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O DIREITO ECONMICO E A

CONSTRUO INSTITUCIONAL DO
DESENVOLVIMENTO DEMOCRTICO

DIOGO R. COUTINHO

RESUMO: O artigo trata das funes desempenhadas pelo direito


econmico na construo e modificao de instituies que estruturam e
pem em funcionamento polticas democraticamente concebidas e
implementadas em nome do desenvolvimento econmico. Defende, em
particular, o argumento de que possvel conceber e operar o direito
econmico como uma tecnologia para moldar arranjos institucionais
legtimos e efetivos no plano das polticas pblicas. Em sua interao com
a economia poltica, o direito econmico , a partir disso, discutido desde
as perspectivas de anlise, diagnstico e aperfeioamento institucional.
Sua especificidade est o fato dele poder ser, nessa tarefa,
normativamente instrumentalizado para implementar um projeto de
desenvolvimento econmico.

PALAVRAS-CHAVE: Direito Econmico; Desenvolvimento; Polticas


Pblicas; Anlise Institucional.

Professor de Direito Econmico e Economia Poltica na Faculdade de Direito da


Universidade de So Paulo (USP).
O DIREITO ECONMICO E A CONSTRUO INSTITUCIONAL

ABSTRACT: The article is about the functions pursued by the economic


law in the structuring and changing of institutions that serve as engines
to policies democratically conceived and implemented to foster economic
development. Particularly, the article claims that the economic law can be
described and operated as a technology to frame effective and
legitimate institutional arrangements in public policies. In its interaction
with the political economy, the economic law is thus discussed from the
perspectives of analysis, diagnosis and institutional improvement. Its
specificity results from the fact that it can be, in such task, normatively
instrumentalized to implement an economic development project.

KEYWORDS: Economic Law; Development; Public Policies; Institutional


Analysis.

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215 Revista Estudos Institucionais, Vol. 2, 1, 2016
REVISTA ESTUDOS INSTITUCIONAIS

SUMRIO:
I. INTRODUO .....................................................................................217
II. DIREITO ECONMICO COMO TECNOLOGIA INSTITUCIONAL ..........220
III. DIREITO ECONMICO E ECONOMIA POLTICA:
UM CASO DE PROTOCOOPERAO....................................................225
1. Historicidade .........................................................................228
2. Quem ganha e quem perde?.................................................232
3. Quem participa? Quem decide? ..........................................233
4. Papis do Estado na diversidade institucional ...................235
IV. ANLISES INSTITUCIONAIS E DIREITO ECONMICO.......................237
1. Anlises institucionais...........................................................241
2. Duas vises jurdicas .............................................................242
3. Direito Econmico e anlise institucional ...........................246
3.1. Diagnstico e engenharia reversa ...............................247
3.2. Aperfeioamento ..........................................................251
V. CONCLUSO ......................................................................................252
VI. REFERNCIAS ....................................................................................253

TABLE OF CONTENTS:
I. INTRODUCTION .................................................................................217
II. ECONOMIC LAW AS AN INSTITUTIONAL TECHNOLOGY ..................220
III. ECONOMIC LAW AND POLITICAL ECONOMY:
A PROTO-COOPERATION CASE
1. Historicity ..............................................................................228
2. Who wins and who loses? .....................................................232
3. Who participates? Who decides?.........................................233
4. State roles in the institutional diversity...............................235
IV. INSTITUTIONAL ANALYSIS AND ECONOMIC LAW............................237
1. Institutional analysis .............................................................241
2. Two legal views......................................................................242
3. Economic Law and institutional analysis............................246
3.1. Diagnoses and reverse engineering .............................247
3.2. Improvement ................................................................251
V. CONCLUSION .....................................................................................252
VI. REFERENCES .....................................................................................253

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I. INTRODUO
Consolida-se no campo das teorias econmicas o entendimento de
que instituies consideradas funcionais no apenas promovem, direta e
indiretamente, mudanas estruturais associadas ao desenvolvimento
econmico, como ainda so, elas prprias, resultados de tais mudanas.
As boas instituies so, simultaneamente, causa e consequncia do
desenvolvimento, enquanto as instituies disfuncionais, ineficientes ou
anacrnicas representam srios entraves ao progresso e perpetuam o
status quo.
A partir dessas premissas, nos ltimos anos a discusso em torno da
qualidade das estruturas e arranjos institucionais adquiriu centralidade,
para mais alm do campo da economia, nos estudos dedicados a
compreender e comparar trajetrias de diferentes pases, sejam elas bem
ou mal sucedidas. As formas como se originam e se transformam as
instituies e os modos como elas moldam e regulam as relaes polticas,
sociais e econmicas tm sido crescentemente estudados nas cincias
sociais. A convergncia verificada em torno da importncia do estudo das
instituies no desenvolvimento econmico chega a evidenciar, para
alguns, a emergncia de um novo paradigma.1

1Peter Evans, por exemplo, refere-se a uma virada institucional e enuncia algumas
das novas questes de pesquisa que compem a agenda de estudos institucionalistas
do desenvolvimento. Joseph Stiglitz (ao argumentar que o desenvolvimento
econmico passou a ser visto no apenas como aumento de capital fsico ou humano,
mas tambm como um processo de mudanas institucionais), Dani Rodrik (ao
sustentar que as instituies mandam no desenvolvimento econmico, suplantando,
como varivel explicativa, o peso da geografia e o grau de insero no comrcio
internacional), Ha-Joon Chang (ao argumentar que no passado um assunto marginal, o
papel das instituies se tornou um das mais populares reas de pesquisa na economia
do desenvolvimento nos ltimos 10-15 anos), Acemoglu e Robinson (defendendo que
nem a cultura nem a geografia definem o destino de um pas ou sociedade, pois so
as instituies democrticas as principais responsveis pela pobreza ou pela
prosperidade), Adam Przeworski (defendendo que instituies e desenvolvimento so
mutuamente endgenos, de modo que no se pode atribuir s primeiras primazia
causal em relao ao segundo) so apenas alguns exemplos. Cf. EVANS, Peter. The
Challenges of the Institutional Turn: new interdisciplinary opportunities in
development theory. In: Victor Nee; Richard Swedberg (eds.). The Economic
Sociology of Capitalism. Princeton, NJ: Princeton University Press, 2005; STIGLITZ,
Joseph E. An Agenda for the New Development Economics, 2001. Disponvel em:
<http://www.rrojasdatabank.info/stiglitz.pdf>. Acesso em: 19 de julho de 2016;

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O consenso, entretanto, superficial e apenas aparente, pois no vai


alm das suposies de que as instituies importam no percurso de
desenvolvimento de cada sociedade. Quando se pergunta como as
instituies importam?, o que so instituies funcionais? ou como
aperfeioar instituies?, um intrincado e controverso debate emerge.
Nele, as diferentes respostas dadas a essas perguntas deixam evidente
que os conceitos de instituio e mudana institucional so
complexos e matizados por vises de mundo, ideologias, construes
tericas e metodolgicas, bem como por implicaes de poltica pblica
por vezes inconciliveis. No por acaso, Claus Offe apontou que
instituio uma das palavras mais frequentemente usadas nas
cincias sociais, a despeito de ser, ao mesmo tempo, uma das menos
definidas.2
Este trabalho trata da reflexo acerca das funes desempenhadas
pelo direito de modo geral e especialmente pelo direito econmico na
construo e modificao de arranjos institucionais que estruturam e
pem em funcionamento polticas pblicas democraticamente

CHANG, Ha-Joon. Institutions and Economic Development: Theory, policy and


history. Journal of Institutional Economics, Vol. 7, 4, 2011; RODRIK, Dani;
SUBRAMANIAN, Arvind; TREBBI, Francesco. Institutions Rule: the primacy of
institutions over geography and integration in economic development. National
Bureau of Economic Research Working Paper Series, No. 9305, 2002; ACEMOGLU,
Daron; ROBINSON, James A. Why Nations Fail: the origins of power, prosperity, and
poverty. New York, NY: Crown Publishers, 2012; e PRZEWORSKI, Adam. A ltima
Instncia: as instituies so a causa primordial do desenvolvimento econmico?
Novos Estudos Cebrap, No. 72, 2005. Sobre a hiptese de virada institucional, cf.
JESSOP, Bob. Institutional Re(turns) and the Strategic-Relational Approach.
Environment and Planning A, Vol. 33, 7, 2001.
2 Cientistas sociais se referem ao conceito terico de instituies como as pessoas no

dia-a-dia se referem a uma instituio estabelecida: eles partem da premissa de que o


sentido conhecido e dele fazem uso, dizia Offe. OFFE, Claus. Political Institutions
and Social Power: Conceptual Explorations. In: Ian Shapiro; Stephen Skowronek;
Daniel Galvin (eds.). Rethinking Political Institutions: the art of the State. New York,
NY: New York University Press, 2007, p. 9. No mesmo sentido, Jacques Chevallier:
Largamente utilizado nos mais diversos domnios das cincias sociais, o conceito de
instituio parece ter perdido em compreenso o que ganhou em extenso. Cf.
CHEVALLIER, Jacques. LAnalyse Institutionnelle. In: Jacques Chevallier et. al. (dir.).
LInstituition. Paris: Presses Universitaires de France (PUF), 1981, p. 6.

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concebidas e implementadas em nome do desenvolvimento econmico.3


Defendo o argumento de que pensar o direito econmico como uma
tecnologia para moldar arranjos legtimos e efetivos no plano das
polticas pblicas uma forma de estabelecer um dilogo com
economistas, cientistas polticos e alguns juristas que exploram esse
mesmo nvel de anlise. A especificidade do direito econmico, um
direito aplicado, est o fato dele poder ser, nessa tarefa, normativamente
instrumentalizado para implementar um projeto de desenvolvimento
econmico.
Nesse contexto, o direito econmico aqui observado desde uma
perspectiva institucional, a abordagem que se apoia na premissa de que
as instituies tm papel constitutivo e transformador dos indivduos e
da sociedade e, por isso, so importantes unidades de anlise em estudos
e trabalhos acadmicos. Em um dilogo com essa premissa, o direito
econmico descrito como uma ferramenta de construo institucional
afinal, se certo que, de um lado, o desenvolvimento depende de boas
decises polticas, tambm certo que ele est associado, entre outros
fatores, forma como o direito molda, modifica e pereniza as estruturas
institucionais necessrias para converter tais decises em realidade por
meio de polticas pblicas tecnicamente efetivas e democraticamente
legtimas.
Isso fica mais claro ao se levar em conta o fato, nem sempre bvio,
embora relevante, de que objetivos politicamente escolhidos, ao se
materializarem em aes pblicas, so definidos, especificados e
interpretados por meio do direito, quer dizer, por meio de normas,
processos e instituies jurdicas. Isto : se a definio dos objetivos
polticos do desenvolvimento econmico entendida como a primeira
etapa de uma empreitada complexa e encadeada de construo
institucional, fica claro que as demais etapas de implementao, avaliao
e aperfeioamento representam momentos criativos para o direito e para
os juristas envolvidos. Uma srie de medidas estruturantes precisam ser
tomadas e isso a todo tempo demanda o desenho de arranjos e solues
jurdicas que habilitem, capacitem e regulem as aes governamentais.
A implementao modifica as polticas pblicas e, nesse processo, o
aparato jurdico, tal como instrumentalizado pelos agentes pblicos
encarregados da implementao, , com suas normas, processos e

3Esta uma verso resumida do argumento que, com mais detalhes e


aprofundamento, apresento na monografia, ainda no publicada, Direito Econmico e
Desenvolvimento Democrtico, de 2014.

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arranjos institucionais, parte da modificao.4 Diante disso, parto de


premissa de que o modo como os arranjos institucionais de polticas
pblicas so moldados e construdos juridicamente constitui uma
varivel importante na determinao da eficcia das polticas de
desenvolvimento e, por extenso, no grau de efetividade dos direitos que
elas visam garantir e fomentar.
O artigo dividido em 5 partes. Aps esta introduo, a segunda parte
se dedica a descrever o direito econmico como uma espcie de
tecnologia institucional voltada construo de arranjos institucionais
efetivos e politicamente responsivos. A terceira parte se volta a explorar
a relao entre a economia poltica e o direito econmico como forma de
protocooperao entre dois campos complementares do conhecimento
unidos pela dimenso institucional. A quarta parte se dedica ao desafio
de realizao de anlises institucionais no campo do direito econmico
por meio de etapas encadeadas e a quinta parte, uma concluso, procurar
anunciar uma agenda de pesquisa coletiva e de longo prazo baseada nos
pressupostos analticos at ento apresentados.

