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GUA

GU
GU A CONTROL
CONTRATACIN
CONTRA
CONTR ATACI
ACIN

CMO
CMO EJERCER
CONTROL SOBRE
LLA GESTIN
A GESTI
GESTI N
CONTRACTUAL
ESTADO?
DEL EST
ESTADO?

HACIENDO
PREGUNTAS
PREGUNT
PREGUN TAS
INTELIGENTES
Alejandro Ordez Maldonado
Procurador General de la Nacin

Martha Isabel Castaeda Curvelo


Viceprocuradora General de la Nacin

Bogot, Colombia Septiembre de 2012

Diseo, diagramacin y correccin de estilo para medios digitales y magnticos:


EXPRECARDS C.I. - S.A.S. IMPRESORES
Jos Andrs Alayn Tllez

ISBN

Autor y Elaboracin:
Mara Lorena Cullar Cruz

GUIA CONTROL CONTRATACIN ESTATAL FINAL

Procuradura General de la Nacin, 2012


Carrera 5 15-80
Bogot, D.C., Colombia
PBX: (1) 3520066 - 3360011
AGRADECIMIENTOS

A Dios por la vida, por el trabajo, por


la oportunidad de ser lo que mis
sueos dictan.

A mis abuelos, principio y fin de lo que


guarda mi corazn.

A mi esposo, Euler Javier Betancourt


Prez, dulce inspiracin de cada palabra,
que no solo soport mis largas jornadas
laborales, sino que enriqueci con sus
ideas, conceptos y gestos solidarios este
trabajo.

A mi familia, motivo de los amaneceres y


abrazo de las noches sin luna.

A la Unidad Ejecutora del Programa


PGN-BID por apoyar la publicacin del
presente documento.

Al Grupo de Trabajo del Sistema Integral


de Prevencin SIP, por abrir mis ojos
a una nueva dimensin, la actuacin
preventiva integral.

A los doctores Diana Marcela Bravo,


cmplice de la lucha en la promocin
de la participacin ciudadana; Marisol
Espaa Crdoba, Csar Augusto Duarte,
Csar Moreno, Fernando Jos Gonzlez,
Marlen Escudero y Gerardo Dallos,
correctores de estilo y revisores de
redaccin, que apoyaron con su tiempo y
dedicacin esta publicacin.

A la doctora Mara Eugenia Carreo y


a los compaeros de la Procuradura
Delegada para la Vigilancia Preventiva
de la Funcin Pblica por compartir
su experiencia, por su compromiso y
honestidad en el ejercicio de la funcin
preventiva.

3
PRESENTACIN

P revenir es una labor exigente, tal vez


la ms exigente de las funciones que
cumple la PGN porque es transversal al
L a prevencin es una labor de sigilo
y constancia, de prudencia y respeto,
desconocida por muchos, cuestionada por
desarrollo de la misin institucional y otros.
porque en Colombia existen diversas
circunstancias sociales, polticas y Por eso precisamente se expidi la
econmicas que propician la vulneracin Resolucin 456 de 2010 y hoy se apoya la
de los derechos humanos, la corrupcin publicacin de este documento, buscando
y el despilfarro de los dineros pblicos. mantener a los operadores preventivos de
la Procuradura General de la Nacin en
Por ello, esta administracin ha el camino del respeto por su funcin y por
querido darle prioridad al desarrollo la gestin de las entidades que vigilan,
de la actuacin preventiva integral, brindando herramientas que fortalezcan y
con miras a fortalecer la capacidad orienten a los ordenadores del gasto para
de vigilancia y control de gestin que que cumplan a cabalidad el papel que se
tiene la Procuradura y de neutralizar les ha encomendado, que no es otro que
las malas prcticas de gerencia pblica el de concretar los fines del Estado Social
que desangran al pas y obstaculizan el de Derecho.
desarrollo armnico de la sociedad.

Con este propsito, se publica este Tatiana Londoo Camargo


documento que expone de forma prctica Procuradora Delegada para la Vigilancia
la naturaleza, lmites y polticas de la Preventiva de la Funcin Pblica
actuacin preventiva integral en materia
de contratacin estatal.

Alejandro Ordez Maldonado


Procurador General de la Nacin
CONTENIDO

AGRADECIMIENTOS _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 3

PRESENTACIN _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 5

EL DESVANECIMIENTO_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 11

INTRODUCCIN_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 15

QUE ES LA FUNCIN PREVENTIVA? _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 17

1. QUE ES EL SIP?_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 19
1.1 NORMATIVIDAD DEL SIP, PREVENCIN EN LA CONTRATACIN ESTATAL_ _ _ _ _ _ 21
1.2 CONCEPTOS GENERALES _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 23
1.2.1 CONCEPTOS PARA EL REGISTRO DE LA INFORMACIN_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 23
1.2.2 CONCEPTOS QUE PERMITIRN DEFINIR QU TIPO DE ACTUACIN
PREVENTIVA SE REALIZAR _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 24
A. TIPOS DE ACTIVIDADES:_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 25
B. TIPOS DE ACTUACIN PREVENTIVA INTEGRAL: _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 25

2. QU ES LA ACTUACIN PREVENTIVA INTEGRAL EN MATERIA DE CONTRATACIN


ESTATAL Y QUIN LA EJERCE?_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 31
2.1 CONCEPTO_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 31
2.2 QUIN EJERCE LA ACTUACIN PREVENTIVA INTEGRAL EN MATERIA DE
CONTRATACIN ESTATAL?_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 33
2.3 QU RIESGOS INSTITUCIONALES ENFRENTA ESTA ACTIVIDAD? _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 33

3 NATURALEZA Y LMITES DE LA ACTUACIN PREVENTIVA INTEGRAL EN MATERIA DE


CONTRATACIN ESTATAL_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 34

4. METODOLOGA DE LA PREGUNTA INTELIGENTE_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 38


4.1 QU SIGNIFICA HACER PREGUNTAS INTELIGENTES? _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 38
4.2 CMO IMPLEMENTAR ESTA METODOLOGA? _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 38
ETAPA DE PLANEACIN _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 39
CUL ES EL CONTENIDO MNIMO DE DICHOS ESTUDIOS? _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 40
QU PREGUNTAS SE PUEDE PLANTEAR UN OPERADOR PREVENTIVO EN ESTA ETAPA?_ _ _ _ _ _ _ 42
ETAPA DE SELECCIN_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 44
QU PREGUNTAS SE PUEDE PLANTEAR UN OPERADOR PREVENTIVO EN ESTA ETAPA?_ _ _ _ _ _ _ 49
ETAPA DE EJECUCIN _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 49
QU ES LA SUPERVISIN O INTERVENTORA?_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 50
QU NORMATIVIDAD RIGE LA VIGILANCIA, CONTROL Y SEGUIMIENTO DE LOS
CONTRATOS ESTATALES? _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 52
QU CUALIDADES DEBE TENER EL INTERVENTOR O SUPERVISOR DE UN CONTRATO?_ _ _ _ _ _ _ 52
QU FUNCIONES O ACTIVIDADES DEBEN CUMPLIR O DESARROLLAR LOS
SUPERVISORES E INTERVENTORES? _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 52
QU FACULTADES TIENEN LOS SUPERVISORES O INTERVENTORES? _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 53
QU RESPONSABILIDAD TIENEN LOS SERVIDORES PBLICOS Y PARTICULARES
QUE EJERCEN LA SUPERVISIN O INTERVENTORA DE UN CONTRATO ESTATAL? _ 54
QU PREGUNTAS SE PUEDE PLANTEAR UN OPERADOR PREVENTIVO EN ESTA ETAPA?_ _ _ _ _ _ _ 54
ETAPA POST CONTRACTUAL _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 55
QU PREGUNTAS SE PUEDE PLANTEAR UN OPERADOR PREVENTIVO EN ESTA ETAPA? _ _ _ _ _ _ 56

5 POLTICAS DE LA ACTUACIN PREVENTIVA EN MATERIA DE CONTRATACIN ESTATAL_


POLTICAS. _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 57
5.1 OPORTUNIDAD DE LA ACTUACIN PREVENTIVA INTEGRAL. _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 57
EJEMPLO DE LA OPORTUNIDAD: _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 58
5.2 ACOMPAAMIENTO PREVENTIVO AL TRMITE DE PROCESOS DE CONTRATACIN 58
EJEMPLO DE LA PERTINENCIA EN LA ACTUACIN: _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 59
5.2.1 ASISTENCIA A AUDIENCIAS._ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 60
EJEMPLO DE LA PERTINENCIA DE ACOMPAAR EL TRMITE DE AUDIENCIAS PBLICAS,
EN EL MARCO DE UN PROCESO DE SELECCIN: _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 60
5.2.2 EXHORTACIN AL ANLISIS DE LA POSIBILIDAD DE REVOCAR ACTOS
ADMINISTRATIVOS PRECONTRACTUALES Y CONTRACTUALES COMPETENCIA: _ 61
CAUSALES DE LA SOLICITUD:_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 61
EJEMPLO DE LA PERTINENCIA DE SUGERIR AL PROCURADOR GENERAL,
LA SOLICITUD DE REVOCATORIA DE UN ACTO ADMINISTRATIVO
DE APERTURA DE UNA CONVOCATORIA _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 63
5.2.3 SUSPENSIN DE PROCESOS DE SELECCIN. _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 64
EJEMPLO DE LA PERTINENCIA DE RECORDAR LA POSIBILIDAD DE SUSPENDER EL
TRMITE DE UNA CONVOCATORIA PBLICA _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 64
5.3 TERMINACIN DE LA ACTUACIN PREVENTIVA INTEGRAL EN MATERIA DE
CONTRATACIN ESTATAL. _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 65

6 PROCEDIMIENTO DE LA ACTUACIN PREVENTIVA EN MATERIA DE


CONTRATACIN ESTATAL_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 67

7 PRODUCTOS DE LA ACTUACIN PREVENTIVA INTEGRAL EN MATERIA DE


CONTRATACIN ESTATAL_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 69
PRODUCTOS DE LA ACTUACIN PREVENTIVA INTEGRAL EN MATERIA DE
CONTRATACIN ESTATAL: _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 69
7.1 TRASLADO A ENTES CON COMPETENCIAS DISCIPLINARIAS, FISCALES Y PENALES. _ _ _ _ _ _ _ 69
7.2 FORMULACIN DE PROYECTOS. _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 69
7.3 INFORMES _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 69
7.3.1 Formato de informe de Cierre de Solicitud _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 70
7.3.2 Formato de informe de Iniciacin de Caso Ordinario o Relevante _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 71
7.3.3 Formato de informe de Finalizacin de Caso Ordinario o Relevante _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 72
7.4 Y CULES SON ESTOS RESULTADOS? _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 73
7.4.1 Acta de Reunin _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 73
7.4.2 Constancia de Atencin al Usuario _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 74

8. ESTRATEGIA DE ATENCIN AL USUARIO _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 75


8.1 Encuesta de Satisfaccin de la Atencin a Usuarios _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 76

BIBLIOGRAFA_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 78

NORMAS _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 78

PGINAS WEB _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 78

LIBROS _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 78
EL DESVANECIMIENTO El pastor lo escuch atentamente, sin
ninguna expresin en el rostro, ni de
Por Mara Lorena Cullar Cruz aprobacin ni de condena. Sus ojos
profundamente azules le regalaron
compasin y esperanza. Una vez termin
su historia, le pregunt: Ests dispuesto
a renacer? Solo as podrs borrar la
culpa de tu cabeza. Y muy lentamente
fue explicndole de que se trataba su
expiacin.

Al poco tiempo el hombre sali de prisin


y se reencontr con su madre, la nica que
lo esperaba. Su mujer y su hija se haban
Cuento Premiado en el Concurso realizado por la marchado a la capital para no verlo.
Procuradura General de la Nacin en la Semana
Cultural del ao 2008 Ya en su pueblo, busc un trabajo, el ms
humilde de todos. Barra las calles de sol

L a culpa no lo dejaba dormir, daba


vueltas en la cama tratando de
buscarle acomodo a la conciencia, pero
a sol; aquellas que antes haba recorrido
en el carro de los bomberos, escoltado
por una muchedumbre que gritaba su
los recuerdos iban y venan y justo cuando nombre, esperanzada en las promesas
comenzaba a cerrar los ojos vea el rostro de su campaa poltica. Quienes lo
ensangrentado de su hijo, recriminndolo adularon cuando estaba en el poder, solo
por sus robos y sus mentiras. lo miraban con desprecio. Fue objeto
de la burla de sus copartidarios y de sus
Llevaba ya cinco aos en prisin y pese detractores polticos, del nio hurfano y
a lo que su abogado le recomend y a lo del hacendado.
que le decan sus compaeros de celda,
no trabajaba, ni estudiaba ni haca nada La segunda tarea en su lista, fue la de
que implicara una rebaja de pena. Estaba reparar el dao hecho, en la medida en
seguro de que pagando completa su que ello fuera posible.
condena, poda conseguir paz interior.
Sin embargo, el da de su libertad se Visit a sus amigos detenidos, fue
acercaba y los fantasmas de la culpa lo voluntario para construir casas en los
seguan rondando. sectores marginados, particip en la
reconstruccin de los monumentos
Faltando pocos meses para salir de la del pueblo. Con su sueldo miserable
crcel conoci a un pastor extranjero compr comida para los nios y ancianos
que visitaba las prisiones del mundo abandonados. Todo lo hizo desde el
para dar a conocer la palabra del seor. anonimato, cuando fue preciso se disfraz
Su desespero era tan grande que decidi para que no lo reconocieran. Que tu mano
contarle a aquel hombre viejo y de acento derecha no sepa lo que hace tu mano
lejano sus pecados. izquierda, pensaba siempre.

11
Eran tantos sus quehaceres diarios que por En la gran ciudad busc a su familia y pese
mucho tiempo su vida consisti en trabajar a los mltiples desprecios que le hicieron,
las 24 horas del da. Su madre, que tanto logr pedirles perdn y despedirse de sus
lo amaba y lo conoca, y que se dio cuenta vidas para siempre.
de algunas de sus buenas obras, lleg a
pensar que se trataba de una estrategia Al da siguiente, en un hotel modesto,
para recuperar la confianza del pueblo y ubicado en el centro de ciudad, se
volver a la poltica. Solo su corazn saba dio cuenta de que haba desaparecido
lo que realmente buscaba. totalmente. Ya no tena rostro. Asustado
sali con el vestuario de siempre,
A medida que su confianza en la cubriendo hasta su cabeza con un viejo
humanidad aument, recuper el sueo. gorro de lana y ocultando sus ojos con
Algunos das durmi ms de dos horas. unas anticuadas gafas para el sol.
Sin embargo, comenz a ver con asombro
como su piel se pona todos los das ms Viajo a su pueblo, pero el calor era
plida, pens resignado que se trataba tal y llamaba tanto la atencin de los
de alguna grave enfermedad que bien se transentes, que decidi caminar sin ropa
mereca por la maldad que haba sembrado hasta la casa de su madre.
en el mundo.
Al verla, entendi que no poda explicarle
Pero el tiempo pas y su piel se volvi lo sucedido y que saberlo solo le causara
traslucida, su madre, ciega por la vejez, dolor. As que le escribi una carta y se la
jams not su extraa condicin. Su dej sobre la mesa del comedor. Se sent
enfermedad continu avanzando y al y espero a que la ahijada que siempre la
pasar de los meses, ya no vea ni sus acompaaba se la leyera. Con lgrimas se
manos ni sus pies, por lo cual debi usar despidi de su viejita y parti sin rumbo.
saco y guantes para barrer, lo que lo
convirti en el hazmerrer del pueblo, que Esa noche se acost en la acera de la
a 32 grados de temperatura, a la sombra, iglesia, esperando un milagro que le
se pavoneaba en camiseta, pantalones de permitiera comprender lo sucedido. Pero
lino y chancletas. el nico milagro que ocurri fue que
durmi como cuando era joven e inocente.
Poco a poco empezaron a desaparecer Se despert de mejor nimo y fue a buscar
tambin sus extremidades. Lleg un algo de comer.
momento en el que solo tena visible
la cabeza. Era un problema ser invisible pero tambin
era una ventaja. En el camino consol a un
Al ver como avanzaba el desvanecimiento nio abandonado, hacindose pasar por su
y pensando que pronto le llegara la ngel de la guarda; impidi que un ladrn
muerte, temi no poder cumplir con hurtara la cartera de una seora; abrazo
su ltima misin. Por eso, envuelto fuerte a una viuda, cerca de la tumba de
completamente en sus vestidos viejos, su marido, para que pensara que se trataba
trabaj con ahnco hasta que consigui el del difunto dndole un ltimo adis.
dinero suficiente para viajar a la capital y
ver a su esposa y a su hija.

12
Entendi entonces que ya haba cumplido
con su penitencia y que como ahora era
invisible poda continuar ayudando a los
dems sin que nadie lo supiera.

Se sinti libre y feliz, aunque comprendi


que su nueva condicin lo aislaba del
mundo y le impeda gozar de la compaa
grata de cualquier otro ser humano.
Descubri que la libertad para l tena
un precio muy alto, la soledad, pero se
sinti agradecido con la vida porque su
conciencia tambin era invisible. Todo el
dao que haba hecho haba desaparecido.

Ahora deambula por el mundo, consolando


al solitario y al enfermo, cuidando a los
nios y a todos aquellos que lo necesitan.
Para cumplir con su trabajo, simula ser el
viento, la mano de un ngel, un suspiro
de Dios.

Y t, lo has visto?

13
14
INTRODUCCIN jurdico, mediante la prestacin de
servicios disciplinarios, preventivos

E l presente documento pretende y de intervencin los cuales sern


resolver una problemtica de mejorados a travs de la revisin y
gestin institucional relacionada con el adecuacin continua de los procesos
cumplimiento de una de las funciones y procedimientos, para hacerlos cada
misionales de la Procuradura General de vez ms confiables, transparentes,
la Nacin, la preventiva. eficaces, oportunos, pertinentes y
justos, y teniendo en cuenta el Plan
Esta funcin, que es de orden Estratgico Institucional, que busca el
constitucional, plantea retos y desafos fortalecimiento del Sistema Integral de
mayores frente a la realidad de violacin Prevencin, en adelante SIP, se requiere
de derechos humanos, corrupcin y crisis capacitar a los operadores preventivos
institucional que vive el pas. para el desarrollo de las funciones de
vigilancia y control de gestin a la
Uno de los temas claves para el adecuado contratacin estatal, asegurando que sean
desarrollo de la gestin pblica, que idneos y conscientes de la pertinencia e
adems resulta transversal para toda importancia de sus acciones para el logro
la funcin estatal, en la medida en del objetivo de calidad perseguido y de la
que concreta los objetivos, metas, misin institucional.
planes, proyectos y programas que se
implementan en el marco de una poltica La gua que hoy se presenta surgi del
pblica, es el de la gestin contractual del trabajo de investigacin para optar al
Estado. ttulo de especialista en Gerencia de
Procesos y Calidad, de la Universidad
Para el efecto, resulta imprescindible EAN, que tuve la fortuna de cursar con
que en esta materia, la Procuradura mi esposo, el Ingeniero Euler Javier
General de la Nacin, en adelante PGN, Betancourt Prez, con quien diseamos
cumpla sus funciones sin omisiones o un programa de capacitacin para
extralimitaciones, de forma oportuna, fortalecer las competencias de los
con eficacia, eficiencia y efectividad. operadores preventivos en materia de
Con esta firme intencin, el seor contratacin estatal. All evidenciamos
Procurador General de la Nacin expidi que para facilitar el proceso de
la Resolucin No. 456 de 2010, que formacin, se requera contar con una
fij las polticas para el ejercicio de la gua que concretara la naturaleza, lmites
funcin preventiva integral en materia de y polticas de la actuacin preventiva
contratacin estatal. integral frente a la gestin contractual
del Estado. Mi esposo, desde su visin
Atendiendo la poltica de calidad de de ingeniero de sistemas, me permiti
la entidad, que ha definido un sistema comprender que se requera hablar un
de gestin cuyo objetivo primordial lenguaje comn y presentar nuestra tarea
es satisfacer las necesidades de los de forma sencilla y prctica para lograr
usuarios conforme al ordenamiento construir un modelo de gestin que alinee
__________________________________________
1. http://www.procuraduria.gov.co/portal/Politicas-y-objetivos-de-calidad.page

15
las actividades institucionales con el
anhelo constitucional de ser un Estado
Social de Derecho. A l todo mi amor y
gratitud.

