MUNICÍPIOS E ESTADOS Arranjos Cooperativos

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MUNICPIOS E ESTADOS:
EXPERINCIAS COM
ARRANJOS COOPERATIVOS
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Cadernos Adenauer
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ano xii | 2011 4
MUNICPIOS E ESTADOS:
EXPERINCIAS COM
ARRANJOS COOPERATIVOS
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Editor responsvel Coordenao Editorial

Thomas Knirsch Reinaldo Jos Themoteo
Conselho editorial Reviso

Antnio Octvio Cintra Reinaldo Jos Themoteo
Fernando Limongi
Fernando Luiz Abrucio Capa, projeto grfico e diagramao
Jos Mrio Brasiliense Carneiro Cacau Mendes
Lcia Avelar
Marcus Andr Melo Impresso
Maria Clara Lucchetti Bingemer Stamppa
Maria Tereza Aina Sadek
Patrcia Luiza Kegel
Paulo Gilberto F. Vizentini
Ricardo Manuel dos Santos Henriques
Roberto Fendt Jr.
Rubens Figueiredo
ISSN 1519-0951
Cadernos Adenauer XII (2011), n 4
Municpios e Estados: experincias com arranjos cooperativos
Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer, abril 2012.
ISBN 978-85-7504-163-5
Todos os direitos desta edio reservados

FUNDAO KONRAD ADENAUER
Representao no Brasil: Rua Guilhermina Guinle, 163 Botafogo
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Impresso no Brasil
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Sumrio
Apresentao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Cooperao e Governana Interjurisdicional:
conceitos em discusso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
PETER SPINK
Cooperao e Relaes Intergovernamentais nos

Governos Locais: O Caso dos Estados Unidos . . . . . . . . . . . 31
ROBERT WILSON E SHAMA GAMKHAR
Arranjos federativos regionais na Alemanha

e o papel articulador dos Landkreise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
JOS MRIO BRASILIENSE CARNEIRO E GNTER DILL
Escalas, territrios e o espao metropolitano na Europa.

O caso de Madri Espanha . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
JEROEN KLINK
A experincia de cooperao interestadual no Brasil:

formas de atuao e seus desafios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
FERNANDO LUIZ ABRUCIO E HIRONOBU SANO
Consrcios numa perspectiva histrico-institucional . . . . . 111

MARIA DO CARMO MEIRELLES TOLEDO CRUZ,
FTIMA FERNANDES DE ARAJO E SINOEL BATISTA
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Alcances e Limites da Lei dos Consrcios Pblicos

6
um balano da experincia consorciativa
no estado de So Paulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
C ADERNOS ADENAUER XII (2011) N4
THAMARA STRELEC E FRANCISCO FONSECA
Os limites de um consrcio intermunicipal

em condies assimtricas de poder:
o caso do CINPRA no Maranho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
PATRCIA L ACZYNSKI E MARCO ANTNIO CARVALHO TEIXEIRA
Tradio e transio: o caso do

Consrcio Intermunicipal Grande ABC . . . . . . . . . . . . . . . . 161
LUIS PAULO BRESCIANI
A experincia do Grande Recife Consrcio

de Transporte Metropolitano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
NINA BEST
Governana e governabilidade regional:

uma anlise da Regio Metropolitana
da Baixada Santista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
MARIANA FERRETI LIPPI
A Gesto Metropolitana no Brasil em

perspectiva comparada: os casos das Regies
Metropolitanas de Salvador e Belo Horizonte . . . . . . . . . . 219
ANTNIO SRGIO ARAJO FERNANDES
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Apresentao 7
Diante da crescente diferenciao e complexidade das

sociedades contemporneas o Federalismo representa,
mais do que nunca, uma forma de organizao ade-
quada s circunstncias e requisitos da atualidade.
a apresentao deste volume da srie Cadernos Adenauer tomamos a afir-

N mao acima de Rainer-Olaf Schultze1 como pano de fundo das
ricas discusses que sero aqui apresentadas por doze autores que se destacam
por sua reflexo sobre os arranjos institucionais de carter regional e pela pes-
quisa sobre questes da governana intersetorial e interfederativa.
Como sugere Schultze, temos de fato observado que a crescente comple-
xidade das sociedades demandam dos Estados instituies capazes de mediar
interesses e conflitos de carter local, regional, nacional e internacional. O
desafio da convivncia pacfica entre comunidades, cidades, povos e naes
cresce com o encontro de culturas, religies, sociedades e economias diversas
que circulam de modo gil pelo mundo globalizado.
Soma-se a estas dimenses a complexidade ecolgica dos biomas e ecos-
sistemas naturais que servem de suporte ao uso e ocupao rural, florestal e
urbana dos territrios. Por exemplo, os conflitos e interesses mltiplos pela
gua no mbito das bacias hidrogrficas demandam aes concertadas que
sejam capazes de lograr o desenvolvimento sustentvel. Em suma, a esfera
regional define-se como palco de boa parte das questes sociais, ecolgicas e
econmicas que afetam as pessoas. Por isso as dimenses regional, territorial
1 Reiner-Olaf Schultze Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de Heildeberg e

especialista em Federalismo Comparado entre os EUA, Alemanha e Austrlia. autor do
artigo Tendncias e evoluo do federalismo alemo que faz parte do livro Federalismo
na Alemanha e no Brasil, publicado pela Fundao Konrad Adenauer em abril de 2001.
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8 e institucional foram tomadas como recorte e fio condutor dos artigos aqui
apresentados.
Ao falarmos das regies e de seus arranjos institucionais colocamos em
evidncia o sistema Federativo que, para Schultze e muitos estudiosos, se des-

taca pela arquitetura flexvel e criativa de poder, capaz de responder aos desa-
fios da governana dos espaos intermunicipais e interestaduais. A questo do
poder na Federao profunda e abrange o complexo binmio de foras em
favor da autonomia e, simultaneamente, da cooperao. Tanto na Alemanha
de Schultze como no Brasil, a Federao foi eleita como estrutura de Estado
pelo constituinte da Lei Fundamental alem de 1949 e da Constituio bra-
sileira de 1988 como caminho para construo do equilbrio dos poderes e
fator limitante dos abusos totalitrios e autoritrios.
No contexto brasileiro nota-se que o esforo de pactuao entre os 5.673
entes federativos considerando a Unio, 26 Estados, Distrito Federal e
5.565 Municpios est longe de uma soluo satisfatria, por exemplo, para
disparidades econmicas e polticas que persistem entre vrias regies do pas.
Numa perspectiva histrica Aspsia Camargo j se referiu ao processo de cons-
truo em etapas do pacto poltico-administrativo entre os entes da federao
brasileira.2 Municpios e estados to dspares, com perfis e pesos polticos dis-
tintos, buscam o dilogo federativo que certamente ir atravessar muitos anos
de nossa histria democrtica.
A presso social por polticas pblicas efetivas vem recaindo cada vez
mais sobre as esferas subnacionais de governo. A construo de pactos pol-
tico-administrativos passa pelos diversos mbitos de participao cidad que
vm sendo constitudos e aperfeioados desde 1988. Os municpios surgem
neste cenrio com uma importncia destacada pelos acessos democrticos que
passam a construir com os Conselhos e as Cmaras. Neste sentido, estamos
certos de que somente os esforos concretos de participao e de convivncia
democrtica sero capazes de conduzir tambm a uma nova institucionalidade
local e regional. Este o objeto de interesse central dos artigos que passamos
a apresentar de modo resumido.
2 Podemos dizer que o novo federalismo brasileiro um sistema em construo, que vem
sendo promovido em etapas Definiria este processo como de formao de minipactos,
de miniprocessos de negociao, atravs dos quais vamos lentamente avanando em
direo democracia representativa e participativa com responsabilidade social e fiscal..
Aspsia Camargo. Federalismo cooperativo e o princpio da subsidiariedade: notas sobre
a experincia recente do Brasil e da Alemanha. In: op. Cit.
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Peter Spink discute cooperao e governana inter jurisdicional a partir 9

de um recorte terico e conceitual, sem descuidar dos aspectos prticos. Sua
argumentao tem incio com um questionamento acerca das limitaes da
apresentao
atual legislao brasileira diante da diversidade que se encontra nos munic-
pios, os quais assumem feies muito dspares em nosso pas. Este captulo
engloba a discusso sobre aspectos conceituais atinentes cooperao tanto
em nvel local, quanto em nvel internacional, compreendendo diversas expe-
rincias de governana, bem como o chamado novo regionalismo. Do
enfoque internacional o autor traz novamente o foco de sua anlise para o
mbito nacional, avaliando teses e experincias brasileiras de cooperao.
O Artigo de Robert Wilson e Shama Gamkhar dedicado ao tema da
cooperao nos Estados Unidos. A partir da apresentao da estrutura dos
governos locais norte-americano os autores mostram a relevncia de teorias
econmicas concorrentes para a compreenso daquele modelo institucional
federativo. Articulando aspectos relevantes de economia e do modelo institu-
cional dos governos locais, o artigo mostra os diversos modos de cooperao
e tambm, as estratgias utilizadas por governos locais estadunidenses no sen-
tido de solucionar problemas no abarcados por determinados sistemas eco-
nmicos e ecolgicos, por meio da cooperao tanto formal como informal.
Trazendo tambm uma perspectiva internacional, Jos Mario Brasiliense
Carneiro e Guenter Dill, desenvolvem o tema dos arranjos regionais na Ale-
manha. Nesta anlise os autores principiam apresentando os aspectos geogr-
ficos, populacionais e polticos da Alemanha para em seguida se debruarem
sobre os arranjos propriamente ditos. Ganha destaque no artigo a exposio
de aspectos fundamentais da organizao poltica da Federao alem.
Naquele contexto os chamados Landkreise so os principais arranjos de carter
inter-municipal e exercem a dupla funo articuladora entre municpios e
entre municpios e estado, podendo ser comparados com a funo da
bacia que, no corpo humano, articula o tronco aos membros inferiores. Tra-
ando alguns paralelos entre o caso alemo e aspectos da estrutura poltica
brasileira os autores buscam auxiliar o leitor a compreender a importncia dos
princpios da autonomia municipal e da subsidiariedade para o equilbrio da
Federao. Na apresentao dos Landkreis apresentam exemplos concretos do
estado da Bavria referindo-se a cidade de Unerrschleissheim, que integra o
Landkreis de Munique.
Prosseguindo com uma perspectiva internacional Jeroen Klink debate
arranjos regionais no contexto mais largo da Unio Europeia. Com base no
referencial terico de Brenner, Pike e Tomaney, o autor focaliza em sua an-
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10 lise a compreenso do paradoxo da regio metropolitana de Madri, onde

efervescncia cultural, social e pujana econmica coexistem com a falta de
aparato institucional capaz de instrumentalizar solues para as demandas
da regio.
Ficou a cargo de Fernando Abrucio e Hironobu Sano a discusso pouco
explorada sobre os arranjos regionais entre estados na Federao brasileira.
Em primeiro lugar so apresentados os conceitos fundamentais que eviden-
ciam a possibilidade dos arranjos horizontais movidos pelo princpio da coo-
perao federativa. Em seguida apresentado o background histrico do Brasil
no qual se fazem presentes duas tendncias federativas: o chamado autono-
mismo estadualista e o centralismo autoritrio .
O captulo de autoria de Maria do Carmo Meirelles Toledo Cruz, Ftima
Fernandes de Arajo e Sinoel Batista analisa os consrcios entre municpios,
compreendendo uma descrio de cooperao horizontal e vertical. Analisam
as diversas modalidades de cooperao e suas respectivas subdivises culmi-
nando com uma reflexo sobre a Lei 11.107/2005 aps a apresentao de um
breve histrico dos consrcios, abarcando sua evoluo ao longo das ltimas
dcadas.
Thamara Strelec e Francisco Fonseca discutem a lei dos consrcios, com
destaque para as experincias do estado de So Paulo. A lei dos consrcios
apresentada em sua feio inovadora de cooperao institucional entre muni-
cpios e como forma de combate competio predatria entre os mesmos,
especialmente na esfera fiscal. Alm da apresentao e comentrio lei n.
11.107/2005, este artigo inclui uma anlise sobre seus antecedentes hist-
ricos. Ampliando o seu foco e contextualizando a nova lei dos Consrcios, o
artigo trata do caso especfico de So Paulo.
O captulo de Patrcia Laczynski e Marco Antnio Carvalho Teixeira
dedicado a um consrcio intermunicipal criado no Maranho, o Consrcio
Intermunicipal de Produo e Abastecimento. Por meio da anlise deste con-
srcio so apresentados os problemas e desafios que relaes assimtricas entre
municpios membros de um consrcio podem ocasionar. Este captulo uma
reflexo sobre mecanismos que possibilitem uma relao sinrgica entre entes
consorciados e pe em questo a viso neo-institucionalista clssica.
O artigo de Luiz Paulo Bresciani dedicado ao processo de articulao
entre os municpios da regio do Grande ABC, formado pelos municpios de
Santo Andr, So Bernardo do Campo, So Caetano do Sul, Diadema, Mau,
Ribeiro Pires e Rio Grande da Serra. Partindo da contextualizao histrica
do surgimento da regio, o autor toma como eixo de sua abordagem a sua
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prpria experincia profissional, vinculada temtica da integrao das pol- 11

