para entendermos melhor as
repete a faanha e reelege-se Prefeito, agora pelo mudanas do OP, centraremos nossa anlise em
PMDB, mais uma vez em disputa acirrada com o algumas dessas mesmas categorias,
PT. Contudo, diferentemente da eleio anterior, acrescentando outras que nos parecem igualmente
Fogaa faz campanha aps ter mantido o OP em importantes. O estudo, assim, concentra-se nas
funcionamento, apesar de no mais com a cinco dimenses que mencionamos anteriormente:
centralidade que o programa tinha nas participao popular; atendimento de demandas;
administraes petistas. empowerment popular; transparncia e a
accountability do programa.
A esse respeito, outro aspecto importante da
recente disputa poltica em Porto Alegre emerge Para avaliar a categoria participao no OP,
a partir da implementao de novos instrumentos utilizamos dados disponibilizados pela Prefeitura
polticos concorrentes com o OP. O mais Municipal. Vale salientar que para o computo dessa
marcante advm do primeiro mandato de Fogaa varivel utilizado o credenciamento de cada
com a criao do programa de Governana participante nas plenrias ou nos fruns temticos
Solidria Local (GSL), que em linhas gerais busca do programa. No caso dos efeitos do atendimento
criar uma cultura de solidariedade e cooperao das demandas pblicas, tomamos como
nas comunidades locais com base na formao parmetro de avaliao as principais demandas,
de parcerias. Assim, subsiste em Porto Alegre duas ou as mais priorizadas, segundo votao divulgada
marcas de governana: o OP vinculado ao petismo nos planos de investimentos anuais entre 2001 a
e a GLS smbolo do atual governo peemedebista. 2008. Estabelecidas as cinco primeiras demandas
mais importantes a para populao do municpio,
Podemos supor que a mudana de enfoque na
avaliamos o desempenho do governo em seu
administrao Fogaa, apesar de manter o OP em
tratamento de 1989 a 2008 a partir de dois
funcionamento, tenha afetado o funcionamento
instrumentos: o prprio Plano de Investimento
desse programa. Se o OP passa a ocupar posio
divulgado anualmente a cada ciclo do OP e os
secundria na plataforma de governo de Fogaa,
dados de prestao de contas disponibilizados
nada mais natural que o programa passe a ser
online no sitio eletrnico da Prefeitura Municipal
menos eficiente na alocao de recursos e que
de Porto Alegre. Em ambas as fontes encontram-
estimule menos participao. Tambm possvel
se informaes sobre o estgio em que as
pensar que as mudanas nesses quesitos tambm
demandas podem estar: concludas, em andamento
levem a uma queda nas expectativas de que o OP
ou paralisadas.
gere empowerment, transparncia e
accountability. Contudo, esses ltimos fatores J para o caso do empowerment, transparncia
devem ser menos influenciados, pois no h e a accountability, e em funo de serem conceitos
mudanas significativas na metodologia do OP com relativamente difceis de serem mensurados,
Fogaa. importante frisar que para que sejam efetivos,
dependem de como so percebidos pela populao
III. ANLISE DOS 20 ANOS DO OP DE POR-
e por atores polticos da sociedade civil. Assim,
TO ALEGRE: CATEGORIAS ANALTICAS
todos os trs precisam ser avaliados por meio das
E DADOS
percepes declaradas desses atores chave.
Apesar de amplamente estudado, conforme Portanto, para a anlise dessas trs variveis a
enfatizamos anteriormente, ainda no h pesquisas tcnica empregada foi a de entrevistas com dois
sistemticas que diferenciam o funcionamento do grupos de atores: entidades representativas e
OP em um mesmo municpio, quando h mudana associaes de moradores 7 . O primeiro
de partido na administrao local e manuteno composto por entidades: Federao Rio Grandense
do programa. Mas quais fatores devem ser de Associaes Comunitrias e de Moradores de
comparados nas duas administraes? Bairros (Fracap); Unio de Associaes de
Wampler (2003) apontou para cinco aspectos Moradores de Porto Alegre (Uampa) e a ONG
que determinam o bom funcionamento do OP: o
desenho institucional, o compromisso poltico do 7 A ttulo operacional, nas entrevistas referimo-nos a
governo, a densidade da sociedade civil, o tempo empowerment como poder de deciso e a accountability
de durao do programa e os recursos financeiros como prestao de contas.

