Cem Perguntas e Respostas Sobre Improbidade Administrativa - 2 Edição Revista e Atualizada PDF

Cem Perguntas e Respostas
sobre Improbidade Administrativa

Incidncia e aplicao da Lei n. 8.429/1992
Repblica Federativa do Brasil
Ministrio Pblico da Unio
Procurador-Geral da Repblica
Roberto Monteiro Gurgel Santos
Diretor-Geral da Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio

Nicolao Dino de Castro e Costa Neto
Cmara Editorial Geral da ESMPU

Membros
Ministrio Pblico Federal
Robrio Nunes dos Anjos Filho Coordenador
Procurador Regional da Repblica 3 Regio
Antonio do Passo Cabral
Procurador da Repblica PR/RJ
Ministrio Pblico do Trabalho
Cristiano Otvio Paixo Arajo Pinto
Procurador do Trabalho PRT 10 Regio/DF
Jos Antonio Vieira de Freitas Filho
Procurador do Trabalho PRT 1 Regio/RJ
Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios
Ana Luisa Rivera
Promotora de Justia
Maria Rosynete de Oliveira Lima
Promotora de Justia
Ministrio Pblico Militar
Jos Carlos Couto de Carvalho
Subprocurador-Geral de Justia Militar aposentado
Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio
Cem Perguntas e Respostas

sobre Improbidade Administrativa
Incidncia e aplicao da Lei n. 8.429/1992
2 edio revista e atualizada
Coordenadora
Mrcia Noll Barboza
BrasliaDF
2013
ESCOLA SUPERIOR DO MINISTRIO PBLICO DA UNIO (ESMPU)
SGAS Av. L2-Sul, Quadra 604, Lote 23, 2o andar
70200-640 Braslia-DF
Tel.: (61) 3313-5107 Fax: (61) 3313-5185
<www.esmpu.gov.br> <editoracao@esmpu.gov.br>
Copyright 2012. Todos os direitos autorais reservados.

1 edio: 2008.
2 edio: 2013.
Secretaria de Atividades Acadmicas

Nelson de Sousa Lima
Diviso de Apoio Didtico

Adriana Ribeiro Ferreira
Superviso de Projetos Editorais
Lizandra Nunes Marinho da Costa Barbosa
Preparao de originais e reviso de provas
Aline Paiva de Lucena, Adrielly Gomes de Souza,
Daniel Mergulho de Carvalho, Davi Silva do Carmo
Eduarda Lins de Albuquerque Campos, Simone Rodrigues de Souza e Silva
Ncleo de Programao Visual
Rossele Silveira Curado
Projeto grfico e capa
Carolina Woortmann, Clara Dantas Farias
Eduardo Franco Dias
Impresso
Grfica e Editora Ideal Ltda. - SIG Qd. 8, 2268 - CEP 70610-480 - Braslia-DF -
Tel.: (61) 3344-2112 - E-mail: <ideal@idealgrafica.com.br>
Tiragem desta edio: 3.200 exemplares

As opinies expressas nos textos so de exclusiva responsabilidade dos autores.
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

Biblioteca da Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio
C394
Cem perguntas e respostas sobre improbidade administrativa:
incidncia e aplicao da lei n. 8429/1992 / Coordenadora:
Mrcia Noll Barboza; colaboradores: Antonio do Passo Cabral ... [et al.]
Braslia: ESMPU, 2013. 2. ed. rev. e atual.
133 p.
ISBN 978-85-88652-55-2
Publicado tambm em verso eletrnica, ISBN 978-85-88652-56-9
1. Improbidade administrativa. 2. Administrao pblica. 3. Leso ao
errio. 4. Enriquecimento ilcito. I. Barboza, Mrcia Noll, coord. II.
Cabral, Antonio do Passo.
CDD 341.337
PREFCIO SEGUNDA EDIO
Aps vinte anos de aplicao da Lei n. 8.429/1992, possvel per-

ceber a importncia desse instrumento normativo para a proteo do
patrimnio pblico, o combate corrupo e a promoo da probidade
administrativa. E uma das razes para tanto saber que, malgrado a
incmoda posio do Brasil em 69 lugar no ranking mundial de per-
cepo de corrupo, divulgado em dezembro de 2012 pela OnG Trans-
parncia Internacional, certamente muito pior seria o cenrio sem a
existncia desse diploma legal e das milhares de aes de improbidade
administrativa j propostas pelo Ministrio Pblico em todo o Pas.
Sem dvida, grande tem sido o esforo do Ministrio Pblico na luta

contra a corrupo e a improbidade. Muitas frentes tm sido instaura-
das no campo preventivo e no mbito repressivo, com a construo,
inclusive, de saudveis parcerias com outras instituies.
O tema probidade administrativa no alheio s preocupaes da Es-

cola Superior do Ministrio Pblico da Unio, seja no tocante cres-
cente capacitao de seus membros, servidores e parceiros, seja no
que se refere disseminao, no seio da coletividade, da ideia de que
o fenmeno corrupo deve ser combatido diuturnamente por todos os
cidados, em seus diversos espaos de atuao, pautado na premissa
segundo a qual coisa pblica bem de todos e no de ningum.
Um dos marcantes exemplos dessa linha de atuao foi a publicao

do trabalho intitulado Cem perguntas e respostas sobre a improbidade
administrativa incidncia e aplicao da Lei n. 8.429/1992, com o
propsito de difundir os mecanismos legais de represso improbida-
de administrativa e de estimular os cidados ao exerccio efetivo da
dimenso participativa da democracia.
O projeto foi gestado no mbito da Quinta Cmara de Coordenao e

Reviso do Ministrio Pblico Federal e executado pela ESMPU no ano
de 2008, sob a competente coordenao da Procuradora da Repblica
Mrcia Noll Barboza.
Passaram-se mais de quatro anos desde ento, mas permanecem, com
igual intensidade, os mesmos pressupostos que animaram aquela ini-
ciativa. Da a ideia de relanamento dessa elucidativa obra.
Um quinqunio tempo suficiente para registrar algumas importantes

variaes na aplicao da Lei n. 8.429/1992 e, exatamente por isso,
a obra ganhou reviso e atualizao por parte dos seus dedicados
colaboradores.
Esperamos que as cem respostas a seguir apresentadas sirvam no ape-

nas para aclarar pontos importantes acerca da defesa do patrimnio
pblico e social e da probidade administrativa mas tambm, e princi-
palmente, para provocar inquietaes e suscitar mais indagaes sobre
as formas de otimizao dessa tarefa coletiva.
Nicolao Dino de Castro e Costa Neto

Procurador Regional da Repblica na 1 Regio
Diretor-Geral da Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio
PREFCIO PRIMEIRA EDIO
O fato de ter trabalhado durante anos consultando a Lei n. 8.429/1992,

denominada Lei de Improbidade Administrativa (LIA), e depois ter
assumido a coordenao da 5a Cmara de Coordenao e Reviso do
Ministrio Pblico Federal, cujas matrias so a defesa do patrimnio
pblico e social e a probidade administrativa, levou-me a idealizar um
manual dirigido aos cidados, com respostas a 100 perguntas a res-
peito de que seja improbidade administrativa e como a lei regente da
matria aplicada.
Como tornar interessante a aprendizagem de uma lei para os que no a

tm como instrumento de trabalho?
O contedo dessa lei relevante para os cidados, porque dispe sobre

as sanes e contm a descrio das condutas dos agentes pblicos que
enriqueceram, que causaram danos ao patrimnio pblico e que violaram
os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade para
com o Estado.
Era necessrio torn-la conhecida do pblico e de fcil compreenso

para que os cidados pudessem discernir e fiscalizar os atos dos ges-
tores pblicos e cobrar-lhes zelo e honestidade no trato com o errio
e a coisa pblica.
Assim, foi elaborado um plano de trabalho pela 5a Cmara e entregue

Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio (ESMPU), que o aprovou
e arcou com as despesas financeiras do projeto. A coordenao da
exe-cuo desse plano foi entregue colega Mrcia Noll Barboza, de
destacada atuao na matria. Houve um voluntariado admirvel de
outros colegas especialistas, a saber, Antonio do Passo Cabral, Denise
Vinci Tulio, Jos Roberto Pimenta Oliveira, Mnica Nicida Garcia, Mrcio
Torres, Marlon Weichert, Srgio Medeiros, Walter Claudius Rothenburg,
Wellington Saraiva, que tambm operam ou operaram com a lei. Foi
realizado, ento, um sonho de todos!
Tornar essa lei de fcil compreenso aos cidados foi um desafio para
esses membros que se empenharam na tarefa com rigor e satisfao.
O manual um incentivo do MPF aos cidados para a vivncia da ci-

dadania, pois contribui para a formao de uma sociedade civil mais
consciente e mais engajada em cobrar do administrador, do agente p-
blico e dos polticos uma tima gerncia do dinheiro arrecadado pelos
impostos, dos bens adquiridos pelo Estado, dos bens pblicos em geral
e da imensa riqueza do Pas.
tambm um incentivo ao MPF para que no deixe sem reparo, seja a-

tuando extrajudicialmente, seja atuando judicialmente, os que insultam,
atacam e assaltam os bens que pertencem ao povo brasileiro.
Com esta obra, vamos juntos cidados e Ministrio Pblico Federal

fazer dessa tarefa algo mais instigante.
Gilda Pereira de Carvalho

Subprocuradora-Geral da Repblica
Ex-Coordenadora da Cmara do Patrimnio Pblico e Social 5a CCR
Ex-Procuradora Federal dos Direitos do Cidado
COLABORADORES

Procurador da Repblica no Rio de Janeiro, professor Adjunto da Universidade
do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), doutor em Direito Processual pela UERJ e
pela Universidade de Munique, Alemanha (Ludwing-Maximilians-Universitt),
mestre em Direito Pblico pela UERJ, ps-doutorado pela Universidade de Paris
I (Panthon-Sorbonne).
Denise Vinci Tulio
Subprocuradora-Geral da Repblica.
Jos Roberto Pimenta Oliveira
Procurador da Repblica na Procuradoria da Repblica em So Paulo, mestre e
doutor em Direito Administrativo pela PUC/SP.
Mnica Nicida Garcia
Procuradora Regional da Repblica na Procuradoria Regional da Repblica da
3aRegio e mestre em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de
So Paulo.
Mrcia Noll Barboza
Procuradora da Repblica na Procuradoria da Repblica no Rio Grande do Sul,
mestre em Direito pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos e doutora em
Direito Constitucional pela Universidade de Valladolid Espanha.
Mrcio Andrade Torres
Procurador da Repblica na Procuradoria da Repblica no Cear e mestrando
em Direito pela Universidade Federal do Cear.
Marlon Alberto Weichert
Procurador Regional da Repblica na Procuradoria Regional da Repblica da
3a Regio, mestre em Direito Constitucional pela PUC/SP e especialista em
Direito Sanitrio pela Universidade de Braslia.
Ronaldo Pinheiro de Queiroz
Procurador da Repblica na Procuradoria da Repblica no Rio Grande do Norte,
mestre e doutor em Direito pela PUC/SP, professor adjunto da Universidade
Federal do Rio Grande do Norte (graduao e ps-graduao) e professor da
Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio.
Srgio Monteiro Medeiros
3aRegio e mestre em Cincias Jurdicas pela Universidade Federal da Paraba.
Walter Claudius Rothenburg
3aRegio e doutor em Direito pela Universidade Federal do Paran.
Wellington Cabral Saraiva
5aRegio, mestre em Direito pela Universidade de Braslia e conselheiro do
Conselho Nacional de Justia.
SUMRIO
Definio de improbidade administrativa
Mrcia Noll Barboza..................................................................................................13
Sujeitos passivos dos atos de improbidade administrativa

Denise Vinci Tulio.......................................................................................................21
Sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa

Jos Roberto Pimenta Oliveira..................................................................................31
Improbidade administrativa por enriquecimento ilcito

Wellington Cabral Saraiva..........................................................................................39
Improbidade administrativa por leso ao errio
Mnica Nicida Garcia................................................................................................47
Improbidade administrativa por violao aos princpios da
administrao pblica
Walter Claudius Rothenburg......................................................................................59
Apurao dos atos de improbidade administrativa

Srgio Monteiro Medeiros.........................................................................................71
Ao judicial para responsabilizao por improbidade

administrativa
Antonio do Passo Cabral e Ronaldo Pinheiro de Queiroz ...........................................89
Medidas cautelares na responsabilizao por improbidade

administrativa
Srgio Monteiro Medeiros.........................................................................................99
Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa

Marlon Alberto Weichert..........................................................................................109
Prescrio em relao aos atos de improbidade administrativa

Mrcio Andrade Torres.............................................................................................121
Referncias.........................................................................................................129
Anexo
Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992....................................................................131
Definio de improbidade
administrativa
Mrcia Noll Barboza

Definio de improbidade administrativa 15
O que improbidade administrativa? 1

Improbidade administrativa a caracterizao atribuda pela Lei
n. 8.429/1992, conhecida como Lei de Improbidade Administrativa
(LIA), a determinadas condutas praticadas por agentes pblicos e, tam-
bm, por particulares que nelas tomem parte. Tal caracterizao, que se
pode dizer genrica, especificada pelos arts. 9o, 10 e 11 da LIA: o
art. 9o define os atos de de improbidade administrativa que importam
em enriquecimento ilcito; o art. 10, os atos de improbidade adminis-
trativa que causam leso ao errio; e o art. 11, os atos de improbidade
administrativa que atentam contra os princpios da administrao p-
blica. Como se v, a noo que deriva da LIA bastante abrangente,
modificando qualquer referncia legal ou terica que, anteriormente
edio dessa lei, vinculasse o termo improbidade ideia de desonestida-
de. A partir da LIA, pode-se entender a improbidade administrativa como
aquela conduta considerada inadequada por desonestidade, descaso ou
outro comportamento imprprio ao exerccio da funo pblica, mere-
cedora das sanes previstas no referido texto legal. Cuida-se, portanto,
de conduta violadora da tica pblica, isto , do comportamento tico
que se espera do agente pblico. A Lei de Improbidade Administrati-
va adveio como concretizao do mandamento inserido no art. 37,
4o, da Constituio Federal, que assim dispe: os atos de improbidade
administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da
funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio,
na forma e gradao previstas em lei [...].
A improbidade administrativa encontra-se

prevista apenas na Lei n. 8.429/1992? 2
certo, por um lado, que a Lei n. 8.429/1992 (LIA) constitui o texto legal
regente da figura jurdica da improbidade administrativa. No menos ver-
dadeiro, por outro, que a figura extravasa esse texto legal, aparecendo em
16 Definio de improbidade administrativa
outros diplomas com maior ou menor coerncia conceitual em relao do

sistema da LIA. Veja-se, por exemplo, na Constituio Federal, no seu art.
85, V, que indica como crime de responsabilidade do Presidente da Rep-
blica a prtica de ato que viole a probidade administrativa, enquanto a Lei
n. 1.079/1950, que define os crimes de responsabilidade do Presidente
da Repblica e de outras autoridades, caracteriza como crime de respon-
sabilidade os atos que atentem contra a probidade na administrao.
Ainda, em outros textos legais, como, por exemplo, no Cdigo Civil,
emprega-se o termo probidade como sinnimo de honestidade e lealdade
(veja-se o art. 422 do Cdigo Civil, que diz que a concluso e a execuo
dos contratos esto sujeitas aos princpios de probidade e boa-f). Por
sua vez, a Lei n. 8.666/1993, mais alinhada ao sistema da LIA, estabe-
lece, em seu art. 3, que a licitao ser processada e julgada em estrita
conformidade com, entre outros, o princpio da probidade administrati-
va. Mais recentemente, a Lei Complementar n. 135/2010 (Lei da Ficha
Limpa) estabeleceu hipteses de inelegibilidade que visem proteo
da probidade administrativa e da moralidade no exerccio do mandato.
Existe, quer na Lei n. 8.429/1992, quer em

outro texto legal, ou ainda na literatura jurdica,
3 um critrio geral definidor da improbidade
administrativa?
No h, de modo expresso, na Lei n. 8.429/1992 nem em qualquer outro

texto legal, um critrio ou conceito geral de improbidade administrativa
que permita balizar, com maior segurana, a aplicao dos seus arts. 9o,
10 e 11, at porque as leis no costumam fornecer conceitos jurdicos.
Ocorre que tampouco h na legislao elementos seguros para a literatu-
ra jurdica, qual compete a construo de conceitos jurdicos, formule
um critrio ou conceito geral de improbidade administrativa, que teria
de ser abrangente para abarcar as condutas previstas nos arts. 9o, 10 e
11 e, ao mesmo tempo, excludente daquelas condutas de menor gravida-
de. O que est claro que tanto o constituinte, ao inserir o arts. 37, 4o,
na Constituio, quanto o legislador, ao elaborar a Lei n. 8.429/1992, em
concretizao ao referido ditame constitucional, expressaram a vontade
poltica do Pas na direo do adequado gerenciamento da coisa pblica.
Nessa linha de raciocnio, deve-se entender que a LIA alcana no ape-
nas aos atos de desonestidade mas tambm aos de descaso do agente
pblico para com o interesse pblico ou, ainda, a outros comportamen-
tos tambm considerados antiticos. Assim, podemos adotar como norte,
sobretudo em casos de dvidas (mais comuns em relao incidncia
dos arts. 10 e 11), o padro de comportamento tico que se espera do
agente pblico em nosso Pas, considerando, para isso, o atual grau de
desenvolvimento de nossa cultura poltica, bem como, por fim, a relao
de proporcionalidade com as sanes previstas na LIA.
Que relao tem a improbidade administrativa

com o princpio da moralidade administrativa? 4
O princpio da moralidade administrativa uma norma jurdica tipo
princpio, que se diferencia da norma jurdica tipo regra por no
prever uma hiptese concreta e uma consequncia para essa hipte-
se. As normas definidoras da improbidade administrativa (arts. 9 o,
10 e 11 da LIA) so normas tipo regra; elas descrevem fatos (atos
mprobos) aos quais o art. 12 atribui consequncias (sanes). Fei-
ta essa distino, cabe dizer, no entanto, que a LIA encontra-se
inteiramente orientada pela ideia de moralidade administrativa, im-
posta como exigncia jurdica na forma do princpio da moralidade
administrativa. Pode-se mesmo dizer que o critrio geral definidor
da improbidade administrativa pauta-se pelo princpio da morali-
dade administrativa, que impe ao agente pblico a observncia
de um comportamento tico, o qual vai sendo definido com base
na tica pblica em construo e tal parece justificar, inclusive,
a impreciso dos contornos da improbidade administrativa. Alm
18 Definio de improbidade administrativa
disso, o art. 11 da LIA diz que ato de improbidade administrativa

que atenta contra os princpios da administrao pblica qualquer
ao ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialida-
de, legalidade e lealdade s instituies [...]. Em concluso, cabe
afirmar que a improbidade administrativa viola direta ou indireta-
mente o princpio da moralidade administrativa.
5 Improbidade administrativa corrupo?
A ideia comum de corrupo corresponde a um conceito no jurdico,

ou seja, que no deriva de normas jurdicas nem se refere a uma figura
jurdica. No sistema brasileiro, existem apenas as figuras jurdicas da
corrupo passiva e da corrupo ativa (arts. 317 e 333 do Cdigo Penal)
e, ainda, a da corrupo de menores (art. 218 do Cdigo Penal). Entre-
tanto, a ideia comum de corrupo, utilizada pelas pessoas em geral e pelos
meios de comunicao, mais ampla, correspondendo a um conceito
inspirado em diversas disciplinas como a Cincia Poltica e a Sociologia,
entre outras. Esse conceito mais amplo corresponde hiptese de mau
uso da funo pblica com vistas na obteno de vantagem particular.
Tendo por base tal conceito, conclui-se que alguns dos comportamentos
previstos na LIA so atos de corrupo, especialmente os do art. 9o.
6 Improbidade administrativa crime?
Improbidade administrativa no crime. Encontra-se hoje pacificada essa

questo, embora ela j tenha sido objeto de discusso. A LIA consi-
derada uma lei de natureza cvel em sentido amplo; as condutas e as
sanes que ela estabelece no tm natureza penal, no ficando sujeitas,
portanto, s normas gerais do Direito Penal. Isso no quer dizer que uma
conduta concreta enquadrvel na Lei n. 8.429/1992 no possa ser, ao

mesmo tempo, crime sancionvel pelo Cdigo Penal ou outra norma de
natureza penal.
Improbidade administrativa falta disciplinar? 7

No, improbidade administrativa no o mesmo que falta disciplinar.
Isso no quer dizer, como no caso anterior, que a conduta concreta en-
quadrvel na LIA no configure, ao mesmo tempo, falta disciplinar. O que
h entre as sanes da Lei n. 8.429/1992, do Direito Penal e dos regimes
disciplinares uma independncia, conhecida no sistema jurdico como
independncia entre instncias.
Considerando o regime jurdico da LIA, no

haveria um exacerbado risco de responsabilizao
para o agente pblico, especialmente no caso de 8
despreparo para a funo ou dvida em relao
s normas que lhe so aplicveis?
No, pelo simples fato de que todo agente pblico deve estar ciente do
nus implicado na assuno da funo pblica. Dele espera-se que, ha-
vendo dvida ou despreparo, busque a informao adequada. O comporta-
mento tico exigido do agente pblico no compatvel quer com a de-
sonestidade quer com o descaso. Ainda, pelas mesmas razes, espera-se
igual cuidado do particular que tome parte em aes do poder pblico
ou manuseie recursos pblicos.
Sujeitos passivos dos atos de
improbidade administrativa
Denise Vinci Tulio