ticas pblicas na regio. Fornece uma ampla perspectiva desde o desenvolvi-
mento da cooperao entre os municpios do Grande ABC passando pela for-
mao do Consrcio Intermunicipal do Grande ABC e relatando momentos
cruciais de sua histria na qual se destaca a liderana e rica contribuio de
Celso Daniel.
O texto de Nina Best traz a experincia do arranjo responsvel pelo
gerenciamento do sistema de transporte pblico da Regio Metropolitana de
Recife. O CTM analisado compreendendo o impacto que o jogo poltico
local exerce sobre o Consrcio assim como as implicaes que os rumos deste
trariam aos atores polticos envolvidos no processo. Para isso a autora passa
em revista a configurao do federalismo e do arranjo cooperativo a partir da
Constituio de 1988. Em seguida explicita as especificidades da Regio
Metropolitana de Recife, da Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos
e de sua transferncia para a Grande Recife.
Mariana Ferreti Lippi discute a dicotomia existente nas regies metropo-
litanas do Brasil. A autora observa que, por um lado, as metrpoles brasileiras
possuem considervel concentrao populacional e so lugares estratgicos
tanto do ponto de vista social como econmico. Por outro lado evidencia a
dificuldade dessas mesmas regies em assumir seus papis enquanto atores
coletivos, de modo a fazer frente, por meio de respostas polticas pertinentes,
aos desafios de carter regional que se apresentam no cotidiano das cidades
que compem as metrpoles. A discusso se desenvolve a partir do enfoque
especfico dado Regio Metropolitana da Baixada Santista, onde destacam
aspectos relevantes, explicitando as disties entre governo e governana.
Antnio Fernandes compara as gestes das regies metropolitanas de Sal-
vador e Belo Horizonte. Segundo o autor os problemas inerentes aos espaos
urbanos metropolitanos no receberam a prioridade necessria por parte da
Administrao Pblica. Na anlise das dificuldades o autor apresenta dois
argumentos. O primeiro acerca do desenho institucional do federalismo bra-
sileiro e suas implicaes para os impasses polticos e administrativos vividos
nas metrpoles. O segundo diz respeito s assimetrias existentes entre os
municpios pertencentes s regies metropolitanas. Com estes dois argu-
mentos evidencia, por um lado, o carter necessariamente sistmico do
regime federativo e, por outro, os desafios de ordem organizacional da pol-
tica e da administrao em contexto metropolitano.
Feitas as apresentaes dos artigos vale comentar que este grupo de
autores vm de tradies acadmicas distintas, mas tem em comum uma
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12 preocupao com o dia a dia do governo e da gesto pblica e sobre a efetivi-

dade da ao pblica e da qualidade, equidade e abrangncia dos servios
pblicos. Muitos, alm de sua insero acadmica, j foram e/ou continuam
envolvidos em experincias de cooperao intermunicipal com destaque para

o mbito do estado de So Paulo e a Regio do Grande ABC. Outros tem um
engajamento importante no ambiente de estudos comparativos.
Esperamos que o resultado desta reunio de trabalhos e perspectivas no
sirva somente a uma anlise da situao atual pelos leitores interessados no
tema mas, sobretudo, possa indicar caminhos prticos possveis. Sabemos que
os desafios polticos, administrativos e socioambientais nas regies conur-
badas, bem como nos territrios rurais e nos espaos intermedirios so muito
grandes e variados no Brasil. Ao trat-los essencialmente como desafios sociais
e acadmicos, estamos claramente admitindo a possibilidade de super-los
seno usaramos uma outra palavra.
PETER SPINK
JOS MRIO BRASILIENSE CARNEIRO
MARCO ANTONIO CARVALHO TEIXEIRA
(Organizadores)
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Cooperao e Governana Interjurisdicional: 13

conceitos em discusso
PETER SPINK
crescente urbanizao do planeta e, mais especificamente, da Amrica

A Latina tema de comentrio constante raramente positivo ao ponto
de ser tratada muita vezes como descritor nico da vida moderna (com direito
a fotos de favelas em justaposio com elegantes blocos de apartamentos).
Estimativas de taxas de urbanizao mundial de 50,5%1 so produtos de
variaes entre 40,0% na frica e sia e 82,1% e 79,6% na Amrica do Norte
e na Amrica Latina (no caso do Brasil em torno de 84%).
No h duvida que uma porcentagem importante dos moradores da terra
se encontram em cidades com significativas manchas urbanas. Com base em
dados de 2009, a Organizao das Naes Unidas (ONU) identifica pelo
menos 277 cidades no mundo com populao acima de 1,5 milhes e 606
com mais de 750.000. Em 1950, das 30 maiores cidades no mundo, dois
teros estavam em pases desenvolvidos; hoje so menos de um quarto. Em
todos estes casos, por cidades grandes entende-se tambm territrios urbanos
e conurbanos que agregam ou se espalham por diversas outras jurisdies.
Mas igualmente importante enfatizar que o termo urbano usado em
muitas outras situaes.
No caso, por exemplo do Brasil, a definio de urbano utilizada pelo
IBGE se refere ao permetro urbano conforme definido por cada municpio,
e permetros urbanos so raramente restritos s reas de edificao contnua
como tambm em geral ignoram outras vilas e povoados presentes no terri-
1 UN World Urbanization Prospects, 2009, http://esa.un.org/unpd/wup/index.htm

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14 trio local. Temos uma proporo grande da populao brasileira (36%) em

municpios com menos de 50.000 habitantes cujo perfil majoritariamente
mais rural do que urbano; 22% em municpios entre 50.000 e 200.000 habi-
tantes com perfil mais urbano, mas ainda com reas rurais; uma porcentagem
similar em municpios de 200.000 a 1.000.000 habitantes, basicamente
urbanos, e algo em torno de 20% em municpios com mais de um milho de
moradores. Na ponta extrema da densidade urbana e somadas as populaes
das diferentes regies metropolitanas, 39% da populao brasileira est lite-
ralmente empilhada em 1,9% do territrio.
Os urbanos so portanto urbanos muito distintos entre si. No se
pode presumir, necessariamente, a elasticidade terica de um continuo de
escala, simplesmente pelo fato de um municpio de 800 habitantes comparti-
lhar a mesma legislao que define seus atributos e obrigaes com um muni-
cpio de 10 milhes de habitantes, ou um municpio de 20 kms2 de extenso
territorial seja o mesmo de um outro com mais de 150.000 kms2 e maior que
Bangladesh. H pelo menos seis municpios brasileiros cuja extenso territo-
rial maior do que Portugal. Com tamanha variedade sem levar em conta
as diferenas climticas e geogrficas no h como arguir com seriedade que
o que vale para um, vale para o outro.
Em todos estes lugares, h desafios de gesto e de organizao de servios
pblicos que demandam a competncia de negociar e sustentar relaes inter-
organizacionais entre os diferentes nveis federativos ou entre entes federativos
do mesmo nvel. Se numa rea metropolitana, caracterizada pela conurbao,
a questo do dia transporte coletivo intermunicipal, a questo em munic-
pios de pequeno porte populacional que se conectam pelas suas reas rurais
conrural poderia ser de gesto de bacias hidrogrficas ou de servios hospi-
talares de sade.
O desafio da interconectabilidade permeia todos estes lugares de
maneira distinta e as vezes hbridas. reas conrurais se entrelaam em volta de
reas de densidade urbana e em reas metropolitanas, municpios com mais
de um milho de habitantes se encontram ao lado de municpios com menos
de dez mil. s vezes o desafio vira impasse e ao lado de experincias positivas
que demonstram os ganhos da cooperao se amontoam as experincias que
demonstram as dificuldades de se trabalhar juntos. Em termos gerais e a
partir da constituio de 1988, o pas avanou em relao competncia
jurisdicional singular. possvel apontar para municpios especficos, estados
e ministrios federais onde h competncia e resolutividade instalada. Mas, na
rea inter-jurisdicional o balano outro. Os resultados so muito aqum do
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esperado especialmente considerando a competncia demonstrada no 15

espao intra-jurisdicional. Por que a cooperao sria, efetiva, focada e con-
sistente to difcil?
cooperao e governana Interjurisdicional: conceitos em discusso

Em um texto escrito para a revista Science em 1968, o bilogo Garrett
Hardin argumentou que h uma classe de problemas humanos que no tem
soluo tcnica. So problemas do tipo ganhar para perder, onde todos os
ganhadores agindo em interesse prprio, viraro, como consequncia coletiva
de suas aes, perdedores entretanto so incapazes de perceber o caminho
que est pela frente. O ttulo do texto (The Tragedy of the Commons) foi uma
referencia ao mesmo tempo dificuldade de achar solues tcnicas para o
compartilhamento de bens comuns que dependiam unicamente das pessoas
envolvidas, e para a dimenso solene (dramtica) da inevitabilidade do
desastre pendente.
A DISCUSSO INTERNACIONAL SOBRE

COOPERAO ENTRE JURISDIES
em ter esta inteno porque seu foco era mais amplo o ttulo do artigo
S de Hardin acabou virando um smbolo na discusso sobre relaes inter-
jurisdicionais e intergovernamentais com a publicao dos estudos de Elinor
Ostrom (1990, 1999) sobre a ao coletiva e a governana dos recursos
abertos e compartilhados (common-pool resources). Common Pool Resources so
recursos naturais ou fabricados onde difcil restringir seu uso, onde o con-
sumo feito por cada um torna as unidades consumidas no disponveis para
outros. Por exemplo, uma rvore cortada, um peixe pescado ou a gua de um
rio usada por um sitiante para irrigao, no fica disponvel para outros. A
discusso de Elinor Ostrom faz parte de um longo debate sobre questes de
cooperao na economia poltica e na cincia poltica em que os seguidores da
teoria de escolha pblica (public choice) se contrapem aos proponentes da
escola de reforma (ver Stephens e Wikstrom,1999).
O princpio da reforma, aceito por cientistas polticos, administradores
pblicos, urbanistas, economistas e planejadores em diversas partes do
mundo, elaborado inicialmente em relao s reas metropolitanas, mas
tambm vlido para outros espaos interligados foi de que a natureza frag-
mentada de governos locais em reas interligadas constitui seu principal pro-
blema poltico, e que a lgica sugere que governos locais deveriam ser conso-
lidados a partir de novos mecanismos de governo. O contra-argumento foi
em grande parte influenciado pela ausncia de resultados metropolitanos efe-
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16 tivos, especialmente nos Estados Unidos onde o avano das conurbaes neste
perodo foi grande. Ostrom, Tiebout e Warren (1961) propuseram, em um
texto clssico, que os argumentos a favor de reformas amplas fossem emba-
sados na premissa que a fragmentao era patolgica. Sua posio, partindo