II. DIREITO ECONMICO COMO TECNOLOGIA INSTITUCIONAL


Se, de um lado, se espera do jurista que defina e integre categorias e
institutos jurdicos de modo a aprimorar sua expresso formal, de outro
dele tambm se exige a capacidade de escolher e aprimorar as instituies
sociais existentes, ou de criar outras, novas, em funo de objetivos que
lhe so propostos pelas necessidades da vida. Ao diz-lo h cinquenta
anos, Fbio Konder Comparato, no artigo O Indispensvel Direito
Econmico, descortinava uma nova agenda de pesquisas por meio da
qual instigava os juristas brasileiros a refletir, de forma consciente, sobre
seu papel na construo institucional do desenvolvimento.
Para Comparato, o estudo das relaes jurdicas a partir de sua
evoluo histrica e de sua utilidade funcional evidencia o aspecto
teleolgico do direito econmico (considerado por ele um direito
aplicado), isto , sua tarefa de aperfeioamento das instituies jurdicas
em funo de objetivos concretos a serem perseguidos e alcanados.
Nesse mesmo artigo Comparato lamentava o fato de que os grandes
problemas de tcnica jurdica - entre eles o planejamento governamental

4 Cf. BLANKENBURG, Erhard. La Recherche de lEfficacit de la Loi - rflexions sur


ltude de la mise en oeuvre (le concept dimplementation). Droit et Societ, Vol. 2, 1,
1986, p. 74 e ss.

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como uma tarefa de construo institucional - eram, na prtica, resolvidos


por empresrios, funcionrios e polticos e no por juristas, que deveriam,
por ofcio, deles se incumbir.5
Vinte anos depois, com a inaugurao de uma nova ordem
democrtica aps a ditadura militar, Comparato retornou ao tema da
construo institucional - em sua opinio, um dos captulos menos
desenvolvidos pelo pensamento poltico contemporneo, que tem na
cincia jurdica sua principal tcnica. Apontou que a devida compreenso
das instituies sociais, comportamentos coletivos, regulados em funo
de fins ou valores sociais obrigatrios, requer um tipo de abordagem
que d conta de sua integralidade e de sua dimenso histrica.6
Um enorme desafio consistiria, entretanto, em faz-lo em meio
pluralidade e ao dissenso de opinies, vises do mundo e interesses que
caracterizam os processos de participao e deliberao efetivamente
democrticos. No obstante, defendeu Comparato, enfrentar o desafio de
construir um Estado participativo imperioso, pois na democracia os
processos de criao e reforma institucional devem atender a requisitos

5 Cf. COMPARATO, Fbio Konder. O Indispensvel Direito Econmico. Revista dos


Tribunais, Vol. 54, 353, 1965, p. 14-26. Vinte anos antes, em 1945, San Tiago Dantas, a
quem Comparato dedica o artigo citado, conclamava, na mesma tradio, os juristas
brasileiros a recuperar sua vocao de criar e renovar as instituies sociais e, assim,
contribuir para a implementao de um projeto de desenvolvimento nacional. Cabe
ao jurista de hoje, afirmava, elaborar, para o tipo de economia que os povos
reclamam, as regras e instituies adequadas (...). DANTAS, Francisco Clementino de
San Tiago. Palavras de um Professor. 2 ed. Rio de Janeiro, RJ: Editora Forense, 2001,
p. 28.
6 Apreender a realidade institucional, afirma Comparato, demanda um mtodo

pluridisciplinar capaz de analisar de forma compreensiva os trs planos que a


compem: o plano do comportamento coletivo (anlises sociolgicas ou
antropolgicas), o plano das regras ou normas sociais (anlises jurdicas) e o plano dos
fins ou valores (anlises ticas). Somente por meio de uma abordagem integrada
possvel, em resumo, descrever as construes institucionais existentes e, a partir desse
irrenuncivel exerccio, modific-las ou substitu-las por outras, mais funcionais e
adequadas satisfao das necessidades humanas no curso da evoluo histrica.
COMPARATO, Fbio Konder. Para Viver a Democracia. So Paulo, SP: Editora
Brasiliense, 1989, p. 123. Cf., ainda, COMPARATO, Fbio Konder. Um quadro
institucional para o desenvolvimento democrtico. In: Helio Jaguaribe; Francisco
Iglsias; Wanderley Guilherme dos Santos; Vamireh Chacon; Fbio Comparato (Orgs.).
Brasil, Sociedade Democrtica. 2 ed. Rio de Janeiro, RJ: Jos Olympio Editora, 1986,
p. 394-395.

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que lhes garantam legitimidade.7 A construo institucional ganha


qualitativamente se o desenvolvimento for planejado com a participao
do povo na definio dos fins polticos a serem perseguidos, assim como
na construo e ajuste dos meios a serem empregados.
Entendo que esse diagnstico e o conjunto de desafios por ele
vislumbrado mantm-se inegavelmente atuais e reclamam uma reflexo
a respeito das tarefas complexas e em larga medida jurdicas de criao e
mudana institucional baseadas em processos democrticos. No caso do
direito econmico, uma reflexo autoconsciente sobre suas funes no
desenho e aperfeioamento institucional segue demandando, hoje talvez
mais do que antes, aportes tericos e metodolgicos no prprio campo
jurdico, mas tambm maior abertura para a vasta literatura existente fora
dele no campo das instituies e, especialmente, para as anlises
institucionais de polticas pblicas e de seus arranjos institucionais.
Diante dessas constataes, parece claro haver importantes caminhos
de pesquisa a serem explorados com ganhos qualitativos para o direito
econmico. Eles dizem respeito, de modo geral, ao tema dos papis
institucionais desempenhados pelo direito na construo do
desenvolvimento econmico e, de modo especfico, ao estudo das funes
desempenhadas pelo direito econmico na construo e modificao de
arranjos institucionais em polticas pblicas democrticas no Brasil
contemporneo.
Este estudo est lastreado na premissa de que o direito econmico
desempenha funes institucionais centrais no desenvolvimento
econmico. Ele se presta, de um lado, a criar e alterar arranjos
institucionais pelos quais polticas pblicas so estruturadas e
implementadas para dar efetividade constituio econmica, o ncleo
normativo do direito econmico no plano constitucional. De outro lado,
o direito econmico pode criar, procedimentalmente, canais de
participao social nessas polticas com a funo de legitim-las. O
desempenho adequado dessas funes, entretanto, depende de um
esforo consciente de diagnstico, crtica e proposio por parte dos
juristas.
Isso significa dizer que o potencial de contribuio do direito
econmico para o desenvolvimento no algo com que se possa contar
de antemo, algo que se possa tomar como dado. Ao contrrio, ele
pressupe um exerccio permanente de elaborao acadmica e, tambm,
de engajamento prtico dos juristas diretamente envolvidos, no setor

7GARCIA, Marco Aurlio; COUTINHO, Carlos Nelson; COMPARATO, Fbio Konder;


OLIVEIRA, Francisco. Como Pensar? Lua Nova: Revista de Cultura e Poltica, No. 54,
2001, p. 127.

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pblico ou fora dele, na construo e reforma institucionais.


A abordagem de direito econmico aqui adotada, como se v, mitiga
a viso segundo a qual h barreiras rgidas separando o direito das
polticas pblicas e atribui s normas, processos e instituies jurdicas
um papel relevante no direcionamento da vida econmica e social.
Direitos efetivos, em ltima anlise, dependem de resultados eficazes e
legtimos de polticas pblicas, que so construes institucionais em
larga medida jurdicas, embora com o direito no se confundam. Quanto
mais eficazes forem tais polticas pblicas (e os arranjos institucionais em
que elas se apoiam), mais efetivos sero tambm os direitos que se quer
ver realizados ou fomentados. So, portanto, dois planos encadeados: a
garantia de direitos e sua implementao por meio de polticas pblicas.
Supor que h um caminho de investigao no significa solucionar em
definitivo as questes e problemas decorrentes de uma lacuna no
conhecimento. Neste caso, no poderia ser diferente: uma abordagem
institucionalista do direito no campo do desenvolvimento econmico
traduz, a rigor, um programa de pesquisa to rico quanto vasto - uma
empreitada coletiva e de longo prazo, portanto. Seria, por isso, descabido
ou pretensioso acreditar que um exerccio acadmico individual pudesse
resolver todos os desafios aqui enunciados.
As instituies so o estofo da sociedade. 8 Elas so constitutivas das
relaes sociais, polticas e econmicas e podem, em uma relao de
mtua influncia, modificar mentalidades e vises de mundo ao mesmo
tempo em que so por elas modificadas. Assim, a mudana institucional
pode ser vista como um processo por meio do qual comportamentos
humanos mudam as instituies, mas tambm so por elas alterados. Essa
viso das relaes que se estabelecem, para usar os termos de um clssico
debate das cincias sociais, entre agncia (individual) e estrutura
(institucional) se ope ao individualismo metodolgico, que associa a
construo e a mudana institucional deciso racional do indivduo
maximizador de reduzir custos de transao que obstam a realizao de
trocas no mercado.9

8 HODGSON, Geoffrey M. Institutional Economics, the Individual Actor and


Institutional Change. For the Alexander von Humboldt lecture at the University of
Nijmegen, 2006, p. 4. Disponvel em: <http://c-faculty.chuo-
u.ac.jp/~aruka/Nonlinear/hodgson.pdf>. Acesso em: 19 de julho de 2016.
9 Sobre as relaes do direito econmico com as escolas institucionalistas na economia

e, em particular, sobre o modo como o individualismo metodolgico das anlises


neoclssicas pode ser contraposto rica agenda da economia poltica institucionalista,
cf. o meu artigo Direito e institucionalismo econmico: apontamentos sobre uma frtil
agenda de pesquisa, no prelo.

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Isso significa dizer que as instituies so relevantes para o


desenvolvimento econmico no apenas como consequncias da
acumulao de capital, do progresso tcnico e tecnolgico, mas tambm
como causas de mudanas estruturais. Em face disso, possvel supor
que elas podem ser, em alguma medida, concebidas, desenhadas e
modificadas de forma intencional com o objetivo de influenciar vises de
mundo e comportamentos e, assim, alterar o status quo. Isso ocorreria a
despeito de terem, justamente porque so instituies, um carter de
estabilidade e de conservao.
Diante disso, o direito e, em particular, o direito econmico, como um
elemento normativo e constitutivo das instituies econmicas que
moldam e regulam a economia, pode (e deve) ser teleologicamente
instrumentalizado para auxiliar na estruturao e modificao de
polticas pblicas destinadas a implementar e a fomentar, por meio de
procedimentos democrticos, direitos individuais, econmicos e sociais.
Dito de outra forma, o direito econmico pode ser compreendido, com
certos ganhos analticos, como uma tecnologia de construo
institucional pela qual arranjos institucionais so estruturados, postos em
marcha, corrigidos ou ajustados quando necessrio. A existncia de
arranjos institucionais desse tipo , como dito, condio imprescindvel
para dotar o Estado, a principal instituio existente na sociedade, de
capacidades tcnicas e polticas que o habilitem a pr em curso um
projeto de desenvolvimento.10
Ao direito econmico cumpre, entre outras, as tarefas de moldar e
ajustar arranjos institucionais efetivos e legtimos em polticas das quais
depende, de forma significativa, o desenvolvimento econmico. Em uma
palavra, o direito econmico pode ser um indutor da mudana
institucional. V-lo desse ngulo, defendo, traz ganhos no apenas para
o prprio campo, como tambm para os estudos multidisciplinares do
desenvolvimento econmico.
Para que o direito econmico possa ser considerado uma tecnologia
capaz de arranjos institucionais, entretanto, necessrio que tais arranjos
possam ser com objetividade avaliados do ponto de vista de sua eficcia,
efetividade e legitimidade.
Ou seja, preciso que sejam passveis de diagnsticos que deem
ensejo a proposies de aperfeioamento. Ocorre, no obstante, que o
desempenho j nada trivial dessas tarefas requer um planejamento

10Vale dizer que explorar a tica institucional do direito econmico no nvel das
polticas pblicas no significa, evidentemente, ignorar ou desconsiderar outras
abordagens ou formas de encar-lo.

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democrtico, que por si s constitui um desafio institucional adicional de


grande monta. Uma das funes da anlise institucional do direito
econmico e, ao mesmo tempo, sua espinha dorsal, contribuir para a
recuperao da capacidade de planejar o futuro, descartada no Brasil ao
longo das ltima dcadas.
Tal tarefa eminentemente jurdica em seu desafio de articular meios
e fins para a ao capacitada do Estado sem que isso signifique a
emasculao de direitos e deveres inerentes ao exerccio democrtico do
poder. Ela requer que os juristas revisitem e revitalizem sua vocao de
pensar as instituies que estruturam a sociedade e com isso melhor
desempenhem aquela que , como creem alguns, sua principal funo
social.

