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Unipolaridade, bipolaridade e multipolaridade

Artur de Almeida Malheiro

(50931)

Trabalho para a obtenção do grau parcial de mestre. Habilitação: Relações Internacionais Unidade Curricular: Teoria das Relações Internacionais

Junho, 2017

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INTRODUÇÃO

Para abordar o tema sobre unipolaridade, bipolaridade e multipolaridade é necessário que se compreenda, mesmo que brevemente, de que forma surgem essas percepções de equilíbrio de forças que levam a designações como as citadas acimas. Claro está que, em termos semânticos, unipolaridade refere-se a um polo; bipolaridade, a dois; e multipolaridade, a mais de dois polos, tendo em conta, é claro, que dada a especificidade da matéria, as Relações Internacionais, tratam-se de polaridades de poderes 1 .

Os estudiosos das relações internacionais definiram há muito um polo como um estado que (a) comanda uma parcela especialmente grande dos recursos ou capacidades que os estados podem usar para atingir seus fins, e (b) se destaca em todos os elementos componentes de capacidade estatal, convencionalmente definidos como tamanho da população e do território, dotação de recursos, capacidade econômica, poder militar e "competência" organizacional e institucional. 2

Deve-se recorrer às teorias das Relações Internacionais para efetuar a compreensão do tema. Nogueira e Messari argumentam que, para os estudiosos das Relações Internacionais, as suas respectivas teorias se diferenciam das ciências sociais, pois estas teriam a preocupação da análise do corpo social doméstico referente e específico de cada Estado. Por isso, eles defendem a existência de teorias e de disciplina acadêmica específicas que congreguem os estudos e reúnam os pesquisadores dedicados às relações internacionais 3 . Para os autores, as teorias possuem

a finalidade de formular métodos e conceitos que permitam compreender a natureza e o funcionamento do sistema internacional, bem como explicar os fenômenos mais importantes que moldam a política mundial. Precisamos de um corpo particular de teorias para entender um universo específico da atividade humana cuja característica é desenvolver-se para além das fronteiras nacionais, no espaço pouco conhecido em que as ações, as interações, conflitos e negociações têm lugar nas margens da jurisdição dos Estados: o espaço internacional. 4

1 MEARSHEIMER, John. Structural Realism. In: DUNNE, Tim; KURKI, Milia; SMITH, Steve (Orgs.) (2007). International Relations Theories. Oxford, p. 78.

2 IKENBERRY, G. John; MASTANDUNO, Michael; WOHLFORTH, William C. Introduction: unipolarity, state behaviour, and systemic consequences. In: IKENBERRY, G. John; MASTANDUNO, Michael; WOHLFORTH, William C. (2011). International relations theory and the consequences of unipolarity. Cambridge, Cambridge University Press, p. 5.

3 NOGUEIRA, J. P.; MESSARI, Nizar (2005). Teoria das Relações Internacionais: correntes e debates. Rio de Janeiro: Elsevier, p. 2.

4 Ibid., p. 2.

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Assim, a primeira parte deste trabalho apresentará as bases para a busca de um equilíbrio de poder e a segunda parte discutirá a unipolaridade, bipolaridade e multipolaridade no contexto da política externa norte-americana.

1 A BUSCA POR UM EQUILÍBIO DO PODER

1.1 Anarquia

A partir ideia de interação no espaço internacional, um dos primeiros conceitos que surge é o de anarquia que, por sua vez, relaciona-se à busca de poder pelos Estados. Essa relação é lembrada por Mearsheimer quando ele afirma que “grandes poderes são os principais atores da política mundial e eles operam no sistema anárquico” 5 . O conceito de anarquia nas Relações Internacionais é bastante trabalhado pelos realistas 6 . Contudo, deve- se compreender que anarquia não se trata de caos ou desordem, mas sim da ausência de uma autoridade suprema, legítima e indiscutível que possa ditar as regras, interpretá-las, implementá-las e castigar quem não as obedece.

Mearsheimer lista cinco hipóteses que os realistas estruturais lançam sobre o sistema internacional que, em conjunto, retratam um mundo de competição de segurança incessante.

São elas: (i) “(

no sistema anárquico”; (ii) “Cada Estado (

vizinhos”; (iii) “(

(

racionais, ou seja, são capazes de elaborar estratégias sólidas que maximizem suas perspectivas de sobrevivência”. Segundo o autor, a anarquia significa a falta de uma autoridade centralizada que teria o poder de arbitrar, acima dos Estados. Para ele, o oposto da anarquia é a hierarquia 7 .

os Estados são atores

os Estados nunca estão certos sobre as intenções dos outros Estados”; (iv)

tem o poder de impor algum mal aos seus

grandes poderes são os principais atores da política mundial e eles operam

)

)

)

)

o principal objetivo dos Estados é a sobrevivência”; (v) “(

)

Grandes potências temem-se umas às outras. Elas se consideram suspeitas e acreditam que a guerra pode estar a caminho. Elas antecipam o perigo. [ ] Da perspectiva de qualquer grande potência todas as outras grandes

5 MEARSHEIMER, 2007, p. 73.

6 Em linhas gerais, o pensamento realista nas Relações Internacionais pressupõe a centralidade do Estado, que tem como objetivo a sua sobrevivência. A função do poder para garantir essa sobrevivência e a anarquia internacional também fazem parte do realismo.

