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Julho de 2015, Belo Horizonte

rea Temtica: Instituies e Regimes Internacionais

PERCEPES GOVERNAMENTAIS SOBRE A INTEGRAO


REGIONAL NA AMRICA DO SUL1

Karina L. Pasquariello Mariano (UNESP)


Ana Mara Surez Romero (UNESP)
Clarissa Correa Neto Ribeiro (UNESP)

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Este artigo um resultado parcial da pesquisa Regionalismo na Amrica Latina no Sculo XXI, coordenada
pela professora Karina L. P. Mariano e financiada pelo CNPq.
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RESUMO: PERCEPES GOVERNAMENTAIS SOBRE A INTEGRAO
REGIONAL NA AMRICA DO SUL
Karina L. Pasquariello Mariano2
Ana Mara Surez Romero3
Clarissa Correa Neto Ribeiro4

Coexistem na Amrica Latina hoje vrios processos de integrao com diferentes


caractersticas e lgicas. Convivem projetos iniciados durante a primeira onda
integracionista de 1960 (CAN- Comunidade Andina) e na etapa identificada com o
regionalismo aberto e o pensamento neoliberal dos anos 1980; assim como, projetos
propondo a superao desses modelos e a construo de iniciativas de contornos
ideolgicos e institucionais diversos, como no caso da ALBA (Aliana Bolivariana para os
Povos de Nossa Amrica) e da prpria Unasul (Unio das Naes Sul-Americanas); ou
ainda a retomada da agenda do regionalismo aberto com a Aliana do Pacfico.
Essa coexistncia chama a ateno no s pela diversidade das propostas, mas
porque vrios pases participam simultaneamente em mais de um bloco regional. Em que
medida essa multiplicidade de atuaes mostra-se contraditria ou revela inconsistncias e
alteraes nos interesses estratgicos da poltica externa desses pases?
Este artigo analisa os posicionamentos de atores governamentais de seis pases:
Argentina, Brasil, Bolvia, Colmbia, Equador e Peru; concentrando-se nos discursos,
pronunciamentos, entrevistas e documentos produzidos por esses atores em relao
integrao regional. A seleo dos pases seguiu o critrio de participao em pelo menos
dois processos de integrao e a relevncia desses atores na prpria integrao.
O suposto deste trabalho que medida que proliferam novas propostas
integracionistas, os projetos mais institucionalizados tendem a perder fora e importncia na
poltica externa dos pases. A primeira parte do artigo discute sobre qual o entendimento
dos governos sobre integrao regional, isto , quais so seus interesses e objetivos com
esses blocos. Em seguida, nossa ateno volta-se para analisar as percepes que esses
atores apresentam sobre cada um dos blocos regionais e como cada um deles se aproxima
dos interesses apontados na primeira parte do trabalho. Finalmente, discutiremos em que
medida esses projetos podem coexistir e ser complementares.
Palavras-chave: Integrao, Regionalismo, Amrica do Sul

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Professora da Faculdade de Cincias e Letras da UNESP e do Programa de Ps-graduao em Relaes
Internacionais San Tiago Dantas UNESP-UNICAMP e PUC/SP. karinapmariano@gmail.com
3
Mestranda do Programa de Ps-graduao em Relaes Internacionais San Tiago Dantas UNESP-UNICAMP e
PUC/SP; pesquisadora do Grupo de Estudos Interdisciplinares sobre Cultura e Desenvolvimento (GEICD) da
FCL-UNESP/Campus Araraquara. anmasuro7@gmail.com
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Mestranda do Programa de Ps-graduao em Relaes Internacionais San Tiago Dantas UNESP-UNICAMP e
PUC/SP; pesquisadora do Grupo de Estudos Interdisciplinares sobre Cultura e Desenvolvimento (GEICD) da
FCL-UNESP/Campus Araraquara. clarissacnribeiro@gmail.com
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PERCEPES GOVERNAMENTAIS SOBRE A INTEGRAO REGIONAL
NA AMRICA DO SUL