da concepo de reas metropolitanas como sistemas polticos policentricos
(vlida tambm para reas regionais subnacionais) , foi de que no se trata de
uma opo entre grande ou pequeno, mas de discutir a escala de organizao
apropriada para cada tipo diferente de bem pblico e a natureza das externa-
lidades produzidas por diferentes aes.
Distinguindo entre situaes de cooperao (quando atividades em con-
junto geram um retorno maior para todos os envolvidos), conflito e compe-
tio, apontaram que o desafio de um sistema policntrico de resolver con-
flito e manter competio entre limites; e que para entender os diferentes
aspectos da vida poltica em reas metropolitanas era necessrio prestar
ateno variedade de arranjos formais e informais que podem existir para
resolver problemas territoriais2. Chave, na sua posio, foram os argumentos
anteriores de Tiebout que pessoas em situaes metropolitanas votam com
seus ps, escolhendo (onde trabalhar e morar) entre os diferentes conjuntos
de solues (servios e custos) disponveis. As duas perspectivas dominaram o
debate durante grande parte do restante do sculo vinte (ver Lefevre, 1998,
Kbler & Schwab, 2007, Frisken & Norris, 2001) e ainda continuam pre-
sentes, porque como Lefvre comenta (1998, p. 11): at base they stem from
different values and principles regarding the role and functions that a government
unit should fulfill.
A dificuldade a extrema complexidade das questes em debate e a mag-
nitude dos fenmenos e desafios em termos populacionais. Em cada posio
h comentrios importantes. Argumentos, por exemplo, sobre a necessidade
de interveno de nveis governamentais hierarquicamente superiores
governos nacionais em pases unitrios e estados em pases federativos (Step-
hens & Wikstrom, 1999); e argumentos sobre a importncia de reconhecer as
capacidades interlocais de buscar solues para casos especficos. De um lado
so os argumentos que sem a interveno e reforma, as foras do mercado e
do individualismo egocntrico no deixaro nenhum lugar para a equidade e
a reduo das desigualdades presentes. Em contraposio so as observaes
2 most metropolitan areas have a very rich and intricate framework for negotiating,
ajudicating and deciding questions that affect their diverse public interests ( Ostrom,
Tiebout & Warren, 1961, p. 842).
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de Elinor Ostrom (1999) que o cenrio da tragedy of the commons no ine- 17

vitvel e que empiricamente existem muitos exemplos de sistemas de gover-
nana de recursos auto organizados que, quando vistos como sistemas adap-

tativos complexos, so de fato mais capazes de cuidar coletivamente de
recursos comuns do que o conceito tradicional de um sistema desenhado para
ser dirigido centralmente3. Na situao policntrica, tais mecanismos pode-
riam atuar de maneira diferente sobre recursos diferentes. Como ela concluiu:
Coping with potential tragedies of the commons is never easy and never
finished. Now that we know that those who depend on these resources
are not forever trapped in situations that will only get worse over time,
we need to recognize that governance is frequently an adaptive process
involving multiple actors at diverse levels. Such systems look terribly
messy and are hard to understand. The scholars love of tidiness must be
resisted. (p. 530).
Mesmo continuando presentes as duas correntes comeam a perder

espao para o que podemos chamar de abordagens de governana. O ponto
de partida para as abordagens de governana muito mais emprico do que
terico. Conforme Lefevre (1998) anota em sua ampla reviso da situao
internacional, os resultados de dcadas de experimentao com modelos dife-
rentes, especificamente no espao da governo metropolitano, foram basica-
mente negativos. Muitos dos grandes esquemas de organizao interjurisdi-
cional montados nas dcadas de 1970 e 1980, em grande parte na Europa,
foram desmontados posteriormente ou tal como Brasil simplesmente no
chegaram a ser efetivamente implementados. Lefvre aponta para problemas
de legitimidade de todos os lados e de todos os tipos e, mais importante
ainda, a forma de constituir estas entidades: normalmente de maneira autori-
tria e de cima para baixo. No caso dos Estados Unidos a esperana deposi-
tada nas Organizaes de Planejamento Metropolitano (MPOs) teve o
mesmo destino.
Em consequncia, novas formas de ao pblica comearam a emergir,
caracterizadas por sistemas complexos de atores, com bases de legitimidade
3 Trad: Self organized resource governance systems. In contrast to forms of organization

that result from central direction, most self-organized groups including the types of
locally organized fisheries, forests, grazing areas, and irrigation systems discussed in this
chapter are better viewed as complex adaptive systems. (Ostrom, 1999, p. 520).
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18 diferentes, em formas de associao, parceria e negociao territorial,

incluindo grupos de interesse distintos, governos locais, o setor privado e
agncias pblicas e governos de outros nveis. Por no serem governos nem
simples mecanismos de gesto, comeou-se a usar o termo governana. A

expresso respondeu demanda para um termo intermedirio e explodiu no
cenrio acadmico da administrao pblica e governo tanto a partir da dis-
cusso internacional sobre novos mecanismos regulatrios, como em relao
aos desafios conceituais da experincia da comunidade europeia, das inova-
es em relao participao e controle social de servios pblicos e a regu-
lao de grandes corporaes, entre muitas outras (Peters & Pierre, 1998;
Pierre, 2000; Van Kersbergen e Van Waarden, 2004; Schmitter, 2008).
As diferentes abordagens que podem ser encontradas tem em comum
uma nfase processual e de interconectividade. Pode-se listar fatores presentes
em experincias que demonstram algum xito, mas a maneira em que estes se
combinam pode variar imensamente. Nesse sentido, a grande vantagem tra-
zida pela discusso sobre governana (de abrir os olhos e ouvidos dos pesqui-
sadores para um mundo alm dos modelos clssicos de governo ou mercado)
acabou sendo, de certa forma, seu tendo de Aquiles: a dificuldade de lidar
com a variedade e a complexidade presente em tentativas de coordenao
inter-jurisdicional de base territorial.
Face a esta dificuldade de lidar com uma expresso (governana) que s
vezes parece um nibus na hora do rush onde sempre cabe mais um outros
conceitos e expresses esto sendo criados para focalizar melhor a discusso.
Entre estes podemos citar o novo regionalismo e governana de mltiplos
nveis, este ltimo um dos oito usos da expresso governana identificados
por Van Kersbergen e Van Waarden (2004).
Novo regionalismo e governana de mltiplos nveis
O Novo Regionalismo4 emerge nos Estados Unidos e enfatiza a cons-

truo de governana inter jurisdicional atravs de processos colaborativos
com participantes pblicos e privados com compromissos de compartilhar a
resoluo de problemas metropolitanos (Harvard Law Review Notes, 2005).
Nas palavras de Vogel & Nezelkewicz (2002 p. 108):
4 Uma expresso infeliz dado que a mesma vem sendo utilizado na esfera de relaes inter-
nacionais.
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Os novos regionalistas comeam presumindo que as cidades centrais e 19

os subrbios so interdependentes. Em termos da agenda de polticas
pblicas, esto preocupados com os problemas da mancha urbana exten-

siva, disparidades de renda entre as cidades centrais e os subrbios, segre-
gao racial, a falta de habitao com preos viveis, problemas de trn-
sito e degradao ambiental reconhecendo a dificuldade em criar
governos metropolitanos, enfatizam estratgias de governana em vez de
reforma governamental compreensiva.
O novo-regionalismo busca dar foco ao tema da governana, mas no

abre mo de seu uso. Para Savitch & Vogel (2000), por exemplo:
Governana sugere que instituies existentes podem ser engajadas em

maneiras novas e que a cooperao pode acontecer de maneira fluida e
voluntria entre localidades e que pessoas podem melhor se regular
atravs de organizaes vinculadas horizontalmente (p. 161)
Em vez de uma postura normativa, o novo regionalismo busca

demonstrar as possibilidades empricas presentes envolvendo no somente
aes horizontais, mas tambm a busca de economias de escala pela transfe-
rncia voluntria do fornecimento de servios para nveis hierarquicamente
mais altos (uma forma de subsidiariedade ao reverso). Estas estratgias,
conhecida como nested governance5 nos Estados Unidos e rescaling na Europa,
integra ao mesmo tempo autonomia local, abordagens colaborativas de ao
conjunta e economias de escala (Visser, 2004; Blatter, 2006). Importante
tambm, como Kbler (2005) aponta, so os incentivos criados por atores
institucionais de outros nveis e a liderana poltica forte. Para pesquisadores
brasileiros que acompanham as diferentes experincias de consrcio intermu-
nicipal, a discusso do novo-regionalismo sem dvida sugere uma srie de
conexes e oferece uma moldura mais ntida para as questes de desenvolvi-
mento e servios inter-jurisdicional. Mas mesmo assim, os resultados conti-
nuam menos positivos em termos das tentativas de renegociao e ao terri-
torial (Frisken & Norris, 2001) e h argumentos como de Brenner (2002)
que, em vez de uma nova coerncia, o que se assiste so lutas polticas de
escala (a new politics of scale ) frente aos ajustes e rupturas em padres de escala
5 Literalmente: governo aninhado.

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20 tradicional. Tambm questionador, Jouve (2005) e Silva (2007) observam, a

partir de Europa, que as discusses tendem por enquanto a favorecer as
questes econmicas associadas com competitividade territorial envolvendo a
comunidade de negcios, e muito menos as questes de equidade social que

so relevantes para outras comunidades de base territorial. Como os novos
regionalistas Savitch, Vogel e Ye apontam a partir de seu estudo da amalga-
mao de Louisville com seus subrbios, valores e cultura local ganham sobre
expetativas abstratas. Instituies so ferramentas que podem ser usadas para
fazer poltica pblica, mas a cultura local formar seu contedo e direo
(2010, p. 21).
A segunda alternativa que busca se legitimar como maneira de avanar a
discusso sobre a complexidade de governana em situaes multi jurisdicio-
nais e com diferentes nveis de organizao territorial, a governana de ml-
tiplos nveis; produto dos desenvolvimentos supranacionais e inter-territo-
riais no mbito da Unio Europeia (EU). Nas palavras de Payne (2000):
Over the last few years a number of scholars in different countries have
started to conceptualise the EU as a multilevel structure of governance
within which state and sub-state, public and private, transnational and
supra-national actors all deal with each other in complex networks of
varying horizontal and vertical density (p. 211)
Para Peters e Pierre (2001), a base so os intercmbios negociados e no

hierrquicos entre instituies no nvel transnacional, nacional, regional e
local. Se reconhecemos que, em cada nvel, h processos de negociao em
progresso, o todo parece para usar um metfora um jogo de xadrez mul-
tidimensional. Desta concepo inicial, a expresso rapidamente se movi-
mentou em direo discusso federalista (Stein & Turkewitsch, 2008) onde
dependendo da questo os diferentes nveis tem caractersticas de jurisdi-
es independentes que precisam saber cooperar. No caso brasileiro onde
nosso modelo Federal explicitamente cooperativo ao exigir a co-responsabi-
lizao de estados, municpios e o governo federal na grande maioria de reas
de ao pblica6 as possibilidades oferecidas por esta moldura conceitual so
claramente significativas (Best, 2011). Hooghe e Marks (2003) avanam na
discusso subnacional ao propor dois tipos de governana de mltiplos nveis.
6 Para uma discusso mais detalhada ver Franzese, 2010.

