Welles Matias de Abreu e Ricardo Corra Gomes RSP

Oramento pblico:
anlise da formulao de
estratgias sob a perspectiva do
planejamento emancipatrio
e desenvolvimentista
Welles Matias de Abreu e Ricardo Corra Gomes

Nas ltimas dcadas, a gesto governamental brasileira passou por diversas

mudanas, que tinham como finalidade aumentar a eficincia dos fatores de
produo e da qualidade dos servios prestados, principalmente com o incenti-
vo inovao e por meio da reviso de paradigmas associados aos modelos
patrimonial e burocrtico de administrao pblica. Tais mudanas resultaram
em reformas gerenciais dos estados (BRESSER-PEREIRA, 1996), de forma a buscar
maior participao e controle social (ABRUCIO E COSTA, 1998).
No processo oramentrio brasileiro, isso no foi diferente. A busca pela
melhoria das funes oramentrias (alocativa, distributiva e estabilizadora)
promoveu diversas inovaes nesse processo. Como exemplo, destacam-se as
inovaes provenientes da reforma oramentria, implantada em 2000, que
possibilitou a elaborao do programa oramentrio conforme as prioridades
de governo (problemas que o governo planeja combater), com forte influncia
do mtodo Planejamento Estratgico Situacional PES (GARCIA, 2000).