Os termos integrao e regionalismo so tratados de forma indistinta pelos atores


polticos quando se referem aos processos de cooperao multilaterais. Geralmente,
priorizam o termo integrao porque este reforaria no inconsciente coletivo a ideia de uma
maior coeso entre os participantes e indicaria a inteno de uma fuso futura como
resultado desse processo de cooperao. Enquanto o conceito regionalismo est mais
carregado de um simbolismo geogrfico e de uma ideia de pertencimento a um mesmo
espao. Nesse sentido, o discurso poltico fica mais forte quando se exalta a integrao
como um fim nas parcerias estratgicas dos Estados no mbito regional.
O conceito Integrao Regional ganhou destaque a partir dos anos 1960 em
consequncia dos desdobramentos da CECA (Comunidade Europeia do Carvo e do Ao) e
da construo de um mercado comum na Europa. interessante apontar que nesse sentido
assumiu dois significados distintos: para os economistas representa a constituio de um
espao econmico unificado, com diferentes nveis de aprofundamento ou integrao no
que se refere cooperao econmica (VINER, 1950; BALASSA, 1961); enquanto para os
tericos das relaes internacionais est associado construo de novos espaos polticos
sejam eles supranacionais (HAAS, 2004; DEUTSCH et al, 1957) ou intergovernamentais
(HOFFMANN, 1990; MORAVCSIK, 1993).
A integrao regional pode estar fundamentada em diferentes motivaes, mas
consiste em um tipo de cooperao entre Estados, de forma a se adaptar s necessidades
de sua poltica externa. Neste sentido, uma outra importante distino conceitual torna-se
imprescindvel para a compreenso das anlises do presente trabalho: embora todos os
processos de integrao sejam tambm processos de cooperao, a recproca no
sempre verdadeira. A cooperao possibilita um maior dilogo entre os pases, facilita a
criao de consensos, pode se dar em diferentes reas temticas e pode ser utilizada
enquanto estratgia, com objetivos e perodos determinados. O termo integrao, contudo,
pressupe que, a partir dos sucessos proporcionados pela cooperao, possam existir
novas unidades ou entidades polticas, ou ainda uma mudana nos mecanismos j
existentes (MATLARY, 1994; MARIANO 2007). Desta forma, a integrao regional
pressupe maior aprofundamento e segurana, alm de um maior compromisso para os
governos envolvidos: por ser um processo mais abrangente, com um maior nmero de
atores, a integrao gera maiores custos devido ao compartilhamento de soberania entre os
pases.
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Por uma razo histrica, o termo integrao ficou associado ao processo
europeu, que se tornou o referencial de qual seria o seu significado e, em muitas anlises,
de quais deveriam ser os objetivos de experincias de cooperao estatal em outras regies
do mundo. Justamente por essa europeizao do conceito que nas ltimas dcadas, os
estudos de relaes internacionais tendem a enfatizar o uso do termo regionalismo como
forma de se referir s diferentes experincias em andamento na atualidade.
O termo regionalismo est desvinculado de uma experincia concreta e refere-se
a diferentes formas de interaes numa determinada rea, que podem ser entre Estados,
como tambm entre atores no-estatais ou relacionando a ambos; tambm podem ser
formais ou informais; tendo apenas como caracterstica comum a busca de objetivos
compartilhados nos mbitos externo, domstico e transnacional (ACHARYA, 2012). Com
essa definio elstica, o conceito regionalismo permite abarcar as mais diversas
experincias de interao, inclusive as de cooperao e as de integrao econmica
regional.
Essas distines conceituais desaparecem no discurso dos atores polticos, como
apontamos no incio deste artigo, e muitas vezes confunde os seus intrpretes quanto aos
seus objetivos quando se referem cooperao com outros pases. Isto particularmente
verdadeiro no caso da Amrica do Sul. Recorrentemente deparamo-nos com falas
apaixonadas de presidentes latino-americanos declarando que a integrao regional faria
parte do destino da regio que por questes histricas encontra-se desarticulada e dividida.
Nesse sentido, os discursos esto carregados de simbolismos e referncias a uma
identidade regional que justificaria a maior coeso entre os pases frente aos desafios do
sistema internacional e dos problemas endmicos da regio (como a pobreza e o
subdesenvolvimento).
Mas, estariam esses mesmos atores dispostos a arcar com os custos de
efetivamente se integrarem? Isto , aceitariam uma crescente limitao de suas autonomias
e, inclusive, ceder parte de suas soberanias econmicas e polticas como pressupem o
conceito de integrao regional?
Este artigo analisa os posicionamentos de atores governamentais de seis pases:
Argentina, Brasil, Bolvia, Colmbia, Equador e Peru; concentrando-se nos discursos,
pronunciamentos, entrevistas e documentos produzidos por esses atores em relao
integrao regional a partir dos anos 1990, a fim de identificar qual o entendimento desses
governos sobre integrao regional, isto , quais seriam seus interesses e objetivos nesses
processos.
Em seguida, nossa ateno volta-se para analisar as percepes que esses
atores apresentam sobre os diferentes blocos regionais em que participam e como cada um
deles se aproxima dos interesses apontados na primeira parte do trabalho. Essa
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coexistncia entre diferentes experincias regionais chama a ateno no s pela
diversidade das propostas, mas porque vrios pases participam simultaneamente em mais
de um bloco regional. Em que medida essa multiplicidade de atuaes mostra-se
contraditria ou revela inconsistncias e alteraes nos interesses estratgicos da poltica
externa desses pases? O suposto deste trabalho que medida que proliferam novas
propostas integracionistas, os projetos mais institucionalizados tendem a perder fora e
importncia na poltica externa dos pases.

