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Terras devolutas e latifndio

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Universidade Estadual de Campinas

Reitor
Jos Tadeu Jorge

Coordenador Geral da Universidade


Fernando Ferreira Costa

Conselho Editorial
Presidente
Paulo Franchetti
Alcir Pcora Arley Ramos Moreno
Eduardo Delgado Assad Jos A. R. Gontijo
Jos Roberto Zan Marcelo Knobel
Sedi Hirano Yaro Burian Junior

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s


1850

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ficha catalogrfica elaborada pelo
sistema de bibliotecas da unicamp
diretoria de tratamento da informao

Si38t Silva, Ligia Osorio.


Terras devolutas e latifndio: efeitos da lei de 1850 / Ligia Maria Osorio
Silva. 2a ed. Campinas, sp: Editora da Unicamp, 2008.

1. Latifndio Brasil Histria. 2. Propriedade rural Brasil Condies ru-


rais. I. Ttulo.

isbn 978-85-268-0821-8 cdd 333.320981

ndices para catlogo sistemtico:

1. Latifndio Brasil Histria 333.320981


2. Propriedade rural Brasil Condies rurais 333.320981

Copyright by Ligia Maria Osorio Silva


Copyright 2008 by Editora da Unicamp

1 a edio, 1996

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em sistema eletrnico, fotocopiada, reproduzida por meios mecnicos
ou outros quaisquer sem autorizao prvia do editor.

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Para Miriam e Eduardo

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Agradecimentos

A verso inicial deste livro foi uma tese de doutorado defendida na


Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo em . A a edi-
o, de , esgotou-se h muito tempo. Sou reconhecida ao
professor Paulo Franchetti pelo apoio a esta a edio, bem como
equipe da Editora da U, por seu atento e rigoroso traba-
lho de reviso. Agradeo ao meu orientador, o saudoso professor
Octavio Ianni, e aos professores e amigos da Universidade de Cam-
pinas Wilma Peres Costa, Fernando Novais, Sergio Silva e Joo
Quartim de Moraes pelas sugestes e correes que zeram pri-
meira verso deste trabalho.

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Sumrio

Prefcio 2 a edio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Introduo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .



I O estatuto do solo colonial .......................................................................................
II O sesmarialismo ....................................................................................................................................
III O fim das sesmarias ..........................................................................................................................
IV O predomnio da posse ..................................................................................................................
V O primeiro projeto de lei de terras ....................................................................................



VI 1850 ........................................................................................................................................................................
VII A estratgia Saquarema ..............................................................................................................
VIII A lei .......................................................................................................................................................................
IX O regulamento.........................................................................................................................................
X A prtica ................................................................................................................................................................
XI As grandes mudanas ....................................................................................................................

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XII O Governo Provisrio e a Constituinte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
XIII A lei de 1850 nos estados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
XIV O coronelismo e a luta pela terra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
XV A apropriao territorial no estado de So Paulo . . . . . . . .
XVI As polticas federais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
XVII Os servios de terras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
XVIII O usucapio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

CONCLUSO
A questo da terra e a formao da sociedade nacional . . . . .


Fontes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Prefcio a edio

H anos, escrevi um comentrio sobre este livro na revista do


Instituto de Estudos Avanados da USP. Pareceu-me ento que o
mrito principal deste minucioso trabalho consistia na compro-
vao, por meio do estudo de um caso concreto, da incapacidade
de a classe dominante brasileira institucionalizar a aquisio e a
transmisso da propriedade da terra no pas.
Mesmo ciente da necessidade dessa institucionalizao para
legitimar o seu prprio poder, diante da iminncia da abolio
da escravatura, essa classe no conseguiu faz-lo. Na pauta desde
, a aprovao da lei foi procrastinada por quase anos e,
quando nalmente foi impossvel deixar de enfrentar o assunto,
o projeto inicial perambulou sete anos pelos corredores da Casa,
para transformar-se em lei somente em . Contudo, quatro
anos foram necessrios para ser regulamentada, com a agravante
de que, na regulamentao, o Executivo incluiu dispositivos des-
tinados a facilitar a burla, tanto pelos grandes senhores rurais, na
sua permanente fome de terras novas, como por uma nova cate-
goria de especuladores fundirios os grileiros.
Com isso, em vez de regular, o estatuto jurdico da terra con-
tribuiu para instaurar o caos fundirio que at hoje perdura na
realidade agrria do pas. Qualquer planejamento de ao admi-

