Administração do Desenvolvimento: História, Teorias e Perspectivas

COMITÊ CIENTÍFICO DA COLEÇÃO ENSINO DE CIÊNCIAS - SEÇÃO ADMINISTRAÇÃO, ECONOMIA E GESTÃO DA INFORMAÇÃO

PREFÁCIO I

Não é exagero dizer que este é um dos livros mais importantes publicados na área da Administração do Desenvolvimento e das suas intervenções nos últimos anos. Essa não é uma afirmação modesta, e faço-a como alguém que passou grande parte de sua vida profissional dedicado à investigação e à prática da gestão do desenvolvimento nas organizações, ensinando a disciplina em universidades euroamericanas e atuando como consultor de projetos de desenvolvimento. Falo como alguém que tem uma história de produção científica sobre o assunto. São muitas as razões que me levam a afirmar que este livro é importante, mas deixem-me apontar três.

Em primeiro lugar, este livro adota uma perspectiva histórica, apesar de ser orientado ao futuro. Ele não só apresenta ideias anteriores à gestão do desenvolvimento, numa trajetória que nos leva, através do presente, a uma percepção do futuro. Mas também a forma como os capítulos se organizam demonstra como o passado informa o presente; o presente informa a nossa percepção do passado; e ambos permitem conjecturar sobre o futuro.

No mês anterior à escrita deste prefácio, argui duas teses de doutoramento sobre gestão do desenvolvimento, cujos objetivos eram propor reformas e combater a corrupção na gestão pública (uma sobre a Nigéria e outra sobre o Paquistão). Nos dois casos, os candidatos – ambos com experiência na prática do contexto de serviço público nesses países – escolheram apresentar uma perspectiva histórica da implantação da administração pública nesses locais, bem como das intervenções desenvolvimentistas de modernização da gestão pública, de acordo com os ideais existentes no momento. Ambas se referem às estruturas administrativas estabelecidas durante o Regime Imperial do domínio britânico e que passaram por intervenções pós-independência da era pós-guerra mundial, dos ajustamentos estruturais do eixo Reagan-Thatcher, mediante tentativas, mais ou menos contemporâneas, de estabelecer operações de Estado numa base de mercado – os ideais do neoliberalismo e da Nova Administração Pública, sendo particularmente dominantes no anterior Império Britânico.

Esta última simultânea exaltação da comodificação, não só das funções do Estado mas também dos processos sociais como um todo, foi acompanhada de uma problematização dos que levaram essa comodificação longe demais. Apesar de o conteúdo atual das histórias apresentadas por cada candidato ser muito diferente, de acordo com o percurso histórico e social de cada país, a situação presente tinha de ser percebida como o culminar de intervenções passadas, e foi intuitivamente óbvia para os candidatos doutorais e, de forma muito rica, o afirmaram nos seus dados empíricos. Do mesmo modo, o que essas teses de doutoramento tinham em comum era que o problema de desenvolvimento que ambos identificaram – a corrupção – não se referia à cultura local, mas a uma consequência atual das intervenções passadas e presentes, e, até que isso seja percebido, intervenções futuras, provavelmente, falharão. De forma muito interessante, este livro também tentou, sem apresentar aqui o detalhe e precisão, mostrar como as intervenções, a um dado momento no tempo, eram uma consequência das teorias de desenvolvimento dominantes, diferentes em cada um dos casos, mas decorrentes dos conceitos de The Dual Mandate e Indirect Rule do administrador colonial Lord Lugard, até a defesa dos quadros desenvolvimentistas derivados da nova administração pública do Banco Mundial dos finais do século XX. De modo também interessante, os candidatos citam o trabalho de 1964 das sociedades prismáticas como um ponto de referência que contribui para o desenvolvimento das intervenções nas histórias dos dois países, mas também como tendo (ainda) alguma relevância, mesmo que incompleta, para a forma como ambos se comportaram em termos de desenvolvimento.