III. DIREITO ECONMICO E ECONOMIA POLTICA: UM CASO DE


PROTOCOOPERAO

Este tpico tem o objetivo de explorar as relaes que se podem


estabelecer entre os campos do direito econmico e da economia poltica.
O argumento de que se o direito econmico for exposto a certas
premissas e perspectivas de observao que a tradio da economia
poltica lhe oferece, pode desenvolver anlises institucionais mais ricas o
que, por sua vez, reverteria em ganhos igualmente substantivos para a
abordagem institucionalista nas cincias sociais.
A economia poltica e o direito econmico so campos interligados e
capazes de produzir influncias recprocas. A economia poltica , pode-
se dizer, um ponto de confluncia e de interao disciplinar entre juristas
e economistas. V-la dessa forma abre perspectivas mais ricas para
ambos. Os economistas, nesse dilogo, podem encontrar caminhos frteis
para as anlises jurdicas funcionais de instituies chave do capitalismo.
O mesmo vale para os economistas, alm de outros cientistas sociais, que,
igualmente, colhem dividendos ao incorporar aos seus estudos anlises,
feitas por juristas, das funes institucionais desempenhadas pelo direito
na economia.
A economia poltica, em poucas palavras, diz respeito organizao
da produo, dos mercados, do crdito e das finanas, do Estado e de suas
instituies e da distribuio do excedente econmico. Por meio de uma
leitura de economia poltica o capitalismo pode ser entendido, para mais
alm da ideia de um sistema de mercado puro ou isolado, como uma
formao sociopoltica, isto , como uma estrutura ou matriz

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institucionalizada de poder, para usar as palavras de Celso Furtado.11 A


economia poltica, em outras palavras, busca compreender a realidade
econmica no contexto social, poltico e jurdico em que se insere - dizer,
sem isol-la nos domnios esotricos de uma cincia pura.12
No campo da economia poltica, o Estado tem centralidade, na
medida em que estabelece as conexes entre os pleitos e preferncias
polticas e os interesses econmicos.13 Isto : a constituio da economia
poltica como um campo de estudos interdisciplinar trouxe consigo o
debate central sobre as responsabilidades do Estado em relao
economia. Tal debate no deixa nunca de ser atual e dele decorre o tema,
igualmente central, das funes do Estado e do direito na transformao
ou mudana institucional da vida econmica e social. Diante disso,
Avels Nunes atribui economia poltica um sentido mais
contemporneo de crtica economia, aqui entendida como cincia
econmica (economics), tal como quer a teoria neoclssica.14
J o direito econmico quem, entre outras funes, traduz os
objetivos de poltica econmica do Estado em cada momento histrico ao
forjar instrumentos normativos e arranjos poltico-institucionais que
convertem tais objetivos em medidas concretas de poltica pblica. 15
nesse sentido que se pode dizer que explorar as imbricaes entre o
direito econmico e a economia poltica chave para compreender de
forma mais integrada o desempenho e o aperfeioamento de suas funes
institucionais.
Com relao interao entre esses dois campos, convm enfatizar

11 FURTADO, Celso. Prefcio a Nova Economia Poltica. Rio de Janeiro, RJ: Paz e
Terra, 1976, p. 37 e ss.
12 NUNES, Antnio Jos Avels. Uma Introduo Economia Poltica. So Paulo, SP:

Quartier Latin do Brasil, 2007, p. 49.


13 CAPORASO, James A.; LEVINE, David P. Theories of Political Economy.

Cambridge, MA: Cambridge University Press, 1992, p. 1.


14 Ao contrrio da economia em sua conotao mais cientfica (economics), que pode

pressupor a aceitao do status quo e, por isso, um certo conservadorismo, a economia


poltica se coloca, em regra, numa perspectiva de transformao da sociedade (grifos
no original). Cf. NUNES, Antnio Jos Avels. Noo e Objecto da Economia Poltica.
Coimbra: Almedina, 1996, p. 6.
15 Cf. COUTINHO, Diogo Rosenthal; SCHAPIRO, Mario G. Economia Poltica e Direito

Econmico: do desenvolvimentismo aos desafios da retomada do ativismo estatal. In:


Jos Augusto Fontoura Costa; Jos Maria Arruda de Andrade; Alexandra Mery
Hansen Matsuo (Orgs.). Direito: Teoria e Experincia. Estudos em Homenagem a
Eros Roberto Grau, Vol. 1. So Paulo, SP: Malheiros Editores, 2013, p. 581-582.

2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 (2016)


226 Revista Estudos Institucionais, Vol. 2, 1, 2016
O DIREITO ECONMICO E A CONSTRUO INSTITUCIONAL

ainda que o direito econmico no funciona de modo independente da


poltica. A criao e a modificao do direito so resultados de processos
nos quais agentes polticos pblicos e privados interagem em torno de
objetivos e meios, assim como em torno de formas e funes
institucionais. A economia poltica crucial na formao e mudana dos
sistemas jurdicos medida que d contornos ao cenrio no qual o direito
disputado, demandado e contestado.16
De outro lado, o direito econmico serve como baliza economia
poltica. Desde uma perspectiva geral, ao definir e tornar
institucionalizadas categorias centrais do capitalismo (como a
propriedade privada, por exemplo) o direito vigente delimita o espectro
de possibilidades de ao poltica na configurao econmica da
sociedade. Da mesma forma, ao tornar positivos direitos (fundamentais,
econmicos e sociais) o ordenamento jurdico de modo geral (e o direito
econmico em particular) d contornos, limites, sentido e direcionamento
s polticas econmicas, matizando-as e direcionando-as a certos fins
consagrados. A noo de constituio econmica ilustra isso de forma
clara.
A constituio econmica o conjunto de normas fundamentais, os
princpios constituintes da ordem econmica. Se, por um lado, serve como
ferramenta facilitadora da institucionalizao dos objetivos de poltica
econmica, por outro impe constrangimentos que moldam as prticas
econmicas. Os pontos de chegada e as ferramentas (o meio do
caminho) oferecidas pela constituio econmica, por isso, ainda que
abertas a um certo espectro de interpretaes jurdicas, no podem se
prestar a qualquer fim ou a qualquer projeto de desenvolvimento.
Essas normas exprimem juridicamente o modo de produo, o modo
de distribuio do poder econmico e do produto social, e o modo de
coordenao da atividade econmica.17 A constituio econmica traduz,
assim, a juridificao (nesse caso, a constitucionalizao) do elemento
econmico e adota, de forma vinculante em relao aos atores polticos,
uma certa ideologia.18 Nesse sentido, pode ser descrita, ainda, como um
conjunto de preceitos e regras essenciais e ordenadoras da economia que,
como tal, tem a funo de estruturar e conformar um determinado de

16 MILHAUPT, Curtis J.; PISTOR, Katharina. Law and Capitalism: What Corporate
Crises Reveal about Legal Systems and Economic Development around the World.
Chicago, IL: University of Chicago Press, 2010, p. 8-9.
17 MOREIRA, Vital. A Ordem Jurdica do Capitalismo. Coimbra: Centelha, 1973, p.

136.
18 SOUZA, Washington Peluso Albino de. Teoria da Constituio Econmica. Belo

Horizonte, MG: Del Rey, 2002, p. 5.

2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 (2016)


227 Revista Estudos Institucionais, Vol. 2, 1, 2016
REVISTA ESTUDOS INSTITUCIONAIS

sistema econmico.19 No caso da Constituio Federal de 1988, uma


constituio dirigente, fica claro que est ali engendrado um projeto de
pas. Entre diversas normas jurdicas capazes de exprimir isso est,
exemplarmente, o artigo 3, que enuncia os objetivos fundamentais do
Brasil.

1. Historicidade
Explorar as relaes que se podem estabelecer entre direito econmico
e economia poltica algo relevante por outras razes. Uma delas est
ligada ao fato de que a economia poltica abre caminhos de investigao
pelos quais anlises histricas do capitalismo podem ser realizadas.
Como afirmou o jurista Karl Renner, a transio gradual de uma ordem
social de um estgio para o seguinte e a construo e desconstruo
histrica dos sistemas jurdicos e econmicos permitem que sejam
observadas e reveladas leis inerentes do desenvolvimento.20
Ao longo do sculo XX o direito econmico desempenhou, em
diferentes contextos e com diferentes graus de efetividade e legitimidade
democrtica, as funes de criar arranjos institucionais, estruturas de
direitos e obrigaes de que, em seu substrato, so compostas as
instituies econmicas - pblicas, privadas, hbridas - das sociedades
capitalistas. Diferentes momentos histricos e suas economias polticas
podem ser analisados, em face disso, como pano de fundo na
compreenso dos papis desempenhados pelo direito econmico no
desenho e na modificao de arranjos poltico-institucionais. Como
advertiu Vital Moreira, h uma ligao necessria, em cada poca, entre
as estruturas econmicas e o papel do Estado na sociedade e nas
instituies jurdicas.21 Por isso, compreender o direito econmico luz

19 GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econmica na Constituio de 1988: interpretao e


crtica. 12 ed. So Paulo, SP: Malheiros Editores, 2007, p. 81.
20 RENNER, Karl. The Institutions of Private Law and Their Social Functions. New

Brunswick: Transaction Publishers, 2010, p. 58-59.


21 Como afirma Avels Nunes, nesse mesmo sentido, () no h apenas uma

economia poltica homognea, mas vrias economias polticas. Colocando-se numa


perspectiva interdisciplinar, a Economia Poltica abre o caminho para diferentes
ponderaes acerca da importncia dos elementos no econmicos e as diferentes
combinaes desses elementos. (). Cf. NUNES, Antnio Jos Avels. Noo e
Objecto da Economia Poltica. Coimbra: Almedina, 1996, p. 6. Ainda na mesma linha
de argumentao, esta passagem de Engels, para quem a economia poltica, no seu

2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 (2016)


228 Revista Estudos Institucionais, Vol. 2, 1, 2016
O DIREITO ECONMICO E A CONSTRUO INSTITUCIONAL

da viso de economia poltica predominante de cada perodo analisado,


tanto quanto a observao das funes institucionais desempenhadas
pelo direito, traz ganhos analticos aos juristas.
A lente da economia poltica refora tanto a historicidade quanto o
elemento de institucionalidade do direito econmico ao permitir situ-lo
nos movimentos e ciclos capitalistas em que opera. Tais ciclos, no raro
identificados e compreendidos apenas em retrospecto, em alguma
medida do a tnica das funes desempenhadas pelo direito econmico
em meio aos movimentos de expanso e retrao dos mercados vis--vis
a sociedade. Anlises de economia poltica, para usar uma clebre
imagem de Karl Polanyi, permitem contextualizar o direito econmico na
dinmica capitalista em seu duplo movimento.
Polanyi argumentou que nos ltimos sculos o desenvolvimento das
sociedades de mercado foi moldado por um duplo movimento: de um
lado, o laissez-faire - a tendncia e os esforos de uma variedade de grupos
motivados politicamente no sentido de expandir o escopo e a influncia
dos mercados autorregulveis - e, de outro, um contramovimento,
igualmente poltico, da sociedade (a estrutura da vida social, na
expresso de Polanyi) no sentido de proteger a si mesma, por meios
jurdicos, contra os impactos destrutivos dos mercados desregulados.
Veja-se:

Ele [o duplo movimento] pode ser personificado como a


ao de dois princpios organizadores na sociedade,
cada qual definindo seus objetivos institucionais
especficos, angariando o apoio de certas foras sociais e
usando seus mtodos prprios. O primeiro era o
princpio do liberalismo econmico, que almeja
estabelecer um mercado autorregulado baseado no
apoio das classes comerciantes e que usa o laissez-faire e
o free trade como seus mtodos; o outro era o princpio
da proteo social, voltado conservao do homem e
da natureza, bem como da organizao produtiva e
apoiado pelo suporte variado daqueles imediatamente

sentido mais largo, a cincia das leis que governam a produo e as trocas dos meios
materiais de subsistncia na sociedade humana. () As condies sob as quais os
homens produzem e trocam variam de pas para pas e em cada pas, de gerao para
gerao. A economia poltica no pode ser a mesma em todos os pases em todas as
pocas histricas. Cf. ENGELS, Friedrich. Herr Eugen Dhrings Revolution in
Science (Anti-Dhring). New York, NY: New York International Publishers, 1894, p.
167.