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RSP Oramento pblico: anlise da formulao de estratgias sob a perspectiva do planejamento emancipatrio e desenvolvimentista
Os instrumentos de planejamento
definidos como objetivos, metas, desafios
e riscos, so relevantes para compor uma
estratgia de desenvolvimento. Porm,
a poltica macroeconmica o alicerce
desse processo, com as definies mone-
tria, cambial e fiscal. Cabe ressaltar que
a poltica fiscal foi potencializada, estra-
tegicamente, no processo decisrio de
elaborao dos projetos de lei do
Plano Plurianual (PPA), da Lei
de Diretrizes Oramentrias (LDO) e
da Lei Oramentria Anual (LOA),
visando estabilizar a economia do pas
aps a publicao da Lei Complementar
n 101, de 4 de maio de 2000, tambm
conhecida como Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF).
A partir do incio do presente sculo, a
dimenso estratgica no processo oramen-
trio, com a influncia do PES e aps a
edio da LRF, passa a estar mais presente
na formulao das polticas pblicas e,
consequentemente, nas definies de prio-
ridades governamentais, que deveriam
direcionar o pas para o desenvolvimento.
No entanto, observa-se que as decises
macroeconmicas esto desassociadas de
uma estratgia de longo prazo (SICS, 2008).
Portanto, considerando a relevncia do tema,
fundamental conhecer melhor a relao
entre o desenvolvimento e a gesto estrat-
gica oramentria no caso do governo
federal brasileiro e suas possveis implica-
es para o desenvolvimento do pas.
Nesse sentido, a anlise comea com
o entendimento de como a administrao
pblica brasileira, inclusive na sua dimen-
so estratgica, configura-se no mbito do
processo oramentrio, com vistas a
responder seguinte questo: como o
oramento pblico contribui para a for-
mulao de estratgias tendo como pano
270 Revista do Servio Pblico Braslia 61 (3): 269-286 Jul/Set 2010
de fundo a viso do planejamento
emancipatrio e desenvolvimentista?
Para tanto, o presente trabalho tem
como objetivo geral analisar a formulao
de estratgia na esfera do oramento
pblico, sob a perspectiva do planejamento
emancipatrio e desenvolvimentista, e
especificamente descrever a reforma
gerencial da administrao pblica fede-
ral, identificando quais as respectivas
contribuies para o aprimoramento da
gesto estratgica do oramento pblico.
O presente artigo justifica-se pela
importncia de se proceder anlise da
referida formulao, possibilitando
compreender melhor como as estratgias
oramentrias podem associar-se com a
viso desenvolvimentista brasileira
de longo prazo. Tambm busca-se com-
preender como o neoliberalismo, que
recentemente predominou como
referencial de anlise, no conseguiu
responder expectativa de desenvolvimen-
to prometida, partindo da premissa de
retirar o Estado da economia, estimulando
a desestruturao desse e da sociedade, sem
apresentar uma conjuntura econmica e
desenvolvimentista bem articulada BRESSER-
PEREIRA, 1996; SICS, 2008).
A realizao deste estudo visa contri-
buir para uma diferente perspectiva da
teoria do planejamento, considerando a
recente reviso com o conceito
emancipatrio, em especial relacionada
com a possibilidade de inferir o oramento
pblico como instrumento de formulao
de estratgia do Estado, referente viso
desenvolvimentista. Para isso, o artigo est
dividido em trs partes.
Na primeira, consta o referencial terico
sobre administrao pblica, formulao
estratgica, planejamento emancipatrio,
oramento pblico e desenvolvimentismo.
 Welles Matias de Abreu e Ricardo Corra Gomes
Em seguida, so analisadas as teorias com a
finalidade de explorar as relaes entre os
elementos da teoria do planejamento:
oramento e estratgia, com base
emancipatria. A descrio da reforma
gerencial da administrao pblica e suas
consequncias para a dimenso estratgica
do oramento pblico. Por fim, so expos-
tas as consideraes sob a perspectiva
emancipatria do oramento pblico, com
relao formulao estratgica e viso
desenvolvimentista.
Referencial terico
Administrao pblica
A respeito da administrao pblica,
registra-se, inicialmente, que o Estado no
apenas um sistema constitucional legal, mas
tambm aparelho, organizao ou admi-
nistrao pblica (BRESSER-PEREIRA, 2009).
Sendo assim, tomando como base a Ingla-
terra, um dos pases que primeiro se desen-
volveu, apresenta-se a seguir (Quadro 1),
Quadro 1: Histrico das relaes entre sociedade, Estado e
administrao pblica
Sociedade1
(Sistema constitucional-legal)
Aristocrtica e mercantil
(Sculos XVI XVIII)
Capitalista clssica
(Sculo XIX)
Capitalista moderna
(1 metade do sculo XX)
Capitalista profissional
(Desde meados do sculo XX)
Fonte: Bresser-Pereira (2009, p. 17).
Revista do Servio Pblico Braslia 61 (3): 269-286 Jul/Set 2010
RSP
de forma sinttica, o histrico entre
sociedade, Estado e administrao pblica.
A evoluo da administrao pblica
patrimonialista para a burocrtica foi
um grande progresso, confor me
demonstram os estudos de Weber
(KALBERG, 1980) a respeito da superiori-
dade da burocracia sobre o modelo
antecessor (patrimonialista). A primeira tem
como principal caracterstica a incapacidade
ou a relutncia da autoridade absolutista
em separar os bens pblicos dos seus
bens privados, enquanto que a segunda
surge com a premncia de proteger os
bens pblicos da privatizao (BRESSER-
PEREIRA, 1996).
No sculo XX, com a ampliao do
papel do Estado sobre as questes sociais
e econmicas, a estratgia bsica adotada
pela administrao pblica burocrtica
controle hierrquico e formalista ou legal
sobre os procedimentos tornou-se
inadequada, pois, apesar de ser capaz de
evitar a corrupo ou o nepotismo, era lenta,
cara e ineficiente, fazendo sentido para um
Estado Administrao Pblica
(Aparelho do Estado)
Absoluto Patrimonialista
Liberal Burocrtica
Democrtico liberal Burocrtica
Democrtico social Gerencial
271
RSP Oramento pblico: anlise da formulao de estratgias sob a perspectiva do planejamento emancipatrio e desenvolvimentista
Estado pequeno, mas no para um novo