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A METAMORFOSE DO ORAMENTO PARTICIPATIVO

Cidade todas com papel histrico e atual III.1. Participao popular


importante no programa de OP. O segundo grupo
Uma das principais caractersticas do
constitudo pelas associaes de moradores:
oramento participativo, principalmente pelo
Parque dos Maias, Cavalhada, Auxiliadora, Mario
reconhecimento que obteve de organismos
Quintana-Nacipaz e Vila So Judas Tadeu.
multilaterais como o Banco Mundial e Organizao
importante mencionar que as associaes de
das Naes Unidas (ONU-Habitat), o grau de
moradores de Porto Alegre so componente
participao popular no OP. Em Porto Alegre, onde
central do funcionamento do OP (FEDOZZI,
o OP resiste a vrios governos, o nmero de
2007). A seleo dessas associaes tiveram por
participantes do programa apresentou uma
base as indicaes feitas pelos representantes das
tendncia de crescimento contnuo, com incio
entidades do primeiro grupo e foi feita de modo a
de inflexo em 2002. Entretanto, cabe inicialmente
evitar a seleo apenas de associaes alinhadas
enfatizar quem o pblico do programa. Fedozzi
ao PT ou que apresentem qualquer vis favorvel
(2007) aponta que a maioria dos participantes do
ou contrrio ao governo Fogaa. As entrevistas
OP possui as seguintes caractersticas: (i) 54,5%
foram realizadas com pessoas que ocupam
dos participantes das plenrias regionais
posio de destaque nas organizaes que
feminina; (ii) 21,7% esto na faixa etria entre
representam, exercendo cargo na Diretoria,
42 e 49 anos; (iii) 47,6% dos participantes
Coordenao ou mesmo a Presidncia da entidade
possuem ensino fundamental total ou parcial; (iv)
ou associao8 .
55,7% autodeclararam-se de raa ou etnia branca;
Portanto, trata-se de um estudo que mescla (v) 39,4% possuem renda familiar de at dois
tcnicas de pesquisa quantitativas e qualitativas, salrios mnimos; (vi) 24% tm como profisso
sem qualquer hierarquizao entre elas, para ou ocupao o cargo de Servente, Auxiliar de
melhor avaliar as diferentes dimenses do Servios gerais, Cozinheiro etc.; (vii) 21,9% so
funcionamento do OP em Porto Alegre. Algumas autnomos; (viii) 54,6% participam de
dimenses so mais apropriadamente analisadas associaes de moradores; (ix) 49,3% no
usando dados quantitativos, enquanto outras possuem preferncia partidria declarada.
exigem dados qualitativos. E, na verdade, essas
Ou seja, trata-se de um pblico variado, mas
dimenses claramente influenciam-se
com alta participao de pessoas de baixa renda e
mutuamente, assim, deixar de avaliar uma ou outra
escolaridade e que esto engajadas em associaes
resultaria em um quadro provavelmente enviesado
de bairro. No grfico abaixo apontamos os ndices
do funcionamento do OP. Para evitar esse
acumulados da participao no OP em plenrias
problema, adotamos uma estratgia que combina
regionais e temticas.
tcnicas de pesquisa distintas.

GRFICO 1 PARTICIPAO POPULAR NO ORAMENTO PARTICIPATIVO: PORTO ALEGRE (1989-2009)

FONTE: PMPA (2009).

8 Para aumentar a confiabilidade dos dados e proteger os


entrevistados, preservamos suas identidades.

