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Supremo Tribunal Federal

Ementa e Acrdo

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13/08/2014 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.701 PERNAMBUCO

RELATOR : MIN. ROBERTO BARROSO


REQTE.(S) : UNIDAS - UNIAO NACIONAL DAS INSTITUICOES
DE AUTOGESTAO EM SAUDE.
ADV.(A/S) : JOS LUIZ TORO DA SILVA
ADV.(A/S) : VNIA DE ARAUJO LIMA TORO DA SILVA
INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE PERNAMBUCO
INTDO.(A/S) : ASSEMBLIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE
PERNAMBUCO

Ementa: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI


ESTADUAL QUE FIXA PRAZOS MXIMOS, SEGUNDO A FAIXA
ETRIA DOS USURIOS, PARA A AUTORIZAO DE EXAMES
PELAS OPERADORAS DE PLANOS DE SADE.

1. Encontra-se caracterizado o direito de propositura. Os associados


da requerente esto unidos pela comunho de interesses em relao a um
objeto especfico (prestao do servio de assistncia suplementar sade
na modalidade autogesto). Esse elemento caracteriza a unidade de
propsito na representao associativa, afastando a excessiva
generalidade que, segundo esta Corte, impediria o conhecimento da ao.

2. Por mais ampla que seja, a competncia legislativa concorrente em


matria de defesa do consumidor (CF/88, art. 24, V e VIII) no autoriza os
Estados-membros a editarem normas acerca de relaes contratuais, uma
vez que essa atribuio est inserida na competncia da Unio Federal
para legislar sobre direito civil (CF/88, art. 22, I).

3. Os arts. 22, VII e 21, VIII, da Constituio Federal atribuem


Unio competncia para legislar sobre seguros e fiscalizar as operaes
relacionadas a essa matria. Tais previses alcanam os planos de sade,
tendo em vista a sua ntima afinidade com a lgica dos contratos de
seguro, notadamente por conta do componente atuarial.

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ADI 4701 / PE

4. Procedncia do pedido.
ACRDO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do


Supremo Tribunal Federal, sob a Presidncia do Ministro Ricardo
Lewandowski (Vice-Presidente no exerccio da Presidncia), na
conformidade da ata de julgamento e das notas taquigrficas, por
unanimidade de votos, em julgar procedente a ao direta, nos termos do
voto do relator. Ausente, neste julgamento, o Ministro Dias Toffoli.
Braslia, 13 de agosto de 2014.

MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - RELATOR

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AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.701 PERNAMBUCO

RELATOR : MIN. ROBERTO BARROSO


REQTE.(S) : UNIDAS - UNIAO NACIONAL DAS INSTITUICOES
DE AUTOGESTAO EM SAUDE.
ADV.(A/S) : JOS LUIZ TORO DA SILVA
ADV.(A/S) : VNIA DE ARAUJO LIMA TORO DA SILVA
INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE PERNAMBUCO
INTDO.(A/S) : ASSEMBLIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE
PERNAMBUCO

RE LAT RI O

O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO (RELATOR):

1. Trata-se de ao direta de inconstitucionalidade cujo objeto


a Lei n 14.464, de 07.11.2011, do Estado de Pernambuco. Confira-se a
ntegra do diploma impugnado:

LEI N 14.464, DE 7 DE NOVEMBRO DE 2011.

Determina prazos mximos para a


autorizao de exames, que necessitem de
anlise prvia, a serem cumpridos pelas
empresas de planos de sade, de acordo com a
faixa etria do usurio.