modelo muito mais complexo (BRESSER-
PEREIRA, 1996).
Aps a II Guerra Mundial, a influncia
da administrao de empresas comeou a
se fazer sentir na administrao pblica,
ainda que, ao mesmo tempo, houvesse uma
reafirmao dos valores burocrticos. As
ideias de descentralizao e de flexibi-
lizao administrativa ganharam espao em
todos os governos. No entanto, a refor-
ma da administrao pblica para o
modelo gerencial s recebeu fora a partir
dos anos 1970, quando teve incio a crise
do Estado democrtico legal de sociedade
capitalista moderna, que levou a crise tam-
bm sua forma de aparelho de Estado
burocrtico. Em consequncia, na dcada
de 1980 iniciou-se uma grande revoluo
na administrao pblica dos pases
}centrais Inglaterra, Frana e Estados
Unidos, entre outros desenvolvidos em
direo a uma administrao pblica
gerencial (OSBORNE E GAEBLER, 1994). A
administrao pblica gerencial tem como
principais premissas (BRESSER-P EREIRA,
1996):
descentralizao do ponto de vista
poltico, transferindo recursos e atribuies
para os nveis polticos regionais e locais;
descentralizao administrativa, por
meio da delegao de autoridade para os
administradores pblicos transformados
em gerentes crescentemente autnomos;
organizaes com poucos nveis
hierrquicos, ao invs de piramidal;
pressuposto da confiana limitada e
no da desconfiana total;
controle por resultados, a posteriori,
ao invs do controle rgido, passo a passo,
dos processos administrativos;
administrao voltada para o atendi-
mento do cidado, ao invs de autorreferida.
272 Revista do Servio Pblico Braslia 61 (3): 269-286 Jul/Set 2010
A lgica brasileira no foi diferente: a
ideia de uma administrao pblica gerencial
antiga, comeando a ser delineada nos anos
1930 primeira reforma administrativa ,
com a criao do Departamento Adminis-
trativo do Servio Pblico (Dasp), em 1936,
e a introduo dos princpios centralizadores
e hierrquicos da burocracia clssica. Em
1938, ocorreu o primeiro sinal de adminis-
trao pblica gerencial com a criao da
primeira autarquia. Mas foi em 1967, com
a edio do Decreto-lei n 200,
de 25 de fevereiro de 1967 segunda
reforma , que se tentou introduzir
caractersticas gerenciais na administrao
pblica brasileira, destacando a instituio
dos princpios da descentralizao e da
delegao de competncia. Entretanto, essa
ltima tentativa foi parcialmente frustrada,
principalmente devido ao retrocesso buro-
crtico da Constituio Federal de 1988,
provocando a necessidade de promover
novo esforo para outra reforma adminis-
trativa a terceira , capitaneada pelo Plano
Diretor da Reforma do Estado de 1995
(BRESSER-PEREIRA, 1996; 2007).
O quadro 2, demonstra a relao entre
os perodos histricos e os tipos de socie-
dade, Estado, regime poltico, classe
dirigente e administrao pblica que
ocorreram no Brasil.
A mudana do modelo burocrtico de
administrao pblica para o gerencial foi
potencializada com a recente intensificao
da crise do tipo de Estado democrtico li-
beral e da sociedade capitalista moderna.
O Brasil, assim como outros pases, no
atingiu o resultado esperado de desenvol-
vimento que o neoliberalismo prometeu
(SICS, 2008). Vive-se um vcuo histrico,
que precisa ser discutido e preenchido com
vistas a um estado democrtico social de
uma sociedade capitalista profissional e uma
administrao pblica gerencial.
 Welles Matias de Abreu e Ricardo Corra Gomes
Quadro 2: Histrico das relaes entre sociedade e administrao
pblica brasileira
1821 1930
Sociedade Patriarcal-dependente
Estado Oligrquico
Regime poltico Oligrquico
Latifundirios e
Classe dirigente Burocracia Patrimonial
Administrao Patrimonial
Fonte: Bresser-Pereira (2007, p. 11).
Formulao estratgica
Define-se estratgia como plano,
padro, posio e perspectiva, e a
for mulao de estratgia como um
processo de planejamento, idealizado ou
apoiado por planejadores, a fim de pro-
duzir planos; ou seja, pode-se planejar
(considerar seu futuro) sem se engajar em
planejamento (procedimento formal),
mesmo sem produzir planos (intenes
explcitas). Alternativamente, existe a pos-
sibilidade de se engajar em planejamento
(procedimento formalizado), apesar de
no planejar (MINTZBERG, 2004; 2008).
Os planejadores podem fazer tudo isso
ou apenas parte, e s vezes nada disso; mes-
mo assim, ainda seriam teis. Planejamento
pensar no futuro, controlar o futuro, a
tomada de deciso integrada e um proce-
dimento formal para produzir um resultado
articulado, na forma de um sistema inte-
grado de decises. Planejar, por sua vez,
coordenar suas atividades, assegurar que o
futuro seja levado em considerao, ser
Revista do Servio Pblico Braslia 61 (3): 269-286 Jul/Set 2010
RSP
1930 1985 A Partir de 1990
Nacional-dependente Nacional-dependente
Desenvolvimentista Liberal-dependente
Autoritrio
(Democrtico: 1945 1964) Democrtico
Industriais e Agentes
burocracia pblica financeiros e rentistas
Burocrtica Gerencial
racional e controlar (KAPLAN E NORTON,
2004; MINTZBERG, 2004; 2008).
Segundo Mintzberg (2000, p. 22),
para cada vantagem associada
estratgia, h uma desvantagem associa-
da. As vantagens e desvantagens do
processo de formulao de estratgias so
apresentadas no quadro a seguir, reme-
tendo-nos aos cuidados necessrios
durante a sua concepo.
Sics (2008) menciona que o Brasil
precisa de um projeto de futuro para que
se possa sonhar e tambm estabelecer
vnculos entre as aes presentes e as do
futuro que se deseja, rumo ao desenvol-
vimento pleno. Para isso, os planejadores,
os planos e o planejamento so vitais e
esto no contexto da formulao de
estratgia, que apresentada na figura 1.
Partindo do pressuposto de que o pro-
cesso oramentrio corresponde prpria
formulao de estratgia para o desenvol-
vimento, apresentam-se, a seguir, as teorias
que colaboram com doutrinas a respeito
dos seus componentes planejadores,
planos e planejamento.
273
RSP Oramento pblico: anlise da formulao de estratgias sob a perspectiva do planejamento emancipatrio e desenvolvimentista