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Torna-se claro no grfico acima que a possam fundamentar tal prerrogativa, possvel
participao nas sesses plenrias regionais do afirmar que no OP de Porto Alegre esse princpio
OP vinha em uma crescente desde 1990 e atinge tambm se mantenha. Portanto, participao
seu pice em 2002. Em 2003 aponta uma sensvel continuada e crescente no OP est condicionada
queda chegando ao ltimo ano da administrao implementao com sucesso das demandas
petista, em 2004, a nveis similares aos de 1992. feitas em anos anteriores.
Esse valor mantm-se durante toda a primeira
Buscando avaliar o padro de resposta s
administrao de Jos Fogaa. possvel observar
demandas formuladas via OP, apresentamos um
claramente que apesar da ltima gesto petista,
panorama das principais demandas processadas
de 2001-2004, apresentar uma queda brusca na
no OP porto-alegrense ao longo dos anos.
participao no ano de 2003 e 2004, a gesto
Enfocamos demandas de dois tipos: gerais e
tambm obtm o maior nmero de participantes
temticas. Estas, por sua vez, dividem-se em trs
da histria do OP em 2002. No obstante, esses
categorias classificatrias: (i) demanda concluda
dados demonstram uma ruptura no padro
que se refere a todas as demandas da rea/rgo
crescente de participao popular no OP at 2002
votadas e executadas; (ii) demanda em andamento
e a importncia secundria que ele assume aps
inclui as demandas votadas e que esto em curso
2004.
ou em fase de concluso; (iii) demanda paralisada
Porm, interessante analisar que em 2002 refere-se s demandas que, por algum motivo
houve grande nmero de demandas, claramente falta de recursos, entraves polticos, problemas
relacionado ampla participao, j que esta tcnicos ou jurdicos aguardam medidas para
requisito para que uma demanda seja selecionada sua continuidade.
e possa ser incorporada no oramento do ano
Embora as demandas do OP dirijam-se a
seguinte. possvel assim especular que a crise
diferentes reas, na presente discusso abordamos
financeira e a incapacidade de cumprir as
apenas as reas de educao, obras e viao,
demandas em 2003 e 2004, podem ter contribudo
sade, assistncia social e de habitao. As
para a queda do nmero de participantes. Ou seja,
referidas reas ou rgos esto vinculados
possvel especular que a queda na participao
administrao direta e indireta da Prefeitura
j em 2003 seja resultado da dificuldade da
Municipal de Porto Alegre. Essas reas no foram
prefeitura em implementar as decises tomadas
escolhidas aleatoriamente, mas por receberem
no OP de 2002. Passemos a essa questo agora.
maior votao nas assemblias e fruns do
III.2. Demandas no oramento participativo programa9. Assim, trabalhamos com as demandas
mais relevantes do OP de Porto Alegre.
A capacidade que os governos possuem de
responder s demandas pblicas da sociedade tem A partir dos resultados das votaes nas
figurado como um dos sinnimos da eficincia reunies do OP, conforme demonstramos no
da mquina pblica e, conseqentemente, de quadro abaixo, analisamos as cinco principais
maior satisfao popular com o governo. Embora reas, das 27 existentes 10 . Sendo trs da
no apresentamos aqui pesquisas de opinio que administrao pblica direta e duas da indireta.

9 No processo de votao, os votos dos participantes das 10 A prestao de contas est disponvel no stio virtual
assemblias regionais ou temticas so convertidos em da Prefeitura Municipal de Porto Alegre (2011).
pontos, sendo selecionada para execuo a demanda com
maior pontuao entre as micro-regies.

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A METAMORFOSE DO ORAMENTO PARTICIPATIVO

TABELA 1 ORDENAMENTO DAS PRIORIDADES TEMTICAS DO OP POR ANO DISTRIBUDAS POR


RGOS CONFORME VOTAO RECEBIDA EM PLENRIAS REGIONAIS: PORTO ALEGRE
(2001-2008)

FONTES: Os autores, a partir dos planos de investimento do OP de 2001 a 2008 (PREFEITURA MUNICIPAL
DE PORTO ALEGRE, 2001; 2002; 2003; 2004; 2005; 2006; 2007; 2008).