El cuento que introduce la publicacin,


resume la visin particular que tengo
de la actuacin preventiva de la PGN
en materia de contratacin estatal, debe
ser honesta, frrea en los principios,
intensa y permanente, defensora de los
derechos y del erario, pero INVISIBLE,
sin presiones, intereses polticos ni
afanes mediticos, ofreciendo un apoyo
desprendido a los funcionarios pblicos
que con dificultad hoy administran esta
nacin, por quienes siento el mayor
respeto y admiracin, porque gerenciar
lo pblico en medio de la carencia, la
falta de valores, el conflicto armado y el
desprestigio, es un verdadero reto.

He trabajado en muchas entidades


pblicas, que cumplen tambin funciones
trascendentales para la buena marcha del
Estado, en las que he enriquecido mi vida
personal y profesional, pero en ninguna
he podido evidenciar el COMPROMISO
institucional que he visto en mis
compaeros y que impulsa a nuestra
mxima cabeza a enaltecer el nombre
que lleva aos construyndose, el de LA
PROCURADURA GENERAL DE LA
NACIN, espero con este documento,
retribuir en algo lo que me ha brindado
mi familia del Ministerio Pblico.

16
QUE ES LA FUNCIN
PREVENTIVA?

El artculo 277 de la Constitucin Poltica


de Colombia seala como funciones del
Procurador General de la Nacin, que
sern ejercidas por s o por medio de sus
delegados y agentes, las siguientes: aludido diccionario plantea que es una
cosa que asegura y protege contra
1. Vigilar el cumplimiento de la algn riesgo o necesidad. Entonces, la
Constitucin, las leyes, las decisiones Procuradura General de la Nacin est
judiciales y los actos administrativos. llamada constitucionalmente a asegurar y
() 3. Defender los intereses de la proteger los derechos humanos, que es la
sociedad. categora general que acoge los derechos
4. Defender los intereses colectivos, en de primera, segunda y tercera generacin,
especial el ambiente. desde la concepcin individual hasta la
5. Velar por el ejercicio diligente y colectiva.
eficiente de las funciones administrativas
() 7. Intervenir en los procesos La responsabilidad es grande, amplia
y ante las autoridades judiciales o como la variedad de temas que abordan
administrativas, cuando sea necesario en cada una de las Procuraduras Delegadas,
defensa del orden jurdico, del patrimonio Judiciales y Territoriales, y, exigente,
pblico, o de los derechos y garantas como las necesidades que engendran
fundamentales. () cada uno de los derechos que se busca
proteger, desde la vida, hasta la dignidad
Estos verbos, vigilar, defender, velar e humana.
intervenir, concretan la orden expresa y
superior que el constituyente primario le Desde luego proteger derechos, en el
entreg a la Procuradura General de la contexto preventivo, implica gestiones
Nacin de PREVENIR la vulneracin de especficas:
derechos, de ser defensor de las garantas.
Evitar la vulneracin de
En esta medida, son los que orientan el derechos
actuar PREVENTIVO del Ministerio
Pblico.
Promover, vigilar
La conceptualizacin de la actuacin y controlar el
cumplimiento de la
preventiva debe entonces hacer nfasis constitucin y la ley.
en el verbo que por excelencia va a
caracterizar la MISIN de la Procuradura
General de la Nacin: GARANTIZAR. Salvaguardar los
recursos pblicos.

El Diccionario de la Real Academia


de la Lengua Espaola define ste Impedir la comisin de
trmino como dar garanta. Y qu es faltas disciplinarias.
una garanta?; la tercera definicin del

17
En otras palabras, y redefiniendo el As, el objetivo principal de este proceso
alcance del proceso preventivo que se sera el de realizar un conjunto de acciones
plante en el artculo 52 de la Resolucin tendientes a promover la garanta de los
490 de 2008, la actuacin preventiva derechos, la proteccin del patrimonio
integral es la realizacin de acciones pblico y a evitar la ocurrencia de
de promocin, advertencia, vigilancia, hechos, actos u omisiones, contrarios a
control de gestin e intervencin la normatividad vigente, atribuibles a
en actuaciones administrativas de agentes del Estado o a particulares que
las entidades, servidores pblicos y ejerzan funciones pblicas.
particulares que ejercen funciones
pblicas, con el fin primordial de proteger En consecuencia, la funcin de prevencin
los derechos humanos involucrados, integral de la PGN puede exteriorizarse
de naturaleza individual o colectiva, a en la informacin sobre los riesgos en
travs de proyectos, planes, programas que puede incurrir la administracin por
y estrategias, que permitan garantizar el desconocimiento de la Constitucin, la
cumplimiento de la Constitucin y la ley, ley o los reglamentos; en los controles
salvaguardar los recursos del Estado y de gestin que se deducen de la actividad
evitar la comisin de faltas disciplinarias. de vigilancia y hasta en la difusin de
los resultados obtenidos en el trmite de
Grficamente, los verbos rectores de las una actuacin disciplinaria, con el fin de
tres funciones misionales de la entidad se generar un factor de disuasin para los
relacionan as: servidores pblicos.

FUNCIONES

PREVENCION

INTERVENCIN DISCIPLINARIO
CONTROL
DE GESTIN

INTERVENCIN DEFENDER VIGILAR GARANTIZAR


PROPSITOS

PREVENCION

VELAR GARANTIZAR VIGILAR


CONTROL
DE GESTIN

DISCIPLINARIO GARANTIZAR INVESTIGAR SANCIONAR

__________________________________________
2 () Prevenir en estricto sentido es promover e impulsar un conjunto de polticas, planes, programas o
acciones dirigidas a evitar la ocurrencia de hechos, actos u omisiones contrarios a la Constitucin y la ley,
atribuibles a agentes del Estado o particulares que cumplen funciones pblicas, a partir de la elaboracin de
investigaciones y alertas pertinentes.

18
1. QUE ES EL SIP? Integral de Prevencin, en adelante
SIP, fue definido en el artculo 1 del

A tendiendo los conceptos expuestos acto administrativo aludido como el


y en desarrollo de los postulados mecanismo de planeacin coordinacin,
sealados en el artculo 24 del Decreto ejecucin y evaluacin de la funcin
Ley 262 de 2000, la Resolucin No. preventiva integral de la institucin.
490 de 2008 cre el Sistema Integral de
Prevencin y estableci los principios y El SIP est conformado por TODAS
criterios para el ejercicio de la funcin las dependencias con competencia
preventiva de la PGN. El Sistema preventiva en la entidad. Cada Procurador

PLAN ESTRATGICO
PROCURADURA PROCURADURA PROCURADURA PROCURADURA PROCURADURA PROCURADURA PROCURADURA
DELEGADA DELEGADA DELEGADA DELEGADA DELEGADA DELEGADA DELEGADA
PARA PARA PREVENTIVA PARA LA PARA LA PARA LA PARA
ASUNTOS ASUNTOS EN MATERIA VIGILANCIA DESCENTRALIZACIN DEFENSA DE LA ASUNTOS DEL
AMBIENTALES Y CIVILES DE DERECHOS PREVENTIVA Y LAS INFANCIA TRABAJO Y LA
AGRARIOS Y ASUNTOS DE LA FUNCIN ENTIDADES ADOLESCENCIA SEGURIDAD
TNICOS PBLICA TERRITORIALES Y FAMILIA SOCIAL

PROCURADURAS JUDICIALES Y TERRITORIALES

General adopta, para su respectivo Por ello, el artculo 13 de la


perodo, un PLAN ESTRATGICO aludida resolucin determina que
INSTITUCIONAL que plantea las las Procuraduras Territoriales, sin
prioridades de gestin de todos los perjuicio del principio de proactividad,
PROCESOS MISIONALES de la entidad deben atender las orientaciones o lneas
y traza las lneas de accin generales en de accin que tracen las Procuraduras
materia disciplinaria, de intervencin y Delegadas en cada uno de los temas que
preventiva. El plan estratgico vigente atienden, que deben desprenderse de
puede ser consultado en el siguiente los objetivos contemplados en el plan
vnculo:http://www.procuraduria.gov. estratgico preventivo y deben apuntar
co/portal/index.jsp?option=co.gov.pgn. al cumplimiento de las metas previstas
portal.frontend.component.pagefactory. para el plan estratgico institucional.
DetalleInformacionGelComponentPage
Factory&action=plan_estrategico

19
PLAN ESTRATGICO PREVENTIVO

LNEAS DE ACCIN
PREVENTIVA
PROCURADURA PROCURADURAS
DELEGADA PARA LA PROCURADURAS REGIONALES,
VIGILANCIA DELEGADAS PROVINCIALES Y
PREVENTIVA DE LA PREVENTIVAS DISTRITALES
FUNCIN PBLICA PROCURADURAS
COORDINACIN Y
JUDICIALES
EJECUCIN LNEAS
SEGUIMIENTO PLAN
DE ACCIN
ESTRATGICO PREVENTIVO

Por ejemplo, en materia de atencin La FUNCIN DE CONCILIACIN


a los menores vinculados al conflicto pretende mediar en los conflictos
armado se deben acatar las directrices JURDICOS, pugnas entre derechos de
generales, que imparte sobre la materia, diverso orden, para evitar demandas,
la Procuradura Delegada para la Defensa descongestionar el sistema judicial y
de la Infancia, la Adolescencia y la coadyuvar en la convivencia pacfica.
Familia.
Pero la integralidad tambin denota que la
Existe otro concepto trascendental en el actuacin preventiva busca cobijar todos
entendimiento de la actuacin preventiva, los niveles de ejercicio de DERECHOS,
la INTEGRALIDAD, que significa que desde la atencin de casos, en los que
TODAS las funciones misionales de la se vinculan derechos individuales o
Procuradura General de la Nacin estn colectivos especficos, hasta la vigilancia
orientadas a PREVENIR la vulneracin de las diferentes etapas del ciclo de las
de los derechos humanos: polticas pblicas.

La FUNCIN DISCIPLINARIA Es as como en la prctica, la PGN


previene irregularidades en la gestin atiende preventivamente la solicitud de
pblica al DISUADIR, a los servidores proteccin de derecho al trabajo de una
pblicos y a los particulares que ejercen mujer cabeza de familia, pero a su vez,
funciones pblicas, de cometer FALTAS vigila como se implement la poltica
DISCIPLINARIAS. pblica de proteccin de derechos
laborales.
La FUNCIN DE INTERVENCIN
busca EVITAR la vulneracin de derechos Desde luego, como bien lo seala el
en el trmite de las actuaciones judiciales, artculo 3 de la Resolucin 490 de
obrando el Ministerio Pblico como 2008, la funcin preventiva de la
REPRESENTANTE DE LA SOCIEDAD Procuradura General de la Nacin
Y DEL INTERS GENERAL. debe privilegiar la vigilancia del diseo,
aprobacin y ejecucin efectiva de las
polticas pblicas a cargo de las distintas

20
dependencias o entidades pblicas del el CUADERNILLO No. 1 Procedimiento
orden nacional, departamental, distrital Preventivo de la PGN, de la Serie de
y municipal. Documentos para el Fortalecimiento
del Sistema Integral de Prevencin
Con esta necesidad en mente, la PGN publicado por el Programa de Apoyo al
contrat una consultora con el objeto Fortalecimiento Institucional y elaborado
de disear una metodologa para la por las doctoras Yehidy Ambrosio Pineda,
vigilancia de las polticas pblicas. Mara Carolina Hernndez Villegas y
Producto de esta contratacin, se public Diana Marcela Bravo Aguilera, en el
el documento METODOLOGA PARA marco del trabajo desarrollado por el
LA ACTUACIN PREVENTIVA DE Grupo SIP en el vnculo http://www.
LA PROCURADURA GENERAL DE procuraduria.gov.co/portal/media/file/
LA NACIN, EN LAS DIFERENTES procedimiento%20preventivo%20(3).pdf
ETAPAS DEL CICLO DE LAS
POLTICAS PBLICAS, dentro 1.1 NORMATIVIDAD DEL
de la Serie de Documentos para el SIP, PREVENCIN EN LA
Fortalecimiento del Sistema Integral
CONTRATACIN ESTATAL
de Prevencin No. 2. Metodologa. Se
invita a su consulta en el link http://www.
procuraduria.gov.co/portal/media/file/
pi%20Metodologia_preventiva_PGN- A continuacin de relacionan las
normas que rigen el funcionamiento
del Sistema Integral de Prevencin de
final%20impresion(1).pdf
la Procuradura General de la Nacin,
Para conocer y analizar los criterios y que aplican a la vigilancia y control
de asignacin de competencias en de gestin en materia de contratacin
la actuacin preventiva integral, as estatal, exhortando a su revisin y
como el procedimiento, principios y estudio permanente, con el fin de cumplir
conceptos generales del PROCESO a cabalidad las reglas y postulados all
PREVENTIVO se recomienda consultar contenidos.

NORMAS SUPERIORES LEYES REGULACIONES INTERNAS


Resolucin 015 de
2010, modifica el
Cdigo Contencioso proceso preventivo en
Resolucin 017 de
Administrativo lo atinente al
Tratados 2000, denomina a las procedimiento para el
Internacionales Procuraduras desarrollo de la
ratificados por Delegadas y les asigna actuacin preventiva
Ley 734 de 2002 competencias. integral.
Colombia
Cdigo Disciplinario
Constitucin Poltica
nico Resolucin 213 de
de Colombia
Especialmente 2003, define la Resolucin 213 de
competencia territorial 2010, por medio de la
Artculos 209 y 277
Decreto Ley 262 de de las Procuraduras cual se reglamenta el
2000, modifica la Regionales, Provinciales funcionamiento de la
estructura y la y Distritales instancia coordinadora
organizacin de la de la Funcin
Procuradura General Preventiva Integral.
de la Nacin y del
Resolucin 490 de
Instituto de Estudios
2008, crea el
del Ministerio Pblico. Sistema Integral de Resolucin 456 de
Prevencin - SIP. 2010, por medio de la
cual se fijan polticas
de la actuacin
preventiva integral
en materia de
contratacin estatal.

21
Esta normatividad puede ser consultada en Se debe destacar que en diciembre del ao
el vnculo creado dentro de la pgina web 2010 el Procurador General de la Nacin
institucional para publicar la informacin expidi la RESOLUCIN No. 456 DE
relevante de la gestin de las diferentes 2010, que fij las polticas y defini
procuraduras delegadas, en el link de la aspectos relevantes de la actuacin
Procuradura Delegada para la Vigilancia preventiva integral que las dependencias
Preventiva de la Funcin Pblica, SIP. competentes de la Procuradura General
http://www.procuraduria.gov.co/portal/ de la Nacin, realizan sobre la gestin
Sistema-Integral-de-Prevencion.page. contractual de las entidades pblicas y
de los particulares que ejercen funciones
pblicas.

22
1.2 CONCEPTOS de los operadores preventivos de la PGN.
GENERALES Estos conceptos fueron tomados del
CUADERNILLO No. 1 Procedimiento

P
Preventivo de la PGN, de la Serie de
ara comprender el alcance de la
Documentos para el Fortalecimiento del
actuacin preventiva integral en
Sistema Integral de Prevencin.
materia de contratacin estatal, es
necesario tener claridad sobre los
conceptos generales que alinean la gestin

registran las solicitudes y comunicaciones


1.2.1 CONCEPTOS PARA que se remiten a la entidad que no tienen
EL REGISTRO DE LA el carcter de misionales.
INFORMACIN El operador preventivo es responsable
de registrar la gestin que realiza en los
SIM: Sistema de informacin sistemas de informacin que la PGN ha
misional en el que se registran todas las implementado para el efecto.
actuaciones de la entidad, incluyendo
aquellas preventivas, que desarrollan los El trmite de las solicitudes y casos,
operadores. En el vnculo http://www. ordinarios y relevantes, debe ser
procuraduria.gov.co/infosim/Guias-de- registrados en el SIM, para ello se
Capacitacion.page se puede acceder a la recuerdan algunos conceptos claves de
capacitacin virtual, guas, para ingresar esta actividad:
la informacin correspondiente.
ASOCIACIN: es vincular una solicitud
ESTRATEGOS: Sistema de con otra similar que ya se encuentra
informacin para el seguimiento y registrada en el SIM, o una solicitud
control del Plan de Desarrollo estratgico con un caso activo. La asociacin es
y los Planes Operativos Anuales, POAS, el resultado de la evaluacin de la
de las dependencias que conforman duplicidad de asuntos que se efecta a
la Procuradura General de la Nacin, travs del Sistema.
incluyendo al Instituto del Ministerio
Pblico.
IUS
ASOCIAR SOLICITUD
SIAF: Sistema de informacin CASO
administrativa y financiera, en el cual se

23
EJEMPLO: El da 3 de noviembre dificultades tcnicas y econmicas,
de 2010 el representante legal de una iniciada de oficio por un operador
empresa privada radic una solicitud de preventivo, se evidencian presuntas
acompaamiento al trmite de un proceso irregularidades que pueden tener
de seleccin que fue repartido por connotacin disciplinaria.
competencia a la Procuradura Regional
de Cundinamarca. As mismo, se verifica que se pueden
continuar las gestiones preventivas con el
Evaluado el asunto, esta dependencia fin de evitar que la situacin se agrave,
inici una actuacin preventiva integral se vulneren derechos individuales o
sobre el trmite del proceso, remitiendo colectivos de la comunidad beneficiaria
una exhortacin a la entidad contratante con el proyecto y se afecte el patrimonio
para que revise aspectos jurdicos pblico. Por ello, se decide desagregar el
trascendentales para el xito de la asunto para continuar con la actuacin
contratacin. preventiva integral y dar traslado a
la instancia competente en materia
De forma posterior, se recibieron en disciplinaria.
la dependencia, tres quejas sobre la
gestin contractual de la entidad vigilada, 1.2.2 CONCEPTOS QUE
referidas al proceso objeto de actuacin PERMITIRN DEFINIR
preventiva integral. Al ingresar estas
nuevas solicitudes al SIM el operador
QU TIPO DE ACTUACIN
preventivo se percata de la duplicidad PREVENTIVA SE
y acumula estas solicitudes al caso REALIZAR
ordinario que tramita.

PREVENTIVA

SOLICITUD CASO
RELEVANTE
DISCIPLINARIA

CASO
ORDINARIO

DESAGREGAR: es duplicar una


solicitud existente en otra idntica,
SOLICITUD
conservando la informacin de la
solicitud original, sin perjuicio de que
el procedimiento se puede repetir varias
veces.

EJEMPLO: En el desarrollo de una


actuacin preventiva integral sobre la
ejecucin de un contrato con serias

24
A. TIPOS DE ACTIVIDADES: En todo caso, las acciones deben apuntar
al plan estratgico de la entidad.
ACTIVIDADES PRIMARIAS3 : Son
aquellas con las cuales la entidad obtiene B. TIPOS DE ACTUACIN
un resultado en el menor tiempo posible, PREVENTIVA INTEGRAL:
en aras de dar inmediata respuesta a

U
un solicitud de un ciudadano o grupo na vez recibida cualquier peticin
de ciudadanos (asunto abreviado). Las de carcter preventivo en materia
actividades primarias son de corta de contratacin estatal, el operador debe
ejecucin (ejemplo: un requerimiento analizar si este asunto resultara:
escrito, una solicitud telefnica, una
visita breve), sin que esto implique EFICAZ, desde el punto de vista
una profundidad temtica mayor. Las constitucional y legal, PRIORITARIO,
actividades primarias preventivas se desde los objetivos del plan estratgico,
ejecutan nicamente en la etapa de y, PERTINENTE, desde las polticas
evaluar asunto y debera contar con institucionales adoptadas.
soporte documental.
Para definir el trmite del asunto el
ACCIONES4. Las acciones podrn operador debe acudir a los criterios
comprender la proyeccin, para firma enunciados en el artculo 4.1 de la
del Procurador General de la Nacin, Resolucin 456 de 2010, como son:
de directivas, circulares o memorandos,
convenios interinstitucionales; la Gravedad de los hechos: criterio que
elaboracin de publicaciones o la hace relacin al tipo y alcance de la
realizacin de capacitaciones, foros, posible vulneracin de derechos.
talleres, seminarios, mesas de trabajo, Cuanta del proceso de seleccin o
etc. Previo a su trmite o formalizacin contrato, determinada por el valor del
debern ser puestas en conocimiento de presupuesto oficial de la convocatoria,
la Procuradura Delegada Preventiva de la actuacin administrativa contractual
para la Funcin Pblica. o del contrato objeto de la posible
vigilancia.
Las acciones que se concreten en la Naturaleza del contrato o proceso de
expedicin de actos administrativos o seleccin, criterio referido al tipo de
la suscripcin de convenios o acuerdos contrato o de modalidad de seleccin
interinstitucionales debern ser empleada.
previamente revisadas por la Oficina Impacto en la sociedad de los fines
Jurdica de la entidad, de conformidad perseguidos por la contratacin, medicin
con lo dispuesto en la Resolucin 339 de que se realiza en trminos de afectacin
2010, o la normatividad interna que la de derechos colectivos o de bienes
modifique, adicione o reemplace. jurdicos protegidos.

