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GU
GU A CONTROL
CONTRATACIN
CONTRA
CONTR ATACI
ACIN
CMO
CMO EJERCER
CONTROL SOBRE
LLA GESTIN
A GESTI
GESTI N
CONTRACTUAL
ESTADO?
DEL EST
ESTADO?
HACIENDO
PREGUNTAS
PREGUNT
PREGUN TAS
INTELIGENTES
Alejandro Ordez Maldonado
Procurador General de la Nacin
ISBN
Autor y Elaboracin:
Mara Lorena Cullar Cruz
3
PRESENTACIN
AGRADECIMIENTOS _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 3
PRESENTACIN _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 5
EL DESVANECIMIENTO_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 11
INTRODUCCIN_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 15
1. QUE ES EL SIP?_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 19
1.1 NORMATIVIDAD DEL SIP, PREVENCIN EN LA CONTRATACIN ESTATAL_ _ _ _ _ _ 21
1.2 CONCEPTOS GENERALES _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 23
1.2.1 CONCEPTOS PARA EL REGISTRO DE LA INFORMACIN_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 23
1.2.2 CONCEPTOS QUE PERMITIRN DEFINIR QU TIPO DE ACTUACIN
PREVENTIVA SE REALIZAR _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 24
A. TIPOS DE ACTIVIDADES:_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 25
B. TIPOS DE ACTUACIN PREVENTIVA INTEGRAL: _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 25
BIBLIOGRAFA_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 78
NORMAS _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 78
PGINAS WEB _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 78
LIBROS _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 78
EL DESVANECIMIENTO El pastor lo escuch atentamente, sin
ninguna expresin en el rostro, ni de
Por Mara Lorena Cullar Cruz aprobacin ni de condena. Sus ojos
profundamente azules le regalaron
compasin y esperanza. Una vez termin
su historia, le pregunt: Ests dispuesto
a renacer? Solo as podrs borrar la
culpa de tu cabeza. Y muy lentamente
fue explicndole de que se trataba su
expiacin.
11
Eran tantos sus quehaceres diarios que por En la gran ciudad busc a su familia y pese
mucho tiempo su vida consisti en trabajar a los mltiples desprecios que le hicieron,
las 24 horas del da. Su madre, que tanto logr pedirles perdn y despedirse de sus
lo amaba y lo conoca, y que se dio cuenta vidas para siempre.
de algunas de sus buenas obras, lleg a
pensar que se trataba de una estrategia Al da siguiente, en un hotel modesto,
para recuperar la confianza del pueblo y ubicado en el centro de ciudad, se
volver a la poltica. Solo su corazn saba dio cuenta de que haba desaparecido
lo que realmente buscaba. totalmente. Ya no tena rostro. Asustado
sali con el vestuario de siempre,
A medida que su confianza en la cubriendo hasta su cabeza con un viejo
humanidad aument, recuper el sueo. gorro de lana y ocultando sus ojos con
Algunos das durmi ms de dos horas. unas anticuadas gafas para el sol.
Sin embargo, comenz a ver con asombro
como su piel se pona todos los das ms Viajo a su pueblo, pero el calor era
plida, pens resignado que se trataba tal y llamaba tanto la atencin de los
de alguna grave enfermedad que bien se transentes, que decidi caminar sin ropa
mereca por la maldad que haba sembrado hasta la casa de su madre.
en el mundo.
Al verla, entendi que no poda explicarle
Pero el tiempo pas y su piel se volvi lo sucedido y que saberlo solo le causara
traslucida, su madre, ciega por la vejez, dolor. As que le escribi una carta y se la
jams not su extraa condicin. Su dej sobre la mesa del comedor. Se sent
enfermedad continu avanzando y al y espero a que la ahijada que siempre la
pasar de los meses, ya no vea ni sus acompaaba se la leyera. Con lgrimas se
manos ni sus pies, por lo cual debi usar despidi de su viejita y parti sin rumbo.
saco y guantes para barrer, lo que lo
convirti en el hazmerrer del pueblo, que Esa noche se acost en la acera de la
a 32 grados de temperatura, a la sombra, iglesia, esperando un milagro que le
se pavoneaba en camiseta, pantalones de permitiera comprender lo sucedido. Pero
lino y chancletas. el nico milagro que ocurri fue que
durmi como cuando era joven e inocente.
Poco a poco empezaron a desaparecer Se despert de mejor nimo y fue a buscar
tambin sus extremidades. Lleg un algo de comer.
momento en el que solo tena visible
la cabeza. Era un problema ser invisible pero tambin
era una ventaja. En el camino consol a un
Al ver como avanzaba el desvanecimiento nio abandonado, hacindose pasar por su
y pensando que pronto le llegara la ngel de la guarda; impidi que un ladrn
muerte, temi no poder cumplir con hurtara la cartera de una seora; abrazo
su ltima misin. Por eso, envuelto fuerte a una viuda, cerca de la tumba de
completamente en sus vestidos viejos, su marido, para que pensara que se trataba
trabaj con ahnco hasta que consigui el del difunto dndole un ltimo adis.
dinero suficiente para viajar a la capital y
ver a su esposa y a su hija.
12
Entendi entonces que ya haba cumplido
con su penitencia y que como ahora era
invisible poda continuar ayudando a los
dems sin que nadie lo supiera.
Y t, lo has visto?
13
14
INTRODUCCIN jurdico, mediante la prestacin de
servicios disciplinarios, preventivos
15
las actividades institucionales con el
anhelo constitucional de ser un Estado
Social de Derecho. A l todo mi amor y
gratitud.
16
QUE ES LA FUNCIN
PREVENTIVA?
17
En otras palabras, y redefiniendo el As, el objetivo principal de este proceso
alcance del proceso preventivo que se sera el de realizar un conjunto de acciones
plante en el artculo 52 de la Resolucin tendientes a promover la garanta de los
490 de 2008, la actuacin preventiva derechos, la proteccin del patrimonio
integral es la realizacin de acciones pblico y a evitar la ocurrencia de
de promocin, advertencia, vigilancia, hechos, actos u omisiones, contrarios a
control de gestin e intervencin la normatividad vigente, atribuibles a
en actuaciones administrativas de agentes del Estado o a particulares que
las entidades, servidores pblicos y ejerzan funciones pblicas.
particulares que ejercen funciones
pblicas, con el fin primordial de proteger En consecuencia, la funcin de prevencin
los derechos humanos involucrados, integral de la PGN puede exteriorizarse
de naturaleza individual o colectiva, a en la informacin sobre los riesgos en
travs de proyectos, planes, programas que puede incurrir la administracin por
y estrategias, que permitan garantizar el desconocimiento de la Constitucin, la
cumplimiento de la Constitucin y la ley, ley o los reglamentos; en los controles
salvaguardar los recursos del Estado y de gestin que se deducen de la actividad
evitar la comisin de faltas disciplinarias. de vigilancia y hasta en la difusin de
los resultados obtenidos en el trmite de
Grficamente, los verbos rectores de las una actuacin disciplinaria, con el fin de
tres funciones misionales de la entidad se generar un factor de disuasin para los
relacionan as: servidores pblicos.
FUNCIONES
PREVENCION
INTERVENCIN DISCIPLINARIO
CONTROL
DE GESTIN
PREVENCION
__________________________________________
2 () Prevenir en estricto sentido es promover e impulsar un conjunto de polticas, planes, programas o
acciones dirigidas a evitar la ocurrencia de hechos, actos u omisiones contrarios a la Constitucin y la ley,
atribuibles a agentes del Estado o particulares que cumplen funciones pblicas, a partir de la elaboracin de
investigaciones y alertas pertinentes.
18
1. QUE ES EL SIP? Integral de Prevencin, en adelante
SIP, fue definido en el artculo 1 del
PLAN ESTRATGICO
PROCURADURA PROCURADURA PROCURADURA PROCURADURA PROCURADURA PROCURADURA PROCURADURA
DELEGADA DELEGADA DELEGADA DELEGADA DELEGADA DELEGADA DELEGADA
PARA PARA PREVENTIVA PARA LA PARA LA PARA LA PARA
ASUNTOS ASUNTOS EN MATERIA VIGILANCIA DESCENTRALIZACIN DEFENSA DE LA ASUNTOS DEL
AMBIENTALES Y CIVILES DE DERECHOS PREVENTIVA Y LAS INFANCIA TRABAJO Y LA
AGRARIOS Y ASUNTOS DE LA FUNCIN ENTIDADES ADOLESCENCIA SEGURIDAD
TNICOS PBLICA TERRITORIALES Y FAMILIA SOCIAL
19
PLAN ESTRATGICO PREVENTIVO
LNEAS DE ACCIN
PREVENTIVA
PROCURADURA PROCURADURAS
DELEGADA PARA LA PROCURADURAS REGIONALES,
VIGILANCIA DELEGADAS PROVINCIALES Y
PREVENTIVA DE LA PREVENTIVAS DISTRITALES
FUNCIN PBLICA PROCURADURAS
COORDINACIN Y
JUDICIALES
EJECUCIN LNEAS
SEGUIMIENTO PLAN
DE ACCIN
ESTRATGICO PREVENTIVO
20
dependencias o entidades pblicas del el CUADERNILLO No. 1 Procedimiento
orden nacional, departamental, distrital Preventivo de la PGN, de la Serie de
y municipal. Documentos para el Fortalecimiento
del Sistema Integral de Prevencin
Con esta necesidad en mente, la PGN publicado por el Programa de Apoyo al
contrat una consultora con el objeto Fortalecimiento Institucional y elaborado
de disear una metodologa para la por las doctoras Yehidy Ambrosio Pineda,
vigilancia de las polticas pblicas. Mara Carolina Hernndez Villegas y
Producto de esta contratacin, se public Diana Marcela Bravo Aguilera, en el
el documento METODOLOGA PARA marco del trabajo desarrollado por el
LA ACTUACIN PREVENTIVA DE Grupo SIP en el vnculo http://www.
LA PROCURADURA GENERAL DE procuraduria.gov.co/portal/media/file/
LA NACIN, EN LAS DIFERENTES procedimiento%20preventivo%20(3).pdf
ETAPAS DEL CICLO DE LAS
POLTICAS PBLICAS, dentro 1.1 NORMATIVIDAD DEL
de la Serie de Documentos para el SIP, PREVENCIN EN LA
Fortalecimiento del Sistema Integral
CONTRATACIN ESTATAL
de Prevencin No. 2. Metodologa. Se
invita a su consulta en el link http://www.
procuraduria.gov.co/portal/media/file/
pi%20Metodologia_preventiva_PGN- A continuacin de relacionan las
normas que rigen el funcionamiento
del Sistema Integral de Prevencin de
final%20impresion(1).pdf
la Procuradura General de la Nacin,
Para conocer y analizar los criterios y que aplican a la vigilancia y control
de asignacin de competencias en de gestin en materia de contratacin
la actuacin preventiva integral, as estatal, exhortando a su revisin y
como el procedimiento, principios y estudio permanente, con el fin de cumplir
conceptos generales del PROCESO a cabalidad las reglas y postulados all
PREVENTIVO se recomienda consultar contenidos.
21
Esta normatividad puede ser consultada en Se debe destacar que en diciembre del ao
el vnculo creado dentro de la pgina web 2010 el Procurador General de la Nacin
institucional para publicar la informacin expidi la RESOLUCIN No. 456 DE
relevante de la gestin de las diferentes 2010, que fij las polticas y defini
procuraduras delegadas, en el link de la aspectos relevantes de la actuacin
Procuradura Delegada para la Vigilancia preventiva integral que las dependencias
Preventiva de la Funcin Pblica, SIP. competentes de la Procuradura General
http://www.procuraduria.gov.co/portal/ de la Nacin, realizan sobre la gestin
Sistema-Integral-de-Prevencion.page. contractual de las entidades pblicas y
de los particulares que ejercen funciones
pblicas.