O que esses candidatos sabiam, combinando as suas experiências práticas com os seus estudos, e o que os autores deste livro evidenciam com grande sofisticação, é que a Administração do Desenvolvimento apenas agora começou a explorar os estudos históricos no campo da gestão, ainda que de forma incompleta – essa é a ideia no campo da evolução histórica, que reclama incorporar a história nos estudos organizacionais e da Administração. Na minha perspectiva, os estudos da Administração apenas começaram essa jornada, uma vez que não existe uma reflexividade histórica da trajetória desse campo disciplinar.

Este livro é exemplar, porque mostra como essa reflexão pode ser concretizada, e isso leva à segunda razão da sua importância. Nesta obra, o desenvolvimento e a sua gestão são posicionados interdisciplinarmente, baseando-se em várias disciplinas das Ciências Sociais.

Apesar dessa interdisciplinaridade, ele também é importante pela sua transdisciplinaridade e, até, metadisciplinaridade. É interdisciplinar porque se baseia e se constrói num conjunto de ideias que não são tipicamente associadas com uma disciplina em particular. Schumpeter é, primeiramente, associado à economia, Riggs à gestão do desenvolvimento, Cepal aos teóricos do subdesenvolvimento, Burrel e Morgan aos estudos organizacionais, Dussel e Mignolo à pluralidade pós-imperial latino-americana. Mas este também é um trabalho transdisciplinar, porque os seus autores não se limitam a apresentar um conjunto de ideias para estruturar o campo da Administração do Desenvolvimento, intelectualmente promíscuo, num dado lugar e período de tempo. Em vez disso, descrevem as conexões, relações e trajetórias dessas ideias. As abordagens disciplinares, e as disciplinas por si sós, existem, aparentemente, independentes umas das outras. Mas a prática do desenvolvimento, nesse campo, mostra o contrário. E, intelectual, institucional e teoricamente, as suas relações estão sempre presentes. Oposições intelectuais formam identidades teóricas (por exemplo, no caso da Cepal; nos trabalhos dos teóricos pós-desenvolvimentistas; ou Cooke e Dar, citados no livro). Da mesma forma, pode-se perceber a formação de novos conjuntos de identidade, nos dias atuais, dos entusiastas da interdisciplinaridade, entre, por exemplo, as ciências naturais e os teóricos do desenvolvimento. Isso é reconhecido e faz parte da narrativa deste livro, evoluindo para a proposta de novas ideias para o futuro que faz desta obra, de fato, metadisciplinar e, argumentaria, combinada com uma perspectiva histórica, verdadeiramente única e importante.

A terceira razão pela qual considero este livro importante é que foi escrito por acadêmicos lusófonos, em português. Para os que de nós reclamam algum reconhecimento histórico, isso é ressonante com o trabalho muito importante feito pelos teóricos do subdesenvolvimento, cujas análises empíricas e teóricas no nível dos processos de negócio internacionais, das empresas internacionalizadas, e a relação entre (por exemplo) as indústrias extractivas e manufatureiras, são ignoradas na base do compromisso frequente ao estruturalismo que está fora de validade. É de se esperar, claro, que um dia este livro seja publicado em inglês. Isso deveria acontecer pelos seus méritos intrínsecos que, espero convencer o leitor potencial, são magníficos. Contudo, em algum trabalho prévio meu, de alguns anos atrás, demonstro como as instituições de desenvolvimento do Atlântico Norte, por exemplo, o Banco Mundial – no Brasil –, quase ignoram completamente as contribuições teóricas e empíricas (revistas pelos pares) dos teóricos do desenvolvimento brasileiro/português. Portanto, a minha esperança da publicação deste livro em inglês servirá para confrontar determinada ignorância lusófona do pensamento sobre o desenvolvimento por atores mais poderosos do mundo anglo-saxônico. Entretanto, os mais afortunados, que leem português e este livro, ficarão mais bem informados e terão, de longe, um posicionamento intelectual mais forte que os especialistas da Administração do Desenvolvimento anglo-saxônico irão encontrar. Por esse motivo, e pela contribuição significante que esta obra faz, temos grandes razões para estar agradecidos aos autores deste livro.