Quadro 3: Vantagens e desvantagens para cada estratgia formulada

Ao
Vantagem Desvantagem
estratgica

Pode propiciar uma compreenso limitada

Mapear o curso de uma dos perigos em potencial, ou seja, as vezes
Fixar a direo organizao para que ela melhor se movimentar devagar, com algum
navegue coesa atravs do cuidado, para se adaptar s novas realidades
seu ambiente que surgem a qualquer momento.

O excesso de foco pode ofuscar a viso

Focalizar o Promover a coordenao
perifrica, acarretando dificuldade para abrir
esforo das atividades
novas possibilidades.

Pode ter excesso em simplificaes, surgin-

Definir a Entender sua organizao
do esteretipos, perdendo assim a rica
organizao e distingui-la das outras
complexidade do sistema.

Perda de criatividade, uma vez que estra-

Prover Reduzir a desigualdade e tgias e teorias so apenas representaes
consistncia prover a ordem (abstraes) da realidade; nesse sentido, cada
estratgia pode ter um efeito e informao
falsa ou distorcida.

Fonte: Mintzberg (2000, p. 22).

Fonte: Mintzberg (2004, p. 263)

Figura 1: Formulao de estratgia2 (planejadores, planos e planejamento)

274 Revista do Servio Pblico Braslia 61 (3): 269-286 Jul/Set 2010

 Welles Matias de Abreu e Ricardo Corra Gomes RSP

Quadro 4: Poder, conhecimento, subjetividade e espaos

Ao comunicativa Teoria do regime Planejamento Emancipatrio

Poder de rede de Poder preventivo,

Poder de rede de
Poder relacionamentos, sistemtico de ao
relacionamentos
capital social recproca

Aprendizado Defesa de conhecimento Conhecimento

Conhecimento situacional emancipatrio
social

Empoderamento, aplicar
Ensaiada, Escolha racional, estratgia
Subjetividade subjetivamente, respeito
em evoluo de interesse pessoal
das diferenas
Sem restrio Espaos de solidariedade,
Manipulao do espao pela
Espao especfica promoo do espao
comodidade
de espao de justia
Fonte: Irazbal (2009, p. 129) traduo livre

Planejamento emancipatrio introduziu vrias mudanas significativas

Sobre os planejadores, destaca-se o
estudo das interaes entre as teorias do
regime, da ao comunicativa e do planeja-
mento emancipatrio, como maneira de
explicar as relaes entre os planejadores e
a governana (ver Quadro 4), utilizando as
perspectivas do poder da criao de redes
de relacionamentos, o conhecimento
emancipatrio, o empoderamento subje-
tivo e o espao de solidariedade existente
(IRAZBAL, 2009).
Especificamente quanto ao planeja-
mento emancipatrio, destacam-se as
caractersticas polticas, de espcies, de
processo, os objetivos e os conflitos dos
planejadores para cada tipo: tradicional,
democrtico, equitativo e incremental, que
so apresentados no Quadro 5.
Oramento pblico
Com relao aos planos, segundo
Sanches (2007), a Constituio de 1988
no oramento pblico, salientando a
obrigatoriedade de elaborao do PPA
(planejamento de mdio prazo quatro
anos), e da LOA (considerada como de
curto prazo anual), com base nas metas e
prioridades estabelecidas na LDO. O PPA
caracterizado pelo descompasso entre os
preceitos constitucionais e as normas legais
vigentes; a LOA, por ter avanado pouco
nos procedimentos orientados para a
alocao de recursos com a finalidade
de reduzir as desigualdades interregionais;
e a LDO, pela dificuldade de observar
dispositivos constitucionais, a exemplo do
caput do art. 204 in verbis:
Art. 204. As aes governamentais na
rea da assistncia social sero realizadas
com recursos do oramento da seguridade
social, previstos no art. 195, alm de outras
fontes, e organizadas com base nas
seguintes diretrizes:

Revista do Servio Pblico Braslia 61 (3): 269-286 Jul/Set 2010 275

RSP Oramento pblico: anlise da formulao de estratgias sob a perspectiva do planejamento emancipatrio e desenvolvimentista

Quadro 5: Caractersticas dos planejadores por tipo

Tipos de planejadores
Caractersticas
Tradicional Democrtico Equitativo Incremental

Teoria
Tecnocracia Democracia Socialista Liberal
poltica

Formadores de
Espcies de Planejadores e
Planejadores polticas (vantagens
A sociedade comunidade das
planejadores especialistas marginais no curto
minorias
prazo)

De cima De baixo para

Tipo de
Participativo cima ou represen- Decises marginais
processo para baixo
tativo

Racional e O processo mais Os resultados so Pouco planejamento

Objetivos planejamento importante que os mais importantes ou incremento por
cientfico resultados que o processo mudana de polticas

Os fins e os meios
no so formulados,
ento os tomadores
Dificuldade de ter de deciso podem
Os planejadores uma democracia O planejamento no trabalhar os
buscam resultados genuna sem a equitativo nem meios para atingir as
Conflitos de interesse geral representao dos sempre metas sociais
respaldados pelas interesses dos gru- democrtico desejveis.
classes altas pos de minoria Estratgias para
suportar, mas no
para resolver os
problemas.

Fonte: Irazbal (2009, p. 131) traduo livre.

I descentralizao poltico-administra- II participao da populao, por

tiva, cabendo a coordenao e as normas meio de organizaes representativas, na
gerais esfera federal e a coordenao e a formulao das polticas e no controle das
execuo dos respectivos programas s aes em todos os nveis.
esferas estadual e municipal, bem como a Os citados planos tm as finalidades
entidades beneficentes e de assistncia social; apresentadas no Quadro 6.

276 Revista do Servio Pblico Braslia 61 (3): 269-286 Jul/Set 2010

 Welles Matias de Abreu e Ricardo Corra Gomes RSP

Quadro 6: Finalidades do PPA, da LOA e da LDO

Plano Finalidade

Estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e

PPA metas da administrao pblica federal para as despesas de capital
e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de
natureza continuada.

Compreender o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio,

seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta,
inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico; o
oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta
LOA ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a
voto; e o oramento da seguridade social, abrangendo todas as
entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou in-
direta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos
pelo poder pblico.

Compreender as metas e prioridades da administrao pbica

federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro
LDO subsequente, orientar a elaborao da LOA, dispor sobre as altera-
es na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das
agncias financeiras oficiais de fomento.

Fonte: Core (2007, p. 220 - 221).