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O primeiro tipo retoma a imagem da boneca russa onde cada cidado 21

localizado dentro de uma jurisdio no nvel primrio, que est localizada
dentro de uma segunda jurisdio no segundo nvel e assim se progride; em

cada nvel h uma nica jurisdio territorial geral com responsabilidades
especficas, normalmente estveis no tempo. No segundo tipo, a situao
quase inversa, com jurisdies diferentes dependendo da tarefa, nenhum
limite ao nmero de jurisdies possveis, nenhum problema com a interseo
e nenhuma obrigao de permanncia ao longo prazo. Seria, para retomar a
metfora do jogo de xadrez de mltiplos nveis, como se no primeiro tipo
houvessem regras claras sobre o jogo em cada nvel e sobre a relao entre os
jogos, enquanto no segundo a negociao das regras de peas (tpicos) espe-
cficas sempre aberta. No primeiro tipo, o desenho enfatiza as comunidades
de pessoas em base territorial (por exemplo, distritos em municpios em
estados) enquanto o segundo enfatiza a tarefa ou rea de poltica pblica (por
exemplo, sade, gua e transporte).
Sem dvida, a influncia do debate entre os reformistas metropolitanos
e os tericos da escolha pblica presente nestas distines como tambm
a clssica noo de subsidiariedade. Conforme Stein & Turkewitsch (2008)
comentam, h criticas ao fato de ser descritiva, que tende a exagerar na nfase
dos atores subnacionais e se preocupar mais com a resoluo de problemas do
que com os processos democrticos. Entretanto, enquanto noo organiza-
dora que oferece uma moldura alternativa para discusso, demonstra mais
nitidez do que as anteriores. Pelo menos chama ateno para uma questo
central para a rea de administrao: quem deve fazer o que, onde, como, com
quem e em quais circunstncias!
AS TESES E EXPERINCIAS BRASILEIRAS
o Brasil, podemos encontrar elementos de todas estas posies e teses,

N especialmente em relao s questes de cooperao intermunicipal, ini-
cialmente no mbito metropolitano onde talvez o impasse e os desafios sejam
maiores mas tambm de maneira crescente em relao aos consrcios inter-
municipais presente em todo o pas.
A histria de nossa legislao sobre questes metropolitanas (Souza,
2003; Gouva, 2005; Spink, Teixeira & Clemente, 2009) bastante influen-
ciada pela lgica de reforma, propondo grandes agendas de servios a serem
coordenadas por conselhos e agncias metropolitanas. A Lei Complementar
de 1973, enfatizou os poderes do governo federal para criar Regies Metro-
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22 politanas e para promover o planejamento integrado e a prestao de ser-

vios comuns de interesse metropolitano. A constituio de 1988 pouco fez
para modificar a situao, a no ser realocar a responsabilidade para a criao
das regies para os estados. Mas o ato que determinava uma regio conti-
nuou sendo um ato hierrquico onde municpios foram agregados, de
maneira adscritiva, queiram ou no. At hoje no existe regio metropolitana
em que o municpio possa optar por no fazer parte; independente de sua
posio enquanto entidade federativa (em um caso raro, os municpios da
Baixada Santista solicitaram a criao da regio metropolitana). Nem todas as
regies metropolitanas formalmente constitudas tem as caractersticas das
reas metropolitanas presentes na literatura: populaes grandes e com reas
conurbadas espalhadas por vrias jurisdies. (Em Santa Catarina, por
exemplo, o governo estadual utilizou a legislao metropolitana para agregar
municpios para fins de planejamento territorial.)
As responsabilidades e reas de atuao das regies metropolitanas
criadas nestes ltimos 35 anos foram amplas, entretanto, na prtica, como
diversos autores (Souza, 2003; Ribeiro, 2004; Ribeiro, 2008; Rolnik &
Somekh, 2005; Klink, 2009; Spink, Ward & Wilson, no prelo) tambm con-
firmam, os resultados foram e continuam sendo poucos e a experincia bra-
sileira de reforma metropolitana geral, convertendo as reas metropolitanas
em regies formais com atributos, conselhos e agncias foi at, o presente
momento, mal sucedida. Mas as experincias e, portanto, as teses no
terminam aqui. Seguindo a mesma sequncia de argumentos observados na
discusso internacional podemos, em contraste, anotar diversos exemplos de
resoluo mais local arranjos em reas tpicas como de saneamento e trans-
porte que usam mecanismos de associao ou de consrcio que esto mais
perto da discusso da escolha pblica, da ao coletiva e de custo-benefcio.
Aqui importante fazer referencia ao trabalho de acompanhamento das
regies metropolitanas feitas pela rede de investigadores do Observatrio
dos Metrpoles7; como tambm os estudos de Fernandes sobre Salvador
(1998, 2004 e 2009); de Azevedo e Mares Guia sobre Belo Horizonte
(2004, 2008); e de Clementino sobre Natal (Clementino & Pessoa, 2009).
H estudos tambm com foco na cooperao e ao coletiva como os de
Rezende e Garson (2006) e de Garson (2009) sobre finanas e federalismo
fiscal, ou de cooperao intermunicipal nas regies metropolitanas de
7 http://web.observatoriodasmetropoles.net/
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Recife e Natal de Lacerda (2011). Todos, de uma maneira ou outra partem 23

do princpio enunciado por Lacerda: No se deve aceitar prima facie a pre-
missa de que os municpios integrantes de uma metrpole tem de cooperar

para melhorar sua situao s porque esto agregados formalmente em um
RM. (2011, p. 156)
Os consrcios intermunicipais
Sem dvida o tpico dos consrcios que mais tem estimulado a dis-
cusso em anos recentes, especialmente depois da visibilidade dada pelo
mundo acadmico para sua abrangncia no pas (Cruz, 2002) tanto em reas
conurbadas quanto entre os municpios rurais de pequeno porte populacional.
A tabela 1, usando como fonte a pesquisa de informaes municipais do
IBGE, demonstra um pouco essa variedade no somente em tipo como
tambm em presena entre municpios de tamanhos populacionais diferentes.
Tabela 1. A distribuio de consrcios por rea e tamanho municipal
Populao Nmero de Sade Educao Habitao Cultura Des. Urbano

per 1,000 municpios
Total 5.565 2323 398 170 336 847
at 10 2.551 (46%) 1241 (53%) 144 (36%) 59 (38%) 109 (32%) 316 (37%)
10 20 1.370 (24%) 531 (23%) 102 (26%) 38 (22%) 91 (27%) 183 (22%)
20 50 1.055 (19%) 355 (15%) 92 (23%) 48 (29%) 85 (26%) 211 (25%)
50 100 316 (6%) 116 (5%) 26 (7%) 8 (5%) 31 (8%) 68 (8%)
100 500 233 (4%) 73 (3%) 25 (6%) 13 (5%) 19 (6%) 61 (7%)
500 + 40 (1%) 7 (1%) 9 (2%) 3 (2%) 2 (1%) 8 (1%)
Fonte: IBGE, Pesquisa Bsica de Informaes Municipais (2009)
A importncia da presena dos consrcios significativa por pelo menos

trs razes. Primeiro, desde as primeiras experincias no Estado de So Paulo
e das Associaes intermunicipais em Santa Catarina nas dcadas de 1960 e
1970, a expanso na dcada de 1980 e a continuidade at o ano de 2005, o
processo de consolidao dos consrcios aconteceu sem nenhuma legislao
especfica. Mesmo hoje, quando a legislao para os consrcios pblicos ofe-
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24 rece aparentemente diversos incentivos, a grande maioria de consrcios

permanece com seus arranjos associativos anteriores (Strelec, 2011).
Segundo, porque no meio das mesmas regies metropolitanas que demons-
tram pouco xito em cooperao, h consrcios de diferentes tipos para

tpicos diferentes, alguns com xito significativo. Entre os 39 municpios
que so listados como membros da Regio Metropolitana (RM) de So Paulo
h, alm do consrcio na subregio do Grande ABC, com sete municpios,
outro consrcio na subregio sudoeste com seis e outro ao leste com 11
municpios. H tambm 10 outros consrcios com reas de abrangncia fora
dos limites formais da RM com outras participaes de municpios da RM;
assim deixando clara a necessidade de distinguir, no caso brasileiro, entre
rea enquanto espao descritivo e RM enquanto figura institucional. Dos
39 municpios, somente 11 incluindo a cidade de So Paulo perma-
necem sem insero em consrcios.
A terceira razo advm do fato que mesmo que estes arranjos normal-
mente utilizam o nome descritor de consrcio e s vezes associao, os
formatos utilizados so bastante diferentes. Em termos da discusso interna-
cional h desde o equivalente de agncias especializadas monotemticas,
presentes na rea de sade por exemplo; aos aspectos dos arranjos novo
regionalistas, por exemplo na rea de desenvolvimento e meio ambiente; at
fruns com mltiplos nveis de governo, sociedade civil e o meio empresa-
rial, como o caso de ABC (Abrucio e Soares, 2001; Jacobi, 2001) que
retomou recentemente seu caminho integrador da discusso sobre o desen-
volvimento da regio. No geral, a maioria dos consrcios tendem para o lado
tcnico-administrativo com pouco envolvimento da sociedade civil, suge-
rindo que a discusso de governana tem ainda muito a caminhar (Rolnik e
Somekh, 2004).
Os consrcios, entretanto, so somente a parte mais visvel de uma varie-
dade de estratgias de coordenao inter-jurisdicional sendo experimentada
na base de tentativa e erro, muitos dos quais estimulados pela constituio de
1988 e sua nfase na rea de governana e controle social. Klink, que parti-
cipou do estudo internacional sobre regies metropolitanas do Banco Intera-
mericano de Desenvolvimento liderado por Rojas (Gobernar las Metrpoles,
Rojas et.al 2005), tem sido um observador constante desses novos formatos
de arranjo colaborativo no pas cuja variedade (entre convnios, contratos de
gesto, comits de bacia, agncias, cmaras inter-federativas, consrcios e
associaes) cresce cada dia. Suas concluses para as reas metropolitanas so
igualmente relevantes para os demais arranjos territoriais inter jurisdicionais.
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Conforme constatamos tambm para o cenrio internacional, a arqui- 25

tetura institucional que norteia a gesto e a organizao das reas metro-
politanas composta por um conjunto de arranjos colaborativos imper-

feitos (second best), cuja construo coletiva objeto de um processo
poltico contnuo de negociao de conflitos entre escalas e atores.
(Klink, 2009, p. 425)
Estamos diante de processos complexos e hbridos de governana inter-

jurisdicional (ver Sols, Rueda e Subirats, 2011), que so em si mesmos pro-
cessos dinmicos de aprendizagem social. A humildade acadmica segue e
recomenda a proposta de Klink. Aprender a aprofundar o que temos mesmo
no sendo brilhante pode ser muito mais importante do que criar novos e
mirabolantes arcabouos institucionais. Conforme pode ser observado pelo
caminho dos casos acompanhados na literatura nacional e internacional, s
vezes o que era uma mudana promissora parou, e algo visto com um fracasso
virou promissor; estratgias nacionais so abortadas ou ignoradas. Registrar,
acompanhar e debater, so questes que esto na ordem do dia.
Peter Spink Professor Titular da Escola de Administrao de Empresas de So

Paulo da Fundao Getulio Vargas e membro do Centro de Administrao
Pblica e Governo. PhD em Psicologia Organizacional, Birkbeck College, Uni-
versidade de Londres e ps-doutorado na University of Cambridge. Foi pro-
fessor visitante na Lyndon B. Johnson School of Public Affairs, University of
Texas Austin e no Departamento de Psicologia Social da Universidad Aut-
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KA Cad 2011.4 12.04.12 16:20 Page 26
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Cooperao e Relaes 31
Intergovernamentais nos Governos Locais:
O Caso dos Estados Unidos
R O B E RT W I L S O N E SHAMA GAMKHAR
complexo cenrio institucional dos governos locais nos Estados Unidos

O consequncia de seu modelo constitucional e grande preferncia poltica
pelo controle local. Esse artigo examina teorias econmicas concorrentes que
so relevantes na explicao dessa arquitetura e no grau de colaborao encon-
trado no sistema extremamente fragmentado de governos locais norte-ameri-
canos. Aps a apresentao do perfil dos governos locais nos Estados Unidos
e a discusso de importantes conceitos econmicos, o artigo apresenta dis-
tintas formas de colaborao nos governos locais e enfim conclui com a inves-
tigao de fatores que impedem uma colaborao ainda maior.
I. PERFIL DA ESTRUTURA DOS GOVERNOS LOCAIS

