Direito Administrativo

Administrao Pblica
Parte 1

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Professor Carlos Barbosa Administrao Pblica

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Carlos Barbosa

Advogado e Consultor Jurdico em Administrao Pblica;

Professor de Direito, especialista em Aperfeioamento em Direito pela Faculdade de

Direito Damsio de Jesus - So Paulo SP.

Coach especialista em dicas de organizao de estudos, planejamento e motivao

para concursos, em parceria com os cursos: Meritus Online, Curso Orvile Carneiro,
Curso Interasat e Curso Pleno, em Belo Horizonte;

Coach especializado em metodologia do ensino jurdico: assessoria de instituies,

planejamento, execuo e treinamento de professores.

Ps Graduado em Direito Processual pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas

Gerais PUC/Minas.

Ps Graduado em Direito Pblico pela Universidade Candido Mendes

- Rio de janeiro - RJ.

Mestrando em Direito Pblico pela Pontifcia Universidade Catlica PUC/ Minas - Belo
Horizonte/MG;

Co-autor de Direito para Concursos Pblicos, (Editora Ttico).

Professor de Direito Administrativo e Administrao Pblica no Instituto IOB So

Paulo e Campinas;

Professor do Curso Preparatrio Praetorium Preparatrio para Concursos Pblicos e

Ps-graduao (Instituto de Ensino, Pesquisa e atividades de Extenso em Direito) -
Turmas da OAB, Superior Jurdico e nvel mdio Belo Horizonte e So Paulo;

Professor de Direito Administrativo no Curso Pro Labore para Exames da OAB Curso
Damsio de Jesus Belo Horizonte - MG;

Professor de Direito Pblico no Curso Supremo / INTERASAT- Preparatrio para

Concurso Pblico Estdios localizados em Belo Horizonte - MG;

Professor de Direito Pblico do Curso Meritus online Estdios localizados em Belo

Horizonte - MG;
Integrante da Escola Superior de Advocacia OAB/MG, na funo de professor
palestrante.

Contatos:
carlosbarbosa78@yahoo.com.br
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1. Introduo:

O Estado uma pessoa jurdica composta pelos elementos povo,

territrio e governo. As suas principais caractersticas so a territorialidade e
soberania, cuja organizao de cunho constitucional, especialmente no que
tange diviso poltica, criao dos poderes, forma de governo e o meio de
aquisio do poder pelos governantes.

Alis, existe diferena entre pessoa jurdica Estado e Administrao

Pblica. Esta, por sua vez, pode ser analisada em dois sentidos. O primeiro,
denominado sentido subjetivo, consiste no conjunto de rgos e entidades que
compem o Estado na busca pelo interesse pblico.

No sentido objetivo, conceitua-se administrao pblica como conjunto de

atividades e funes atribudas ao Estado na busca pelo bem comum. A doutrina
estabelece algumas funes prprias da administrao pblica:

Servio Pblico funes que estabelecem comodidade

coletividade;
Polcia Administrativa restries ao exerccio de direitos
individuais em pro bem comum;
Fomento incentivo iniciativa privada na prestao de atividade
de utilidade pblica;
Interveno toda interveno do Estado no setor privado, tais
como no setor econmico, imobilirio etc.

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2. Administrao Pblica Direta e centralizada

O Estado desempenha sua estratgia poltica por meio dos instrumentos

disponibilizados pela Administrao Pblica: rgos, agentes e entidades
administrativas.

Deste modo, a doutrina denomina centralizao administrativa o

fenmeno pelo qual o Estado coloca em execuo suas tarefas diretamente
atravs dos rgos e agentes integrantes da Administrao Direta.

Ao criar os entes polticos (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal),

verificou-se a necessidade da diviso interna das atribuies de cada ente, em
face das diversas matrias e incumbncias recebidas pelo diploma
constitucional.

Foi necessria, ento, a diviso em unidades administrativas localizadas

em cada ente poltico com incumbncia prpria para o melhor desempenho das
competncias e finalidades. neste cenrio jurdico que nascem os rgos
administrativos.

rgo administrativo, de acordo com o ilustre professor Edimur Ferreira

de Faria, o centro de competncia, criado para a realizao de servio pblico
ou desempenho de atividades meio da Administrao Pblica1.

O fenmeno jurdico que d origem aos rgos administrativos

denominado desconcentrao administrativa.

1
Curso de Direito Administrativo Positivo, 7 edio, Editora Del Rey, 2011
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So caractersticas dos rgos administrativos:

Os rgos pblicos so criados por lei;

No possuem personalidade jurdica;
No possuem patrimnio prprio;
Fazem parte da Administrao Direta;
So subordinados ao ente poltico que o criou;
So influenciados pela normatividade do princpio da hierarquia.

Quando a desconcentrao ocorre na Administrao Direta, os rgos

dos estados-membros, municpios e distrito federal recebem o nome de
Secretarias. Os rgos pertencentes Unio recebem o nome de Ministrios.

No entanto, vale lembrar que possvel a desconcentrao na

Administrao Indireta, quando houver diviso interna das atribuies da
Autarquia, Fundao Pblica, Sociedade de Economia Mista e Empresa Pblica,
atravs da criao de departamentos e setores internos.