7 MEARSHEIMER, op. cit., pp. 73-74.

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A base desse medo é que em um

mundo no qual grandes poderes têm a capacidade de se atacar e possivelmente possuem o motivo para fazê-lo, qualquer estado que busque a sobrevivência deve, no mínimo, suspeitar dos outros estados e relutar em confiar neles. 8

Para os realistas, as ideias de sistema internacional anárquico e de competição entre os estados estão bastante centradas na teoria do estado de natureza hobbesiano, ou seja, um eterno estado de guerra de todos contra todos, pois um estado não tem condições de saber qual será a intenção de outro estado. Como no estado de natureza de Hobbes, na anarquia internacional os estados lutam permanentemente por sua própria sobrevivência e desconfiam uns dos outros. Contudo, a solução dada por Hobbes para resolver o problema do estado de natureza em um plano doméstico, ou seja, a criação de um poder soberano que mantenha o monopólio do uso da força, não pode ser aplicada às relações internacionais. 9

potências são inimigas em potencial. [

]

A todo tempo, os estados estão apreensivos com relação ao poder que pode emergir

de seus rivais. Por este motivo, a melhor forma de garantir a sua sobrevivência é sendo o estado mais poderoso. Mesmo sendo militarmente superior em relação aos seus rivais, os estados continuam buscando formas de ganhar ainda mais poder. A situação ideal seria tornar-se um estado hegemônico dentro do sistema internacional. Somente assim, a busca pelo poder cessa. Um fator importante que deve ser considerado é a impossibilidade de se prever qual estado, no futuro, será o mais poderoso. Portanto, quanto mais um estado possuir formas de acumular poder, assim ele o fará. Os estados

não somente procuram oportunidades para levar vantagem sobre os seus rivais, como também trabalharam para garantir que outros estados não

Inexoravelmente, isso conduz a um mundo

de constante competição por segurança, onde os estados estão dispostos a mentir, trapacear e usar de força bruta se isso ajudá-los a obter vantagens sobre os seus rivais. 10

A melhor forma de um estado sobreviver na anarquia é levar vantagem sobre outros

estados e conquistar poder às suas custas. Como lembra Mearsheimer, “pouco pode ser feito para melhorar o dilema da segurança enquanto os estados operarem na anarquia” 11 .

levem vantagem sobre eles. [

]

8 MEARSHEIMER, John (2001). The Tragedy of Great Power Politics. Nova York: W.W. Norton, p. 55. 9 NOGUEIRA, J. P.; MESSARI, Nizar, 2005, p. 27. 10 MEARSHEIMER, op. cit., p. 57. 11 Ibid., p. 57.

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1.2 Ordem e equilíbrio

Mesmo que o oposto de anarquia seja a hierarquia, conforme já observado por Mearsheimer, para o entendimento de uma ordem mundial deve ser considerado também o próprio conceito de ordem. Hedley Bull parte do conceito de ordem na vida social para estabelecer relações com a ordem na vida política, ou seja, a ordem internacional. No primeiro caso, o autor diz que “a ordem é um padrão de atividade humana que sustenta os seus objetivos elementares, primários ou universais” 12 . Para o autor, a sociedade almeja alcançar, por meio da ordem, três objetivos gerais. Primeiramente, ele explica que todo o indivíduo deve ter a sua vida protegida de qualquer tipo de violência que possa causar a morte ou até mesmo algum dano corporal. Em segundo lugar, o autor diz que a sociedade deve garantir a realização de todas as promessas feitas e que todos os acordos sejam implementados. Por último, Bull afirma que a posse, a propriedade, deve ser garantida sem estar sujeita a problemas constantes ou ilimitados 13 .

Em seguida, Bull apresenta a definição de ordem internacional. Neste âmbito, ele refere-se “a um padrão de atividade que sustenta os objetivos elementares ou primários da sociedade dos estados, ou sociedade internacional” 14 . Por sociedade de estados, Bull explica ser o conjunto de estados que, em função de valores e interesses comuns, acabam por estabelecer uma relação, por meio de um conjunto de regras em comum e pela participação de instituições comuns 15 . Por este motivo, os estados participantes de uma sociedade internacional 16

12 BULL, Hedley (2002). A sociedade anárquica. Brasilia: Editora Universidade de Brasília, Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais; São Paulo: Imprensa Oficial do Estado de São Paulo, p. 9. 13 Bull lembra que esses três objetivos ou valores da vida social, que podem ser chamados de vida, verdade e propriedade, não representam uma “lista completa das metas comuns a todas as sociedades”, contudo são objetivos básicos sem os quais as sociedades não teriam como alcançar outros. Por isto, ele diz que esses objetivos são elementares para a existência da sociedade, sem, contudo, priorizá-los sobre outros. (Ver: BULL, Hedley (2002). A sociedade anárquica. Brasilia: Editora Universidade de Brasília, Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais; São Paulo: Imprensa Oficial do Estado de São Paulo).

14 BULL, op. Cit., p. 13.

15 Bull faz um detalhamento do conceito de ordem internacional com o objetivo de melhor explicá-lo. Para tanto, ele indica o que ele entende por “estado”, por um “sistema de estados” e por uma “sociedade de estados”, ou sociedade internacional.

16 Bull faz uma diferenciação entre “sociedade de estados” (ou “sociedade internacional”) de “sistema internacional”. Assim para ele, “uma sociedade internacional pressupõe um sistema internacional, mas pode haver um sistema internacional que não seja uma sociedade. Em outras palavras, dois ou mais estados podem manter contato entre si, interagindo de tal forma que cada um deles represente um fator necessário nos cálculos do outro, sem que os dois tenham consciência dos interesses e valores comuns, mas percebendo que estão sujeitos a um conjunto comum de regras, ou cooperando para o funcionamento das

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se consideram vinculados a determinadas regras no seu inter- relacionamento, tais como a de respeitar a independência de cada um, honrar os acordos e limitar o uso recíproco da força. Ao mesmo tempo, cooperam para o funcionamento de instituições tais como a forma dos procedimentos do direito internacional, a maquinaria diplomática e a organização internacional, assim como os costumes e convenções de guerra. 17

Da mesma forma como fez com “ordem social”, Bull apresenta os objetivos da

sociedade internacional pelos quais se faz necessária uma “ordem internacional”. O primeiro

objetivo é a própria preservação do sistema e da sociedade de estados. “Os estados modernos

se unem na crença de que eles são os principais atores da política mundial, e os mais

importantes sujeitos de direitos e deveres dessa sociedade” 18 . Mesmo que certos estados

dominantes, entidades supra-estatais 19 , subestatais 20 ou atores trans-estatais 21 tentem

desafiar esta autonomia política dos estados modernos, a ordem internacional possui a

importante função de preservar a sociedade de estados. O segundo objetivo mencionado por

Bull é a manutenção da independência e da soberania externa dos estados, fator importante

para que haja o reconhecimento entre a sociedade internacional da suprema jurisdição que o

estado possui sobre o seu território e população. A manutenção da paz é o terceiro objetivo.