NOS ESTADOS UNIDOS
Constituio Norte-Americana de 1788 prev a existncia de uma

A estrutura federalista contendo trs rgos (executivo, legislativo e judi-
cirio) e dois nveis de governo para a conduo de atividades dirias do setor
pblico. Existe um nico governo federal liderado por um presidente eleito
por quatro anos e que pode ser reeleito uma vez, e um congresso composto
por duas cmaras: a Cmara de Deputados, formada por 435 membros
eleitos a cada dois anos; e o Senado, formado por 100 membros (dois por
cada estado) que assumem por seis anos, com eleies alternadas que
ocorrem a cada dois anos. Os governos estaduais (50 estados, hoje em dia)
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32 tm o poder de criar suas prprias constituies estaduais e, o que funda-

mental nessa discusso, decidir sobre sistemas eleitorais e governos locais.
Isso quer dizer que de acordo com a Constituio Norte-Americana e ratifi-
caes dadas pela corte no sculo XIX, a definio das estruturas de governos
locais e seus poderes e atribuies so de responsabilidade exclusiva dos
governos estaduais.
Esse modelo constitucional tem sido frequentemente concebido como
federalismo dual com papis claramente estabelecidos para os governos
federal e estaduais. A transferncia de autoridade aos governos estaduais para
que definam questes relacionadas aos governos locais fez com que houvesse
uma grande variao entre as estruturas de governos locais nos distintos
estados, como descrito abaixo. E os poderes e autoridades atribudos aos
governos locais foram evoluindo com o tempo. No final do sculo XIX, por
exemplo, concesses de autogoverno (home rule charters) fornecidos pelo
governo estadual a alguns governos locais, especialmente em cidades com
rpido crescimento delegavam a autoridade para elaborao de polticas aos
governos locais. (Christensen, 1995, p. 80-81). Tais cartas foram ampla-
mente adotadas no meio do sculo XX. Alm de considervel autoridade e fle-
xibilidade financeiras previstas na concesso, alguns estados ainda deram s
cidades a autonomia de mudar seu limite geogrfico por meio de anexao a
outra jurisdio.
Apesar das limitaes constitucionais no envolvimento do governo
federal com as questes ligadas aos governos estaduais e locais, o federa-
lismo dual, tambm chamado de bolo de camadas(layer cake), evolui para
um bolo mrmore (marble cake) no qual cada um dos trs nveis do
governo est envolvido de alguma forma em praticamente todas as ques-
tes de polticas pblicas domsticas. Esse sistema mais complexo de rela-
es intergovernamentais surgiu nos anos 30 com os programas New Deal
implementados por Franklin D. Roosevelt (Mollenkopf, 1983). As formas
de envolvimento do governo federal incluam o financiamento de infraes-
trutura urbana para a construo de casas para populao de baixa renda,
programas de sade ou gerao de emprego, sendo que todos focavam na
classe trabalhadora urbana que crescia rapidamente e no desenvolvimento
econmico urbano. Nos anos 50, durante o mandato do presidente repu-
blicano Dwight Eisenhower, o envolvimento federal em grandes reas
urbanas foi redirecionado para reas suburbanas e o apoio a um tipo de
desenvolvimento urbano com base no uso de automveis. Com o retorno
ao poder, nos anos 60, dos presidentes democrticos, a ajuda federal para
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os estados e especialmente para os governos locais expandiu ainda mais 33

para outras temticas como desenvolvimento comunitrio, educao, ser-
vio social e poltica ambiental (Glickman e Wilson, em prep.). Com a
cooperao e relaes intergovernamentais nos governos locais

proliferao dos programas federais tornou-se necessria a criao de meca-
nismos de coordenao, no apenas para programas com o governo federal,
mas tambm para aqueles entre os governos locais e estaduais. Consequen-
temente, as relaes intergovernamentais ganharam maior importncia ao
dar forma s aes governamentais nas cidades (as formas de colaborao
so discutidas abaixo). Nos anos 80, sob o mandato inicialmente do presi-
dente republicano Ronald Reagan, o crescimento de transferncias para os
governos estaduais e locais diminuiu significativamente, sendo que a sua
maior parte era destinada cada vez mais aos governos estaduais e menos aos
governos locais.
O papel chave que tem o governo estadual na definio de poderes e
autoridades no pode ser superestimado (Christensen, 1995, Cap. 4; Miller,
2002). Muitos governos estaduais demonstraram pouco interesse nos pro-
blemas na colaborao e na cooperao com governos locais nas grandes reas
metropolitanas (Frisken e Norris, 2001, Wilson et al, 2008). No entanto, a
flexibilidade e a liberdade concedidas aos governos locais que esto inseridos
em modelos definidos pelos governos estaduais criaram uma variao impor-
tante na estrutura dos governos locais nos diferentes estados. importante
mencionar que os interesses polticos suburbanos se tornaram um fator domi-
nante na maioria das legislaes estaduais e o papel desses interesses no impe-
dimento da colaborao indesejada de jurisdies suburbanas com os grandes
e tradicionais governos locais em reas centrais urbanas. Para concluir essa
seo, no incio do sculo XXI as relaes entre os governos estaduais e os
governos locais so de importncia maior do que as relaes entre o governo
federal e os governos locais no que concerne concepo de oportunidades de
cooperao entre governos locais, apesar de o governo federal ainda ter um
papel importante nas cidades. No entanto, uma exceo a essa tendncia deve
ser mencionada: depois dos eventos de 11 de setembro, a responsabilidade
tradicional dos governos locais para prestao de primeiros socorros em emer-
gncias e a garantia da segurana em suas fronteiras, trouxe uma renovao
nas relaes local-federal. Atribuies dos governos locais como servios poli-
ciais, de bombeiros e sistemas de sade que so de extrema necessidade no
caso de ataques catastrficos, desastres climticos e na defesa contra o bioter-
rorismo exigem uma relao mais prxima e maior coordenao entre as auto-
ridades federal e local.
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34 i. Estruturas dos governos locais
A natureza de governo local evoluiu significativamente nos ltimos dois

sculos em resposta tambm crescente urbanizao (Burns, 1994; Frede-

rickson, Johnson e Wood, 2004). O fenmeno da urbanizao trouxe novos
tipos de demandas que levaram criao de novos servios fornecidos pelos
governos. A Cidade de Nova Iorque foi frequentemente a pioneira entre as
cidades norte-americanas ao enfrentar essas novas demandas de infraestrutura
urbana, uso do solo e normas de construo (Benjamin e Nathan, 2001).
Dessa forma, havia uma necessidade crescente de governos locais com maior
capacidade de mobilizar recursos para construir infraestrutura e tambm para
abordar problemas de sade pblica e segurana, produzindo uma mudana
qualitativa nos governos locais.
Embora todos os territrios dentro dos estados sejam subdivididos em
jurisdies no sobrepostas e contguas, chamadas de condados (counties ou
townships), h muitas outras jurisdies sobrepostas no mesmo territrio
(Tabela 1). Essas outras jurisdies variam de governos com objetivos mlti-
plos, amplos e gerais (como cidades incorporadas) a distritos especiais com
um nico objetivo que tambm so formas de governo, porque seus lideres
so eleitos democraticamente pela populao e podem arrecadar impostos.
Muitas atribuies dos governos locais, como a educao pblica ou supri-
mento dgua, podem ser designadas a um governo com objetivos gerais
(como um governo municipal ou do condado), ou a um distrito especial inde-
pendente criado para a realizao de alguma funo especfica. A autoridade
para criar distritos especiais e os poderes a eles designados podem variar subs-
tancialmente de estado para estado. No entanto, essa complexa estrutura sig-
nifica que um pequeno pedao de terra pode pertencer a diversas jurisdies
governamentais locais, diferentemente do caso brasileiro, em que um terri-
trio pertence a um nico governo local: o municpio.
At os anos 70, o nmero de governos locais caiu significativamente e no
perodo que seguiu a Segunda Guerra Mundial houve uma fuso massiva dos
distritos escolares (Tabela 1). A principal razo para essa fuso extrema-
mente relevante para as nossas discusses sobre a eficcia na prestao de ser-
vios e a colaborao governamental. Com o objetivo de ganhar uma massa
crtica de alunos para que as escolas de ensino mdio possam oferecer um cur-
rculo mais especializado de maneira mais eficiente, principalmente nas reas
tcnicas e de cincias, muitos distritos pequenos, frequentemente rurais,
foram incorporados a um nico distrito maior. Mas o declnio a longo prazo
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no nmero total de governos locais foi revertido nos anos 70 com o cresci- 35
mento de outros distritos criados com normalmente um objetivo especial,
que compensaram o declnio na quantidade de distritos escolares. Esses dis-

tritos como, por exemplo, distritos de utilidades, representaram uma alterna-
tiva para a prestao de servios realizada pela municipalidade com objetivos
gerais. O perfil dos governos locais nos Estados Unidos reflete claramente um
sistema governamental altamente descentralizado e fragmentado, principal-
mente no nvel local e portanto cria oportunidades e presses para a colabo-
rao entre governos locais, especialmente nas regies metropolitanas
(Wilson, 2012; Feiock, 2004; Altshuler Morrill, Wolman e Mitchell, 1999).
Tabela 1. Estrutrura dos Governos Locais Local Governos n E.U.A.
Ano Condados Municpios Pequenas Distritos Distritos Total

Cidades Escolares Especiais
1932 3.062 16.442 19.978 128.548 14.572 182.602
1942 3.050 16.220 18.919 108.579 8.299 155.067
1952 3.049 16.778 17.202 56.346 12.319 105.694
1962 3.043 17.997 17.144 34.678 18.823 91.685
1972 3.044 18.517 16.991 15.781 23.885 78.218
1982 3.041 19.076 16.734 14.851 28.078 81.780
1992 3.043 19.279 16.656 14.422 31.555 84.955
1997 3.043 19.372 16.629 13.726 34.683 87.453
2002 3.034 19.429 16.504 13.506 35.052 87.525
Fonte: Anos 1957-1997 extrado de Stephens e Wikstrom, Metropolitan Government and

Governance: Theoretical Perspectives, Empirical Analysis, and the Future; Tabela 1.2, p. 8. Dados
de 2002 do U.S. Census Bureau, Census of Governments, 2002.
ii. Estruturas da Receita dos Governos Locais
A atribuio da funo receituria nas diferentes instncias de governo

espelha a estrutura institucional descrita na seo anterior. As receitas do
governo federal vm primordialmente de impostos redistributivos princi-
palmente do imposto de renda progressivo e bem menos dos impostos da pre-
vidncia social. Os governos estaduais, por outro lado, tm acesso e fazem uso
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36 de quase toda a variedade de opes de renda disponvel aos governos, com

exceo da taxao relacionada ao comrcio interestadual (fontes de renda
que violam a Clusula do Comrcio da Constituio dos Estados Unidos no
so disponibilizadas aos governos locais e estaduais). Os governos locais tm

grandes variaes nos fluxos de receita como consequncia das diferentes
estruturas de financiamento para os governos locais adotadas por cada um dos
estados. Historicamente, um aspecto determinante da receita de governos
locais nos 50 estados norte-americanos tem sido o imposto sobre a proprie-
dade local. Tal imposto representou aproximadamente dois teros da receita
dos governos locais na poca da Grande Depresso (Netzer, 1997). Dessa
forma, no surpresa alguma que o imposto sobre a propriedade tenha sido
o foco da ateno poltica e econmica. A razo econmica para a grande
dependncia do imposto sobre propriedade local tem como premissa o prin-
cpio do benefcio tributrio. Isso quer dizer que as receitas fiscais do pro-
prietrio pagam pelos benefcios recebidos como o custo dos servios
pblicos, proteo a incndio, segurana pblica, escolas pblicas, ruas e par-
ques locais, etc. A qualidade dos servios pblicos em uma jurisdio tambm
afeta o valor da propriedade nesse mesmo local. Se o mercado imobilirio for
eficiente, os benefcios dos servios pblicos e os custos dos impostos sobre a
propriedade para o setor pblico local so capitalizados no valor da proprie-
dade privada na jurisdio, criando um mecanismo financeiro que se asse-
melha ao preo de mercado. Alm disso, se considerarmos o valor do mercado
imobilirio como equivalente riqueza futura e renda atual (pela capacidade
de consumo) o imposto sobre a propriedade pode ser racionalizado em termos
da capacidade de pagar.
No entanto, os economistas tm ignorado as questes prticas criadas
pela complexa sobreposio entre as bases fiscais de quase 90 mil governos
locais, a maioria com alguma autoridade para tributar a propriedade. No
incomum que existam mais de trs ou quatro jurisdies governamentais arre-
cadando pelo mesmo pedao de terra. Os estados normalmente intervm para
tornar esta carga tributria mais razovel estabelecendo um limite mximo no
clculo de impostos pelas jurisdies sobrepostas. Outro problema criado por
um sistema financeiro local baseado no imposto sobre o territrio diz respeito
s desigualdades na prestao de servios pblicos entre as jurisdies dentro
de um mesmo estado, principalmente em servios locais essenciais como o sis-
tema educacional pblico de primeiro e segundo grau. Atualmente existe uma
vasta literatura e uma histria controversa de litgio devido s desigualdades
no sistema de educao pblica local, descrito em outra seo desse artigo.
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Politicamente, esse fato levou a um uso maior de limitaes tributrias para 37

restringir o uso dos impostos sobre as propriedades locais pelos governos
locais desde os anos 70 (comeando com a Proposta 13 na Califrnia em