O GOVERNADOR DO ESTADO DE PERNAMBUCO:


Fao saber que a Assembleia Legislativa decretou e eu
sanciono a seguinte Lei:

Art. 1 Ficam as empresas de planos de sade obrigadas a


autorizar todos os exames que necessitem de anlise prvia, a
partir do momento em que forem demandadas e de acordo com

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a faixa etria do usurio, nos seguintes prazos:


I - Quando o paciente for pessoa idosa, o prazo
determinado de 24 (vinte e quatro) horas;
II - Quando o paciente for criana ou adolescente, o prazo
mximo de 48 (quarenta e oito) horas;
III - Quando o paciente for adulto, o prazo estipulado de
72 (setenta e duas) horas.
Art. 2 Para efeito desta Lei fica definida a faixa etria nos
seguintes termos:
I - Idosa toda pessoa acima de 60 (sessenta) anos;
II - Criana a pessoa at 12 (doze) anos de idade
incompletos e; adolescente, quem se encontra na faixa etria
entre os 12 (doze) e 18 (dezoito) anos; e,
III - Adulto toda pessoa acima dos 18 (dezoito) anos.
Art. 3 Os estabelecimentos que descumprirem esta Lei
estaro sujeitos s seguintes penalidades:
I - advertncia, quando da primeira autuao da infrao;
II - multa, quando da segunda autuao.
1 A multa prevista no inciso II deste artigo ser fixada
no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) por dia ultrapassado do
prazo de 24 (vinte e quatro) horas fixado nesta Lei.
2 A multa prevista no inciso II deste artigo ser
atualizada anualmente pela variao do ndice de Preos ao
Consumidor Amplo - IPCA, apurado pelo Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica - IBGE, acumulada no exerccio
anterior, sendo que, em caso de extino deste ndice, ser
adotado outro ndice criado por Legislao Federal e que reflita
a perda do poder aquisitivo da moeda.
Art. 4 Caber ao Poder Executivo regulamentar a
presente Lei em todos os aspectos necessrios para sua efetiva
aplicao.
Art. 5 Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.

2. Em sntese, a requerente alega: (i) usurpao da


competncia privativa da Unio para legislar sobre direito civil e comercial
(CF/88, art. 22, I) e sobre poltica de seguros (CF/88, art. 22, VII); (ii) afronta

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ao princpio da livre iniciativa (CF/88, art. 170); e (iii) ofensa proteo


constitucional ao direito adquirido e ao ato jurdico perfeito (CF/88, art.
5, XXXVI).

3. Diante da relevncia da matria, o Ministro Joaquim


Barbosa submeteu o feito ao rito do art. 12 da Lei n 9.868/1999.

4. Em suas informaes, o Governador do Estado alega que:


(i) a matria estaria inserida na competncia suplementar estadual em
matria de defesa do consumidor (CF/88, art. 24, V), relacionando-se, ainda,
com a competncia comum para cuidar da sade pblica (CF/88, art. 23, II);
(ii) os contratos de planos de sade so de trato sucessivo, o que afastaria
a alegao de ofensa ao ato jurdico perfeito e ao direito adquirido; e (iii)
inexistiria a afronta ao art. 170 da Carta, uma vez que a tutela do
consumidor seria direito fundamental.

5. A Assembleia Legislativa tambm afirma que a lei cuidaria


da proteo do consumidor (CF/88, art. 24, V e VIII), bem como que, no
choque entre esse direito e a livre iniciativa, aquele deveria prevalecer.

6. O Advogado-Geral da Unio sustenta que a ao no


poderia ser conhecida por ilegitimidade ativa da requerente, j que, em
sua avaliao, a UNIDAS teria composio heterognea. No mrito, opina
pela procedncia do pedido.

7. A Procuradoria-Geral da Repblica se manifestou pelo


conhecimento da ao, com a procedncia do pedido.

8. o relatrio. Distribuam-se cpias aos Senhores Ministros


(Lei n 9.868/1999, art. 9).

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AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.701 PERNAMBUCO