A partir da anlise da votao realizada foi A FASC, terceira mais votada, foi criada em
possvel identificar que as demandas mais votadas 2000 vindo a substituir a antiga Fundao de
entre 2001-2008 concentram-se nos seguintes Educao Social e Comunitria (FESC). A FASC
rgos da administra o direta: Secretaria desenvolve programas e servios para a populao
Municipal de Educao (SMED); Secretaria mais vulnervel do municpio em conformidade
Municipal de Obras e Viao (SMOV); Secretaria com a Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS).
Municipal de Sade (SMS); da administrao J a SMOV, quarta mais votada, foi criada em
indireta: Fundao de Assistncia Social e dezembro de 1955 e atua na coordena o,
Cidadania (FASC) e o Departamento Municipal elaborao e execuo de projetos de obras virias,
de Habitao (Demhab). manuteno de vias urbanas, aprovao de
projetos prediais, fiscalizao e aplicao de
O Demhab, o rgo mais votado e um dos
sanes a infratores. tambm de competncia
principais campos de demandas de Porto Alegre
dessa secretaria a implantao e manuteno do
em fun o da carncia de moradias e da
sistema de iluminao pblica do municpio. Por
necessidade de regularizao executa a poltica
fim, a SMS, quinto e ltimo rgo mais votado,
habitacional do municpio. Um dos seus objetivos
o rgo gestor do Sistema nico de Sade (SUS)
viabilizar acesso moradia digna e ao solo
de Porto Alegre tendo como uma de suas principais
urbano regularizado populao. J a SMED,
atribuies a coordenao dos servios, das aes,
segunda colocada nas votaes, responsabiliza-
e das polticas de sade da cidade. A secretaria,
se atualmente por cerca de 55 000 alunos,
tambm estabelece aes integradas e
distribudos entre educao infantil, ensino
intersetoriais com outros setores pblicos e
fundamental, ensino mdio e educao de jovens
privados da esfera municipal, estadual e federal.
e adultos. O tema da educao, que remete s
demandas dessa secretaria, ocupa tambm um Estabelecido o processo de seleo dos rgos
lugar de destaque como prioridade para os e as reas de abrangncia do OP apresentamos
participantes do programa. no quadro abaixo as demandas totais do OP por
gesto de governo.

242
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 20, N 41: 235-252 FEV. 2012

GRFICO 2 DEMANDAS TOTAIS POR GESTO DE GOVERNO: PORTO ALEGRE (1989-2009)

FONTES: Os autores, a partir dos planos de investimento do OP de 2001 a 2008 (PREFEITURA MUNICIPAL
DE PORTO ALEGRE, 2001; 2002; 2003; 2004; 2005; 2006; 2007; 2008).

A partir desse quadro possvel analisar que no OP aps 2002.


na ltima gesto, de 2004 em diante, o ndice de
Mas na gesto peemedebista aps 2004 que
demandas concludas foi relativamente baixo,
essa situao agrava-se, com demandas em
enquanto as demandas em andamento superaram
andamento somando 57% do total. Ou seja,
as demandas concludas. O melhor desempenho
repete-se aqui, no caso das demandas, o processo
observado, apesar de no perodo o OP ainda ser
que havamos observado antes, com uma
pouco expressivo, concentrou-se na primeira
mudana relevante da participao popular ainda
gesto, quando todas as demandas foram
no ltimo mandato petista. Portanto, j desde 2001
concludas. Novamente, na segunda gesto, a
h uma reduo da capacidade do governo de
concluso de obras em muito supera as
responder s demandas definidas pelo OP.
inacabadas. J as duas ltimas gestes petistas
apresentam uma ruptura com as gestes Na seqncia apresentamos o total de
anteriores, principalmente a gesto de 2001 a 2004. demandas concludas por departamento ou rgo
Nesse perodo, quase 33% das obras no foram de governo e por gesto. Podemos, dessa forma,
concludas e seguem em andamento. Ou seja, faz observar se h uma mudana no padro de
sentido argumentar que a no concluso de obras investimento do governo em resposta s demandas
est relacionada com a diminuio da participao feitas atravs do OP.

243
A METAMORFOSE DO ORAMENTO PARTICIPATIVO

GRFICO 3 DEMANDAS CONCLUDAS POR RGO DO GOVERNO: PORTO ALEGRE (1989-2009)

FONTES: Os autores, a partir dos planos de investimento do OP de 2001 a 2008 (PREFEITURA MUNICIPAL
DE PORTO ALEGRE, 2001; 2002; 2003; 2004; 2005; 2006; 2007; 2008).

