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Leviathan | Cadernos de Pesquisa Poltica N. 11, pp.

121-144, 2015

A Poltica Externa Brasileira e o Grupo dos Brics


Ivan Filipe de Almeida Lopes Fernandes*
Lus Fernando de Paiva Baracho Cardoso**
Resumo
Este artigo tem o duplo objetivo de analisar o processo de formao da coalizo
BRICS (Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul), apresentando os seus principais
estgios de formao e suas proposies; bem como o de compreender se a poltica
externa brasileira foi alterada (ou no) a partir da formao desta coalizo
internacional. Analisamos o processo de formao a partir da possibilidade de os
BRICS tornarem-se um novo polo de poder autnomo no sistema internacional.
Apesar de existirem crticas a respeito da coeso dos interesses e orientaes
internacionais deste grupo, h evidncias que demonstram um esforo de suas
lideranas na elaborao de uma agenda internacional comum e na discusso dos
padres hegemnicos que orientam a governana econmica internacional.
Analisamos os efeitos do surgimento do grupo BRICS na poltica externa brasileira a
partir da anlise dos padres de votao do Brasil na Assembleia Geral da ONU (AG-
ONU). O objetivo observar se, alm do discurso diplomtico, o comportamento
internacional do Brasil foi alterado com a configurao institucional do grupo. Para
tanto, discutimos quais foram os efeitos da formao dos BRICS na poltica externa
brasileira a partir da convergncia entre os padres de votao do Brasil e de seus
parceiros na AG-ONU. Conclumos, enfim, que o surgimento dos BRICS no teve o
impacto esperado na poltica externa brasileira. Os padres de convergncia pouco
diferem entre perodo anterior e o posterior formao do grupo.
Palavras-chave: BRICS, Poltica Externa Brasileira, Padres de Votao na
Assemblia Geral da ONU

Abstract

Brazilian Foreign Policy and the Brics


This article aims at i) analyse the development process of the international coalition
named BRICS (Brazil, Russia, India, China and South Africa), presenting its landmarks
and propositions; ii) to identify if the Brazilian foreign policy has changed (or not)
after it. We analyse the BRICS bearing in mind its possibility to become a new
international powerhouse. Despite some critics regarding the convergence of its
members's interests there is enough evidence to show an attempt of its members
to forge a new agenda as well as a discussion about the old structure of international
governance. In order to establish a correlation between Brazil's foreign policy with
the BRICS we analyse the Brazilian voting pattern in the UN General Assembly
(UNGA). By doing that we try to define if BRICS-led diplomacy is actually taking place
in the UNGA or if it's more about diplomatic rhetoric. We have concluded that
Brazilian foreign policy has not changed significantly after the BRICS since it's voting
patterns mildly change.
Keywords: BRICS, Brazilian Foreign Policy, UNGA Voting Patterns

*
Universidade Federal do ABC / Centro de Engenharia, Modelagem e Cincias Sociais Aplicadas - So Bernardo
do Campo / SP, Brasil. Email: ivan.fernandes@ufabc.edu.br.
**
Professor Associado da Escola de Direito das FMU/ SP, Brasil. Email: luis.cardoso@fmu.br.

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Introduo1

Este artigo tem o duplo objetivo de analisar o processo de formao da coalizo BRICS
(Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul), apresentando os seus principais estgios de
formao, suas proposies; bem como o de compreender se a poltica externa brasileira foi
alterada (ou no) a partir da formao desta coalizo internacional.

Analisamos o processo de formao a partir da possibilidade de os BRICS tornarem-se


um novo polo de poder autnomo no sistema internacional. Apesar de existirem crticas a
respeito da coeso dos interesses e orientaes internacionais deste grupo, h evidncias que
demonstram um esforo de suas lideranas na elaborao de uma agenda internacional
comum e na discusso dos padres hegemnicos que orientam a governana econmica
internacional.

Kissinger (1999) em sua obra de referncia, Diplomacia, analisa a importncia das


coalizes internacionais em pentarquia nos sculos XIX (i.e., o Concerto Europeu, decorrente
do Congresso de Viena, formado por ustria, Frana, Prssia, Reino Unido e Rssia) e no
sculo XX (seja nos membros permanentes do Conselho de Segurana da Organizao das
Naes Unidas, seja na composio original do G7). Nesse sentido, nos parece interessante
o fato de, mais uma vez, emergir um modelo de coalizo em pentarquia, cuja dinmica,
agenda e possibilidades esto ainda em desenvolvimento; tal modelo apresenta uma grande
oportunidade ao Brasil a fim de que possa ter uma insero internacional assertiva e que
extrapole o seu contexto regional.

De acordo com Andrew Hurrel (2009), h quatro motivos fundamentais para o estudo
dos pases desta coalizo. Em primeiro lugar, todos parecem dispor, em algum nvel, de
recursos de poder militar, poltico e econmico, alguma capacidade de contribuir para a
gesto da ordem internacional em termos regionais ou globais, alm de algum grau de coeso
interna e capacidade de ao estatal efetiva. Em segundo lugar, todos compartilham de uma
crena em seu direito a um papel mais influente em assuntos mundiais, pois possuem poder

1
Os autores agradecem aos comentrios e contribuies feitas pelos dois pareceristas annimos, pelos colegas
Laerte Apolinrio Jnior e Bruno Mariotto Jubran e por Guilherme Fernandes, Vinicius Albino de Freitas e Paulo
Watanabe que participaram de mesa no V Congreso Uruguayo de Cincia Poltica no qual verso anterior deste
trabalho foi apresentada. Os comentrios foram essenciais e melhoraram significativamente o artigo. Quaisquer
erros e omisses remanescentes so de responsabilidade dos autores.