A INTEGRAO NA VISO DOS GOVERNOS

Como apontamos anteriormente os discursos governamentais ressaltam a


importncia da integrao regional e do pertencimento regio na construo de um futuro
comum e para a superao dos desafios que cada um desses governos enfrenta. Embora
muitos atribuam esse discurso aos governos de esquerda que ascenderam ao poder no
incio do sculo XXI e que estariam influenciados pela narrativa bolivarianista de Hugo
Chvez, o fato que algumas dessas experincias de integrao so anteriores a esses
governantes e essa posio foi defendida nos anos 1990 pelo governo do ento presidente
brasileiro Fernando Henrique Cardoso.
Esse realce ao papel que a regio representa para o futuro dos pases, aparece
fortemente vinculado defesa da integrao regional como o meio para atingir esses
objetivos a partir dos anos 1990. Inclusive no caso da experincia da CAN (Comunidade
Andina) - que tem sua origem no final da dcada de 1960 -, verifica-se nesse perodo uma
disposio por parte dos governos andinos de superarem os problemas vividos pelo
processo e seu compromisso em manter o processo de integrao, promovendo para isso
uma srie de mudanas, inclusive institucionais como a implementao do Parlamento
Andino composto por deputados diretamente eleitos.
Ainda assim, o final do sculo XX marcado pela lgica de abertura comercial
que prepondera nos processos de integrao em curso e nas negociaes que se
estabelecem. Nota-se nos posicionamentos dos governos analisados uma preocupao em
utilizar esses instrumentos regionais como importantes mecanismos de insero
internacional e de adequao ao sistema internacional, marcado pela globalizao.
Prevaleceria a tendncia de insero, a medida que os Estados priorizam as formas de se
inserirem num mundo globalizado aberto competio, mesmo que isso signifique deixar de
cumprir com as obrigaes assumidas nos processos de integrao (POSADA, 2011).
Coexistem dois posicionamentos principais no caso dos pases latino-americanos
nas duas ltimas dcadas desse sculo:

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- O reposicionamento em relao aos seus vizinhos;
- A redefinio de suas relaes com os Estados Unidos.
O reposicionamento est vinculado a dois comportamentos basicamente: nos
pases andinos (a exceo do Chile), a integrao regional ganhou um novo flego e
reforam-se os compromissos para a consolidao do processo; enquanto no caso do Cone
Sul h uma aproximao indita entre os pases, principalmente por parte do Brasil que
historicamente teve uma postura de distanciamento em relao aos seus vizinhos sul-
americanos.
Ao mesmo tempo, os EUA redefinem sua posio na regio por meio da Iniciativa
para as Amricas (1990) oferecendo uma integrao regional organizada a partir de acordos
bilaterais entre esse pas e cada um dos pases latino-americanos. Essa oferta norte-
americana influenciou o direcionamento da poltica externa de vrios pases sul-americanos.
Na Argentina, por exemplo, ao mesmo tempo em que havia uma significativa mudana na
sua poltica externa por meio da distenso de suas relaes com o Brasil (com a negociao
da construo de uma integrao regional), o governo do presidente Menem colocava de
forma explcita que o foco central da poltica externa de seu pas eram as relaes com os
EUA e, nesse caso, o Mercosul servia como um instrumento interessante na sua lgica de
alinhamento subordinado (SIMONOFF, 2013).
Esse mesmo posicionamento pode ser encontrado nos outros pases estudados
neste artigo, que, entre adeso imediata e anlise detalhada dos benefcios a serem
obtidos, em geral mostraram-se predispostos a se alinharem aos EUA. O caso mais
emblemtico, talvez seja o da Colmbia, pois sua relao com o pas norte americano foi
alm de um alinhamento, tornando-se um exemplo de interveno por convite (TICKNER,
2007): a estratgia colombiana teve como objetivo principal envolver os EUA na sua crise
interna no relacionado guerra contras as drogas e a insurgncia, na medida em que esse
pas era considerado uma fonte indispensvel de ajuda econmica e militar.
exceo de seus vizinhos, o Brasil que embora tivesse interesse em garantir
uma relao comercial privilegiada com os EUA, considerava a iniciativa norte-americana
uma ameaa s suas pretenses regionais e de consolidar como um global player no
sistema internacional. Essa tenso se acirrou ainda mais quando o governo Clinton props a
ALCA (rea de Livre Comrcio das Amricas).
As negociaes da ALCA tiveram um papel importante para o regionalismo na
Amrica do Sul porque foraram o Brasil a definir de forma mais clara suas intenes em
relao regio, ao mesmo tempo que contribuiu para aumentar o poder de barganha de
seus parceiros, compensando as assimetrias de poder existentes entre os membros do
Mercosul. Isto , se o Brasil quisesse consolidar sua posio de liderana regional deveria
se dispor a oferecer outros benefcios aos seus parceiros, alm do acesso ao seu mercado.
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O contexto dos debates sobre a ALCA tambm deve ser ressaltado pois, a partir
dos anos 2000, chegam ao poder na Amrica Latina diversos presidentes de esquerda. Este
momento, tambm conhecido como Onda Rosa e giro a la izquierda propiciou novos
debates sobre a cooperao regional, devido maior convergncia entre os novos governos
e ao interesse comum na busca por uma maior autonomia para os pases. A integrao
regional ganhou novo destaque nos discurso dos presidentes latino-americanos, que
retomaram o discurso de que a articulao entre os vizinhos seria a chave para o seu
desenvolvimento.
Nesta fase, os interesses dos Estados para a cooperao, que at ento seguiam
uma lgica liberal e estavam amplamente focados na expanso do comrcio entre os pases
da regio, passaram a abarcar novos temas polticos e sociais. O Mercosul, por exemplo,
relanado com uma agenda mais abrangente, por iniciativa de Brasil e Argentina, e
intensificaram-se as negociaes para a expanso do bloco outros pases da regio.
O discurso favorvel a uma integrao mais profunda na Amrica Latina se
concretiza em duas propostas: na Aliana Bolivariana para os Povos de Nossa Amrica
(ALBA) de 2004 e encabeada pela Venezuela, e na Unio das Naes Sul-Americanas
(UNASUL), de 2008 e impulsionada pelo Brasil. Diferentemente de todos os outros projetos
integracionistas desenvolvidos na regio at os anos 2000, essas duas iniciativas no
possuem como eixo central do processo a questo comercial, ou mais especificamente a
reduo tarifria voltada para a ampliao das trocas comerciais entre os parceiros.
Alm das duas propostas, em 2010 criou-se a Comunidade de Estados Latino-
Americanos e Caribenhos (CELAC), com o objetivo de constituir um novo mecanismo de
concertao poltica e integrao, que abriga os trinta e trs Estados da Amrica do Sul,
Central e Caribe. Os discursos oficiais ressaltam que o objetivo dessa iniciativa o
desenvolvimento de uma comunidade que trabalhe a cooperao, a complementaridade, a
solidariedade e a incluso social entre as naes (ROMERO, 2012). uma nova tentativa
de buscar a autonomia na regio a partir de uma aposta de integrao latino-americana que
exclui aos Estados Unidos e ao Canad e que busca ser um mecanismo poltico de unidade
e interao entre os pases da regio (NIVIA-RUIZ; PIETRO-CARDOSO, 2014).
A ampliao de temas parecia indicar, nos discursos presidenciais, a disposio
para, atravs de uma maior cooperao entre os governos, se alcanar a construo do
espao regional integrado. Contudo, cooperar em mais temas implicaria diretamente no
aprofundamento e maior institucionalizao do processo e na aceitao implcita de
limitao na sua autonomia interna para tratar desses assuntos, conforme haviam previsto
os tericos do spillover? Essa suposio foi especialmente inverdica na Amrica Latina,
onde os novos temas no aprofundaram as instncias de integrao, mas as alargaram.