1978). O declnio na importncia do imposto sobre a propriedade como
fonte de renda foi acelerado pelas revoltas contra os impostos nos diferentes
estados durante grande parte dos anos 80 (Netzer 1997).
O buracos deixados nos oramentos locais, pela impopularidade poltica
do imposto sobre a propriedade durante grande parte dos anos 80, foi preen-
chido por fundos do governo estadual transferidos para os governos locais
(grande parte para o sistema educacional pblico) e pelo aumento na quanti-
dade de cobranas pelos servios pblicos locais (multas, taxas, cobranas por
servio prestado, entre outras). A distribuio percentual das receitas locais
(veja a Figura 1) entre os impostos sobre a propriedade (28%), transferncias
intergovernamentais (38%) e outras fontes de receita no tributrias (23%)
em 2006 (outros impostos representam os 11% restantes), est em forte con-
traste com o perodo que antecedeu a Grande Depresso (em que o imposto
sobre a propriedade dominava as receitas dos governos locais).
Receita Local Geral. Por fonte, 2006
2% Imposto sobre a renda individual 38%

3% Outras taxas Transferncias
intergovernamentais
6% Impostos e receita
bruta de vendas
28% 23%
Impostos sobre Cobranas e outros
a propriedade recebimentos
Fonte: Centro de Polticas Tributrias Sistema de Dados Financeiros dos Governos Locais e
Estaduais.
Apesar da variao na estrutura financeira dos governos locais, quase

todos esto sofrendo cada vez mais de presso fiscal na medida em que o
buraco entre a necessidade de que as receitas se adequem s responsabilidades
de gasto e a capacidade de levantar receitas (Yinger e Ladd, 1997; Wilson e
Lavine, 1999) aumentou. A crise de 2008 fez com que as transferncias
intergovernamentais para os governos locais fossem significativamente redu-
zidas apesar do alvio temporrio causado pelo incentivo financeiro federal
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38 em 2009, sobrando para os governos locais o dever de captar suas prprias

fontes de renda e emprestar, assim como decretar falncia em alguns casos
(Jonsson, 2009).
II. ABORDAGENS TERICAS DA PRESTAO DE

SERVIOS PBLICOS PELOS GOVERNOS LOCAIS
ma quantidade considervel de literatura surgiu desde a publicao do

U artigo A Pure Theory of Local Expenditures, de Charles Tiebout (1959)
sobre o papel dos governos locais na prestao de servios pblicos com efi-
cincia. O modelo de Tiebout considera que governos locais so instituies
polticas anlogas s que no setor pblico ao mercado, no qual seus habi-
tantes e eleitores compram um lugar para morar e se retiram da localidade
quando no esto satisfeitos; pois procuram o local que mais se encaixe nas suas
preferncias de servios pblicos e valor dos impostos (votando com seus ps).
A mobilidade residencial, conhecida como Tiebout sorting (seleo ou ordena-
mento) deve incentivar os governos locais a entrar em uma competio merca-
dolgica baseada nos tributos sendo esse o mecanismo central pelo qual o
modelo demonstra uma alocao eficiente de recursos locais no setor pblico.
A vasta literatura que examina as propostas tericas de Tiebout um tri-
buto ao legado do seu modelo, mas tambm enfatiza algumas implicaes que
so relevantes para a cooperao entre os governos locais. Uma importante
consequncia socioeconmica da seleo de Tiebout a fragmentao e
homogeneizao das comunidades locais. Essas escolhas resultam na segre-
gao das comunidades por qualidade das propriedades e por outras estratifi-
caes socioeconmicas correlacionadas com a riqueza da propriedade.
(Downs, 1994). Isso pode privar os governos locais dos benefcios relacio-
nados eficincia obtidos com a fuso (descrita em maiores detalhes mais
para frente) por meio de uma mistura mais equilibrada de famlias (em termos
de estratificao socioeconmica e de riqueza).1
1 HOPE um grande programa de desenvolvimento urbano criado para revitalizar os pro-

jetos de habitao popular, transformando-os em projetos de renda mista. A sua filosofia
fortemente influenciada pelo Novo Urbanismo e pelo conceito de espao justificvel
(mais informaes sobre isso esto disponveis on-line no site http://newurbannet-
work.com/article/hope-vi-funds-new-urban-neighborhoods acessado em 17 de outubro
de 2011. No entanto, a pesquisa baseada na experincia norte-americana com polticas
de habitao de renda mista no estabelece de maneira clara sua eficincia social (Levy et
al., 2010; Chaskin e Joseph, 2010; Ellickson, 2010 e Goetz, 2010).
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Mais ou menos no mesmo tempo em que Charles Tiebout publicou seu 39

artigo, Ronald Coase publicou O Problema do Custo Social (1960), que
sugere que direitos de propriedade bem definidos podem superar os pro-

blemas de externalidades, particularmente os relacionados ao common pool
resources (recursos abertos e compartilhados). O problema do common pool
resources foi o tema central do artigo A Tragdia dos Comuns publicado pelo
ecologista Garrett Hardin (Hardin, 1968). Existe vasta literatura examinando
o papel dos direitos de propriedade no incentivo aos resultados socialmente
desejveis no uso dos common pool resources. No entanto, alguns pesquisadores
argumentaram que se os direitos de propriedade so demasiadamente dis-
persos e os proprietrios de fatores complementares so incapazes de chegar a
acordos eficientes, pode acontecer uma tragdia dos anticomuns (Heller,
1998 e Bergstrom, 2010).
Nossa meta aqui mostrar como a cooperao formal e informal entre
governos locais nos Estados Unidos superou alguns dos problemas prticos
assim como as solues negligenciadas por esses modelos econmicos e ecol-
gicos. Nesse sentido, Elinor Ostrom (1990) quando escreveu sobre a tragdia
dos comuns sugeriu que No estamos nem encurralados nessas tragdias infle-
xveis nem estamos livre de responsabilidades morais pela criao e sustentao
de incentivos que facilitam a ocorrncia de resultados produtivos. Ostrom e
seus coautores em diversos artigos (revisados por Bergstrom, 2010) mostram
como as normas e instituies comunitrias e algumas vezes at direitos parciais
de propriedade servem como motores de arranjos sociais eficazes para compar-
tilhar common pool resources. Esses autores tambm enfatizam que frente aos
altos custos de transao, definir completamente os direitos de propriedade
extensivos sobre o common pool resources pode ser impossvel.
Olson (1965) argumentou que a ao coletiva voluntria em
pequenos grupos, para receber benefcios que no esto disponveis aos no-
membros do grupo, possvel porque os custos de transao da ao coletiva
e do acompanhamento das garantias necessrias so baixos. Por outro lado,
Olson defende que grandes grupos com interesses difusos s podem ser orga-
nizados para fazer uso de tais benefcios coletivos por meio de alguma forma
de coero ou incentivo especfico. A dificuldade na concretizao da coope-
rao entre os complexos governos sobrepostos em reas metropolitanas nos
Estados Unidos para internalizar externalidades provenientes das atividades do
setor pblico local pode ser melhor entendida luz das ideias de Olson (Post,
1999). A ocorrncia de poucos casos de fuso local e anexao evidncia da
dificuldade em alcanar solues cooperativas para a proviso de bens pblicos.
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40 III. IMPLEMENTANDO A COLABORAO E A

COORDENAO ENTRE GOVERNOS LOCAIS
epois de apresentar o perfil dos governos locais e a discusso de algumas

D perspectivas tericas, essa seo mostrar uma srie de prticas do setor
pblico hoje para abordar a necessidade da colaborao entre os governos
locais. A primeira inclui a reestruturao do governo local. Em seguida, ins-
tncias de colaborao entre governos locais so descritas identificando, ini-
cialmente, os papis que os governos estaduais e o governo federal podem
assumir e depois os fatores que contribuem para a colaborao voluntria
entre os governos locais.
a. Reforma Estrutural no Governo Local
Uma estratgia para abordar os problemas de governos locais fragmen-

tados mudar sua estrutura por meio da (1) fuso, (2) anexao, ou (3)
criao de distritos especiais. J que a fuso normalmente afeta apenas ativi-
dades governamentais dentro de uma nica jurisdio governamental, como
um condado ou cidade, isso no representa uma estratgia para toda uma rea
metropolitana, mas fornece uma alternativa em menor escala. A fuso cidade-
condado representa a forma mais real de reestruturao ainda que a legislao
estadual normalmente exija o voto dos cidados para aprovar as mudanas
(Kemp, 2003; Carr e Feiock, 2004). De fato, apesar das muitas tentativas para
que ela ocorra, apenas 32 fuses foram implementadas desde a primeira em
1805 (New Orleans). A fuso dos cinco bairros da Cidade de Nova Iorque foi
aprovada pelos eleitores em 1890 em um referendo muito controverso. No
geral, eleies para aprovao de fuses so bastante controversas (Benjamin
e Nathan, 2001), apenas cinco foram aprovadas desde 1990, representando
aproximadamente 15% das que foram propostas (Carr, 2004; Leland e Thur-
maier, 2004, 3; Marando, 1974).
A anexao de terras que fazem limite geogrfico com uma cidade repre-
senta outra estratgia para acomodar o crescimento urbano. Esse poder de
anexao foi demasiadamente utilizado por algumas cidades como Albu-
querque, Houston e Indianpolis para expandir seus limites territoriais. Mas
em geral, a estratgia mais fragmentada e tem efeitos prticos limitados na
abordagem das questes referentes s reas metropolitanas (Brierly, 2004;
Rusk, 1993; Rusk, 1999). Finalmente, distritos especiais podem ser criados
para um propsito especfico como para resolver alguma atribuio muni-
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cipal, educao pblica ou hospitais, como j discutido. Alguns acreditam que 41

o fato de tais distritos terem um objetivo especializado incentiva uma abor-
dagem mais focada na prestao de servios e logo, uma maior eficcia. Isso

sem mencionar o eficiente sistema de receitas dentro dos distritos, como dis-
cutido acima. As fronteiras de um distrito especial podem cruzar muitas juris-
dies de governos locais podendo ento alcanar o potencial de economias
de escala na prestao de servios. Como discutido anteriormente, as leis esta-
duais normalmente limitam o tipo de fontes de renda e variaes de imposto
disponveis para um distrito, sendo que o imposto sobre a propriedade o
mais comum.
Uma importante caracterstica de um governo local reestruturado seu
forte sistema de prestao de contas pblicas. Com a fuso e anexao, pro-
cessos eleitorais pr-existentes continuam intactos, apesar de o nmero de
eleitos mudar. Sistemas tributrios pr-existentes, com sua grande quantidade
de prestaes de contas e quadros legais, continuam na sua maior parte
intactos, embora as variaes nos impostos possam ser compensadas entre a
cidade e o territrio anexado ou localidades urbanas e rurais nas reformas do
governo dos condados (Leland e Thurmaier, 2004). Distritos especiais, como
uma entidade governamental formal, estaro sujeitos aos processos eleitorais
e marcos legais no que diz respeito transparncia e justia nos seus sistemas
tributrios (Foster, 1997).
b. Abordagens Intergovernamentais para Induzir a