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229 Revista Estudos Institucionais, Vol. 2, 1, 2016
REVISTA ESTUDOS INSTITUCIONAIS

afetados pelos efeitos deletrios do mercado (...) e pelo


uso da legislao protetiva, das associaes restritivas e
de outros instrumentos de interveno como seus
mtodos.22

Polanyi lembrava, contudo, que o contramovimento de proteo


social apenas reativo, isto , no resulta de aes intencionais
planejadas. Por isso, nada garante que a sociedade consegue reinserir os
mercados nas relaes sociais, de onde eles no deveriam ter se
desprendido.23 Ao contrrio, ao diz-lo apontou que o risco de ocorrncia
de tragdias sociais decorrentes do contramovimento elevado, como
mostraram os fenmenos do nazismo e o fascismo nas dcada de 1930 e
1940. Da sua afirmao de que o laissez-faire foi planejado, o
planejamento, no - ou, de modo semelhante, de que no h nada de

22 POLANYI, Karl. The Great Transformation: The Political and Economic Origins of
Our Time. 2nd ed. Boston, MA: Beacon Press, 2001, p. 138-139. Um estudo dedicado ao
duplo movimento de Polanyi foi feito por Fred Block, um especialista em sua obra:
BLOCK, Fred. Polanyis Double Movement and the Reconstruction of Critical Theory.
Revue Interventions conomiques, No. 38, 2008, p. 2-14.
23 Para Polanyi a economia esteve por muito tempo enraizada nas instituies sociais,

tanto as instituies econmicas quanto no econmicas. Essa ideia (conhecida como


embeddeness) foi seminal na constituio da sociologia econmica, que tem, dentre seus
pressupostos, a mxima de que as instituies econmicas so instituies sociais, em
oposio a instituies naturais. A partir desses pressupostos Polanyi defendeu a
tese de que, no sculo XIX, a economia se desenraizou da sociedade, pela qual era
dominada, para, por meio de uma espcie do gnero mais amplo economia (a
economia de mercado), dominar as relaes sociais subordinando-as busca, pelos
homens, do mximo ganho monetrio (a economia se torna, com isso, desenraizada,
desimbedded), com consequncias negativas vrias, entre as quais a transformao do
trabalho, da terra e do dinheiro em mercadorias fictcias. nesse contexto terico,
que no possvel aqui aprofundar, que se insere a noo de duplo movimento Cf.,
alm do citado The Great Tranformation, tambm POLANYI, Karl. The Economy as
Instituted Process. In: Mark S. Granovetter; Richard Swedberg (eds.). The Sociology of
Economic Life. 2nd ed. Boulder, CO: Westview Press, 2001, p. 31-50. Um estudo
especfico sobre o conceito de instituio em Polanyi pode ser encontrado em
MAUCOURANT, Jrme; PLOCINICZAK, Sbastien. The Institution, the Economy
and the Market: Karl Polanyis Institutional Thought for Economists. Review of
Political Economy, Vol. 25, 3, 2013, p. 512-531.

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230 Revista Estudos Institucionais, Vol. 2, 1, 2016
O DIREITO ECONMICO E A CONSTRUO INSTITUCIONAL

natural no liberalismo.24
A despeito das pginas que dedica s poor laws e Speenhamland (leis
destinadas, ainda no sculo XIX, a enfrentar os efeitos de excluso social
causados pelo capitalismo), a reflexo de Polanyi no trata diretamente
das funes do direito no capitalismo. Mas nela indubitavelmente
reveladora a imbricao da economia poltica com as funes cumpridas
pelo arcabouo jurdico no desenho e na dinmica das instituies
econmicas e sociais.25 Nesse contexto, o duplo movimento pode ser
entendido como um motor chave da mudana institucional, motor esse
que conta de forma recorrente com o direito seja para promover mais
espaos de liberdade para o mercado, seja para tentar enquadrar a
liberdade econmica em favor da proteo social.26
O argumento de Polanyi, do ponto de vista substantivo do debate de
economia poltica, mostra que no verdadeira a premissa de que os
momentos histricos marcados por orientaes pr-mercado foram os
mais bem sucedidos nas tarefas de gerar crescimento e estabilidade na
histria das sociedades capitalistas. Mostra tambm que eventos
polticos, muitas vezes trgicos, levam emergncia de novas leis, regras
e normas que, por seu turno, impem constrangimentos institucionais em
agentes econmicos, empresas e no prprio Estado.27 No obstante, como
se viu, aponta que a reao reguladora (o contramovimento) pode

24 POLANYI, Karl. The Great Transformation: The Political and Economic Origins of
Our Time. 2nd ed. Boston, MA: Beacon Press, 2001, p. 147.
25 Uma das poucas incurses de juristas no trabalho de Polanyi (esta no campo do

direito internacional) est em JOERGES, Christian; FALKE, Josef (eds.). Karl Polanyi,
Globalisation and the Potential of Law in Transnational Markets. Oxford: Hart
Publishing, 2011.
26 BLYTH, Mark. Great Transformations: Economic Ideas and Institutional Change in the

Twentieth Century, New York, NY: Cambridge University Press, 2002, p. 3; REITZ, John
C. Political Economy as a Major Architectural Principle of Public Law. Tulane Law
Review, Vol. 75, 4, 2001, p. 1122. Como lembra Aguillar, sempre haver uma poltica
econmica por trs de aes governamentais, sejam elas abstencionistas ou
interventivas. Em outra passagem, o complemento: O papel do Estado na economia
se transforma () e com isso encarrega o Direito Econmico de tarefas novas e
renovadas Cf. AGUILLAR, Fernando Herren. Direito Econmico: do direito nacional
ao direito supranacional. 3 ed. So Paulo, SP: Editora Atlas, 2012, p. 16/29.
27 BOYER, Robert; HOLLINGSWORTH, J. Rogers. From National Embeddedness to

Spatial and Institutional Nestedness. In: Robert Boyer; J. Rogers Hollingsworth (eds.).
Contemporary Capitalism: the embeddedness of institutions. New York, NY:
Cambridge University Press, 1998, p. 449.

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231 Revista Estudos Institucionais, Vol. 2, 1, 2016
REVISTA ESTUDOS INSTITUCIONAIS

ameaar a sociedade de outras formas, tanto quanto o funcionamento


desregulado dos mercados.
Por isso, Polanyi defendeu que a economia (em seu sentido
substantivo - economy) deve ser objeto de um planejamento democrtico
capaz de preservar as liberdades do indivduo ao mesmo tempo em que
mantm os mercados enraizados (embedded) nas relaes sociais. Tal
argumento faz de Karl Polanyi um dos precursores da teoria do
desenvolvimento econmico desde o ngulo institucional.28
A tese do duplo movimento de Polanyi no significa que o arcabouo
jurdico seja determinado pela economia poltica (ou vice-versa). Sem
dvida, h diversos outros fatores - culturais, tecnolgicos ou ideolgicos
- capazes de explicar as formas como cada sociedade organiza
historicamente seu direito em sua complexa relao com o processo
econmico. Mas a economia poltica pode ser vista como uma espcie de
princpio arquitetnico capaz de situar o direito e suas estruturas
institucionais na histria do capitalismo. 29
O que se enfatiza, em suma, o fato de que a economia poltica agrega
potencial explicativo ao direito econmico medida que torna mais
visveis os fins e objetivos polticos em disputa, situando-os no tempo e
nos ciclos polticos e ideolgicos de atuao ou retrao do Estado na
economia. Importante dizer: ao contrrio de colonizar, diluir ou
descaracterizar o direito, a economia poltica o valoriza e nele reconhece
papis centrais na tarefa de construir os arranjos institucionais do
desenvolvimento econmico. Assim, mesmo que as diferenas na
economia poltica de cada sociedade em cada momento histrico no
expliquem tudo a respeito de seu direito econmico, elas auxiliam a
visualiz-lo em perspectiva e, importante, de forma mais atenta s
funes que desempenhou.

2. Quem ganha e quem perde?


O direito ao mesmo tempo fonte e resultado dos conflitos
distributivos que marcam, inexoravelmente, o desenvolvimento
econmico. Entretanto, no incomum que aos juristas falte capacidade

28 o que argumenta sua filha, Kari, em POLANYI-LEVITT, Kari. Karl Polanyi as a


Development Economist. In: Jomo K.S. (ed.). The Pioneers of Development
Economics: Great Economists on Development. London: Zed Books, 2005.
29 Cf. REITZ, John C. Political Economy as a Major Architectural Principle of Public

Law. Tulane Law Review, Vol. 75, 4, 2001, p. 1149.

2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 (2016)


232 Revista Estudos Institucionais, Vol. 2, 1, 2016
O DIREITO ECONMICO E A CONSTRUO INSTITUCIONAL

de anlise e avaliao dos efeitos sociais produzidos pelas normas e


arranjos institucionais que ajudam a criar.30
A economia poltica, com seu potencial crtico de anlise, torna mais
ntidas as consequncias e impactos distributivos produzidos por
arranjos jurdicos e institucionais, com isso permitindo que se possa
identificar quem ganha e quem perde nas polticas postas em marcha
em nome do desenvolvimento econmico.
Trazer o pano de fundo de economia poltica para as anlises de
direito econmico explicita, assim, o fato de que as mudanas e reformas
institucionais, apesar de orientadas por critrios tcnicos, so iniciativas
essencialmente polticas, orientadas por valores - o mesmo valendo para
mudanas legislativas. Ignorar tal fato, disse o economista do
desenvolvimento Gunnar Myrdal, incorrer em um certo tipo de
empiria ingnua.31
O aspecto quem ganha e quem perde no desenvolvimento
econmico relevante, ademais, por conta das recentes pesquisas
realizadas no campo dos estudos da desigualdade. Elas tm mostrado
que h cada vez mais evidncias empricas no sentido de que, no longo
prazo, sociedades mais iguais crescem de forma mais sustentada que
sociedades desiguais, da mesma forma que pases mais desiguais tendem
a crescer mais vagarosamente. Tambm cresce o consenso de que a
reduo da desigualdade aliada ao crescimento econmico uma
combinao qualitativamente superior que o crescimento s
posteriormente seguido da repartio do bolo.32

3. Quem participa? Quem decide?


A perspectiva da economia poltica pode levar o jurista a indagar
sobre quais funes institucionais a sociedade - e no apenas ele, o jurista
- quer ver desempenhadas pelo Estado e pelo mercado na economia.
Permite que ele possa mapear e compreender os discursos,
preferncias, agendas de grupos, comunidades e indivduos na definio

30 Desenvolvo esse argumento em COUTINHO, Diogo Rosenthal. Linking Promises to


Policies: Law and Development in an Unequal Brazil. The Law and Development
Review, Vol. 3, 2, 2010, p. 1-40.
31 MYRDAL, Gunnar. The Political Element in the Development of Economic

Theory. New Brunswick: Transaction Publishers, 1990, p. xlii.


32 Cf. COUTINHO, Diogo Rosenthal. Direito, Desigualdade e Desenvolvimento. So

Paulo, SP: Editora Saraiva, 2013, p. 46-51.

2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 (2016)


233 Revista Estudos Institucionais, Vol. 2, 1, 2016
REVISTA ESTUDOS INSTITUCIONAIS

do escopo e da implementao das medidas de desenvolvimento


econmico. Traz, em suma, a possibilidade de se analisar tanto o direito
econmico enraizado na institucionalidade das polticas pblicas
(policies), quando o direito econmico que emerge como resultado de
embates, conflitos e disputas polticas (politics) no jogo democrtico.33
Se o Estado participativo de que fala Comparato pressupe que
grupos sociais possam participar ativamente de discusses de polticas
pblicas antes, durante e depois de sua implementao (sendo essas
entendidas como etapas interativas no necessariamente sequenciais e
construdas por meio do dilogo e do embate de diferentes vises de
mundo), relevante que a anlise jurdica possa resgatar quem, de fato,
definiu (ou influenciou) os rumos a serem tomados pelas polticas
governamentais. O campo da economia poltica tambm permite ao
jurista de direito econmico tentar compreender as correlaes de fora e
hegemonias exercidas no campo das lutas polticas por trs da construo
e mudana institucionais.
Alm de ter evidente aplicabilidade na anlise e discusso dos
arranjos institucionais domsticos, a lente da economia poltica pode
habilitar os juristas do direito econmico a encarar o plano geopoltico do
comrcio e das relaes internacionais desde uma perspectiva
institucional privilegiada. Pode lev-los a identificar onde esto os
centros decisrios relevantes, os atores hegemnicos e as fontes de
emanao normativa paralelas ao ordenamento jurdico domstico e, com
isso, fortalecer a capacidade de insero no plano jurdico domstico.
Como explica Hahnel, os economistas polticos frequentemente veem,
por exemplo, o comrcio e os investimentos internacionais como veculos
pelos quais pases de economias avanadas - pases centrais - exploram
economicamente pases perifricos. Tal ponto de vista problematiza
criticamente os arranjos jurdico-institucionais que estruturam as relaes
econmicas internacionais no nvel global. Relativiza, ainda, o suposto
atributo da globalizao de trazer ganhos mtuos para todos aqueles que
se engajarem no free trade e favorece anlises que atentam para planos e
temas da soberania, hegemonia, dependncia, construo de vantagens

33A economia poltica, aponta, Avels Nunes, permite uma ponte crucial com o direito
medida que suscita o debate sobre a modificao das estruturas de direitos
subjacentes ordem social. Isto : ela desvela as relaes de poder existentes (mas nem
sempre visveis aos olhos dos juristas dados ao formalismo ou aos olhos dos
economistas que rejeitam a indissociabilidade entre e economia e a poltica), bem como
permite sua anlise. Cf. NUNES, Antnio Jos Avels. Noo e Objecto da Economia
Poltica. Coimbra: Almedina, 1996, p. 77.