22
1.2 CONCEPTOS de los operadores preventivos de la PGN.
GENERALES Estos conceptos fueron tomados del
CUADERNILLO No. 1 Procedimiento
P
Preventivo de la PGN, de la Serie de
ara comprender el alcance de la
Documentos para el Fortalecimiento del
actuacin preventiva integral en
Sistema Integral de Prevencin.
materia de contratacin estatal, es
necesario tener claridad sobre los
conceptos generales que alinean la gestin
23
EJEMPLO: El da 3 de noviembre dificultades tcnicas y econmicas,
de 2010 el representante legal de una iniciada de oficio por un operador
empresa privada radic una solicitud de preventivo, se evidencian presuntas
acompaamiento al trmite de un proceso irregularidades que pueden tener
de seleccin que fue repartido por connotacin disciplinaria.
competencia a la Procuradura Regional
de Cundinamarca. As mismo, se verifica que se pueden
continuar las gestiones preventivas con el
Evaluado el asunto, esta dependencia fin de evitar que la situacin se agrave,
inici una actuacin preventiva integral se vulneren derechos individuales o
sobre el trmite del proceso, remitiendo colectivos de la comunidad beneficiaria
una exhortacin a la entidad contratante con el proyecto y se afecte el patrimonio
para que revise aspectos jurdicos pblico. Por ello, se decide desagregar el
trascendentales para el xito de la asunto para continuar con la actuacin
contratacin. preventiva integral y dar traslado a
la instancia competente en materia
De forma posterior, se recibieron en disciplinaria.
la dependencia, tres quejas sobre la
gestin contractual de la entidad vigilada, 1.2.2 CONCEPTOS QUE
referidas al proceso objeto de actuacin PERMITIRN DEFINIR
preventiva integral. Al ingresar estas
nuevas solicitudes al SIM el operador
QU TIPO DE ACTUACIN
preventivo se percata de la duplicidad PREVENTIVA SE
y acumula estas solicitudes al caso REALIZAR
ordinario que tramita.
PREVENTIVA
SOLICITUD CASO
RELEVANTE
DISCIPLINARIA
CASO
ORDINARIO
24
A. TIPOS DE ACTIVIDADES: En todo caso, las acciones deben apuntar
al plan estratgico de la entidad.
ACTIVIDADES PRIMARIAS3 : Son
aquellas con las cuales la entidad obtiene B. TIPOS DE ACTUACIN
un resultado en el menor tiempo posible, PREVENTIVA INTEGRAL:
en aras de dar inmediata respuesta a
U
un solicitud de un ciudadano o grupo na vez recibida cualquier peticin
de ciudadanos (asunto abreviado). Las de carcter preventivo en materia
actividades primarias son de corta de contratacin estatal, el operador debe
ejecucin (ejemplo: un requerimiento analizar si este asunto resultara:
escrito, una solicitud telefnica, una
visita breve), sin que esto implique EFICAZ, desde el punto de vista
una profundidad temtica mayor. Las constitucional y legal, PRIORITARIO,
actividades primarias preventivas se desde los objetivos del plan estratgico,
ejecutan nicamente en la etapa de y, PERTINENTE, desde las polticas
evaluar asunto y debera contar con institucionales adoptadas.
soporte documental.
Para definir el trmite del asunto el
ACCIONES4. Las acciones podrn operador debe acudir a los criterios
comprender la proyeccin, para firma enunciados en el artculo 4.1 de la
del Procurador General de la Nacin, Resolucin 456 de 2010, como son:
de directivas, circulares o memorandos,
convenios interinstitucionales; la Gravedad de los hechos: criterio que
elaboracin de publicaciones o la hace relacin al tipo y alcance de la
realizacin de capacitaciones, foros, posible vulneracin de derechos.
talleres, seminarios, mesas de trabajo, Cuanta del proceso de seleccin o
etc. Previo a su trmite o formalizacin contrato, determinada por el valor del
debern ser puestas en conocimiento de presupuesto oficial de la convocatoria,
la Procuradura Delegada Preventiva de la actuacin administrativa contractual
para la Funcin Pblica. o del contrato objeto de la posible
vigilancia.
Las acciones que se concreten en la Naturaleza del contrato o proceso de
expedicin de actos administrativos o seleccin, criterio referido al tipo de
la suscripcin de convenios o acuerdos contrato o de modalidad de seleccin
interinstitucionales debern ser empleada.
previamente revisadas por la Oficina Impacto en la sociedad de los fines
Jurdica de la entidad, de conformidad perseguidos por la contratacin, medicin
con lo dispuesto en la Resolucin 339 de que se realiza en trminos de afectacin
2010, o la normatividad interna que la de derechos colectivos o de bienes
modifique, adicione o reemplace. jurdicos protegidos.
__________________________________________
3. CUADERNILLO No. 1 Procedimiento Preventivo de la PGN, de la Serie de Documentos para el
Fortalecimiento del Sistema Integral de Prevencin.
4. IDEM.
25
Tomada la decisin de iniciar un primaria (revisar el tema y elaborar la
acompaamiento preventivo, se deber comunicacin) se termina la accin de la
estudiar el alcance de la gestin. Para PGN y se cierra la solicitud. Es evidente
ello resulta trascendental conocer los que esta gestin no demanda mayor
siguientes conceptos. tiempo ni esfuerzo institucional. De all
que no requiera un informe de inicio,
desarrollo o finalizacin, aunque s exija
SOLICITUD diligenciar el formato de CIERRE DE
SOLICITUD, que se estudiar en otro
Peticin o queja captulo del presente documento.
presentada ante
la PGN, que Estas solicitudes son radicadas en el
activa el proceso SIM bajo un nmero IUS. El IUS es
preventivo y se el IDENTIFICADOR NICO DE
ejecuta a travs SOLICITUD asignado por el SIM, el cual
de actividades puede corresponder en ocasiones con el
primarias, que alcanzan el resultado nmero de radicacin SIAF.
perseguido en el menor tiempo posible,
sin que implique mayor gestin a cargo CASO ORDINARIO
del responsable. Tambin se le ha
denominado ASUNTO ABREVIADO. Cuando luego
de ejecutar las
EJEMPLO: Una entidad pblica solicit actividades
al operador preventivo orientacin frente p r i m a r i a s
al alcance de la Ley de Garantas en preventivas
materia de contratacin estatal. Si bien la para atender
actuacin preventiva integral NO PUEDE una solicitud, el
INVOLUCRAR LA RENDICIN DE operador preventivo determina que se
CONCEPTOS ni PRESTAR ASESORA, requiere una mayor rigurosidad, atencin,
dentro de los parmetros del artculo 209 tiempo de dedicacin o la realizacin de
de la Constitucin Poltica, que ordena la actividades complejas, dicha solicitud se
colaboracin armnica de las entidades transformar, a travs del registro en el
del Estado, se resolvi la peticin, SIM, en un caso, denominado CASO
registrando la normatividad que rige el ORDINARIO.
tema de consulta, as como las posiciones
jurisprudenciales existentes y la doctrina EJEMPLO: Un veedor ciudadano
de la PGN sobre el particular, sin solicita acompaamiento preventivo al
efectuar valoraciones, ofrecer soluciones trmite de una licitacin pblica, cuyos
u opiniones que sesguen a la entidad estudios previos y proyecto de pliego de
consultante o lleguen a determinar la condiciones acaban de ser publicados en
decisin que adopte. el SECOP.
Con la remisin del oficio que efecta El operador preventivo analiza la solicitud
la resea normativa correspondiente a la luz de las polticas y parmetros
al asunto, que es una actividad generales expuestos en la Resolucin 456
26
de 2010 y encuentra que por la cuanta pueden amenazar el cumplimiento de
e impacto social de la contratacin, que los fines perseguidos con las diferentes
tiene por objeto la construccin de una contrataciones, violar los derechos de los
obra de infraestructura para un municipio, ciudadanos, exponer los recursos pblicos
debe efectuar el acompaamiento y comprometer la responsabilidad de los
requerido. En tal sentido, elabora el servidores involucrados.
informe de inicio y desarrollo de la
actuacin, examinando los documentos En consecuencia, decide iniciar DE
del proceso y presentando observaciones, OFICIO un caso relevante, determinando
NETAMENTE JURDICAS, a la que es necesario efectuar un programa de
entidad contratante, con el fin de evitar capacitacin en contratacin estatal para
que se vulneren derechos colectivos, los servidores de la gobernacin y de las
se desconozcan las normas vigentes, se entidades adscritas. Elabora el informe
pierdan recursos pblicos o se cometan de inicio y establece las actividades que
faltas disciplinarias. Para ello, disea desarrollar, los objetivos del programa,
un plan de accin que contempla las sus destinatarios, las directrices generales
actividades a realizar y establece un que sobre pedagoga y formacin ha
cronograma, agotando las dems etapas dictado el INSTITUTO DE ESTUDIOS
de la actuacin preventiva integral hasta DEL MINISTERIO PBLICO y
su culminacin. coordina con esta instancia, la realizacin
de las jornadas previstas.
CASO RELEVANTE
Es necesario recordar qu es y qu hace
Se entender el Instituto de Estudios del Ministerio
como CASO Pblico, en adelante IEMP.
RELEVANTE
aqul iniciado El IEMP es una Unidad Administrativa
de oficio por Especial de carcter Acadmico que
el operador goza de autonoma presupuestal y tiene
preventivo, en como funcin principal la de asesorar
atencin a las directrices impartidas al Procurador General de la Nacin y a
por el Jefe de la Dependencia, dada la los funcionarios del Ministerio Pblico,
trascendencia e impacto del asunto, de para que a travs del desarrollo de
acuerdo con las polticas institucionales programas de capacitacin, se optimice la
de gestin. gestin administrativa y se promueva el
conocimiento y el respeto de los derechos
EJEMPLO: Un operador preventivo consagrados en la Constitucin Poltica.
del nivel territorial, que ha desplegado
varias actuaciones preventivas integrales EL IEMP tiene como horizonte ser un
en materia de contratacin estatal, organismo de excelencia en programas
encuentra falencias recurrentes en la acadmicos y en estudios de investigacin
gestin contractual de las entidades social y publicaciones, que faciliten el
adscritas a una gobernacin. Evidencia cumplimiento de los ejes misionales de
entonces un sinnmero de riesgos en la las entidades que integran el Ministerio
gestin contractual del departamento que Pblico, segn lo consagrado en el
27
artculo 50 del Decreto 262 de 2000 y en 1. Por la cuanta de la contratacin,
el Acuerdo No. 01 de 2009, proferido por bien sea del proceso de seleccin,
el Consejo Acadmico. contratacin directa o del contrato a
vigilar. Se debern priorizar como objeto
De conformidad con las polticas de vigilancia aquellas contrataciones de
pedaggicas el IEMP, todo programa cuantas superiores a los tres mil (3000)
de capacitacin debe estar aprobado y salarios mnimos mensuales legales
alineado con sus objetivos misionales. vigentes.
Modernizacin
2005 a
72.973 Nacional
estrategias preventivas generales,
2008 orientadas a todas las entidades
Camino a la 2009 a
2012
22.128 Nacional vigiladas que han incurrido o pueden
excelencia
incurrir en conductas con implicaciones
Etapas de capacitacin del IEMP: disciplinarias, fiscales o penales.