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econmico para demandar a reviso da ordem estabelecida, de maneira a refletir seus


prprios interesses. Em terceiro lugar, a iniciativa por parte desses pases de estabelecer
relaes cooperativas entre si, como a emergncia do grupo dos 20 na Organizao Mundial
do Comrcio, a criao da coalizo de pases do sul liderada por Brasil, ndia e frica do Sul,
sob a forma do frum IBAS; a expanso das relaes econmicas chinesas com ndia e Brasil;
alm da formalizao do bloco BRICS com a ocorrncia de reunies anuais por parte dos
chefes de Estado destes pases2.

O texto est dividido em trs sees, alm desta Introduo. Na prxima seo,
introduzimos brevemente a histria do acrnimo, discutimos a relevncia econmica dos
BRICS e em seguida a evoluo poltica do grupo como uma coalizo com potencial poder no
sistema internacional. Por fim, apresentamos as principais criaes internacionais dos BRICS,
gestadas ao longo das ltimas reunies de cpula e que tomaram corpo institucional na 6
reunio de cpula, realizada em julho de 2014. Na seo seguinte, analisamos quais foram os
efeitos do surgimento deste grupo para a poltica externa brasileira a partir dos padres de
votao do Brasil na Assembleia Geral da ONU (AG-ONU). O objetivo desta seo observar,
se alm do discurso diplomtico, o comportamento internacional do Brasil foi alterado com a
configurao institucional do grupo. Finalmente, na terceira e ltima seo conclumos a
anlise.

1. A importncia global dos Brics

O conceito de BRIC foi formulado pelo ento economista chefe do Grupo Financeiro
Goldman Sachs, Jim O'Neill, em estudo de 2001, intitulado Building Better Global Economic
BRICs3, no qual ONeill vislumbrava uma alterao no equilbrio do poder econmico
internacional com o crescimento acelerado das economias emergentes de Brasil, Rssia, ndia
e China (ONEILL, 2001). Em 2009, na reunio de cpula realizada em Ecaterimburgo (Rssia)4,
este acrnimo econmico deu origem a um agrupamento poltico internacional com grande
potencial, incorporando poltica externa de Brasil, Rssia, ndia e China a temtica de

2
Agradecemos a Laerte Apolinrio Jnior pela indicao da referncia.
3
<http://www.goldmansachs.com/our-thinking/archive/archive-pdfs/build-better-brics.pdf>, Acesso em
10.04.2015.
4
<http://archive.kremlin.ru/eng/text/docs/2009/06/217963.shtml>, Acesso em 10.04.2015.

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reforma das instituies de governana global. Em 2011, por ocasio da 3 reunio de cpula
realizada em Sanya (China)5, a frica do Sul passou a fazer parte do agrupamento, que adotou
a sigla BRICS (HERTZ E DUTRA, 2013).

As naes do acrnimo alcanaram visibilidade pelo desempenho superior em termos


de crescimento e desenvolvimento econmico, o que trouxe tela a hiptese de que neste
novo sculo o crescimento da economia global ser baseado no crescimento das economias
emergentes6. E como consequncia, seria possvel vislumbrar uma redefinio da arquitetura
das instituies econmicas internacionais de modo a atualiz-la aos novos atores que
emergem e podero controlar num futuro prximo boa parte dos fluxos de comrcio,
produo e investimento (LIMA, 2010).

Da discusso acadmica e econmica, surgiu uma movimentao poltica por parte


destes pases que, luz da defesa de uma reformulao das instituies internacionais de
governana econmica, demandam uma reviso do sistema elaborado no ps-guerra,
apontando a necessidade de adapt-lo s novas realidades econmicas. As leituras
predominantemente econmicas deram espao para uma discusso sobre as reinvindicaes
polticas que expressam as necessidades de mudanas nos regimes internacional de
governana poltica, monetria, comercial e econmica global, como o FMI, o Banco Mundial
e o prprio Conselho de Segurana da Organizao das Naes Unidas (CS-ONU) (HERTZ E
DUTRA, 2013).

Nesse sentido, a reduo da proeminncia do G-7 o frum que agrupa as principais


economias desenvolvidas: Estados Unidos, Japo, Reino Unido, Alemanha, Frana, Itlica e
Canad como frum mximo de coordenao e governana econmica internacional passou
a ser um dos eixos centrais da cooperao entre os BRICS (HERTZ E DUTRA, 2013)7.

5
<http://www.gov.cn/misc/2011-04/14/content_1844551.htm>, Acesso em 10.04.2015
6
O que alguns chamam de a ascenso do resto (the rise of the rest) (ZAKARIA, 2008).
7
interessante estabelecer um paralelismo com a formao do Grupo dos 7, pois o nmero de membros no
se manteve sempre o mesmo e a sua agenda tambm oscilou conforme o tempo. O G7 foi estabelecido em 17
de novembro de 1975 na Cpula de Rambouillet (Frana), entre Alemanha Ocidental, Estados Unidos, Frana,
Itlia, Japo e Reino Unido. Tal reunio teve como predecessores a reunio do ento G5 financeiro (Alemanha
Ocidental, Estados Unidos, Frana, Japo e Reino Unido) em 1973, como consequncia da crise econmica
daquele ano. O Canad foi incorporado em 1976 e as Comunidade Europeia em 1977. Em 1998, depois de anos
participando como convidada, a Rssia foi incorporada ao grupo. Em 2005, na Cpula de Gleneagles (Reino
Unido), foi realizado o outrach dialogue entre o G8 e um novo G5 (frica do Sul, Brasil, China, ndia e Mxico).
A agenda de trabalho do G8 nunca foi monotemtica, incorporando temas como sistema financeiro

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Ao longo deste processo de formao inicial, as caractersticas de institucionalizao


dos BRICS mudaram desde a criao da sigla. Em seu primeiro momento, havia apenas
dilogos em nvel ministerial e, subsequentemente, o dilogo alcanou os lderes dos quatro
estados fundadores da coalizo Brasil, Rssia, ndia e China; e em seguida a frica do Sul se
somou ao esforo de reorganizao do mapa geoeconmico do sistema internacional (BIJOS
E GUILHON, 2014). Tal institucionalizao, contudo, no muda a natureza jurdica dos BRICS
que continuam no sendo uma organizao internacional, mas antes um arranjo institucional
informal diante do direito internacional.