Com base nos dados acima, fica claro que as J na gesto peemedebista de 2005 a 2008 o
principais demandas priorizadas pelos governos maior nmero de demandas atendidas pelo programa
petistas concentraram-se nas reas de habitao de OP concentra-se nas reas de educao (SMED)
(Demhab) e em obras de viao (SMOV). e de assistncia social (FASC). Essa mudana pode
possvel crer que por opo de governo e agenda dever-se ao fato de as demandas fundirias e de
de partido, o PT tenha buscado atacar dois infraestrutura terem sido atenuadas pelo investimento
problemas que assolavam a regio de Porto Alegre feito nas administraes petistas anteriores ao
a longa data: a questo fundiria relativa ao alto primeiro governo de Fogaa. Contudo, tambm no
contingente de habitantes em ocupao irregular podemos descartar que essa mudana possa refletir
e carncia de infraestrutura das regies mais uma escolha de governo, principalmente se
pobres do municpio. Essas escolhas tem tambm comparamos o perfil de gasto da ltima
uma dimenso temporal clara: precisam ser administrao petista e do primeiro mandato do
solucionadas antes de outras demandas pois PMDB, no to distantes no tempo. Ainda em sua
refletem necessidades bsicas das comunidades. ltima administrao, o PT continua investindo em

244
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 20, N 41: 235-252 FEV. 2012

habitao e obras. Ou seja, razovel supor que as Por outro lado, a questo pode ser tcnica e
mudanas no padro de participao no OP tenham estar relacionado queda na capacidade de
tido reflexo no padro de gastos, j que na investimento no municpio e no OP. De acordo
administrao do PMDB, o perfil de gastos bastante com o Banco Mundial (2008), e apresentado na
distinto. figura abaixo, de 1990 a 1999, noventa por cento
dos recursos oramentrios reservados para o OP
Embora, o enfoque das demandas seja distinto
foram investimentos. Porm, a partir de 2000,
nas administraes petistas e peemedebistas, a
esse percentual fica abaixo dos 70%. Ou seja, o
questo central parece estar relacionada baixa
comprometimento oramentrio da prefeitura com
capacidade de concluso das demandas na ltima
o OP, critrio importante de avaliao do programa
administrao do PT e principalmente no primeiro
segundo Wampler (2003), parece ter arrefecido
mandato de Fogaa. Conforme aponta Baierle
no passado recente, principalmente aps 2004. A
(2008), em 2004 na gesto do PT existiam 963
queda bastante acentuada e brusca com a
demandas do OP em aberto, nmero que saltou
mudana de governo, indicando, de fato, que o
na gesto peemedebista para 1532. Esse acmulo
OP perde espao como um projeto da prefeitura
de demandas inacabadas ocorre concomitante-
na nova administrao instalada em 2004.
mente reduo na participao no OP.

GRFICO 4 PORCENTAGEM DE INVESTIMENTO ANUAL EXECUTADO RELATIVO AOS VALORES


DESTINADOS AO PROGRAMA DE OP DE PORTO ALEGRE (1999-2006)

FONTE: Banco Mundial (2008, p. 7).

Em 2005-2006 a taxa dos investimentos Mas o que essas porcentagens representam


executados cai drasticamente. Perodo, entretanto, em valores financeiros?
em que aumenta o nmero de projetos
Apresentamos na seqncia o grfico de
classificados como em andamento. Quando o
evoluo dos investimentos no programa de OP
percentual do oramento disponvel muito
entre os anos 1989-2008 em dlares. Os dados
pequeno ou as negociaes entre governo e
colocam em cheque a idia de que houve queda
populao no so transparentes, o OP pode
nos investimentos, que sugerida pelo Grfico
transformar-se em um processo superficial, sem
4. Em mdia, a cifra de investimento correspon-
implicaes polticas outras que no atender a
deu a 13,54% 11 do oramento aprovado anual-
interesses eleitoreiros (TEIXEIRA, 2003, p. 5).
mente pela Cmara de Vereadores, mas esse valor
Aparentemente, no se gasta mais no OP,
cresceu em nmeros absolutos apos 2004. Ou
principalmente a partir de 2004, como se fazia
antes, apesar de 2002 e 2003 j darem indcios
de queda no investimento. 11 Mdia referente a 16 oramentos anuais.

245
A METAMORFOSE DO ORAMENTO PARTICIPATIVO

seja, investe-se mais dinheiro no OP, apesar de processo de expanso da receita no municpio, em
queda na porcentagem de gastos. vez de retrao, tpica de momentos de crise. Assim,
podemos descartar alguma justificativa de choque
Esses dados tambm colocam em cheque a idia
externo, causado por alguma crise econmica que
de que uma crise econmica tenha reduzido o
extrapola as fronteiras do municpio, como
investimento, j que a queda na porcentagem e
explicao para a queda da participao e nos
aumento no valor absoluto indicam que houve
padres de atendimento s demandas.