Quanto ao planejamento, este sofreu para sua implementao mudanas

forte influncia internacional em virtude
da crise financeira por volta dos anos 1980
com vistas a, sobretudo, conferir aos
governos uma administrao pblica
enxuta, mais efetiva e eficiente, como
forma de garantir mnima gover-
nabilidade e proceder a uma ampla
reforma do aparelho do Estado para o
modelo gerencial, em substituio ao
burocrtico (CORE, 2004). No Brasil, a
reforma oramentria de 2000 tambm
denominada como terceira refor ma
oramentria teve como pontos-chave
com fins gerenciais no processo ora-
mentrio (GARCIA, 2000), em especial no
processo de elaborao do PPA e da
LOA, a saber:
estabelecimento de objetivos
estratgicos;
identificao de problemas a enfren-
tar ou de oportunidades a aproveitar, para
alcanar os objetivos estratgicos;
concepo de programas a serem
implementados, com vistas ao atingimento
dos objetivos, que implicaro a soluo dos
problemas;

Revista do Servio Pblico Braslia 61 (3): 269-286 Jul/Set 2010 277

RSP Oramento pblico: anlise da formulao de estratgias sob a perspectiva do planejamento emancipatrio e desenvolvimentista
especificao das diferentes aes do
programa, com identificao dos produtos
que daro origem, quando couber, aos
projetos e atividades;
atribuio de indicadores aos objetivos
(e programas) e de metas aos produtos (pro-
jetos, atividades e outras aes);
designao de gerentes por programas;
avaliao da execuo e dos resultados; e
cobrana e prestao de contas por
desempenho.
Desenvolvimentismo
As promoes do desenvolvimento e
da democracia social no Brasil interessam
no apenas ao governo nacional, mas tam-
bm s elites econmicas e empresariais
mundiais, coadjuvantes e beneficirias dos
processos de desenvolvimento econmico
e de democratizao. Polticas atualmente
prescritas por essas instituies aos pases
em desenvolvimento como boas com
caractersticas neoliberais contrariam as
lies do passado, impedindo esses pases
de subirem a escada em direo ao
mundo desenvolvido. Uma colaborao
para resolver esse dilema saber como cons-
truir uma escada (estratgia), ou seja,
como definir quais so os passos ou cami-
nhos a serem adotados para que se possa
alcanar o desenvolvimento.
necessrio que se conhea os meios
utilizados por outros pases para atingir
seus objetivos estratgicos, de modo a
vislumbrar uma alternativa possvel. Desse
modo, o pas conseguir superar
obstculos impostos pelas instituies in-
ternacionais, bem como as condies
histricas diversas e a conjuntura poltica
e institucional. Cabe lembrar que muitas
das alternativas adotadas no passado pelos
pases que hoje so considerados como
desenvolvidos no esto mais disponveis
278 Revista do Servio Pblico Braslia 61 (3): 269-286 Jul/Set 2010
para os pases em desenvolvimento
(OLIVIERI, 2005).
Rumo ao desenvolvimento social,
fundamental saber que qualquer estratgia
oramentria escolhida tem inevitveis
consequncias econmicas e sociais,
esperadas ou no, que devem estar em um
contexto de anlise de vulnerabilidade e
confiabilidade do plano, de forma a
aumentar a capacidade de governo. Segun-
do Sics (2009), para desenvolver-se, o
Estado deve prover uma poltica fiscal que
estimule o aumento da receita tributria
como consequncia da sua atuao, utilizan-
do o critrio da progressividade. Deve
executar obras de infraestrutura para a
promoo do desenvolvimento industrial
e, consequentemente, produo de bens e
servios sociais, capaz de gerar empregos e
redistribuio da renda nacional.
Nesse sentido, o desenvolvimento deve
ser proveniente do incremento imediato
em despesas geradoras de emprego e em
reas sociais e discriminado que
promova a distribuio de renda dos
gastos na ampliao da capacidade produ-
tiva, o qual exige estmulos no s fiscais,
mas tambm monetrios e cambiais, com-
pondo uma proposta de poltica
macroeconmica desenvolvimentista
(GENTIL E MICHEL, 2009).
De forma semelhante, Bresser-
Pereira e Nakano (2002) afirmam que a
estabilidade macroeconmica compat-
vel com o desenvolvimento econmico
desde que com a adoo de uma poltica
monetria de juros favorvel ativao das
polticas comerciais e industriais (geradoras
de emprego), de poltica cambial realista
(flutuante) para estabilizar nossas contas
externas e de poltica fiscal que possibilite
a distribuio por meio do aporte de
recursos em polticas pblicas sociais (a
exemplo da educao bsica, sade e
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reforma agrria), alm de ter o critrio da
progressividade da tributao.
Sics (2008) expe que essas estratgias
s so efetivas se houver envolvimento de
toda a sociedade. Portanto, a formulao
da estratgia oramentria para o desen-
volvimento no pode ser um plano de
gabinete, mas sim um processo de
construo conjunta com a sociedade,
um sonho da grande maioria da popula-
o, com ampla participao poltica
do Estado-Nao Brasil.
Anlise terica
Apesar de a reforma oramentria de
2000 representar um marco histrico com
destaque para os esforos das secretarias de
Planejamento e Investimentos Estratgicos
(SPI, na denominao atual) e de
Oramento Federal (SOF), ambas subor-
dinadas ao Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto, ainda h um longo
caminho para a implantao de um sistema
de planejamento pleno e apropriado
complexidade do processo de governar em
sociedades democrticas, que supere o
economicismo, incorpore clculo poltico
e disponha de direo estratgica. Todavia,
admite-se que a prtica oramentria atual
bem superior ao que se praticava at ento.
Considerando que a reorganizao do
sistema est em andamento, esse fato aponta
para o rumo do que vem a ser buscado
pelos pases com governos mais bem
organizados e mais capacitados condu-
o estratgica dos negcios pblicos
(GARCIA, 2000).
A construo de um poderoso instru-
mento de governo, que utilize o sistema de
planejamento estratgico pblico, requer,
antes de tudo, conscincia de sua neces-
sidade. Segundo Garcia (2000, p. 39), no
h indcios seguros de que essa conscincia
esteja generalizada entre dirigentes pblicos,
Revista do Servio Pblico Braslia 61 (3): 269-286 Jul/Set 2010
RSP