Bill Cooke (U. York)

Inglaterra, 2017.

PREFÁCIO II

No Brasil, acostumamo-nos a com a ideia de que o campo da Administração é ‘naturalmente’ constituído pelos subcampos de Administração de Empresas e Administração Pública. A partir desse desenho de divisão de poderes, as instituições da Administração foram estabelecidas, incluindo as de ensino e pesquisa, para promoverem o progresso de países e sociedades. Esse padrão, estabelecido por instituições eurocêntricas e consolidado pelos EUA em décadas recentes, continua sendo imposto a regiões, países e sociedades do resto do mundo sob uma perspectiva universalista essencialmente civilizatória. É notável, por exemplo, a ausência dos subcampos de práticas e conhecimentos referentes tanto à administração de colônias, majoritariamente desenvolvida e praticada por metrópoles, quanto à administração anticolonial, majoritariamente desenvolvida e praticada por colônias.

O padrão civilizacional afirma que alguns países são desenvolvidos porque seguem o padrão de divisão de poderes entre administração pública e administração de empresas, a despeito das inúmeras evidências que desafiam tal pressuposto. Não há alterativa para países em desenvolvimento, a não ser seguir esse padrão, sob o risco de sofrerem sanções profundas por parte dos poderes que continuam administrando este mundo sob uma perspectiva civilizacional ocidentalista.

Em décadas recentes, no contexto da globalização neoliberal neoimperial, o campo de Administração tem ajudado a gerar mais privilégios para oligarquias e elites corporativas, em detrimento de uma crescente população de vítimas em escala global. A matriz (geo)política da administração, envolvendo ‘nós’ – os desenvolvidos, civilizadores e administradores –, e ‘eles’ – os não desenvolvidos, primitivos e administrados –, continua obstruindo a possibilidade de um campo de administração efetivamente ‘global’ para um mundo ‘planetário’ também nos países desenvolvidos. É crescente o número de trabalhadores, mulheres, não brancos e outras minorias políticas responsabilizando o campo pela eventual cumplicidade na institucionalização de um mundo global marcado por desigualdade, injustiça e autoritarismo. Ainda que tímida e gradativamente, a academia da Administração vem se juntando a essas vozes dos ‘administrados’ não desenvolvidos.

Curiosamente, para especialistas e instituições nos EUA, a administração em países menos desenvolvidos significa administração do desenvolvimento. Países e sociedades em desenvolvimento, de acordo com classificação estabelecida por aqueles que se classificam como desenvolvidos, não dispõem das condições necessárias para o efetivo funcionamento dos subcampos de administração de empresas e administração pública existentes nos países avançados ou desenvolvidos. No contexto do capitalismo neoliberal neoimperial, uma imensa maioria de ‘bárbaros’ passou a pertencer ao mundo da administração do desenvolvimento; entretanto as instituições acadêmicas continuam reproduzindo o padrão civilizacional composto por administração de empresas e administração pública.

No contexto da Guerra Fria, o complexo âmbito da administração do desenvolvimento produziu contramovimentos e alternativas relevantes e foi intensamente praticado sob diferentes perspectivas, ainda que ignorado e subalternizado pela academia da Administração no Brasil e em outros países da América Latina. Com o advento do neoliberalismo globalista, esse mundo acadêmico-prático do desenvolvimento foi virtualmente eliminado pela academia da Administração/Gestão informada pela aversão neoliberal a desenvolvimentismos, estatismos e comunitarismos.

Na prática, grandes organizações privadas, públicas, não governamentais e sociais do mundo euro-americano continuam praticando intervenções de administração do desenvolvimento, sob diferentes perspectivas, em diferentes cantos do mundo. Por sua vez, o mundo euro-americano continua moldando e liderando o campo da Administração por meio de contínuas rearticulações daquela matriz civilizacional, em paralelo à contínua crise do capitalismo neoliberal globalista.