GRFICO 5 EVOLUO ANUAL DE INVESTIMENTOS NO OP (EM MILHES DE DLARES); PORTO


ALEGRE; 1989-2009)

FONTE: os autores, a partir Plano de Investimento no OP editado pela PMPA (2009).


NOTA: Dados do ano 2000 relativos mdia geral.

Quando avaliamos o conjunto dos dados de financiados pelo Banco Interamericano de


participao, atendimento de demandas e gastos Desenvolvimento, sendo a construo realizada
verificamos ambigidades entre queda na pela Secretaria Municipal de Obras e Viao; (iii)
participao e concluso de obras e crescimento a obra do Conduto lvaro Chaves-Goethe, que
dos gastos. Como explicar esse aparente teve investimento na ordem de R$ 59 milhes e
paradoxo? foi comandada pelo Departamento de Esgotos
Pluviais (DEP), sendo uma das maiores drenagens
Uma das causas possveis pode ser a mudana
urbana de Porto Alegre beneficiando diretamente
no perfil de investimento no programa. Assim, os
120 mil pessoas; (iv) o viaduto Leonel Brizola, na
investimentos podem estar destinados agora a
Terceira Perimetral sendo realizada pelo
demandas maiores, que exigem mais recursos e
Departamento Municipal de guas e Esgotos
tempo para execuo, gerando maior nmero de
(DMAE).
obras inacabadas. Esse panorama possvel,
especialmente a partir de 2005, quando h algumas Ou seja, as obras de infraestrutura, que eram
obras de grande investimento sendo realizadas no centrais nos governos petistas at 2004, parecem
municpio de Porto Alegre. Entre elas destacam- ter consumido a maior parte do investimento do
se: (i) o centro popular de compras, que faz parte oramento pblico por meio do OP. Entre 2005 e
do projeto de revitalizao do centro; (ii) a Terceira junho de 2009 foram concludas 813 demandas
Perimetral que possui 12,3 km e atravessa 20 de obras e servios, sendo que 72% destas eram
bairros da capital, ligando as zonas Norte e Sul. oriundas de gestes anteriores do PMDB.
Com investimentos que somam US$ 84,1 milhes, Portanto, tanto a mudana no perfil das demandas

246
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 20, N 41: 235-252 FEV. 2012

concludas quanto o maior nmero de obras ainda participao do representante da prefeitura nas
em andamento pode ser conseqncia da reunies do OP, prestando contas populao sobre
magnitude das obras que passaram a ser atendidas o padro de gastos pblicos ocorridos em anos
pela OP. anteriores. Assim, a prpria metodologia do OP
garante um mecanismo de transparncia. Essa
De qualquer forma, observamos mudanas
metodologia no mudou com o governo de Fogaa.
relevantes no perfil da participao e das demandas
no OP j nos ltimos dois anos do ltimo mandato No quadro abaixo, transcrevemos a viso dos
petista, com um aprofundamento ainda mais atores abordados quanto s mudanas no
significativo dessas diferenas quando Fogaa desempenho do programa de OP, especialmente
assume o governo. aps a sada do PT no governo. Apresentamos
os resultados das entrevistas com representantes
III.3. Empowerment, transparncia e accounta-
de entidades e associaes que possuem um papel
bility
substancial no OP do municpio de Porto Alegre.
Em relao s variveis empowerment, As entrevistas foram sintetizadas a partir do
transparncia e accountability, nosso principal posicionamento dos entrevistados quanto s
mtodo de investigao foram entrevistas com mudanas no programa. Seus posicionamentos
atores-chaves do programa do OP. Essas variveis so resumidos abaixo com os seguintes
so de difcil quantificao, pois, em grande medida, indicadores: ()
melhor desempenho da nova
dizem respeito s percepes sobre o andamento administrao, () desempenho indiferente em
do programa12 . Cabe frisar que um mecanismo ambos os governos e () pior desempenho da
claro de garantia de transparncia no OP a nova administrao nas variveis selecionadas.

