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Secretaria de Governo

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 1


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APRESENTAO

Este manual foi elaborado com o objetivo trazer as boas prticas do Estado
de So Paulo para a estruturao de parcerias1 no mbito estadual, auxi-
liando tanto o setor pblico como os investidores privados. Ele no possui
carter vinculante2, e tem como objetivo orientar as atividades dos rgos
e entidades envolvidos no mbito do Programa Estadual de Concesses
e PPPs, para difundir o conhecimento acerca das concesses e Parcerias
Pblico-Privadas e estabelecer regras claras para avaliao, estruturao,
contratao e gesto de projetos dessa natureza. Trata-se de um guia
orientativo, elaborado para nortear a estruturao de novos projetos, de
forma que estes sejam capazes de representar uma evoluo em relao
queles j desenvolvidos pelo Estado de So Paulo.

Neste sentido, o manual contempla conceitos, procedimentos e metodolo-


gias, e poder ser usado como um guia pelos agentes pblicos e privados,
permitindo que os atores envolvidos em processos de parcerias no Estado
tenham um viso clara de seu papel e de quais aes devem ser tomadas
em cada etapa do projeto.

(1) Parceria, nos termos do Decreto Estadual n 61.371/2015 engloba (i) concesso ou permisso de servios pblicos, regidas pela Lei
Federal de Concesses e Permisses de Servios Pblicos (Lei Federal n 8.987/1995) e pela Lei Estadual n 9.361/1996, e (ii) Parcerias
pblico-Privadas regidas pela Lei Federal de PPP (Lei Federal n 11.079/2004) e pela Lei Estadual de PPP (Lei Estadual n 11.688/2004).
(2) Por ser meramente orientativo e de carter abstrato, este manual no poder ser invocado para fins de reequilbrio econmico-finan-
ceiro de qualquer contrato administrativo. Tampouco poder ser arguido em face de licitaes, procedimentos administrativos, e quaisquer
outros eventos ou foros de que a Administrao Estadual participe.
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CONTEDO

PARTE 1 AS PARCERIAS DA ADMINISTRAO 9


1. NOTAS SOBRE AS PARCERIAS DA ADMINISTRAO 10
1.1. Apontamentos sobre o Regime Jurdico das Concesses Comuns 13
1.2. As Parcerias Pblico-Privadas 18
1.3. Consideraes para definio do regime de parceria 19
1.4. Benefcios e limites do modelo de parcerias 22
2. O PROGRAMA DE PPP DO ESTADO DE SO PAULO 25
2.1. As fases da PPP 26
2.2. Atribuies e estrutura organizacional do Programa Estadual de PPP 27
2.2.1. Conselho Gestor de PPP (CGPPP) 28
2.2.2. Secretrio Executivo (SE CGPPP) 29
2.2.3. Subsecretaria de Parcerias e Inovao 30
2.2.4. Unidade de PPP (UPPP) 30
2.2.5. Companhia Paulista de Parcerias (CPP) 33
2.2.6. Comisso de Acompanhamento de Contratos de PPP (CACPPP) 34
2.2.7. rgos Setoriais 34
2.2.8. Procuradoria Geral do Estado (PGE) 35
2.3. Arcabouo legal das PPPs no Estado de So Paulo 36
3. O PROGRAMA DE CONCESSES DO ESTADO DE SO PAULO 39
3.1. Atribuies e estrutura organizacional do Programa Estadual de Concesses 39
3.2. Arcabouo Legal das Concesses no Estado de So Paulo 40
4. DAS FUTURAS PARCERIAS DO ESTADO DE SO PAULO 42

PARTE 2 PROCEDIMENTOS E DIRETRIZES PARA PROJETOS DE PARCERIAS 44


5. CICLO DE PROJETO DE PARCERIAS NO ESTADO 45
6. FASE DE PR-ENQUADRAMENTO 47
6.1. Procedimento 48
6.1.1. Proposio de projeto 48
6.1.2. Recebimento da Proposta e encaminhamento para anlise 49
6.1.3. Anlise de Conformidade 49
6.1.4. Manifestao Formal sobre a Proposta Preliminar 50
6.1.5. Deliberaes do CGPPP ou do CDPED 51
6.1.6. Critrios para aprovao da Proposta Preliminar 51
6.1.7. Definio da forma de realizao dos estudos no caso de proposio pblica 52
6.1.8. Autorizao para formao do Grupo de Trabalho 52
6.2. Contedo mnimo necessrio para a proposio de projetos de parceria 53
6.2.1. Identificao da proposta 53
6.2.2. Objeto 53
6.2.3. Justificativa 53
6.2.4. Relevncia Social 54
6.2.5. Aspectos de Inovao 54
6.2.6. Aderncia aos Planos de Governo 54
6.2.7. Aspectos do Modelo de Concesso 54
6.2.7.1. Modelo de Negcio 54
6.2.7.2. Caractersticas gerais do modelo de negcio 55
6.2.8. Viabilidade jurdica e Aspectos Jurdicos Relevantes 56
6.2.9. Qualidade e Indicadores de desempenho 56
6.2.10. Dados Econmico-Financeiros 56
6.2.10.1. Prazos 56
6.2.10.2. Descritivo e Estimativa de Investimentos 57
6.2.10.3. Previso dos custos operacionais envolvidos 57
6.2.10.4. Tributos 58
6.2.10.5. TIR 58
6.2.10.6. Elementos que permitam avaliar a convenincia, a eficincia e o interesse pblico 58
7. FASE DE MODELAGEM 59
7.1. Procedimento 59
7.1.1. Elaborao do Chamamento Pblico 59
7.1.2. Autorizao 60
7.1.2.1. Autorizao exclusiva 62
7.1.3. Realizao de estudos 62
7.1.4. Consolidao e aproveitamento de estudos 64
7.1.5. Procedimentos prvios aprovao do projeto 65
7.1.5.1. Nota tcnica do Grupo de Trabalho 65
7.1.5.2. Manifestao Formal sobre modelagem final 65
7.1.6. Deliberao do CGPPP e do CDPED 66
7.2. Contedo dos Estudos 67
7.2.1. Contedo mnimo dos Estudos de Modelagem Tcnica 67
7.2.1.1. Anlise da demanda 67
7.2.1.2. Estudos de Engenharia e Arquitetura 68
7.2.1.3. Estudos Ambientais 71
7.2.1.4. Estudos de Desapropriao 73
7.2.1.5. Estimativa de custos de implantao e reinvestimentos 74
7.2.2. Contedo Mnimo dos Estudos de Modelagem Operacional 75
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7.2.2.1. Estimativas de custos e despesas 75


7.2.3. Contedo Mnimo dos Estudos de Modelagem Econmico-Financeira 75
7.2.3.1. Projeo de Fluxo de Caixa 76
7.2.3.2. Projeo de receitas: Contraprestao e receitas tarifrias 76
7.2.3.3. Receitas acessrias e complementares 77
7.2.3.4. Aportes de Recursos Pblicos 79
7.2.3.5. Depreciao 82
7.2.3.6. Impostos e Contribuies 82
7.2.3.7. Capital de Giro 82
7.2.3.8. Taxa de Desconto 83
7.2.3.9. Mecanismo de Remunerao e Quadro de Indicadores de Desempenho (QID) 83
7.2.3.10. Estudo de Value for Money 85
7.2.4. Contedo Mnimo da Modelagem Jurdico-Institucional 86
7.2.4.1. Anlise de viabilidade jurdica e relatrio de questes legais 87
7.2.4.2. Diretrizes para a elaborao da minuta do edital e contrato 87
7.2.5. Demais aspectos relevantes para formulao do Contrato 88
7.2.5.1. Matriz de Riscos 88
7.2.5.2. Proposio de garantias 92
7.2.5.3. Mecanismos de reequilbrio econmico-financeiro 96
7.2.5.4. Reequilbrio econmico-financeiro das concesses: reviso ordinria e extraordinria 98
7.2.5.5. Critrios para o Dimensionamento do Reequilbrio 99
7.2.5.6. Mecanismos para recompor o equilbrio econmico-financeiro 100
7.3. Especificidades por Setor 103
7.3.1. Mobilidade Urbana 103
7.3.2. Projetos logsticos 104
7.3.3. Implantao e Gesto de Edificaes dedicadas Prestao de Servios Pblicos 104
7.3.4. Projetos habitacionais 105
7.3.5. Rodovias 106
7.3.6. Projetos de apoio Segurana Pblica 106
7.3.7. Hospitais 107
7.3.8. Saneamento bsico: 107
7.4. Especificidades por modalidade 108
8. FASE DE LICITAO 109
8.1. Orientaes para elaborao do Edital 111
8.1.1. Anexos que integram o edital 112
8.2. Orientaes para elaborao do Contrato 114
8.3. Orientaes para elaborao do Caderno de Encargos 117
8.4. Consulta Pblica e Audincia Pblica 117

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8.5. Licitao 120
8.6. Condicionantes para assinatura do contrato 120
8.6.1. Ressarcimento dos estudos 121
8.6.2. Constituio da SPE e formalizao do contrato de PPP 121
9. FASE DE GESTO DO CONTRATO 124
9.1. Acompanhamento, fiscalizao e controle do contrato de parceria pelo Poder Concedente 124
9.2. Agentes envolvidos na etapa de Gesto do Contrato 124
9.2.1. Atribuies da Comisso de Acompanhamento de Contratos de PPP (CAC PPP) 124
9.2.2. Acompanhamento do Contrato pelo Conselho Gestor de PPP 125
9.2.3. Acompanhamento do Contrato pelo Conselho Diretor do Programa Estadual de Concesses 125
9.2.4. Acompanhamento do contrato por Agncias Reguladoras 125
9.2.5. Acompanhamento do contrato pela Assembleia Legislativa do Estado 126
9.2.6. Acompanhamento do Contrato pelo TCE-SP 126
9.2.7. Acompanhamento do contrato pela Secretaria do Tesouro Nacional 127
9.2.8. Certificador de Implantao 128
9.2.9. Verificador Independente 131

ANEXOS 135
ANEXO 1 - GLOSSRIO 136
ANEXO 2 DESCRIO DOS PRINCIPAIS ELEMENTOS DOS DOCUMENTOS LICITATRIOS 140
1. PRINCIPAIS ELEMENTOS QUE COMPEM O EDITAL 140
2. PRINCIPAIS ELEMENTOS QUE COMPEM O CONTRATO 164
3. PRINCIPAIS ELEMENTOS QUE COMPE O CADERNO DE ENCARGOS 202

NDICE DE FIGURAS
Figura 1 Conceito amplo de Parcerias entre Administrao Pblica e Setor Privado 10
Figura 2 Conceito de Parcerias Pblico-Privadas no mbito brasileiro 18
Figura 3 Resumo das fases tpicas do ciclo de vida de um projeto de PPP 26
Figura 4 Organograma dos principais agentes do Programa de PPP de So Paulo 27
Figura 5 Estrutura do Conselho Gestor de PPP do Estado de So Paulo 28
Figura 6 Principais atividades do CGPPP ao longo do ciclo de projetos de PPP 29
Figura 7 Principais atividades da UPPP ao longo do ciclo de projetos de PPP 32
Figura 8 Principais atividades da CPP ao longo do ciclo de projetos de PPP 33
Figura 9 Principais atividades dos rgos Setoriais ao longo do ciclo de projetos de PPP 35
Figura 10 - Estrutura do CDPED do Estado de So Paulo 39
Figura 11 Viso geral do ciclo de projeto de PPP 46
Figura 12 Fluxo dos principais procedimentos da Etapa de Pr-enquadramento 48
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Figura 13 Modalidades de Concesso 55


Figura 14 Fluxos dos principais procedimentos da fase de Modelagem 67
Figura 15 Fluxo dos principais procedimentos da Fase de Licitao 111

NDICE DE TABELAS
Tabela 1 Exemplos de diplomas normativos relativos a parcerias no mbito federal 10
Tabela 2 Exemplos de diplomas normativos relativos a parcerias no mbito estadual 11
Tabela 3 Tabela comparativa das modalidades de Concesses 21
Tabela 4 Atribuies da UPPP no Programa Estadual de PPP 30
Tabela 5 Diplomas Normativos relacionados a PPP no mbito Estadual 36
Tabela 6 Diplomas normativos relacionados ao processo licitatrio no Estado de So Paulo 37
Tabela 7 Diplomas normativos relacionados a PPP no mbito federal 37
Tabela 8 Exemplos de diplomas normativos aplicveis a projetos de PPP
que dependem de recursos do Governo Federal. 38
Tabela 9 Diplomas normativos aplicveis a Concesses no mbito estadual 40
Tabela 10 Diplomas normativos relacionados ao procedimento licitatrio no mbito estadual 41
Tabela 11 Diplomas normativos aplicveis a Concesses no mbito federal 41
Tabela 12 Nveis de detalhamento do Chamamento Pblico 60
Tabela 13 Comparativo do nvel de aprofundamento dos estudos de engenharia e arquitetura
nos estudos de viabilidade tcnica e econmica, no projeto bsico e no projeto executivo 69
Tabela 14 Principais grupos de riscos a serem considerados na elaborao da Matriz de Riscos 90
Tabela 15 Exemplos de anexos que podem compor o Edital 113

NDICE DE EXEMPLOS
Exemplo 1 - Estudos ambientais adotados para licitao de PPPs no Estado de So Paulo 72
Exemplo 2 Previso de receitas acessrias em contratos de PPPs no Estado de So Paulo 78
Exemplo 3 - Previso de aporte de recursos em contratos de PPP do Estado de So Paulo 81
Exemplo 4 Consideraes sobre Indicadores de Desempenho adotados em contratos
de PPP no Estado de So Paulo 84
Exemplo 5 Clusulas de alocaes de riscos adotados em contratos de PPP no Estado de So Paulo 91
Exemplo 6 - mecanismos de garantias adotados em PPPs contratadas no Estado de So Paulo 93
Exemplo 7 - Mecanismos de garantias aos financiadores adotados PPPs contratadas no Estado de 95
Exemplo 8 Exemplos de critrios para o dimensionamento do reequilbrio
contratual adotados em contratos de PPP no Estado de So Paulo 100
Exemplo 9 Mecanismos para recompor o equilbrio econmico-financeiro adotados em contratos
de PPP no Estado de So Paulo 102

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Exemplo 10 Diretrizes para Constituio de SPE adotadas em PPPs no Estado de So Paulo 122
Exemplo 11 Previso de contratao de Certificador da Implantao em contratos de PPP
no Estado de So Paulo 130
Exemplo 12 Previso de contratao de Verificador Independente em contratos de PPP
no Estado de So Paulo 133
Exemplo 13 Condies de Participao adotados em Editais de PPP do Estado de So Paulo 141
Exemplo 14 Mecanismos de Esclarecimentos adotados em Editais de PPP no Estado de So Paulo 142
Exemplo 15 Critrios para possibilidade de participao de Consrcio adotados em Editais
de PPP no Estado de So Paulo 143
Exemplo 16 Editais de PPP no Estado de So Paulo nos quais houveram inverso de fases 145
Exemplo 17 - Critrios de inabilitao adotados em Editais de PPP no Estado de So Paulo 149
Exemplo 18 Critrios de credenciamento adotados em Editais de PPP no Estado de So Paulo 150
Exemplo 19 Modalidades de garantias de proposta aceitas em Editais de PPP do Estado de So Paulo 151
Exemplo 20 Critrios de Julgamento de Propostas Comerciais adotados em Editais de PPP
no Estado de So Paulo 153
Exemplo 21 Critrios de julgamento de Propostas Tcnicas adotados em Editais de PPP
no Estado de So Paulo 155
Exemplo 22 Possibilidade de Saneamento de Falhas adotados em Editais de PPP no Estado de So Paulo 156
Exemplo 23 Possibilidade de Recurso Administrativo adotado em Editais de PPP no Estado de So Paulo 157
Exemplo 24 Homologao e Adjudicao do vencedor da Licitao de PPPs no Estado de So Paulo 159
Exemplo 25 Sanes Administrativas Previstas em Editais de PPP no Estado de So Paulo 160
Exemplo 26 Procedimentos para Assinatura do Contrato adotados em Editais de PPP no Estado
de So Paulo 161
Exemplo 27 Disposies finais dos Editais de PPP no Estado de So Paulo 162
Exemplo 28 Durao do contrato de PPPs do Estado de So Paulo 165
Exemplo 29 Valor do Contrato e critrio adotados em PPP no Estado de So Paulo 166
Exemplo 30 Disposies sobre financiamento adotadas em Contratos de PPP no Estado de So Paulo 168
Exemplo 31 Critrios de reajustes adotados em Contratos de PPP no Estado de So Paulo 169
Exemplo 32 Disposies sobre a SPE adotadas em Contratos de PPP no Estado de So Paulo 170
Exemplo 33 Possibilidade de transferncia de controle adotadas em Contratos de PPP
no Estado de So Paulo 171
Exemplo 34 Possibilidade de subcontratao adotadas em Contratos de PPP no Estado de So Paulo 172
Exemplo 35 Mecanismos de fiscalizao adotados em Contratos de PPP no Estado de So Paulo 174
Exemplo 36 Mecanismos de Remunerao adotados em Contratos de PPP no Estado de So Paulo 175
Exemplo 37 Planos de Seguros adotados em Contratos de PPP no Estado de So Paulo 177
Exemplo 38 Exemplos de garantia da execuo do contrato pela Concessionria adotadas
em contratos de PPP no Estado de So Paulo 179
Exemplo 39 Clusulas de regime de bens adotadas em contratos de PPP no Estado de So Paulo 181
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Exemplo 40 Clusulas sobre reverso dos bens adotadas em contratos de PPP no Estado de So Paulo 182
Exemplo 41 Clusulas de desapropriaes adotadas em contratos de PPP no Estado de So Paulo 183
Exemplo 42 Mecanismos de soluo amigvel de conflitos previstos em contratos de PPP
no Estado de So Paulo 185
Exemplo 43 Clusulas sobre Arbitragem adotadas em contratos de PPP no Estado de So Paulo 187
Exemplo 44 - Clusulas sobre pedido cautelar no caso Arbitragem adotadas em contratos de PPP
no Estado de So Paulo 188
Exemplo 45 Clusulas sobre Sanes e penalidades aplicveis adotadas em Contratos de PPP
no Estado de So Paulo 190
Exemplo 46 Clusulas sobre Foro judicial adotadas em Contratos de PPP do Estado de So Paulo 190
Exemplo 47 Clusulas a respeito de situaes aptas a ensejar intervenes adotadas
em Contratos de PPP no Estado de So Paulo 191
Exemplo 48 Clusulas a respeito da Transferncia da Concesso adotadas em Contratos de PPP
do Estado de So Paulo 193
Exemplo 49 Clusulas a respeito da Assuno de Controle pelos Financiadores adotadas
em Contratos de PPP do Estado de So Paulo 194
Exemplo 50 - Clusulas a respeito de Caso Fortuito e Fora Maior adotadas em Contratos de PPP
do Estado de So Paulo 195
Exemplo 51 - Clusulas sobre Extino da Concesso adotadas em Contratos de PPP do Estado
de So Paulo 196
Exemplo 52 - Clusulas sobre Trmino de Prazo Contratual adotadas em Contratos de PPP
do Estado de So Paulo 197
Exemplo 53 Clusulas sobre Encampao adotadas em Contratos de PPP do Estado de So Paulo 198
Exemplo 54 - Clusulas sobre Caducidade adotadas em Contratos de PPP do Estado de So Paulo 200
Exemplo 55 Clusulas sobre Resciso Contratual adotadas em Contratos de PPP
no Estado de So Paulo 201

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 11


PARTE 1

AS PARCERIAS
DA ADMINISTRAO
Secretaria de Governo

1. NOTAS SOBRE AS PARCERIAS


DA ADMINISTRAO

O conceito mais amplo e geral de parcerias entre o setor Pblico e Privado,


apresentado na figura a seguir, surgiu na Inglaterra no final do sculo pas-
sado sob a denominao de public-private partnerships, e compreende
uma vasta gama de parcerias entre entidades pblicas e privadas, que vo
alm daquelas definidas na legislao brasileira que institui as Parcerias
Pblico-Privadas3, e envolve a proviso de servio pblico, servio de utili-
dade pblica ou infraestrutura pblica, nas quais o parceiro privado assu-
me riscos tcnicos, financeiros e operacionais relevantes.

Figura 1 Conceito amplo de Parcerias entre Administrao Pblica


e Setor Privado

As parcerias entre setores pblico e privado so mecanismos de cola-


borao entre o Estado e entidades do setor privado, que pressupem
a realizao de obras e servios relacionados prestao de um servi-
o pblico ou de uma infraestrutura pblica, bem como a amortizao
gradual dos investimentos efetuados pelo parceiro privado ao longo da
prpria explorao do contrato. Essas parcerias vo desde joint ven-
tures at meras terceirizaes de servios, passando por concesses,
leases, contratos de fornecimento e outras formas de parcerias asso-
ciadas oferta de polticas, servios e infraestruturas pblicas.

De maneira geral, as parcerias entre a Administrao Pblica e os particu-


lares envolvem contrataes nas quais o particular assume maiores res-
ponsabilidades e possui maior liberdade empresarial, alm de haver maior
cooperao entre o Poder Pblico e o parceiro privado, em uma relao
contnua, baseada em interesses comuns relevantes.

A disciplina legal dessas diversas formas de parcerias no se restringe


Lei Federal de PPPs, mas se encontra em diversos diplomas normativos,
tais como os elencados na tabela a seguir, a mbito federal.

(3) Lei 11.079/2004 Lei Federal de PPPs.


Tabela 1 Exemplos de diplomas normativos relativos a parcerias no mbito federal

Diploma normativo Descrio

Institui normas para licitaes e contratos da


Lei Federal n 8.666/1993
Administrao Pblica.

Dispe sobre o regime de concesso e permisso da


Lei Federal n 8.987/1995 prestao de servios pblicos previsto no art. 175 da
Constituio Federal.

Lei Federal n 9.637/1998 Disciplina as Organizaes Sociais.

Institui o termo de parceria e dispe sobre a qualificao


de pessoas jurdicas de direito privado, sem fins
Lei Federal n 9.790/1999
lucrativos, como organizaes da sociedade civil de
interesse pblico.

Institui normas gerais para licitao e contratao de


Lei Federal n 11.079/2004 parceria pblico-privada no mbito da administrao
pblica.

Estabelece o regime jurdico das parcerias voluntrias


Lei Federal n 13.019/2014 entre a Administrao Pblica e as organizaes da
sociedade civil.

Ja no mbito do Estado de So Paulo, merecem destaque os diplomas normativos elencados


na prxima tabela.
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Tabela 2 Exemplos de diplomas normativos relativos a parcerias


no mbito estadual

Diploma normativo Descrio

Trata das Concesses de Servios Pblicos no


Lei Estadual n 7.835/1992
Estado de So Paulo.

Lei Estadual n 9.361/1996 Cria o Programa Estadual de Desestatizao.

Disciplina as Organizaes Sociais (OS) e suas


Lei Estadual Complementar n 846/1998
respectivas parcerias com o Poder Pblico.

Dispe sobre as Organizaes da Sociedade


Lei Estadual n 11.598/2003
Civil de Interesse Pblico (OSCIPs).

Institui o Programa Estadual de Parcerias


Lei Estadual n 11.688/2004
Pblico-Privadas.

Alm destes, h previso de caractersticas especficas das parcerias tambm na legislao


setorial, em reas como telecomunicaes (Lei Federal n 9.472/1997), portos (Lei Federal
n 12.815/2013), petrleo e gs (Lei Federal n 9.478/1997 e Lei Federal n 12.351/2010,
entre outras). No mbito estadual, possvel apontar a previso de parcerias na legislao
setorial, em reas como saneamento (Lei Complementar Estadual n1.025/2007), transporte
(Lei Complementar Estatual n914/2002), petrleo e gs (Decreto Estadual n 56.074/2010)
e recursos hdricos (Lei Estadual n7.663/1991). O sentido geral de toda essa legislao
o de permitir, por diversas formas e em diferentes graus, que o particular concorra para a
consecuo de interesses pblicos.

De maneira ampla, o gnero concesses de que as PPPs4 e as concesses comuns so


espcies pode ser definido como uma parceria que envolve a delegao, mediante licitao,
da prestao de servios pblicos ou de utilidade pblica, bem como a explorao de infra-
estrutura ou obra pblica, para que o particular assuma as atividades a elas relacionadas,

(4) A Lei Federal de PPP define duas modalidades de Parcerias Pblico-Privadas: (i) Concesses Patrocinadas e (ii) Concesses Administrativas.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 17


por sua conta e risco e por prazo determinado, remunerando-se pela explorao do prprio
objeto da concesso. As concesses em sentido amplo caracterizam-se por contratos de
longo prazo, no qual a Concessionria assume os investimentos necessrios execuo da
atividade e assume todos os riscos empresariais inerentes aos servios, com liberdade de
gesto de negcios e responsabilidade integral pelos seus resultados.

As diferentes modalidades de concesso comum, patrocinada e administrativa - so clas-


sificadas, nos termos da legislao vigente, de acordo com o regime de remunerao da
Concessionria e com o objeto da contratao.

As concesses comuns, disciplinadas pela Lei Federal de Concesses e Permisses de Servi-


os Pblicos, aplicam-se aos casos em que se pretende delegar iniciativa privada a gesto
e a prestao de servios pblicos que possam ser remunerados por tarifas pagas pelos seus
usurios finais. Ainda que as receitas da tarifa possam ser complementadas por receitas
alternativas, complementares, acessrias ou de projetos associados, as concesses comuns
pressupem que os projetos sejam viveis sem que seja necessrio o aporte direto de recur-
sos por parte do Poder Pblico.5 H ainda a possibilidade de o retorno destes projetos serem
to altos que o privado pague um valor fixo ou varivel ao Poder Pblico para obter o direito
de explorao dos servios, hipteses em que as concesses so conhecidas como conces-
ses onerosas. As concesses comuns no se aplicam, portanto, aos servios que no sejam
legalmente enquadrados como servios pblicos ou queles que envolvam contraprestao
pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado6.

Por sua vez, as concesses patrocinadas, regidas pela Lei Federal n 11.079/2004, aplicam-
-se delegao de servios pblicos cuja viabilidade econmico-financeira s alcanada
por meio de um mix de remunerao, que combina as tarifas a serem pagas pelos usurios
e uma complementao remuneratria paga diretamente pela Administrao Pblica, sob a
forma de contraprestao pecuniria. A complementao remuneratria do Poder Pblico
tem a finalidade de garantir que as tarifas no se tornem proibitivas ou socialmente inaceit-
veis para os usurios (modicidade das tarifas), notadamente nos casos de empreendimentos
que demandam investimentos intensos. As concesses patrocinadas, assim como as conces-
ses comuns, pressupem a prestao de um servio pblico remunerado por tarifas pagas

(5) O art. 17 da Lei Federal n 8.987/1995 admite ainda a possibilidade de a concesso comum contar com subsdios pblicos. Para tanto, os subsdios devem ser previstos
em lei e devem ser de conhecimento de todos os licitantes, a fim de se preservar a competio na licitao. O subsdio admitido na Lei de Concesses e Permisses de
Servios Pblicos no se confunde com a contraprestao pblica prevista na concesso patrocinada, por no ser destinado a custear os servios, mas sim a reduzir o nus
econmico do investimento previsto, de maneira a desonerar os usurios e o prprio Poder Pblico. Tambm no se confunde com a figura do aporte de recursos, aplicvel
exclusivamente aos contratos de concesso patrocinada e concesso administrativa disciplinados pela Lei Federal n 11.079/2004. O aporte, neste sentido, consiste em
uma transferncia de recursos pblicos destinada ao custeio imediato, antes da disponibilizao dos servios, dos gastos referentes aquisio de bens reversveis. Sobre
o aporte de recursos, v. abaixo item 5.4.4 deste Manual.
(6) Nos termos da Lei n 11.079/2004, art. 2, 3.
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pelo usurio final, mas neste caso a tarifa no ser responsvel pelo custeio integral dos
servios e ser complementada pela contraprestao paga pelo Poder Pblico. H tambm
a possibilidade de que seja previsto, no contrato, que parte destes cutos sero remunerados
por meio da explorao de receitas acessrias.

J as concesses administrativas, igualmente definidas pela Lei Federal de PPPs, aplicam-se


s prestaes de servios dos quais a Administrao Pblica a usuria direta ou indireta,
ainda que envolvam execuo de obra ou fornecimento e instalao de bens. No existe,
nesse caso, a figura do usurio individualmente identificado e responsvel pelo pagamento
de tarifas para custeio do servio. Nesta modalidade de concesso, a remunerao do par-
ceiro privado ser integralmente proveniente de recursos pblicos pagos diretamente pela
Administrao. Aqui, como nas demais modalidades de concesso, tambm possvel a pre-
viso de explorao de receitas acessrias e estas, por usa vez, podem vir a complementar
a remunerao do parceiro privado. As concesses administrativas se prestam a viabilizar a
prestao daqueles servios que no possam ser objeto de cobrana de tarifas, como, por
exemplo, os servios constitucionalmente gratuitos de educao ou de sade. As concesses
administrativas podem ser igualmente utilizadas em casos em que no se est diante de um
servio pblico propriamente dito, mas sim de um servio de utilidade pblica, como, por
exemplo, os servios atrelados manuteno ou gesto de infraestrutura pblica.

As diferentes modalidades de parcerias no s apresentam regimes jurdicos prprios, mas


tambm instrumentos jurdicos aplicveis a situaes concretas especficas. Antes de abor-
dar as especificidades do regime jurdico das Parcerias Pblico-Privadas em sentido estrito,
isto , submetidas Lei Federal n 11.079/2004 e no caso do Estado de So Paulo Lei
Estadual n 11.688/2004, so apresentadas brevemente algumas peculiaridades do regime
jurdico das concesses comuns, que em muitos pontos guarda identidade com as PPPs.

1.1. Apontamentos sobre o Regime Jurdico das Concesses Comuns

As concesses comuns so regidas pela Lei Federal n 8.987/1995 (Lei Federal de Con-
cesses e Permisses de Servios Pblicos) e, no mbito do Estado de So Paulo, pela Lei
Estadual n 7.835/1992 (Lei Estadual de Concesses e Permisses de Servios Pblicos) e
pela Lei Estadual n 9.361/1996. Esses contratos constituem uma modalidade de concesso
que no envolve contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado. Dentre
os objetivos que podem fundamentar a escolha pela concesso comum, cabe citar:

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 19


Atrair investimentos privados necessrios para a construo, o incremento ou a am-
pliao de uma infraestrutura destinada prestao de servios pblicos;
Aproveitar a eficincia dos prestadores privados para a melhoria na qualidade, quan-
tidade e preo da prestao dos servios pblicos; e
Permitir que o Estado deixe de prestar diretamente os servios, para se dedicar
proteo dos interesses pblicos neles envolvidos, notadamente a garantia da quali-
dade e continuidade dos servios e os interesses dos usurios.

As concesses devem ser precedidas de ato que justifique a convenincia da outorga e que
caracterize seu objeto, rea, prazo e as diretrizes que devero ser observadas no edital de
licitao e no contrato7. Em regra, as concesses comuns tero por objeto atividades que
apresentem as seguintes caractersticas:

Atividade demandada pelos cidados e cuja prestao seja atribuio do Estado (Po-
der Pblico);
Natureza prestacional da atividade compatvel com a possibilidade de sua explorao
como objeto econmico; e
Servio que no dependa do pagamento de contraprestao pecuniria do parceiro
pblico ao parceiro privado.

As concesses comuns devem ter prazo determinado, mas a lei no estabelece um limite
mnimo ou mximo para esse prazo, que deve ser estabelecido em cada caso no edital e no
contrato. O prazo das concesses comuns deve ser justificado nos estudos de viabilidade que
precedem o projeto e corresponde, em regra, ao perodo suficiente para que a Concession-
ria amortize os investimentos realizados durante a execuo contratual.

A relao jurdica estabelecida nos contratos de concesso comum no se restringe apenas


entre o Poder Concedente e a Concessionria. As concesses so entendidas como relaes
tripartites, pois os usurios so igualmente considerados parte da contratao, devendo ter
seus direitos, obrigaes e interesses previstos no contrato.

Nas concesses, a Concessionria assume os riscos que decorrem de sua atividade, especial-
mente os riscos associados ao seu sucesso ou insucesso empresarial, mas dispe igualmente
de maior liberdade para organizar a prestao dos servios. Por outro lado, tradicionalmente,
so alocados ao Poder Concedente os riscos que independem da ao diligente do privado,
como, por exemplo, os riscos polticos, os riscos de alterao legislativa, os riscos derivados

(7) Lei Estadual n 7.835/1992, art. 3, caput e pargrafo nico.


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de fora maior, entre outros. Observa-se, contudo, que os riscos variam de acordo com as
particularidades de cada contrato, devendo ser identificados e alocados concretamente no
contrato de concesso.

A definio objetiva desta repartio de riscos e da remunerao a eles correspondente integra


a equao econmico-financeira do contrato, isto , a estrutura de repartio entre os nus
e benefcios a serem assumidos pelas partes ao longo da execuo contratual. Por expressa
disposio legal e constitucional, esta equao dever ser preservada ao longo de todo o con-
trato, procedendo-se ao seu reequilbrio sempre que algum evento venha a desequilibr-la.8

A Lei Estadual de Concesses e Permisses de Servios Pblicos estabelece as normas apli-


cveis contratao de concesses de obras e servios pblicos (concesses comuns) no
Estado de So Paulo. Publicada anos antes da Lei Federal de Concesses e Permisses de
Servios Pblicos, institui um regime jurdico que se aproxima em muito do previsto no m-
bito federal, com algumas particularidades.

O regime estadual prev que compete ao Poder Concedente, dentre outras incumbncias:
(i) regulamentar o servio concedido e fiscalizar sua prestao; (ii) cumprir e fazer cumprir
as disposies regulamentares do servio e as clusulas do contrato, as quais podem ser
modificadas unilateralmente para atender ao interesse pblico; (iii) fixar e rever as tarifas,
estimulando a eficincia do servio e a modicidade tarifria; (iv) zelar pela boa qualidade do
servio, administrando queixas e reclamaes dos usurios; (v) declarar de utilidade pblica
os bens necessrios execuo do servio ou obra pblica, promovendo as desapropriaes,
diretamente ou mediante outorga de poderes Concessionria, caso em que ser deste a
responsabilidade pelas indenizaes cabveis; (vi) intervir na prestao do servio, retom-lo
e extinguir a concesso, nos casos e nas condies previstos em lei e no contrato; e (vii)
aplicar as penalidades legais e contratuais.

Por sua vez, incumbe Concessionria: (i) prestar servio adequado a todos os usurios; (ii)
cumprir e fazer cumprir as disposies regulamentares do servio e as clusulas contratuais;
(iii) cobrar as tarifas, conforme fixadas pelo Poder Concedente; (iv) zelar pela integridade
dos bens vinculados prestao do servio; (v) promover as desapropriaes, na forma
autorizadas pelo Poder Concedente; (vi) manter regularmente escriturados os seus livros,
registros contbeis e arquivos; (vii) permitir o acesso dos encarregados da fiscalizao aos
locais, obras, instalaes e equipamentos compreendidos na concesso; e (viii) prestar ao
Poder Pblico contas da gesto do servio.

(8) A respeito do direito ao reequilbrio contratual, v. abaixo neste Manual.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 21


Aos usurios, por sua vez, so atribudos direitos tais como o de receber um servio ade-
quado e obter informaes claras do Poder Pblico e da Concessionria, solicitadas para a
defesa de interesses individuais ou coletivos. Eles possuem igualmente deveres de: (i) levar
ao conhecimento do Poder Pblico e da Concessionria as irregularidades de que tenham
conhecimento referentes ao servio prestado; (ii) denunciar s autoridades competentes os
atos ilcitos praticados pela Concessionria, na prestao do servio pblico; e (iii) cumprir
as obrigaes legais ou regulamentares pertinentes utilizao do servio.

A extino da concesso tambm disciplinada na Lei Estadual de Concesses e Permisses


de Servios Pblicos, que prev, dentre outras coisas, que a concesso se extingue por tr-
mino do prazo, anulao, caducidade, resciso amigvel ou judicial, encampao ou resgate,
falncia ou extino da empresa Concessionria e falecimento ou incapacidade do titular, no
caso de empresa individual. Extinta a concesso, retornam ao Poder Concedente os direitos
e privilgios delegados, com reverso dos bens vinculados prestao do servio.

Em relao remunerao da Concessionria e poltica tarifria, a Lei Estadual n 7.835/1992


estabelece que a tarifa, cobrada diretamente dos usurios, dever ser fixada segundo cri-
trios que propiciem harmonia entre a exigncia de prestao e de manuteno de servio
adequado e a justa remunerao da empresa Concessionria. Atribui-se ao Poder Conceden-
te a competncia para estabelecer, em favor da Concessionria, outras fontes acessrias de
receita, na forma prevista no edital.

Por motivo de interesse pblico relevante, o Poder concedente poder estabilizar ou reduzir
o valor das tarifas, de forma a garantir sua modicidade ao usurio, desde que assegurada
Concessionria a manuteno do equilbrio econmico-financeiro do contrato. Alm do mais,
a Concessionria poder oferecer, mediante anuncia do Poder Concedente, os crditos e as
receitas a que fizer jus em razo do contrato de concesso, como garantia de financiamento
obtido para investimento nos servios correspondentes.

A Lei Estadual prev que so clusulas essenciais do contrato de concesso comum:

Objeto, rea de prestao do servio e prazo;


Modo, forma e condies da prestao do servio, com a indicao, quando for o
caso, de padres de qualidade e de metas e prazos para seu aperfeioamento;
Obrigao de execuo das obras necessrias prestao de servio, com fixao
dos respectivos prazos de incio e concluso e com especificao, quando for o caso,
da forma e condies de seu pagamento pelo Poder Concedente;
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Direitos e deveres dos usurios e condies para que estes obtenham e possam uti-
lizar o servio;
Critrios para fixao e alterao da tarifa, com previso da periodicidade e dos pa-
rmetros de clculo dos reajustamentos, bem como especificao de outras fontes
acessrias de receita, quando for o caso;
Mecanismos e critrios para o ressarcimento da Concessionria em caso de reduo
ou estabilizao da tarifa por motivo de interesse pblico relevante;
Valor dos recursos a serem aplicados e suas fontes de origem;
Constituio de provises para eventuais depreciaes;
Garantias para a adequada execuo do contrato;
Casos de extino da concesso;
Hipteses em que ser cabvel a reverso dos bens aplicados no servio;
Forma de fiscalizao do servio;
Obrigatoriedade, forma e prazo de prestao de contas pela Concessionria;
Exigncia da publicao de demonstraes financeiras peridicas, na forma estabele-
cida pelo Poder Pblico, e das planilhas de clculo do custo do servio;
Responsabilidade das partes, penalidades a que se sujeita a Concessionria e indica-
o das autoridades competentes para aplic-las;
Penalidades aplicveis aos usurios pelo no cumprimento de obrigaes legais ou
regulamentares pertinentes utilizao do servio;
Indenizaes devidas e critrios para o seu clculo, quando for o caso;
Critrios para fixao de valores provisrios para indenizao, nos casos de encam-
pao ou resgate;
Eventual outorga de poderes Concessionria para promover as desapropriaes ou
constituir as servides administrativas necessrias execuo do servio concedido,
com definio expressa de sua responsabilidade pelas indenizaes cabveis;
Possibilidade de prorrogao do prazo da concesso, desde que prevista no edital de
licitao;
Foro competente e modo amigvel para soluo das divergncias contratuais; e
Outras clusulas peculiares ao objeto da concesso.

No Estado de So Paulo, a Lei Estadual n 9.361/1996 prev um procedimento especfico


para a aprovao dos projetos de concesso de servios pblicos. O procedimento exige
que a delegao de servios pblicos seja inscrita no Programa Estadual de Desestatizao
(PED), mediante prvia anlise e aprovao pelo Conselho Diretor responsvel pelo progra-
ma, antes de ser levada a efeito pelo Governo do Estado.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 23


As concesses comuns no mbito estadual j implementadas concentram-se, principalmente,
nos setores de rodovia, distribuio de gs canalizado e turismo. Seguem abaixo relacionadas:

Sistema Rodovirio Anhanguera-Bandeirantes (Lote 01);


Malha Rodoviria de Ligao entre Franca, Batatais, Ribeiro Preto, Araraquara, So
Carlos e Santa Rita do Passa Quatro (Lote 10);
Corredor Raposo Tavares (Lote 16);
Malha Rodoviria de Ligao entre So Carlos, Itirapina, Brotas, Ja e Bauru (Lote 08);
Malha Rodoviria Estadual de Ligao entre Rio Claro, Piracicaba, Tiet, Jundia, Itu
e Campinas (Lote 13);
Corredor Ayrton Senna/Carvalho Pinto (Lote 23);
Sistema Anchieta-Imigrante-SAI (Lote 22);
Malha Estadual de Ligao entre Itapira, Mogi-Mirim, Limeira, Piracicaba, Conchal.
Araras, Rio Claro, Casa Branca, Porto Ferreira, So Carlos (Lote 06);
Malha Rodoviria de Ligao entre Mococa, So Jos do Rio Pardo, So Joo da Boa
Vista e Campinas (Lote 11);
Trecho Oeste do Rodoanel Mrio Covas (Lote 24);
Corredor Marechal Rondon Leste (Lote 21);
Corredor Dom Pedro I (Lote 07);
Trechos Sul e Leste do Rodoanel Mario Covas (Lote 24);
Malha Rodoviria Estadual de Ligao entre Tatu, Itapetininga, Capo, Bonito, Itape-
va, Espirito Santo do Turvo, Itarar (divisa com o Estado do Paran) e Araoiaba da
Serra (Lote 20);
Malha Rodoviria de Ligao entre Catanduva e Bebedouro, Taquaritinga e Pirangi, e
entre Bebedouro e Barretos (Lote 03);
Malha Rodoviria de Ligao entre So Carlos, Catanduva, Mirassol, Sertozinho,
Borborema, Mato e Bebedouro (Lote 09);
Malha Rodoviria de Ligao entre Ribeiro Preto e Divisa com o Estado de Minas
Gerais (Igarapava) e entre Ribeiro Preto e Bebedouro (Lote 05);
Sistema Rodovirio Castello-Raposo (Lote 12);
Corredor Marechal Rondon Oeste (Lote 19);
Distribuio de Gs Canalizado; e
Centro de Convenes Imigrantes.
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1.2. As Parcerias Pblico-Privadas

O conceito adotado pela legislao brasileira de Parcerias Pblico-Privadas, apresentado na


figura a seguir, refere-se a um tipo especfico de parceria, com caractersticas prprias, que
no se confunde com outros contratos administrativos mencionados anteriormente e igual-
mente previstos na lei brasileira.

Figura 2 Conceito de Parcerias Pblico-Privadas no mbito brasileiro

As Parcerias Pblico-Privadas (PPPs), no mbito brasileiro, so concesses caracte-


rizadas pela previso de pagamento de contraprestaes pblicas para financiar parcial
ou integralmente o projeto. O contrato de PPP tem como objetivo central a prestao de
servios pblicos usualmente combinada com a implantao ou melhoria de infraestrutu-
ra pblica, na qual os servios so remunerados segundo critrios de desempenho, em
prazo compatvel com a amortizao dos investimentos realizados. O prazo de contrata-
o deve ser no mnimo cinco e no mximo trinta e cinco anos, e o valor do contrato deve
ser superior a R$ 20 milhes.

A Lei Federal de PPPs foi publicada em um cenrio no qual a disponibilidade de recursos pblicos
para investimentos em infraestrutura mostrava-se limitada para atender toda a demanda exis-
tente. A Lei Federal de Concesses e Permisses de Servios Pblicos j havia trazido um grande
avano nesse sentido, ao permitir a participao direta do setor privado no financiamento de
melhorias nas infraestruturas associadas prestao de servios pblicos, por meio de conces-
so. Entretanto, as concesses comuns, previstas nesta lei, limitavam-se aos setores e projetos
que podem ser financiados apenas com as tarifas pagas pelos usurios finais dos servios, no
admitindo contrapartidas do Estado para complementar e/ou viabilizar a concesso. Por isso, as
concesses comuns no podiam ser aplicadas em casos que no envolvessem a delegao de
servios pblicos, ou ainda a casos de servios pblicos necessariamente gratuitos, como, por
exemplo, aqueles relacionados educao ou sade, e a casos de servios pblicos que reque-
rem modicidade tarifria, como, por exemplo, aqueles relacionados a transportes pblicos.

A Lei Federal de PPPs nasce em complementao s concesses comuns. Por este motivo, as
PPPs no mbito brasileiro tm uma definio mais especfica do que o conceito internacional:
so concesses que se caracterizam pela previso de pagamento de contrapartida
pblica para financiar integral ou parcialmente o projeto. Tais contratos devem ter
como objeto a prestao de um servio pblico ou de utilidade pblica, associada ou no a
obras ou infraestruturas pblicas,9 como define a Lei Federal de PPPs.

(9) A Lei Federal de PPPs veda que uma parceria tenha como objeto nico o fornecimento de mo-de-obra, o fornecimento e instalao de equipamentos ou a execuo de
obra pblica.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 25


A inovao trazida pela Lei Federal de PPPs, publicada em 2004, no se limitou autorizao
do pagamento de contraprestao pela Administrao Pblica empresa Concessionria,
mas tambm aperfeioou o regime de compartilhamento de riscos entre as partes, estabe-
leceu a possibilidade de constituio de garantias pelo Poder Pblico em favor do parceiro
privado e ampliou o alcance de projetos de concesso no mbito dos servios pblicos. Nesse
sentido, as PPPs podem ser eleitas para viabilizar projetos em diversos setores10 e servios,
incluindo, mas no se limitando, os listados abaixo:

Educao;
Habitao;
Mobilidade urbana;
Prdios pblicos;
Sade;
Saneamento bsico;
Segurana pblica;
Transportes, incluindo rodovias, ferrovias, portos e aeroportos.

A Lei, ainda, apresentou limites especficos para os projetos de PPPs, seja no que diz respei-
to ao prazo do contrato (no mnimo cinco e no mximo trinta e cinco anos), seja no que diz
respeito ao valor do contrato (que deve ser superior a R$ 20 milhes).

No Estado de So Paulo, alm da Lei Federal n 11.079/2004, a legislao estadual define


procedimentos especficos para a celebrao de Parcerias Pblico-Privadas, os quais sero
abordados ao longo deste Manual.

1.3. Consideraes para definio do regime de parceria

A definio do regime de parceria para a contratao de um projeto deve levar em consi-


derao, inicialmente, a natureza dos servios prestados. Como observado acima (item 1,
introduo), h modalidades de concesso (concesses comuns e concesses patrocinadas)
que somente so aplicveis aos servios legalmente caracterizados como servios pblicos.
J a concesso administrativa pode ser empregada nos contratos de prestao de servios
de que a Administrao seja usuria direta ou indireta, o que alarga a sua aplicao para
alm dos casos estritos de delegao de servios pblicos.

(10) H restries prevista na legislao quanto aplicabilidade de PPP a algumas atividades. No podem ser objeto dessa modalidade contratual os servios ditos
indelegveis, tais como, o exerccio de poder de polcia, de funes regulatrias e jurisdicionais e de outras atividades exclusivas do Estado (art. 4, III da Lei
Federal n 11.079/2004).
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A viabilidade de cobrana de tarifa dos usurios finais tambm um fator importante a ser
considerado para a determinao do regime de parceria de determinado projeto. Em diversos
servios pblicos prestados pelo Estado, a cobrana de tarifas tcnica, poltica ou financei-
ramente invivel, conforme detalhamento a seguir:

I. Inviabilidade tcnica: a impossibilidade da cobrana de tarifa pode decorrer de:


(I) uma determinao constitucional ou legal (como, por exemplo, a gratuidade dos
servios); ou (II) da impossibilidade tcnica de se individualizar os servios e, em
consequncia, de impedir o consumo por aqueles usurios que no pagarem a tarifa
estipulada.
II. Inviabilidade poltica: ocorre em situaes nas quais a cobrana da tarifa tec-
nicamente vivel, porm politicamente insustentvel ou indesejvel, por acarretar
inacessibilidade econmica a uma parcela relevante da populao. Tal fato fundamen-
taria a opo poltica em utilizar recursos do tesouro, transferindo-se indiretamente
os custos sociedade, para no onerar excessivamente o usurio do servio.
III. Inviabilidade financeira: ocorrer nos casos em que o valor da tarifa necessria
para a cobertura dos dispndios operacionais e de capital do parceiro privado no
corresponder capacidade de pagamento dos usurios (o que comprometeria a qua-
lidade ou a continuidade dos servios).

Em qualquer um destes casos, a inviabilidade de cobrana de tarifa resulta na necessidade


de se adotar o modelo de concesso administrativa, em que efetivamente no se cobra tarifa
dos usurios finais, ou ainda o de concesso patrocinada, com uma reduo correspondente
no valor da tarifa, devendo ser analisado cada caso.

Convm tambm ressaltar que a escolha do regime jurdico tem implicaes contratuais
mais amplas do que a mera origem das receitas do parceiro privado. Conforme exposto em
sees anteriores, a concesso comum regida pela Lei Federal n 8.987/1995, enquanto as
concesses patrocinada e administrativa (PPPs) so regidas pela Lei Federal n 11.079/2004.
Tambm no mbito estadual, como visto, essas modalidades de parcerias so sujeitas a re-
gramentos prprios. Dentre as questes tratadas de maneira distinta na Lei Federal de PPPs
e na Lei Federal de Concesses e Permisses de Servios Pblicos, podemos destacar trs
aspectos relevantes: riscos, garantias e perfil dos servios delegveis.

Em relao aos riscos, a Lei Federal n 11.079/2004 (art. 4, VI) contempla a repartio
objetiva de riscos entre as partes como uma das ditretrizes das parcerias. Isto quer dizer
que cada edital e contrato dever considerar as circunstncias concretas do objeto da con-
tratao e alocar entre as partes, da forma mais econmica e eficiente possvel, os riscos

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 27


identificados no projeto. J as leis aplicveis s concesses comuns no contm disposio
semelhante, sem que isto signifique que a repartio de riscos no possa ocorrer caso a caso
tambm nas hipteses das concesses comuns.

O regime de garantias constitudas pelo Estado em favor do parceiro privado em relao


s suas obrigaes contratuais tambm especfico da legislao aplicvel s PPPs. Nas
concesses patrocinada e administrativa, o Estado garante, por diferentes mecanismos, o
cumprimento pontual de suas obrigaes ao longo do contrato. Tal no o caso das conces-
ses comuns, em que no h a previso expressa de cesso de garantias do Estado para o
parceiro privado.

A terceira inovao trazida pela Lei Federal n 11.079/2004 em relao Lei Federal n
8.987/1995 refere-se amplitude dos servios delegveis sob o regime de concesso patroci-
nada e administrativa em relao s concesses comuns. Enquanto os projetos de concesso
comum usualmente desenvolvem-se em infraestrutura e servios pblicos de setores de na-
tureza econmica11, as concesses patrocinadas e administrativas vm sendo aplicadas a um
espectro mais amplo de atividades estatais, notadamente aquelas com contedo econmico
menos pronunciado. Por este motivo, o regime de concesso patrocinada ou administrativa
tende a se mostrar mais vantajoso nos projetos que envolvam servios ou empreendimentos
em setores de natureza social.

Vale ressaltar que a escolha pela forma de contratao no se limita a estes elementos, de-
vendo-se analisar cada caso em seus aspectos especficos. Ainda, o Estado deve considerar
em sua anlise outras formas de contrataes, buscando de fato estabelecer a opo mais
vantajosa do ponto de vista pblico. Convm ainda ressaltar que, escolhida a modalidade de
concesso mais aderente a um determinado projeto concretamente visado, essa deciso tra-
r consequncias para a modelagem do projeto: devero ser observadas as especificidades,
limites, prazo e demais particularidades previstas na lei para aquela modalidade de parceria.

A seguir, apresenta-se tabela comparativa das modalidades de parceria acima referidas, in-
clusive no que tange aos parmetros geralmente considerados para a sua escolha.

(11) Faz-se aqui referncias quelas atividades dotadas de contedo econmico, revestidas de especial relevncia social, cuja a explorao a Constituio ou a Lei
atribuem a uma das esferas da federao como forma de assegurar o seu acesso a toda a gente, permanentemente.
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Tabela 3 Tabela comparativa das modalidades de Concesses

PPPs

Caracterstica Concesso comum Concesso Patrocinada Concesso Administrativa

Valor do contrato No h limite legal Mnimo de R$ 20 milhes Mnimo de R$ 20 milhes

Prazo Contrato deve dispor, 5 35 anos 5 35 anos


porm sem limite legal.
Prazos indeterminados
so vedados pela juris-
prudncia

Remunerao da Tarifa paga pelo usurio Tarifa paga pelo usurio Contraprestao pblica
Concessionria final final + contraprestao (+ receitas acessrias)
(+ receitas acessrias) pblica
(+ receitas acessrias)

Recursos pagos Em regra no h. Exce- Contraprestao pblica Contraprestao pblica


diretamente pela o: subsdios (art. 17 da Aporte de recursos Aporte de recursos (pode
Administrao Lei n 8.987/1995) (pode existir ou no) existir ou no)

Tarifa do usurio Sim Sim No


final

Riscos Embora no haja obri- Em virtude de obrigao Em virtude de obrigao


gao legal, recomen- legal, a repartio obje- legal, a repartio objetiva
dvel que o contrato tiva dos riscos entre as dos riscos entre as partes
disponha a respeito da partes clusula obriga- clusula obrigatria
alocao especfica dos tria
riscos entre as partes.

Garantias prestadas No se aplica Recomendvel Recomendvel


pelo setor pblico

Parmetros de Usurio identificado e Usurio identificado e Administrao como usu-


escolha com capacidade de paga- com capacidade de paga- ria direta ou indireta, e/ou
mento de tarifa suficiente mento de tarifa mdica Usurio no individualiz-
para viabilizar o projeto Necessidade de altos vel (servios no divisveis)
valores de investimen- ou servios gratuitos
tos ou nveis de servios Restries cobrana de
mais elevados que tornam tarifa (legal, modicidade
necessrio o pagamento tarifria)
de contraprestao para a
modicidade tarifria

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 29


1.4. Benefcios e limites do modelo de parcerias

A opo pelo modelo de parcerias (concesses comuns, administrativas ou patrocinadas)


pode apresentar diversos benefcios em relao a outras formas de contratao tradicional-
mente adotadas pela Administrao Pblica, a serem consideradas na escolha desse modelo
para cada caso concreto, dentre as quais se destacam:

A possibilidade de captura de sinergias entre projeto, construo e operao, geran-


do eficincia e reduzindo prazos e custos;
A possibilidade de repartio objetiva dos riscos entre o setor pblico e o setor privado;
A captao de inovaes do setor privado, uma vez que o ente pblico pode definir
o servio desejado e o agente privado pode decidir a melhor tcnica para fornecer
esse servio;
No caso das PPPs em sentido estrito, o pagamento de contrapartidas do setor pbli-
co Concessionria, complementando as receitas geradas pelo projeto e garantindo
assim a sua viabilidade e a modicidade tarifria;
A possibilidade de atrelar a remunerao do privado qualidade do servio efetivamente
prestado, por meio de indicadores de desempenho que so definidos com a finalidade de
alinhar os interesses do Estado, da sociedade e de agentes privados e garantir a presta-
o dos servios de qualidade de forma continuada no longo prazo para a sociedade;
A possibilidade de o Estado alavancar projetos, utilizando os recursos pblicos dispo-
nveis para multiplicar os investimentos realizados com recursos privados. Ou seja,
ao invs de aplicar recursos pblicos somente em poucos projetos bancados integral-
mente pelo setor pblico, o Estado pode realizar, simultaneamente, projetos adicio-
nais apoiando-se em recursos do setor privado.

Apesar das inmeras vantagens das parcerias, este modelo, contudo, no deve ser utilizado
como soluo nica para a prestao dos servios pblicos. Sua adequao, bem como van-
tagens ou desvantagens, depende da anlise de cada projeto concretamente visado. Alm
disso, existem limites objetivos para cada forma de concesso, como se ver abaixo.

No caso das concesses comuns, os limites dizem respeito ao tipo de projeto que pode ser
objeto dessa modalidade de contrato. As concesses comuns pressupem a delegao de
um servio pblico ou a concesso de obra pblica cuja explorao viabilize os investimentos
a serem realizados pelo particular. Por isso, no podero ser aplicadas a servios ou bens
pblicos sem contedo econmico. Ainda, no podem ser utilizadas em projetos cuja viabi-
lidade econmica dependa de contraprestao pecuniria direta do Poder Pblico ou ainda
projetos que no justifiquem um contrato de longo prazo.
Secretaria de Governo

No caso das PPPs, as leis aplicveis fixam igualmente limites. Sua celebrao vedada para
contratos com valor inferior a R$ 20 milhes, quando o perodo de prestao dos servios for
inferior a cinco anos ou superior a trinta e cinco anos e caso o contrato tenha como objeto
nico o fornecimento de mo-de-obra, o fornecimento e instalao de equipamentos ou a
execuo de obra pblica.

Para as PPPs, alm dessas limitaes legais, preciso avaliar a suficincia de recursos p-
blicos para contratao. Na medida em que as PPPs so contratos de longo prazo, impem
Administrao Pblica um importante compromisso financeiro. fundamental que haja
comprometimento por parte desta para que, diante de um eventual cenrio financeiro nega-
tivo presente ou futuro, seja ponderado se a contratao de uma PPP ser a alternativa mais
adequada.

H ainda limites relacionados previso de teto legal de 5% da Receita Corrente Lquida do


ente federativo para as despesas decorrentes de contrataes de PPPs (art. 28 da Lei n.
11.079/04), bem como responsabilidade fiscal na celebrao e execuo das PPPs.

A Lei Federal Complementar n 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal LRF), prev dois
instrumentos para assegurar o equilbrio das contas pblicas: as restries diretamente apli-
cveis gerao de despesa (art. 16 a 24 da LRF) e o controle sobre o endividamento pblico
(arts. 29 a 38 da LRF). A Lei Federal de PPP (art. 10, inc. I, alneas b e c) estabeleceu
como condio prvia para licitar uma PPP a elaborao de estudo tcnico que demonstre: (i)
que as despesas criadas ou aumentadas no afetaro as metas de resultados fiscais do Esta-
do, previstas na sua Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), conforme orientaes do artigo
4, 2, da LRF; (ii) a observncia dos limites e condies para endividamento e operaes de
crdito previstos na LRF, conforme as normas editadas pela Secretaria do Tesouro Nacional
sobre consolidao das contas pblicas aplicveis aos contratos de PPP.

Atualmente, o regime de contabilizao das despesas relacionadas a contratos de PPP est


disciplinado pela Portaria n. 614, de 21 de agosto de 2006, da Secretaria do Tesouro Nacio-
nal (Portaria STN 614/2006), editada de acordo com o artigo 25 da Lei 11.079/04. Conforme
a referida norma, os contratos de PPP podem ser contabilizados como dvida contrada pelo
parceiro pblico ou como simples despesa que no compromete os limites de endividamento
do Poder Pblico.

O elemento que definir se um dado projeto de PPP ser considerado ou no endividamento


pblico ser o montante dos riscos assumidos pelo parceiro pblico e no a modalidade de
PPP (i.e., concesso administrativa ou patrocinada).

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 31


De maneira geral, para que um contrato de PPP venha a ser considerado como endivida-
mento do parceiro pblico, necessrio que este assuma parcela relevante: (i) do risco de
demanda, entendido como a garantia de receita mnima ao parceiro privado em montante
superior a 40% do fluxo total de receita do projeto, independente da efetiva utilizao do
servio; (ii) do risco de construo, na medida em que o parceiro pblico garanta ao parceiro
privado compensao de, no mnimo, 40% em relao ao custo originalmente contratado, ou,
pelo menos, 40% em relao variao do custo que exceder ao valor originalmente contra-
tado; ou (iii) do risco de disponibilidade, caso em que o parceiro pblico garantir ao parceiro
privado o pagamento de, no mnimo, 40% da contraprestao devida, independentemente
da prestao dos servios pelo particular estar ou no em acordo com o respectivo contrato
de concesso (artigo 4, incisos I, II e III da Portaria STN 614/2006).

Na hiptese de o contrato ser contabilizado como dvida, a realizao do projeto depender


da existncia de limites disponveis de endividamento, em conformidade com o disposto na
Resoluo n. 40, de 20 de dezembro de 2001, do Senado Federal, que estabelece os limites
globais dos montantes da dvida pblica consolidada de Estados, Distrito Federal e Municpios.

Adicionalmente, importante destacar que a estruturao de uma parceria usualmente exige


um esforo maior em relao a outras formas de contratao, diante da complexidade do
aparato jurdico, tcnico e econmico-financeiro de um projeto dessa natureza. Ainda que
haja um ganho de escala, os projetos devem ser analisados e modelados individualmente.
Com isso, o prazo mdio de maturao de um projeto de parceria tende a ser maior do que
o de outras modalidades de contratao.

Entretanto, embora a parceria possa exigir um esforo maior do setor pblico na etapa de
estudos, a forma tradicional de contratao de obra seguida pela contratao de servios,
por envolver mais de um contrato e, portanto, mais de uma licitao, poder acarretar um
prazo superior para a disponibilizao do servio em relao contratao de uma parceria
para o objeto global.

Assim, uma vez observados seus limites, as parcerias possuem uma srie de vantagens,
especialmente por consistirem em mecanismo eficiente de incentivos, tanto para o Poder
Pblico como para o setor privado, para a prestao dos servios de forma eficiente e con-
tinuada para a sociedade. No obstante, para que os resultados esperados em decorrncia
da contratao de parcerias efetivamente se concretizem, preciso que estas sejam bem
planejadas, estruturadas, contratadas e monitoradas.
Secretaria de Governo

2. O PROGRAMA DE PPP DO ESTADO


DE SO PAULO

Institudo em 2004 pela Lei Estadual de PPP e regulamentado pelo Decre-


to Estadual de PPP, o Programa Estadual de PPP destinado a fomentar,
coordenar, regular e fiscalizar as atividades de agentes do setor privado
que atuem na implementao das polticas pblicas voltadas ao desenvol-
vimento do Estado e ao bem-estar coletivo. Segundo a referida lei, todos
os projetos estaduais de concesso administrativa ou patrocinada devem
estar inscritos na carteira de projetos do Programa Estadual de PPP.

Em linhas gerais, o Programa Estadual de PPP disciplina as diretrizes e os


objetivos a serem perseguidos pela execuo dos projetos de PPP no Esta-
do, alm de definir uma estrutura decisria bsica e identificar as instncias
responsveis pela aprovao e implantao das PPP paulistas. O Programa
Estadual de PPP tem, ainda, por objetivo prover o adequado planejamento
das PPP no mbito estadual, por meio da definio de prioridades, acom-
panhamento permanente dos projetos empreendidos, bem como avaliao
da eficincia das parcerias a partir de critrios objetivos.