Sujeitos passivos dos atos de improbidade administrativa 23
A Lei de Improbidade Administrativa indica

quem pode ser sujeito passivo, isto , vtima 9
de atos de improbidade administrativa?
Sim. O art. 1o da Lei de Improbidade Administrativa (LIA) relaciona as

pessoas jurdicas (pblicas e privadas) que podem ser sujeitos passivos
(vtimas) de atos de improbidade administrativa e, assim, podem defender
a moralidade pblica por meio da ao de improbidade administrativa. So
elas: Unio, estados, Distrito Federal, municpios e territrios.
Esses entes executam suas atividades por intermdio de rgos pr-
prios, que compem o que se chama de administrao direta, e tam-
bm criam outras pessoas jurdicas (ex.: empresas pblicas, sociedades
de economia mista, fundaes) que compem a administrao indireta
adiante indicada.
Sempre que o ato de improbidade for praticado em prejuzo de um Mi-
nistrio (rgo da Unio), o sujeito passivo ser a Unio; se houver ato
de improbidade contra uma Secretaria de Estado (rgo do estado), a
vtima ser o estado; se o ato mprobo for praticado contra uma Secreta-
ria Municipal (rgo do municpio), o municpio ser o sujeito passivo.
Os entes que integram a administrao indireta da Unio, dos estados,
do Distrito Federal e dos municpios (atualmente no existem territ-
rios) so: autarquias (ex.: Instituto Nacional do Seguro Social INSS,
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao FNDE); empresas p-
blicas (ex.: Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos EBCT, Caixa
Econmica Federal CEF); sociedades de economia mista (ex.: Banco do
Brasil); fundaes (ex.: Fundao Nacional do ndio Funai); e servios
sociais autnomos (ex.: Servio Social da Indstria Sesi, Servio Social
do Comrcio Sesc).
Nesses exemplos, a vtima do ato de improbidade a prpria pessoa
jurdica (autarquia, fundao etc.).
24 Sujeitos passivos dos atos de improbidade administrativa
Tambm pode ser vitimada pela prtica da improbidade a empresa in-

corporada ao patrimnio pblico, alm da entidade cujo patrimnio,
receita anual ou custeio provenha, em mais da metade (mais de 50%),
do governo.
A entidade que tenha menos da metade do seu

patrimnio, ou da sua receita anual, constituda
10 de dinheiro ou bens do governo pode ser vtima
de ato de improbidade?
Pode. A previso consta no art. 1o, pargrafo nico, da LIA, mas, en-
quanto as pessoas jurdicas listadas na resposta anterior podem ser v-
timas de qualquer tipo de ato de improbidade administrativa (isto ,
aqueles definidos nos arts. 9o, 10 e 11 da LIA), essas entidades podem
ser vtimas apenas de atos que atentem contra o seu patrimnio, ou
seja, aqueles relacionados no art. 10 da LIA.
Na mesma situao esto as entidades que tenham recebido subveno (isto
, transferncias de verbas do governo destinadas a cobrir suas despesas
de custeio), benefcio ou incentivo fiscal ou creditcio de rgo pblico.
Estas, igualmente, podem ser vtimas dos atos de improbidade pratica-
dos contra o seu patrimnio, previstos no art. 10 da LIA.
Os atos de improbidade podem atingir tambm

11 os rgos judiciais e legislativos?
Sim. A lei diz que os atos de improbidade podem atingir quaisquer dos
Poderes da Unio, dos estados, do Distrito Federal, dos municpios e dos
territrios. No apenas as entidades que integram o Poder Executivo
podem sofrer atos de improbidade administrativa. Um rgo judicial
uma parcela da Unio ou do estado. Um rgo legislativo uma parcela
da Unio, do estado ou do municpio.
A lei pune atos de improbidade sempre que o Poder Pblico contribua

regular ou esporadicamente para a manuteno do ente lesado com a
prtica mproba. O Poder Judicirio e o Poder Legislativo, tanto quanto
o Poder Executivo, so mantidos com dinheiro pblico. O mesmo ocorre
com o Ministrio Pblico, que tambm custeado com verbas pblicas e
por isso pode ser vtima de atos de improbidade administrativa.
As empresas privadas ou particulares nunca

podem ser vtimas de atos de improbidade? 12
Podem. As empresas ou entidades que tenham recebido auxlio do Poder
Pblico, qualquer que seja o montante, podem sofrer atos de improbida-
de administrativa que atentem contra o seu patrimnio.
Nos exemplos a seguir, as empresas podem ser vtimas de atos de im-

probidade:
a empresa particular que recebeu terreno em doao da prefeitura,
para nele instalar seu parque industrial;
a empresa que, para instalar-se em determinado municpio, fica deso-
brigada de pagar impostos municipais por determinado prazo.
As empresas privadas que tenham sido favorecidas

com iseno fiscal, isto , exoneradas do
pagamento de imposto federal, estadual ou 13
municipal, de carter genrico ou amplo, podem
ser vtimas de improbidade administrativa?
No. Para caracterizar ato de improbidade administrativa, o favor do

Poder Pblico em forma de benefcio, incentivo ou subveno no pode
ter sido concedido em carter genrico, mas a uma empresa em parti-
cular e para um fim especfico.
Partidos polticos podem sofrer atos de

14 improbidade administrativa?
Sim. Alm de receber recursos de origem privada, os partidos recebem

recursos provenientes do Fundo Especial de Assistncia Financeira aos
Partidos Polticos, conhecido como Fundo Partidrio. Esse Fundo
composto, em grande parte, de recursos de origem pblica (art. 38 da
Lei n. 9.096/1995).
Ao receber recursos do Fundo Partidrio, os partidos polticos recebem

verbas pblicas. A aplicao suspeita ou irregular deve ser investigada.
Comprovada a improbidade, os responsveis sujeitam-se s penas da lei.
A entidade beneficente pode ser sujeito passivo

15 de atos de improbidade administrativa?
Sim. A entidade pode ser vtima sempre que parte de seu patrimnio
ou de sua receita seja proveniente do Poder Pblico. A entidade tem
acesso a recursos pblicos tambm quando se beneficia de incentivos
ou de isenes fiscais (isto , isenes de impostos), ou recebe aux-
lios ou subvenes.
Dessa forma, se o governo contribuir com mais de 50% para seu patrim-
nio ou receita anual, a entidade beneficente pode ser atingida pela prtica
de qualquer ato de improbidade, entre aqueles listados nos arts. 9o, 10
e 11. Por outro lado, se a contribuio do governo for inferior a 50%
ou se a entidade receber benefcios, incentivos fiscais ou creditcios ou
subvenes, somente poder apresentar-se como sujeito passivo de atos
de improbidade administrativa que afetem seu patrimnio (previstos no
art. 10 da LIA).
O mesmo aplica-se:
s organizaes sociais (Lei n. 9.637/1998) cujas atividades so diri-

gidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgi-
co, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade;
s organizaes da sociedade civil de interesse pblico que se desti-

nam promoo da assistncia social; promoo da cultura, defesa
e conservao do patrimnio histrico e artstico; promoo gratuita
da educao; promoo gratuita da sade, entre outras finalidades
descritas no art. 3o da Lei n. 9.790/ 1999.
As entidades beneficentes, que normalmente possuem certificado de

utilidade pblica, compem, juntamente com as organizaes so-
ciais e as organizaes da sociedade civil de interesse pblico, o que se
convencionou chamar de Terceiro Setor, denominado tambm setor no
lucrativo ou setor de utilidade pblica. Esse setor rene todas as orga-
nizaes da sociedade civil, sem fins lucrativos, que prestam servios de
utilidade pblica.
Sindicato pode ser vtima de ato de improbidade

administrativa? 16
Sim. Sindicatos no recebem verbas do Poder Pblico diretamente. Sua
receita provm da contribuio dos integrantes da categoria profissional
que representam. Na viso de Garcia e Alves (2010, p. 238), so tambm
pblicos os recursos que determinados setores da populao, por fora
de preceitos legais e independentemente de qualquer contraprestao
direta e imediata, esto obrigados a repassar a certas entidades.
o caso do sindicato. O pagamento da contribuio sindical no

voluntrio, mas obrigatrio, pois decorre de lei (arts. 548, a, 578 e
seguintes da Consolidao das Leis do Trabalho; art. 217, I, do Cdigo
Tributrio Nacional). Os valores da contribuio sindical so captados

do pblico, isto , da parcela que integra a categoria profissional, de
forma compulsria. A pessoa que pertence a uma categoria profissional
est obrigada a contribuir, de maneira semelhante ao que ocorre com
os impostos, que so tambm obrigatrios e captados da populao,
do pblico em geral.
Conselhos de fiscalizao do exerccio

17 profissional podem ser vtimas de ato de
improbidade administrativa?
Sim. Esses conselhos destinam-se a controlar e fiscalizar o exerccio de

determinadas profisses regulamentadas em lei. O objetivo preservar
o interesse pblico ao adequado desempenho da atividade profissio-
nal. Alguns exemplos: Conselho Regional de Engenharia e Arquitetu-
ra (Crea), Conselho Regional de Medicina (CRM), Conselho Federal de
Odontologia (CFO). Os integrantes da categoria profissional so obri-
gados por lei ao pagamento da contribuio em favor do respectivo
conselho. Ocorre neste caso situao semelhante quela que se passa
com os sindicatos.
Nas palavras de Garcia e Alves (2010, p. 239),
tais contribuies, na medida em que esto previstas em lei e

so de imperativo recolhimento, devem ser efetivamente consi-
deradas como recursos pblicos, ainda que o numerrio no seja
fisicamente retirado do errio.
A Justia tem aceitado aes por ato de improbidade praticados

em detrimento de conselhos de fiscalizao profissional, como de-
monstram as apelaes n. 2004.38.00.015597-7/MG e n. 0002379-
19.2004.4.01.3100/AP, julgadas pelo Tribunal Regional da 1 Regio,
nas quais, inclusive, foram confirmadas as sanes impostas aos agentes
mprobos.
A pessoa fsica nunca poder ser sujeito passivo

de ato de improbidade? 18
No. O sujeito passivo da improbidade sempre pessoa jurdica, como

indicado no art. 1, pargrafo nico, da Lei n. 8.429/1992 (LIA), an-
tes examinado. Isso decorre da prpria finalidade da lei, de proteger a
moralidade administrativa.
A pessoa fsica pode, eventualmente, ser prejudicada por um ato de

improbidade, mas a situao que configurar improbidade sempre en-
volver uma pessoa jurdica tambm lesada com a conduta mproba.
Veja-se o seguinte exemplo. Prefeito municipal despreza a ordem de

chamada de candidatos aprovados em concurso pblico que est pres-
tes a perder a validade e chama um candidato que est no final da lista
para ocupar determinado cargo pblico. Esse favorecimento represen-
ta ato de improbidade que lesa a moralidade pblica e prejudica os
candidatos que, mais bem classificados, tinham preferncia na ordem
de convocao.
Ainda que prejudicada por ato de improbidade, a pessoa fsica no tem

direito de promover a respectiva ao. O particular prejudicado pode,
em tese, requerer indenizao e at mesmo promover ao popular,
mas no pode propor ao de improbidade.
Sujeitos ativos dos atos de
Jos Roberto Pimenta Oliveira

Sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa 33
Qual a vinculao existente entre os sujeitos

passivos, protegidos pela Lei n. 8.429/1992,
e os sujeitos ativos dos atos de improbidade 19
administrativa?
A Lei n. 8.429/1992 usa da seguinte tcnica legislativa: em primeiro

plano, sublinha as pessoas jurdicas de direito pblico e privado prote-
gidas pelo regime sancionatrio disciplinado na lei e a medida dessa
proteo para, em um segundo plano, indicar as pessoas fsicas e
jurdicas passveis de responsabilizao e a respectiva condio , na
esfera autnoma dos atos de improbidade administrativa, na forma do
art. 37, 4o, da Constituio Federal. Portanto, a anlise de qualquer
conduta implica, preliminarmente, a verificao rigorosa do ente ofendi-
do pelo ato, com o fito de integr-lo ao rol prescrito no art. 1o, pargrafo
nico, da Lei n. 8.429/1992.
A determinado agente existem limitaes na

aplicao da Lei n.8.429/ 1992, considerando a
natureza ou durao do vnculo mantido com uma 20
das pessoas protegidas e elencadas no art. 1o?
O art. 2o da Lei n. 8.429/1992 considera agente pblico, para os efeitos

da lei,
todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem

remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao
ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato,
cargo, emprego ou funo nas entidades mencionadas no
artigo anterior.
34 Sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa
Cumpre observar que o legislador adotou conceito amplo de agente p-

blico, de sorte que quaisquer de suas espcies ou categorias foram aga-
salhadas pelo comando legal. No interfere na responsabilizao por
improbidade o carter estatutrio ou contratual da funo, a determina-
o ou a indeterminao temporal do seu exerccio, a integrao formal
do seu exerccio em rgo ou entidade da administrao pblica direta
ou indireta; nem mesmo a natureza administrativa ou no (legislativa
ou jurisdicional) critrio diferenciador sob tal aspecto. Importa ape-
nas que o sujeito, ao cometer a improbidade, esteja no desempenho de
atividade pblica.
A definio dos sujeitos ativos dos atos

de improbidade no deveria estar restrita
ao mbito da administrao pblica,
21 enquanto funo estatal, pois o fundamento
constitucional das sanes est no art. 37 da
Constituio Federal?
No haveria fundamento jurdico suficiente para retirar da incidncia

do regime sancionatrio autnomo, derivado da prtica de atos de im-
probidade, certo agente pblico to somente por se verificar que o ato
foi praticado no exerccio da funo legislativa (ex.: venda de voto),
jurisdicional (ex.: venda de sentena), ministerial ou de controle de
regularidade de contas. Somente a Constituio poderia fazer tal dis-
tino e no o fez. A situao funcional de qualquer agente pblico
coloca no centro da sua atribuio o dever de moralidade, revelando-se
sem qualquer fundamento admitir zonas de iseno no regime da Lei
n. 8.429/1992, em desprestgio cabal plena e mxima efetividade do
princpio constitucional da moralidade estampado no caput do art. 37.
A sujeio de certo agente pblico s normas

que tipificam os crimes de responsabilidade
acarreta a imediata excluso desse agente 22
do regime da improbidade administrativa,
institudo na Lei n. 8.429/1992?
preciso visualizar a sano por improbidade administrativa como

esfera autnoma de responsabilizao de qualquer agente pblico,
ou seja, uma nova esfera que se soma, de forma independente,
s esferas tradicionais de responsabilizao (civil, criminal e
administrativa). Da que est plenamente em consonncia com a
Constituio Federal negar validade extenso de qualquer foro
por prerrogativa de funo, de ndole criminal, em matria de
improbidade administrativa.
A aplicao da Lei n. 8.429/1992 abrange todos

os entes da administrao pblica indireta dos 23
entes federativos?
Sim, esto sujeitos Lei n. 8.429/1992 atos de improbidade ofensivos

administrao direta, indireta ou fundacional de quaisquer dos Po-
deres, de modo que irrelevante, na aplicao da lei, saber o tipo de
atividade a que se dedica certo ente da administrao indireta (autar-
quia, fundao pblica, consrcio pblico, empresa pblica e socieda-
de de economia mista). Cumpre sublinhar que a expresso administra-
o fundacional foi destacada na lei para afastar qualquer cogitao
de excluso das chamadas fundaes de direito privado, criadas ou
mantidas pela administrao pblica do regime sancionatrio.
Sujeitos privados podem ser autores de ato

de improbidade administrativa, sobre eles
24 incidindo todas as penalidades previstas na Lei
n.8.429/1992?
Cumpre observar que, fora do mbito da administrao direta e indire-

ta, foram protegidas pela lei: a) entidade para cuja criao ou custeio
o errio haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimnio
ou da receita anual, b) entidade que receba subveno, benefcio ou
incentivo, fiscal ou creditcio, de rgo pblico e c) entidade para cuja
criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com menos de
50% do patrimnio ou receita anual. Logo, seus agentes foram equipara-
dos a agentes pblicos e, nesta qualidade, uma vez tipificado o ato como
improbidade administrativa, respondero na forma do conjunto de san-
es legalmente previstas, com a ressalva de que, nos casos b e c, limita-se
a sano patrimonial repercusso do ilcito sobre a contribuio dos
cofres pblicos. importante destacar que, no art. 17, a lei conferiu
pessoa jurdica interessada a capacidade postulatria para a propositura
da ao de improbidade administrativa.
Administradores e empregados de organizaes

sociais e organizaes da sociedade civil de
25 interesse pblico podem ser responsabilizados
na forma da Lei n. 8.429/1992?
Considerando as obrigaes constantes dos respectivos ajustes de

fomento (contrato de gesto e termo de parceria), no h a menor dvida
de que os administradores, se comprovada a prtica de ato tipificado nos
arts. 9o, 10 e 11, podero sofrer as penalidades da Lei n. 8.429/1992,
atentando-se apenas para as limitaes fixadas no art. 1o e seu pargrafo
nico. O fundamento est em que qualquer espcie de fomento pblico

no mera liberalidade, seno instrumento de realizao do interesse
pblico. Portanto, se, no decorrer da execuo de suas obrigaes,
houver verificao de ato tipificado como improbidade administrativa,
o sujeito considerado agente pblico e, nessa condio, responde na
forma da Lei n. 8.429/1992.
Entes privados que celebrem convnios com a

administrao pblica tambm respondem na 26
forma da Lei n. 8.429/1992?
O raciocnio o mesmo. Ainda que no se comprove participao de agente

pblico, detectada a prtica de improbidade administrativa por sujeitos
do ente particular convenente, impe-se a responsabilizao na forma
da Lei n. 8.429/1992, atentando-se apenas para as limitaes fixadas
no art. 1o e seu pargrafo nico. Assim, qualquer desvio de recursos ser
sancionado pela Lei n. 8.429/1992.
Cabe aplicar a Lei de Improbidade Administrativa

a quem no nela qualificado como agente 27
pblico?
A prpria Lei n. 8.429/1992 prescreve, por equiparao, que
as disposies desta lei so aplicveis, no que couber, quele

que, mesmo no sendo agente pblico, induza ou concorra para a
prtica do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer
forma direta ou indireta.
Desse modo, comprovado o liame objetivo e subjetivo que vincula certa

pessoa fsica ou jurdica prtica de improbidade, todos respondero
solidariamente pela imoralidade que ser sancionada na forma da Lei

n. 8.429/1992. A expresso no que couber faz-se necessria porque
h sanes incompatveis com a situao de terceiros (ex.: perda da
funo pblica).
Em qualquer hiptese, deve o beneficirio de um

28 ato de improbidade administrativa responder
na forma da Lei n. 8.429/1992?
No. A lei qualifica a responsabilidade pelo benefcio direto ou indire-

to, o que pressupe efetivamente o conhecimento da imoralidade que
contamina a validade do ato que gerou o benefcio imoral. Sem prova de
recebimento voluntrio e consciente derivado de atividade mproba, no
h como responsabilizar na forma da Lei n. 8.429/1992.
Improbidade administrativa por
enriquecimento ilcito
Wellington Cabral Saraiva

Improbidade administrativa por enriquecimento ilcito 41
O que enriquecimento ilcito? 29

A Lei de Improbidade Administrativa (LIA) considera enriquecimento
ilcito o fato de um agente pblico obter qualquer aumento indevido
de seu patrimnio em virtude do exerccio de funo pblica (art. 9o).
Os aumentos normais do patrimnio do agente pblico, como a compra
de bens com sua remunerao ou com outras fontes legtimas de ren-
dimentos, no caracterizam o enriquecimento ilcito.
Se o agente pblico receber um presente, estar

caracterizado enriquecimento ilcito? 30
Nem sempre. Existem normas que procuram regulamentar o recebimento
de presentes por parte de agentes pblicos. No caso dos rgos do Poder
Executivo Federal, por exemplo, aplica-se o Cdigo de Conduta da Alta
Administrao Federal, criado pela Comisso de tica Pblica da Presi-
dncia da Repblica, que probe o recebimento de presentes de valor
superior a R$100,00, com algumas excees. Se o Ministrio Pblico,
a Polcia, o Tribunal de Contas ou outro rgo tomar conhecimento de
um caso, ele ser examinado individualmente. possvel o recebimento
de presente de parente ou amigo, desde que no tenha relao com o
exerccio da funo pblica.
Enriquecimento ilcito o mesmo que corrupo? 31

No Direito brasileiro, corrupo um termo que corresponde a diferentes
atos, at de carter sexual, como no caso da corrupo de menores (art.
218 do Cdigo Penal). Em relao aos rgos pblicos, o Cdigo Penal
considera corrupo passiva o ato do agente pblico que solicite, receba
42 Improbidade administrativa por enriquecimento ilcito
ou aceite a promessa de receber vantagem indevida, em decorrncia do

exerccio de suas funes (art. 317, com pena de recluso de dois a doze
anos, mais multa). Caso o agente pblico receba vantagem indevida, sua
conduta ser, ao mesmo tempo, crime (punido pelo Cdigo Penal) e ato
de improbidade administrativa (punido pela Lei da Improbidade Admi-
nistrativa). A depender das circunstncias, se o agente pblico apenas
solicitar ou aceitar a promessa da vantagem indevida, praticar o crime
de corrupo passiva, mas no o ato de improbidade.
32 Enriquecimento ilcito o mesmo que peculato?
O Cdigo Penal trata o peculato como crime praticado por funcion-

rio pblico contra a administrao pblica. Ele consiste em o funcionrio
apropriar-se de qualquer bem mvel que esteja em seu poder em razo
do cargo ou desvi-lo em seu proveito ou no de outra pessoa. Tambm
ocorre o peculato quando o funcionrio subtrai o bem ou auxilia a sub-
trao dele, mesmo que no tenha sua posse, aproveitando a facilidade
oferecida por seu cargo. Em qualquer desses casos, a pena de recluso
de dois a doze anos, mais multa (art. 312). Por estar no Cdigo Penal,
o peculato punido como crime, em ao proposta pelo Ministrio P-
blico. A conduta do peculato tambm caracteriza ato de improbidade
administrativa, de forma que o Ministrio Pblico dever ainda propor
ao baseada na LIA, para que o agente pblico seja punido tambm nos
termos dessa lei (veja a pergunta 38 adiante).
O pagamento de comisso, percentagem ou

33 gratificao caracteriza improbidade administrativa?
A LIA expressamente probe o recebimento de comisso, percentagem

ou gratificao pelo fato de o agente pblico praticar ato ligado sua
funo (art. 9o, I). Isso considerado enriquecimento ilcito e, portanto,
ato de improbidade.
Seria correto uma autoridade utilizar mquinas,

equipamentos ou pessoal de rgo pblico em
seu prprio benefcio? Seria correto alegar que 34
o uso da mquina ou equipamento no os retira
do patrimnio do rgo pblico?
Os bens da administrao pblica so adquiridos com o dinheiro da

populao, sob a forma de tributos, e destinam-se exclusivamente a
atender s necessidades da sociedade. O mesmo se aplica ao pessoal
dos rgos pblicos, incluindo os contratados e terceirizados, que so
pagos com dinheiro pblico. No podem ser usados em benefcio de
particulares (a no ser em casos excepcionais, autorizados por lei) nem
dos agentes pblicos. O uso de mquinas e equipamentos causa desgaste
nesses bens, gera custos de manuteno e reduz o valor deles (o que
se chama depreciao), alm de ferir os princpios constitucionais da
finalidade, da impessoalidade e da moralidade administrativa. Por isso,
a LIA considera enriquecimento ilcito o uso de mquinas, equipamentos
ou pessoal de rgo pblico em benefcio de autoridade (art. 9o, IV).
Se o agente pblico receber alguma

vantagem para deixar de cumprir seu dever,
estar caracterizado ato de improbidade 35
administrativa?
A LIA pune no s o recebimento de vantagem indevida pela prtica de

certos atos, como tambm o fato de o agente pblico se omitir, isto , deixar
de praticar atos aos quais estava obrigado. A lei refere-se expressamente,
por exemplo, ao recebimento de vantagem para que o agente pblico
tolere a explorao de jogos de azar, de lenocnio (ou seja, a explorao
do sexo), de narcotrfico, de contrabando, de usura (o emprstimo ilegal
de dinheiro a juros), ou de qualquer outra atividade ilcita (art. 9o, V).
44 Improbidade administrativa por enriquecimento ilcito
Alm disso, nesses casos, o agente pblico poder tambm ser processado
pelo crime de prevaricao (deixar o agente pblico de cumprir dever
legal, retard-lo ou pratic-lo contra a lei), previsto no Cdigo Penal, e
punido com deteno de trs meses a um ano, mais multa (art. 319).
Como se explica o fato de alguns agentes pblicos

aumentarem enormemente seu patrimnio
36 durante o exerccio da funo pblica? Trata-se
de ato de improbidade?
O agente pblico pode aumentar seu patrimnio ao longo do tempo

de maneira legal. Alm de sua remunerao, existe a possibilidade de
outras fontes legais de renda, como certas acumulaes de cargos ou em-
pregos, o recebimento de heranas, o retorno de investimentos financeiros,
a aplicao em mercados como o de aes etc. Em qualquer caso, porm,
esse aumento de patrimnio deve ser declarado Receita Federal e ao
rgo pblico para o qual o cidado trabalha, e o agente pblico deve
guardar comprovantes para demonstrar que a origem foi legal. Sem essa
comprovao, o agente pblico poder ser processado por ato de impro-
bidade administrativa, pois a lei assim considera o fato de ele adquirir,
para si ou para outra pessoa, no exerccio da funo pblica, quaisquer
bens cujo valor seja incompatvel com a evoluo normal de seu patri-
mnio ou com sua renda (art. 9o, VII).
Um agente pblico pode trabalhar ou prestar