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Em contrapartida ao impulso regionalista poltico e social, criou-se em 2011, a
Aliana do Pacfico, entre Chile, Colmbia, Mxico e Peru. possvel definir que esta
iniciativa baseada em um modelo de regionalismo liberal, no qual prevalece o mbito
econmico e comercial vigente, com um cenrio que aceita o pragmatismo e a flexibilidade
ao invs de um aprofundamento institucional de integrao e cooperao (MUOZ, 2012).
Coexistiriam na Amrica do Sul duas lgicas de regionalismo: uma voltada para
interesses mais comerciais e preocupada com a insero econmica internacional dos
pases, e outra mais preocupada com o estmulo do desenvolvimento regional e a promoo
de uma articulao poltica que possa melhorar a posio dos pases no sistema mundial.
Estariam alocadas no primeiro grupo a Aliana do Pacfico, a CAN e o Mercosul; enquanto
no segundo fariam parte a ALBA, a CELAC e a UNASUL.
Tanto a CAN como o Mercosul apresentam uma agenda mais ampla que os aspectos
estritamente comerciais (como no caso da Aliana), mas o seu foco permanece sendo os
aspectos econmicos. Isso fica claro, por exemplo, na fala da Presidente Cristina Fernndez
de Kirchner quando assumiu a presidncia pr-tempore do Mercosul em 2011:
He escuchado a todos hablar de esta cosa del MERCOSUR como algo
comercial. Y yo lo he dicho hoy en la reunin que hemos tenido los
Presidentes, nosotros tenemos que tener una visin que vaya ms all de lo
comercial, saber que el comercio va a ser fundamental, pero tomarlo como
un instrumento de judo, apoyarnos en eso regionalmente para saber que
todos tenemos que protegernos y ganar, y terminar con visiones que uno
puede salvarse a costa del otro. (KIRCHNER, 2011).

Neste mesmo ano, a CAN comeou um processo de reengenharia da estrutura


institucional e do funcionamento do Sistema Andino de Integrao (SAI), a fim de enfrentar
os desafios do contexto internacional. Depois de quatro anos de crise entre seus pases
membros, gerados de um lado, pelas disputas comerciais do acordo comercial que o Peru e
a Colmbia negociaram com a UE, e, por outro, o rompimento das relaes diplomticas
entre Quito e Bogot, os presidentes dos quatro pases concordaram em comear com a
renovao do mecanismo mais antigo de integrao da regio.
Ao assumir a presidncia pr-tempore 2011-2012 da CAN, o presidente da Colmbia
Juan Manuel Santos considerou que a reengenharia era necessria, na medida em que: [...]
satisfaga realmente nuestros respectivos intereses - intereses de los cuatro paises - de la
mejor manera y ojal de manera ms eficiente [...] (COLMBIA, 2011a).
Em uma declarao conjunta dos presidentes da CAN, como resultado da reunio
extraordinria do Conselho Presidencial da Comunidade Andina em novembro de 2011, os
presidentes concordaram em criar uma coordenao com os Secretrios Gerais da CAN, da