__________________________________________
3. CUADERNILLO No. 1 Procedimiento Preventivo de la PGN, de la Serie de Documentos para el
Fortalecimiento del Sistema Integral de Prevencin.
4. IDEM.

25
Tomada la decisin de iniciar un primaria (revisar el tema y elaborar la
acompaamiento preventivo, se deber comunicacin) se termina la accin de la
estudiar el alcance de la gestin. Para PGN y se cierra la solicitud. Es evidente
ello resulta trascendental conocer los que esta gestin no demanda mayor
siguientes conceptos. tiempo ni esfuerzo institucional. De all
que no requiera un informe de inicio,
desarrollo o finalizacin, aunque s exija
SOLICITUD diligenciar el formato de CIERRE DE
SOLICITUD, que se estudiar en otro
Peticin o queja captulo del presente documento.
presentada ante
la PGN, que Estas solicitudes son radicadas en el
activa el proceso SIM bajo un nmero IUS. El IUS es
preventivo y se el IDENTIFICADOR NICO DE
ejecuta a travs SOLICITUD asignado por el SIM, el cual
de actividades puede corresponder en ocasiones con el
primarias, que alcanzan el resultado nmero de radicacin SIAF.
perseguido en el menor tiempo posible,
sin que implique mayor gestin a cargo CASO ORDINARIO
del responsable. Tambin se le ha
denominado ASUNTO ABREVIADO. Cuando luego
de ejecutar las
EJEMPLO: Una entidad pblica solicit actividades
al operador preventivo orientacin frente p r i m a r i a s
al alcance de la Ley de Garantas en preventivas
materia de contratacin estatal. Si bien la para atender
actuacin preventiva integral NO PUEDE una solicitud, el
INVOLUCRAR LA RENDICIN DE operador preventivo determina que se
CONCEPTOS ni PRESTAR ASESORA, requiere una mayor rigurosidad, atencin,
dentro de los parmetros del artculo 209 tiempo de dedicacin o la realizacin de
de la Constitucin Poltica, que ordena la actividades complejas, dicha solicitud se
colaboracin armnica de las entidades transformar, a travs del registro en el
del Estado, se resolvi la peticin, SIM, en un caso, denominado CASO
registrando la normatividad que rige el ORDINARIO.
tema de consulta, as como las posiciones
jurisprudenciales existentes y la doctrina EJEMPLO: Un veedor ciudadano
de la PGN sobre el particular, sin solicita acompaamiento preventivo al
efectuar valoraciones, ofrecer soluciones trmite de una licitacin pblica, cuyos
u opiniones que sesguen a la entidad estudios previos y proyecto de pliego de
consultante o lleguen a determinar la condiciones acaban de ser publicados en
decisin que adopte. el SECOP.

Con la remisin del oficio que efecta El operador preventivo analiza la solicitud
la resea normativa correspondiente a la luz de las polticas y parmetros
al asunto, que es una actividad generales expuestos en la Resolucin 456

26
de 2010 y encuentra que por la cuanta pueden amenazar el cumplimiento de
e impacto social de la contratacin, que los fines perseguidos con las diferentes
tiene por objeto la construccin de una contrataciones, violar los derechos de los
obra de infraestructura para un municipio, ciudadanos, exponer los recursos pblicos
debe efectuar el acompaamiento y comprometer la responsabilidad de los
requerido. En tal sentido, elabora el servidores involucrados.
informe de inicio y desarrollo de la
actuacin, examinando los documentos En consecuencia, decide iniciar DE
del proceso y presentando observaciones, OFICIO un caso relevante, determinando
NETAMENTE JURDICAS, a la que es necesario efectuar un programa de
entidad contratante, con el fin de evitar capacitacin en contratacin estatal para
que se vulneren derechos colectivos, los servidores de la gobernacin y de las
se desconozcan las normas vigentes, se entidades adscritas. Elabora el informe
pierdan recursos pblicos o se cometan de inicio y establece las actividades que
faltas disciplinarias. Para ello, disea desarrollar, los objetivos del programa,
un plan de accin que contempla las sus destinatarios, las directrices generales
actividades a realizar y establece un que sobre pedagoga y formacin ha
cronograma, agotando las dems etapas dictado el INSTITUTO DE ESTUDIOS
de la actuacin preventiva integral hasta DEL MINISTERIO PBLICO y
su culminacin. coordina con esta instancia, la realizacin
de las jornadas previstas.
CASO RELEVANTE
Es necesario recordar qu es y qu hace
Se entender el Instituto de Estudios del Ministerio
como CASO Pblico, en adelante IEMP.
RELEVANTE
aqul iniciado El IEMP es una Unidad Administrativa
de oficio por Especial de carcter Acadmico que
el operador goza de autonoma presupuestal y tiene
preventivo, en como funcin principal la de asesorar
atencin a las directrices impartidas al Procurador General de la Nacin y a
por el Jefe de la Dependencia, dada la los funcionarios del Ministerio Pblico,
trascendencia e impacto del asunto, de para que a travs del desarrollo de
acuerdo con las polticas institucionales programas de capacitacin, se optimice la
de gestin. gestin administrativa y se promueva el
conocimiento y el respeto de los derechos
EJEMPLO: Un operador preventivo consagrados en la Constitucin Poltica.
del nivel territorial, que ha desplegado
varias actuaciones preventivas integrales EL IEMP tiene como horizonte ser un
en materia de contratacin estatal, organismo de excelencia en programas
encuentra falencias recurrentes en la acadmicos y en estudios de investigacin
gestin contractual de las entidades social y publicaciones, que faciliten el
adscritas a una gobernacin. Evidencia cumplimiento de los ejes misionales de
entonces un sinnmero de riesgos en la las entidades que integran el Ministerio
gestin contractual del departamento que Pblico, segn lo consagrado en el

27
artculo 50 del Decreto 262 de 2000 y en 1. Por la cuanta de la contratacin,
el Acuerdo No. 01 de 2009, proferido por bien sea del proceso de seleccin,
el Consejo Acadmico. contratacin directa o del contrato a
vigilar. Se debern priorizar como objeto
De conformidad con las polticas de vigilancia aquellas contrataciones de
pedaggicas el IEMP, todo programa cuantas superiores a los tres mil (3000)
de capacitacin debe estar aprobado y salarios mnimos mensuales legales
alineado con sus objetivos misionales. vigentes.

El IEMP desde su fundacin, en el ao 2. Por el impacto de la contratacin


1995, ha realizado la capacitacin de en el inters general de la comunidad,
un nmero considerable de ciudadanos ubicada en el territorio de competencia
y funcionarios pblicos, en diversos del operador. Deber prevalecer la
temas como poltica disciplinaria, vigilancia de contrataciones directas,
control interno disciplinario, manejo procesos de contratacin o contratos
presupuestal, derechos humanos y DIH, cuyos resultados tengan gran incidencia
control electoral, gestin pblica, cambio en la comunidad beneficiaria. Por
cultural, capacitacin a conciliadores y ejemplo, proyectos de infraestructura en
contratacin estatal. En la siguiente tabla salud, servicios pblicos, vas, etc.
se pueden apreciar las diferentes etapas
que ha afrontado el IEMP y la cantidad 3. Por la reiteracin en la ocurrencia
de personas capacitadas. de falencias o riesgos dentro de los
contratos o procesos de contratacin.
PERSONAS Cuando el operador preventivo verifique
ETAPAS PERIODO COBERTURA
CAPACITADAS
que al interior de una o varias entidades
Fase 1995 a vigiladas, es recurrente la presentacin de
38.001 Nacional
Experimental 2000
2001 a
determinadas falencias o dificultades en
Reestructuracin 68.188 Nacional materia de contratacin, podr plantear
2004

Modernizacin
2005 a
72.973 Nacional
estrategias preventivas generales,
2008 orientadas a todas las entidades
Camino a la 2009 a
2012
22.128 Nacional vigiladas que han incurrido o pueden
excelencia
incurrir en conductas con implicaciones
Etapas de capacitacin del IEMP: disciplinarias, fiscales o penales.
Fuente: INSTITUTO DE ESTUDIOS DEL
MINISTERIO PBLICO. Un Compromiso 4. Regulaciones Internas: los operadores
Permanente Hacia la Excelencia, 15 Aos, 1995- preventivos podrn verificar el contenido
2010. Bogot D. C. IEMP. 2010. de los Manuales de Contratacin o
normatividad interna adoptada por las
El Pargrafo Tercero del artculo 5 de la entidades vigiladas para regular su
Resolucin No. 456 de 2010, expedida gestin contractual.
por el Procurador General, establece
los criterios que debe tener en cuenta PROYECTOS.5 La formulacin de
un operador preventivo para definir si proyectos deber efectuarse dentro
adelanta un caso relevante. Estos criterios de los parmetros contemplados en
son los siguientes: el Plan Estratgico Preventivo, de
__________________________________________
5. Plan estratgico Preventivo. 2009 - 2012

28
Los c
asos,
como tanto
relev o
en el antes rdinarios
SIM c , s
IDEN on un e registra
T I U n
CASO IFICADO C, que es
, asig R N el
por e nado ICO
l siste a u D E
ma cu tomticam
preve ando ente
ntivo el op
decid erado
e abr r
irlo.

conformidad con el cual se entiende (ficha de formulacin de proyectos


por PROYECTO el conjunto de y formato de informe de gestin); se
actividades interrelacionadas, con un registran en Strategos.
inicio y una finalizacin definida, que
utiliza recursos limitados para lograr un Las condiciones para la formulacin de
objetivo deseado. Un proyecto se plantea proyectos en la PGN dentro del mbito
para resolver un problema o necesidad, preventivo son las siguientes:
o aprovechar una oportunidad cuyos
efectos beneficiarn a un grupo o a la Deben estar alineados con el plan
comunidad. estratgico institucional, es decir,
enmarcarse dentro de un criterio de logro
LOS PROYECTOS constituyen y/o lnea de accin.
esfuerzos adicionales a la gestin del Los resultados deben contribuir a
da a da y contribuyen principalmente mejorar la gestin de la entidad ya sea
a mejorar o transformar productos o a su interior o hacia la ciudadana en
servicios institucionales. Tienen un general.
plazo de ejecucin definido y se realizan Si requiere presupuesto, este debe estar
una sola vez, no son repetitivos. Los asegurado para el inicio del proyecto.
proyectos no son casos por tanto Debe formularse de manera clara,
se formulan y reportan avances en concreta, con objetivos realizables y
instrumentos definidos para tal fin medibles.

29
Las actividades planteadas deben ser
suficientes para cumplir con los objetivos
del proyecto, factibles (dentro de las
competencias del rea), pertinentes,
lgicas, concretas y medibles.

Cuando se formulen proyectos estos


deben dirigir sus esfuerzos al componente
estratgico del plan operativo de la
dependencia. (Negrilla fuera del texto).

EJEMPLO: La Procuradura Delegada


para la Vigilancia Preventiva de la
Funcin Pblica verific que se presentan
de forma reiterada quejas sobre la gestin
contractual de las entidades pblicas
NO SOMETIDAS AL ESTATUTO
GENERAL DE CONTRATACIN DE
LA ADMINISTRACIN PBLICA.
Al vigilar el trabajo de estos sujetos de
control, encontr falencias en los manuales
o reglamentos que han expedidos, as
como en los procedimientos de seleccin
que desarrollan. Por lo expuesto, con el
fin de estudiar la normatividad general
que rige la actividad contractual de
estas entidades y disear estrategias de
promocin de su cumplimiento, gestion
la firma, por parte del seor Procurador
General de la Nacin, de un convenio
interadministrativo que tuvo por objeto
aunar esfuerzos encaminados al desarrollo
de labores conjuntas preventivas, en el
tema especfico de la Contratacin Estatal
de las entidades pblicas no sometidas al
Estatuto General de Contratacin Estatal.

30
2. QU ES LA pblicas, con el fin de defender derechos
ACTUACIN PREVENTIVA fundamentales en peligro, evitar un inmi-
nente riesgo del patrimonio pblico, la
INTEGRAL EN MATERIA inobservancia de los principios y fines de
DE CONTRATACIN la contratacin estatal, la vulneracin del
ESTATAL Y QUIN LA ordenamiento jurdico o la comisin de
EJERCE? faltas disciplinarias. Esta actuacin es de-
nominada acompaamiento preventivo.
2.1 CONCEPTO
Cuando se plantea que la vigilancia y

L
el control de gestin son excepcionales
a actuacin
se alude al hecho de que la gestin
preventiva
contractual del Estado debe discurrir en
integral en ma-
estricto cumplimiento de los parmetros
teria de contra-
legales, sin que medie la intervencin de
tacin estatal es
ninguna instancia de control. Por ello,
la vigilancia y
por regla general, el control es ejercido
control de gestin
de forma posterior.
excepcional que
ejerce la PGN sobre la actividad con-
Esta excepcionalidad se evidencia en lo
tractual de las entidades pblicas y de
estipulado en el numeral 3 del artculo 246
los particulares que cumplen funciones
del Decreto Ley 262 de 2000, que incluye
__________________________________________
6. DECRETO LEY 262 DE 2000. Artculo 24. FUNCIONES PREVENTIVAS Y DE CONTROL DE
GESTION. Sin perjuicio de lo dispuesto en la ley, las procuraduras delegadas tienen las siguientes funciones
de vigilancia superior, con fines preventivos y de control de gestin:

1. Velar por el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales, as como de las decisiones
judiciales y administrativas.

2. Velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones pblicas y ejercer control de gestin sobre ellas,
para lo cual podrn exigir a los servidores pblicos y a los particulares que cumplan funciones pblicas la
informacin que se considere necesaria.

3. Ejercer, de manera selectiva, control preventivo de la gestin administrativa y de la contratacin estatal que
adelantan los organismos y entidades pblicas.

4. Vigilar la gestin de las procuraduras distritales.

5. Intervenir ante las autoridades pblicas, cuando sea necesario para defender el orden jurdico, el
patrimonio pblico, las garantas y los derechos fundamentales, sociales, econmicos, culturales, colectivos
o del ambiente, as como los derechos de las minoras tnicas.

6. Realizar visitas a las entidades estatales o particulares que cumplen funcin pblica, a solicitud de
cualquier persona u oficiosamente, cuando sea necesario para proteger los recursos pblicos y garantizar el
cumplimiento de los principios que rigen la funcin pblica.

7. Ejercer, de oficio o a peticin de parte, de manera temporal o permanente, vigilancia superior de las
actuaciones judiciales.

8. Ejercer vigilancia sobre los bienes y recursos de la Nacin, especialmente sobre las islas, islotes, cayos
y morros, el subsuelo, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental, la zona econmica

31
como funcin preventiva de la PGN la Los objetivos, metodologa, actividades
de ejercer, de manera selectiva, control y resultados de esta actuacin se
preventivo de la gestin administrativa definen en los informes que el operador
y de la contratacin estatal que adelantan preventivo elabora de la actuacin y en
los organismos y entidades pblicas. las comunicaciones que cruza con las
entidades objeto de acompaamiento.
La naturaleza selectiva de la actuacin
preventiva integral en materia de El acompaamiento puede implicar la
contratacin estatal exige un anlisis realizacin de visitas administrativas,
riguroso de cada solicitud de servicios la revisin de documentos, el desarrollo
preventivos que se recibe, para determinar de proyectos interinstitucionales, la
si se debe iniciar un acompaamiento, celebracin de convenios y el trmite
y, para definir cul ser el alcance de de otras estrategias que permitan el
ste. La funcin preventiva en materia fortalecimiento de la gestin contractual
de contratacin estatal es ejercida por el del Estado.
Ministerio Pblico.

Desde el interior de las entidades pblicas,


las oficinas de Control Interno de gestin
tambin ejercen control preventivo a la
gestin contractual.
__________________________________________
exclusiva y el patrimonio arqueolgico, histrico y cultural, y procurar la adopcin inmediata de las medidas
que resulten necesarias para su proteccin por parte de los funcionarios encargados de su custodia y
administracin.

9. Vigilar el cumplimiento de las polticas relacionadas con la descentralizacin administrativa y ordenamiento


territorial, el ejercicio de la autonoma y de los derechos de las entidades territoriales y promover las acciones
pertinentes cuando se desborden los lmites de la autonoma o se desconozcan los derechos de las entidades
territoriales.

10. Velar porque se haga efectiva la responsabilidad patrimonial de los servidores o ex servidores pblicos y
los particulares por cuya conducta pueda ser o haya sido declarada responsable una entidad estatal, mediante
sentencia proferida por el Consejo de Estado, conforme a la Constitucin y la ley.

11. Velar porque se haga efectiva la responsabilidad patrimonial de los servidores o ex servidores pblicos y
los particulares, cuando se hubieren conciliado ante el Consejo de Estado pretensiones de la misma naturaleza
y de ello se deriven obligaciones patrimoniales a cargo de las entidades estatales.

12. Velar por la eficiente prestacin de los servicios pblicos.

13. Velar por la defensa de los derechos del consumidor y usuarios de los servicios pblicos domiciliarios.

14. Vigilar el cumplimiento y la cancelacin oportuna de las rdenes de captura.

15. Llevar un registro actualizado de las sentencias proferidas contra las entidades pblicas del orden
nacional, mediante las cuales se les condene al pago o la devolucin de una cantidad lquida de dinero, as
como de los acuerdos conciliatorios celebrados por stas, y exigir a los servidores pblicos la inclusin de las
partidas correspondientes, de conformidad con lo dispuesto en el Cdigo Contencioso Administrativo y en la
Ley Anual del Presupuesto General de la Nacin.

16. Las dems que les asigne o delegue el Procurador General.

32
2.2 QUIN EJERCE LA RIESGO DE PREJUZGAR: el
ACTUACIN PREVENTIVA operador preventivo puede, en el
marco de la actuacin preventiva que
INTEGRAL EN MATERIA DE desarrolla, descalificar o desaprobar la
CONTRATACIN ESTATAL? actitud o determinacin del servidor
pblico, particular que cumple funciones

E l numeral 3 del pblicas o de la entidad sujeto de


artculo 24 del vigilancia, realizando un juicio de valor
sobre el comportamiento desplegado
Decreto 262 de 2000,
por el vigilado, que extralimitara la
prev como funcin competencia asignada por la ley y podra
preventiva de la constituir un antecedente que afecta una
PGN, la de ejercer, posible actuacin disciplinaria posterior o
DE MANERA SELECTIVA, control concomitante.
preventivo de la gestin administrativa y
de la contratacin estatal que adelantan los RIESGO DE AVALAR: en la gestin
organismos y entidades pblicas. contractual del Estado se entrelazan
la voluntad de los particulares y la
Los artculos 75, numeral 8, y 76, numeral del Estado para crear acuerdos que
6, de la aludida norma, asigna a las modifican situaciones y generan
obligaciones correlativas, siempre en el
Procuraduras Regionales, Provinciales y
marco del inters colectivo o general.
Distritales esta funcin. En tal sentido, existen intereses, por lo
general, contrapuestos. Por ello, muchos
As mismo, el artculo 18 de la Resolucin ciudadanos pueden acercarse a la PGN
No. 17 de 2000, expedida por el Procurador y solicitar que se adelante una actuacin
General de la Nacin, determin que la preventiva integral con el fin de favorecer
Procuradura Delegada para la Vigilancia sus intereses particulares.
Preventiva de la Funcin Pblica debe
tambin ejercer esta facultad. As mismo, las entidades, servidores
pblicos o particulares que ejercen
funciones pblicas pueden requerir los
2.3 QU RIESGOS servicios de la PGN, buscando respaldo a
INSTITUCIONALES las determinaciones que adoptarn y que,
ENFRENTA ESTA no siempre, responden al inters general o
ACTIVIDAD? se apegan estrictamente al cumplimiento
de la normatividad vigente.
RIESGO DE CO ADMINISTRAR: la En este punto es necesario resaltar que
PGN puede intervenir de forma indebida la competencia del operador preventivo
en la adopcin de una decisin especfica es NETAMENTE JURDICA, por
por parte del servidor pblico, particular ello puede ser manipulado o engaado
que cumple funciones pblicas o de la frente a temas financieros, tcnicos
entidad sujeto de vigilancia, presionando la o econmicos que, adems, pueden
adopcin de una postura u otra frente a un desbordar su conocimiento profesional o
tema determinado, o aconsejar soluciones experiencia laboral. En este contexto, la
PGN puede terminar avalando actuaciones
o conceptuar frente a una caso particular.
contractuales irregulares, lo que afecta la
institucionalidad.