2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 (2016)


234 Revista Estudos Institucionais, Vol. 2, 1, 2016
O DIREITO ECONMICO E A CONSTRUO INSTITUCIONAL

competitivas e cooperao internacional.34

4. Papis do Estado na diversidade institucional


Ter em mente as vrias possveis configuraes dos papis do Estado
na vida econmica um importante ponto de partida para uma anlise
institucional no campo do direito econmico. O mapeamento desse
espectro de possibilidades tarefa clssica da economia poltica e abrange
estudos jurdicos ou no jurdicos que tratam dos papis do Estado em
sociedades cujas economias so predominantemente centradas no Estado
(como a China, por exemplo, com sua economia social de mercado), em
sociedades nas quais maior centralidade atribuda aos mercados (como
os EUA, com seu capitalismo liberal), passando por combinaes
intermedirias como, por exemplo, o caso da Alemanha, um caso que se
poderia denominar economia coordenada de mercado.35
Pode-se dizer, quanto a isso, que a tarefa de compreender como, em
cada contexto de economia poltica, cada sociedade mobiliza seus meios

34 HAHNEL, Robin. The ABCs of Political Economy: a modern approach. London:


Pluto Press, 2002, p. 175-176.
35 Um exemplo seria a discusso feita por Katharina Pistor a respeito das normas

bsicas (ground rules) em economias liberais de mercado (nas quais, tipicamente, as firmas
coordenam suas atividades por meio de arranjos de mercado hierarquia e
competio, com frequncia) e economias coordenadas de mercado (nas quais, como regra,
as firmas dependem mais intensamente de relaes extramercado, mediadas pelo
Estado, para se relacionarem e construir suas competncias). Em termos tpico-ideais,
nas primeiras, a contratao prevalece e as disputas so resolvidas por um rbitro
natural um tribunal. Nelas o Estado oferece um bem pblico na forma de
instituies jurdicas sob cujas sombras as partes podem negociar e renegociar
contratos privados em que se baseiam para fazer valer direito e obrigaes. Nas
economias liberais de mercado o Estado tambm desempenha o papel de salvaguardar
a competio por meio da legislao antitruste. J nas economias coordenadas de
mercado pressupe-se um papel mais ativo e abrangente para o Estado, cujas funes
se estendem para outros domnios. Pistor discute como em cada um desses tipos ideais
o que denomina ground rules alocam poderes para determinar o contedo de acordos
privados (substantive ground rules) e a reviso judicial de questes e controvrsias
emergentes (procedural ground rules). Cf. PISTOR, Katharina. Legal Ground Rules in
Coordinated and Liberal Market Economies. ECGI Working Paper Series in Law, No.
30/2005, 2005. Disponvel em: <file:///C:/Users/Windows/Downloads/SSRN-
id695763.pdf>. Acesso em: 19 de julho de 2016, p. 4 e ss.

2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 (2016)


235 Revista Estudos Institucionais, Vol. 2, 1, 2016
REVISTA ESTUDOS INSTITUCIONAIS

e recursos institucionais para coordenar e influenciar as relaes entre (a)


indivduos entre si, (b) indivduos e governos, (c) empresas e governo, (d)
indivduos e empresas, (e) o pas em questo e outros pases, bem como
os (f) comportamentos sociais (ideologias, crenas, costumes, cultura)
uma forma de destacar as funes do direito econmico sem, contudo,
remov-lo de seu contexto poltico.36
Outros ganhos analticos decorrem, consequentemente, do fato de que
os economistas polticos tm, ao longo dos ltimos sculos, se dedicado a
compreender as diferenas entre instituies polticas e econmicas em
diferentes pases. Nesse esforo, alguns hierarquizaram tais instituies,
supondo implcita ou explicitamente que h uma espcie de matriz
institucional ideal ou correta para viabilizar o desenvolvimento
econmico. Outros, entretanto, enxergam na diversidade institucional do
capitalismo elementos distintivos da forma como cada sociedade institui
regras basais para estruturar sua economia.
Ao reconhecer a heterogeneidade institucional, os economistas
polticos apontam diferenas, semelhanas e vantagens e, portanto,
tornam mais elaboradas suas concluses e prescries de poltica
pblica.37 A hiptese de variedade institucional, ademais, oxigena as
discusses e esforos de reforma e mudana jurdico-institucional
medida que relativiza a premissa de que os arranjos institucionais
existentes so os nicos possveis.
Em uma analogia com o campo da biologia, pode-se dizer que a
relao entre as perspectivas da economia poltica e do direito econmico
traduz um caso de protocooperao, circunstncia na qual duas

36 As funes institucionais acima numeradas esto enunciadas em RUOGU, Li.


Institutional Suitability and Economic Development: development economics based
in practices in China. Beijing: China Economic Publishing House, 2008, p. 45.
37 Exemplos de trabalhos recentes nos quais a variabilidade institucional do

capitalismo pressuposto de anlise da trajetria de desenvolvimento de diferentes


pases so: ARRIGHI, Giovanni. Adam Smith em Pequim: origens e fundamentos do
sculo XXI. Trad. Beatriz Medina. So Paulo, SP: Boitempo Editorial, 2008, p. 317-357;
HOLLINGSWORTH, J. Rogers; BOYER, Robert (eds). Contemporary Capitalism: the
embeddedness of institutions. New York, NY: Cambridge University Press, 1998;
CHANG, Ha-Joon. Kicking Away the Ladder: Development Strategy in Historical
Perspective. London: Anthem Press, 2002, p. 69-124; HALL, Peter A.; SOSKICE, David
W. Varieties of Capitalism: The Institutional Foundations of Comparative
Advantage. New York, NY: Oxford University Press, 2001, p. 1-68; e HALL, Peter A.
Governing the Economy: the politics of state intervention in Britain and France.
New York, NY: Oxford University Press, 1986, p. 1-22.

2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 (2016)


236 Revista Estudos Institucionais, Vol. 2, 1, 2016
O DIREITO ECONMICO E A CONSTRUO INSTITUCIONAL

espcies que podem viver de modo independente se beneficiam em caso


de interao. Assim, o direito econmico pode ter seu potencial
explicativo e transformador aumentado na misso de construo
institucional do desenvolvimento se puder aproximar-se das anlises
crticas da economia poltica. A economia poltica, por sua vez, ganha o
aporte jurdico no campo da discusso institucional, algo pouco usual que
certamente lhe trar ganhos analticos. O pressuposto bsico, como visto,
de que a economia poltica no pode ser ignorada ou tomada como
simplesmente dada em anlises de direito econmico.

IV. ANLISES INSTITUCIONAIS E DIREITO ECONMICO


Este tpico persegue dois objetivos: articular os principais temas
apresentados e discutidos nas partes anteriores e propor elementos para
uma anlise institucional no campo do direito econmico.
Se o direito econmico se dedicar a analisar arranjos institucionais e
as funes que desempenham poder, como uma tecnologia de
construo e modificao institucional, realizar diagnsticos e propor
aperfeioamentos em polticas pblicas voltadas implementao de
objetivos constitucionais associados ao desenvolvimento do pas. Com
isso, robustecer as capacidades tcnicas e polticas do Estado que ,
como j dito, a principal instituio encarregada de promov-lo. A
premissa de fundo : no h desenvolvimento sem um Estado
desenvolvimentista, mas este tampouco existir se no for dotado de
capacidades tcnicas e polticas que o permitam planejar e executar um
projeto de longo prazo.
Embora uma poltica pblica no se confunda com o aparato jurdico
que a estrutura, separar ambas as coisas tarefa rdua, seno
impossvel.38 O direito est amalgamado nas polticas pblicas e nelas
pode cumprir distintas funes: determinar normativamente os objetivos
a serem perseguidos, apontar, mesmo que de forma ampla, os
instrumentos a serem utilizados para alcan-los, criar canais de
participao social e estruturar arranjos institucionais voltados

38Como explica Comparato, no h confuso entre o direito e as polticas pblicas. A


funo do direito no a de suprir a ausncia de polticas pblicas, mas sim a de criar
condies institucionais para que elas se implementem eficazmente. No campo jurdico
essas condies institucionais dizem respeito organizao do Estado e da atividade
privada. COMPARATO, Fbio Konder. Ordem Econmica na Constituio Brasileira
de 1988. Revista de Direito Pblico, Vol. 23, 93, 1990, p. 275.

2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 (2016)


237 Revista Estudos Institucionais, Vol. 2, 1, 2016
REVISTA ESTUDOS INSTITUCIONAIS

coordenao de processos e atribuio de tarefas e responsabilidades


aos agentes em tais polticas envolvidos. Por isso, alm de dar forma s
polticas pblicas, o direito tambm central em seu funcionamento e
avaliao.39
Neste ponto interessa, particularmente, a funo jurdica de
estruturao de arranjos institucionais. Ela diz respeito, entre outras coisas,
ao fato de que normas jurdicas se encarregam de viabilizar a articulao
entre atores direta e indiretamente ligados s polticas pblicas. Atributos
do seu desenho institucional - como seu grau de descentralizao,
autonomia e coordenao federativa e intersetorial e os tipos de relaes
pblicas e pblico-privadas que suscitam, bem como sua integrao com
outros programas - dependem em boa medida da consistncia do
arcabouo jurdico que as estrutura.40 O direito visto como elemento
estruturante de arranjos institucionais, ao atribuir responsabilidades,
pode, assim, prevenir sobreposies, redundncias, lacunas ou
rivalidades em polticas pblicas.
No campo da teoria jurdica das polticas pblicas e centrada no plano
mesoinstitucional, Maria Paula Dallari Bucci explica que a expresso
exterior da poltica pblica o que se pode chamar arranjo institucional,
isto , o conjunto de normas que compem o programa de ao
governamental devidamente estruturado.41 Distinguindo-os de
ambiente institucional, Gomide e Pires tambm conceituam, de forma
um pouco mais ampla, arranjo institucional:

39 Apresentei essas categorias em COUTINHO, Diogo Rosenthal. O Direito nas


Polticas Pblicas. In: Eduardo Cesar Marques; Carlos Aurlio Pimenta de Faria
(Orgs.). A Poltica Pblica Como Campo Multidisciplinar. So Paulo, SP/Rio de
Janeiro, RJ: Editora UNESP/Editora FIOCRUZ, 2013, p. 181-198.
40 Descentralizao, intersetorialidade, articulao e orquestrao de tarefas,

conjugao de esforos, integrao e o aproveitamento de sinergias pblicas e pblico-


privadas so atributos e, ao mesmo tempo, desafios contemporneos de polticas
pblicas no Brasil. Veja-se, sobre essas dimenses: DRAIBE, Snia Miriam. Uma Nova
Institucionalidade das Polticas Sociais? Reflexes a propsito da experincia latino-
americana recente de reformas e programas sociais. So Paulo em Perspectiva, Vol. 11,
4, 1997, p. 3-15.
41 O plano mesoinstitucional se localiza, na arquitetura institucional do Estado, entre o

nvel do governo, que representa o plano macroinstitucional, e ao governamental,


que a unidade do plano microinstitucional. Ver: DALLARI BUCCI, Maria Paula.
Fundamentos para uma Teoria Jurdica das Polticas Pblicas. So Paulo, SP: Editora
Saraiva, 2013, p. 205 e ss.