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nistrativa em relao ao meio rural, inclusive em relao


reforma agrria, sempre colide com uma base institucional difu-
sa e instvel e com um conhecimento objetivo da situao agr-
ria que no passa de aproximao grosseira da situao real do
campo.
Passados anos, a tese que Ligia Osorio defende no livro est
absolutamente conrmada pelos fatos. Nem a eleio de um pre-
sidente de origem popular, que fez sua carreira poltica prome-
tendo a reforma agrria, foi capaz de vencer a barreira do conser-
vadorismo.
A esse respeito, posso dar meu testemunho pessoal quanto aos
obstculos surgidos nos diversos escales do governo para frustrar
a elaborao de um plano de reforma agrria que representasse,
de fato, uma alterao na estrutura fundiria do pas. Qualquer
proposta que pudesse molestar os grandes proprietrios de terra,
cuja bancada de deputados federais essencial para garantir a
maioria do governo no Congresso, era imediatamente rejeitada.
No nal de uma grande disputa, em que a equipe encarregada de
formular o plano se enfrentou mais com o Ministrio da Reforma
Agrria e com os burocratas da administrao pblica do que
com os prprios latifundirios, o projeto foi engavetado.
O Programa de Reforma Agrria aprovado, embora con-
servando esse nome, transformou-se, na verdade, em um pro-
grama de assentamentos rurais, executado em ritmo lento e insu-
ciente sequer para solucionar o problema das famlias sem terra,
que enganadas pela promessa de ter o seu cho , assim que
o novo governo teve incio, acamparam em massa beira das
estradas e em terras improdutivas.
O mtodo usado atualmente para burlar a norma constitucio-
nal que estabelece o compromisso do Estado brasileiro com a
reforma agrria o mesmo retratado por Ligia Osorio em relao
Lei de Terras de : a lei acata-se, mas no se cumpre.

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Prefcio a edio |

O aspecto trgico dessa triste histria que, nestes ltimos


anos, a investida do capital estrangeiro pelo controle de terras
brasileiras cresceu substancialmente, em decorrncia da poltica
de estmulo produo em alta escala de lcool combustvel, soja
e madeira.
Novamente a falta de institucionalizao da propriedade fun-
diria, apontada claramente por Ligia, servir para que os po-
derosos se apossem das terras que ainda estiverem em mos de
pequenos agricultores, posseiros, quilombolas e indgenas. Basta
que elas estejam em reas de interesse do grande agronegcio.
O livro de Ligia Osorio focaliza, na verdade, o mais srio pro-
blema do mundo rural brasileiro: a insegurana da propriedade
da terra. No entanto, seu alcance extrapola a dimenso propria-
mente fundiria para dissecar, com um bisturi aado, a natureza
da classe dominante e do processo poltico brasileiro. O que ela
demonstra cabalmente que o tipo de sociedade que a Colnia
nos legou o qual at agora no conseguimos superar impe-
de a institucionalizao do Estado de direito. Com efeito, uma
enorme populao de sujeitos monetrios sem dinheiro, depen-
dente dos favores dos poderosos, cria o paradoxo de uma socie-
dade em que o conito de terras permanente, mas no alcana
a dimenso e a dinmica de uma luta social revolucionria.
No campesinato brasileiro a porcentagem de famlias de con-
dio camponesa, para quem a propriedade da terra constitui
uma reivindicao bsica, muito pequena em relao multido
das populaes de origem nos ex-escravos e homens livres pobres
do perodo colonial, para as quais a propriedade da terra no tem
a mesma signicao.
Essa imensa massa de destitudos no foi capaz at hoje de
transformar os conitos fundirios localizados em que se en-
volve diariamente, ao longo de toda a histria do pas num
projeto global de explorao da terra, seja por uma economia ba-