33
3 NATURALEZA vigilancia, aunque tal criterio no es
Y LMITES DE LA exactamente igual que el expuesto,
ACTUACIN PREVENTIVA relativo al control fiscal. Pero este
INTEGRAL EN MATERIA principio encuentra su salvedad, como
lo contempla la Carta, en los casos
DE CONTRATACIN
en que la intervencin, observacin
ESTATAL o confrontacin se hagan menester
de manera urgente y evidente, con
T eniendo en cuenta
los riesgos identi-
ficados en el captulo
miras a la defensa efectiva de derechos
fundamentales en peligro o por un
anterior, el hecho de inminente riesgo del patrimonio pblico.
que las entidades p-
blicas gestionan sus () En efecto, la Corte considera que, si
contrataciones bajo los principios de au- bien la Carta Poltica ha conferido a los
tonoma y responsabilidad y que la ges- rganos del Ministerio Pblico la facultad
tin contractual del Estado, sin importar de intervenir en los procesos y ante las
el rgimen legal que se aplique es regla- autoridades judiciales o administrativas,
da7, el acompaamiento preventivo que cuando sea necesario para defender el
ejerce la Procuradura General de la Na- orden jurdico, el patrimonio pblico o
cin tiene las siguientes caractersticas y los derechos y garantas fundamentales
lmites:
-lo cual significa que estn habilitados
para establecer si en los procesos
Es excepcional
administrativos o en las actuaciones
De all su naturaleza selectiva, definida de los servidores pblicos se han
por el numeral 3 del artculo 24 del presentado actos indebidos o contrarios
Decreto Ley 262 de 2000. Este criterio fue al ordenamiento jurdico, o irregulares,
expuesto por la Corte Constitucional en y para deducir, por consiguiente, las
la sentencia C-113 de 1999, Magistrado responsabilidades a que haya lugar-, tal
Ponente Jos Gregorio Hernndez intervencin debe darse normalmente una
Galindo, al revisar la constitucionalidad vez que dichos procesos y actuaciones han
del numeral 11 del artculo 25 de la Ley culminado. Pero este principio encuentra
80 de 1993, en la que se seal: su salvedad, como lo contempla la Carta,
en los casos en que la intervencin,
En cuanto atae a la Procuradura
observacin o confrontacin se hagan
General de la Nacin y dems entes
menester de manera urgente y evidente,
integrantes del Ministerio Pblico, el
con miras a la defensa efectiva de
anlisis de la preceptiva constitucional
derechos fundamentales en peligro o
permite sostener tambin el carcter
por un inminente riesgo del patrimonio
posterior de la actividad de control y
pblico () (Resalto fuera del texto)
__________________________________________
7. PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN. Circular Conjunta No. 34 de 2011. Auditora General
de la Repblica y Contralora General de Santander. http://www.procuraduria.gov.co/portal/media/file/
circular%20conjunta%20034%281%29.pdf

34
Involucra vigilancia y control de primeros en ejercer el control a la gestin
gestin contractual del Estado, en cumplimiento
de lo ordenado por el artculo 66 de la Ley
El artculo 62 de la Ley 80 de 1993 80 de 1993.
reconoce la facultad de vigilancia y
control de gestin que se le ha otorgado En tal sentido, debe apoyar la gestin de
al Ministerio Pblico. Bajo el ttulo las personas y asociaciones que emprendan
de intervencin, refiere la obligacin campaas de control y vigilancia de la
de adelantar las investigaciones gestin pblica contractual y suministrar
disciplinarias por la inobservancia de la documentacin e informacin que
los principios y fines de la contratacin requieran para el cumplimiento de tales
estatal y la de promover las acciones tareas.
orientadas a obtener las sanciones
pecuniarias y disciplinarias para quienes Es as como, por ejemplo, con
quebranten la normatividad. la coordinacin del Instituto de
Estudios del Ministerio Pblico, y
El artculo 63 de la Ley en mencin prev el apoyo de la Defensora Pueblo,
tambin la potestad y el deber de realizar la Superintendencia de Industria
visitas a las entidades estatales, en y Comercio y la Confederacin
condiciones que permitan la proteccin Colombiana de Consumidores, desde
de los recursos pblicos y el imperio de el ao 2010, en el marco del Programa
la moralidad, legalidad y honestidad en de Participacin Ciudadana de la
la administracin pblica y que faciliten PGN, se han desarrollado jornadas de
la denuncia y la participacin ciudadana. capacitacin orientadas a fortalecer en
conocimiento de las organizaciones
Aqu queda clara la competencia sociales, veeduras ciudadanas y de
CONSTITUCIONAL y LEGAL que se la comunidad en general, en diversos
le ha entregado al Ministerio Pblico de temas, relacionados con la proteccin
ejercer acciones encaminadas a evitar que de derechos y el ejercicio del control
se desconozcan los principios que rigen la social a la gestin contractual del
funcin administrativa, y, especialmente, Estado.
aquellos que orientan la gestin
contractual, que en el fondo defienden No puede implicar coadministracin
y amparan derechos, individuales y
colectivos, que a su vez ocultan rostros, Como bien lo seala la Resolucin
anhelos, sueos, que se concretan en la No. 456 de 2010, el desarrollo de la
actividad comercial de los particulares actuacin preventiva integral en materia
y en la satisfaccin de las necesidades de contratacin estatal no puede implicar
pblicas. en modo alguno la coadministracin
o injerencia en las decisiones
Vincula a la comunidad. administrativas, financieras, tcnicas o
jurdicas de las entidades pblicas o de
La PGN est tambin llamada a coordinar los particulares que ejercen funciones
espacios de participacin comunitaria pblicas. En tal medida, la PGN no
para que sean los ciudadanos los expide conceptos, avales o aprobaciones

35
frente a documentos producidos o
actuaciones desplegadas por los sujetos
de la vigilancia.

Tampoco puede constituirse en una


herramienta de presin a los servidores
o particulares que cumplen funciones
pblicas, para que obren como lo desea
la PGN, as se acte con la intencin de CUANDO COMUNIQUE A LA
evitar perjuicios para la comunidad, la ENTIDAD O AL PARTICULAR QUE
prdida de recursos o la vulneracin de CUMPLE FUNCIONES PBLICAS
derechos. QUE HA INCIADO UNA ACTUACIN
SOBRE SU GESTIN CONTRACTUAL
La PGN puede plantear debates, someter PRECISE:
a discusin temas jurdicos, intervenir
como vocera de la comunidad o de un 1. EL OBJETO DEL
sector que desee defender sus derechos, ACOMPAAMIENTO: contrato,
pero no puede coaccionar a los proceso de contratacin o actuacin
responsables de la gestin contractual a que ser vigilada o controlada o la
adoptar una determinacin u otra. normatividad contractual interna que ser
examinada.
Por lo expuesto, resulta fundamental que
en el marco de los acompaamientos 2. LA ADVERTENCIA SOBRE LA
preventivos se emplee un lenguaje NATURALEZA DE LA ACTUACIN
preciso y adecuado. PREVENTIVA INTEGRAL: redaccin
que precise el concepto y lmites de esta
En consecuencia, le est prohibido al gestin.
operador preventivo, en el desarrollo de
acompaamientos a la gestin contractual 3. LOS OBJETIVOS PERSEGUIDOS
de Estado, dar soluciones, conceptuar CON LA ACTUACIN: qu se
o resolver asuntos que son del resorte pretende evitar, qu se busca promover o
exclusivo de la entidad contratante. garantizar.

No puede constituir prejuzgamiento Como se ha expuesto, vigilar y controlar


la gestin contractual del Estado no
La actuacin preventiva integral en materia INVOLUCRA brindar soluciones de
de contratacin estatal tampoco puede gestin, conceptuar o asesorar a la entidad
constituir prejuzgamiento; en tal sentido, contratante sobre un tema determinado, ni
las observaciones que se presenten en juzgar el comportamiento de los servidores
desarrollo de sta deben fundamentarse pblicos involucrados, lo que realmente
en argumentos legales, jurisprudenciales se necesita es un operador preventivo
o doctrinales, sin valoraciones subjetivas, consciente de las problemticas pblicas,
ni incriminaciones respecto de la conducta dispuesto a escuchar, con conocimiento
de los servidores pblicos o particulares de los temas y que haga PREGUNTAS
involucrados. INTELIGENTES.

36
R
ILIZA
E B E UT
SE D IA DE
N G UAJE N M ATER IN
L E E ,S
QU ENIR ESTATAL E LA
R A PREV I N A L ES D
PA A C E G
TRAT MITES L
CON
OS L N?
ER L ACI
EXC E D ACTU

EXPRESIONES INADECUADAS LENGUAJE INCLUYENTE Y PRECISO


SE HAN ENCONTRADO UNA SERIE DE Se ha evidenciado que se presenta XXX situacin
IRREGULARIDADES () que se deber revisar frente a lo dispuesto en
XXXX, norma que regula el tema. La PGN en
su doctrina ha precisado al respecto XXXX. La
jurisprudencia ha sealado sobre el particular
XXXX ()
EL SERVIDOR XXX EST Respecto a XXX posicin de la entidad (puede
INCUMPLIMIENDO LA NORMA XXX () ser la estipulacin en un pliego de condiciones,
EL SERVIDOR/LA ENTIDAD EST la clusula de un contrato, la manifestacin de la
EQUIVOCADO AL SEALAR XXXX () entidad contratante en un oficio, en una resolucin,
EL SERVIDOR/ENTIDAD EST etc.), se sugiere que sta sea revisada a la luz de
INCURRIENDO O PODR INCURRIR lo previsto en XXXX, norma que regula el tema.
EN LA COMISIN DE XXXX FALTA La PGN en su doctrina ha precisado al respecto
DISCIPLINARIA, POR LA VIOLACIN O XXXX. La jurisprudencia ha sealado sobre el
DESCONOCIMIENTO DE XXX NORMA () particular XXXX ()
LO CONMINO A ACATAR XXX NORMA En el marco del principio de contradiccin, le
Y ACOGER LAS OBSERVACIONES QUE solicito comedidamente pronunciarse sobre la
LE PRESENTA LA PGN/PROPONENTE/ posicin manifestada por XXXX, precisando los
CONTRATISTA/CIUDADANO () fundamentos jurdicos, tcnicos o econmicos que
sustentan su determinacin al respecto ()
DE NO ACATAR/ATENDER LAS De forma respetuosa, en el marco de su
OBSERVACIONES QUE LE PRESENTA autonoma institucional, lo invito a reflexionar
ESTE DESPACHO, SE DAR TRASLADO sobre los aspectos puestos en su conocimiento en
DEL INFORME CORRESPONDIENTE A LA la presente comunicacin, RECORDNDOLE
RESPECTIVA INSTANCIA EN MATERIA que la gestin que realiza este rgano de control
DISCIPLINARIA () es de naturaleza preventiva, no constituye aval o
concepto y solo pretende contribuir a la gestin
pblica, en procura de la proteccin de derechos,
del cumplimiento de la Constitucin y la ley y de
la adecuada inversin de los recursos pblicos
()

37
4. METODOLOGA DE LA sobre el trmite de la convocatoria, solicita
PREGUNTA INTELIGENTE a la entidad contratante manifestar las
razones de orden tcnico que justifican
la exclusin referida, presentando para su
4.1 QU SIGNIFICA estudio una relacin normativa que atae
HACER PREGUNTAS al tema y las posiciones recurrentes de la
INTELIGENTES? jurisdiccin contencioso administrativa
sobre el particular.

S ignifica ilustrarse en el tema objeto


de vigilancia, analizndolo frente
a las exigencias normativas, a los
La entidad vigilada analiza los
argumentos esbozados por la PGN,
resuelve la inquietud elevada y ajusta
antecedentes jurisprudenciales, a la la disposicin del pliego de condiciones
doctrina de los organismos de control a travs de una adenda, permitiendo as
y plantear inquietudes a la entidad mayor concurrencia de los interesados.
contratante con el fin de que sea sta, en
el marco de su autonoma institucional, Los gestores pblicos en muchas
la que reflexione para adoptar mejores y ocasiones se ven avasallados por las
adecuadas decisiones, cumpliendo as los dificultades propias de la funcin que
principios constitucionales y legales que cumplen, a veces no cuentan con personal
rigen la funcin administrativa, la gestin idneo, ni con la infraestructura tcnica
fiscal y la contratacin estatal. o administrativa que les permita afrontar
los retos de gerenciar el Estado. La
En tal sentido, cuando as se requiera, PGN est llamada a apoyar su labor,
el operador preventivo deber plantearle brindando su experiencia y conocimiento
cuestionamientos a la entidad vigilada que para generar espacios de construccin de
reten sus argumentaciones, presentando conocimiento conjunto.
interpretaciones sobre el tema efectuadas
por la jurisprudencia y la doctrina o De eso se trata la metodologa de la
recordando preceptos normativos que pregunta inteligente.
apliquen al caso.
4.2 CMO IMPLEMENTAR
Por ejemplo, una entidad ha establecido ESTA METODOLOGA?
dentro del pliego de condiciones de

P
una seleccin abreviada por subasta ara vigilar y controlar la gestin
inversa, que tiene por objeto contratar el contractual del Estado el operador
suministro de papelera y elementos de preventivo debe convertirse en
oficina, que los oferentes, como requisito
habilitante, acrediten experiencia de
forma exclusiva con el sector pblico,
sin fundamentar esta restriccin en el
documento de estudios previos.

Frente a esta estipulacin, el operador


preventivo, que adelanta un caso ordinario

38
un estudiante permanente de las Para analizar qu preguntas inteligentes se
modificaciones legales que afectan pueden realizar en cualquiera de las etapas
el tema, que se debe reconocer, son de la gestin contractual, voy a retomar
recurrentes; de las decisiones de la Corte lo expuesto por la suscrita en el Mdulo
Constitucional y de la Jurisdiccin de V, El Control a la gestin contractual de
lo Contencioso Administrativo, de la las entidades pblicas del documento de
doctrina de autores especializados, de Memorias del Programa de Capacitacin
los fallos y pronunciamiento de la PGN en participacin ciudadana y control
y de los dems organismos de control, social: En la garanta de derechos y en
con el fin de contar con un conocimiento la contratacin estatal, publicado por el
actualizado que le permita interactuar con programa de Apoyo al Fortalecimiento
los ordenadores del gasto y sus equipos Institucional de la PGN.
de trabajo, para generar sinergias que
fortalezcan la gestin pblica.
S
EVALUACIN A
Cuando el operador preventivo ya conoce POSTCONTRACTUAL
T
I
el tema que abordar, ha examinado el S
objeto de vigilancia y comprende la funcin F
A
y vocacin constitucional o legal de la C
C
entidad pblica o particular que cumple I
funciones pblicas que acompaar, debe PLANEACIN
N
analizar las actividades y documentos
que ha producido el vigilado frente a
los principios constitucionales y reglas Primero, se debe revisar que comprende
legales que rigen la funcin administrativa cada etapa.
y la gestin fiscal, presentndole las
inquietudes surgidas sobre el particular, ETAPA DE PLANEACIN
as como las alternativas de gestin
que le ofrece el sistema normativo.
Resulta fundamental que el operador
preventivo revise los reparos, solicitudes
y observaciones que han presentado los
interesados en la actividad contractual,
la ciudadana, el sector productivo, las
veeduras ciudadanas y dems actores
sociales, convirtindose as, en un vocero
del inters general que est al tanto de la
integralidad del tema, que promueve la Incluye TODAS las gestiones,
participacin ciudadana y que obra de estratgicas (DESDE LA
forma imparcial. FORMULACIN DE LOS PLANES DE
DESARROLLO, PRESUPUESTALES
La gestin contractual del Estado, sin Y ESTRATGICOS) y operativas
importar el rgimen legal que se aplique, (HASTA LOS ESTUDIOS TCNICOS,
se cumple en varias etapas, a saber: AMBIENTALES, CULTURALES,

39
SOCIALES, ECONMICOS Y LOS ESTUDIOS PREVIOS fueron
LEGALES QUE REQUIERA CADA definidos por el artculo 2.1.1 del Decreto
CONTRATACIN) que deben realizar 734 de 2012 de la siguiente manera:
las entidades o particulares que
cumplen funciones pblicas, en su () los estudios y documentos previos
calidad de contratantes, para contar con estarn conformados por los documentos
todos los anlisis, diseos, permisos, definitivos que sirvan de soporte para
autorizaciones, que le permitan llevar a la elaboracin del proyecto de pliego de
cabo por lo menos tres actividades: condiciones o del contrato, de manera que
los proponentes o el eventual contratista
1. Planear de forma general lo que ser su respectivamente, puedan valorar
gestin contractual en lo corrido de una adecuadamente el alcance de lo requerido
vigencia, estableciendo cmo con dicha por la entidad as como la distribucin de
gestin desarrollar los planes a los que riesgos que la misma propone. ()
est obligado o aquellos que ha formulado
internamente, siempre pensando en el La Procuradura General de la Nacin,
cliente y en sus expectativas. tras efectuar una interpretacin integral
de las normas constitucionales y legales
2. Definir con certeza las condiciones que rigen la gestin contractual del
del contrato a celebrar y del proceso de Estado, acu el siguiente concepto8:
seleccin pertinente, con el fin de que la
necesidad que motiva la contratacin sea LOS ESTUDIOS PREVIOS SON
satisfecha en el plazo adecuado, con la AQUELLOS ANLISIS, DOCUMENTOS
mayor calidad y al mejor precio posible. Y TRMITES QUE DEBEN ADELANTAR
LAS ENTIDADES PBLICAS ANTES DE
3. Elaborar el proyecto de pliego de CONTRATAR, BAJO CUALQUIERA DE
condiciones o su equivalente, en el caso LAS MODALIDADES QUE SEALA LA
de las convocatorias pblicas, o definir las LEY O EL MANUAL INTERNO QUE SE
condiciones de la contratacin, cuando se APLIQUE, EN EL CASO DE AQUELLAS
trate de la modalidad directa. ENTIDADES NO COBIJADAS POR EL
ESTATUTO.
Esta etapa debe desarrollarse en trminos
generales, en cumplimiento de los CUL ES EL CONTENIDO
principios constitucionales de economa y MNIMO DE DICHOS
transparencia, y en el caso de las entidades
ESTUDIOS?
y particulares que cumplen funciones
pblicas, cobijados por el Estatuto General
de Contratacin de la Administracin El artculo 2.1.1 del Decreto 734 de 2012
Pblica, acatando lo ordenado por los refiere los siguientes aspectos mnimos
numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley para la elaboracin de los estudios previos
80 de 1993 y lo dispuesto por los artculos de las CUATRO MODALIDADES DE
2.1.1 y 2.1.1 del Decreto 734 de 2012. SELECCIN contempladas en la Ley

__________________________________________
8. CULLAR CRUZ, Mara Lorena. Recomendaciones para la Elaboracin de Estudios Previos Aplicacin
del Principio de Planeacin. Procuradura General de la Nacin. 2010

40
1150 de 2007, adicionada por la Ley 1474 6. El soporte que permita la tipificacin,
de 2011. estimacin, y asignacin de los riesgos
previsibles que puedan afectar el
1. La descripcin de la necesidad que la equilibrio econmico del contrato.
entidad estatal pretende satisfacer con la
contratacin. 7. El anlisis que sustenta la exigencia
de garantas destinadas a amparar los
2. El objeto a contratar, con sus perjuicios de naturaleza contractual
especificaciones y la identificacin del o extracontractual, derivados del
contrato a celebrar. incumplimiento del ofrecimiento o del
contrato segn el caso, as como la
3. La modalidad de seleccin del pertinencia de la divisin de aquellas, de
contratista, incluyendo los fundamentos acuerdo con la reglamentacin sobre el
jurdicos que soportan su eleccin. particular.