VOTO

Ementa: AO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL QUE FIXA
PRAZOS MXIMOS, SEGUNDO A FAIXA ETRIA DOS
USURIOS, PARA A AUTORIZAO DE EXAMES PELAS
OPERADORAS DE PLANOS DE SADE.
1. Encontra-se caracterizado o direito de propositura. Os
associados da requerente esto unidos pela comunho de
interesses em relao a um objeto especfico (prestao do
servio de assistncia suplementar sade na modalidade
autogesto). Esse elemento caracteriza a unidade de propsito
na representao associativa, afastando a excessiva
generalidade que, segundo esta Corte, impediria o
conhecimento da ao.
2. Por mais ampla que seja, a competncia legislativa
concorrente em matria de defesa do consumidor (CF/88, art.
24, V e VIII) no autoriza os Estados-membros a editarem
normas acerca de relaes contratuais, uma vez que essa
atribuio est inserida na competncia da Unio Federal para
legislar sobre direito civil (CF/88, art. 22, I).
3. Os arts. 22, VII e 21, VIII, da Constituio Federal
atribuem Unio competncia para legislar sobre seguros e
fiscalizar as operaes relacionadas a essa matria. Tais
previses alcanam os planos de sade, tendo em vista a sua
ntima afinidade com a lgica dos contratos de seguro,
notadamente por conta do componente atuarial.
4. Procedncia do pedido.

O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO (RELATOR):

I. LEGITIMIDADE ATIVA

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ADI 4701 / PE

1. Acolho, neste ponto, a manifestao da Procuradoria-Geral


da Repblica:

Embora a UNIDAS tenha entre suas filiadas pessoas


vinculadas a categorias distintas, deve-se reconhecer a
existncia de homogeneidade no interesse que vincula tais
instituies quela entidade, qual seja, a manuteno de planos
de assistncia suplementar sade na modalidade autogesto
(art. 4 do estatuto da UNIDAS).

2. Os associados da requerente se uniram em razo da


comunho de interesses em relao a um objeto especfico (prestao do
servio de assistncia suplementar sade na modalidade autogesto).
Esse elemento caracteriza a unidade de propsito na representao
associativa, afastando a excessiva generalidade que, segundo esta Corte,
impediria o conhecimento da ao. Ademais, o objeto social da
requerente est diretamente relacionado ao objeto da presente ao, o que
demonstra a existncia de pertinncia temtica. Por essas razes, rejeito a
preliminar de ilegitimidade ativa.

II. MRITO

3. A jurisprudncia da Corte vem demonstrando uma clara


uniformidade na matria em exame. Em uma postura louvvel de
confiana, tem-se reconhecido que a competncia concorrente para
legislar sobre produo e consumo e responsabilidade por dano ao consumidor
(CF/88, art. 24, V e VIII)1 confere aos Estados e ao Distrito Federal um
importante espao de atuao na defesa da parte vulnervel das relaes
de consumo. Nessa linha, confiram-se os precedentes abaixo:

1 CF/88, art. 24: Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre: [] V - produo e consumo; [] VIII - responsabilidade por dano
ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico,
turstico e paisagstico.

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ADI 4701 / PE

Ao direta de inconstitucionalidade. Lei n 3.874, de 24


de junho de 2002, do Estado do Rio de Janeiro, a qual disciplina
a comercializao de produtos por meio de vasilhames,
recipientes ou embalagens reutilizveis. Inconstitucionalidade
formal. Inexistncia. Competncia concorrente dos estados-
membros e do Distrito Federal para legislar sobre normas de
defesa do consumidor. Improcedncia do pedido.
1. A Corte teve oportunidade, na ADI n 2.359/ES, de
apreciar a constitucionalidade da Lei n 5.652/98 do Estado do
Esprito Santo, cuja redao absolutamente idntica da lei
ora questionada. Naquela ocasio, o Plenrio julgou
improcedente a ao direta de inconstitucionalidade, por
entender que o ato normativo se insere no mbito de proteo
do consumidor, de competncia legislativa concorrente da
Unio e dos estados (art. 24, V e VIII, CF/88).
2. As normas em questo no disciplinam matria atinente
ao direito de marcas e patentes ou propriedade intelectual
matria disciplinada pela Lei federal n 9.279 , limitando-se a
normatizar acerca da proteo dos consumidores no tocante ao
uso de recipientes, vasilhames ou embalagens reutilizveis, sem
adentrar na normatizao acerca da questo da propriedade de
marcas e patentes.
3. Ao tempo em que dispe sobre a competncia
legislativa concorrente da Unio e dos estados-membros, prev
o art. 24 da Carta de 1988, em seus pargrafos, duas situaes
em que compete ao estado-membro legislar: (a) quando a Unio
no o faz e, assim, o ente federado, ao regulamentar uma das
matrias do art. 24, no encontra limites na norma federal geral
que o caso ora em anlise; e (b) quando a Unio edita norma
geral sobre o tema, a ser observada em todo territrio nacional,
cabendo ao estado a respectiva suplementao, a fim de
adequar as prescries s suas particularidades locais.
4. No havendo norma geral da Unio regulando a
matria, os estados-membros esto autorizados a legislar
supletivamente no caso, como o fizeram os Estados do Esprito