Não no sentido de buscar uma paz eterna, mas de fazer a normalidade seja representada pela

ausência de guerra entre os estados membros da sociedade internacional. O quarto objetivo

anunciado por Bull são aqueles mesmos já identificados como elementares para a sociedade

de uma forma geral: primeiro, a limitação da violência. “Os estados cooperam entre si para

manter seu monopólio da violência, e negam a outros grupos o direito de exercê-la. Por outro

lado, aceitam limitações ao seu próprio direito de usar a violência ]” [ 22 . Em seguida, o

cumprimento de promessas feitas que, no caso dos estados, são cooperações com base em

acordos. O terceiro é a estabilidade da posse mediante a adoção de regras que regulem a

instituições comuns”. (Ver: BULL, Hedley (2002). A sociedade anárquica. Brasilia: Editora Universidade de Brasília, Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais; São Paulo: Imprensa Oficial do Estado de São Paulo, p. 19).

17 BULL, 2002, p. 19.

18 Ibid, p. 23.

19 Como exemplo de entidades supra-estatal, podem ser citadas a Organização das Nações Unidas (ONU) ou a União Europeia (UE).

20 Por exemplo, empresas e prefeituras, que atuam dentro de estado, porém mantém relações com outros estados.

21 As manifestações revolucionárias e contrarrevolucionárias são exemplos de atores trans-estatais.

22 BULL, op. cit., p. 25.

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propriedade. Neste ponto, há o reconhecimento, pela sociedade internacional, da propriedade do estado assim como o reconhecimento das suas próprias soberanias.

É importante salientar que apesar de o objetivo dos estados não ser provocar a guerra, tampouco eles almejam a manutenção da paz ou, melhor dizendo, de uma ordem por simples e espontânea vontade. As grandes potências não trabalham em conjunto para promoverem a ordem mundial sem que levem em consideração os seus próprios interesses. O ordenamento da configuração do sistema dá-se principalmente como consequência da competição pela segurança entre as potências e não como resultado da sua atuação em busca da paz mundial.

Ainda assim, como ocorreu durante a Guerra Fria, muitas vezes a rivalidade entre as grandes potências produz uma ordem internacional estável. Contudo, as grandes potências sempre irão buscar oportunidades para aumentar o seu poder mundial e, caso a situação para que isso surja, elas agirão para alterar a estabilidade da ordem até então alcançada.

As grandes potências não podem almejar em perseguir a ordem pacífica mundial por duas razões. Primeiramente, é improvável que os estados

entrem em um consenso sobre uma fórmula geral para reforçar a paz. [ ] Mas o mais importante é que os decisores políticos não são capazes de

Segundo, não podem deixar

de lado as considerações sobre o poder e trabalhar para promover a paz internacional por que eles não têm certeza de que os seus esforços terão sucesso. 23

O sistema mundial depende de alguns fatores que, mesmo que os estados não formassem uma sociedade política, devem existir para gerar a ordem. Recorrendo mais uma vez a Bull, o autor lembra que esses fatores são os interesses comuns, as regras e as instituições comuns.

concordar em como criar um mundo estável. [

]

No que tange aos interesses, eles surgem para se alcançar determinadas metas.

Dessa forma, os interesses comuns podem derivar “do temor da violência irrestrita, da

pode

expressar um sentido de comunidade de valores, assim como de interesses comuns” 24 .

instabilidade dos acordos ou da insegurança da sua independência ou soberania. [

]

Com relação às regras, Bull diz que elas podem ser vistas como direito internacional, norma moral, costume ou prática estabelecida, ou até mesmo regras operacionais que não

23 MEARSHEIMER, 2001, pp. 65-66. 24 BULL, 2002, p. 81.

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estejam relacionadas a um acordo oficial. Elas sevem para estabelecer uma modalidade de conduta mais consistente em relação aos objetivos a serem alcançados pelos estados dentro do sistema internacional. Bull apresenta três conjuntos de regras que têm um papel na manutenção da ordem internacional. Em primeiro lugar, há as regras pelas quais são fortalecidas as ideias de uma sociedade internacional, identificando os estados como pertencentes a uma sociedade vinculadas por regras comuns e comprometidas com instituições comuns. Em segundo lugar, há as regras de coexistência. São aquelas que regulamentam o emprego legítimo da violência aos estados soberanos, ou seja, a guerra e tudo o que diz respeito a ela. Dentro desta categoria, há as regras que determinam como deve ser o comportamento dos estados no cumprimento dos acordos e, também, aquelas que estabelecem o respeito recíproco à soberania e de todos os demais estados sobre o seu território e os seus cidadãos. Por fim, há as regras que facilitam a cooperação não apenas no âmbito político e estratégico, mas também no social e econômico. Para Bull, “pode-se dizer que essas regras desempenham um papel em relação à ordem internacional, na medida em que o desenvolvimento da cooperação e do consenso entre os estados sobre essas metas mais amplas devem fortalecer o contexto da sua coexistência” 25 .

Sobre as instituições, Bull lembra que na sociedade internacional são os próprios membros, ou seja, os estados soberanos, os responsáveis pela efetivação das regras. Sendo eles, então, a instituição mais importante da sociedade internacional, pois tem a função de formular as regras e manifestar a sua concordância. Os estados têm por dever, divulgar as regras, administrá-las em função de um contexto nacional e internacional e, além de tudo, protegê-las para que as mesmas sejam cumpridas dentro da sociedade de estados. Ao realizar essas funções, os estados colocam em ação as “instituições da sociedade internacional”, que são o equilíbrio de poder, o direito internacional, os mecanismos diplomáticos, o sistema administrativo das grandes potências, a guerra.