4. El valor estimado del contrato, 8. La indicacin de si la contratacin


indicando las variables utilizadas para respectiva est cobijada por un Acuerdo
calcular el presupuesto de la contratacin Internacional o un Tratado de Libre
y los rubros que lo componen. Cuando el Comercio vigente para el Estado
valor del contrato sea determinado por Colombiano en los trminos del artculo
precios unitarios, la entidad contratante 8.1.17 del presente decreto.
deber incluir la forma como los
calcul para establecer el presupuesto La necesidad de estos estudios y su
y soportar sus clculos de presupuesto complejidad podr variar de acuerdo
en la estimacin de aquellos. En el caso con la modalidad de seleccin,
del concurso de mritos, la entidad la complejidad y la cuanta de la
contratante no publicar las variables contratacin. (MNIMA CUANTA)
utilizadas para calcular el valor
estimado del contrato y en el caso de las El artculo 87 de la Ley 1474 de 2011,
concesiones, la entidad contratante no que adicion el artculo 25 de la Ley 80
publicar el modelo financiero utilizado de 1993, estipul adicionalmente que
en su estructuracin. para los procesos de seleccin que tengan
por objeto la realizacin de obras ser
5. La justificacin de los factores de necesario contar con los estudios y diseos
seleccin que permitan identificar la que permitan establecer la viabilidad del
oferta ms favorable, de conformidad proyecto y su impacto social, econmico
con el artculo 2.2.9 del presente decreto. y ambiental, disponiendo que esta
exigencia ser aplicable incluso para los
contratos que incluyan el diseo.
__________________________________________
9. Ley 1150 de 2007, artculo 13. Las entidades estatales que por disposicin legal cuenten con un rgimen
contractual excepcional al del Estatuto General de Contratacin de la Administracin Pblica, aplicarn
en desarrollo de su actividad contractual, acorde con su rgimen legal especial, los principios de la funcin
administrativa y de la gestin fiscal de que tratan los artculos 209 y 267 de la Constitucin Poltica,
respectivamente segn sea el caso y estarn sometidas al rgimen de inhabilidades e incompatibilidades
previsto legalmente para la contratacin estatal.

41
Para comprender la aplicacin de este v) la disponibilidad de recursos o la
principio por parte de las entidades y capacidad financiera de la entidad
particulares que cumplen funciones contratante, para asumir las obligaciones
pblicas no sometidas al Estatuto General de pago que se deriven de la celebracin
de Contratacin Estatal9, vale la pena de ese pretendido contrato;
revisar un pronunciamiento del Consejo
de Estado, emitido por la Sala de lo (vi) la existencia y disponibilidad, en
Contencioso Administrativo, Seccin el mercado nacional o internacional, de
Tercera, en sentencia de 31 de agosto proveedores;
de 2006, Radicacin 25000-23-26-
000-1991-07664-01(14287), Consejero (vii) los procedimientos, trmites y
Ponente MAURICIO FAJARDO requisitos que deben satisfacerse,
GMEZ, en el que se destac que los reunirse u obtenerse para llevar a cabo
estudios previos deberan por lo menos la seleccin del respectivo contratista y
ocuparse de los siguientes aspectos: la consiguiente celebracin del contrato
que se pretenda celebrar ()
(i) la verdadera necesidad de la
celebracin del respectivo contrato; Sobre el tema se invita a revisar la
Circular No. 34 de 28 de octubre de
(ii) las opciones o modalidades existentes 2011, expedida de forma conjunta por
para satisfacer esa necesidad y las la Auditora General de la Repblica,
razones que justifiquen la preferencia por la Contralora General de Santander y
la modalidad o tipo, contractual que se la PGN, que presenta un documento de
escoja; recomendaciones para optimizar la gestin
contractual de las entidades pblicas de
(iii) las calidades, especificaciones, rgimen excepcional. Este documento
cantidades y dems caractersticas podr consultarte en el siguiente
que puedan o deban reunir los bienes, vnculo: http://www.procuraduria.gov.
las obras, los servicios, etc., cuya co/portal/media/file/CIRCULAR%20
contratacin, adquisicin o disposicin C O N J U N TA % 2 0 E X T E R N A % 2 0
se haya determinado necesaria, lo cual, adjunto20102011%281%29.pdf
segn el caso, deber incluir tambin
la elaboracin de los diseos, planos, QU PREGUNTAS SE
anlisis tcnicos, etc.; PUEDE PLANTEAR UN
(iv) los costos, valores y alternativas
OPERADOR PREVENTIVO
que, a precios de mercado reales, podra EN ESTA ETAPA?
demandar la celebracin y ejecucin de
esa clase de contrato, consultando las Lo primero que debe verificar el operador
cantidades, especificaciones, cantidades preventivo es el rgimen de contratacin
de los bienes, obras, servicios, etc., que estatal aplicable a la entidad o particular
se pretende y requiere contratar, as como que cumple funciones pblicas.
la modalidad u opciones escogidas o En el caso de sujetos no sometidos al
contempladas para el efecto. Estatuto General de Contratacin de

42
la Administracin Pblica, adems LICITACIN PBLICA:
de examinar el cumplimiento de convocatoria pblica que se desarrolla
los principios que rigen la funcin en cumplimiento de lo dispuesto en el
administrativa y la gestin fiscal, artculo 30 de la Ley 80 de 1993 y dems
deber atender las previsiones del normas concordantes y que, tal como lo
correspondiente manual de contratacin, estipula el artculo 2, numeral 1 de la ley
procedimientos o funciones, segn sea el 1150 de 2007, opera como regla general
caso. de contratacin.

Con el fin de orientar a los operadores SELECCIN ABREVIADA:


de la gestin contractual, la PGN modalidad de seleccin objetiva prevista
public en el ao 2010 el documento para aquellos casos en que, por las
RECOMENDACIONES PARA LA caractersticas del objeto a contratar,
ELABORACIN DE ESTUDIOS las circunstancias de la contratacin
PREVIOS. APLICACIN DEL o la cuanta o destinacin del bien,
PRINCIPIO DE PLANEACIN obra o servicio, pueden adelantarse
EN LA CONTRATACIN DE LAS procesos simplificados para garantizar
ENTIDADES PBLICAS, que se la eficiencia de la gestin contractual.
invita a consultar en el link http://www.
procuraduria.gov.co/portal/media/file/ CONCURSO DE MRITOS:
Cartillaprocuraduriaestudiosprevios.pdf procedimiento de seleccin de consultores
o proyectos, en la que se podrn utilizar
Las preguntas que suelen hacerse los sistemas de concurso abierto o de
operadores preventivos en esta etapa son, precalificacin.
entre otras, las siguientes:
CONTRATACIN DIRECTA:
El sujeto de vigilancia justific LEGAL, modalidad de contratacin que no exige
TCNICA Y FINANCIERAMENTE la el desarrollo de convocatoria pblica
modalidad de seleccin que va a emplear? y que slo procede, de forma taxativa,
para las causales previstas en la ley.
Pero cules son las modalidades Es la excepcin a la regla general que
de contratacin vigentes? Para las ordena la realizacin de convocatoria
entidades sometidas al Estatuto General pblica.10
de Contratacin de la Administracin
Pblica son las contempladas en el CONTRATACIN DE MNIMA
artculo 2 de la ley 1150 de 2007, CUANTA: contratacin cuyo valor no
adicionado a travs del artculo 94 de la excede del 10 por ciento de la menor
Ley 1474 de 2011, reglamentado a su vez cuanta de la entidad contratante,
por el por el Decreto 734 de 2012. independientemente de su objeto.

__________________________________________
10. Memorias del Programa de Capacitacin en participacin ciudadana y control social: En la garanta de
derechos y en la contratacin estatal. Mdulo V. El Control a la gestin contractual de las entidades pblicas.
Mara Lorena Cullar. Asesora PGN. Programa de Apoyo al Fortalecimiento Institucional. 2011

43
Identific el tipo de contrato a Se estableci el perfil del supervisor
suscribir, de acuerdo con el objeto y las del contrato?
obligaciones que de ste se derivan?
Se constat la necesidad de contratar un
La contratacin se encuentra incluida interventor para el seguimiento y control
en el presupuesto asignado? del contrato? Se determin cmo se
contratar la interventora, el estado del
Identific las condiciones tcnicas de la proceso de seleccin correspondiente y la
contratacin, plazo, objeto, obligaciones naturaleza accesoria de esta contratacin,
del contratista, especificaciones tcnicas, respecto al contrato objeto de vigilancia?
garantas, personal mnimo, criterios
de experiencia, declaraciones que Se identificaron, tasaron y distribuyeron
debe efectuar el proponente, lugar de los riesgos previsibles derivados de la
ejecucin, etc.? celebracin y ejecucin del contrato?

Desarroll el estudio de mercado? Se definieron los amparos, su cuanta y


Qu metodologa emple? Se encuentra vigencia, de la garanta nica que deber
justificado el presupuesto oficial a cobijar el contrato?
detalle? Debe publicar en el SECOP11
sta informacin? Se cuenta con todos los permisos,
licencias y autorizaciones para llevar a
Analiz las condiciones financieras cabo la seleccin del contratista o iniciar
o de solvencia econmica que deben la ejecucin del contrato?
cumplir los proponentes para acreditar su
idoneidad? ETAPA DE SELECCIN
Justific legal, tcnica y Etapa en la que
econmicamente los criterios de se selecciona de
verificacin para la habilitacin de forma objetiva
las ofertas? Estos criterios resultan la oferta ms
proporcionales al valor y complejidad de favorable a los
la contratacin? intereses de la
entidad, para la
Explic las razones legales, tcnicas ejecucin del
y econmicas que determinaron los contrato. Implica la verificacin de la
criterios de ponderacin de las ofertas idoneidad del proponente y determinar
(ASIGNACIN DE PUNTAJE)? la favorabilidad de la oferta, aplicando
criterios de comparacin previamente
Verific el amparo presupuestal para definidos, en el marco de la legislacin
el desarrollo del proceso de seleccin o vigente, bien sea la ley y sus decretos
la celebracin del contrato? El contrato reglamentarios, para el caso de las
se ejecutar en una sola vigencia o se entidades sometidas al Estatuto General
debieron tramitar vigencias futuras? de Contratacin de la Administracin
__________________________________________
11. Sistema Electrnico para la Contratacin Pblica

44
Pblica, o de los principios Por ello, esta Corte estima que no puede
constitucionales que orientan la funcin darse validez a la equiparacin que el
administrativa y la gestin fiscal y de demandante hace entre el rgimen de
las disposiciones del correspondiente contratacin directa y la inexistencia
manual de contratacin, funciones o tanto de controles como de deberes
procedimientos, para las entidades de para las autoridades de controlar las
rgimen excepcional. conductas de los servidores pblicos
que hubieren intervenido en el proceso
Se suele pensar que la modalidad de de vinculacin contractual hasta su
contratacin directa escapa al principio terminacin, que es lo que al parecer,
de seleccin objetiva. Nada ms alejado tambin entiende el demandante.
de la realidad.
La seleccin objetiva es un deber al que
As lo concluy la Corte Constitucional tambin estn obligadas las entidades
en su Sentencia C-949 proferida el 5 de no sometidas al Estatuto General de
septiembre de 2001, al sealar que la Contratacin. Sobre el particular el
contratacin directa NO EXCLUYE la Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
aplicacin de principios y normas que Administrativo, Seccin Tercera, en la
garantizan la seleccin objetiva, expres providencia de 10 de marzo de 200512,
el Tribunal: seal:

() no es cierto que dicha clase de A pesar de que se trata de entidades


contratacin implique que la entidad que dada su naturaleza de empresas
estatal contratante pueda inobservar los industriales y comerciales en algunos
principios de economa, transparencia y aspectos funcionan como particulares,
de seleccin objetiva. Por el contrario, con mayor independencia frente al
en ella tambin rigen, para asegurar aparato estatal que otras entidades,
que en esta modalidad de contratacin en realidad no son particulares,
tambin se haga realidad la igualdad de y conservan, como toda empresa de
oportunidades. su misma naturaleza, unos objetivos
y finalidades que difieren del simple
Se reitera que la potestad de contratacin nimo de lucro que inspira a aquellos;
directa debe ejercerse con estricta por esta razn, tambin estn obligadas
sujecin al reglamento de contratacin a administrar sus recursos de manera
directa, actualmente consignado en el eficiente y transparente, y en materia
Decreto 855 de 1994, cuyas disposiciones, de contratacin, no se hallan exentas
conforme al pargrafo del artculo 24 del deber de cumplir con el principio
de la Ley 80, precisamente, buscan de la seleccin objetiva, eligiendo como
garantizar y desarrollar los principios de sus contratistas a quienes presenten las
economa, transparencia y, en especial, el ofertas ms favorables, incluyendo en la
deber de seleccin objetiva establecidos valoracin de tal favorabilidad el precio
en el Estatuto Contractual.

__________________________________________
12. Radicacin: 25000-23-26-000-2003-01195-01(AP), Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

45
de las mismas; por ello, en la medida en de la convocatoria, con las fechas de
que vulneren tales principios en forma inicio y finalizacin de cada una de ellas.
grave, estarn as mismo incurriendo en Se debe hacer claridad respecto a los
una violacin a los derecho colectivos plazos para la presentacin y resolucin
de la moralidad administrativa y el de inquietudes y observaciones de los
patrimonio pblico. interesados frente al pliego, para el
traslado de los informes de verificacin y
Por lo anotado, el pliego de condiciones, ponderacin de las ofertas y presentacin
condiciones de contratacin o como de observaciones, realizacin de
quiera que se denomine el documento audiencias pblicas y dems mecanismos
fsico o electrnico en el que se sealan las que garanticen la transparencia y
exigencias legales, tcnicas, financieras publicidad de las actuaciones y el derecho
y de otra ndole que determinan la al debido proceso de los interesados.
escogencia de un contratista, debera
contener como mnimo las siguientes f. CONTROL SOCIAL: establecimiento
estipulaciones13: de los mecanismos y canales de
comunicacin efectiva que garanticen la
a. OBJETO DEL CONTRATO: participacin de la ciudadana, rganos
establecimiento de la prestacin principal de control, grupos de inters, agentes y
del contrato, redactado de forma tal dems actores sociales, en la vigilancia y
que permita determinar la obligacin seguimiento del proceso de contratacin.
principal y naturaleza del contrato.
g. PREPARACION DE LA
b. PLAZO DE EJECUCION DEL PROPUESTA: determinacin de los
CONTRATO: fijacin de los trminos requisitos, informacin, declaraciones
o plazos lmites en los que las partes y documentos que debe contener
debern cumplir las obligaciones cada oferta, lugar y fecha lmite
derivadas del contrato. de presentacin, VALIDEZ DE
LA PROPUESTA, condiciones de
c. PRESUPUESTO OFICIAL Y AMPARO aprobacin de las PROPUESTAS
PRESUPUESTAL: determinacin del ALTERNATIVAS, mecanismos y lugar de
valor del proceso de contratacin y CORRESPONDENCIA, procedimiento
sealamiento del amparo presupuestal y oportunidad para el RETIRO DE
para su adjudicacin. PROPUESTAS, etc.

d. REGIMEN JURIDICO APLICABLE: h. REQUISITOS DE


sealamiento del rgimen legal que rige VERIFICACIN: fijacin de los
el desarrollo del proceso de seleccin, as requisitos de verificacin que permitan
como el contrato a celebrar. establecer la IDONEIDAD del
proponente para celebrar y ejecutar un
e. CRONOLOGIA DEL PROCESO DE contrato, es decir, su capacidad jurdica,
SELECCIN: indicacin de las etapas
__________________________________________
13. Memorias del Programa de Capacitacin en participacin ciudadana y control social: En la garanta de
derechos y en la contratacin estatal. Mdulo V. El Control a la gestin contractual de las entidades pblicas.
Mara Lorena Cullar. Asesora PGN. Programa de Apoyo al Fortalecimiento Institucional. 2011

46
financiera, tcnica, de experiencia y m. CONDICIONES DE
administrativa y organizacional, etc. () CELEBRACIN DEL CONTRATO:
OBLIGACIONES, forma de pago,
i. FACTORES DE garantas, y dems asuntos relativos al
PONDERACIN: indicacin de los mismo.
criterios de ponderacin de las ofertas
que permiten su comparacin objetiva Estas reglas de juego de la gestin
y la seleccin de aquella que favorece contractual, que se emplean para cumplir
los intereses y requerimientos de la el deber de seleccin objetiva cuando
institucin. () se requiere tramitar una convocatoria
pblica, son las que concretan otros dos
j. CAUSALES DE RECHAZO: principios constitucionales que resultan
relacin precisa de las causales de trascendentales en esta etapa de la gestin
rechazo de las oferta. (...) contractual, como son el DEBIDO
PROCESO y la TRANSPARENCIA.
k. PROCEDIMIENTOS
AUDIENCIAS DE ACLARACIONES, Al respecto el Consejo de Estado
DE CIERRE, DE ADJUDICACIN: precis14:
referencia de los procedimientos que
utilizar la entidad, acatando los En materia de contratacin pblica,
presupuestos legales, en las audiencias la principal aplicacin del principio de
de cada proceso, aclaracin, cierre, transparencia tiene cabida en el rea
adjudicacin, etc., con el fin de que propia de la seleccin de los contratistas,
los interesados conozcan el trmino, en la cual se ubican los procedimientos
metodologa y oportunidad de sus administrativos que, en todos los casos,
intervenciones. deben edificarse sobre las bases de:

l. TRMINOS Y REQUISITOS i) la igualdad respecto de todos los


PARA EL PERFECCIONAMIENTO, interesados;
EJECUCIN, LEGALIZACIN Y
LIQUIDACIN DEL CONTRATO: ii) la objetividad, neutralidad y claridad
establecimiento de los plazos y exigencias de las reglas o condiciones impuestas
para perfeccionar el contrato, iniciar para la presentacin de las ofertas;
su ejecucin, entender que ha sido
legalizado y liquidado.

__________________________________________
14. Decreto 734 de 2012. Artculo 2.2.3. Contenido mnimo del pliego de condiciones. Sin perjuicio de las
condiciones especiales que correspondan a los casos de licitacin, seleccin abreviada y concurso de mritos,
y de los requisitos exigidos en el numeral 5 del artculo 24 de la Ley 80 de 1993, el pliego de condiciones
deber detallar claramente los requerimientos para la presentacin de la propuesta. El pliego contendr,
cuando menos:
1. La descripcin tcnica detallada y completa del objeto a contratar, la ficha tcnica del bien o servicio de
caractersticas tcnicas uniformes y de comn utilizacin, o los requerimientos tcnicos, segn sea el caso.
2. Los fundamentos del proceso de seleccin, su modalidad, trminos, procedimientos, y las dems reglas
objetivas que gobiernan la presentacin de las ofertas as como la evaluacin y ponderacin de las mismas,
y la adjudicacin del contrato.

47
iii) la garanta del derecho de cual se recomienda fijar plazos razonables
contradiccin; para el desarrollo de cada una de las
etapas de una convocatoria pblica. Esto
iv) la publicidad de las actuaciones de la incluye los trminos para la realizacin
Administracin; de audiencias, la contestacin de
solicitudes de aclaracin o modificacin
v) la motivacin expresa, precisa y del pliego de condiciones o trminos de
detallada del informe de evaluacin, del la contratacin, la diligencia de cierre o
acto de adjudicacin o de la declaratoria presentacin de ofertas, la evaluacin de
de desierta; ellas, etc.

vi) la escogencia objetiva del contratista Los procesos de seleccin de contratistas


idneo que ofrezca la oferta ms favorable deben ser adelantados sin dilaciones
para los intereses de la Administracin. injustificadas. Lo anterior se concreta en
las siguientes sugerencias para optimizar
El principio de transparencia es la gestin:
transversal a la organizacin del Se deben cumplir y observar las formas
Estado, por ello aplica tambin, bajo los propias de los procesos de seleccin
presupuestos jurisprudenciales anotados, previstas en la ley o en los reglamentos
para las entidades y particulares que que rijan estos asuntos.
cumplen funciones pblicas, de rgimen
excepcional o exceptuado del Estatuto Los procesos de seleccin se deben
General de Contratacin. cumplir en etapas perentorias y
preclusivas que aseguren la seleccin
En lo atinente al debido proceso, la objetiva de la propuesta ms favorable, el
Auditoria General de la Repblica, la derecho al debido proceso y la seguridad
Contralora General de Santander y la jurdica.
PGN, puntualizaron15:
Los ofrecimientos o propuestas
En la gestin contractual de las presentadas deben ser evaluados de
entidades pblicas se debe garantizar acuerdo con reglas justas, claras y
el derecho de contradiccin de los objetivas, previamente establecidas y
interesados y proponentes y asegurar el conocidas por todos los interesados, en
principio de libre concurrencia, para lo

__________________________________________
3. Las razones y causas que generaran el rechazo de las propuestas o la declaratoria de desierto del proceso.
4. Las condiciones de celebracin del contrato, presupuesto, forma de pago, garantas, y dems asuntos
relativos al mismo.
La informacin a que se refiere el numeral 1 del presente artculo, se presentar siempre en documento
separable del pliego de condiciones, como anexo tcnico, el cual ser pblico, salvo expresa reserva. Al pliego
se anexar el proyecto de minuta del contrato a celebrarse y los dems documentos que sean necesarios.