2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 (2016)


238 Revista Estudos Institucionais, Vol. 2, 1, 2016
O DIREITO ECONMICO E A CONSTRUO INSTITUCIONAL

Se o ambiente institucional diz respeito s regras gerais


que estabelecem o fundamento para o funcionamento
dos sistemas poltico, econmico e social, os arranjos
institucionais, por seu turno, compreendem as regras
especficas que os agentes estabelecem para si nas suas
transaes econmicas ou nas suas relaes polticas e
sociais particulares. Assim, o ambiente institucional
fornece o conjunto de parmetros sobre os quais operam
os arranjos de polticas pblicas. Estes [os arranjos
institucionais], por sua vez, definem a forma particular
de coordenao de processos em campos especficos,
delimitando quem est habilitado a participar de um
determinado processo, o objeto e os objetivos deste, bem
como as formas de relaes entre os atores. Por isto,
entende-se que a relao entre as instituies e
desenvolvimento no devem se ater ao ambiente
institucional, mas, sobretudo, aos arranjos de polticas
especficas.42 (grifei)

Como se nota, os arranjos institucionais - sejam eles tcnicos ou


polticos - adquirem especial relevo na anlise de polticas pblicas em
funo de seu papel de coordenao e atribuio de responsabilidades,
mandatos ou competncias aos atores que delas participam.43 Por essa
razo, para os autores acima citados, os arranjos estatais so estruturas
privilegiadas na observao da capacidade estatal de implementar
polticas pblicas.44

42 GOMIDE, Alexandre de vila; PIRES, Roberto Rocha C. Capacidades Estatais e


Democracia: Abordagem dos Arranjos Institucionais para a Anlise de Polticas
Pblicas. In: Alexandre Gomide; Roberto Rocha Coelho Pires (Orgs.). Capacidades
Estatais e Democracia: Arranjos Institucionais de Polticas Pblicas. Braslia, DF:
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), 2014, p. 19.
43 Arranjos institucionais eficazes indicam a existncia de organizaes, instrumentos e

quadros profissionais tecnicamente competentes, com habilidades de gesto e


coordenao de aes na esfera governamental. J os arranjos institucionais polticos
so aqueles voltados incluso dos atores afetados por polticas pblicas, por meio de
um arcabouo institucional permevel participao, deliberao e controle sociais.
44 GOMIDE, Alexandre de vila; PIRES, Roberto Rocha C. Capacidades Estatais e

Democracia: Abordagem dos Arranjos Institucionais para a Anlise de Polticas


Pblicas. In: Alexandre Gomide; Roberto Rocha Coelho Pires (Orgs.). Capacidades
Estatais e Democracia: Arranjos Institucionais de Polticas Pblicas. Braslia, DF:
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), 2014, p. 19. Dallari Bucci igualmente

2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 (2016)


239 Revista Estudos Institucionais, Vol. 2, 1, 2016
REVISTA ESTUDOS INSTITUCIONAIS

Se as polticas pblicas e seus arranjos particulares so moldados e


operados juridicamente, possvel dizer que o ponto de vista jurdico -
tanto quanto o econmico, sociolgico, antropolgico ou de cincia
poltica - uma das lentes pelas quais se pode visualizar e analisar
arranjos institucionais em em ao, quer dizer, no curso da concepo,
da implementao e da avaliao das aes governamentais.45
Mais do que isso, pode-se se dizer que possvel aperfeioar polticas
pblicas e seus arranjos institucionais desde uma perspectiva jurdica,
isto , torn-las mais eficazes (para atingir resultados em menor tempo,
com menor custo e mais qualidade), legtimas (fomentando a participao
dos atores sociais implicados) e efetivas (realizando os objetivos legais e
os direitos constitucionais que as embasam). Isso significa, contudo,
enfrentar uma importante e pouco explorada agenda de pesquisas, uma
vez que no usual que os juristas se dediquem a estudos de
implementao de polticas pblicas, tampouco a anlises de seus
arranjos institucionais. O caso brasileiro no foge regra: estudantes e
bacharis em direito estudam pouco esses temas e o fazem com recursos
metodolgicos e repertrio conceitual que no esto altura dos desafios
analticos que o Estado desenvolvimentista impe ao jurista.46

sublinha que como a exteriorizao de uma poltica pblica muito diversa e


varivel, a noo de arranjo, menos comprometida com um aspecto formal
determinado, mais adequada descrio do fenmeno (...). (grifei). Vide: DALLARI
BUCCI, Maria Paula. Fundamentos para uma Teoria Jurdica das Polticas Pblicas.
So Paulo, SP: Editora Saraiva, 2013, p. 237-238.
45 Paul Pierson entende que as polticas pblicas, elas mesmas, podem e devem ser

vistas como instituies, uma vez que influenciam atores sociais na forma como se
veem, na definio do que almejam e nas formas como se organizam e com quem o
fazem. Cf. PIERSON, Paul. Public Policies as Institutions. In: Ian Shapiro; Stephen
Skowronek; Daniel Galvin (eds.). Rethinking Political Institutions: the art of the
State. New York, NY: New York University Press, 2007, p. 114-134.
46 O direito tem, nesse contexto, uma relao ambgua com o campo transversal das

polticas pblicas: se, de um lado, quando desempenham os papis de gestores,


administradores pblicos, promotores e procuradores, os juristas brasileiros interagem
com elas intensamente, moldando-as e operando-as, de outro lado delas mantm,
como cientistas sociais, reveladora distncia. Trata-se de um paradoxal caso de
proximidade prtica e reveladora distncia acadmica. Defendi isso em COUTINHO,
Diogo Rosenthal. O Direito nas Polticas Pblicas. In: Eduardo Cesar Marques; Carlos
Aurlio Pimenta de Faria (Orgs.). A Poltica Pblica Como Campo Multidisciplinar.
So Paulo, SP/Rio de Janeiro, RJ: Editora UNESP/Editora FIOCRUZ, 2013, p. 182-183.
Para Comparato, uma das razes pelas quais se d pouca ateno implementao de

2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 (2016)


240 Revista Estudos Institucionais, Vol. 2, 1, 2016
O DIREITO ECONMICO E A CONSTRUO INSTITUCIONAL

Faz-lo supe, entre outras coisas, o desafio de desenvolver,


aprimorar e utilizar estilos e mtodos (certamente no h apenas um) de
anlise institucional capazes aproximar o direito do universo da
implementao das polticas pblicas para, nele, produzir diagnsticos e
propor ajustes, como explorado a seguir.

1. Anlises institucionais
Nos campos da sociologia, administrao pblica, da cincia poltica
e da economia pblica, a implementao de polticas pblicas objeto de
preocupao central e crescente. Neles tambm comum que sejam feitas
anlises institucionais voltadas ao estudo do funcionamento de arranjos
institucionais especficos.
Como afirma Peter John, estudar os arranjos institucionais no campo
das cincias sociais permite compreender a complexidade dos
comportamentos polticos e das composies de fora amalgamadas nas
polticas pblicas, uma vez que tais arranjos incorporam culturas e
decises polticas passadas que influenciam o modo como atores fazem
escolhas no presente.47
Tratando particularmente do institucionalismo nas cincias sociais,
Sapru afirma que essa abordagem, com seu foco em aspectos jurdicos e
estruturais, pode ser aplicada com ganhos anlise de polticas pblicas.
Isso porque as estruturas e instituies, bem como seus respectivos
arranjos e interaes podem ter significativo impactos nas aes
governamentais.48 Uma viso complementar dada por Hayden, para
quem no campo do institucionalismo no possvel entender a economia
de forma desconectada de seu contexto de ao governamental. Alm
disso, acredita, o instrumental filosfico com que opera o

polticas pblicas e dos direitos que elas vm a concretizar tem relao com a
suposio, amplamente disseminada no imaginrio jurdico latino-americano, de que
os problemas sociais e econmicos se resolvem automaticamente como resultado da
mera edio de normas, isto , como se o direito no dependesse de processos polticos
ou administrativos indispensveis sua efetividade. COMPARATO, Fbio Konder.
Ordem Econmica na Constituio Brasileira de 1988. Revista de Direito Pblico, Vol.
23, 93, 1990, p. 275.
47 JOHN, Peter. Analysing Public Policy. London: Continuum International

Publishing Group, 1998, p. 40.


48 Cf. SAPRU, R.K. Public Policy: art and craft of policy analysis. 2nd ed. New Delhi:

PHI Learning, 2011, p. 88.

2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 (2016)


241 Revista Estudos Institucionais, Vol. 2, 1, 2016
REVISTA ESTUDOS INSTITUCIONAIS

institucionalismo diretamente voltado resoluo de problemas, o que


justifica estudos centrados em arranjos institucionais. 49
O fato de anlises institucionais serem disseminadas nas cincias
sociais como um todo e, em particular, nos estudos institucionalistas do
desenvolvimento econmico no significa, em absoluto, que seja trivial
faz-las. A mesma literatura aponta inmeras dificuldades, a comear
pelas mais bsicas: no possvel, a olho nu, enxergar as instituies,
sendo tambm difcil, como se viu, caracteriz-las ou defini-las com
exatido terica ou emprica. A necessidade de abordagens
multidisciplinares, isto , de aportes analticos de diferentes reas do
conhecimento, , tambm, referida como desafio, tanto quanto sua
contrapartida, que so as consequentes dificuldades de se compatibilizar
os diferentes mtodos, teorias e jarges. Tambm frequente que estudos
apontem o fato de que anlises institucionais ocorrem em diferentes
nveis ou planos, no necessariamente conectados.50
Os desafios metodolgicos e prticos de realizar anlises
institucionais nas demais cincias sociais se potencializam no direito.
Neste domnio, como j discutido, essa prtica pouco explorada, em
especial quando se trata de articul-la com o tema do desenvolvimento
econmico e das transformaes sociais que o acompanham.

2. Duas vises jurdicas


As instituies so moldadas pelo direito e as instituies que servem
a propsitos pblicos so baseadas no direito pblico.51 Para Neil
Komesar, porm, no campo do direito reduzida a importncia atribuda
aos processos de implementao de polticas pblicas e aos arranjos
institucionais que elas requerem. Isso, diz ele, tem relao com a

49 HAYDEN. F. Gregory. Institutional Theory of Economic Policy. In: Geoffrey Martin


Hodgson; Warren J. Samuels; Marc R. Tool (eds.). The Elgar Companion to
Institutional and Evolutionary Economics. Aldershot: Edward Elgar Pub., 1994, p.
392.
50 OSTROM, Elinor. Institutional Analysis and Development: elements of the

framework in historical perspective. In: Charles Crothers (ed.). Historical


Developments and Theoretical Approaches in Sociology. Oxford: EOLSS Publishers,
2010.
51 STANTON, Thomas H. Assessing Institutional Development: the legal framework

that shapes public institution. New Directions for Evaluation, Vol. 1995, 67, 1995, p.
56.

2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 (2016)


242 Revista Estudos Institucionais, Vol. 2, 1, 2016
O DIREITO ECONMICO E A CONSTRUO INSTITUCIONAL

predominncia de abordagens centradas primordialmente no plano dos


objetivos ou dos valores sociais em jogo. Embora seja correto e evidente que
o debate sobre a escolha poltica de objetivos deva estar no centro das
preocupaes do jurista e de quem mais se interessar pelo tema do
desenvolvimento econmico, ele no suficiente.
Como se pode ver, para Komesar a ideia de escolha institucional
conecta o debate (de natureza poltica) sobre valores e fins a serem
perseguidos, discusso (de natureza mais tcnica) sobre os meios de
poltica pblica a serem empregados. Para ele, a escolha institucional
se relaciona, basicamente, com uma deciso sobre quem decide isto
, pressupe uma reflexo importante sobre se a responsvel pela tomada
de deciso em dado contexto de poltica pblica ser, por exemplo, uma
instituio privada ou uma instituio pblica ou, entre diferentes
potenciais instituies pblicas (um rgo do Executivo ou um tribunal,
por exemplo), sobre qual delas a mais capacitada, dados os fins em jogo.
Para Komesar, como se pode ver, decidir entre instituies
encarregadas de decidir constitui um exerccio de anlise comparativo to
importante quanto a prpria escolha dos fins ltimos a serem
perseguidos ou realizados. Isso se relaciona com o fato de que no faz
sentido avaliar os atributos ou deficincias de uma instituio em
abstrato, isto , sem que tal instituio seja comparada ou confrontada
com outras instituies ou processos institucionais. Para tanto, preciso
que haja um mnimo de comparabilidade, isto , que as instituies objeto
de comparao estejam submetidos a dinmicas e contextos de poltica
pblica semelhantes. Komesar contrrio, por isso, a anlises
institucionais comparativas abstratas, que cotejam algo que existe (uma
poltica pblica que no funciona bem, por exemplo), com algo que no
existe e, por isso, no tem ou pode ter sua efetividade avaliada seno
idealmente.52

52Cf. Conforme explica, referindo-se a Komesar, SHAFFER, Gregory. Comparative


Institutional Analysis and New Legal Realism. Wisconsin Law Review, Vol. 2013, 2,
2013, p. 610-611. Komesar enfatiza, ainda, que no suficiente identificar um obstculo
ou gargalo de natureza institucional e recomendar, para sua soluo, uma
alternativa institucional que tampouco se sabe se vai funcionar, diz Daniel Cole. Esse
tipo de soluo costuma gerar problemas institucionais cclicos nos quais falhas
institucionais governamentais so alternadas com falhas institucionais privadas. O que
Komesar prope, distintamente, uma comparao de custos esperados das alternativas
institucionais com os custos observados da instituio cujo inadequado funcionamento
se analisa e almeja corrigir. Essa a viso (tratando de Komesar) de COLE, Daniel H.
The Varieties of Comparative Institutional Analysis. Wisconsin Law Review, Vol.
2013, 2, 2013, p. 386-387.