A criao do Programa Estadual de PPP fruto do acmulo de experincias


do Estado na elaborao de parcerias com o setor privado e, principal-
mente, da necessidade de se desenvolver um modelo contratual adequado
para setores e servios no atendidos pelas concesses comuns e outros
modelos de parceria existentes quando da edio da Lei Federal de PPP.
poca, o Estado j possua vasta expertise em parcerias com a iniciativa
privada, pois contava com previses de parcerias com o terceiro setor (Lei
Complementar Estadual n. 846/1998 e Lei Estadual n. 11.598/2003), com
a iniciativa privada nos servios pblicos econmicos (Lei Estadual de Con-
cesses e Permisses de Servios Pblicos) e, ainda, aquelas decorrentes
do Programa Estadual de Desestatizao, institudo pela Lei do PED.

Desde a vigncia da Lei Estadual de PPP, esta modalidade contratual ado-


tada pelo Estado, em especial, nos segmentos de mobilidade urbana (nota-
damente de transporte metrovirio de passageiros), saneamento, sade e
infraestrutura social. A primeira PPP do Estado, cujo contrato foi celebrado
em 29 de novembro de 2006, teve por objeto a operao e a manuteno
da Linha 4 Amarela do Metr de So Paulo (Metr). Neste projeto,
optou-se pela realizao de uma concesso patrocinada, com durao inicial de 32 (trinta
e dois) anos, repartio de seu objeto em 3 (trs) fases e diferentes nveis de operao do
servio a serem alcanados ao longo da execuo contratual. Esta primeira experincia abriu
portas para novas PPP de transportes, tendo sido tambm objeto de PPP a construo, a
operao e a manuteno da Linha 6 Laranja e da Linha 18 Bronze, ambas do Metr. A
Companhia Paulista de Transportes Metropolitanos (CPTM), por sua vez, veio a promover a
PPP que teve por objeto a concesso administrativa da prestao dos servios de manuten-
o preventiva, corretiva, reviso geral e modernizao da frota de trens operantes na Linha
8 Diamante por ela operada.

O setor de sade, igualmente, contou com relevantes experincias em PPP. A principal delas
foi o projeto da PPP dos Complexos Hospitalares, no qual se concedeu, sob a modalidade de
concesso administrativa, a construo e a operao dos servios de bata cinza e de ma-
nuteno de 3 (trs) complexos hospitalares estaduais. Ainda neste setor, houve a PPP dos
Medicamentos, em que foram concedidos, mediante concesso administrativa, a gesto, a
operao e a manuteno, com fornecimento de bens e realizao de obras para adequao
da infraestrutura existente, da Indstria Farmacutica de Amrico Brasiliense (IFAB), de
titularidade da Fundao para o Remdio Popular Chopin Tavares de Lima (FURP), vincu-
lada Secretaria da Sade do Estado de So Paulo.

Muito embora estes 2 (dois) segmentos meream destaque, no se deve ignorar a experin-
cia do Estado na estruturao de projetos de PPP em outros setores, tais como:

Setor de saneamento bsico, com a contratao da PPP do Alto Tiet e da PPP do


Sistema Produtor So Loureno;
Setor de transportes, com a contratao da PPP Nova Tamoios e a concesso dos
servios de operao do Sistema Integrado Metropolitano da Baixada Santista;
Setor de habitao, com a PPP da Habitao para a construo e manuteno de
Habitaes Populares do Centro de So Paulo.

Este cenrio faz com que o Estado de So Paulo conte com um slido programa de PPP, con-
sagrado nos 11 (onze) projetos j contratados e em operao desde a edio da Lei Estadual
de PPP at a publicao deste Manual.
Secretaria de Governo

2.1. As fases da PPP

O presente Manual divide o ciclo de vida de um projeto de PPP em 4 (quatro) fases principais.
Este ciclo Inicia-se com a proposio do projeto (Enquadramento Preliminar), passa para a
execuo dos estudos e a modelagem do projeto (Modelagem), segue para a fase de con-
corrncia pblica para sua contratao (Licitao) e, consequentemente, chega fase de
gesto do contrato de concesso assinado (Gesto do Contrato).

A figura a seguir apresenta uma breve descrio de cada uma dessas quatro fases, que o
restante do Manual tratar em mais detalhes, contemplando as atividades e as atribuies
dos vrios rgos envolvidos em cada fase.

Figura 3 Resumo das fases tpicas do ciclo de vida de um projeto de PPP

Pr-enquadramento Modelagem Licitao Gesto do Contrato

Fase inicial do projeto Realizao dos estudos Contempla todo o Acompanhamento e


contemplando uma pelo setor pblico ou processo licitatrio de gesto do contrato
anlise prvia destinada agentes privados, seleo do parceiro durante todo o seu prazo
a avaliar a conveninca incluindo anlise de privado, incluindo a de vigncia.
e oportunidade de serem viabilidade tcnica, realizao de Consulta
efetuados os estudos de jurdica e econmica- e Audincia Pblica, at
modelagem financeira, assim como a assinatura do contrato
a modelagem final do de concesso.
projeto.

2.2. Atribuies e estrutura organizacional do Programa Estadual de PPP

O Programa Estadual de PPP possui o Conselho Gestor de Parcerias Pblico-Privadas (CGPPP)


como rgo superior de deciso. Conta ainda com os seguintes corpos tcnicos: (i) a Uni-
dade de Parcerias Pblico-Privadas (UPPP); (ii) a Companhia Paulista de Parcerias (CPP); e
(iii) a Comisso de Acompanhamento de Contratos de PPP (CACPPP). Alm destes, possuem
atribuies importantes no desenvolvimento das PPPs os rgos Setoriais e a Procuradoria
Geral do Estado (PGE). O organograma abaixo ilustra as entidades que atuam diretamente
no Programa Estadual de PPP e, na sequncia, so detalhadas suas respectivas estruturas e
atribuies.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 35


Figura 4 Organograma dos principais agentes do Programa de PPP de So Paulo

Governador do
Estado de So Paulo

CGPPP

Secretaria Executiva
do CGPPP

Secretaria Procuradoria Geral Secretaria Secretarias


da Fazenda do Estado de Governo Setoriais

Subsecretaria
CACPPP de Parcerias
e Inovao

CPP UPPP
Secretaria de Governo

2.2.1. Conselho Gestor de PPP (CGPPP)

O CGPPP12, vinculado ao Gabinete do Governador, o rgo superior de deciso do Programa


Estadual de PPP. composto por at 8 (oito) membros, conforme ilustrado no organograma
a seguir, sendo o Presidente e o Vice-Presidente indicados pelo Governador.

Figura 5 Estrutura do Conselho Gestor de PPP do Estado de So Paulo

Presidente
do CGPPP

Secretaria Executiva
do CGPPP

Secretrio- Secretrio de Secretrio Secretrio de Procurador At 3


chefe Planejamento da Fazenda Desenvolvi- Geral do membros
da Casa Civil e Gesto mento Estado de livre
Econmico, escolha do
Cincia, Governador
Tecnologia e
Inovao

As decises do CGPPP so tomadas por voto da maioria, tendo o seu Presidente direito ao
voto de qualidade. Alm dos conselheiros, podem participar das reunies os titulares de r-
gos Setoriais que tiverem interesse direto em determinado projeto, assim como represen-
tantes da CPP e da UPPP e demais convidados pelo Presidente do CGPPP.

O CGPPP responsvel por definir as prioridades do Programa Estadual de PPP e supervisio-


nar a execuo de suas atividades, podendo, inclusive, requisitar servidores da administra-
o estadual para esta atuao. Qualquer matria de interesse do Programa estadual de PPP
deve ser deliberada pelo CGPPP.

A figura a seguir apresenta de forma resumida as principais atribuies do CGPPP durante o


ciclo de vida de um projeto de PPP.

(12) Criado pela Lei Estadual de PPP.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 37


Figura 6 Principais atividades do CGPPP ao longo do ciclo de projetos de PPP

Pr-enquadramento Modelagem Licitao Gesto do Contrato

Solicitar a formao Deliberar sobre a Aprovar alteraes Remeter Assemblia


do Comit de Anlise modelagem final de decorrentes da Consulta Legislativa relatrio
Preliminar para projetos de parcerias Pblica contendo o desempenho
aprofundamento de anlise dos contratos de PPP
de propostas Autorizar a realizao Autorizar a publicao
de Audincia e Consulta do Edital de Licitao Fiscalizar a execuo
Deliberar sobre Pblica das PPPs
aprovao de Proposta
Preliminar Opinar sobre
alterao, reviso,
Formar Grupo de resciso, prorrogao ou
Trabalho, caso aprovada renovao dos contratos
Proposta Preliminar firmados

Definir a forma
de realizao de
aprofundamento dos
estudos dos projetos

As atas das reunies do CGPPP devem ser publicadas no Dirio Oficial do Estado (DOE) e,
ainda, estar disponveis na Plataforma Digital de Parcerias. Alm das atas, h a publicao de
relatrio anual de suas atividades.

O CGPPP deve remeter Assembleia Legislativa relatrio semestral detalhado das atividades
desenvolvidas no perodo, bem como o desempenho dos contratos de PPP. Cabe ainda ao
Presidente do CGPPP prestar esclarecimentos sobre as atividades do rgo e apresentar os
resultados das parcerias em reunio conjunta da CACPPP.
Secretaria de Governo

2.2.2. Secretrio Executivo (SE CGPPP)

O CGPPP conta com um Secretrio Executivo, indicado pelo Governador, a quem cabe coor-
denar e preparar as informaes e documentos necessrios anlise de projetos que sero
levados ao CGPPP. Para a execuo de suas atividades, o Secretrio Executivo conta com
uma equipe tcnica, que compe a SE CGPPP.

O Secretrio Executivo responsvel pela interlocuo com os diversos agentes envolvidos


em projetos de PPP, tanto do setor pblico quanto do setor privado, devendo articular-se com
a UPPP, com a CPP e demais rgos interessados antes de apreciao de matria pelo CGPPP.
A SE CGPPP, por sua vez, possui as seguintes atribuies de apoio ao Secretrio Executivo:

Envio de avisos de convocao para reunies do CGPPP;


Elaborao de ata das reunies do CGPPP e providenciar sua publicao no DOE;
Minuta dos atos expedidos pelo CGPPP, quais sejam as deliberaes, os atos declara-
trios e as instrues;
Manuteno do arquivo dos documentos submetidos ao CGPPP; e Adoo dos proce-
dimentos necessrios publicao e encaminhamento das deliberaes do CGPPP na
Plataforma Digital de Parcerias.

2.2.3. Subsecretaria de Parcerias e Inovao

A Subsecretaria de Parcerias e Inovao foi criada pelo Decreto Estadual n. 61.035/2015 e


integra a Secretaria de Governo. Trata-se de entidade composta por: (i) Gabinete, (ii) Uni-
dade de Inovao; (iii) Coordenao de Parcerias, com a UPPP e a Unidade de Parcerias com
Organizaes Sociais; e (iv) Ncleo de Apoio Administrativo.
Entre as suas atribuies relativas ao Programa Estadual de PPP, destacam-se a coordenao
das atividades de gesto, monitoramento e avaliao dos projetos de PPP junto aos rgos
Setoriais. Alm disso, tambm responsvel por facilitar a interface entre o setor pblico e o
setor privado, bem como propor projetos e apoiar a modelagem de PPP. Possui, ainda, o im-
portante papel de divulgar os conceitos, ferramentas e metodologias utilizadas nas diferentes
etapas relacionadas s PPP. Essas atividades sero realizadas por meio da Coordenao de
Parcerias e da UPPP.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 39


2.2.4. Unidade de PPP (UPPP)

A UPPP13, vinculada Subsecretaria de Parcerias e Inovao e, consequentemente, Secre-


taria de Governo, tem como competncia executar as atividades operacionais e de acom-
panhamento de projetos de PPP, alm de prestar assessoramento ao CGPPP. Cabe UPPP
difundir metodologias e conceitos de PPP, assim como orientar os rgos ou entes pblicos
que pretendam celebrar contratos nessa modalidade.
A UPPP responsvel pela coordenao tcnica do Programa Estadual de PPP, e para tal,
assume atribuies no mbito institucional do Programa de PPP, de avaliao de projetos de
PPP, de monitoramento de contratos de PPP e de desenvolvimento dos projetos de PPP, con-
forme ilustrado na tabela a seguir.

Tabela 4 Atribuies da UPPP no Programa Estadual de PPP

Atribuies

Desenvolvimento Compor o Comit de Anlise Preliminar (CAP) e o Grupo de Trabalho (GT);


de propostas Apoiar rgos Setoriais na elaborao de Propostas Preliminares, editais e
e projetos de PPP contratos de parcerias;
Acompanhar a realizao de estudos tcnicos relativos a projetos de
parcerias, cuja Proposta Preliminar j tenha sido aprovada pelo CGPPP;
Avaliar, por meio do comparador pblico, nos termos da Lei Federal de PPP, a
melhor alternativa para estruturao de projetos de parcerias;
Desenvolver, diretamente ou atravs dos rgos Setoriais, pesquisas de
mercado necessrias estruturao dos projetos de parcerias;
Realizar estudos tcnicos visando elaborao dos projetos de parcerias, em
articulao com unidades da Secretaria de Planejamento e Gesto e com os
rgos Setoriais;
Acompanhar, em conjunto com os rgos Setoriais e a CPP, o desenvolvimento
do modelo de garantias de projetos que sero objeto de PPP.

(13) A Unidade de PPP foi criada em decorrncia da Lei Estadual n 11.688/04, e suas atividades so regulamentadas pelos Decretos n 48.867/04 e n 61.036/2015 (que
organiza a Secretaria de Governo).
Secretaria de Governo

Atribuies

Avaliao de projetos Avaliar os estudos prvios de viabilidade tcnica e econmica apresentados


de PPP pelos rgos Setoriais ou pela iniciativa privada;
Opinar sobre as Propostas Preliminares de projetos de parcerias, por meio da
participao no CAP;
Emitir Manifestao Formal sobre o resultado dos estudos de modelagem de
projetos de parcerias;
Emitir pareceres, sempre que solicitado, no assessoramento ao CGPPP.

Atribuies no Auxiliar tecnicamente o Poder Concedente e a Concessionria de forma a


Monitoramento de atingir os objetivos contratuais das parcerias;
Contratos de PPP Apoiar os rgos Setoriais na viabilizao de aes que permitam o bom
desenvolvimento dos contratos de parcerias, incluindo:
Acompanhar a implementao do contrato, visando ao equilbrio de
interesses das partes na mitigao dos riscos inerentes parceria;
Planejar e monitorar os indicadores de desempenho estabelecidos nos
contratos de parcerias, visando transparncia e capacidade de controle
do empreendimento e seu equilbrio econmico-financeiro,
Gerenciar, em conjunto com os rgos Setoriais, o sistema de
avaliao e mensurao de desempenho dos projetos de parcerias;
Monitorar e avaliar de forma permanente o processo de aferio
de desempenho do parceiro privado e o nvel de servio acordado em
contrato; e
Revisar o conjunto de indicadores, propondo, inclusive, inovaes
tecnolgicas de modo a conferir maior confiabilidade e facilidade s
medies;
Apoiar a CACPPP no desempenho de suas atribuies;
Atuar na gesto de pleitos referentes aos contratos de PPP.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 41


Atribuies

Relacionamento Colaborar na implementao do Programa Estadual de PPP e apoiar as


institucional do atividades do CGPPP;
Programa Estadual Apoiar o desenvolvimento das atividades previstas no mbito da SE CGPPP;
de PPP Identificar e propor, junto aos rgos Setoriais, projetos prioritrios para
compor a carteira de projetos do Estado;
Identificar e consolidar diretrizes para a elaborao de editais e minutas
de contratos de PPP, assim como, disseminar os conceitos e metodologias
desenvolvidos e utilizados;
Organizar seminrios e cursos de PPP para servidores e gerentes da
Administrao Pblica estadual;
Promover o dilogo com os setores pblico e privado, visando prospeco e
aferio da viabilidade de novos projetos, e implementar planos de divulgao
da carteira de projetos junto ao setor privado, com vista atrao de novos
investidores e ao incremento da competitividade nos processos licitatrios;
Prestar informaes, receber delegaes e divulgar dados e informaes
sobre PPP;
Organizar e preparar relatrio semestral sobre as atividades do Programa
Estadual de PPP, para ser encaminhado Assembleia Legislativa.14


Para execuo de suas atribuies a UPPP poder articular-se com outros rgos e entidades
da Administrao Pblica, assim como, solicitar informaes sobre o andamento das PPPs
contratadas. Adicionalmente, a UPPP ser integrante do Comit de Anlise Preliminar (CAP)
na anlise de propostas, e do Grupo de Trabalho (GT) na etapa de modelagem dos projetos
de parcerias. A figura a seguir apresenta as principais atividades da UPPP em cada uma das
fases de projetos de PPP.

(14) Em atendimento ao disposto no artigo 3, 9, da Lei n 11.688, de 19 de maio de 2004.


Secretaria de Governo

Figura 7 Principais atividades da UPPP ao longo do ciclo de projetos de PPP

Pr-enquadramento Modelagem Licitao Gesto do Contrato

Realizar a Anlise de Participar de Grupo Se necessrio, Acompanhar as


Conformidade da Proposta de Trabalho para complementar a despesas de carter
estruturao de projeto Manifestao Formal continuado derivadas
Compor o Comit de de PPP com base nas alteraes do conjunto de PPPs j
Anlise Preliminar decorrentes da Consulta contatadas
Emitir Manifestao Pblica
Formal sobre a Planejamento
modelagem final Participar de Comisso e monitoramento
de Licitao, sempre dos indicadores
Revisar o impacto que solicitado de desempenho
do projeto no limite estabelecidos nos
disponvel para contratos de PPPs
pagamentos de PPP

Alm das atividades relacionadas ao Programa Estadual de PPP, a UPPP tem ainda como
funo fornecer apoio tcnico e acompanhar a evoluo do Programa Estadual de Desesta-
tizao (PED)15.

2.2.5. Companhia Paulista de Parcerias (CPP)

A CPP, sociedade de economia mista vinculada Secretaria da Fazenda, teve sua criao de-
terminada pela Lei Estadual de PPP16. Dentre as suas atribuies destacam-se:

Colaborao, apoio e viabilizao da implementao do Programa Estadual de PPP;


Elaborao de relatrios e prestao de informaes dos contratos celebrados dos
quais seja parte ou tenha a participao de outras entidades vinculadas;
Participao nos Comits de Anlise Preliminar responsveis pela anlise de propos-
tas recebidas pela Administrao Pblica, bem como nos Grupos de Trabalho res-
ponsveis pela estruturao de projetos de PPP, nos termos do Decreto Estadual n.

(15) Nos termos do art. 56, I, b, 1 do Decreto 61.036/2015.


(16) As atribuies da CPP esto previstas na Lei Estadual de PPP, no Decreto Estadual de PPP e em seu Estatuto Social. As atribuies da CPP esto previstas na Lei Estadual
de PPP, no Decreto Estadual de PPP e em seu Estatuto Social.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 43


61.371/2015, no mbito do qual so responsveis pela estruturao dos mecanismos
de garantias a serem prestados pelo Poder Concedente, independentemente se estas
sero ou no prestadas pela CPP;
Contratao de estudos tcnicos sobre projetos de PPP, quando solicitado e na forma
definida pelo CGPPP; e
Prestao de garantias para projetos de PPP, caso a estruturao do projeto assim
tenha sido modelado.

A figura a seguir apresenta as principais atividades que a CPP desempenha em cada uma das
fases de desenvolvimento de projetos de PPP.

Figura 8 Principais atividades da CPP ao longo do ciclo de projetos de PPP

Pr-enquadramento Modelagem Licitao Gesto do Contrato

Compor o Comit de Participar de Grupo Participar de Comisso Acompanhar a execuo


Anlise Preliminar de Trabalho para de Licitao, sempre dos contratos por
estruturao de projeto que solicitado meio da Comisso de
de PPP Acompanhamento de
Contratos de PPP
Emitir Manifestao
Formal sobre a Gerenciar a estrutura
modelagem final de garantias em projetos
que atua como agente
garantidor

A CPP pode articular-se com outros rgos e entidades da Administrao Pblica, bem como
solicitar informaes sobre o andamento dos contratos de PPP. Ainda, para que seus objetivos
sejam atendidos, a CPP pode celebrar contratos, isoladamente ou com entes da Administra-
o Pblica direta e indireta, que tenham por objeto, dentre outros, a elaborao de estudos
tcnicos sobre a viabilidade econmica e modelagem recomendada para a estruturao da
PPP. Adicionalmente colaborao no Programa Estadual de PPP, os objetivos da criao da
CPP incluem:
Secretaria de Governo

Disponibilizao de bens, equipamentos e utilidades para a Administrao Pblica


estadual, mediante pagamento de contrapartida financeira;
Gesto dos ativos patrimoniais transferidos CPP pelo Estado, por entidades da Ad-
ministrao Pblica indireta ou adquiridos a qualquer ttulo;
Prestao de garantias reais e fidejussrias; e
Contratao de seguros.

2.2.6. Comisso de Acompanhamento de Contratos de PPP (CACPPP)

A CACPPP composto por uma equipe multidiciplinar e uma comisso de carter perma-
nente. Atualmente coordenada pela Secretaria de Governo e foi instituda pelo Decreto
Estadual n. 52.152/2007. responsvel por monitorar a execuo dos contratos de PPP
celebrados pelo Estado, no que tange s etapas, aos atos e aos eventos que gerem impacto
oramentrio ou financeiro, em especial para o Tesouro do Estado ou para a CPP.

Para a execuo de suas atividades, as unidades, comisses ou outras instncias de acom-


panhamento e fiscalizao dos contratos de PPP, definidas no mbito dos rgos Setoriais,
devero remeter CACPPP relatrios mensais sobre as atividades desenvolvidas no perodo,
bem como atualizaes sobre o andamento do(s) contrato(s) sob sua responsabilidade. Esses
relatrios devem apontar eventuais providncias necessrias diante de potencial impacto
oramentrio ou financeiro para a Fazenda do Estado e para a CPP.

2.2.7. rgos Setoriais

Os rgos Setoriais, no mbito de suas competncias, podem solicitar ao CGPPP a incluso


de projetos no Programa Estadual de PPP, por meio de apresentao de Proposta Preliminar.
Igualmente, cabe aos rgos Setoriais opinar sobre as Propostas Preliminares de projetos de
PPP apresentadas pela iniciativa privada, nos termos do Decreto Estadual n. 61.371/2015,
devendo compor o CAP e o Grupo de Trabalho, caso o aprofundamento dos estudos de mo-
delagem seja aprovado pelo CGPPP.

Os rgos Setoriais esto presentes em todas as etapas do ciclo de vida do projeto de PPP,
tendo participao fundamental na estruturao do projeto do ponto de vista tcnico e de ne-
gcio, alm de estabelecer os critrios de performance e os mecanismos de controle da PPP.
Consolidada a modelagem final de determinado projeto, o rgo Setorial deve emitir a au-

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 45


torizao prevista no artigo 10, da Lei Federal de PPP17 demonstrando a convenincia e a
oportunidade da contratao, mediante identificao das razes que justificam a opo pela
forma de PPP.

No que diz respeito ao processo licitatrio, o rgo Setorial responsvel por lanar o edital
e conduzir a licitao, por meio de comisso de licitao a ser constituda. Caber, ainda, ao
rgo Setorial assinar o contrato de PPP com a Concessionria, alm de acompanhar e fisca-
lizar os contratos firmados dentro de suas competncias.

As principais atividades dos rgos Setoriais no ciclo de projetos de PPP esto ilustradas na
figura a seguir.

Figura 9 Principais atividades dos rgos Setoriais ao longo do ciclo de projetos


de PPP

Pr-enquadramento Modelagem Licitao Gesto do Contrato

Solicitar a incluso de Participar de Grupo Publicar Consulta Atender as obrigaes


projetos no Programa de Trabalho para Pblica definidas no contrato de
de PPP, por meio da estruturao de projeto PPP
apresentao de Proposta de PPP Realizar Audincia
Pblica Acompanhar e fiscalizar
Compor o Comit de Atuar no seus contratos de PPP
Anlise Preliminar desenvolvimento de Aprovar alteraes
estudos tcnicos relativos decorrentes de Consulta Realizar o pagamento
Emitir Nota Tcnica sobre a projetos de PPP e Audincia Pblica da contraprestao
Proposta
No caso de estudos Publicar Edital final Enviar CAC relatrio
Apresentar manifestao privados, analisar e atuar mensal de seus projetos
na reunio do CGPPP para na consolidao dos Liderar o processo de PPP
aprovao da Proposta estudos apresentados licitatrio
Prelimnar
Assinar o contrato de
PPP

(17) Art. 10. A contratao de parceria pblico-privada ser precedida de licitao na modalidade de concorrncia, estando a abertura do processo licitatrio condicionada
a: I autorizao da autoridade competente, fundamentada em estudo tcnico que demonstre: a) a convenincia e a oportunidade da contratao, mediante identificao
das razes que justifiquem a opo pela forma de parceria pblico-privada.
Secretaria de Governo

2.2.8. Procuradoria Geral do Estado (PGE)

A PGE18 exerce as funes de consultoria jurdica do Poder Executivo e da Administrao P-


blica Estadual19. Compete PGE, dentre outras atribuies, emitir pareceres em processos
sobre matria jurdica de interesse da Administrao Pblica em geral, assim como examinar
editais de licitao e orientar sobre os procedimentos a serem adotados pela Administrao
Pblica do Estado. Cabe, ainda, PGE examinar e aprovar o edital e a minuta do contra-
to de concesso quando autorizado um processo de licitao. Apesar de o parecer da PGE
ser obrigatrio apenas antes da publicao do edital, a PGE envolvida no projeto de PPP
desde o recebimento da Proposta Preliminar, seja vindo da iniciativa privada ou dos rgos
Setoriais. Isto porque a PGE acompanha todo o processo de desenvolvimento de um projeto
de PPP, compondo o CAP, nos termos estabelecidos pelo Decreto Estadual n. 61.371/2015.
Adicionalmente, sempre que for formado Grupo de Trabalho para atuao na modelagem de
determinado projeto de PPP, a PGE ser integrante, tendo como escopo a anlise dos aspec-
tos jurdicos.

Na fase de Gesto do Contrato, alm de fornecer apoio aos rgos Setoriais em eventuais
questes jurdicas que surjam ao longo da execuo do contrato, a PGE tem participao por
meio de sua atuao na CACPPP.

2.3. Arcabouo legal das PPPs no Estado de So Paulo

As PPP no Estado so regidas fundamentalmente pela Lei Estadual de PPP, sua regulamenta-
o infralegal instituda pelo Decreto Estadual de PPP e pela Lei Federal de PPP. O arcabouo
normativo aplicvel s PPP no se restringe somente a esses diplomas, devendo ser obser-
vados:

(18) Constituio do Estado de So Paulo, artigo 98: A Procuradoria Geral do Estado instituio de natureza permanente, essencial administrao da justia e Adminis-
trao Pblica Estadual, vinculada diretamente ao Governador, responsvel pela advocacia do Estado, sendo orientada pelos princpios da legalidade e da indisponibilidade
do interesse pblico.
(19) Lei Orgnica da Procuradoria Geral do Estado de So Paulo, atualizada at a Lei Complementar n. 1.082, de 17.12.2008, artigo 2: A Procuradoria Geral do Estado, insti-
tuio de natureza permanente vinculada diretamente ao Governador, tem, alm daquelas previstas nos artigos 98 a 102 da Constituio do Estado, as seguintes atribuies:
(...) III exercer as funes de Consultoria Jurdica do Poder Executivo e da Administrao em geral;

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 47


No mbito estadual:

Tabela 5 Diplomas Normativos relacionados a PPP no mbito Estadual

Diploma normativo Descrio

Lei Estadual n. 11.688/2004 Cria o Programa Estadual de PPP e institui as normas de


contratao de PPP no mbito estadual.

Decreto Estadual n. Regulamenta a Lei Estadual de PPP.


48.867/2004

Decreto Estadual n. Institui procedimento alusivo apresentao, anlise


61.371/2015: e ao aproveitamento de estudos, encaminhados pela
iniciativa privada ou por rgo Setorial.

Instruo normativa TCE N Dispe sobre procedimentos relativos contratao no


01/2008 mbito estadual a serem fiscalizados pelo TCE.

Lei Federal n 11.079/2004 Institui normas gerais para licitao e contratao de


parceria pblico-privada no mbito da administrao
pblico.

Lei Federal n 13.019/2014 Estabelece o regime jurdico das parcerias voluntrias


entre a Administrao Pblica e as organizaes da
sociedade civil.

Ainda no mibito estadual, no que se refere ao procedimento licitatrio, deve ser observada
a legislao indicada na tabela a seguir.
Secretaria de Governo

Tabela 6 Diplomas normativos relacionados ao processo licitatrio no Estado de


So Paulo

Diploma normativo Descrio

Lei Estadual n. Regulamenta as licitaes e contratos no mbito da


6.544/1989 Administrao Pblica estadual.

Decreto Estadual n. Dispe sobre a obrigatoriedade de inverso de fases nas


54.010/2009 licitaes realizadas no mbito da Administrao Pblica direta
e indireta do Estado - se estendendo, tal obrigao, inclusive s
concesses e PPP20.

No mbito federal:

Tabela 7 Diplomas normativos relacionados a PPP no mbito federal

Diploma normativo Descrio

Lei Federal n. Institui normas gerais para licitao e contratao de PPP no


11.079/2004 mbito da Administrao Pblica.

Lei Federal n. Altera a Lei Federal de PPP para dispor sobre o aporte de re-
12.766/2012 cursos em favor do Parceiro Privado.

Lei Federal n. Dispe sobre o regime de concesso e permisso da presta-


8.987/1995 o de servios pblicos, previsto no art. 175 da Constituio
Federal.

Lei Federal n. Institui normas para licitaes e contratos da Administrao


8.666/1993 Pblica aplicao subsidiria.

Portaria STN n 614/2006 Estabelece normas gerais relativas consolidao das contas
pblicas aplicveis aos contratos de PPP.

(20) Artigo 1, pargrafo nico: As licitaes realizadas para a concesso de servios pblicos e para a contratao de Parcerias Pblico-Privadas devero atender inverso
da ordem das fases de habilitao e julgamento nos termos previstos, respectivamente, no artigo 18-A da Lei Federal n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e no artigo 13
da Lei Federal n 11.079, de 30 de dezembro de 2004.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 49


Adicionalmente, em projetos que dependam de recursos federais, devem ser observadas
normas especficas, tais como as apresentadas na tabela a seguir:

Tabela 8 Exemplos de diplomas normativos aplicveis a projetos de PPP que de-


pendem de recursos do Governo Federal.

Diploma normativo Descrio

Resoluo CGP n 2/2005 Autoriza a criao de foras-tarefa para implementao de


projetos de PPP.

Resoluo n. 3.289/2005 do Dispe sobre o funcionamento do Fundo Garantidor de


Conselho Monetrio Nacional Parcerias Pblico-Privadas (FGP), de que trata a Lei Federal
n. 11.079/04.

Resoluo CGP n. 1/2005 Dispe sobre o FGP de que trata a Lei Federal de PPP.

Instruo Normativa TCU n. Dispe sobre o controle e a fiscalizao de procedimentos


52/2007 de licitao, contratao e execuo contratual de PPP a
serem exercidos pelo TCU.

So ainda aplicveis as normas relativas ao Programa de Acelerao do Crescimento, tais


como a Lei Federal n. 11.578/2007 (Lei do PAC) e a sua respectiva regulamentao, dis-
ciplinada no Decreto Federal n. 7.888/2013.
Secretaria de Governo

3. O PROGRAMA DE CONCESSES DO ESTADO


DE SO PAULO

As fases da concesso so as mesmas quelas j evidenciadas para os


projetos de PPP no mbito do item 2.1 do presente Manual, de forma que o
ciclo de vida de um projeto de concesso tambm pode ser dividido em 4
(quatro) fases principais: Enquadramento Preliminar, Modelagem, Licitao
e, finalmente, Gesto do Contrato.

3.1. Atribuies e estrutura organizacional do Programa


Estadual de Concesses

O Programa de Concesses do Estado de So Paulo possui o Conselho Diretor


do Programa Estadual de Concesso (CDPED) como rgo superior de deciso
e a UPPP como corpo tcnico. Alm da UPPP, possuem atribuies importantes
no desenvolvimento das Concesses os rgos Setoriais e a PGE.

O CDPED, vinculado ao Gabinete do Governador, o rgo superior de de-


ciso do Programa Estadual de Desestatizao. composto por at 8 (oito)
membros, conforme ilustrado no organograma a seguir, sendo o Presiden-
te e o Vice Presidente indicados pelo Governador.

Figura 10 - Estrutura do CDPED do Estado de So Paulo

Presidente
do CDPED

Secretaria Executiva
do CDPED

Secretrio de Secretrio Secretrio de Secretrio Procurador At 2


Planejamento da Fazenda Desenvolvi- de Energia Geral do membros
e Gesto mento Estado de livre
Econmico, escolha do
Cincia, Governador
Tecnologia e
Inovao
As decises do CDPED so tomadas por voto da maioria, tendo o presidente direito ao voto
de qualidade. Alm dos conselheiros, podem participar das reunies os titulares dos rgos
Setoriais que tiverem interesse direto em determinado projeto, assim como demais convida-
dos pelo Presidente do CDPED e representantes da UPPP. O CDPED responsvel por definir
as prioridades do PED e supervisionar a execuo de suas atividades. Assim, qualquer ma-
tria de interesse do Programa Estadual de Concesses deve ser deliberada pelo Conselho.

O CDPED possui uma secretaria executiva, a SE CDPED, a quem cabe coordenar e preparar
as informaes e documentos necessrios anlise de projetos que sero levados ao CDPED,
alm de outras atriuies semelhantes SE CGPPP. A Subsecretaria de Parcerias e Inovao,
a UPPP, os rgos Setoriais e a PGE tambm atuam de forma semelhante quela j explici-
tada com relao do Programa Estadual de PPP no mbito do PED.

3.2. Arcabouo Legal das Concesses no Estado de So Paulo

As Concesses no Estado de So Paulo so regidas fundamentalmente pela Lei Estadual de


Concesses e pela Lei Federal de Concesses. O arcabouo normativo aplicvel s Conces-
ses no se restringe somente a esses diplomas, devendo ser observados:
Secretaria de Governo

No mbito estadual:

Tabela 9 Diplomas normativos aplicveis a Concesses no mbito estadual

Diploma normativo Descrio

Lei Estadual n. Dispe sobre o regime de concesso de obras pblicas, de


7.835/1992 concesso e permisso de servios pblicos.

Lei Estadual n. Cria o programa estadual de desestatizao sobre a


9.361/1996 reetruturao societria e patrimonial de Setor Energtico.

Decreto Estadual n Institui o Progrma Estadual de Participao da Iniciativa Privada


40.000/1995 na Prestao de Servios Pblicos e na Execuo de Obras de
Infra-estrutura.

Decreto Estadual n. Atribui ao CDPED a gesto do Programa Estadual de Participao


41.150/1996 da Iniciativa Privada na Prestao de Servios Pblicos e na
Execuo de obras de Infraestrutura, institui a SE CDPED.

Decreto Estadual n. Institui procedimento alusivo apresentao, anlise e ao


61.371/2015 aproveitamento de estudos, encaminhados pela iniciativa privada
ou por rgo Setorial.

Instruo Normativa Dispe sobre procedimentos relativos contratao no mbito


TCE N 01/2008 estadual a serem fiscalizados pelo TCE.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 53


Ainda, no que se refere ao procedimento licitatrio, deve ser observada a seguinte legislao:

Tabela 10 Diplomas normativos relacionados ao procedimento licitatrio no m-


bito estadual

Diploma normativo Descrio

Lei Estadual n. Regulamenta as licitaes e contratos no mbito da


6.544/1989 Administrao Pblica estadual.

Decreto Estadual n. Dispe sobre a obrigatoriedade de inverso de fases nas


54.010/2009 licitaes realizadas no mbito da Administrao Pblica direta
e indireta do Estado - se estendendo, tal obrigao, inclusive s
concesses e PPP21.

No mbito federal:

Tabela 11 Diplomas normativos aplicveis a Concesses no mbito federal

Diploma normativo Descrio

Lei Federal n. Dispe sobre o regime de concesso e permisso da prestao de


8.987/1995 servios pblicos, previsto no art. 175 da Constituio Federal.

Lei Federal n Estabelece normas para outorga e prorrogaes das concesses e


9.074/1995 permisses de servios pblicos e d outras providncias.

Lei Federal n. Institui normas para licitaes e contratos da Administrao


8.666/1993 Pblica aplicao subsidiria.

Adicionalmente, em projetos que dependam de recursos federais, devem ser observadas


normas especficas, tais como a Lei do PAC e a sua respectiva regulamentao disciplinada
no Decreto Federal n. 7.888/2013.

(21) Artigo 1, pargrafo nico: As licitaes realizadas para a concesso de servios pblicos e para a contratao de Parcerias Pblico-Privadas devero atender inverso
da ordem das fases de habilitao e julgamento nos termos previstos, respectivamente, no artigo 18-A da Lei Federal n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e no artigo 13
da Lei Federal n 11.079, de 30 de dezembro de 2004.
Secretaria de Governo

4. DAS FUTURAS PARCERIAS DO ESTADO DE


SO PAULO

A elaborao deste Manual visa consolidar as experincias e os aprendizados


internalizados pelo Estado de So Paulo durante a estruturao, modelagem
e gesto dos projetos de PPP e Concesses no mbito dos programas acima
mencionados, e, com isso, promover o aprimoramento na estruturao das
futuras PPP e Concesses a serem implementadas no Estado.

Nesse sentido, o presente Manual tem como principal inteno demonstrar


o apoio e o interesse do Governo do Estado em continuar a promover PPP
e Concesses, desde que esses modelos se revelem os mais adequados no
mbito das fases de estruturao e modelagem, conforme se ver a seguir.
Isto porque o Estado de So Paulo acredita que tais modelos podem, em
muitos casos, tornar a prestao de servios, infraestruturas e utilidades
pblicas mais eficiente e de melhor qualidade para a populao paulista.

Para tanto, pretende-se com este Manual tornar o processo de estruturao


de PPP e Concesses mais transparente, e, consequentemente, promover
um ambiente mais claro e seguro aos interessados em investir em projetos
no Estado. Alm disso, esta edio do Manual presta-se a estabelecer um
alinhamento geral interno na Administrao Pblica estadual sobre as me-
lhores prticas de procedimentos de estruturao, modelagem, licitao e
gesto de contratos de PPP e Concesses.

Acredita-se que tais medidas, somadas edio do Decreto Estadual n.


61.036/2015 e do Decreto Estadual n. 61.371/2015, representa um novo
marco com relao interao entre a iniciativa privada e o Estado: mais
uma vez de forma pioneira, o Estado procura criar um ambiente institu-
cional moderno, transparente e seguro para a estruturao de projetos de
PPP e Concesses.

Sobre o assunto, merece especial ateno os aspectos relacionados aos


aperfeioamentos e mudanas promovidas pelo Decreto Estadual n.
61.371/2015 que buscam melhorar a governana e aumentar a transpa-
rncia e a previsibilidade do processo de estruturao de projetos de PPP
e concesses. Uma abordagem mais especfica sobre tais alteraes ser
feita ao longo dos prximos tpicos deste Manual.
Ainda, entre as aes do Estado de So Paulo para aprimorar seus Programas de PPP e de
Concesses, est a implementao de uma plataforma digital desenvolvida com o objetivo
de integrar todos os processos relativos a projetos de PPP e Concesso em um ambiente
online e permitir a interao entre os agentes, tanto pblicos quanto privados, envolvidos na
estruturao das PPPs no mbito estadual, denominada Plataforma de Parcerias. Esta plata-
forma composta por um website informativo e uma aplicao online, onde agentes privados
cadastrados podem acessar informaes do Programa de PPP, propor projetos, cadastrar-se
em Chamamentos Pblicos e acompanhar o andamento de seus projetos.

Adicionalmente, a aplicao da Plataforma de Parceria atua como uma ferramenta de auxilio


e gesto aos agentes pblicos envolvidos em projetos de PPP e Concesso no Estado, uma
vez que as atividades apresentadas neste Manual so reproduzidas no ambiente digital da
Plataforma de Parcerias.

A Plataforma de Parcerias representa, portanto, a evoluo do Programa Estadual de PPP e


Concesses, ao integrar em um nico ambiente todos os processos, informaes e documen-
tos dos projetos de PPP e Concesso no mbito estadual. Permite, assim, a disseminao
do conhecimento adquirido na estruturao de projetos, metodogias e conceitos de PPP e
Concesso, perpetuando um circulo virtuoso de aprendizado e melhorias nos projetos nessas
modalidades no Estado de So Paulo. Trata-se de ferramenta que ser capaz de centralizar
todas as propostas de projetos de parcerias formuladas tanto pela iniciativa privada quanto
pelo setor pblico, eliminando-se assim os custos de transao decorrentes da necessidade
de interlocuo descoordenada entre vrias esferas decisrias da Administrao Pblica do
Estado.

Todas essas medidas sero responsveis por mudanas substanciais do processo de estrutu-
rao, modelagem e gesto dos futuros projetos de PPP e Concesses.

Ademais, conforme visto acima, a criao da Subsecretaria de Parcerias e Inovao teve por
objetivo centralizar a coordenao de todos os agentes envolvidos nos processos de estrutu-
rao, modelagem, licitao e gesto de contratos de PPP e Concesses.

Entende-se que todas as reformulaes supramencionadas inauguram uma nova etapa no


processo de interao entre o Estado e a iniciativa privada, com a qual se pretende tornar os
processos de estruturao, modelagem, licitao e gesto de contratos de PPP e Concesses
mais transparentes e eficientes, para (i) diminuir os custos de transao, (ii) tornar o proces-
so mais seguro tanto para o setor pblico quanto para o setor privado e, consequentemente,
(iii) melhorar a qualidade dos projetos de PPP e Concesses estaduais.
Secretaria de Governo

Esta nova etapa denomina-se Programa Estadual de Parcerias e evidencia interesse do Es-
tado em prosseguir com a utilizao dos modelos de Concesso Comum e PPP, atentando-se
cada vez mais no melhor modelo para cada projeto. Os processos de estruturao de proje-
tos de PPP e Concesses passam a ser coordenados pelas mesmas instncias tcnicas, ainda
que sua esfera decisria seja distinta (CGPPP e CDPED, como exposto anteriormente).

O presente Manual visa retratar o ciclo de estruturao tanto de projetos de PPP quanto de
projetos de Concesses, bem como servir como um verdadeiro guia de boas prticas duran-
te as etapas de Enquadramento Preliminar, Modelagem, Licitao e Gesto do Contrato, as
quais foram elaboradas com base em toda expertise assimilada pelo Estado nos seus pro-
gramas anteriores.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 57


PARTE 2

PROCEDIMENTOS E DIRETRIZES
PARA PROJETOS DE PARCERIAS
Secretaria de Governo

5. CICLO DE PROJETO DE PARCERIAS


NO ESTADO

No Estado, a proposio de projetos de Concesses e PPP pode partir da


Administrao Pblica ou da iniciativa privada. Na primeira etapa, deno-
minada Enquadramento Preliminar, o proponente deve levantar dados e
informaes que indiquem a possibilidade de execuo do projeto na mo-
dalidade de PPP ou de Concesso para compor uma Proposta Preliminar.
Seja iniciando pelo setor pblico ou pela iniciativa privada, devem ser apre-
sentados elementos suficientes para subsidiar a anlise da convenincia de
realizar o projeto na forma de PPP ou de Concesso e justificar a autori-
zao pelo CGPPP ou pelo CDPED, conforme o caso, para aprofundamento
dos estudos e consequente incluso do projeto no Programa Estadual de
Parcerias.

Uma vez adotada a opo pela incluso inicial do projeto no Programa


Estadual de Parcerias, passa-se fase de Modelagem, na qual so realiza-
dos os estudos de viabilidade tcnica, jurdica e econmico-financeira da
Concesso ou da PPP. Para a realizao desses estudos pode-se optar pela
publicao de Chamamento Pblico, em que so convidados eventuais in-
teressados da iniciativa privada a apresentar estudos de determinado pro-
jeto de PPP ou Concesso. O Decreto Estadual prev, ainda, a possibilidade
de a Administrao Pblica conferir a um nico interessado a autorizao
para realizao dos estudos, desde que observadas algumas condies,
conforme se ver adiante. Uma vez concludos os estudos de modelagem,
o projeto passa novamente pela deliberao do CGPPP ou do CDPED, con-
forme o caso, para aprovao da modelagem final.

A partir da aprovao da modelagem final pelo CGPPP ou pelo CDPED,


conforme o caso, tem incio a fase de Licitao com a autorizao, pelo
respectivo conselho, para o prosseguimento para as etapas de consulta
e audincia pblica. Aps a consulta pblica, podero ser realizados ajus-
tes na modelagem do projeto, no edital e no contrato, em decorrncia de
contribuies recebidas nesta etapa. Assim, dever ser elaborada a verso
final do edital, que ser analisado pela PGE. Previamente publicao do
aviso de licitao, o edital dever ser tambm aprovado pelo CGPPP ou
pelo CDPED, conforme o caso.
Concluda a licitao e a assinatura do contrato de concesso entre os agentes pblico e
privado, inicia-se a fase de Gesto do Contrato. Essa fase contempla a transio da pres-
tao do servio para a Concessionria ou o incio da prestao desse servio, bem como
o acompanhamento, pelo Poder Pblico, da execuo do contrato durante todo o prazo de
sua vigncia. Tal acompanhamento inclui, entre outras aes, a aferio dos indicadores de
desempenho.

A figura a seguir apresenta, de forma ilustrativa e objetiva, os principais passos, em cada


fase, necessrios desde a concepo do projeto at a licitao e posterior gesto do contrato.
Ressalta-se que os procedimentos e agentes envolvidos ao longo das fases sero apresenta-
dos na sequncia deste Manual.

Figura 11 Viso geral do ciclo de projeto de PPP

Comunicao
setorial
Pblico/Privado Secretrio Executivo UPPP Secretrio Executivo

Proposta Apresentao da Aprovao


Apresentao de Anlise de Anlise de preliminar
Proposta Preliminar Conformidade Conformidade da proposta

CGPPP/CDPED CAP CGPPP/CDPED


Outorga Requerimento de Chamamento Aprovao da Elaborao
Autorizaes Autorizao do Relatrio Formao do CAP
proposta;
Tipo de da Proposta
autorizao,
exclusiva ou no
Formao do GT

Grupo de Trabalho CGPPP/CDPED


Elaborao dos Consulta
Aprofundamento Complementao e Audincia Modelagem Final
Estudos dos Estudos para Deciso em 60 dias Pblica
Modelagem

CGPPP/CDPED
Ajustes decorrentes Elaborao de minuta
Parecer da PGE Documentao final de contribuies Consulta Pblica e de edital e contrato
Deciso em 60 dias para licitao recebidas Audincia Pblica (diretrizes aprovadas)

Assinatura Definio do Gestor Transio


Licitao do Contrato Pr-operao Operao
do contrato do Servio
Secretaria de Governo

6. FASE DE PR-ENQUADRAMENTO

A fase de Pr-enquadramento, ou Enquadramento Preliminar, contempla as


atividades iniciais de concepo do projeto. Nesta etapa so elaborados do-
cumentos com base em estudos preliminares que indiquem a viabilidade da
implantao do projeto na modalidade de PPP ou de Concesso e a convenin-
cia para aprofundamento dos estudos. O conjunto de documentos elaborados
nessa etapa e que sero apresentados ao CGPPP ou CDPED, conforme o caso,
denominado Proposta Preliminar. Esta etapa de suma importncia para o
processo, j que uma vez aprovada a Proposta Preliminar, o projeto includo
na carteira de projetos de Concesso e PPP do Estado.

A proposio do projeto ser realizada por meio da Plataforma de Parcerias e


pode ser iniciada pela Administrao Pblica ou por agentes privados, obser-
vados os requisitos previstos no Decreto Estadual n. 61.371/2015. Indepen-
dentemente do proponente ser pblico ou privado, devem ser apresentados
elementos suficientes para indicar que a concesso, na modalidade eleita, de
fato uma alternativa eficiente para a implantao do projeto vis a vis o atual
modelo de prestao dos servios objeto da parceria proposta, assim como a
convenincia para aprofundamento dos estudos. A estruturao de um projeto
de concesso comum ou de PPP complexa, exigindo altos dispndios e alo-
cao de recursos humanos tanto por parte do Estado, quanto por parte dos
agentes privados. Torna-se, assim, fundamental a anlise da convenincia de
prosseguimento da modelagem do projeto.

Nesse sentido, para permitir a sua anlise por parte do Estado, a Proposta
Preliminar deve conter, no mnimo:

Descrio dos problemas e desafios concretos que justificam o pro-


jeto;
Descrio das solues e dos benefcios do projeto, indicando os
objetivos e metas a serem alcanados;
Indicao da modalidade de contratao a ser empregada e do ar-
ranjo jurdico preliminar proposto, bem como do respectivo prazo
contratual, quando possvel essa estimativa;
Demonstrao, ainda que preliminar, da viabilidade econmica, ju-
rdica e tcnica da parceria proposta;
Enumerao dos aspectos e parmetros objetivos de inovaes que podero ser
mensurados quando da comparao da parceria proposta em face das contrataes
executados e dos servios correntemente prestados, caso existentes, pelo Estado.

Independente da origem da Proposta Preliminar, esta passar por uma primeira apreciao
da UPPP, tendo como foco a avaliao dos seus aspectos formais. Nesta etapa, verificar-se-
- se a proposta apresentada contempla o contedo acima mencionado, sem propriamente
realizar uma anlise de mrito deste contedo. Caso a Proposta Preliminar tenha preenchido
todos os aspectos formais e seja aprovada pelo Secretrio Executivo, haver a apreciao
preliminar do seu contedo pelo CAP. A anlise do CAP ser submetida ao CGPPP ou a CDPED,
conforme o caso, que deliberar pela aprovao ou pela rejeio da Proposta Preliminar.

A figura a seguir apresenta o fluxo dessa etapa, conforme descrito acima. Ressalta-se que
a tramitao de documentos ocorrer mediante a Plataforma de Parcerias, sendo que a do-
cumentao formal de cada atividade ser direcionada SE CGPPP ou SE CDPED, que
responsvel pela gesto do arquivo fsico do seu respectivo Conselho.

Figura 12 Fluxo dos principais procedimentos da Etapa de Pr-enquadramento

Proposio do Projeto
(via pblico ou privado)

Recebimento da Proposta
pelo Secretrio Executivo

Anlise de Conformidade
pela UPPP

Deliberao do Secretrio Executivo

Aprovao da proposta, Rejeio da proposta, com


com encaminhamento para arquivamento e comunicao
a formao do CAP ao CGPPP/CDPED
Secretaria de Governo

Nos itens seguintes sero apresentados em mais detalhes os procedimentos da etapa de En-
quadramento Preliminar e o contedo que dever ser levado ao CGPPP ou ao CDPED para fins
de sua aprovao, conforme o caso, de forma que haja elementos suficientes para aprovar a
incluso do projeto no Programa Estadual de Parcerias.

6.1. Procedimento

6.1.1. Proposio de projeto

A proposio de projetos para incluso no Programa Estadual de Parcerias ser realizada por
meio da Plataforma de Parcerias. Para tal, o proponente, previamente cadastrado na Plata-
forma de Parcerias, seja pblico ou privado, deve selecionar a opo Propor um projeto,
que abrir uma pgina com um formulrio no qual so solicitadas as informaes sobre o
projeto proposto, conforme ser detalhado em seguida. Alm das informaes solicitadas no
formulrio, o proponente poder fazer download do Modelo Econmico-Financeiro Preliminar22,
disponvel na tela de submisso, e preencher com as informaes de sua Proposta Preliminar.
Adicionalmente, o proponente poder anexar, ao final da submisso, outros documentos que
julgar pertinente para auxiliar o Governo na anlise de sua Proposta Preliminar.

Vale ressaltar que, para a proposio da Proposta Preliminar, necessrio que todas as in-
formaes do formulrio de natureza obrigatria sejam preenchidas, de forma que o propo-
nente possa dar prosseguimento no processo, ou seja, no ser possvel incluir no sistema
informaes incompletas que possuam carter obrigatrio. Algumas informaes, por outro
lado, possuem natureza facultativa, de forma que o seu no preenchimento pelo proponente
no inviabilizar o prosseguimento no processo. O sistema da Plataforma de Parcerias indi-
car com clareza qual a natureza de cada informao. A seguir sero apresentadas as infor-
maes que sero solicitadas no formulrio.

(22) Sero disponibilizadas 4 opes de Modelo Econmico-Financeiro para download, sendo um genrico e os demais setoriais. Recomenda-se que o proponente utilize o
modelo mais aderente sua proposta

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 65


6.1.2. Recebimento da Proposta e encaminhamento para anlise

Uma vez submetida a Proposta Preliminar, o proponente receber uma notificao de sub-
misso por email e poder acompanhar pela Plataforma de Parcerias o andamento de sua
Proposta Preliminar at a deliberao do CGPPP ou do CDPED, conforme o caso. A primeira
etapa aps a submisso o recebimento da proposta pelo Secretrio Executivo, que a en-
caminhar apreciao da UPPP quanto ao cumprimento dos seus aspectos formais.

6.1.3. Anlise de Conformidade

Nesta etapa, a UPPP verificar se todos os campos solicitados para a submisso de Proposta
Preliminar foram preenchidos corretamente, incluindo a planilha de Modelo Econmico Preli-
minar (opcional).

Em seguida, a UPPP analisar se as informaes constantes dos campos solicitados para a


submisso efetivamente contem as informaes mencionadas no item 6.2 deste Manual, so-
bretudo aqueles constantes do artigo 4 do Decreto Estadual n. 61.371/2015, quais sejam:
(i) qualificao completa, que permita a identificao do proponente, bem como indicao
de localizao para eventual envio de notificaes, informaes, erratas, respostas e solici-
tao de esclarecimentos; (ii) descrio dos problemas e desafios concretos que justificam
a parceria que se pretende instalar, bem como das solues e dos benefcios que adviro
de sua efetiva execuo; (iii) indicao da modalidade de contratao a ser implementada e
do arranjo jurdico preliminar proposto, bem como do respectivo prazo contratual, quando
possvel a estimativa; (iv) demonstrao, ainda que preliminar, da viabilidade econmica,
jurdica e tcnica da parceria proposta; e (v) enumerao dos parmetros objetivos de ino-
vao que podero ser mensurados quando da comparao da parceria proposta em face
das contrataes executadas e dos servios correntemente prestados, caso existentes, pela
Administrao Pblica estadual.

A anlise da UPPP ser consubstanciada em nota tcnica, que dever ser submetida apre-
ciao do Secretrio Executivo do CGPPP ou do CDPED, conforme o caso, no prazo mxi-
mo de 60 (sessenta) dias, contados da submisso da Proposta Preliminar. Nesse passo, o
Secretrio Executivo do CGPPP ou do CDPED poder: (i) aprovar a Proposta Preliminar; (ii)
rejeit-la; ou (iii) solicitar a sua complementao, mediante o envio de despacho ao propo-
nente, por intermdio da Plataforma de Parcerias. A ausncia de manifestao da UPPP para
o Secretrio Executivo do CGPPP ou do CDPED ser considerada, para todos os fins, como
rejeio da Proposta Preliminar.
Secretaria de Governo

6.1.4. Manifestao Formal sobre a Proposta Preliminar

Uma vez aprovada a Proposta Preliminar pelo Secretrio Executivo do CGPPP ou do CDPED,
haver a formao do CAP, segundo a seguinte sistemtica prevista no Decreto Estadual n.
61.371/2015: (i) 1 (um) representante da Secretaria de Governo, preferencialmente indicado
pela Subsecretaria de Parcerias e Inovao, a quem competir a coordenao do CAP; (ii) 1
(um) representante da Secretaria da Fazenda; (iii) 1 (um) representante da CPP, no caso de
projetos de PPP; (iv) 1 (um) representante de cada Secretaria de Estado diretamente envol-
vida com a implementao da parceria proposta; (v) 1 (um) representante da Secretaria de
Planejamento e Gesto; (vi) 1 (um) representante da PGE; 1 (um) representante da UPPP;
e (vii) 1 (um) representante da entidade reguladora estadual setorialmente envolvida com a
parceria proposta, se cabvel.

O CAP responsvel por avaliar o projeto no cenrio global do Estado e suas prioridades
estratgicas, considerando tambm os recursos disponveis para contratao, cabendo-lhe
a elaborao de relatrio, no prazo de 90 (noventa) dias, contados da sua formao, que
dever abordar os seguintes aspectos relacionados ao projeto: (i) sua compatibilidade com
as prioridades, polticas pblicas e estratgias setoriais ou, caso essa compatibilidade no
seja verificada, razes pelas quais o projeto sugerido deva ser priorizado pela Administrao
Pblica; (ii) se cabvel, interface com estudos em anlise pela Administrao Pblica, ou com
empreendimentos por esta contratados, independentemente, no ltimo caso, do respectivo
regime jurdico; (iii) possibilidade, ou no, de o empreendimento ser executado por meio
de outras modalidades contratuais que no a apontada na Proposta Preliminar, bem como
o respectivo prazo; (iv) projeo, em valores absolutos ou proporo, das receitas e fontes
do projeto proposto, inclusive com estimativas dos valores de aportes, contraprestaes e
demais receitas que adviro do Poder Pblico e dos usurios do servio ou infraestrutura
que estejam englobados no escopo da parceria proposta; (v) compatibilidade do projeto com
o planejamento oramentrio da Administrao Pblica, inclusive no tocante a contrapres-
taes, aportes de recursos e demais pagamentos, custos e garantias devidos pelo Poder
Pblico; (vi) a viabilidade financeira do projeto; e (vii) detalhamento das atividades e fontes
que podero ser exploradas para gerao de receitas acessrias, complementares ou alter-
nativas, bem como estimativa de sua representatividade no mbito da parceria proposta,
caso esta venha a ser implementada.

Antes do encaminhamento de uma Proposta Preliminar ao CGPPP ou ao CDPED, conforme


o caso, esta deve passar, ainda, pela Manifestao Formal do rgo Setorial. Tais manifes-
taes possuem como objetivo prover recomendao ao CGPPP ou do CDPED, conforme o

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 67


caso, sobre a Proposta Preliminar apresentada, possuindo carter orientativo. Nessa etapa
devem ser observados os aspectos tcnicos e financeiros do projeto proposto, considerando
principalmente:

Aderncia aos planos e estratgias setoriais;


Convenincia de realizao do projeto;
As prioridades do Governo;
As caractersticas prprias de cada parceria;
O impacto oramentrio do projeto com base em estimativas preliminares; e
O impacto nas garantias disponveis no Estado.

Na Manifestao Formal, alm destes elementos mencionados, o rgo Setorial poder indi-
car eventuais alteraes da Proposta Peliminar que tornem esta mais aderente aos interesses
do Estado, assim como indicar, caso identifique, que a Proposta Preliminar no conveniente
para realizao via PPP ou Concesso. No caso de o prprio rgo Setorial ter apresentado
a Proposta Preliminar, a Manifestao Formal dispensada.

6.1.5. Deliberaes do CGPPP ou do CDPED

O relatrio do CAP ser submetido ao CGPPP ou a CDPED, conforme o caso, que deliberar,
em reunio, pela aprovao ou pela rejeio da Proposta Preliminar. A reunio do conselho
em questo ser iniciada com a apresentao do relatrio do CAP. Em seguida, o Secretrio
de Estado responsvel pela Secretaria Setorial diretamente envolvida com a implementao
da parceria proposta dever apresentar a Manifestao Formal. Caso no seja possvel, por
meio da deliberao realizada, chegar a concluso definitiva quanto aprovao da Proposta
Preliminar, o Presidente do CGPPP ou do CDPED determinar o aprofundamento dos estudos
no mbito do respectivo colegiado, designando, desde logo, data para nova reunio, na qual
se deliberar a respeito da aprovao da Proposta Preliminar.

6.1.6. Critrios para aprovao da Proposta Preliminar

A deciso de aprovao da Proposta Preliminar e consequente prosseguimento para a etapa


de Modelagem de cada projeto compete ao CGPPP ou ao CDPED, conforme o caso. So cri-
trios que podem ser considerados na tomada de deciso:
Secretaria de Governo

A adequao da Proposta Preliminar s prioridades da Administrao Pblica, bem


como convenincia e oportunidade de sua instaurao no momento da apreciao;
A compatibilidade do projeto com o planejamento oramentrio da Administrao Pblica
e com as diretrizes da LRF, inclusive no tocante s contraprestaes e aportes, custos e
garantias devidos pelo Poder Pblico, bem como viabilidade financeira do projeto;
Impacto sobre o limite de comprometimento do oramento do Estado com o paga-
mento de contraprestaes pecunirias no horizonte do contrato de concesso;
Capacidade de endividamento e pagamento do Estado;
Garantias pblicas: inclusive garantias providas pelo rgo Setorial, desvinculando
os ativos do Estado e/ou garantias fornecidas pela CPP, com base em ativos do Esta-
do e potencial;
Enquadramento do projeto no PPA, bem como previso oramentria especfica na LDO;
Financiabilidade: potencial enquadramento dos investimentos a serem realizados em
instituies de fomento ao desenvolvimento, bancos multilaterais ou em outras insti-
tuies do mercado financiador de projetos de infraestrutura;
Mensurabilidade da qualidade dos servios objeto da parceria proposta, como condi-
o para aferio dos indicadores de desempenho ou dos nveis de servio, conforme
o caso, de forma a garantir uma elevao no padro dos servios em relao situ-
ao existente;
Inovao tecnolgica: os projetos devem ser complexos o suficiente para motivar ino-
vaes tecnolgicas associadas aos produtos ou aos processos envolvidos no projeto;
Eficincia de custos a longo prazo: a somatria dos custos de todo o ciclo de vida do
contrato, incluindo a elaborao de projetos, implantao dos investimentos, opera-
o, manuteno, gesto e impostos dever ser, a valor presente, inferior a formas
alternativas de contratao;
Apetite do mercado privado para o perfil de negcio proposto, como forma de criar
um ambiente competitivo pelo projeto;
Oportunidade de transferncia de riscos: o projeto deve permitir a transferncia de
riscos especficos para a iniciativa privada quando esta se provar mais capacitada do
que o Poder Pblico a assumi-los. A transferncia de riscos dever refletir-se no cl-
culo da remunerao do capital privado empregado;
Oportunidade de agregao de licitaes: o projeto deve agregar valor ao Estado ao
envolver um conjunto amplo de atividades, servios ou compras, que de outra forma
seriam contratadas isoladamente de diferentes agentes;
Oportunidade de agregao de receitas extra operacionais e provenientes de proje-
tos acessrios: projetos de parceria podem reduzir o impacto fiscal associado im-
plantao da infraestrutura e prestao de servios por meio da busca por receitas
que poderiam no existir em outras condies contratuais.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 69


6.1.7. Definio da forma de realizao dos estudos no caso de proposio
pblica

Aprovada a Proposta Preliminar, o CGPPP ou o CDPED, conforme o caso, deliberar sobre a


forma de encaminhamento do projeto na fase de Modelagem, ou mais especificamente, como
ser conduzido o aprofundamento dos estudos. Nesse sentido, ser decidido se a realizao
dos estudos ser efetuada pela prpria Administrao Pblica, com o eventual apoio de con-
sultorias externas, ou se haver a publicao de Chamamento Pblico, convidando eventuais
empresas privadas interessadas a apresentar os estudos do projeto. O Chamamento Pblico
tambm poder prever a concesso de autorizao exclusiva, a fim de que um nico inte-
ressado realize os estudos na fase de Modelagem, desde que haja a renncia deste em par-
ticipar do eventual processo licitatrio visando implantao do projeto objeto da Proposta
Preliminar.