15. Sentencia de 29 de agosto de 2007, proceso nmero: 850012331000030901, Radicacin nmero: 15324,
Consejero Ponente, Dr. Mauricio Fajardo Gmez.

48
condiciones de igualdad de acceso a la en consideracin de los interesados y
informacin. publicados en el SECOP en los trminos
legales previstos para el efecto?
QU PREGUNTAS SE
PUEDE PLANTEAR UN Se presentaron quejas respecto al
trmite del proceso de seleccin?
OPERADOR PREVENTIVO
EN ESTA ETAPA? Se respondieron todas las observaciones
presentadas frente a los informes de
Para examinar los principales aspectos de verificacin y ponderacin de las ofertas?
las convocatorias pblicas adelantadas y
procedimientos de seleccin aplicados, Se public en el SECOP el acto
los operadores preventivos generalmente administrativo de adjudicacin y el acta
abordan, entre otros, los siguientes de audiencia de adjudicacin, en caso
interrogantes; de que se haya llevado a cabo en los
trminos de ley?
Se expidieron Adendas o
modificaciones al pliego de condiciones En el caso de la declaratoria de
que puedan implicar un cambio desierta de la convocatoria, Se admiti
substancial a las condiciones establecidas y resolvi, de haberse presentado, el
en el documento de estudios previos de la recurso de reposicin correspondiente, en
contratacin? los trminos de ley? Se volvi a tramitar
el proceso?
En qu fecha se expidieron ests
adendas? Se respetaron los plazos ETAPA DE EJECUCIN
legales o del cronograma del pliego
previstos para el efecto?

Se resolvieron oportunamente todas


las observaciones presentadas por los
interesados en el proceso de seleccin?

Se publicaron en el SECOP todas


las adendas, las observaciones y sus
respuestas?
Etapa en la que se ejecuta el contrato
Existen actas de todas las audiencias
celebrado. Durante sta la entidad
que se desarrollaron? Fueron publicadas?
contratante debe efectuar el seguimiento
y control de lo pactado, ejerciendo sus
Cuntos proponentes se presentaron?
derechos y cumpliendo sus deberes
frente al contratista. Este seguimiento
Cmo se designaron los miembros de
y ejecucin se realiza a travs de la
los comits de verificacin y ponderacin?
SUPERVISIN O INTERVENTORA.
Los informes de verificacin y
ponderacin de las ofertas fueron puestos

49
QU ES LA SUPERVISIN O obstante, lo anterior cuando la entidad
INTERVENTORA? lo encuentre justificado y acorde a la
naturaleza del contrato principal, podr
contratar el seguimiento administrativo,
Es el conjunto de funciones o actividades
tcnico, financiero, contable, jurdico
desempeadas por un responsable
del objeto o contrato dentro de la
designado o contratado para el efecto,
interventora.
que realiza el seguimiento al ejercicio del
cumplimiento obligacional por parte del
Por regla general, NO SERN
contratista, con la finalidad de promover
CONCURRENTES, en relacin con
la ejecucin satisfactoria del contrato,
un mismo contrato, pero si llegaren a
mantener permanentemente informado al
CONCURRIR LA ENTIDAD DEBE
ordenador del gasto de su estado tcnico,
DIVIDIR LAS FUNCIONES.
jurdico y financiero, y evitar perjuicios
a la entidad y al contratista o parte del
La necesidad de contar con un apoyo al
negocio jurdico.
supervisor, a travs de la celebracin de
un contrato de prestacin de servicios,
Con la expedicin del Estatuto
o de contratar un interventor, a travs
Anticorrupcin, Ley 1474 de 2011, se
del trmite del respectivo concurso de
diferenciaron claramente los conceptos
mritos, deber evaluarse en la etapa
de supervisin e interventora.
de planeacin del contrato objeto de
vigilancia.
El artculo 83 de esta norma seal:
Esta exigencia de vigilancia, control
La supervisin consistir en el
y seguimiento de lo pactado deviene
seguimiento tcnico, administrativo,
de los deberes que tienen las entidades
financiero, contable, y jurdico que sobre
contratantes, consagrados en el artculo 4
el cumplimiento del objeto del contrato,
de la Ley 80 de 1993, como son:
es ejercida por la misma entidad estatal
cuando no requieren conocimientos
1. EXIGIR AL CONTRATISTA LA
especializados. Para la supervisin, la
EJECUCIN IDNEA Y OPORTUNA
Entidad estatal podr contratar personal
DEL OBJETO CONTRATADO. IGUAL
de apoyo, a travs de los contratos
EXIGENCIA PODRN HACER AL
de prestacin de servicios que sean
GARANTE.
requeridos.
2. ADELANTAR LAS GESTIONES
La interventora consistir en el
NECESARIAS PARA EL
seguimiento tcnico que sobre el
RECONOCIMIENTO Y COBRO DE
cumplimiento del contrato realice una
LAS SANCIONES PECUNIARIAS Y
persona natural o jurdica contratada
GARANTAS A QUE HUBIERE LUGAR.
para tal fin por la Entidad Estatal,
cuando el seguimiento del contrato
3. SOLICITAR LA ACTUALIZACIN
suponga conocimiento especializado en
O LA REVISTA DE LOS PRECIOS
la materia, o cuando la complejidad o
CUANDO SE PRODUZCAN
la extensin del mismo lo justifiquen. No
FENMENOS QUE ALTEREN

50
EN SU CONTRA EL EQUILIBRIO EJECUCIN DEL CONTRATO
ECONMICO O FINANCIERO DEL LAS CONDICIONES TCNICAS,
CONTRATO. ECONMICAS Y FINANCIERAS
EXISTENTES AL MOMENTO DE
4. ADELANTAR REVISIONES PROPONER EN LOS CASOS EN QUE
PERIDICAS DE LAS OBRAS SE HUBIERE REALIZADO LICITACIN
EJECUTADAS, SERVICIOS PRESTADOS O DE CONTRATAR EN LOS CASOS DE
O BIENES SUMINISTRADOS, PARA CONTRATACIN DIRECTA.
VERIFICAR QUE ELLOS CUMPLAN
CON LAS CONDICIONES DE CALIDAD 9. ACTUAR DE TAL MODO QUE POR
OFRECIDAS POR LOS CONTRATISTAS. CAUSAS A ELLAS IMPUTABLES,
NO SOBREVENGA UNA MAYOR
4.1. PROMOVER LAS ACCIONES DE ONEROSIDAD EN EL CUMPLIMIENTO
RESPONSABILIDAD CONTRA STOS DE LAS OBLIGACIONES A CARGO
Y SUS GARANTES CUANDO DICHAS DEL CONTRATISTA. CORREGIRN
CONDICIONES NO SE CUMPLAN. LOS DESAJUSTES QUE PUDIEREN
PRESENTARSE Y ACORDARN LOS
5. EXIGIR QUE LA CALIDAD DE LOS MECANISMOS Y PROCEDIMIENTOS
BIENES Y SERVICIOS ADQUIRIDOS PERTINENTES PARA PRECAVER
POR LAS ENTIDADES ESTATALES O SOLUCIONAR RPIDA Y
SE AJUSTE A LOS REQUISITOS EFICAZMENTE LAS DIFERENCIAS
MNIMOS PREVISTOS EN LAS O SITUACIONES LITIGIOSAS QUE
NORMAS TCNICAS OBLIGATORIAS. LLEGAREN A PRESENTARSE.
NORMAS TCNICAS COLOMBIANAS
O INTERNACIONALES. 10. NUMERAL ADICIONADO POR EL
ARTCULO 19 DE LA LEY 1150 DE 2007
6. ADELANTAR LAS ACCIONES RESPETAR EL ORDEN DE
CONDUCENTES A OBTENER LA PRESENTACIN DE LOS PAGOS
INDEMNIZACIN DE LOS DAOS POR PARTE DE LOS CONTRATISTAS.
QUE SUFRAN EN DESARROLLO SLO POR RAZONES DE INTERS
O CON OCASIN DEL CONTRATO PBLICO, EL JEFE DE LA ENTIDAD
CELEBRADO. PODR MODIFICAR DICHO ORDEN
DEJANDO CONSTANCIA DE TAL
7. REPETIR CONTRA LOS ACTUACIN.
SERVIDORES PBLICOS, CONTRA
EL CONTRATISTA O LOS TERCEROS
RESPONSABLES, SEGN EL CASO,
POR LAS INDEMNIZACIONES
QUE DEBAN PAGAR COMO
CONSECUENCIA DE LA ACTIVIDAD
CONTRACTUAL.

8. ADOPTAR LAS MEDIDAS


NECESARIAS PARA MANTENER
DURANTE EL DESARROLLO Y

51
QU NORMATIVIDAD RIGE buscando garantizar la idoneidad y
LA VIGILANCIA, CONTROL capacidad tcnica, administrativa, legal y
financiera, de acuerdo con la complejidad
Y SEGUIMIENTO DE LOS
y extensin de esta labor, para cumplir
CONTRATOS ESTATALES? con las funciones asignadas, en el
caso del supervisor, o las obligaciones
Los supervisores e interventores deben pactadas, en el caso de los interventores
ejecutar las actividades de vigilancia, contratados o de los contratos de apoyo a
seguimiento y control de los contratos la gestin celebrados.
bajo los parmetros establecidos en las
Leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y 1474 QU FUNCIONES O
de 2011, sus decretos reglamentarios, las
normas civiles y comerciales y dems
ACTIVIDADES DEBEN
que rijan la materia, lo establecido en el CUMPLIR O DESARROLLAR
contrato, en el caso de la interventora o LOS SUPERVISORES E
de la prestacin de servicios de apoyo a la INTERVENTORES?
labor del supervisor, y lo dispuesto en el
FUNCIONES ADMINISTRATIVAS:
manual de contratacin de cada entidad,
Verificacin del cumplimiento oportuno
respecto a las polticas de supervisin o de las diligencias de orden administrativo
interventora. propias del contrato suscrito.

En virtud de los principios


constitucionales de eficacia y celeridad, FUNCIONES TCNICAS: Verificacin
de cada uno de los procesos tcnicos a cargo
desde la perspectiva del Control Interno, del contratista, con el fin de constatar que se
adelanten de conformidad con las normas
en la normatividad de las entidades tcnicas aplicables, que cumplen con las
especificaciones tcnicas previstas, los
no sometidas al Estatuto General de planos, estudios y diseos, los cronogramas
Contratacin de la Administracin y presupuestos correspondientes.
Pblica se deberan establecer las
definiciones, funciones, prohibiciones y FUNCIONES LEGALES: Verificacin del
dems reglas que garanticen el control y cumplimiento de la normatividad general y
seguimiento permanente y oportuno de particular contractual vigente

los contratos que celebren.


FUNCIONES FINANCIERAS: Verificacin
QU CUALIDADES DEBE de las actuaciones del contratista de orden
financiero, contable y presupuestal, que se
TENER EL INTERVENTOR deban realizar dentro del marco del contrato
suscrito.
O SUPERVISOR DE UN
CONTRATO?
El artculo 84 del aludido estatuto resalt
El perfil que debe satisfacer el contratista un deber fundamental de los supervisores
o el servidor pblico que desempear e interventores, como es el de mantener
las actividades de interventora o informada a la entidad contratante de
supervisin, respectivamente, debera los hechos o circunstancias que puedan
determinarse en los estudios previos de constituir actos de corrupcin tipificados
cada contratacin objeto de vigilancia, como conductas punibles, o que puedan

52
poner o pongan en riesgo el cumplimiento QU FACULTADES TIENEN
del contrato, o cuando tal incumplimiento LOS SUPERVISORES O
se presente.
INTERVENTORES?
EL INCUMPLIMIENTO DE
ESTE DEBER ACARREA SERAS De acuerdo con lo
CONSECUENCIAS PARA EL sealado en el artculo
INTERVENTOR. ES AS COMO 84 del Estatuto
EL PARGRAFO 2 DEL CITADO Anticorrupcin,
ARTCULO 84 DISPUSO: los supervisores o
interventores podrn:
Adicinese la Ley 80 de 1993, artculo
8, numeral 1, con el siguiente literal: SOLICITAR INFORMES
k) El interventor que incumpla el
deber de entregar informacin a la SOLICITAR ACLARACIONES
entidad contratante relacionada con el Y EXPLICACIONES SOBRE LA
incumplimiento del contrato, con hechos EJECUCIN DEL CONTRATO
o circunstancias que puedan constituir
actos de corrupcin tipificados como Adems de estas facultades, PUEDEN
conductas punibles, o que puedan poner Y DEBEN, orientar la ejecucin de los
o pongan en riesgo el cumplimiento del contratos; colaborar con el contratista
contrato. para facilitar el cumplimiento de lo
pactado; absolver dudas tcnicas o de
Esta inhabilidad se extender por un otra ndole que le competan; estudiar,
trmino de cinco (5) aos, contados a partir avalar, de ser procedente, y tramitar las
de la ejecutoria del acto administrativo solicitudes de modificacin del contrato y
que declare el incumplimiento, previa la restablecimiento del equilibrio financiero;
actuacin administrativa correspondiente. gestionar las acciones que conminen
al contratista al cumplimiento del
Por su parte, el pargrafo 3 de la norma negocio o a sancionar el incumplimiento
seal que el interventor que no haya total o parcial de ste y, finalmente,
informado oportunamente a la Entidad de CERTIFICAR la ejecucin satisfactoria
un posible incumplimiento del contrato de las obligaciones contempladas en
vigilado o principal, parcial o total, el acuerdo de voluntades, para que la
de alguna de las obligaciones a cargo entidad contratante proceda a los pagos a
del contratista, ser solidariamente que haya lugar, y de ser pertinente, a la
responsable con este de los perjuicios liquidacin del negocio jurdico.
que se ocasionen con el incumplimiento
por los daos que le sean imputables al
interventor.

53
QU RESPONSABILIDAD respecto de los cuales hayan ejercido o
TIENEN LOS ejerzan las funciones de interventora.
SERVIDORES PBLICOS
Esta responsabilidad ser reglamentada
Y PARTICULARES QUE por el Gobierno Nacional.
EJERCEN LA SUPERVISIN
O INTERVENTORA DE UN Adems de las consecuencias
CONTRATO ESTATAL? patrimoniales y la inhabilidad especial
contemplada para el interventor que falte
El Estatuto Anticorrupcin modific al deber de informacin ya mencionado,
de forma sustancial el alcance de la el pargrafo 1 del artculo 84 de la Ley
responsabilidad de los supervisores e 1474 modific el numeral 34 del artculo
interventores de los contratos. 48 de la Ley 734 de 2002, contemplando
como falta gravsima:
El artculo 82, que reform lo previsto
en el artculo 53 de la Ley 80 de 1993, No exigir, el supervisor o el interventor,
dispuso: la calidad de los bienes y servicios
adquiridos por la entidad estatal, o en
Los consultores y asesores externos su defecto, los exigidos por las normas
respondern civil, fiscal, penal y tcnicas obligatorias, o certificar como
disciplinariamente tanto por el recibida a satisfaccin, obra que no ha
cumplimiento de las obligaciones sido ejecutada a cabalidad. Tambin
derivadas del contrato de consultora ser falta gravsima omitir el deber de
o asesora, como por los hechos u informar a la entidad contratante los
omisiones que les fueren imputables y que hechos o circunstancias que puedan
causen dao o perjuicio a las entidades, constituir actos de corrupcin tipificados
derivados de la celebracin y ejecucin como conductas punibles, o que puedan
de los contratos respecto de los cuales poner o pongan en riesgo el cumplimiento
hayan ejercido o ejerzan las actividades del contrato, o cuando se presente el
de consultora o asesora. incumplimiento.

Por su parte, los interventores QU PREGUNTAS SE


respondern civil, fiscal, penal y PUEDE PLANTEAR UN
disciplinariamente, tanto por el OPERADOR PREVENTIVO
cumplimiento de las obligaciones EN ESTA ETAPA?
derivadas del contrato de interventora,
como por los hechos u omisiones que
Para conocer cmo se ha llevado a
les sean imputables y causen dao o
cabo la supervisin o interventora de
perjuicio a las entidades, derivados de la
un contrato, los operadores preventivos
celebracin y ejecucin de los contratos
pueden resolver, entre otros, los siguientes
cuestionamientos:
__________________________________________
16. Memorias del Programa de Capacitacin en participacin ciudadana y control social: En la garanta de
derechos y en la contratacin estatal. Mdulo V. El Control a la gestin contractual de las entidades pblicas.
Mara Lorena Cullar. Asesora PGN. Programa de Apoyo al Fortalecimiento Institucional. 2011

54
El contrato cont con la supervisin Para resolver las preguntas planteadas
definida durante el plazo de ejecucin? se sugiere tener en cuenta las siguientes
Consta la designacin del supervisor definiciones 16:
o responsable encargado de realizar el
control y seguimiento a la ejecucin del PRRROGA: Ampliacin del plazo
contrato? total de ejecucin del contrato o del
plazo de cumplimiento parcial de las
Consta la fecha a partir de la cual se obligaciones.
inici el plazo de ejecucin del contrato
de interventora, en caso de existir tal ADICIN: Modificacin en el valor del
figura? contrato, que lo acrece.

Se respetaron los plazos, parciales o OTROSI: Aclaracin al texto del contrato


totales, pactados en el contrato, para el para corregir o precisar la redaccin de
cumplimiento de las obligaciones? las clusulas, que no implica variacin en
la voluntad de las partes.
Se cumplieron los requisitos de
perfeccionamiento, ejecucin y MODIFICACIN: cambio de algunas
legalizacin del contrato? de las clusulas del contrato, distintas
a la ampliacin del plazo o valor o la
El contrato se modific, prorrog o aclaracin o correccin de su texto.
adicion? Se suscribieron las respectivas
minutas?

Se encuentran debidamente justificadas


dichas modificaciones, prrrogas,
adiciones, otros?

Consta el concepto del interventor/


supervisor del contrato sobre las
variaciones adoptadas?

Se cumplieron los requisitos


de perfeccionamiento, ejecucin y
legalizacin de las modificaciones, ETAPA POST
adiciones, prrrogas, otros? CONTRACTUAL
Constan los pagos efectuados?
Coinciden con lo pactado? Cada
Adems de las etapas expuestas, existe
pago se encuentra justificado en
una FASE POSCONTRACTUAL, que
las certificaciones de cumplimiento
consiste en la verificacin integral del
expedidas por el supervisor o interventor
cumplimiento de las obligaciones de las
del contrato?
partes, frente a lo dispuesto en el contrato
y a la normatividad pertinente, con el fin

55
de otorgar el recibo a satisfaccin del resolver, entre otras, las siguientes
bien, obra o servicio, proceder al ltimo preguntas:
pago pactado y a efectuar el balance
financiero del negocio con miras a
Se cumpli el objeto pactado? El
finiquitar el vnculo surgido.
supervisor o interventor aval el recibo
a satisfaccin del bien, obra o servicio
Esta fase puede comprender la
liquidacin el contrato, cuando esta es (cuando no sea necesaria la liquidacin),
exigida por la normatividad vigente, suscribi el acta de liquidacin por
artculo 60 de la Ley 80 de 1993, 11 de mutuo acuerdo o gestion la liquidacin
la Ley 1150 de 200717 y 217 del Decreto unilateral del contrato, en los trminos de
Ley 019 de 2012. Resulta fundamental en ley?
esta fase final, que la entidad contratante
verifique qu obligaciones a cargo del Se dejaron salvedades en la liquidacin
contratista quedan pendientes a la firma del contrato o en el acta de recibo a
del acta de recibo final o de liquidacin
satisfaccin?
del contrato o a la expedicin del acto
administrativo que ordena su liquidacin
unilateral, asociadas por lo general, a la Se amortizo en su totalidad el anticipo
garanta tcnica que cubre los bienes, girado al contratista? Se agot el pago
obras o servicios contratados, que, anticipado efectuado?
adems, suelen estar cobijadas en los
amparos correspondientes de la garanta
nica constituida. Por ejemplo, calidad Se verific el cumplimiento de las
de los bienes, correcto funcionamiento, obligaciones a cargo del contratista,
estabilidad de la obra, responsabilidad pendientes a la firma del acta de recibo
civil extracontractual, etc. final o a la liquidacin del contrato,
bien sea de mutuo acuerdo o de forma
QU PREGUNTAS SE unilateral?
PUEDE PLANTEAR UN
OPERADOR PREVENTIVO En el caso de haberse presentado
EN ESTA ETAPA? siniestros durante la vigencia de la
garanta nica constituida o de la
garanta tcnica otorgada, Se requiri
Para examinar el balance final de al contratista o se hicieron efectivas las
ejecucin del contrato, el operador puede garantas correspondientes?