Fuente: INSTITUTO DE ESTUDIOS DEL
MINISTERIO PBLICO. Un Compromiso 4. Regulaciones Internas: los operadores
Permanente Hacia la Excelencia, 15 Aos, 1995- preventivos podrn verificar el contenido
2010. Bogot D. C. IEMP. 2010. de los Manuales de Contratacin o
normatividad interna adoptada por las
El Pargrafo Tercero del artculo 5 de la entidades vigiladas para regular su
Resolucin No. 456 de 2010, expedida gestin contractual.
por el Procurador General, establece
los criterios que debe tener en cuenta PROYECTOS.5 La formulacin de
un operador preventivo para definir si proyectos deber efectuarse dentro
adelanta un caso relevante. Estos criterios de los parmetros contemplados en
son los siguientes: el Plan Estratgico Preventivo, de
__________________________________________
5. Plan estratgico Preventivo. 2009 - 2012
28
Los c
asos,
como tanto
relev o
en el antes rdinarios
SIM c , s
IDEN on un e registra
T I U n
CASO IFICADO C, que es
, asig R N el
por e nado ICO
l siste a u D E
ma cu tomticam
preve ando ente
ntivo el op
decid erado
e abr r
irlo.
29
Las actividades planteadas deben ser
suficientes para cumplir con los objetivos
del proyecto, factibles (dentro de las
competencias del rea), pertinentes,
lgicas, concretas y medibles.
30
2. QU ES LA pblicas, con el fin de defender derechos
ACTUACIN PREVENTIVA fundamentales en peligro, evitar un inmi-
nente riesgo del patrimonio pblico, la
INTEGRAL EN MATERIA inobservancia de los principios y fines de
DE CONTRATACIN la contratacin estatal, la vulneracin del
ESTATAL Y QUIN LA ordenamiento jurdico o la comisin de
EJERCE? faltas disciplinarias. Esta actuacin es de-
nominada acompaamiento preventivo.
2.1 CONCEPTO
Cuando se plantea que la vigilancia y
L
el control de gestin son excepcionales
a actuacin
se alude al hecho de que la gestin
preventiva
contractual del Estado debe discurrir en
integral en ma-
estricto cumplimiento de los parmetros
teria de contra-
legales, sin que medie la intervencin de
tacin estatal es
ninguna instancia de control. Por ello,
la vigilancia y
por regla general, el control es ejercido
control de gestin
de forma posterior.
excepcional que
ejerce la PGN sobre la actividad con-
Esta excepcionalidad se evidencia en lo
tractual de las entidades pblicas y de
estipulado en el numeral 3 del artculo 246
los particulares que cumplen funciones
del Decreto Ley 262 de 2000, que incluye
__________________________________________
6. DECRETO LEY 262 DE 2000. Artculo 24. FUNCIONES PREVENTIVAS Y DE CONTROL DE
GESTION. Sin perjuicio de lo dispuesto en la ley, las procuraduras delegadas tienen las siguientes funciones
de vigilancia superior, con fines preventivos y de control de gestin:
1. Velar por el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales, as como de las decisiones
judiciales y administrativas.
2. Velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones pblicas y ejercer control de gestin sobre ellas,
para lo cual podrn exigir a los servidores pblicos y a los particulares que cumplan funciones pblicas la
informacin que se considere necesaria.
3. Ejercer, de manera selectiva, control preventivo de la gestin administrativa y de la contratacin estatal que
adelantan los organismos y entidades pblicas.
5. Intervenir ante las autoridades pblicas, cuando sea necesario para defender el orden jurdico, el
patrimonio pblico, las garantas y los derechos fundamentales, sociales, econmicos, culturales, colectivos
o del ambiente, as como los derechos de las minoras tnicas.
6. Realizar visitas a las entidades estatales o particulares que cumplen funcin pblica, a solicitud de
cualquier persona u oficiosamente, cuando sea necesario para proteger los recursos pblicos y garantizar el
cumplimiento de los principios que rigen la funcin pblica.
7. Ejercer, de oficio o a peticin de parte, de manera temporal o permanente, vigilancia superior de las
actuaciones judiciales.
8. Ejercer vigilancia sobre los bienes y recursos de la Nacin, especialmente sobre las islas, islotes, cayos
y morros, el subsuelo, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental, la zona econmica
31
como funcin preventiva de la PGN la Los objetivos, metodologa, actividades
de ejercer, de manera selectiva, control y resultados de esta actuacin se
preventivo de la gestin administrativa definen en los informes que el operador
y de la contratacin estatal que adelantan preventivo elabora de la actuacin y en
los organismos y entidades pblicas. las comunicaciones que cruza con las
entidades objeto de acompaamiento.
La naturaleza selectiva de la actuacin
preventiva integral en materia de El acompaamiento puede implicar la
contratacin estatal exige un anlisis realizacin de visitas administrativas,
riguroso de cada solicitud de servicios la revisin de documentos, el desarrollo
preventivos que se recibe, para determinar de proyectos interinstitucionales, la
si se debe iniciar un acompaamiento, celebracin de convenios y el trmite
y, para definir cul ser el alcance de de otras estrategias que permitan el
ste. La funcin preventiva en materia fortalecimiento de la gestin contractual
de contratacin estatal es ejercida por el del Estado.
Ministerio Pblico.
10. Velar porque se haga efectiva la responsabilidad patrimonial de los servidores o ex servidores pblicos y
los particulares por cuya conducta pueda ser o haya sido declarada responsable una entidad estatal, mediante
sentencia proferida por el Consejo de Estado, conforme a la Constitucin y la ley.
11. Velar porque se haga efectiva la responsabilidad patrimonial de los servidores o ex servidores pblicos y
los particulares, cuando se hubieren conciliado ante el Consejo de Estado pretensiones de la misma naturaleza
y de ello se deriven obligaciones patrimoniales a cargo de las entidades estatales.
13. Velar por la defensa de los derechos del consumidor y usuarios de los servicios pblicos domiciliarios.
15. Llevar un registro actualizado de las sentencias proferidas contra las entidades pblicas del orden
nacional, mediante las cuales se les condene al pago o la devolucin de una cantidad lquida de dinero, as
como de los acuerdos conciliatorios celebrados por stas, y exigir a los servidores pblicos la inclusin de las
partidas correspondientes, de conformidad con lo dispuesto en el Cdigo Contencioso Administrativo y en la
Ley Anual del Presupuesto General de la Nacin.
32
2.2 QUIN EJERCE LA RIESGO DE PREJUZGAR: el
ACTUACIN PREVENTIVA operador preventivo puede, en el
marco de la actuacin preventiva que
INTEGRAL EN MATERIA DE desarrolla, descalificar o desaprobar la
CONTRATACIN ESTATAL? actitud o determinacin del servidor
pblico, particular que cumple funciones
33
3 NATURALEZA vigilancia, aunque tal criterio no es
Y LMITES DE LA exactamente igual que el expuesto,
ACTUACIN PREVENTIVA relativo al control fiscal. Pero este
INTEGRAL EN MATERIA principio encuentra su salvedad, como
lo contempla la Carta, en los casos
DE CONTRATACIN
en que la intervencin, observacin
ESTATAL o confrontacin se hagan menester
de manera urgente y evidente, con
T eniendo en cuenta
los riesgos identi-
ficados en el captulo
miras a la defensa efectiva de derechos
fundamentales en peligro o por un
anterior, el hecho de inminente riesgo del patrimonio pblico.
que las entidades p-
blicas gestionan sus () En efecto, la Corte considera que, si
contrataciones bajo los principios de au- bien la Carta Poltica ha conferido a los
tonoma y responsabilidad y que la ges- rganos del Ministerio Pblico la facultad
tin contractual del Estado, sin importar de intervenir en los procesos y ante las
el rgimen legal que se aplique es regla- autoridades judiciales o administrativas,
da7, el acompaamiento preventivo que cuando sea necesario para defender el
ejerce la Procuradura General de la Na- orden jurdico, el patrimonio pblico o
cin tiene las siguientes caractersticas y los derechos y garantas fundamentales
lmites:
-lo cual significa que estn habilitados
para establecer si en los procesos
Es excepcional
administrativos o en las actuaciones
De all su naturaleza selectiva, definida de los servidores pblicos se han
por el numeral 3 del artculo 24 del presentado actos indebidos o contrarios
Decreto Ley 262 de 2000. Este criterio fue al ordenamiento jurdico, o irregulares,
expuesto por la Corte Constitucional en y para deducir, por consiguiente, las
la sentencia C-113 de 1999, Magistrado responsabilidades a que haya lugar-, tal
Ponente Jos Gregorio Hernndez intervencin debe darse normalmente una
Galindo, al revisar la constitucionalidad vez que dichos procesos y actuaciones han
del numeral 11 del artculo 25 de la Ley culminado. Pero este principio encuentra
80 de 1993, en la que se seal: su salvedad, como lo contempla la Carta,
en los casos en que la intervencin,
En cuanto atae a la Procuradura
observacin o confrontacin se hagan
General de la Nacin y dems entes
menester de manera urgente y evidente,
integrantes del Ministerio Pblico, el
con miras a la defensa efectiva de
anlisis de la preceptiva constitucional
derechos fundamentales en peligro o
permite sostener tambin el carcter
por un inminente riesgo del patrimonio
posterior de la actividad de control y
pblico () (Resalto fuera del texto)
__________________________________________
7. PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN. Circular Conjunta No. 34 de 2011. Auditora General
de la Repblica y Contralora General de Santander. http://www.procuraduria.gov.co/portal/media/file/
circular%20conjunta%20034%281%29.pdf
34
Involucra vigilancia y control de primeros en ejercer el control a la gestin
gestin contractual del Estado, en cumplimiento
de lo ordenado por el artculo 66 de la Ley
El artculo 62 de la Ley 80 de 1993 80 de 1993.
reconoce la facultad de vigilancia y
control de gestin que se le ha otorgado En tal sentido, debe apoyar la gestin de
al Ministerio Pblico. Bajo el ttulo las personas y asociaciones que emprendan
de intervencin, refiere la obligacin campaas de control y vigilancia de la
de adelantar las investigaciones gestin pblica contractual y suministrar
disciplinarias por la inobservancia de la documentacin e informacin que
los principios y fines de la contratacin requieran para el cumplimiento de tales
estatal y la de promover las acciones tareas.
orientadas a obtener las sanciones
pecuniarias y disciplinarias para quienes Es as como, por ejemplo, con
quebranten la normatividad. la coordinacin del Instituto de
Estudios del Ministerio Pblico, y
El artculo 63 de la Ley en mencin prev el apoyo de la Defensora Pueblo,
tambin la potestad y el deber de realizar la Superintendencia de Industria
visitas a las entidades estatales, en y Comercio y la Confederacin
condiciones que permitan la proteccin Colombiana de Consumidores, desde
de los recursos pblicos y el imperio de el ao 2010, en el marco del Programa
la moralidad, legalidad y honestidad en de Participacin Ciudadana de la
la administracin pblica y que faciliten PGN, se han desarrollado jornadas de
la denuncia y la participacin ciudadana. capacitacin orientadas a fortalecer en
conocimiento de las organizaciones
Aqu queda clara la competencia sociales, veeduras ciudadanas y de
CONSTITUCIONAL y LEGAL que se la comunidad en general, en diversos
le ha entregado al Ministerio Pblico de temas, relacionados con la proteccin
ejercer acciones encaminadas a evitar que de derechos y el ejercicio del control
se desconozcan los principios que rigen la social a la gestin contractual del
funcin administrativa, y, especialmente, Estado.
aquellos que orientan la gestin
contractual, que en el fondo defienden No puede implicar coadministracin
y amparan derechos, individuales y
colectivos, que a su vez ocultan rostros, Como bien lo seala la Resolucin
anhelos, sueos, que se concretan en la No. 456 de 2010, el desarrollo de la
actividad comercial de los particulares actuacin preventiva integral en materia
y en la satisfaccin de las necesidades de contratacin estatal no puede implicar
pblicas. en modo alguno la coadministracin
o injerencia en las decisiones
Vincula a la comunidad. administrativas, financieras, tcnicas o
jurdicas de las entidades pblicas o de
La PGN est tambin llamada a coordinar los particulares que ejercen funciones
espacios de participacin comunitaria pblicas. En tal medida, la PGN no
para que sean los ciudadanos los expide conceptos, avales o aprobaciones
35
frente a documentos producidos o
actuaciones desplegadas por los sujetos
de la vigilancia.