A evoluo do processo de entendimento

A crescente importncia dos BRICS nas decises econmicas internacionais decorre dos
esforos efetivos destes pases em acelerar o seu crescimento e desenvolvimento econmico
e das expectativas de que nas prximas dcadas a realizao do potencial crescimento dos
BRICS ter como consequncia a reconfigurao multipolar do poder econmico e poltico
dentro das instituies de governana econmica do sistema internacional.

vista da modificao da realidade internacional nos ltimos anos, aponta-se para um


aprofundamento da crise de legitimidade na tomada de decises internacionais pelas
potncias ocidentais a partir da incapacidade de apenas as economias europeias e norte
americanas, somadas japonesa, controlarem os principais fluxos de investimento, comrcio
e produo econmica. Na viso de Stuenkel (2012) o BRICS uma das mais inesperadas e
inovadoras criaes da nova estrutura de governana internacional, com demanda de reviso
da estrutura econmica e poltica global que no eram possveis e imaginveis no imediato
ps-Guerra Fria.

Atualmente, a pauta principal e unificadora da agenda dos BRICS uma demanda por
maior participao nas instituies internacionais, com a incluso dos pases do Sul
liderados pelos prprios BRICS nos principais fruns de debate e deciso sobre a arquitetura
das instituies econmicas internacionais. Alm do argumento da reconfigurao da

internacional, comrcio internacional, meio ambiente, combate ao terrorismo, energia, etc. O objetivo sempre
foi de coordenar a atuao dos seus membros em vrios fruns internacionais da forma mais flexvel possvel
(KIRTON, 2008 e RAMOS, 2014).

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geografia econmica global, a demanda principal dos BRICS a incorporao, de maneira


crvel, de suas demandas e preocupaes econmicas internacionais s principais instituies
econmicas internacionais, reduzindo a proeminncia americana e europeia nos principais
fruns como o Banco Mundial, o Fundo Monetrio Internacional FMI e o sistema
multilateral de comrcio GATT/OMC.

Como agrupamento, o processo de formao dos BRICS teve em seus estgios iniciais
um carter nitidamente informal, com poucas tentativas de construo de conexes
institucionais slidas no campo da economia internacional, considerando ainda o fato de que
as economias dos pases membros no eram e ainda no so integradas. O grupo no foi
estabelecido de forma solene por meio de tratado, no possuindo uma sede, secretariado
fixo, personalidade jurdica internacional ou mesmo fundos comuns destinados ao
financiamento das atividades do grupo.

Em ltima anlise, pode-se dizer que o que sustenta o mecanismo de interlocuo


internacional a vontade poltica de seus membros, a partir de uma percepo generalizada
da necessidade de adequao da arquitetura institucional multilateral. As lideranas polticas
dos cinco pases participantes tm feito esforos conjuntos para encontrar denominadores
comuns, possveis complementaridades e possibilidades de atuao conjunta, tanto como
cooperao econmica quanto reformatao da arquitetura institucional do sistema
internacional (BAUMANN, 2010).

A integrao foi realizada nos seguintes passos: em 2006, os ministros das relaes
exteriores do Brasil, Rssia, ndia e China se encontraram na cidade de Nova Iorque em
paralelo s reunies da AG-ONU. A partir deste encontro uma srie de reunies de alto nvel
foram realizadas at que em 2008 aconteceu a primeira Reunio de Cpula com a presena
dos respectivos chefes de estado - Dmitry Medvedev (Rssia), Luiz Incio Lula da Silva (Brasil),
Hu Jintao (China) e Manmohan Singh (ndia) em Ecaterimburgo, na Rssia, onde vrios
temas relacionados crise econmica financeira, tais como comrcio internacional, o papel
do dlar como moeda de reserva e a participao nos organismos internacionais, foram
discutidos.

Em seguida, foram realizadas anualmente outras reunies de cpula. A segunda


ocorreu em 2010 em Braslia (Brasil), a terceira em 2011 em Sanya (China), a quarta em 2012

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em Nova Dli (ndia), a quinta em 2013 em Durban (frica do Sul) e a sexta em 2014 em
Fortaleza (Brasil).

Na 6a Reunio em Fortaleza (Brasil) foram criados os dois primeiros frutos institucionais


do Grupo: o Novo Banco de Desenvolvimento (NBD) e o Arranjo Contingente de Reserva
(CRA). Estes ltimos representam novas alternativas na arquitetura econmica internacional
em relao s principais instituies de Bretton Woods (Banco Mundial e FMI), que ainda hoje
so as principais instituies do sistema econmico internacional e cujo processo decisrio
est nitidamente relacionado com os interesses econmicos estadunidenses e europeus. De
forma que a influncia dos BRICS em suas decises, sobretudo no sistema de votao do FMI,
bastante baixa (Apolinrio, 2014)8. Na tabela 1 listamos as principais reunies dos BRICS.

Tabela 1. Reunies de Cpula dos BRICS

Cidade
Pas Ano Membros Convidados
Sede
1a
Ecaterimburgo Rssia 2009 Brasil, Russia, ndia e China
Cpula
2a frica do Sul e Autoridade
Braslia Brasil 2010 Brasil, Russia, ndia e China
Cpula Palestina
3a Brasil, Russia, ndia, China e
Sanya China 2011
Cpula frica do Sul
4a Brasil, Russia, ndia, China e
Nova Dli ndia 2012
Cpula frica do Sul
5a frica do Brasil, Russia, ndia, China e
Durban 2013
Cpula Sul frica do Sul
6a Brasil, Russia, ndia, China e Argentina
Fortaleza Brasil 2014
Cpula frica do Sul e lderes da UNASULi

i Bolvia, Chile, Colmbia, Equador, Guiana, Paraguai, Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela

Apontamos ainda que na reunio de Fortaleza, alm do encontro dos BRICS, o Brasil
organizou paralelamente uma reunio da Unio das Naes Sulamericanas - UNASUL, de
modo a promover uma aproximao qualificada entre os pases sul-americanos com os

8
Agradecemos a um dos pareceristas por ter-nos apontado o papel da falta de influncia dos BRICS nas votaes
do FMI como um dos elementos fomentadores do grupo.