2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 (2016)


243 Revista Estudos Institucionais, Vol. 2, 1, 2016
REVISTA ESTUDOS INSTITUCIONAIS

A despeito dos referenciais tericos distintos que os distanciam,


Roberto Mangabeira Unger um autor que, como Neil Komesar, defende
a importncia de anlises institucionais no campo do direito. No contexto
de sua teoria social, Unger prope o que denomina mtodo de anlise
jurdica institucionalmente orientado e afirma que ele seria o o parceiro
mais prximo de uma abordagem econmica institucional. 53
A proposta de Unger advoga uma anlise institucional que considera
ter caractersticas experimentalistas e democrticas. Ope-se ao que
denomina fetichismo institucional, isto , a crena de que concepes
institucionais abstratas (como a democracia poltica, a economia de
mercado e a sociedade civil), tm uma expresso nica, natural e
necessria.54 Em face disso, Unger prope um mtodo jurdico de anlise
institucional constitudo por dois momentos que entende serem
dialeticamente ligados: mapeamento e crtica.
O mapeamento consiste na tentativa de descrever em detalhe a
microestrutura institucional da sociedade, tal como juridicamente
definida, vis--vis os ideais (polticos, econmicos e sociais) que esto na
sua base. O segundo momento, de crtica, tem como objetivo explorar a
relao entre, de um lado, os arranjos institucionais da sociedade tal como
representados pelo direito e, de outro lado, os ideais ou programas que
tais arranjos frustram ou tornam reais. Veja-se:

Mapeamento a explorao da estrutura institucional da


sociedade, tal como definida juridicamente. (...) O ponto
crucial do mapeamento produzir uma anlise jurdica
detalhada, embora fragmentria, que substitua um
conjunto de preconcepes tericas por outro. A
perspectiva a ser adotada o ponto de vista
correspondente ao segundo momento da prtica jurdica
renovada que estou descrevendo: o momento de crtica.

53 A viso institucionalista de Roberto Mangabeira Unger se insere em um vasto corpo


terico que atribui ao direito primazia na tarefa de imaginao institucional. No
pretendo descrever ou analisar aqui sua teoria do direito. Faz-lo seria fugir ao escopo
deste texto. Por isso, neste item limito-me a trazer, de forma sinttica, os componentes
de seu mtodo anlise jurdica como imaginao institucional e o fao,
fundamentalmente, com base no artigo UNGER, Roberto Mangabeira. What Should
Legal Analysis Become? New York, NY: Verso, 1996.
54 O fetichismo institucional uma forma alastrada de superstio na cultura

contempornea, criticou. UNGER, Roberto Mangabeira. What Should Legal Analysis


Become? New York, NY: Verso, 1996, p. 7.

2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 (2016)


244 Revista Estudos Institucionais, Vol. 2, 1, 2016
O DIREITO ECONMICO E A CONSTRUO INSTITUCIONAL

Portanto, os dois momentos se conectam de forma


prxima; eles esto relacionados - para usar um
vocabulrio - dialeticamente - e para usar outro -
internamente.55

O que Unger prope uma anlise em duas etapas pela qual a


estrutura institucional existente, que no deve ser tomada como nica ou
necessria, objeto de escrutnio e cotejada com os objetivos
programticos adotados em certo contexto, de modo que seja possvel
explicitar desajustes e desarmonias entre ambos. O foco do mapeamento
a tentativa de construir um retrato das instituies e, com isso,
compreender a atual estrutura institucional em sua complexidade. O
mapeamento oferece o material necessrio para a crtica, enquanto esta
fornece as perspectivas e a agenda para o mapeamento.56 Um requisito
essencial para o cumprimento adequado dessa tarefa, adverte Unger,
conter o impulso que tende a idealizar as instituies. Requer, ao mesmo
tempo, que se tenha em mente a todo o tempo que as possibilidades
institucionais da sociedade no so limitadas pelo que nela j existe. O
seguinte trecho claro a esse respeito:

Nossas escolhas institucionais no executam meramente


o programa predefinido dos nossos ideais e interesses.
Elas elaboram o programa. em grande medida alargando
as possibilidades institucionais e conduzindo-as em
uma direo e no noutra que as fazemos (...) uma coisa
e no outra.57 (grifei)

Unger vale-se do exemplo da propriedade privada para explicar sua


anlise institucional no campo do direito. Argumenta que o conceito
tradicional de propriedade grosso modo, a possibilidade de o
proprietrio fazer o que quiser com aquilo que lhe pertence tem
encontrado cada vez mais excees, que podem ser reveladas por
exerccios de mapeamento. Na agricultura, por exemplo, o direito de
propriedade absoluto tem sido decomposto na forma de parcerias entre
o produtor e o Estado. Nessas novas parcerias, a limitao da propriedade

55 UNGER, Roberto Mangabeira. What Should Legal Analysis Become? New York,
NY: Verso, 1996, p. 130.
56 UNGER, Roberto Mangabeira. Legal Analysis as Institutional Imagination. The

Modern Law Review, Vol. 59, 1, 1996, p. 22.


57 UNGER, Roberto Mangabeira. Democracy Realized: the progressive alternative.

New York, NY: Verso, 2001, p. 17.

2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 (2016)


245 Revista Estudos Institucionais, Vol. 2, 1, 2016
REVISTA ESTUDOS INSTITUCIONAIS

em seu sentido absoluto compensada por distintas formas de apoio


governamental, o que cria relaes e dinmicas econmicas heterodoxas.
Outro exemplos mencionados por Unger so o campo da indstria de
defesa, que intensamente depende do poder de compra do Estado: nele
tambm h, hoje, formas de parceria pblico-privada que decompem e
relativizam o conceito absoluto de propriedade privada, o mesmo
valendo para o mercado de capitais, no qual se observa, atualmente, a
contnua criao de novos nichos mediante a mitigao da noo
tradicional de propriedade. O mapeamento dessas circunstncias
institucionais fticas, bem como da forma como o direito cria arranjos
relativamente novos em relao concepo consolidada de propriedade
revela, em suma, que sua estrutura institucional convencional tem sido
cercada por um nmero crescente de excees.58
Unger sustenta, por fim, que, se a anlise institucional limitar-se
apenas ao mapeamento, a tendncia que a forma tradicional de
propriedade (ou, genericamente, a forma cristalizada de qualquer outra
instituio), por mais que tenha sua hegemonia mitigada por novas
conformaes e arranjos institucionais, siga ocupando um lugar central
nos mecanismos alocativos do capitalismo. O mapeamento sozinho por
isso no basta, razo pela qual precisa vir acompanhado da crtica, capaz
de problematizar at as ltimas consequncias o descompasso revelado
entre formas institucionais estabelecidas e novas configuraes
emergentes.

3. Direito Econmico e anlise institucional


No minha inteno apresentar aqui uma teoria de anlise
institucional no campo do direito econmico. O objetivo reunir, neste
item, a partir dos autores, ideias e debates at agora vistos, alguns
elementos que possam servir de base para construo de um referencial
terico que, para se consolidar, a rigor demanda experimentao,
discusso e acmulo metodolgico. Por isso, o que proponho a seguir
identificao to clara quanto possvel de certos elementos e variveis
com base nos quais esse referencial terico pode vir a ser construdo.
Pelas razes j discutidas acima, a anlise institucional no campo do
direito econmico pode ser feita de forma produtiva no nvel dos arranjos
institucionais luz do pano de fundo da economia poltica. Isso porque,

UNGER, Roberto Mangabeira. What Should Legal Analysis Become? New York,
58

NY: Verso, 1996, p. 131 e ss.

2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 (2016)


246 Revista Estudos Institucionais, Vol. 2, 1, 2016
O DIREITO ECONMICO E A CONSTRUO INSTITUCIONAL

em primeiro lugar, as anlises institucionais podem se dar em vrios


planos, com diferentes graus de abrangncia e abstrao, de modo que
circunscrev-las uma condio de exequibilidade e de consistncia.59 Em
segundo lugar, os arranjos institucionais representam, para o direito
econmico, uma categoria privilegiada, uma vez que revelam estruturas
de direitos e obrigaes subjacentes, assim como permitem enxergar a
existncia (ou ausncia) de mecanismos de participao social no
processo de sua operao.
A anlise institucional no campo do direito econmico abrangeria os
momentos de diagnstico e de aperfeioamento (anlogos mas no iguais s
etapas de mapeamento e crtica, de Unger e de comparao institucional,
de Komesar, como se ver). A seguir, esses dois momentos so
caracterizados para enfocar, respectivamente, arranjos institucionais de
polticas pblicas tal como eles so (diagnstico) e tal como eles deveriam ser
(aperfeioamento).

3.1. Diagnstico e engenharia reversa


Um diagnstico jurdico-institucional consistiria, basicamente, em
quatro etapas. A primeira a identificao das funes tcnicas e polticas
desempenhadas pelos arranjos institucionais em certa poltica pblica no
curso de sua implementao. A pergunta-chave seria: quais so os
principais arranjos institucionais que estruturam tais funes? A segunda
etapa consiste em se tentar compreender e descrever como o direito
influenciou e influencia o funcionamento de tais arranjos. Perguntar-se-
ia: de que formas o arcabouo jurdico molda ou determina o
funcionamento desses arranjos? Que atribuies as normas e processos
jurdicos lhes do? Que capacidades tcnicas e polticas so definidas e
como elas podem ser alteradas? A terceira etapa corresponde
comparao entre as funes efetivamente cumpridas pelos arranjos
analisados e as funes formalmente definidas nas normas jurdicas que
estruturam as respectivas polticas. A forma jurdica atribui ao arranjo
institucional as mesmas funes que ele concretamente desempenha ou
h descompasso entre ambas? Que fatores teriam motivado o
descompasso? Que consequncias ele traz? A quarta etapa traduz o

59Sobre os diferentes nveis de anlise institucional, cf. CHEVALLIER, Jacques.


LAnalyse Institutionnelle. In: Jacques Chevallier et. al. (dir.). LInstituition. Paris:
Presses Universitaires de France (PUF), 1981, p. 13 e ss; e HOLLINGSWORTH, J.
Rogers. Doing Institutional Analysis: implications for the study of innovations.
Review of International Political Economy, Vol. 7, 4, 2000, p. 601.

2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 (2016)


247 Revista Estudos Institucionais, Vol. 2, 1, 2016
REVISTA ESTUDOS INSTITUCIONAIS

esforo de identificao de gargalos, isto , de circunstncias nas quais


se pode atribuir, direta ou indiretamente, ao direito a responsabilidade
por mitigar capacidades estatais tcnicas ou polticas ou por de qualquer
outra forma obstruir a implementao adequada e a efetividade de
polticas pblicas. Que normas, processos ou instituies jurdicas
frustram o desempenho das funes atribudas ao arranjo em questo?
Como isso ocorre? possvel identificar causalidades? Quem com eles
perde, quem deles se beneficia?
Percorrer as etapas do diagnstico requer o emprego de diferentes
abordagens de investigao. Para responder s perguntas acima
formuladas, algo que, na prtica, no seria necessariamente feito na exata
sequncia apontada, preciso escolher as ferramentas de pesquisa
adequadas, vale dizer. Uma anlise institucional de direito econmico
no deve predeterminar ou antecipar mtodos - deve, ao contrrio, ser
aberta multiplicidade de abordagens no campo das pesquisas jurdicas.
Desde que haja consistncia em seu uso e combinao, nada impede que
diferentes mtodos sejam usados para dar conta das indagaes
formuladas ao longo do mapeamento.
Tampouco a anlise institucional aqui tratada se furta a que sejam
formulados juzos ou argumentos normativos para aperfeioar as
polticas pblicas que pretende analisar. No se trata, por isso, apenas de
descries. Sobretudo na fase de aperfeioamento, o que se espera que
surjam prescries embasadas no sentido da modificao e do ajuste
(tcnico e poltico) das engrenagens dos arranjos analisados. Isso se
relaciona ao fato de que o direito econmico tem um papel normativo
isto , de dever ser na construo e mudana das instituies.
Sem que isso traduza um mtodo acabado, pode-se dizer que o
momento do diagnstico traduz uma espcie de engenharia reversa. 60
Essa ideia tem relao com o fato dele se centrar na anlise reconstrutiva
de instituies e de arranjos institucionais reais, histrica e politicamente
situados. Isto , em vez de conjecturar a respeito de polticas e arranjos
abstratos ou idealizados, o diagnstico volta-se a analisar as estruturas
institucionais existentes (como elas so), comparando-as, na fase de

60Sem elabor-la, Trubek, Coutinho e Schapiro propuseram o procedimento de


engenharia reversa na anlise de polticas pblicas no contexto da retomada do
ativismo estatal brasileiro. Cf. TRUBEK, David M.; Diogo Rosenthal Coutinho;
SCHAPIRO, Mario G. Toward a New Law and Development: new state activism in
Brazil and the challenge for legal institutions. The World Bank Legal Review: Law
and Justice for Development, Vol. 4: Legal Innovation and Empowerment for
Development, 2013, p. 307.