parlamentares, quadros tcnicos superiores,
universidades, partidos polticos. Um
exemplo o atraso da edio de lei com-
plementar de que trata o 9 do art. 165
da Constituio Federal, podendo ser
concluso de nosso prprio atraso polti-
co-institucional (SANCHES, 2007). Ressalta-se
a importncia dos planejadores para a
efetivao das mudanas evolutivas.
Em 2000, com a publicao da LRF,
a austeridade fiscal contribui para o pro-
cesso de reforma gerencial do Estado, com
a instituio de mecanismos de controle
fiscal fortemente vinculados LOA e
LDO para todas as esferas (federal,
estadual e municipal), que juntamente com
os esforos para a integrao entre os pla-
nos PPA e LOA, buscaram influenciar o
Estado, estrategicamente, para a elevao
de produtividade e qualidade de seus
servios. Contudo, o planejamento, num
ambiente de forte disciplina fiscal, ocupa
espao considervel, tendendo a ter exces-
sivamente perfil incremental, que poderia
ser do PPA, uma vez que valorizaria
as relaes entre a gesto fiscal e o gasto
pblico sob a tica estratgica de mdio e
longo prazo (PARES E VALLE, 2007).
Independente do formato do plano,
percebe-se a necessidade de se associar
tcnicas de gesto estratgica na adminis-
trao pblica ao planejamento estratgico.
Nesse contexto, o Planejamento Estrat-
gico Situacional (PES) colaborou para
influenciar a reforma oramentria de
2000, aumentando a dimenso estratgica
no processo oramentrio (PARES E VALLE,
2007). Para Matus (1997), no PES o mo-
mento fundamental para o processo de
planejamento significa instncia, ocasio,
circunstncia ou conjuntura pela qual passa
um processo contnuo, ou em cadeia, que
no tem comeo nem fim definidos e
pode ser tipificado, sem sequncia
279
RSP Oramento pblico: anlise da formulao de estratgias sob a perspectiva do planejamento emancipatrio e desenvolvimentista
predefinida, como explicativo (foi, , ten-
de a ser), normativo (deve ser), estratgico
(pode ser) e ttico-operacional (fazer).
Se essas condies fossem atendidas ple-
namente, fariam com que o planejamento
tivesse caractersticas menos tradicionais.
De acordo com Matus (2007), a
urgncia que nos leva preocupao com
o curto prazo nos distrai da planificao
do longo prazo. Sendo assim, a grande
estratgia pensar grande as estratgias
(viso ampla), para evitar a cegueira do
curto prazo (viso curta).
Pode-se visualizar na Figura 2, de
forma sinttica, as propostas do PES, cujo
fundamento a teoria de um jogo
semicontrolado a servio da prtica
racional da ao humana, contendo a
relao denominada tringulo de gover-
no, composto por governabilidade,
capacidade e projeto de governo.
A atual administrao pblica brasileira
passa a ser, a partir de 1990, classificada
predominantemente como gerencial,
influenciada pela tendncia internacional de
Fonte: Matus (2007, p. 115 - 131).
Figura 2: Planejamento Estratgico Situacional PES
280 Revista do Servio Pblico Braslia 61 (3): 269-286 Jul/Set 2010
incluir caractersticas de administrao de
empresas na administrao pblica, como
na questo colocada por Osborne e
Gaebler (1994, p. 21): por que no se
pode governar como quem administra uma
empresa?. O perfil empreendedor passa
a ser cobrado para o administrador pblico
com a finalidade de o governo produzir
mais e com melhor qualidade, utilizando
menos recursos. So premissas para esse
novo perfil, que esto presentes no Plano
Diretor da Reforma do Estado de 1995.
Como acreditar no governo, nas possibili-
dades geradas pela equidade igualdade
de oportunidades para todos os cida-
dos , no funcionamento efetivo da
sociedade sem um governo efetivo e que
o liberalismo e o conser vadorismo
tradicional no tm muita relevncia para
os problemas atuais.
O oramento pblico federal
brasileiro seguiu a referida tendncia.
A reforma oramentria de 2000 introduziu
mudanas com caractersticas gerenciais no
processo oramentrio que, entre outros
 Welles Matias de Abreu e Ricardo Corra Gomes
objetivos, buscaram aumentar a sua
dimenso estratgica, principalmente com
a influncia do mtodo PES, para todos os
componentes de sua formulao
planejadores, planos e planejamento. Mesmo
sabendo que o processo ainda est longe
do ideal, com certeza representou um gran-
de avano na tcnica oramentria, pelo fato
de possibilitar a vinculao da estratgia com
o planejamento em situaes complexas
como vivenciam os atuais governos.
A baixa efetividade estratgica
(macroeconmica, oramentria e de polticas
pblicas) para a promoo do desenvolvi-
mento pode ser explicada pelos seguintes
fatores: o pouco tempo da implantao das
mudanas propostas no processo oramen-
trio e a apatia de uma administrao pblica
burocrtica, presente em um Estado demo-
crtico liberal estagnado.
Nesse sentido, para se desenvolver,
tornar-se uma democracia social, impor-
tante que o planejamento evolua com os
planos observando o planejamento
emancipatrio para obter caractersticas
equitativas e democrticas, conforme figura
Fonte: Autores.
Figura 3: Interaes entre planejamento e planos para o desenvolvimento
Revista do Servio Pblico Braslia 61 (3): 269-286 Jul/Set 2010
RSP
a seguir, com as interaes para promoo
do desenvolvimento do pas.
Para o Estado se consolidar como
desenvolvido, a estratgia oramentria
deve considerar a perspectiva social. Os
desenvolvimentistas consideram que
a tributao tem de ser progressiva e justa;
que os juros devem ser baixos e menos
custosos; que precisa haver investimentos
privados e cmbio que estimule a expor-
tao; alm da gerao de empregos por
intermdio de investimentos pblicos em
infraestrutura e polticas sociais de longo
prazo, como forma de estimular a pro-
duo e distribuio de renda. Nesse
contexto, os planejadores tm papel fun-
damental para a realizao dessas aes,
uma vez que o processo emancipatrio
est relacionado com o comportamento
do componente (planejadores) da formu-
lao de estratgia.
Consideraes finais
Para que a formulao da estratgia
oramentria seja efetiva, com base na
teoria de Mintzberg (2000), observa-se a
necessidade de:
281
RSP Oramento pblico: anlise da formulao de estratgias sob a perspectiva do planejamento emancipatrio e desenvolvimentista