37 algum servio para empresa que tenha interesses
afetados pela funo pblica?
As leis brasileiras impem diversas restries ao trabalho dos agentes

pblicos. Para os servidores federais em geral, a Lei n. 8.112/1990 probe
que o servidor utilize o cargo para obter vantagem pessoal, com prejuzo
dignidade da funo pblica, que aceite qualquer vantagem decorrente
de suas funes e que exera qualquer atividade incompatvel com seu

horrio de trabalho e com a funo que desempenhe (art. 117, IX, XII
e XVIII). Isso j bastaria para impedir que um agente pblico aceitasse
prestar servio a empresa com interesse atingido por sua funo. Tam-
bm proibida a participao na gerncia ou na administrao de qual-
quer empresa privada, salvo aquelas em que a Unio possua participao
(art. 117, X). Alm dessas normas, a LIA tambm probe aceitar emprego
ou comisso ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para
pessoa fsica ou jurdica com interesse atingido pelas funes do agen-
te pblico (art. 9o, VIII). Em alguns casos, as leis tambm probem a
aceitao de emprego ou funo em empresas privadas mesmo depois
de o agente pblico haver deixado a funo. a chamada quarentena,
como ocorre com certas autoridades de especial importncia, a exemplo
do presidente do Banco Central, do advogado-geral da Unio e dos dire-
tores das agncias reguladoras, entre outros.
Como a LIA pune o enriquecimento ilcito? 38

A LIA, em virtude de comando previsto na prpria Constituio da Rep-
blica (art. 37, 4), estabelece a possibilidade de o indivduo ser puni-
do de diferentes maneiras se praticar ato de improbidade administrativa.
No caso do enriquecimento ilcito, as punies previstas so as seguin-
tes: perda dos valores que o agente pblico tenha obtido ilicitamente,
indenizao do dano que o patrimnio pblico tenha sofrido, perda da
funo pblica, suspenso dos direitos polticos de oito a dez anos,
pagamento de multa de at trs vezes o valor recebido indevidamente
e proibio de contratar com os rgos pblicos ou receber benefcios
fiscais, direta ou indiretamente, pelo prazo de dez anos. Alm disso, se
a conduta tambm configurar algum crime, o indivduo pode ser punido
na esfera criminal e, se for agente pblico, poder ainda sofrer punio
de natureza administrativa. Em todos os casos, necessrio observar o
devido processo legal.
Improbidade administrativa
por leso ao errio
Mnica Nicida Garcia

Improbidade administrativa por leso ao errio 49
Leso ao errio ou leso ao patrimnio pblico? 39

Errio o conjunto de bens e interesses de natureza econmico-finan-
ceira pertencentes aos entes da administrao pblica: Unio, estados,
Distrito Federal, municpios, fundaes pblicas e autarquias.
Patrimnio pblico tem um conceito mais amplo, j que, alm dos bens
e interesses de natureza econmico-financeira, abrange os bens e interes-
ses de natureza moral, econmica, esttica, artstica, histrica, ambien-
tal e turstica que pertencem aos entes da administrao pblica (art.
1o, 1o, da Lei n. 4.717/1965).
Apesar de o art. 10 da Lei de Improbidade fazer referncia aos atos que

causam leso ao errio, na verdade, ele aplica-se aos atos que causam
leso ao patrimnio pblico (Garcia; Alves, 2011, p. 309 e seguintes),
tendo, assim, um alcance maior.
O rol de atos de improbidade previsto nos incisos

do art. 10 da Lei n. 8.429/1992 taxativo? 40
O conceito de ato de improbidade que causa leso ao errio encontra-
-se no caput do art. 10 e o seguinte: qualquer ao ou omisso,
dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao,
malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades da
administrao direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes
da Unio, dos estados, do Distrito Federal, dos municpios, de territrio,
de empresa incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para cuja
criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com mais de
cinquenta por cento do patrimnio ou da receita anual.
Trata-se de uma descrio ampla e genrica, em que podem ser encaixadas

inmeras condutas especficas, algumas das quais esto arroladas nos
50 Improbidade administrativa por leso ao errio
quinze incisos do art. 10. No entanto, esse rol exemplificativo e

possvel que condutas que no estejam especificamente descritas nesses
incisos tambm caracterizem atos de improbidade, nos termos do caput
do art. 10.
Portanto, o rol de atos de improbidade do art. 10 da Lei n. 8.429/1992

no taxativo.
A leso ao errio, para que possa ser punida, s

41 pode ser causada por uma ao?
A leso ao errio a que se refere o art. 10 da Lei de Improbidade Admi-

nistrativa pode ser causada tanto por ao como por omisso.
A maior parte dos atos de improbidade causada por aes concretas do

agente, quando, por exemplo, ele desvia ou se apropria de valor de que
tem a posse, dispensa licitao quando esta era necessria, doa bens
ou valores pertencentes administrao pblica sem a observncia das
normas legais, concede um benefcio fiscal indevidamente, permite ou
facilita a aquisio, permuta ou locao de bem ou servio por preo supe-
rior ao de mercado ou realiza operao financeira sem observncia das
normas legais e regulamentares.
A leso pode ser causada, tambm, por omisso, que se verifica

quando o agente no age quando deveria ter agido. o que ocorre,
por exemplo, quando um fiscal age negligentemente na arrecadao
de tributo ou renda, quando um servidor nada faz para evitar a de-
teriorao de um bem pblico que deveria ser conservado, quando
deixa de tomar providncias ao verificar que esto sendo utilizados,
em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos ou
material de qualquer natureza, de propriedade das entidades pbli-
cas, ou fica inerte diante da utilizao, por particulares, do trabalho
de servidor pblico, empregados ou terceiros contratados pelas en-
tidades pblicas.
Se a leso ao errio for causada mesmo sem que

tenha havido inteno do agente em caus-la, 42
pode haver a responsabilizao do agente?
O art. 10 da Lei n. 8.429/1992 prev, expressamente, que o ato de im-

probidade que causa leso ao errio pode ser causado por dolo ou por
culpa. O ato de improbidade doloso quando o agente quis o resultado
ou assumiu o risco de produzi-lo. O ato de improbidade culposo quan-
do o agente deu causa a ele por imprudncia, negligncia ou impercia.
Por exemplo: o agente pblico encarregado da guarda do patrimnio
de uma biblioteca pblica que se apropria de uma obra rara do acervo,
causando, assim, dano ao patrimnio pblico, pratica um ato doloso
de improbidade. Se esse mesmo agente, apesar de no querer subtrair
qualquer obra da biblioteca, permite que outra pessoa o faa, por no
ter tomado todas as medidas necessrias no sentido de garantir a invio-
labilidade do acervo, agindo, portanto, de maneira negligente, pratica
tambm um ato de improbidade, na modalidade culposa.
Esta espcie de ato de improbidade (art. 10) a nica em que a LIA

expressamente admite a forma culposa.
A caracterizao do ato de improbidade que causa

leso ao patrimnio depende da comprovao
de obteno de vantagem indevida por parte 43
do agente?
A Lei n. 8.429/1992 prev trs tipos de atos de improbidade: os que

importam enriquecimento ilcito (art. 9o), os que causam prejuzo ao
errio (art. 10) e os que atentam contra os princpios da administrao
pblica (art. 11).
A prova da obteno indevida de vantagem pelo agente pblico s in-

dispensvel para a caracterizao de ato de improbidade que importa enri-
quecimento ilcito (art. 9o). Nos outros casos, essa prova desnecessria.
Portanto, a caracterizao da prtica de ato de improbidade que causa

prejuzo ao errio no depende da comprovao de que o agente pblico
tenha obtido qualquer espcie de vantagem indevida.
preciso demonstrar o efetivo prejuzo ao

44 patrimnio e quantific-lo?
H muitas situaes em que o dano ao patrimnio pblico presumido

pela lei, vale dizer, no precisa nem mesmo ser demonstrado para que se
d por caracterizado. o que ocorre nas situaes descritas no artigo4o
da Lei da Ao Popular (Lei n. 4.717/1965). Nesses casos, a lei prev
que o ato deve ser anulado, independentemente de ser comprovado ou
no o prejuzo, que, repita-se, presumido.
O art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa, porm, ao definir o ato

de improbidade que causa prejuzo ao errio, exige que esse ato enseje
perda patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao
dos bens ou haveres das entidades pblicas.
, assim, indispensvel que o prejuzo fique demonstrado, at mesmo

para que se possa obter o integral ressarcimento do dano, que uma das
consequncias da responsabilizao do agente pblico pela prtica de
ato de improbidade administrativa, como expressamente preveem o art.
37 da Constituio Federal e os arts. 12, II, e 5o da Lei n.8.429/1992;
segundo este ltimo, ocorrendo leso ao patrimnio pblico por ao ou
omisso, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se o integral
ressarcimento do dano.
A jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia exige efetivo dano ao

errio (critrio objetivo), alm de, ao menos, culpa, para a caracterizao
de atos de improbidade que causem prejuzo ao errio conforme AgRg
no Ag 1386249/RJ, rel. min. Benedito Gonalves, 1 Turma, julgado em
10.4.2012, DJe 13.4.2012.
Ainda, o Superior Tribunal de Justia, embora tenha se inclinado pela

necessidade de comprovao do dano (REsp. 1.169.153/SP, rel. min. Teori
Albino Zavascki, DJe 24.8.2011), j entendeu que independem de prova
fatos notrios e deduzidos das regras de experincia (art. 334, I e IV, do
CPC) como, por exemplo, o prejuzo presumido no caso de fracionamento
do objeto licitado para permitir a dispensa da licitao. H a presuno de
que os sistemas de Lei n. 8.666/1993 e Decreto-Lei n. 2.300/1986 garan-
tem a escolha da melhor proposta em ambiente de igualdade de condies
(REsp 1280321/MG, rel. min. Mauro Campbell Marques, 2 Turma, julgado
em 6.3.2012, DJe 9.3.2012).
Quais so as sanes previstas para o ato de

improbidade que causa leso ao errio? 45
O art. 37, 4o, da Constituio Federal de 1988 diz que
os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso

dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibi-
lidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao
previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
A lei a que se refere a Constituio a Lei n. 8.429/1992, que, em

seu art. 12, prev que, independentemente das sanes penais, civis e
administrativas, previstas na legislao especfica, o responsvel pelo
ato de improbidade est sujeito, na hiptese do art. 10, s seguintes
sanes: ressarcimento integral do dano; perda dos bens ou valores
acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se concorrer essa circunstncia;
perda da funo pblica; suspenso dos direitos polticos de cinco a
oito anos; pagamento de multa civil de at duas vezes o valor do dano;
e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcio ou
incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que
por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo
prazo de cinco anos.
Em que casos concretos possvel reconhecer-

46 se a prtica de ato de improbidade que causa
prejuzo ao errio?
Enquadram-se na descrio de atos de improbidade que causam prejuzo
ao errio, exemplificativamente, as seguintes condutas:
permitir que particular utilize veculo oficial ou outros bens pblicos,

como imveis, equipamentos, mquinas ou outro material qualquer
para fins tambm particulares;
permitir a venda ou a doao de um imvel integrante do patrimnio
pblico sem autorizao legislativa;
permitir a venda de um imvel integrante do patrimnio pblico
por preo inferior ao de mercado, ou seja, subavaliado, ainda que
mediante autorizao legislativa;
adquirir bens por preo superior ao de mercado, beneficiando, as-
sim, o vendedor, ou obt-los com nus anteriores que impossibi-
litem o registro da propriedade em nome da administrao (REsp
1.151.884/SC, rel. min. Castro Meira, 2 Turma, julgado em 15.5.2012,
DJe 25.5.2012);
permitir que a administrao pblica pague aluguel de imvel em
valor superior ao de mercado, beneficiando, assim, o locador;
na realizao de um acordo para recebimento de crdito de um parti-
cular, aceitar garantia insuficiente ou inidnea;
emprestar dinheiro pblico sem fundamento em qualquer lei e sem
apoio na lei oramentria;
conceder benefcio fiscal (iseno, imunidade, anistia etc.) a algum
sem que estejam preenchidos os requisitos legais previstos para essa
concesso (por exemplo, sem a prova de que tenha sido beneficiado
anteriormente, quando essa prova necessria; sem a prova de que
entidade declarada de utilidade pblica, quando isto exigido;
entidade beneficiada cujas condies de funcionamento so insatis-
fatrias ou que no tenha prestado contas etc.);
simular licitao ou dispens-la em hipteses em que a lei no o

admita, com inobservncia das disposies da Lei n. 8.666/1993,
por exemplo, fracionando o objeto licitado para que se dispense a
licitao (cf. REsp 1280321/MG, rel. min. Mauro Campbell Marques,
2 Turma, julgado em 6.3.2012, DJe 25.4.2012);
ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas pela
lei ou pelo regulamento, como a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar n. 101/2000), como, por exemplo, a emisso de em-
penhos em duplicidade (AgRg no Ag 1365386/RS, rel. min. Herman
Benjamin, 2 Turma, julgado em 22.3.2011, DJe 25.4.2011);
lavrar auto de infrao calculando tributo, multa e juros em valores
inferiores aos efetivamente devidos, seja diminuindo a base de
clculo, seja aplicando a alquota errada, ou por qualquer outro
expediente que se preste a reduzir o valor devido;
liberar verba pblica sem a observncia de todas as normas legais,
como, por exemplo, pagando por mercadoria ainda no recebida, obra
ainda no entregue, despesa sem prvio empenho e por dbito cons-
tante de precatrio fora da ordem cronolgica de sua apresentao;
aplicar irregularmente verba pblica, como, por exemplo, empregan-
do recursos legalmente vinculados (na lei oramentria anual) a um
determinado fim, com finalidade diversa, utilizando dinheiro pblico
em programas, projetos ou obras no includos na lei oramentria;
reter indevidamente e no repassar a instituto de previdncia e assis-
tncia municipal valores relativos a emprstimos simples contrados
por servidores pblicos municipais e seus equiparados, descontados
em folha de pagamento, alm de utilizar das mencionadas cifras para
fim diverso daquele institudo por lei complementar. (cf. noticiado no
Informativo STJ 377 de 17 a 21.11.2008);
permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro enriquea s custas
do errio, como por exemplo, efetivar desapropriao por interesse
social com objetivo de privilegiar o dono da propriedade.
Existem medidas para garantir o ressarcimento

47 do dano causado pelo agente mprobo?
A fim de garantir o ressarcimento do dano, possvel determinar a in-

disponibilidade ou o sequestro dos bens do agente acusado da prtica
de ato de improbidade (arts. 7o e 16 da Lei n. 8.429/1992). Trata-se
de medidas cautelares que visam assegurar o ressarcimento, podendo
ser determinadas pelo juiz, a pedido do Ministrio Pblico ou do autor
da ao, no incio ou no curso do processo. Ao final, a sentena que
julgar procedente a ao de improbidade pode decretar a perda dos
bens havidos ilicitamente e determinar a reverso dos bens em favor
da pessoa jurdica prejudicada pelo ato e/ou o pagamento do valor
correspondente ao ressarcimento do dano causado (art. 18 da Lei n.
8.429/1992). A respeito dessa matria, vejam-se as perguntas 76 a 80.
Caracterizada a prtica de ato de improbidade

administrativa que causa prejuzo ao errio, pode
48 o agente sofrer outras sanes, alm daquelas
previstas no art. 12 da Lei n. 8.429/1992?
Uma mesma conduta do agente pblico pode caracterizar, alm de ato

de improbidade administrativa previsto no art. 10 da Lei n. 8.429/1992,
crime e/ou ilcito administrativo. Nesse caso, o agente dever responder
em todas as esferas de responsabilidade, ou seja, pelo ato de improbi-
dade, sujeitando-se s sanes do art. 12 da Lei n. 8.429/1992, como
pelo crime, sujeitando-se s penas privativas de liberdade, pecuniria ou
restritiva de direitos, estabelecidas no Cdigo Penal ou em outras leis
penais, como tambm, finalmente, pelo ilcito administrativo, sujeitan-
do-se s sanes administrativas respectivas.
Por exemplo, um agente pblico que, ao invs de aplicar uma determi-

nada verba pblica integralmente em sua destinao prpria (construo
de uma obra ou implementao de um programa), desvia parte dela em

favor de um particular, empreiteiro ou prestador de servio, benefician-
do-o, pratica no s o ato de improbidade que causa leso ao errio,
previsto no art. 10, I, da Lei n. 8.429/1992, como tambm o crime de
peculato (art. 312 do Cdigo Penal), para o qual a lei prev pena de
recluso, de dois a doze anos e multa. Pratica, ainda, falta administra-
tiva disciplinar (art. 117 da Lei n. 8.112/1990), sujeitando-se, assim,
s penalidades previstas no Estatuto do Servidor Pblico (advertncia,
suspenso, demisso, cassao de aposentadoria ou disponibilidade,
destituio de cargo em comisso ou destituio de funo comissio-
nada). Se esse agente pblico for prefeito municipal, pratica crime de
responsabilidade (art. 1o, I, do Decreto-Lei n.201/1967), que punido
com pena de recluso, de dois a doze anos e multa, bem como a perda
do cargo e a inabilitao, pelo prazo de cinco anos, para o exerccio de
cargo ou funo pblica.
Diz-se, assim, que o agente pblico est sujeito a diversas esferas

de responsabilidade, que so independentes, cabendo a aplicao das
sanes previstas em cada uma delas, mesmo que uma s conduta te-
nha sido praticada.
Improbidade administrativa
por violao aos princpios da
administrao pblica
Walter Claudius Rothenburg
Improbidade administrativa por violao aos princpios da administrao pblica 61
Por que a legislao refere atos de improbidade

administrativa que atentam contra os princpios 49
da administrao pblica?
O objetivo que nenhum ato de improbidade administrativa escape da

Lei n. 8.429/1992. Por isso, esses atos so classificados em ordem de-
crescente de gravidade. Os mais graves esto no grupo do art. 9, quando
algum (o prprio servidor pblico ou terceiro) enriquece ilicitamente,
ou seja, beneficia-se economicamente com a improbidade. A seguir, vm
os atos do grupo do art. 10, quando h prejuzo ao errio, ou seja,
provocado um dano econmico ao patrimnio pblico, ainda que nin-
gum tenha sido beneficiado. Finalmente, esto previstos os atos de
improbidade administrativa do grupo do art. 11, que so contrrios aos
princpios que regem a administrao pblica, mesmo que no tenham
proporcionado enriquecimento ilcito nem provocado prejuzo econmico
ao patrimnio pblico.
Muitas vezes, h dificuldade em provar o enriquecimento ilcito de algum

ou a leso econmica ao patrimnio pblico, embora esteja demonstrada
a violao a princpios da administrao pblica. Nesses casos, ainda
possvel condenar o responsvel por improbidade administrativa. Essa
possibilidade de responsabilizao residual justifica que a lei tenha
previsto atos de improbidade administrativa que atentam contra os prin-
cpios da administrao pblica.
Quais so os princpios da administrao pblica

cujo desrespeito caracteriza improbidade 50
administrativa?
A Lei n. 8.429/1992 apresenta, no art. 11, um elenco de princpios da

administrao pblica cuja violao representa improbidade administra-
tiva: os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade
62 Improbidade administrativa por violao aos princpios da administrao pblica
s instituies. Em seguida, a lei oferece exemplos de aes ou omisses

que caracterizam violao a tais princpios:
praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso

daquele previsto, na regra de competncia; retardar ou deixar de
praticar, indevidamente, ato de ofcio; revelar fato ou circunstncia
de que tem cincia em razo das atribuies e que deva permanecer
em segredo; negar publicidade aos atos oficiais; frustrar a licitude
de concurso pblico; deixar de prestar contas quando esteja obri-
gado a faz-lo; revelar ou permitir que chegue ao conhecimento
de terceiro, antes da respectiva divulgao oficial, teor de medida
poltica ou econmica capaz de afetar o preo de mercadoria, bem
ou servio.
As previses da lei so exemplificativas, ou seja, no esgotam as possi-

bilidades. Existem outros princpios que regem a administrao pblica e
cuja inobservncia pode revelar improbidade administrativa, como aque-
les estabelecidos na Constituio, tanto no art. 37 que mencionava,
originalmente, a legalidade, a impessoalidade, a moralidade e a publici-
dade (repetidos no art. 4 da Lei n. 8.429/1992), e passou, a partir da
Emenda Constitucional n. 19/1998, a contar tambm com a eficincia ,
quanto em outros dispositivos: participao dos usurios dos servios
pblicos e transparncia (art. 37, 3), dever de o agente pblico dar
satisfao de seus atos e prestar contas (art. 58, 2, V, e art. 70), con-
tinuidade das polticas pblicas (arts. 165 e 166, 1 e 2) etc.
Exemplo: se um secretrio de sade deixa, sistematicamente, de prestar

esclarecimentos populao sobre a justificativa para a escolha das prio-
ridades e dos modos de implementao de polticas pblicas (por exem-
plo, por que a compra de ambulncias e no a ampliao do hospital?),
comete improbidade administrativa.
A administrao pblica deve orientar-se por tais princpios, que funcio-

nam como guias jurdicos para a realizao das finalidades estatais e para
o bom atendimento da populao, como esclarece Mrcia Noll Barboza
(2002, p. 119).
Somente os agentes pblicos de qualquer

nvel ou hierarquia, como diz o art. 4o da
Lei n. 8.429/1992, podem praticar atos de 51
improbidade administrativa que atentam contra
os princpios da administrao pblica?
No. A prpria lei estende o conceito de agente pblico para abranger

todos aqueles que, no sendo servidores pblicos regulares (no estando
situados em nenhum nvel ou hierarquia), mesmo assim exeram, ainda
que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, de-
signao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo,
mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades mencionadas (art. 2o
da Lei n. 8.429/1992). Basta, portanto, que o sujeito pratique ato em
nome ou por conta da administrao pblica, valendo-se de poder pblico.
o caso, por exemplo, do mesrio nas eleies, do mdico credenciado ao