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principais emergentes, alm de legitimar a liderana regional brasileira. Ainda que no seja
possvel avaliar as consequncias internacionais da aproximao do bloco dos BRICS e da
UNASUL promovida pelo Brasil, fica claro como a diplomacia brasileira busca conectar os
diferentes fruns de dilogos multilaterais dos quais faz parte.

Aos poucos os BRICS vm galgando um grau maior de institucionalizao, tendo se


consolidado nos ltimos dez anos medida que os cinco pases intensificam sua interao
nesta srie de reunies de cpula. Ademais, alm das reunies de cpulas, inmeras reunies
ministeriais preparatrias so realizadas com o objetivo de criao de uma agenda
internacional mnima que fortalea o grupo em face das outras potencias econmicas
internacionais e aumente o grau de conhecimento poltico administrativo mtuo entre os
operadores econmicos e polticos dos governos envolvidos.

Os BRICS dentro do sistema econmico financeiro internacional

Uma tenso existente no processo de consolidao do grupo o papel proeminente


tomado pela China. A principal motivao da articulao poltica dos BRICS aumentar sua
capacidade de barganha frente s antigas potncias econmicas da Europa, EUA e Japo.
Contudo, o acelerado crescimento econmico da China e o aumento cada vez maior da sua
capacidade industrial de inovao tecnolgica tem dado ao gigante asitico a capacidade de
uma insero internacional autnoma, inclusive de modo a utilizar o prprio frum dos BRICS
como um mecanismo de favorecimento de seus objetivos nacionais.

Em 2011 os cinco pases do grupo perfazem, segundo dados de PIB real em paridade do
poder de compra9, cerca de 28% de toda a produo econmica global, enquanto o G-7
produz 38% do produto global. Mais importante, as tendncias de evoluo destes
indicadores so invertidas. No grfico 1 apresentamos dados sobre a participao dos BRICS
e do G-7 na economia global desde 1991.Inclumos tambm as participaes dos dois maiores
pases de cada um dos grupos respectivamente, China e EUA e a participao brasileira.

Em 1991, o G-7 possua cerca de 48% da economia global, enquanto o futuro BRICS
detinha apenas 20%. Os EUA por si s eram responsveis por 22% enquanto a China o era por

9
Penn Word Tables verso 8.0

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7% e o Brasil por 2.3%. Nos anos 2000, esses dados haviam mudado muito pouco. Os BRICS
detinham apenas 19%, enquanto o G-7 mantinha cerca de 49%. A participao americana
subira para 23.5%, a chinesa para 9% e a brasileira para 2.7%.

Em 2011, ltimo ano para o qual temos dados de PIB real em paridade do poder de
compra, o cenrio j bem distinto, o que indica que a dinmica principal a partir da qual o
grupo dos BRICS comea a se organizar so os eventos econmicos e polticos que surgem
aps a virada do milnio. Neste ltimo ano, a participao dos BRICS no PIB global cresceu
para 28%, enquanto a participao do G-7 foi reduzida para 38%. Os EUA viram sua
participao na economia global cair para 18.5%, enquanto a China cresceu para 15%. Por
fim, o Brasil viu sua participao no PIB mundial reduzida em 0.2 ponto percentual indo para
2.5%.

No Grfico 1 apresentamos os dados para os dois grupos, China, Estados Unidos e Brasil.
Fica evidente uma tendncia positiva de crescimento da participao dos BRICS na produo
econmica global a partir de 2001, em uma tendncia bastante semelhante ao crescimento
da participao da economia chinesa, enquanto a produo brasileira permaneceu nas duas
dcadas em torno de 2.5% e 3.5% da produo mundial. O pice da participao produtiva do
Brasil na economia global foi em 1996, quando 3.5% do produto mundial foi elaborado no
territrio brasileiro. Na dcada de 2000, h apenas uma pequenssima variao da
participao brasileira restrita ao intervalo entre 2.5% e 2.7% do PIB mundial.

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Grfico 1 Participao dos BRICS, G-7 e pases selecionados no PIB real global
50%

40%

30%

20%

10%

0%
1991 92 93 94 95 96 97 98 99 2000 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11

Brasil China BRICS United States G-7


Fonte: Penn Word Tables.

Por outro lado, tanto a economia americana quanto a soma da produo de todos os
pases do G-7 apresentaram uma participao decrescente na economia global. No ano de
2006, a soma das produes dos BRICS passa pela primeira vez a economia americana e, em
2011, a diferena entre as produes americana e chinesa de apenas 3.7 pontos
percentuais. Ramos (2014) chega mesma concluso a respeito da crescente relevncia dos
pases emergentes membros dos BRICS e do G-20 financeiro para o funcionamento da
economia global, o que tem como consequncia tornar a incluso destes novos atores nos
mecanismos de governana econmica internacional algo cada vez mais impretervel.

No Grfico 1 fica evidente, sobretudo com os dados a partir dos anos 2000 que o pas
responsvel pela proeminncia dos BRICS no cenrio internacional a China. Em 2011, nada
menos do que 53% do PIB dos BRICS produo chinesa. E em 2000, esta proporo j era
prxima: 47.5% do PIB. No G-7 o predomnio americano semelhante. Em 2011, cerca de
49% do PIB real do G-7 era produo americana e em 2000 esse valor era de cerca de 48%.