fixao da direo sem ocultar Para isso, a estratgia e o oramento p-

perigos em potencial, ou seja, estar aberta
a adaptar-se s novas realidades;
focalizao dos esforos preocu-
pando-se em no ofuscar a viso perifrica,
considerando, portanto, novas possibilidades;
definio da organizao obser-
vando as complexidades, porm evitando
excessos de padronizaes; e
preveno da consistncia igual-
dade e ordem com criatividade.
A gesto estratgica contribui para o
desenvolvimento, garantindo a estabi-
lidade econmica mediante polticas fiscal,
monetria e cambial, alm da condio
responsvel pelo incremento de receitas e
despesas pblicas, gerando empregos por
meio da implantao de infraestrutura que
estimule a produo agropecuria, indus-
trial e de servios, e distribuindo renda
por intermdio de tributao progressiva
e priorizao de polticas pblicas sociais.
blico se aproximam, com o propsito de
estimular o processo participativo, de cons-
truo conjunta do governo com a socieda-
de, representativo de fato e com ampla par-
ticipao poltica. Essa aproximao se dirige
forma de administrao pblica gerencial,
orientada para resultados sem desconsiderar
a importncia dos processos, flexvel para as
situaes complexas no previsveis, como
preconiza o mtodo PES, e justa para con-
duzir o Estado ao tipo democrtico social.
Entretanto, para ser eficaz, esta estratgia
necessita prever que os planejadores busquem
um modelo de gesto mais equitativo e
democrtico (Quadro 7), deixando de ser
excessivamente tradicional e incremental.
O desenvolvimento oramentrio
brasileiro depende, consideravelmente,
da ruptura do imediatismo incremental
liberalista (buscar uma viso ampla) e
da diminuio da influncia da elite nas

Quadro 7: Planejador desenvolvimentista (equitativo e democrtico)

Planejadores desenvolvimentistas com

Planejamento emancipatrio foco no perfil equitativo
e democrtico
Com mobilizao da sociedade, dos
Poder de rede de relacionamentos planejadores e da comunidade das
minorias
Provimento do saber considerando
Conhecimento emancipatrio processo participativo e representativo
autogerido
Considerao da relevncia entre o
Empoderamento, aplicar
processo e os resultados para a
subjetivamente, respeito s diferenas
coletividade

Espaos de solidariedade e promoo Busca pela democracia social com

do espao de justia equidade
Fonte: Autores.

282 Revista do Servio Pblico Braslia 61 (3): 269-286 Jul/Set 2010

 Welles Matias de Abreu e Ricardo Corra Gomes RSP

decises estratgicas (realizar concesses e precisam ser constantemente reforadas

s minorias), de maneira a permitir a
construo de um novo paradigma, em
que a sociedade esteja mais presente na
formao da estratgia macroeconmica
(planejadores, planos e planejamento) e do
processo decisrio das polticas pblicas
relacionado ao oramento pblico
brasileiro, com perfil representativo,
participativo e mobilizador.
As ideias provenientes dos debates da
reforma oramentria de 2000, com base
nas orientaes contidas no Plano Diretor
da Reforma do Aparelho Estado de 1995,
ainda esto em processo de implementao
ou revistas, tendo em vista as novas conjun-
turas polticas e econmicas. Para tanto, os
planejadores so os agentes eman-cipatrios
da formulao de estratgia com caracte-
rsticas mais equitativas e democrticas, visto
serem eles os responsveis pelas aes
desenvolvimentistas nos planos e
no planejamento. O intuito de que as
propostas deixem de ser tradicionais e
incrementais, conforme se observa nas
decises do atual processo oramentrio
brasileiro.
(Artigo recebido em janeiro de 2010. Verso
final em setembro de 2010.)