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ADI 4701 / PE

Santo e do Rio de Janeiro, at que sobrevenha disposio geral


por parte da Unio.
5. Ao direta julgada improcedente. (ADI 2.818/RJ, Rel.
Min. Dias Toffoli)

INCONSTITUCIONALIDADE. Ao direta. Lei n


12.420/99, do Estado do Paran. Consumo. Comercializao de
combustveis no Estado. Consumidor. Direito de obter
informaes sobre a natureza, procedncia e qualidade dos
produtos. Proibio de revenda em postos com marca e
identificao visual de outra distribuidora. Preveno de
publicidade enganosa. Sanes administrativas.
Admissibilidade. Inexistncia de ofensa aos arts. 22, incs. I, IV e
XII, 170, incs. IV, 177, 1 e 2, e 238, todos da CF. Ao julgada
improcedente. Aplicao dos arts. 24, incs. V e VIII, cc. 2, e
170, inc. V, da CF. constitucional a Lei n 12.420, de 13 de
janeiro de 1999, do Estado do Paran, que assegura ao
consumidor o direito de obter informaes sobre a natureza,
procedncia e qualidade de produtos combustveis
comercializados nos postos revendedores do Estado. (ADI
1.980/PR, Rel. Min. Cezar Peluso)

4. Vale observar, porm, que essa orientao alcana a


proteo extracontratual do consumidor, no autorizando os Estados a
interferirem nos contratos em si. Nesse particular, a competncia
privativa da Unio (CF/88, art. 22, I), conforme o entendimento deste
Tribunal:

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI


N. 10.989/93 DO ESTADO DE PERNAMBUCO. EDUCAO:
SERVIO PBLICO NO PRIVATIVO. MENSALIDADES
ESCOLARES. FIXAO DA DATA DE VENCIMENTO.
MATRIA DE DIREITO CONTRATUAL. VCIO DE
INICIATIVA.
1. Os servios de educao, seja os prestados pelo Estado,
seja os prestados por particulares, configuram servio pblico

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ADI 4701 / PE

no privativo, podendo ser desenvolvidos pelo setor privado


independentemente de concesso, permisso ou autorizao.
2. Nos termos do artigo 22, inciso I, da Constituio do
Brasil, compete Unio legislar sobre direito civil.
3. Pedido de declarao de inconstitucionalidade julgado
procedente. (ADI 1.007/PE, Rel. Min. Eros Grau)

Ao direta de inconstitucionalidade. 2. Lei estadual que


regula obrigaes relativas a servios de assistncia mdico-
hospitalar regidos por contratos de natureza privada,
universalizando a cobertura de doenas (Lei no 11.446/1997, do
Estado de Pernambuco). 3. Vcio formal. 4. Competncia
privativa da Unio para legislar sobre direito civil, comercial e
sobre poltica de seguros (CF, art. 22, I e VII). 5. Precedente: ADI
no 1.595-MC/SP, Rel. Min. Nelson Jobim, DJ de 19.12.2002,
Pleno, maioria. 6. Ao direta de inconstitucionalidade julgada
procedente. (ADI 1.646/PE, Rel. Min. Gilmar Mendes)