Por outro lado, conforme vemos na prxima seo, a crescente proeminncia chinesa
dentro dos BRICS ainda no teve impacto e nem alterou a afinidade das polticas externa do
grupo. Aparentemente os BRICS ainda mantm-se como uma coalizo que servem aos
desgnios internacionais dos seus cinco pases membros.

As criaes institucionais

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O Arranjo Contingente de Reserva (CRA) um fundo de estabilizao da ordem de US$


100 bilhes em reservas dividas pelos respectivos Bancos Centrais dos pases do BRICS, cujo
principal objetivo prover recursos de emergncia durante crises nos balanos de
pagamentos de quaisquer um dos seus membros. De fato, o CRA um fundo coordenado
entre os BCs estabelecido para dar mtua liquidez em tempos de crise aos pases do grupo. A
contribuio da China para o fundo de US$ 41 bi, enquanto Brasil, ndia e Rssia
contriburam com US$ 18 bi cada e a frica do Sul com US$ 5 bi, sendo que a contribuio
chinesa no ir exceder 50% do fundo. A eventual liberao dos recursos se dar por meio de
operaes de swap, pelas quais o pas solicitante receber dlares e em contrapartida
fornecer sua moeda aos pases contribuintes, em montante e por perodo determinados
(GUIMARES, 2014).

O funcionamento do CRA paralelo ao FMI, embora sua capacidade de emprstimo


seja ainda bastante inferior. O CRA complementa a rede de proteo financeira mundial, que
conta atualmente com organismos financeiros multilaterais, como o FMI, acordos financeiros
regionais e acordos bilaterais de swap, alm das reservas internacionais dos pases. Antes da
crise de 2008, o FMI detinha uma capacidade de US$ 250 bilhes enquanto em 2014 este
valor alcanou US$ 1 trilho. Assim, CRA ainda possui dotao de recursos bastante inferior
capacidade do FMI para o exerccio do papel de emprestador de ltima instncia no sistema
financeiro internacional.

Por sua vez, o Novo Banco de Desenvolvimento (NBD) uma estrutura institucional
internacional desenvolvida para financiar o investimento em infraestrutura e em projetos de
desenvolvimento sustentvel nos BRICS e em outras economias emergentes. uma
instituio concorrente com o Banco Mundial e ser dotada inicialmente de US$ 50 bi para
incentivar o crescimento econmico, sendo que cada um dos membros contribuir com US$
10 bi. A atual capacidade financiadora do Banco Mundial tambm de US$ 50 bi por ano
(GUIMARES, 2014), o que aumenta a importncia do perfil do NBD.

O banco ter sua sede em Xangai, na China, e seu primeiro presidente ser indiano. O
Brasil dever indicar o presidente do Conselho de Administrao e Rssia caber nomear o
presidente do Conselho de Governadores. O Centro Regional Africano da instituio ser
sediado na frica do Sul. O NBD dever tambm impulsionar ainda mais o comrcio entre os

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cinco componentes do grupo, que j movimenta cerca de US$ 54 bilhes anuais.

Diante da crise de legitimidade das instituies financeiras internacionais foi a


proposio de novas instituies concorrentes ao sistema de Bretton Woods na reunio do
G-20 financeiro em Los Cabos, Mxico, em 2012, seguida de seu efetivo estabelecimento
concreto na reunio dos BRICS em Fortaleza, Brasil, em 2014.

2. Os Brics e a poltica externa brasileira transformaes e


continuidades

A participao do Brasil nos BRICS e no G-20 financeiro aumentou substancialmente o


papel brasileiro nos assuntos globais, assim como a percepo de seu papel no mundo
(STUENKEL, 2012). Aps a redemocratizao, sobretudo a partir do governo Cardoso, a
poltica externa brasileira optou por uma maior participao nos fruns internacionais. A
literatura tradicional indica que houve uma insero mais alinhada aos EUA entre 1995-2000
e de forma mais autnoma a partir da 2 metade do 2 mandato de FHC e em todo o perodo
dos governos petistas de Lula e Dilma (FONSECA, 1998; VIGEVANI e CEPALUNI, 2007). A partir
do governo Lula, o Brasil teria adotado, inclusive, uma postura mais assertiva em busca de
um assento permanente no CS-ONU e os BRICS tornara-se em um importante canal de
veiculao destas demandas (STUENKEL, 2012).

A aproximao do Brasil com os polos emergentes de poder foi uma construo poltica
da diplomacia brasileira. Entre os pases dos BRICS, a China e a Rssia possuem uma posio
mais consolidada no sistema de segurana internacional, fruto de decises e desdobramentos
da Guerra Fria, enquanto que o Brasil, ndia e frica do Sul demandam maior participao
nessa seara. No por coincidncia, estas trs potncias emergentes colaboram
simultaneamente no frum IBAS, alm da intermediao dos BRICS. O IBAS foi um dos
primeiros passos da extenso da cooperao Sul-Sul. Somente em seguida, no contexto da
crise financeira internacional, o esforo de aproximao com os emergentes se voltou para a
categoria produzida pelo conceito BRICS (LIMA, 2010).

Entre todos os atores do IBAS e BRICS, apenas o Brasil e frica do Sul buscam uma

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integrao a partir apenas do soft power. O caso brasileiro reflete as intenes de um pas
que articula ambio global de prestgio e influncia na governana global sem a
correspondente capacidade militar convencional significante e/ou com posse de armas
nucleares (STUENKEL, 2012). Desta forma, a dependncia da estratgia brasileira do
fortalecimento de esferas multilaterais torna os BRICS como um building block fundamental
da sua pretendida insero e ascenso internacional (STUENKEL, 2012; FLEMES, 2010).