Por “instituição” não queremos referir-nos necessariamente a uma organização ou mecanismo administrativo, mas a um conjunto de hábitos e práticas orientados para atingir objetivos comuns. Essas instituições não retiram do estado seu papel principal de implementar as funções políticas da

sociedade internacional, ou de substituir no sistema internacional a existente

Essas instituições servem para simbolizar a existência

autoridade central. [

de uma sociedade internacional que representa mais do que a soma dos seus participantes, para dar substância e permanência à colaboração dos estados

]

25 BULL, 2002, p. 85.

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no exercício das funções políticas da sociedade internacional e para moderar a sua tendência de perder de vista os interesses comuns. 26

Wright apresenta os objetivos como funções. Para ele, as funções da ordem internacionais são três 27 : garantir um mundo mais pacífico, mais próspero e mais justo. Para o autor, garantir um mundo mais pacífico não significa apenas evitar a guerra. Uma ordem efetiva deve moldar o uso da força e estabelecer que as potências regionais e médias não utilizem a força como um equipamento para gerenciar as relações interestatais. Além disso, atualmente, as potências devem agir contra ameaças transnacionais. A ordem também deve gerar prosperidade. Para isso, o autor lembra que a ordem no mundo contemporâneo deve preservar a operação livre, estável e segura do sistema internacional de comércio e finanças, em que os Estados Unidos e os interesses de energia emergentes dependem” 28 . Por fim, a construção de um mundo mais igualitário e próspero é um caminho para um mundo mais justo. E esta também deve ser uma função da ordem, pois esta tem o dever de promover a dignidade humana.

1.3 Polaridade

A busca por uma ordem, que levará a atingir os objetivos acima, faz com que os estados almejem um equilíbrio internacional de poderes. Dessa forma, a polaridade acaba por estruturar determinadas perspectivas de comportamentos dos poderes vigentes. Não é possível prever o comportamento dos estados, contudo, pode-se chegar a algumas ideias sobre como se comporta a política internacional.

A principal afirmação é que a polaridade estrutura o horizonte das ações e reações prováveis dos estados, reduzindo o alcance da escolha e proporcionando incentivos e desincentivos para certos tipos de comportamento. Uma análise da polaridade produz algumas ideias importantes sobre os padrões de comportamento na política internacional a longo prazo. Mesmo para os estudiosos mais persuadidos de sua utilidade analítica, a polaridade é na melhor das hipóteses uma parte necessária da explicação e não uma explicação suficiente. A distribuição de capacidades

26 BULL, 2002, p. 88. 27 WRIGHT, Thomas (2014). The State of International Order. Brookings Institution. 28 Ibid, p. 5.

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pode ser um ponto de partida para começar uma explicação, mas raramente é suficiente para completar uma. 29

Para Ikenberry, Mastanduno e Wohlforth definir polaridade não é tarefa simples. Para os autores, polaridade nada mais é do que uma construção teórica e que, na verdade, os sistemas internacionais apenas se aproximam de certos tipos ideais de polarização. E a pergunta que os autores fazem é: como saber se ou em que grau um sistema internacional passou do limiar da unipolaridade?

Usando a definição convencional de um polo, um sistema internacional pode ser considerado unipolar se houver um estado cujo somatório global de suas capacidades o coloca, indubitavelmente e isoladamente, em uma posição superior, em comparação a todos os outros estados. Isso reflete o fato de que os polos são definidos não em uma escala absoluta, mas em relação uns aos outros e a outros estados. Além disso, a preponderância deve caracterizar todas as categorias relevantes da capacidade de um estado. Para determinar a polaridade, é preciso examinar a distribuição de capacidades e identificar os estados cujas partes de recursos gerais obviamente os colocam em sua própria classe. 30

Ao falar de unipolaridade, chega-se, assim, ao conceito de hegemonia, já lembrado por Mearsheimer como a condição na qual a busca de poder por parte de um estado cessaria. O mesmo autor explica que um estado hegemônico seria aquele que é “tão poderoso que domina todos os outros estados do sistema” 31 . Em outras palavras, um estado hegemônico seria o único grande poder dentro do sistema internacional. Segundo Mearsheimer, “um estado que é substancialmente mais poderoso do que outra grande potência no sistema não é hegemônico porque, por definição, ele está diante de outra grande potência” 32 .

Contudo, pode-se distinguir a hegemonia global da hegemonia regional. Como os nomes já sugerem, um estado que exerce uma hegemonia global seria aquele que dominaria todo o mundo, ou todo o sistema internacional. Por outro lado, um estado hegemônico regionalmente dominaria uma área geográfica específica. Mearsheimer argumenta que é “virtualmente impossível para qualquer estado alcançar a hegemonia global” 33 . Mesmo os

29 IKENBERRY, G. John; MASTANDUNO, Michael; WOHLFORTH, William C. Introduction: unipolarity, state behaviour, and systemic consequences. In: IKENBERRY, G. John; MASTANDUNO, Michael; WOHLFORTH, William C. (2011). International relations theory and the consequences of unipolarity. Cambridge, Cambridge University Press, p. 5.

30 Ibid, p. 6.

31 MEARSHEIMER, 2001, p. 60.

32 Ibid, p. 60.

33 Ibid, p. 60.

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Estados Unidos, apesar de todo o seu poderio bélico, econômico, cultural, como será visto na segunda parte deste trabalho, não podem ser considerados um estado que exerce uma hegemonia global. Para a impossibilidade de um estado se tornar hegemônico mundialmente, Mearsheimer apresenta algumas justificativas. Em primeiro lugar, o principal impedimento para que ocorra a dominação em nível mundial é a dificuldade geográfica impelida pelos oceanos. É extremamente improvável que um estado ladeado por oceanos consiga projetar a sua dominação em direção a um grande poder rival. O autor cita o caso dos Estados Unidos – segundo ele, a única hegemonia regional da história moderna – que, apesar de ser a maior potência mundial na atualidade, não domina, por exemplo, a Europa ou o Nordeste da Ásia da forma como domina o hemisfério Ocidental. Mearsheimer acredita que o melhor que uma potência pode almejar é tornar-se regionalmente hegemônica e tentar controlar outra região mais próxima e que possa ser alcançada por terra.