Esse quadro não significa a inexistência de alternativas. Ao contrário, como mostrado pelos autores da Administração Política. Inspirado em múltiplos contramovimentos, promovidos por diversas regiões do resto do mundo, uma crescente população de acadêmicos, cidadãos, organizações, comunidades e governos continua desenvolvendo alternativas à matriz civilizacional da Administração. Como, competentemente, mostram-nos os autores deste livro referência, a compreensão e a moldagem do futuro e do passado complexo e multifacetado campo da Administração, esmiuçando as dinâmicas de institucionalização e rearticulações da matriz civilizatória da Administração, dependem em grande parte do engajamento de membros da sociedade e da academia, em escala global, com o âmbito da administração política. Este livro é uma importante contribuição para a coconstrução de um campo de Administração efetivamente ‘global’ para um mundo ‘planetário’.

Alex Faria (FGV)

Rio de Janeiro, 2017

APRESENTAÇÃO

A primeira condição para modificar a realidade

consiste em conhecê-la

Eduardo Galeano

Não há na história das Ciências Sociais um conceito tão interdisciplinar como o do desenvolvimento. Na sua polissemia e interdisciplinaridade, desenvolvimento é um construto que historicamente vem se moldando a interesses diversos. Possui uma rede poderosa de significados que abarca desde as potencialidades genéticas dos seres vivos, o crescimento econômico, a promoção do bem-estar social, passando pela sustentabilidade e chegando ao conceito de pós-desenvolvimento. Por esse motivo, ao longo dos dois últimos séculos, muitos adjetivos foram incorporados ao construto desenvolvimento, como: biológico, econômico, social, político e ambiental. Estes, por vezes, imprimem no desenvolvimento conteúdos ideológicos, valorativos e de visão de mundo, às vezes, complementares, outras divergentes, transformando-o em um conceito multidimensional e com forte viés político. Disso provém a nossa inquietude: sendo o desenvolvimento um construto social interdisciplinar e multiparadigmático, de que forma, então, a ciência da Administração lida com esse fenômeno? Qual a contribuição dessa ciência para os estudos do desenvolvimento?

O ponto de partida para compreender essas questões está na história da epistemologia do desenvolvimento, precisamente, nas três escolas de pensamento que compõem o campo (ESCOBAR, 2005b; GULRAJANI, 2010), ou seja:

•  na escola modernizante da década de 1940, que entende a gestão do desenvolvimento como um processo decorrente dos efeitos benéficos do progresso econômico, científico e tecnológico, bem como uma ação gerencial promovida pelos agentes administrativos que tentam transformar sociedades arcaicas em modernas. Essa abordagem representa a ortodoxia do pensamento econômico-administrativo e é baseada nas teorias concebidas por autores como Joseph Schumpeter, Rosentein-Rodan, Artur Lewis, W. Rostow, François Perroux, Peter Drucker, Michael Porter. Quase sempre, esses autores recomendam uma ação estratégica por imitação, ou seja, utilizar, praticamente, o mesmo percurso dos países do Primeiro Mundo;