Por outro lado, alguns autores como Stuenkel (2014a, b) e Cornetet (2014) indicam que
o processo de integrao brasileira s instituies de cooperao foi contido com a transio
de governo de Lula para Dilma. O perfil poltico da ento presidenta brasileira mais
orientado para questes internas e inclusive o prprio Ministrio das Relaes Exteriores
(MRE) teve sua tradicional proeminncia nas instituies administrativas do governo federal
reduzida

Na viso de Stuenkel (2014b) durante o governo Dilma houve uma conteno dos
objetivos da poltica externa brasileira em comparao com o governo Lula, algo que o
segundo autor define como conteno na continuidade. As iniciativas do Brasil teriam sido
nestes ltimos anos mais reativas aos problemas internacionais e mais focadas no mbito das
ideias do que da ao prtica. Entre as causas levantadas, Stuenkel (2014b) observa que a
presidenta Dilma Rousseff considerava a poltica externa como um campo suscetvel a
polmicas e de pouca utilidade em sua busca pela reeleio. Inclusive, na viso do autor, em
nenhum outro governo do perodo democrtico brasileiro, o MRE - historicamente
considerado acima da disputa poltica - foi to secundrio no processo decisrio em poltica
externa.

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Metodologia

Alm do discurso terceiro-mundista, recuperado pelo governo Lula e mantido, ainda


que de forma mais contida pelo governo Dilma, necessrio verificar qual de fato o
comportamento da Brasil face os outros pases do sistema internacional.

Para avaliar empiricamente se houve alguma mudana a partir da criao dos BRICS
como frum internacional de cooperao em 2006, analisamos, seguindo a metodologia
adotada por Oliveira e Onuki (2013), o perfil de similaridade e diferena das votaes entre o
Brasil e os outros pases do BRICS, do G-7 e da UNASUL na AG-ONU. Para tal, utilizamos os
dados de Voeten (2012) e Voeten et al (2013) no qual so copilados o grau de afinidade entre
todos pases na AG-ONU, j que esse seria o principal frum internacional em que
praticamente todos os Estados esto presentes e discutem os principais assuntos da agenda
internacional.

Muitos pesquisadores utilizam dados deste tipo, j que no h muitas opes para a
avaliao empirica e objetiva do comportamento internacional dos pases. Costa (2014) relata
que Lijphart (1963), Marn-Bosch (1987, 1998) e Selcher (1978) usam as votaes na AG-ONU
para avaliar a posio dos pases em temas multilaterais e em seus alinhamentos regionais,
enquanto Thacker (1999), Tomlin (1985) e Voeten (2000) empregam essas votaes como
indicadores da orientao mais geral da poltica externa dos Estados. A prpria autora utilizou
os dados das votaoes na AG-ONU para analisar o alinhamento da poltica externa brasileira
com os pases africanos (Costa, 2014). Ferdinand (2014) tambm faz uso destes dados para
analisar a convergncia entre pares e conjuntos de pases como os BRICS, os paises
desenvolvidos e membros permanentes do Conselho de Segurana da ONU10.

Alm do mais, a AG-ONU o nico frum em que um grande nmero de Estados se


encontra e vota em bases regulares sobre assuntos concernentes a diversos temas e questes
concernentes comunidade internacional. Portanto, o estudo dessa votao em um longo
perodo pode revelar possveis mudanas nos comportamentos dos Estados no sistema
internacional (Voeten, 2000), bem como sobre modificaes no campo das polticas externas

10
Ferdinand (2014) mostra grande estabilidade na convergncia entre os grupos de pases na ONU ao longo do
perodo 1974 2008. Entre estes grupos, o autor analisa a convergncia de todos pases membros da Assembleia
Geral, Movimento dos No Alinhados, G-77, BRICS, IBSA, os membros permanentes do Conselho de Segurana
e a trade Estados Unidos, Frana e Reino Unido. Agradecemos a um dos pareceristas pela indicao deste artigo.

134
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nacionais.

Selecionamos os pases da UNASUL como forma de comparao com os resultados do


G-7 e dos BRICS. A anlise cobre o perodo posterior ao fim da Guerra Fria, iniciando-se de
fato a partir de 1991. A dcada de 1990 um perodo anterior emergncia dos BRICS como
instrumento e frum de concertao internacional e tambm anterior adoo de um
discurso centrado nas relaes Sul-Sul como elemento norteador da poltica externa
brasileira. Tal como no trabalho de Oliveira e Onuki (2013), procuramos ver o peso especfico
destas diferentes coalizes como um elemento indutor ou no da convergncia entre o Brasil
e os agrupamentos internacionais.

O grau de afinidade varia de -1, quando os padres de votao so exatamente


antagnicos, at +1, quando os padres so exatamente similares. Os padres de similaridade
so calculados para duas variveis: similaridade-1 e similaridade-2. A primeira codificada
apenas para duas categorias de voto 1= sim e 2=no. J a varivel similaridade2 codificada
para trs categorias 1=sim, 2=absteno e 3=no. Os testes feitos por Oliveira e Onuki
(2013) demonstram que as variveis so altamente correlacionadas e no h perdas
importantes ao tomar as duas variveis como equivalentes. Contudo, apresentamos
resultados de ambas.

A partir das categorias de voto estabelecidas, o clculo das variveis feito a partir da
seguinte frmula:

2
(1) = 1

onde d a soma mtrica das distncias entre os votos de uma dade (o Brasil com um
outro pas, em nosso estudo) e dmax a mxima distncia possvel para aqueles votos.

Resultados

A partir dos dados individualizveis de cada uma das dades isto a afinidade do Brasil
com cada um dos pases pertencentes a um dos trs grupos selecionados, observamos as

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mdias de cada um dos trs grupos: BRICS, G-7 e UNASUL11. O Grfico 2 apresenta os dados
de similaridade-1 e o Grfico 3 os dados de similaridade-2.