Sistema nico de Sade (SUS), do serventurio de cartrio extrajudicial.
Indo alm, a lei alcana tambm os particulares que tenham participado da

improbidade administrativa, ou seja, pessoas (at mesmo jurdicas) que,
mesmo sem vnculo orgnico com a administrao pblica, induzam ou
concorram para a prtica do ato de improbidade ou dele se beneficie[m]
sob qualquer forma direta ou indireta (art. 3 da Lei n. 8.429/1992). Para
ilustrar: algum que divulga questes de concurso pblico de que tomou
conhecimento antes de sua realizao (art. 11, V, da Lei n. 8.429/1992).
Exige-se compreenso do carter da conduta

(conhecimento) e condies de determinar-se
de acordo com essa compreenso (vontade),
52 ou seja, dolo, do sujeito que pratica ato de
improbidade administrativa que atenta contra
os princpios da administrao pblica?
Sim, segundo boa parte dos analistas, pois a culpa seria suficiente ape-
nas nas hipteses de improbidade administrativa que provocam leso ao
patrimnio pblico (art. 5 da Lei n. 8.429), previstas no grupo do art.
10 (Garcia; Alves, 2006, p. 281-284), sendo que essa parece ser a tendn-
cia da jurisprudncia (ex.: Superior Tribunal de Justia, REsp. 658.415/
RS, 2 Turma, rel. min. Eliana Calmon, 27 jun. 2006; REsp. 604.151/RS,
1 Turma, rel. min. Jos Delgado, 25 abr. 2006). Os atos de improbidade
administrativa, segundo a opinio prevalecente, devem ser suficiente-
mente graves e as sanes impostas so to pesadas, que somente um
comportamento intencional (doloso) seria admissvel.
Tenho opinio divergente, pois entendo que os agentes pblicos devem

ter cuidado especial com o patrimnio pblico (em sentido amplo) e
mesmo um descuido no intencional (ou seja, culposo) grave pode jus-
tificar o enquadramento. Considero que o art. 5 (Ocorrendo leso ao
patrimnio pblico por ao ou omisso, dolosa ou culposa, do agente
ou de terceiro, dar-se- o integral ressarcimento do dano), uma vez
que est inserido na parte geral da Lei n. 8.429/1992, vale para todas
as espcies de atos de improbidade administrativa, e a referncia a pa-
trimnio pblico (diferente de errio, contido no art. 10) deve ser
entendida amplamente.
Assim, seria suficiente a culpa, pelo menos uma culpa grave (Martins
Jnior, 2001, p. 230), como, por exemplo, quando o sujeito, por falta de
cuidado, permite que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da res-
pectiva divulgao oficial, teor de medida poltica ou econmica capaz
de afetar o preo de mercadoria, bem ou servio (art. 11, VII, da Lei
n. 8.429/1992).
De qualquer modo, seja exigindo-se dolo, seja apenas culpa, cabe acu-
sao bem demonstrar a participao subjetiva do acusado de improbi-
dade administrativa.
Qualquer ato de improbidade administrativa no

atenta necessariamente contra os princpios da 53
administrao pblica?
Sim. Ora, se qualquer ato de improbidade atenta necessariamente

contra os princpios da administrao pblica, sempre que houvesse
enriquecimento ilcito (art. 9 da Lei n. 8.429/1992) ou dano ao errio
(art. 10), no deveramos invocar tambm o art. 11?
Acho que no, pois haveria certa redundncia na previso legal: por que
prever vrias hipteses diferentes para um mesmo enquadramento? Sob o
aspecto das sanes, tambm haveria inutilidade, pois as sanes (quase
sempre) mais graves previstas para as duas primeiras modalidades de
atos de improbidade administrativa (arts. 9 e 10) absorvem as sanes
previstas para os atos que atentam contra os princpios da administrao
pblica (art. 11), conforme o art. 12 da Lei n. 8.429/1992.
Portanto, o art. 11 deve ficar apenas para as condutas que no importem

enriquecimento ilcito (art. 9o) nem causem prejuzo ao errio (art.
10). O art. 11 tem uma importante funo residual (ou sob outra
perspectiva, uma norma de reserva (Garcia; Alves, 2006, p. 273),
pois permite capturar atos de improbidade que tenham passado
pelas malhas dos arts. 9o e 10 (quando, por exemplo, h dificuldade de
provar o enriquecimento ilcito ou o prejuzo). Assim, no tem sentido
classificar determinado ato de improbidade, j caracterizado como
provocador de enriquecimento ilcito e/ou de prejuzo ao errio, como
violador de algum princpio da administrao pblica: essa subsuno
plrima, por necessria e automtica, superfetatria e insignificante
(Rothenburg, 2002, p. 477-478).
O que significa o princpio da moralidade

54 administrativa? E o dever de lealdade s
instituies?
A moralidade administrativa define-se por padres de honestidade,

transparncia (sobretudo permitir o acesso s informaes), participa-
o (permitir que as pessoas exponham suas consideraes e contribuam
para as tomadas de deciso), sintonia com as expectativas ticas da po-
pulao e empenho. Praticar nepotismo, assumir compromissos pblicos
e depois ignor-los, acomodar-se e deixar de envidar esforos para a so-
luo dos problemas surgidos exemplificam atentado moralidade admi-
nistrativa, que uma das mais candentes manifestaes da improbidade
(que, por usa vez, o gnero, do qual a corrupo uma das espcies).
Perceba-se que a moralidade administrativa tem um sentido mais obje-
tivo e tcnico, por isso no se confunde (embora tenha convergncias)
com a moralidade social ou individual.
A lealdade s instituies um aspecto da moralidade e tem a ver com o

dever de os agentes pblicos assumirem a misso institucional do rgo
pblico e representarem bem o interesse pblico. Por exemplo, ao saber
que material apreendido pela Receita est disponvel para ser distribudo
aos diversos rgos pblicos, o servidor deve empenhar-se em obter coi-
sas adequadas sua repartio. Por outro lado, se o responsvel percebe
que o rgo onde atua carece de pessoal, no pode deixar de promover
a realizao de concurso pblico ou a apresentao de projeto de lei
para a criao de novos cargos, como se no se importasse ou, mes-
mo, quisesse que o rgo a que est vinculado no funcionasse direito.
Outro exemplo: aps assumir a direo de um conselho profissional, o
sujeito passa a adotar um discurso niilista, contrrio a qualquer forma
de controle. Ora, com essa opinio, o sujeito no deve, honestamente,
candidatar-se e assumir um cargo de direo num conselho profissio-
nal. Mais uma ilustrao tirada da jurisprudncia: Procurador de Cmara
Municipal, que atuou como advogado de rus em ao de improbidade
administrativa por atos praticados em detrimento da prpria Cmara, co-

mete improbidade ele mesmo (Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul,
Ap. 70004353744, rel. Des. Vasco Della Giustina, 6 nov. 2002).
Embora no seja possvel traar uma separao absoluta, assim como a

moralidade administrativa no deve confundir-se com a moral comum,
tambm a lealdade s instituies no deve confundir-se com um pro-
grama poltico-partidrio ou uma concepo corporativista.
Pequenas irregularidades caracterizam

improbidade administrativa por violao dos
princpios da administrao pblica? Isso no
tende a tornar insuportvel a gesto pblica, 55
com a banalizao da aplicao da Lei n.
8.429/1992?
Com efeito, preciso moderao para no enxergar improbidade admi-

nistrativa em tudo e desestimular os administradores pblicos zelosos
e preocupados. O objetivo da Lei n. 8.429/1992 atingir apenas os
atos relevantes e os sujeitos mal-intencionados. Outros atos equivo-
cados, mas no to graves, podem justificar uma responsabilizao no
mbito administrativo, no uma responsabilizao judicial.
O princpio da insignificncia, que exclui as condutas irrelevantes, tem

aplicao em relao improbidade administrativa.
Essa prudente avaliao quanto relevncia para fins de improbidade

pode ser feita na fase de investigao, antes da propositura de ao
judicial, e recomendar o arquivamento do respectivo procedimento ad-
ministrativo (inqurito civil). Tambm por ocasio das manifestaes
da acusao no processo judicial (em parecer ou em alegaes finais,
por exemplo). O que a lei no permite a transao, acordo ou con-
ciliao nas respectivas aes judiciais (art. 17, 1), mesmo sob o
argumento da insignificncia.
Contudo, ante a corrupo e o descaso crnicos na administrao p-
blica brasileira, o que mais falta no moderao, mas atuao firme!
Quais as sanes para os atos de improbidade

56 administrativa que atentam contra os princpios
da administrao pblica?
As sanes so as seguintes: ressarcimento integral do dano, se hou-

ver; perda da funo pblica; suspenso dos direitos polticos de trs
a cinco anos; pagamento de multa civil de at cem vezes o valor da
remunerao percebida pelo agente e proibio de contratar com o Po-
der Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios,
direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica
da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs anos (art. 12, III, da
Lei n. 8.429/1992).
Tais sanes j esto previstas, com mais intensidade, para os atos de

improbidade que importem enriquecimento ilcito (art. 12, I) ou cau-
sem prejuzo ao patrimnio pblico (art. 12, II), do que se conclui que
o art. 11 da Lei n. 8.429/1992 tem uma funo residual. Apreviso
de eventual ressarcimento integral do dano parece descabida, pois, se
houvesse prejuzo ao errio, o enquadramento deveria se dar no art.
10, mas possvel aventar pelo menos duas justificativas: 1) se houver
dano moral difuso (embora eu entenda ser essa espcie de dano, por
constituir prejuzo ao patrimnio pblico j includa no art. 10); 2)
para permitir o ressarcimento de particular prejudicado, se for o caso
(Weichert, 2006, p. 64).
H improbidade administrativa quando o

sujeito deixar de prestar contas quando
esteja obrigado a faz-lo (art. 11, VI, da Lei
n. 8.429/1992), mas o Tribunal de Contas 57
ainda assim as aprovar ou, mesmo que no, o
respectivo Poder Legislativo as aprovar?
Sim. O art. 21, II, dispe que a aplicao das sanes por improbidade
administrativa independe da aprovao ou rejeio das contas pelo r-
go de controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas. Existem
diversos rgos e poderes com competncia para, autonomamente, avaliar
a conduta do agente pblico. A avaliao da prestao de contas pelo
Tribunal de Contas no vinculante nem em relao ao Poder Legislativo
(ex.: art. 31, 2o, da Constituio Federal), nem para o Poder Judicirio,
e mesmo a avaliao(eminentemente poltica) do Legislativo vinculan-
te em relao ao Judicirio. Mas claro que uma aprovao das contas
aumenta a dificuldade (o nus) da prova da improbidade administrativa a
cargo do acusador.
possvel referir aes propostas pelo Ministrio

Pblico em razo de atos de improbidade por 58
violao aos princpios da administrao pblica?
So hoje muitas as aes civis pblicas por improbidade administrativa

propostas pelo Ministrio Pblico. Destaco as seguintes, relacionadas a
atos que violam princpios da administrao pblica:
no atendimento de recomendao do Ministrio Pblico para que

no houvesse cobrana indevida de tributo que j havia sido conside-
rado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal (art. 11, caput);
declarao indevida de preveno na distribuio de processos judi-

ciais (art. 11, caput);
tortura praticada por agentes da Polcia Federal (art. 11, I ao

promovida pelo Procurador da Repblica Daniel Sarmento);
assdio sexual (art. 11, I);
emprstimo de recursos pblicos para projeto sem exigncia de pr-

vio Estudo de Impacto Ambiental (art. 11, I);
denominao, dada a prdio pblico, de pessoa viva (art. 11, I);
irregularidades no processo eleitoral de conselho profissional (art.

11, I e II);
inrcia de servidor pblico encarregado de fiscalizar empresas de vi-

gilncia, em implantar medidas voltadas s pessoas com deficincia
fsica (art. 11, II);
inrcia de rgo ambiental em relao a obras para evitar atropela-

mento de animais silvestres em rodovia (art. 11, II);
quebra de sigilo funcional e prtica de ato de ofcio em desconformi-

dade com as regras do servio (art. 11, I, II, III e VI).
Apurao dos atos de

Apurao dos atos de improbidade administrativa 73
Em que consiste a apurao do ato de improbidade

administrativa? 59
A apurao a investigao, a averiguao, a coleta de informaes
(provas) que iro determinar as circunstncias concretas (reais) em que,
eventualmente, aconteceu o ato de improbidade administrativa.
No se pode, de incio, no limiar de um procedimento apuratrio, afirmar

com certeza a ocorrncia do ato de improbidade, pois a apurao pode,
perfeitamente, atestar justamente o contrrio, isto , a inocorrncia de
qualquer irregularidade, ou a ocorrncia de mera irregularidade formal,
sem maior significado, de sorte a no se enquadrar como ato de improbi-
dade administrativa, que mais grave do que a simples irregularidade.
a apurao que, procedendo ao levantamento das provas acerca da efe-

tiva ocorrncia e da dinmica (modo como se desenvolveram os fatos)
do ato de improbidade administrativa e apontando (individualizando)
quem sejam seus autores, isto , os agentes pblicos e, se for o caso, os
terceiros beneficirios (particulares, pessoas no pertencentes aos qua-
dros dos entes pblicos, que obtiveram proveito com a prtica do ato de
improbidade), fornecer os elementos indispensveis (fatos verificados,
autoria e respectivas provas) propositura da ao civil de responsabi-
lizao por ato de improbidade administrativa.
Quem detm poderes para apurar a prtica de

ato de improbidade administrativa? 60
Um dos legitimados (ou seja, quem tem poderes legais) apurao o
prprio ente pblico que sofreu o dano decorrente da prtica do ato de
improbidade administrativa. A Lei de Improbidade Administrativa (LIA)
expressa bem isso em seu art. 14, caput.
74 Apurao dos atos de improbidade administrativa
Se, por exemplo, o Ministrio dos Esportes celebra um convnio com de-
terminado municpio para a construo de uma quadra poliesportiva que
no vem a ser construda, o projeto no executado conforme previsto
(faz-se a quadra, mas no coberta; feita a arquibancada apenas de um
lado; no poliesportiva, mas de futebol de salo apenas, porque no
foram adquiridos os equipamentos para outras prticas desportivas) ou
as verbas repassadas no so integralmente empregadas nessa finalidade
(hiptese de desvio), dever do Ministrio dos Esportes apurar os fatos
em toda a sua extenso, pois, diante de tais irregularidades, h indcios
(sinais, com razovel grau de probabilidade de uma ocorrncia) da pr-
tica de ato de improbidade administrativa.
Entretanto, no h exclusividade na apurao por parte do ente da ad-

ministrao pblica que sofreu o dano. A LIA (Lei n. 8.429/1992) no
exprimiu essa exclusividade. Alis, se o tivesse feito estaria em choque
com a Constituio Federal, ou, em outras palavras, essa vedao seria
inconstitucional, pois a lei no pode contrariar a Constituio, e de seu
prprio texto (da Constituio) decorre a legitimao (atribuio de po-
der legal) de outros rgos, como os Tribunais de Contas, o Ministrio
Pblico, a Polcia Judiciria e o Poder Legislativo. Esse o entendimento
majoritrio da doutrina (Figueiredo, 2004, p. 295 e 325-326, passim; Gar-
cia; Alves, 2002, p. 441-513, passim; Martins Jnior, 2001, p. 151; Medei-
ros, 2003, p. 221-241, passim; Sarmento, 2002, p. 150-154, passim) e da
jurisprudncia (STJ, REsp. 154128, 1a Turma, rel. p/ acrdo min. Milton
Luiz Pereira, julgado em 11.5.1998; STJ, Agravo Regimental no Agravo
de Instrumento 344207, 1a Turma, rel. min. Humberto Gomes de Barros,
julgado em 3.6.2003; STF, HC 71.039/RJ, Tribunal Pleno, rel. min. Paulo
Brossard, julgado em 7.4.1994).
A esse rol acresam-se os rgos de controle interno da administrao

pblica, notadamente a Controladoria-Geral da Unio (CGU), que, con-
forme consta em seu prprio stio eletrnico,
o rgo do Governo Federal responsvel por assistir direta e

imediatamente ao Presidente da Repblica quanto aos assuntos
que, no mbito do Poder Executivo, sejam relativos defesa do
patrimnio pblico e ao incremento da transparncia da gesto,

por meio das atividades de controle interno, auditoria pblica,
correio, preveno e combate corrupo e ouvidoria.
A CGU faz bom trabalho na fiscalizao do emprego das verbas federais,

mas como suas atividades no tm como destinatrio direto o Minist-
rio Pblico, ou no se voltam, especificamente, apurao de atos de
improbidade, acontece de o trabalho desenvolvido revelar-se insuficien-
te responsabilizao de agentes mprobos no mbito judicial. Nesse
ponto, haja vista o interesse pblico que permeia a matria, a CGU
poderia aprimorar seus esforos visando tarefa do Ministrio Pblico.
Ademais, em razo da amplitude da vocao da CGU, quando recebe os
resultados de suas fiscalizaes, o rgo do Ministrio Pblico deve
ter o cuidado de separar o que lhe servir, ou seja, o que prova ou
indcio de ato de improbidade administrativa do que relato de mera
impropriedade ou concluso de auditagem estritamente relacionada
melhoria do servio pblico.
O Ministrio Pblico, se no optar por requisitar (representar, no caso

do TCU) a apurao a um dos rgos acima mencionados, ou seja, se
houver por bem investigar diretamente, pode valer-se de um entre dois
instrumentos para proceder a apuraes de atos de improbidade ad-
ministrativa: inqurito civil pblico ou procedimento administrativo.
Ambos acham-se contemplados na Constituio Federal, no art. 129,
III e VI, respectivamente. Na legislao infraconstitucional esto regu-
lados na Lei de Improbidade Administrativa, Ao Civil Pblica (Lei n.
7.347/1985), na Lei Orgnica dos Ministrios Pblicos dos Estados (Lei
n. 8.625/1993) e no Estatuto do Ministrio Pblico da Unio (Lei Com-
plementar n. 75/1993).
No exerccio desses misteres, o rgo do Ministrio Pblico, alm dos

poderes investigatrios (realizao de inspees, inquiries, requisi-
es etc.), deve estar bastante atento a dados e informaes de acesso
pblico mxime ante o advento da Lei de Acesso Informao, Lei
n. 12.527, de 18.11.2011 disponveis na Internet, alm de contedos
reservados depositados em bancos de dados pblicos porm dependen-

tes de acesso previamente autorizado, como o CNIS (Cadastro Nacional
de Informaes Sociais) e o Rede Infoseg (portal de entrada administrado
pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia),
que viabiliza o acesso a diversos bancos de dados pblicos, tais como
Receita Federal e Polcia Federal. A pesquisa nesses stios eletrnicos
capaz de acelerar e potencializar os resultados do trabalho investi-
gatrio. Acontece, eventualmente, de uma informao j publicada na
Internet, como a apreciao da prestao de constas de um convnio,
por exemplo, vir a ser requisitada pelo modo tradicional (mediante ofcio
requisitrio), quando simples consulta on-line poderia solver a demanda.
necessrio explorar essas novas possibilidades e ferramentas propicia-

das pelos sopros de transparncia que vicejam na administrao pblica,
especialmente com o advento da Lei de Acesso Informao (Lei n.
12.527, de 18 de novembro de 2011).
Um entre dois instrumentos para proceder a apuraes de atos de im-

probidade administrativa: inqurito civil pblico ou procedimento ad-
ministrativo. Ambos acham-se contemplados na Constituio Federal,
nos incisos III e VI do art. 129. Na legislao infraconstitucional esto
regulados na Lei da Ao Civil Pblica (Lei n. 7.347/1985), na Lei Or-
gnica dos Ministrios Pblicos dos Estados (Lei n. 8.625/1993) e no
Estatuto do Ministrio Pblico da Unio (Lei Complementar n. 75/1993).
Quem pode requerer a apurao de ato de