Colaborao entre os Governos Locais
i. Estratgias do Governo Federal

Nos anos 60 o governo federal iniciou uma srie de iniciativas que afe-
tava as cidades, gerando a necessidade de coordenar as aes dos governos
locais, estaduais e federais em locais especficos. O governo federal incen-
tivou a formao de rgos regionais, como o Conselho de Governos
(COGs, em ingls), para assumir o papel de coordenao. O financiamento
para os Conselhos e seus projetos regionais de transporte foi dado na forma
de subsdios condicionais com contraparte, com a exigncia de que os Con-
selhos revisassem e coordenassem o uso e desembolso dos subsdios federais
para projetos de transporte na rea. Isso deu aos Conselhos certo nvel de
autoridade nas negociaes com os governos locais. Mas raramente os Con-
selhos cumpriam com as expectativas ou se tornavam importantes atores nas
polticas pblicas. Mais tarde, sob a legislao federal de 1991 (Ato de Efi-
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42 cincia no Transporte de Superfcie Intermodal), a existncia de Organiza-

es de Planejamento Metropolitano (MPOs, em ingls) foi imposta aos
governos locais e estaduais como uma condio para o acesso s transfern-
cias de fundo federal, criando, dessa forma, um maior incentivo para a cola-
borao entre os protagonistas de polticas locais. O Ato reconhece a neces-
sidade especfica da coordenao de sistemas multimodais de transporte
entre um grupo de governos locais nas reas metropolitanas e as Organiza-
es de Planejamento Metropolitano ganharam uma maior credibilidade
como modelo para essa coordenao. Em outra arena de polticas pblicas, o
governo federal exige a criao de um conselho de controle da qualidade do
ar nas reas metropolitanas que no estejam em conformidade com os
padres federais de qualidade do ar, embora alguns ainda tenham de ser ati-
vados e sua eficcia ainda no est clara.
Outra forma de cooperao entre governos locais iniciada pelo governo
federal ocorreu sob a rubrica da Compact Clause (Clusula sobre Convnios)
interestatal da Constituio dos Estados Unidos. Segundo essa clusula, os
estados podem, com a aprovao do Congresso, realizar convnios para tratar
de questes de interesses comuns ou em locais em que as externalidades
possam apenas ser internalizadas por meio da ao cooperativa. Os convnios
entre os estados so populares nas temticas de recursos naturais, meio-
ambiente e questes energticas (Bowman, 2004). Convnios para tratar de
questes hdricas so a forma mais comum de utilizao desse mecanismo de
acordo interestatal e normalmente esses convnios tambm envolvem uma
grande cooperao intraestadual e entre os governos locais (Schalger e Heik-
kila, 2011). Os desafios de gesto nas bacias tambm exigem a cooperao
interestadual entre os estados/usurios de diferentes partes dos rios e entre os
governos locais. O governo federal facilita o financiamento e a construo de
projetos de armazenamento dgua com a condio de que os estados realizem
convnios (Schlager e Heikkila, 2011). Enquanto os convnios so um meca-
nismo de cooperao principalmente no nvel estadual, eles tambm
envolvem uma cooperao fundamental no nvel local, principalmente na
gesto de recursos hdricos (Schlager e Heikkila, 2010). Existe uma longa his-
tria de questes de conformidade com os convnios e frequentemente foi
necessria a interveno da Suprema Corte (Schlager e Heikkila, 2011).
Existem, tambm, incentivos para os estados e governos locais resolverem
conflitos utilizando regras de governana dos convnios e outras provises.
No entanto, em alguns casos a interveno federal no funcionou muito bem,
como nos convnios sobre lixo de baixo nvel radioativo que so incentivados
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:20 Page 43
pela Lei Federal Norte-Americana, mas que no funcionaram, mostrando que 43

os convnios interestatais podem ser mais teis na resoluo de problemas de
diviso de bens coletivos e menos teis na remediao dos males coletivos

(Coates e Munger, 1996).
Outra rea de cooperao fiscal envolvendo os governos locais, estaduais
e o governo federal foi a dos impostos sobre vendas a varejo (sales tax) nos
Estados Unidos esse um assunto no qual a cooperao entre estados de
suma importncia, mas no existe devido em grande parte oposio local.
Os impostos sobre vendas so uma importante fonte de receita para os estados
nos Estados Unidos, principalmente em estados como Kansas, Texas, Ten-
nessee e Washington em que so tambm uma grande fonte de financiamento
local (Fisher, 2007). Os estados no arrecadam o imposto sobre vendas nas
compras para serem entregues em outro estado. Os compradores devem nor-
malmente pagar o imposto sobre essas compras para seu estado de residncia
(em valor equivalente ao imposto sobre vendas), mas os estados no podem
forar as empresas de vendas remotas ou direta (mail order) ou via internet a
coletar esses impostos. Uma srie de decises tomadas pela Suprema Corte
referentes tributao envolvendo a Commerce Clause (Clusula sobre o
Comrcio) da Constituio dos Estados Unidos, criou um precedente de que
um estado e/ou governo local no pode exigir que varejistas de fora do estado
recolham impostos em vendas remotas ou no comrcio digital, a no ser que
o varejista tenha uma importante presena fsica naquele estado. Os estados
tambm reconhecem que exigir que vendedores de outros estados recolham
impostos sobre vendas ou sobre o uso acaba impondo um imenso encargo em
tais empresas devido s grandes diferenas entre os impostos sobre vendas
locais e estaduais.
Para ajudar a resolver essa questo, um grupo de governos locais, esta-
duais e empresas privadas comeou, no ano 2000 (sob o guarda-chuva da
Federao de Administradores de Impostos e a Comisso Multiestatal de
Impostos) a simplificar e harmonizar os impostos sobre vendas locais como
parte do Projeto de Simplificao de Impostos sobre Vendas (SSTP, em
ingls). Embora 42 estados e o Distrito de Columbia faam parte do Projeto,
o maior obstculo na sua implementao est nos estados com maiores
impostos sobre vendas locais (Fisher, 2007). Para que o acordo seja eficiente-
mente implementado, necessrio que haja uma nica alquota de impostos
sobre vendas locais em cada estado fonte de maior divergncia em estados
como Kansas e Texas. A Suprema Corte dos Estados Unidos decidiu que o
governo federal, particularmente o Congresso Norte-Americano, poderia
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44 exigir que empresas de vendas remotas ou que trabalham com comrcio

digital recolhessem impostos sobre vendas,2 mas o trabalho administrativo e
oneroso que implicaria, impediu essa interveno federal. Hoje bem pouco
provvel que ela ocorra se levarmos em conta a grande recesso econmica.

No entanto, 1.400 varejistas j recolhem impostos simplificados sobre vendas
por meio de um sistema voluntrio. Esses varejistas recolheram mais de 700
milhes de dlares em impostos sobre vendas nos estados que fizeram parte
do SSTP, mas essa uma frao muito pequena da quantidade de impostos
sobre vendas que ainda no foi recolhida. Alguns estudos estimam que os
estados perdem bilhes por ano em impostos sobre venda que no so reco-
lhidos e esse nmero pode chegar a 23 bilhes de dlares em 2012.3
Resumindo, o governo federal pode incentivar a colaborao entre
governos locais para alcanar seus prprios objetivos. Com a autoridade dada
pela Constituio, a aprovao do governo federal dos convnios interestatais
e da regulao do comrcio interestadual pode incentivar a colaborao dos
governos locais. Considerando que os sistemas de recursos naturais cruzam
no apenas fronteiras estatais mas tambm diversas jurisdies locais, o
governo federal pode incentivar a colaborao entre governos locais e estatais
nesses temas. Da mesma forma, a perda da receita que seria gerada pelos
impostos sobre vendas poderia potencialmente envolver o governo federal na
mediao de um acordo entre varejistas e governos locais e estaduais. Final-
mente, e talvez o mais importante, a colaborao governamental que est
ocorrendo devido s Organizaes de Planejamento Metropolitano que
surgem por causa das transferncias fiscais federais para investimentos em
infraestrutura. Nesse caso, o poder da carteira fornece a garantia da colabo-
rao de governos locais.
ii Papis do Governo Estadual

Como discutido acima, os governos estaduais so fundamentais na defi-
nio de papis e autoridades dos governos locais. A capacidade de coope-
rao dos governos locais, por vontade prpria ou por mandato, depende
basicamente da legislao estatal. Dessa forma, o papel dos governos estaduais
2 Em 1992 a Suprema Corte dos Estados Unidos determinou em Quill vs. North Dakota
que o Congresso tem o poder, de acordo com a Commerce Clause, de criar condies de
concorrncia equitativas para comerciantes locais.
3 Extrado de http://www.streamlinedsalestax.org/index.php?page=faqs acessado em 18
de outubro de 2011
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onipresente, mas nessa seo apresentaremos duas instncias especficas para 45

demonstrar estratgias distintas na promoo da colaborao.

Gesto do Crescimento Urbano. Os governos estatais algumas vezes
assumem atribuies que so normalmente designadas aos governos locais
para controlar externalidades negativas que no so abordadas de maneira
adequada no fragmentado sistema de governos locais. A poltica de gesto do
crescimento urbano um bom exemplo da variedade de exigncias e incen-
tivos institucionais que os governos estaduais criam para abordar o problema
das externalidades negativas (Wilson e Paterson, 2003). Nas reas metropoli-
tanas, devido ao grande nmero de governos locais independentes, uma nica
jurisdio acaba tendo pouca habilidade para abordar os efeitos negativos
gerados pelos padres de uso do solo e por escolha de polticas em jurisdies
vizinhas (Fischel in Altshuler, 1999). Nos anos 90, como consequncia dos
efeitos negativos do crescimento urbano no planejado e impedimentos de
cooperao entre os governos locais, diversos governos estaduais adotaram
uma srie de iniciativas como assistncia tcnica, incentivos financeiros e
mandatos exigindo a conciliao de planos de uso do solo locais entre
governos locais ou com planos de uso de solo estaduais (Wilson e Paterson
2003). No entanto, os estados tm a opo de no adotar polticas de gesto
de crescimento, seja por oposio poltica ou por uma clara falta de demanda
ou necessidade resultante da falta de crescimento ou crescimento lento
(Wilson e Paterson, 2003).
Financiamento da Educao Pblica. Os servios de educao pblica

(escolas de ensino fundamental e mdio) nos Estados Unidos so normal-
mente mantidos pelos governos locais, inclusive por distritos escolares com
um nico objetivo. Tradicionalmente, o ensino fundamental e mdio finan-
ciado pelos impostos sobre a propriedade local arrecadados pelo distrito
escolar um clssico cenrio descrito por Tiebout para a proviso eficaz de
servios locais.4 No entanto, os distritos escolares com maior valor de pro-
priedades por aluno normalmente podem fornecer um maior financiamento
e em alguns casos melhor qualidade educativa do que distritos com pro-
4 Os habitantes, especialmente famlias com crianas, escolhem um local para morar

votando com seus ps. Buscam um local para morar que seja melhor condizente com suas
preferncias: por exemplo, educao pblica para suas crianas e impostos que eles
estejam dispostos a pagar so fatores determinantes na sua escolha residencial.
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46 priedades de baixo valor, devido ao mesmo imposto sobre a propriedade. Esse

fato levantou uma questo sobre a justia e constitucionalidade do sistema de
financiamento local de escolas na maioria dos estados norte-americanos.
Como consequncia das decises das Supremas Cortes Estaduais a maioria

em favor dos pleiteantes nos seus respectivos casos de equidade das finanas
escolares a maior parte dos estados implementaram atualmente fundos
intergovernamentais para fornecer, pelo menos, a mesma receita por aluno
para cada distrito escolar (Fisher, 2007). Em alguns casos, as Cortes decidiram
at de exigir igualdade de resultados educacionais a definio da Corte de
resultados normalmente muito ampla, deixando espao para contribui-
es legislativas na definio de resultados educacionais (Fisher, 2007).
Na implementao das decises tomadas pelas Cortes, os estados
tambm tiveram de evitar que distritos escolares mais ricos se diferenciassem
aumentando ainda mais a tributao e gastando mais por aluno. A maioria
dos estados permite que distritos escolares mais ricos tenham alguma flexibi-
lidade em sua alquota tributria, mas eles colocam limites mximos nas al-
quotas nesses distritos e/ou eles implementam uma poltica no estilo Robin-
Hood. Nesse ultimo caso, exigido que parte da receita gerada pelos
impostos nos distritos escolares mais ricos proveniente da maior alquota
imposta por essa jurisdio seja transferida ao estado para futura redistri-
buio para os distritos mais pobres. Em alguns estados, como no Texas, os
governos locais tambm podem desenvolver alianas entre eles, entre distritos
escolares pobres e ricos com o objetivo de dividir diretamente os benefcios
das alquotas de impostos mais altos impostas pelos distritos mais ricos ao
invs de transferi-los ao estado. Os sistemas contemporneos de financia-
mento da educao pblica de ensino fundamental e mdio nos Estados
Unidos so concebidos para preservar parte da eficincia proveniente do pro-
cesso de deciso local no que concerne tributao e aos gastos em servios e
bens pblicos, permitindo a aplicao do Modelo de Tiebout e de seus efi-
cientes benefcios. Ao mesmo tempo, eles fazem uso principalmente de
fundos estaduais intergovernamentais para lidar com os consequentes pro-
blemas de equidade (que surgem do comportamento da seleo de Tie-
bout).
iii. Confederaes, Competio e Colaborao de Governos Locais
Confederaes. A colaborao de extenso metropolitana atingida de