6.1.8. Autorizao para formao do Grupo de Trabalho

Aps a aprovao do projeto pelo CGPPP ou pelo CDPED, confome o caso, deve ser constitu-
do um Grupo de Trabalho, composto pelos mesmos membros do CAP. O Grupo de Trabalho
ter por funo acompanhar a tramitao do projeto durante todas as fases do procedimento
e da correspondente licitao, at o ato que marque o incio de eficcia do contrato da par-
ceria, caso esta venha a ser implementada.

6.2. Contedo mnimo necessrio para a proposio de projetos de


parceria

A seguir so apresentadas as informaes solicitadas para submisso de Propostas Preliminares


na Plataforma de Parcerias, contendo um breve descritivo do que se espera em cada campo.

6.2.1. Identificao da proposta

Ao realizar a submisso, o proponente dever atribuir um nome proposta, com a finalidade


de identific-la junto a outros projetos propostos na plataforma digital de parcerias.
Secretaria de Governo

6.2.2. Objeto

Na Proposta Preliminar, necessrio que sejam apresentadas as linhas bsicas do projeto,


com um descritivo sucinto do objeto a ser avaliado, incluindo os investimentos que sero re-
alizados, os servios que sero prestados e as caractersticas gerais do projeto.

No que se refere aos investimentos, devero ser indicadas as intervenes planejadas, ou


seja, se esto previstas reformas, obras para modernizao, ampliao ou implantao de
infraestrutura, alm dos equipamentos necessrios.

Quanto aos servios, sero apontados os principais itens que compem o rol de atividades
realizadas pela Concessionria na fase operacional do empreendimento, segmentado por
atividades de operao, manuteno e administrao.

Das caractersticas gerais do projeto dever constar a populao afetada direta e indireta-
mente pela implantao do projeto

6.2.3. Justificativa

A justificativa do projeto deve contemplar a realidade a ser melhorada com o projeto, que
pode ser identificada com a elaborao de um diagnstico. O proponente deve buscar situar o
projeto proposto no contexto corrente, com a finalidade de expor os aspectos que justificam
sua contratao, podendo contemplar:

Histrico do servio que ser delegado e a forma como prestado pela Administrao
Pblica;
Levantamento da infraestrutura disponvel, se houver;
Apresentao das necessidades que sero atendidas pelo projeto proposto;
Avaliao das fontes e disponibilidade de recursos para desembolsos necessrios ao
projeto;
Relao, quando houver, de estudos, investigaes, levantamentos, projetos, obras e
despesas ou investimentos j efetuados, relacionados ao escopo do projeto proposto,
e discriminao dos custos correspondentes; e
Outras questes centrais que indiquem a necessidade e importncia do projeto.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 71


6.2.4. Relevncia Social

Adicionalmente, a Proposta Preliminar deve apresentar, ainda que de forma resumida, os


objetivos, metas e resultados a serem obtidos com o projeto, destacando-se os benefcios
esperados com a implantao do projeto, que atender ao interesse pblico. Nesta parte,
importante evidenciar que a opo pelo modelo de PPP ou de Concesso proposto resultar
em vantagem econmica, operacional e/ou social em relao a outras possibilidades de exe-
cuo direta ou indireta. Requer-se, sobre o tema, que sejam apresentados:

Populao afetada direta e indiretamente pela implantao do projeto;


Benefcio qualitativo e, se possvel, quantitativo esperado decorrente da implantao
do projeto; e
Benefcio qualitativo e, se possvel, quantitativo esperado decorrente da adoo do
regime de Parceria Pblico-Privada em comparao a outras formas de contratao.

6.2.5. Aspectos de Inovao

Outro elemento importante para avaliao da convenincia do projeto, diz respeito aos as-
pectos de inovao da Proposta Preliminar. Espera-se que o proponente aponte os principais
pontos inovadores da Proposta Preliminar apresentada, indicando o que diferencia o projeto
apresentado do atual modelo de prestao de servio pela Administrao Pblica.

6.2.6. Aderncia aos Planos de Governo

Ser solicitada, ainda, a aderncia do projeto ao PPA, contemplando a apresentao e justifi-


cativa do carter prioritrio da execuo do projeto na modalidade de PPP ou de Concesso,
observadas as diretrizes governamentais registradas no PPA e nos planos dos respectivos
rgos Setoriais.

Caso o projeto no esteja enquadrado no PPA, embora este campo no seja obrigatrio,
igualmente importante que se apresentem as justificativas para que este seja enquadrado.
Secretaria de Governo

6.2.7. Aspectos do Modelo de Concesso

6.2.7.1. Modelo de Negcio

Espera-se que a Proposta Preliminar indique a modalidade de parceria a ser adotada, tendo
como base, essencialmente, a natureza do projeto e a estrutura de receitas proposta, ou
seja, se essa estrutura contemplar somente a cobrana de tarifa do usurio pela Conces-
sionria, se ser integralmente oriunda de contraprestao pblica ou se ser compostas por
ambas, conforme descrito no item 7.2.3.2 do Manual. A figura a seguir apresenta um breve
descritivo das duas modalidades de PPP e de Concesso Comum.

Figura 13 Modalidades de Concesso

Concesso Patrocinada: concesso de servios pblicos na qual, adicionalmente s


tarifas pagas pelos usurios, o Poder Concedente realiza o pagamento de contrapres-
taes pecunirias ao parceiro privado, de forma a complementar os custos com inves-
timentos, operao, manuteno dos servios e/ou obras executados como objeto da
concesso. Este modelo aplica-se aos casos em que a cobrana da tarifa, embora vivel,
no consiste em receita suficiente para dar viabilidade ao projeto, fazendo-se necess-
ria a complementao por meio de contraprestao pblica. Deve-se observar que, nas
concesses patrocinadas, a parcela de receitas oramentrias s pode representar mais
do que 70% (setenta por cento) das receitas previstas para a Concessionria se houver
lei que autorize percentual maior.
Concesso Administrativa: a modalidade de concesso na qual o Poder Conce-
dente assume a figura de usurio, direto ou indireto, dos servios e obras compreendi-
dos na contratao, remunerando o Parceiro Privado por contraprestaes pblicas. A
concesso administrativa tem objeto mais amplo do que a concesso patrocinada, por
no envolver necessariamente a prestao de um servio enquadrado como servio
pblico, mas sim de utilidade pblica, que reverta mediata ou imediatamente em favor
do Poder Pblico.
Concesso Comum: a modalidade de concesso na qual as prestaes de servios
pblicos so remuneradas por tarifas pagas pelos seus usurios finais, no havendo
pagamento de contraprestao pelo Poder Concedente. Ainda que as receitas da tarifa
possam ser complementadas por receitas alternativas, complementares, acessrias ou
de projetos associados, as concesses comuns pressupem que os projetos sejam vi-
veis sem que seja necessrio o aporte direto de recursos por parte do Poder Pblico.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 73


6.2.7.2. Caractersticas gerais do modelo de negcio

As caractersticas gerais do modelo de negcios definido para o projeto tambm devero ser
apresentadas na submisso da Proposta Preliminar, devendo contemplar:

Descrio das partes envolvidas (parceiro pblico, parceiro privado, usurio, agente
regulador, garantidor, etc.) apresentando as relaes existentes entre elas e os res-
pectivos fluxos de recursos, bens e servios;
Descrio da forma de prestao e de remunerao dos servios;
Indicao das atividades principais que ficaro sob gesto do parceiro privado e as
que permanecero sob gesto do parceiro pblico (Matriz de Responsabilidades);
Indicao dos principais riscos assumidos pelo parceiro privado e dos principais riscos
que devero ser assumidos pelo parceiro pblico;
Indicao das principais responsabilidades do parceiro privado e do parceiro pblico,
incluindo a necessidade de prestao de garantias, no caso de projetos de PPP.

importante que o Modelo de Negcios de um projeto seja desenvolvido luz da anlise de


riscos e, principalmente, da modelagem financeira. Isso porque a definio do modelo de
contratao a ser adotado depende diretamente do nvel de receitas, custos e investimentos
de cada projeto.

6.2.8. Viabilidade jurdica e Aspectos Jurdicos Relevantes

Ainda que de forma preliminar, deve ser demonstrado na Proposta Preliminar que a viabili-
dade jurdica do projeto est assegurada, assim como a delegabilidade dos servios. Essa
anlise contemplar:

Anlise dos aspectos jurdicos e regulatrios pertinentes concesso e a aderncia


do modelo proposto legislao vigente;
Anlise dos aspectos jurdicos e regulatrios referentes obteno das licenas e
autorizaes necessrias ao projeto;
Especificidades identificadas na legislao atinente ao projeto, incluindo a anlise de
matria tributria, ambiental e urbanstica;
Ferramentas legais e normativas para a implantao da concesso;
Indicao de eventuais interfaces com outros rgos do Estado, municpios e Governo
Federal, e os instrumentos legais relacionados, por exemplo, convnios e consrcios.
Secretaria de Governo

Portanto, devem ser indicados na Proposta Preliminar os aspectos jurdicos mais relevantes,
principalmente eventuais pontos de ateno.

6.2.9. Qualidade e Indicadores de desempenho

Ainda que de forma preliminar, devero ser apresentados os principais indicadores de de-
sempenho que possivelmente sero utilizados para avaliar a prestao dos servios pela
Concessionria, no caso de Propostas Preliminares de projetos de PPP. O objetivo identificar
a viabilidade de se mensurar a qualidade dos servios que se pretende incluir no contrato de
PPP, de forma a garantir que o projeto se enquadre nessa modalidade, sendo que os indica-
dores sero definidos na etapa de Modelagem.

No caso de Concesses Comuns, a Proposta Preliminar dever apontar quais sero os me-
canismos de fiscalizao e mensurao da qualidade dos servios que podero ser adotados
nesses modelos, a fim de garantir a prestao adequada dos servios a serem concedidos
caso o projeto proposto seja implantado.

6.2.10. Dados Econmico-Financeiros

6.2.10.1. Prazos

Ainda que de forma preliminar, o proponente dever apresentar na Proposta Preliminar uma
indicao de prazos do projeto que est propondo, tais como:

A data-base do modelo econmico-financeiro;


O prazo do contrato de concesso;
O prazo previsto de implantao dos ativos e incio da prestao dos servios;
O prazo de implantao dos estgios subsequentes, caso exista a opo pela implan-
tao em fases;
O prazo total de prestao de servios.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 75


Alm dos itens necessrios acima para elaborao da proposta, o proponente para apoiar a
sua anlise do prazo proposto poder considerar os seguintes elementos:

Prazos mdios de financiamento em vigncia para operaes semelhantes realizadas


no setor em anlise;
Anlise de sensibilidade preliminar do valor de contraprestao pecuniria neces-
sria para equilibrar financeiramente o contrato de concesso em relao ao prazo
simulado, no caso de projetos de PPP, ou anlise do valor total da outorga devida
Administrao Pblica, no caso de projetos de Concesso Comum;
Capacidade de previso das principais variveis que afetam o negcio dentro de um
padro determinado de segurana; e
A estimativa premiliminar de demanda do servio prestado.

6.2.10.2. Descritivo e Estimativa de Investimentos

necessrio que sejam apresentados na Proposta Preliminar o descritivo, o dimensionamen-


to e a estimativa, ainda que preliminar, de investimentos a serem realizados para a consecu-
o do projeto, considerando os custos relativos a projeto, obras civis, equipamentos, dentre
outros, apresentando os valores subdivididos nas principais categorias de investimentos.
Ainda nessa etapa, deve ser indicado se est sendo previsto a necessidade de aporte pblico,
e qual estimativa de valor a ser desembolsado pelo Estado, ou at mesmo se h previso de
investimento pblico direto, como, por exemplo, desapropriaes ou obras pblicas.

6.2.10.3. Previso dos custos operacionais envolvidos

Deve ser ainda apresentada uma projeo das estimativas dos custos e despesas a serem
incorridos com os servios de operao e manuteno da concesso, tais como despesas
administrativas, de pessoal, energia, seguros, garantias.

O proponente dever indicar o valor estimado das receitas da Concessionria, incluindo:

Quando aplicvel, contraprestao pblica anual que viabilize o projeto, e sua proje-
o ao longo do contrato: o valor estimado da contraprestao relevante tendo em
vista a existncia de um limite para as despesas decorrentes da contratao de PPP
no Estado.
Secretaria de Governo

Quando aplicvel, as estimativas de receitas tarifrias;


Quando aplicvel, o valor estimado das receitas acessrias/extraordinrias. Desta-
ca-se que a previso de obteno de receitas acessrias e a explorao de projetos
associados incentivada pelo Estado, como mecanismo de garantir a modicidade
tarifria e dos pagamentos a serem efetuados pela Administrao (contraprestao
pblica e, eventualmente, aporte de recursos).

6.2.10.4. Tributos

A Proposta Preliminar tambm dever indicar os tributos diretos e indiretos que foram consi-
derados pelo proponente na elaborao do modelo econmico-financeiro. Essas informaes
so necessrias para se avaliar a coerncia e a viabilidade da modelagem econmico-finan-
ceira, sobretudo no que tange s receitas vislumbradas para o projeto.

6.2.10.5. TIR

A Proposta Preliminar dever indicar a taxa interna de retorno (TIR) estimada para o proje-
to. A TIR estimada para o projeto deve ser comparada ao Custo Mdio Ponderado de Capital
(CMPC) e, para indicar viabilidade econmico-financeira do projeto, dever ser superior a
esse ltimo.

6.2.10.6. Elementos que permitam avaliar a convenincia, a eficincia e o interesse pblico

Por fim, deve constar da Proposta Preliminar a indicao de eventuais elementos adicionais
que subsidiem a avaliao da convenincia, eficincia e o interesse pblico envolvidos no pro-
jeto, podendo-se, no caso especfico de projetos de PPP, incluir aqueles previstos no artigo
10 da Lei Federal de PPP, no artigo 4o da Lei Estadual de PPP.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 77


Secretaria de Governo

7. FASE DE MODELAGEM

Uma vez aprovada a proposta pelo CGPPP ou pelo CDPED, o respectivo cole-
giado deliberar quanto convenincia de ser realizado chamamento pblico,
conforme anteriormente exposto. Se eleita esta opo, dever ser adotado, no
mbito da modelagem do projeto, o procedimento que segue exposto.

7.1. Procedimento

7.1.1. Elaborao do Chamamento Pblico

O Chamamento Pblico deve conter necessariamente:

Delimitao do escopo dos estudos a serem apresentados pelos


interessados;
Indicao das diretrizes e premissas da parceria a ser implementada;
Prazo e forma de apresentao do requerimento de autorizao;
Critrios para qualificao do interessado e de anlise e aprovao
do requerimento de autorizao;
Prazo para a apresentao dos estudos, compatvel com a complexi-
dade e abrangncia das atividades a serem desenvolvidas, contado
da data de publicao da autorizao;
Valor nominal mximo para eventual ressarcimento, ou critrios
para a sua fixao, bem como base de clculo para fins de reajuste;
Exclusividade da autorizao, se for o caso, e respectivo critrio de
seleo do interessado;
Os critrios para avaliao, seleo e ressarcimento dos estudos.

Durante a elaborao do Chamamento Pblico, importante avaliar, para cada


projeto, o que se espera receber dos agentes privados nos estudos e, assim,
definir qual o grau de detalhamento do Chamamento que ser publicado.

Um grau de detalhamento maior no Chamamento, com a especificao


precisa do que o Governo espera para o projeto, resultar em propostas
mais uniformes, porm restritas aos limites estabelecidos pelo Governo.
Inversamente, quanto menor for o detalhamento do Chamamento, maior
ser a abertura para os agentes privados proporem modelos alternativos.
Ainda, o Governo poder solicitar a realizao de estudos parciais, caso j tenha realizado
parcela dos estudos e necessite apenas de contribuio em uma parte especfica do projeto.

A tabela a seguir ilustra, de forma no exaustiva, as principais vantagens e desvantagens de


alguns nveis diferentes de detalhamento no Chamamento Pblico.

Tabela 12 Nveis de detalhamento do Chamamento Pblico

Nvel de detalhamento Aplicao Vantagens Desvantagens

Modelo de negcios Casos em que o Governo Maior facilidade na Reduz a margem


bem delimitado, tem a expectativa de comparao dos estudos de inovao a ser
com alto nvel de receber projetos que apresentada pelo privado
detalhamento se atenham ao modelo
proposto

Modelo de negcios Projetos inovadores, Permite a proposio Aumenta a dificuldade na


aberto, com baixo que no h experincia de modelos alternativos comparao dos estudos,
nvel de detalhamento prvia. Ou em que h alto pelos privados e aumenta uma vez que cada um
do que deve conter os grau de incerteza sobre o o grau de inovao pode apresentar uma
estudos modelo ideal soluo diferente

Tema especfico Quando j h grande Ser apresentado pelo Um tema especfico pode
parte do projeto definido, agente privado apenas a ter impacto em outras
e Governo tem interesse soluo que o Governo etapas da modelagem do
em solues da iniciativa busca, sem a necessidade projeto, sendo necessrio
privada para temas de realizao de estudos que outros aspectos
especficos. de aspectos que no sejam analisados em
sero aproveitados conjunto

A ponderao quanto s vantagens e desvantagens de cada nvel de detalhamento dever ser


feita caso a caso, conforme as circunstncias especficas do projeto. Na medida do possvel, a
Administrao dever realizar um esforo de pr-identificao de suas necessidades, limites e
exigncias, quando da elaborao do Chamamento Pblico. Convm identificar os aspectos da
futura parceria que so indispensveis, ou para os quais a Administrao j tem posio firme (e
que no admite alternativas) e aqueles aspectos que podem ser objeto de proposio/inovao
pelos entes privados. Nesses ltimos casos, conveniente deixar margem para a proposio de
alternativas inovadoras. A identificao indispensvel para (i) evitar desperdcio de tempo ou de
Secretaria de Governo

recursos, pblicos ou privados e (ii) aumentar as chances de efetivo aproveitamento dos estudos.

A Subsecretaria de Parcerias e Inovaes possui competncia para editar conceitos, ferra-


mentas e metodologias relacionadas ao procedimento de Chamamento Pblico, com o intuito
de orientar a Administrao Pblica.23 As diretrizes e metodologias eventualmente emitidas
pelo rgo devero ser observadas quando da elaborao do Chamamento Pblico.

7.1.2. Autorizao

Aqueles que cumprirem as condies do chamamento sero autorizados a realizar os estudos.


Essa autorizao pessoal e intransfervel, podendo ser exclusiva ou no. A autorizao para a
realizao de estudos tcnicos e o eventual aproveitamento desses estudos no geram:

Para os seus titulares, o direito de exclusividade ou qualquer espcie de preferncia


para a contratao do objeto do projeto;
Para a Administrao Pblica, a obrigao de ressarcir os custos incorridos ou de
contratar o objeto do projeto.

Importa destacar que requerimento de autorizao deve observar o edital de Chamamento


Pblico e conter as seguintes informaes24:

Qualificao completa, que permita a identificao da pessoa fsica ou jurdica de direi-


to privado e sua localizao para eventual envio de notificaes, informaes, erratas,
respostas ou solicitao de esclarecimentos, com: (i) nome completo; (ii) inscrio no
Cadastro de Pessoa Fsica - CPF ou no Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica - CNPJ; (iii)
cargo, profisso ou ramo de atividade; (iv) endereo; e (v) endereo eletrnico;
Demonstrao de experincia na realizao de estudos similares aos solicitados;
Detalhamento das atividades que pretende realizar, considerado o escopo dos estu-
dos definidos na solicitao, inclusive com a apresentao de cronograma que indi-
que as datas de concluso de cada etapa e a data final para a entrega dos trabalhos;
Indicao de valor do ressarcimento pretendido, acompanhado de informaes e pa-
rmetros utilizados para sua definio, respeitado o valor mximo fixado no edital de
chamamento pblico; e
Declarao mediante a qual transfira Administrao Pblica os direitos relativos aos
estudos selecionados.

(23) Nos termos do art. 54-A do Decreto Estadual n 61.036/2015.


(24) Art. 15 do Decreto Estadual n 61.371/2015.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 81


Cabe ao Grupo de Trabalho analisar os requerimentos de autorizao no prazo de 15 (quinze)
dias e elaborar nota tcnica, a ser submetida apreciao do Secretrio Executivo. Este, por
sua vez, emitir termo de autorizao aos requerentes que atenderem aos requisitos do art.
15, caput, do Decreto n 61.371/2015 e do edital de Chamamento Pblico.

O termo de autorizao deve reproduzir as condies estabelecidas no requerimento de au-


torizao, podendo especific-las, inclusive quanto: (i) s atividades a serem desenvolvidas;
(ii) ao limite nominal para eventual ressarcimento; e (iii) aos prazos intermedirios para
apresentao de informaes e relatrios de desenvolvimento de estudos.

possvel ao destinatrio da autorizao a contratao de pessoas fsicas e jurdicas para


a elaborao dos estudos, mas aquele permanece responsvel perante a Administrao P-
blica pelo atendimento dos prazos fixados no respectivo termo, bem como pela qualidade e
veracidade dos estudos apresentados. Ademais, so mantidas inalteradas as condies de
ressarcimento constantes do requerimento de autorizao.

So hipteses de extino da autorizao para realizao de estudos:

Cassao, em caso de descumprimento de seus termos;


Revogao, em caso de: (i) perda de interesse do Poder Pblico na parceria estu-
dada; e (ii) desistncia por parte da pessoa fsica ou jurdica de direito privado au-
torizada, a ser apresentada, a qualquer tempo, por meio de comunicao escrita ao
Secretrio Executivo;
Anulao, em caso de vcio no procedimento institudo por este decreto ou por infra-
o legal; ou
Ato que a torne sem efeito, em caso de supervenincia de dispositivo legal que, por
qualquer motivo, impea o recebimento dos estudos.

Na hiptese de cassao da autorizao em funo do descumprimento de seus termos, o


destinatrio da autorizao ser notificado para, no prazo de 15 (quinze) dias, promover a
regularizao. Se, nesse prazo, no forem adotadas as devidas providncias, a autorizao
ser cassada e a pessoa autorizada ser comunicada, pelo Secretrio Executivo, da extino.

Importa tambm destacar que o destinatrio da autorizao exclusiva ou no - possui res-


ponsabilidade civil e administrativa pela veracidade e qualidade dos estudos apresentados,
devendo ressarcir a Administrao Pblica por eventuais danos que esta venha a sofrer em
virtude de sua utilizao.
Secretaria de Governo

7.1.2.1. Autorizao exclusiva

H a possibilidade de se atribuir carter exclusivo autorizao para realizao de estudos.


Para tanto, o Comit de Anlise Preliminar deve opinar sobre o tema e o CGPPP ou o CDPED,
conforme o caso, deliberar quanto concesso de autorizao exclusiva, de acordo com
critrios de vantajosidade, economicidade e tecnicidade, especialmente para ensejar Ad-
ministrao Pblica o mximo de subsdios e o mnimo de custos com o monitoramento e
acompanhamento do desenvolvimento da modelagem.

Vale destacar que para que seja determinada a exclusividade na realizao dos estudos,
necessrio que haja proposta fundamentada do Grupo de Trabalho nesse sentido e a outor-
ga de autorizao exclusiva no impede a Administrao Pblica de colher a contribuio de
demais interessados sobre a modelagem do empreendimento, inclusive mediante novo cha-
mamento pblico.

O destinatrio de autorizao exclusiva dever apresentar declarao de compromisso de


no participao, direta ou indireta, includos consrcios ou atividades de consultoria, em
eventual licitao resultante dos respectivos estudos. Essa vedao abrange tambm s
sociedades controladoras, controladas, coligadas e subsidirias da pessoa jurdica de direito
privado destinatria de autorizao exclusiva, bem como aos subcontratados, pessoas fsicas
e jurdicas, da autorizada.

7.1.3. Realizao de estudos

O contedo dos estudos de modelagem ser abordado no item 7.2, a seguir. Mas vale des-
tacar, desde j, que o Grupo de Trabalho poder realizar reunies com o(s) destinatrio(s)
da autorizao, bem como com quaisquer interessados na modelagem, sempre que estes
possam contribuir para a melhor compreenso do objeto e para a obteno de estudos mais
adequados modelagem. A agenda das reunies ficar disponvel na plataforma digital de
parcerias.

O Grupo de Trabalho ser composto por, no mnimo oito membros, preferencialmente, pelos
mesmos membros que integraram o CAP (Comit de Anlise Preliminar). Estes membros de-
vero ser provenientes de rgos especficos da Administrao Pblica estadual, todos eles
competentes para atuar nos projetos de parcerias no Estado de So Paulo. Neste sentido, o
GT dever contar com representantes dos seguintes rgos dentre seus membros:

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 83


Um representante da Secretaria de Governo, preferencialmente indicado pela Subse-
cretaria de Parcerias e Inovao;
Um representante da Secretaria da Fazenda;
Um representante da Companhia Paulista de Parcerias, quando cabvel;
Um representante de cada Secretaria de Estado diretamente envolvida com a imple-
mentao da parceria proposta;
Um representante da Secretaria de Planejamento e Gesto;
Um representante da Procuradoria Geral do Estado;
Um representante da entidade reguladora estadual setorialmente envolvida com a
parceria proposta, se cabvel.

O desempenho das funes de coordenao interna do GT competir ao representante da


Secretaria de Governo. A atuao do GT, por sua vez, ser voltada ao acompanhamento da
tramitao do projeto de PPP ou de concesso durante todo o processo e da correspondente
licitao, at o ato que marque o incio de eficcia do contrato da parceria. O exerccio pelo
GT das atribuies implicadas nestas competncias contar com a cooperao da CAC PPP.
Para alm destas competncias mais genricas, o GT ainda desempenha as seguintes atri-
buies:

Elaborao do edital do chamamento pblico para que os interessados apresentem


suas propostas de modelagem para o projeto de parceria;
Elaborar proposta fundamentada, a ser enviada e analisada pelo CGPPP ou pelo
CDPED, a respeito da concesso de autorizao exclusiva para que o particular sele-
cionado no chamamento pblico realize os estudos de modelagem da parceria;
Analisar a adequao dos requerimentos de autorizao para a realizao dos estu-
dos apresentados em meio ao chamamento pblico;
Elaborao de nota tcnica, a ser submetida apreciao do Secretrio Executivo do
CDPED ou do CGPPP, a respeito do atendimento, pelos interessados, dos requisitos
necessrios seleo em meio ao chamamento pblico, expostos no art. 15 do De-
creto Estadual n 61.371/2015;
Analisar todos os estudos de modelagem submetidos pelos autorizados e emitir nota
tcnica, a ser submetida ao CGPPP ou ao CDPED, a respeito dos principais aspectos
envolvidos em cada projeto;
Solicitar, aos autores dos estudos, complementao ou correes nas modelagens
apresentadas;
Coordenar as modificaes ou aprofundamentos eventualmente solicitados pelo
CGPPP ou pelo CDPED em relao aos estudos que fundamentaram a modelagem do
projeto de parceria;
Secretaria de Governo

Apoiar o CGPPP ou o CDPED na apurao dos valores de ressarcimento devido aos


interessados cujos estudos tenham sido aproveitados na modelagem final do projeto
de parceria.

7.1.4. Consolidao e aproveitamento de estudos

Uma vez recebidos os estudos e outras contribuies da iniciativa privada, importante que seja
realizada a consolidao e a elaborao da modelagem definitiva do projeto. Ao serem avaliados
diferentes modelos, possvel, por exemplo, que um determinado estudo se destaque em relao
aos outros e seja integralmente aproveitado, em detrimento dos demais. Por outro lado, pode
haver diferentes aspectos vantajosos em dois ou mais dos modelos propostos. possvel, por
exemplo, que a proposta de engenharia e arquitetura de um dos estudos seja mais interessante,
enquanto o modelo de negcios de outro atenda melhor s demandas do Estado.

Se houver mais de um modelo proposto, importante que sejam comparados seus compo-
nentes tcnicos, jurdicos e econmico-financeiros, e avaliados os pontos positivos e nega-
tivos de cada um. Nestes casos, a Administrao Pblica dever avaliar a compatibilidade
entre os diferentes aspectos de cada modelo, bem como verificar a possibilidade e os custos
e benefcios da adaptao e segregao dos modelos.

Ainda, no caso de a modelagem definitiva ter como subsdio um ou mais estudos apresenta-
dos pela iniciativa privada, nesta etapa que ser verificada a proporo e percentuais de
ressarcimento dos autores dos estudos, que devero ser compatveis com os preos pratica-
dos em mercado para a contratao de servios similares.

Nos termos do Decreto Estadual n 61.371/2015, os valores a serem ressarcidos aos par-
ticulares que obtiveram seus estudos aproveitados pela Administrao Pblica devero ser
apurados pelo CGPPP ou pelo CDPED, com apoio do Grupo de Trabalho responsvel pela ela-
borao do edital de chamamento pblico. Os critrios que balizaro esta avaliao devero
estar expressamente definidos no edital do chamamento pblico, sendo fundamentados em
justificativa tcnica prvia.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 85


Cumpre destacar, contudo, que na hiptese de a CGPPP ou a CDPED solicitarem modificaes
nos estudos selecionados, franqueada aos seus respectivos autores a apresentao de no-
vos valores de ressarcimento, cujo mrito ser objeto de anlise pelo Grupo de Trabalho e de
deliberao por parte do CGPPP ou do CDPED. O regime atual de aproveitamento de estudos
permite que a Administrao:

Aproveite integralmente os estudos, hiptese em que o autorizado ter direito a res-


sarcimento, observado os termos do chamamento pblico;
Aproveite parcialmente os estudos, hiptese em que o valor do ressarcimento ser
apurado apenas em relao s informaes devidamente utilizadas em eventual lici-
tao; ou
Rejeite totalmente os estudos, hiptese em que, ainda que haja licitao para con-
tratao do empreendimento, no haver ressarcimento ou qualquer forma de inde-
nizao devida ao responsvel pelos estudos.

Para se evitar divergncias no momento da definio dos percentuais de ressarcimento,


relevante que os critrios de remunerao do particular estejam claramente definidos no
Chamamento Pblico, tanto para a hiptese de utilizao de um nico modelo proposto quan-
to na hiptese de aproveitamento de diferentes partes dos estudos apresentados. Constitui
exigncia do Decreto Estadual n 61.371/2015 que o edital do Chamamento Pblico defina os
valores nominais mximos que podero ser pagos ao responsvel ou aos responsveis pelos
estudos.

No caso de modelagens finais que aproveitem elementos de diferentes estudos, aconse-


lhvel que se discrimine claramente quais foram os aspectos especificamente aproveitados
de cada modelagem, para que o ressarcimento dos responsveis seja condizente com sua
efetiva contribuio para o resultado final do projeto.

O ressarcimento dos estudos aproveitados pela Administrao dever ser acompanhado da


assinatura de termo em que o particular aceite os valores estipulados pelo CGPPP ou pelo
CDPED e, ainda, renuncie expressamente a qualquer pretenso relativa a valores adicionais.
Secretaria de Governo

7.1.5. Procedimentos prvios aprovao do projeto

7.1.5.1. Nota tcnica do Grupo de Trabalho

Recebidos os estudos, o GT ter at 60 (sessenta) dias para emitir nota tcnica a seu respei-
to, incluindo uma sugesto relativa modelagem final do projeto, na qual sero avaliados os
seguintes aspectos:

Observncia de diretrizes e premissas definidas no edital de chamamento pblico;


Consistncia e coerncia das informaes que subsidiaram sua realizao;
Adoo das melhores tcnicas de elaborao, segundo normas e procedimentos cien-
tficos pertinentes, e utilizao de equipamentos e processos recomendados pela
melhor tecnologia aplicada ao setor;
Compatibilidade com a legislao aplicvel ao setor e com as normas tcnicas emiti-
das pelos rgos e pelas entidades competentes;
Demonstrao comparativa de custo e benefcio da proposta do empreendimento em
relao a opes funcionalmente equivalentes ou atual forma de prestao da uti-
lidade pela Administrao Pblica, bem como a parmetros previamente estipulados
no edital de chamamento pblico; e
Impacto socioeconmico da proposta para a parceria sugerida, se aplicvel.

7.1.5.2. Manifestao Formal sobre modelagem final

Previamente deliberao do CGPPP sobre modelagem final, no caso das PPPs, a UPPP e a
CPP devem se pronunciar formalmente sobre modelagem final, apresentando uma Manifes-
tao Formal. Essas manifestaes tm como objetivo prover recomendao ao CGPPP ou ao
CGPED, por meio de anlise tcnica.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 87


7.1.6. Deliberao do CGPPP e do CDPED

A anlise tcnica realizada pelo GT poder conter solicitaes de correes ou complemen-


taes aos autores do estudo e dever ser submetida ao CGPPP ou ao CDPED, que delibe-
rar, dentro do prazo de 30 dias, pela aprovao ou reprovao da modelagem proposta.
Caso julgue necessrio, o CGPPP ou o CDPED poder requisitar a realizao de alteraes ou
aprofundamentos dos estudos que embasaram a modelagem. As medidas solicitadas pelo
Conselho devero ser desempenhadas pelo GT, que poder solicit-las junto aos autores dos
estudos.

de se salientar, ainda, que os membros do CGPPP ou do CDPED devero deliberar sobre o


grau de aproveitamento dos estudos apresentados pelos particulares e, consequentemente,
os valores dos ressarcimentos devidos aos autores dos estudos. Uma vez definido os valores
devidos a ttulo de ressarcimento, estes devero ser aceitos pelos particulares e obrigatoria-
mente devero ser ressarcidos caso a contratao venha a se efetuar. Nos termos do Decre-
to, estes estudos podero ser:
Integralmente aproveitados, hiptese em que o autorizado ter direito a ressarci-
mento, observado os termos do chamamento pblico;
Parcialmente aproveitados, hiptese em que o valor do ressarcimento ser apurado
apenas em relao s informaes devidamente utilizadas em eventual licitao; ou
Totalmente rejeitados, hiptese em que, ainda que haja licitao para contratao do
empreendimento, no haver ressarcimento ou qualquer forma de indenizao devi-
da ao responsvel pelos estudos.

O CGPPP ou o CDPED poder, no mbito das respectivas atribuies, estabelecer a neces-


sidade de alterao, aprofundamento ou detalhamento dos estudos que embasaram a mo-
delagem. Nesse caso, caber ao GT proceder s atividades especificadas pelo respectivo
colegiado, includa a comunicao com os autores dos estudos.

Convm frisar que nenhum estudo selecionado, includa a modelagem final apresentada ao
CGPPP ou ao CDPED, vincula a Administrao Pblica, cabendo a seus rgos tcnicos e ju-
rdicos pronunciar-se sobre sua legalidade, consistncia e suficincia.

Encerrados estes procedimentos e definda a modelagem final do projeto, o CGPPP ou o


CDPED notificar a Secretaria de Estado competente, que, com o acompanhamento do GT,
realizar audincia ou consulta pblcas (quando cabveis) e, posteriormente, dar incio
licitao.
Secretaria de Governo

Os procedimentos da fase de Modelagem esto ilustrados na figura a seguir:

Figura 14 Fluxos dos principais procedimentos da fase de Modelagem

Formao do Grupo
de Trabalho

Realizao dos Estudos


(Pblico ou Privados)

Modelagem final
e diretrizes para elaborao
de Edital e Contrato

Nota tcnica do Setorial

Manifestao Formal da UPPP Manifestao Formal da CPP

Deliberao CGPPP/CDPED
Autorizao para realizao de
Audincia e Consulta Pblica

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 89


7.2. Contedo dos Estudos

A seguir sero abordados os temas cuja contemplao nos estudos de modelagem so de


significativa relevncia.

7.2.1. Contedo mnimo dos Estudos de Modelagem Tcnica

7.2.1.1. Anlise da demanda

A anlise de demanda dever contemplar o volume de usurios dos servios que sero pres-
tados na parceria concesso comum ou PPP, considerando, se o caso, a infraestrutura
implantada. O potencial de uso dos servios e sua projeo ao longo de toda a concesso
dever ser demonstrado por meio da apresentao de:

Quadro completo de premissas assumidas para a projeo da demanda inicial;


Metodologia utilizada para a estimao da demanda inicial;
Variveis utilizadas na projeo de crescimento da demanda dentro do horizonte
contratual;
Metodologia utilizada para a projeo do crescimento de demanda a partir das
variveis.

7.2.1.2. Estudos de Engenharia e Arquitetura

Os estudos de engenharia e arquitetura integram os elementos de projeto necessrios


plena caracterizao do investimento, das receitas e despesas do empreendimento. Nas con-
cesses comuns e nas PPPs, ao contrrio do que ocorre nas contrataes sujeitas ao regime
da Lei n 8.666/1993, no se exige a confeco de um projeto bsico, com todas as caracte-
rsticas definidas no art. 6, inciso IX, da Lei, para a licitao. Para as parcerias objeto deste
manual, necessrio, to somente, a caracterizao de elementos do projeto bsico, ou
seja, a Administrao apresenta as caractersticas de engenharia e arquitetura bsicas para
modelar a concesso e suas regras contratuais (como a caracterizao do servio, alocao
de riscos, hipteses de reequilbrio econmico-financeiro), e pode deixar a cargo da futura
Concessionria a elaborao dos projetos bsico e executivo para as obras compreendidas
no contrato.
Secretaria de Governo

Os estudos do Governo devero ter, no mnimo, nvel de detalhamento de anteprojeto. Este


anteprojeto de engenharia composto por documentos tcnicos, incluindo desenhos e me-
morial descritivo, de forma a permitir a futura elaborao do projeto bsico, sendo que o
nvel de aprofundamento depender da natureza e complexidade do projeto.

Ao estabelecer o nvel de aprofundamento dos estudos de engenharia e arquitetura, a Admi-


nistrao dever considerar as repercusses desses estudos durante a execuo do contrato
de concesso, sobretudo com relao alocao dos riscos de projeto. A exigncia de estu-
dos mais aprofundados e vinculantes tender a uniformizar as propostas a serem futuramen-
te apresentadas na licitao, alm de assegurar os nveis mnimos de qualidade esperados
pelo Poder Pblico. Por outro lado, tender a reduzir a liberdade empresarial da Concessio-
nria quando da realizao das obras, alm de alocar ao Poder Pblico os riscos decorrentes
de eventuais erros do projeto adotado na licitao. Via de regra, aquele que determina as
solues tcnicas a serem adotadas para a execuo do contrato dever responder pelos
riscos decorrentes de tais escolhas.

Nos casos em que as obras de engenharia e arquitetura forem especificamente relevantes,


por sua complexidade ou volume, o aprofundamento dos estudos de modelagem poder re-
presentar um elemento crucial para (i) quantificar os riscos a serem incorridos pela futura
Concessionria; (ii) consequentemente, permitir maior transparncia, seriedade e uniformi-
dade nas propostas a serem apresentadas na licitao e (iii) garantir a alocao de riscos
mais eficiente na modelagem da concesso.

Apresenta-se, abaixo, quadro analtico que discrimina, em linhas gerais, o nvel de aprofun-
damento dos estudos de engenharia e arquitetura nos estudos de viabilidade tcnica e eco-
nmica, no projeto bsico e no projeto executivo (a aplicabilidade de cada item dever ser
considerada no caso concreto):

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 91


Tabela 13 Comparativo do nvel de aprofundamento dos estudos de engenharia e
arquitetura nos estudos de viabilidade tcnica e econmica, no projeto bsico e no
projeto executivo

Itens EVTE Projeto Bsico Projeto Executivo

Conceito Demonstra os elementos Caracteriza de forma Detalha todos os


de projeto e a existncia completa a obra pblica elementos necessrios
de solues tcnicas que a ser executada e para proceder
atendem aos requisitos permite avaliao segura construo da obra
de viabilidade tcnica, de prazos, custo e pblica, conforme ABNT
econmico-financeira e dificuldades de execuo. e normas internacionais
ambiental. Permite licitar a execuo aplicveis.
Permite licitar a concesso de obra pblica por Permite o incio da
de servio pblico, terceiro contratado. construo.
precedida ou no da
execuo de obra.

Topografia Cartas planialtimtricas Levantamento Detalhamento completo.


e/ou modelo digital do planialtimtrico cadastral.
terreno. Escala at 1:5000 Escala 1:500 a 1:100.
ou 1:2000.

Condies geotcnicas Caracterizao regional, Caracterizao especfica Caracterizao detalhada


e sondagens por compartimentos. ao longo do traado. em cada local de obra.
Amostragem de baixa Amostragem de maior Furos e investigaes
densidade, em locais densidade, em todos os em cada fundao, local
crticos (emboques) e setores de obra. de escavao, frente de
pontos representativos. escavao de tnel, etc.

Solues de engenharia Aproximao razovel das Definio completa da Detalhamento completo


solues de engenharia, soluo, considerando as das solues.
por trecho ou por tipo de condies locais.
empreendimento.

Mtodos construtivos Indicao preliminar de Definio referencial dos Mtodos a utilizar na obra,
mtodos tpicos para mtodos mais adequados. ajustados s condies
situaes padro. Base para quantificar. geotcnicas, restries
Sujeito a modificao no do local, equipamentos
projeto executivo. disponveis, etc.
Secretaria de Governo

Itens EVTE Projeto Bsico Projeto Executivo

reas de apoio obra: No se investiga nem se Indicao referencial. Definio completa, ainda
canteiros, jazidas, bota- indica sua localizao. Base para quantificar. sujeita a revises ao longo
foras Responsabilidade da da execuo da obra.
Construtora.

Grau de detalhamento Anteprojeto. Projetos- Desenhos com a definio Detalhamento completo


do projeto padro de estruturas. bsica das dimenses das estruturas a construir,
Uso de parmetros e caractersticas das dos insumos, materiais e
tpicos e sees tpicas. estruturas a construir, equipamentos a utilizar, e
Parametrizao das ajustadas s condies dos servios a executar em
dimenses da soluo em especficas de cada local. cada etapa da construo.
funo de certas variveis Principais etapas de obra.
chave.

Quantitativos de obra Estimativa para Quantificao desagregada Detalhamento completo


quantidades principais. em centenas de itens e preciso de todos os
Quantidades baseadas de servios e obras, servios e obras. Listas
em projetos-padro. conforme planilhas- detalhadas de materiais.
Estimativa aproximada dos padro e os mtodos Informao precisa da
tipos de materiais. construtivos considerados. qualidade dos materiais
Quantificao confivel dos em cada local, com base
tipos de materiais. em mltiplos ensaios.

Preos unitrios Preos tpicos para Base de dados de preos Detalhamento completo.
itens agregados, Preos praticados em obras Permite considerar todas
estimados com base em similares. Composies de as condies particulares
oramentos-padro para preos. da obra em cada local.
condies tpicas.

Oramento Estimativa confivel Estimativa confivel. Valor ainda mais confivel.


compatvel com a preciso Permite considerar as Oferece alto nvel de
das informaes utilizadas condies particulares em segurana construtora e
(varivel caso a caso). cada setor da obra. ao dono da obra.

Meio ambiente Indicadores de impacto EIA-RIMA aprovado. LP Programas ambientais


Licenciamento favorveis, que do forte emitida. detalhados.
ambiental indicao de viabilidade PBA elaborado. LI em Exigncias ambientais
ambiental. anlise, ou emitida prvias atendidas. Permite
TdR para o EIA emitidos. com condicionantes / incio da obra.
exigncias prvias.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 93


Os estudos de engenharia e arquitetura na fase de modelagem podem abranger os tpicos
apontados a seguir, devendo ser analisada sua necessidade em cada projeto:

Levantamento topogrfico, contemplando levantamento planialtimtrico;


Planta de situao, localizao do terreno e da obra;
Sondagens de solo, incluindo descrio das caractersticas do solo, locao dos furos,
perfil geomtrico do solo;
Concepo arquitetnica, contemplando plantas baixas e de cobertura, cortes e ele-
vaes, detalhes de elementos que podem impactar no valor do oramento;
Concepes preliminares dos projetos complementares, tais como estrutura; insta-
laes eltrica, hidrulica, sanitria e outras; paisagismo, urbanizao. O contedo
desses projetos envolve desenhos e clculos, contemplando plantas, layouts, estima-
tivas dos quantitativos e especificaes preliminares;
Memorial descritivo, composto por especificaes bsicas dos servios e materiais
construtivos;
Cronograma preliminar da execuo, apresentado por meio de planilha, contemplan-
do descrio das etapas e respectivos servios, bem como a estimativa de seus pra-
zos, sequenciamento das atividades e identificao de interdependncia entre elas, e
definio do prazo total estimado;
Subsdios para montagem do plano de licitao e a programao da obra, as normas
de auditoria externa e vistoria das etapas concludas e operacionais;
Identificao de intervenes necessrias;
Estudos geomtricos e geotcnicos;
Plano de implantao, contemplando dimensionamento e caracterizao dos empre-
endimentos previstos;
Oramento do custo global, fundamentado em elementos de maior relevncia sobre
o valor do investimento, utilizando-se tambm, das experincias adquiridas;
Descrio tcnica das solues de engenharia e tecnologia propostas, suficientemen-
te detalhadas, de forma a no comprometer a capacidade do proponente em inovar e
melhorar estas solues tcnicas durante a elaborao do projeto executivo.
Secretaria de Governo

7.2.1.3. Estudos Ambientais

Os Estudos Ambientais contemplam os levantamentos e anlises relativos aos aspectos am-


bientais do projeto, relacionados localizao, instalao, operao e ampliao de uma
atividade ou infraestrutura.

Nos termos da Lei das PPPs, previamente licitao a Administrao deve elaborar as dire-
trizes para o licenciamento ambiental ou ainda apresentar a Licena Ambiental Prvia (LP)
do empreendimento a ser realizado. Os estudos ambientais sero utilizados como subsdio
para a elaborao desses dois documentos e devem estabelecer as condies, medidas de
controle, de mitigao e/ou compensao, e eventuais restries ambientais que devero ser
obedecidas para a implantao do projeto. Devem contemplar minimamente:

Descrio do projeto:

Objetivos e justificativas em relao, e compatibilidade com as polticas setoriais,


planos e programas governamentais; e
Descrio do projeto e suas alternativas tecnolgicas e locacionais, considerando a
hiptese de no realizao, especificando a rea de influncia.

Diagnstico e Prognstico Ambiental:


Diagnstico ambiental;
Descrio dos provveis impactos ambientais e socioeconmicos da implantao e
operao da atividade, considerando o projeto, suas alternativas, os horizontes de
tempo de incidncia dos impactos e indicando os mtodos, tcnicas e critrios para
sua identificao, quantificao e interpretao; e
Caracterizao da qualidade ambiental futura da rea de influncia, considerando a
interao dos diferentes fatores ambientais.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 95


Medidas Mitigadoras e/ou Compensatrias
Relao das medidas mitigatrias e/ou compensatrias dos impactos ambientais ne-
gativos e medidas de potencializao dos impactos ambientais positivos, com a indi-
cao do cronograma fsico-financeiro e dos agentes responsveis pelas respectivas
aes;
Recomendao quanto alternativa mais favorvel;
Programa de acompanhamento, monitoramento e controle dos impactos.

Cabe ressaltar que a amplitude e o detalhamento do estudo a ser realizado ser determinado
pela utilizao de recursos ambientais, o potencial poluidor e a capacidade do empreendi-
mento de causar degradao ambiental, levando em considerao sua localizao, constru-
o, ampliao, modificao e operao. O estudo pode corresponder confeco de um
Relatrio Ambiental Simplificado (RAS) para empreendimentos com baixo impacto ambiental
e pela obrigatoriedade de elaborao de um EIA/RIMA para projetos de alto impacto ambien-
tal, sendo que para ambos os casos devem ser obedecidas todas as recomendaes esta-
belecidas pelos rgos ambientais competentes, alm do atendimento legislao vigente.

A escolha do nvel de detalhamento dos estudos ambientais, a serem apresentados pelo


Poder Pblico no momento da licitao, obedece a critrios semelhantes aos dos estudos
de engenharia e arquitetura. Nos projetos em que a estimativa do impacto ambiental ser
relevante ou de difcil mensurao, a realizao de estudos ambientais mais aprofundados
tender a reduzir o risco ambiental da futura Concessionria, permitir a todos os licitantes
quantificar adequadamente o risco em suas propostas e diminuir os conflitos decorrentes de
custos ambientais no previstos.
Secretaria de Governo

Apresentam-se abaixo alguns exemplos de estudos ambientais de projetos de PPP adotados


no mbito do Estado de So Paulo:

Exemplo 1 - Estudos ambientais adotados para licitao de PPPs no Estado de So


Paulo

Como j observado, os Estudos Ambientais subsidiam a elaborao de documentos


relativos diretrizes para o licenciamento ambiental e/ou para a emisso de licena Am-
biental Prvia (LP). Com relao possibilidade da licitao ser realizada apenas com as
diretrizes para o licenciamento ambiental ou j com a Licena Ambiental Prvia (LP), os
precedentes do Estado de So Paulo assim dispuseram:

PPP Alto Tiet: Anexo X do Contrato Termo de Referncia: Definio das Li-
cenas Ambientais a serem obtidas pelo particular.
PPP Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Anexo XXIII do Edi-
tal Diretrizes para o Licenciamento Ambiental.
PPP Linha 6 - Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Anexo XII do
Contrato Caderno Tcnico referente ao Processo de Licenciamento Ambiental
do Empreendimento da LINHA 6.
PPP da Linha 18 - Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Anexo XI do
Contrato Processo de Licenciamento Ambiental do Empreendimento da Linha
18 define a apresentao de Licena Prvia (LP) pelo Poder Concedente
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Anexo IX do Contrato
Diretrizes para o Licenciamento Ambiental. nica e exclusiva responsabili-
dade da Concessionria a obteno, por sua conta e risco, em tempo hbil, das
licenas ambientais, observando-se o disposto no ANEXO IX Diretrizes para o
Licenciamento Ambiental.
PPP Nova Tamoios: Anexo XV do Edital - Licitao ocorreu com a expedio
de Projeto Referencial para Obteno da Licena Prvia.
PPP So Loureno: Captulo I - Ponto 1.3 do Edital; Anexo IV do edital O Edi-
tal foi publicado j com a obteno, pela Sabesp da Autorizao para Implan-
tao de Empreendimento do SPSL junto ao DAEE, bem como com solicitao
junto CETESB, da Licena Ambiental Prvia (LP).

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 97


7.2.1.4. Estudos de Desapropriao

Para viabilizar determinados projetos, poder ser necessria a desapropriao de imveis


pblicos ou privados. Nesses casos, os estudos relacionados s desapropriaes podem com-
preender:

Identificao dos imveis ou das regies indicados ou cogitados para o desenvolvi-


mento do projeto;
Identificao dos proprietrios;
Levantamento da documentao e registros imobilirios relacionados;
Averiguao quanto necessidade de regularizao fundiria;
Realizao de estimativa de custos relacionados (i) indenizao dos proprietrios e
(ii) atos executrios;
Cronograma para execuo dos atos expropriatrios compatvel com o cronograma
do projeto.

Alguns dos elementos listados acima no precisam necessariamente estar presentes em to-
dos os estudos de modelagem, sendo que o nvel de detalhamento dos estudos relacionados
desapropriao depender da natureza do projeto.

Assim como j ressaltado para os estudos de engenharia e ambientais, o nvel de detalha-


mento dos estudos de desapropriao dever levar em conta os impactos desses estudos ao
longo da execuo contratual.

Estudos mais aprofundados tero a vantagem de permitir maior uniformizao das propostas
a serem apresentadas na licitao, de garantir nveis mnimos de qualidade de tais propostas
e de evitar problemas relacionados a atrasos e aumento de custos quando da execuo do
contrato. Por outro lado, tendero a aumentar consideravelmente os custos e prazos da mo-
delagem. Devero, assim, ser efetuados em profundidade suficiente para o dimensionamento
razovel do risco de desapropriao.

Independentemente dos estudos de desapropriao e de sua profundidade, recomendvel


que seja conferida ateno especial ao regime contratual de alocao dos riscos relacionados
desapropriao. Devero ser equacionados os riscos relacionados variao de seus custos
e aos eventuais atrasos e entraves decorrentes da desapropriao, bem como os mecanis-
mos mitigadores desses riscos.
Secretaria de Governo

A providncia especialmente importante em projetos que envolvam procedimentos de de-


sapropriao complexos, custosos ou sujeitos a grandes variaes. o caso, por exemplo, de
PPPs para a implantao de linhas metrovirias.

O precedente da licitao da Linha 6 Laranja do Metr de So Paulo relevante. A dificulda-


de em equacionar os riscos de desapropriao bastante elevados em funo da localizao
da linha foi apontada como uma das causas para a ausncia de interessados na primeira
rodada de licitao do projeto. A previso de um regime especial e detalhado da alocao de
tais riscos fez com que o projeto se tornasse atrativo iniciativa privada e pudesse, assim,
ser objeto de PPP.

7.2.1.5. Estimativa de custos de implantao e reinvestimentos

Os investimentos, tambm denominados por Capital Expenditure (CAPEX), referem-se ao


valor incorrido e imobilizado para a execuo das obras civis e aquisio dos equipamentos
necessrios para viabilizar a concesso. Diferenciam-se, assim, dos custos operacionais que
sero posteriormente enfrentados pela Concessionria. Os investimentos podem ser realiza-
dos nas fases de pr-implantao, implantao e operao da concesso.

Deve ser feita a identificao, descrio, quantificao, anlise e valorao de mo de obra,


equipamentos, materiais, custos financeiros, impostos, riscos e margem de lucro estimados
para a adequada previso do preo final de um empreendimento.

Alguns dos custos do CAPEX podem ser atribudos ao Poder Concedente. Os estudos de mo-
delagem devero prever a quem incubir cada custo, indicando e especificando se o Poder
Concedente ficar incumbido de parte desses custos ou se estes sero integralmente de res-
ponsabilidade da Concessionria.

Os oramentos devero estar consubstanciados em planilha eletrnica, com frmulas, deta-


lhada por itens de custo e vinculada memria de clculo de dimensionamento. Com base
neste oramento devero ser estimados os investimentos, ainda que seja em nvel de projeto
referencial, e tambm fundamentado no cronograma de realizao dos investimentos.

Os reinvestimentos, a serem realizados ao longo do projeto para reposio dos ativos, em


funo principalmente de sua vida til, tambm devero ser considerados na conta de inves-
timento para elaborao da modelagem econmico-financeira.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 99


7.2.2. Contedo Mnimo dos Estudos de Modelagem Operacional

O modelo operacional exprime economicamente a forma como os servios contemplados no


projeto sero prestados pela iniciativa privada. Neste sentido, o modelo operacional deve
ter nvel de profundidade suficiente para que seja possvel aferir os dados e atestar que os
recursos dimensionados sero suficientes para garantir a prestao dos servios nos nveis,
na quantidade e na qualidade planejadas. Os principais resultados a serem contemplados e
apresentados no modelo operacional so:

Detalhamento da configurao de prestao do servio (diretrizes de operao);


Detalhamento do quadro de pessoal operacional, de manuteno e administrativo;
Detalhamento de recursos materiais necessrios para a prestao dos servios em
cada uma das reas;
Dimensionamento do consumo de gua, energia, telecomunicaes e outros servios
pblicos prestados Concessionria.

7.2.2.1. Estimativas de custos e despesas

Os custos operacionais, tambm conhecidos como Operational Expenditure (OPEX), referem-


-se aos custos e despesas incorridos para operao e manuteno da concesso ao longo
de todo o prazo do contrato. Podem ser segregados em custos fixos e variveis, sendo que
o segundo aumenta conforme o nvel de operao do empreendimento, ou seja, os custos
variveis oscilam em funo da demanda ou da intensidade da prestao do servio.

No modelo econmico-financeiro devem ser considerados todos os custos e despesas para


gesto, operao, conservao e manuteno da concesso pelo parceiro privado, com pe-
riodicidade mnima anual. Tais valores devero ser projetados considerando o nvel de servi-
o definido bem como a demanda estimada.

Ressalta-se que as estimativas de custos e receitas partiro do dimensionamento de recur-


sos materiais decorrente do modelo operacional de prestao de servios.

7.2.3. Contedo Mnimo dos Estudos de Modelagem Econmico-Financeira

O modelo econmico-financeiro um instrumento fundamental para a estruturao e anlise


da viabilidade de um projeto. A modelagem financeira, construda a partir de determinadas
Secretaria de Governo

premissas, tem o objetivo de simular o comportamento econmico esperado de um projeto,


buscando avaliar a sua viabilidade do ponto de vista financeiro. O modelo a ser desenvolvido,
alm de demonstrar os resultados quantitativos estimados para o projeto, fornecer elemen-
tos que orientaro a definio de diversos de seus aspectos, como por exemplo a previso e
o volume de aportes de recursos, a necessidade e o dimensionamento das garantias a serem
oferecidas pelos agentes pblicos e privados, ou a alocao contratual de riscos. O modelo
econmico-financeiro poder ainda ser um referencial valioso durante a execuo do con-
trato de concesso, quando da anlise da manuteno e eventual reviso de seu equilbrio
econmico-financeiro.

7.2.3.1. Projeo de Fluxo de Caixa

A metodologia do fluxo de caixa descontado permite estimar o retorno esperado de um de-


terminado projeto ou empreendimento, sendo um dos critrios mais utilizados para a avalia-
o econmico-financeira de projetos de concesso. O conceito de valor de um projeto, pelo
fluxo de caixa, est relacionado aos montantes e aos perodos nos quais os fluxos de caixa
livre, derivado das operaes, estaro disponveis.

Para calcular o fluxo de caixa futuro de um projeto, inicialmente projeta-se os seus resul-
tados. A estes, devem ser adicionadas as despesas com depreciao e subtrados os inves-
timentos e a necessidade de capital de giro. Outros itens com efeito sobre o fluxo de caixa
do projeto tambm so considerados quando apropriado. Com isso, o objetivo estimar a
capacidade de gerao de caixa proveniente das operaes normais do projeto, ou seja, seu
potencial de retorno financeiro em decorrncia de suas caractersticas operacionais.

7.2.3.2. Projeo de receitas: Contraprestao e receitas tarifrias

Em contrapartida pelos investimentos realizados e pelos servios prestados no mbito da


concesso, a Concessionria far jus a uma remunerao, apta a ressarcir as suas despesas
e proporcionar-lhe o lucro legtimo pelo exerccio de sua atividade. A remunerao poder
corresponder s receitas tarifrias (sobretudo no caso das concesses comuns e das conces-
ses patrocinadas) ou a uma contraprestao pecuniria, paga periodicamente pelo Poder
Concedente (no caso das concesses patrocinadas ou administrativas). O valores percebidos
pela Concessionria podem ainda incluir receitas acessrias (item 7.2.3.3) e aporte de recur-
sos, figura abordada no item 7.2.3.4.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 101


Na elaborao do modelo econmico-financeiro do projeto, necessrio projetar a receita
estimada para todo o perodo da concesso, com periodicidade mnima anual.

A receita advinda da tarifa ser estimada com base na demanda projetada para o projeto, ou seja,
na quantidade de usurios que utilizaro os servios e no preo da tarifa unitria a ser cobrada.

A contraprestao, por sua vez, ser o valor necessrio para dar viabilidade econmico-fi-
nanceira ao projeto. A contraprestao pode ser composta por uma parcela fixa e outra va-
rivel em funo da demanda, ou exclusivamente por uma parcela fixa (ainda que sujeita a
avaliaes de desempenho).

No caso da contraprestao fixa (flat), o comportamento da receita no se altera durante


os anos de pagamento, podendo haver, por vezes, um ramp-up inicial conforme as obras so
concludas e os servios disponibilizados. Este modelo no considera variaes na demanda,
cujos riscos seriam arcados pelo Poder Concedente ou so cobertos pelo pagamento de tarifas.

No modelo de remunerao composto unicamente por uma parcela vinculada demanda


(contraprestao varivel), o comportamento da receita se altera ao longo do tempo em
funo da quantidade de usurios ou de servios executados pela Concessionria. Esse mo-
delo possui como benefcio vincular o pagamento efetuado pelo parceiro pblico demanda,
alinhando o faturamento da SPE aos seus custos operacionais variveis. Por outro lado, au-
menta o risco do projeto para o parceiro privado.

H, ainda, o modelo hbrido, composto por uma parcela referente disponibilidade e outra
vinculada demanda. Assim como exposto acima, a utilizao da parcela por demanda
benfica ao negcio, pois alinha o faturamento da Concessionria aos seus custos operacio-
nais variveis. A parcela por disponibilidade, por sua vez, garante o pagamento dos financia-
mentos, o que oferece alguma segurana ao rgo financiador e, consequentemente, pode
reduzir os custos para o projeto.

7.2.3.3. Receitas acessrias e complementares

Para alm da contraprestao e do aporte (ver item 7.2.3.4) de recursos devidos pelo Par-
ceiro Pblico, os contratos de concesso comum e PPP podem contemplar a possibilidade
de a Concessionria explorar receitas provenientes de fontes alternativas, complementares,
acessrias ou de projetos associados, com ou sem exclusividade, que no integram o objeto
da concesso, embora com ela se relacionem.
Secretaria de Governo

Neste tipo de ganho, geralmente h a previso de compartilhamento entre a Concessionria


e o Poder Concedente. Em regra, atribui-se a cada parte determinado percentual da receita,
lquida ou bruta, do produto arrecadado a ttulo de receitas extraordinrias, estabelecido in-
dividualmente para o projeto.

A obteno de tais receitas expressamente facultada na Lei n 8.987/1995, que se aplica


s concesses comuns e , subsidiariamente, s concesses patrocinadas e administrativas.
Ainda que no haja previso legal expressa no caso desta ltima modalidade de contratao,
a aferio de receitas extraordinrias poder ser utilizada quando refletir uma reduo da
contraprestao pblica ou outra forma de benefcio pblico.