36
R
ILIZA
E B E UT
SE D IA DE
N G UAJE N M ATER IN
L E E ,S
QU ENIR ESTATAL E LA
R A PREV I N A L ES D
PA A C E G
TRAT MITES L
CON
OS L N?
ER L ACI
EXC E D ACTU
37
4. METODOLOGA DE LA sobre el trmite de la convocatoria, solicita
PREGUNTA INTELIGENTE a la entidad contratante manifestar las
razones de orden tcnico que justifican
la exclusin referida, presentando para su
4.1 QU SIGNIFICA estudio una relacin normativa que atae
HACER PREGUNTAS al tema y las posiciones recurrentes de la
INTELIGENTES? jurisdiccin contencioso administrativa
sobre el particular.
P
una seleccin abreviada por subasta ara vigilar y controlar la gestin
inversa, que tiene por objeto contratar el contractual del Estado el operador
suministro de papelera y elementos de preventivo debe convertirse en
oficina, que los oferentes, como requisito
habilitante, acrediten experiencia de
forma exclusiva con el sector pblico,
sin fundamentar esta restriccin en el
documento de estudios previos.
38
un estudiante permanente de las Para analizar qu preguntas inteligentes se
modificaciones legales que afectan pueden realizar en cualquiera de las etapas
el tema, que se debe reconocer, son de la gestin contractual, voy a retomar
recurrentes; de las decisiones de la Corte lo expuesto por la suscrita en el Mdulo
Constitucional y de la Jurisdiccin de V, El Control a la gestin contractual de
lo Contencioso Administrativo, de la las entidades pblicas del documento de
doctrina de autores especializados, de Memorias del Programa de Capacitacin
los fallos y pronunciamiento de la PGN en participacin ciudadana y control
y de los dems organismos de control, social: En la garanta de derechos y en
con el fin de contar con un conocimiento la contratacin estatal, publicado por el
actualizado que le permita interactuar con programa de Apoyo al Fortalecimiento
los ordenadores del gasto y sus equipos Institucional de la PGN.
de trabajo, para generar sinergias que
fortalezcan la gestin pblica.
S
EVALUACIN A
Cuando el operador preventivo ya conoce POSTCONTRACTUAL
T
I
el tema que abordar, ha examinado el S
objeto de vigilancia y comprende la funcin F
A
y vocacin constitucional o legal de la C
C
entidad pblica o particular que cumple I
funciones pblicas que acompaar, debe PLANEACIN
N
analizar las actividades y documentos
que ha producido el vigilado frente a
los principios constitucionales y reglas Primero, se debe revisar que comprende
legales que rigen la funcin administrativa cada etapa.
y la gestin fiscal, presentndole las
inquietudes surgidas sobre el particular, ETAPA DE PLANEACIN
as como las alternativas de gestin
que le ofrece el sistema normativo.
Resulta fundamental que el operador
preventivo revise los reparos, solicitudes
y observaciones que han presentado los
interesados en la actividad contractual,
la ciudadana, el sector productivo, las
veeduras ciudadanas y dems actores
sociales, convirtindose as, en un vocero
del inters general que est al tanto de la
integralidad del tema, que promueve la Incluye TODAS las gestiones,
participacin ciudadana y que obra de estratgicas (DESDE LA
forma imparcial. FORMULACIN DE LOS PLANES DE
DESARROLLO, PRESUPUESTALES
La gestin contractual del Estado, sin Y ESTRATGICOS) y operativas
importar el rgimen legal que se aplique, (HASTA LOS ESTUDIOS TCNICOS,
se cumple en varias etapas, a saber: AMBIENTALES, CULTURALES,
39
SOCIALES, ECONMICOS Y LOS ESTUDIOS PREVIOS fueron
LEGALES QUE REQUIERA CADA definidos por el artculo 2.1.1 del Decreto
CONTRATACIN) que deben realizar 734 de 2012 de la siguiente manera:
las entidades o particulares que
cumplen funciones pblicas, en su () los estudios y documentos previos
calidad de contratantes, para contar con estarn conformados por los documentos
todos los anlisis, diseos, permisos, definitivos que sirvan de soporte para
autorizaciones, que le permitan llevar a la elaboracin del proyecto de pliego de
cabo por lo menos tres actividades: condiciones o del contrato, de manera que
los proponentes o el eventual contratista
1. Planear de forma general lo que ser su respectivamente, puedan valorar
gestin contractual en lo corrido de una adecuadamente el alcance de lo requerido
vigencia, estableciendo cmo con dicha por la entidad as como la distribucin de
gestin desarrollar los planes a los que riesgos que la misma propone. ()
est obligado o aquellos que ha formulado
internamente, siempre pensando en el La Procuradura General de la Nacin,
cliente y en sus expectativas. tras efectuar una interpretacin integral
de las normas constitucionales y legales
2. Definir con certeza las condiciones que rigen la gestin contractual del
del contrato a celebrar y del proceso de Estado, acu el siguiente concepto8:
seleccin pertinente, con el fin de que la
necesidad que motiva la contratacin sea LOS ESTUDIOS PREVIOS SON
satisfecha en el plazo adecuado, con la AQUELLOS ANLISIS, DOCUMENTOS
mayor calidad y al mejor precio posible. Y TRMITES QUE DEBEN ADELANTAR
LAS ENTIDADES PBLICAS ANTES DE
3. Elaborar el proyecto de pliego de CONTRATAR, BAJO CUALQUIERA DE
condiciones o su equivalente, en el caso LAS MODALIDADES QUE SEALA LA
de las convocatorias pblicas, o definir las LEY O EL MANUAL INTERNO QUE SE
condiciones de la contratacin, cuando se APLIQUE, EN EL CASO DE AQUELLAS
trate de la modalidad directa. ENTIDADES NO COBIJADAS POR EL
ESTATUTO.
Esta etapa debe desarrollarse en trminos
generales, en cumplimiento de los CUL ES EL CONTENIDO
principios constitucionales de economa y MNIMO DE DICHOS
transparencia, y en el caso de las entidades
ESTUDIOS?
y particulares que cumplen funciones
pblicas, cobijados por el Estatuto General
de Contratacin de la Administracin El artculo 2.1.1 del Decreto 734 de 2012
Pblica, acatando lo ordenado por los refiere los siguientes aspectos mnimos
numerales 7 y 12 del artculo 25 de la Ley para la elaboracin de los estudios previos
80 de 1993 y lo dispuesto por los artculos de las CUATRO MODALIDADES DE
2.1.1 y 2.1.1 del Decreto 734 de 2012. SELECCIN contempladas en la Ley
__________________________________________
8. CULLAR CRUZ, Mara Lorena. Recomendaciones para la Elaboracin de Estudios Previos Aplicacin
del Principio de Planeacin. Procuradura General de la Nacin. 2010
40
1150 de 2007, adicionada por la Ley 1474 6. El soporte que permita la tipificacin,
de 2011. estimacin, y asignacin de los riesgos
previsibles que puedan afectar el
1. La descripcin de la necesidad que la equilibrio econmico del contrato.
entidad estatal pretende satisfacer con la
contratacin. 7. El anlisis que sustenta la exigencia
de garantas destinadas a amparar los
2. El objeto a contratar, con sus perjuicios de naturaleza contractual
especificaciones y la identificacin del o extracontractual, derivados del
contrato a celebrar. incumplimiento del ofrecimiento o del
contrato segn el caso, as como la
3. La modalidad de seleccin del pertinencia de la divisin de aquellas, de
contratista, incluyendo los fundamentos acuerdo con la reglamentacin sobre el
jurdicos que soportan su eleccin. particular.
41
Para comprender la aplicacin de este v) la disponibilidad de recursos o la
principio por parte de las entidades y capacidad financiera de la entidad
particulares que cumplen funciones contratante, para asumir las obligaciones
pblicas no sometidas al Estatuto General de pago que se deriven de la celebracin
de Contratacin Estatal9, vale la pena de ese pretendido contrato;
revisar un pronunciamiento del Consejo
de Estado, emitido por la Sala de lo (vi) la existencia y disponibilidad, en
Contencioso Administrativo, Seccin el mercado nacional o internacional, de
Tercera, en sentencia de 31 de agosto proveedores;
de 2006, Radicacin 25000-23-26-
000-1991-07664-01(14287), Consejero (vii) los procedimientos, trmites y
Ponente MAURICIO FAJARDO requisitos que deben satisfacerse,
GMEZ, en el que se destac que los reunirse u obtenerse para llevar a cabo
estudios previos deberan por lo menos la seleccin del respectivo contratista y
ocuparse de los siguientes aspectos: la consiguiente celebracin del contrato
que se pretenda celebrar ()
(i) la verdadera necesidad de la
celebracin del respectivo contrato; Sobre el tema se invita a revisar la
Circular No. 34 de 28 de octubre de
(ii) las opciones o modalidades existentes 2011, expedida de forma conjunta por
para satisfacer esa necesidad y las la Auditora General de la Repblica,
razones que justifiquen la preferencia por la Contralora General de Santander y
la modalidad o tipo, contractual que se la PGN, que presenta un documento de
escoja; recomendaciones para optimizar la gestin
contractual de las entidades pblicas de
(iii) las calidades, especificaciones, rgimen excepcional. Este documento
cantidades y dems caractersticas podr consultarte en el siguiente
que puedan o deban reunir los bienes, vnculo: http://www.procuraduria.gov.
las obras, los servicios, etc., cuya co/portal/media/file/CIRCULAR%20
contratacin, adquisicin o disposicin C O N J U N TA % 2 0 E X T E R N A % 2 0
se haya determinado necesaria, lo cual, adjunto20102011%281%29.pdf
segn el caso, deber incluir tambin
la elaboracin de los diseos, planos, QU PREGUNTAS SE
anlisis tcnicos, etc.; PUEDE PLANTEAR UN
(iv) los costos, valores y alternativas
OPERADOR PREVENTIVO
que, a precios de mercado reales, podra EN ESTA ETAPA?
demandar la celebracin y ejecucin de
esa clase de contrato, consultando las Lo primero que debe verificar el operador
cantidades, especificaciones, cantidades preventivo es el rgimen de contratacin
de los bienes, obras, servicios, etc., que estatal aplicable a la entidad o particular
se pretende y requiere contratar, as como que cumple funciones pblicas.
la modalidad u opciones escogidas o En el caso de sujetos no sometidos al
contempladas para el efecto. Estatuto General de Contratacin de
42
la Administracin Pblica, adems LICITACIN PBLICA:
de examinar el cumplimiento de convocatoria pblica que se desarrolla
los principios que rigen la funcin en cumplimiento de lo dispuesto en el
administrativa y la gestin fiscal, artculo 30 de la Ley 80 de 1993 y dems
deber atender las previsiones del normas concordantes y que, tal como lo
correspondiente manual de contratacin, estipula el artculo 2, numeral 1 de la ley
procedimientos o funciones, segn sea el 1150 de 2007, opera como regla general
caso. de contratacin.
__________________________________________
10. Memorias del Programa de Capacitacin en participacin ciudadana y control social: En la garanta de
derechos y en la contratacin estatal. Mdulo V. El Control a la gestin contractual de las entidades pblicas.
Mara Lorena Cullar. Asesora PGN. Programa de Apoyo al Fortalecimiento Institucional. 2011
43
Identific el tipo de contrato a Se estableci el perfil del supervisor
suscribir, de acuerdo con el objeto y las del contrato?
obligaciones que de ste se derivan?
Se constat la necesidad de contratar un
La contratacin se encuentra incluida interventor para el seguimiento y control
en el presupuesto asignado? del contrato? Se determin cmo se
contratar la interventora, el estado del
Identific las condiciones tcnicas de la proceso de seleccin correspondiente y la
contratacin, plazo, objeto, obligaciones naturaleza accesoria de esta contratacin,
del contratista, especificaciones tcnicas, respecto al contrato objeto de vigilancia?
garantas, personal mnimo, criterios
de experiencia, declaraciones que Se identificaron, tasaron y distribuyeron
debe efectuar el proponente, lugar de los riesgos previsibles derivados de la
ejecucin, etc.? celebracin y ejecucin del contrato?