Grfico 2 Mdia de Similaridade-1 na AG-ONU entre os Grupos com o Brasil

0,9

0,8

0,7

0,6

0,5

0,4

0,3

0,2

BRICS G-7 UNASUL


Fonte: Voeten (2012) e Voeten et al (2013)

Como pode ser visto a partir dos dados do Grfico 2, no h grandes alteraes no
padro de similaridade ente os votos do Brasil e os votos dos pases do BRICS e da UNASUL
ao longo dcada de 2000, seja no incio do governo Lula 2003 em diante, ou da maior
formalizao dos BRICS de 2006 em diante. Os dois grupos j apresentaram votaes
razoavelmente convergentes desde o final da Guerra Fria, indicando, inclusive, um perfil de
votao bastante parecido entre o perodo FHC e o de Lula e Dilma.

A inflexo esperada a partir da criao dos BRICS, considerando o ano de 2006 quando
ocorreu a primeira reunio ministerial entre Brasil, Rssia, ndia e China como o turning point,
no aconteceu. E nem mesmo nos anos subsequentes, nos quais a institucionalidade dos
BRICS comeou a ser elaborada, possvel assinalar qualquer turning point no padro de
similaridade entre os votos do Brasil com os pases dos BRICS.

11
BRICS Rssia, ndia, China e frica do Sul; G-7 - Estados Unidos, Japo, Reino Unido, Alemanha, Frana,
Itlica e Canad; UNASUL Argentina, Bolvia, Chile, Colmbia, Equador, Guiana, Paraguai, Peru, Suriname,
Uruguai e Venezuela.

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Por outro lado, a relao com os pases do Brasil com os pases do G-7 parece ter sido
fortemente alterada a partir dos anos 2000. O formato de U-invertido da srie indica que
entre os anos de 1994 e 2002 houve maior convergncia relativa entre o Brasil e os pases do
G-7. Tal resultado corrobora a tese defendida por Fonseca (1998) e Vigevani e Cepaluni
(2007), na qual a poltica externa brasileira durante o perodo FHC fora consagrada pelo
princpio da autonomia pela participao, enquanto no governo Lula a poltica se pautou pela
autonomia pela diversificao de parceiros no sistema internacional.

Grfico 3 Mdia de Similaridade-2 na AG-ONU entre os Grupos com o Brasil


1

0,9

0,8

0,7

0,6

0,5

0,4

0,3

0,2

BRICS G-7 UNASUL

Fonte: Voeten (2012) e Voeten et al (2013)

O padro dos dados do Grfico 3 bem semelhante ao encontrado anteriormente. No


h grandes alteraes no padro de similaridade ente os votos do Brasil e dos pases do BRICS
e da UNASUL, ainda que exista uma leve tendncia ascendente a partir de 2003, com pice
em 2010 e posterior retorno no perodo Dilma (2011 e 2012) na curva dos BRICS. J a curva
da similaridade entre o Brasil e o G-7 mantm o mesmo formato U-invertido, indicando a
adequabilidade dos conceitos de Fonseca e de Vigevani e Cepaluni.

A primeira grande concluso a ser extrada destes grficos que embora os BRICS sejam
uma coalizo de relevo no cenrio internacional, a constituio deste grupo no afetou a
orientao externa da poltica brasileira assumindo que o padro de votao da AG-ONU

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uma boa proxy para mensurar esta varivel. O Brasil desde a dcada de 1990 j apresentava
um perfil de votao alinhado com os pases do BRICS e ainda mais com os pases da UNASUL.
A nica mudana encontrada na anlise dos dois grficos a confirmao que h uma
reorientao do alinhamento brasileiro s naes do G-7.

Prosseguimos a anlise no Grfico 4, no qual apresentamos o padro de similaridade-2


para cada um dos pases do BRICS, mais a Argentina e EUA os dois principais parceiros
brasileiros na UNASUL e no G-7, respectivamente.

Grfico 4 Similaridade-2 na AG-ONU entre os pases do BRICS, Argentina e Estados Unidos


com o Brasil
1

0,8

0,6

0,4

0,2

-0,2

-0,4

-0,6

-0,8
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Argentina China India Af. do Sul Russia EUA

Fonte: Voeten (2012) e Voeten et al (2013)

No Grfico 4, o que mais chama a ateno a baixa convergncia entre os votos


brasileiros na AG-ONU com os votos americanos. Em todo o perodo analisando, o Brasil
pouco convergiu com os EUA, apresentando ao longo das duas dcadas ndices negativos, no
obstante durante o perodo da administrao Cardoso a divergncia entre os votos brasileiro
e os votos americanos tenha sido menor.

No que se refere convergncia brasileira com os BRICS, o que chama ateno, outra
vez, o aparente pouco impacto da criao do grupo em 2006 no aumento ou diminuio da
convergncia entre os objetivos de poltica externa destes outros pases com o Brasil. Existe

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uma tendncia crescente de maior convergncia, mas o ngulo de crescimento desta


tendncia baixo e no h indicao de que tenha sido afetado pela criao do grupo.

Caso optemos analisar esses dados por quinqunios, obtemos algumas informaes
relevantes. No primeiro quinqunio (1991-1995) a mdia de convergncia de 0.73 entre o
Brasil e todos os outros membros dos BRICS. No segundo quinqunio (1996-2000), esta mdia
continua no mesmo nvel: 0.71. No terceiro quinqunio (2001-2005) a mdia de convergncia
sobe para 0.76. Finalmente, no ltimo perodo abrangido pelos 7 anos aps a criao dos
BRICS para o qual temos dados (2006-2012) a mdia de 0.785. Logo, podemos concluir que
ao longo dos ltimos 10 anos, existe um processo de crescimento do grau de convergncia
das polticas externas dos pases do BRICS em relao poltica externa brasileira, mas esse
crescimento na taxa de convergncia no forte.