A adequada regulamentao contratual da explorao de receitas acessrias contribui para a


reduo dos gastos pblicos, o que se mostra vantajoso para a Administrao Pblica e para
o interesse pblico em geral, pois:

O valor recebido pelo Poder Concedente pelo compartilhamento das receitas acess-
rias pode ser abatido do valor devido a ttulo de contraprestao pblica, reduzindo
os montantes que devero ser desembolsados dos cofres pblicos na concesso co-
mum ou PPP;
A possibilidade de explorao de receitas acessrias pode contribuir para o aumento
da competitividade do certame licitatrio, ao ensejar a apresentao de propostas
financeiras mais competitivas (caso a previso da explorao de receitas extraordi-
nrias seja computada pelos particulares para o clculo do valor da contraprestao).
Nesta hiptese, a previso de aferio de receitas extraordinrias mostra-se vantajo-
sa, ainda que no haja o seu compartilhamento com o Poder Pblico;
A possibilidade de implantao de projetos associados ao objeto da concesso pode
estimular o aproveitamento eficiente da infraestrutura e, inclusive, viabilizar econo-
micamente a sua implantao.

H ainda outros mecanismos de compartilhamento de receitas que podem ser adotados, a


depender do que for mais apropriado para os fins da concesso, considerando o proveito da
coletividade ou a prpria economicidade e eficincia de determinado contrato. Pode-se, por
exemplo, prever a destinao de parcela das receitas acessrias para a realizao de rein-
vestimentos na prpria concesso, com a previso de novas obrigaes Concessionria ou,
ainda, a antecipao de obrigaes j contempladas no contrato.

Usualmente, o contrato de concesso prev que a explorao de atividades acessrias ao


contrato poder ser autorizada caso a caso, mediante a apresentao de projeto a ser apro-

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 103


vado pelo Poder Concedente, que determinar, em cada caso concreto, como se dar o com-
partilhamento de receitas entre os parceiros pblico e privado.

Conferir aos licitantes maior segurana com relao possibilidade de explorao das receitas
acessrias pode representar um instrumento importante para a projeo dessas receitas durante
a licitao. A depender do caso concreto, pode-se autorizar, j no edital e no contrato, a explora-
o de determinadas atividades acessrias, para que os futuros licitantes possam incluir tal ex-
pectativa em suas propostas. A pr-fixao do percentual de compartilhamento dessas receitas e
a definio de mecanismos de compartilhamento das receitas auferidas pela Concessionria para
com a Administrao Pblica podem igualmente ser adotados como instrumentos para garantir
maior segurana e transparncia no compartilhamento das receitas. Apresenta-se abaixo alguns
exemplos de previso de receitas alternativas, acessrias, complementares e de projetos asso-
ciados concesso, bem como o regime de seu compartilhamento:

Exemplo 2 Previso de receitas acessrias em contratos de PPPs no Estado


de So Paulo

PPP Alto Tiet: A Clusula 19.2 d autorizao genrica para explorar receitas
alternativas, complementares ou de projetos associados concesso. O lucro
dever ser repartido com o Poder Concedente na proporo de 50%.
PPP Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: A Clusula 22 per-
mite Concessionria explorar, sempre indiretamente, mediante contratao
com terceiros ou via subsidiria integral, receitas acessrias decorrentes de
atividades realizadas dentro ou na rea do Complexo Hospitalar. Previso de
compartilhamento em valor equivalente a 25% da totalidade das receitas aces-
srias, percebidas pela Concessionria ou por sua subsidiria integral.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: A Clusula
10 autoriza genericamente a Concessionria a explorar receitas alternativas,
complementares ou de projetos associados concesso. No h previso de
compartilhamento de receitas.
PPP Linha 6 - Laranja do Metr do Estado de So Paulo: A Clusula 17
autoriza genericamente a Concessionria a explorar receitas alternativas, com-
plementares ou de projetos associados concesso. H previso de compar-
tilhamento de receitas alternativas: caso o montante das receitas decorrentes
da explorao das receitas alternativas supere 8% da remunerao tarifria, o
excedente ser compartilhado com o Poder Concedente que perceber o cor-
respondente a 20%.
Secretaria de Governo

PPP da Linha 18 - Bronze do Metr do Estado de So Paulo: A Clusula


17 autoriza genericamente a Concessionria a explorar receitas alternativas,
complementares ou de projetos associados concesso. Caso o montante das
receitas decorrentes da explorao das receitas alternativas supere 5% da re-
munerao tarifria, o excedente ser compartilhado com o Poder Concedente
que perceber o correspondente a 20%.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: A Clusula 9 autoriza
a Concessionria a explorar, sempre indiretamente mediante contratao com
terceiros, ou via subsidiria integral, Receitas Acessrias decorrentes de ativida-
des realizadas nos espaos no habitacionais vinculados aos Empreendimentos
de Habitao de Interesse Social (EHIS). Previso de compartilhamento com o
Poder Concedente das Receitas Acessrias auferidas na ordem de a 50% (cin-
quenta por cento) das receitas lquidas apropriadas.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): A Clusula 19.1 define a ve-
dao do exerccio de qualquer atividade alternativa, acessria ou de projetos
associados. A Concessionria no pode auferir receitas extraordinrias.

7.2.3.4. Aportes de Recursos Pblicos

O aporte de recursos consitui um mecanismo que pode ser utilizado em contratos de PPP,
nas hipteses em que h realizao de obras e aquisio de bens reversveis pelo parceiro
privado, no mbito de uma parceria pblico-privada.

Originalmente, a Lei n 11.079/2004 previa que os investimentos realizados pela Conces-


sionria para a implantao destas infraestruturas seriam amortizados ao longo de todo o
contrato de concesso, exclusivamente por meio do pagamento da contraprestao pblica.
Contudo, o financiamento dos investimentos realizados no incio da parceria pelo longo pe-
rodo da concesso pode elevar o valor do contrato e reduzir sua atratividade tanto para o
Poder Pblico quanto para o parceiro privado.

A Lei n 12.766/2012 estabeleceu um mecanismo alternativo de pagamento dos investimentos


feitos pelo particular para a implantao da infraestrutura necessria ao desempenho do servio
concedido. H a possibilidade de segregar a remunerao do particular em duas parcelas distin-
tas, a saber: (i) o valor pago ao particular a ttulo de contraprestao pblica, e (ii) o montante
pago a ttulo de ressarcimento dos investimentos feitos pelo particular na construo ou aquisio
de bens que revertero, ao trmino do contrato, para o Poder Pblico, o que foi denominado pela

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 105


Lei de aporte de recursos. Trata-se de parcela a ser disponibilizada pelo Poder Concedente em
favor do parceiro privado para a realizao de obras e aquisio de bens reversveis, desde que
autorizado no edital de licitao (art. 6, 2), em complemento contraprestao pblica.

O aporte de recursos pblicos destina-se a remunerar uma parte ou a integralidade dos inves-
timentos realizados pelo parceiro privado na concesso para a realizao de obras e aquisio
de bens reversveis. Por essa razo, convm prev-lo em empreendimentos que demandam
investimentos substanciais nos momentos iniciais da execuo contratual e nos casos em que
a Administrao disponha de recursos que possam ser alocados para essa finalidade.

As principais vantagens da previso de aporte de recursos so:

A reduo do valor da contraprestao devida pelo Poder Pblico e do custo financei-


ro da PPP como um todo;
Reduo do impacto no comprometimento dos 5% da Receita Corrente Lquida, em
razo da reduo do valor da contraprestao;
As vantagens tributrias atribudas em lei para o aporte de recursos;
O aumento da atratividade econmica do projeto, diante da possibilidade de o contra-
tado manter seu fluxo de caixa mesmo nos primeiros anos da execuo contratual.

A previso de aporte poder representar economia fiscal, tanto para o parceiro privado, quanto
para o prprio Poder Concedente e, nas concesses patrocinadas, tambm para os usurios.
Isso porque instituto recebeu da legislao ordinria um tratamento tributrio especfico, que per-
mite desonerao dos custos de IR, CSLL, PIS/Pasep e Cofins, reduzindo assim os custos totais
do projeto. O valor a ser pago sob a modalidade de aporte de recursos assimilado a uma indeni-
zao de natureza reparatria pelos gastos e dispndios incorridos pelo contratado na construo
de bens reversveis, recebendo tratamento diferenciado para fins de tributao.

Nesse sentido, na modelagem econmico-financeira, os aportes podero ser reconhecidos como


receita da Concessionria, mas possuir tratamento tributrio diferenciado, sendo os tributos inci-
dentes sobre o aporte pagos de forma diferida ao longo da concesso, de acordo com a realizao
do bem ao qual esse aporte foi destinado, seja por depreciao, venda ou reavaliao25.

(25) Necessrio observar a disciplina da Lei Federal n12.943/2014, especialmente em relao aos seguintes dispositivos:
Art. 35. No caso de contrato de concesso de servios pblicos em que a Concessionria reconhece como receita o direito de explorao recebido do poder concedente, o
resultado decorrente desse reconhecimento dever ser computado no lucro real medida que ocorrer a realizao do respectivo ativo intangvel, inclusive mediante amor-
tizao, alienao ou baixa. (Vigncia)
Pargrafo nico. Para fins dos pagamentos mensais referidos no art. 2o da Lei no 9.430, de 27 de dezembro de 1996, a receita mencionada no caput no integrar a base de
clculo, exceto na hiptese prevista no art. 35 da Lei no 8.981, de 20 de janeiro de 1995.
Art. 36. No caso de contrato de concesso de servios pblicos, o lucro decorrente da receita reconhecida pela construo, recuperao, reforma, ampliao ou melhora-
mento da infraestrutura, cuja contrapartida seja um ativo financeiro representativo de direito contratual incondicional de receber caixa ou outro ativo financeiro, poder ser
tributado medida do efetivo recebimento. (Vigncia)
Pargrafo nico. Para fins dos pagamentos mensais determinados sobre a base de clculo estimada de que trata o art. 2 da Lei n 9.430, de 27 de dezembro de 1996, a
Concessionria poder considerar como receita o montante efetivamente recebido.
Secretaria de Governo

Ou seja, o valor do aporte de recursos concedido poder ser excludo da determinao do


lucro lquido para fins de apurao do lucro real, da base de clculo da Contribuio Social
sobre o Lucro Lquido CSLL, da base de clculo da Contribuio para o PIS/PASEP e da
Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social COFINS. Nesse caso, a parcela ex-
cluda dever ser computada, na proporo da realizao dos bens, na determinao do lucro
lquido para fins de apurao do lucro real, da base de clculo da CSLL, da base de clculo da
Contribuio para o PIS/PASEP e da COFINS.

O eventual percentual proposto para os investimentos que sero custeados com aportes p-
blicos dever ser justificado com base nos seguintes elementos:

Alocao de riscos do projeto;


Existncia de um mercado de capitais preparado para financiar o projeto nos volumes
de recursos alocados iniciativa privada;
Capacidade de alocao de recursos do Poder Concedente, especificamente na fase
de implantao do projeto.

importante que a opo pela previso do aporte de recursos pblicos leve em conta os
seguintes aspectos:

A efetiva vantajosidade desta segregao de receitas para o caso concreto;


O risco de o parceiro privado no ter motivao para iniciar o quanto antes a opera-
o dos servios (sem a previso do aporte, o risco de implantao de infraestrutura
fica a cargo do parceiro privado e este somente remunerado pelo poder pblico
aps o incio da operao da concesso);
Disponibilidade de recursos pblicos para realizar pagamentos vultuosos no incio do
projeto;
Avaliao do custo de oportunidade de canalizar os recursos para o aporte em detri-
mento de sua aplicao em outras polticas pblicas.

Apresenta-se a seguir alguns exemplos de previso de aporte de recursos em projetos de


PPP do Estado de So Paulo:

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 107


Exemplo 3 - Previso de aporte de recursos em contratos de PPP
do Estado de So Paulo

PPP Alto Tiet: No utilizou o aporte de recursos.


PPP Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Clusula 21/Ane-
xo XI Fluxo de Desembolso de Parcelas do Aporte de Recursos/Anexo XII
Eventos para o Desembolso de Aporte de Recursos. Na clusula h previso de
aporte de recursos para o custeio dos investimentos efetivamente realizados
na construo dos Hospitais e na aquisio de bens reversveis, aps a devida
comprovao e atestao de sua realizao.
O primeiro evento apto a autorizar o desembolso do aporte de recursos a
apresentao da Licena Prvia, atestando a viabilidade ambiental do empreen-
dimento, e da Reviso do Estudo Preliminar. Com isso, tem-se o repasse de 2%
do Aporte de Recursos.
A partir desta primeira parcela, o Aporte de Recursos passar a ser repassado
de dois em dois meses Concessionria, estando atrelado de forma percentual
a eventos relacionados entrega das obras, conforme definido contratualmente.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: No utilizou
o aporte de recursos.
PPP Linha 6 - Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 27/Anexo
VI Aporte de Recursos. Na clusula h previso de aporte de recursos para o
custeio dos investimentos efetivamente realizados em obras e na aquisio de
bens reversveis, aps a devida comprovao e atestao de sua realizao.
O evento que autoriza o incio do desembolso do aporte de recursos (Evento n
01), a apresentao de todos os projetos de concepo de engenharia, (1,5%
do valor total do Aporte).
O Aporte de Recursos passa a ser repassado bimestralmente Concessionria,
estando atrelado percentualmente a determinados eventos definidos contratu-
almente.
Para receber os valores, a Concessionria ter de emitir documento de cobran-
a ao Poder Concedente, em que se descriminem os gastos realizados e a sua
devida demonstrao, a ser verificada por entidade certificadora indicada pelo
Poder Concedente.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: no h previso
de aporte de recursos.
Secretaria de Governo

PPP da Linha 18 - Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 27/


Anexo V, Volume II Eventos para o Desembolso do Aporte de Recursos. Na
clusula h previso de aporte de recursos para o custeio dos investimentos
efetivamente realizados em obras e na aquisio de bens reversveis, aps a
devida comprovao e atestao de sua realizao.
O evento que autoriza o desembolso inicial do aporte de recursos (Evento n 01)
a apresentao de todos os projetos de concepo de engenharia, o que dar
ensejo ao repasse de 2% do valor total do Aporte.
A partir desta primeira parcela, o Aporte de Recursos passa a ser repassado
bimestralmente Concessionria, estando atrelado em valores percentual a
determinados conforme definidos no contrato.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: No utilizou o aporte de
recursos.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): No utilizou o aporte de re-
cursos.
PPP Nova Tamoios: H previso de Aporte na Clusula 25, na qual o pagamen-
to das parcelas est atrelado ao cumprimento, pela Concessionria, dos inves-
timentos previstos para as obras da Ampliao Principal da Rodovia, observada
a proporcionalidade com as etapas efetivamente executadas.
O evento gatilho para o pagamento dos aportes a entrega, pela Concession-
ria, do Projeto Executivo (3% do valor do Aporte).
Os demais repasses sero efetuados percentualmente, preferencialmente tri-
mestralmente, a partir da entrega de determinados eventos definidos no con-
trato.
PPP So Loureno: No utilizou o aporte de recursos.

7.2.3.5. Depreciao

Para o contabilizao da depreciao e amortizao dos ativos tangveis e intangveis, deve-


-se verificar, de acordo com o modelo de negcios e atividade econmica, a legislao vigen-
te, se atentando as orientaes do IFRS, CPC e regulamentao da Receita Federal.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 109


7.2.3.6. Impostos e Contribuies

Para a elaborao do modelo econmico-financeiro, devem ser contabilizados os impostos


e contribuies incidentes direta e indiretamente, sendo contabilizados como parcela a ser
deduzida do fluxo de caixa da Concessionria.

Os impostos e contribuies indiretas, tais como PIS, COFINS e ISS, possuem como base de
clculo a receita bruta auferida. Os impostos e contribuies diretas, incluindo Imposto de
Renda e Contribuio Social Sobre o Lucro Lquido (CSLL) incidem sobre o lucro da Conces-
sionria no perodo.

Os valores dos referidos impostos e contribuies dependem do regime de tributao no qual


a Concessionria se enquadrar: Lucro Real ou Lucro Presumido.

Ressalta-se que alguns setores ou atividades podem possuir algum tipo de iseno tributria,
a qual deve ser considerada na modelagem.

7.2.3.7. Capital de Giro

Capital de Giro um recurso de rpida renovao que representa a liquidez da operao dis-
ponvel para a concesso, tal como dinheiro em caixa, aplicaes financeiras de curto prazo,
crditos e estoques. O volume de capital de giro utilizado depender do volume da demanda,
da poltica de crdito e do nvel de estoque mantido pela Concessionria.

Destaca-se que nos estudos de modelagem de projetos de PPP, em virtude da dificuldade


de estimar, o valor do capital de giro pode ser definido como um percentual das receitas do
projeto.

7.2.3.8. Taxa de Desconto

O Custo de Capital um instrumento utilizado para se trazer os fluxos de caixa projetados a


valor presente, constituindo-se em uma das principais medidas de avaliao de investimen-
tos em concesses. A taxa de desconto usualmente representada pelo Custo Mdio Ponde-
rado de Capital (CMPC) ou Weighted Average Cost of Capital (WACC).
Secretaria de Governo

O clculo do CMPC comumente elaborado considerando trs variveis principais: o custo


do capital prprio, o custo da dvida (ou custo do capital de terceiros) e a estrutura de capital
adotada (ou alavancagem), que a ponderao de cada componente em relao ao total.

A taxa interna de retorno (TIR) estimada para o projeto deve ser comparada ao CMPC e, para
indicar viabilidade econmico-financeira do projeto, dever ser superior a esse ltimo.

CMPC = (P/V) * Ke + (D/V) * Kd * (1-T)

V=P+D

Onde:
Ke = Custo do Capital Prprio;
Kd = Custo da Dvida;
P = Capital Prprio;
D = Dvida;
T = Alquota Tributria Efetiva

7.2.3.9. Mecanismo de Remunerao e Quadro de Indicadores de Desempenho (QID)

O mecanismo de pagamento deve ser elaborado de forma que mensure a qualidade dos ser-
vios de forma prtica e transparente, ao mesmo tempo em que incentive o setor privado a
cumprir as especificaes exigidas em contrato.

Assim, para fazer jus contraprestao pecuniria, a Concessionria dever cumprir alguns
critrios mnimos, definidos no Quadro de Indicadores de Desempenho (QID), garantindo,
assim, o nvel de exigncia qualitativa do projeto. A verificao da disponibilidade e da qua-
lidade do servio prestado pela Concessionria poder ser realizada por um Verificador In-
dependente (sobre as funes e caractersticas do Verificador Independente, v. item 7.2.7
deste Manual).

Durante a etapa de modelagem, e tendo como base os nveis de servio a serem exigidos da Con-
cessionria, so definidos os indicadores de desempenho, o peso de cada um no cmputo da nota
final de desempenho, a metodologia de mensurao e a periodicidade de avaliao. importante
definir indicadores de desempenho objetivos e de simples medio, buscando compor o QID com
um nmero razovel de indicadores, mas que garantam a qualidade dos servios.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 111


A modelagem dever igualmente definir de que forma o cumprimento ou o descumprimento
dos indicadores de desempenho afetaro a remunerao da Concessionria. Nesse sentido,
dever ser previsto o momento em que os indicadores sero avaliados e em que intensidade o
resultado da avaliao incidir sobre a remunerao do parceiro privado. Apresenta-se abaixo
alguns exemplos de indicadores de desempenho adotados em PPPs do Estado de So Paulo:

Exemplo 4 Consideraes sobre Indicadores de Desempenho adotados em con-


tratos de PPP no Estado de So Paulo

PPP Alto Tiet: Clusula 17/Anexo X Doc. 15 a 18.


PPP Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Clusula 26/Anexo
IX Indicadores de Desempenho. Os indicadores de desempenho indicados no
contrato contemplam diferentes aspectos da gesto hospitalar. So adotados in-
dicadores especficos para cada segmento da atividade hospitalar em avaliao:
(i) Qualidade dos Servios; (ii) Servios Auxiliares de Diagnstico e Terapia; (iii)
Engenharia Clnica; (iv) Manuteno Predial; (v) Servio de Limpeza e Higiene;
(vi) Servios de Rouparia; (vii) Transporte Externo de Pacientes; (viii) Telefonia
Interna; (ix) Telefonia Externa; (x) Segurana Patrimonial; (xi) Servio de Natu-
reza; (xii) Servio de Recepo; (xiii) Esterilizao; (xix) Tecnologia de Informa-
o; (xx) Servio de Conservao e Jardinagem; (xxi) Institucional Pessoal;
(xxii) Institucional Documentao; e (xxiii) Institucional Treinamento. Para
cada atividade mencionada so definidos indicadores que resultam no modelo
de avaliao dos servios da Concessionria.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 19/
Anexo VIII Diretrizes Tcnicas para a Concesso da Linha 4. Os indicadores de
qualidade da Linha 4- Amarela esto divididos em indicadores tcnicos, de re-
clamao e de satisfao dos usurios. Os elementos utilizados para aferir cada
um destes indicadores so os que seguem:
Indicadores Tcnicos, considerando: (i) Intervalo entre Trens; (ii) Tempo M-
dio de Percurso; (iii) Cumprimento da Oferta Programada; (iv) Acidentes com
Usurios na Linha; (v) Crimes com Usurios na Linha; (vi) Validao do Aces-
so;
Indicador de Reclamao, mensurado pelas reclamaes Gerais da Linha; e
Indicador de Satisfao, mensurado pelo ndice Geral de Satisfao do Usurio.
Secretaria de Governo

PPP Linha 6 - Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 19/Anexo


II Diretrizes Gerais de Servios e Indicadores Gerais de Desempenho. Os in-
dicadores de qualidade indicados no contrato buscam avaliar os servios. Neste
sentido, so adotados os seguintes indicadores: (i) Intervalo entre Trens; (ii)
Tempo Mdio de Percurso nos Picos; (iii) Cumprimento da Oferta Programada;
(iv) Acidentes com Usurios na Linha; (v) Crimes e Contravenes Penais com
Usurios na Linha; (vi) Validao do Acesso; (vii) Reclamaes Gerais da Linha;
e (viii) Indicador Geral de Satisfao do Usurio.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: Clusula 9/Anexo
III Indicadores de Desempenho. A mensurao da qualidade dos servios de
manuteno prestados pela Concessionria ser feita a partir dos seguintes
indicadores, apurados por meio da verificao do nmero de falhas durante a
operao dos trens fornecidos e sujeitos manuteno da Concessionria: (i)
Indicador de Confiabilidade; (ii) Indicador de Disponibilidade; e (iii) Indicador de
Manutenabilidade.
PPP da Linha 18 - Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 9/
Anexo III Indicadores de Desempenho. Os indicadores de qualidade indicados
no contrato buscam avaliar os servios concedidos a partir de uma perspectiva
que privilegia o usurio. Neste sentido, so adotados os seguintes indicadores:
(i) Intervalo entre Trens; (ii) Tempo Mdio de Percurso nos Picos; (iii) Cumpri-
mento da Oferta Programada; (iv) Acidentes com Usurios na Linha; (v) Crimes
e Contravenes Penais com Usurios na Linha; (vi) Validao do Acesso; (vii)
Reclamaes Gerais da Linha; (viii) Indicador Geral de Satisfao do Usurio.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Anexo V Sistema de
Avaliao do Desempenho.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Clusula 23/Anexo IX In-
dicadores de Desempenho. O desempenho operacional ser medido por meio
do ndice de desempenho operacional. Este ndice tem como objetivo medir a
qualidade e eficincia no desempenho do parceiro em relao a diversos aspec-
tos da prestao do servio de produo de medicamentos, sendo que cada um
desses aspectos ter um sub-ndice com peso ajustado ao seu grau de rele-
vncia relativo. Cada sub-ndice, por sua vez, ser formado por um conjunto
de indicadores com pesos prprios, representando o seu grau de relevncia
dentro do grupo ao qual pertence. Os indicadores so avaliados nos seguintes
quesitos: (i) Qualidade; (ii) Engenharia de Segurana; (iii) Meio Ambiente e (iv)
Servios Secundrios. Sendo que para cada elemento foram definidos subitens
que integram a avaliao de desempenho da Concessionria.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 113


PPP Nova Tamoios: Clusula 30/Anexo III Indicadores de Desempenho. Os
indicadores de desempenho adotados foram os seguintes: (i) Operao dos Ser-
vios de Atendimento e Apoio aos Usurios; (ii) Operao do Sistema de Con-
trole de Arrecadao Postos de Pedgio; (iii) Operao Geral do Sistema; (iv)
Gerncia de Segurana e Sinalizao; (v) Pavimento Flexvel e Rgido; (vi) Re-
vestimento Vegetal; e (vii) Meio Ambiente.
PPP So Loureno: Clusula 16/Anexo VIII Critrios de Indicadores de De-
sempenho. A qualidade dos servios ser avaliada a partir dos seguintes crit-
rios:(i) Qualidade e Organizao, (ii) Prazo; (iii) Segurana e Sade no Trabalho;
e (iv) Demais ndices relacionados natureza do servio. A cada um desses
critrios vinculam-se diversos ndices que, nos termos do contrato, permitem
averiguar a qualidade dos servios.

7.2.3.10. Estudo de Value for Money

A opo de utilizar uma PPP para a prestao de um determinado servio deve envolver uma
anlise dos custos e benefcios para a sociedade resultantes dessa opo vis--vis a opo
de outras formas de prestao do servio. Nessa anlise, considera-se tambm a capacidade
do setor pblico em gerar capital prprio ou contrair novas dvidas para financiar o projeto.
A indisponibilidade de recursos pblicos muitas vezes leva postergao ou at mesmo a
no-realizao de importantes projetos, acarretando em custos e/ou prejuzos sociedade.
Neste sentido, a opo de PPP surge como uma alternativa eficiente para superar essas li-
mitaes financeiras, possibilitando a disponibilizao de servios pblicos populao no
curto prazo.

Conforme o art. 10 da Lei Federal de PPP, os estudos que fundamentam a Parceria Pbli-
co-Privada devem demonstrar a convenincia e a oportunidade da contratao, mediante
identificao das razes que justifiquem a opo pela forma de parceria pblico-privada.
H que se demonstrar, portanto, os benefcios da adoo desse modelo em relao a outras
hipteses de contratao. Vale ressaltar que, independentemente da existncia (ou inexis-
tncia) de disposio legal que exija a realizao dessa anlise de convenincia e oportunida-
de, tambm recomendvel que ela seja efetuada quando da opo pela concesso comum
como modalidade de delegao dos servios.
Secretaria de Governo

Na anlise, os custos e benefcios mencionados so avaliados quantitativamente (sempre que


possvel) ou qualitativamente (quando no se pode quantificar com preciso). A composio
dessas anlises de custos e benefcios (quantitativas e qualitativas) resulta no Value for Mo-
ney (VfM).

Quantitativamente, a anlise feita pela comparao entre o custo, para o Estado, em rea-
lizar o projeto via PPP com a estimativa de custos para o desenvolvimento do projeto direta-
mente pelo setor pblico (Comparador do Setor Pblico - PSC). A estimativa dos custos para
a execuo do projeto via PPP equivale ao valor presente dos pagamentos realizados pelo
Governo ao setor privado durante a vida do projeto, e dever ser inferior ao PSC para gerar
VfM quantitativo.

Do ponto de vista qualitativo, o VfM compreende a anlise dos aspectos de difcil mensurao
econmica, objetivando identificar custos ou benefcios adicionais sociedade quando o ser-
vio pblico prestado via PPP ao invs da contratao tradicional. Os aspectos que forem
passveis de mensurao econmica fazem parte da anlise quantitativa.

A anlise do VfM para a tomada de deciso quanto a recorrer a uma PPP no deve ser con-
fundida com a necessria reduo de custos para o Poder Pblico, em relao aos custos j
enfrentados pela Administrao com uma determinada atividade, pois isso pode representar
a comparao de benefcios desiguais. A PPP poder representar um aumento absoluto de
custos, desde que esses estejam atrelados a maior eficincia, qualidade e universalidade de
servios, que no possam ser obtidos de maneira igualmente eficiente com a proviso direta
desses bens e servios pelo Poder Pblico.

Assim, a deciso de se utilizar uma PPP ao invs da opo por outra forma de prestao de
servios, deve ser analisada sob o ponto de vista estratgico das eficincias socioeconmi-
cas. Considerando que o objetivo do setor pblico a maximizao da riqueza da sociedade,
suas decises devem ser tomadas para aumentar a eficincia do uso dos recursos pblicos,
ao mesmo tempo em que atende s demandas existentes por servios pblicos.

Nas concesses comuns se exige, em princpio, apenas a publicao, previamente ao edital


de licitao, de ato que justifique a convenincia da outorga de concesso ou permisso, ca-
racterizando seu objeto, rea e prazo. Entretanto, tambm recomendvel a apresentao
do Vfm, especialmente luz do dever de motivao dos atos da Administrao.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 115


7.2.4. Contedo Mnimo da Modelagem Jurdico-Institucional

Os estudos de viabilidade jurdica devem compreender a anlise entre as possveis modalida-


des de contratao, a adequao do modelo proposto legislao vigente e o levantamento
do arcabouo regulatrio incidente sobre o projeto (anlise da legislao material associada
ao servio ou infraestrutura, enfrentamento das questes tributrias, ambientais, urbans-
ticas, etc.). Deve, igualmente, exprimir juridicamente as relaes que regero a licitao e o
futuro contrato de concesso, contemplando, notadamente, as diretrizes para elaborao de
edital e o contrato.

Nesse sentido, no incomum a necessidade de elaborao, durante a estruturao do


projeto, de pareceres, opinies legais ou memorando que se prestem ao esclarecimento de
questes jurdicas. Tais documentos podem (i) constar j da lista de estudos exigidos no
Chamamento Pblico, sendo dada ou no a faculdade ao particular de apresent-los, ou (ii)
ser elaboradas pela equipe jurdica do Grupo de Trabalho, que pode envolver a Procuradoria
Geral do Estado e a Consultoria Jurdica das Secretarias envolvidas no projeto.

7.2.4.1. Anlise de viabilidade jurdica e relatrio de questes legais

Os estudos de modelagem jurdica devero compreender, inicialmente, a anlise da viabili-


dade jurdica em relao ao modelo da parceria, de maneira a demonstrar que as exigncias
legais desse formato jurdico permitem que a PPP ou concesso comum seja adotada como
modelo para o projeto, concretamente visado. Dever ser demonstrada a adequao jurdica
da modalidade contratual eleita ao projeto, seja no que tange ao seu objeto quanto sua
durao, finalidade e valor.

Essa anlise dever ser acompanhada de um relatrio jurdico mais amplo, que identifique os
principais marcos legais associados modalidade contratual eleita e ao objeto da concesso,
de maneira a ressaltar os pressupostos legais e regulamentares que devero ser observa-
dos e devero guiar a elaborao dos documentos jurdicos da concesso. O regime legal da
prestao dos servios ou da infraestrutura pblica a ser construda, as implicaes tribut-
rias, fundirias, urbansticas ou ambientais dos projetos, bem como os contornos da contra-
tao devero constar desse relatrio. Trata-se de documento bastante varivel, conforme
o objeto e as caractersticas de cada projeto. Contudo, em qualquer hiptese, o relatrio de
questes legais dever esquadrinhar os principais pontos de ateno jurdicos, com a finali-
dade de conferir segurana Administrao e, futuramente, aos licitantes, quanto solidez
jurdica do projeto e sua aderncia legislao e regulamentao vigentes.
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7.2.4.2. Diretrizes para a elaborao da minuta do edital e contrato

Os estudos jurdicos compreendem ainda a formulao de diretrizes para a elaborao da mi-


nuta do edital e do contrato de concesso. Essas diretrizes devero culminar com a confeco
do prprio edital de concesso e seu respectivo contrato.

No caso de realizao de estudos por agentes privados, pode-se exigir que os interessados
contemplem to somente diretrizes para a elaborao dos documentos, mas tambm po-
de-se solicitar que eles apresentem sugesto das respectivas minutas para a apreciao do
Poder Pblico. A escolha depender da prtica do rgo interessado e do prazo estabelecido
para a execuo dos estudos.

Qualquer que seja a forma de realizao dos estudos, as minutas de edital e contrato deve-
ro observar o contedo mnimo e as demais prescries contidas nas leis federal e estadual
de concesses comuns ou PPPs, bem como as demais condicionantes jurdicas aplicveis ao
projeto, conforme levantadas no relatrio de questes legais (item 7.2.4.1 deste Manual).
Sugere-se, ademais, que sejam considerados os precedentes estaduais sobre cada uma das
matrias, quando da elaborao das respectivas diretrizes ou minutas. Sobre o contedo
mnimo e outras exigncias a serem observados na elaborao dos documentos de licitao,
v. Itens 8.1 e 8.2 deste Manual, bem como o Anexo 2.

7.2.5. Demais aspectos relevantes para formulao do Contrato

7.2.5.1. Matriz de Riscos

Define-se risco como todo e qualquer evento futuro que, caso se confirme, possa trazer im-
pacto - positivo ou negativo - aos objetivos previamente delineados. Enquanto os impactos
negativos resultam da concretizao de ameaas de no cumprimento do que foi planejado,
os impactos positivos so advindos de oportunidades de melhoria capturadas e executadas.
Em termos econmicos, um risco traduz uma incerteza, um elemento de imponderabilidade
sobre eventos futuros relativos s relaes econmicas e que acaba funcionando tanto como
freio quanto como incentivador do mercado produtivo. Do ponto de vista da teoria dos con-
tratos, o risco uma atribuio de responsabilidade contratual a uma determinada parte, a
qual cabe se responsabilizar ou assumir seus efeitos de determinado evento ou ao.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 117


A ocorrncia de determinado risco pode afetar a concluso de um projeto em termos de
prazo, custo, escopo ou qualidade, da a necessidade de prever contratualmente como sero
alocados os riscos inerentes a determinado projeto.

A legislao brasileira no impe expressamente a obrigatoriedade de se elaborar Matriz de


Risco propriamente dita. O que a lei impe que o contrato, no caso das PPPs, contemple a
alocao objetiva de riscos (artigos 4, incisos VI e VII, e 5, inciso III da Lei Federal de PPP,
bem como o artigo 8, inciso III, alnea a da Lei Estadual de PPP). Essa alocao pode ser
estabelecida, dentre outros meios, a partir da elaborao de uma Matriz de Riscos.

Embora no haja disposio igualmente especfica na Lei Federal de Concesses e Permis-


ses de Servios Pblicos e, tampouco, na Lei Estadual de Concesses e Permisses de Ser-
vios Pblicos, recomenda-se que qualquer contrato de concesso comum proceda a uma
minuciosa repartio de riscos entre a Concessionria e o Poder Concedente. Evidencia-se,
dessa maneira, os contornos da contratao e evita-se discusses futuras sobre eventuais
direitos ao reequilbrio contratual.

A elaborao da Matriz de Riscos, a partir das especificidades do projeto e das experincias


consolidadas, destina-se a identificar os riscos sistmicos do contrato, bem como suas pos-
sveis consequncias. No serve apenas para distribuir as responsabilidades entre as partes
envolvidas, mas, tambm, permite prever o impacto da sua eventual ocorrncia e estabe-
lecer mecanismos de mitigao, para neutralizar, reduzir ou impedir os efeitos negativos da
materializao do risco.

Cada um desses riscos tende a estar associado a um custo, que estar devidamente pre-
cificado nas ofertas que o Poder Pblico receber durante o processo licitatrio. Por isso, na
elaborao da Matriz de Riscos de um projeto, deve-se buscar alocar cada risco ao parceiro
(pblico ou privado) que for mais apto a gerenci-lo, de forma a reduzir o custo para o proje-
to como um todo. Da a relevncia de uma alocao racional e eficiente dos riscos inerentes
ao contrato.

Para tanto, cabe definir: (i) quais so os riscos inerentes contratao; (ii) a quem sero atri-
budos os riscos; e (iii) se haver mecanismos de limitao dos riscos de uma ou outra parte.

Em relao atribuio dos riscos, vale mencionar que possvel que os contratos estabe-
leam compartilhamento de riscos, inclusive daqueles riscos que tradicionalmente eram atri-
budos Administrao Pblica, por exemplo, eventos considerados extraordinrios, imprevi-
Secretaria de Governo

sveis e extracontratuais. Por outro lado, tambm possvel Administrao Pblica assumir
parte de riscos sobre os quais nenhuma das partes tem melhor controle. Nesse sentido, o
Estado de So Paulo, na PPP da Linha 4 do Metr (2006, clusula 11.1.5 e ss) optou por pre-
ver o compartilhamento do risco de demanda.

O desenvolvimento da matriz de riscos deve ser uma atividade multidisciplinar, envolvendo


especialistas da rea tcnica (por exemplo, engenharia e ambiental), jurdica, financeira e
operacional. Alm disso, devero ser estabelecidos procedimentos para monitorar e controlar
os riscos, com intuito de que no haja descontinuidade na execuo do projeto. Ressalte-se
que, quanto mais bem delimitados forem os riscos, menor a possibilidade de futura contro-
vrsia a respeito das responsabilidades entre as partes.

A matriz de risco um meio de combinar classificaes qualitativas ou semi-quantitativas do


nvel de risco ou da classificao de risco. Por meio dela, classificam-se os riscos, fontes de
risco ou tratamentos de risco com base no nvel de risco.

Este instrumento usualmente utilizado como ferramenta de seleo. Quando muitos riscos
forem identificados, por exemplo, a matriz de riscos permite definir quais so aqueles que
necessitam de uma anlise adicional ou mais detalhada, quais riscos necessitam primeiro
de tratamento, ou quais riscos necessitam ser referidos a um nvel mais alto de gesto. Por
outro lado, esta anlise tambm pode ser utilizada para selecionar quais riscos no precisam
de maior considerao no momento da anlise. Este tipo de matriz tambm amplamente
usual para determinar se um dado risco de forma geral aceitvel ou inaceitvel, de acordo
com a sua posio na matriz.

Alm disso, a matriz de risco tambm opera como um instrumento de transparncia, pois
rene uma viso geral dos motivos pelos quais o administrador pblico elegeu manter ou
transferir um dado risco contratual.

Convm, para esse tipo de instrumento, a adoo de uma escala (ou escalas) de consequ-
ncia que abranja toda a faixa dos diferentes tipos de impactos a serem considerados (por
exemplo, perda financeira, segurana, meio ambiente e outros parmetros inerentes ao pro-
cesso), bem como se estenda da consequncia mxima credvel at a consequncia de me-
nor grau de preocupao. Ressalte-se que os nveis de risco podem estar associados a regras
decisrias, como o nvel de ateno da gesto ou a escala do tempo pela qual a resposta
necessria.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 119


H, nesse sentido, critrios que auxiliam na maximizao da eficincia econmica do contrato
por auxiliarem na alocao de cada risco parte dotada de melhores condies para geren-
ci-lo ou mitig-lo. So os que seguem:

O risco deve ser alocado parte que a um custo mais baixo pode diminuir a probabi-
lidade do evento indesejvel se materializar ou de aumentar as chances de o evento
desejvel ocorrer. Para tanto, deve-se considerar a capacidade das partes para ado-
tar medidas preventivas destinadas a impedir a ocorrncia de eventos indesejveis
ou estimular a eventos desejveis.
Deve-se alocar o risco parte mais apta mitigao dos prejuzos decorrentes do
evento indesejvel. Trata-se de critrio que avalia a capacidade de gerenciamento
dos efeitos danosos, na hiptese de o evento vir a se concretizar.
Atribuir a responsabilidade pelo risco parte que tem menor possibilidade de repas-
sar para terceiros os custos desses eventos. Atentar-se capacidade das partes de
externalizar o custo de prevenir ou remediar eventos indesejveis.

Os principais grupos de riscos a serem considerados na anlise so, dentre outros:

Tabela 14 Principais grupos de riscos a serem considerados na elaborao da


Matriz de Riscos

Grupo de Riscos Descrio Completa

Projeto de Engenharia Risco do projeto no ser adequado para o provimento dos servios na
qualidade, quantidade e custo definidos bem como de ser alterado por
solicitao do Poder Concedente ou iniciativa do agente privado.

Construo/Implantao Risco de acontecerem eventos ao longo da implantao que obstaculizem o


cumprimento dos prazos ou que aumentem os custos de construo, como:
(i) risco de que o parceiro privado no consiga ttulo legal adequado para
iniciar a implantao do projeto na rea selecionada; (ii) riscos relacionados
conduo de processos de desapropriao, que vo desde a eventual
impossibilidade de obter a desocupao das reas desapropriadas ou invadidas,
at os custos com reassentamentos); (iii) riscos geolgico/arqueolgico; (iv)
interferncias (identificao de custos) e (v) riscos relacionados situao dos
ativos existentes e tecnologia empregada na obra.
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Grupo de Riscos Descrio Completa

Ambientais Riscos relativos possibilidade de o local do projeto estar contaminado,


exigindo atividades significativas para remedi-lo ou, ainda, risco de
poluio de terrenos adjacentes ao local do empreendimento; ou, ainda,
risco de impossibilidade/atraso na obteno do licenciamento ambiental.

Polticos e Sociais Riscos relacionados encampao, suspenso da cobrana de tarifas por


parte do Poder Concedente, manifestaes pblicas contra a cobrana de
tarifa.

Operacionais Relativos a (i) falhas na operao e manuteno do projeto e


correspondentes perdas de receitas, penalidades ou indenizaes; (ii) risco
da demanda pelos servios ser inferior ou superior estimada.

Econmico-Financeiros Riscos que afetam as receitas do parceiro privado (por ex., falta de
retorno econmico dos investimentos realizados) e riscos relacionados ao
financiamento do projeto, como o risco de o capital para implantar o projeto
no estar disponvel no mercado nos montantes e condies programados.

Jurdicos Relacionados a demoras em processos judiciais, por exemplo, em aes de


desapropriaes de reas destinadas implantao do projeto.

Tecnolgico Risco de a prestao do servio, em virtude da obsolescncia tcnolgica,


tornar-se ineficaz, implicando em prejuzo aos usurios ou ao Poder
Concedente.

Regulatrios Relativos a alteraes na regulao dos servios concedidos ou na legislao


de modo a afetar a prestao dos servios.

Fortuito e Fora Maior Risco de no cumprimento do contrato por consequncia da ocorrncia de


eventos imprevisveis ou de consequncias incalculveis, alheios s partes,
e que tenham um impacto direto sobre o desenvolvimento das obras,
servios e atividades envolvidas na concesso.

O resultado dessa matriz consiste no registro dos eventos que possam impactar o projeto e
o diagnstico de suas causas provveis, possibilitando a realizao de planos de respostas a
riscos e avaliao de sua eficcia durante todo o ciclo de vida do processo.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 121


A elaborao da matriz de riscos dever levar em conta as especificidades do projeto e os prin-
cipais pontos de ateno do relacionamento entre o Poder Concedente, a Concessionria e even-
tuais terceiros, de maneira a antever os riscos que tendero a ocorrer e a ter efeitos substanciais
sobre as circunstncias econmicas do contrato. As situaes que j tenham um histrico de
conflitos em experincias anteriores, bem como aquelas que envolvam a coordenao de aes,
cronogramas ou possveis reas cinzas de responsabilidade devero ter especial ateno.

A seguir so apresentados alguns exemplos, no exaustivos, em relao aos prprios contra-


tos mencionados, de clusulas de alocao de riscos contratuais:

Exemplo 5 Clusulas de alocaes de riscos adotados em contratos de PPP no


Estado de So Paulo

PPP Alto Tiet: Clusula 29


PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Clusula 23.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 11.
PPP da Linha 6 Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 20.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: Clusula 15 e 16.
PPP da Linha 18 Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 20.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Clusula 21.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Clusula 20.
PPP Nova Tamoios: Clusula 26.
PPP So Loureno: Clusula 23.

7.2.5.2. Proposio de garantias

Por se tratar de uma contratao de longo prazo e de grande flego, as concesses em geral
exigem a prestao de garantias do parceiro privado e, no caso das PPPs, tambm do parcei-
ro pblico. Em ambos os casos, a exigncia de garantias destina-se a reforar a certeza de
cumprimento das obrigaes de cada uma das partes, de maneira a aumentar as chances de
sucesso do projeto conforme originalmente desenhado.

Garantias prestadas pelo Poder Concedente:


Como os contratos de PPP envolvem investimentos de altos montantes pela Concessionria e
longos prazos de pagamento, a existncia e a solidez da garantia para as obrigaes pblicas
constitui elemento importante para a atratividade do contrato e consequente viabilizao do
empreendimento.
Secretaria de Governo

No usual em concesses comuns a prestao de garantias pelo Poder Concedente, porque


nessa modalidade contratual o Estado, em regra, no assume obrigaes pecunirias.

Quando existirem, as garantias prestadas pelo Poder Concedente podem buscar assegu-
rar o aporte de recursos, as contraprestaes para implantao da infraestrutura ou pela
prestao dos servios, bem como outras obrigaes pecunirias do Poder Concedente, tais
como eventuais multas ou indenizaes. A garantia dever ser suficiente no seu montante
e eficiente em seu mecanismo, de maneira a oferecer efetiva segurana ao particular que
realizar investimentos operacionais e de capital.

As obrigaes pecunirias contradas pela Administrao Pblica em contrato de Parceria


Pblico-Privada podero ser garantidas mediante26:

Vinculao de receitas, observado o disposto no inciso IV do art. 167 da Constituio


Federal;
Instituio ou utilizao de fundos especiais previstos em lei;
Contratao de seguro-garantia com as companhias seguradoras que no sejam con-
troladas pelo Poder Pblico;
Garantia prestada por organismos internacionais ou instituies financeiras que no
sejam controladas pelo Poder Pblico;
Garantias prestadas por fundo garantidor ou empresa estatal criada para essa
finalidade;
Outros mecanismos admitidos em lei.

No Estado de So Paulo, adicionalmente aos mecanismos de garantia listados acima, a le-


gislao previu que a Companhia Paulista de Parcerias, dentre seus objetivos, poderia atuar
como garantidora em projetos de PPP, podendo ainda assumir, total ou parcialmente, direitos
e obrigaes decorrentes dos contratos. Para a consecuo de tais objetivos, a CPP pode
constituir Fundo Fiducirio, cujo agente ter poderes para administrar recursos financeiros,
por meio de conta vinculada ou, para promover a alienao de bens gravados, segundo con-
dies previamente acordadas, aplicando tais recursos no pagamento de obrigaes contra-
tadas ou garantidas prestadas, diretamente ao beneficirio da garantia ou, ainda, a favor do
agente financiador do projeto.

(26) Nos termos do art. 8 da Lei n 11.079/04.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 123


Apresentam-se abaixo alguns dos mecanismos de garantia adotados em PPPs no mbito do
Estado de So Paulo:

Exemplo 6 - mecanismos de garantias adotados em PPPs contratadas no Estado de


So Paulo

De maneira geral, os contratos preveem garantia: (i) prestada por empresa estatal
(Companhia Paulista de Parcerias), mediante penhor sobre cotas do Fundo de Investi-
mento em Cotas de Fundos de Investimento Renda Fixa Longo Prazo, denominado BB
CPP PROJETOS, da qual a CPP cotista exclusiva; ou (ii) por meio de cesso de direitos
creditrios SPE por exemplo, disponibilidade de crditos tarifrios da SABESP.

PPP Alto Tiet: Clusula 31 disponibilidade de direitos creditrios da SABESP


(recebveis).
PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Clusula 29.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Clusulas
6.1.1 e 11.14.
PPP da Linha 6 - Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 52.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: Clusula 11.
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 52.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Clusula 25.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Clusula 26.
PPP So Loureno: Clusula 20 - disponibilidade de direitos creditrios da
SABESP (recebveis).
PPP Nova Tamoios: Alm da garantia da CPP referida acima, a clusula 32
prev outorga de garantias reais por rgos da Administrao Direta (DER) e
entidades da Administrao Indireta (ARTESP) Concessionria.

Garantias prestadas pelo parcerio privado:


A legislao prev a possibilidade de que a Administrao Pblica exija da Concessionria a
apresentao e manuteno de garantia do fiel cumprimento de obrigao contratual27.

(27) Artigo 5, inciso VIII da Lei n 11.079/04 que prev a possibilidade de a Administrao Pblica exigir do parceiro privado a apresentao e manuteno de garantia de
fiel cumprimento de obrigao contratual. As concesses comuns devem igualmente prever garantias para a adequada execuo do contrato (Lei Estadual de Concesses,
art. 8, inciso IX), sendo esta obrigatria nos casos de concesso de servios pblicos precedida de obra pblica (arts. 18, inciso XV, e art. 23, pargrafo nico, inciso II da
Lei Federal de Concesses e Permisses de Servios Pblicos).
Secretaria de Governo

Tal garantia dever ser compatvel com o nus assumido pelo parceiro privado e com os
riscos relacionados ao objeto do contrato, alm de dever observar os limites impostos pela
Lei n 8.666/1993, quais sejam, 5% do valor total do contrato, para a generalidade dos con-
tratos, e 10% do valor total do contrato para os contratos que envolvam obras, servios e
fornecimentos vultosos com complexidade tcnica e riscos de execuo28.

O particular poder optar por qualquer modalidade de garantia prevista no 1 do art. 56 da


Lei n 8.666/1993.

Garantias aos financiadores:


A Lei Federal de PPP contempla expressamente novas formas admitidas para a constituio
de garantias em favor dos financiadores de projetos contratados por meio de PPP, que podem
ser adotadas concomitantemente29:

Possibilidade de assuno do controle da SPE pelos financiadores (step-in rights);


Emisso de empenho, diretamente em nome dos financiadores, das obrigaes pecu-
nirias assumidas pela Administrao;
Legitimidade dos financiadores para receber indenizaes por extino antecipada do
contrato, bem como pagamentos efetuados pelos fundos e empresas estatais garan-
tidoras das parceiras pblico-privadas.

A previso destas modalidades de garantias em favor dos financiadores de extremo relevo,


haja vista que a maior parcela de recursos aplicados nos projetos de Parcerias Pblico-Priva-
das ou de concesses comuns costuma advir de financiamentos. A estipulao de garantias
aos agentes financiadores, alm de tornar o custeio do projeto por terceiros mais atrativo,
tambm permite a reduo do custo de sua contratao, na medida em que mitiga os riscos
envolvidos em sua execuo.

A Lei Federal de Concesses de Servios Pblicos tambm dispe sobre o assunto, autori-
zando, em seus artigos 28 e 28-A, que a Concessionria constitua modalidades especficas
de garantia em face de seus financiadores:

Cesso de direitos emergentes da concesso;


Cesso, em carter fiducirio, de parcela de seus resultados operacionais futuros.

(28) Artigo 56, 2 e 3 da Lei Federal n 8.666/93.


(29) Artigo 5, 2, da Lei Federal n 11.079/04.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 125


O art. 27-A da Lei de Concesses acrescenta s duas modalidades aludidas acima, a possibi-
lidade de assuno do controle da Concessionria pelos financiadores do projeto (step-in-ri-
ghts), desde que precedida de autorizao prvia do Poder Concedente e seja exercida com
a finalidade de assegurar a continuidade da execuo da concesso.

Estas disposies so tambm compatveis com a disciplina instituda pelo Estado de So


Paulo sobre as concesses comuns, conforme o previsto nos artigos 29 a 31 da Lei Estadu-
al de Concesses e Permisses de Servios Pblicos, que autoriza, ainda, a constituio de
garantias mediante fundo financeiro ou seguro-garantia. Merece destaque a previso da Lei
Estadual (art. 30) que permite a Concessionria constituir, em favor de seus financiadores,
outras modalidades de garantias, mesmo que no previstas expressamente em Lei, exigin-
do-se para tanto apenas a prvia anuncia do Poder Concedente.

Apresentam-se, abaixo, alguns mecanismos de garantias aos financiadores adotados em pro-


jetos de PPP no Estado de So Paulo:

Exemplo 7 - Mecanismos de garantias aos financiadores adotados PPPs contrata-


das no Estado de So Paulo

PPP Alto Tiet: Conforme a Clusula 32 as aes correspondentes ao controle


da SPE podero ser dadas em garantia de financiamento, ou como contra ga-
rantia de operaes, vinculadas ao cumprimento de obrigaes decorrentes do
contrato.
PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: A Clusula 31
contempla step in rights, a possibilidade de cesso em garantia dos direitos cre-
ditrios relativos Contraprestao Mensal, de cesso em garantia do direito a
exigir ou executar as garantias prestadas pelo Poder Concedente, dos direitos
relativos ao Aporte de Recursos, s Receitas Acessrias e s indenizaes devi-
das ao Parceiro Privado, bem como cesso, usufruto ou penhor de aes, ttulos,
valores mobilirios e seus rendimentos, relacionados SPE.
PPP da Linha 6 - Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Conforme a
Clusula 16.2, a Concessionria poder oferecer direitos emergentes do contra-
to como garantia de financiamentos obtidos para os investimentos, at o limite
que no comprometa a operacionalizao e a continuidade da prestao de ser-
vio. As aes ou direitos correspondentes ao controle da companhia ser dadas
em garantia de financiamentos sem prvia anuncia do Poder Concedente.
Secretaria de Governo

PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Conforme a


Clusula 16.2, a Concessionria poder oferecer direitos emergentes do contra-
to como garantia de financiamentos obtidos para os investimentos, at o limite
que no comprometa a operacionalizao e a continuidade da prestao de ser-
vio. As aes ou direitos correspondentes ao controle da companhia ser dadas
em garantia de financiamentos sem prvia anuncia do Poder Concedente.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Conforme as Clusulas
18.7 e 18.8, a Concessionria poder dar aos financiadores do projeto, em ga-
rantia dos financiamentos contratados, os direitos emergentes da Concesso.
Tambm poder empenhar, ceder ou de qualquer outra forma transferir dire-
tamente ao financiador, conforme os limites e os requisitos legais, os direitos
percepo (i) da contraprestao pecuniria; (ii) das indenizaes devidas
Concessionria em virtude do contrato.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): As Clusulas 31 e 35 contem-
plam step in rights e cesso em garantia dos direitos creditrios relativos re-
munerao detidos pelo parceiro privado, bem como cesso, usufruto ou penhor
de aes, ttulos, valores mobilirios e seus rendimentos, relacionados SPE.
PPP Nova Tamoios: A Clusula 32 contempla step in rights e cesso em ga-
rantia dos direitos creditrios detidos pelo parceiro privado em relao ao Poder
Concedente, bem como cesso, usufruto ou penhor de aes, ttulos, valores
mobilirios e seus rendimentos, relacionados SPE.

7.2.5.3. Mecanismos de reequilbrio econmico-financeiro

A disciplina do equilbrio econmico-financeiro do contrato tem especial relevncia em con-


tratos complexos e de longo prazo como as PPPs e as concesses comuns, pois garante que
suas premissas econmicas e financeiras sejam respeitadas durante a execuo do contra-
to. Os mecanismos de reequilbrio econmico financeiro destinam-se a restabelecer o ba-
lanceamento entre os nus e os benefcios originalmente pactuados no contrato, diante da
ocorrncia de determinados eventos que tenham ensejado o seu desequilbrio ao longo da
concesso, podendo ser pleiteado por ambas as partes.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 127


A aferio do desequilbrio envolve quatro momentos:

A constatao da ocorrncia de um evento que afetou o equilbrio inicial, conforme a


disciplina contratual;
A verificao da responsabilidade pelo risco associado ao evento ocorrido, luz das
disposies contratuais;
A avaliao do impacto do evento, tomando como parmetro o critrio de apurao
do equilbrio; e
A escolha da medida mais adequada e eficiente para recomp-lo.

O desequilbrio em uma concesso est atrelado a impactos econmico-financeiros relacio-


nados com a receita, investimentos ou com os custos associados explorao do objeto do
contrato.

Sob a perspectiva da receita, os campos de desequilbrio podem estar associados, entre ou-
tros, aos seguintes eventos:

Alterao do valor da remunerao (o valor nominal no pode ser alterado, para mais
ou menos, sem que haja impacto direto no equilbrio);
Variao dos ndices e reajustamento para recompor a equivalncia monetria da
tarifa ou contraprestao;
Variaes de demanda pelos servios, pois a alterao nas unidades frudas afeta a
receita da Concessionria mesmo se mantida a tarifa. Embora, em rigor, o risco de
demanda caiba ao particular, h casos em que a variao da demanda pode ensejar
uma recomposio, como naqueles em que a variao de demanda decorre de ao
ou omisso do Poder Concedente; e
Alteraes de ordem legislativa ou regulatria que modifiquem a forma de cobrana.

Em relao aos investimentos, os fatores responsveis pelo desequilbrio podero estar as-
sociados, entre outros, aos seguintes itens:

Alterao de escopo, havendo a necessidade de reavaliar os valores de investimentos


previstos;
Fatores externos, de responsabilidade do Poder Concedente, que atrasem ou permi-
tam acelerar as obras, acarretando variao do custo dos investimentos; e
Alterao das exigncias dos padres de servios prestados.
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J em relao aos custos, o desequilbrio pode ser ocasionado por uma variedade de fatores,
dentre os quais:

Variaes decorrentes de erros da projeo original (subestimao ou superestima-


o dos custos projetados, m avaliao de custos de mercado);
Eventos supervenientes que modificam as premissas econmicas de custos (mudan-
as na ordem tributria, variao extraordinria no custo de um insumo, mudanas
nas relaes de trabalho); e
Alteraes nas clusulas de servios para incrementar ou desonerar investimentos
ou, ainda, para modificar a forma de prestao, alterando os custos operacionais.
Alm de eventuais imposies de ordem ambiental, regulatria ou legal, gerais ou
especficas, que impactam os custos da prestao do servio concedido.

O advento desses fatores no , no entanto, em si suficiente para ensejar a recomposio.


necessrio que se verifique, alm da ocorrncia do desequilbrio, como se deu a alocao dos
riscos contratuais. De fato, o reequilbrio nas concesses no decorre de simples constata-
o da ocorrncia de um evento que tenha causado impacto econmico positivo ou negativo
na projeo inicialmente realizada. Ele pressupe que o contrato tenha indicado que aquele
evento seria causa para a recomposio da equao econmico-financeira pactuada no incio
do contrato.

Importante notar que o equilbrio contratual de uma concesso decorre de uma equao eco-
nmico-financeira complexa, que considera os fatores favorveis e desfavorveis a ambas as
partes. Trata-se de uma garantia de mo dupla, motivo pelo qual possvel que o contrato
seja reequilibrado tanto em favor da Concessionria como do Poder Concedente.

Dessa forma, se os eventos de desequilbrio desoneram a Concessionria, o contrato deve


ser revisto em benefcio do Poder Concedente ou dos usurios. No se trata de uma sano
ou gravame, mas apenas da manuteno do contrato em seus termos econmicos iniciais, da
mesma forma que ocorreria caso o desequilbrio onerasse a Concessionria. O que se visa,
em ambos os casos, evitar o enriquecimento injustificado de qualquer das partes.

O reequilbrio em favor do Poder Concedente pode ocorrer, por exemplo, em situaes de


desonerao fiscal. Nos casos em que determinada poltica tributria diminui ou isenta de-
terminado imposto que incide sobre a atividade da Concessionria. Nessa hiptese, a TIR
poder aumentar por fatores que independem da eficincia do contratado, ensejando reviso
extraordinria em favor do Poder Concedente. Do mesmo modo, caso a variao do ndice de

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 129


reajuste previsto no contrato seja significativamente superior inflao e aos custos seto-
riais, haver um desequilbrio econmico-financeiro do contrato favorvel Concessionria,
dando causa sua recomposio.

Assim, o direito recomposio do equilbrio econmico financeiro inicial da concesso ser


constatado a partir do cotejamento do evento ensejador do desequilbrio e da disciplina con-
tratual relativa distribuio de riscos.

Segue da que o tema da manuteno do equilbrio econmico-financeiro e de sua recomposi-


o sensvel s concesses e deve ser sempre tratado no mbito da negociao contratual
e regulatria do setor em que o contrato esteja sendo firmado, para que estes incorporem as
especificidades pertinentes atividade concedida.

No que concerne a esses parmetros, de especial relevncia a previso de critrios para


aferio do ponto de equilbrio. Atualmente, tem se adotado como critrios a compensao
pelos parmetros da proposta (taxa interna de retorno) ou fluxo de caixa marginal, que sero
abordados a seguir (no item 7.2.5.5).

As PPPs apresentam um carter de repartio de riscos bem apurado - busca-se alocar ao


parceiro privado os riscos que ele melhor pode administrar, aplicando-se a mesma lgica na
alocao de riscos ao Poder Concedente. A Lei n 11.079/2004 prev que o contrato dever
arbitrar a repartio de riscos, inclusive aqueles classicamente alocados para o Poder Pbli-
co, porquanto contidos dentro da teoria da impreviso. Tem-se, assim, uma distribuio de
riscos baseada em critrios de racionalidade alocativa. Essa alocao de riscos, obrigatria
nos contratos de PPP e recomendvel nas concesses comuns, impacta eventual reequilbrio
contratual.

Ainda a respeito do equilbrio contratual, destaque-se que o reajuste dos valores contratuais
tarifa e contraprestao pecuniria, quando o caso um mecanismo de proteo do
equilbrio definido e procedimentalizado, que no se confunde com a reviso dos contratos. A
Lei Federal de Concesses e Permisses de Servios Pblicos prev como clusula essencial
do contrato de concesso comum a relativa aos critrios e procedimentos para o reajuste e
a reviso das tarifas (art. 23, caput, inciso IV). Por seu turno, a Lei Federal de PPP (art. 5,
1) estabelece a necessidade de o contrato prever clusula de reajuste, sendo que (i) o
reajuste deve ser baseado em ndices e frmulas matemticas e, mais importante, que (ii)
a atualizao dos valores deve ser automtica e aplicada sem necessidade de homologao
pelo Poder Concedente.
Secretaria de Governo

A previso expressa de uma matriz de riscos e de um sistema de reequilbrio contratual


de extremo relevo na medida em que confere maior segurana execuo contratual. A
conjugao destas previses assegura uma clara discriminao de responsabilidades entre o
Poder Concedente e a Concessionria, bem como resguarda de maneira eficaz a garantia do
equilbrio econmico financeiro do contrato.

7.2.5.4. Reequilbrio econmico-financeiro das concesses: reviso ordinria e extraordinria

O reequilbrio econmico do contrato pode ser feito por meio de reviso ordinria e extra-
ordinria, ambas destinadas a restabelecer a relao original entre encargos e vantagens.
Verificando-se que ocorreu uma alterao que no se configure como inerente aos riscos
ordinrios do empreendimento, dever ser adotada uma soluo destinada a restabelecer a
relao originria.