TABELA 2 PERCEPO DE ATORES SOCIAIS SOBRE PARTICIPAO, DEMANDAS, EMPOWERMENT,


TRANSPARNCIA E ACCOUNTABILITY EM PORTO ALEGRE (2009)

FONTE: Renn e Souza (2009).

Para os representantes das entidades, os dados parecem refletir a realidade dos dados estatsticos
de participao e sobre a execuo das demandas apresentados. Prevalecem vises de queda na
participao e de queda nas respostas s
demandas. Em nenhum caso h percepes sobre
12 Uma alternativa metodolgica para quantificar essas melhoria nesses fatores com a administrao
percepes seria utilizar amostras representativas dos Fogaa. Na melhor das hipteses, alguns atores
atores envolvidos no processo e aplicar questionrios no vem diferena entre as administraes.
estruturados com perguntas com escalas de resposta
predefinidas. Contudo, no obtivemos financiamento para No que se refere ao empowerment, tambm
realizao de tal survey. prevalecem vises negativas ou indiferentes.

247
A METAMORFOSE DO ORAMENTO PARTICIPATIVO

Lembra-se, traduzimos empowerment nas governo PT, que apresentou maior capacidade de
entrevistas como capacidade decisria dos atores atendimento de demandas, alm de um maior
envolvidos. Os entrevistados justificaram a queda nmero de participantes no programa. Tambm
ou indiferena baseados em duas categorias houve retrocessos na capacidade do programa de
principais. Primeiro, os entrevistados empoderar os cidados, entendido aqui como a
mencionaram falta de organizao popular nos capacidade dos mesmos de fazerem valer suas
movimentos de presso poltica e da reduzida decises. Todos esses indcios revelam uma
capacidade de interveno no oramento. O transformao, uma metamorfose, no somente
segundo fator mencionado so os poucos recursos do pblico beneficirio do programa que no
disponibilizados pelo programa: pressupe-se que passado concentrava-se nos setores mais pobres
quando h mais recursos, maior o poder de do municpio mas tambm nos aspectos
deciso dos participantes. Por ltimo, os democrticos que levaram o OP a tornar-se um
entrevistados tambm mencionaram que uma dos mecanismos de participao popular mais
reivindicao demandada e aprovada, mas no conhecidos no mundo.
atendida, revela um poder de ao reduzido,
Com base no estudo de caso de Porto Alegre,
caracterstica que combinada maior burocracia
no h dvida de que o desempenho e a efetividade
para a seleo das demandas a serem executadas
do programa alterou-se nos ltimos anos em
aparenta ser um impeditivo para o maior
diversos aspectos. Alm disso, os fatos revelam
empowerment da comunidade. Ou seja, a tese
que as primeiras gestes do OP obtiveram um
do empowerment enfatizada por Abers (1996),
ndice melhor no que se propunham a realizar
parece fragilizar-se no funcionamento do OP de
concluindo mais obras e obtendo maior adeso
Porto Alegre aps 2004.
popular.
J no que tange a transparncia e
Entretanto, o ponto mais contundente de
accountability, prevalecem vises de indiferena
diferena entre o OP peemedebista e petista diz
entre os governos. Como a prefeitura permanece
respeito ao perfil das demandas e capacidade
publicando os resultados oramentrios nos Planos
do estado de respond-las. Os dados mostram
de Investimentos, em que so apresentadas vrias
claramente que o OP na atual gesto, mesmo sem
informaes oramentrias a respeito do OP, bem
estar enfrentando uma crise econmica, ainda
como a realizao de prestao de contas nos
apresenta resultados distintos dos ndices
encontros participativos para apresentao dos
alcanados pelo programa em anos anteriores,
resultados, pode-se dizer que a transparncia
principalmente no que tange o tipo de demanda e
existe pelo menos na metodologia de
a quantidade de obras acabadas.
funcionamento do OP. A viso de que no h
mudanas, para a maioria das entidades confirma J no que tange accountability e
essa percepo. Ou seja, a manuteno da transparncia, o OP parece manter sua
metodologia do OP nas duas administraes metodologia de divulgao dos resultados
manteve os nveis de transparncia idnticos. Se oramentrios e de prestao de contas dos gastos
retomarmos os pontos de Wampler para a anlise pblicos. As percepes sobre empoderamento,
comparativa do OP, vemos no contraste das duas todavia, j sofreram oscilao maior, indicando
administraes em Porto Alegre que a metodologia que o programa mudou e para pior: isso reflexo,
do processo no sofreu grandes alteraes. na verdade, da queda de participao e da mudana
nos padres de investimento por meio do OP. Mais
IV. CONCLUSES
importante, parece refletir a diminuio no nmero
A pesquisa do desempenho do OP de obras acabadas em anos recentes.
portoalegrense ao longo de diversas gestes de
Em concluso, os resultados indicam grande
governo revelou, primeiro, que o OP sensvel
sensibilidade do programa agenda poltica do
ao mandatrio. Este possui influncia, mesmo que
partido no governo. Juntando-se esse achado
indireta, de priorizar demandas que se relacionam
literatura comparada sobre o OP, fica claro que o
sua agenda poltica. Porm, embora se
programa peca por uma baixa institucionalizao,
observem agendas distintas entre os governos,
que tornaria seu funcionamento mais uniforme
os resultados mostram claramente que os
nas diferentes administraes. A dependncia na
melhores resultados do programa foram sob o
participao de populares tampouco pode ser