Tabela 2. CONVERGNCIA QUINQUENAL BRICS E ARGENTINA


Argentina BRICS China ndia frica do Sul Rssia
1991 1995 0. 584 0.733 0.794 0.829 0.935 0.456
1996 2000 0.790 0. 714 0.725 0.654 0.881 0.597
2001 2005 0. 815 0.758 0.815 0.688 0.857 0.673
2006 2012 0.873 0. 785 0.831 0.750 0.915 0.653
Taxa de Crescimento
49.5% 7.1% 4.7% -9.6% -2.2% 43.2%
1 e 4 perodos
Fonte: Voeten (2012) e Voeten et al (2013)

Por outro lado, caso comparemos o crescimento da convergncia de interesses entre


Brasil e Argentina, isto deixa claro o quanto os BRICS ainda no afetaram sensivelmente o
padro de votao brasileiro na AG-ONU. No primeiro quinqunio a convergncia com a
Argentina de reduzido 0.58, enquanto no 2 quinqunio este valor cresce para 0.79, em
seguida para 0.81. E no ltimo perodo o valor de impressionantes 0.87. Assim, entre 1991
e 2012 h um crescimento de 49% na taxa de convergncia entre as votaes de Brasil e
Argentina na AG-ONU, enquanto este crescimento na taxa de convergncia entre as votaes
do Brasil e os BRICS tomados em conjunto de apenas 7.1%. Os dados sobre as taxas de
convergncia por quinqunios e a o crescimento destas taxas esto na Tabela 2.

Ademais, tanto na Tabela 2 como no Grfico 4 possvel perceber que o padro de


evoluo da convergncia entre os votos na AG-ONU dos pases do BRICS com o Brasil no
o mesmo. A Rssia parte de uma mdia de convergncia muito baixa, ainda menor que o

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patamar argentino, e termina em um nvel de convergncia ainda inferior que os outros


BRICS, mas apresentando um crescimento geral nas duas ltimas dcadas de 43,3%. J as
taxas de convergncia com a China se mantm em mesmo patamar, variando muito pouco
no perodo analisado, enquanto as taxas de convergncia com ndia e frica do Sul caem,
ainda que minimamente, ao longo do perodo analisado.

A principal concluso que se destaca desta anlise que a criao do grupo dos BRICS
no afetou o comportamento em conjunto do Brasil com seus parceiros emergentes.
Assumindo que as votaes da AG-ONU so uma boa proxy para a avaliao dos interesses e
orientaes gerais da poltica externa dos diferentes pases, possvel concluir que a
formao e formalizao dos BRICS como um frum de cooperao internacional entre as
potncias emergentes no afetou a poltica externa brasileira tal qual fora esperado na
literatura.

Inclusive encontramos poucas divergncias entre o padro de votao do Brasil e estes


pases ao longo dos governos de FHC e Lula, o que reduz em parte pelo menos no que se
refere atuao brasileira na AG-ONU o impacto que a adoo de um programa externo
mais voltado para a cooperao Sul Sul tenha tido na poltica externa brasileira.

Consideraes finais

O objetivo deste artigo foi analisar o processo de formao da coalizo internacional


dos BRICS e como esta coalizo alterou a poltica externa brasileira. Nas primeiras sees do
trabalho discutimos a importncia econmica dos BRICS, como esta coalizo tem como meta
a reforma das instituies da arquitetura de governana da economia mundial.

Em seguida, apontamos como os BRICS responderam falta de respostas por parte das
econmicas mais desenvolvidas organizadas no G-7 com a criao de seus dois primeiros
frutos institucionais: o Novo Banco de Desenvolvimento (NBD) e o Arranjo Contingente de
Reserva (CRA); que so instituies competidores e que possuem a mesma funo que duas
das principais instituies de Bretton Woods o Banco Mundial e o FMI, respectivamente.
Este processo de formao institucional deixa claro o interesse dos pases do BRICS na
reconfigurao das relaes econmicas globais.

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Por fim, na segunda parte do trabalho, discutimos quais foram os efeitos da formao
dos BRICS na poltica externa brasileira a partir da convergncia entre os padres de votao
do Brasil e de seus parceiros na AG-ONU. Conclumos, enfim, que o surgimento dos BRICS no
teve o impacto esperado na poltica externa brasileira, uma vez que os padres de
convergncia permaneceram bastante semelhantes tanto no perodo anterior quanto no
posterior formao do grupo. Este resultado est em acordo com o achado de Ferdinand
(2014) a respeito da grande estabilidade no padro de convergncia nas votaes da AG-ONU,
em especial da inexistncia de diferena na convergncia de votos entre os pases membros
dos BRICS antes e depois de formada a coalizo.

Finalmente, obtivemos evidncias bastante interessantes sobre o fato de que apesar de


no haver uma maior orientao terceiro mundista da poltica externa brasileira, tal qual era
preconizado pelo discurso diplomtico, h um evidente aumento na divergncia dos votos
brasileiros com os votos das democracias mais desenvolvidas do G-7, sobretudo em relao
convergncia de votos brasileiros com o voto da potncia estadunidense.

A partir das constataes destacadas, ser possvel no futuro estender a pesquisa com
a anlise da dinmica das votaes da AG-ONU em assuntos mais especficos, dada a grande
amplitude de temas debatidos. Ferdinand (2014) j demonstrou que a convergncia dos
BRICS menor em questes relacionadas a desarmamentos e direitos humanos. Posto isto,
importante verificar se a estabilidade encontrada neste trabalho reflete-se nas divises
temticas. Alm disso, uma continuao natural da pesquisa ser analisar o comportamento
dos pases membros dos BRICS em outras organizaes internacionais, como, por exemplo,
as prprias negociaes do sistema multilateral da Organizao Mundial de Comercio.
Finalmente, o rastreio das outras iniciativas apresentadas por dois ou mais parceiros dos
BRICS no mbito da prpria AG-ONU tambm outro campo aberto para futuros estudos.

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Tramitao do artigo na revista


Submetido: 09/05/2015
Revises requeridas: 06/07/2015
Verso revista: 28/08/2015
Aceito: 20/09/2015

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