Por meio da reviso ordinria, busca-se a correo de todos os desequilbrios que no pos-
sam ser compostos por simples reajustamento de preos dos insumos contratuais. Sua reali-
zao dever ocorrer periodicamente, em prazos pr-estipulados em contrato. De outro lado,
as revises extraordinrias podero ocorrer a qualquer tempo, em razo do acontecimento
de um fato extraordinrio. Sua realizao serve s situaes mais graves, em que se verifi-
quem fatos imprevisveis capazes de comprometer a continuidade dos servios e que deman-
dem soluo imediata, inviabilizando o aguardo por sua realizao no momento da reviso
ordinria. Nos procedimentos de reviso, as partes - Concessionria ou Poder Concedente
devem demonstrar a ocorrncia de fatos extraordinrios e, ainda, provar os efeitos desses
fatos sobre o equilbrio econmico-financeiro do contrato.

7.2.5.5. Critrios para o Dimensionamento do Reequilbrio

Constatada a necessidade de se recompor o equilbrio econmico financeiro, imprescin-


dvel que se defina a exata dimenso do desequilbrio percebido, de modo a assegurar que
a recomposio realizada seja adequada. Para este dimensionamento, tem-se adotado os
seguintes critrios:

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 131


(i) Compensao pela Taxa Interna de Retorno (TIR) da proposta: a taxa
que o investidor obtm em mdia em cada ano sobre os capitais que se mantm
investidos no projeto (rendimentos), enquanto o investimento inicial recuperado
progressivamente. Basicamente, trata-se da aplicao de uma taxa de desconto que
iguala o valor atual lquido (ou valor presente lquido)30 dos fluxos de caixa de um
projeto a zero. Com a aplicao da TIR ao valor presente a fim de obter o resultado
zero, poder ser aferida a rentabilidade do projeto. Caso a TIR inicial da proposta
seja distinta da TIR aferida aps o evento ensejador do reequilbrio, estar autoriza-
do o reequilbrio contratual em funo e na medida da diferena constatada.
(ii) Fluxo de Caixa Marginal (FCM): neste mtodo, o Poder Concedente pr-fixa a
taxa de retorno especfica que se poder obter em relao aos reequilbrios even-
tualmente reclamados no futuro, em igual ou menor monta que o retorno obtido
em relao a todos os demais investimentos realizados na concesso. Assim que,
partindo da repartio de riscos estipulada pelo contrato, sempre que o evento de
desequilbrio decorrer de risco passvel de recomposio, a parte prejudicada pode-
r dar incio ao procedimento de reequilbrio.

A opo por um desses parmetros, a combinao entre eles ou ainda a eleio de outra me-
todologia apropriada deve constar expressa no edital da contratao e no contrato celebrado.
A experincia do Estado de So Paulo na realizao de Parcerias Pblico Privadas indica que
se tem privilegiado a opo pelo modelo de Fluxo de Caixa Marginal.31

A seguir so apresentados exemplos de critrios para dimensionamento do reequilbrio eco-


nmico-financeiro adotados nos contratos de PPP no Estado de So Paulo.

(30) Valor Presente Lquido consiste na frmula de matemtica financeira que considera o valor do dinheiro no tempo: o valor presente de pagamentos futuros descontados
a uma taxa apropriada, menos o custo do investimento inicial. Por meio desse clculo chega-se expresso, em valores presentes, da soma dos benefcios e custos proje-
tados ao longo do prazo do investimento.
(31) Este parmetro foi o adotado nos seguintes projetos de Parceria Pblico Privada do Estado de So Paulo: PPP Tamoios (Clusula do Contrato 28.3.1); PPP da Linha 6 do
Metr (Clusula do Contrato 22.3.1); PPP da Linha 18 do Metr (Clusula do Contrato 22.3.1); PPP dos Complexos Hospitalares (Clusula do Contrato 24.7.1). Ademais, em
outros projetos ainda no implementados a tendncia a de se adotar o mtodo do Fluxo de Caixa Marginal, como se v das Minutas de Contrato dos seguintes projetos:
PPP Habitao Popular (Clusula 22.15.1 da Minuta de Contrato); PPP Estacionamentos (Clusula 13.5.10 da Minuta de Contrato); PPP Ptio Veicular Integral (Clusula 23.3.1
da Minuta de Contrato).
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Exemplo 8 Exemplos de critrios para o dimensionamento do reequilbrio contra-


tual adotados em contratos de PPP no Estado de So Paulo

PPP Alto Tiet: Conforme as Clusulas 21.1 e 21.3 a recomposio feita com
base nas projees financeiras includas na proposta financeira.
PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: A Clusula
24.7.1 adota o critrio do Fluxo de Caixa Marginal.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Conforme a
Clusula 13.6 a recomposio feita tomando-se por base os efeitos dos fatos
que lhe deram causa, nos itens respectivos do Plano de Negcios.
PPP da Linha 6 - Laranja do Metr do Estado de So Paulo: A Clusula
22.3.1 adota o critrio do Fluxo de Caixa Marginal.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: As Clusulas 14.1
e 14.8 preveem a recomposio por meio da neutralizao do impacto das ocor-
rncias nas projees do plano de negcios apresentado pela Concessionria
em sua proposta comercial.
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: A Clusula
22.3.1 adota o critrio do Fluxo de Caixa Marginal.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: A Clusula 22.11.2 adota
o critrio do Fluxo de Caixa Marginal.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): A Clusula 21.4.1 adota o cri-
trio do Fluxo de Caixa Marginal.
PPP Nova Tamoios: A Clusula 28.3.1 adota o critrio do Fluxo de Caixa Mar-
ginal.
PPP So Loureno: Conforme as Clusulas 25.1, 25.2 e 25.4, a recomposio
ser feita tomando como base os efeitos dos fatos que lhe deram causa sobre
os itens respectivos das projees financeiras includas na Proposta Econmica.

Algumas PPPs (como, por exemplo, a PPP de Fabricao de Equipamentos FURP) j


estabelecem a taxa de desconto a ser adotada, no caso, o WACC, a ser calculado por
entidade especializada e independente.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 133


7.2.5.6. Mecanismos para recompor o equilbrio econmico-financeiro

Uma vez identificada a necessidade de recomposio do equilbrio econmico-financeiro e o


seu dimensionamento, a recomposio poder ser realizada mediante a aplicao de dife-
rentes mecanismos. Muito embora no exista um rol exaustivo sobre o tema, as principais
alternativas a ser utilizadas so as seguintes:

(i) Alterao do prazo contratual: Nesta modalidade, alonga-se ou encurta-se o


prazo de recebimento de contraprestao ou de tarifa pela Concessionria, sem
que para tanto ela tenha que realizar novos investimentos. O aumento do prazo
de recebimento da remunerao ou da contraprestao sem a obrigatoriedade
de novos investimentos equilibra as perdas sofridas pelos eventos ensejadores
do reequilbrio. Em sentido contrrio, a reduo do prazo de explorao da con-
cesso tender a reduzir os ganhos da Concessionria, caso o evento desequili-
brador tenha ensejado um aumento injustificado deles.
(ii) Reviso da tarifa ou da contraprestao: O aumento do valor da tarifa ou
da contraprestao (quando o caso) majora o retorno econmico auferido pela
Concessionria, equilibrando o abalo sofrido na economia da concesso em razo
do fato ensejador do reequilbrio. De outro lado, a reduo destas tarifas ou da
contraprestao poder transferir ao usurio ou ao Poder Concedente os ganhos
de eficincia da Concessionria.
(iii) Aumento ou reduo dos encargos da Concessionria: Trata-se de meca-
nismo que reestabelece o equilbrio econmico da avena a partir da alterao
das obrigaes, sejam elas pecunirias ou de outro gnero, atribudas inicialmen-
te Concessionria. preciso ressalvar, no entanto, que o aumento ou a reduo
dos encargos do particular no poder implicar a descaracterizao do objeto
contratual inicialmente avenado.
(iv) Alterao ou compensao de obrigaes pecunirias assumidas pela
Concessionria: Os encargos impostos ao particular em funo dos fatos ense-
jadores do desequilbrio contratual podero ainda ser compensados, nos termos
do artigo 368 do Cdigo Civil, com eventuais obrigaes pecunirias do particular
no mbito do contrato (multas, nus de outorga ou outras).
(v) Indenizao: O pagamento de valor pecunirio ao particular ou ao Poder Conce-
dente a ttulo de indenizao constitui igualmente um mecanismo suficiente para
restaurar o equilbrio econmico-financeiro da avena.
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(vi) Alterao de parmetros de qualidade dos servios ou dos equipamen-


tos previstos no contrato, desde que no se afete a adequao dos servi-
os: A variao dos parmetros de qualidade dos servios e dos equipamentos a
serem aplicados na concesso pode reduzir ou aumentar os custos do particular,
permitindo, assim, a normalizao do equilbrio da avena. A fixao de par-
metros mais exigentes ou de equipamentos mais modernos poder igualmente
normalizar o equilbrio contratual, em favor do Poder Concedente.
(vii) Autorizao para explorao de receitas alternativas pelo particular: O
acrscimo de receitas da Concessionria ocasionado pela autorizao da explo-
rao de receitas alternativas pode igualmente ser utilizado para recompor o
equilbrio econmico financeiro inicialmente contratado.

Convm que essas opes estejam previstas no contrato, especialmente quando no decor-
rerem de disposio legal, e sejam eleitas conforme aquilo que se mostrar mais adequado
para cada equilbrio em espcie. Tradicionalmente, o Poder Concedente tem a discricionarie-
dade de eleger a forma de recomposio do equilbrio, dentre os mecanismos previstos no
contrato, objetivando a melhor satisfao do interesse pblico.

Na sequncia so apresentados exemplos de mecanismos para recompor o equilbrio econ-


mico-financeiro adotados em contratos de PPP no Estado de So Paulo.

Exemplo 9 Mecanismos para recompor o equilbrio econmico-financeiro adota-


dos em contratos de PPP no Estado de So Paulo

PPP Alto Tiet: Clusula 21.2.


PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Clusula 24.14.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 13.7.
PPP da Linha 6 - Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Clusula
22.10.
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 22.10.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Clusula 22.20.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Clusula 21.15.
PPP Nova Tamoios: Clusula 28.13.
PPP So Loureno: Clusula 25

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 135


De maneira geral, os contratos preveem que o Poder Concedente ter a discricionarie-
dade de eleger a forma de recomposio do equilbrio econmico financeiro, devendo
escolher entre os seguintes mecanismos (sem prejuzo de outros):
Prorrogao ou reduo do prazo da Concesso;
Reviso do valor da contraprestao
Reviso do valor das tarifas (naqueles contratos em que h previso de cobran-
a de tarifa)
Combinao das modalidades anteriores ou outras admitidas pela legislao.
Indenizao/ pagamento pecunirio.

Alguns contratos preveem outras condies especficas:


Alterao no plano de investimentos devida (PPP Nova Tamoios);
Aumento ou reduo do Percentual de Desconto (PPP da Fabricao de Medica-
mentos - FURP);
Majorao ou desconto sobre a Contraprestao Bsica e/ou sobre a Contra-
prestao Adicional (PPP da Fabricao de Medicamentos - FURP).

7.3. Especificidades por Setor

Ao apresentar os estudos de cada um dos projetos, devero ser consideradas as suas especi-
ficidades de acordo com o respectivo setor, conforme citado a seguir de forma no exaustiva.

7.3.1. Mobilidade Urbana

A realizao de estudos de projetos de mobilidade urbana exige especial ateno ao impacto


que a implementao do projeto trar sobre a rede de transporte. Recomenda-se que esses
impactos sejam indicados quantitativa e qualitativamente. Neste quesito, podero ser apon-
tados dados como: (i) a demanda capturada do sistema de transporte pblico existente na
rea de influncia direta do empreendimento; (ii) a transferncia modal de passageiros do
transporte individual para o transporte pblico; (iii) a expectativa de crescimento futuro da
demanda e outros dados correlacionados ao uso dos servios futuros.

Do lado da oferta devero ser tecidas consideraes, se possvel amparadas por dados quan-
titativos, sobre a escolha da tecnologia de transporte eleita pelos estudos, nos casos em que
no houver uma pre-determinao pelo Poder Pblico. Espera-se, se possvel, a apresenta-
Secretaria de Governo

o de descritivo sobre a comparao das tecnologias alternativas e indicao do grau de


flexibilidade para o ajuste da tecnologia proposta nas etapas subsequentes do processo de
anlise e licitao do empreendimento.

importante avaliar a possibilidade de aporte de recursos Concessionria, j no momento


da modelagem do projeto. Isso porque a sua combinao com outras fontes de remunerao
(notadamente a receita tarifria e a contraprestao) poder representar um ganho econ-
mico-financeiro para o projeto.

A matriz de riscos do contrato, por sua vez, poder conferir especial tratamento aos riscos
mais sensveis aos projetos desenvolvidos neste setor. Pode-se estabelecer, por exemplo,
faixas de responsabilizao para cada uma das partes, conforme o evento considerado. Me-
dida do gnero recomendvel pelo fato de a grandeza dos riscos em projetos desse porte
muitas vezes no poder ser absorvida integralmente por apenas uma das partes. Nesses
casos, pode-se estabelecer diferentes escalas de compartilhamento do risco entre as partes.

Um exemplo refere-se aos riscos de demanda. Tradicionalmente alocado para a Concessio-


nria, frequente a obrigao do Poder Concedente de remodelar ou racionalizar as opes
de transporte j existentes, para minimizar a concorrncia entre modais e viabilizar a com-
plementariedade dos sistemas j existentes com a estrutura nova.

A arrecadao e distribuio das receitas geradas com as vendas dos bilhetes outro ponto
que merece ateno nesse tipo de projeto, tendo em vista a integrao da bilhetagem com
outros modais de transporte. A forma de introduo da Concessionria no sistema de rateio
e a garantia do regular funcionamento das clearing houses durante a concesso so preo-
cupaes que devero estar equacionadas no contrato, sob pena de insegurana no recebi-
mento das receitas do particular e, consequentemente, da execuo do contrato.

A integrao deve ainda ser objeto de regulamentao no contrato no que tange aos seus
aspectos operacionais e de repartio de responsabilidades, para garantir segurana jurdica
a todos os operadores, sejam eles pblicos ou privados.

Em projetos de natureza metro-ferroviria, os estudos devem fundamentar a escolha das


estaes, indicando preliminarmente as razes para sua localizao e o nvel de flexibilidade
para alteraes futuras32.

(32) Informaes disponveis em: http://www.stm.sp.gov.br/index.php/pitu.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 137


relevante que seja conferida especial ateno aos riscos mais crticos da modelagem, nota-
damente riscos geolgicos, riscos relacionados aos custos e nus de desapropriao, riscos
de interferncias e riscos relacionados s linhas alimentadoras.

As interferncias do projeto nas demais infraestruturas urbanas e o custo financeiro dos


pesados investimentos iniciais tambm so exemplos de entraves e desafios relevantes nos
projetos de mobilidade.

Finalmente, os estudos que se destinam a reas de regies metropolitanas devero observar


o Plano Integrado de Transportes Urbanos (PITU), referncia no planejamento dos transpor-
tes em Regies Metropolitanas que apresenta recomendaes que fazem parte das priorida-
des do Governo do Estado.

7.3.2. Projetos logsticos

Os estudos dessa natureza devero indicar o perfil de usurio final do empreendimento pro-
posto, subdivididos no mnimo entre famlias e empresas. Nos projetos dedicados logstica
de carga, dever ser apontado o perfil da carga planejada, a origem e o destino final desta
carga e o papel que o projeto logstico dever cumprir tendo em vista o processo como um
todo. Devero ser apontados os modos atuais de transporte e como a matriz logstica do Es-
tado dever ser beneficiada com a implantao do empreendimento, indicando o incremento
da competitividade da estrutura logstica do Estado de So Paulo e dos setores produtivos
beneficiados pelo empreendimento.

A opo tecnolgica dever ser comparada em um breve descritivo com tecnologias alterna-
tivas. O descritivo dever indicar o grau de flexibilidade para o ajuste da tecnologia proposta
nas etapas subsequentes do processo de anlise e licitao do empreendimento.

7.3.3. Implantao e Gesto de Edificaes dedicadas Prestao de Servi-


os Pblicos

Nos projetos de Parceria Pblico-Privada e de concesses comuns dedicados implantao e ges-


to de edificaes prprias do setor pblico dever ser observado o padro corrente de prestao
de servios e comparado ao modelo de contratao integrada subjacente a todos os projetos de
PPP e de concesso. Devero ainda, ser considerados os limites de responsabilidade propostos
para a iniciativa privada e identificados os servios que permanecero a cargo do setor pblico.
Secretaria de Governo

Outras definies relevantes para o projeto dizem respeito ao pacote de servios que ser
compreendido na contratao e sua forma de remunerao, que poder ser fixa ou varivel,
integral ou calculada para cada tipo de servio prestado. As diferentes fontes de remunera-
o do particular tambm devero ser consideradas, com vistas a viabilizar economicamente
o empreendimento. A depender do projeto, podero ser contempladas receitas acessrias
para reduzir a contraprestao pblica a ser paga no mbito de PPPs, como por exemplo a
explorao, pelo privado, da infraestrutura a ser construda (caso seja possvel, em coexis-
tncia com o uso pblico da infraestrutura), a explorao de espaos comerciais ou ainda a
explorao imobiliria do entorno.

Outro ponto de ateno diz respeito aos riscos fundirios eventualmente atrelados ao imvel
pblico disponibilizado para a parceria. importante que os instrumentos contratuais estabele-
am mecanismos que garantam a estabilidade dos direitos reais ou obrigacionais sobre o im-
vel, de maneira a possibilitar que o particular realize investimentos de longo prazo sobre ele.

7.3.4. Projetos habitacionais

Diante da grande carncia de moradias, as PPPs e concesses de projetos habitacionais


revestem-se de significativo relevo, apresentando-se como uma possvel soluo inovadora
ao problema. Nesses projetos, o proponente dever tomar em considerao o perfil de ad-
quirente proposto, definindo o balano entre o nmero de habitaes de interesse social, o
nmero de habitaes dedicadas ao mercado popular e o nmero de habitaes dedicadas
populao enquadrada em um perfil de renda mais elevado.

Tambm devero ser dispostos os dados sobre os servios propostos de natureza social que
complementam o projeto habitacional, assim como os princpios que sero adotados para o
modelo de gesto do empreendimento quando sua implantao estiver concluda.

O contrato dever definir o papel da Concessionria no acompanhamento do empreendimen-


to e na cultura de integrao e quais servios sero prestados pelo particular. Com relao
interao com o Poder Pblico nas atividades de triagem de adquirentes, cadastro e obteno
de financiamento, conveniente fixar responsabilidades claras e estabelecer consequncias
para o cumprimento / descumprimento das respectivas obrigaes do Poder Pblico e da
Concessionria.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 139


As finalidades do projeto devero ser consideradas, bem como o seu pblico-alvo: pode-se
tratar de projeto que envolva somente a disponibilizao de moradia social, ou que atenda
a vrias faixas de renda e finalidades distintas. Poder, ainda, envolver a restruturao ur-
banstica da regio afetada, com obrigaes que vo alm da mera disponibilizao de uni-
dades habitacionais. Qualquer que seja o seu escopo, deve-se atentar para a relevncia dos
servios a serem prestados pela Concessionria, que dever ser suficiente para justificar a
adoo do modelo da PPP (caso os servios sejam irrelevantes ou reduzidos, o modelo a ser
adotado ser o de obra pblica) ou de concesso de servio pblico.

A prestao de servios de gesto condominial, de implantao de uma cultura de convivn-


cia e de manuteno das infraestruturas poder ser uma medida relevante para assegurar a
funcionalidade das unidades habitacionais em mdio e longo prazo.

O regime de bens, a sua reversibilidade e a propriedade dos terrenos tambm oferecem di-
ferentes alternativas que devero ser consideradas no momento da modelagem do projeto.
Deve-se deliberar, por exemplo, se haver previso de reversibilidade das Habitaes de In-
teresse Social (HIS) e se haver previso de servios de manuteno desses bens.

Por se tratar de PPP ou de concesso que envolve aspectos imobilirios e fundirios, pode-
-se cogitar da explorao de relevantes receitas acessrias, por meio do uso alternativo dos
imveis pela Concessionria. Alm disso, o valor dos imveis pode financiar parcela do em-
preendimento, caso se preveja a sua explorao ou mesmo alienao, como contrapartida,
para o particular.

7.3.5. Rodovias

Os projetos no setor de rodovias devero considerar a infraestrutura existente e as condies


de sua transferncia para a Concessionria. Devero considerar a demanda projetada para a
rodovia, em funo da expectativa do aumento da populao e de outros fatores econmicos,
notadamente nos casos que envolverem o estabelecimento de praas de pedgio ainda no
existentes. Alm da pesquisa origem-destino, convm que os estudos contenham a determi-
nao do cenrio econmico, a avaliao do passivo ambiental eventualmente existente, a
estimativa de investimentos para a rodovia, a fixao referencial das tarifas e a determinao
do nmero e da localizao das praas de pedgio.
Secretaria de Governo

A possibilidade de aporte de recursos dever ser considerada na modelagem do projeto. A


sua combinao com outras fontes de remunerao (notadamente a receita tarifria e a con-
traprestao) poder representar um ganho econmico-financeiro para o projeto.

Dentre os riscos a serem considerados, podero ser estabelecidos mecanismos de compar-


tilhamento da demanda, caso se trate de fator crtico para o projeto. Nesse mesmo sentido,
podero ser estabelecidos mecanismos eficientes para coibir rotas de fuga ou mitigar seus
nus para a Concessionria, notadamente nos casos em que as rotas possam ser toleradas
ou introduzidas por outros entes da federao (por exemplo, municpios abrangidos pelo
traado). A prtica de evaso ilcita das praas de pedgio pelos usurios (por exemplo, me-
diante burla das chancelas) tambm merece disciplina contratual, com o intuito de definir o
procedimento sancionatrio dos usurios e a forma de recomposio dos prejuzos sofridos
pela Concessionria.

O impacto ambiental da implantao ou ampliao da rodovia e a desapropriao tendem


igualmente a ser elementos relevantes da modelagem, notadamente em projetos green field
aqueles em que se parte da estaca zero, demandando criao e implantao integrais.

7.3.6. Projetos de apoio Segurana Pblica

Nos projetos de apoio segurana pblica devero ser considerados os limites jurdicos para
a assuno de responsabilidades nesse setor pela iniciativa privada, em funo da indele-
gabilidade das funes de regulao, jurisdicional, do exerccio de poder de polcia e outras
atividades exclusivas do Estado (art. 4, III, da Lei Federal n 11.079/2004).

Devero, assim, ser identificados os servios que permanecero a cargo do setor pblico e
estabelecidas claras responsabilidades e mecanismos de interao entre as funes pblicas
e aquelas que sero desempenhadas pela Concessionria. Tambm devero ser dispostos os
dados propostos sobre os servios de natureza social que complementam as atividades de
cunho privado, juntamente com os demais elementos de ressocializao.

Por se tratar de servio no econmico, os estmulos econmicos estabelecidos na concesso


no devero desnaturar os servios ou menosprezar outros valores pblicos envolvidos na
prestao dos servios, tais como a dignidade da pessoa humana, os direitos e garantias in-
dividuais, a segurana de pessoas e patrimnio, a ressocializao etc. O interesse econmico
da Concessionria dever efetivamente convergir com todos os interesses e valores pblicos
envolvidos na prestao do servio.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 141


7.3.7. Hospitais

A modelagem de projetos nesse setor dever considerar, inicialmente, os servios a serem


delegados ao particular, notadamente a definio sobre a incluso ou no da prestao de
servios clnicos (bata branca) ou de suporte (bata cinza) na concesso. Uma vez feita
essa determinao, devero igualmente ser estabelecidos mecanismos de articulao, go-
vernana e repartio de responsabilidades entre os entes pblicos e privados envolvidos na
prestao dos servios de sade. As regras de governana sero especialmente relevantes
nos casos em que a Concessionria atuar em infraestruturas pblicas que tm suas prprias
prticas e j se encontram em funcionamento. A introduo de outra forma de prestao de
parcela dos servios tender a gerar questes de funcionamento (por exemplo, para a reali-
zao de obras ou para a prestao dos servios) e de coexistncia entre pblico e privado.
Os mecanismos de governana devero servir para facilitar essa coexistncia e estabelecer
com preciso as fronteiras de responsabilidades e nus de cada uma das partes.

Os mecanismos de regulao da rede e de demanda devero igualmente ser considerados,


de maneira a no impactar ou a prever as consequncias de eventual sobrecarga na
demanda da infraestrutura hospitalar. No que tange demanda, no necessariamente po-
der ser vantajoso prever, no modelo econmico, a ocupao de 100% das infraestruturas
hospitalares, porque h risco de que a ocupao total venha a comprometer a qualidade dos
servios ou mesmo a sua continuidade. Na fixao dos estmulos econmicos da concesso,
convm ponderar a ocupao tima para a preservao da qualidade e continuidade dos
servios.

A concesso dever ainda considerar eventuais receitas acessrias a serem obtidas pela
Concessionria, como, por exemplo, a explorao de estacionamento ou de praas de ali-
mentao, devendo-se observar as posturas estaduais para a sua eventual adoo.

7.3.8. Saneamento bsico:

A primeira definio em projetos desse setor diz respeito determinao de quais servios
sero concedidos, considerando que o saneamento bsico envolve: (i) abastecimento de
gua potvel; (ii) esgotamento sanitrio; (iii) limpeza urbana e manejo de resduos slidos;
e (iv) drenagem e manejo das guas pluviais urbanas.
Secretaria de Governo

A eventual necessidade de articulao com outros entes da Federao, notadamente com


Municpios, por meio de consrcios pblicos ou outros mecanismos, dever ser considerada,
a depender da natureza e escopo do projeto. Nesse ltimo caso, devero ser observadas as
normas da Lei Federal n 11.107/2007 e do Decreto Federal n 6.017/2007.

O projeto dever assegurar o atendimento das demais condies de validade para a presta-
o de servios pblicos de saneamento bsico, estabelecidas pelo art. 11 da Lei Federal n
11.445/2007, a saber: (i) existncia de plano de saneamento bsico; (ii) existncia de estudo
comprovando a viabilidade tcnica e econmico-financeira da prestao universal e integral
dos servios pblicos de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, nos termos do
respectivo plano de saneamento bsico; (iii) a designao da entidade de regulao e de
fiscalizao, bem como a existncia de normas de regulao que prevejam os meios para o
cumprimento das diretrizes desta Lei Federal n 11.445/2007; e (iv) a realizao prvia de
audincia e de consulta pblicas sobre o edital e o contrato de concesso.

7.4. Especificidades por modalidade

Como anteriormente se viu, a modalidade de concesso comum est associada possibilida-


de ftica, jurdica, poltica e social de se cobrar uma tarifa dos usurios finais pela prestao
dos servios propostos, ou ento, de financiar o projeto sem que se faa necessrio o paga-
mento de contraprestao pblica do Poder Concedente em favor da Concessionria. Quando
no for considerada vivel a cobrana de tarifa, dever ser indicada a modalidade de PPP
administrativa como opo de partida. Nos casos em que a tarifa for vivel, mas insuficiente
para a viabilidade do projeto, estar-se- diante de uma concesso patrocinada e, nos casos
em que no seja necessria contraprestao pblica, estar-se- diante de uma concesso
comum.

Quando o servio pblico prestado for, por tradio, tarifado, a opo indicada dever ser fei-
ta em favor da concesso patrocinada, ou, para alm das modalidades de PPPs, da concesso
comum. Neste caso, os estudos devero apresentar sua opo por manter a estrutura tari-
fria existente ou propor alteraes sobre a estrutura tarifria, sempre de forma justificada.
Quando o projeto versar sobre um novo servio pblico, ou sobre um servio pblico existen-
te que ser completamente reconfigurado pelo projeto de concesso, o proponente dever
expor a lgica adotada para a escolha de cobrana de uma tarifa ou no dos usurios.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 143


Secretaria de Governo

8. FASE DE LICITAO

Uma vez includo o projeto no Programa Estadual de Desestatizao ou no


Programa Estadual de PPP, sero iniciados os procedimentos para a licitao.

Em relao s concesses comuns, h exigncia de que previamente publi-


cao do edital, o Poder Concedente publique ato justificando a convenincia
da outorga de concesso caracterizando seu objeto, rea e prazo. Embora
no previstos expressamente na Lei Federal de Concesses e Permisses de
Servios Pblicos, recomendvel a observncia, no que cabvel, dos critrios
financeiros adotados pela disciplina das PPPs, a seguir exposta.

A Lei Federal de PPP determina que a abertura do processo licitatrio est


condicionada a:

Autorizao do rgo setorial, fundamentada em estudo tcnico


que demonstre:
Convenincia e a oportunidade da contratao, mediante iden-
tificao das razes que justifiquem a opo pela forma de Par-
ceria Pblico-Privada;
Que as despesas criadas ou aumentadas no afetaro as metas de
resultados fiscais previstas no Anexo referido no 1 do art. 4 da
Lei Complementar n 101/2000, devendo seus efeitos financeiros,
nos perodos seguintes, ser compensados pelo aumento perma-
nente de receita ou pela reduo permanente de despesa; e
Quando for o caso, conforme as normas editadas na forma do
art. 25 da Lei, a observncia dos limites e condies decorren-
tes da aplicao dos arts. 29, 30 e 32 da Lei Complementar n
101/2000, pelas obrigaes contradas pela Administrao P-
blica relativas ao objeto do contrato;
Elaborao de estimativa do impacto oramentrio-financeiro nos
exerccios em que deva vigorar o contrato de parceria pblico-privada;
Declarao do ordenador da despesa de que as obrigaes contra-
das pela Administrao Pblica no decorrer do contrato so com-
patveis com a lei de diretrizes oramentrias e esto previstas na
lei oramentria anual;
Estimativa do fluxo de recursos pblicos suficientes para o cumpri-
mento, durante a vigncia do contrato e por exerccio financeiro,
das obrigaes contradas pela Administrao Pblica;
Seu objeto estar previsto no plano plurianual em vigor no mbito onde o contrato
ser celebrado;
Submisso da minuta de edital e de contrato consulta pblica, mediante publicao
na imprensa oficial, em jornais de grande circulao e por meio eletrnico, que de-
ver informar a justificativa para a contratao, a identificao do objeto, o prazo de
durao do contrato, seu valor estimado, fixando-se prazo mnimo de 30 (trinta) dias
para recebimento de sugestes, cujo termo dar-se- pelo menos 7 (sete) dias antes
da data prevista para a publicao do edital;
Licena ambiental prvia ou expedio das diretrizes para o licenciamento ambiental do
empreendimento, na forma do regulamento, sempre que o objeto do contrato exigir33.

Tanto os estudos tcnicos que demonstrem a convenincia e a oportunidade da contratao,


quanto a estimativa do impacto oramentrio-financeiro, a demonstrao da origem dos re-
cursos para seu custeio e a comprovao de compatibilidade com a LOA, a LDO e o PPA j
tero sido consolidados e validados pelo Conselho Gestor, j que as mesmas exigncias pre-
vistas no art. 10 da Lei de PPP tambm so previstas na legislao estadual para a incluso
dos projetos no Programa de PPP. Assim, para a abertura do Processo Licitatrio, restar,
ento, a necessidade de realizao da Consulta Pblica.

Aps a Consulta Pblica, podero ser realizados ajustes na modelagem do projeto, no edital
e no contrato, em decorrncia de contribuies recebidas nesta etapa. Uma vez incorpora-
das as contribuies, dever ser elaborada a verso final do edital e da minuta de contrato,
que sero analisados pela PGE e devero ser aprovados pelo CGPPP/ CDPED previamente
publicao do aviso de edital. Ainda, quando o valor estimado para a licitao for superior a
R$150.000.000 (cento e cinquenta milhes de reais), o processo licitatrio deve ser iniciado
com uma audincia pblica concedida pela autoridade responsvel com antecedncia mnima
de 15 (quinze) dias teis da data prevista para a publicao do edital, e divulgada, com a
antecedncia mnima de 10 (dez) dias teis de sua realizao, pelos mesmos meios previstos
para a publicidade da licitao, qual todos os interessados tero acesso e direito a todas as
informaes pertinentes e a se manifestar34.

Importante salientar que necessria autorizao legislativa especfica para realizar con-
cesses patrocinadas em que mais de 70% (setenta por cento) da remunerao do parceiro
privado for paga pela Administrao Pblica35.

(33) No que diz respeito ao licenciamento ambiental, a Lei Estadual de PPP, determina que os rgos e entidades do Estado envolvidos no processo de licenciamento am-
biental devero priorizar a tramitao da documentao pertinente a projetos includos no Programa de PPP - Lei n 11.688/04, Artigo 22.
(34) Nos termos do art. 39, caput, da Lei n8.666/1993.
(35) Lei n 11.079/04, art. 10, 3o As concesses patrocinadas em que mais de 70% (setenta por cento) da remunerao do parceiro privado for paga pela Administrao
Pblica dependero de autorizao legislativa especfica.
Secretaria de Governo

Adicionalmente, vale lembrar que no Estado de So Paulo, a eventual impossibilidade de pro-


cessamento da licitao por meio da inverso de fases dever ser justificada pela autoridade
responsvel pela licitao no ato em que determinar a abertura do respectivo processo ad-
ministrativo, nos termos da Lei Estadual n 6.544/1989 (o estatuto jurdico das contrataes
da administrao pblica centralizada e autrquica do Estado), alterada pela Lei Estadual
n13.121/2008, e do Decreto n 54.010/2009.

A figura a seguir apresenta o fluxo das principais atividades na etapa de licitao.

Figura 15 Fluxo dos principais procedimentos da Fase de Licitao

Elaborao de minuta de edital e contrato com


base nas diretrizes aprovadas pelo CGPPP/CDPED

Consulta Pblica e Audindia Pblica

Alteraes decorrentes das contribuies recebidas

Documentao final da licitao

Deliberao do CGPPP/CDPED
Parecer da PGE
para publicao do Edital

Licitao

Assinatura do contrato

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 147


8.1. Orientaes para elaborao do Edital

O ato oficial que divulga a abertura do procedimento licitatrio e estabelece as condies do


certame o edital, sendo suas principais funes:

Dar publicidade licitao;


Identificar o objeto licitado e delimitar o universo da proposta;
Delimitar o universo de possveis participantes;
Estabelecer critrios para a anlise e validao dos proponentes e propostas;
Regular atos e termos processuais do procedimento;
Estabelecer as regras da futura contratao.

O edital o instrumento que estabelece todas as regras que regem as condies de participa-
o do certame, o processo de seleo do futuro parceiro privado e a execuo do respectivo
contrato de parceria, sendo de suma importncia a adequada elaborao deste instrumento.

Um dos principais atributos de um edital deve ser a clareza e objetividade de suas disposi-
es, em especial das exigncias, as quais devem ser, por um lado, suficientes para se evitar
lacunas e, por outro, se restringir quelas realmente necessrias, evitando-se formalismos
excessivos, que no tragam benefcios concretos para o processo.

Recomenda-se que sejam adotadas disposies curtas e diretas. Tambm recomendvel


que as clusulas do edital sejam organizadas e agrupadas conforme as matrias e fases do
processo, facilitando assim a leitura e a compreenso pelos interessados, e mesmo sua apli-
cao durante todo o procedimento licitatrio.

O edital dever conter as etapas da licitao e as principais escolhas efetuadas pela Adminis-
trao para a seleo da proposta mais vantajosa. Notadamente, dever identificar:

Os critrios para a habilitao dos proponentes, incluindo a apresentao de garantia


de proposta;
Os critrios adotados para o julgamento das propostas;
As fases da licitao, com previso ou no de inverso de fases e de lances em viva
voz, bem como a indicao dos momentos de recursos;
Os poderes da comisso de licitao;
Outros aspectos relevantes para a seleo da futura Concessionria36.

(36) Os principais elementos que devem compor o edital esto detalhados no Anexo 2 do Manual.
Secretaria de Governo

Uma vez elaborado o edital, fundamental que este seja amplamente divulgado37, com um
prazo de antecedncia compatvel com a complexidade dos estudos necessrios elabora-
o das propostas pelos interessados, respeitados os limites mnimos estabelecidos na Lei
Federal de Licitaes.

8.1.1. Anexos que integram o edital

Para que o edital cumpra sua funo de reger todo o processo de seleo do futuro parceiro
privado, bem como todas as caractersticas da relao contratual de longo prazo que ir se
formar, preciso que trate de forma clara, objetiva e detalhada de todas as regras e pa-
rmetros que devero ser observados tanto pelo Poder Pblico quanto pelo futuro parceiro
privado.

Neste contexto, o detalhamento dos diversos aspectos do certame por meio da utilizao de
anexos ao corpo do edital contribui de forma positiva para a clareza e organizao dos con-
ceitos e regras que sero aplicados nas diversas etapas do processo.

Alguns anexos decorrem de exigncias legais, como o caso da minuta de contrato, prevista
no art. 40 da Lei Federal de Licitaes, e que, portanto, possui carter vinculativo. Outros,
embora no sejam expressamente previstos em lei, visam a estabelecer regras e diretrizes
cogentes, como os termos de referncia ou anexos com especificaes sobre a apresentao
das propostas, que possuem, igualmente, carter vinculante.

J outros anexos so utilizados para a apresentao de informaes complementares ou re-


ferenciais aos licitantes, como, por exemplo, a apresentao de um Plano de Negcios Refe-
rencial ou de uma pesquisa de mercado realizada para a elaborao da modelagem. Nesses
casos, os referidos anexos possuem, em regra, carter no vinculante, ou seja, seu intuito
apenas conferir maior legitimidade aos estudos que deram origem ao edital e facilitar a
elaborao das propostas pelos futuros licitantes.

Seja qual for o fundamento do anexo ou sua finalidade (vinculativa, meramente orientativa
ou referencial) importante que o edital os organize de forma sistemtica e especifique de
forma expressa e clara a relao de anexos existentes, seu fundamento, seu eventual carter
vinculativo e sua finalidade.

(37) Na forma do art. 21 da Lei Federal n 8.666/93.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 149


Para tanto, recomenda-se, em regra, inclusive para fins didticos e funcionais, que haja no
corpo do edital a relao dos anexos que o compe, o que poderia ser realizado por meio
de uma clusula que contenha sua enumerao ordenada. Abaixo so apresentados alguns
exemplos de anexos que podem, e em alguns casos, devem compor os anexos de um edital
de concesso comum ou de PPP.

Tabela 15 Exemplos de anexos que podem compor o Edital

Anexo Contedo

Requisitos de apresentao Possui especificaes quanto aos requisitos e formalidades de


das propostas apresentao das propostas tcnica e/ou econmica.

Requisitos de habilitao Possui especificaes quanto aos requisitos e formalidades de


apresentao dos documentos de habilitao.

Minuta de contrato Minuta do contrato de PPP a ser celebrado pelo Estado e o vencedor da
licitao.

Caderno de Encargos Possui obrigaes especficas de ambas as partes do contrato,


bem como as condies e requisitos relacionados gesto do
empreendimento.

Requisitos da SPE Requisitos e regras para constituio e funcionamento da Sociedade de


Propsito Especfico.

Indicadores de Desempenho Relao de indicadores tcnicos, econmico-financeiros e outros que


sero mensurados para a avaliao do desempenho da Concessionria.

Mecanismo de mensurao do Regras e instrumentos a serem utilizados para a verificao do


desempenho cumprimento dos indicadores de desempenho pela Concessionria.

Estudos de mercado Possui o resultado das pesquisas realizadas para identificao da


demanda para determinado servio ou atividade.
Pode possuir carter apenas orientativo.

Projeo de demanda Estudo com a projeo da demanda para determinado servio.


Pode possuir carter apenas orientativo.

Plano de Negcios Referencial Apresentao do modelo de negcios utilizado como referncia para
a elaborao do projeto, incluindo a projeo de custos, receitas e
principais caractersticas do empreendimento.
Em regra possui carter apenas orientativo.
Secretaria de Governo

Anexo Contedo

Cronograma de obras Cronograma contendo as fases de obra e os prazos de cumprimento.

Diretrizes ambientais Possui o conjunto de informaes e estudos referentes aos aspectos


ambientais do projeto, podendo incluir tanto os estudos j realizados
e diretrizes j fixadas, quanto a relao de processos, licenas,
autorizaes e demais requisitos que devero ser obtidos pela
Concessionria.

Modelo de garantia da Indicao dos modelos a serem apresentados para as diferentes


proposta modalidades de garantia de proposta que devero ser apresentados
pelos licitantes durante a licitao.

Modelo da garantia da Descrio e detalhamento da garantia execuo do contrato de PPP a


contraprestao pblica que ser fornecida pelo Poder Concedente, podendo incluir, ainda, minutas de
ser prestado pelo Poder contrato com o agente garantidor e documentos relacionados aos ativos
Concedente oferecidos.

Projetos de engenharia e/ou De acordo com o nvel de detalhamento dos projetos a serem fornecidos
arquitetura pelo Poder Concedente, pode conter: o projeto bsico, o projeto
executivo, ou, em caso de maior liberdade a ser concedida futura
Concessionria, apenas elementos de projeto.

Mecanismo de reequilbrio Apresenta a diviso de riscos do projeto adotada pelo modelo, bem
econmico-financeiro do como as hipteses, os procedimentos, as condies e as demais regras
contrato de reequilbrio econmico financeiro do contrato de PPP.

O Anexo 2 apresenta orientaes complementares em relao aos principais elementos de


um edital, assim como a respeito da minuta de contrato e caderno de encargos.

8.2. Orientaes para elaborao do Contrato

O contrato o principal instrumento que estabelece o vnculo entre a Concessionria e o


Poder Concedente. Ele dever conter as informaes para a execuo da concesso comum
ou da PPP. Por isso, o contrato dever ser minucioso na previso das metas, nveis de ser-
vio, penalidades e demais regras, de forma a tornar o acompanhamento da execuo uma
simples conferncia do cumprimento desses preceitos, reduzindo incertezas para ambas as
partes contratantes.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 151


Assim como no caso do edital, as diferentes matrias tratadas no contrato devero estar
agrupadas em diferentes subdivises que facilitem a leitura e organizem as disposies con-
tratuais, de maneira a evitar regramentos contraditrios ou incompletos ao longo do contra-
to. Convm, igualmente, que os assuntos que tenham ligao entre si sejam sistematizados
e com referncias cruzadas, de maneira a facilitar a compreenso no apenas para a futura
Concessionria, mas tambm para o gestor do contrato. Os principais elementos que podem
compor um contrato de PPP ou de concesso comum, listados abaixo, esto detalhados no
Anexo 2 do Manual38.

Durao do contrato;
Valor do contrato;
Caractersticas subjetivas da Concessionria (SPE) (menos frequente em concesses
comuns, mas tambm possvel);
Transferncia do controle da Concessionria e alteraes estatutrias;

(38) Nos termos da Lei Federal n 11,079/2004 art. 5o, caput, o contrato de PPP deve prever:
I o prazo de vigncia do contrato, compatvel com a amortizao dos investimentos realizados, no inferior a 5 (cinco), nem superior a 35 (trinta e cinco) anos, incluindo
eventual prorrogao;
II as penalidades aplicveis Administrao Pblica e ao parceiro privado em caso de inadimplemento contratual, fixadas sempre de forma proporcional gravidade da
falta cometida, e s obrigaes assumidas;
III a repartio de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso fortuito, fora maior, fato do prncipe e lea econmica extraordinria;
IV as formas de remunerao e de atualizao dos valores contratuais;
V os mecanismos para a preservao da atualidade da prestao dos servios;
VI os fatos que caracterizem a inadimplncia pecuniria do parceiro pblico, os modos e o prazo de regularizao e, quando houver, a forma de acionamento da garantia;
VII os critrios objetivos de avaliao do desempenho do parceiro privado;
VIII a prestao, pelo parceiro privado, de garantias de execuo suficientes e compatveis com os nus e riscos envolvidos, observados os limites dos 3o e 5o do art.
56 da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, e, no que se refere s concesses patrocinadas, o disposto no inciso XV do art. 18 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995;
IX o compartilhamento com a Administrao Pblica de ganhos econmicos efetivos do parceiro privado decorrentes da reduo do risco de crdito dos financiamentos
utilizados pelo parceiro privado;
X a realizao de vistoria dos bens reversveis, podendo o parceiro pblico reter os pagamentos ao parceiro privado, no valor necessrio para reparar as irregularidades
eventualmente detectadas.
XI - o cronograma e os marcos para o repasse ao parceiro privado das parcelas do aporte de recursos, na fase de investimentos do projeto e/ou aps a disponibilizao dos
servios, sempre que verificada a hiptese do 2o do art. 6o desta Lei.
A lei Federal n 11.079/2004 prev ainda que se aplica, no que couber, o art. 23 da Lei Federal n 8.987/1995, dispositivo que estabelece como clusulas essenciais do
contrato de concesso as relativas:
I - ao objeto, rea e ao prazo da concesso;
II - ao modo, forma e condies de prestao do servio;
III - aos critrios, indicadores, frmulas e parmetros definidores da qualidade do servio;
IV - ao preo do servio e aos critrios e procedimentos para o reajuste e a reviso das tarifas;
V - aos direitos, garantias e obrigaes do poder concedente e da Concessionria, inclusive os relacionados s previsveis necessidades de futura alterao e expanso do
servio e consequente modernizao, aperfeioamento e ampliao dos equipamentos e das instalaes;
VI - aos direitos e deveres dos usurios para obteno e utilizao do servio;
VII - forma de fiscalizao das instalaes, dos equipamentos, dos mtodos e prticas de execuo do servio, bem como a indicao dos rgos competentes para
exerc-la;
VIII - s penalidades contratuais e administrativas a que se sujeita a Concessionria e sua forma de aplicao;
IX - aos casos de extino da concesso;
X - aos bens reversveis;
XI - aos critrios para o clculo e a forma de pagamento das indenizaes devidas Concessionria, quando for o caso;
XII - s condies para prorrogao do contrato;
XIII - obrigatoriedade, forma e periodicidade da prestao de contas da Concessionria ao poder concedente;
XIV - exigncia da publicao de demonstraes financeiras peridicas da Concessionria; e
XV - ao foro e ao modo amigvel de soluo das divergncias contratuais.
Pargrafo nico. Os contratos relativos concesso de servio pblico precedido da execuo de obra pblica devero, adicionalmente:
I - estipular os cronogramas fsico-financeiros de execuo das obras vinculadas concesso; e
II - exigir garantia do fiel cumprimento, pela Concessionria, das obrigaes relativas s obras vinculadas concesso.
Secretaria de Governo

Contrataes com terceiros;


Obrigaes das partes, subdivididas conforme os ncleos principais do objeto da PPP;
Certificador da Implantao;
Fiscalizao;
Verificador Independente;
Forma de remunerao da Concessionria;
Mecanismo de pagamento;
Reajustes;
Alocao de riscos;
Mecanismos de reequilbrio econmico-financeiro;
Seguros;
Garantia da execuo do contrato pela Concessionria;
Regime de bens da concesso;
Desapropriao;
Bens vinculados concesso e bens reversveis;
Reverso dos bens da concesso;
Sanes e penalidades aplicveis;
Mecanismos de soluo de conflitos;
Interveno;
Transferncia da concesso;
Caso fortuito e Fora maior;
Extino da concesso;
Trmino do Prazo Contratual;
Encampao;
Caducidade;
Resciso contratual.

8.3. Orientaes para elaborao do Caderno de Encargos

A concesso comum ou PPP poder contar com um caderno de encargos, destinado a definir
de forma detalhada as obrigaes do Poder Concedente e da Concessionria em todas as
fases de execuo do contrato.

Como anexo ao edital, e consequentemente do futuro contrato, o caderno de encargos pode


desempenhar um papel fundamental na dinmica da gesto contratual, uma vez que permite
s partes uma visualizao rpida e sistematizada de seus encargos, especialmente daqueles
de carter mais tcnico. Ainda, outros elementos da licitao que possuem impactos direto

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 153


nas obrigaes das partes tambm podem ser tratados no caderno de encargos, a exemplo
das questes relacionadas aos direitos e deveres dos usurios, atualizao tecnolgica, a
eventuais alteraes e expanses dos servios, operao e manuteno do empreendimen-
to, transparncia da informao e s responsabilidades sociais.

Caso seja adotado, importante que o caderno de encargos seja elaborado de forma clara,
objetiva e sistematizada, devendo ser fundamentado nos estudos de modelagem desenvol-
vidos. Geralmente, um caderno de encargos aborda as seguintes questes relacionadas ao
projeto:

Obrigaes do Poder Concedente;


Obrigaes gerais da Concessionria;
Obrigaes especficas da Concessionria;
Obrigaes comuns s partes;
Obrigaes dos controladores;
Direitos e deveres dos usurios do servio concedido;
Direitos do Poder Concedente e da Concessionria.

8.4. Consulta Pblica e Audincia Pblica

Os projetos de PPP devem ser objeto de consulta pblica39, pelo prazo mnimo de 30 (trinta)
dias. O aviso de consulta pblica deve ser objeto de publicao de aviso na imprensa oficial,
em jornais de grande circulao e por meio eletrnico. A consulta pblica deve informar as
justificativas para a contratao, a identificao do objeto, o prazo de durao do contrato
e seu valor estimado, bem como fixar prazo para fornecimento de sugestes. O prazo final
para as contribuies dever encerrar-se com pelo menos com 7 (sete) dias de antecedncia
da data prevista para a publicao do edital.

Durante o prazo de consulta pblica, a Administrao dever estar apta a receber, sistema-
tizar e responder as questes e contribuies que lhe forem formuladas pelos interessados.
Em geral, a consulta pblica se d pela publicao eletrnica dos principais documentos que
formaro o edital de licitao, permitindo-se que as manifestaes e contribuies sejam
igualmente enviadas, por escrito, no prprio site que disponibiliza as informaes do projeto.

(39) Nos termos do inciso VI, art. 10 da Lei Federal n 11.079/2004 e do art. 21 da Lei Estadual n 11688/2004
Secretaria de Governo

No existe previso de realizao de consulta pblica para as concesses comuns, mas


trata-se de prtica usual em projetos de grande impacto social ou econmico, por agregar
transparncia e aderncia dos projetos realidade dos respectivos setores.

Igualmente, necessrio realizar audincia pblica quando o valor estimado para a contra-
tao for superior a R$150.000.000 (cento e cinquenta milhes de reais)40, tanto para PPPs
como para concesses comuns. A audincia pblica realizada com antecedncia mnima de
15 (quinze) dias teis da data prevista para a publicao do edital. A sua realizao, incluindo
a data e local da audincia, deve ser divulgada com a antecedncia mnima de 10 (dez) dias
teis, pelos mesmos meios previstos para dar publicidade da licitao (publicao no Dirio
Oficial e em jornais de grande circulao). Na audincia, os interessados podero apresentar
oralmente suas crticas, questionamentos e contribuies para a modelagem da licitao. Po-
der ser admitido o envio de questes escritas, a serem lidas pelo Administrador responsvel
pela conduo do procedimento. Esse Administrador dever responder as questes que fo-
rem formuladas durante a audincia, sendo admitida a sua resposta em momento posterior,
caso seja necessrio maior estudo ou reflexo ou ainda caso no haja tempo para responder
a todas as questes formuladas durante a audincia. Ao final do procedimento de audincia
pblica, ser elaborada a respectiva ata, posteriormente disponibilizada aos interessados.

As consultas e audincias pblicas destinam-se a atender as seguintes finalidades:

Instituio de um mecanismo de controle social das parcerias a serem implementa-


das pela Administrao Pblica, conferindo maior transparncia e publicidade a este
processo;
Abertura do procedimento de elaborao destes projetos crtica e formulao de
sugestes advindas da prpria sociedade civil, agregando-se elementos de consen-
sualidade em sua elaborao e, ainda, dando origem a verdadeira colaborao entre
administrados e Administrao Pblica na conformao final do projeto e/ou dos ser-
vios a serem implementados;
Fomento do debate pblico em torno do projeto/ servio concedido, para a melhoria
das premissas e elementos incialmente planejados para a sua implantao;
Submisso da estrutura inicial do projeto ao mercado, com o intuito de constatar a
aceitao de seus termos e verificar o potencial interesse da iniciativa privada em
participar do futuro certame licitatrio.

(40) Nos termos do art. 39, caput, da Lei Federal n 8.666/1993, cuja aplicao subsidiria.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 155


Em razo destas finalidades, as audincias e consultas pblicas devem ser orientadas promoo
de uma participao efetiva dos cidados e da iniciativa privada. Podero ser adotadas algumas
medidas para se evitar que sua realizao seja exclusivamente formal, dentre as quais:

A adequao dos prazos de divulgao e disponibilizao dos documentos em funo


da complexidade do projeto ou do perodo de consulta ou audincia. Muito embora a
Lei de PPPs defina prazos mnimos para a realizao das consultas, o administrador
poder instituir perodos mais longos;
Reservar um perodo maior entre o encerramento do perodo de contribuies e a
data planejada para a publicao do edital, a depender da complexidade do objeto
da parceria. Apesar de a Lei Federal de PPPs prever um prazo mnimo de 7 dias entre
um momento e outro, este pode no ser suficiente para a adequada anlise, resposta
e incorporao das crticas pertinentes ao projeto recebidas durante a consulta ou
audincia pblicas;
Escolha, por parte da Administrao Pblica, da quantidade e do nvel de detalhamen-
to dos documentos disponibilizados durante os procedimentos de consulta ou audin-
cia. Nem sempre ser recomendvel a publicao integral de todos os documentos,
caso sejam muito detalhados e extensos. De modo geral, interesse da Administra-
o e dos licitantes o acesso maior quantidade de informaes possvel nessa fase,
de maneira a obter maior retorno sobre o seu contedo e a dar maior concretude
ao projeto. A Administrao dever se orientar pela efetividade dos procedimentos
de consulta ou audincia pblica, divulgando aqueles documentos que efetivamente
incitem o debate e permitam a colheita do maior nmero de contribuies possveis;
Postura responsiva da Administrao Pblica em relao s contribuies recebidas
ao longo do procedimento de consulta ou audincia pblica, por meio de publicao
de documento, ao final do procedimento, com as recomendaes e crticas que foram
incorporadas ao projeto e aquelas que foram rejeitadas, em ambos os casos, com a
publicao das devidas justificaes. Ressalte-se que a resposta a estes questiona-
mentos, apesar de recomendvel, no consiste em uma obrigao legal. Entretanto,
importante demonstrao de compromisso da Administrao Pblica com os ins-
trumentos de participao da sociedade civil, contribuindo diretamente para a efeti-
vidade destes ltimos;
Caso considere adequado, e a depender de cada caso, a Administrao poder ainda
realizar diferentes rodadas de consultas ou audincias pblicas, eventualmente se-
gregando-as a determinada matria que tenha se mostrado especialmente polmica
ou que admita diferentes solues, com vistas a garantir o efetivo debate com po-
tenciais interessados e com a sociedade civil, de maneira a obter o melhor aproveita-
mento das sugestes e contribuies ao projeto.
Secretaria de Governo

Qualquer que seja o mecanismo utilizado, dever ser garantida a ampla participao dos interes-
sados, bem como a igualdade de oportunidades e a isonomia no tratamento dos participantes.

Para assegurar a legalidade destes procedimentos e da futura contratao, sugere-se a ado-


o das seguintes medidas:

Publicao de informaes existentes sobre o projeto, sobretudo, os estudos tcnicos


e documentos;
Atribuio de ampla publicidade realizao de eventuais reunies, com a finalidade
de permitir que todos os interessados possam realiza-las;
Publicao de atas das reunies, contendo uma sntese dos pontos discutidos, das
crticas, dvidas e recomendaes apresentadas pelos particulares, resguardadas
eventuais informaes comerciais estratgicas dos futuros licitantes.

8.5. Licitao

Previamente publicao do edital de licitao, o projeto dever ser submetido para a deli-
berao do Conselho Gestor e parecer formal da PGE. Ainda, a Lei Estadual n 6.544/1989,
que regulou as licitaes e contratos no mbito da Administrao Estadual, e o Decreto n
54.010/2009, prevem a obrigatoriedade de inverso de fases nas licitaes realizadas no
mbito da administrao direta e indireta do estado de So Paulo. Tal obrigao se estende
inclusive s concesses comuns e PPPs41. Assim, a eventual impossibilidade de processamen-
to da licitao por meio da inverso de fases dever ser justificada pela autoridade respons-
vel pela licitao no ato em que determinar a abertura do respectivo processo administrativo.

Nas hipteses em que os projetos contem com o financiamento de organismos internacio-


nais, a estruturao da PPP dever observar no apenas as regras nacionais sobre o tema,
mas tambm as regras que cada uma das entidades internacionais de financiamento estipula
para a concesso de crdito, nos termos do art. 42, pargrafo 5, da Lei n 8.666/1993.

Merece destaque a atuao de agentes financiadores internacionais, tais como o Banco Mun-
dial, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Japan Bank for International
Cooperation (JBIC), sem prejuzo de outros, que recorrentemente tm figurado como finan-
ciadores de projetos nacionais, em especial no Estado de So Paulo.

(41) Nos termos do previsto no pargrafo nico do artigo 1 do referido Decreto:


Artigo 1, pargrafo nico. As licitaes realizadas para a concesso de servios pblicos e para a contratao de Parcerias Pblico-Privadas devero atender inverso da
ordem das fases de habilitao e julgamento nos termos previstos, respectivamente, no artigo 18-A da Lei Federal n 8.987/95, e no artigo 13 da Lei Federal n 11.079, de
30 de dezembro de 2004.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 157


Exemplo desta experincia no financiamento internacional de projetos a PPP da Linha 4
do Metr do Estado de So Paulo, que contou com apoio financeiro tanto do Banco Mundial,
via aportes do Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD), quanto
do JBIC. A tendncia a expanso destas experincias, sobretudo em virtude dos acordos
firmados entre o Governo do Estado de So Paulo e o Banco Interamericano de Desenvolvi-
mento (BID) em 2015, para que este rgo multilateral possa fornecer garantias a projetos
de PPPs do Estado, mediante atuao como agente garantidor de crditos junto Companhia
Paulista de Parcerias (CPP).

8.6. Condicionantes para assinatura do contrato

Concluda a licitao, uma srie de requisitos, estabelecidos no edital, devem ser cumpridos
para a assinatura do contrato, incluindo o ressarcimento dos estudos, nos casos em que hou-
ver. A Unidade de PPP poder atuar apoiando e orientando o rgo Setorial nesta etapa de
forma que o contrato possa ser firmado pelos agentes pblico e privado.

8.6.1. Ressarcimento dos estudos

No caso de estudos realizados por particular, caber ao vencedor do certame ressarcir os


custos dos estudos utilizados pelo poder pblico na modelagem final aprovada,42 conforme
previsto no edital de licitao alusivo parceria. Note-se que o ressarcimento pode ser pro-
porcional ao aproveitamento dos estudos apresentados pelo privado e efetivamente utiliza-
dos pelo poder pblico, nos termos dos critrios apresentados do Chamamento Pblico (v.,
sobre o tema, o item 5.1.2 deste Manual).

Por isso, de suma importncia que os critrios de ressarcimento constem expressamente


do edital de chamamento pblico e sejam fundamentados em prvia justificativa tcnica, que
poder basear-se na complexidade dos estudos ou na elaborao de trabalhos similares, bem
como em parmetros de razoabilidade e proporcionalidade43.

(42) Nos termos do art. 28 do Decreto Estadual n 61.371/2015.


(43) Nos termos do art. 28 do Decreto Estadual n 61.371/2015.
Secretaria de Governo

O Decreto Estadual n 61.371/2015 prev que na fixao dos critrios de ressarcimento de-
vem ser considerados um ou mais dos seguintes parmetros:

O valor nominal mximo e forma de seu reajuste, que sero definidos no edital de
chamamento pblico;
O percentual a ser calculado com base no valor total estimado previamente pela Ad-
ministrao Pblica para os investimentos necessrios implementao do empre-
endimento, ou para os gastos necessrios operao e manuteno da parceria
durante o perodo de vigncia do contrato, prevalecendo o valor maior;
A remunerao varivel relativa aos ganhos de eficincia e economicidades a serem
obtidos pela Administrao Pblica, de acordo com a modelagem que embasar a res-
pectiva licitao, tais como receitas acessrias, tcnicas ou tecnologias alternativas e
diferenciao nos projetos, mantido inalterado o objeto da parceria. A remunerao
varivel deve ser proporcional economia para a Administrao Pblica advinda dos
estudos apresentados.

Na ocasio em que diferentes autorizados a realizar os estudos propuserem ganhos de efi-


cincia e economicidades semelhantes sob as perspectivas tcnica e econmica, o ressarci-
mento ser repartido de maneira proporcional contribuio de cada um.

Cabe destacar que o valor de ressarcimento fixado pelo CDPED ou pelo CGPPP - deve ser
compatvel com os custos dos correspondentes estudos, demonstrados mediante planilha
oramentria, no podendo ser superior ao valor que seria gasto pela Administrao Pblica
na contratao de consultoria especializada para o mesmo fim.

8.6.2. Constituio da SPE e formalizao do contrato de PPP

Diversamente das concesses comuns, uma das caractersticas da PPP a obrigatoriedade


de constituio de uma Sociedade de Propsito Especfico (SPE) pelo vencedor da licitao,
seja este vencedor uma entidade ou um consrcio, nos termos do art. 9 da Lei Federal de
Parcerias Pblico-Privadas. Assim, uma vez homologado o processo licitatrio e adjudicado
o objeto ao vencedor, dever do licitante vencedor constituir a SPE e cumprir outras even-
tuais obrigaes constantes do edital para que seja assinado o contrato de PPP com o Poder
Concedente. Embora a legislao aplicvel s concesses comuns no contenha esta obriga-
toriedade, ela contempla a possibilidade de exigir que o licitante vencedor constitua empresa
anteriormente celebrao do contrato.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 159


A seguir so apresentados exemplos das diretrizes para constituio da SPE adotadas nos
Editais de PPPs contratadas no Estado de So Paulo.

Exemplo 10 Diretrizes para Constituio de SPE adotadas em PPPs no Estado de


So Paulo

Em geral, os editais preveem que o vencedor do certame dever constituir uma SPE, sob a
forma de sociedade annima, autorizada a emitir valores mobilirios em mercados regula-
mentados. H previso de patrimnio lquido mnimo e de capital social mnimo, a ser apre-
sentado pela SPE. No se admite o exerccio de atividade distinta do contrato de concesso.

Dever obedecer aos padres de governana corporativa e adotar contabilidade de


demonstraes financeiras padronizadas, conforme a legislao societria. O Estatuto
Social da SPE dever vedar a alterao de seu objeto social e dever submeter prvia
aprovao do Poder Concedente algumas deliberaes que possam afetar a prestao
dos servios concedidos. Na PPP Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo, foi
prevista a criao de uma SPE para cada lote da licitao. Para o Lote 02, previu-se de-
ver de a SPE constituir filial para gerir cada um dos Complexos Hospitalares.

Nas PPPs da Linha 4 e da Linha 6 do Metr h a particularidade de que a Concession-


ria deve assumir a forma de sociedade annima de capital aberto, autorizada a emitir
valores mobilirios em mercados regulamentados. A seguir so apresentados os itens
do Edital que discorrem sobre a Constituio da SPE em cada PPP contratada no Estado
de So Paulo.