Notas

1
Periodizao e tipologia tomando como base a Inglaterra.
2
Escola do Design.

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284 Revista do Servio Pblico Braslia 61 (3): 269-286 Jul/Set 2010

 Welles Matias de Abreu e Ricardo Corra Gomes RSP

Resumo Resumen Abstract

Oramento pblico: anlise da formulao de estratgias sob a perspectiva do planeja-

mento emancipatrio e desenvolvimentista.
Welles Matias de Abreu e Ricardo Corra Gomes
Este artigo tem como finalidade analisar a formulao de estratgia no oramento pblico sob
a perspectiva do planejamento emancipatrio e desenvolvimentista. Alm disso, busca-se descrever
a reforma gerencial da administrao pblica federal e identificar quais as respectivas contribuies
para o aprimoramento da gesto estratgica do oramento pblico. Apresenta-se como referencial a
teoria do planejamento, abordando temas relacionados com administrao pblica, formulao
estratgica, planejamento emancipatrio, oramento pblico e desenvolvimentismo. A anlise da
teoria foca as relaes entre os elementos do planejamento: oramento e estratgia, com base
emancipatria. Descreve-se a reforma gerencial da administrao pblica e suas consequncias para a
gesto estratgica oramentria. Emite-se consideraes sob a perspectiva emancipatria do ora-
mento pblico, com relao formulao estratgica e viso desenvolvimentista.
Palavras-chaves: Oramento Pblico Formulao de estratgia Desenvolvimentismo
emancipatrio.

Presupuesto pblico: anlisis de la formulacin de estrategias bajo la perspectiva del

planeamiento emancipatrio y desarrollista.
Welles Matias de Abreu y Ricardo Corra Gomes
Este artculo tiene como propsito analizar la formulacin de la estrategia en el alcance del
presupuesto pblico bajo perspectiva del planeamiento emancipatorio y desarrollista. Por otra parte,
se busca describir la reforma gerencial de la administracin pblica federal y identificar cules son las
respectivas contribuciones para la mejora de la gerencia estratgica del presupuesto pblico. La teora
del planeamiento se presenta como el tema referencial, abordando temas relacionados con la
administracin pblica, la formulacin estratgica, el planeamiento emancipatorio, el presupuesto
pblico y desarrollista. El anlisis de las teoras enfoca las relaciones entre los elementos del
planeamiento: presupuesto y estrategia, con la base emancipatoria. Se describe la reforma gerencial de
la administracin pblica y sus consecuencias para la gerencia estratgica presupuestaria. Se emite
consideraciones bajo perspectiva emancipatoria del presupuesto pblico, con respecto a la formulacin
estratgica y a la visin desarrollista.
Palabras-claves: Presupuesto pblico Formulacin estratgica Desarrollismo
emancipatorio.

Public budget: analysis of the strategies formulation under the perspective of the
emancipatory and developmentist planning.
Welles Matias de Abreu and Ricardo Corra Gomes
This article is aimed to analyse the formulation of strategies in the scope of public budget
under the emancipatory and developmental planning perspective. Besides, it tries to describe the
management reform of the federal public administration and to identify which are the respective
contributions for the improvement of the strategic management of the public budget. It presents
as reference the planning theory, broaching related subjects with public administration, strategic
formulation, emancipatory planning, public budget and development. The analysis of the theory
focuses the relations between the planning elements: budget and strategy, with emancipatory basis.
It describes the management reform of the public administration and its consequences for the

Revista do Servio Pblico Braslia 61 (3): 269-286 Jul/Set 2010 285

RSP Oramento pblico: anlise da formulao de estratgias sob a perspectiva do planejamento emancipatrio e desenvolvimentista

budgetary strategic management. It emit considerations under the emancipatory perspective of the
public budget, with regards to the strategic formulation and to the developmental view.
Keywords: public budget strategy formulation developmentist emancipator.

Welles Matias de Abreu

Ps-Graduado em Planejamento e Oramento pela Fundao Getlio Vargas (FGV-Braslia) e em Gesto Pblica
pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP). Mestrando em Administrao pela Universidade de
Braslia (UnB). servidor da carreira de Analista de Planejamento e Oramento do governo federal, ocupando
atualmente o cargo de coordenador-geral de Desenvolvimento Institucional da Secretaria de Oramento Federal.
Contato: welles@unb.br
Ricardo Corra Gomes
Doutor em Administrao Pblica pela Universidade de Aston no Reino Unido. Professor Adjunto da UnB,
vice-presidente para a Amrica do Sul e Central da International Research Society for Public Management (IRSPM) e
representante da Amrica do Sul no Conselho Editorial da revista cientfica International Journal of Public Sector
Management (IJPSM). Contato: rgomes@unb.br

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