Contudo, Donnelly 34 afirma que a unipolaridade tornou-se um tema bastante discutido após o fim da Guerra Fria, exatamente quando do fim da União Soviética e o estabelecimento dos Estados Unidos como única potência. Entretanto, a lógica diz que um sistema internacional no qual a unipolaridade vigora torna-se um sistema instável. Claro está que o equilíbrio acaba por facilitar o surgimento de novas grandes potências. Porém, uma hegemonia ascendente provoca uma grande coalizão, unindo os outros grandes poderes. De qualquer forma, enquanto a unipolaridade persiste, a hegemonia dará às relações internacionais um caráter muito diferente dos sistemas com dois ou mais grandes poderes.

Com relação à bipolaridade é importante lembrar que a Guerra Fria foi o primeiro momento de estrutura bipolar de poder da história moderna. Neste tipo de estrutura, cada uma das principais potências sabe que somente ela pode conter a outra. Isso cria o que Posen chama de “reação exagerada”, pois mesmo os movimentos estrangeiros sem ganhos para uma das potências, atrairão ações contrárias por parte da outra potência. Além disso, há uma fetichização do poder militar. Como os aliados não estão imediatamente disponíveis, as potências se apoiam nas suas capacidades militares e tornam-se obcecadas por elas. Como só houve um sistema bipolar moderno e, coincidentemente, este ocorreu em uma era nuclear,

34 DONNELLY, Jack. Realism. In: BURCHILL, S.; LINKLATER, A. et al (2005). Theories of international relations. New York, Palgrave Macmillan, p. 39.

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dificilmente poder-se-á dizer se foi a bipolaridade ou a dissuasão nuclear 35 a causa da ausência de guerras sistêmicas naquele período e pelo seu final anticlímax. Segundo Posen, “parece plausível dizer, contudo, que a bipolaridade contém nela mesma as sementes para o seu próprio fim; reação exagerada crônica para conduzir naturalmente à exaustão de um ou de ambos os competidores” 36 .

Apesar de este ser um momento quase que incontestável nas relações internacionais, Posen apresenta alguns argumentos não para desqualificar o equilíbrio de poderes entre os Estados Unidos e a União Soviética, mas talvez para exatamente desmistificar este propalado equilíbrio. O autor afirma que, apesar de a União Soviética ser economicamente mais fraca que os Estados Unidos durante boa parte da Guerra Fria, o pensamento de uma ordem bipolar está em parte calcado na lacuna existente entre a URSS e o terceiro grupo de poder após o fim da Segunda Guerra Mundial.

Segundo a CIA, o seu poder latente, o seu PIB, ultrapassou brevemente a metade do dos EUA. Eles simplesmente destilaram uma maior porcentagem

disso no poder militar. Este esforço provavelmente ajudou a impulsionar a

O mundo era

"bipolar", mas o controle soviético em sua posição não era muito firme. No início dos anos 80, a capacidade econômica do Japão ultrapassou a da União Soviética. 37

Atualmente, a discussão tem recaído sobre o declínio da unipolaridade e a emergência da multipolaridade. Posen afirma que, sim, está ocorrendo um momento de transição entre os dois modos de equilíbrio de poder mundial. Nos dias atuais, a política internacional tem sido pautada por uma discussão multipolar, na qual uma certa quantidade de estados, em atitude cautelosa, apenas observa as ações dos demais. Ao contrário do que acontece em um mundo bipolar, no qual as potências envolvidas normalmente reagem de forma exagerada, em um mundo multipolar elas parecem não reagir quando uma ou mais delas começa a melhorar a sua posição no poder.

economia soviética em sua espiral descendente final. [

].

35 André Beaufre diz que somente “a ameaça de represálias proporciona verdadeira protecção. Para isso, é preciso possuir uma ‘força de ataque’ com um poder suficientemente forte para dissuadir o adversário de utilizar a sua. É a estratégia de dissuasão sob a sua forma inicial mais simples: procura-se atingir directamente a vontade do adversário sem passar pela intermediação da prova de força”. (Destaques do autor). Para mais informações sobre dissuasão nuclear ver: BEAUFRE, André. (2004). Introdução à estratégia. Edições Sílabo. Lisboa, p. 92. 36 POSEN, Barry R. From unipolarity to multipolarity: transition in sight?. In: IKENBERRY, G. John; MASTANDUNO, Michael; WOHLFORTH, William C. (2011). International relations theory and the consequences of unipolarity. Cambridge, Cambridge University Press, p. 319. 37 Ibid, p. 321.

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Existe uma tendência em direção ao “buck passing38 porque o número e a relativa igualdade dos jogadores-chave permitem que cada um deles acredite que um dos outros pode e vai parar os estados ambiciosos. Isto permite que a potência mais ambiciosa saia na frente e quando os outros finalmente acordarem é mais difícil de reverter os danos. 39 (Grifo nosso).

2 O DEBATE SOBRE A POLÍTICA EXTERNA NORTE-AMERICANA

2.1 Da Guerra Fria ao 11 de setembro

Durante a Guerra Fria, a existência de um mundo bipolar era uma realidade apresentada na disputa entre os Estados Unidos da América e a União Soviética. Em um mundo bipolar, cada superpoder é a única ameaça séria à segurança do outro. Cada um, independente das suas preferências ou inclinações, deve se equilibrar contra o outro.

A Guerra Fria, nesta conta, não foi "causada" por ninguém além do resultado "natural" da bipolaridade. A expansão soviética na Europa Central e Oriental não surgiu de governantes viciosos no Kremlin nem anticomunistas raivosos em Washington. Era o comportamento normal de um país invadido do oeste, com consequências devastadoras, duas vezes em vinte e cinco anos, e mais uma vez, um século antes. Os conflitos da Guerra Fria no Vietnã, América Central e África do Sul também não faziam parte de uma conspiração comunista global, mas sim de esforços comuns por um grande poder para aumentar sua influência internacional. 40

Com o fim da Guerra Fria, um debate sobre a política externa norte-americana instaurou-se no meio acadêmico na tentativa de perceber os novos caminhos que esta potência tomaria. A discussão, aparentemente mais conceitual, baseava-se no poderio bélico, político, tecnológico e, por vezes, cultural dos Estados Unidos, para justificar um posicionamento unilateral ou multilateral do país.