PPP Alto Tiet: Alnea G, item 1 Condies a serem observadas pela licitante
vencedora com anterioridade a formalizao do contrato de concesso Item
1 Da constituio da SPE.
PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Item 18
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Itens 7.3.7,
10.1 e 10.2.
PPP da Linha 6 - Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Itens 13 e 14
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: Item 15
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Itens 13 e 14
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Item 19
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Item 16
PPP Nova Tamoios: Item 20
Secretaria de Governo

Uma vez assinado o contrato de parceria concesso comum ou PPP, seu extrato deve ser
publicado no Dirio Oficial. Em regra, os contratos so publicados tambm no stio eletrnico
do Poder Concedente, garantindo assim a publicidade dos termos da contratao realizada
pelo Estado, requisito fundamental para a validade dos atos perante terceiros e para garantir
a realizao da fiscalizao e controle da concesso pelos agentes responsveis. A assinatura
do contrato marca a concluso da Fase de Licitao e consequente incio da Fase de Gesto
do Contrato.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 161


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9. FASE DE GESTO DO CONTRATO

9.1. Acompanhamento, fiscalizao e controle do con-


trato de parceria pelo Poder Concedente

A execuo dos contratos de concesso comum e PPP deve ser acompa-


nhada pelo Governo, com o objetivo de avaliar o cumprimento do que foi
acordado e a eficincia na prestao do servio, por meio de critrios obje-
tivos previamente definidos. A gesto do contrato realizada diretamente
pelo rgo Setorial que firmou o contrato de concesso, podendo este
articular-se com a Subsecretaria de Parcerias e Inovao para isso.

Entre as principais atribuies do acompanhamento do contrato, encontra-se


a gesto do desempenho da Concessionria. Como apresentado, um dos dife-
renciais da PPP a possibilidade de atrelar a remunerao do parceiro privado
qualidade do servio prestado, por meio de indicadores de desempenho.
Para que esse recurso seja efetivo e os resultados projetados sejam alcana-
dos, importante que o desempenho da Concessionria seja rigidamente fis-
calizado pelo Poder Concedente de cada contrato. recomendado, ainda, que
a avaliao de desempenho seja realizada por um Verificador Independente,
devendo, neste caso, estar previsto no contrato. Os mecanismos de gesto de
desempenho e de contratao de Verificador Independente podem igualmente
estar presentes em um contrato de concesso comum.

O cumprimento das principais obrigaes contratuais, e especialmente


aquelas que estejam relacionadas a algum marco ou pagamento espe-
cfico (como, por exemplo, o incio do pagamento da contraprestao ou
os aportes de recursos pblicos a serem realizados durante a etapa de
implantao) tambm devero ser objeto da fiscalizao atentiva do Po-
der Concedente, com a finalidade de garantir a fiel execuo do contrato,
evitar atrasos ou desequilbrios contratuais.

9.2. Agentes envolvidos na etapa de Gesto do Contrato

Embora o acompanhamento e gesto do contrato seja de responsabilidade


do rgo Setorial, outros rgos esto envolvidos no acompanhamento do
contrato, inclusive para assessorar o rgo Setorial de forma clere em
questes especficas que possam surgir ao longo do contrato.
9.2.1. Atribuies da Comisso de Acompanhamento de Contratos de PPP
(CAC PPP)

As unidades, comisses e demais instncias de acompanhamento e fiscalizao dos contratos


de Parcerias devem remeter relatrio mensal sobre atividades desempenhadas no perodo
CAC PPP, e cabe a esta deliberar sobre tais relatrios. Ainda devem ser submetidos avalia-
o e consentimento da CAC, com o apoio da Subsecretaria de Parcerias e Inovao:

O incio de qualquer anlise ou implementao de pedido de recomposio do equil-


brio contratual;
O incio do procedimento de arbitragem para soluo de controvrsias;
A aceitao do cronograma fsico-financeiro dos investimentos das Concessionrias,
compatvel com o cronograma de pagamentos e demais obrigaes do Poder Conce-
dente;
A aceitao de qualquer alterao no controle acionrio das Concessionrias;
A formalizao de Termos de Recebimento pelos entes contratantes, caso a conclu-
so dos contratos tenha ou possa acarretar impacto financeiro ou oramentrio;
A execuo das garantias contratuais das Concessionrias; e
Decises de interveno, encampao, resciso, anulao ou caducidade dos contra-
tos de PPP.

A CAC PPP tambm delibera sobre documentos a ela submetidos, manifestando-se conclusi-
vamente sobre os procedimentos que melhor atendam aos interesses do Estado.

9.2.2. Acompanhamento do Contrato pelo Conselho Gestor de PPP

No mbito do Programa de PPP do Estado de So Paulo, o Conselho Gestor possui entre suas
atribuies a de fiscalizar a execuo das Parcerias Pblico-Privadas contratadas no Estado
de So Paulo, devendo para tanto, opinar sobre alterao, reviso, resciso, prorrogao
ou renovao dos contratos de PPP44. Ainda, no Relatrio Semestral remetido pelo Conselho
Gestor Assembleia Legislativa, devem ser contempladas informaes a respeito da execu-
o destes contratos.

(44) Lei Estadual n 11.688/2004 Art. 3, 5 - das atribuies do conselho gestor


Secretaria de Governo

9.2.3. Acompanhamento do Contrato pelo Conselho Diretor do Programa


Estadual de Concesses

O CDPED possui relevante papel no acompanhamento dos Contratos de Concesso Comum


do Estado de So Paulo. Enquanto entidade do Programa Estadual de Desestatizao PED,
sua atribuio a gesto superior do Programa Estadual de Participao da Iniciativa Privada
na Prestao de Servios Pblicos e na Execuo de Obras de Infra-Estrutura, nos termos do
Decreto Estadual n. 41.150/1996.

9.2.4. Acompanhamento do contrato por Agncias Reguladoras

O acompanhamento do contrato de concesso por parte das Agncias Reguladoras, ou do


ente que seja responsvel pela regulao pblica do contrato, ter duas vertentes principais.
A primeira trata dos aspectos econmico-financeiros, envolvendo a apurao de resulta-
dos do projeto de concesso. O acompanhamento econmico-financeiro ter como objetivo
acompanhar a execuo de condies financeiras contratuais, como a aplicao de reajustes
de tarifa, contraprestao e aporte de recursos. Ter tambm como objetivo verificar even-
tuais desequilbrios contratuais, apurar a eventual responsabilidade de um dos entes pelo de-
sequilbrio e propor medidas compensatrias, nos termos da legislao geral e dos aspectos
especficos do Contrato.

A segunda vertente, por sua vez, abordar os temas tcnicos, incluindo:

A recepo de crticas trazidas pelos usurios e demais agentes envolvidos no pro-


cesso de implementao e prestao de servios envolvidos no contrato;
O acompanhamento dos indicadores de desempenho dos servios prestados pela
Concessionria;
O acompanhamento da gesto de riscos pblicos envolvidos no projeto de concesso.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 165


9.2.5. Acompanhamento do contrato pela Assembleia Legislativa do Estado

Pode-se afirmar que um acompanhamento dos contratos de PPP igualmente efetuado pela
Assembleia Legislativa do Estado, a partir do relatrio semestral a ela remetido pelo Conse-
lho Gestor, em atendimento ao disposto no artigo 3, 9, da Lei n 11.688/2004. Trata-se
de relatrio detalhado das atividades desenvolvidas no perodo e de desempenho dos contra-
tos de Parceria Pblico-Privadas.

Adicionalmente, o Presidente do Conselho Gestor e o Secretrio de Economia e Planejamento


devem comparecer, semestralmente, Assembleia Legislativa, para prestar esclarecimentos
sobre as atividades do rgo e apresentar os resultados auferidos no semestre.

9.2.6. Acompanhamento do Contrato pelo TCE-SP

Conforme a Instruo n 01/2008 do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, devem ser


enviadas, at o dia 15 de cada ms, cpia dos contratos de PPP e concesso comum celebra-
dos no ms anterior. O contrato deve ser enviado pelo respectivo Poder Concedente, e ser
acompanhado dos documentos elencados na referida Instruo, incluindo, no caso de PPPs,
aqueles que foram necessrios para incluso definitiva do projeto no Programa de PPP.

Para fins de fiscalizao e acompanhamento das atividades desenvolvidas pelo parceiro con-
tratado, o Poder Concedente encaminhar ao TCE no prazo de 30 (trinta) dias aps a data de
aniversrio de cada vigncia contratual, cpia de documentos referentes execuo contra-
tual no perodo, incluindo de forma no exaustiva45:

Certido com o nome dos integrantes dos rgos responsveis pela fiscalizao da
concesso/permisso, nos termos dos artigos 3 e 30, pargrafo nico, da Lei Fede-
ral n 8.987/1995, com os respectivos perodos de gesto, afastamentos e substitui-
es;
Relatrio contendo as obrigaes da Concessionria para cumprimento do crono-
grama fsico-financeiro de execuo das obras e servios vinculados ao contrato de
concesso ou ao contrato de PPP;
Relatrio contendo a manifestao expressa da autoridade competente quanto regula-
ridade dos atos, da satisfao e da atualidade dos servios prestados, tanto dos contratos

(45) Lei Estadual n 11.688/2004 Art. 3, 5 - das atribuies do conselho gestor


Secretaria de Governo

de concesso quanto dos de PPP46. Para os contratos de PPP, importa tambm manifes-
tao quanto observncia das diretrizes definidas no artigo 4 da Lei n 11.079/2004 e
das providncias adotadas nos casos de constatao de alguma irregularidade ou aciona-
mento de garantias por descumprimento das normas estabelecidas no contrato de PPP;
Demonstrativo das eventuais receitas arrecadadas pelo Poder Concedente decorren-
tes do contrato de concesso ou do contrato de PPP;
Homologao de reajustes e reviso de tarifas, decorrentes do contrato de concesso
ou contrato de PPP;
Restabelecimento do equilbrio econmico-financeiro do contrato de concesso ou do
contrato de PPP, em funo de quaisquer alteraes ocorridas;
Relao das eventuais alteraes ocorridas na composio acionria da contratada;
Publicao do balano patrimonial da contratada, acompanhado dos respectivos de-
monstrativos e notas explicativas;
Na hiptese de extino da concesso, distrato acompanhado de sua publicao e da
documentao relativa ao retorno contratante dos bens reversveis, dos direitos e
privilgios transferidos Concessionria nos contratos de concesso e PPP. Particu-
larmente para os contratos de PPP, a documentao relativa s transferncias para
indenizaes aos legtimos financiadores do projeto bem como ressarcimentos a cr-
ditos de fundos e empresas estatais garantidores da PPP.

A documentao a ser apresentada para os contratos de PPP envolve ainda:

Demonstrativo financeiro das contraprestaes pblicas;


Declarao de utilidade pblica para efeito de desapropriao do(s) bem(ns) que, por
sua(s) caracterstica(s), seja(m) apropriado(s) ao desenvolvimento do objeto do con-
trato de PPP.

9.2.7. Acompanhamento do contrato pela Secretaria do Tesouro Nacional

A Lei Federal de PPP, em seu art. 28, determina que a Unio no poder conceder garantia
ou realizar transferncia voluntria aos Estados se:

A soma das despesas de carter continuado derivadas do conjunto das parcerias j


contratadas por esses entes tiver excedido, no ano anterior, a 5% (cinco por cento)
da receita corrente lquida do exerccio; ou

(46) Cpia dos relatrios exarados pelos rgos responsveis pela fiscalizao da concesso e/ou permisso mencionadas no inciso anterior; relatrio contendo a manifes-
tao expressa do Secretrio da Pasta quanto regularidade dos atos e s providncias adotadas no caso de constatao de alguma irregularidade ou descumprimento das
normas estabelecidas nos contratos de concesso e/ou permisso;

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 167


Se as despesas anuais dos contratos vigentes nos 10 (dez) anos subsequentes exce-
derem a 5% (cinco por cento) da receita corrente lquida projetada para os respecti-
vos exerccios47.

Neste sentido, o Estado deve encaminhar ao Senado Federal e Secretaria do Tesouro Na-
cional, previamente contratao de Parcerias Pblico-Privadas, as informaes necessrias
para cumprimento da determinao, sendo que tais limitaes devem ser acompanhadas
durante toda a vigncia contratual.

Adicionalmente, importante ressaltar que a Portaria n 614, de 21 de agosto de 2006, da


Secretaria do Tesouro Nacional (STN) estabelece normas a serem observadas para o registro
contbil dos contratos de PPP.

No h previso do gnero incidente sobre as concesses comuns.

9.2.8. Certificador de Implantao

O Certificador de Implantao (CI) responsvel por aferir se as diretrizes, projetos de en-


genharia e as obras concebidas e desenvolvidas no mbito do projeto esto em plena confor-
midade com os objetivos do contrato firmado entre a Concessionria e o Poder Concedente.
Esta contratao uma ferramenta til tanto em projetos em que h aportes de recursos
pblicos, assim como em outros que apresentem uma necessidade de acompanhamento
mais efetivo na fase de implantao do projeto.

O CI analisa a adequao da concepo e a conformidade das obras realizadas, oferecendo as-


sistncia tcnica slida, externa e independente, podendo se estender a novas atividades que por
ventura necessitem de avaliao, validao ou acompanhamento de uma entidade imparcial.

As atividades do CI podem ser realizadas tanto por verificao amostral, quanto por definio
de marcos dentro do perodo do contrato para acompanhamento e controle de sua evoluo.
No decorrer das aes executadas, so emitidas Certificaes dos eventos contratuais na
etapa de implantao, acompanhados de relatrios e laudos tcnicos de aferio do cumpri-
mento de todas as diretrizes inclusas no edital e seus anexos, normas nacionais ou interna-
cionais e demais tcnicas e mtodos aplicveis.

(47) Redao dada pela Lei n 12.766, de 2012.


Secretaria de Governo

Tais atividades diferem do escopo do gerenciamento e fiscalizao do projeto, o qual pode


ser realizado diretamente pela Concessionria ou ainda por um terceiro por ela contratado
(empresa denominada Gerenciadora da obra).

Ao CI pode ser atribudo o desenvolvimento do plano de trabalho, do qual constar a des-


crio das atividades de verificao e validao, a serem realizadas com base nas entregas
da Concessionria e de eventual Gerenciadora. Para tanto, o contrato de dever prever de
maneira objetiva as obrigaes e responsabilidades de cada uma das partes, de maneira a
garantir o controle e a otimizao de cada uma das etapas dos projetos.

Os servios prestados pelo Certificador de Implantao podem ser descritos atravs das se-
guintes obrigaes:

Validao dos procedimentos e resultados, com base em normas incidentes e melho-


res prticas;
Verificao do cumprimento de diretrizes mandatrias;
Aferio dos bens;
Avaliao dos bens reversveis;
Realizao de reunies peridicas de acompanhamento; e
Manifestaes sobre pedido de modificao de diretriz mandatria.

A atuao do CI conexa s especificaes constantes no Edital, podendo compreender as


seguintes atividades:

Engenharia, contemplando atividades como:


Avaliao do processo de elaborao do projeto de concepo do empreendimento;
Avaliao da conformidade do projeto executivo e dos outros produtos de enge-
nharia, especialmente com as normas e regulamentos e com os requisitos esta-
belecidos nos diferentes procedimentos operacionais especficos;
Verificao do cumprimento de anlises tcnicas para o desenvolvimento do projeto;
Verificao do Plano Diretor de Qualidade da Concessionria e seus contratantes
principais;
Avaliao e monitoramento do Plano de qualidade ambiental;
Avaliao e monitoramento do Plano de gesto de riscos;
Avaliao da relevncia e adequao de programas de controle, testes e ensaios;

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 169


Avaliao do Plano de manuteno;
Avaliao dos desenhos as built;
Monitoramento de programas de controle, testes e ensaios; e
Participao na inspeo final da obra.

Gerencial, contemplando atividades como:


Monitoramento do planejamento (conformidade dos cronogramas com o contrato,
analisando principalmente as tarefas crticas e aos principais eventos);
Controle de tratamento de no conformidades detectadas;
Verificao do cumprimento dos marcos para liberao dos aportes pblicos;
Controle e anlise dos documentos apresentados pela Concessionria ao Poder
Concedente;
Avaliao da conformidade da implantao das obras conforme o projeto executi-
vo e as diretrizes ambientais e de segurana.

Exemplo 11 Previso de contratao de Certificador da Implantao em contratos


de PPP no Estado de So Paulo

PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: A Clusula 21.3


determina que a certificao das obras para fins de desembolso do aporte
atribuio do Poder Concedente, entretanto, o Contrato faculta a Contratao
de CI para realizar esta funo.
PPP da Linha 6 - Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 9/
Anexo XIII Da Certificadora da Implantao. O contrato da Linha 6 contm
previso de que a remunerao da CI, a ser paga pela Concessionria, no ser
condicionada ao aceite pelo Poder Concedente dos servios medidos. De outro
lado, no h previso de que o Poder Concedente dever figurar como Interve-
niente no contrato firmado entre a Concessionria e a CI.
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 9/
Anexo XII Da Certificadora da Implantao. A CI ser encarregada de emitir
certificaes por meio de relatrios e laudos tcnicos de aferio do cumprimen-
to de todas as etapas e suas especificaes tcnicas constantes do contrato e
seus anexos, bem como das normas nacionais e internacionais, tcnicas e m-
todos aplicveis.
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PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Conforme a Clusula


11.2, h previso de contratao de certificadora de implantao durante a
fase de implantao do empreendimento para acompanhar as atividades de-
sempenhadas pela Concessionria. A CI ser contratada pelo Poder Concedente
e encarregada de emitir certificaes por meio de relatrios e laudos tcnicos
de aferio do cumprimento de todas as etapas e suas especificaes tcnicas
constantes do Contrato e seus anexos, bem como das normas nacionais e inter-
nacionais, tcnicas e mtodos aplicveis.
PPP Nova Tamoios: A Clusula 25.3 determina que a ARTESP ser responsvel
pela fiscalizao e verificao do efetivo cumprimento, pelo Parceiro Privado,
dos Eventos para o Desembolso de Aporte do Recurso (Anexo XV) e do Crono-
grama Executivo do Trecho Serra SP 099 apresentado pelo Parceiro Privado,
podendo, a seu critrio, contratar fiscalizadora ou entidade certificadora para
auxili-la nestas atribuies.

De maneira geral, os contratos que preveem a figura da CI atribuem a esta a funo de


averiguar se as obras realizadas atendem aos requisitos de engenharia exigidos para
a contratao (planos, projetos, solues), se os aspectos gerenciais da contratao
esto sendo cumpridos (gesto do contrato, planejamento, superviso e controle das
obras, atendimento a padres de segurana e de preservao ambiental). Tambm in-
cumbe CI a expedio das liberaes para operao, que depende do atendimento,
pela Concessionria, de requisitos tcnicos contratualmente previstos.

9.2.9. Verificador Independente

As atividades de fiscalizao do contrato pelo Poder Concedente podero contar com o apoio
de um terceiro especializado, denominado Verificador Independente (VI). Esta uma prtica
comumente usada em projetos como forma de garantir a neutralidade, conhecimento tcni-
co e imparcialidade do ente responsvel pela aferio ou quantificao do cumprimento das
obrigaes previstas no contrato.

O Verificador Independente uma entidade imparcial, no vinculada Concessionria e nem ao


Estado, que atua de forma neutra e com independncia tcnica, fiscalizando a execuo do con-
trato e aferindo o desempenho da Concessionria com base no sistema de mensurao e desem-
penho (indicadores de qualidade) e no mecanismo de pagamento, constantes no edital.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 171


As caractersticas do Verificador Independente, bem como a forma de seleo, contratao
e pagamento dos seus servios, devero estar previstas no contrato. Embora a contratao
e o pagamento do Verificador Independente possam ser feitos tanto pelo Poder Concedente
quanto pelo parceiro privado, dependendo da previso contratual, a contratao do VI ser
sempre submetida aprovao do Poder Concedente. Quando da contratao do VI pelo Po-
der Concedente, reduz-se o risco de captura ou opacidade nos critrios de seleo.Por outro
lado, a contratao realizada pela Concessionria tende a trazer maior flexibilidade na defini-
o do escopo do VI e maior celeridade no processo de contratao. Independentemente de
qual das partes seja responsvel pela contratao ou pagamento do Verificador, necessrio
que haja a garantia de sua idoneidade e imparcialidade para ambas as partes.

Institudo para mitigar riscos e agregar valor aos contratos, o VI responsvel por auxiliar
tecnicamente o Poder Concedente e a Concessionria a atingirem os objetivos da conces-
so. Nesse sentido, ele poder otimizar a eficincia do sistema de monitoramento e controle
de desempenho, mantendo-o alinhado com os objetivos estratgicos da contratao. O VI
poder ser encarregado da reviso dos prprios indicadores, eventualmente recomendando
indicadores mais adequados e seus respectivos nveis de servios, de forma a assegurar o
melhor uso dos recursos do projeto.

Ainda no que diz respeito ao monitoramento de desempenho, o Verificador Independente


ser o responsvel por realizar as medies de qualidade dos servios prestados, que por sua
vez, sero utilizadas para determinar o valor da remunerao da Concessionria. A remune-
rao varivel conforme o atendimento ou no dos parmetros de qualidade estipulados no
contrato uma das inovaes do regime legal das PPPs, e consiste em um dos instrumentos
indutores de eficincia sobre a prestao de servios e voltados garantia do cumprimento
dos objetivos da contratao.

A medio do atendimento destes parmetros de qualidade por um Verificador Independente


recomendvel para assegurar maior imparcialidade na mensurao, evitando arbitrarieda-
des ou conflitos de interesses que poderiam afetar a remunerao do particular. Como des-
tacado acima, o VI atuar de maneira neutra em relao s partes contratuais, orientando-se
por normas tcnicas e pelos critrios indicados no sistema de mensurao dos servios e
desempenho (indicadores de qualidade) previstos no contrato e no edital. Isto confere maior
previsibilidade e segurana para o parceiro privado, o que reduz os riscos envolvidos na con-
tratao e, consequentemente, os seus custos.
Secretaria de Governo

tambm possvel atribuir ao Verificador Independente o papel de promover o constante


alinhamento entre as partes, assegurando a integrao e o fluxo racional de comunicao,
atuando de forma transparente e consistente na aferio do desempenho e realizando a ges-
to de pleitos, em casos de divergncia, por meio do fornecimento de informaes tcnicas
necessrias para a sua adequada apreciao (suporte tcnico).

Outra importante competncia que poder ser atribuda ao Verificador Independente o


monitoramento dos bens reversveis envolvidos na concesso comum ou PPP. frequente
nestas modalidades contratuais que determinados bens imprescindveis para a continuidade
da prestao dos servios delegados sejam transferidos ao Poder Concedente ao fim da exe-
cuo contratual. Para efetuar esta transferncia, demanda-se uma anlise tcnica apta para
verificar que os bens a serem revertidos estejam em adequadas condies de operao ao
final do perodo do contrato.

No nvel operacional, o VI pode monitorar e garantir a visibilidade do desempenho do empre-


endimento, permitindo o aprimoramento da execuo e a correo gil de eventuais falhas.
Alm disso, o VI poder efetuar anlises de confiabilidade dos dados produzidos pela Con-
cessionria a respeito do desempenho da operao, garantindo a transparncia do projeto.
O VI pode vir a suportar tecnicamente eventuais ajustes nos pagamentos da Concessionria,
sempre assegurando a remunerao justa, de acordo com o estabelecido em contrato me-
diante a anlise do desempenho dos servios prestados.

Em termos prticos, o Verificador Independente responsvel por preparar e aplicar os flu-


xos de processos necessrios para aferio de desempenho da Concessionria, bem como
dispor de infraestrutura lgica de Tecnologia de Informao para verificao dos indicadores
e consequente clculo do pagamento a ser feito pelo Poder Concedente. Ele poder assumir
as atividades a seguir relacionadas:

Clculo da variao da contraprestao pblica;


Desenho dos Processos para Monitoramento e Controle do Desempenho;
Diagnstico e Recomendao para Atualizao Tecnolgica;
Proposio e Operao do Sistema para Monitoramento e Controle;
Criao de Painel de Controle para Gesto de Indicadores;
Monitoramento de desempenho;
Gerenciamento de riscos;
Gesto de conhecimento;

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 173


Desenho do padro de governana de dados;
Estabelecimento de padres de rastreabilidade e monitoramento de dados;
Adequao do sistema de mensurao de desempenho;
Gesto dos contratos;
Estudo de viabilidade tcnica e econmica;
Avaliao tcnica do equilbrio econmico-financeiro do contrato;
Clculo dos reajustes de valores previstos no contrato; e
Realizao de pesquisa de satisfao dos usurios.

Ressalta-se que a competncia de aplicar multas no pode ser atribuda ao VI, assim como
a Administrao no pode se omitir de sua obrigao de acompanhar o fiel cumprimento do
contrato. A atuao do VI voltada realizao de atividades auxiliares e de suporte.

Sistemas informatizados de monitoramento dos servios como, por exemplo, aqueles que
franqueiam ao Poder Pblico o acesso pleno, ininterrupto e em tempo real (on-line) s infor-
maes essenciais do desempenho da Concessionria - podem, muitas vezes, ser suficientes
para garantir a segurana e a imparcialidade de aferio dos ndices definidos em contrato.

Em sentido contrrio, a contratao de um VI ser oportuna, em especial, em projetos de


PPP em que a aferio do atendimento aos padres de qualidade dos servios, a anlise
de processos, o clculo da variao da contraprestao pblica e as demais atividades que
podem ser atribudas ao VI apresentem grande complexidade, dependam da aplicao de
metodologias especficas e demandem conhecimentos especficos por parte dos responsveis
por sua avaliao. Nestas circunstncias, a transferncia destas atividades a um Verificador
Independente recomendvel pelas seguintes vantagens:

Capacidade de reunir, com maior facilidade, um corpo de profissionais qualificado nos


diversos setores necessrios para a adequada avaliao dos servios desempenhados;
Maior garantia de imparcialidade em relao s partes do contrato;
Consequente desempenho das suas atividades com maior neutralidade;
Aumento da transparncia da execuo dos servios na PPP, pois as informaes de-
tidas pelo Verificador Independente, em regra, devem ser colocadas disposio da
Administrao Pblica e dos usurios interessados.

Por fim, vale ressaltar que a contratao do Verificador Independente torna-se vantajosa
frente ao custo benefcio que ela proporciona ao contrato.
Secretaria de Governo

A seguir so apresentados alguns contratos que previram a contratao de Verificador Inde-


pendente.

Exemplo 12 Previso de contratao de Verificador Independente em contratos


de PPP no Estado de So Paulo

PPP Alto Tiet: A contratao de Verificador Independente no foi prevista no


contrato.
PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Clusula 26.2.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: A contratao
de Verificador Independente no foi prevista no contrato.
PPP da Linha 6 - Laranja do Metr do Estado de So Paulo: A contratao
de Verificador Independente no foi prevista no contrato.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: A contratao de
Verificador Independente no foi prevista no contrato.
PPP da Linha 18 - Bronze do Metr do Estado de So Paulo: A contratao
de Verificador Independente no foi prevista no contrato.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Clusula 12.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): A contratao de Verificador
Independente no foi prevista no contrato.
PPP So Loureno: Clusula 31.5.1

De maneira geral, os contratos que contemplam a contratao de Verificador Indepen-


dente preveem que o VI seja uma empresa independente especializada que desem-
penhar funes de apoio no acompanhamento da prestao dos servios objeto do
Contrato, em especial para aferio do desempenho da Concessionria.

Especificamente, na PPP So Lourenco, previu-se a contratao de empresa especializa-


da independente (VI) indicada de comum acordo entre as partes, para a elaborao de
parecer econmico-financeiro para a obteno do valor a ser recebido pela Concessio-
nria a ttulo de indenizao correspondente parcela dos investimentos vinculados a
bens reversveis, ainda no amortizada ou depreciada em caso de extino antecipada
da concesso. O valor da contratao dever ser dividido igualmente entre as partes.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 175


ANEXOS
Secretaria de Governo

ANEXO 1 - GLOSSRIO

Adjudicatrio: pessoa jurdica isolada ou consrcio de pessoas jurdicas declarado vencedor


de processo licitatrio.

Arbitragem: Procedimento no judicial para soluo de conflitos, previsto na Lei n


9.307/1996.

Autorizao: ato administrativo discricionrio outorgado, com ou sem exclusividade, a fim


de que o destinatrio possa elaborar estudos para subsidiar a Administrao Pblica na ela-
borao de parcerias;

Bens Reversveis: bens integrantes ou no do patrimnio da Concessionria, necessrios


prestao adequada e contnua dos servios que so objeto de uma concesso, e que ao
trmino do contrato so transferidos ao patrimnio do Poder Concedente, sob determinadas
condies, definidas em contrato.

Caso Fortuito ou Fora Maior: evento inevitvel e imprevisvel, que afeta a execuo con-
tratual.

Certificador da Implantao: Entidade independente, contratada para, dentre outras ati-


vidades possveis, auxiliar o Poder Concedente no acompanhamento e aferio das diretrizes,
projetos de engenharia e as obras concebidas e desenvolvidas no mbito do projeto esto em
plena conformidade com os objetivos do contrato firmado entre a Concessionria e o Poder
Concedente definidos no contrato de PPP ou de concesso comum.

Comisso de Acompanhamento de Contratos de PPP ou CACPPP: Comisso multidi-


plinar de Carter permanente, vinculada Secretaria de Governo, para mais informaes v.
item 2.2.6 deste manual.

Comisso de Licitao: comisso designada pelo Poder Concedente para conduzir os tra-
balhos necessrios realizao da licitao para contratao de projeto de PPP.

Chamamento Pblico: ato pelo qual o rgo Setorial, em conjunto com o Conselho Gestor,
torna pblico documento que divulga e fixa as condies para apresentao de estudos por
eventuais interessados.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 179


Concesso Administrativa: modalidade de Parceria Pblico-Privada para a prestao de
servios e implantao de infraestrutura de que a Administrao Pblica seja usuria direta
ou indireta, em que no h cobrana de tarifa dos usurios finais e, em consequncia, os
investimentos realizados pelo parceiro privado so pagos integralmente por contraprestao
do Poder Pblico.

Concesso Comum: modalidade de concesso de servios pblicos ou de obras pblicas


que no envolve contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado, discipli-
nada pela Lei Federal n 8.987/1995 e pela Lei Estadual n 7.835/1995.

Concesso Patrocinada: modalidade de Parceria Pblico-Privada definida pela Lei Federal


11.079/2004, cujo objeto idntico ao da concesso de servios pblicos ou de obras pbli-
cas de que dispe a Lei n. 8.987/1995, mas que pressupe, adicionalmente tarifa cobrada
dos usurios, o pagamento de contraprestao por parte do Poder Pblico.

Conselho Diretor do PED ou CDPED: entidade superior do Programa Estadual de Con-


cesso, criada pela Lei Estadual n 9.361/1996, diretamente subordinada ao Governador do
Estado.

Conselho Gestor de PPP ou Conselho Gestor ou CGPPP: entidade superior de deciso


do Programa Estadual de PPP, criado pela Lei Estadual no 11.688/2004 e vinculado direta-
mente ao Gabinete do Governador.

Contraprestao pecuniria ou contraprestao pblica: remunerao qual a Con-


cessionria faz jus em contrapartida prestao dos servios objeto do contrato de PPP, a
ser paga diretamente pelo Poder Concedente.

CPP: Companhia Paulista de Parcerias.

Dirio Oficial do Estado ou DOE: Veculo de comunicao oficial do Estado de So Paulo

Edital: Documento licitatrio contendo o conjunto de instrues, regras e condies que


orientam o procedimento administrativo de seleo de agente privado para explorar a con-
cesso do projeto na modalidade de PPP ou na modalidade de concesso comum.

Fato do Prncipe: ato governamental de carter geral, no relacionado s obrigaes con-


tratuais, que surte efeitos sobre o contrato administrativo, alterando substancialmente as
condies de sua execuo.
Secretaria de Governo

Fluxo de Caixa Descontado: fluxo de caixa resultante da operao, convertido a valor pre-
sente a uma determinada taxa de desconto.

Garantia pblica ou Garantia de Pagamento da Contraprestao: mecanismo a ser


constitudo pelo Poder Concedente, destinado a assegurar as obrigaes pecunirias por ele
assumidas no mbito do contrato de concesso, notadamente a continuidade do fluxo de pa-
gamento das contraprestaes devidas pelo Governo Concessionria no mbito do contrato
de PPP.

Garantia de Proposta: garantia fornecida pelos licitantes, para participar de procedimento


licitatrio promovido pelo Poder Concedente, com o objetivo de garantir a sua participao
na licitao e responder pelos seus atos durante o processo licitatrio.

Garantia de Execuo Contratual: garantia a ser constituda pela Concessionria em favor


do Poder Concedente, com o objetivo de garantir o cumprimento de todas as suas obrigaes
definidas no contrato de PPP.

Grupo de Trabalho ou GT: Grupo multidiciplinar formado caso a caso para o desenvolvi-
mento de projetos de PPP ou Concesso. Para mais informaes v. item 7.1.3.

Lei Estadual de PPP: Lei Estadual n 11.688, de 19 de maio de 2004.

Lei Federal de PPP: Lei Federal n 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que estabelece
normas gerais para a licitao e contratao de PPPs.

Lei Federal de Concesses e Permisses de Servios Pblicos: Lei Federal n 8.987/1995


que dispe sobre o regime de concesso e permisso da prestao de servios pblicos pre-
visto no art. 175 da Constituio Federal, e d outras providncias.

Licena de Instalao ou LI: Licena requerida aps a verificao do cumprimento dos


requisitos constantes da licena prvia.

Licena de Operao ou LO: Licena que autoriza a operao do empreendimento, aps a


verificao do efetivo cumprimento das exigncias das licenas prvia e de instalao, bem
como das medidas de controle ambiental e condicionantes determinadas para a operao.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 181


Licena Prvia ou LP: Licena requerida na fase preliminar de planejamento do empre-
endimento ou atividade. Nessa primeira fase do licenciamento, o rgo ambiental avalia a
localizao e a concepo do empreendimento, atestando a sua viabilidade ambiental e esta-
belecendo os requisitos bsicos a serem atendidos nas prximas fases.

Matriz de Riscos: tabela contendo os riscos identificados no projeto, notadamente a sua


definio, a alocao, o impacto, a probabilidade de sua ocorrncia e como se dar sua mi-
tigao no contrato de PPP.

MIP ou Manifestao de Interesse da Iniciativa Privada: propostas, estudos ou levan-


tamentos, apresentados por pessoas fsicas ou jurdicas da iniciativa privada com o intuito de
auxiliar ou apresentar a modelagem de projetos junto ao Poder Pblico.

Manifestao Formal: no contexto de projetos de PPP, so os documentos redigidos pela


UPPP e CPP sobre a Proposta Preliminar e a Modelagem final com o objetivo de subsidiar a
deciso do CGPPP. Essas manifestaes tem carter orientativo e busca informar ao Conse-
lho os principais aspectos do projeto, pontos de ateno e recomendaes.

Modelagem: estruturao jurdica, econmico-financeira e tcnica da parceria, nos termos


do Decreto n 61.371/2015.

Nota tcnica: Nomenclatura utilizada na Administrao Pblica ao se referir a um relatrio.


Em geral aplicado aos relatrios redigidos pelo rgo Setorial da Proposta Preliminar e da
Modelagem.

rgo Setorial: Secretarias de Estado, rgos da Administrao Pblica Direta e Indireta,


Fundos Especiais, Autarquias, Fundaes Pblicas, Empresas Pblicas, Sociedades de Econo-
mia Mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pelo Estado, cuja compe-
tncia relaciona-se ao objeto do projeto e que ser, por isso, responsvel pela sua conduo,
em conjunto com os demais rgos envolvidos na elaborao e licitao da PPP

PGE: Procuradoria Geral do Estado de So Paulo.

Parceria: Nos termos do Decreto Estadual n 61.371/2015, parceria definido como conces-
so ou permisso de servios pblicos, regidas pela Lei Federal de Concesses e Permisses
de Servios Pblicos (Lei Federal n 8.987/1995) e pela Lei Estadual n 9.361/1996, e Parce-
rias Pblico-Privadas, regidas pela Lei Federal de PPP (Lei Federal n 11.079/2004) e pela Lei
Estadual de PPP (Lei Estadual n 11.688/2004).
Secretaria de Governo

Poder Concedente: A Unio, o Estado, o Distrito Federal ou o Municpio, competentes para


a contratao da concesso. No caso deste Manual, a referncia ao Poder Concedente em
geral est associada ao Estado de So Paulo.

Pr-Enquadramento: fase que contempla as atividades iniciais, de concepo do projeto


at sua incluso inicial do projeto no Programa de PPP, ou seja, a autorizao para que sejam
realizados os estudos. Possui a finalidade de definir aspectos macro do projeto, em especial
seus objetivos, justificativas, indicao de custos e benefcios da alternativa proposta.

Project Finance: um modelo de financiamento, no qual a principal garantia constituda


pelos recebveis do fluxo de caixa do projeto.

Programa de PPP: Programa de Parcerias Pblico-Privadas do Estado de So Paulo, criado


pela Lei Estadual n 11.688/2004, destinado a fomentar, coordenar, regular e fiscalizar as ati-
vidades de agentes do setor privado que, na condio de colaboradores, atuem na implemen-
tao das polticas pblicas voltadas ao desenvolvimento do Estado e ao bem-estar coletivo.

Proposta Preliminar: a Proposta, nos termos do definido pelo Decreto n 61.371/2015


como documento apresentado pelo proponente contendo proposta de desenvolvimento de
estudos.

Quadro de Indicadores de Desempenho ou QID: Conjunto de indicadores operacionais e


financeiros a serem cumpridos pela Concessionria na execuo do contrato de PPP, cujo no
atendimento impactar na reduo da contraprestao pblica, conforme ndices definidos
no contrato.

Secretrio Executivo: servidor pblico responsvel por secretariar os trabalhos do CGPPP


ou do CDPED.

Sociedade de Propsito Especfico ou SPE: refere-se pessoa jurdica a ser constituda


pela pessoa jurdica ou consrcio de pessoas jurdicas vencedor da licitao, na forma de
sociedade annima, constituda de acordo e sob as leis brasileiras, com o fim exclusivo de
execuo do objeto do contrato da PPP ou de concesso comum.

Taxa Interno de Retorno ou TIR: taxa de desconto que, quando aplicada ao fluxo de caixa
de um projeto, leva a zero o seu valor presente lquido. A avaliao da TIR uma das formas
para se comparar a atratividade de diferentes alternativas de investimento.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 183


TCE: Tribunal de Contas do Estado de So Paulo.

Tranche: Nome dado a diferentes linhas de financiamento dentro de um mesmo project fi-
nance, com diferentes financiadores, margens e prazos.

Trustee: Empresa independente que administra as obrigaes do devedor, negociadas no


contrato de financiamento.

Value for Money: Anlise de custos e benefcios dos projetos de PPP em relao contra-
tao tradicional, de forma a identificar as vantagens que o parceiro pblico e a sociedade
tero com a implementao do projeto na modalidade de PPP.

Verificador Independente: Entidade independente, contratada para, dentre outras ativida-


des possveis, auxiliar o Poder Concedente no acompanhamento e aferio do desempenho
da Concessionria, de acordo com o Quadro de Indicadores de Desempenho definido no con-
trato de PPP ou de concesso comum.

UPPP: Unidade de Parcerias Pblico-Privadas, vinculada Secretaria de Governo.

Valor Presente Lquido ou VPL: Soma dos fluxos do projeto atualizados segundo uma taxa
de desconto.
Secretaria de Governo

ANEXO 2 DESCRIO DOS PRINCIPAIS ELEMENTOS


DOS DOCUMENTOS LICITATRIOS

Neste anexo so apresentados os principais elementos que podem vir a compor edital, con-
trato de concesso e caderno de encargos. Os exemplos apresentados dizem respeito a con-
tratos de PPP do Estado de So Paulo, mas so igualmente aplicveis s concesses comuns.

1. PRINCIPAIS ELEMENTOS QUE COMPEM O EDITAL


1. 1. Condies de participao 141
1. 2. Esclarecimentos licitao, diligncias e impugnaes 142
1. 3. Participao de consrcios 143
1. 4. Inverso de fases 144
1. 5. Habilitao 146
1. 6. Garantia da Proposta 151
1. 7. Proposta comercial 152
1. 8. Proposta Tcnica 154
1. 9. Lances 155
1. 10. Saneamento de falhas nas fases de abertura e avaliao das
propostas e dos documentos de habilitao 156
1. 11. Recursos administrativos 157
1. 12. Homologao e adjudicao 158
1. 13. Das sanes administrativas 159
1. 14. Procedimento para assinatura do contrato 161
1. 15. Das disposies finais 162

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 185


1.1. Condies de participao

As condies para a participao da licitao correspondem aos requisitos mnimos exigidos


dos interessados, para que participem da seleo do processo licitatrio, bem como s ve-
daes de participao.

No obstante seja premissa bsica dos processos licitatrios a ampla participao dos inte-
ressados, com vistas a estimular a competitividade, j no termo de referncia devem ser es-
tabelecidos requisitos mnimos para garantir a idoneidade e a capacidade do futuro parceiro
privado.

Para tanto, devem ser analisados em cada caso os requisitos que iro definir a competncia,
com base na natureza, no vulto, na complexidade e nas demais especificidades tcnicas do
certame.

Existem tambm requisitos que decorrem de previses legais, vinculando a participao do


ente privado ao seu cumprimento.

No Estado de So Paulo, a criao do CADMADEIRA, pelo Decreto estadual n 53.047/08,


deu origem a um requisito desta natureza, na medida em que tornou obrigatrio ao licitante
apresentar declarao de que sero utilizados, na execuo dos servios licitados, apenas
produtos e subprodutos de madeira de origem extica, ou produtos e subprodutos listados
no artigo 1 do Decreto estadual n 53.047/08, adquiridos de pessoa jurdica devidamente
cadastrada no CADMADEIRA.

Na mesma linha, exige-se ainda que o licitante apresente declarao de cincia de que re-
gistros no CADIN estadual, o cadastro informativo dos crditos no quitados de rgos e
entidades estaduais, institudo pela Lei Estadual n 12.799/08, impedem a contratao com
o Poder Concedente.
Secretaria de Governo

Exemplo 13 Condies de Participao adotados em Editais de PPP do Estado de


So Paulo

PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Item 9.


PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Item 2.
PPP da Linha 6 Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Item 4.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: Item 6.
PPP Habitao Social: Item 7.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Item 9.
PPP Nova Tamoios: Item 9.
PPP So Loureno: Item 8.

De maneira geral, os contratos trazem previso de possibilidade de participao de


pessoas jurdicas nacionais ou estrangeiras, isoladamente ou reunidas em consrcio. Os
editais trazem igualmente regras especficas para a participao de empresas estran-
geiras ou em consrcio, bem como para entidades de previdncia complementar, insti-
tuies financeiras ou fundos de investimento. A participao geralmente encontra-se
condicionada a:

No ser pessoa fsica;


No ser pessoa jurdica em regime de recuperao extrajudicial (Linha 4), judi-
cial ou falncia.

1.2. Esclarecimentos licitao, diligncias e impugnaes

As disposies do edital que tratam dos esclarecimentos geralmente tm como finalidade


fornecer esclarecimentos gerais sobre a licitao e regrar a forma de solicitao de escla-
recimentos por parte dos interessados. Para tanto, o edital dever especificar, conforme o
caso, o prazo de apresentao dos pedidos de esclarecimento, bem como a forma de envio
comisso de licitao. Ademais, deve ser especificada a forma como os esclarecimentos se-
ro fornecidos aos interessados e os respectivos prazos, podendo ser utilizado, por exemplo,
o stio eletrnico da repartio responsvel pela licitao, de modo a garantir o acesso dos
interessados, de forma isonmica48.

(48) Pela Lei Federal de Licitaes, as impugnaes do edital podem ser feitas por qualquer pessoa em at 5 (cinco) dias teis antes da data da sesso pblica de recebimento
e abertura dos envelopes, e at o segundo dia til antes da referida sesso por aqueles que iro participar da concorrncia.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 187


Alm dos pedidos de esclarecimento, o edital prever a possibilidade de impugnao ao edital
pelos interessados. Por meio da impugnao possvel que qualquer cidado se oponha ao
instrumento convocatrio em decorrncia de falhas, lacunas ou irregularidades49. Seu objeti-
vo, portanto, denunciar determinada ilegalidade, buscando uma soluo por parte da admi-
nistrao, que poder ser, caso procedente, a correo da irregularidade com a republicao
do edital ou at mesmo a anulao do processo licitatrio.

Alm das disposies sobre esclarecimentos e impugnaes, o edital deve tratar da possi-
bilidade da realizao de diligncias pela Comisso de Licitao ou pela autoridade superior
destinadas a promover esclarecimentos ou a promover complementaes da instruo do
processo licitatrio.

importante esclarecer que tanto os esclarecimentos quanto as diligncias sempre devem


ser realizados com o intuito de esclarecer dvidas ou suprir pequenas lacunas que possam
comprometer a objetividade, a clareza e a acuidade tcnica do processo de seleo e do fu-
turo contrato.

A resposta da Administrao aos pedidos de esclarecimento tem carter vinculante para o


certame. Isto , uma vez que a regra esclarecida tenha sido comunicada a todos os interes-
sados, ela ser incorporada ao edital e ao contrato e passar a valer como regra.

Tais medidas no devem, por outro lado, implicar na apresentao de novas regras ou con-
dies para o certame, ou mesmo na alterao do objeto ou das demais regras j estabele-
cidas, sob pena de ilegalidade, considerando o princpio da vinculao ao edital. Caso assim
ocorra, a soluo reside em invalidar o certame ou promover as correes, com posterior
republicao do edital e reabertura do prazo para a apresentao de propostas, possibilitan-
do a todos os interessados adequar seus estudos e futuras propostas.

(49) Nos termos do art. 41 da Lei Federal n 8.666/93.


Secretaria de Governo

Exemplo 14 Mecanismos de Esclarecimentos adotados em Editais de PPP no Es-


tado de So Paulo

De maneira geral, os editais preveem que as solicitaes de esclarecimentos devem ser


feitas por (i) correspondncia formal impressa, (ii) por correspondncia eletrnica, (iii)
ou ambas as formas. So previstas formalidades para a solicitao dos esclarecimentos.
Os editais tambm estabelecem prazo preferencial para os pedidos de esclarecimento,
bem como prazo mximo para o seu recebimento (em geral, at 5 dia til antes da data
para apresentao das propostas). Contemplam, ainda, prazo e forma de resposta aos
esclarecimentos e seu mecanismo de divulgao.

PPP Alto Tiet: Alnea G.


PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Item 6.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Item 12.
PPP da Linha 6 Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Item 15.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: Item 19.2 e 19.3.
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Item 15.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Item 5.
PPP Nova Tamoios: Item 4.
PPP So Loureno: Alnea D.

1.3. Participao de consrcios

Para que seja possvel a participao no certame de um grupo de entidades de forma con-
junta (em consrcio), necessrio que o edital contemple essa possibilidade, observadas as
determinaes legais, em especial as constantes do art. 33 da Lei Federal n 8.666/1993 e
do art. 19 da Lei Federal 8.987/1995.

A depender do objeto da licitao e da organizao do mercado, o edital poder, por exem-


plo, estabelecer um nmero mximo de empresas para cada consrcio, ou mesmo de limitar
a participao de certos entes. Ressalta-se que qualquer limitao participao deve ser
feita com cautela para se evitar a reduo injustificada da competitividade.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 189


Exemplo 15 Critrios para possibilidade de participao de Consrcio adotados
em Editais de PPP no Estado de So Paulo

PPP Alto Tiet: Alnea F, item 3 e subitens.


PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Item 9.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Item 3.
PPP da Linha 6 Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Item 4.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: Item 6.
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Item 4.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Item 7.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Item 9.
PPP Nova Tamoios: Item 9.

Os editais geralmente preveem a possibilidade de participao de sociedades brasileiras


ou estrangeiras em consrcio. No caso de consrcio formado por empresas brasileiras
e estrangeiras, a empresa lder ser obrigatoriamente uma empresa brasileira. Em sua
maior parte, os editais no estabelecem limite de nmero de participantes para consti-
tuio do Consrcio, nem estabelecem requisitos especficos para a empresa lder.

PPP So Loureno: Alnea C. Especificidade: limitao do consrcio a 03 (trs)


empresas. A lder do consrcio, obrigatoriamente, dever ser uma empresa de en-
genharia consultiva com experincia em gerenciamento de execuo de obras ou
de contratos de gerenciamento de concesso de servios em saneamento bsico.

1.4. Inverso de fases

No regime geral de licitaes estabelecido pela Lei Federal n 8.666/93, os procedimentos de


licitao realizados na modalidade concorrncia observam a seguinte ordem de atos50:

Publicao do edital;
Entrega das propostas, com o credenciamento dos representantes de cada um dos
licitantes e o recebimento dos envelopes contendo os documentos de habilitao e as
propostas comerciais (e tcnicas, quando for o caso);

(50) Observado o disposto no art. 43 da Lei federal n 8.666/93.


Secretaria de Governo

Abertura dos envelopes contendo os documentos de habilitao, apreciao e habili-


tao daqueles que cumprirem com todos os requisitos legais e do edital, lembrando
que aqueles que forem inabilitados no podem prosseguir nas demais etapas da lici-
tao;
Abertura dos envelopes contendo as propostas tcnicas, se aplicvel. Aquelas que
no cumprirem com os requisitos do edital devem ser desclassificadas e as demais
classificadas em ordem, conforme os critrios estabelecidos no edital;
Abertura da proposta de preo e, caso previsto no edital, a realizao de lances;
Ponderao das notas atribudas pela proposta final de tcnica e de preo, nos casos
cabveis;
Homologao do processo, adjudicao do objeto ao vencedor e demais procedimen-
tos necessrios celebrao do contrato.

A Lei Federal de PPP, em seu art. 13 e a Lei Federal de Concesses e Permisses de Servios
Pblicos, em seu art. 18-A, permitiram a inverso das fases de habilitao e julgamento, de
modo que apenas depois de encerrada a fase de classificao das propostas ou o ofereci-
mento de lances, seria aberto o envelope com os documentos de habilitao do licitante mais
bem classificado.

Assim, apenas o licitante com a melhor proposta tem seus documentos de habilitao ana-
lisados, o que pode reduzir significativamente os riscos de recursos e impugnaes, j que,
tradicionalmente, os documentos de habilitao so os que do maior margem para ques-
tionamentos por parte dos demais licitantes. Ademais, a inverso geralmente torna o proce-
dimento mais rpido e dinmico, considerando que em regra o volume dos documentos de
habilitao e mesmo o nvel de detalhes que sua anlise demanda so significativos.

No mbito do Estado de So Paulo, a inverso de fases deixou de ser a exceo e passou a


ser a regra. A partir de 2008, a nova redao da Lei Estadual n 6.544/1989,51 que o esta-
tuto jurdico das contrataes da Administrao Pblica centralizada e autrquica do Estado,
passou a prever como a regra a inverso das fases. Assim, para que a fase de habilitao
ocorra antes do julgamento das propostas, necessrio que haja uma justificativa da Admi-
nistrao Pblica no mbito do processo de licitao.

(51) Conforme alterao determinada pela Lei estadual n 13.121/2008.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 191


Em geral, a opo pela ordem tradicional feita em licitaes de grande vulto, nas quais
a complexidade da obra, ou mesmo dos procedimentos adotados, pressupe grande expe-
rincia tcnica das licitantes. Isso porque, muitas vezes, a inverso de fases pode tornar
a habilitao influenciada pelo julgamento econmico, levando a uma contaminao entre
qualificao e preo.

Ademais, a inverso de fases pode permitir que um licitante despreparado, que no possua
qualificao suficiente para execuo do projeto, interfira no certame com sua proposta de
preos. A verificao posterior da ausncia dos qualificantes mnimos coloca ainda para a
Administrao o impasse de invalidar a fase precedente, desperdiando eventuais ofertas
economicamente atraentes.

H que se ressaltar que a experincia brasileira mais recente tem demonstrado que a inver-
so de fases, em licitaes de grande vulto, pode levar tambm ao aumento da litigiosidade
e, quando no, frustrao da contratao.

Assim, entende-se que em casos mais complexos, como o da PPP Tamoios,52 a ordem tradi-
cional se mostra mais atraente, na medida em que permite uma progressiva qualificao dos
proponentes, culminando com a abertura de preos to somente dos concorrentes efetiva-
mente qualificados.

Uma alternativa que tem sido utilizada para mitigar eventuais riscos da inverso de fases,
impedindo a participao de quem no detenha condies de executar o contrato ou que pre-
tenda apenas turbar o certame, a abertura antecipada da garantia de proposta. Ou seja,
antecipa-se a abertura e anlise da garantia de proposta para o momento inicial do certame,
antes, inclusive, da abertura das propostas. Com isso, assegura-se, desde o princpio, a cer-
teza quanto regular apresentao das garantias, permanecendo a Administrao resguar-
dada no decorrer do procedimento licitatrio.

(52) No caso da PPP Tamoios, licitada aps a alterao legislativa que tornou regra a inverso de fases, foi adotada a ordem tradicional do procedimento licitatrio, pro-
cedendo-se a habilitao antes da abertura das propostas de preo. Ressalta-se, apenas, que antes mesmo da qualificao das licitantes, verificou-se a adequao das
garantias de proposta.
Secretaria de Governo

Exemplo 16 Editais de PPP no Estado de So Paulo nos quais houveram inverso


de fases

PPP Alto Tiet: Captulo II - Das Propostas de Habilitao, previu inverso de


fases.
PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: No previu inverso
de fases.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Item 8. Previu in-
verso de fases.
PPP da Linha 6 Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Item 5. Previu in-
verso de fases.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: Item 8. Previu inverso
de fases.
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Item 5. Previu inver-
so de fases.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Prembulo. Previu inverso de
fases.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Item 13. Previu inverso de fases.
PPP Nova Tamoios: Item 16. No previu inverso de fases.
PPP So Loureno: No previu inverso de fases.

1.5. Habilitao

A fase de habilitao destina-se a verificar a aptido mnima dos candidatos para futura con-
tratao. Volta-se, portanto, anlise subjetiva dos prprios licitantes, e no anlise da
proposta em si (que ocorrer na fase de julgamento). Na fase de habilitao verificada a
regularidade jurdica, fiscal e trabalhista dos licitantes, bem como a sua qualificao tcnica
e econmico-financeira.

Para que a competio seja a mais ampla no momento do julgamento e possibilite a sele-
o da proposta mais vantajosa pela Administrao, a fase de habilitao dever oferecer o
mnimo de exigncias necessrias para garantir a solidez e seriedade dos proponentes. Por
esse motivo, a Administrao Pblica deve exigir documentos de habilitao compatveis com
o ramo do objeto licitado, especialmente aqueles que comprovem a qualificao tcnica e a
capacidade econmico-financeira. Pela legislao, a habilitao dos candidatos verificada
por meio de documentos que alcancem a verificao de 4 principais aspectos, quais sejam:

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 193


Habilitao jurdica;
Qualificao tcnica;
Regularidade fiscal e trabalhista; e
Qualificao econmica.

Quando permitida a participao de empresas estrangeiras que no funcionem no pas, de-


ver ser exigido, tanto quanto possvel, que atendam s exigncias de habilitao mediante
a apresentao de documentos equivalentes, autenticados pelos respectivos consulados e
traduzidos por tradutor juramentado, devendo ter representao legal no Brasil com poderes
expressos para receber citao e responder administrativa ou judicialmente.

A habilitao jurdica visa comprovao da existncia legal da empresa, a legitimidade de


sua representao e a aptido para assumir obrigaes com a Administrao. Para tanto,
devem ser apresentados os documentos previstos no art. 28 da Lei Federal n 8.666/1993.

A qualificao tcnica, por seu turno, destina-se a demonstrar a aptido profissional e opera-
cional do licitante para a execuo do objeto a ser contratado. Deve abranger a comprovao
de sua aptido com base na regularidade com o rgo de classe correspondente natureza
das atividades (ex. CREA); a comprovao quanto experincia ou de seus profissionais em
executar servios similares; e/ou a comprovao de que o licitante possui uma estrutura
compatvel com o vulto e a complexidade do objeto contratado53. A escolha das experincias
anteriores cuja comprovao ser exigida, assim como a sua natureza, os quantitativos, as
possibilidades de somatrio de atestados e possibilidade de atestao por entidades inte-
grantes do grupo econmico do licitante devero igualmente ser estabelecidas no edital, con-
forme cada caso concreto. Quaisquer exigncias devero se referir a atividades pertinentes e
compatveis em caracterstica, quantidade e prazo com o objeto da licitao. Devero, ainda,
ter motivao coerente com os objetivos da contratao, sob pena de constituirem restrio
indevida competio.

A especificao objetiva e inequvoca dos itens que compem a habilitao tcnica, em espe-
cial da forma como devem ser apresentados os documentos, fator de grande relevncia das
licitaes. importante que as exigncias limitem-se quelas realmente necessrias para
assegurar que o futuro contratado esteja apto a cumprir com o objeto contratado, e que se-
jam devidamente motivadas de forma concreta, de modo a comprovar sua real necessidade.
Devero ser abandonados os formalismos e exigncias excessivas em favor de uma anlise
substancial da qualificao tcnica dos licitantes.

(53) Conforme art. 30 da Lei Federal n 8.666/93.


Secretaria de Governo

Veja-se, ainda, que a qualificao tcnica que integra a habilitao no se confunde com a
pr-qualificao de propostas tcnicas prevista no art. 12, inciso I, da Lei Federal de PPPs.
Os documentos relativos regularidade fiscal e trabalhista visam comprovao de que o
licitante encontra-se em dia perante suas obrigaes com a legislao tributria e com seus
encargos trabalhistas. Para tanto, so exigidos a apresentao de comprovao de54:

Inscrio no Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas (CNPJ), nos moldes da Instruo


Normativa n 1.005/2010 da Receita Federal do Brasil;
Inscrio no cadastro de contribuintes estadual ou municipal, se houver, relativo ao
domiclio ou sede do licitante, pertinente ao seu ramo de atividade e compatvel com
o objeto contratual;
Regularidade para com a Fazenda Federal, Estadual e Municipal do domiclio ou sede
do licitante, ou outra equivalente, na forma da lei, o que, em regra, engloba:
Certido conjunta emitida pela Receita Federal do Brasil (RFB) e pela Procuradoria-
-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), relativamente aos tributos administrados pela
RFB e dvida ativa da Unio administrada pela PGFN;
Certido negativa de dbito da Secretaria da Receita Previdenciria emitida pelo Ins-
tituto Nacional da Seguridade Social INSS;
Prova de regularidade fiscal perante as Fazendas Estadual e Municipal, em especial
no que toca ao ISSQN;
Regularidade relativa Seguridade Social e ao Fundo de Garantia por Tempo de Ser-
vio (FGTS), o que realizado, em regra, mediante a apresentao de certificado de
regularidade dentro do prazo; e
Inexistncia de dbitos inadimplidos perante a Justia do Trabalho, mediante a apre-
sentao de certido negativa (CNDT), nos termos do Ttulo VII-A da Consolidao
das Leis do Trabalho, aprovada pelo Decreto-Lei n 5.452, de 1 de maio de 1943,
observado o disposto na Lei n 12.440, de 07 de julho de 2011.

Os documentos relativos qualificao econmico-financeira, por seu turno, destinam-se


demonstrao da sade e da capacidade econmico-financeira do licitante, de modo a com-
provar, ainda que de maneira potencial, a capacidade do licitante em satisfazer os encargos
econmicos decorrentes do futuro contrato, na forma dos art. 31, 32 e 33 da Lei Federal n
8.666/1993.

(54) Conforme art. 29 da Lei Federal n 8.666/93.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 195


Notar que o art. 31 da Lei n 8.666/1993 prev que a documentao relativa qualificao
econmico-financeira deve se limitar a:

Balano patrimonial e demonstraes contbeis do ltimo exerccio social, j exig-


veis e apresentados na forma da lei, que comprovem a boa situao financeira da
empresa, vedada a sua substituio por balancetes ou balanos provisrios, podendo
ser atualizados por ndices oficiais quando encerrado h mais de 3 (trs) meses da
data de apresentao da proposta;
Certido negativa de falncia ou concordata expedida pelo distribuidor da sede da
pessoa jurdica, ou de execuo patrimonial, expedida no domiclio da pessoa fsica;
Garantia, nas mesmas modalidades e critrios previstos no caput e 1o do art. 56
da Lei55, limitada a 1% (um por cento) do valor estimado do objeto da contratao.

imperioso que haja relao de meio e fim entre os ndices contbeis e os compromissos
que o futuro contratado assumir, pois estes se prestam justamente a apurar se os licitan-
tes tero condies de cumprir o contrato. No se admitem exigncias de valores mnimos
de faturamento anterior, ndices de rentabilidade ou lucratividade. Caber aos profissionais
de contabilidade e economistas, em cada caso, tecer esclarecimentos a respeito dos ndices
contbeis em espcie, de quais so mais usuais, de sua utilidade e de como apur-los. Sobre
o tema, a jurisprudncia do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo considera imperativo
atentar para a realidade do segmento de mercado para se determinar os ndices a serem
exigidos, pois cada segmento da economia tem suas particularidades e, portanto, medidas
diferentes em seus resultados56.

(55) Art. 56. A critrio da autoridade competente, em cada caso, e desde que prevista no instrumento convocatrio, poder ser exigida prestao de garantia nas contra-
taes de obras, servios e compras.
1 Caber ao contratado optar por uma das seguintes modalidades de garantia: (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)
I - cauo em dinheiro ou em ttulos da dvida pblica, devendo estes ter sido emitidos sob a forma escritural, mediante registro em sistema centralizado de liquidao e
de custdia autorizado pelo Banco Central do Brasil e avaliados pelos seus valores econmicos, conforme definido pelo Ministrio da Fazenda; (Redao dada pela Lei n
11.079, de 2004)
II - seguro-garantia; (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)
III - fiana bancria. (Redao dada pela Lei n 8.883, de 8.6.94)
2 A garantia a que se refere o caput deste artigo no exceder a cinco por cento do valor do contrato e ter seu valor atualizado nas mesmas condies daquele, ressal-
vado o previsto no pargrafo 3o deste artigo. (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)
(56) (...)Conquanto os ndices exigidos se encontrem nos patamares aceitveis por este tribunal liquidez geral, e, liquidez corrente > 1,00; endividamento < 0,5 impe-
rioso atentar para a realidade do segmento de mercado. Desde quando passou a levar em conta que cada segmento da economia tem suas particularidades e, portanto, me-
didas diferentes em seus resultados, que o egrgio plenrio corretamente mudou sua posio para no mais aceitar o mesmo ndice genericamente exigido, independendo
do objeto dos certames. Voto do relator - Conselheiro Antonio Roque Citadini, no mbito de cinco representaes: tc-009.023/026/11, tc-9.582/026/1, tc-012.945/026/1,
tc-013.245/026/11, tc-013.759/026/11. 22 sesso ordinria do tribunal pleno, dia 27/07/2011.
Secretaria de Governo

No caso de participao de consrcios, a apresentao dos documentos exigidos para ha-


bilitao (art. 28 a 31 da Lei Federal n 8.666/1993) dever ser realizada individualmente,
ou seja, a documentao dever dizer respeito a cada um dos consorciados. O art. 33 da
referida lei contempla exceo a essa regra, ao permitir, para efeito de qualificao tcnica,
o somatrio dos quantitativos de cada consorciado, e, para efeito de qualificao econmi-
co-financeira, o somatrio dos valores de cada consorciado, na proporo de sua respectiva
participao. Neste ltimo caso, podero ser somados para fins de qualificao econmico-
-financeira, por exemplo, os valores atinentes ao capital social ou ao patrimnio lquido das
licitantes, quando organizadas em consrcio.