61 improbidade administrativa e quais os seus
requisitos?
A Lei n. 8.429/1992 (LIA), em seu art. 14, expressa que qualquer pes-
soa poder representar autoridade administrativa competente para
que seja instaurada investigao destinada a apurar a prtica de ato
de improbidade.
Esse direito de representao de que trata a LIA uma consequncia

do direito constitucional de petio, garantido no art. 5, XXXIV, a, da
Constituio Federal, razo pela qual seu exerccio no pode jamais ser
condicionado ao pagamento de taxas, a qualquer ttulo ou finalidade,
mesmo que de interesse pblico.
A representao, ainda que no o diga a LIA, em face das atribuies

constitucionais e legais de que se acham imbudos, pode tambm ser
dirigida a outros rgos dotados de poderes investigatrios, como o
Ministrio Pblico, conforme esclarecem Figueiredo (2004, p. 165) e
Medeiros (2003, p. 142 e seguintes).
Por qualquer pessoa, entenda-se qualquer brasileiro ou estrangeiro

residente no Brasil, bem como qualquer pessoa jurdica (associaes,
sindicatos, empresas etc.). o que, corretamente, defende Sarmento
(2002, p. 146-147, passim).
A Lei n. 8.429/1992 (art. 14, 1o) exige que o pedido seja formalizado
(encaminhado, protocolado) por meio de representao (petio, docu-
mento em que os fatos conhecidos e tidos como mprobos so relata-
dos, com todos os elementos disponveis, requerendo-se a adoo das
providncias cabveis) escrita ou reduzida a termo e assinada, contendo
a qualificao do representante (pessoa fsica ou jurdica, nome, endere-
o, nmero de inscrio no CPF ou no CNPJ, profisso e estado civil, em
se tratando de pessoa fsica), as informaes sobre o fato e sua autoria,
alm da indicao das provas de que tenha conhecimento.
Observe-se que a LIA parece pretender repelir a representao annima,

ou seja, aquela em que o autor no revela a sua identidade. Inclusive
as Cortes Superiores, fundadas no fato de que a Carta da Repblica veda
o anonimato, tm anulado, por vezes, investigaes iniciadas com base
em denncia annima. No nos parece, com todas as vnias, a me-
lhor opo, porque o que veda a Constituio no a notcia annima
de ilcitos, mormente se lesivos administrao pblica, ao interesse
pblico, mas sim o anonimato na manifestao de pensamento (art. 5,
IV) e so coisas distintas, com tratamento constitucional prprio e, por

isso, merecedoras de interpretaes especficas.
No Superior Tribunal de Justia a matria no est pacificada, de modo

que j se entendeu que
Em nosso ordenamento jurdico prevalece o princpio da presuno

de inocncia, segundo o qual ningum ser considerado culpado
at o trnsito em julgado da sentena penal que o tenha
condenado (art. 5, LVII, da CF/1988), aqui entendido como
presuno de idoneidade, que, para ser afastada, exige elementos
mnimos a motivar o incio de procedimento administrativo
prprio visando ilidir tal presuno. Por justa causa entende-se o
motivo legal ou o suporte probatrio mnimo em que se baseie a
acusao, no servindo para tal mister uma mera carta-denncia
annima na qual se fundou a instaurao do procedimento,
mormente porque o ordenamento jurdico do Pas veda a prtica
do anonimato, nos termos do inciso IV do art. 5 da Constituio
Federal. No mesmo sentido dispe o art. 51 do Cdigo de tica
da OAB. No mesmo sentido: QO na Sd 166/DF, Rel. Min. Nilson
Naves, Corte Especial, DJe 3/9/2009. (STJ, REsp 1074302/SC, rel.
min. Benedito Gonalves, 1 Turma, v.m. DJe 3.8.2010).
Mas, por outro lado, indo ao encontro da tese que defendemos, o mesmo
STJ pronunciou-se no sentido que
Impe-se destacar tambm que a denncia annima, quando

fundada vale dispor, desde que fornea, por qualquer
meio legalmente permitido, informaes sobre o fato e seu
provvel autor, bem como a qualificao mnima que permita
sua identificao e localizao -, no impede a respectiva
investigao sobre a sua veracidade, porquanto o anonimato no
pode servir de escudo para eventuais prticas ilcitas a ponto
de transformar o Estado em verdadeiro paraso fiscal. Alis, o
art. 2, 3, da Resoluo n. 23/2007, do Conselho Nacional do
Ministrio Pblico, expresso ao prever a necessidade de tomada
de providncias, ainda que o conhecimento pelo Parquet de fatos
constituidores, em tese, de leso aos interesses e direitos cuja

proteo est a seu cargo se d por manifestao annima (STJ,
RMS 32065/PR, rel. min. Mauro Campbell Marques, 2 Turma,
v.u., DJe 10.3.2011).
Se no puder ou no souber como reportar os fatos por escrito, o repre-

sentante, a pessoa que conhece e deseja ver os fatos apurados, compa-
rece repartio pblica competente (ente pblico prejudicado, Minis-
trio Pblico, Tribunal de Contas, entre outros), explica verbalmente o
motivo de seu comparecimento, e um funcionrio da repartio reduz
a termo (escreve) as suas declaraes, aps qualific-la, colhendo a
sua assinatura, ou a sua impresso digital, caso no seja alfabetizada,
certificando essa circunstncia e dando f do ato.
A representao vincula, obriga a administrao

pblica a proceder apurao do suposto ato 62
de improbidade administrativa noticiado?
No. Nem o ente pblico lesado nem qualquer dos demais rgos dotados
de poderes investigatrios ficam obrigados a proceder a uma apurao
to somente em razo do recebimento de uma representao noticiando
a prtica de ato de improbidade administrativa.
A autoridade administrativa rejeitar a representao, em despa-

cho fundamentado, se esta no contiver as formalidades estabe-
lecidas no 1 deste artigo. A rejeio no impede a representa-
o ao Ministrio Pblico, nos termos do art. 22 desta lei.
Este o exato teor do artigo 14, 2o, da LIA.
Entrementes, no deve prevalecer excessivo rigorismo na interpretao

da norma, pois essas compreenses desprestigiam a defesa do patrim-
nio pblico e da moralidade administrativa, interesses e valores que se
sobrelevam a formalidades legais. Assim, a autoridade administrativa
no s pode como deve acatar a representao, ainda que no obser-
vados, perfeitamente, os prefalados requisitos do art. 14, 1o, da LIA,
sempre que haja possibilidade ou razes para assim proceder, podendo

at mesmo instaurar procedimento apuratrio de ofcio (por sua prpria
iniciativa), com base nas informaes que lhe chegaram, caso entenda
que se revestem de mnima verossimilhana (aparncia de veracidade,
procedncia, plausibilidade). Essa compreenso respalda-se nos esclios
de Medeiros (2003, p. 142) e Sarmento (2002, p. 147). Nesse sentido,
vale ainda conferir o que acima ficou consignado a respeito da apurao
de denncia annima.
Tambm roborando esse entendimento, de modo que dilucida o preciso

alcance da previso legal em comento, o egrgio Superior Tribunal de
Justia j manifestou
que o direito de representao por improbidade administrativa,

previsto no art. 14 da Lei n. 8.429/1992, no compreende o de
ver necessariamente instaurado o processo de investigao, caso
no haja incio de prova considerada razovel para tanto (STJ,
Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana 16424, 1a Turma,
rel. min. Teori Albino Zavascki, julgado em 5.4.2005).
Portanto, conclui-se que, existindo um mnimo de solidez, de indcios

que confiram certa idoneidade (credibilidade) representao, os fatos
devem ser apurados.
A polcia judiciria pode investigar atos de

63 improbidade administrativa em qualquer
situao?
A legitimidade da polcia judiciria (Polcia Federal e Polcias Civis dos

Estados) para proceder a investigaes de ato de improbidade adminis-
trativa encontra respaldo na prpria LIA, que, em seu art. 22, no previu
qualquer exceo, in verbis: Para apurar qualquer ilcito previsto nesta
lei, o Ministrio Pblico [...] poder requisitar a instaurao de inqu-
rito policial [...].
Contudo, a lei deve ser interpretada inteligentemente e, especialmente,

em conformidade com a Lei Maior (Constituio Federal), pois esta o
fundamento de validade de todo o ordenamento jurdico. Desse modo,
imperioso reconhecer que a polcia judiciria somente poder apurar ato
de improbidade administrativa, o que faz por intermdio de inqurito
policial, quando conduta mproba a ser apurada corresponder um cri-
me, ou seja, quando o comportamento contrrio probidade administra-
tiva estiver tambm descrito como ilcito em uma lei de natureza penal
(Cdigo Penal ou lei especial).
Esse pensamento, seguramente alicerado na doutrina especializada

em improbidade administrativa (Medeiros, 2003, p. 222; Pazzaglini Filho,
2002, p. 189; Sarmento, 2002, p. 151), deflui de exegese da LIA, em
harmonia com o estatudo na Carta da Repblica, a teor de seu art. 144,
que demarcou os limites precisos de atuao da polcia judiciria (Polcia
Federal e Polcias Civis dos Estados).
O Ministrio Pblico est adstrito s concluses

da apurao da administrao pblica ou da 64
polcia judiciria?
A Constituio Cidad, a vigente Constituio Federal de 1988, elevou

o Ministrio Pblico condio de instituio essencial funo ju-
risdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do
regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis
(art. 127, caput).
Outrossim, para que os membros do Ministrio Pblico (procuradores

da Repblica, promotores de Justia, entre outros) possam mesmo se
desincumbir dessa herclea tarefa, o legislador constituinte cuidou
de assegurar aos integrantes da magistratura do Ministrio Pblico
igualdade jurdica (tratamento paritrio nas esferas constitucional
e infraconstitucional relativamente a direitos e garantias nsitas ao

exerccio das funes, guardadas as peculiaridades, naturalmente) com os
membros da magistratura do Poder Judicirio (juzes, desembargadores,
ministros das Cortes Superiores etc.).
Assim, por fora do art. 127, 1o, da Lei Fundamental, os membros do

Ministrio Pblico gozam de independncia funcional, entenda-se, so
inteiramente livres para atuar, respeitadas a Constituio e as leis no
evidentemente inconstitucionais, de acordo com seus convencimentos
jurdicos, sem atrelamentos ou subordinaes, conquanto sempre funda-
mentadamente, dando a conhecer os fundamentos fticos e jurdicos de
seus posicionamentos.
Da decorre que as concluses das apuraes realizadas pela admi-

nistrao pblica ou pela polcia judiciria, tanto no concernente
materialidade (provas da ocorrncia) quanto no que se refere autoria,
no condicionam o atuar do Ministrio Pblico, que dar aos fatos
apurados e registrados nos autos (caderno em que so colecionados,
na ordem cronolgica em que vo sendo produzidos, os documentos
resultantes das investigaes, tais como tomadas de declaraes, in-
formaes prestadas por outros rgos pblicos ou empresas, laudos
periciais etc.) interpretao prpria, podendo divergir total ou parcial-
mente das concluses consignadas.
Poder, ento, propor ao de improbidade quando o resultado do apu-

ratrio for pela no configurao do ato de improbidade; em sentido
oposto, deixar de aparelhar a ao, acionar como ru em ao de impro-
bidade administrativa quem foi tido como inocente, bem como deixar de
acionar quem foi considerado responsvel pela prtica do pretenso ato
de improbidade administrativa. Tudo consoante o princpio constitu-
cional da independncia funcional e a clara exposio dos motivos que
norteiam o seu convencimento.
Qual o rgo do Ministrio Pblico com atribuio

para proceder apurao do ato de improbidade 65
administrativa?
Como regra geral, pode-se enunciar que tem atribuio legal para pre-
sidir o procedimento apuratrio, requisit-lo (requisio no simples
solicitao, sujeita ao exame de convenincia e oportunidade da pessoa
a quem se dirige, mas verdadeira determinao, ordem, pois, que deve
ser cumprida sem mais delongas) polcia judiciria (inqurito policial)
ou ao ente pblico prejudicado, o rgo do Ministrio Pblico (membro
do Ministrio Pblico, promotor de Justia, procurador da Repblica,
entre outros) com atribuio para promover a ao de improbidade ad-
ministrativa, ou seja, ser um membro em atuao no primeiro grau de
jurisdio, isto , perante um juiz federal ou um juiz de Direito, confor-
me se trate de feito da competncia da Justia Federal ou da Justia dos
Estados (ou do Distrito Federal).
Entendemos que, caso o agente pblico cuja conduta a ser investigada

tenha foro privilegiado (foro especial por prerrogativa de funo) em
matria penal, perante instncia superior (ex.: governadores perante o
STJ, prefeitos municipais ante os Tribunais de Justia dos Estados ou
Tribunais Regionais Federais), o rgo do Ministrio Pblico oficiante em
primeiro grau de jurisdio com atribuio para promover a ao de
improbidade administrativa poder realizar diretamente a investigao
(por meio de procedimento administrativo ou de inqurito civil pblico),
bem como requisit-la administrao, mas no poder requisitar a
instaurao de inqurito policial, o que somente pode ser providenciado
pelo rgo com atribuio para funcionar na ao penal e, dessarte, que
funciona perante tribunal.
Em remate, frise-se que, havendo leso a interesse federal (da Unio, de

suas autarquias ou empresas pblicas), ou seja, quando a competncia
para processar e julgar a ao de improbidade administrativa a ser
proposta for da Justia Federal (cf. art. 109, I, da Constituio Federal),

a apurao somente poder ser conduzida ou requisitada por membro do
Ministrio Pblico Federal (procurador da Repblica). Nesse sentido:
Compete justia federal processar e julgar prefeito municipal

por desvio de verba sujeita a prestao de contas perante rgo
federal (STJ, Smula n. 8, julgado em 27.5.1998),
eo
desvio de verbas repassadas pela Unio Federal ao Estado confi-
gura prejuzo ao patrimnio da Unio Federal, cabendo Justia
Federal a apurao dos fatos, sendo irrelevante, no caso, a cir-
cunstncia de ter o respectivo valor ingressado no patrimnio do
Estado (art. 109, IV, CF) (TRF3, Habeas Corpus 12346, 5a Turma,
rel. Juza Ramza Tartuce, julgado em 11.6.2002).
Nos demais casos, a atribuio para apurar os fatos e promover a ao

de improbidade administrativa dos membros dos Ministrios Pblicos
dos Estados (promotores de Justia).
Os procedimentos apuratrios so pblicos ou

66 sigilosos?
Ressoamos a opinio de Medeiros (2003, p. 229-230, passim):
Como regra, o procedimento investigatrio pblico, podendo,

portanto, ser compulsado pelos rgos de imprensa, pelo inves-
tigado ou seu advogado, cabendo autoridade que o preside ex-
pedir ou determinar a expedio das certides que venham a ser
requeridas.
Informaes tambm podem ser passadas Imprensa pelas

autoridades presidentes dos feitos, haja vista o interesse pblico
que muitas vezes o assunto tratado desperta, inclusive porque
os profissionais de imprensa, no raro, tm papel destacado,
auxiliando decisivamente nas investigaes. [...]
Contudo, ainda que no o digam as leis complementares que ins-

tituem os regimes jurdicos dos Ministrios Pblicos (Estaduais
e Federal/Distrital), deve-se admitir a imposio de sigilo, por
deciso escrita e fundamentada. Admitimos trs hipteses:
a) quando os autos contiverem informaes sujeitas a sigilo le-
gal (telefnico, bancrio e fiscal), transferido por meio de
autorizao judicial;
b) quando o interesse pblico o exigir, como em investigao
que possa ocasionar risco ao sistema financeiro, caso haja
inoportuna divulgao dos resultados, ou que envolva sa-
de pblica, ou qualquer outra questo sensvel que reclame
ateno e cuidado na sua divulgao;
c) quando o sigilo for necessrio apurao dos fatos, ou
seja, quando a publicidade for capaz de frustrar a obten-
o de provas.
A assertiva, em relao ltima hiptese aventada, deflui da na-
tureza investigatria do procedimento (ou inqurito civil pbli-
co), cabendo invocar, por analogia, a norma albergada no art.20,
caput, do Cdigo de Processo Penal.
Os procedimentos apuratrios esto sujeitos ao

princpio constitucional do contraditrio? 67
O princpio do contraditrio encontra-se elencado no art. 5o, LV, da
Constituio Federal, nestes termos: aos litigantes, em processo judicial
ou administrativo, e aos acusados em geral so assegurados o contraditrio
e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. Cuida-se de
importante garantia fundamental, mas no tem carter absoluto.
Processo e procedimento, pelo menos em linguagem jurdica, so voc-

bulos que guardam entre si acentuada diferena semntica. O legislador
constituinte foi estritamente tcnico ao empregar o termo processo
em vez de procedimento, pois somente naquele h verdadeiro julga-
mento, que pode resultar no apenamento de quem foi guindado con-

dio de ru (processo judicial) ou indiciado (processo administrativo).
Da a inafastvel necessidade de observar os princpios do contraditrio
e da ampla defesa, devendo ser facultado a essa pessoa conhecer, acom-
panhar e impugnar as provas contra ela produzidas, requerer a produo
de outras provas, defender-se das imputaes formuladas em seu desfa-
vor e recorrer em face de deciso que a desfavorea.
Por outro lado, os procedimentos apuratrios, porque de natureza instru-

tria, preparatria, informativa, destinados que esto a oferecer mnimo
suporte probatrio a ulterior processo, no se submetem ao princpio
do contraditrio. Os fatos so apurados e as provas produzidas unila-
teralmente, pois se destinam, precipuamente, deixe-se bem vincado, a
instruir o processo no curso do qual, a sim, dever ser rigorosamente
observado o princpio do contraditrio, ficando toda a prova sujeita
bilateralidade, iniciativa e fiscalizao das partes que controvertem
no processo.
Isso vale para todo e qualquer procedimento apuratrio, seja ele en-
cetado pela administrao pblica, pelo Ministrio Pblico ou pela
polcia judiciria.
Manifestam-se, nesse mesmo sentido, a doutrina (Medeiros, 2003,

p.228; Pazzaglini Filho, 2002, p. 146-147, passim; Sarmento, 2002, p.
153) e a jurisprudncia (STJ, Recurso Ordinrio em Mandado de Se-
gurana 11537/MA, 2a Turma, rel. min. Eliana Calmon, julgado em
6.2.2001; STJ, REsp 644994/MG, 2a Turma, rel. min. Joo Otvio de
Noronha, julgado em 17.2.2005).
H alguma exceo regra que exclui os

procedimentos apuratrios do mbito de
incidncia do princpio constitucional do 68
contraditrio?
Em havendo processos judiciais incidentes apurao, aes cautelares

preparatrias da ao principal, em regra, o contraditrio dever ser
observado, na forma da legislao processual (arts. 797, 802 e 803, pa-
rgrafo nico, do Cdigo de Processo Civil). Contraditrio, esclarea-se,
no no procedimento apuratrio propriamente dito, mas, sim, no proces-
so judicial de natureza cautelar, proposto com o fito de buscar subsdios
apurao, e que sem a interveno jurisdicional (ordem judicial) no
poderiam ser auferidos.
Contudo, advirta-se: mesmo que restrito ao cautelar, crucial a

escolha do momento processual adequado ao estabelecimento do con-
traditrio, a fim de preservar o resultado til, proveitoso, da medida
requerida e, principalmente, da investigao em curso.
Essa anlise fundamental ao ensejo da concesso da liminar, pois,

como averbado em julgado do egrgio Superior Tribunal de Justia,
A concesso de liminar inaudita altera parte se justifica quando

a demora no provimento possa acarretar prejuzos ao requerente
ou ineficcia de seu provimento final. Ademais, a providncia no
impe restrio ao princpio do contraditrio, mas to-somente
posterga no tempo a oitiva da parte contrria (STJ, Agravo Re-
gimental na Medida Cautelar 8810, 1a Turma, rel. min. Denise
Arruda, julgado em 28.9.04).
Ao judicial para
responsabilizao por
Ronaldo Pinheiro de Queiroz
Ao judicial para responsabilizao por improbidade administrativa 91
Qual o juzo competente para processar e julgar

a ao de improbidade? 69
A Lei n. 8.429/1992 no tem norma especfica a respeito da competn-
cia, sendo aplicvel subsidiariamente o art. 2 da Lei n. 7.347/1985, que
estabelece como competente o juzo do local onde ocorreu ou deveria
ocorrer o dano. Assim, a regra a competncia do juzo de primeira ins-
tncia do local do dano, sendo que tal competncia tem natureza abso-
luta. O STF julgou inconstitucional (ADI n. 2797) a redao dada ao art.
84 e pargrafos do Cdigo de Processo Penal pela Lei n. 10.628/2002,
que estabelecia foro por prerrogativa de funo para as aes de im-
probidade propostas contra determinadas autoridades, o que acarretava
a competncia originria dos tribunais nesses casos. Muito embora tal
deciso tenha reconhecido que no h prerrogativa de foro para qual-
quer autoridade pblica no mbito da improbidade administrativa, o
STF modificou pontualmente seu entendimento para reconhecer que h
competncia privilegiada para magistrados (Pet 3.211-QO/DF), os quais,
pelo princpio da hierarquia, no podem ser processados e julgados por
juzes de instncia inferior.
Qual a natureza da ao de improbidade? Que

leis poderiam ser aplicadas subsidiariamente 70
ao procedimento da ao de improbidade?
No julgamento referido (ADI n. 2.797), o STF afirmou a natureza cvel da

ao de improbidade, sendo inaplicvel a sistemtica penal por analogia. A
prpria Constituio, ao tratar das sanes da improbidade administrativa
no art. 37, 4, informa que tais penalidades so aplicadas sem prejuzo
da ao penal cabvel, deixando clara a separao das duas esferas de
responsabilidades. Ao contrrio, a ao de improbidade considerada
uma espcie de ao civil pblica, sendo aplicveis subsidiariamente s
92 Ao judicial para responsabilizao por improbidade administrativa
disposies da Lei n. 8.429/1992 as Leis n. 7.347/1985 e 8.078/1990 e o

Cdigo de Processo Civil, ao menos em regra, na ausncia de norma expressa.
Assim, podemos pensar na aplicao da disciplina da coisa julgada nas aes
coletivas. Havendo, contudo, norma expressa disciplinando especificamente
a ao de improbidade, sero inaplicveis aquelas leis quando incompatveis.
Qual a natureza da legitimidade do Ministrio

71 Pblico Federal para a propositura da ao de
improbidade?
Sendo enquadrada no rol das aes coletivas, a ao de improbidade o

meio pelo qual busca o legitimado a tutela de um direito metaindividual,
que transcende a titularidade singular, j que pertencente a uma
coletividade. Trata-se de proteo ao patrimnio pblico e probidade
administrativa, bens coletivos socialmente difundidos, de titularidade
difusa, pertinentes a toda a comunidade. Sobre o tema, vale transcrever
as lies de Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves (2002, p. 179):
Como foi visto, a Lei n. 8.429/1992 no se destina unicamente

proteo do errio, concebido este como o patrimnio econmico
dos sujeitos passivos dos atos de improbidade, devendo alcanar,
igualmente, o patrimnio pblico em sua acepo mais ampla
[...]. Acresa-se, ainda, que todos os membros da coletividade tm
o direito de exigir dos administradores pblicos que atuem com
estrita observncia ao princpio da juridicidade, o que pode ser
considerado um direito transindividual e indisponvel, de natureza
eminentemente difusa, j que pulverizado entre todas as pessoas.
A legitimidade, portanto, extraordinria (vai em juzo tutelar direito

alheio em nome prprio), concorrente (vrios legitimados a podem pro-
por) e disjuntiva (a legitimidade de cada um deles independe de uma
conduta dos demais).
O juiz fica vinculado ao pedido na ao de

improbidade? 72
Nas aes de improbidade, no vige o princpio da correlao, adstrio
ou congruncia entre sentena e pedido. Deve haver, na causa de pedir,
narrao detalhada do ato de improbidade, o que suficiente para a
identificao e individualizao da demanda, bem como para a defesa
do ru, semelhana do que ocorre com o processo penal e em alguns
procedimentos cveis, como a ao popular (Moreira, 1988). A norma
constitucional do artigo 37, 4, fala que os atos de improbidade
importaro as consequncias ali elencadas, sendo tambm peremptria
a disposio do artigo 12 da Lei n. 8.429/1992 (o responsvel pelo
ato de improbidade est sujeito s seguintes cominaes). Tratando-
se de direito punitivo e considerando que o preceito secundrio da
norma destina-se ao magistrado, no tecnicamente correto que o
autor j delimite as sanes no seu pedido, retirando do magistrado o
seu poder de seleo das sanes adequadas e da dosimetria de cada
uma delas, at porque a prpria legislao, no seu art. 12, proclama
que as sanes podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de
acordo com a gravidade do fato. O juiz, portanto, no fica vinculado
s expressas sanes que tenham sido pedidas pelo autor na ao de
improbidade, podendo aplicar sanes no requeridas expressamente.
Nesse sentido, por todos, Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves na
obra citada. Contra, por todos, Marino Pazzaglini Filho (2002, p. 189).
Pode haver pedido declaratrio na ao de

improbidade? 73
H autores que sustentam a possibilidade do pedido declaratrio de
reconhecimento de uma conduta mproba (Dinamarco, 2001). Entretan-
to, a ocorrncia de improbidade um fato jurdico, no sendo possvel
haver declarao judicial da ocorrncia de fatos, salvo excees legais

referentes falsidade documental. O pedido declaratrio limita-se
existncia ou inexistncia de relaes jurdicas (artigo 4 do Cdigo
de Processo Civil).
Pode haver pedido de nulidade ou

74 desconstituio do ato mprobo na ao de
improbidade?
O pedido desconstitutivo do ato mprobo, apesar do silncio do legislador

constitucional (art. 37, 4, da Constituio Federal) e do legislador
infraconstitucional (art. 12 da Lei n. 8.429/1992), vem sendo admitido
como possvel pela doutrina e pela jurisprudncia. O STJ, por exemplo
(REsp 200701485462), admite a cumulao de pedidos na ao de
improbidade administrativa, desde que atendidos os pressupostos do art.
292 do CPC, quais sejam, compatibilidade de pedidos e de procedimento,
bem como identidade de competncia. Todavia, neste ponto, aplica-se
integralmente o princpio da correlao ou congruncia, devendo haver
pedido expresso, no podendo o juiz, de ofcio, proceder anulao sem
que tenha havido requerimento inicial a respeito.
Quem so os legitimados passivos na ao de