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seada na propriedade familiar camponesa, seja por uma economia


baseada na propriedade coletiva da terra.
Sem presso coletiva, torna-se fcil para a burguesia canalizar
recursos para atenuar, mediante favores do Estado, a grave situa-
o social que a concentrao da propriedade da terra provoca no
meio rural. Essa alternativa bem menos custosa para a burgue-
sia do que a reforma agrria. Por ela optou a plutocracia que nos
governa e nisso teve grande xito. Programas assistenciais, como
o Bolsa Famlia, que so percebidos pela massa rural como favo-
res, concesses que precisam ser retribudas, nos termos da mes-
ma cultura herdada da Colnia, com outros favores. A cultura
do favor, dominante nas relaes entre os homens livres po-
bres e a classe dominante ainda vigora plenamente no Brasil do
sculo XXI.
O que este excelente livro de Ligia Osorio deixa claro que,
enquanto essa cultura do favor no for superada, ser imposs-
vel institucionalizar no apenas a aquisio e propriedade da ter-
ra, mas todo e qualquer aspecto da vida brasileira que possa amea-
ar o poder e os privilgios da classe dominante. Seu livro explica
o casusmo prevalecente em todas as relaes do Estado com seus
cidados e, constitui, sem dvida, uma contribuio importante
para o conhecimento da nossa realidade.

Plnio de Arruda Sampaio

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Introduo

Em meados do sculo XIX, o Estado imperial elaborou a primei-


ra legislao agrria de longo alcance da nossa histria, que cou
conhecida como a Lei de Terras de . Essa interveno do
Estado na questo da terra veio no bojo das grandes transfor-
maes que nesse perodo comearam a propelir a sociedade bra-
sileira, ainda escravista e arcaica, nos rumos da modernidade. A
Lei de Terras visava promover o ordenamento jurdico da pro-
priedade da terra que a situao confusa herdada do perodo co-
lonial tornava indispensvel.
Embora a relevncia de uma lei que objetiva regularizar a si-
tuao jurdica dos proprietrios de terras seja patente, no caso
brasileiro seu signicado assume ainda maior importncia. Isso
porque, em inmeras anlises sociolgicas, aos proprietrios de
terras atribudo um papel destacado na organizao social e
poltica do Estado imperial e republicano.
Uma das interpretaes mais difundidas a propsito do agra-
rismo da sociedade brasileira, e que conta, entre seus adeptos,
Nestor Duarte e Srgio Buarque de Holanda,1 caracteriza o pro-

Srgio Buarque de Holanda, Razes do Brasil, a ed. Rio de Janeiro: Jos Olympio,
; Nestor Duarte, A ordem privada e a organizao poltica nacional. So Paulo: Cia.
Ed. Nacional, ; Victor Nunes Leal, Coronelismo, enxada e voto, a ed. So Paulo:

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cesso de formao e fortalecimento do Estado como uma luta


constante deste contra as foras dissolventes e centrfugas, exis-
tentes no organismo social, representadas pelo extenso poder dos
proprietrios de terras. A presena de foras centrfugas na socie-
dade, expressa no privatismo, teria constitudo um dos obst-
culos ao pleno desenvolvimento do poder pblico do Estado. As
explicaes para a ocorrncia de tal fenmeno vo buscar na for-
ma originria da ocupao territorial as suas razes.
Para os representantes dessa corrente, a ocupao do solo ocor-
reu primordialmente por meio da iniciativa privada. A bandeira,
forma tpica da ocupao do interior, era uma empresa privada,
dirigida para os ns e no interesse da propriedade privada. A
administrao colonial e posteriormente o Imprio sempre con-
taram com o concurso dos proprietrios privados para a manu-
teno da ordem social e para a defesa da integridade territorial.
Com a quebra dos vnculos coloniais, o privatismo continuou
a existir como uma espcie de freio ao desenvolvimento do Esta-
do nacional. Existem naturalmente distines entre os autores a
propsito do peso efetivo atribudo aos proprietrios de terras nos
diferentes momentos desse processo. Em alguns casos, aponta-se
uma continuidade nas diversas fases Colnia, Imprio e Re-
pblica; em outros, v-se um processo de ruptura na emergncia
de uma ordem poltica estreitamente vinculada aos interesses do
caf, na Primeira Repblica. Para outros ainda, haveria um equi-
lbrio de foras na Primeira Repblica, em que o coronelismo
representaria um compromisso entre a fora estatal crescente e o
poder privado dos proprietrios de terras em declnio.2