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UNASUL e do Mercosul, e estabelecer pontos de convergncia e sinergias em reas
comuns, para fortalecer a regio, como a promoo das exportaes e o potencial
energtico (COLMBIA, 2011b).
Essa mesma lgica de aproximao pode ser encontrada na posio da presidente
do Chile, Michelle Bachelet, que ao assumir seu segundo mandato nesse pas no incio de
2014, manifestou-se reiteradamente pela necessidade de articulao do Mercosul e da
Aliana do Pacfico. Reconhecendo a diversidade dessas propostas, a presidente chilena
passou a defender um maior dilogo entre os dois blocos com o intuito de estabelecer uma
agenda cooperativa entre ambos.
Esse posicionamento favorvel acomodao de iniciativas distintas e de
coordenao entre elas, no se refere apenas a uma preocupao com a
complementaridade entre os projetos regionais, mas tambm ao acomodamento dos
interesses dos pases que na maioria dos casos tomam parte de processos que
representam concepes de integrao bastante distintas.
Nos discursos dos governos membros da ALBA, a Aliana do Pacfico representa o
retorno do protagonismo das corporaes econmicas sob a premissa do livre mercado e
apresentada como uma edio limitada do ALCA. Essa crtica contundente Aliana, no
impede que esses pases participem de outras iniciativas regionais com os pases membros
da Aliana, pois tanto o Equador como a Bolvia so parceiros da Colmbia e Peru na
UNASUL e na CAN.
Ao analisar esses comportamentos dos governos latino-americanos conclumos que
os dois posicionamentos integracionistas anteriormente citados refletem preocupaes e
interesses bastante especficos: a insero internacional e participao nas cadeias de
valor; ou a articulao regional como instrumento para o reposicionamento internacional do
pas. No primeiro caso haveria uma preocupao em participar do processo, alinhando-se
aos grandes jogadores mundiais; enquanto no segundo, a preocupao estaria em participar
desse jogo internacional de uma forma mais favorvel.
Levando-se em considerao a diversidade de processos, qual seria, ento, a
integrao buscada pelos governos latino-americanos?
Olhando para o caso dos seis pases selecionados podemos dizer que nenhum
deles apresenta um comportamento condizente com o esperado por uma integrao
regional estritamente, embora todos defendam com maior ou menor nfase a integrao
regional como uma sada para o desenvolvimento da regio.
Peru e Colmbia participam de quatro dos processos analisados: Aliana do
Pacfico, CAN, CELAC e Unasul. Em todos eles sua posio tem sido bastante coerente:
so favorveis a uma concertao poltica e melhor articulao com seus vizinhos, desejam
estimular o seu crescimento e desenvolvimento econmico, mas reconhecem que este no
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seria possvel desarticulado dos grandes centros econmicos, por isso a sua cooperao
est voltada para melhorar sua capacidade negociadora com a sia, Estados Unidos e
Europa.
Esse posicionamento ficou claro quando em 2008 os presidentes de ambos os
pases anunciaram a sua deciso de estabelecer negociaes diretas de acordos comerciais
com a Unio Europeia, descumprido o acordo de Guayaquil da CAN de que essas
negociaes seriam em bloco. A justificativa dada ento pelos presidentes referia-se s
dificuldades encontradas em levar adiante esse processo no mbito da CAN, devido s
resistncias e posies de seus parceiros, Equador e Bolvia, que por sua vez acusaram a
ambos de estarem promovendo a desintegrao da CAN.