•  na escola estruturalista da década de 1950,que visualiza a gestão do desenvolvimento como um sistema integrado de elementos distintos e complementares, compreendidos num contexto histórico, sociológico e geopolítico. Em consequência disso, acredita que as raízes do subdesenvolvimento estão na conexão entre dependência externa e exploração interna e não na suposta falta de capital, tecnologia ou valores modernos, como creem os pensadores modernistas. A abordagem estruturalista tem origem no pensamento da Comissão Econômica para América Latina e o Caribe (Cepal) e constitui uma alternativa para a teoria ortodoxa da modernização, quando: 1) propõe uma teorização específica para os países subdesenvolvidos; 2) rejeita a teoria das vantagens comparativas do comércio internacional; 3) introduz a unidade de análise sistema-mundo em substituição à unidade de análise Estado-nação. São representantes dessa abordagem: Raúl Prebisch, Celso Furtado, Fernando Henrique Cardoso, Ruy Mauro Marini, André Gunder Frank, Theotonio dos Santos, Vânia Bambirra, entre outros. A América Latina em geral e o Brasil em particular foram fortemente influenciados por esse pensamento. No Brasil, após a criação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE), em 1952, e da Comissão Mista Cepal-BNDE, a administração de dois governos – Getúlio Vargas (1950-1954) e Juscelino Kubitschek (JK) (1956-1960) – se destacou no comando de um projeto nacional-desenvolvimentista que, posteriormente, recebeu suporte teórico do Instituto Superior de Estudos Brasileiros (Iseb), uma espécie de benchmarking da Cepal, em solo brasileiro, criado em 1955 e extinto em 1964 pela ditadura militar (BRESSER-PEREIRA, 2004; WANDERLEY, 2015); e

•  na escola pós-estruturalista das décadas de 1980 e 1990, quando um número crescente de críticos culturais, em muitas partes do mundo, passou a questionar o conceito de desenvolvimento, até então utilizado pelas Ciências Sociais. Essa corrente compreende a gestão do desenvolvimento como instrumento de dominação das sociedades ocidentais do Primeiro Mundo em relação aos países do Terceiro Mundo. Ou seja, um regime de representação, uma invenção do pós-guerra que, desde seu início, modelou inelutavelmente toda a concepção da realidade e ação social dos países que, a partir de então, ficaram conhecidos como subdesenvolvidos. Em razão disso, os pós-estruturalistas consideram o desenvolvimento como um fenômeno de poder historicamente criado, construído sob circunstâncias bem definidas e comandadas por autores bem determinados, como: Banco Mundial (BM), Fundo Monetário Internacional (FMI), Organização das Nações Unidas (ONU), Organização Mundial do Comércio (OMC), agências de fomento, universidades, entre outros (DUSSEL, 1993; MISOCZKY; BÖHM, 2013; COOKE, 2015; WANDERLEY, 2015). Os estudos apresentados por Gilbert Rist, Wolfgang Sachs, Serge Latouche, Gustavo Esteva, Boaventura de Sousa Santos, Guerreiro Ramos, Omar Aktouf, Arturo Escobar, entre outros, ilustram essa abordagem.

Posto isso, nosso objetivo nesta obra é destacar a importância da ciência da Administração nos estudos sobre desenvolvimento e demonstrar que parte do conhecimento elaborado nas Ciências Sociais, quando se refere à gestão das relações sociais de produção, distribuição e consumo, compete ao campo esquecido pela ciência da Administração, o da Administração do Desenvolvimento. Para tanto, realizamos, num primeiro momento, um estudo exploratório, de natureza empírica, junto à comunidade científica brasileira da Associação Nacional de Programas de Pós-Graduação em Administração (Anpad),¹ com a finalidade de identificar os principais teóricos e obras capazes de fundamentar o campo da Administração do Desenvolvimento; posteriormente, aplicamos a técnica de análise de conteúdo com o propósito de verificar o significado, o objeto, além de limitações e lacunas das teorias indicadas. Para efeito de sistematização, classificamos as teorias em três dimensões analíticas: dimensão escalar (nacional, regional e local), dimensão teórica (modernizante, estruturalista e pós-estruturalista) e dimensão paradigmática (funcionalista, interpretativista, estruturalista e humanismo radical). O esquema que se segue (Figura 1), elaborado com base nas teorias indicadas pelos participantes da investigação, ilustra o percurso epistemológico da Administração do Desenvolvimento e norteia as análises de conteúdo que iremos desenvolver no decorrer desta obra.