Em seus esforços iniciais para dar sentido a um sistema internacional dominado pelos americanos, estudiosos e observadores invocaram uma grande variedade de termos, como império, hegemonia, unipolaridade, imperium e "uni-multipolaridade". Os estudiosos estão buscando um conceito para retratar e colocar em perspectiva histórica e comparativa a formação política distinta que emergiu após a Guerra Fria. 41

38 É o ato de atribuir a responsabilidade por alguma coisa à outra pessoa. O termo é utilizado para se referir a uma estratégia, pela qual um Estado tenta fazer com que estado aja ou possivelmente lute contra um estado agressor enquanto o primeiro permanece à margem.

39 POSEN, 2011, p. 319.

40 DONNELLY, 2005, p. 36.

41 IKENBERRY, G. John; MASTANDUNO, Michael; WOHLFORTH, William C., 2011, p. 3.

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Mesmo dizendo que, “talvez em uma outra geração”, o mundo se tornaria multipolar, em 1990, Krauthammer defendia a unipolaridade. Apesar de acreditar que a Alemanha e o Japão eram “dínamos econômicos” e ressaltar os potenciais diplomático e militar da Inglaterra e da França, o autor afirmava que a única potência da época eram os EUA. Ao contrário dos outros países, que possuíam um potencial para desenvolver ou a sua economia ou o poder militar, para ele, somente os EUA possuíam condições “militar, diplomática, política e econômica para ser um jogador decisivo em qualquer conflito de qualquer parte do mundo onde eles quisessem se envolver” 42 . Para demonstrar o poderio norte-americano, Krauthammer deu como exemplo a Guerra do Golfo. Além de diminuir a importância das Organizações da Nações Unidas (ONU), ele afirmou que se os EUA não estivessem liderando a campanha, nenhuma ameaça de força teria ocorrido.

Por outro lado, Krauthammer reconhece que a economia do país não estava nos seus melhores momentos, mas fazia questão de ressaltar que não eram as “aventuras estrangeiras” as responsáveis pelos problemas econômicos, mas sim, as internas, especificamente a baixa fiscal dos anos 1980 e “o insaciável desejo dos Estados Unidos por padrões ainda mais elevados de vida sem pagar qualquer custo” 43 .

Quase uma década depois, Samuel Huntington (1999) chamava atenção para a “superpotência solitária”, uma menção ao poder adquirido pelos Estados Unidos após a Guerra Fria e ao longo da década de 1990. Contudo, para ele, o fato de haver somente uma superpotência mundial não significava que o mundo era unipolar. Por outro lado, também não se podia dizer que era multipolar.

Huntington explica que um sistema unipolar se caracteriza pela existência de apenas uma superpotência, nenhum poder principal significante e algumas potências menores. Além disso, a superpotência teria condições de resolver sozinha problemas internacionais. Já a multipolaridade tem como característica a existência de “várias potências principais, de força comparável, que cooperam e competem entre si” 44 . Neste caso, a união das potências principais seria importante para ajudar a resolver os problemas de ordem mundial.

42 KRAUTHAMMER, Charles. The unipolar moment. Foreign Affairs, 1990, 70 (1), p. 24.

43 Ibid, p. 26.

44 HUNTINGTON, Samuel P. The lonely superpower. Foreign affairs, 1999, p. 35.

14

Huntington alertava para o fato de que o mundo, ao final do século XX, não se

encaixava em nenhum dos dois modelos. Para ele, após ter passado pelo sistema bipolar e por um momento unipolar 45 , àquela altura, o mundo estava vivendo sob um “híbrido estranho” ao qual ele chamava de sistema “uni-multipolar”, com uma superpotência, os Estados Unidos,

e várias potências principais. Este sistema tem como característica a atuação de uma

superpotência única, mas sempre com a cooperação das demais potências principais. Este seria o sistema que antecederia à multipolaridade do século XXI.

A chegada da multipolaridade estaria associada ao fato de os Estados Unidos agirem, naquele momento, como se o mundo fosse unipolar, o que certamente levaria o país a perder cada vez mais apoio nas questões internacionais. O autor cita problemas como as cotas da ONU; sanções contra Cuba, Irã, Iraque e Líbia; o aquecimento global; o Oriente Médio, entre outros, os quais a comunidade internacional estava do lado oposto ao dos EUA. Ao agir dessa forma, fortalecendo um sistema uni-multipolar, a única superpotência do mundo acaba se tornando uma ameaça às demais grandes potências, acarretando uma busca por um novo equilíbrio multipolar. Brooks e Wholforth lembram que “em tese, sempre que há uma potência hegemônica, os Estados abaixo dela acabam por se juntar para tentar enfraquecê-

la” 46 . Apesar desta afirmativa, veremos adiante que, ainda assim, os EUA continuaram

mantendo a primazia em termos globais.

2.2 Do 11 de setembro à crise econômica mundial

Em janeiro de 2001, George W. Bush chega à Presidência dos Estados Unidos. No mesmo ano, em setembro, acontecem os atentados terroristas. Apesar de os ataques parecerem mostrar um país enfraquecido, Brooks e Wholforth (2002) destacam que a resposta dada pelos EUA demonstrou a potência do país. Eles dizem que os EUA mostraram “sua capacidade de projetar poder em vários lugares ao redor do globo simultaneamente e, essencialmente, unilateralmente, enquanto aumentava sem esforço os gastos com defesa em quase 50 bilhões de dólares" 47 . E ressaltam a supremacia dos EUA nos aspectos militares,

45 Assim como Krauthammer, Huntington também concorda que o momento de mutação de um sistema bipolar para um momento unipolar tenha ocorrido por ocasião da Guerra do Golfo.