Constituio Federal
Descentralizao Poltica
Unio / Estados/ Distrito Federal/ Municpios

Desconcentrao
Ministrios Secretarias

3. Administrao Pblica Indireta e Descentralizao:

De acordo com Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, Administrao

Indireta o conjunto de pessoas jurdicas (desprovidas de autonomia poltica)

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que, vinculadas administrao direta, tm competncia para o exerccio, de
forma descentralizada, de atividades administrativas2.

A Constituio Federal no seu art. 37, XIX, prescreve que a Unio, os

Estados, Municpios e Distrito Federal podero atravs de lei especfica criar a
Autarquia e autorizar a criao da Fundao Pblica, Sociedade de Economia
Mista e Empresa Pblica.

Assim, a Administrao Indireta composta pela:

Autarquia;
Fundao Pblica;
Sociedade de Economia Mista;
Empresa Pblica.

Vale lembrar que o nascimento da Autarquia feita diretamente por lei

especfica, ao passo que as demais entidades so somente autorizadas pela lei,
visto que seu nascimento se d com o registro em cartrio de seu ato
constitutivo (estatuto ou contrato social).

O fenmeno jurdico que faz nascer os entes da Administrao Indireta

a descentralizao administrativa por outorga, instrumentalizada por meio de lei
especfica, nos moldes da Constituio Federal.

No entanto, oportuno lembrar que a descentralizao administrativa no

se d apenas pela outorga. possvel que os entes polticos transfiram para
uma pessoa jurdica autnoma o exerccio de parte de suas atribuies atravs
do contrato. Neste caso, do origem as chamadas delegatrias, compostas
pelas concessionrias e permissionrias.

2
Direito Administrativo descomplicado, edio 17, pg. 28
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As delegatrias no fazem parte da Administrao Indireta, apesar de
originar do fenmeno da descentralizao administrativa.

A doutrina enumera inmeras caractersticas prprias das entidades

administrativas:

So criadas ou autorizadas por lei especfica;

Possuem personalidade jurdica;
Possuem patrimnio prprio;
Fazem parte da Administrao Indireta;
So vinculados aos entes da Administrao Direta;
So influenciados pelo principio da especialidade.

Memorizar:

Cria Autarquia
Lei especfica Fundao
Autoriza a criao Sociedade de Econ. Mista
Empresa Pblica
Entes polticos
Concessionrias
Contrato
Permissionrias

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4. Principais caractersticas de cada entidade da Administrao
Indireta:

Autarquia:
Ex. USP, INSS, OAB, IBAMA.

Criao So entidades criadas diretamente por lei especfica. No h

necessidade de nenhum ato subseqente para o nascimento desta
pessoa jurdica da Administrao indireta.

Personalidade Jurdica As autarquias tm a mesma personalidade

jurdica atribuda ao ente poltico, qual seja pessoa de direito pblico. Isto
quer dizer que estas pessoas possuem prerrogativas (vantagens) prprias
de um ente estatal, alm de submeterem a sujeies decorrentes do
regime jurdico administrativo.

Funo Elas desempenham funo tpica do Estado, tais como

servios previdencirios, educao e pesquisa etc.

Patrimnio Seu patrimnio considerado de natureza pblica. Assim

sendo, no podem ser usucapidos nem alienados, salvo, neste ltimo
caso, se houver autorizao legal.

Responsabilidade Civil Por serem pessoas jurdicas de direito pblico,

as autarquias respondem objetivamente pelo prejuzo que seus agentes
causarem a terceiros (art.37, 6 da Constituio Federal).

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Fundao Pblica:
Ex. Fundao Joo Pinheiro, Fundao Clvis Salgado, FUNAI, IBGE.

Criao De acordo com a Constituio Federal, as fundaes tm sua

criao autorizada por lei especfica, e seu mbito de atuao regulada
por lei complementar. Entretanto, parte da doutrina permite a criao da
fundao diretamente pela lei, nos moldes de uma autarquia. Explica os
adeptos desta corrente, que as fundaes seriam uma espcie de
autarquia (fundao autrquica ou autarquia fundacional), sendo regidas
pelas mesmas regras.

Personalidade Jurdica De acordo com a Constituio Federal, as

fundaes autorizadas pela lei tm personalidade jurdica de direito
privado, ou seja, no possuem nenhuma prerrogativa (vantagem)
concedida aos entes estatais. No entanto, as fundaes criadas nos
moldes de uma autarquia seguem as regras do direito pblico, com todas
as prerrogativas e sujeies previstas.

Funo As fundaes desempenham servios pblicos consistentes

em atividades sociais, tais como pesquisa, proteo a patrimnio histrico
e difuso etc.

Patrimnio O patrimnio das Fundaes Pblicas de direito pblico so

considerados patrimnios pblicos, idnticos de uma autarquia (vide
tpico). As Fundaes Pblicas de direito privado possuem patrimnios
considerados privados. No entanto, no podem ser objetos de usucapio
se estiverem afetados a uma atividade pblica.