Alfa-Omega, . Selecionamos esses autores dentro da extensa bibliograa que tra-


ta da importncia dos proprietrios de terra na formao social brasileira porque neles
se apresenta de modo bastante destacado a oposio entre o pblico e o privado.
Para a continuidade ver, por exemplo, Nestor Duarte, A ordem privada... A ruptura
representada pela emergncia da frao cafeeira no controle do aparelho de Estado est
destacada em Raymundo Faoro, Os donos do poder Formao do patronato poltico

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Introduo |

Outro veio interpretativo, de inspirao marxista, bem repre-


sentado por Nelson Werneck Sodr,3 no situa a contradio da
sociedade brasileira entre os interesses pblicos e os interesses
privados. O Estado agiria como instrumento da execuo da po-
ltica denida pelos interesses da classe dos proprietrios de ter-
ras. A Independncia, feita com um mnimo de alteraes inter-
nas em conseqncia da participao destacada dos proprietrios
de terras, deixou intocada a base social sobre a qual se assentara
a sociedade colonial o escravismo. Por volta de , a classe
dos proprietrios de terra j havia conseguido estruturar um apa-
relho de Estado que exercia o poder sobre todo o pas, embora de
forma desigual nas diferentes regies. As mudanas importantes
que sacudiram a sociedade brasileira na segunda metade do scu-
lo XIX cindiram politicamente a classe dos proprietrios de terra
em duas fraes. Uma frao, em movimento ascendente, ligada
exportao, que comeou a desligar-se da escravido, e a outra,
em declnio, alijada da exportao, aferrada ao trabalho escravo
ou servido. Tendo em vista essa diviso, que implicava interes-
ses divergentes em relao poltica econmica que deveria seguir
o Estado imperial, o comportamento da classe dos proprietrios
de terra perdeu a homogeneidade e abriu-se espao para a resso-
nncia das reivindicaes das classes mdias que faziam sua en-
trada no cenrio. Uma vez proclamada a Repblica, porm, re-
comps-se a unidade da classe dos proprietrios de terras, tendo
em vista a dependncia na qual os setores arcaicos se encontravam
em relao ao Estado, dominado principalmente pela frao liga-
da ao caf, e os aliados de ocasio (as classes mdias e o Exrcito)
foram devidamente afastados do centro do poder.
brasileiro, vols, a ed. So Paulo: E, . Aparece tambm em Srgio Buarque
de Holanda (org.), Histria geral da civilizao brasileira. So Paulo: D, , t. II
O Brasil monrquico, vol. Do Imprio Repblica, p. . O compromisso
coronelista est em Victor Nunes Leal, Coronelismo...
Formao histrica do Brasil, a ed. So Paulo: Brasiliense, .

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Essas breves consideraes nos permitem armar que as rela-


es entre os proprietrios de terras e o Estado constituem um
aspecto fundamental para a compreenso da dinmica da socie-
dade brasileira. Quer se veja a questo pelo prisma da contradio
entre o poder pblico, exercido pelo Estado, e o poder privado,
exercido pelos proprietrios de terras, quer pelo prisma da instru-
mentalizao do Estado pelos proprietrios de terra, permanece
vlida a relevncia do tema.
Por outro lado, trata-se tambm de um fato amplamente es-
tabelecido, a predominncia da grande propriedade na estrutura
agrria brasileira.4 A imagem dos proprietrios de terra cuja im-
portncia na vida poltica e social brasileira acabou de ser desta-
cada est associada grande propriedade voltada para a agricul-
tura de exportao. A alta concentrao da propriedade da terra
um fator em torno do qual evoluiu a questo da terra e que
atravessa todos os perodos da nossa histria.
A contribuio que pretendemos dar, neste trabalho, situa-se
num campo pouco explorado pelos analistas da questo da terra
e das relaes entre proprietrios de terras e Estado. Trata-se da
histria da apropriao territorial. Procuramos estudar neste traba-
lho momentos decisivos do processo de constituio da moderna
propriedade territorial, que foram, por outro lado, parte essencial
do processo de formao da classe de proprietrios de terra.
Uma das caractersticas da constituio da propriedade da
terra no Brasil que a propriedade territorial se constituiu fun-
damentalmente a partir do patrimnio pblico.5 Nosso trabalho
Dados bastante preciosos sobre a questo esto em Manuel Diegues Jr., Populao e
propriedade da terra no Brasil. Washington, D.C.: Unio Panamericana, Secretaria-
Geral da OEA, . Para um ponto de vista analtico, ver Caio Prado Jr., A questo
agrria. So Paulo: Brasiliense, , e A revoluo brasileira, a ed. So Paulo: Brasi-
liense, .
Conforme est registrado nos manuais de direito agrrio. Ver, por exemplo, Altir de
Souza Maia, Curso de direito agrrio. Braslia: Fundao Petrnio Portella, , no
Discriminao de terras, pp. -.