46 BROOKS, Stephen G.; WOHLFORTH, William C. American primacy in perspective. Foreign Affairs, 2002, p. 25.

47 Ibid, p. 21.

15

econômicos e tecnológicos, simultaneamente. Algo que nenhuma outra potência foi capaz de alcançar em nenhum momento da história.

Os autores ainda buscam algumas razões que justificam a posição de primazia dos EUA. Eles lembram da geografia privilegiada do país, ladeado por dois oceanos e ao Norte e ao Sul por dois países amistosos. Outro fator importante é que potências como Alemanha, China ou Rússia, possíveis ameaças, teriam dificuldades em aumentar o seu poderio bélico, pois isso os tornariam uma ameaça aos seus vizinhos. Eles ressaltam também o fato de os EUA serem uma potência status quo. São essas potências que, normalmente, contêm aquelas chamadas de revisionistas. E um outro ponto que deve ser considerado é que os EUA são grandes e ricos. As demais potências são uma coisa ou outra.

Em 2002, Krauthammer escreve The Unipolar Moment Revisited 48 . Neste artigo, o autor afirma que os EUA continuam sendo uma superpotência inalcançável. Afirma que os seus gastos militares ultrapassam o total de investimento dos vinte países que estão abaixo dos EUA. Além disso, o país continua sendo uma potência econômica, tecnológica, diplomática, cultural e linguística. Assim como Brooks e Wholforth, Krauthammer também acredita que o 11 de setembro acabou afirmando o poder norte-americano, dizendo que,

o Pentágono começou a planejar a resposta

mesmo com o país “paralisado e temeroso (

militar norte-americana mesmo quando a sua fachada ocidental demolida ainda ardia” 49 . Ele também observa que, com o apoio de países como Índia, Paquistão, Rússia e China, após os atentados, houve um realinhamento das grandes potências atrás dos Estados Unidos.

)

Contudo, o principal ponto do texto de Krauthammer é a sua defesa do que ele denominou de “novo unilateralismo”. Diferente do isolacionismo, o novo unilateralismo seria a ação da superpotência norte-americana nos interesses globais e não somente dos seus próprios interesses. Ele apontou dois grandes interesses globais que precisam ser defendidos pelos EUA: “estender a paz através do avanço da democracia e da preservação da paz, agindo como equilibrador” 50 .

48 Uma revisão do seu artigo The Unipolar Moment, de 1990 (Ver: KRAUTHAMMER, Charles. The unipolar

em:

moment.

http://users.metu.edu.tr/utuba/Krauthammer.pdf.

49 KRAUTHAMMER, Charles. The unipolar moment revisited. The National Interest, 2002, 70, p. 7.

50 Ibid, p. 15.

Foreign

Affairs,

1990,

70

(1),

p.

23-33.

Disponível

16

Também em 2002, Cameron diz que muito se falou em multilateralismo, contudo, não havia sinais de que, de fato, esse seria o direcionamento adotado. Ele lembra que antes de ser eleito, Bush apresentava uma política externa de retraimento. Não haveria envolvimento dos EUA nos processos de paz no Oriente Médio; houve a suspensão dos acordos com a Coreia do Norte; desacordo em relação ao tratado de Kyoto; retirada das tropas dos Bálcãs; diminuição das relações com a Rússia; e a China passaria a ser vista como um competidor estratégico. Pouco antes do 11 de setembro, essa situação mudou em parte. A pressão dos aliados, as críticas da mídia e as poucas alternativas deixadas pela administração passada fizeram com que Bush revisse algumas questões como a retirada das tropas dos Bálcãs, o diálogo com a Rússia e a relação com a Coreia do Norte. Com os atentados e sob pressão dos aliados europeus, Bush começou o processo de paz no Oriente Médio. Além disso, se comprometeu a apoiar a Palestina, caso esta reconhecesse o direito de existência do Estado de Israel. 51

Cameron chama a política externa norte-americana deste momento de “multilateralismo utilitarista”. “Um sistema no qual os Estados Unidos se consideram o ator- chave, mas não estão dispostos a buscar compromissos com outros atores globais, especialmente quando consideram que os interesses nacionais importantes estão em jogo” 52 . Dessa forma, os EUA ou preferem agir por conta própria ou, então, formar “coalizões de voluntários" para uma finalidade específica.

Após ter anunciado, em 2003, que “a política externa norte-americana parece ter tido um forte giro unilateral” 53 , em 2005, Ikenberry alertou para uma transição da ordem mundial pós-guerra, afirmando que “o mundo entrou na era da unipolaridade americana” 54 . Após o 11 de setembro, as ações do então presidente Bush – aumento do orçamento militar; as invasões do Afeganistão e do Iraque; a Estratégia de Segurança Nacional de 2002; e, aqui, pode-se incluir também todas as demais ações mencionadas por Cameron – “perturbaram o mundo”,

51 CAMERON, Fraser. Utilitarian Multilateralism: The implications of 11 september 2001 for US foreign policy. In: Politics. vol. 22, no. 2, May 2002, p. 68-75.

52 Ibid, p. 68.

53 IKENBERRY, G. John. Is American multilateralism in decline? In: Perspectives on Politics, v. 1, n. 03, 2003, p. 533. 54 IKENBERRY, G. John. Power and liberal order: America's postwar world order in transition. In:

International Relations of the Asia-Pacific, v. 5, n. 2, 2005, p. 133.

17

parecendo deteriorar regras e laços comunitários liderados pelos Estados Unidos no pós II Guerra Mundial.

Farid Zakaria é cauteloso ao iniciar o seu livro, de 2008 55 , dizendo que não tratará do declínio dos EUA, mas sim, da ascensão de outras potências, após um período unipolar, que se iniciou em 1991. Para ele, em termos políticos e militares, ainda existe apenas uma superpotência. Mas em outras áreas, como industrial, financeira, educacional, social e cultural, a distribuição de poder estava mudando. É o que ele chama de mundo pós- americano, o mesmo nome do livro.