5. A meu ver, porm, a questo contratual talvez nem seja a


mais relevante. Como indicam os precedentes, da Unio a competncia
para regular o mercado de planos de sade, o que inclui no apenas a
normatizao da matria (CF/88, art. 22, VII) 2, mas tambm toda a
fiscalizao do setor (CF/88, art. 21, VIII) 3. O enquadramento da matria
nesses dispositivos no depende da qualificao dos planos de sade
como seguros para todos os fins4, mas sim da sua evidente afinidade a essa
e a outras figuras textualmente includas nos enunciados em tela (e.g., a
previdncia privada)5. Todas elas tm em comum um elemento de risco
2 CF/88, art. 22: Compete privativamente Unio legislar sobre: [] VII - poltica de
crdito, cmbio, seguros e transferncia de valores.
3 CF/88, art. 21: Compete Unio: [] VIII - administrar as reservas cambiais do Pas
e fiscalizar as operaes de natureza financeira, especialmente as de crdito, cmbio e
capitalizao, bem como as de seguros e de previdncia privada.
4 O que foi afastado pelo Tribunal na ADI 1.931 MC/DF (Rel. Min. Maurcio Corra).
5 A afinidade entre os elementos foi a ratio empregada pela Corte para considerar que
os bingos, as loterias e os jogos de azar em geral se inseriam na competncia federal para
legislar sobre sistemas de consrcios e sorteios (CF/88, art. 22, XX). V. ADI 3.895/SP, Rel.

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ADI 4701 / PE

financeiro evidente, certo carter aleatrio, que justifica a regulao estatal


do mercado. Ademais, os planos de sade compartilham com os seguros
e a previdncia privada um forte componente atuarial. Tudo isso aponta
decisivamente para uma compreenso mais ampla dos arts. 21, VIII, e 22,
VII, da Constituio, a fim de considerar includa nos dispositivos a
referncia aos planos de sade6.

6. Por mais descentralizadas que sejam, as federaes tm em


comum o carter nacional do mercado, no havendo barreiras domsticas
circulao de bens e servios. Por isso mesmo, a regulao econmica
em sentido estrito confiada ao ente central: sendo a nica entidade
federativa com abrangncia territorial para alcanar todo o mercado
nacional, ele o nico que pode planejar, absorver e distribuir todos os
efeitos da regulao.

7. Em suma: a lei impugnada inconstitucional, seja porque


dispe sobre obrigaes contratuais privadas, seja porque a regulao dos
planos de sade, em particular, est includa na competncia privativa da
Unio. Minha concluso, portanto, pela procedncia do pedido.

8. como voto.

Min. Menezes Direito; ADI 3.090/GO, Rel. Min. Seplveda Pertence; ADI 3.293/MS, Rel. Min.
Celso de Mello.
6 Apenas um dado histrico que, embora no seja decisivo, indica essa mesma
interpretao dos dispositivos citados: poca da promulgao da Carta, o setor da sade
suplementar era inserido no sistema geral da regulao de seguros (Decreto-Lei n 73/1966).

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Extrato de Ata - 13/08/2014

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PLENRIO
EXTRATO DE ATA

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.701


PROCED. : PERNAMBUCO
RELATOR : MIN. ROBERTO BARROSO
REQTE.(S) : UNIDAS - UNIAO NACIONAL DAS INSTITUICOES DE AUTOGESTAO
EM SAUDE.
ADV.(A/S) : JOS LUIZ TORO DA SILVA
ADV.(A/S) : VNIA DE ARAUJO LIMA TORO DA SILVA
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Deciso: O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do


Relator, julgou procedente a ao direta. Ausente, neste
julgamento, o Ministro Dias Toffoli. Presidiu o julgamento o
Ministro Ricardo Lewandowski, Vice-Presidente no exerccio da
Presidncia. Plenrio, 13.08.2014.

Presidncia do Senhor Ministro Ricardo Lewandowski, Vice-


Presidente no exerccio da Presidncia. Presentes sesso os
Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurlio, Gilmar Mendes,
Crmen Lcia, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber, Teori Zavascki e
Roberto Barroso.

Procurador-Geral da Repblica, Dr. Rodrigo Janot Monteiro de


Barros.

p/ Fabiane Pereira de Oliveira Duarte


Assessora-Chefe do Plenrio

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