FIGURA 1 – BASES TEÓRICAS DA ADMINISTRAÇÃO DO DESENVOLVIMENTO

FONTE: Os autores

Desse modo, delimitados os elementos norteadores deste trabalho. Esperamos que, no decorrer do livro, possamos destacar a importância da Administração nos estudos sobre desenvolvimento e, ao mesmo tempo, revelar que, embora esteja diluída em outros campos do saber, existe uma disciplina cuja função é observar, descrever, analisar, explicar e prescrever a gestão do desenvolvimento, mas que ainda necessita da devida importância do campo da Administração. Daí a necessidade de estabelecer o nexo entre Administração, gestão e desenvolvimento, de modo a facilitar a compreensão da função social da Administração nas pesquisas sobre desenvolvimento. Por consequência, acreditamos que as análises aqui efetuadas possam, de alguma forma, contribuir para o progresso epistemológico e praxiológico da Administração, sobretudo na definição de um programa de pesquisa que contemple, também, as mazelas globais da humanidade, tais como: pobreza, desigualdade, concentração, hegemonia, entre outras. Para alcançar tal propósito, estruturamos o livro em três partes, abrangendo seis capítulos, além desta apresentação:

•  Parte I – denominada História da Administração do Desenvolvimento descreve o contexto do nascedouro da disciplina; analisa o ressurgimento do campo na atualidade e apresenta algumas tendências que vêm sendo impressas pelos pesquisadores da área. O que se constata na discussão é que, com a crise mundial de 2008, reabre-se o debate sobre o papel do Estado e o seu modelo de gestão na contemporaneidade, e que, em função disso, é importante repensar a função social da Administração do Desenvolvimento.

•  Parte II – intitulada Teorias da Administração do Desenvolvimento apresenta os modelos de gestão das principais teorias do desenvolvimento e divide-se em três capítulos: Teorias da Administração do Desenvolvimento das Nações, Teorias da Administração do Desenvolvimento Regional e Teorias da Administração do Desenvolvimento Local. Os estudos revelam que parte do conhecimento produzido nos campos da Economia, da Sociologia, da Geografia e da Antropologia do Desenvolvimento, quando se refere à gestão das relações sociais de produção, distribuição e consumo, seja em países, regiões, lugares ou organizações, com o propósito de garantir o bem-estar da sociedade, pertence ao campo esquecido da ciência da Administração, o campo da Administração do Desenvolvimento;

•  Parte III – denominada Epistemologia e Perspectivas da Administração do Desenvolvimento procura compreender a seguinte pergunta: se a Administração do Desenvolvimento se constitui numa disciplina em busca da relevância ou numa relevância que demanda por uma disciplina? A resposta para esse questionamento necessitou de uma imersão na história das Ciências Sociais, de modo geral, e da Administração, em particular. Assim, apresentamos a genealogia da Administração do Desenvolvimento; a sistematização de suas teorias nos moldes dos paradigmas sociológicos de Burrel e Morgan (1979) e as nossas considerações finais sobre a problemática analisada, com base em três contribuições explicativas: i) Administração do Desenvolvimento como uma disciplina em busca da relevância; ii) Administração do Desenvolvimento como fenômeno social relevante, porém, em busca de uma disciplina; iii) Administração do Desenvolvimento como campo de conhecimento.

Enfim, os capítulos são independentes, mas, caso o leitor se interesse por um tema, poderá focar-se no capítulo correspondente, porém é o conjunto da obra que permitirá compreender a problemática levantada neste trabalho. No mais, desejamos ao leitor uma agradável leitura e que muitas descobertas frutíferas se realizem em seu percurso intelectual.

Sumário

PARTE I

HISTÓRIA DA ADMINISTRAÇÃO DO DESENVOLVIMENTO

CAPÍTULO - ADMINISTRAÇÃO DO DESENVOLVIMENTO: ONTEM E HOJE

1.1 PASSADO

1.2 PRESENTE

PARTE II

TEORIAS DA ADMINISTRAÇÃO DO DESENVOLVIMENTO

CAPÍTULO 2 - TEORIAS DA ADMINISTRAÇÃO DO DESENVOLVIMENTO DAS