2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 (2016)


248 Revista Estudos Institucionais, Vol. 2, 1, 2016
O DIREITO ECONMICO E A CONSTRUO INSTITUCIONAL

aperfeioamento, com outras instituies existentes, como prope


Komesar, ou novas instituies cuja criao seja factvel dos pontos de
vista poltico, econmico, jurdico e de gesto pblica.
Isso no quer dizer, vale a ressalva, que experincias bem sucedidas
em outros contextos - outros campos de poltica pblica, experincias
adotadas em outras sociedades ou arranjos institucionais dos quais se fez
utilizao em outros momentos histricos, por exemplo no sejam teis
como referncias ou como exemplos a serem emulados. 61 Ao contrrio,
podem representar oportunidades preciosas e menos custosas, mas
certamente demandaro adaptaes e ajustes nada simples.62
A noo de engenharia reversa sugere um exerccio de
esquadrinhamento dos elementos jurdicos que compem os arranjos
examinados. Isto , seja para compreender as razes pelas quais os
gargalos surgiram e como eles operam, seja para buscar explicaes
para o bom funcionamento das polticas pblicas, ela uma forma de
decomposio e recomposio de estruturas existentes. Isso no quer
dizer que a anlise institucional de direito econmico no possa concluir
no sentido da necessidade de novos arranjos - com a extino ou no dos
atuais. Mas isso seria resultado do diagnstico e no uma deciso tomada
a priori.
Por trs da engenharia reversa est a pressuposio de que as
instituies olham mais para trs do que para frente. O trao
conservador em sua constituio, como diria Thorsten Veblen, ou, como
diria Douglass North, o fato das instituies estarem submetidas a uma
dependncia de trajetria (path dependence) faz de sua mudana
intencional algo extraordinariamente complexo. Isso bem explicado por
Maurice Duverger:

A persistncia das instituies um fenmeno bastante

61 A literatura sobre o transplante institucional vasta. Para trabalho especificamente


relacionado a aspectos jurdico-institucionais do desenvolvimento, cf. BERKOWITZ,
Daniel; PISTOR, Katharina; RICHARD, Jean-Fraois. Economic Development, Legality,
and the Transplant Effect. European Economic Review, Vol. 47, 1, 2003. Para um
argumento historicamente embasado em favor da emulao institucional como chave
explicativa do sucesso dos pases desenvolvidos, cf. REINERT, Erik S. How Rich
Countries Got Rich and Why Poor Countries Stay Poor. New York, NY: Public
Affairs, 2008.
62 Da ter Joseph Stiglitz sugerido: procure globalmente, reinvente localmente. Cf.

STIGLITZ, Josef E. Scan Globally, Reinvent Locally: Knowledge Infrastructure and the
Localization of Knowledge. Diane Stone (ed.). Banking on Knowledge: The Genesis
of the Global Development Network. London: Routledge, 2000, p. 24-43.

2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 (2016)


249 Revista Estudos Institucionais, Vol. 2, 1, 2016
REVISTA ESTUDOS INSTITUCIONAIS

generalizado. Em todos os pases, em todas as pocas,


encontra-se desse modo uma mistura de instituies
contemporneas, correspondentes s necessidades do
momento, e de instituies passadas, correspondentes a
necessidades extintas. Estas sobrevivem, ao mesmo
tempo, porque se apoiam em elementos materiais
(quadros, dirigentes, um patrimnio, uma organizao)
e em representaes coletivas: os homens se habituam
com sua existncia e no se do conta de seu arcasmo.63

No se pode menosprezar, portanto, a persistncia das instituies.


Isso, em termos prticos, significa que modificaes e reformas
institucionais no podem ser feitas como quem escreve em uma pgina
em branco, isto , devem levar em considerao os fatos de que as
instituies atuais no desaparecem com facilidade e que deixam
vestgios mesmo quando formalmente extintas e de que h sempre
resistncias e custos (econmico e polticos) que no podem ser ignorados
quando se trata de erigir, modificar ou extinguir uma instituio.64
Um requisito importante a se frisar que o diagnstico pressupe, de
sada, que se saiba com clareza quais so os objetivos de poltica pblica
em questo. No campo do direito isso significa no apenas conhecer os
fins imediatos, declarados e expressos nas fontes normativas e
documentos oficiais que embasam tais polticas pblicas - leis, decretos,
atos administrativos, exposies de motivos, etc., pois o diagnstico se
presta a tentar identificar, tambm, que objetivos mais amplos ou mediatos
a poltica pblica em questo foi concebida para alcanar. No caso
brasileiro, como sabido, no raro que tais objetivos remetam a normas
constitucionais voltadas efetivao direitos econmicos e sociais, por

63 DUVERGER, Maurice. Sociologia Poltica. Trad. Maria Helena Khner. Rio de


Janeiro, RJ: Forense, 1968, p. 117.
64 PRADO, Mariana Mota; TREBILCOCK, Michael J. Path Dependence, Development,

and the Dynamics of Institutional Reform. University of Toronto Legal Studies


Research Series, No. 09-04, 2009, p. 36. Sobre aspectos ligados mudana
institucional, s resistncias e custos que elas trazem consigo, bem como para uma
discusso sobre a possibilidade de ser adotar atalhos institucionais (a proposta de
institutional bypass), ver, tambm, PRADO, Mariana Mota. Institutional Bypass: An
Alternative for Development Reform, 2011. Disponvel em:
<file:///C:/Users/Windows/Downloads/SSRN-id1815442.pdf>. Acesso em: 19 de julho
de 2016.

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250 Revista Estudos Institucionais, Vol. 2, 1, 2016
O DIREITO ECONMICO E A CONSTRUO INSTITUCIONAL

exemplo.65 Uma anlise institucional de direito econmico no pode,


assim, prescindir das conexes que unem polticas pblicas
Constituio. O encadeamento existente entre arranjos tcnicos ou
polticos, polticas pblicas, normas infraconstitucionais e a Constituio
chave no esforo de fazer com que a anlise institucional colabore para
que a constituio econmica seja a mais efetiva possvel.

3.2. Aperfeioamento
O segundo momento da anlise institucional de direito econmico
voltado reflexo sobre como aperfeioar os arranjos de poltica pblica
analisados desde o ponto de vista de sua funcionalidade. Essa tarefa vale,
no custa lembrar, tanto para os arranjos polticos, ligados legitimao,
quanto para aos arranjos tcnicos, ligados efetividade. Realizar
aperfeioamentos a partir de um diagnstico significa tomar este como
mapa ou referencial para aqueles, isto , o diagnstico no apenas
uma etapa formal ou burocrtica da anlise. De nada valeria, por isso, um
esforo de reforma institucional que, a despeito de se basear em um
retrato consistente e embasado da realidade, se valesse de um guia
genrico de boas prticas internacionais ou de recomendaes
desconectadas do contexto.
Por isso mesmo, difcil tratar, em termos abstratos, do momento de
aperfeioamento. Ele pressupe elementos substantivos que deem
subsdios para uma discusso sobre o que fazer diante do que no
funciona (como deveria ser) e que aprendizados incorporar ou lies
extrair daquilo que funciona. 66 Mas ainda assim difcil antecipar essas

65 A ideia de diagnstico assemelha-se em pelo menos um aspecto ao que Marcus Faro


de Castro denomina anlise posicional, pela qual se poderia analisar,
empiricamente, o grau de fruio de direitos. Tal anlise parte, como esta, da premissa
de que polticas pblicas esto associadas implementao de direitos subjetivos
(direitos a...) e que, portanto, tais direitos podem ter a medida de sua efetividade de
algum modo estimada ou apreciada como parte de uma agenda aplicada de pesquisas
no campo jurdico. Cf. CASTRO, Marcus Faro de. Novas Perspectivas Jurdicas sobre a
Reforma de Polticas Pblicas no Brasil. Revista Direito.UnB, Vol. 1, 1, 2014, p. 44 e ss.
66 Uma meno e discusso sobre a abordagem em torno do que funciona e do que

no funciona em pesquisas no campo do direito e desenvolvimento est em PRADO,


Mariana Mota. Should We Adopt a What Works Approach in Law and
Development? Northwestern University Law Review, The Future of Law and
Development, Part II, Vol. 104, 174, 2009.

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251 Revista Estudos Institucionais, Vol. 2, 1, 2016
REVISTA ESTUDOS INSTITUCIONAIS

variveis. Certamente elas passam por perguntas como: que medidas


jurdicas so necessrias tomar para alterar os arranjos institucionais
diagnosticados como disfuncionais? H mais de uma soluo possvel? O
que mais recomendvel, reformar o arranjo existente ou criar um novo?
Que atores e interesses subjacentes resistiro mudana e como novos
arranjos poderiam superar tais resistncias?

V. CONCLUSO
O argumento central, que procurei fundamentar aqui, o de que,
como indutor da mudana institucional, ao direito econmico cumprem
as tarefas de moldar e ajustar arranjos institucionais em polticas pblicas
das quais depende, de forma muito significativa, o desenvolvimento
econmico. V-lo desse ngulo, sustentei, traz ganhos no apenas para o
prprio campo do direito econmico, como tambm para os estudos
multidisciplinares do desenvolvimento.
Defendi ainda que compreender e operacionalizar o direito
econmico como tecnologia institucional luz da economia poltica
algo que, em ltima anlise, contribui para aumentar a efetividade da
constituio econmica brasileira em seu projeto de mudana estrutural
da sociedade. Isso decorre do fato de que os arranjos institucionais
habilitadores de polticas pblicas so, em boa medida, determinantes da
intensidade com que direitos so, na prtica, realizados.
Uma abordagem institucional do direito econmico, tanto do ponto
de vista terico quanto do ngulo aplicado, requer que sejam levados em
considerao fatores histricos e polticos sem os quais ele no pode
desempenhar adequadamente suas funes institucionais. Instituies e
arranjos institucionais no so construdos em abstrato, mas sim em
contextos especficos, marcados por circunstncias e consensos de
economia poltica. No h, por isso, instituies que se possam
considerar, a priori, adequadas ou boas. Vale lembrar ainda que as
instituies no cumprem apenas funes limitadoras ou
constrangedoras: elas tambm viabilizam a realizao de objetivos
polticos, sociais e econmicos e, com isso, podem promover o
desenvolvimento socioeconmico e cultural de um povo.
Para que sejam efetivas, todavia, essas mudanas institucionais
pressupem a ao capacitada da maquinaria do Estado: no h
desenvolvimento sem Estado desenvolvimentista e no h Estado
desenvolvimentista sem capacidades tcnicas para a implementao de
polticas pblicas dotadas de arranjos institucionais consistentes. Na

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252 Revista Estudos Institucionais, Vol. 2, 1, 2016
O DIREITO ECONMICO E A CONSTRUO INSTITUCIONAL

democracia, porm, imprescindvel que sejam criadas e robustecidas


tambm capacidades polticas, de modo que tais arranjos no sejam
apenas efetivos, mas tambm legtimos.
Com essas premissas em mente, em tese possvel conceber, realizar
e tornar elaboradas anlises institucionais de direito econmico uma
agenda promissora e de longo prazo. Tais anlises podem partir de
diagnsticos dos arranjos institucionais existentes, bem como da
identificao das funes neles desempenhadas pelo direito. Os
diagnsticos permitem que os resultados de uma poltica pblica sejam
cotejados com os objetivos para os quais ela se volta e podem, com isso,
revelar disfuncionalidades ou gargalos jurdicos que impedem a
construo, operao ou modificao de capacidades estatais.
Anlises institucionais podem e devem ter, adicionalmente, carter
prospectivo e levar em conta a mudana institucional como um projeto
em boa medida indeterminado, mas no inteiramente cego. A partir do
diagnstico, a anlise institucional de direito econmico pode sugerir
novos arranjos ou propor a modificao dos arranjos institucionais
existentes em funo das necessidades sociais e dos desafios da
competitividade e da mudana tecnolgica. Tanto os diagnsticos quanto
as proposies de aperfeioamento e futuros ajustes devem ser debatidas
e discutidas com a sociedade e com os atores diretamente implicados nas
polticas pblicas para assegurar algum grau de legitimidade. As anlises
institucionais de direito econmico, sejam de diagnstico ou de
proposio, devem, finalmente, ser capazes de identificar e remover
bices e obstculos de efetividade e legitimao.
As instituies esto em toda parte, mas, ao mesmo tempo, so
invisveis. O direito econmico nos d a possibilidade de enxerg-las,
ainda que desde um certo ngulo de viso apenas. Se nos esforarmos
para faz-lo, poderemos compreend-las melhor, influenci-las em
determinados sentidos e, com isso, tornar mais funcionais essas que so
as estruturas que mais importam na sociedade.

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Submetido em: 2016-05-31
Aceito em: 2016-07-11

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