44
Pblica, o de los principios Por ello, esta Corte estima que no puede
constitucionales que orientan la funcin darse validez a la equiparacin que el
administrativa y la gestin fiscal y de demandante hace entre el rgimen de
las disposiciones del correspondiente contratacin directa y la inexistencia
manual de contratacin, funciones o tanto de controles como de deberes
procedimientos, para las entidades de para las autoridades de controlar las
rgimen excepcional. conductas de los servidores pblicos
que hubieren intervenido en el proceso
Se suele pensar que la modalidad de de vinculacin contractual hasta su
contratacin directa escapa al principio terminacin, que es lo que al parecer,
de seleccin objetiva. Nada ms alejado tambin entiende el demandante.
de la realidad.
La seleccin objetiva es un deber al que
As lo concluy la Corte Constitucional tambin estn obligadas las entidades
en su Sentencia C-949 proferida el 5 de no sometidas al Estatuto General de
septiembre de 2001, al sealar que la Contratacin. Sobre el particular el
contratacin directa NO EXCLUYE la Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
aplicacin de principios y normas que Administrativo, Seccin Tercera, en la
garantizan la seleccin objetiva, expres providencia de 10 de marzo de 200512,
el Tribunal: seal:
__________________________________________
12. Radicacin: 25000-23-26-000-2003-01195-01(AP), Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
45
de las mismas; por ello, en la medida en de la convocatoria, con las fechas de
que vulneren tales principios en forma inicio y finalizacin de cada una de ellas.
grave, estarn as mismo incurriendo en Se debe hacer claridad respecto a los
una violacin a los derecho colectivos plazos para la presentacin y resolucin
de la moralidad administrativa y el de inquietudes y observaciones de los
patrimonio pblico. interesados frente al pliego, para el
traslado de los informes de verificacin y
Por lo anotado, el pliego de condiciones, ponderacin de las ofertas y presentacin
condiciones de contratacin o como de observaciones, realizacin de
quiera que se denomine el documento audiencias pblicas y dems mecanismos
fsico o electrnico en el que se sealan las que garanticen la transparencia y
exigencias legales, tcnicas, financieras publicidad de las actuaciones y el derecho
y de otra ndole que determinan la al debido proceso de los interesados.
escogencia de un contratista, debera
contener como mnimo las siguientes f. CONTROL SOCIAL: establecimiento
estipulaciones13: de los mecanismos y canales de
comunicacin efectiva que garanticen la
a. OBJETO DEL CONTRATO: participacin de la ciudadana, rganos
establecimiento de la prestacin principal de control, grupos de inters, agentes y
del contrato, redactado de forma tal dems actores sociales, en la vigilancia y
que permita determinar la obligacin seguimiento del proceso de contratacin.
principal y naturaleza del contrato.
g. PREPARACION DE LA
b. PLAZO DE EJECUCION DEL PROPUESTA: determinacin de los
CONTRATO: fijacin de los trminos requisitos, informacin, declaraciones
o plazos lmites en los que las partes y documentos que debe contener
debern cumplir las obligaciones cada oferta, lugar y fecha lmite
derivadas del contrato. de presentacin, VALIDEZ DE
LA PROPUESTA, condiciones de
c. PRESUPUESTO OFICIAL Y AMPARO aprobacin de las PROPUESTAS
PRESUPUESTAL: determinacin del ALTERNATIVAS, mecanismos y lugar de
valor del proceso de contratacin y CORRESPONDENCIA, procedimiento
sealamiento del amparo presupuestal y oportunidad para el RETIRO DE
para su adjudicacin. PROPUESTAS, etc.
46
financiera, tcnica, de experiencia y m. CONDICIONES DE
administrativa y organizacional, etc. () CELEBRACIN DEL CONTRATO:
OBLIGACIONES, forma de pago,
i. FACTORES DE garantas, y dems asuntos relativos al
PONDERACIN: indicacin de los mismo.
criterios de ponderacin de las ofertas
que permiten su comparacin objetiva Estas reglas de juego de la gestin
y la seleccin de aquella que favorece contractual, que se emplean para cumplir
los intereses y requerimientos de la el deber de seleccin objetiva cuando
institucin. () se requiere tramitar una convocatoria
pblica, son las que concretan otros dos
j. CAUSALES DE RECHAZO: principios constitucionales que resultan
relacin precisa de las causales de trascendentales en esta etapa de la gestin
rechazo de las oferta. (...) contractual, como son el DEBIDO
PROCESO y la TRANSPARENCIA.
k. PROCEDIMIENTOS
AUDIENCIAS DE ACLARACIONES, Al respecto el Consejo de Estado
DE CIERRE, DE ADJUDICACIN: precis14:
referencia de los procedimientos que
utilizar la entidad, acatando los En materia de contratacin pblica,
presupuestos legales, en las audiencias la principal aplicacin del principio de
de cada proceso, aclaracin, cierre, transparencia tiene cabida en el rea
adjudicacin, etc., con el fin de que propia de la seleccin de los contratistas,
los interesados conozcan el trmino, en la cual se ubican los procedimientos
metodologa y oportunidad de sus administrativos que, en todos los casos,
intervenciones. deben edificarse sobre las bases de:
__________________________________________
14. Decreto 734 de 2012. Artculo 2.2.3. Contenido mnimo del pliego de condiciones. Sin perjuicio de las
condiciones especiales que correspondan a los casos de licitacin, seleccin abreviada y concurso de mritos,
y de los requisitos exigidos en el numeral 5 del artculo 24 de la Ley 80 de 1993, el pliego de condiciones
deber detallar claramente los requerimientos para la presentacin de la propuesta. El pliego contendr,
cuando menos:
1. La descripcin tcnica detallada y completa del objeto a contratar, la ficha tcnica del bien o servicio de
caractersticas tcnicas uniformes y de comn utilizacin, o los requerimientos tcnicos, segn sea el caso.
2. Los fundamentos del proceso de seleccin, su modalidad, trminos, procedimientos, y las dems reglas
objetivas que gobiernan la presentacin de las ofertas as como la evaluacin y ponderacin de las mismas,
y la adjudicacin del contrato.
47
iii) la garanta del derecho de cual se recomienda fijar plazos razonables
contradiccin; para el desarrollo de cada una de las
etapas de una convocatoria pblica. Esto
iv) la publicidad de las actuaciones de la incluye los trminos para la realizacin
Administracin; de audiencias, la contestacin de
solicitudes de aclaracin o modificacin
v) la motivacin expresa, precisa y del pliego de condiciones o trminos de
detallada del informe de evaluacin, del la contratacin, la diligencia de cierre o
acto de adjudicacin o de la declaratoria presentacin de ofertas, la evaluacin de
de desierta; ellas, etc.
__________________________________________
3. Las razones y causas que generaran el rechazo de las propuestas o la declaratoria de desierto del proceso.
4. Las condiciones de celebracin del contrato, presupuesto, forma de pago, garantas, y dems asuntos
relativos al mismo.
La informacin a que se refiere el numeral 1 del presente artculo, se presentar siempre en documento
separable del pliego de condiciones, como anexo tcnico, el cual ser pblico, salvo expresa reserva. Al pliego
se anexar el proyecto de minuta del contrato a celebrarse y los dems documentos que sean necesarios.
15. Sentencia de 29 de agosto de 2007, proceso nmero: 850012331000030901, Radicacin nmero: 15324,
Consejero Ponente, Dr. Mauricio Fajardo Gmez.
48
condiciones de igualdad de acceso a la en consideracin de los interesados y
informacin. publicados en el SECOP en los trminos
legales previstos para el efecto?
QU PREGUNTAS SE
PUEDE PLANTEAR UN Se presentaron quejas respecto al
trmite del proceso de seleccin?
OPERADOR PREVENTIVO
EN ESTA ETAPA? Se respondieron todas las observaciones
presentadas frente a los informes de
Para examinar los principales aspectos de verificacin y ponderacin de las ofertas?
las convocatorias pblicas adelantadas y
procedimientos de seleccin aplicados, Se public en el SECOP el acto
los operadores preventivos generalmente administrativo de adjudicacin y el acta
abordan, entre otros, los siguientes de audiencia de adjudicacin, en caso
interrogantes; de que se haya llevado a cabo en los
trminos de ley?
Se expidieron Adendas o
modificaciones al pliego de condiciones En el caso de la declaratoria de
que puedan implicar un cambio desierta de la convocatoria, Se admiti
substancial a las condiciones establecidas y resolvi, de haberse presentado, el
en el documento de estudios previos de la recurso de reposicin correspondiente, en
contratacin? los trminos de ley? Se volvi a tramitar
el proceso?
En qu fecha se expidieron ests
adendas? Se respetaron los plazos ETAPA DE EJECUCIN
legales o del cronograma del pliego
previstos para el efecto?
49
QU ES LA SUPERVISIN O obstante, lo anterior cuando la entidad
INTERVENTORA? lo encuentre justificado y acorde a la
naturaleza del contrato principal, podr
contratar el seguimiento administrativo,
Es el conjunto de funciones o actividades
tcnico, financiero, contable, jurdico
desempeadas por un responsable
del objeto o contrato dentro de la
designado o contratado para el efecto,
interventora.
que realiza el seguimiento al ejercicio del
cumplimiento obligacional por parte del
Por regla general, NO SERN
contratista, con la finalidad de promover
CONCURRENTES, en relacin con
la ejecucin satisfactoria del contrato,
un mismo contrato, pero si llegaren a
mantener permanentemente informado al
CONCURRIR LA ENTIDAD DEBE
ordenador del gasto de su estado tcnico,
DIVIDIR LAS FUNCIONES.
jurdico y financiero, y evitar perjuicios
a la entidad y al contratista o parte del
La necesidad de contar con un apoyo al
negocio jurdico.
supervisor, a travs de la celebracin de
un contrato de prestacin de servicios,
Con la expedicin del Estatuto
o de contratar un interventor, a travs
Anticorrupcin, Ley 1474 de 2011, se
del trmite del respectivo concurso de
diferenciaron claramente los conceptos
mritos, deber evaluarse en la etapa
de supervisin e interventora.
de planeacin del contrato objeto de
vigilancia.
El artculo 83 de esta norma seal:
Esta exigencia de vigilancia, control
La supervisin consistir en el
y seguimiento de lo pactado deviene
seguimiento tcnico, administrativo,
de los deberes que tienen las entidades
financiero, contable, y jurdico que sobre
contratantes, consagrados en el artculo 4
el cumplimiento del objeto del contrato,
de la Ley 80 de 1993, como son:
es ejercida por la misma entidad estatal
cuando no requieren conocimientos
1. EXIGIR AL CONTRATISTA LA
especializados. Para la supervisin, la
EJECUCIN IDNEA Y OPORTUNA
Entidad estatal podr contratar personal
DEL OBJETO CONTRATADO. IGUAL
de apoyo, a travs de los contratos
EXIGENCIA PODRN HACER AL
de prestacin de servicios que sean
GARANTE.
requeridos.