248
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 20, N 41: 235-252 FEV. 2012

tomada como uma constante, j que a existncia participao, to vital para o programa, tem de
do programa no garante, automaticamente, ser nutrida com bons resultados, realizados por
adeso de grandes parcelas da populao. A meio da concluso de obras e, dessa forma, do
fortalecimento das percepes de empowerment.

Lcio Renn (luciorenno7@gmail.com) Doutor em Cincia Poltica pela University of Pittsburgh


(EUA) e Professor de Cincia Poltica na Universidade de Braslia (UnB).
Alton de Souza (ailton2006@uol.com.br) Mestre em Estudos Comparados sobre as Amricas pela
Universidade de Braslia (UnB) e Professor de Antropologia e Sociologia na Universidade Estadual do
Oeste do Paran (Unioeste).

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252
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 20, N 41: 255-260 FEV. 2012

neglecting those who have lost. What is it that the winners have that losers do not? Do winners have
a profile that is different the one that characterizes losers? In an attempt to offer a contribution to
studies of the recruitment bases of local elites, our text is organized in one sole section, where three
dimensions will be discussed: (i) gender, age group and place of birth (ii) educational level, professional
group and executive mandate and (iii) campaign expenses and size of patrimony. These characteristics
may help to put together the socio-political profile of members who belong to winners and losers
groups in the 2008 mayoral races in Brazilian capital cities. Furthermore, the study of these attributes
may help to reveal why a certain type of candidates tends to prevail in electoral races, that is, their
key characteristics tend to be.
KEYWORDS: Municipal Elections; Mayors; Recruitment Bases; Socio-Political Characteristics.
* * *
THE METAMORPHOSIS OF PARTICIPATORY BUDGETING: CHANGE OF GOVERNMENT
AND ITS EFFECTS IN PORTO ALEGRE
Lcio Renn and Alton Souza
The different participatory experiences emerging in Brazil during the decade of the 1990s came
together, as Tatagiba has argued, in turning the country into a hotbed of innovative management
experiences. One outstanding experience is the Participatory Budgeting Oramento Participativo
(OP) Program, which over the course of the years has been the stage of intense debate and study,
garnering both admirers and critics. Yet notwithstanding its fame and the many studies that have
been made of it, few researchers have sought to evaluate the programs performance and sensitivity
to municipal government. This article examines the participatory budget program in Porto Alegre
within the period spanning 1989 to 2008, making specific analysis of the programs sensitivity to
changes in administration, that is, from the Workers Party (Partido dos Trabalhadores (PT)) between
2001-2004 to the PMDB (Party of the Brazilian Democratic Movement or Partido do Movimento
Democrtico Brasileiro) from 2005-2008. In other words, we ask whether the change in the political
party at the head of city government made a difference in terms of program performance. Our
analysis indicates that the program has been highly influenced by the political party responsible for its
implementation. This can be seen as evidence of low levels of institutionalization, even in the
municipality where the program has been most successful, that is, in Porto Alegre.
KEYWORDS: Participatory Budgeting; Evaluation of Public Policy; Porto Alegre.
* * *

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