75 improbidade?
A demanda deve ser ajuizada contra o agente pblico que praticou o

ato, bem como contra quem induziu ou concorreu para sua prtica e os
beneficirios diretos ou indiretos do ato, em litisconsrcio necessrio.
Assim, no s o agente pblico, mas tambm particulares podem figurar
como rus no processo de improbidade administrativa, inclusive pesso-
as jurdicas que se beneficiaram de algum modo do ato de improbida-
de, como ocorre com frequncia em licitaes viciadas, que privilegiam
uma dada empresa, ou em contrataes superfaturadas, em que parte

do enriquecimento ilcito vai para o patrimnio da empresa contratada.
Ressalte-se que h sanes adequadas para serem aplicadas a pessoas
jurdicas, como a multa, a proibio de contratar ou de receber qualquer
incentivo ou benefcio do Poder Pblico, bem como o ressarcimento do
dano e a perda de bens e valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio.
Um tema que merece ateno, com relao legitimidade passiva na
ao de improbidade, diz respeito possibilidade de os agentes pol-
ticos figurarem como rus. H uma corrente que nega essa possibili-
dade, entendendo que tais agentes sujeitam-se apenas aos crimes de
responsabilidade, estando imunes Lei n. 8.429/1992. A outra corrente,
majoritria na doutrina e que conta com alguns precedentes do STF,
sustenta que, quanto maior o poder, maior a responsabilidade, devendo
o agente poltico responder nas vrias esferas de responsabilidade, entre
elas a criminal, de improbidade e, quando cabvel, tambm por crimes de
responsabilidade. O STF, a propsito, j assentou que: [...] Esta Supre-
ma Corte tem advertido que, tratando-se de ao civil por improbidade
administrativa (Lei n. 8.429/1992), mostra-se irrelevante, para efeito
de definio da competncia originria dos Tribunais, que se cuide de
ocupante de cargo pblico ou de titular de mandato eletivo ainda no
exerccio das respectivas funes, pois a ao civil em questo dever
ser ajuizada perante magistrado de primeiro grau. Precedentes.(STF AI
506323 AgR/PR Celso de Mello T2 Julg. 2.6.2009 - Unanimidade)
Por fim, se a demanda for ajuizada pela pessoa jurdica interessada (le-
sada), intervm o Ministrio Pblico como fiscal da lei. Se proposta pelo
Ministrio Pblico, a pessoa jurdica interessada poder integrar o polo
ativo, figurando em litisconsrcio ativo originrio com o prprio Minis-
trio Pblico. Pelo art. 17, 3, da Lei n. 8.429/1992, na redao dada
pela Lei n. 9.366/1996, aplicvel no que couber ao de improbidade
o art. 6, 3, da Lei n. 4.717/1965 (Lei da Ao Popular), o que per-
mite que a pessoa jurdica lesada, diante do interesse pblico em jogo,
atue ao lado do autor.
A propositura simultnea de aes de

improbidade pelo Ministrio Pblico e outro
76 colegitimado, versando sobre o mesmo ato
de improbidade, caracteriza conexo ou
litispendncia?
Ocorre litispendncia quando duas demandas semelhantes tramitam ao

mesmo tempo, sendo que cada causa identificada pelas partes, causa
de pedir e pedido (CPC, art. 301, 3). No processo de improbidade
administrativa, tendo em conta a legitimao coletiva (parte autora
apenas formal), a demanda identificada pelo ru, causa de pedir e
pedido. Assim, apesar de no haver identidade subjetiva, no campo das
demandas coletivas o instituto da litispendncia deve ser analisado sob
outra tica. Na hiptese apresentada, vem apontando a doutrina (Neiva,
2006; Gidi, 1995) que deve ser considerado o interesse postulado, ainda
que sejam diversos os sujeitos que formalmente figuram no processo.
Assim, estaramos diante de litispendncia, e no de conexo, quan-
do tramitassem duas aes de improbidade versando os mesmos fatos
(causa de pedir), impondo as mesmas consequncias jurdicas (o pedido
representa a aplicao das sanes do art. 12) e o imputado (parte r)
fosse o mesmo. Pensar o contrrio seria admitir que uma pessoa pudesse
ser penalizada pelo mesmo fato dentro da mesma esfera de responsabi-
lidade (improbidade). Por fim, a litispendncia no processo coletivo no
tem o condo de extinguir necessariamente o processo no prevento,
podendo o juiz admitir a reunio de ambos, inclusive para efeito de
aproveitamento de provas.
Qual o critrio para a determinao da

preveno quando uma das demandas for ao 77
de improbidade?
A disciplina da ao de improbidade afasta-se das regras gerais do C-

digo de Processo Civil, que estabelecem que o juzo prevento ser de-
cidido pelos critrios do primeiro despacho liminar positivo (quando as
aes tramitarem perante rgos jurisdicionais de mesma competncia
territorial, art. 106 do Cdigo de Processo Civil), ou da primeira citao
vlida (competncias territoriais distintas, art. 219 do Cdigo de Proces-
so Civil). A Lei de Improbidade, em seu art. 17, 5, adota critrio di-
ferenciado: a propositura da ao prevenir o juzo. Assim, tem-se por
preventa a ao de improbidade que primeiro foi protocolada em juzo.
Quais dos rus so beneficiados pela notificao

prvia para defesa na ao de improbidade? 78
Nitidamente inspirada no procedimento criminal referente aos processos
contra servidores pblicos (crimes funcionais, art. 514 do Cdigo de
Processo Penal), a Lei n. 8.429/1992, no art. 17, 7, prev a notifi-
cao prvia do ru para uma resposta preliminar. No processo penal, o
entendimento predominante o de que s se aplica a notificao prvia
aos rus que tenham a qualidade de funcionrio (servidor) pblico para
fins penais. No entanto, a Lei de Improbidade no restringe a aplicao
da notificao prvia apenas aos que detenham essa qualidade. Ademais,
o art. 3 da Lei afirma que suas disposies sero aplicveis, no que
couber, a todos os que induzam ou concorram para a prtica dos atos
e aos beneficirios destes. Aplicao, portanto, sempre que compatvel.
Por outro lado, trata-se de norma concessiva de direitos ao ru, permi-
tindo-lhe uma defesa preliminar, no podendo o intrprete restringir o
alcance de uma norma concessiva de direitos, o que decorre das regras
gerais de hermenutica.
Medidas cautelares na
responsabilizao por
Medidas cautelares na responsabilizao por improbidade administrativa 101
As medidas cautelares previstas na Lei de

Improbidade Administrativa seguem o rito 79
estabelecido no Cdigo de Processo Civil?
A indagao tem maior relevncia no que diz respeito s aes caute-

lares preparatrias, aquelas que antecedem as aes de improbidade
administrativa e que so propostas, em geral, no curso de procedimen-
tos apuratrios, embora no necessariamente deva existir apurao
em tramitao.
A LIA suscita dvida, pois, se por um lado, ao tratar da cautelar de se-

questro dos bens do agente pblico mprobo ou terceiro beneficirio (art.
16, caput), determinou que fosse observado o que estabelecem os arts.
822 a 825 do Cdigo de Processo Civil (art. 16, 1o, da LIA), por outro,
silenciou ao cuidar da quebra de sigilo bancrio (art. 16, 2o, da LIA) e
da decretao de indisponibilidade de bens (art. 7o da LIA).
Ainda assim, de bom alvitre que seja seguido o rito (procedimento) plas-
mado no CPC, em homenagem aos princpios constitucionais do contradi-
trio, da ampla defesa, do devido processo legal e da segurana jurdica.
O que no nos parece acertado, todavia, em obsquio aos princpios

constitucionais da defesa da moralidade administrativa e do patrimnio
pblico, bem assim do princpio constitucional da proporcionalidade,
mormente diante do silncio (eloquente?) da LIA, aplicarem-se com
exacerbado rigor as normas do Cdigo de Processo Civil.
Qual o sentido em se seguir, em uma decretao de quebra de sigilo

bancrio, medida que demanda longo prazo para anlise aps a obteno
das informaes, a diretriz traada nos arts. 806 e 808, I, do Cdigo de
Processo Civil, e no art. 17 da LIA, fazendo-se cessar a eficcia da medi-
da porque no foi vivel propor-se a ao principal no trintdio, j que
no h qualquer gravame ao investigado? Martins Jnior (2001, p. 323)
comunga do mesmo entendimento.
102 Medidas cautelares na responsabilizao por improbidade administrativa
Ademais, cumpre obtemperar, mesmo que haja o gravame em desfavor

de quem foi decretada a medida cautelar, havendo indcios bastantes de
autoria e materialidade, a medida deve ser preservada, caso necessria e
a ao principal no tenha sido ainda apresentada por fundadas razes,
como a mora natural do procedimento investigatrio, defluente do nor-
mal desenrolar das diligncias. O emprego estrito da norma processual,
em tais casos, confronta o interesse social, coincidente com a defesa do
patrimnio pblico e da moralidade administrativa. A regra da boa razo
inspira ilaes nesse rumo, pois, se assim no for, o interesse pblico
quedar sempre vencido ante bices de natureza formal que, por mais
que essa no seja a inteno, acabam servindo de guarida a mprobos.
Na jurisprudncia, h registros de decises na direo do abrandamento

acima cogitado, como se pode verificar nos Recursos Ordinrios em Man-
dado de Segurana 8716 e 15771, ambos do STJ.
Convm no olvidar a responsabilidade de indenizar o ru, na ao cau-

telar, quando configurada a hiptese inscrita no art. 811 do Cdigo de
Processo Civil.
Em quais circunstncias justifica-se o

80 afastamento do agente pblico a que se imputa
a prtica de ato de improbidade administrativa?
A medida extrema, que pode e tem alcanado at mesmo agentes pbli-

cos detentores de mandatos eletivos, verbi gratia, prefeitos municipais,
est respaldada no art. 20, pargrafo nico, da LIA:
A autoridade judicial ou administrativa competente poder de-

terminar o afastamento do agente pblico do exerccio do cargo,
emprego ou funo, sem prejuzo da remunerao, quando a me-
dida se fizer necessria instruo processual.
No obstante a lei refira-se instruo processual, patente que a

medida pode perfeitamente ser requestada durante procedimento apura-
trio, pois provas h que, se no forem resguardadas em dado momento,
podem dissipar-se irremediavelmente.
Consoante Medeiros (2003, p. 215), revelar-se-
necessria a medida, em razo da possibilidade do agente inter-

ferir nas investigaes (ocultando provas documentais, modifi-
cando informaes contidas em arquivos de qualquer natureza,
influenciando o nimo de administrados, colegas ou subordina-
dos que devam funcionar como testemunhas).
Pazzaglini Filho (2002, p. 86) defende que, somente diante de provas

manifestas da interferncia, dever a medida ser decretada. MartinsJ-
nior (2001, p. 324), com escudo em aresto do colendo Tribunal de Justi-
a de So Paulo, lembra que o afastamento mostra-se imperativo diante
de elementos presuntivos de que da permanncia no cargo podero so-
brevir mais danos ao errio.
A reforar o carter excepcional da medida, exigindo provas rotundas de
que o afastamento faz-se necessrio garantia da higidez da instruo
processual (no s durante o processo fase judicial , mas tambm
enquanto se desenrola o procedimento apuratrio), tm-se inmeros
julgados do Superior Tribunal de Justia (Medida Cautelar 3181, 1a Turma,
rel. min. Jos Delgado, julgado em 21.11.2000; Ag. Reg. 2000.00.613061/
RN, 2a Turma, rel. min. Eliana Calmon, julgado em 21.11.2000; Ag. Reg.
3048, 1a Turma, rel. min. Jos Delgado, julgado em 19.9.2000).
As medidas cautelares que podem ser deferidas

no curso de investigao de ato de improbidade
(preparatrias), ou da ao principal, so to 81
apenas aquelas expressamente tratadas na LIA?
No subsiste qualquer razo jurdica plausvel para afirmao positiva.
A ao civil de improbidade administrativa, aps as providncias pro-

cessuais iniciais que lhe so peculiares, segue o rito ordinrio (comum)
disciplinado no Cdigo de Processo Civil, que serve, portanto, de fonte
normativa subsidiria matria versada na LIA.
Como se no bastasse o argumento encimado, que casa bem com a au-

sncia de vedao legal, tem-se que a LIA apontou tambm para o Cdi-
go de Processo Civil ao dispor, especificamente, sobre a medida cautelar
de sequestro (art. 16, 1o).
Consigne-se, ainda, que restringir essa possibilidade seria negar

vigncia ao Cdigo de Processo Civil, que giza, claramente, o poder
geral de cautela do juiz em seu art. 798. Coincidentes so as lies
de Garcia e Alves (2002, p. 625), Pazzaglini Filho (2002, p. 157) e
Sarmento (2002, p. 163).
O Ministrio Pblico depende de ordem

judicial para ter acesso movimentao de
82 contas bancrias e aplicaes financeiras de
investigados ou tem legitimidade para requisitar
essas informaes sigilosas diretamente?
Muitos membros respeitados do Ministrio Pblico, ainda hoje, defendem

a segunda tese, pelo menos doutrinariamente, com esteio na legislao
federal especfica dos Ministrios Pblicos dos Estados (Lei n. 8.625/1993)
e do Ministrio Pblico Federal (Lei Complementar n. 75/1993).
Contudo, no nos parece, com a devida vnia, seja essa a posio mais
abalizada, pois a quebra de sigilo bancrio rege-se pela Lei Complemen-
tar n.105/2001, devendo
ser requerida ao Poder Judicirio, mesmo em se tratando

do Ministrio Pblico, ressalvadas as informaes relativas
a verbas pblicas, passveis de requisio direta, consoante
deciso do Pretrio Excelso prolatada na ao de mandado
de segurana 21.729-4, impetrada pelo Banco do Brasil S/A
contra ato de Sua Excelncia o Procurador-Geral da Repblica
(Medeiros, 2003, p. 156).
A Lei Complementar n. 105/2001, que lei especial no que toca a sigilo

bancrio, identificou as situaes em que cabe a quebra de sigilo ban-
crio direta, sem prvia interveno jurisdicional, como disposto em seu
art. 4o, que trata do poder requisitrio das Comisses Parlamentares de
Inqurito do Congresso Nacional. Nas demais, em que se omitiu a lei,
improcede requisio direta.
Ao Ministrio Pblico, portanto, cabe socorrer-se do Poder Judicirio,

exceo feita, como acima demonstrado, s requisies de informaes
bancrias de verbas pblicas. Nesse sentido: O Ministrio Pblico no
detm o poder de, per se, determinar a quebra de sigilo fiscal e bancrio,
mas somente quando for precedida da devida autorizao judicial, pena
de macular de ilcita a prova obtida e, assim, imprestvel para o fim de
sustentar a ao penal ou deciso condenatria; 4. Ordem concedida
para trancar o processo criminal (STJ, HC 200301890270, 6 Turma, rel.
min. Hamilton Carvalhido, DJ de 26.11.2007, p. 247).
possvel a decretao de quebra de sigilo

telefnico para instruir procedimento apuratrio 83
de improbidade administrativa?
Analisemos a questo observando o que consta no acrdo do STJ profe-

rido em Agravo Regimental no Agravo de Instrumento 445996, 2a Turma,
rel. min. Franciulli Neto, julgado em 22.3.2005.
O mrito do recurso especial no foi apreciado (o que se pretendia com

o agravo regimental), com fundamento na Smula n. 7 do STJ, mas,
examinando-se o inteiro teor do referido aresto, constata-se que a deci-
so guerreada, do Tribunal de Justia do Paran, mantivera, entre outras
medidas, a quebra de sigilo telefnico deferida em ao cautelar prepa-
ratria de ao de improbidade administrativa.
Parece-nos que somente pode dar-se tal hiptese quando concomitante-

mente ao ato de improbidade administrativa estiver sendo investigado
ilcito penal e se em sede de inqurito policial.
A quebra de sigilo representa limitao ao direito constitucional intimida-

de, e o legislador constituinte de 1988 preocupou-se em assegurar que
inviolvel o sigilo da correspondncia e das comunicaes te-

legrficas, de dados e das comunicaes telefnicas, salvo, no
ltimo caso, por ordem judicial, nas hipteses e na forma que
a lei estabelecer para fins de investigao criminal ou instruo
processual penal (artigo 5o, inciso XII, da Constituio Federal).
A Lei n. 9.296/96 regulou o dispositivo constitucional.
Apesar de a Constituio ser de clareza solar ao restringir o uso dessas

informaes, desde que no haja desvio na sua utilizao e que real-
mente tenham sido obtidas ao ensejo de investigao policial, no se
vislumbra maior bice ao seu uso como prova emprestada em esfera de
represso improbidade administrativa, contanto que previamente au-
torizado pelo juzo competente, sob pena de nulidade.
Essa interpretao da norma constitucional no se afigura tranquila,

mas a relevncia dos interesses sociais defendidos, em cotejo com o
permissivo do art. 22 da LIA (permissiva de investigao de ato de im-
probidade administrativa por meio de inqurito policial), denota no se
tratar de exegese disparatada.
Como cedio, em casos de difcil interpretao, em que se atritam

princpios constitucionais, e neste chofre percebe-se que brigam os
princpios da inviolabilidade do sigilo das comunicaes telefnicas
(especializao do princpio constitucional da intimidade) e da defesa
da probidade administrativa, somente pela via da ponderao concreta
dos interesses em conflito pode-se deduzir a correta soluo. Conforme
mencionado, e ora explicitado, mxime porque o manejo das informa-
es sigilosas sujeita-se ao pleno controle jurisdicional, temos que da
no decorre malferimento norma constitucional, pois que se atribui

maior peso ao segundo princpio citado.
Na doutrina especializada constata-se que o assunto tem sido pouco

enfrentado, e nem mesmo na jurisprudncia, pelo menos dos Tribunais
Superiores, encontram-se decises. Sarmento (2002, p. 186-187, passim)
compartilha, em parte, o entendimento ora esposado, mas d norma
constitucional interpretao mais liberal, argumentando que a prova
colhida em apuratrio de improbidade administrativa no conduzido
pela polcia pode tambm ser usada em provncia criminal, pelo que
atendida estaria a matriz constitucional.
Averbe-se, contudo, que a restrio constitucional quebra de sigilo

telefnico em comento diz, estritamente, com o contedo das conversas
telefnicas, no alcanando os registros das ligaes telefnicas, como
acertadamente tem afirmado a jurisprudncia, conforme ilustra o aresto
seguinte:
A regra do art. 5, XII, da Constituio Federal de 1998, no

representa um impedimento vlido quebra determinada nestes
autos. De fato, a referncia investigao criminal ou insti-
tuio processual penal contida nesse dispositivo constitucional
constitui limitao objetiva interceptao telefnica, isto ,
realizao de escutas telefnicas, identificao do contedo das
comunicaes telefnicas. No impede, todavia, em absoluto, a
quebra do sigilo telefnico, assim entendida a identificao dos
dias, horrios, nmeros de telefone e durao das chamadas rea-
lizadas e recebidas em determinado terminal telefnico. Trata-se,
na verdade, da quebra do sigilo dos registros das comunicaes
telefnicas, que pode ser determinada por meio de deciso ju-
dicial, atenta ao vetor fundamental da proporcionalidade e ao
necessrio balanceamento dos valores constitucionais em discus-
so. Precedente do Tribunal (TRF3, AC 00117160420014036100,
3 Turma, Juiz Convocado Renato Barth, DJF3 de 19.8.2008).
Sanes aplicveis aos atos de
Marlon Alberto Weichert

Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa 111
Quais as penas a que pode ser condenado quem

praticou ato de improbidade administrativa? 84
A condenao por ato de improbidade acarreta a aplicao de diversas

reprimendas, a saber:
reverso de bens e valores ilicitamente acrescidos ao patrimnio

individual;
reparao de danos;
perda da funo pblica;
suspenso de direitos polticos por at 10 anos;
pagamento de multa civil; e
proibio de contratar com o Poder Pblico ou dele receber benef-
cios fiscais ou creditcios.
Essas reprimendas esto graduadas conforme a espcie de ato praticado
(que importa enriquecimento ilcito, que causa dano ao errio e que atenta
contra os princpios da administrao pblica), em uma ordem decrescente
de gravidade. Nesse contexto, a suspenso de direitos polticos pode
alcanar, nos casos mais graves, dez anos ou se limitar a trs anos na
menor sano. Da mesma forma, a multa pode alcanar at cem vezes o
valor do salrio do servidor ou trs vezes o valor da vantagem ilcita que
recebeu.
Essas sanes devem ser todas aplicadas em

conjunto ou pode existir condenao a apenas 85
uma ou algumas delas?
Essa questo despertou dvidas; contudo, em 2009, com a edio da Lei

n. 12.120/2009, o art. 12 da Lei de Improbidade Administrativa teve sua
redao alterada e passou a prever expressamente que as sanes podem
112 Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa
ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade

do fato. Portanto, cabe ao Juiz definir quais sanes sero aplicadas em
cada caso.
A Lei n. 8.429/1992 no extrapolou o previsto

86 na Constituio ao prever outras sanes alm
daquelas indicadas no art. 37, 4o?
verdade que a Lei n. 8.429/1992 agregou outras sanes ao rol constitu-

cional. A Constituio prev apenas suspenso dos direitos polticos, perda
da funo pblica, indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao errio.
Alm dessas repercusses, o art. 12 da lei apontou que o agente mprobo

se sujeita tambm: a) perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamen-
te ao seu patrimnio, b) ao pagamento de multa civil e c) proibio
de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos
fiscais ou creditcios.
Saliente-se, primeiro, que seria lcito ao legislador instituir outras repri-

mendas alm daquelas includas no preceito da Constituio. A fixao
de penas e outras sanes funo tpica da lei (princpio da legalida-
de), nada impedindo que essa atividade seja exercida na produo nor-
mativa referente improbidade administrativa. O elenco fixado no texto
constitucional deve ser considerado como o mnimo aplicvel, mas no
como um corpo exaustivo de medidas sancionadoras da improbidade.
Por outro lado, todas as cominaes estipuladas no art. 12 da Lei

n.8.429/1992 ou decorrem diretamente do prprio regime constitucio-
nal ou esto inseridas no regime de proteo do patrimnio e da mora-
lidade pblicos ou, em alguns casos, decorrem de princpios gerais de
direito. O que fez o legislador e bem foi consolidar e sistematizar
a matria, compilando em um nico diploma o rol de repercusses aos
ilcitos por improbidade na administrao pblica.
A perda dos bens obtidos ilicitamente uma

sano ou uma reparao? 87
A reverso ao Poder Pblico do patrimnio adquirido pela improbidade
administrativa um desdobramento do princpio geral de direito que
no admite o enriquecimento ilcito ou sem causa. No se trata, pro-
priamente, de uma sano, mas, sim, de uma obrigao legal decorrente
de ato ilcito.
No Cdigo Civil, a matria recebe tratamento no art. 884, o qual assim

estipula: Aquele que, sem justa causa, se enriquecer custa de outrem,
ser obrigado a restituir o indevidamente auferido, feita a atualizao
dos valores monetrios.
No Cdigo Penal, a matria definida como um efeito da condenao,

no art. 91, II, b:
Art. 91 So efeitos da condenao:

II a perda em favor da Unio, ressalvado o direito do lesado ou
do terceiro de boa-f:
[...]
b) do produto do crime ou de qualquer bem ou valor que consti-
tua proveito auferido pelo agente com a prtica do fato criminoso.
Havendo, pois, a condenao do agente por enriquecimento ilcito,
consequncia natural da sentena a obrigao de reverso de todo e
qualquer patrimnio (imvel, mvel ou financeiro) que tiver sido reunido
como proveito do ato de improbidade.
o que dispe o art. 6o da Lei n. 8.429/1992: No caso de enriqueci-

mento ilcito, perder o agente pblico ou terceiro beneficirio os bens
ou valores acrescidos ao seu patrimnio.
O bem que ser perdido somente aquele que foi

88 diretamente obtido com o ato de improbidade?
O patrimnio obtido com o ato de improbidade administrativa no costuma

permanecer na ostensiva posse do agente, especialmente quando se trata de
grandes vantagens. Nesses casos, em regra, os recursos ou bens amealhados
so objeto de lavagem, mediante transferncia a terceiro, transformao em
outros bens, alienaes sucessivas ou qualquer outro meio de dissimulao.
Por esse motivo, no h limitao a que o ato de reverso atinja apenas
o bem que direta e especificamente foi obtido com o ato de improbidade.
Na ausncia deste, ou na impossibilidade de individualiz-lo, todo o pa-
trimnio do condenado responde pelo dever de reverso, at o montante
equivalente aos bens ou valores que foram obtidos com a conduta ilcita.
Da mesma forma, ao ser proposta a ao, quase impossvel identificar o

patrimnio auferido com a prtica da improbidade, ou atestar que o bem
ainda est na disposio do agente. Assim, as medidas cautelares de
indisponibilidade, sequestro ou arresto devem se voltar para quaisquer
bens dos rus, conforme o art. 7o, pargrafo nico, da Lei n.8.429/1992:
Art. 7o Quando o ato de improbidade causar leso ao patrimnio

pblico ou ensejar enriquecimento ilcito, caber autoridade
administrativa responsvel pelo inqurito representar ao Minis-
trio Pblico, para a indisponibilidade dos bens do indiciado.
Pargrafo nico. A indisponibilidade a que se refere o caput deste

artigo recair sobre bens que assegurem o integral ressarcimento
do dano, ou sobre o acrscimo patrimonial resultante do enrique-
cimento ilcito.
Os bens que foram acrescidos ao patrimnio do

agente antes do ato de improbidade tambm 89
podem ser sequestrados ou perdidos?
A reverso, ou perda, pode repousar sobre qualquer bem do patrimnio do

ru. No h necessidade de ser um bem adquirido aps a prtica do ato de
improbidade, pois a inteno da lei alcanar o patrimnio do ru em qual-
quer uma de suas expresses, satisfazendo o crdito pblico pela expresso
econmica do bem obtido ilicitamente ou do dano causado ao errio. Nesse
sentido, alis, a deciso do Superior Tribunal de Justia no Recurso Espe-
cial n. 439.918/SP, julgado pela Primeira Turma em 3.11.2005.
Quais danos podem ser reparados mediante a

aplicao da Lei de Improbidade Administrativa? 90
A reparao deve ser integral, abarcando no s todo o prejuzo mate-
rial, mas tambm a leso esfera moral, da pessoa jurdica de direito
pblico diretamente vitimada e da prpria sociedade, principalmente
quando o ato resultou na m prestao de servios pblicos ou na frus-
trao de direitos sociais. indiscutvel que a dilapidao do patrimnio
pblico implica subtrao de recursos que seriam aplicados em finalida-
des sociais, na promoo de direitos. Portanto, o ato de improbidade
administrativa rotineiramente acarreta danos morais coletivos, os quais
devem ser tambm reparados.
No se deve descartar, ainda, a possibilidade de danos materiais ou

morais a terceiros, mesmo quando inexistente prejuzo patrimonial di-
reto ao Poder Pblico. Por exemplo, o mdico do sistema pblico de
sade, ao exigir do particular vantagem ilcita para a prtica de ato que
gratuito, lesa a esfera patrimonial e afetiva da vtima. Em especial a
esfera subjetiva atingida, pois a exigncia realizada com o aprovei-
tamento da fragilidade da pessoa que se encontra sob risco de vida ou

tem um familiar nesse estado. O ato caracteriza-se como de improbidade
administrativa com enriquecimento ilcito do agente (figura do art. 9o,
caput), com danos materiais e morais ao cidado. A condenao por
improbidade implicar, pois, a constituio da obrigao de reparao
de ambos ao particular, muito embora o errio no tenha suportado
prejuzo econmico ou financeiro.
Da mesma forma, um ato de improbidade que atenta contra os princpios

da administrao tambm pode dar ensejo a danos materiais ou morais
ao particular. Cite-se, a ttulo ilustrativo, a demora proposital do agente
pblico em atender pedido administrativo de pagamento de verbas do
Fundo de Garantia por Tempo de Servio a desempregado em situao
de misria. O ato em questo embora no implique enriquecimento
do agente ou dano ao patrimnio pblico atinge a esfera patrimonial
e moral do trabalhador, devendo o magistrado reconhecer, na sentena,
a existncia desses prejuzos e determinar sua indenizao. Amparando
essa salutar medida de economia processual, o legislador determinou
que a obrigao de reparar danos est presente mesmo quando o ato
de improbidade no provocou prejuzo ao errio ou acarretou enriqueci-
mento indevido do agente (art. 12, III, da Lei n. 8.429/1992).
A perda da funo pblica aplicvel a todo e

91 qualquer agente pblico?
A perda da funo pblica como sano pela prtica de ato de impro-

bidade administrativa a principal inovao em sede constitucional,
expressa textualmente no 4o do artigo 37.
A Lei n. 8.429/1992, nos arts. 9o, 10 e 11, disps que essa cominao
deve ser aplicada nos atos de improbidade de menor gravidade inclusive
(como aqueles que apenas atentam contra os princpios da administra-
o pblica).
juridicamente incompatvel com os princpios da administrao pbli-

ca a permanncia de pessoa mproba na esfera da prestao de servios
pblicos. A higidez moral um requisito para a investidura em funo
pblica, no sendo possvel manter no servio pblico aqueles que judi-
cialmente foram declarados sem essa qualidade.
A perda da funo pblica somente se consuma com o trnsito em jul-

gado da sentena (sem prejuzo de administrativamente ser aplicada a
pena de demisso, quando cabvel). A lei autoriza, ainda, o afastamento
cautelar, quando necessrio para a instruo processual, ou seja, quando
a autoridade puder interferir na produo de provas, por exemplo, me-
diante o exerccio da hierarquia em relao a testemunhas, eliminando
ou forjando documentos (art. 20, pargrafo nico). Apesar do silncio
legislativo, no se pode afastar a possibilidade de outros fundamentos
para o afastamento provisrio, inclusive a ttulo de antecipao de tu-
tela, como, por exemplo, na hiptese de risco de o agente continuar a
agir ilicitamente durante o processo.
Matria que ainda no encontrou consenso nas decises do Supremo Tri-

bunal Federal e do Supremo Tribunal de Justia diz respeito aplicao
da Lei de Improbidade Administrativa para agentes polticos que tam-
bm se sujeitam punio por crimes de responsabilidade (presidente
da Repblica, ministros de Estado, ministros de tribunais, comandantes
militares, entre outros). Isso porque a violao da probidade administra-
tiva tambm seria causa para a perda do cargo por crime de responsabili-
dade. Para os que defendem a excluso da LIA nesses casos, no poderia
haver a possibilidade de sano por dois regimes jurdicos distintos.
Entendemos que possvel a aplicao da LIA, pois, no direito brasilei-
ro, a concomitante responsabilizao criminal, civil e administrativa
historicamente admitida.
Destacamos que, em relao aos parlamentares federais, a sentena con-

denatria da ao de improbidade administrativa no produz efeitos
imediatos ao transitar em julgado. H a necessidade de decretao da
perda do cargo pela Mesa Diretora da Casa Legislativa, nos termos do art.
55 da Constituio Federal. Muito embora esse preceito constitucional
no indique a condenao por improbidade administrativa como causa
da perda do mandato, a suspenso dos direitos polticos (que tambm
ocorrer com a condenao) causa suficiente para a cessao do seu
exerccio, conforme o inciso IV do referido artigo. Assim, caber Mesa
Diretora instaurar clere processo administrativo para apreciao apenas
e to somente dos aspectos formais da deciso judicial (se emanada de
autoridade competente e se efetivamente transitada em julgado), nos
termos do 3o do art. 55. No poder a Cmara dos Deputados ou o Se-
nado Federal reapreciar o mrito da condenao. Ao final, confirmando-
-se a validade e a eficcia formal da condenao judicial, a respectiva
Mesa Diretora dever declarar a perda do cargo.
Qual o sentido de estipular o pagamento de

92 uma multa civil ao agente condenado?
A multa civil tem por objetivo desestimular a prtica do ato ilcito, me-
diante a cominao de forte repercusso patrimonial. No Direito Civil,
conhecida como clusula penal, a qual estipula uma punio parte que
inadimplir o contrato. A multa civil no se confunde com a reparao
de perdas e danos, pois esta visa apenas recompor o prejuzo da vtima,
enquanto a multa representa um adicional em relao ao prprio objeto
do contrato, para desencorajar o seu descumprimento.
Os norte-americanos distinguem ambos os institutos, denominando a inde-
nizao por perdas e danos como compensatory damages (indenizao com-
pensatria) e a multa civil como exemplary damages ou punitive damages,
ou seja, indenizao exemplar ou punitiva. Esta devida quando o ato for
grave, atentatrio a relevantes bens jurdicos ou o devedor tiver agido dolo-
samente, podendo alcanar montante muitas vezes superior ao das perdas e
danos. O parmetro para a fixao do seu montante no dado apenas pela
lide individual no bojo da qual apreciada, mas tambm com a considerao
do impacto da conduta no meio social, ou seja, se a prtica lesiva atingiu

outras pessoas ou interesses coletivos. Por exemplo, em 1919 (251 US 63),
a Suprema Corte dos Estados Unidos decidiu que a cobrana indevida de 66
centavos de dlar em duas passagens de trem dava ensejo no s devoluo
da quantia cobrada a maior, como tambm a punitive damages, poca fixada
em 75 dlares (cerca de 57 vezes o valor do dano) (Deciso consultada em
31.1.2006, no stio eletrnico <http://caselaw.lp.findlaw.com/scripts/getca-
se.pl?court=US&vol=251&invol=63>, mantido por Thomson Findlaw).
Caso a prtica intencional de um ato ilegal acarretasse apenas a obriga-
o de reparao de danos, os autores poderiam ser estimulados a consi-
derar que o risco vale a pena, pois, acaso flagrados, no mximo teriam
o dever de repor os bens situao anterior. Nesse sentido, a imposio
de nus adicional tem a finalidade de advertir os eventuais agentes in-
clinados prtica do delito de que a repercusso sobre o seu patrimnio
poder ser severa, a ponto de compromet-lo at integralmente.
No direito pblico, a imposio da multa civil comum no mbito dos
contratos administrativos (art. 58, IV, da Lei n. 8.666/1993). Por outro
lado, o direito tributrio tambm dela se utiliza, na forma de multas
pecunirias por infraes.
A aplicao de multa civil em decorrncia de leso ao patrimnio p-
blico tem previso constitucional no art. 71, VIII, da Carta de 1988.
Esse preceito atribui ao Tribunal de Contas da Unio a imposio aos
responsveis de multa proporcional ao dano causado ao errio no caso
de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas. Assim, a aplica-
o de penalidade pecuniria integra o sistema jurdico-constitucional
de proteo ao errio, inexistindo bices a que seja empregada para a
responsabilizao de atos de improbidade administrativa.
Em realidade, a multa civil medida profiltica no combate corrup-
o e imoralidade, cabendo ao magistrado sua aplicao ponderada,
diante dos elementos concretos de cada caso sob apreciao. o campo
propcio para o exerccio da proporcionalidade, tendo a Lei de Improbi-
dade fixado limites mximos (teto), mas no imposto um valor mni-
mo. Evidentemente, as condutas dolosas e graves devem, especialmente

quando praticadas em detrimento de direitos sociais, merecer a fixao
da condenao em expressivo montante, enquanto condutas culposas
(admitidas quando se trata de ato de improbidade que acarreta danos ao
errio art. 10 da Lei n. 8.429/1992) sugerem multas menos aflitivas.
93 O sancionamento no severo demais?
Essas expressivas cominaes so fruto da deciso do constituinte de

combater no s a imoralidade como tambm todas as formas de viola-
o aos princpios da administrao pblica.
Resolveu-se j no texto constitucional instituir uma ordem de responsa-

bilizao, mediante a aplicao de um rol de sanes cveis ao descum-
primento da probidade administrativa. A determinao constitucional
foi a fixao de um novo esquema repressivo, alm daquele j consagra-
do pela ao penal.
No h dvidas de que as sanes impostas pelo descumprimento do de-

ver de probidade so severas. No entanto, trata-se de deciso constitu-
cional, decorrente do triste histrico nacional de impunidade, mormente
quando se trata de fraudar o patrimnio pblico ou a prpria sociedade,
mediante a frustrao dos direitos sociais.
Pode-se dizer, portanto, que a Constituio de 1988 adotou o cumpri-

mento da moralidade e da probidade como um princpio basilar de todo
o desenvolvimento da administrao pblica. Seu descumprimento ful-
mina a atividade estatal e a busca do bem comum, merecendo, por isso,
forte represso.
Prescrio em relao aos atos de
Mrcio Andrade Torres

Prescrio em relao aos atos de improbidade administrativa 123
O que prescrio? 94
Prescrio a perda do direito de ao pelo decurso do tempo, em razo
da inrcia do titular desse direito. A omisso em defender determina-
do direito, durante certo perodo de tempo previsto em lei, em nome
da segurana jurdica e da estabilidade social, retira a possibilidade de
acionar judicialmente o responsvel por uma violao do ordenamento
jurdico.
A inrcia do titular do direito no curso desse prazo, sem que se opere

alguma causa que interrompa ou suspenda a prescrio, inviabiliza a
ao por ato de improbidade administrativa. Os prazos prescricionais na
lei de improbidade esto previstos no art. 23.
A ao de improbidade prescreve? 95
A regra geral da prescritibilidade das aes, sendo excepcionais as hi-
pteses de no incidncia do fenmeno da prescrio, como, por exem-
plo, nas aes de estado de pessoa, tal como a de investigao de
paternidade e as de crime de racismo. A ao de improbidade sujeita-se
prescrio quanto s sanes de aplicao de multa civil, suspenso de
direitos polticos, proibio de contratar e de receber incentivos fiscais,
suspenso de direitos polticos, enfim, todas as sanes ali previstas.
Cabe anotar, no entanto, a imprescritibilidade da ao que vise exclu-
sivamente o ressarcimento ao errio por ato de improbidade, conforme
estabelece o art. 37, 5, da CF/88 que reza, in verbis, A lei estabele-
cer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por qualquer agente,
servidor ou no, que causem prejuzos ao errio, ressalvadas as respec-
tivas aes de ressarcimento. Tal norma relevante porque, mesmo
quando no possa mais ser proposta a ao de improbidade, ainda pode
124 Prescrio em relao aos atos de improbidade administrativa
o Ministrio Pblico ajuizar a ao tendente ao ressarcimento dos danos

causados ao patrimnio pblico, por intermdio da ao civil pblica,
uma vez que no se cuida da imposio de penalidade (Precedente: STJ,
REsp 1028330, rel. min. Arnaldo Esteves Lima).
Qual o prazo prescricional da ao de

96 improbidade?
A Lei de Improbidade Administrativa dedica um nico artigo (art. 23)

ao fenmeno da prescrio, que se subdivide em dois incisos. Para os
detentores de mandato, cargo em comisso ou funo de confiana
(inciso I), o prazo de cinco anos a partir do trmino do mandato ou
do exerccio do cargo em comisso ou funo de confiana. Quando o
agente pblico se desvincula do mandato, cargo ou funo exercida,
tem incio a contagem do prazo prescricional, isso porque enquanto
ele estiver ocupando tal posio na administrao pblica pode se
valer de tal condio para impedir que ato mprobo seja revelado.
Para os servidores pblicos detentores de cargos efetivos ou empregos
pblicos, a LIA remete ao que disciplinam os respectivos estatutos,
quanto aos prazos prescricionais para as faltas disciplinares punidas
com a demisso. Assim, devemos pesquisar em cada estatuto dos
servidores (se federal, estadual ou municipal, civil ou militar) os
prazos prescricionais fixados pela lei para as faltas disciplinares
punidas com a demisso.
A Lei n. 8.112/1990, por exemplo, em seu art. 142 prev que se a

infrao disciplinar, e consequentemente para a ao de improbidade,
obedece ao prazo prescricional fixado na lei penal.
Se um detentor de cargo eletivo se reelege, o

prazo prescricional para os atos de improbidade
praticados no primeiro mandato conta-se a 97
partir do fim deste ou do segundo?
A questo, at bem pouco tempo, era polmica e existiam duas corren-

tes. A primeira sustenta que o novo mandato uma nova relao jurdica
entre o detentor de tal cargo eletivo e a administrao pblica, passando
a criar deveres e obrigaes que no se interligam com o mandato ante-
rior. Por essa corrente de pensamento, os prazos prescricionais dos atos
de improbidade do primeiro mandato teriam incio ao fim deste. Uma
segunda corrente identifica no segundo mandato um liame com o pri-
meiro, como se mera continuidade fosse. O dever de lealdade para com a
administrao pblica atravessa de maneira uniforme os dois mandatos.
Alm disso, a razo da norma jurdica que prev o incio do prazo aps
o trmino do mandato exatamente o de proteger a probidade adminis-
trativa levando em conta que, no exerccio do mandato, bem mais fcil
ao gestor encobrir e dificultar a apurao dos atos de improbidade. Sob
a influncia do mandato, dificilmente os rgos e mecanismos de con-
trole encontram condies favorveis a uma eficiente fiscalizao. O STJ,
adotando a segunda linha de pensamento, vem decidindo que, enquanto
no exerccio de mandato, no flui o prazo prescricional:
RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITO.

REELEIO. PRAZO PRESCRICIONAL. DIES A QUO. 1. O termo ini-
cial do prazo prescricional da ao de improbidade administrati-
va, no caso de reeleio de prefeito, se aperfeioa aps o trmino
do segundo mandato. 2. O art. 23, I, da Lei n. 8.429/1992, faz
essencial constituio do dies a quo da prescrio na ao de
improbidade o trmino do exerccio do mandato ou, em outras
palavras, a cessao do vnculo temporrio do agente mprobo
com a Administrao Pblica, que somente se verifica, no caso de
126 Prescrio em relao aos atos de improbidade administrativa
reeleio, aps o trmino do segundo mandato, pois que, nesse

caso, h continuidade do exerccio da funo de Prefeito, por
inexigido o afastamento do cargo. 3. Recurso especial provido.
(REsp 200901596121, Hamilton Carvalhido, STJ 1 Turma,
DJe 29 abr. 2010).
Se um servidor efetivo pratica ato de

improbidade no exerccio de funo de
98 confiana, qual o prazo prescricional para a
ao de improbidade?
Aqui tambm duas posies doutrinrias coexistem. A primeira sustenta

que deve incidir o art. 23, I, sendo contado o prazo prescricional a
partir da cessao do cargo em comisso ou funo de confiana,
ainda que o servidor, por ser efetivo, continue vinculado adminis-
trao. H, no caso, uma interpretao literal do dispositivo. A
outra posio identifica a prevalncia do vnculo entre o servidor e a
administrao pblica, entendendo que o inciso I se volta a quem no
mantm vnculo efetivo com a administrao e exerce funo temporria.
Em suma, se o servidor exerce cargo efetivo perante a administrao,
ainda que seja nomeado para cargo em comisso ou funo de confiana,
sujeita-se hiptese prescricional do inciso II e no do inciso I quanto
aos atos de improbidade praticados no exerccio dessa funo temporria.
pessoa jurdica ou fsica que participa ou

se beneficia dos atos de improbidade tambm
99 se aplicam os prazos prescricionais da ao de
improbidade?
A pessoa jurdica ou fsica que participa ou se beneficia do ato de impro-

bidade tambm deve ser acionada judicialmente e se sujeita aplicao
de sanes, tais como a proibio de contratar com a administrao
pblica e o ressarcimento ao errio. Quanto ao ressarcimento ao errio,
prevalece a imprescritibilidade, por disposio constitucional (art. 37,

5o). No que toca s demais sanes, incide a prescrio, a ser regulada
de acordo com os prazos previstos para o servidor pblico que praticou
a improbidade, demandado na mesma ao.
Existem causas interruptivas ou suspensivas dos