A inabilitao acarreta a excluso do licitante das fases posteriores do certame e inviabiliza sua
contratao, ainda que suas propostas sejam mais vantajosas que a dos demais licitantes.

Exemplo 17 - Critrios de inabilitao adotados em Editais de PPP no Estado de So


Paulo

PPP Alto Tiet: Captulo II.


PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Item 12.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Item 7.3.
PPP da Linha 6 Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Item 8.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: Item 11.
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Item 8.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Item 12.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Item 11.
PPP Nova Tamoios: Item 13.
PPP So Loureno: Item 15.

1.5.1. Credenciamento

Embora no haja na legislao relativa licitao um tratamento expresso sobre o creden-


ciamento dos representantes de cada licitante, com vistas a organizar a participao dos
interessados ao longo do procedimento licitatrio o edital geralmente estabelece regras de
representao dos licitantes e de sua atuao no procedimento.

Tais regras tm relevncia tanto para os licitantes individuais quanto para a representao
dos licitantes que participam do certame de forma consorciada, sendo certo que, nos casos
de consrcio, a representao deve estar concentrada na empresa lder.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 197


Assim, importante que o edital defina o nmero de pessoas que podero ser credenciadas,
por licitante, e tambm a documentao que deve ser apresentada para viabilizar o creden-
ciamento.

Exemplo 18 Critrios de credenciamento adotados em Editais de PPP no Estado


de So Paulo

PPP Alto Tiet: Captulo II Alnea D.

PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Item 11.10


PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Item 6.5.
PPP da Linha 6 Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Item 9.3.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: Item 8.3.
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Item 9.3.
PPP Nova Tamoios: Item 16.3
PPP So Loureno: Item 11.2.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Item 10.8.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Item 9.

De maneira geral, os editais preveem que o credenciamento dos representantes das


concorrentes ser o primeiro ato a ser efetuado no certame. Ser realizado mediante a
apresentao dos seguintes documentos:

Procurao que comprove poderes para praticar todos os atos referentes ao


certame, inclusive interposio e desistncia de recurso, acompanhado do(s)
documento(s) que comprove(m) os poderes do(s) outorgante(s). No caso de
Consrcio, a procurao dever ser outorgada pela sociedade lder e ser acom-
panhada de procuraes das consorciadas sociedade lder;
Contrato Social ou documento equivalente, no caso de o representante ser dono
ou scio da Companhia interessada; ou
Procurao de representante legal no Brasil, com poderes para realizar atos
referentes ao certame e receber citaes, acompanhado dos documentos que
comprovem os poderes dos outorgantes, no caso de empresa estrangeira.
Secretaria de Governo

1.6. Garantia da Proposta

Como forma de reduzir eventuais desistncias do vencedor do certame de celebrar o con-


trato, ou seja, de que ele se arrependa de ter participado da licitao e consequentemente
no assine o contrato, o art. 31, III, da Lei Federal n 8.666/1993 prev a possibilidade de
a Administrao Pblica, desde que previsto no edital, exigir dos licitantes a apresentao
de garantia de proposta, limitada a 1% (um por cento) do valor estimado para o objeto do
contrato.

Esta garantia, alm de reduzir a hiptese de arrependimento acima mencionada, contribui


tambm para diminuir as hipteses de participao de empresas conhecidas por aventurei-
ras, ou mesmo aquelas que queiram participar do procedimento apenas com a finalidade de
causar tumultos, tendo em vista os prejuzos pecunirios advindos da execuo da garantia
caso incorram em irregularidades, fraudes ou causem outros transtornos ao regular anda-
mento do processo.

A garantia de proposta, comumente chamada de bid bond, pode ser apresentada mediante
cauo em dinheiro ou em ttulos da dvida pblica, seguro-garantia ou fiana bancria, ob-
servadas as especificaes cabveis do art. 56 da Lei Federal n 8.666/1993.

Nos casos de inverso de fase, as garantias de proposta geralmente so analisadas antes


da abertura das propostas, como forma de j no incio do processo excluir aqueles licitantes
que no apresentarem a garantia apta a comprovar seu comprometimento com o processo
licitatrio.

Considerando-se o perodo normalmente gasto com todo o ciclo da licitao, comum que os
editais exijam que as garantias de propostas sejam emitidas com validade de seis meses ou
um ano, com a previso, ainda da obrigatoriedade de renovao por parte do licitante, caso
o processo licitatrio se estenda.

sempre importante que a Administrao Pblica preveja que as garantias no podero


conter limitaes ou restries sua aplicao, de modo a evitar dificuldades no momento
de sua execuo, caso necessrio. Como exemplo de restries que devem ser vedadas, e
que usualmente so vistas em aplices de seguro, temos as clusulas que no permitem a
execuo de um seguro caso o fato que d causa sua execuo decorra de dolo ou culpa
do tomador. Trazendo este exemplo para o caso das garantias de proposta, a Administrao
Pblica ficaria impedida de executar a garantia caso o licitante vencedor deliberadamente
decidisse por no assinar o respectivo contrato de concesso.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 199


importante destacar que a ausncia da garantia, ou a irregularidade dos documentos a
ela correspondentes, motivo de inabilitao do licitante. Adicionalmente, os editais devem
conter previso de que as garantias de proposta no executadas sero liberadas ao final do
procedimento licitatrio, com a assinatura do contrato de concesso.

Exemplo 19 Modalidades de garantias de proposta aceitas em Editais de PPP do


Estado de So Paulo

De maneira geral, os editais conferem ao proponente a prerrogativa de optar por uma


ou mais das modalidades de garantia de proposta previstas na Lei n. 8.666/1993: (i)
cauo em dinheiro; (ii) ttulos da dvida pblica; (iii) fiana bancria e (iv) seguro ga-
rantia. Alguns editais apresentam algumas condies especficas para cada uma dessas
modalidades, como, por exemplo, a enumerao dos ttulos da dvida pblica admitidos
ou a possibilidade de combin-las.

PPP Alto Tiet: Item 4.1, b.


PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Item 16.7.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Item 4.1.1.
PPP da Linha 6 Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Item 7.1.1.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: Item 14.
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Item 7.1.1.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Item 10.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Item 10.12
PPP Nova Tamoios: Item 12.1.1.
PPP So Loureno: Item 19.1.
Secretaria de Governo

1.7. Proposta comercial

Para as PPPs, a classificao dos licitantes ocorre mediante o julgamento das propostas se-
gundo os seguintes critrios, previstos na Lei Federal n 11.079/2004:

Menor valor da tarifa do servio pblico a ser prestado (aplicvel apenas para as con-
cesses patrocinadas);
Menor valor da contraprestao a ser paga pela administrao (para ambas as mo-
dalidades de concesso);
Combinao do critrio de menor valor da tarifa do servio pblico a ser prestado
com o critrio de melhor tcnica (aplicvel apenas para as concesses patrocinadas);
Combinao do critrio de menor valor da contraprestao a ser paga pela adminis-
trao com o critrio de melhor tcnica (para ambas as modalidades de concesso).

A proposta comercial a ser apresentada pelo licitante dever refletir seu plano de negcios,
observados os critrios de seleo adotados no edital.

Importante lembrar que, no obstante os valores das propostas comerciais, em tese, serem
fixos, pode haver sua alterao no decorrer do processo licitatrio caso seja admitida a rea-
lizao de lances em viva voz57 (sobre a possibilidade de estabelecer uma etapa de lances, v.
Abaixo o item Lances deste Anexo).

No caso das concesses comuns, os critrios que podem ser considerados no julgamento da
licitao so os seguintes58:

O menor valor da tarifa do servio pblico a ser prestado;


A maior oferta, nos casos de pagamento ao poder concedente pela outorga da concesso;
A combinao, dois a dois, dos critrios referidos acima com a melhor oferta de pa-
gamento pela outorga aps qualificao de propostas tcnicas;
A melhor proposta tcnica, com preo fixado no edital;
A melhor proposta em razo da combinao dos critrios de menor valor da tarifa do
servio pblico a ser prestado com o de melhor tcnica;
A melhor proposta em razo da combinao dos critrios de maior oferta pela outor-
ga da concesso com o de melhor tcnica; ou
A melhor oferta de pagamento pela outorga aps qualificao de propostas tcnicas.

(57) Na forma do art. 12, III, b, e respectivo 1, todos da Lei Federal n 11.079/2004.
(58) Nos termos do art. 15 da Lei Federal n 8.987/1995.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 201


Exemplo 20 Critrios de Julgamento de Propostas Comerciais adotados em Edi-
tais de PPP no Estado de So Paulo

PPP Alto Tiet: O Item 4.5, a define como critrio de julgamento das propos-
tas comerciais o menor valor da Contraprestao a ser paga pela Administrao
Pblica
PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: O Item 15.8.2
define como critrio de julgamento das propostas comerciais o menor valor da
Contraprestao a ser paga pela Administrao Pblica.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: O Item 8.1
define como critrio de julgamento das propostas comerciais o menor valor da
Contraprestao a ser paga pela Administrao Pblica.
PPP da Linha 6 Laranja do Metr do Estado de So Paulo: O Item 5.3
define como critrio de julgamento das propostas comerciais o menor valor da
Contraprestao a ser paga pela Administrao Pblica.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: O Item 9.5 define
como critrio de julgamento das propostas comerciais o menor valor da Contra-
prestao a ser paga pela Administrao Pblica.
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: O Item 5.3
define como critrio de julgamento das propostas comerciais o menor valor da
Contraprestao a ser paga pela Administrao Pblica.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: O Item 16.2 define como
critrio de julgamento das propostas comerciais o menor valor da Contrapres-
tao a ser paga pela Administrao Pblica.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): O Item 13.5.1 define como
critrio de julgamento das propostas comerciais a proposta que apresentar o
maior desconto percentual sobre a lista bsica de medicamentos.
PPP Nova Tamoios: O Item 10.2 define como critrio de julgamento das pro-
postas comerciais o menor valor da Contraprestao a ser paga pela Adminis-
trao Pblica.
PPP So Loureno: O Item 16.9 define como critrio de julgamento das pro-
postas comerciais o menor valor da Contraprestao a ser paga pela Adminis-
trao Pblica.
Secretaria de Governo

1.8. Proposta Tcnica

Conforme mencionado acima, a legislao permite a utilizao de diversos critrios de julga-


mento das propostas, que devero ser escolhidos, caso a caso, conforme as caractersticas
do projeto a ser licitado. Em alguns casos, o critrio de julgamento conta no apenas com a
avaliao da proposta comercial, mas tambm de proposta tcnica, documento este que no
se confunde com os documentos de habilitao tcnica ou mesmo com documentos tcnicos
contidos em uma eventual pr-qualificao.

Tem-se assim que, em determinados casos, os aspectos tcnicos/tecnolgicos das obras


ou servios que sero contratados possuem tamanha relevncia que, alm dos requisitos
tcnicos mnimos avaliados por meio da habilitao e, eventualmente, na pr-qualificao, a
Administrao Pblica solicita ainda a apresentao de propostas tcnicas pelos licitantes.

Diferentemente dos requisitos de habilitao tcnica, que investigam as condies tcnicas


subjetivas da licitante, destinadas a garantir sua capacidade para execuo do futuro con-
trato, a proposta tcnica ir tratar especificamente das obras e servios objeto da licitao,
podendo compreender aspectos relativos metodologia, organizao, tecnologias, recursos
e materiais a serem utilizados nos trabalhos. Seu contedo poder versar, ainda, sobre a
qualificao das equipes tcnicas a serem mobilizadas para a sua execuo59.

Com vistas a garantir a adequada anlise das propostas e a verificao precisa dos aspectos
tcnicos que iro pautar a futura execuo dos servios, o edital deve estabelecer de forma
objetiva e detalhada os critrios formais e materiais de elaborao e de apresentao das
propostas, bem como os critrios de pontuao e classificao das propostas apresentadas
pelos licitantes.

Para a licitao de um projeto de concesso, em qualquer de suas modalidades, importante


definir, caso a caso, a flexibilidade a ser concedida aos parceiros privados para a apresenta-
o das solues tcnicas e operacionais, considerando-se que no obrigatrio que o edital
contemple um projeto bsico para as obras envolvidas no objeto da parceria. Ao contrrio
das licitaes da Lei Federal n 8.666/1993, a Lei Federal de PPPs e a Lei Federal de Conces-
ses e Permisses de Servios Pblicos permitem que o edital estabeleca to somente os
elementos do projeto bsco no momento da licitao, o que pode conferir maior liberdade
aos particulares quando da elaborao de suas propostas tcnicas.

(59) Conforme definio constante no art. 46, inciso I, da Lei Federal n 8.666/1993.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 203


Exemplo 21 Critrios de julgamento de Propostas Tcnicas adotados em Editais
de PPP no Estado de So Paulo

Edital que contempla julgamento que combina tcnica e preo:

PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: O Item 14 de-


termina que a proposta tcnica ser avaliada por meio de Nota Tcnica Total,
composta pela avaliao do conhecimento do problema, da metodologia e plano
de trabalho apresentados (Nota A) e pela avaliao da Equipe Tcnica (Nota B).
A Nota Final das Propostas pelos licitantes ser composta a partir de operao
matemtica que correlaciona a Nota Tcnica Total com a Nota Preo, com peso
de 70% para a Nota Tcnica e de 30% para a Nota Preos.

Editais que contemplam qualificao da proposta tcnica, anteriormente fase de julga-


mento das propostas financeiras, conforme art, 12, inciso I da Lei Federal n. 11.079/2004:

PPP Alto Tiet: Captulo III Alnea B. As propostas tcnicas sero avaliadas
por Plano Tcnico, sendo atribuda nota proposta de acordo com seu nvel de
adequao ao projeto. Sero desclassificadas aquelas propostas que no atingi-
rem o mnimo de oito pontos em cada Plano Tcnico ou no atingirem a mdia
final de oito pontos. As que atingirem estas notas podero seguir para a fase de
julgamento das propostas financeiras, realizada pelo critrio do menor valor da
Contraprestao a ser paga pela Administrao Pblica.
PPP So Loureno: Item 16.6 e Anexo IV Diretrizes para Elaborao e Jul-
gamento da Proposta Tcnicas e os Projetos Referenciais. As propostas tcnicas
sero avaliadas por Plano Tcnico, sendo atribuda nota proposta de acordo
com seu nvel de adequao ao projeto. Sero desclassificadas aquelas propos-
tas que no atingirem o mnimo de oito pontos em cada Plano Tcnico ou no
atingirem a mdia final de oito pontos. As que atingirem estas notas podero
seguir para a fase de julgamento das propostas financeiras, realizada pelo cri-
trio do menor valor da Contraprestao a ser paga pela Administrao Pblica.
Secretaria de Governo

1.8.1. Qualificao de propostas tcnicas

A Lei Federal de PPP trouxe a possibilidade de que o julgamento possa ser precedido de etapa
de qualificao de propostas tcnicas, desclassificando-se os licitantes que no alcanarem
a pontuao mnima. Nesse caso, as propostas tcnicas no integraro o julgamento da lici-
tao, compondo a nota final do licitante juntamente com o preo ofertado, mas sero des-
tinadas a verificar se os licitantes cumpriram um parmetro mnimo de qualificao.

Assim, aqueles que alcanarem o parmetro mnimo estabelecido para esta fase passaro
para a seguinte, em igualdade de condies com os demais.

1.9. Lances

A previso da possibilidade de apresentao de lances sucessivos pelos licitantes, em um


procedimento de licitao tanto de PPP como de concesso comum, possui inspirao nas
licitaes realizadas na modalidade Prego, em que possvel o oferecimento de lances su-
cessivos em viva voz pelos licitantes, aps a abertura dos envelopes com as propostas eco-
nmicas, e tem a finalidade aumentar a competitividade entre os licitantes.

As seguintes regras devem ser observadas para a realizao dos lances nas PPPs60:

Sempre oferecidos na ordem inversa da classificao das propostas escritas,


O edital poder fixar um intervalo mximo entre a proposta econmica mais vantajo-
sa e as demais propostas, restringindo a apresentao de lances em viva voz apenas
aos licitantes cuja proposta inicial escrita tenha se limitado a esse valor (por exem-
plo, propostas que tenham seu valor no mximo 20% maior que aquele da melhor
proposta inicial). A medida necessria para impedir um conservadorismo excessivo
na proposta inicial dos licitantes, por saberem que podero conferir eventuais des-
contos na etapa de lances; e
vedado ao edital limitar a quantidade de lances.

(60) Segundo o 1 do art. 12 da Lei Federal n 11.079/2004.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 205


1.10. Saneamento de falhas nas fases de abertura e avaliao das
propostas e dos documentos de habilitao

A Lei Federal de PPP prev expressamente a possibilidade de o edital permitir o saneamento


de falhas, de complementao de insuficincias ou ainda de correes de carter formal no
curso do procedimento61. Ainda que a Lei de Concesses e Permisses de Servios Pblicos
no contemple previso expressa nesse sentido, nada impede que o edital contenha dispo-
sio semelhante, ou ainda que a entidade encarregada da licitao adote tais providncias.
Este mecanismo possui grande relevncia, pois permite que pequenas falhas relativas aos
documentos apresentados pelos licitantes no acarretem a excluso de competidores deten-
tores de propostas tcnica e comercialmente vantajosas para a Administrao.

Para que essa prtica no venha a ser objeto de futura contestao, importante que esteja
devidamente prevista e disciplinada no edital.

importante ressaltar que a previso do saneamento no deve implicar na possibilidade de


alterao de condies de participao dos licitantes, ou mesmo na possibilidade de estes
apresentarem documentos exigidos expressa e originalmente pelo edital e que estavam au-
sentes nos envelopes, sob pena de afronta ao princpio da segurana jurdica e da isonomia.

Exemplo 22 Possibilidade de Saneamento de Falhas adotados em Editais de PPP


no Estado de So Paulo

PPP Alto Tiet: Captulo I Alnea I Item 3.


PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Item 10.9.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Item 8.2.1.1.
PPP da Linha 6 Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Item 5.5.1
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: Item 7.17.
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Item 5.5.1.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Item 8.3.9.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Item 13.9.1.
PPP Nova Tamoios: Item 5.5.1.
PPP So Loureno: Item 16.10.

De maneira geral, os editais preveem que eventuais falhas formais observadas nas Pro-
postas e/ou nos Documentos de Habilitao podero ser saneadas conforme estabele-
cido no Inciso IV do artigo 12 da Lei n 11.079/04.

(61) Conforme previsto no inc. IV do art. 12 da Lei n 11.079/2004.


Secretaria de Governo

1.11. Recursos administrativos

O art. 109 da Lei Federal de Licitaes prev, como direito dos licitantes, a possibilidade de
interposio de recursos aps cada deciso da Comisso de Licitaes, de acordo com os
seguintes prazos:

5 (cinco) dias teis para interposio de recursos, contados a partir da publicao


da deciso;
5 (cinco) dias teis para a apresentao de contrarrazes; e
5 (cinco) dias teis para deciso da comisso de licitao.

Com vistas maior celeridade dos procedimentos de licitao, sempre interessante que o
edital preveja a possibilidade dos licitantes declinarem do direito de recorrer das decises
da comisso de licitao, de modo que, em caso de declnio de todos os licitantes, no seja
necessrio esperar o fim do prazo de recurso para prosseguir o processo.

Em consonncia com o referido artigo da Lei Federal de Licitaes, possvel que antes da
interposio do recurso, o pedido seja analisado pela prpria comisso de licitao em juzo
de reconsiderao, ou seja, poder esta rever seu posicionamento.

Exemplo 23 Possibilidade de Recurso Administrativo adotado em Editais de PPP


no Estado de So Paulo

PPP Alto Tiet: Captulo III Alnea F.


PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Item 17.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Item 9.
PPP da Linha 6 Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Item 10.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: Item 7.17.
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Item 10.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Item 15.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Item 15.
PPP Nova Tamoios: Item 19.
PPP So Loureno: Item 21.2.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 207


De maneira geral, os editais preveem que eventuais Recursos Administrativos devero
ser interpostos mediante petico devidamente fundamentada, dirigida a Comisso Es-
pecial de Licitao, observando-se rito e demais disposies a respeito dos recursos nas
disposicoes da Lei Federal n 8.666/1993. Alguns contratos determinam sua remisso
ao presidente da companhia estatal responsvel pelo certame:

PPP Linha 8 CPTM;


PPP da Linha 4 Metr.
O edital da PPP da Habitao Social submete os recursos ao Secretrio de Esta-
do da Habitao Social.

1.12. Homologao e adjudicao

Uma vez declarado o vencedor da licitao, ou seja, depois de encerrados os prazos recursais
atinentes declarao da melhor proposta e habilitao, seguem-se os atos de homologa-
o e adjudicao na forma dos art. 38, VII e 43, 3, ambos da Lei Federal n 8.666/93.

A homologao o ato administrativo por meio do qual a autoridade superior atesta a con-
formidade jurdica de todo o processo de licitao e o seu atendimento ao interesse pblico.
Ela pressupe o exame, por esta autoridade, dos atos que integram o procedimento, apuran-
do-se eventual existncia de vcio de legalidade, e, em caso positivo, procedendo-se ao seu
saneamento ou anulao do procedimento.

J a adjudicao consiste na entrega do objeto da licitao para o licitante vencedor, sendo,


portanto, um ato declaratrio e que no se confunde com a celebrao do contrato. Impor-
tante destacar que aps a adjudicao, a Administrao Pblica somente poder celebrar o
contrato de PPP com a Sociedade de Propsito Especfico constituda pelo vencedor da lici-
tao.

A adjudicao constitui um ato vinculado, ou seja: uma vez atendidos os pressupostos da lei
e do edital pelo vencedor, este obrigado a realiz-lo, exceto nas hipteses de anulao ou
revogao62 do procedimento. Considerando que a adjudicao no , em si, garantia de que
o vencedor ir tomar as devidas providncias para a assinatura, o edital pode prever o pro-
cedimento a ser seguido em caso de recusa de assinar o contrato, por parte do adjudicatrio.

(62) H posicionamentos no sentido da impossibilidade de revogao nesta etapa da licitao.


Secretaria de Governo

Exemplo 24 Homologao e Adjudicao do vencedor da Licitao de PPPs no


Estado de So Paulo

De maneira geral, os editais preveem que, uma vez julgadas as propostas, declarado o
vencedor da licitao e constatada a regularidade da contratao, esta ser homologa-
da e seu objeto ser adjudicado ao vencedor nas condies tcnicas e econmicas por
ele ofertadas.

PPP Alto Tiet: Captulo III Alnea E Item 3.


PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Item 16.1.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Item 11.
PPP da Linha 6 Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Item 11.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: Item 13.
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Item 11.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Item 18.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Item 18.
PPP Nova Tamoios: Item 17.
PPP So Loureno: Item 17.

1.13. Das sanes administrativas

As sanes administrativas so penalidades aplicveis pela Administrao aos licitantes em


caso de descumprimento do edital, observado o disposto no art. 40, III da Lei Federal n
8.666/93, que remete s penalidades previstas no art. 87 do mesmo diploma. Conforme a
gravidade do descumprimento, as penalidades aplicveis so as seguintes:

Advertncia;
Multa, na forma prevista no instrumento convocatrio ou no contrato;
Suspenso temporria de participao em licitao e impedimento de contratar com
a administrao, por prazo no superior a 2 (dois) anos; e
Declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao Pblica en-
quanto perdurarem os motivos determinantes da punio ou at que seja promovida
a reabilitao perante a prpria autoridade que aplicou a penalidade, que ser conce-
dida sempre que o contratado ressarcir a Administrao Pblica pelos prejuzos resul-
tantes e depois de decorrido o prazo da sano aplicada com base no inciso anterior.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 209


Para que sejam aplicveis, as sanes devem estar devidamente previstas no edital, em
especial no que toca quantificao das multas e sua aplicabilidade conforme o nvel de
gravidade da falta cometida.

No caso da sano de multa, o edital poder conter a previso de que esta sano poder
ser aplicada cumulativamente a qualquer uma das outras modalidades.

A Lei Federal n 8.666/93 tambm prve a aplicao de sanes civis e penais tanto para a
prpria Administrao quanto para os particulares. No mbito civil, as sanes aplicveis aos
agentes pblicos so previstos no art. 82 e 83 da lei citada e podem ser, por exemplo, o de-
ver de pagar perdas e danos com recursos prprios e pessoais. Podem tambm ser aplicados
outros dispositivos de direito privado pertinentes ao caso concreto. No mbito penal, foram
especificadas sanes aos agentes pblicos nos arts. 89, 91, 92, 94, 97, 98 da referida lei.

No que diz respeito especificamente aos particulares, foram previstas somente sanes ad-
minsitrativas e uma sano penal, prevista no art. 90 da Lei Federal n 8.666/93, que tem
carater concorrencial. Existem, no entanto, previses penais que podem ser aplicadas tanto a
Adminsitrao quanto aos Particulares, previstas nos arts. 93, 95 e 96 do dispositivo referido.

importante destacar tambm que no art. 85 do mesmo diploma legal evidenciada a re-
vogao tcita dos dispositivos equivalentes do Cdigo Penal, sendo, portanto, aplicada a Lei
Federal n 8.666/93.

Exemplo 25 Sanes Administrativas Previstas em Editais de PPP no Estado de


So Paulo

PPP Alto Tiet: Captulo I Alnea I Item 2/Captulo III -Alnea C Item
4.2.2/Alnea C Item 1.7/ Alnea H Item 2.
PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Item 16.8.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Item 11.4.1.
PPP da Linha 6 Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Item 16.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: item 16.2
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Item 16.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Item 10.7 e Item 10.8 e
Item 10.9.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Item 17.
PPP Nova Tamoios: Item 22
Secretaria de Governo

PPP So Loureno: Item 23.


PPP do Sistema Integrado Metropolitano da Baixada Santista: Item 8.4
do Edital e Clusula 12 do Contrato.

De maneira geral, os editais preveem que o retardamento do certame, a adoo de


comportamento inidneo, a no manuteno da Proposta Comercial, a realizao de
declarao falsa ou ainda a no adoo das providncias necessrias assinatura do
contrato sujeita a licitante a penalidades como (i) advertncia; (ii) multa; (iii) suspenso
temporria do direito de participar de licitao e (iv) impedimento de licitar e contratar
com a Administrao.
Em geral, prevista sano especfica para a recusa imotivada em assinar o contrato,
por meio da fixao de multa especfica ou da execuo integral da garantia de propos-
ta, sem prejuzo das demais sanes legalmente previstas.

1.14. Procedimento para assinatura do contrato

Com vistas a organizar as etapas que sucedem a adjudicao at a assinatura do contrato,


importante que o edital possua previso expressa dos procedimentos que devero ser ado-
tados, bem como da lista de todos os documentos necessrios, para a sua assinatura.

Por exemplo, devero ser previstos os requisitos e elementos referentes constituio da


Sociedade de Propsito Especfico que ser a entidade signatria do futuro contrato de par-
ceria, dentre os quais se costuma destacar os seguintes:

Forma de organizao societria;


Composio mnima do capital social;
Regras de governana; e
Atos que devem ser precedidos de autorizao do Poder Concedente.

Outras providncias usualmente exigidas para a assinatura do contrato podem corresponder:

comprovao da constituio da SPE, observadas as condicionantes acima;


contratao dos seguros exigidos para incio da concesso, na forma do contrato;
constituio da garantia de execuo de contrato (performance bond) pela adju-
dicatria;
submisso do plano de negcios das licitantes, caso exigido pelo edital e caso o
plano no tenha sido exigido em etapas anteriores da licitao.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 211


Exemplo 26 Procedimentos para Assinatura do Contrato adotados em Editais de
PPP no Estado de So Paulo

PPP Alto Tiet: Alnea G, itens 1 a 4.3 do Edital


PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Itens 10.1.2
a 10.1.3 e 11.2 a 11.7 do Edital
PPP da Linha 6 Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Item 12 do
Edital
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: Itens 16.1, 16.2,
16.3, 16.4 e 16.8.
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Item 12 do
Edital
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Itens 18.1 a 18.7 do Edital
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Itens 14.3 a 14.7 do Edital
PPP Nova Tamoios: Item 18 do Edital
PPP So Loureno: Itens 17.2.2 e 17.2.3 do Edital
PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Itens 16.4 a
16.7 do Edital.

De maneira geral, os editais contemplam determinadas exigncias a serem atendidas


pelo particular para assinatura do contrato. previsto um prazo de convocao para a
assinatura do contrato (em geral, 90 dias). Uma vez designada a data de assinatura, a
vencedora do certame dever comprovar:

A constituio da SPE e apresentao de seus documentos societrios,


A constituio de garantia da proposta;
A contratao dos seguros exigidos pelo contrato,
Outras condies especficas, como a apresentao de certides que compro-
vem a manuteno das condies de habilitao, a comprovao da integraliza-
o de capital social com capital prprio, a comprovao de que firmou contrato
com subcontratadas principais, a comprovao de que efetuou pagamento para
antigos contratados relacionados ao projeto, etc.
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1.15. Das disposies finais

As disposies finais trazem preceitos complementares que no se enquadraram em outros


itens do edital e, ao mesmo tempo, no so suficientemente extensos ou relevantes para
suscitar a criao de uma clusula especfica para seu tratamento.

Exemplo 27 Disposies finais dos Editais de PPP no Estado de So Paulo

PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Item 21.


PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Item 14.
PPP da Linha 6 Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Item 19.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: Item 19.
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Item 19.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Item 18.
PPP Nova Tamoios: Item 23.
PPP So Loureno: Item 26.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 213


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2. PRINCIPAIS ELEMENTOS QUE COMPEM O CONTRATO

A seguir so apresentadas as descries de alguns elementos que podem compor o Contrato


de parceria. Igualmente, os precedentes citados referem-se a contratos de PPP, mas podero
igualmente ser adotados em concesses comuns, consideradas suas respectivas especifici-
dades.

2. 1. Durao do contrato 165


2. 2. Valor do contrato 166
2. 3. Financiamentos 167
2. 4. Reajustes 168
2. 5. Concessionria (SPE) 169
2. 6. Contrataes com terceiros 172
2. 7. Fiscalizao 173
2. 8. Mecanismo de pagamento 174
2. 9. Mecanismos de reequilbrio econmico-financeiro 176
2. 10. Alocao de riscos 176
2. 11. Plano de seguros 177
2. 12. Garantia da execuo do contrato pela Concessionria 178
2. 13. Regime de bens da concesso 180
2. 14. Desapropriao 183
2. 15. Soluo de conflitos 184
2. 16. Sanes e penalidades aplicveis 189
2. 17. Foro judicial 190
2. 18. Interveno 191
2. 19. Transferncia da concesso 192
2. 20. Assuno de controle pelos financiadores (Step In Rights) 193
2. 21. Caso fortuito e Fora maior 195
2. 22. Extino da concesso 196

2.1. Durao do contrato

O contrato de PPP deve necessariamente possuir clusula que estabelece o seu prazo de
vigncia. Tal prazo dever ser compatvel com a amortizao dos investimentos a serem
realizados, conforme o art.5, I, da Lei Federal n 11.079/2004. Ainda de acordo com a lei,
a durao do contrato no poder ser inferior a 5 (cinco), nem superior a 35 (trinta e cinco)
anos, incluindo eventual prorrogao.

A lei de Concesses comuns, vale destacar, no prev limite mnimo nem mximo para o
prazo de vigncia do contrato, mas o prazo contratual constitui igualmente uma clusula
obrigatria do instrumento.

A fixao do prazo contratual dever ser estabelecido, caso a caso, de acordo com o dimen-
sionamento dos investimentos a serem realizados pela Concessionria e do prazo necessrio
sua amortizao.

Exemplo 28 Durao do contrato de PPPs do Estado de So Paulo

PPP Alto Tiet: Conforme a Clusula 5, o prazo do contrato de 15 anos,


podendo ser prorrogado.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Conforme a
Clusula 4, o prazo do contrato de 32 anos, prorrogvel por mais trs anos.
PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Conforme a
Clusula 6, o prazo do contrato de 20 anos, podendo ser prorrogado em at
15 anos.
PPP Nova Tamoios: Conforme a Clusula 6, o prazo do contrato de 30 anos,
podendo ser prorrogado por mais 5 anos.
PPP da Linha 6 Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Conforme a
Clusula 4, o prazo do contrato de 25 anos, podendo ser prorrogado.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: Conforme a Clu-
sula 6, o prazo do contrato de 20 anos, podendo ser prorrogado
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Conforme a
Clusula 4, o prazo do contrato de 25 anos, podendo ser prorrogado.
PPP de Habitao Social: Conforme a Clusula 5, o prazo do contrato de
20 anos, podendo ser prorrogado.
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PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Conforme a Clusula 5, o


prazo do contrato de 15 anos, podendo ser prorrogado por mais 15 anos.
PPP So Loureno: Item 26.

2.2. Valor do contrato

O valor dos contratos de concesso, a incluir os contratos de PPP, deve ser calculado com
base nos ativos da concesso ou nos recebveis da futura Concessionria.
Para tanto, poder levar em considerao, caso a caso:

Valor total estimado de pagamentos a serem realizados pelo Poder Concedente a


ttulo de contraprestao e aporte de recursos durante todo o prazo da concesso;
Valor total estimado de receitas da Concessionria durante todo o prazo da conces-
so, podendo incluir receitas com tarifas, preos pblicos e demais decorrentes de
atividades complementares e acessrias;
Valor total dos investimentos a serem feitos pela Concessionria durante todo o prazo
da concesso; ou
Valor dos ativos da concesso, em especial daqueles desenvolvidos e implantados em
decorrncia do contrato assinado.

A fixao do valor do contrato, no caso das contrataes de PPP, deve considerar a vedao
estabelecida pelo art.2, 4 da Lei 11.079/2004, que probe a realizao de contrataes
com valor inferior a R$20.000.000,00 (vinte milhes de reais), sobretudo em virtude dos
altos custos de avaliao e modelagem dos projetos de PPP. Esta vedao no se aplica s
concesses comuns, que podem contemplar quaisquer valores, desde que justificados para
viabilizar o projeto e a contratao de longo prazo.
Por fim, importante lembrar que o valor do contrato dever ter como expresso monetria
a moeda corrente nacional, ressalvado o caso de concorrncias de mbito internacional63.

(63) Nos termos do art. 5 da Lei Federal n 8.666/1993.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 217


Exemplo 29 Valor do Contrato e critrio adotados em PPP no Estado de So Paulo

PPP Alto Tiet: Conforme a Clusula 6, o valor do contrato de R$


997.377.948,00, calculado com base no preo unitrio (R$/m3).
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Conforme a
Clusula 5, o valor do contrato de R$ 790.000.000,00, correspondentes ao
montante total estimado dos investimentos sob a responsabilidade da Conces-
sionria
PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Conforme a
Clusula 7, o valor do contrato de R$ 2.654.663.503,34, composto pelo so-
matrio do aporte, da contraprestao pecuniria e as decorrentes da tarifa de
remunerao.
PPP Nova Tamoios: Conforme a Clusula 7, o valor do contrato de R$
3.906.334.654,07 correspondente ao somatrio dos valores de investimentos
previstos ao longo do Prazo Contratual.
PPP da Linha 6-Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Conforme a
Clusula 5, o valor do contrato de R$ 23.138.729.185,58, composto pelo so-
matrio do aporte, da contraprestao pecuniria e as decorrentes da tarifa de
remunerao.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: Conforme a Clu-
sula 7, o valor do contrato de R$ 1.802.440.214,02, calculado com base nos
valores nominais da contraprestao proposta
PPP de Habitao Social: Conforme a Clusula 6, o valor do contrato de
R$ 1.857.709.240,00, correspondente ao somatrio dos valores das receitas a
serem auferidas pela Concessionria com a execuo do contrato.
PPP So Loureno: Conforme a Clusula 5, o valor do contrato de R$
6.045.746.601,52, correspondente ao somatrio das receitas projetadas a se-
rem auferidas pela SPE no decorrer da concesso.
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2.3. Financiamentos

Em projetos de volume e prazo como as concesses comuns e PPPs, a captao de finan-


ciamentos pela Concessionria de extrema importncia para a viabilizao dos contratos.
Por essa razo, a legislao e os contratos comumente pontuam algumas diretrizes sobre o
tema. Embora a Lei Federal de Concesses e Permisses de Servios Pblicos contenha pou-
cas disposies a respeito do financiamento e dos financiadores da concesso, a Lei Federal
de PPPs trouxe importantes mecanismos sobre o tema.

Em primeiro lugar, as diretrizes para a concesso de crdito destinado ao financiamento de


contratos de PPP so estabelecidas pelo Conselho Monetrio Nacional, nos termos do art. 24
da Lei 11.079/2004. O contrato de PPP tambm poder prever, nos termos do art. 5, 2:

Requisitos e condies para que o Poder Concedente autorize a transferncia do con-


trole da Sociedade de Propsito Especfico para seus financiadores, mecanismo este
comumente denominado step in rights;
Possibilidade de emisso de empenho em nome dos financiadores do projeto em re-
lao s obrigaes pecunirias do Poder Concedente; e
Legitimidade dos financiadores do projeto para receber indenizaes por extino
antecipada do contrato, bem como pagamentos efetuados pelos fundos e empresas
estatais garantidores de Parcerias Pblico-Privadas.

Por fim, de acordo com o disposto no art. 5, IX, o contrato de PPP dever prever clusulas
que regulem o compartilhamento com o Poder Pblico de ganhos econmicos decorrentes da
reduo do risco de financiamentos utilizados pelo parceiro privado.

No caso das concesses comuns, assim como nos contratos de PPP, o art. 28 da Lei Federal
de Concesses e Permisses de Servios Pblicos autoriza que as Concessionrias ofeream
em garantia do financiamento os direitos emergentes da concesso, at o limite que no
comprometa a operacionalizao e a continuidade da prestao do servio. A Lei Estadual
de Concesses, em seu art. 30, admite ainda o estabelecimento de outras garantias no con-
trato de financiamento, mediante anuncia do Poder Concedente, e preservada a prestao
dos servios, a legalidade e os demais princpios constitucionais da Administrao Pblica.
Foi igualmente estendido ao regime das concesses comuns a possibilidade de assuno do
controle ou da administrao temporria da concessionria por seus financiadores e garanti-
dores (step in rights), nos termos do atual art. 27-A da Lei Federal de Concesses e Permis-
ses de Servios Pblicos.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 219


Exemplo 30 Disposies sobre financiamento adotadas em Contratos de PPP no
Estado de So Paulo

PPP Alto Tiet: Clusula 22.


PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Item 10.4 do
Edital e disciplinado ao longo do contrato.
PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Subclusula
32.1.7.
PPP Nova Tamoios: Subclusula 34.2.
PPP da Linha 6-Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 16.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: Clusula 4.
PPP de Habitao Social: Clusula 18.
PPP So Loureno: Clusula 26.
PPP da Linha 18 Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 16.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Item 16.5 do edital e Sub-
clusula 30.1.6 do contrato.

Em geral, os contratos preveem que a Concessionria ser responsvel por obter os


financiamentos, sendo autorizada a oferecer como garantia os direitos emergentes do
contrato.

2.4. Reajustes

O reajuste, em termos gerais, pode ser entendido como a reposio da equivalncia monet-
ria de um preo previamente estipulado em um contrato. Ou seja, trata-se de repor, ao fim
de um determinado perodo, o poder de compra de uma prestao, por meio da aplicao
de um ndice monetrio capaz de recompor o valor deteriorado com a passagem do tempo.

Em virtude da pluralidade de ndices e frmulas previstos na legislao aplicvel ao reajuste


financeiro, desejvel que o contrato preveja o regramento especfico incidente a cada valor
ou receita pecuniria prevista.

Destaca-se ainda que, na PPP, o reajuste incidir tanto sobre as tarifas (se houver), quanto
sobre a contraprestao pecuniria cargo do Poder Pblico, bem como ao aporte de recur-
sos e demais receitas e pagamentos pecunirios envolvidos no mbito de cada contrato
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No caso de concesses comuns, os critrios e procedimento para reajuste so clusulas essen-


ciais do contrato, cabendo ao Poder Concedente homologar o reajuste (arts. 23, IV e art. 29).

Exemplo 31 Critrios de reajustes adotados em Contratos de PPP no Estado de


So Paulo

PPP Alto Tiet: Clusula 16.


PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 7.
PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Clusula 25.
PPP Nova Tamoios: Clusula 29.
PPP da Linha 6-Laranja do Metr do Estado de So Paulo: A Clusula 7
determina que o reajuste ser automtico, a partir de frmula que atualiza as
receitas tarifrias de acordo com o IPC/FIPE USP.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: A Clusula 10
prev reajuste da contraprestao pecuniria de acordo com o IPC/FIPE USP.
PPP de Habitao Social: A Clusula 8 prev reajuste do aporte de recursos
pelo INCC e da contraprestao pelo ndice IPCA/FGV.
PPP So Loureno: Clusula 15.
PPP da Linha 18 Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 7.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): A Clusula 22 prev dois
tipos de reajuste: o pagamento dos investimentos (Parcela A) reajustado pelo
IPC/FIPE, enquanto o pagamento pelos servios (Parcela B) reajustado pelo
VPP/CMED para cada um dos equipamentos.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: A Clusula 16 determina
que o reajuste ser anual e automtico na data base estipulada em contrato,
atendendo a frmula que atualiza a remunerao da Concessionria de acordo
com o INCC e IPCA/FGV.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 221


2.5. Concessionria (SPE)

Tanto no caso das concesses comuns como no caso das PPPs, em geral constituda SPE
para explorar o objeto do contrato.

Nos contratos de PPP, a Concessionria obrigatoriamente uma Sociedade de Propsito


Especfico (SPE), a ser constituda antes da celebrao do contrato, de acordo com as leis
brasileiras e com a finalidade exclusiva de operar a concesso, conforme estabelecido pelo
art. 9 da Lei 11.079/2004.

A SPE constituda pelo licitante ou consrcio vencedor da licitao e poder assumir a forma
de companhia aberta, com valores mobilirios admitidos a negociao no mercado. Dever
ainda obedecer a padres de governana corporativa e adotar contabilidade e demonstra-
es financeiras padronizadas.

Exemplo 32 Disposies sobre a SPE adotadas em Contratos de PPP no Estado de


So Paulo

PPP Alto Tiet: Clusulas 7 e 8 e Anexo I do Contrato


PPP Nova Tamoios: Clusula 35.
PPP da Linha 6-Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 18.
PPP So Loureno: Clusula 6 e Anexo II do Contrato
PPP da Linha 18 Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 18
e Anexo XIV do Contrato
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Clusula 30.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Clusula 19 e Anexo II
do Contrato
PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Clusula 32

De maneira geral, os contratos contemplam as seguintes disposies sobre a SPE:


Previso de patrimnio lquido mnimo e de capital social mnimo, bem como
prazo para a integralizao do capital.
No se admite o exerccio de atividade distinta de seu objeto social.
Poder ceder em garantia os direitos decorrentes do contrato.
Poder deter participao em capitais no nacionais.
Dever obedecer aos padres de governana corporativa e adotar contabilidade
de demonstraes financeiras padronizadas, conforme a legislao societria.
Regras para a alterao de seus documentos societrios ou de sua composio
acionria (v. Abaixo Tabela 40).
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2.5.1 Transferncia do controle da Concessionria e alteraes societrias

A transferncia do controle da Concessionria estar condicionada autorizao expressa da


Administrao Pblica (art.9, 1 da Lei n 11.079/2004 e art. 27 da Lei n. 8.987/1995), nos
termos do edital e do contrato. Referida autorizao depender do cumprimento do disposto
no pargrafo nico do art. 27 da Lei n 8.987/1995, que estabelece que o novo controlador
dever atender s exigncias de capacidade tcnica, idoneidade financeira e regularidade ju-
rdica e fiscal necessrias assuno do servio, bem como comprometer-se a cumprir todas
as clusulas do contrato em vigor.

Dever ser igualmente prevista a regra para a realizao de alteraes societrias da Con-
cessionria durante a execuo do contrato, distinguindo entre aquelas que devero sim-
plesmente ser levadas ao conhecimento do Poder Concedente e aquelas que dependero de
prvia anuncia dele para se concretizarem. As operaes que envolvam a transferncia do
controle dependero, necessariamente, de anuncia prvia do Poder Concedente.

A disciplina contratual sobre transferncia de controle deve considerar tambm que o tema
tem como base para sua definio do art. 116 da Lei 6.404/1976 (A Lei das Sociedades por
Aes). Importa notar que, nem sempre certa transferncia de controle configurar aliena-
o do controle. Se o controle efetivo, direto ou indireto, da companhia continuar nas mos
da mesma pessoa, fsica ou jurdica, no se pode falar em alienao do controle (tal como
definida no art. 254-A da Lei das S/A), mesmo que a operao tenha sido realizada no bojo
de uma reestruturao societria.

Exemplos de disposies contratuais a respeito da transferncia de controle de Sociedade de


Propsitos Especficos em PPPs so apresentados na tabela a seguir.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 223


Exemplo 33 Possibilidade de transferncia de controle adotadas em Contratos de
PPP no Estado de So Paulo

PPP Alto Tiet: Clusula 9


PPP Nova Tamoios: Clusula 36
PPP da Linha 4-Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 31
PPP da Linha 6-Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 49
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante do Metr do Estado de So
Paulo: Clusula 32
PPP So Loureno: Clusula 7
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Clusula 31Y
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Clusula 40
PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Clusula 33
PPP da Linha 18 Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 49

De maneira geral, os contratos determinam a que transferncia do controle acionrio


fica condicionada :

Apresentao de requerimento ao Poder Concedente;


Comprovao de que a empresa a que se transferir a concesso atenda as
exigncias de regularidade jurdica e fiscais, capacidade tcnicas e idoneidade
financeira requeridas no Edital e demais requisitos legais;
Anuncia do Poder Concedente.

PPP Nova Tamoios: Especificidade: A Clusula 36 condiciona a transferncia


do controle societrio da SPE apresentao de Notificao de Transferncia
de Controle, com, no mnimo, as seguintes informaes: (i) explicao da ope-
rao societria e da estrutura societria proposta aps a transferncia; (ii)
justificativa; (iii) indicao e qualificao das sociedades que passaro a figurar
como Controladoras ou integrantes do Bloco de Controle; (iv) demonstrao do
quadro acionrio da SPE aps a operao; (v) demonstrao da habilitao das
novas sociedades; (vi) compromisso dos novos controladores de que cumpriro
as obrigaes contratuais; (vii) compromisso de todos os envolvidos de que a
operao ficar suspensa at que obtida a aprovao nos rgos competentes,
inclusive o CADE.
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2.6. Contrataes com terceiros

A possibilidade de contratao de terceiros regida pelas disposies do art. 31 da Lei n


8.987/1995, que estabelece que as contrataes feitas pela Concessionria so regidas pela
legislao privada e trabalhista, no sendo aptas a travar qualquer tipo de vnculo com o Poder
Concedente. Por se tratar de uma concesso, conferida grande liberdade empresarial para
a Concessionria dimensionar suas obrigaes e a forma de melhor atend-las. A regra, en-
to, tender a ser a liberdade. As hipteses de regramento de eventuais subcontrataes ou
outras contrataes com terceiros devero ter justificativa de interesse pblico relacionadas,
por exemplo, com a continuidade dos servios. o caso da previso de que eventuais contra-
tos relacionados a servios essenciais para a concesso devero conter clusula que preveja
a subrogao automtica ao Poder Concedente em caso de extino antecipada do contrato.

Exemplo 34 Possibilidade de subcontratao adotadas em Contratos de PPP no


Estado de So Paulo

PPP Alto Tiet: Clusula 36


PPP Nova Tamoios: Clusula 39
PPP da Linha 6-Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 35
PPP So Loureno: Clusula 13
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Clusula 34
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Clusula 26
PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Clusula 36
PPP da Linha 18 Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 35

De maneira geral, os contratos preveem que a Concessionria, por sua conta e risco,
poder contratar com terceiros o desenvolvimento das atividades inerentes, acessrias
ou complementares ao servio concedido, devendo:
Informar a contratao ao Poder Concedente;
Exigir que os terceiros contratados demonstrem regularidade fiscal, previdenci-
ria, trabalhista e outras pertinentes;
Vedao de subcontratao de pessoas jurdicas ou fsicas que estejam cum-
prindo pena de suspenso temporria de participao de licitao, de impedi-
mento de contratar com o Poder Concedente ou declaradas inidneas.

Alguns contratos exigem a apresentao de outros dados da subcontratao, como por


exemplo os dados de nome, qualificao e endereo dos administradores e prepostos
da empresa a ser contratada; a descrio objetiva dos servios a serem contratados; a
data prevista para incio e concluso dos servios; a apresentao dos atos constitutivos
da subcontratada; etc.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 225


2.7. Fiscalizao

Um dos principais poderes e, ao mesmo tempo, dever do Poder Concedente consiste na fis-
calizao dos contratos, de modo a garantir que a Concessionria cumpra com suas obriga-
es, e em casos de descumprimento, realize as devidas correes e sofra as penalizaes
contratualmente previstas.

Nos contratos de parceria, sobretudo aqueles em que h o estabelecimento de metas e pa-


rmetros de desempenho, a fiscalizao ganha ainda maior relevncia.

A Lei n 8.987/1995, em seu art. 3, determina que as concesses sero permanentemente fis-
calizadas pelo Poder Concedente responsvel pela delegao, com a cooperao dos usurios.

Na mesma linha, a Lei Paulista de PPP estabelece que o parceiro privado deve submeter-se
fiscalizao da Administrao Pblica, permitindo o acesso de seus agentes s instalaes,
informaes e documentos inerentes ao contrato, inclusive seus registros contbeis. Para
realizar a fiscalizao a contento, o Poder Concedente poder, no exerccio dessa atividade
acessar dados relativos administrao, contabilidade, recursos tcnicos, econmicos e fi-
nanceiros da Concessionria64.

A fiscalizao da concesso concebida de forma ampla, ou seja, abrange no apenas os


servios prestados e as obras realizadas, mas tambm o funcionamento da SPE, em todos
os seus aspectos.

Convm que as regras relacionadas ao procedimento de aplicao de sanes, bem como as


previses de multas, apresentem disciplina contratual objetiva e detalhada inclusive com
gradao das multas. A cautela se justifica, sobretudo, em setores pouco regulados, para
evitar margem de discrionariedade excessiva Administrao para aplicao de penalidades
e consequente insegurana jurdica ao particular contratado.

Como visto, existe a possibilidade de a fiscalizao ser realizada com o auxlio de rgo tc-
nico do Poder Concedente ou por entidade com ele conveniada ou contratada (nesse ltimo
caso, o verificador independente). Pode-se igualmente prever a realizao de fiscalizao
peridica por comisso mista, composta de representantes do Poder Concedente, da Conces-
sionria e dos usurios. Para tanto, o contrato e edital devero prever regras para a consti-
tuio e funcionamento da referida comisso.

(64) Conforme art. 30 da Lei n 8.987/1995.


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Vale mencionar ainda que a Lei Paulista de PPP estabelece como incumbncia do Conselho
Gestor de PPP fiscalizar a execuo das Parcerias Pblico-Privadas.

Exemplo 35 Mecanismos de fiscalizao adotados em Contratos de PPP no Estado


de So Paulo

PPP Alto Tiet: Clusula 25.


PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 18.
PPP Nova Tamoios: Clusula 40.
PPP da Linha 6-Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 9.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: Clusula 19.
PPP de Habitao Social: Clusula 11.
PPP So Loureno: Clusula 30.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Clusulas 36 e 37.

2.8. Mecanismo de pagamento

A remunerao da Concessionria corresponde s receitas recebidas pela execuo do objeto


do contrato. Ela pode corresponder apenas contraprestao paga pelo Poder Concedente,
nos casos de concesso administrativa, ou ao recebimento de tarifa dos usurios acrescidas
da contraprestao pblica, no caso de concesses patrocinadas, e na hiptese das conces-
ses comuns, a remunerao ir consistir exlusivamente decorrente das tarifas pagas pelos
usurios. No caso das PPPs, os pagamentos podem ainda compreender a percepo de apor-
te de recursos, quando expressamente previsto no edital e no contrato.

Na fixao do modelo tarifrio, a Administrao Pblica deve buscar a menor tarifa inicial.
preciso indicar expressamente a escolha sobre o custo mdio ou marginal e os critrios de
avaliao de investimento, e tambm a soluo quanto a reajuste. O mecanismo de paga-
mento pelos usurios deve ser estabelecido nos contratos, tendo como base a forma de pres-
tao dos servios. preciso tambm considerar a previso do art. 13 da Lei n 8.987/1995,
que prev que as tarifas podero ser diferenciadas em funo das caractersticas tcnicas
e dos custos especficos provenientes do atendimento aos distintos segmentos de usurios.
Essa disposio relaciona-se meta de modicidade tarifria, que constitui pressuposto tanto
das concesses comuns como das concesses patrocinadas. Nesse sentido, na estrutura
tarifria do servio pblico possvel usar tarifao extrafiscal com o intuito de ampliar o

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 227


acesso do servio populao mais carente tarifas sociais ou a regular a utilizao de
bens escassos envolvidos na prestao tarifas regulatrias. A poltica tarifria dever ainda
levar em considerao as eventuais gratuidades estabelecidas em lei.

Sobre as vrias formas de composio da tarifa e da contraprestao pblica, v. acima item


7.2.3.2.

Quanto ao pagamento da contraprestao por parte do Poder Concedente, a grande inovao


da Lei Federal de PPP refere-se possibilidade de vincular o valor recebido com seu desem-
penho. O mecanismo de variao da remunerao conforme o desempenho pode igualmente
ser utilizado para as concesses comuns, caso seja pertinente no caso concreto.

Este mecanismo viabiliza um real incentivo boa execuo das obrigaes contratuais por
parte da Concessionria e, para que tenha efetividade, deve ser rigorosamente acompanhado.

Para que a remunerao seja varivel conforme o desempenho da Concessionria, neces-


srio que o contrato de parceria possua:

Mecanismo objetivo e claro de verificao do desempenho da Concessionria, me-


diante a definio de indicadores de desempenho e dos critrios de sua aferio;
Ferramentas de fiscalizao e aferio dos indicadores; e
Critrios de incidncia das variaes dos indicadores de desempenho no clculo da
contraprestao (ou da tarifa) a ser percebida pela Concessionria.

Exemplo 36 Mecanismos de Remunerao adotados em Contratos de PPP no Es-


tado de So Paulo

PPP da Linha 6 Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Conforme a


Clusula 6, a remunerao composta por receita tarifria (R$ 1,60 por pas-
sageiro) + contraprestao pecuniria (R$ 606.787.363,80 mensais) + aporte
de recursos + receitas acessrias
PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Conforme as
Clusula 19, 21 e 22, a remunerao composta por contraprestao mensal
(parcela fixa + parcela varivel) + receitas acessrias
PPP Alto Tiet: Conforme as Clusulas 15 e 19.2, a remunerao mensal e
calculada com base em preo unitrio (R$/m3) + receitas acessrias.
Secretaria de Governo

PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Conforme


Clusulas 6 e 10, a remunerao composta por tarifa + contraprestao em
duas etapas + receitas acessrias
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: Conforme a Clu-
sula 8, a remunerao composta por contraprestao mensal (parcela vari-
vel + fixa)
PPP Nova Tamoios: Conforme as Clusulas 22, 23, 24 e 25, a remunerao
composta por tarifa de pedgio + contraprestao mensal + aporte de recur-
sos + receitas acessrias
PPP da Linha 18 Bronze do Metr de So Paulo: Conforme as Clusulas
6, 17 e 27, a remunerao composta por tarifa + contraprestao + aporte
de recursos + receitas acessrias.
PPP de Habitao Social: Conforme as Clusulas 7 e 9, a remunerao
composta por contraprestao mensal + receitas acessrias.
PPP So Loureno: Clusula 14 e 19.2: remunerao corresponde a contra-
prestao mensal + receitas acessrias.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Conforme a Clusula 15, a
remunerao composta por contraprestao pecuniria (bsica + adicional)

2.9. Mecanismos de reequilbrio econmico-financeiro

Os mecanismos ou metodologias de recomposio do equilbrio econmico-financeiro con-


tratual foram construdos com o objetivo de indicar o quantum do desequilbrio, bem como o
quantum a ser reequilibrado em virtude do evento causador do impacto contratual cujo risco
no foi atribudo parte por ele afetada.

Importante dizer que quanto mais claros e precisos os mtodos de recomposio do equilbrio
no contrato, maiores as chances de uma relao contratual transparente e justa. Por essa
razo, as clusulas contratuais que o descrevem devem ser redigidas com grande preciso.

Esses mecanismos buscam, geralmente, retratar economicamente a equao original do


contrato, que, segundo garantia constitucional, deve ser preservada ao longo da contratao.
Nessa esteira, a prtica das concesses tem revelado a hegemonia de duas metodologias: a
considerao da taxa de retorno (TIR) da proposta e o Fluxo de Caixa Marginal (FCM). Caso
se opte pela metodologia Fluxo de Caixa Marginal, o processo de recomposio ser reali-
zado de forma que seja nulo o valor presente lquido do fluxo de caixa marginal projetado

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 229


em razo do evento que ensejou o desequilbrio, considerando (i) os fluxos dos dispndios
marginais resultantes do evento que deu origem recomposio e (ii) os fluxos das receitas
marginais resultantes da recomposio do equilbrio econmico-financeiro, mediante aplica-
o de frmula paramtrica contratualmente estabelecida.

Por outro lado, caso defina-se a metodologia da manuteno da taxa interna de retorno (TIR)
da proposta, a recomposio do equilbrio ter como referncia o valor presente lquido da
proposta econmica, considerando a taxa de desconto fixada contratualmente.

No possvel afirmar a priori a existncia de um mecanismo ou critrio definitivo, mais com-


pleto ou mais correto para a realizao de reequilbrios econmico-financeiros em contratos
de concesso. Assim, a escolha da metodologia adequada dever ocorrer com fundamento
em estudos preparatrios concesso, que levaro em considerao as particularidades do
objeto concedido, os riscos e sua alocao, o setor econmico em que a concesso se inse-
re e os objetivos (em termos de eficincia econmica, universalidade, modicidade tarifria,
entre outros) que o Poder Concedente quer que direta ou indiretamente sejam perseguidos
pela Concessionria (sobre os critrios para o clculo do desequilbrio e sua recomposio,
ver ainda o item 6.8 do Manual).

2.10. Alocao de riscos

O contrato dever ainda dedicar uma ou mais clusulas a exprimir contratualmente a aloca-
o de riscos entre as partes, em conformidade com a decises expressas na matriz de riscos
ou em documento com finalidade equivalente.

A fixao de um regime jurdico detalhado do risco essencial para a eficiente estruturao


dos contratos de concesso, com a sua diviso objetiva entre Poder Concedente e Conces-
sionria. Dessa forma, como garantia dos princpios da eficincia e da boa-f contratual, os
riscos devem ser minuciosa e objetivamente divididos, conforme os artigos 4, VI e 5, III
da Lei n 11.079/2004, e expressamente previstos no contrato. Ainda que no exista dispo-
sio igualmente especfica na Lei Federal de Concesses e Permisses de Servios Pbli-
cos, recomendvel que qualquer contrato de concesso comum proceda a uma minuciosa
repartio de riscos entre a Concessionria e o Poder Concedente, com vistas a evidenciar
os contornos da contratao e a evitar discusses futuras a respeito de eventual direito ao
reequilbrio contratual.
Secretaria de Governo

Para a indicao dos elementos que devero nortear a alocao de riscos no contrato, bem
como para uma disciplina detalhada do tema, v. 7.2.5.1 do Manual.

2.11. Plano de seguros

A exigncia de contratao de seguros nas concesses uma forma de mitigar eventuais


efeitos advindos dos riscos mais relevantes relacionados ao objeto do contrato.

Por vezes, a obrigao de contratar um determinado seguro decorre da prpria legislao. Em


outros casos, plenamente possvel que o contrato preveja a obrigao de contratar outros
seguros, com a finalidade de assegurar a boa execuo da concesso e a sua continuidade.

A determinao pelo edital e contrato de quais seguros devem ser contratados deve levar em
considerao alm da legislao aplicvel65, as especificidades do projeto concedido e ainda,
as diversas etapas da execuo contratual.

conveniente que o contrato de parceria preveja, alm dos tipos de seguro a serem contra-
tados, a extenso de sua cobertura e sua vigncia. Ainda, desejvel que o Poder Conce-
dente seja cossegurado nas aplices de seguro e que as indenizaes dos sinistros cobertos
pelas referidas aplices sejam destinadas primordialmente para repor ou recuperar o bem
sinistrado, dentro das caractersticas originais e sem prejuzo a funcionamento dos empreen-
dimentos relacionados concesso.

(65) Conferir, em especial, a Lei Complementar Federal n 126/2007 e as normas tcnicas do Conselho Nacional de Seguros Privados e da SUSEP.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 231


Exemplo 37 Planos de Seguros adotados em Contratos de PPP no Estado de So
Paulo

PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Conforme a


Clusula 23 o Plano de Seguros dever conter:
Seguro do tipo todos os riscos para danos materiais sobre os bens inte-
grantes da concesso;
Seguro contra responsabilidade civil
Seguro de Riscos de Engenharia do tipo todos os riscos

PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Conforme a


Clusula 28, o Parceiro Privado se obriga a manter em seu plano de seguros, no
mnimo, os seguintes seguros:
Seguro de Engenharia;
Seguro de Responsabilidade Civil Geral e Cruzada;
Seguro de Responsabilidade Civil Prestao de Servios em lugar de Ter-
ceiro;
Seguro de Transporte de Materiais e Equipamentos;
Seguro Multi-riscos;
Seguro de Responsabilidade Civil Operaes;
Seguro de Responsabilidade Civil por Danos Materiais;
Seguro de Acidentes do Trabalho.