2. ADELANTAR LAS GESTIONES
La interventora consistir en el
NECESARIAS PARA EL
seguimiento tcnico que sobre el
RECONOCIMIENTO Y COBRO DE
cumplimiento del contrato realice una
LAS SANCIONES PECUNIARIAS Y
persona natural o jurdica contratada
GARANTAS A QUE HUBIERE LUGAR.
para tal fin por la Entidad Estatal,
cuando el seguimiento del contrato
3. SOLICITAR LA ACTUALIZACIN
suponga conocimiento especializado en
O LA REVISTA DE LOS PRECIOS
la materia, o cuando la complejidad o
CUANDO SE PRODUZCAN
la extensin del mismo lo justifiquen. No
FENMENOS QUE ALTEREN
50
EN SU CONTRA EL EQUILIBRIO EJECUCIN DEL CONTRATO
ECONMICO O FINANCIERO DEL LAS CONDICIONES TCNICAS,
CONTRATO. ECONMICAS Y FINANCIERAS
EXISTENTES AL MOMENTO DE
4. ADELANTAR REVISIONES PROPONER EN LOS CASOS EN QUE
PERIDICAS DE LAS OBRAS SE HUBIERE REALIZADO LICITACIN
EJECUTADAS, SERVICIOS PRESTADOS O DE CONTRATAR EN LOS CASOS DE
O BIENES SUMINISTRADOS, PARA CONTRATACIN DIRECTA.
VERIFICAR QUE ELLOS CUMPLAN
CON LAS CONDICIONES DE CALIDAD 9. ACTUAR DE TAL MODO QUE POR
OFRECIDAS POR LOS CONTRATISTAS. CAUSAS A ELLAS IMPUTABLES,
NO SOBREVENGA UNA MAYOR
4.1. PROMOVER LAS ACCIONES DE ONEROSIDAD EN EL CUMPLIMIENTO
RESPONSABILIDAD CONTRA STOS DE LAS OBLIGACIONES A CARGO
Y SUS GARANTES CUANDO DICHAS DEL CONTRATISTA. CORREGIRN
CONDICIONES NO SE CUMPLAN. LOS DESAJUSTES QUE PUDIEREN
PRESENTARSE Y ACORDARN LOS
5. EXIGIR QUE LA CALIDAD DE LOS MECANISMOS Y PROCEDIMIENTOS
BIENES Y SERVICIOS ADQUIRIDOS PERTINENTES PARA PRECAVER
POR LAS ENTIDADES ESTATALES O SOLUCIONAR RPIDA Y
SE AJUSTE A LOS REQUISITOS EFICAZMENTE LAS DIFERENCIAS
MNIMOS PREVISTOS EN LAS O SITUACIONES LITIGIOSAS QUE
NORMAS TCNICAS OBLIGATORIAS. LLEGAREN A PRESENTARSE.
NORMAS TCNICAS COLOMBIANAS
O INTERNACIONALES. 10. NUMERAL ADICIONADO POR EL
ARTCULO 19 DE LA LEY 1150 DE 2007
6. ADELANTAR LAS ACCIONES RESPETAR EL ORDEN DE
CONDUCENTES A OBTENER LA PRESENTACIN DE LOS PAGOS
INDEMNIZACIN DE LOS DAOS POR PARTE DE LOS CONTRATISTAS.
QUE SUFRAN EN DESARROLLO SLO POR RAZONES DE INTERS
O CON OCASIN DEL CONTRATO PBLICO, EL JEFE DE LA ENTIDAD
CELEBRADO. PODR MODIFICAR DICHO ORDEN
DEJANDO CONSTANCIA DE TAL
7. REPETIR CONTRA LOS ACTUACIN.
SERVIDORES PBLICOS, CONTRA
EL CONTRATISTA O LOS TERCEROS
RESPONSABLES, SEGN EL CASO,
POR LAS INDEMNIZACIONES
QUE DEBAN PAGAR COMO
CONSECUENCIA DE LA ACTIVIDAD
CONTRACTUAL.
51
QU NORMATIVIDAD RIGE buscando garantizar la idoneidad y
LA VIGILANCIA, CONTROL capacidad tcnica, administrativa, legal y
financiera, de acuerdo con la complejidad
Y SEGUIMIENTO DE LOS
y extensin de esta labor, para cumplir
CONTRATOS ESTATALES? con las funciones asignadas, en el
caso del supervisor, o las obligaciones
Los supervisores e interventores deben pactadas, en el caso de los interventores
ejecutar las actividades de vigilancia, contratados o de los contratos de apoyo a
seguimiento y control de los contratos la gestin celebrados.
bajo los parmetros establecidos en las
Leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y 1474 QU FUNCIONES O
de 2011, sus decretos reglamentarios, las
normas civiles y comerciales y dems
ACTIVIDADES DEBEN
que rijan la materia, lo establecido en el CUMPLIR O DESARROLLAR
contrato, en el caso de la interventora o LOS SUPERVISORES E
de la prestacin de servicios de apoyo a la INTERVENTORES?
labor del supervisor, y lo dispuesto en el
FUNCIONES ADMINISTRATIVAS:
manual de contratacin de cada entidad,
Verificacin del cumplimiento oportuno
respecto a las polticas de supervisin o de las diligencias de orden administrativo
interventora. propias del contrato suscrito.
52
poner o pongan en riesgo el cumplimiento QU FACULTADES TIENEN
del contrato, o cuando tal incumplimiento LOS SUPERVISORES O
se presente.
INTERVENTORES?
EL INCUMPLIMIENTO DE
ESTE DEBER ACARREA SERAS De acuerdo con lo
CONSECUENCIAS PARA EL sealado en el artculo
INTERVENTOR. ES AS COMO 84 del Estatuto
EL PARGRAFO 2 DEL CITADO Anticorrupcin,
ARTCULO 84 DISPUSO: los supervisores o
interventores podrn:
Adicinese la Ley 80 de 1993, artculo
8, numeral 1, con el siguiente literal: SOLICITAR INFORMES
k) El interventor que incumpla el
deber de entregar informacin a la SOLICITAR ACLARACIONES
entidad contratante relacionada con el Y EXPLICACIONES SOBRE LA
incumplimiento del contrato, con hechos EJECUCIN DEL CONTRATO
o circunstancias que puedan constituir
actos de corrupcin tipificados como Adems de estas facultades, PUEDEN
conductas punibles, o que puedan poner Y DEBEN, orientar la ejecucin de los
o pongan en riesgo el cumplimiento del contratos; colaborar con el contratista
contrato. para facilitar el cumplimiento de lo
pactado; absolver dudas tcnicas o de
Esta inhabilidad se extender por un otra ndole que le competan; estudiar,
trmino de cinco (5) aos, contados a partir avalar, de ser procedente, y tramitar las
de la ejecutoria del acto administrativo solicitudes de modificacin del contrato y
que declare el incumplimiento, previa la restablecimiento del equilibrio financiero;
actuacin administrativa correspondiente. gestionar las acciones que conminen
al contratista al cumplimiento del
Por su parte, el pargrafo 3 de la norma negocio o a sancionar el incumplimiento
seal que el interventor que no haya total o parcial de ste y, finalmente,
informado oportunamente a la Entidad de CERTIFICAR la ejecucin satisfactoria
un posible incumplimiento del contrato de las obligaciones contempladas en
vigilado o principal, parcial o total, el acuerdo de voluntades, para que la
de alguna de las obligaciones a cargo entidad contratante proceda a los pagos a
del contratista, ser solidariamente que haya lugar, y de ser pertinente, a la
responsable con este de los perjuicios liquidacin del negocio jurdico.
que se ocasionen con el incumplimiento
por los daos que le sean imputables al
interventor.
53
QU RESPONSABILIDAD respecto de los cuales hayan ejercido o
TIENEN LOS ejerzan las funciones de interventora.
SERVIDORES PBLICOS
Esta responsabilidad ser reglamentada
Y PARTICULARES QUE por el Gobierno Nacional.
EJERCEN LA SUPERVISIN
O INTERVENTORA DE UN Adems de las consecuencias
CONTRATO ESTATAL? patrimoniales y la inhabilidad especial
contemplada para el interventor que falte
El Estatuto Anticorrupcin modific al deber de informacin ya mencionado,
de forma sustancial el alcance de la el pargrafo 1 del artculo 84 de la Ley
responsabilidad de los supervisores e 1474 modific el numeral 34 del artculo
interventores de los contratos. 48 de la Ley 734 de 2002, contemplando
como falta gravsima:
El artculo 82, que reform lo previsto
en el artculo 53 de la Ley 80 de 1993, No exigir, el supervisor o el interventor,
dispuso: la calidad de los bienes y servicios
adquiridos por la entidad estatal, o en
Los consultores y asesores externos su defecto, los exigidos por las normas
respondern civil, fiscal, penal y tcnicas obligatorias, o certificar como
disciplinariamente tanto por el recibida a satisfaccin, obra que no ha
cumplimiento de las obligaciones sido ejecutada a cabalidad. Tambin
derivadas del contrato de consultora ser falta gravsima omitir el deber de
o asesora, como por los hechos u informar a la entidad contratante los
omisiones que les fueren imputables y que hechos o circunstancias que puedan
causen dao o perjuicio a las entidades, constituir actos de corrupcin tipificados
derivados de la celebracin y ejecucin como conductas punibles, o que puedan
de los contratos respecto de los cuales poner o pongan en riesgo el cumplimiento
hayan ejercido o ejerzan las actividades del contrato, o cuando se presente el
de consultora o asesora. incumplimiento.
54
El contrato cont con la supervisin Para resolver las preguntas planteadas
definida durante el plazo de ejecucin? se sugiere tener en cuenta las siguientes
Consta la designacin del supervisor definiciones 16:
o responsable encargado de realizar el
control y seguimiento a la ejecucin del PRRROGA: Ampliacin del plazo
contrato? total de ejecucin del contrato o del
plazo de cumplimiento parcial de las
Consta la fecha a partir de la cual se obligaciones.
inici el plazo de ejecucin del contrato
de interventora, en caso de existir tal ADICIN: Modificacin en el valor del
figura? contrato, que lo acrece.
55
de otorgar el recibo a satisfaccin del resolver, entre otras, las siguientes
bien, obra o servicio, proceder al ltimo preguntas:
pago pactado y a efectuar el balance
financiero del negocio con miras a
Se cumpli el objeto pactado? El
finiquitar el vnculo surgido.
supervisor o interventor aval el recibo
a satisfaccin del bien, obra o servicio
Esta fase puede comprender la
liquidacin el contrato, cuando esta es (cuando no sea necesaria la liquidacin),
exigida por la normatividad vigente, suscribi el acta de liquidacin por
artculo 60 de la Ley 80 de 1993, 11 de mutuo acuerdo o gestion la liquidacin
la Ley 1150 de 200717 y 217 del Decreto unilateral del contrato, en los trminos de
Ley 019 de 2012. Resulta fundamental en ley?
esta fase final, que la entidad contratante
verifique qu obligaciones a cargo del Se dejaron salvedades en la liquidacin
contratista quedan pendientes a la firma del contrato o en el acta de recibo a
del acta de recibo final o de liquidacin
satisfaccin?
del contrato o a la expedicin del acto
administrativo que ordena su liquidacin
unilateral, asociadas por lo general, a la Se amortizo en su totalidad el anticipo
garanta tcnica que cubre los bienes, girado al contratista? Se agot el pago
obras o servicios contratados, que, anticipado efectuado?
adems, suelen estar cobijadas en los
amparos correspondientes de la garanta
nica constituida. Por ejemplo, calidad Se verific el cumplimiento de las
de los bienes, correcto funcionamiento, obligaciones a cargo del contratista,
estabilidad de la obra, responsabilidad pendientes a la firma del acta de recibo
civil extracontractual, etc. final o a la liquidacin del contrato,
bien sea de mutuo acuerdo o de forma
QU PREGUNTAS SE unilateral?
PUEDE PLANTEAR UN
OPERADOR PREVENTIVO En el caso de haberse presentado
EN ESTA ETAPA? siniestros durante la vigencia de la
garanta nica constituida o de la
garanta tcnica otorgada, Se requiri
Para examinar el balance final de al contratista o se hicieron efectivas las
ejecucin del contrato, el operador puede garantas correspondientes?