17. IDEM. LIQUIDACIN POR MUTUO ACUERDO DE LAS PARTES: liquidacin del contrato que se efecta de forma
conjunta y por mutuo acuerdo de las partes. Debe llevarse a cabo en el trmino pactado dentro del contrato o pliego de
condiciones de la respectiva convocatoria o, de no haberse pactado, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiracin
del trmino previsto para la ejecucin del contrato o a la expedicin del acto administrativo que ordene la terminacin, o a
la fecha del acuerdo que la disponga.

-LIQUIDACIN UNILATERAL: liquidacin del contrato que realiza de forma unilateral la entidad pblica contratante,
cuando pese a la convocatoria del contratista, no se pudo llevar a cabo la liquidacin por mutuo acuerdo del contrato (por
la no concurrencia del contratista o por el desacuerdo de las partes sobre el particular). Se efecta a travs de la expedicin
de un acto administrativo debidamente motivado, dentro del trmino de dos meses, contados a partir del vencimiento del
plazo para realizar la liquidacin por mutuo acuerdo (artculo 11 de la Ley 1150 de 2007) o hasta el vencimiento del trmino
de caducidad de la accin contractual.

-LIQUIDACIN JUDICIAL: liquidacin realizada por el Juez del contrato.

56
5 POLTICAS DE Cuanta del proceso de seleccin o
LA ACTUACIN contrato
PREVENTIVA
Naturaleza del contrato o proceso de
EN MATERIA DE seleccin
CONTRATACIN
ESTATAL Impacto en la sociedad de los fines
perseguidos por la contratacin
PARA EFECTOS DE LA ACTUACIN
PREVENTIVA INTEGRAL, LA GES- De este anlisis se dejar constancia en
TIN CONTRACTUAL COMPREN- el informe de inicio de la actuacin.
DE TODAS LAS ACTUACIONES
O TRMITES QUE SE DESARRO- En todo caso, cuando decida iniciar
LLAN PARA LA CONTRATACIN la actuacin preventiva, el operador
DE BIENES, SERVICIOS Y OBRAS, obrar con diligencia y oportunidad,
POR PARTE DE ENTIDADES P- atendiendo las etapas perentorias y
BLICAS O DE PARTICULARES QUE preclusivas de la gestin contractual
EJERCEN FUNCIONES PBLICAS. del Estado.

POLTICAS.

Las siguientes polticas debern


aplicarse a toda actuacin preventiva
integral que se ejerza sobre la gestin
contractual de las entidades pblicas
y de los particulares que ejercen
funciones pblicas.

5.1 OPORTUNIDAD DE LA
ACTUACIN PREVENTIVA
INTEGRAL.

R ecibida la solicitud de acompaa-


miento o conocidos los hechos que
exijan la gestin de la Procuradura Ge-
neral de la Nacin, el operador preven-
tivo deber efectuar el anlisis de stos,
con el fin de establecer, valorando los
criterios sealados a continuacin, si es
procedente o no el inicio de actuacin
preventiva integral.

Gravedad de los hechos

57
EJEMPLO DE LA
OPORTUNIDAD:

Interesados en un pro-
ceso de seleccin, re-
glado por el Estatuto
General de Contrata-
cin, encuentran diver-
sas irregularidades en
el trmite adelantado por la entidad con-
tratante por lo cual solicitan al operador
preventivo, acompae la convocatoria.

El operador preventivo, una vez evaluada


la solicitud recibida, atendiendo los
criterios de selectividad dispuestos en la
Resolucin No. 456 de 2010, evidencia
que el proceso es de una cuanta
importante, que atae al desarrollo de un
proyecto trascendental para la comunidad
y determina que las denuncias efectuadas 5.2 ACOMPAAMIENTO
revisten gravedad, por ello, decide tramitar PREVENTIVO AL TRMITE
un caso ordinario y de forma prioritaria
revisa la documentacin del proceso
DE PROCESOS DE
publicada en el SECOP. ANTES DE QUE CONTRATACIN.
SE LLEVE A CABO LA DILIGENCIA
DE CIERRE, recibo y entrega de las
ofertas, enva una comunicacin con
distintas observaciones, que exhortan a
E l acompaamiento preventivo de la
Procuradura General de la Nacin
al trmite de procesos de contratacin,
la entidad contratante a analizar aspectos se debe efectuar, por regla general,
fundamentales del proceso. desde su inicio, es decir, desde la etapa
de publicacin de los estudios previos
Producto de la comunicacin recibida, y proyectos de pliegos de condiciones
la entidad contratante suspende el plazo correspondientes o desde la expedicin
de la convocatoria y, tras efectuar el del acto de apertura.
anlisis correspondiente, en el marco
de su autonoma institucional, decide Lo anterior, con el fin de que se tenga acceso
REVOCAR el acto de apertura del oportuno a la informacin del proceso
proceso. Posteriormente inicia un nuevo y puedan efectuarse las observaciones a
proceso, que se tramita sin sobresaltos, que haya lugar, existiendo la posibilidad
de forma adecuada y transparente. La de que la entidad contratante las analice
PGN logr salvaguardar la legalidad, y verifique la utilidad o provecho de
proteger los derechos de la comunidad stas, y la oportunidad de que responda
y evitar la prdida de recursos. Eso es las inquietudes o entregue la informacin
OPORTUNIDAD en la actuacin. requerida por la entidad.

58
De forma excepcional, atendiendo la El operador analiza la peticin y pese al
gravedad de los hechos denunciados estado de la convocatoria encuentra que
o conocidos por la Procuradura, puede acudir a la excepcionalidad e iniciar
relacionados con la verificacin, el acompaamiento preventivo, con el
evaluacin o dems actuaciones que fin de evitar que se incumpla el deber
deban surtir las entidades pblicas, de seleccin objetiva, y, a futuro, una
hasta la adjudicacin de la convocatoria vez adjudicado el proceso, se presenten
respectiva, se podrn iniciar actuaciones conflictos jurdicos que menoscaben el
preventivas una vez llevada a cabo la patrimonio pblico.
diligencia de cierre de los procesos. En
estos casos, el operador preventivo deber Por ello, tras elaborar el informe de
dejar constancia, en el informe inicial, inicio del caso ordinario, da traslado de
de los fundamentos que dieron lugar al la solicitud elevada por el proponente
acompaamiento, de forma posterior a la a la entidad contratante, exponiendo
presentacin de ofertas. conceptos jurdicos sobre el particular
y algunos desarrollos jurisprudenciales
Teniendo en cuenta el principio de y doctrinales, solicitando informacin
economa que rige la gestin contractual sobre las razones o determinaciones
del Estado, que consagra la perentoriedad adoptadas.
y preclusividad de las etapas de cada
convocatoria pblica, las observaciones Frente a la comunicacin recibida por
que presente el operador preventivo parte de la PGN, el Hospital, en el marco
debern referirse exclusivamente a los de su autonoma institucional, revala su
documentos producidos por la entidad concepto inicial, verificando los hechos
contratante en el perodo en el que se expuestos por el oferente, y resuelve la
emprende el acompaamiento. situacin de forma favorable al inters
general.
EJEMPLO DE LA
PERTINENCIA EN LA Como se puede observar, el operador
preventivo evalu la solicitud, defini
ACTUACIN: abrir un caso ordinario, analiz
jurdicamente la situacin, exhort
El proponente de una a la empresa social a verificar sus
convocatoria pblica determinaciones y logr proteger el
tramitada por una Em- inters general, al evitar que se incumpla
presa Social del Estado el deber de seleccin objetiva y que se
Hospital, conforme a presenten hechos que podran constituir
las previsiones del Ma- faltas disciplinarias.
nual de Contratacin que rige su gestin,
presenta una solicitud de acompaamien- Esto lo hizo en una etapa final de la
to al proceso de contratacin debido a que actividad precontractual, es decir,
considera que en la etapa de evaluacin actuando en el marco de la excepcionalidad
de las ofertas se estn cometiendo errores que plantea la Resolucin No. 456 de
y violando el principio de contradiccin. 2010, pero con el fin de proteger el inters
general. Dej constancia de estas razones

59
tanto en el informe de inicio como en el finalizacin de la actuacin preventiva
de finalizacin de la actuacin. integral.

Desde luego, por la perentoriedad y EJEMPLO DE LA


preclusividad de las etapas de la gestin PERTINENCIA DE
contractual, solo se ocup de analizar los
documentos relacionados con la solicitud
ACOMPAAR EL TRMITE
elevada por el proponente y no volvi DE AUDIENCIAS PBLICAS,
sobre los trminos de contratacin o EN EL MARCO DE UN
pliegos de condiciones o sobre los dems PROCESO DE SELECCIN:
documentos generados de forma previa a
su intervencin en el proceso. Un veedor ciudadano
solicita al operador pre-
5.2.1 ASISTENCIA A ventivo su asistencia a
AUDIENCIAS. una audiencia pblica
de adjudicacin de una

P or criterio general, no se asistir a licitacin pblica, por


audiencias de ningn tipo, dentro de cuanto no se le va a permitir el ingreso a las
convocatorias pblicas de contratacin, instalaciones en las que se llevar a cabo la
en las que no se haya iniciado actuacin diligencia, pese a que elev una solicitud
preventiva integral. formal, a la cual la entidad contratante ma-
nifest, qu debido a las fuertes medidas
Lo anterior, teniendo en cuenta la de seguridad implementadas para el acceso
responsabilidad de la labor que efecta del pblico, no poda permitir su entrada y
la Procuradura General de la Nacin, permanencia en el recinto.
el respeto que debe guardar por las
actuaciones de las dems entidades El operador preventivo verifica que la
pblicas y los lmites legales y audiencia se desarrollar al da siguiente
jurisprudenciales que existen para el de la radicacin de la peticin por
ejercicio de la labor preventiva. parte del veedor, sin embargo, pese al
avanzado estado de la convocatoria,
De forma excepcional, cuando se estudia el comportamiento de la entidad y
evidencien posibles irregularidades encuentra que puede estar desconociendo
en el trmite o procedimiento de las presupuestos constitucionales y legales
audiencias, relacionadas especialmente relativos a la participacin ciudadana y al
con la aplicacin del debido proceso, se derecho a ejercer control social. En dicha
podrn acompaar audiencias sin haberse medida, da traslado de forma inmediata
iniciado la correspondiente actuacin de la solicitud del veedor, recordando a la
preventiva. entidad vigilada los postulados normativos
que regulan el tema.
En todo caso, el operador preventivo
deber dejar constancia de los motivos Toda vez que no recibe respuesta alguna
de su decisin, bien sea en el informe de la entidad contratante decide asistir
de desarrollo o seguimiento o en el de a la diligencia, llevando copia de la
comunicacin remitida y una carta de

60
presentacin como servidor designado para al dar traslado al competente de una
el acompaamiento. Iniciada la audiencia queja sobre la comisin de posibles faltas
solicita el uso de la palabra y explica las disciplinarias.
razones de su intervencin, requiriendo de
forma respetuosa se le entregue copia de la 5.2.2 EXHORTACIN
respuesta emitida o se le precise la posicin AL ANLISIS DE LA
institucional frente a la observacin
efectuada.
POSIBILIDAD DE REVOCAR
ACTOS ADMINISTRATIVOS
El ordenador del gasto manifiesta que no PRECONTRACTUALES
recibi comunicacin sobre el particular y Y CONTRACTUALES
decide suspender la audiencia para revisar COMPETENCIA:
el tema. Tras una hora de suspensin se

L
reinicia la jornada y el ordenador del gasto a revocatoria directa de los actos
da la orden correspondiente para permitir administrativos precontractuales
el ingreso del veedor ciudadano, tomando o contractuales podr ser solicitada
atenta nota de las manifestaciones que de forma exclusiva por el Procurador
pblicamente efecta. En audiencia se General de la Nacin, como lo establece
resuelven las inquietudes presentadas por el numeral 3718 del artculo 7 del Decreto
el veedor y se adjudica el proceso. 262 de 2000.
El veedor insiste en sus denuncias, de las Cuando una dependencia, en el trmite
cuales se deja constancia en el acta de la de una actuacin preventiva, determine
audiencia y en el acto administrativo de la necesidad de requerir expresamente
adjudicacin. El operador preventivo la revocatoria de un acto administrativo,
solicita copia de estos documentos, deber elevar la solicitud correspondiente
elabora el informe de cierre de la solicitud ante el despacho del Procurador General
y, atendiendo el deber consagrado en el de la Nacin.
numeral 24 del artculo 34 de la Ley 734 de
2002, da traslado de la queja presentada a
la dependencia competente.
CAUSALES DE LA
Si se analiza el caso expuesto, se evidencia SOLICITUD:
que el operador preventivo actu
oportunamente, limitndose a los hechos a. PARA EL ACTO ADMINISTRATIVO
puestos en su conocimiento, respetando la DE APERTURA DE UNA
perentoriedad y preclusividad de las etapas CONVOCATORIA: El operador
de desarrollo de la convocatoria, animado preventivo podr plantear al Procurador
por la intencin de evitar la vulneracin General la posibilidad de solicitar la
de un derecho fundamental como es el de revocatoria del acto administrativo de
la participacin ciudadana.As mismo, se apertura de una convocatoria pblica, en
constata que obr de forma responsable
__________________________________________
18. DECRETO 262 DE 2000. Articulo 7. Numeral 37. Solicitar la suspensin de actuaciones
administrativas o la revocatoria de los actos administrativos a ellas referentes en defensa del orden
jurdico o del patrimonio pblico.

61
el marco de lo dispuesto por el artculo CONTENIDO ESPECFICO DEL IN-
2.1.1, pargrafo 2, y artculo 2.2.2, FORME QUE SUSTENTA LA PETI-
pargrafo 2, del Decreto 734 de 2012. CIN ELEVADA AL PROCURADOR
GENERAL.
b. PARA LOS DEMS ACTOS ADMI-
NISTRATIVOS PRECONTRACTUA- La sugerencia de solicitud de revocatoria
LES O CONTRACTUALES: El operador de un acto administrativo de carcter
preventivo podr plantear al Procurador precontractual o contractual deber
General la posibilidad de solicitar la re- remitirse junto con el informe de inicio
vocatoria del acto administrativo cuando o desarrollo de la actuacin preventiva
ste pueda ser opuesto, de forma eviden- integral, en el que conste, por lo menos, la
siguiente informacin:
te, a la Constitucin Poltica o a la ley;
cuando pueda no estar conforme con el
DE LA REVOCATORIA DEL ACTO
inters pblico o social, o atentar contra
ADMINISTRATIVO QUE ORDENA LA
l, o causar agravio injustificado a una APERTURA DE UNA CONVOCATO-
persona. RIA:
c. OPORTUNIDAD: Teniendo en cuen-
ta los trminos preclusivos y perentorios Descripcin de las modificaciones
efectuadas al pliego de condiciones o su
para el desarrollo de las diferentes etapas
equivalente.
de los procesos de seleccin y de ejecu-
cin de los contratos, el operador preven- Confrontacin de las modificaciones
tivo solo podr plantear la revocatoria del introducidas al pliego de condiciones o
acto administrativo de apertura de una su equivalente, frente al contenido del
convocatoria, hasta que se lleve a cabo el documento de estudios previos de la
cierre, es decir, hasta el recibo y apertura contratacin.
de los ofrecimientos. Examen jurdico de la posible
substancialidad de las modificaciones
As mismo, solo podr plantear la adoptadas por la entidad que adelanta la
revocatoria de un acto administrativo convocatoria.
precontractual en las siguientes Verificacin jurdica de la posible
circunstancias: ocurrencia de las circunstancias previstas
en el artculo 93 del Cdigo Contencioso
- Para el acto expedido antes de la Administrativo.
recepcin de ofertas, hasta la fecha
prevista para el efecto. DE LA REVOCATORIA DE CUAL-
QUIER OTRO ACTO ADMINISTRA-
- Para el acto emitido con posterioridad TIVO PRECONTRACTUAL O CON-
al cierre de la convocatoria, hasta su TRACTUAL :
adjudicacin o declaratoria de desierta.
Verificacin jurdica de la posible
La revocatoria de un acto administrativo ocurrencia de las circunstancias previstas
contractual solo se podr plantear hasta la en el artculo 93 del Cdigo Contencioso
liquidacin por mutuo acuerdo, unilateral Administrativo.
o judicial del contrato.

62
EJEMPLO DE LA precontractuales publicados en el portal
PERTINENCIA DE SUGERIR nico de contratacin.
AL PROCURADOR
Evidencia entonces que por la expedicin
GENERAL, LA SOLICITUD de la adenda que modifica el plazo de
DE REVOCATORIA DE UN la concesin podra haberse generado
ACTO ADMINISTRATIVO un cambio fundamental en los estudios
DE APERTURA DE UNA de mercado realizados, as como en la
CONVOCATORIA formulacin del modelo financiero del
contrato.
Una entidad del nivel
Por lo expuesto, verifica que es necesario
territorial adelanta una
RECORDAR (no solicitar, sugerir o
licitacin pblica que
recomendar) al ordenador del gasto
tiene por objeto entre-
la posibilidad que le asiste de aplicar
gar en concesin la ex-
el citado el pargrafo 2 del artculo
plotacin de un bien p-
2.1.1 del Decreto 734 de 2012. En tal
blico, con el fin de garantizar la prestacin
sentido remite comunicacin sobre el
de un servicio.
asunto, presentando para el anlisis
jurisprudencia de la Corte Constitucional
Tras recibir observaciones evidencia que
que ha definido el plazo de la concesin
debe ajustar el plazo de la concesin,
como un elemento fundamental de dicho
por inconvenientes en la modelacin
negocio jurdico.
financiera del negocio. Procede entonces
a expedir una adenda modificando el
El ordenador del gasto hace caso omiso a
elemento referido.
los argumentos esbozados por la PGN y
se abstiene de pronunciarse sobre stos.
Esta situacin es puesta en conocimiento
de la PGN por parte de un interesado
El operador preventivo recibe cinco
en el proceso, quien solicit a la
quejas ms de otros interesados
entidad contratante la revocatoria del
en el proceso, quienes denuncian
acto de apertura de la convocatoria,
un presunto desconocimiento del
con fundamento en lo dispuesto en el
principio de planeacin, indicando que
pargrafo 2 del artculo 2.1.1 del Decreto
bajo las condiciones dispuestas por la
734 de 2012.19
entidad en el pliego de condiciones y
El operador preventivo analiza el asunto pese a la adenda expedida, no logran
y decide adelantar un caso ordinario. validar la viabilidad financiera del
Elabora el informe de inicio de la negocio, lo cual precisan, impide la
actuacin, revisando los documentos formulacin de una oferta econmica
seria y acorde al mercado.
__________________________________________
19. El contenido de los estudios y documentos previos podr ser ajustado por la entidad con posterioridad a
la apertura del proceso de seleccin. En caso que la modificacin de los elementos mnimos sealados en el
presente artculo implique cambios fundamentales en los mismos, la entidad, con fundamento en el numeral 2
del artculo 69 del Cdigo Contencioso Administrativo, o norma legal que lo modifique, adicione o sustituya,
y en aras de proteger el inters pblico o social, podr revocar el acto administrativo de apertura.