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Introduo |

procura estabelecer as condies nas quais se deu esse processo de


passagem das terras pblicas para o domnio privado. Desde logo
advertimos, portanto, que o objeto deste trabalho no so os
proprietrios de terra, mas sim o espao de relacionamento entre
os proprietrios de terra e o Estado, espao estabelecido pela le-
gislao que normalizava o processo de aquisio de domnio
sobre as terras e que, portanto, formou o arcabouo jurdico den-
tro do qual se constituiu a moderna propriedade territorial.
Foi a partir desse enfoque que procuramos analisar a Lei de
Terras de .
Tradicionalmente, a lei de tem sido vista como um ato
complementar Lei Eusbio de Queirs, que proibiu o trco
negreiro e lanou no horizonte a perspectiva do m do escravis-
mo. Essa possibilidade relanou a polmica sobre as possibilida-
des de substituio da mo-de-obra escrava. Em nosso entender
essa interpretao da lei perfeitamente vlida e pretendemos
incorpor-la tambm na nossa anlise. Queremos, entretanto,
resgatar outra dimenso da lei que tem sido desprezada, de um
modo geral, e que consistia na sua inteno de demarcar as terras
devolutas e normalizar o acesso terra por parte dos particulares
daquela data em diante.
Intervir na questo da terra e da mo-de-obra, tal como pre-
tendeu o Estado imperial por meio da adoo da Lei de Terras,
s foi possvel devido s alteraes que se produziram na vida
social e poltica do Imprio em torno de . A Lei de Terras
esteve vinculada, portanto, tambm ao processo de consolidao
do Estado nacional. Procurando ordenar uma situao de grande
confuso que existia no Brasil em matria de ttulos de proprie-
dade, a lei estabeleceu um novo espao de relacionamento entre
os proprietrios de terras e o Estado, que foi evoluindo durante
a segunda metade do sculo XIX, com desdobramentos na Pri-
meira Repblica. Por isso, o perodo abarcado pelo nosso traba-

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lho estende-se at . Como a lei operava a transio do orde-


namento jurdico do tempo colonial para a forma moderna da
propriedade, comeamos o nosso estudo pela situao da apro-
priao territorial no perodo anterior a , para estabelecer as
condies s quais a Lei de Terras pretendia aplicar-se.
Tendo em vista o objetivo central deste trabalho, focamos
nossa pesquisa na legislao sobre terras e na sua aplicao ao
longo das diversas fases por que passou o ordenamento jurdico
da propriedade territorial.6
Para a poca colonial, a legislao elaborada sobre a questo
da terra encontra-se basicamente nas Ordenaes do Reino. Nos
regimentos dos governadores-gerais, nas cartas forais dos dona-
trios e nas cartas de doaes de sesmarias, encontramos as nor-
mas gerais estabelecidas pelas Ordenaes especicadas para casos
mais concretos. A partir principalmente do sculo XVIII, aumen-
ta muito o nmero de avisos que alteram as condies das doa-
es. Muitos destes esto nos aditamentos s Ordenaes. Nos
Fragmentos de uma memria sobre as sesmarias da Bahia, encontra-
se um comentrio valioso a propsito das relaes nem sempre
tranqilas entre sesmeiros e posseiros, as autoridades coloniais e
a legislao elaborada para concili-los. Para a aplicao da legis-
lao, foram muito teis os trabalhos O sistema sesmarial no Bra-
sil, de Jos da Costa Porto, e Histria territorial do Brasil, de Fe-
lisberto Freire. Este ltimo, previsto para abarcar o pas inteiro,
infelizmente no passou do primeiro volume, dedicado Bahia,
Esprito Santo e Sergipe.
Como subsdio para a anlise da legislao de terras do Imp-
rio, que naturalmente est centrada na lei de , utilizamos
uma compilao, elaborada por Machado de Assis (funcionrio
do Servio de Terras e Colonizao) para o Ministrio da Agri-

Ver indicaes bibliogrcas completas no nal.

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