17. IDEM. LIQUIDACIN POR MUTUO ACUERDO DE LAS PARTES: liquidacin del contrato que se efecta de forma
conjunta y por mutuo acuerdo de las partes. Debe llevarse a cabo en el trmino pactado dentro del contrato o pliego de
condiciones de la respectiva convocatoria o, de no haberse pactado, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiracin
del trmino previsto para la ejecucin del contrato o a la expedicin del acto administrativo que ordene la terminacin, o a
la fecha del acuerdo que la disponga.
-LIQUIDACIN UNILATERAL: liquidacin del contrato que realiza de forma unilateral la entidad pblica contratante,
cuando pese a la convocatoria del contratista, no se pudo llevar a cabo la liquidacin por mutuo acuerdo del contrato (por
la no concurrencia del contratista o por el desacuerdo de las partes sobre el particular). Se efecta a travs de la expedicin
de un acto administrativo debidamente motivado, dentro del trmino de dos meses, contados a partir del vencimiento del
plazo para realizar la liquidacin por mutuo acuerdo (artculo 11 de la Ley 1150 de 2007) o hasta el vencimiento del trmino
de caducidad de la accin contractual.
56
5 POLTICAS DE Cuanta del proceso de seleccin o
LA ACTUACIN contrato
PREVENTIVA
Naturaleza del contrato o proceso de
EN MATERIA DE seleccin
CONTRATACIN
ESTATAL Impacto en la sociedad de los fines
perseguidos por la contratacin
PARA EFECTOS DE LA ACTUACIN
PREVENTIVA INTEGRAL, LA GES- De este anlisis se dejar constancia en
TIN CONTRACTUAL COMPREN- el informe de inicio de la actuacin.
DE TODAS LAS ACTUACIONES
O TRMITES QUE SE DESARRO- En todo caso, cuando decida iniciar
LLAN PARA LA CONTRATACIN la actuacin preventiva, el operador
DE BIENES, SERVICIOS Y OBRAS, obrar con diligencia y oportunidad,
POR PARTE DE ENTIDADES P- atendiendo las etapas perentorias y
BLICAS O DE PARTICULARES QUE preclusivas de la gestin contractual
EJERCEN FUNCIONES PBLICAS. del Estado.
POLTICAS.
5.1 OPORTUNIDAD DE LA
ACTUACIN PREVENTIVA
INTEGRAL.
57
EJEMPLO DE LA
OPORTUNIDAD:
Interesados en un pro-
ceso de seleccin, re-
glado por el Estatuto
General de Contrata-
cin, encuentran diver-
sas irregularidades en
el trmite adelantado por la entidad con-
tratante por lo cual solicitan al operador
preventivo, acompae la convocatoria.
58
De forma excepcional, atendiendo la El operador analiza la peticin y pese al
gravedad de los hechos denunciados estado de la convocatoria encuentra que
o conocidos por la Procuradura, puede acudir a la excepcionalidad e iniciar
relacionados con la verificacin, el acompaamiento preventivo, con el
evaluacin o dems actuaciones que fin de evitar que se incumpla el deber
deban surtir las entidades pblicas, de seleccin objetiva, y, a futuro, una
hasta la adjudicacin de la convocatoria vez adjudicado el proceso, se presenten
respectiva, se podrn iniciar actuaciones conflictos jurdicos que menoscaben el
preventivas una vez llevada a cabo la patrimonio pblico.
diligencia de cierre de los procesos. En
estos casos, el operador preventivo deber Por ello, tras elaborar el informe de
dejar constancia, en el informe inicial, inicio del caso ordinario, da traslado de
de los fundamentos que dieron lugar al la solicitud elevada por el proponente
acompaamiento, de forma posterior a la a la entidad contratante, exponiendo
presentacin de ofertas. conceptos jurdicos sobre el particular
y algunos desarrollos jurisprudenciales
Teniendo en cuenta el principio de y doctrinales, solicitando informacin
economa que rige la gestin contractual sobre las razones o determinaciones
del Estado, que consagra la perentoriedad adoptadas.
y preclusividad de las etapas de cada
convocatoria pblica, las observaciones Frente a la comunicacin recibida por
que presente el operador preventivo parte de la PGN, el Hospital, en el marco
debern referirse exclusivamente a los de su autonoma institucional, revala su
documentos producidos por la entidad concepto inicial, verificando los hechos
contratante en el perodo en el que se expuestos por el oferente, y resuelve la
emprende el acompaamiento. situacin de forma favorable al inters
general.
EJEMPLO DE LA
PERTINENCIA EN LA Como se puede observar, el operador
preventivo evalu la solicitud, defini
ACTUACIN: abrir un caso ordinario, analiz
jurdicamente la situacin, exhort
El proponente de una a la empresa social a verificar sus
convocatoria pblica determinaciones y logr proteger el
tramitada por una Em- inters general, al evitar que se incumpla
presa Social del Estado el deber de seleccin objetiva y que se
Hospital, conforme a presenten hechos que podran constituir
las previsiones del Ma- faltas disciplinarias.
nual de Contratacin que rige su gestin,
presenta una solicitud de acompaamien- Esto lo hizo en una etapa final de la
to al proceso de contratacin debido a que actividad precontractual, es decir,
considera que en la etapa de evaluacin actuando en el marco de la excepcionalidad
de las ofertas se estn cometiendo errores que plantea la Resolucin No. 456 de
y violando el principio de contradiccin. 2010, pero con el fin de proteger el inters
general. Dej constancia de estas razones
59
tanto en el informe de inicio como en el finalizacin de la actuacin preventiva
de finalizacin de la actuacin. integral.
60
presentacin como servidor designado para al dar traslado al competente de una
el acompaamiento. Iniciada la audiencia queja sobre la comisin de posibles faltas
solicita el uso de la palabra y explica las disciplinarias.
razones de su intervencin, requiriendo de
forma respetuosa se le entregue copia de la 5.2.2 EXHORTACIN
respuesta emitida o se le precise la posicin AL ANLISIS DE LA
institucional frente a la observacin
efectuada.
POSIBILIDAD DE REVOCAR
ACTOS ADMINISTRATIVOS
El ordenador del gasto manifiesta que no PRECONTRACTUALES
recibi comunicacin sobre el particular y Y CONTRACTUALES
decide suspender la audiencia para revisar COMPETENCIA:
el tema. Tras una hora de suspensin se
L
reinicia la jornada y el ordenador del gasto a revocatoria directa de los actos
da la orden correspondiente para permitir administrativos precontractuales
el ingreso del veedor ciudadano, tomando o contractuales podr ser solicitada
atenta nota de las manifestaciones que de forma exclusiva por el Procurador
pblicamente efecta. En audiencia se General de la Nacin, como lo establece
resuelven las inquietudes presentadas por el numeral 3718 del artculo 7 del Decreto
el veedor y se adjudica el proceso. 262 de 2000.
El veedor insiste en sus denuncias, de las Cuando una dependencia, en el trmite
cuales se deja constancia en el acta de la de una actuacin preventiva, determine
audiencia y en el acto administrativo de la necesidad de requerir expresamente
adjudicacin. El operador preventivo la revocatoria de un acto administrativo,
solicita copia de estos documentos, deber elevar la solicitud correspondiente
elabora el informe de cierre de la solicitud ante el despacho del Procurador General
y, atendiendo el deber consagrado en el de la Nacin.
numeral 24 del artculo 34 de la Ley 734 de
2002, da traslado de la queja presentada a
la dependencia competente.
CAUSALES DE LA
Si se analiza el caso expuesto, se evidencia SOLICITUD:
que el operador preventivo actu
oportunamente, limitndose a los hechos a. PARA EL ACTO ADMINISTRATIVO
puestos en su conocimiento, respetando la DE APERTURA DE UNA
perentoriedad y preclusividad de las etapas CONVOCATORIA: El operador
de desarrollo de la convocatoria, animado preventivo podr plantear al Procurador
por la intencin de evitar la vulneracin General la posibilidad de solicitar la
de un derecho fundamental como es el de revocatoria del acto administrativo de
la participacin ciudadana.As mismo, se apertura de una convocatoria pblica, en
constata que obr de forma responsable
__________________________________________
18. DECRETO 262 DE 2000. Articulo 7. Numeral 37. Solicitar la suspensin de actuaciones
administrativas o la revocatoria de los actos administrativos a ellas referentes en defensa del orden
jurdico o del patrimonio pblico.
61
el marco de lo dispuesto por el artculo CONTENIDO ESPECFICO DEL IN-
2.1.1, pargrafo 2, y artculo 2.2.2, FORME QUE SUSTENTA LA PETI-
pargrafo 2, del Decreto 734 de 2012. CIN ELEVADA AL PROCURADOR
GENERAL.
b. PARA LOS DEMS ACTOS ADMI-
NISTRATIVOS PRECONTRACTUA- La sugerencia de solicitud de revocatoria
LES O CONTRACTUALES: El operador de un acto administrativo de carcter
preventivo podr plantear al Procurador precontractual o contractual deber
General la posibilidad de solicitar la re- remitirse junto con el informe de inicio
vocatoria del acto administrativo cuando o desarrollo de la actuacin preventiva
ste pueda ser opuesto, de forma eviden- integral, en el que conste, por lo menos, la
siguiente informacin:
te, a la Constitucin Poltica o a la ley;
cuando pueda no estar conforme con el
DE LA REVOCATORIA DEL ACTO
inters pblico o social, o atentar contra
ADMINISTRATIVO QUE ORDENA LA
l, o causar agravio injustificado a una APERTURA DE UNA CONVOCATO-
persona. RIA:
c. OPORTUNIDAD: Teniendo en cuen-
ta los trminos preclusivos y perentorios Descripcin de las modificaciones
efectuadas al pliego de condiciones o su
para el desarrollo de las diferentes etapas
equivalente.
de los procesos de seleccin y de ejecu-
cin de los contratos, el operador preven- Confrontacin de las modificaciones
tivo solo podr plantear la revocatoria del introducidas al pliego de condiciones o
acto administrativo de apertura de una su equivalente, frente al contenido del
convocatoria, hasta que se lleve a cabo el documento de estudios previos de la
cierre, es decir, hasta el recibo y apertura contratacin.
de los ofrecimientos. Examen jurdico de la posible
substancialidad de las modificaciones
As mismo, solo podr plantear la adoptadas por la entidad que adelanta la
revocatoria de un acto administrativo convocatoria.
precontractual en las siguientes Verificacin jurdica de la posible
circunstancias: ocurrencia de las circunstancias previstas
en el artculo 93 del Cdigo Contencioso
- Para el acto expedido antes de la Administrativo.
recepcin de ofertas, hasta la fecha
prevista para el efecto. DE LA REVOCATORIA DE CUAL-
QUIER OTRO ACTO ADMINISTRA-
- Para el acto emitido con posterioridad TIVO PRECONTRACTUAL O CON-
al cierre de la convocatoria, hasta su TRACTUAL :
adjudicacin o declaratoria de desierta.
Verificacin jurdica de la posible
La revocatoria de un acto administrativo ocurrencia de las circunstancias previstas
contractual solo se podr plantear hasta la en el artculo 93 del Cdigo Contencioso
liquidacin por mutuo acuerdo, unilateral Administrativo.
o judicial del contrato.
62
EJEMPLO DE LA precontractuales publicados en el portal
PERTINENCIA DE SUGERIR nico de contratacin.
AL PROCURADOR
Evidencia entonces que por la expedicin
GENERAL, LA SOLICITUD de la adenda que modifica el plazo de
DE REVOCATORIA DE UN la concesin podra haberse generado
ACTO ADMINISTRATIVO un cambio fundamental en los estudios
DE APERTURA DE UNA de mercado realizados, as como en la
CONVOCATORIA formulacin del modelo financiero del
contrato.