100 prazos prescricionais na Lei de Improbidade?
A LIA no prev qualquer causa suspensiva ou interruptiva da pres-

crio aps o incio da fluncia de tal prazo. Isso tem trazido grandes
problemas atuao daqueles que podem promover as aes de impro-
bidade, que muitas vezes recebem os elementos para propor tais aes
j fulminadas pela prescrio. Quem sustenta tal tese entende que a Lei
de Improbidade no prev qualquer causa suspensiva ou interruptiva e
que a ao de improbidade situa-se no ramo do direito administrativo
sancionador, que no comporta interpretao extensiva ou aplicao de
analogia in malam partem, ou seja, para prejudicar o ru. Quem sustenta
o contrrio apoia-se na ideia de que a prescrio no decorre do mero
decurso do tempo, que deve ser qualificado pela inao de quem possa
promover a persecuo do ato de improbidade, em juzo ou fora dele.
Assim, se o Estado, por seus rgos de persecuo dos atos de improbi-
dade (Ministrio Pblico, tribunais de contas, rgos de controle inter-
no), praticou ato que guarde correlao com as causas de interrupo
da lei administrativa (estatuto dos servidores) ou mesmo da lei civil,
possvel sustentar a aplicao subsidiria de uma causa interruptiva ou
suspensiva da prescrio, como as que esto previstas na lei processual
civil, art. 202, I, do CC e 219 e 263 do CPC). Vale lembrar ainda que,
quanto aos servidores regidos pela Lei n. 8.112/1990, o prazo prescri-
cional no comea a fluir enquanto o fato no se torne conhecido: art.
142. 1 O prazo de prescrio comea a correr da data em que o fato
se tornou conhecido.
REFERNCIAS
Barboza, Mrcia Noll. O princpio da moralidade administrativa: uma

abordagem de seu significado e suas potencialidades luz da noo de
moral crtica. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2002.
Dinamarco, Pedro da Silva. Requisitos para a procedncia das aes por
improbidade administrativa. In: Bueno, Cssio Scarpinella; Porto Filho,
Pedro Paulo de Rezende (Coord.). Improbidade administrativa: questes
polmicas e atuais. So Paulo: Malheiros, 2001.
Figueiredo, Marcelo. Probidade administrativa: comentrios Lei n. 8.429/92
e legislao complementar. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 2004.
Garcia, Emerson; Alves, Rogrio Pacheco. Improbidade administrativa. Rio
de Janeiro: Lumen Juris, 2002.
______,______. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004.
______,______. 6. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011.
Gidi, Antonio. Coisa julgada e litispendncia em aes coletivas. So
Paulo: Saraiva, 1995.
Martins Jnior, Wallace Paiva. Probidade administrativa. So Paulo:
Saraiva, 2001.
Medeiros, Srgio Monteiro. Lei de improbidade administrativa: comentrios
e anotaes jurisprudenciais. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2003.
Moreira, Jos Carlos Barbosa. A ao popular do direito brasileiro como
instrumento de tutela jurisdicional dos chamados interesses difusos. In:
______. Temas de direito processual. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 1988.
Neiva, Jos Antonio Lisba. Improbidade administrativa: estudo sobre a
demanda na ao de conhecimento e cautelar. Niteri: Impetus, 2006.
130 Referncias
Pazzaglini Filho, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada:

aspectos constitucionais, administrativos, civis, criminais, processuais e
de responsabilidade fiscal. So Paulo: Atlas, 2002.
Rothenburg, Walter Claudius. Ao por improbidade administrativa: aspectos

de relevo. In: Sampaio, Jos Adrcio Leite et al. (Org.). Improbidade
administrativa: 10 anos da Lei n. 8.429/92. Belo Horizonte: Del Rey/
ANPR, 2002.
Sarmento, George. Improbidade administrativa. Porto Alegre: Sntese, 2002.
Weichert, Marlon Alberto. A sentena condenatria na ao de improbidade

administrativa: profundidade e extenso das sanes. Revista de Informa-
o Legislativa, Braslia, Senado Federal, n. 170, abr./jun. 2006.
Anexo Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992 131
ANEXO
LEI N. 8.429, DE 2 DE JUNHO DE 1992.
Texto compilado
Dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos

de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato, cargo, emprego
ou funo na administrao pblica direta, indireta ou fundacional
e d outras providncias.
O PRESIDENTE DA REPBLICA, Fao saber que o Congresso Nacional de-

creta e eu sanciono a seguinte lei:
CAPTULO I
Das Disposies Gerais
Art. 1 Os atos de improbidade praticados por qualquer agente pblico,

servidor ou no, contra a administrao direta, indireta ou fundacional
de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos
Municpios, de Territrio, de empresa incorporada ao patrimnio pblico
ou de entidade para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou
concorra com mais de cinquenta por cento do patrimnio ou da receita
anual, sero punidos na forma desta lei.
Pargrafo nico. Esto tambm sujeitos s penalidades desta lei os atos

de improbidade praticados contra o patrimnio de entidade que receba
subveno, benefcio ou incentivo, fiscal ou creditcio, de rgo pblico
bem como daquelas para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido
ou concorra com menos de cinquenta por cento do patrimnio ou da
132 Anexo Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992
receita anual, limitando-se, nestes casos, a sano patrimonial reper-

cusso do ilcito sobre a contribuio dos cofres pblicos.
Art. 2 Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta lei, todo aquele
que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por elei-
o, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de in-
vestidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades
mencionadas no artigo anterior.
Art. 3 As disposies desta lei so aplicveis, no que couber, quele

que, mesmo no sendo agente pblico, induza ou concorra para a prtica
do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta
ou indireta.
Art. 4 Os agentes pblicos de qualquer nvel ou hierarquia so obriga-

dos a velar pela estrita observncia dos princpios de legalidade, impes-
soalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe so
afetos.
Art. 5 Ocorrendo leso ao patrimnio pblico por ao ou omisso,

dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se- o integral ressar-
cimento do dano.
Art. 6 No caso de enriquecimento ilcito, perder o agente pblico ou

terceiro beneficirio os bens ou valores acrescidos ao seu patrimnio.
Art. 7 Quando o ato de improbidade causar leso ao patrimnio pblico

ou ensejar enriquecimento ilcito, caber a autoridade administrativa
responsvel pelo inqurito representar ao Ministrio Pblico, para a in-
disponibilidade dos bens do indiciado.
Pargrafo nico. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo

recair sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou
sobre o acrscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilcito.
Art. 8 O sucessor daquele que causar leso ao patrimnio pblico ou se

enriquecer ilicitamente est sujeito s cominaes desta lei at o limite
do valor da herana.
CAPTULO II
Dos Atos de Improbidade Administrativa
Seo I
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Importam Enriquecimento

Ilcito
Art. 9 Constitui ato de improbidade administrativa importando enrique-

cimento ilcito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida
em razo do exerccio de cargo, mandato, funo, emprego ou atividade
nas entidades mencionadas no art. 1 desta lei, e notadamente:
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem mvel ou imvel, ou

qualquer outra vantagem econmica, direta ou indireta, a ttulo de co-
misso, percentagem, gratificao ou presente de quem tenha interesse,
direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ao ou
omisso decorrente das atribuies do agente pblico;
II - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a

aquisio, permuta ou locao de bem mvel ou imvel, ou a contrata-
o de servios pelas entidades referidas no art. 1 por preo superior
ao valor de mercado;
III - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a

alienao, permuta ou locao de bem pblico ou o fornecimento de
servio por ente estatal por preo inferior ao valor de mercado;
IV - utilizar, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equi-

pamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou dis-
posio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei,
bem como o trabalho de servidores pblicos, empregados ou terceiros
contratados por essas entidades;
V - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indire-

ta, para tolerar a explorao ou a prtica de jogos de azar, de lenocnio,
de narcotrfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade
ilcita, ou aceitar promessa de tal vantagem;
VI - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indi-

reta, para fazer declarao falsa sobre medio ou avaliao em obras
pblicas ou qualquer outro servio, ou sobre quantidade, peso, medida,
qualidade ou caracterstica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer
das entidades mencionadas no art. 1 desta lei;
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo,

emprego ou funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja
desproporcional evoluo do patrimnio ou renda do agente pblico;
VIII - aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consultoria ou

assessoramento para pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse sus-
cetvel de ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das
atribuies do agente pblico, durante a atividade;
IX - perceber vantagem econmica para intermediar a liberao ou apli-

cao de verba pblica de qualquer natureza;
X - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indi-

retamente, para omitir ato de ofcio, providncia ou declarao a que
esteja obrigado;
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimnio bens, rendas,

verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades men-
cionadas no art. 1 desta lei;
XII - usar, em proveito prprio, bens, rendas, verbas ou valores integran-

tes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta
lei.
Seo II
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuzo ao Errio
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao

errio qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda
patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos
bens ou haveres das entidades referidas no art. 1 desta lei, e notada-
mente:
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporao ao pa-

trimnio particular, de pessoa fsica ou jurdica, de bens, rendas, verbas
ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas
no art. 1 desta lei;
II - permitir ou concorrer para que pessoa fsica ou jurdica privada uti-

lize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial
das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, sem a observncia das
formalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie;
III - doar pessoa fsica ou jurdica bem como ao ente despersonaliza-

do, ainda que de fins educativos ou assistncias, bens, rendas, verbas
ou valores do patrimnio de qualquer das entidades mencionadas no art.
1 desta lei, sem observncia das formalidades legais e regulamentares
aplicveis espcie;
IV - permitir ou facilitar a alienao, permuta ou locao de bem in-

tegrante do patrimnio de qualquer das entidades referidas no art. 1
desta lei, ou ainda a prestao de servio por parte delas, por preo
inferior ao de mercado;
V - permitir ou facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem ou ser-

vio por preo superior ao de mercado;
VI - realizar operao financeira sem observncia das normas legais e

regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidnea;
VII - conceder benefcio administrativo ou fiscal sem a observncia das

formalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie;
VIII - frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispens-lo indevi-

damente;
IX - ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas em lei

ou regulamento;
X - agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda, bem como

no que diz respeito conservao do patrimnio pblico;
XI - liberar verba pblica sem a estrita observncia das normas pertinen-

tes ou influir de qualquer forma para a sua aplicao irregular;
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriquea ili-

citamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou servio particular, veculos,

mquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de proprie-
dade ou disposio de qualquer das entidades mencionadas no art.
1 desta lei, bem como o trabalho de servidor pblico, empregados ou
terceiros contratados por essas entidades.
XIV celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a

prestao de servios pblicos por meio da gesto associada sem ob-
servar as formalidades previstas na lei; (Includo pela Lei n. 11.107, de
2005)
XV celebrar contrato de rateio de consrcio pblico sem suficiente e

prvia dotao oramentria, ou sem observar as formalidades previstas
na lei. (Includo pela Lei n. 11.107, de 2005)
Seo III
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Contra os
Princpios da Administrao Pblica
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra

os princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que
viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade
s instituies, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso

daquele previsto, na regra de competncia;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio;
III - revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo das atri-
buies e que deva permanecer em segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
V - frustrar a licitude de concurso pblico;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a faz-lo;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes

da respectiva divulgao oficial, teor de medida poltica ou econmica
capaz de afetar o preo de mercadoria, bem ou servio.
CAPTULO III
Das Penas
Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e administrativas,

previstas na legislao especfica, est o responsvel pelo ato de impro-
bidade sujeito s seguintes cominaes:
Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e administrativas

previstas na legislao especfica, est o responsvel pelo ato de impro-
bidade sujeito s seguintes cominaes, que podem ser aplicadas iso-
lada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:(Redao
dada pela Lei n. 12.120, de 2009).
I - na hiptese do art. 9, perda dos bens ou valores acrescidos ilicita-

mente ao patrimnio, ressarcimento integral do dano, quando houver,
perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de oito a dez
anos, pagamento de multa civil de at trs vezes o valor do acrscimo
patrimonial e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber
benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente,
ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majorit-
rio, pelo prazo de dez anos;
II - na hiptese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos

bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se concorrer esta
circunstncia, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos
de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de at duas vezes o valor
do dano e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber bene-

fcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda
que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio,
pelo prazo de cinco anos;
III - na hiptese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver,

perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de trs a cinco
anos, pagamento de multa civil de at cem vezes o valor da remunerao
percebida pelo agente e proibio de contratar com o Poder Pblico ou
receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indire-
tamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio
majoritrio, pelo prazo de trs anos.
Pargrafo nico. Na fixao das penas previstas nesta lei o juiz levar em
conta a extenso do dano causado, assim como o proveito patrimonial
obtido pelo agente.
CAPTULO IV
Da Declarao de Bens
Art. 13. A posse e o exerccio de agente pblico ficam condicionados

apresentao de declarao dos bens e valores que compem o seu
patrimnio privado, a fim de ser arquivada no servio de pessoal compe-
tente. (Regulamento)
1 A declarao compreender imveis, mveis, semoventes, dinheiro,

ttulos, aes, e qualquer outra espcie de bens e valores patrimoniais,
localizado no Pas ou no exterior, e, quando for o caso, abranger os
bens e valores patrimoniais do cnjuge ou companheiro, dos filhos e de
outras pessoas que vivam sob a dependncia econmica do declarante,
excludos apenas os objetos e utenslios de uso domstico.
2 A declarao de bens ser anualmente atualizada e na data em

que o agente pblico deixar o exerccio do mandato, cargo, emprego ou
funo.
3 Ser punido com a pena de demisso, a bem do servio pblico,

sem prejuzo de outras sanes cabveis, o agente pblico que se recusar
a prestar declarao dos bens, dentro do prazo determinado, ou que a

prestar falsa.
4 O declarante, a seu critrio, poder entregar cpia da declarao

anual de bens apresentada Delegacia da Receita Federal na conformi-
dade da legislao do Imposto sobre a Renda e proventos de qualquer
natureza, com as necessrias atualizaes, para suprir a exigncia con-
tida no caput e no 2 deste artigo.
CAPTULO V
Do Procedimento Administrativo e do Processo Judicial
Art. 14. Qualquer pessoa poder representar autoridade administrativa

competente para que seja instaurada investigao destinada a apurar a
prtica de ato de improbidade.
1 A representao, que ser escrita ou reduzida a termo e assinada,

conter a qualificao do representante, as informaes sobre o fato e
sua autoria e a indicao das provas de que tenha conhecimento.
2 A autoridade administrativa rejeitar a representao, em despacho

fundamentado, se esta no contiver as formalidades estabelecidas no
1 deste artigo. A rejeio no impede a representao ao Ministrio
Pblico, nos termos do art. 22 desta lei.
3 Atendidos os requisitos da representao, a autoridade determi-

nar a imediata apurao dos fatos que, em se tratando de servidores
federais, ser processada na forma prevista nos arts. 148 a 182 da Lei n.
8.112, de 11 de dezembro de 1990 e, em se tratando de servidor militar,
de acordo com os respectivos regulamentos disciplinares.
Art. 15. A comisso processante dar conhecimento ao Ministrio Pbli-

co e ao Tribunal ou Conselho de Contas da existncia de procedimento
administrativo para apurar a prtica de ato de improbidade.
Pargrafo nico. O Ministrio Pblico ou Tribunal ou Conselho de Contas

poder, a requerimento, designar representante para acompanhar o pro-
cedimento administrativo.
Art. 16. Havendo fundados indcios de responsabilidade, a comisso re-

presentar ao Ministrio Pblico ou procuradoria do rgo para que
requeira ao juzo competente a decretao do sequestro dos bens do
agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano
ao patrimnio pblico.
1 O pedido de sequestro ser processado de acordo com o disposto

nos arts. 822 e 825 do Cdigo de Processo Civil.
2 Quando for o caso, o pedido incluir a investigao, o exame e o

bloqueio de bens, contas bancrias e aplicaes financeiras mantidas
pelo indiciado no exterior, nos termos da lei e dos tratados internacio-
nais.
Art. 17. A ao principal, que ter o rito ordinrio, ser proposta pelo
Ministrio Pblico ou pela pessoa jurdica interessada, dentro de trinta
dias da efetivao da medida cautelar.
1 vedada a transao, acordo ou conciliao nas aes de que trata

o caput.
2 A Fazenda Pblica, quando for o caso, promover as aes necess-

rias complementao do ressarcimento do patrimnio pblico.
3 No caso da ao principal ter sido proposta pelo Ministrio Pblico,

a pessoa jurdica interessada integrar a lide na qualidade de litisconsor-
te, devendo suprir as omisses e falhas da inicial e apresentar ou indicar
os meios de prova de que disponha.
3 No caso de a ao principal ter sido proposta pelo Ministrio Pbli-

co, aplica-se, no que couber, o disposto no 3 do art. 6 da Lei n. 4.717,
de 29 de junho de 1965. (Redao dada pela Lei n. 9.366, de 1996)
4 O Ministrio Pblico, se no intervir no processo como parte, atuar

obrigatoriamente, como fiscal da lei, sob pena de nulidade.
5 A propositura da ao prevenir a jurisdio do juzo para todas as

aes posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir
ou o mesmo objeto. (Includo pela Medida provisria n. 2.180-35, de

2001)
6 A ao ser instruda com documentos ou justificao que conte-

nham indcios suficientes da existncia do ato de improbidade ou com
razes fundamentadas da impossibilidade de apresentao de qualquer
dessas provas, observada a legislao vigente, inclusive as disposies
inscritas nos arts. 16 a 18 do Cdigo de Processo Civil. (Includo pela
Medida Provisria n. 2.225-45, de 2001)
7 Estando a inicial em devida forma, o juiz mandar autu-la e

ordenar a notificao do requerido, para oferecer manifestao por es-
crito, que poder ser instruda com documentos e justificaes, dentro
do prazo de quinze dias. (Includo pela Medida Provisria n. 2.225-45,
de 2001)
8 Recebida a manifestao, o juiz, no prazo de trinta dias, em de-

ciso fundamentada, rejeitar a ao, se convencido da inexistncia do
ato de improbidade, da improcedncia da ao ou da inadequao da via
eleita. (Includo pela Medida Provisria n. 2.225-45, de 2001)
9 Recebida a petio inicial, ser o ru citado para apresentar con-

testao. (Includo pela Medida Provisria n. 2.225-45, de 2001)
10. Da deciso que receber a petio inicial, caber agravo de instru-

mento. (Includo pela Medida Provisria n. 2.225-45, de 2001)
11. Em qualquer fase do processo, reconhecida a inadequao da ao

de improbidade, o juiz extinguir o processo sem julgamento do mrito.
(Includo pela Medida Provisria n. 2.225-45, de 2001)
12. Aplica-se aos depoimentos ou inquiries realizadas nos processos

regidos por esta Lei o disposto no art. 221, caput e 1, do Cdigo de
Processo Penal. (Includo pela Medida Provisria n. 2.225-45, de 2001)
Art. 18. A sentena que julgar procedente ao civil de reparao de

dano ou decretar a perda dos bens havidos ilicitamente determinar o
pagamento ou a reverso dos bens, conforme o caso, em favor da pessoa

jurdica prejudicada pelo ilcito.
CAPTULO VI
Das Disposies Penais
Art. 19. Constitui crime a representao por ato de improbidade contra

agente pblico ou terceiro beneficirio, quando o autor da denncia o
sabe inocente.
Pena: deteno de seis a dez meses e multa.
Pargrafo nico. Alm da sano penal, o denunciante est sujeito a

indenizar o denunciado pelos danos materiais, morais ou imagem que
houver provocado.
Art. 20. A perda da funo pblica e a suspenso dos direitos polticos

s se efetivam com o trnsito em julgado da sentena condenatria.
Pargrafo nico. A autoridade judicial ou administrativa competente po-

der determinar o afastamento do agente pblico do exerccio do cargo,
emprego ou funo, sem prejuzo da remunerao, quando a medida se
fizer necessria instruo processual.
Art. 21. A aplicao das sanes previstas nesta lei independe:
I - da efetiva ocorrncia de dano ao patrimnio pblico;
I - da efetiva ocorrncia de dano ao patrimnio pblico, salvo quanto

pena de ressarcimento; (Redao dada pela Lei n. 12.120, de 2009).
II - da aprovao ou rejeio das contas pelo rgo de controle interno

ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas.
Art. 22. Para apurar qualquer ilcito previsto nesta lei, o Ministrio P-
blico, de ofcio, a requerimento de autoridade administrativa ou me-
diante representao formulada de acordo com o disposto no art. 14,
poder requisitar a instaurao de inqurito policial ou procedimento

administrativo.
CAPTULO VII
Da Prescrio
Art. 23. As aes destinadas a levar a efeitos as sanes previstas nesta

lei podem ser propostas:
I - at cinco anos aps o trmino do exerccio de mandato, de cargo em

comisso ou de funo de confiana;
II - dentro do prazo prescricional previsto em lei especfica para faltas

disciplinares punveis com demisso a bem do servio pblico, nos casos
de exerccio de cargo efetivo ou emprego.
CAPTULO VIII
Das Disposies Finais
Art. 24. Esta lei entra em vigor na data de sua publicao.
Art. 25. Ficam revogadas as Leis n. 3.164, de 1 de junho de 1957, e

3.502, de 21 de dezembro de 1958 e demais disposies em contrrio.
Rio de Janeiro, 2 de junho de 1992; 171 da Independncia e 104 da

Repblica.
Fernando Collor
Clio Borja
Este texto no substitui o publicado no DOU de 3.6.1992

Cem Perguntas e Respostas Sobre Improbidade Administrativa - 2 Edição Revista e Atualizada PDF

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Cem Perguntas e Respostas Sobre Improbidade Administrativa - 2 Edição Revista e Atualizada PDF

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Cem Perguntas e Respostas

sobre Improbidade Administrativa

Diretor-Geral da Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio

Cmara Editorial Geral da ESMPU

Cem Perguntas e Respostas

Copyright 2012. Todos os direitos autorais reservados.

Secretaria de Atividades Acadmicas

Diviso de Apoio Didtico

Tiragem desta edio: 3.200 exemplares

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

Aps vinte anos de aplicao da Lei n. 8.429/1992, possvel per-

Sem dvida, grande tem sido o esforo do Ministrio Pblico na luta

O tema probidade administrativa no alheio s preocupaes da Es-

Um dos marcantes exemplos dessa linha de atuao foi a publicao

O projeto foi gestado no mbito da Quinta Cmara de Coordenao e

Um quinqunio tempo suficiente para registrar algumas importantes

Esperamos que as cem respostas a seguir apresentadas sirvam no ape-

Nicolao Dino de Castro e Costa Neto

O fato de ter trabalhado durante anos consultando a Lei n. 8.429/1992,

Como tornar interessante a aprendizagem de uma lei para os que no a

O contedo dessa lei relevante para os cidados, porque dispe sobre

Era necessrio torn-la conhecida do pblico e de fcil compreenso

Assim, foi elaborado um plano de trabalho pela 5a Cmara e entregue

O manual um incentivo do MPF aos cidados para a vivncia da ci-

tambm um incentivo ao MPF para que no deixe sem reparo, seja a-

Com esta obra, vamos juntos cidados e Ministrio Pblico Federal

Gilda Pereira de Carvalho

Antonio do Passo Cabral

Sujeitos passivos dos atos de improbidade administrativa

Sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa

Improbidade administrativa por enriquecimento ilcito

Apurao dos atos de improbidade administrativa

Ao judicial para responsabilizao por improbidade

Medidas cautelares na responsabilizao por improbidade

Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa

Prescrio em relao aos atos de improbidade administrativa

Mrcia Noll Barboza

O que improbidade administrativa? 1

A improbidade administrativa encontra-se

outros diplomas com maior ou menor coerncia conceitual em relao do

Existe, quer na Lei n. 8.429/1992, quer em

No h, de modo expresso, na Lei n. 8.429/1992 nem em qualquer outro

Que relao tem a improbidade administrativa

disso, o art. 11 da LIA diz que ato de improbidade administrativa

5 Improbidade administrativa corrupo?

A ideia comum de corrupo corresponde a um conceito no jurdico,

6 Improbidade administrativa crime?

Improbidade administrativa no crime. Encontra-se hoje pacificada essa

conduta concreta enquadrvel na Lei n. 8.429/1992 no possa ser, ao

Improbidade administrativa falta disciplinar? 7

Considerando o regime jurdico da LIA, no

Denise Vinci Tulio

A Lei de Improbidade Administrativa indica

Sim. O art. 1o da Lei de Improbidade Administrativa (LIA) relaciona as

Tambm pode ser vitimada pela prtica da improbidade a empresa in-

A entidade que tenha menos da metade do seu

Os atos de improbidade podem atingir tambm

A lei pune atos de improbidade sempre que o Poder Pblico contribua

As empresas privadas ou particulares nunca

Nos exemplos a seguir, as empresas podem ser vtimas de atos de im-

As empresas privadas que tenham sido favorecidas

No. Para caracterizar ato de improbidade administrativa, o favor do

Partidos polticos podem sofrer atos de