Os demais pases analisados neste artigo apresentam uma certa resistncia a
essa estratgia. Bolvia e Equador alinharam-se ao discurso bolivariano do presidente Hugo
Chvez, da Venezuela. A chegada ao poder dos presidentes Rafael Correa no Equador e
Evo Morales na Bolvia trouxe um novo latino-americanismo poltica externa desses
pases, que, devido aproximao ideolgica com o ento presidente da Venezuela,
identificaram na ALBA a possibilidade de que a integrao regional adquirisse um sentido de
oposio ao imperialismo e s presses neoliberais vindas do Norte, principalmente dos
Estados Unidos.
Dado o seu passado conflituoso com o Peru e a Colmbia, a integrao regional
simbolizou importante ferramenta para a poltica externa equatoriana, de diversas maneiras
nas ltimas dcadas. Dentre os diversos projetos, conforme destaca Bonilla (2008) apesar
de ter sido um pas vociferante a favor da integrao andina e da CAN, no discurso, o pas
o que mais tem reclamaes perante ao Tribunal Andino de Justia por no cumprimento
dos acordos de integrao.
Portanto, a defesa de uma integrao mais profunda no deixou de lado a
preocupao com a ampliao do comrcio e o descumprimento dos compromissos
assumidos junto aos seus parceiros nos blocos, especialmente na CAN. Nos ltimos anos, a
Comunidade Andina vem sofrendo um esvaziamento gradual: Peru e Colmbia tm
enfatizado o seu interesse na Aliana do Pacfico, enquanto Equador e Bolvia solicitaram
formalmente sua entrada no Mercosul, o que representa seu desligamento do processo
andino.
O caso da Argentina e do Brasil apresentam algumas semelhanas: ambos
percebem a Amrica do Sul como um espao estratgico para sua insero internacional, e
a sua parceria como fundamental nesse processo de aproximao com os demais pases da
regio. Tambm h uma convergncia no que se refere s estratgias extra-regionais: os
dois governos tm enfatizado nas ltimas dcadas a cooperao Sul-Sul como um elemento
central de sua insero internacional, especialmente as parcerias com os BRICS (Brasil,
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Rssia, ndia, China e frica do Sul), com destaque para a intensificao da cooperao
com China.
Para o Brasil, o discurso regionalista muito forte. Como maior e mais
desenvolvido pas da regio, a integrao com os vizinhos poderia servir tambm como
plataforma para o seu reconhecimento enquanto ator global. Assim, o pas busca para si a
imagem de um lder regional, impulsiona e participa dos projetos que surgem, mas tende a
manter sua autonomia decisria, de modo a negociar livremente na sociedade internacional.
A poltica externa dos governos Kirchner est voltada para a reindustrializao e
preocupao com a promoo do desenvolvimento econmico. O Mercosul o eixo central
de sua estratgia regional, que inicialmente voltava-se para a Amrica Latina e passou a se
concentrar na Amrica do Sul, em consequncia do aprofundamento da lgica regional e do
reforo na relao com Brasil.
Para esses dois pases, o Mercosul continua sendo o eixo estratgico da poltica
externa regional, apesar de ter seu aprofundamento estagnado, pois continua a se alargar e
fomentar a cooperao entre os scios, bem como conta com a recente adeso da
Venezuela, em 2012, e o desenvolvimento do processo para a entrada da Bolvia e Equador.
Alm do impulso comercial do Mercosul, conforme mencionado, o Brasil esteve a frente da
criao da UNASUL e busca trabalhar em diversas frentes estratgicas para a regio, como
defesa, infraestrutura e cooperao cientfica e tecnolgica, dentre outros temas.