Una entidad del nivel
Por lo expuesto, verifica que es necesario
territorial adelanta una
RECORDAR (no solicitar, sugerir o
licitacin pblica que
recomendar) al ordenador del gasto
tiene por objeto entre-
la posibilidad que le asiste de aplicar
gar en concesin la ex-
el citado el pargrafo 2 del artculo
plotacin de un bien p-
2.1.1 del Decreto 734 de 2012. En tal
blico, con el fin de garantizar la prestacin
sentido remite comunicacin sobre el
de un servicio.
asunto, presentando para el anlisis
jurisprudencia de la Corte Constitucional
Tras recibir observaciones evidencia que
que ha definido el plazo de la concesin
debe ajustar el plazo de la concesin,
como un elemento fundamental de dicho
por inconvenientes en la modelacin
negocio jurdico.
financiera del negocio. Procede entonces
a expedir una adenda modificando el
El ordenador del gasto hace caso omiso a
elemento referido.
los argumentos esbozados por la PGN y
se abstiene de pronunciarse sobre stos.
Esta situacin es puesta en conocimiento
de la PGN por parte de un interesado
El operador preventivo recibe cinco
en el proceso, quien solicit a la
quejas ms de otros interesados
entidad contratante la revocatoria del
en el proceso, quienes denuncian
acto de apertura de la convocatoria,
un presunto desconocimiento del
con fundamento en lo dispuesto en el
principio de planeacin, indicando que
pargrafo 2 del artculo 2.1.1 del Decreto
bajo las condiciones dispuestas por la
734 de 2012.19
entidad en el pliego de condiciones y
El operador preventivo analiza el asunto pese a la adenda expedida, no logran
y decide adelantar un caso ordinario. validar la viabilidad financiera del
Elabora el informe de inicio de la negocio, lo cual precisan, impide la
actuacin, revisando los documentos formulacin de una oferta econmica
seria y acorde al mercado.
__________________________________________
19. El contenido de los estudios y documentos previos podr ser ajustado por la entidad con posterioridad a
la apertura del proceso de seleccin. En caso que la modificacin de los elementos mnimos sealados en el
presente artculo implique cambios fundamentales en los mismos, la entidad, con fundamento en el numeral 2
del artculo 69 del Cdigo Contencioso Administrativo, o norma legal que lo modifique, adicione o sustituya,
y en aras de proteger el inters pblico o social, podr revocar el acto administrativo de apertura.
63
En vista de la gravedad que puede tener EJEMPLO DE LA
el tema a futuro, frente a la posibilidad de PERTINENCIA DE
un desequilibrio econmico del contrato
de concesin o del surgimiento de un
RECORDAR LA
conflicto jurdico entre las partes que POSIBILIDAD DE
exponga al erario o la solidez del proyecto, SUSPENDER EL TRMITE
en un tema sensible para la comunidad, el DE UNA CONVOCATORIA
operador preventivo elabora el informe PBLICA
correspondiente y lo remite al despacho
del Procurador General, con un proyecto Una entidad pblica
de comunicacin para su firma, en el que adelanta una
que se solicita al ordenador del gasto seleccin abreviada
de la entidad vigilada, la revocatoria de menor cuanta con
del acto administrativo de apertura de el objeto de contratar
la licitacin, ratificando los criterios la construccin de una edificacin para
jurdicos expuestos y dando traslado de uso institucional, no atiende dentro de
las mltiples quejas recibidas. las especificaciones tcnicas del pliego
de condiciones las normas que garantizan
Finalmente, la entidad vigilada revala su el acceso a la poblacin en estado de
posicin, revoca la resolucin que orden discapacidad. Por tal razn, una ONG
el trmite de la licitacin y reinicia la interpone una accin de tutela con el fin de
contratacin, tras ajustar el documento que se proteja el derecho de esta poblacin
de estudios previos y el pliego de vulnerable al acceso y la movilidad, y
condiciones. remite una solicitud de intervencin en el
trmite de la convocatoria a la PGN.
5.2.3 SUSPENSIN DE
PROCESOS DE SELECCIN. El operador preventivo analiza el
asunto, verifica la situacin de la accin
64
los derechos de los peticionarios y ordena por la liquidacin por mutuo acuerdo,
a la PGN efectuar seguimiento de la unilateral o judicial del contrato.
actuacin con el fin de que la proteccin
exigida se concrete. EJEMPLO: Una entidad pblica solicita
un acompaamiento preventivo para
5.3 TERMINACIN DE LA examinar una problemtica que afronta,
ACTUACIN PREVENTIVA relacionada con la oposicin de una
comunidad a la ejecucin de contrato
INTEGRAL EN MATERIA DE que se encuentra paralizado, causando un
CONTRATACIN ESTATAL. grave perjuicio al erario y a las metas de
gestin planteadas por la administracin.
65
expuesto, inicia el trmite de un caso
relevante. Remite varias comunicaciones
a la entidad contratante, dando traslado
de un sinnmero de quejas que recibe
tras el anuncio del acompaamiento. Pese
a lo expuesto, la entidad se niega a dar
respuesta a las solicitudes de informacin
elevadas y a pronunciarse sobre los
argumentos expuestos por la PGN.
66
6 PROCEDIMIENTO DE LA 015 DE 2010, O DE LA NORMATIVI-
ACTUACIN PREVENTIVA DAD INTERNA QUE LA MODIFI-
QUE, ADICIONE O REEMPLACE. El
EN MATERIA DE procedimiento puede ser consultado en
CONTRATACIN ESTATAL el link http://www.procuraduria.gov.co/
portal/media/file/descargas/SIP/PRO-
LAS ACTUACIONES PREVENTI- PR-00-001_Procedimiento_preventivo_
VAS INTEGRALES EN MATERIA DE integral_v1.pdf
CONTRATACIN ESTATAL SE DE-
SARROLLARN APLICANDO PARA El procedimiento puede sintetizarse de la
EL EFECTO EL PROCEDIMIENTO siguiente manera:
DEFINIDO EN LA RESOLUCIN No.
P
y respeto por la gestin y autonoma de
las entidades vigiladas.
67
Estas exigencias implican que el operador
preventivo no solo debe conocer los
lmites y polticas de su funcin o la
normatividad, jurisprudencia y doctrina
de los temas que aborda, TAMBIN se
requiere, de forma prioritaria, que planee
y organice las actividades que realizar,
con creatividad, positivismo y vocacin
de servicio.
68
7 PRODUCTOS DE LA 7.2 FORMULACIN DE
ACTUACIN PREVENTIVA PROYECTOS.
INTEGRAL EN MATERIA
DE CONTRATACIN
ESTATAL
L as dependencias competentes para
desarrollar la actuacin preventiva
integral en materia de contratacin
PRODUCTOS DE LA estatal, en atencin a un caso o a un
ACTUACIN PREVENTIVA conjunto de ellos, o a una necesidad
INTEGRAL EN MATERIA DE identificada, podrn desarrollar proyectos
CONTRATACIN ESTATAL: que incluyan acciones dirigidas a todas
las entidades pblicas vigiladas o a todos
69
7.3.1 Formato de informe de Cierre de Solicitud
1. Dependencia
14.Conclusiones y Recomendaciones:
70
7.3.2 Formato de informe de Iniciacin de Caso Ordinario o
Relevante
1. Dependencia
2. Fecha de
Iniciacin
de Caso
4. IUC No.: 4. Fecha IUC:
5. Tipo de Caso Ordinario: Relevante:
6. Origen del caso: (si proviene de una solicitud, indique el nmero y la fecha del IUS):
7.Materia de Vigilancia: 8. Monto Vigilado:
9.Entidad (es) Vigilada (s): 10. No. Poblacin Beneficiada:
11. Objeto de la actuacin Preventiva
13. Diagnstico
71
7.3.3 Formato de informe de Finalizacin de Caso Ordinario o
Relevante
1. Dependencia
2. Fecha de
Iniciacin
de Caso
4. IUC No.: 4. Fecha IUC:
5. Tipo de Caso Ordinario: Relevante:
6. Origen del caso: (si proviene de una solicitud, indique el nmero y la fecha del IUS):
7. Radicados Asociados: 8. Radicados Anexos:
9. Materia de Vigilancia: 10. Monto Vigilado:
11.Entidad (es) Vigilada (s): 12. No. Poblacin Beneficiada:
13.Objeto de la Actuacin Preventiva
72
Ms all de la generacin de estos competente, de los hechos irregulares de los
productos, lo que debe buscar la que tenga conocimiento.
actuacin preventiva integral en materia
de contratacin estatal es RESULTADOS. PROMOVER la adopcin de buenas
prcticas en la gestin contractual del Estado
y el respeto por los derechos fundamentales.
7.4 Y CULES SON ESTOS GARANTIZAR la participacin ciudadana
RESULTADOS? en el control social a la gestin contractual
del Estado, generando espacios de reflexin
EVITAR que se vulneren derechos y creacin de conocimiento, y sirviendo de
humanos, se despilfarren los recursos enlace en la comunicacin efectiva entre los
pblicos y se viole o desconozca el sistema ciudadanos y la administracin pblica.
normativo, por ello la prevencin no puede
ser entendida como la etapa previa al inicio Adems de lo expuesto, el operador
de una actuacin disciplinaria, sino la accin preventivo debe documentar cada una de
que impide que se cometa la irregularidad. las actuaciones que realiza, para ello deber
Lo anterior que no significa que en los diligenciar los formatos que se presentan a
trminos del numeral 24 del artculo 34 de la continuacin:
Ley 734 de 2002, no se deba dar traslado al
Asuntos tratados
Conclusiones / Compromisos
Documentacin Anexa
ASISTENTES
Nombres y apellidos Cargo Entidad Telfono/celular e-mail Firma
73
7.4.2 Constancia de Atencin al Usuario
Tema
Funcionario responsable
Tipo de Atencin Personal Telefnica Electrnica
Asuntos Tratados/Resultados de la atencin
74
8. ESTRATEGIA DE Quienes deben atender las actuaciones
ATENCIN AL USUARIO preventivas integrales, si bien no
solicitaron el acompaamiento, y tal vez
tengan aprehensin frente al organismo
Q
de control, requieren contar con una
uienes acuden a la PGN buscan una
entidad ecunime, diligente, idnea y
instancia imparcial, amable y seria,
cordial.
que les brinde orientacin y promueva la
proteccin de sus derechos.
Por ello, el servicio preventivo debe
caracterizarse por las tres:
A
AGILIDAD, Para garantizar la proteccin oportuna del derecho en discusin o el res-
tablecimiento del derecho vulnerado.
ASESORA: Para que los individuos o colectividades puedan ejercer directamente los
mecanismos constitucionales y legales para la proteccin de sus derechos, cuando las
solicitudes excedan la competencia de la Procuradura.
75
Para medir el nivel de satisfaccin de los usuarios aplique la siguiente encuesta:
REG-PR-00-003 Pgina 1 de 1
1. Dependencia
2. Fecha de
3. Tema
4. Evaluacin de la Atencin
4.1 Considera usted que la calidad del servicio ofrecido por la PGN fue:
Si No
Si No
Si No
4.5 Utilizara nuevamente los servicios de la 4.6 Recomendara usted los servicios de la
Procuradura ? Procuradura?
Si No Si No
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La n RECU
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nuest e mej
Pro r a s falen o r a r es c
muev ci onoc
a la e as y debil ie
valua idade ndo
autoe c i s .
valua n externa
cin y la
!
77
BIBLIOGRAFA
NORMAS
Ley 80 de 1993
PGINAS WEB
http://es.wikipedia.org
http://www.procuraduria.gov.co
http://www.ramajudicial.gov.co
LIBROS
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Cuadernillo No. 1 Procedimiento Preventivo de la PGN, de la Serie de Documentos para
el Fortalecimiento del Sistema Integral de Prevencin.
Estudios sobre la reforma del estatuto contractual Ley 1150 de 2007. Editorial Universidad
Externado De Colombia. Colombia 2009. BENAVIDES RUSSI, Jos Luis.
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Este libro se termin de imprimir
en los Talleres de Exprecards C.I - S.A.S
en Septiembre de 2012, Bogot Colomba
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