Responsabilidade Civil Por serem pessoas jurdicas de direito pblico,

as Fundaes Pblicas de direito pblico respondem objetivamente pelo
prejuzo que seus agentes causarem a terceiros. As Fundaes Pblicas

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de direito privado, por prestarem servios pblicos coletividade, tambm
respondem objetivamente pelo prejuzo causado por seus agentes a
terceiros (art.37, 6 da Constituio Federal).

Sociedade de economia mista e empresas pblicas:

Ex. Sociedade de economia mista: Banco do Brasil, Petrobrs, CEMIG, BHTRANS.
Ex. Empresa Pblica: Caixa Econmica Federal, Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (EBCT), INFRAERO,
Casa da moeda.

Regras comuns:

Criao De acordo com a Constituio Federal (art. 37, XIX), as

sociedade de economia mista e empresa pblica tm sua criao
autorizada por lei especfica, visto que o nascimento destas pessoas
ocorre com o registro em cartrio de seus respectivos atos constitutivos
(estatuto ou contrato social).

Personalidade Jurdica A sociedade de economia mista e empresa

pblica so regidas por normas de Direito Privado, j que so meios de
interveno do Estado na economia, como se o Poder Pblico empresrio
fosse.

Funo A sua principal funo permitir o Estado atuar no domnio

econmico por meio da figura excepcional de agente econmico. Esta
interveno somente legitimada quando necessria aos imperativos de
segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definido
em lei (art. 174, caput, CF). No entanto, a sociedade de economia mista e
empresa pblica, alm de permitirem a explorao da atividade
econmica pelo Poder Pblico, podem desempenhar servios pblicos
em seu nome. Apesar desta permissividade, a doutrina entende que o

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servio pblico executvel pela sociedade de economia mista e empresa
pblica aquele que poderia ser delegado por meio do contrato de
concesso uma empresa da iniciativa privada. Assim, ficam de fora da
sua rea de atuao as funes tpicas do Estado, cabendo estas
somente Administrao Direta e suas autarquias.

Patrimnio Os bens pertencentes s pessoas jurdicas de Direito

Privado so considerados bens privados. Embora possuam esta
caracterstica, s vezes o seu patrimnio recebe proteo idntica quela
decorrente das normas do Direito Pblico. o que se verifica na
sociedade de economia mista e empresa pblica prestadoras de servio
pblico. Pelo princpio da continuidade, os servios estatais no podem
sofrer interrupo. Sendo assim, se os bens pertencentes a estas
pessoas estiverem destinados execuo de alguma atividade em nome
do Estado, estes passam a ser intocveis.

Responsabilidade Civil Em regra geral, a sociedade de economia mista

e empresa pblica, por serem pessoas jurdicas de direito privado, se
sujeitam ao sistema de responsabilidade subjetiva. Entretanto, vimos que
a sociedade de economia mista, alm de explorar a atividade econmica,
est autorizada prestar servio pblico em nome do Estado. Neste
caso, apesar de continuar sob o mesmo regime privado, seus agentes
iro responder objetivamente pelo prejuzo casado a terceiros. Podemos
sintetizar a matria da seguinte forma: se for uma sociedade de economia
mista e empresa pblica exploradoras da atividade econmica, sua
responsabilidade ser subjetiva (para que haja responsabilidade, a vtima
do dano dever provar a culpa ou o dolo do servidor que atuou em nome
da pessoa jurdica), ao passo que, se for sociedade de economia mista
prestadora e empresa pblica prestadoras de servio pblico, a

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responsabilidade ser objetiva (independente de prova da culpa ou dolo
do agente causador do dano).

Diferenas entre sociedade de economia mista e empresa pblica:

Forma jurdica A sociedade de economia mista, de acordo com a Lei

6.404/76, somente pode se revestir na forma de sociedade annima
(S/A), ao passo que a empresa pblica pode assumir qualquer forma
societria, inclusive sociedade annima (S/A). As primeiras so inscritas
no registro pblico de empresas mercantis; as segundas, no registro
pblico de empresas mercantis ou no registro civil das pessoas jurdicas,
dependendo da forma adotada.

Composio do capital O capital de formao da sociedade de

economia mista misto, ou seja, capital pblico somado ao capital
privado. Apesar do patrimnio hbrido, a maioria das aes de voto deve
ser titularizada pelo Poder Pblico, como forma de mant-lo no comando
da estatal. A empresa pblica tem seu capital formado exclusivamente por
recursos pblicos (capital 100% pblico).

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Obras Consultadas:

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23 edio. So

Paulo: Editora Atlas, 2010.

ALEXANDRINO, Marcelo & PAULO, Vicente. Direito Administrativo

Descomplicado. 17 edio. So Paulo: Editora Mtodo, 2009.

CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 15

edio. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2006.

MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 3 edio. Salvador: Editora

Jus Podivm, 2007.

CAVALCANTE FILHO, Joo Trindade. Servidor Pblico Lei 8112/1990.

Coleo Leis Especiais para Concursos. 1 edio. Salvador: Editora Jus
Podivm, 2009.

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