COMPLEMENTARIDADE OU COMPETIO

Considerando a distino feita anteriormente entre integrao, regionalismo e


cooperao, os posicionamentos dos governos analisados neste trabalho esto muito mais
voltados para uma lgica cooperativa do que integracionista. Isto significa que h uma
disposio em colaborar para a convergncia de posies no tratamento de algumas
questes e na busca de uma concertao poltica que os articule no cenrio internacional.
As falas dos presidentes continuam a enfatizar sua defesa de uma integrao
regional com uma agenda ampla e compromissos mais fortes entre eles, mas seus objetivos
esto muito mais voltados para a soluo de problemas imediatos como garantir a atrao
de investimentos e a obteno de acordos comerciais vantajosos, mantendo sempre no
horizonte o objetivo geral de promover o desenvolvimento.
Conforme destaca Malamud (2013, p. 9),
It often seems that decisionmakers and their followers want to talk
integration into existence. However absurd this may appear, this behavior is
far from unreasonable, since politicians know that praising integration gets
them support, while actually engaging in it would have material costs. Thus,
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talking without doing is not necessarily a sign of corruption, ignorance or
cultural atavism: given the dim conditions for Latin American integration, it is
simply a rational decision.5

Esse pragmatismo apontado por Malamud no representa apenas um


descolamento do discurso com a prtica, influencia tambm as preferncias que esses
governos assumem em relao aos diferentes processos em funcionamento hoje na
Amrica do Sul. Nos anos 1990 havia uma forte preocupao em promover um projeto
integracionista com uma estrutura institucional mnima que garantisse uma melhor insero
internacional desses pases. Dentro dessa lgica, estavam adequadas as estratgias de
reestruturao da CAN e criao do Mercosul.
Neste momento, a preocupao central desses governos parece se concentrar no
estabelecimento de mecanismos de concertao, o que explica a proliferao de vrios
processos simultneos - ALBA, CELAC, Aliana do Pacfico e UNASUL- que apesar de suas
diferenas, apresentam uma caracterstica comum importante: baixo grau de
institucionalidade.
A CELAC uma proposta de regionalismo sem instituies, assim como a
UNASUL, a ALBA e a Aliana do Pacfico so instrumentos de cooperao com baixssima
institucionalidade. As trs primeiras focadas em promover a convergncia poltica entre os
pases para determinados assuntos e a ltima centrada na questo comercial. Do outro
lado, teramos CAN e Mercosul como propostas mais amplas e institucionalizadas que no
excluem, nem inviabilizariam as demais iniciativas, e vice-versa.
Em princpio, esses dois tipos de propostas de regionalismo no seriam
conflitantes porque apresentam agendas e objetivos distintos. No entanto, a anlise dessas
experincias e do posicionamento dos governos em relao a cada uma delas demonstra
que a suposio inicial deste trabalho est correta: a proliferao de novas propostas
implica numa diminuio da importncia dos projetos mais institucionalizados, que perdem
fora e importncia na poltica externa dos pases analisados.
Assim, embora muitas vezes o Brasil tenha nos ltimos anos assumido parte dos
custos do processo de associao regional com a utilizao dos recursos do BNDES (Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social), percebe-se o interesse do pas em
manter as relaes atravs do dilogo intergovernamental e da diplomacia de cpulas com a
Amrica Latina, alm da continuidade e expanso dos processos de cooperao, mas sem

5
Em livre traduo: Muitas vezes parece que os tomadores de deciso e seus seguidores querem trazer a
integrao existncia atravs do discurso. Por mais que possa parecer absurdo, esse comportamento est
longe de ser no razovel, uma vez que os polticos sabem que louvar a integrao os d apoio, enquanto, se
envolver, de fato, envolveria custos materiais. Assim, falar sem fazer no necessariamente um sinal de
corrupo, ignorncia ou atavismo cultural: dadas as condies de pouca luz para a integrao latino-americana,
simplesmente uma deciso racional.
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perspectivas de aprofundamento da integrao, ou de se arcar com os custos de autonomia
exigidos pela postura de liderana a que aspira.
No mesmo sentido, nota-se que a integrao andina encontra-se atualmente em
processo de estagnao, fruto das altas expectativas geradas com a pretenso de se criar
um processo com caractersticas supranacionais, a partir do modelo europeu. Alm das
dificuldades derivadas do alto nvel de comprometimento exigido pela CAN, a mesma
enfrenta a perda de espao para os novos mecanismos regionais, os citados UNASUL,
ALBA e Aliana do Pacfico, que concentram a atuao poltica atual. Mesmo o Mercosul,
tornou-se uma alternativa mais atraente - e menos institucionalizada - para Equador e
Bolvia que so os integrantes bolivarianos da CAN.
Isto significa que o processo de fragmentao das experincias de regionalismo
na Amrica do Sul um sintoma do baixo comprometimento desses governos com uma
estratgia regional que implique numa diminuio de suas autonomias ou exija maior
harmonizao poltica entre eles. A integrao, de fato, no alcanada e nem uma meta
real para esses pases que encontram nessas outras lgicas regionais alternativas ais
adequadas aos seus interesses.
Se isso frustra os defensores de uma integrao sul-americana fundamentada
numa identidade e destino comum, no significa a inviabilidade de uma cooperao por
meio da fragmentao. A fragmentao na Amrica do Sul pode ser considerada positiva,
pois a mesma introduziu novas possibilidades de associao e a pluralidade de assuntos
discutidos em mbito regional. Alm disso, pode ser pensada como ponto de partida para a
compreenso do que os pases entendem por integrao e em quais aspectos e temticas
eles esto dispostos a negociar.
O presente trabalho demonstrou que os pases utilizam, de maneira muito
convicta e dotada de forte teor ideolgico, o termo integrao regional para justificar sua
aproximao com os vizinhos, quando, na verdade, no esto dispostos a ceder autonomia,
mas sim cooperar. A no consolidao de uma integrao, mas a proliferao segmentada
de associaes demonstram que o interesse dos governos ao utilizar este termo , na
verdade, conseguir o maior nmero de benefcios, com o menor nmero de custos atravs
da cooperao.

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