63
En vista de la gravedad que puede tener EJEMPLO DE LA
el tema a futuro, frente a la posibilidad de PERTINENCIA DE
un desequilibrio econmico del contrato
de concesin o del surgimiento de un
RECORDAR LA
conflicto jurdico entre las partes que POSIBILIDAD DE
exponga al erario o la solidez del proyecto, SUSPENDER EL TRMITE
en un tema sensible para la comunidad, el DE UNA CONVOCATORIA
operador preventivo elabora el informe PBLICA
correspondiente y lo remite al despacho
del Procurador General, con un proyecto Una entidad pblica
de comunicacin para su firma, en el que adelanta una
que se solicita al ordenador del gasto seleccin abreviada
de la entidad vigilada, la revocatoria de menor cuanta con
del acto administrativo de apertura de el objeto de contratar
la licitacin, ratificando los criterios la construccin de una edificacin para
jurdicos expuestos y dando traslado de uso institucional, no atiende dentro de
las mltiples quejas recibidas. las especificaciones tcnicas del pliego
de condiciones las normas que garantizan
Finalmente, la entidad vigilada revala su el acceso a la poblacin en estado de
posicin, revoca la resolucin que orden discapacidad. Por tal razn, una ONG
el trmite de la licitacin y reinicia la interpone una accin de tutela con el fin de
contratacin, tras ajustar el documento que se proteja el derecho de esta poblacin
de estudios previos y el pliego de vulnerable al acceso y la movilidad, y
condiciones. remite una solicitud de intervencin en el
trmite de la convocatoria a la PGN.
5.2.3 SUSPENSIN DE
PROCESOS DE SELECCIN. El operador preventivo analiza el
asunto, verifica la situacin de la accin

C on el fin de que las entidades pblicas


contratantes evalen circunstancias
de inters pblico o general, el operador
judicial tramitada y recuerda a la entidad
contratante la posibilidad que le asiste,
en los parmetros del pargrafo 1 del
preventivo podr recordar al responsable, artculo 2.2.2 del Decreto 734 de 2012,
la posibilidad que existe de suspender de suspender el proceso con el fin de
los procesos de seleccin en los trminos verificar las solicitudes elevadas as
previstos por el Pargrafo 1 del artculo como las resultas de la accin impetrada.
2.2.2 del Decreto 734 de 2012.
La entidad suspende el proceso por una
El artculo 160 de la Ley 734 de 2000, semana y determina finalmente que
que faculta al Procurador General de la debe revocar el acto de apertura de la
Nacin para solicitar la suspensin de convocatoria teniendo en cuenta las
actuaciones administrativas, circunscribe falencias en los diseos, que no acataron
dicha potestad al desarrollo de un proceso las normas tcnicas de acceso a personas
disciplinario. en estado de discapacidad. El juez tutela

64
los derechos de los peticionarios y ordena por la liquidacin por mutuo acuerdo,
a la PGN efectuar seguimiento de la unilateral o judicial del contrato.
actuacin con el fin de que la proteccin
exigida se concrete. EJEMPLO: Una entidad pblica solicita
un acompaamiento preventivo para
5.3 TERMINACIN DE LA examinar una problemtica que afronta,
ACTUACIN PREVENTIVA relacionada con la oposicin de una
comunidad a la ejecucin de contrato
INTEGRAL EN MATERIA DE que se encuentra paralizado, causando un
CONTRATACIN ESTATAL. grave perjuicio al erario y a las metas de
gestin planteadas por la administracin.

E l operador preventivo ordenar


la terminacin de la actuacin
preventiva en los siguientes eventos:
El operador preventivo inicia un caso
ordinario, lleva a cabo mesas de trabajo
con la comunidad, alienta a las partes
Cuando se realicen todas las actividades en conflicto a una salida negociada y
planeadas. logra acercar los intereses en pugna,
desentrabando la ejecucin del acuerdo.
EJEMPLO: Un operador preventivo
inicia el trmite de un caso ordinario, Tras varios meses de seguimiento, el
atendiendo una solicitud de contrato finaliza de forma satisfactoria y se
acompaamiento preventivo integral liquida por mutuo acuerdo, sin obstculos.
que eleva una entidad pblica, con el Entonces, el operador preventivo elabora
fin de examinar de forma conjunta su el informe de finalizacin y da por
gestin contractual y plantear acciones terminada su actuacin.
de mejoramiento. Se elabora el informe
de inicio y se determinan las siguientes Cuando la entidad vigilada no analice
actividades: acompaamiento selectivo las observaciones presentadas por este
a un proceso de contratacin relevante, ente de control y se niegue a manifestarse
mesas de trabajo para la revisin y frente a stas o a resolver las inquietudes
mejoramiento del manual de contratacin o solicitudes de informacin elevadas.
y tres jornadas de capacitacin dirigida
a los servidores de la entidad objeto de EJEMPLO: Una entidad pblica tramita
vigilancia. Transcurridos tres meses, un concurso de mritos, desconociendo
se han realizado todas las actividades probablemente varios postulados legales,
planeadas; por lo tanto, se evala la por lo cual un medio de comunicacin
gestin y se elabora el informe final, local hace pblica denuncia. El operador
terminando as la actuacin tramitada. preventivo, que revisa a diario las noticias
relacionadas con la gestin contractual
Por sustraccin de materia, es decir, del territorio de su competencia,
cuando se termine el proceso de verifica que la convocatoria implica la
contratacin, bien sea con la adjudicacin, adjudicacin de cuantiosos recursos del
declaratoria de desierto o revocatoria del Estado y puede afectar la ejecucin de
acto de apertura de la convocatoria, o la un megaproyecto de obras, trascendental
relacin contractual objeto de vigilancia, para el desarrollo de la zona. Por lo

65
expuesto, inicia el trmite de un caso
relevante. Remite varias comunicaciones
a la entidad contratante, dando traslado
de un sinnmero de quejas que recibe
tras el anuncio del acompaamiento. Pese
a lo expuesto, la entidad se niega a dar
respuesta a las solicitudes de informacin
elevadas y a pronunciarse sobre los
argumentos expuestos por la PGN.

Ante la situacin, el operador preventivo


evidencia que no se lograr ningn
resultado de la actuacin y la da por
terminada elaborando el correspondiente
informe.

En este ejemplo, es imprescindible anotar


que NINGUNA ENTIDAD PBLICA
O PARTICULAR QUE CUMPLE
FUNCIONES PBLICAS estn
obligados a acatar las observaciones de
la PGN, en tal sentido, el hecho de la
terminacin de la actuacin por esta causa
no implica que se deba, de forma genrica,
dar traslado del informe de finalizacin
para el inicio de una investigacin
disciplinaria. Esto solo ocurrir si existe
evidencia de posibles irregularidades,
cuya ocurrencia, calificacin, gravedad
y responsabilidad ser revisada por el
competente, en el marco de lo dispuesto
en el Cdigo Disciplinario nico, NO
POR EL OPERADOR PREVENTIVO.
Tambin se deber dar traslado del
informe cuando se reciban quejas sobre
la actuacin de la entidad contratante.

La terminacin de una actuacin


preventiva no constituye su archivo, en
el sentido procesal del trmino, de modo
que puede ser objeto de reiniciacin
cuando se considere pertinente, teniendo
en cuenta la existencia de motivos que as
lo exijan o haya informacin adicional
que amerite una nueva accin.

66
6 PROCEDIMIENTO DE LA 015 DE 2010, O DE LA NORMATIVI-
ACTUACIN PREVENTIVA DAD INTERNA QUE LA MODIFI-
QUE, ADICIONE O REEMPLACE. El
EN MATERIA DE procedimiento puede ser consultado en
CONTRATACIN ESTATAL el link http://www.procuraduria.gov.co/
portal/media/file/descargas/SIP/PRO-
LAS ACTUACIONES PREVENTI- PR-00-001_Procedimiento_preventivo_
VAS INTEGRALES EN MATERIA DE integral_v1.pdf
CONTRATACIN ESTATAL SE DE-
SARROLLARN APLICANDO PARA El procedimiento puede sintetizarse de la
EL EFECTO EL PROCEDIMIENTO siguiente manera:
DEFINIDO EN LA RESOLUCIN No.

Para desarrollar la actuacin preventiva PRUDENCIA: necesaria para recordar


integral se debe actuar con las tres la naturaleza y lmite de la actuacin
preventiva integral, para obrar con cautela

P
y respeto por la gestin y autonoma de
las entidades vigiladas.

PROACTIVIDAD: Este trmino,


que procede del latn, est compuesto
por dos palabras (pro, raz latina:
PLANEACIN: implica analizar el pro-, que significa despus de, y
asunto, estudiar sus aspectos legales y actividad, que significa eficiencia de
fcticos y programar de forma lgica y obrar, diligencia, eficacia, raz latina:
coherente las actividades que se van a activitas, activitatis. 20
ejecutar en la actuacin preventiva.
__________________________________________
20. Definicin tomada de Etimologa pgina Web http://es.wikipedia.org/wiki/Proactividad

67
Estas exigencias implican que el operador
preventivo no solo debe conocer los
lmites y polticas de su funcin o la
normatividad, jurisprudencia y doctrina
de los temas que aborda, TAMBIN se
requiere, de forma prioritaria, que planee
y organice las actividades que realizar,
con creatividad, positivismo y vocacin
de servicio.

Por ello, antes de iniciar el trmite


de UN ASUNTO se deben verificar
los tiempos de gestin, los recursos
con los que se cuenta y las exigencias
puntuales de dedicacin, priorizando las
metas institucionales, definidas en los
correspondientes planes estratgicos.

68
7 PRODUCTOS DE LA 7.2 FORMULACIN DE
ACTUACIN PREVENTIVA PROYECTOS.
INTEGRAL EN MATERIA
DE CONTRATACIN
ESTATAL
L as dependencias competentes para
desarrollar la actuacin preventiva
integral en materia de contratacin
PRODUCTOS DE LA estatal, en atencin a un caso o a un
ACTUACIN PREVENTIVA conjunto de ellos, o a una necesidad
INTEGRAL EN MATERIA DE identificada, podrn desarrollar proyectos
CONTRATACIN ESTATAL: que incluyan acciones dirigidas a todas
las entidades pblicas vigiladas o a todos

A tendiendo las etapas de desarrollo los particulares que ejercen funciones


de la actuacin preventiva integral, pblicas, de acuerdo con la competencia
contempladas en el artculo 18 y territorial asignada, con el fin de prevenir
subsiguientes de la Resolucin No. 490 la comisin de conductas disciplinarias
de 2008, y las definiciones trascritas, los reiteradas o de evitar la vulneracin
Informes de actuacin sern registrados del orden jurdico o la afectacin del
en el Sistema de Informacin Misional patrimonio pblico.
SIM, en acatamiento de las directrices
que imparta la entidad al respecto. 7.3 INFORMES

7.1 TRASLADO A ENTES


CON COMPETENCIAS
DISCIPLINARIAS, FISCALES
L os informes de actuacin preventiva
integral, definidos en la Resolucin
No. 490 de 2008, en concordancia con lo
Y PENALES. dispuesto por la Resolucin No, 015 de
2010, sern obligatorios, bajo los par-
metros y formatos definidos dentro del

S i del trmite de la actuacin


preventiva se deducen hechos con
posibles connotaciones disciplinarias,
Sistema Integral de Prevencin.

Los formatos que se han implementado


penales o fiscales, el operador preventivo a la fecha para el efecto son, entre otros,
deber dar traslado a los competentes, a los relacionados a continuacin, que pue-
la mayor brevedad posible, adjuntado den ser consultados en el link http://www.
copia de los informes expedidos sobre procuraduria.gov.co/portal/?option=co.
el particular. No obstante se d inicio gov.pgn.portal.frontend.component.pa-
de la actuacin disciplinaria, se podr gefactory.MapaProcesoComponentPage-
continuar con la actuacin preventiva, Factory&keycontent=481&macroproce-
con el fin de optimizar la gestin de la so=2&proceso=3#postfind
entidad vigilada, dentro de los lmites
expuestos en el presente documento.

69
7.3.1 Formato de informe de Cierre de Solicitud

PROCESO PREVENTIVO Fecha de 13-12-


Revisin 2011
SUBPROCESO (SI APLICA) Fecha de 22-02-
Aprobacin 2012
FORMATO CIERRE DE SOLICITUDES Versin 1
REG-PR-00-005 Pgina 1 de 1

1. Dependencia

2. Fecha de Cierre de solicitud

3. IUS No.: 4. Fecha IUS:


5. Radicados Asociados: 6. Radicados Anexos:
7. Nombre del solicitante:
8. Materia de Vigilancia: 9. Monto Vigilado:
10.Entidad (es) Vigilada (s): 11. No. Poblacin beneficiada:
12.Breve descripcin de la Solicitud:

13.Actividades Primarias realizadas y resultados obtenidos:

14.Conclusiones y Recomendaciones:

15. Nombre del Funcionario


Nombre del Cargo

16. Vo.Bo. Nombre Jefe de Dependencia


Nombre del Cargo

70
7.3.2 Formato de informe de Iniciacin de Caso Ordinario o
Relevante

PROCESO PREVENTIVO Fecha de 13-12-2011


Revisin
N.A. Fecha de 22-02-2012
Aprobacin
FORMATO INICIACIN DE CASO Versin 1
REG-PR-00-004 Pgina 1 de 1

1. Dependencia

2. Fecha de
Iniciacin
de Caso
4. IUC No.: 4. Fecha IUC:
5. Tipo de Caso Ordinario: Relevante:
6. Origen del caso: (si proviene de una solicitud, indique el nmero y la fecha del IUS):
7.Materia de Vigilancia: 8. Monto Vigilado:
9.Entidad (es) Vigilada (s): 10. No. Poblacin Beneficiada:
11. Objeto de la actuacin Preventiva

12. Marco Normativo Aplicable y otras fuentes de informacin

13. Diagnstico

14. Plan de accin con las actividades preventivas a desarrollar

No. Actividad Fecha Responsable

15. Nombre y firma operador preventivo


Cargo

16. Vo.Bo. Nombre Jefe de Dependencia


Cargo

71
7.3.3 Formato de informe de Finalizacin de Caso Ordinario o
Relevante

PROCESO PREVENTIVO Fecha de 13-12-2011


Revisin
N.A. Fecha de 22-02-2012
Aprobacin
FORMATO FINALIZACIN DE CASO ORDINARIO O RELEVANTE Versin 1
REG-PR-00-007 Pgina 1 de 1

1. Dependencia

2. Fecha de
Iniciacin
de Caso
4. IUC No.: 4. Fecha IUC:
5. Tipo de Caso Ordinario: Relevante:
6. Origen del caso: (si proviene de una solicitud, indique el nmero y la fecha del IUS):
7. Radicados Asociados: 8. Radicados Anexos:
9. Materia de Vigilancia: 10. Monto Vigilado:
11.Entidad (es) Vigilada (s): 12. No. Poblacin Beneficiada:
13.Objeto de la Actuacin Preventiva

14. Marco Normativo Aplicable y otras fuentes de informacin

15.Actividades preventivas realizadas y resultados obtenidos

16. Conclusiones y recomendaciones.

15. Nombre y firma operador preventivo


Cargo

16. Vo.Bo. Nombre Jefe de Dependencia


Cargo

72
Ms all de la generacin de estos competente, de los hechos irregulares de los
productos, lo que debe buscar la que tenga conocimiento.
actuacin preventiva integral en materia
de contratacin estatal es RESULTADOS. PROMOVER la adopcin de buenas
prcticas en la gestin contractual del Estado
y el respeto por los derechos fundamentales.
7.4 Y CULES SON ESTOS GARANTIZAR la participacin ciudadana
RESULTADOS? en el control social a la gestin contractual
del Estado, generando espacios de reflexin
EVITAR que se vulneren derechos y creacin de conocimiento, y sirviendo de
humanos, se despilfarren los recursos enlace en la comunicacin efectiva entre los
pblicos y se viole o desconozca el sistema ciudadanos y la administracin pblica.
normativo, por ello la prevencin no puede
ser entendida como la etapa previa al inicio Adems de lo expuesto, el operador
de una actuacin disciplinaria, sino la accin preventivo debe documentar cada una de
que impide que se cometa la irregularidad. las actuaciones que realiza, para ello deber
Lo anterior que no significa que en los diligenciar los formatos que se presentan a
trminos del numeral 24 del artculo 34 de la continuacin:
Ley 734 de 2002, no se deba dar traslado al

7.4.1 Acta de Reunin


PROCESO PREVENTIVO Fecha de 13-12-2011
Revisin
N.A. Fecha de 22-02-2012
Aprobacin
FORMATO ACTA DE REUNIN Versin 1
REG-PR-00-001 Pgina 1 de 1
Dependencia
Tema u objetivo
Funcionario
responsable
DD MM AAAA Lugar Hora inicio Hora fin

Asuntos tratados

Conclusiones / Compromisos

Documentacin Anexa

ASISTENTES
Nombres y apellidos Cargo Entidad Telfono/celular e-mail Firma

73
7.4.2 Constancia de Atencin al Usuario

PROCESO PREVENTIVO Fecha de 13-12-2011


Revisin
N.A. Fecha de 22-02-2012
Aprobacin
FORMATO ACTA DE REUNIN Versin 1
REG-PR-00-002 Pgina 1 de 1
Dependencia
DD MM AAAA Lugar Hora inicio Hora fin

Tema
Funcionario responsable
Tipo de Atencin Personal Telefnica Electrnica
Asuntos Tratados/Resultados de la atencin

Documentos que aporta

DATOS DE LOS USUARIOS


Nombres y apellidos Cargo Entidad Telfono/celular e-mail Firma

74
8. ESTRATEGIA DE Quienes deben atender las actuaciones
ATENCIN AL USUARIO preventivas integrales, si bien no
solicitaron el acompaamiento, y tal vez
tengan aprehensin frente al organismo

Q
de control, requieren contar con una
uienes acuden a la PGN buscan una
entidad ecunime, diligente, idnea y
instancia imparcial, amable y seria,
cordial.
que les brinde orientacin y promueva la
proteccin de sus derechos.
Por ello, el servicio preventivo debe
caracterizarse por las tres:

A
AGILIDAD, Para garantizar la proteccin oportuna del derecho en discusin o el res-
tablecimiento del derecho vulnerado.

ACCESO: Para garantizar la proteccin de los derechos de todos.

ASESORA: Para que los individuos o colectividades puedan ejercer directamente los
mecanismos constitucionales y legales para la proteccin de sus derechos, cuando las
solicitudes excedan la competencia de la Procuradura.

75
Para medir el nivel de satisfaccin de los usuarios aplique la siguiente encuesta:

8.1 Encuesta de Satisfaccin de la Atencin a Usuarios


PROCESO PREVENTIVO Fecha de 13-12-2011
Revisin
N.A. Fecha de 22-02-2012
Aprobacin
FORMATO ENCUESTA DE SATISFACCIN A USUARIOS Versin 1

REG-PR-00-003 Pgina 1 de 1
1. Dependencia
2. Fecha de
3. Tema
4. Evaluacin de la Atencin

4.1 Considera usted que la calidad del servicio ofrecido por la PGN fue:

Excelente Buena Regular Mala

En caso negativo explique: ________________________________________________________________

4.2 El servidor de la PGN fue claro en las instrucciones u orientaciones suministradas ?

Si No

En caso negativo explique: ________________________________________________________________

4.3 El servidor de la PGN fue amable en su atencin ?

Si No

En caso negativo explique: ________________________________________________________________

4.4 Considera que fue atendido en el tiempo adecuado ?

Si No

En caso negativo explique: ________________________________________________________________

4.5 Utilizara nuevamente los servicios de la 4.6 Recomendara usted los servicios de la
Procuradura ? Procuradura?

Si No Si No

Mantenga la encuesta en un lugar asequible al pblico o entrguela tras efectuar una


atencin o desarrollar una actuacin preventiva integral.

76
La n RECU
ica fo ERD
rma d E
nuest e mej
Pro r a s falen o r a r es c
muev ci onoc
a la e as y debil ie
valua idade ndo
autoe c i s .
valua n externa
cin y la
!

77
BIBLIOGRAFA
NORMAS

Constitucin Poltica de Colombia

Cdigo Contencioso Administrativo

Ley 80 de 1993

Ley 1150 de 2007

Ley 1474 de 2011

Decreto Ley 262 de 2000

Decreto Ley 19 de 2012

Decreto 734 de 2012

PGINAS WEB

http://es.wikipedia.org

http://www.procuraduria.gov.co

http://www.ramajudicial.gov.co

LIBROS

Circular Conjunta No. 34 de 2011. Auditora General de la Repblica y Contralora


General de Santander.

Contratacin Visible, Manual para un buen control de recursos en la contratacin


pblica. Procuradura General de la Nacin, Auditoria General de Repblica e Instituto
de Estudios del Ministerio Pblico. GMEZ LEE, Ivn Daro,

78
Cuadernillo No. 1 Procedimiento Preventivo de la PGN, de la Serie de Documentos para
el Fortalecimiento del Sistema Integral de Prevencin.

Estudios sobre la reforma del estatuto contractual Ley 1150 de 2007. Editorial Universidad
Externado De Colombia. Colombia 2009. BENAVIDES RUSSI, Jos Luis.

Memorias del Programa de Capacitacin en participacin ciudadana y control social:


En la garanta de derechos y en la contratacin estatal. Mdulo V. El Control a la gestin
contractual de las entidades pblicas. Mara Lorena Cullar. Asesora PGN. Programa de
Apoyo al Fortalecimiento Institucional. 2011

Recomendaciones para la Elaboracin de Estudios Previos Aplicacin del Principio de


Planeacin. Procuradura General de la Nacin. 2010. CULLAR CRUZ, Mara Lorena.

Sentencia de 29 de agosto de 2007, Radicacin nmero: 15324, Consejero Ponente, Dr.


Mauricio Fajardo Gmez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Seccin Tercera.

Sentencia de 10 de marzo de 2005, Radicacin: 25000-23-26-000-2003-01195-01(AP),


Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA. Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Seccin Tercera.

79
Este libro se termin de imprimir
en los Talleres de Exprecards C.I - S.A.S
en Septiembre de 2012, Bogot Colomba

80