PPP Alto Tiet: Clusula 33


PPP Linha 4-Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 14
PPP Linha 6-Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 23 e
Anexos XXXV e XXXVI do Edital
PPP da Frota de Trens da Linha 8-Diamante da CPTM: Clusula 18
PPP da Habitao Social: Clusula 23
PPP Fabricao de Medicamentos (FURP): Clusula 25 e Anexo 5
PPP Nova Tamoios: Clusula 33 e Anexo XIX do Contrato
PPP So Loureno: Clusula 21
Secretaria de Governo

2.12. Garantia da execuo do contrato pela Concessionria

A garantia de execuo do contrato pela Concessionria tem a funo de salvaguardar os


interesses do Poder Concedente, na medida em que facilita a execuo de multas e demais
penalidades aplicadas Concessionria.

Nos termos do art. 5, VIII da Lei n 11.079/2004, o contrato de PPP deve prever, necessa-
riamente, a prestao, pelo parceiro privado, de garantias de execuo suficientes e compa-
tveis com os nus e riscos envolvidos, observados os limites dos 3 e 5 do art. 56 da Lei
n 8.666/1993, e, no que se refere s concesses patrocinadas, o disposto no inciso XV do
art. 18 da Lei n 8.987/1995. As concesses comuns devem igualmente prever garantias para
a adequada execuo do contrato (Lei Estadual de Concesses, art. 8, inciso IX), sendo esta
obrigatria nos casos de concesso de servios pblicos precedida de obra pblica (arts. 18,
inciso XV, e art. 23, pargrafo nico, inciso II da Lei Federal de Concesses e Permisses de
Servios Pblicos).

possvel que as garantias sejam prestadas na forma de fiana bancria, seguro-garantia,


cauo em dinheiro ou ttulos da dvida pblica. No caso de garantias emitidas por bancos
ou seguradoras como o caso da fiana bancria e do seguro garantia, respectivamente
frequente que o edital e contrato exijam verificao do perfil de crdito das referidas entida-
des (rating).

O contrato dever prever tambm o prazo e a forma de renovao da garantia.

Pode-se ainda prever que o valor das garantias varie conforme as necessidades e caracters-
ticas de cada fase de execuo contratual, levando em considerao o vulto dos investimen-
tos e obrigaes do parceiro privado ao longo do tempo.

No caso de serem executadas as garantias prestadas pelo particular, para que seja possvel
a continuidade do contrato de concesso, deve-se assegurar que tenha havido o oferecimen-
to de garantias que possam ser reconstitudas pelo parceiro pblico em valores e qualidade
equivalentes s originalmente existentes.

Por esse motivo, devero ser previstos critrios, e prazo, para a recomposio ou reposio
da garantia prestada. Sobre outras caractersticas da garantia de execuo do contrato, v.
Item 7.2.5.2.2 do Manual.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 233


Exemplo 38 Exemplos de garantia da execuo do contrato pela Concessionria
adotadas em contratos de PPP no Estado de So Paulo

PPP da Linha 6 Laranja do Metr do Estado de So Paulo: A Clusula 24


e o Anexo XVI preveem a constituio de garantia correspondente a 5% do valor
do contrato, com liberao gradual durante a Fase II da PPP.
PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Conforme a Clu-
sula 30 e Anexo VI, a garantia de execuo corresponde a 5% dos investimentos
PPP Alto Tiet: Conforme a Clusula 30, garantia de execuo corresponde a
5% do valor do contrato, sendo que 50% da garantia, referente obra, liberada
com a sua concluso e 50%, referente ao servio, liberada quando da devoluo
do Sistema, ao final da concesso.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Conforme a
Clusula 14, a garantia de R$ 79.000.000,00 (setenta e nove milhes de reais)
ser gradualmente liberada mediante o cumprimento de etapas: 25% na contra-
tao do fornecimento do material rodante da Fase I, 20% no incio da operao
comercial da Fase I, 40% na contratao do fornecimento do material rodante
da Fase II, 10% no incio da operao comercial da Fase II, 5% no recebimento
definitivo.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: Conforme a Clu-
sula 17, a garantia de execuo no valor de R$ 95.000.000,00 (noventa e cinco
milhes) liberada gradualmente, mediante cumprimento das etapas previstas
contratualmente
PPP Nova Tamoios: Conforme a Clusula 33 e o Anexo XX, foram estabeleci-
dos valores maiores para a garantia nos primeiros anos do contrato, sendo que
do ano 6 ao 26 do contrato a garantia reduzida, voltando a aumentar ao final
do contrato
PPP da Linha 18 Bronze do Metr de So Paulo: Clusula 24 e Anexo XVI
PPP de Habitao Social: Conforme a Clusula 24 e o Anexo IV, a prestao
da garantia de execuo do contrato observou a diviso da concesso em trs
lotes. Previu-se, assim, a apresentao de execuo de garantia da proposta
individualmente para cada lote, no montante correspondente a 3% do valor do
investimento previsto para cada lote. Previso de variao do valor da garantia de
execuo do contrato de acordo com cronograma especfico.
PPP So Loureno: Conforme a Clusula 19, a garantia de 10% do investimento
para a fase 1 (obras), e de 0,5% do valor do contrato para a fase 2 (servios).
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Clusula 27 e Anexo VI
Secretaria de Governo

2.13. Regime de bens da concesso

O edital e o contrato de parceria devem apresentar o regime dos bens que so utilizados pela
Concessionria na execuo do objeto contratual.

O patrimnio envolvido na concesso pode ser dividido em trs classes de bens:


Bens que so do domnio pblico e que so transferidos para a posse da Concessio-
nria, sem com isso se tornarem bens patrimoniais do privado;
Bens que so adquiridos pela Concessionria no curso da concesso ou para imple-
mentar o objeto concedido, mas que, por serem imprescindveis ao servio pblico,
recebem um tratamento de bem pblico e ao fim da concesso revertem para o pa-
trimnio do Poder Concedente;
Bens privados da Concessionria que integram o patrimnio desta e que, por no
serem imprescindveis ao servio concedido, no so reversveis.

A compreenso desse regime influenciar as disposies do edital e do contrato, sobretudo


no que diz respeito diferenciao entre os bens reversveis e aqueles que no so. Na forma
dos arts. 18 e 23 da Lei Federal de Concesses e Permisses de Servios Pblicos, aplicveis
a todas as parcerias, a regulao dos bens reversveis clusula obrigatria dos contratos de
concesso, devendo o edital prever a indicao dos bens reversveis, suas caractersticas e
as condies em que estes sero postos disposio, nos casos em que houver sido extinta
a concesso.

O art. 5, inciso X da Lei n 11.079/2004 estabelece ainda mecanismos para vistoria dos bens
reversveis e contempla, inclusive, a possibilidade de reteno de parcela da contraprestao
para reparao de vcios ou insuficincias nesses bens.

Deve-se ainda levar em considerao a influncia do sistema de aportes de recursos pelo


Poder Pblico, nos termos do art. 6, 2 da Lei n 11.079/2004. Nesse caso, ainda que o
bem seja considerado reversvel, as normas contbeis aplicveis66 preveem que a infraes-
trutura a ser implantada pela Concessionria no deixa de integrar o acervo patrimonial do
Poder Concedente. Aquilo que corresponde ao ativo da Concessionria limita-se aos direitos
relativos concesso e a expectativa de recebimentos que esses direitos geram. Constitui
ativo do particular o prprio contrato de concesso, e no a infraestrutura eventualmente
envolvida na delegao dos servios.

(66) Interpretao Tcnica ICPC 01 Contratos de Concesso pelas empresas reguladas brasileiras (Correlao s Normas Internacionais de Contabilidade IFRIC 12). V.,
ainda, a Orientao OCPC 05 do Comit de Pronunciamentos Contbeis.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 235


Por outro lado, o art. 6, 5 da Lei n 11.079/2004 prev que os bens que tenham sido ob-
jeto de aportes, mesmo que no tenham sido totalmente integralizados ou amortizados ao
trmino da PPP, no podero ser indenizados. Nesse ponto ressalta-se que, de acordo com
as normas de contabilidade pblica, considera-se tais bens como sendo pblicos.

Para fins de delimitao do regime jurdico dos bens nas concesses, deve-se considerar ainda
o teor do art. 6, IV da Lei n 11.079/2004 que possibilita a outorga, pelo Poder Concedente,
de direitos sobre bens pblicos dominicais como forma de contraprestao. Nesse caso, os
bens em questo integram o acervo de bens da Concessionria, sem, contudo, se tornar um
bem integrante de seu patrimnio. Nesse caso, aps o trmino da vigncia contratual cessam
os direitos outorgados e transferem-se a posse e o domnio dos bens ao Poder Concedente.

Exemplo 39 Clusulas de regime de bens adotadas em contratos de PPP no Esta-


do de So Paulo

PPP Nova Tamoios: Segundo a Clusula 8, so bens da Concesso:


Todos os bens vinculados operao e manuteno dos servios concedidos;
Os bens adquiridos ou construdos pelo Parceiro Privado, ao longo de todo o Pra-
zo da Concesso, que sejam utilizados na operao e manuteno do servio.

Ainda, depende de anuncia prvia do Poder Concedente a alienao, constitui-


o de nus ou transferncia, de qualquer natureza, dos Bens Reversveis, pelo
Parceiro Privado a terceiros

Os bens empregados ou utilizados pelo Parceiro Privado que no constem do


Termo de Arrolamento Definitivo e que no se qualifiquem como Bens Revers-
veis sero considerados bens exclusivamente privados e podero ser livremente
utilizados e transferidos pelo Parceiro Privado, as desapropriaes foram defini-
das como incumbncia da Concessionria, que dever exerc-las por sua conta
e risco. Os custos deste procedimento sero cobertos pelo Poder Concedente
por meio de Aporte de Recursos.

PPP da Linha 6 Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Segundo a


Clusula 30, integram os bens da Concesso:
Todos os bens vinculados aos servios concedidos.
Os bens construdos, implantados e adquiridos pela Concessionria, e por ela
ampliados e instalados ao longo de todo o prazo contratual.
A alienao de bens da concesso s poder ocorrer se houver:
Autorizao do Poder Concedentes
Se os bens no estiverem mais afetados prestao dos servios ou se estes
forem substitudos imediatamente por outros de igual condio.
Secretaria de Governo

2.13.1 Bens vinculados concesso e bens reversveis

Os editais e contratos de concesso devem apresentar tratamento para bens vinculados


concesso e em especial, para os bens reversveis.

So bens vinculados concesso todos os bens materiais e imateriais utilizados pela Conces-
sionria na execuo do contrato, sejam eles considerados bens reversveis ou no, englo-
bando os bens sobre os quais a Concessionria detm o domnio e aqueles em relao aos
quais o Poder Concedente cede o uso ao particular contratado.

Os bens reversveis so espcie de bens vinculados: aqueles considerados essenciais con-


tinuidade dos servios objeto da concesso e que sero revertidos ao concedente ao trmino
do contrato. Deve-se evitar a considerao de bens como reversveis pelo prisma patrimonial,
como mecanismo de apropriao pelo Poder Concedente de patrimnio da Concessionria,
pois tal objetivo pode gerar nus de indenizao para o poder pblico ao fim da concesso.
Devem ser tratados como reversveis, independentemente do aspecto patrimonial, os bens
sem os quais a utilidade pblica objeto do contrato no possa ser oferecida, aps o trmino
do ajuste, pelo prprio Poder Pblico ou por outro delegatrio seu.

As clusulas sobre os bens reversveis (consideradas essenciais nos termos do art. 23 da Lei
n 8.987/1995) devem apresentar a indicao desses bens, com suas caractersticas e con-
dies em que sero colocados disposio do contratado (conforme art. 18, X e XI da Lei
n 8.987/1995).

Os bens vinculados concesso ou investimentos neles realizados a incluir os bens rever-


sveis devero ser integralmente depreciados e amortizados pela Concessionria durante a
concesso, de acordo com os termos da legislao vigente.

Alm disso, convm prever procedimentos aplicveis no caso de encerramento antecipado do


contrato, como por exemplo, a forma de clculo de eventuais indenizaes e procedimentos
para inventrio dos bens reversveis, contendo a indicao do estado desses.

2.13.2. Reverso dos bens da concesso

A reverso dever exigir que os bens estejam em condies adequadas de operao, utili-
zao e manuteno, bem como livres de quaisquer nus, encargos, valor residual, tribu-
to, obrigao, gravame, ou cobrana de qualquer valor pela Concessionria. Por fora do

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 237


princpio da continuidade dos servios concedidos, os bens revertidos ao Poder Concedente
devero estar em condies adequadas de conservao e funcionamento, para permitir a
continuidade dos servios.

O contrato poder prever, para as situaes em que a Concessionria no possibilite a rever-


so dos bens de acordo com as condies estabelecidas no contrato, que o Poder Concedente
ter direito a indenizao, a ser calculada nos termos da legislao aplicvel, sem prejuzo
das sanes cabveis e execuo de seguro e da garantia contratual.

Exemplo 40 Clusulas sobre reverso dos bens adotadas em contratos de PPP no


Estado de So Paulo

PPP Alto Tiet: Clusula 28.


PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Clusula 49.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Subclusulas
22.2, 22.3, 22.4.
PPP da Linha 6 Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 32.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: Subclusula 23.2
e 23.5.
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 32.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Clusula 39.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Clusula 47.
PPP Nova Tamoios: Clusula 50 e 51.
PPP So Loureno: Subclusulas 31.4, 31.5, 31.6.

De maneira geral, os contratos preveem que uma vez encerrada a concesso, rever-
tero ao Poder Pblico todos os bens reversveis. Esses compreendem todos os bens
vinculados e necessrios prestao do servio concedido, incluindo os que foram
transferidos Concessionria pelo Poder Concedente e aqueles adquiridos pela Conces-
sionria. A reverso ser gratuita e automtica. A Concessionria ter direito indeni-
zao dos investimentos vinculados a bens reversveis ainda no amortizados.
Secretaria de Governo

2.14. Desapropriao

Considerando que h atos materiais que podem ser executados pela futura Concessionria,
importante que no contrato estejam claras as responsabilidades deste ltima e os riscos
que sero assumidos por cada parte do contrato. Sobre as principais decises relacionadas
desapropriao, bem como os aspectos que devero orientar as escolhas de modelagem
sobre essa matria, v. Item 7.2.1.4 do Manual.

Como j destacado, recomendvel que seja conferida ateno especial ao regime contratu-
al de alocao dos riscos relacionados desapropriao. Devero ser equacionados os riscos
relacionados variao de seus custos e aos eventuais atrasos e entraves decorrentes da
desapropriao, bem como os mecanismos mitigadores desses riscos.

A providncia especialmente importante em projetos que envolvam procedimentos de de-


sapropriao complexos, custosos ou sujeitos a grandes variaes. o caso, por exemplo, de
PPPs para a implantao de linhas metrovirias.

Exemplo 41 Clusulas de desapropriaes adotadas em contratos de PPP no Es-


tado de So Paulo

PPP Alto Tiet: Alnea g, clusula 12.


PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: No h.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: No h.
PPP da Linha 6 Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 37.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: No h.
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 37,
Anexo XXI do Contrato- Cronograma Fsico Financeiro das Desapropriaes,
Anexo XXIV Plano de Desapropriao Ocupao temporria e servido Admi-
nistrativa.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Clusula 29.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP)
PPP Nova Tamoios: Clusula 19.
PPP So Loureno: Clusula 10, h.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 239


De maneira geral, os contratos estabelecem como responsabilidade do Poder Conceden-
te a emisso de DUP, pois a legislao no autoriza que essa atribuio seja delegada.
A Concessionria geralmente responsvel pelos atos executrios das desapropriaes.
Por sua vez, a disciplina dos custos das desapropriaes apresenta uma maior variao.
Esses custos podem: (i) ser responsabilidade do Poder Concedente (como na Linha 6
em que a Concessionria indenizada por estes custos por meio de aporte de recursos
pago pelo Poder Concedente e a Linha 18); (ii) ser compartilhados entre a Concession-
ria e o Poder Concedente; (iii) ser atribuio exclusiva da Concessionria (como na PPP
Nova Tamoios e na PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo).

2.15. Soluo de conflitos

Devido grande complexidade dos contratos de parceria, que envolvem contratos de longa
durao e vultosos investimentos, h grande possibilidade de existncia de conflitos no de-
correr de sua execuo. por essa razo que os contratos devem prever mtodos eficientes
e imparciais de resoluo de conflitos.

No esprito de parceria dos contratantes, deve-se privilegiar a composio de conflitos de for-


ma amigvel. comum que os contratos prevejam para tanto a precedncia de mecanismos
amigveis em relao aos mecanismos litigiosos de soluo de conflitos, muito embora isto
no seja obrigatrio.

A seguir passa-se anlise das formas de soluo mais comuns nos contratos de concesso.

2.15.1. Mediao e Conciliao

A mediao e a conciliao so mecanismos alternativos de resoluo de controvrsias e no


caso das parcerias, usual que o contrato autorize a proposio de soluo para o conflito a
partir da deliberao entre representantes do Poder Concedente, da Concessionria e even-
tualmente, de terceiros.

comum que o contrato preveja a formao de comisses de mediao e conciliao, pre-


vendo se o seu uso opcional ou obrigatrio, e ainda, limitando as matrias que podero
ser decididas por essa via. As comisses podero ser especializadas para determinadas ma-
trias, ou deter competncias gerais para a soluo de conflitos atinentes integralidade
Secretaria de Governo

do contrato de concesso. Neste ltimo caso, poder ser interessante prever o concurso de
especialistas para auxiliar a comisso.

A instituio de comisses especializadas de mediao (ou Juntas Tcnicas), por outro lado,
recomendvel sempre que as possveis controvrsias decorrentes da execuo contratual
assumam natureza tcnica ou demandem anlises econmico-financeiras que prediquem
por conhecimentos especficos, no detidos corriqueiramente pelos agentes envolvidos na
contratao. Em razo desta caracterstica, relevante alocar a atuao da Junta sobre
determinadas fases contratuais sensveis, nas quais o desempenho da Concessionria esteja
atrelado ao manejo de conhecimentos tcnicos especficos.

A delimitao de competncias e a extenso dos efeitos da deciso da comisso tambm


devero ser disciplinadas pelo contrato. Cumpre ressaltar que, via de regra, os efeitos da de-
ciso devero ser compatveis com a natureza recomendativa do procedimento de mediao,
isto , dever se limitar a sugerir uma soluo, que poder ser acatada ou no pelas partes
contratuais. Inobstante isso, no raro que o contrato preveja que eventuais decises da
comisso sejam vinculantes at que sobrevenha deciso judicial ou arbitral sobre a matria.

Tanto a Comisso Especializada quanto eventual comisso geral podero ter durao perma-
nente - remanescendo constitudas ao longo de toda a execuo contratual - ou ser consti-
tudas ad hoc exclusivamente para a resoluo de um conflito concretamente determinado.

De igual forma, desejvel que o contrato estabelea procedimentos para realizao da


mediao e conciliao, fixando prazos e os critrios para a sua instituio e para obteno
de uma deciso final. O contrato deve prever, ainda, a parte responsvel por arcar com as
despesas decorrentes da instaurao desses procedimentos.

Convm que o contrato disponha sobre a existncia ou no de uma ordem de precedncia


entre os procedimentos de mediao e conciliao e os procedimentos de soluo arbitral ou
judicial de controvrsias. A princpio, no h nenhuma obrigatoriedade legal de que a media-
o e a conciliao antecedam a instaurao de arbitragem ou a propositura de ao judicial,
o que torna necessrio que a sua eventual previso conste expressamente das clusulas
contratuais.

De outro lado, caso a modelagem elaborada pelo Poder Pblico no institua esta ordem de
precedncia entre os mecanismos, o contrato dever definir as ocasies em que cada uma
das modalidades de soluo de controvrsias poder ser invocada pelas partes contratuais.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 241


importante mencionar, por fim, que as disposies contratuais a respeito dos procedi-
mentos de mediao e conciliao devero atentar para as disposies da Lei Federal n
13.140/2015. Em especial, devero ser considerados seus artigos 21 a 23 , que disciplinam os
elementos mnimos das clusulas contratuais de mediao e que estabelecem a obrigatorie-
dade de se respeitar o disposto nestas ltimas pelo Tribunal Arbitral ou pelo Poder Judicirio,
caso a clusula defina condies ou prazos para a adoo destas duas ltimas alternativas
de soluo de controvrsias.

Exemplo 42 Mecanismos de soluo amigvel de conflitos previstos em contratos


de PPP no Estado de So Paulo

PPP Alto Tiet: Nas Clusulas 46, 47 e 48, h previso de comisso tcnica
ad hoc para soluo de divergncias tcnicas e apurao de fatos com reper-
cusso econmico-financeira. A soluo da Comisso Tcnica no tem carter
vinculante para as partes, de modo que se uma delas no a aceitar, poder ser
instalada arbitragem.
PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Na Clusula
52, h previso de constituio de Junta Tcnica para a soluo de eventuais
divergncias de natureza tcnica e/ou de natureza econmico-financeira. Caso
alguma das Partes manifeste sua expressa discordncia ao Parecer Definitivo
emitido pela Junta Tcnica, poder submeter a controvrsia arbitragem.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Na Clusula
35, h previso de possibilidade de instaurao de Comit de Mediao espe-
cialmente constitudo para soluo de controvrsias sobre a interpretao ou
execuo do contrato. A proposta do Comit de Mediao no ser vinculante
para as partes, que podero optar por submeter a controvrsia ao juzo arbitral
ou ao Poder Judicirio, conforme o caso.
PPP da Linha 6 Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Conforme a
Clusula 53, as partes podero instituir comisses tcnicas compostas por es-
pecialistas indicados mediar conflitos relativos a aspectos tcnicos da execuo
contratual. A soluo da Comisso Tcnica no assume carter vinculante para
as partes, de modo que se uma delas no a aceitar, poder ser instalada arbi-
tragem.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: A Clusula 35
contempla uma Comisso tcnica ad hoc para soluo de divergncias de na-
tureza tcnica. Os pareceres da Comisso tcnica no so vinculantes. Sua efi-
ccia depende de concordncia expressa e formalizada das partes do contrato.
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PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Conforme a


Clusula 53, admite-se a instituio de Comisso Tcnica ad hoc para a soluo
de eventuais divergncias/conflito de interesse de natureza tcnica ou relativa
engenharia de elevados e riscos de interferncias durante a implantao da
Linha 18. Caso aceita pelas partes, a soluo amigvel proposta pela comisso
ser considerada para o contrato, por meio de termo circunstanciado. Caso a
divergncia no seja resolvida pela comisso no prazo de at 60 dias ou ainda
caso a soluo proposta pela comisso no seja aceita por uma das partes, a re-
soluo da divergncia/conflito de interesse ser encaminhada para arbitragem.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Na Clusula 42, admite-
-se a composio amigvel de conflitos por meio de junta tcnica ad hoc para a
soluo de eventuais divergncias de natureza tcnica e/ou de natureza econ-
mico-financeira. A controvrsia tambm pode ser submetida arbitragem.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): A Clusula 50 contempla a
possibilidade de constituio de junta tcnica ad hoc para a soluo de even-
tuais divergncias de natureza tcnica e/ou de natureza econmico-financeira.
Os Pareceres Definitivos emitidos pela Junta Tcnica no sero vinculantes s
Partes, que, em caso de discordncia tero prazo de, no mximo, 30 dias para
manifestar as razes da discordncia outra Parte e Junta Tcnica, mediante
notificao. Caso no seja manifestada a discordncia, o parecer da Junta Tcni-
ca se tornar vinculante s Partes. Caso alguma das Partes manifeste, no prazo
estipulado, sua expressa discordncia ao Parecer Definitivo emitido pela Junta
Tcnica, poder submeter a controvrsia arbitragem.
PPP Nova Tamoios: A Clusula 53 prev a constituio de junta tcnica ad
hoc. A convocao da Junta Tcnica uma faculdade das Partes e ela s ser
constituda mediante concordncia prvia de ambas as Partes. A constituio da
Junta Tcnica no condio prvia para encaminhamento de conflitos/diver-
gncias Arbitragem ou ao Poder Judicirio.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 243


2.15.2. Arbitragem

O art. 23-A da Lei n 8.987/1995 e o art. 11 da Lei n 11.079/2004 permitem expressamente


o uso da arbitragem para resolues de disputas. A arbitragem dever ser realizada no Brasil
e em lngua portuguesa, nos termos da Lei n 9.307/1996. Sua utilizao autorizada em
caso de conflitos que envolvam direitos disponveis e, recentemente, sua aplicao nos con-
tratos administrativos, muito embora j admitida na prtica desde h muito tempo, passou a
ser disciplinada pela Lei Federal n 13.129/2015.

Em razo da liberdade admitida s partes no que diz respeito escolha do direito aplicvel e
do rgo arbitral, recomenda-se que o contrato a ser firmado apresente indicao das normas
de regncia do conflito e da Cmara de Arbitragem ou da maneira de constituio do Tribunal
Arbitral. No caso de previso de clusula compromissria que se reporte s regras de algum
rgo arbitral institucional ou entidade especializada, a arbitragem ser instituda e processada
de acordo com tais regras. igualmente possvel que as partes estabeleam na prpria clu-
sula, ou em outro documento, a forma convencionada para a instituio da arbitragem.

A Lei Paulista de PPP estabelece ainda que, na hiptese de arbitragem, os rbitros devero
ser escolhidos dentre aqueles vinculados a instituies especializadas na matria e de reco-
nhecida idoneidade.

usual a previso de que a arbitragem ser conduzida na cidade onde o projeto concedido
tem sede, bem como de que as decises e a sentena do rgo arbitral sero definitivas e
vincularo as partes do contrato e dos seus sucessores.

Para maior segurana, e considerando os elevados custos envolvidos, indica-se que o con-
trato regulamente a responsabilidade do pagamento dos referidos custos. comum que se
preveja a seguinte alocao de responsabilidades pelos pagamentos:

A parte que solicitar a arbitragem ser responsvel pelas custas para instaurao do
procedimento arbitral, incluindo o adiantamento de percentual dos honorrios devi-
dos aos rbitros;
Os custos e encargos referentes a eventuais providncias tomadas no procedimento
arbitral recairo sobre a parte que solicitou a referida providncia, sendo comparti-
lhados pelas partes quando a providncia for requerida pelo prprio tribunal arbitral;
A parte vencida no procedimento arbitral assumir todas as custas, devendo res-
sarcir a parte vencedora pelas custas que esta, porventura, j tenha assumido no
aludido procedimento;
Secretaria de Governo

No caso de procedncia parcial do pleito, os custos sero divididos entre as partes,


se assim entender o Tribunal, na proporo da sucumbncia de cada uma.

Exemplo 43 Clusulas sobre Arbitragem adotadas em contratos de PPP no Estado


de So Paulo

PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: A Clusula 54


prev a possibilidade de qualquer das partes recorrer a um Tribunal Arbitral,
cuja indicao ser do Poder Concedente. O Tribunal Arbitral ser instalado
na cidade de So Paulo, Estado de So Paulo. Em caso de acordo, os custos e
despesas sero igualmente divididos entre as Partes. Caso o Tribunal Arbitral
decida a matria controvertida, os custos e despesas sero suportados pela
Parte vencida.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Conforme a Clusula 43,
a arbitragem ser conduzida por Cmara de Arbitragem regularmente constitu-
da e atuante no Brasil, indicada pelo Poder Concedente. Caso o ele no indique
a Cmara Arbitral no prazo previsto, caber Concessionria faz-lo. O proce-
dimento arbitral observar o Regulamento da Cmara de Arbitragem adotada,
bem como o disposto na Lei n 9.307/96 e as disposies do Contrato. Em caso
de acordo, os custos e despesas sero igualmente divididos entre as Partes.
Caso o Tribunal Arbitral decida a matria controvertida, os custos e despesas
sero suportados pela Parte vencida.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): A Clusula 51 prev a possi-
bilidade de recurso arbitragem, perante Cmara de Arbitragem regularmente
constituda e atuante no Brasil, a ser indicada pelo Poder Concedente. Caso ele
no indique a Cmara Arbitral no prazo previsto, caber Concessionria faz-
-lo. O procedimento arbitral observar o Regulamento da Cmara de Arbitragem
adotada, bem como o disposto na Lei n 9.307/96 e as disposies do Contrato.
PPP Nova Tamoios: A Clusula 54 prev a possibilidade de recurso arbi-
tragem, perante Cmara de Arbitragem regularmente constituda e atuante no
Brasil, a ser indicada pelo Poder Concedente. Caso ele no indique a Cmara
Arbitral no prazo previsto, caber Concessionria faz-lo. O procedimento ar-
bitral observar o Regulamento da Cmara de Arbitragem adotada, bem como
o disposto na Lei n 9.307/96 e as disposies do Contrato.
PPP So Loureno: Na Clusula 44, h previso de arbitragem perante Tribu-
nal Arbitral a ser composto por trs membros. O procedimento arbitral obser-
var o Regulamento da Cmara de Arbitragem adotada, bem como o disposto
na Lei n 9.307/96 e as disposies do contrato. A parte vencida deve arcar com
todos os custos da arbitragem, inclusive os honorrios dos rbitros.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 245


2.15.2.1 Pedido Cautelar no Caso de Arbitragem

A Lei n 9.307/1996, que dispe sobre a arbitragem, prev, para os casos em que os rbitros
necessitarem de medidas coercitivas ou cautelares, a possibilidade do juzo arbitral acionar o
Judicirio para dar efetividade a essas medidas. Nessa linha possvel que o prprio contrato
preveja que em caso de necessidade de obteno das medidas coercitivas, cautelares ou de
urgncia antes ou depois da constituio do Tribunal Arbitral, as partes podero requer-las
diretamente ao rgo competente do Poder Judicirio, isso , ao rgo que seria competente
para julgar a causa objeto da arbitragem.

Convm destacar que aps a instaurao do Tribunal Arbitral, a competncia para decidir a
respeito da manuteno da medida cautelar eventualmente obtida no Judicirio volta a ser
do rgo arbitral, conforme dispe o art. 22- B da Lei Federal n13.129/2015.

Exemplo 44 - Clusulas sobre pedido cautelar no caso Arbitragem adotadas em


contratos de PPP no Estado de So Paulo

PPP Alto Tiet: Subclusula 49.10.


PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Subclusula
53.12.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Subclusula
35.17.
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Subclusula
54.12.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Subclusula 43.13.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Subclusula 51.9.
PPP Nova Tamoios: Clusula 54.12.
PPP So Loureno: Subclusula 44.9.

De maneira geral, os contratos preveem que, caso necessria a obteno de medidas


coercitivas ou de urgncia antes da constituio do Tribunal Arbitral, ou mesmo durante
o procedimento amigvel de soluo de divergncias, as partes podero requer-las dire-
tamente ao Poder Judicirio. Caso tais medidas se faam necessrias aps a constituio
do Tribunal Arbitral, devero ser solicitadas nos termos do artigo 22, 4 da Lei 9.307/96.
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2.16. Sanes e penalidades aplicveis

As sanes e penalidades aplicveis aos contratantes devem ser expressamente previstas no


instrumento contratual, que poder cominar as sanes e penalidades previstas nos artigos
86 a 88 da Lei n 8.666/1993, aplicada de maneira subsidiria s concesses.

Pela inexecuo total ou parcial do contrato a contratante poder, garantida a prvia defesa,
aplicar ao contratado as seguintes sanes:

Advertncia;
Multa, na forma prevista pelo instrumento convocatrio ou contrato;
Suspenso temporria de participao em licitao e impedimento de contratar com
a Administrao, por prazo no superior a 2 (dois) anos; e
Declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao Pblica en-
quanto perdurarem os motivos determinantes da punio ou at que seja promovida
a reabilitao perante a prpria autoridade que aplicou a penalidade, que ser conce-
dida sempre que o contratado ressarcir a Administrao pelos prejuzos resultantes e
depois de decorrido o prazo da sano anterior.

A sano de multa por inexecuo parcial ou total do contrato pode ser cumulada com as
demais sanes, facultada a defesa prvia do interessado, no respectivo processo, no prazo
de 5 (cinco) dias teis.

Importante lembrar que a declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a ad-
ministrao de competncia exclusiva do Secretrio Estadual, facultada a defesa do inte-
ressado no respectivo processo, no prazo de 10 (dez) dias da abertura de vista, podendo a
reabilitao ser requerida aps 2 (dois) anos de sua aplicao.

Por sua vez, a sano de suspenso temporria de participao em licitao e impedimento


de contratar, bem como da declarao de inidoneidade aplicvel sobre as empresas ou aos
profissionais que, em razo dos contratos regidos pela Lei n 8.666/1993, tenham sofrido
condenao definitiva por praticarem, por meios dolosos, fraude fiscal no recolhimento de
quaisquer tributos; tenham praticado atos ilcitos visando a frustrar os objetivos da licitao;
demonstrem no possuir idoneidade para contratar com a Administrao Pblica em virtude
de atos ilcitos praticados.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 247


Por fim, destaca-se a previso na Lei Paulista de PPP no sentido de que, sem prejuzo das
sanes previstas na legislao pertinente, o contrato poder prever, para a hiptese de ina-
dimplemento da obrigao pecuniria a cargo do contratante, o acrscimo de multa de 2%
(dois por cento) e juros segundo a taxa que estiver em vigor para a mora no pagamento de
impostos devidos Fazenda Estadual. Exemplos:

Exemplo 45 Clusulas sobre Sanes e penalidades aplicveis adotadas em Con-


tratos de PPP no Estado de So Paulo

PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Clusula 31.


PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Clusula 38.
PPP Nova Tamoios: Clusula 41.
PPP So Loureno: Clusula 40.

Os contratos estabelecem, em geral, a possibilidade de aplicao das seguintes penali-


dades, cuja incidncia varia de acordo com a gravidade de cada infrao, contratual e/
ou legalmente prevista:

Advertncia;
Multa Pecuniria;
Declarao de Caducidade da Concesso;
Suspenso temporria do Direito de Licitar e impedimento de contratar com a
Administrao Pblica do Estado de So Paulo (por um perodo de tempo a ser
determinado);
Declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao Pbli-
ca do Estado de So Paulo, enquanto durarem os motivos da punio.

A aplicao dessas penalidades requer a observncia do devido processo legal.

2.17. Foro judicial

A eleio do foro judicial uma das clusulas essenciais do contrato de parceria nos termos
do art. 5, caput, da Lei n 11.079/2004 do art. 23 da Lei 8.987/1995.

Exemplos:
Secretaria de Governo

Exemplo 46 Clusulas sobre Foro judicial adotadas em Contratos de PPP do Esta-


do de So Paulo

PPP Alto Tiet: Subclusula 49.11.


PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Clusula 54.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Subclusula
35.18.
PPP da Linha 6 Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Subclusula
54.12.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: Subclusula 35.12.
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 55.

2.18. Interveno

Segundo a Lei n 8.987/1995, o Poder Concedente pode intervir na concesso, com a finali-
dade de assegurar a adequada prestao do servio, bem como o fiel cumprimento das nor-
mas contratuais, regulamentares e legais pertinentes. Para tanto, deve ser expedido decreto
pelo Poder Concedente, constando a designao do interventor, o prazo da interveno e os
objetivos e limites da medida.

Declarada a interveno, o Poder Concedente dever instaurar, no prazo de 30 (trinta) dias,


procedimento administrativo que deve ser concludo em at 180 (cento e oitenta) dias sob
pena de invalidade da interveno. O procedimento se presta a comprovar as causas de-
terminantes da medida interventiva e a apurar eventuais responsabilidades, assegurado o
direito de ampla defesa.

Se do procedimento administrativo resultar comprovao de que a interveno no observou


os pressupostos legais e regulamentares, declarar-se- a mesma nula, pelo que o servio
ser imediatamente devolvido Concessionria, sem prejuzo de seu direito indenizao.

Devolve-se tambm o servio Concessionria se cessada a interveno sem a extino da


concesso, situao em que o interventor, que responde pelos atos praticados durante sua
gesto, tem o dever de prestar contas.

Embora o procedimento da interveno seja bastante regrado em lei, para fins de clareza e
transparncia esse procedimento dever igualmente estar regrado no contrato. Exemplos:

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 249


Exemplo 47 Clusulas a respeito de situaes aptas a ensejar intervenes ado-
tadas em Contratos de PPP no Estado de So Paulo

PPP Alto Tiet: Clusula 44.


PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Clusula 42.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 21.
PPP da Linha 6 Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 41.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: Clusula 22.
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 41.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Subclusula 32.1.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Clusula 39.
PPP Nova Tamoios: Clusula 42.
PPP So Loureno: Clusula 39.

Ressalvadas algumas especificidades, os contratos preveem que so situaes aptas a


ensejar a interveno:
Cessao ou interrupo, total ou parcial, da execuo do objeto do contrato,
pela Concessionria o, sem justificativa competente;
Deficincias graves no desenvolvimento das atividades objeto do contrato;
Situaes nas quais a operao dos servios pela Concessionria oferecer riscos
continuidade da adequada prestao dos servios contratados;
Situaes que ponham em risco o meio ambiente, a segurana de pessoas ou
bens, o errio ou a sade pblica ou da populao;
Graves e/ou reiterados descumprimentos das obrigaes contratuais;
No apresentao ou renovao das aplices de seguro necessrias ao pleno e
regular desenvolvimento contratual;
Atribuio reiterada Concessionria de notas de desempenho significativa-
mente inferiores s metas estabelecida pelos Indicadores de Desempenho, na
prestao do servio.
Utilizao da infraestrutura da Concesso para fins ilcitos.
A interveno deve ocorrer por meio de ato administrativo motivado, indicando,
no mnimo, os motivos da interveno, a designao do interventor, o prazo e
os objetivos e limites da interveno.
Secretaria de Governo

2.19. Transferncia da concesso

A transferncia da concesso matria tratada tanto pela Lei n 8.987/1995 quanto pela lei
n 11.079/2004. Ambas admitem a transferncia da concesso e do controle societrio da
Concessionria. Como j se ressaltou, a transferncia depende a prvia anuncia do Poder
Concedente, sob pena de caducidade.

O pretendente aquisio da concesso ou do controle societrio da Concessionria, com


fim de obter a anuncia do Poder Concedente, deve preencher requisitos legais pr-deter-
minados, quais sejam: atender s exigncias de capacidade tcnica, idoneidade financeira e
regularidade jurdica e fiscal necessrias assuno do servio, bem como se comprometer
a cumprir todas as clusulas do contrato em vigor. Recomenda-se que os critrios para a
transferncia da concesso sejam disciplinados contratualmente.

possvel prever que as exigncias e os documentos exigidos para a transferncia da concesso,


relativos comprovao de qualificao e habilitao sejam orientadas pela etapa vigente do
contrato, dizer, os critrios relativos capacidade tcnica, idoneidade financeira e regularidade
jurdica e fiscal necessrias assuno do servio sejam estabelecidos de maneira compatvel ao
estgio do desenvolvimento do contrato de concesso. Na hiptese de transferncia da concesso
quando j na fase de operao e aps a concluso das obras, por exemplo, poder-se-ia prescin-
dir da exigncia de comprovao de capacidade para a realizao das obras compreendidas na
concesso. A adoo dessa possibilidade, contudo, deve ser bem avaliada pelo gestor pblico, na
medida em que se trata de tema ainda no plenamente pacificado juridicamente.

Exemplo 48 Clusulas a respeito da Transferncia da Concesso adotadas em


Contratos de PPP do Estado de So Paulo

PPP Alto Tiet: Clusula 9


PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Subclusula 40.1, 40.2,
40.3 e 40.4.
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Subclusulas 49.2.
PPP So Loureno: Clusula 7

De maneira geral, os contratos preveem como requisitos para a transferncia da concesso:


A obteno de prvia anuncia do Poder Concedente
A Concessionria dever apresentar requerimento indicando e comprovando
que a transferncia atende s exigncias de regularidades jurdicas e fiscais,
capacidade tcnica e idoneidade financeira requeridas pelo Edital.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 251


2.20. Assuno de controle pelos financiadores (Step In Rights)

A Lei federal de PPP e a Lei Federla de Concesses de Servios Pblicos preveem a pos-
sibilidade de autorizao, por parte do parceiro pblico, para transferncia do controle da
Sociedade de Propsito Especfico para os seus financiadores, com o objetivo de promover a
reestruturao financeira da SPE e assegurar a continuidade dos servios.

Essa previso garante maior segurana ao financiador, na medida em que a possibilidade de


assumir o negcio anteriormente gerido pela SPE permite a continuidade da concesso, e por
consequncia, o futuro recebimento de seus crditos.

A assuno de controle pelos financiadores no consiste em mecanismo de transferncia


ordinrio de controle, razo pela qual a legislao determinou a inaplicabilidade do art. 27,
1, I da Lei n 8.987/1995 dispositivo que requer o atendimento da capacidade tcnica,
idoneidade financeira e regularidade jurdica e fiscal para regular transferncia da concesso.

O contrato dever prever os requisitos e procedimentos para transferncia, bem como as


condies a serem cumpridas pelo financiador. importante, ainda, que o contrato de PPP ou
de concesso, conforme o caso, destaque que a transferncia do controle aos financiadores
obriga-os ao cumprimento integral do contrato durante todo o perodo em que ocuparem a
posio da Concessionria, inclusive de manter os nveis de desempenho e qualidade deter-
minados no contrato, responsabilizando- se, ainda, pelos eventos que, independentemente
de dolo ou culpa, causarem a terceiros, ao Poder Concedente ou prpria Concessionria.

Apesar de a Lei Estadual de Concesses de Servio Pblico no dispor expressamente sobre


o tema, a assuno de controle pelos financiadores passou a ser disciplinada pelo art. 27-A da
Lei Federal n 8.987/1995, criado por modificao inserida pela Lei Federal n 13.097/2015. A
sua previso na legislao federal permite que o Estado de So Paulo se utilize deste institu-
to em suas contrataes, haja vista que a lei aludida institui o regime geral das concesses
comuns.
Secretaria de Governo

Exemplo 49 Clusulas a respeito da Assuno de Controle pelos Financiadores


adotadas em Contratos de PPP do Estado de So Paulo

PPP Alto Tiet: Clusula 10.


PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Clusula 37.
PPP da Linha 6 Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Subclusulas
49.4 e 49.5.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: Clusula 8.
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Subclusulas
49.4 e 49.5.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Subclusulas 40.5, 40.6,
40.7 e 40.8.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Clusula 35.
PPP Nova Tamoios: Subclusula 34.7.
PPP So Loureno: Clusula 8.

Em geral, os contratos preveem a possibilidade de transferncia do controle da Con-


cessionria para o(s) financiador(es) (Step In Rights), com o objetivo de promover sua
reestruturao financeira e assegurar a continuidade da prestao do servio objeto da
concesso, cabendo a estes(s):

Apresentar(em) plano relativo promoo da reestruturao financeira da Con-


cessionria e da continuidade da concesso;
Prestar(em) e manter(em) as garantias pertinentes, conforme o caso;
Apresentar prova de regularidade jurdica e fiscal;
Assegurar o cumprimento de todas as clusulas previstas no contrato;
Assumir, por escrito, compromisso de assegurar o adequado cumprimento do
contrato;
Formalizar a transferncia por escrito.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 253


2.21. Caso fortuito e Fora maior

O caso fortuito e a fora maior so conceituados pelo art. 393 do Cdigo Civil como ocor-
rncia de fato cujos efeitos no so possveis evitar ou impedir, com fora para exonerar o
devedor da obrigao de pagamento dos prejuzos resultantes de sua ocorrncia, quando tal
devedor no houver se responsabilizado expressamente por sua ocorrncia. Por essa razo,
comum que os contratos de PPP os definam como evento imprevisvel, inevitvel e irresis-
tvel, que afete diretamente a execuo contratual.

Para a distribuio dos riscos de caso fortuito e fora maior necessrio considerar que a
parte a quem tal risco atribudo possui uma capacidade mnima de ponderar seu impacto e
mitigar os efeitos de sua ocorrncia. Por tal razo, comum que na construo da matriz de
risco contratual prevejam-se consequncias distintas para a ocorrncia de fortuitos segur-
veis e de fortuitos no segurveis.

Os eventos fortuitos para os quais o mercado de seguros oferea aplices a valores compe-
titivos e razoveis normalmente no so considerados para os efeitos de recomposio do
equilbrio econmico-financeiro. Considera-se, nesse caso, que o efeito danoso poderia ser
evitado pela contratao do referido seguro.

Por outro lado, quando se observar a ocorrncia de caso fortuito ou fora maior cujas conse-
quncias no forem segurveis no Brasil, comum a previso contratual de implementao
de acordo, com possibilidade de definio de recomposio do equilbrio econmico-financei-
ro do contrato ou da extino da concesso.

Exemplo 50 - Clusulas a respeito de Caso Fortuito e Fora Maior adotadas em Con-


tratos de PPP do Estado de So Paulo

PPP Alto Tiet: Clusula 14.


PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Clusula 48.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Subclusula 4.12.
PPP da Linha 6 Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 26.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: Subclusula 13.5.
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 26.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Clusula 30.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Clusula 46.
Secretaria de Governo

PPP Nova Tamoios: Clusula 49.


PPP So Loureno: Subclusula 4.5.

Os contratos geralmente adotam o conceito de caso fortuito e fora maior previstos na Lei
Civil e preveem que:
O descumprimento das obrigaes contratuais em razo de caso fortuito e fora
maior no poder ensejar penalidade.
A ocorrncia de eventos de caso fortuito ou fora maior poder ensejar a recompo-
sio do equilbrio econmico-financeiro ou a extino do contrato.
No podero ensejar reequilbrio econmico financeiro as hipteses em que o caso
fortuito ou fora maior sejam objeto de seguros disponveis no mercado brasileiro.

2.22. Extino da concesso

A Lei n 8.987/1995 traz em seu dcimo captulo um rol de hipteses que ensejam extino
do contrato:
Advento do termo contratual;
Encampao;
Caducidade;
Resciso;
Anulao;
Caso fortuito ou de fora maior; e
Falncia ou extino da empresa Concessionria e falecimento ou incapacidade do
titular, no caso de empresa individual.

Em qualquer um dos casos de extino, opera-se o retorno ao Poder Concedente de todos


os bens reversveis, direitos e privilgios transferidos Concessionria, conforme previsto no
edital e estabelecido no contrato. Ocorre tambm a imediata assuno do servio pelo Poder
Concedente, procedendo-se aos levantamentos, avaliaes e liquidaes necessrios de-
terminao dos montantes da indenizao que ser devida ao particular no caso de extino
por encampao ou por advento do termo contratual.

Importante asseverar que o Poder Concedente autorizado a ocupar as instalaes e utilizar


todos os bens reversveis quando da assuno do servio.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 255


Exemplo 51 - Clusulas sobre Extino da Concesso adotadas em Contratos de
PPP do Estado de So Paulo

PPP Alto Tiet: Clusula 37.


PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 22.
PPP da Linha 6 Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 42.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: Subclusula 23.
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 42.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Subclusula 32.2.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Clusula 40.
PPP Nova Tamoios: Captulo X do Contrato.
PPP So Loureno: Clusula 32.

Os contratos elencam as hipteses de extino das Concesses, quais sejam:


Trmino do prazo contratual;
Encampao;
Caducidade;
Resciso;
Anulao;
Falncia ou extino da Concessionria.

2.22.1 Trmino do Prazo Contratual

O trmino do prazo contratual tratado pela Lei n 8.987/1995 como a primeira hiptese de
extino da concesso. consubstanciado no simples advento do termo contratual fixado.
Com o transcurso do prazo contratualmente estabelecido para a concesso, encerra-se o
contrato, retornam ao Poder Concedente todos os bens reversveis e promove-se a imediata
assuno do servio pelo Poder Concedente.
Secretaria de Governo

Exemplo 52 - Clusulas sobre Trmino de Prazo Contratual adotadas em Contratos


de PPP do Estado de So Paulo

PPP Alto Tiet: Clusula 38.


PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Clusula 43.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 23.
PPP da Linha 6 Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 43.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: Clusula 24.
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 43.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Clusula 33.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Clusula 41.
PPP Nova Tamoios: Clusula 43.
PPP So Loureno: Clusula 33.

Os contratos preveem que o trmino pela vigncia contratual implica na extino da


concesso, sem que haja direito a indenizao Concessionria. De maneira geral,
preveem tambm que com a extino da Concesso, extinguem-se os contratos a ela
acessrios. Ser de responsabilidade da Concessionria a extino destes ltimos.

2.22.2 Encampao

A encampao consiste na retomada do servio pelo Poder Concedente, durante o prazo da


concesso, por motivo de interesse pblico, precedida de lei autorizativa especfica e paga-
mento de indenizao prvia Concessionria67. Em funo disso, a extino deve ser pre-
cedida de um levantamento, feito pelo Poder Concedente, visando determinar os montantes
que so devidos a ttulo indenizatrio.

(67) Conforme a Lei n 8.987/1995, art. 37. Considera-se encampao a retomada do servio pelo poder concedente durante o prazo da concesso, por motivo de interesse
pblico, mediante lei autorizativa especfica e aps prvio pagamento da indenizao, na forma do artigo anterior. (Art. 36. A reverso no advento do termo contratual
far-se- com a indenizao das parcelas dos investimentos vinculados a bens reversveis, ainda no amortizados ou depreciados, que tenham sido realizados com o objetivo
de garantir a continuidade e atualidade do servio concedido.)

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 257


Exemplo 53 Clusulas sobre Encampao adotadas em Contratos de PPP do Es-
tado de So Paulo

PPP Alto Tiet: Clusula 39.


PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Clusula 44.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 24.
PPP da Linha 6 Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 44.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: Clusula 25.
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 44.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Clusula 34.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Clusula 42.
PPP Nova Tamoios: Clusula 44.
PPP So Loureno: Clusula 34.

Os contratos preveem a possibilidade de retomada da concesso, via encampao, pelo


Poder Concedente, mediante lei autorizativa e aps prvio pagamento de indenizao,
para fins de atendimento ao interesse pblico. Poder haver desconto de multas, inde-
nizaes e de outros valores devidos pela Concessionria no valor da indenizao paga
pelo Poder Concedente.

2.22.3 Caducidade

A caducidade est disciplinada como mais uma das hipteses de extino da concesso e
poder ser declarada pelo Poder Concedente quando68:
Ocorrer transferncia de concesso ou do controle societrio da Concessionria sem
prvia anuncia do Poder Concedente;
O servio estiver sendo prestado de forma inadequada ou deficiente, tendo por base
as normas, critrios, indicadores e parmetros definidores da qualidade do servio;
A Concessionria descumprir clusulas contratuais ou disposies legais ou regula-
mentares concernentes concesso;
A Concessionria paralisar o servio ou concorrer para tanto, ressalvadas as hipte-
ses decorrentes de caso fortuito ou fora maior;

(68) Nos termos do art. 38 da Lei n 8.987/1995.


Secretaria de Governo

A Concessionria perder as condies econmicas, tcnicas ou operacionais para


manter a adequada prestao do servio concedido;
A Concessionria no cumprir as penalidades impostas por infraes, nos devidos
prazos;
A Concessionria no atender a intimao do Poder Concedente no sentido de regu-
larizar a prestao do servio; e
A Concessionria no atender a intimao do Poder Concedente para, em 180 (cento
e oitenta) dias, apresentar a documentao relativa regularidade fiscal, no curso da
concesso, na forma do art. 29 da lei n 8.666/1993.

Diante da gravidade da medida, recomenda-se que as hipteses de caducidade sejam mini-


mamente delimitadas no contrato, de maneira a evitar a sua futura aplicao para eventos de
pequena ou mdia relevncia, que no sejam aptos a comprometer efetivamente a execuo
do contrato ou que possam ser sanados pela aplicao de outras medidas.

A declarao de caducidade deve ser necessariamente precedida de processo administrativo


para a verificao da inadimplncia. Esse procedimento deve se iniciar com comunicao
Concessionria, a exposio detalhada dos descumprimentos contratuais a ensejar a caduci-
dade e a fixao de prazo para corrigir as falhas e transgresses apontadas.

Instaurado o processo administrativo e comprovada a inadimplncia, a caducidade ser de-


clarada por decreto do Poder Concedente, independentemente de indenizao prvia, a ser
calculada no decurso do processo.

Alm do procedimento de caducidade, o contrato dever prever o procedimento de clculo de


indenizao pelos bens reversveis que no foram totalmente amortizados ou depreciados,
contemplando o desconto do valor das multas contratuais e dos danos causados pela Con-
cessionria de que trata o art. 38, 5 da Lei Federal n 8.987/1995. Exemplos:

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 259


Exemplo 54 - Clusulas sobre Caducidade adotadas em Contratos de PPP do Estado
de So Paulo

PPP Alto Tiet: Clusula 40.


PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Clusula 45.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 25.
PPP da Linha 6 Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 45.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: Clusula 26.
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 45.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Clusula 35.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Clusula 43.
PPP Nova Tamoios: Clusula 43.
PPP So Loureno: Clusula 35.

De maneira geral, os contratos preveem que sua inexecuo total ou parcial, ou dos
deveres impostos em lei ou regulamento acarreta, a critrio do Poder Concedente e ob-
servadas as disposies contratuais, na declarao de caducidade da Concesso, aps
devido procedimento administrativo.

2.22.4. Resciso contratual

Opera-se a resciso contratual nas hipteses em que o contrato extinto por provocao
da Concessionria, devido a descumprimento contratual perpetrado pelo Poder Concedente.

Nos termos do art. 39 da Lei n 8.987/1995 a resciso deve ocorrer pela via judicial. Assim,
o parceiro privado, em face ao descumprimento contratual por parte do Poder Concedente,
deve intentar ao judicial em que demandar a resciso do contrato.

O contrato dever prever a hiptese de resciso e disciplinar o procedimento de sua realiza-


o, bem como as consequncias decorrentes.
Secretaria de Governo

Exemplo 55 Clusulas sobre Resciso Contratual adotadas em Contratos de PPP


no Estado de So Paulo

PPP Alto Tiet: Clusula 41.


PPP dos Complexos Hospitalares do Estado de So Paulo: Clusula 46.
PPP da Linha 4 Amarela do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 26.
PPP da Linha 6 Laranja do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 46.
PPP da Frota de Trens da Linha 8 Diamante da CPTM: Clusula 27.
PPP da Linha 18-Bronze do Metr do Estado de So Paulo: Clusula 46.
PPP da Habitao Social do Estado de So Paulo: Clusula 36.
PPP da Fabricao de Medicamentos (FURP): Clusula 44.
PPP Nova Tamoios: Clusula 46.
PPP So Loureno: Clusula 36.

Os contratos preveem que a Concessionria poder rescindir o contrato, por meio de


recurso ao Poder Judicirio. No autorizada a interrupo ou paralisao dos servios
prestados pelo Parceiro Privado at deciso judicial transitada em julgado ou laudo ar-
bitral definitivo. A resciso no imputvel ao Particular dever ser indenizada. O Poder
Concedente dever assumir imediatamente os servios aps a resciso. Decretada a
resciso, cumprir ao Poder Concedente assumir a imediata prestao do obejto con-
tratual, ou promover novo certame licitatrio.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 261


Secretaria de Governo

3. PRINCIPAIS ELEMENTOS QUE COMPE O CADERNO


DE ENCARGOS

O caderno de encargos constitui anexo do edital e, como j abordado no item 8.3, destina-se
a reunir, descrevendo detalhadamente, as obrigaes das partes. A seguir so apresentadas
algumas consideraes sobre os principais itens que podero ser contemplados em um ca-
derno de encargos.

3. 1. Obrigaes do Poder Concedente 203


3. 2. Obrigaes gerais da Concessionria 203
3. 3. Obrigaes especficas da Concessionria 204
3. 4. Obrigaes comuns s partes 204
3. 5. Obrigaes dos Controladores 204
3. 6. Direitos e deveres dos usurios do servio concedido 205
3. 7. Direitos do Poder Concedente e da Concessionria 206

3. 1. Obrigaes do Poder Concedente

Enquanto titular dos servios e dos bens (materiais ou imateriais) que integram a concesso,
o Poder Concedente possui como principal funo nos contratos administrativos, incluindo
os de parceria, a de coordenar, acompanhar e fiscalizar a execuo das atividades delegadas
ao ente privado, de modo a garantir que sero desempenhadas em conformidade com os
termos acordados.

Neste contexto, haver tanto encargos mais gerais atribudos ao Poder Concedente, ou seja,
comuns a qualquer contrato administrativo, como tambm alguns mais especficos, a depen-
der das caractersticas do projeto e das atribuies delegadas ao particular.

So exemplos de encargos assumidos pelo Poder Concedente:

Celebrao de convnios ou consrcios que eventualmente se faam necessrios;


Fiscalizao do Contrato;
Aplicao das penalidades contratuais;
Declarao de utilidade pblica dos bens necessrios execuo do servio ou obra
pblica;
Verificao da qualidade do servio;
Cumprimento das disposies regulamentares do servio;
Interveno na prestao do servio e extino da concesso.

3.2. Obrigaes gerais da Concessionria

importante lembrar que, diferentemente dos contratos regidos pela Lei Federal n
8.666/1993, em que h a delegao ao particular da mera execuo de um servio ou de
obra, os contratos de concesso implicam, em regra, na delegao da estruturao do em-
preendimento e de sua gesto durante todo o perodo de vigncia do contrato.

Com isso, o rol de obrigaes da Concessionria nas parcerias mais extenso e complexo,
sendo que o caderno de encargos deve ser capaz de refletir esta complexidade de forma
clara e detalhada.
Secretaria de Governo

Assim como no caso do Poder Concedente, a Concessionria possuir obrigaes mais ge-
rais, aplicveis, em regra, a todos os contratos de concesso, bem como obrigaes mais
especficas de acordo com as particularidades.
Dentre as obrigaes mais gerais, incluem-se:

Prestao adequada do servio;


Prestao de contas ao Poder Concedente e aos usurios;
Zelar pela integridade dos bens vinculados concesso;
Manter atualizado o inventrio e o registro dos bens vinculados concesso;
Cumprir com o Cronograma de Implantao;
Promover desapropriaes.

3.3. Obrigaes especficas da Concessionria

As obrigaes especficas da Concessionria referem-se quelas que decorrem das especifi-


cidades do projeto de parceria licitado. Este tpico possui grande importncia no caderno de
encargos, pois se destina ao tratamento de cada aspecto relativo ao projeto de parceria, com
o intuito de que sejam atendidos os parmetros determinados pelo Poder Pblico. Pautam,
portanto, o processo de licitao e toda a execuo do contrato.

Constituem exemplos de obrigaes especficas que podem ser atribudas Concessionria


no caderno de encargos:

Condies e especificaes da implantao das obras,


Condies e especificaes da prestao dos servios objeto da parceria.

3.4. Obrigaes comuns s partes

As obrigaes comuns das partes abordadas no caderno de encargos geralmente esto vol-
tadas ao cumprimento de princpios, regras gerais decorrentes da legislao e diretrizes vol-
tadas ao alcance dos resultados esperados com o projeto de parceria.

Seu contedo geralmente refora a necessidade de cooperao entre as partes, aspecto que tem
elevada importncia em contratos de longo prazo e que envolvem grandes empreendimentos.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 265


Dentre as obrigaes comuns das partes geralmente presentes nos cadernos de encargos,
destacam-se aquelas relacionadas busca constante de mecanismos que visem susten-
tabilidade ambiental, preferncia pela utilizao de mecanismos de resoluo amigvel de
conflitos e ao dever de colaborao entre as partes nos diversos aspectos da execuo do
contrato, como a concesso de informaes que sejam necessrias para viabilizar o cumpri-
mento das obrigaes pela outra parte.

3.5. Obrigaes dos Controladores

Na medida em que o contrato de parceria pode ser celebrado com Sociedade de Propsito
Especfico a ser constituda pelos licitantes vencedores, e no diretamente com os licitantes,
importante que o caderno de encargos trate, adicionalmente s responsabilidades da Con-
cessionria, das responsabilidades de seus controladores, caso se faam necessrios com-
promissos desta natureza.

Considerando suas prerrogativas, em tese, de alterar a estrutura da empresa, o capital so-


cial e demais aspectos estruturais, fundamental que o caderno de encargos apresente os
deveres dos controladores e, principalmente, os limites de sua atuao.

O art. 27 da Lei Federal n 8.987/1995, por exemplo, veda a transferncia da concesso ou


do controle societrio da Concessionria sem prvia anuncia do Poder Concedente. O des-
respeito deste dispositivo pela Concessionria acarretar a caducidade da concesso.

3.6. Direitos e deveres dos usurios do servio concedido

As concesses so tradicionalmente caracterizadas como contratos tripartites, ou seja, en-


volvem no apenas Concessionria e o Poder Pblico, mas tambm os usurios do servio.
Ainda que os usurios do servio no sejam parte do respectivo contrato, inquestionvel
que, enquanto beneficirios diretos ou indiretos dos servios, esses usurios possuem papel
fundamental na dinmica da execuo do contrato de PPP ou de concesso comum.

Neste contexto, fundamental que o caderno de encargos estabelea os direitos dos usu-
rios e o nvel de servios que deve ser entregue pelo parceiro privado.
Secretaria de Governo

Enquanto delegatria, a Concessionria possuir, conforme as disposies do contrato de


parceria e do caderno de encargos, certos poderes para pautar a forma como os usurios
devero usufruir dos servios disponibilizados.

Considerando que algumas funes pblicas, a exemplo das atividades relativas ao poder de
polcia, so indelegveis, em alguns casos necessrio que o caderno de encargos estabe-
lea a forma de cooperao entre o Poder Concedente e a Concessionria no que se refere
garantia dos deveres dos usurios.

Podem ser citados como direitos dos usurios, entre outros:

Prestao adequada do servio;


Disponibilidade de informaes para a defesa de interesses individuais ou coletivos;
Obter e utilizar o servio, com liberdade de escolha entre vrios prestadores de ser-
vios, quando for o caso, observadas as normas do poder concedente. Levar ao co-
nhecimento do poder pblico e da Concessionria as irregularidades de que tenham
conhecimento, referentes ao servio prestado;
Comunicar s autoridades competentes os atos ilcitos praticados pela Concessionria
na prestao do servio;
Contribuir para a permanncia das boas condies dos bens pblicos atravs dos
quais lhes so prestados os servios.

3.7. Direitos do Poder Concedente e da Concessionria

O direito de uma das partes do contrato pode corresponder a um dever da outra parte.
Diante disso, ao se estabelecer as obrigaes dos contratantes, o contrato de parceria pode
prever, quase que automaticamente, o direito da outra parte de exigir o cumprimento da
obrigao. Convm, entretanto, que cada um dos direitos e prerrogativas das partes seja ex-
pressamente contemplado no contrato de concesso ou no Caderno de Encargos, com vistas
a evitar qualquer discusso quanto sua existncia ou extenso.

Dentre os direitos que podero ser contemplados no Caderno de Encargos, por exemplo, en-
contram-se os eventuais direitos da Concessionria subcontratao de terceiros, ou ainda
a explorao de atividades inerentes, acessrias ou complementares ao servio concedido,
ou de projetos associados.

Manual de Parcerias do Estado de So Paulo 267