Zakaria apresenta a ascensão de alguns países, como China, Índia e Brasil, e, com relação ao poderio norte-americano, afirma que, por uma questão matemática, “se os outros países estão a crescer mais rapidamente, o peso econômico relativo dos Estados Unidos diminuirá” 56 . Lembra, contudo, que essa perda não tem que ser necessariamente rápida ou acentuada. Basta que o país se adapte às novas regras econômicas mundiais. Ele aposta no fim da unipolaridade, que já estaria ocorrendo em alguns pontos, como no comércio exterior, citando a União Europeia como o maior bloco do mundo neste aspecto. A exceção seria apenas na questão militar, ainda de domínio norte-americano. Ele afirma que “os Estados Unidos continuam a ser uma superpotência global, mas estão enfraquecidos. A economia tem problemas, a moeda está a desvalorizar-se e o país defronta-se com despesas governamentais crescentes e baixa poupança” 57 .

Ikenberry, Mastanduno e Wohlforth 58 também ressaltam a supremacia norte- americana em termos militares, econômicos, tecnológicos e geográficos e apresentam estudos que asseguram a manutenção dos Estados Unidos como uma potência mundial, o que faz com que, mesmo em 2009, o mundo ainda esteja em um sistema unipolar. Os autores lembram que naquele ano os Estados Unidos representavam cerca de um quinto do PIB global e mais de 40% do PIB entre os grandes poderes estabelecidos. O país gasta mais em defesa do que todo o resto do mundo junto. Em 2008, os gastos dos EUA com pesquisa militar e desenvolvimento eram seis vezes mais do que o somatório dos gastos da Alemanha, Japão,

55 ZAKARIA, Fareed. O mundo pós-americano. Lisboa: Gradiva, 2008.

56 Ibid, p. 47.

57 Ibid, p. 205.

58 IKENBERRY, G. John; MASTANDUNO, Michael; WOHLFORTH, William C., 2011.

18

França e Inglaterra. Mais da metade das despesas militares no mundo são americanas. Além

disso, os investimentos em ciência e tecnologia reforçam a liderança norte-americana.

Esses enormes compromissos não tornam os Estados Unidos onipotentes, mas facilitam a preeminência das capacidades militares

O resultado é um

sistema internacional que contém apenas um estado com a capacidade de organizar grandes ações político-militares em qualquer parte do sistema. Nenhum outro estado ou mesmo combinação de estados é capaz de montar e implantar uma grande força expedicionária fora de sua própria região, exceto com a assistência dos Estados Unidos. 59

em relação a todas as outras grandes potências [

].

Em 2011, ao fazer uma reflexão sobre o futuro da ordem liberal, Ikenberry diz não

haver mais nenhuma dúvida de que a riqueza e o poder estavam em transição do Norte para

o Sul e do Oeste para o Leste. “A velha ordem dominada pelos Estados Unidos e pela Europa

está dando lugar a outra cada vez mais compartilhada com estados não-ocidentais em

ascensão” 60 . Ele salienta que a crise de 2008 trouxe dúvidas sobre a capacidade de os Estados

Unidos continuarem liderando a economia mundial. As potências emergentes têm estado

descrentes com relação às doutrinas neoliberais e com o fundamentalismo de mercado 61 .

59 IKENBERRY, G. John; MASTANDUNO, Michael; WOHLFORTH, William C., 2001, p. 9.

60 IKENBERRY, G. John. The future of the liberal world order: internationalism after America. In: Foreign Affairs, 2011, p. 56.

61 Ao questionar o futuro da ordem liberal, Ikenberry faz uma distinção entre o que ele chama de “doutrinas neoliberais” e “fundamentalismo de mercado” e “internacionalismo liberal”. Para ele, mesmo com a perda relativa de poder dos EUA e ascensão de poderes regionais não levará ao fim do internacionalismo liberal, uma ordem fundada ainda com a Paz de Westphalia, em 1648, e liderada pelos EUA a partir da década de 1940. Ele explica que “o internacionalismo liberal que os Estados Unidos articularam nos anos 40 implicou em um conjunto mais holístico de ideias sobre mercados, abertura e estabilidade social. Era uma tentativa de construir uma economia mundial aberta e reconciliá-la com o bem-estar social e a estabilidade do emprego. O apoio doméstico sustentado à abertura, sabido pelos líderes do pós-guerra, só seria possível se os países também estabelecessem proteções e regulamentações sociais que salvaguardassem a estabilidade econômica” (p. 60). Ele diz ainda que as potências emergentes à época do lançamento do artigo, 2011, ainda teriam muito a se beneficiar deste sistema baseado em instituições multilaterais.

19

CONCLUSÃO

Em sua primeira parte, este trabalho procurou mostrar algumas ideias e conceitos que parecem sustentar o desenvolvimento de um ordenamento político-internacional conhecido como unipolaridade, bipolaridade e multipolaridade. Para tanto, buscou explicar conceitos como os de anarquia, equilíbrio, ordem e polaridade. A inter-relação entre esses conceitos ajuda na compreensão de como ocorrem as articulações para a ordem mundial. É a partir do pensamento de que a relação entre os estados é uma relação anárquica que surge a necessidade de equilíbrio, ordenamento e, consequentemente, de polos de poderes que irão impor uma organização no sistema internacional.

Posteriormente, objetivou-se mostrar, cronologicamente, como ocorreu a transformação do sistema de estados a partir do fim da Segunda Guerra Mundial em relação

à política externa dos Estados Unidos da América. Neste momento, apresentaram-se também as ideias de autores que se dispuseram a pensar o tema.

Falar sobre unipolaridade, bipolaridade e multipolaridade não é tarefa fácil. O tema

é extremamente amplo e não se esgota em um artigo. Várias são as visões dos autores, e a

reflexão sobre o tema ainda continua a estimular o debate. Infelizmente, não foi possível contemplar todas as vertentes, ideias e escolas teóricas. Buscou-se, então, fazer um apanhado

de diversos pensamentos e, assim, apresentar a multiplicidade da produção acadêmica sobre

o tema. É claro que, dessa forma, acabam por surgir ideias que se convergem, mas também discordâncias. Espera-se, assim, que este trabalho contribua para um posterior aprofundamento do tema.

20

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