forma mais abrangente por meio de uma confederao de condados em uma
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rea metropolitana. Os governos confederados atribuem a uma agncia a 47

jurisdio de pelo menos uma funo em um escopo geogrfico relativamente
amplo. Essas formaes podem ser voluntrias ou induzidas por nveis de

governo mais altos, mas essas agncias recm-formadas raramente evoluem
em governos formais, com liderana eleita e com o poder de arrecadar
impostos. A forma especfica de confederao adotada em uma rea metro-
politana limitada pela legislao estatal e pela poltica do processo de apro-
vao. Dois dos casos mais notveis so o Conselho Metropolitano Mine-
polis Saint Paul e a Portland Metro (Orfield, 2002). A formao dessas
organizaes reflete o reconhecimento de que nenhum governo local sozinho
tem a extenso geogrfica apropriada ou a capacidade fiscal de lidar com
algum(ns) desafio(s) especfico(s). Os poderes e responsabilidades das confe-
deraes podem mudar com o decorrer do tempo pois esto sujeitos aos
acordos com os governos locais participantes. Os membros do Conselho so
escolhidos pelo governador no caso de Minepolis e eleitos no caso da Por-
tland Metro. Poderes adicionais se acumularam a esses dois conselhos com o
tempo, mas suas estruturas de renda e habilidade para aumentar receitas seja
por tributao ou de outra forma so bem limitadas. Os desafios polticos na
criao da colaborao metropolitana so discutidos abaixo.
A importncia da cooperao em questes fiscais, particularmente na tri-
butao e nos gastos redistributivos, ainda maior no atual contexto de crises
oramentrias em todos os nveis de governo e de redues que devem ocorrer
nas transferncias intergovernamentais provenientes de um nvel mais alto de
governo visando o financiamento redistributivo. Os casos de Minepolis
Saint Paul e da Portland Metro so ainda mais interessantes por essa razo,
como descrito com mais detalhes aqui. O Ato de Disparidades Fiscais de
Minnesota, de 1971, criou o primeiro caso de diviso de base de impostos
pelos governos locais nos Estados Unidos (a maior parte da discusso abaixo
foi extrada de Luce (1998)). Nesse caso, cada jurisdio tributria dentro dos
sete condados que constituem a rea metropolitana das cidades irms de
Minepois e Saint Paul, no Estado de Minnesota, contribui com 40% do
crescimento em termos de valor de sua capacidade tributria comercial e
industrial para um pool regional. A capacidade tributria definida pelas
receitas tributrias provenientes das bases tributrias locais nas alquotas que
so definidas pelas leis estaduais. Existem quase 300 jurisdies includas na
diviso da base tributria sendo elas municipalidades, condados, distritos
escolares e distritos especiais. A diviso dos recursos agrupados baseada na
populao e no valor de mercado total de propriedades per capita relativa ao
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48 resto da rea coberta pelo sistema de compartilhamento. O sistema proje-

tado para preservar alguns incentivos locais para jurisdies pobres e ricas em
propriedades para que adiram ao sistema e, em alguma medida, ele alivia a
necessidade de competir pela base tributria comercial e industrial, assim

como melhora o poder de barganha do governo local quando for competir
por indstrias com jurisdies localizadas fora da rea das cidades irms. O
programa equilibrou enormemente a base tributria local e atenuou o estresse
fiscal na rea coberta pelo programa de diviso da base tributria e esses bene-
fcios foram mantidos, com alguma perda, no decorrer do tempo (Luce,
1998).
Competio. A competio para nova base tributria empresarial entre

os governos locais e estadual frequentemente referida como incentivos ao
desenvolvimento econmico muito comum nos Estados Unidos. Nos
perodos de reestruturao econmica espacial e tambm de recesso, os
governos subnacionais podem se tornar bastante ativos, como ocorreu nos
anos 80, quando durante a presidncia de Ronald Reagan os estados tiveram
de lidar por si ss com a desgraa econmica (Wilson, 1993). As estratgias
englobam uma grande variedade de incentivos do setor pblico para empresas
abatimentos de impostos, apoio direto na construo de infraestrutura
empresarial, treinamento de recursos humanos para cumprir com necessi-
dades empresariais especficas, etc. Ainda no est claro se esses incentivos tm
o efeito desejado na base tributria empresarial, no emprego e mais ampla-
mente no desenvolvimento econmico local ou se as empresas que mudaram
para alguma jurisdio com mais incentivos. Apesar dos benefcios esperados
serem duvidosos, os lderes polticos continuam promovendo tais estratgias
com certa frequncia em momentos de crise econmica. A estrutura do sis-
tema federal norte-americano e a autonomia relativa fornecida aos governos
locais criou um sistema de governana que aumenta a competio entre
governos locais e estaduais. No entanto, as confederaes e os acordos de cola-
borao entre governos locais competindo pela base tributria empresarial
fortalecem o poder de negociao dos governos locais partidrios aos acordos,
como foi evidenciado no caso de diviso tributria na rea de Minepolis
Saint Paul.
Acordos entre Governos Locais. Na medida em que o mpeto pela

reforma das estruturas governamentais nas reas metropolitanas diminuiu,
houve um aumento na utilizao dos distritos especiais (como mencionado
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acima) e das vrias formas de colaborao interjurisdicional. A adoo da 49

colaborao voluntria entre governos locais parece ter sido em grande parte
resultado de decises pragmticas de gestores locais (Dodge, 1996, Cap. 7;

Thurmaier e Wood, 2002; Kemp, 2003), mas as culturas polticas e institu-
cionais tambm tem um papel nesse cenrio (Thurmaier e Wood, 2002). Um
governo especfico pode no ter capacidade adequada para prestar algum ser-
vio com eficincia e faz um acordo com o governo vizinho. Da mesma
forma, o governo de um condado pode entrar em acordo com o governo de
uma cidade que pode estar localizada dentro das suas fronteiras e que tenha
capacidade de prestar servios (como servios mdicos ou emergenciais, por
exemplo) a outras reas do condado. Ou ainda um governo de um condado
forte pode prestar servios para pequenas municipalidades localizadas dentro
do condado. Considerando que esses arranjos so contratuais e voluntrios,
interesses comuns e eficincia na prestao de servios, assim como liderana
poltica, so fatores fundamentais para explicar sua popularidade. Tais acordos
entre governos locais para a colaborao metropolitana so institucionalmente
mais frgeis do que os governos reestruturados discutidos anteriormente, mas
sua flexibilidade e falta de obrigaes permanentes fazem dele uma opo
atrativa.
IV. DANDO FORMA COLABORAO ENTRE GOVERNOS

LOCAIS NOS ESTADOS UNIDOS: OBSERVAES FINAIS
sistema norte-americano altamente fragmentado de governos locais

O resulta de uma combinao de disposies constitucionais assim como de
uma forte predisposio para o controle local que foi em grande parte prote-
gido pelos governos estaduais. Esse sistema evoluiu com o tempo, principal-
mente durante a formao da sociedade urbana industrial que teve incio no
sculo XIX. Em numerosos aspectos, o sistema atual parece mal preparado
para responder s necessidades de uma sociedade metropolitana. Instncias de
colaborao entre governos locais em reas metropolitanas podem ser vistas,
mas importantes foras polticas, econmicas e culturais fornecem desafios
que so raramente superados.
O nmero relativamente baixo de casos de reestruturao do governo
local e, especialmente, de confederaes, pode ser explicado em grande
medida pela organizao espacial de interesses polticos nas reas metropoli-
tanas. Moradores do subrbio normalmente no tm interesse em ser absor-
vidos por um governo que tem de financiar e lidar com os servios de maior
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:20 Page 50
50 custo em jurisdies de cidades centrais. E, por outro lado, populaes mino-

ritrias vivendo nas cidades centrais que conquistaram a maioria no governo
podem se tornar relutantes em deixar que sua influncia poltica seja diluda
pela incorporao de uma entidade mais abrangente. Os argumentos sobre a

eficincia na prestao de servios e promoo de um desenvolvimento eco-
nmico com abrangncia metropolitana parecem estar superados pelas consi-
deraes polticas (Norris, 2001; Swanstrom, 2001). A grande taxa de derrota
nos referendos pblicos que visavam dar mais poder s autoridades metropo-
litanas reflete o medo de muitos eleitores que seus interesses particulares no
sejam adequadamente representados sob um governo que representa toda a
rea metropolitana. A fragmentao dos sistemas escolares nas reas metropo-
litanas, por exemplo, com distritos escolares independentes suburbanos rela-
tivamente ricos que no tm interesse algum em se fundir com os distritos
escolares do centro da cidade, ilustra os impedimentos criados pelos prprios
interesses locais. Essas polticas so replicadas em resistncia a formao de
confederaes ou conselhos metropolitanos. Duas das excees mais notveis
a essa concluso, Conselho Metropolitano de Minepolis-Saint Paul e Por-
tland Metro, confirmem que a cultura poltica que d suporte s reas metro-
politanas muito rara e exige cuidados para sobreviver.
Em contraste, arranjos ad hoc so amplamente utilizados para abordar
questes de polticas pblicas nas reas metropolitanas. Ou seja, o mtodo
preferido de aumentar a eficincia na prestao de servios e na coordenao
deles por meio da colaborao entre governos locais ou distritos com um
nico objetivo ao invs de iniciativas metropolitanas com um servio geogr-
fico mais amplo e uma maior autoridade para formulao de polticas
pblicas. Essas iniciativas ad hoc cobrem uma ampla gama de reas da poltica
pblica, mas so especialmente comuns em grandes sistemas de infraestrutura
como no caso do transporte (que domnio das MPOs), em que os benef-
cios da economia de escala e redes para a colaborao metropolitana so
claros. Muitas jurisdies suburbanas, geralmente com populao relativa-
mente pequena, passam a fazer parte de acordos entre governos locais com
jurisdies vizinhas maiores por muitos tipos de servios urbanos. Quando as
jurisdies suburbanas so grandes, o incentivo para a cooperao dimi-
nudo (Lewis, 2004), refletindo uma vez mais na importncia da extenso na
proviso de servios urbanos. Mas funcionrios pblicos em reas de servio
especializado que apoiam essas iniciativas entendem o potencial para efi-
cincia nesses limitantes tipos tcnicos de arranjos e contribuem, assim, para
sua proliferao.
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Diversas instncias de governos estaduais e federal que intervm para 51

incentivar ou exigir a colaborao foram identificadas. O papel do governo
federal na gesto do transporte urbano e dos recursos naturais e o papel do

governo estadual na gesto do crescimento e na educao pblica foram dis-
cutidos. A justificativa para o envolvimento do governo federal tem a ver, em
parte, com a sua habilidade superior de mobilizar recursos e coordenar sis-
temas de infraestrutura de escopo nacional ou regular e melhorar os sistemas
de recursos naturais que cruzam as fronteiras do governo estadual. Em outras
arenas de poltica pblica que no so formalmente designadas ao governo
federal, como a educao e o planejamento de uso do solo, cabe aos governos
estaduais estabelecer a colaborao entre governos locais, se ela tem de acon-
tecer. Com exceo do financiamento de escolas pblicas de ensino funda-
mental e mdio que envolve a redistribuio de recursos de distritos mais ricos
para os mais pobres, a colaborao local raramente encontrada em polticas
de bem-estar social. Isso acontece no apenas nos governos estatais, mas
tambm com o governo federal. Como grande protagonista nas polticas
redistributivas como o bem-estar social e a educao compensatria, o
governo federal no busca incentivar a colaborao de governos locais. Dessa
forma, as significativas disparidades de base tributria encontradas entre
governos locais nas reas metropolitanas no so abordadas em nenhum for-
mato de colaborao entre governos locais para que polticas redistributivas
mais eficientes sejam desenvolvidas.
Seria til terminar essa seo refletindo na aparente contradio entre a
relativa frequncia da adoo de iniciativas e suas legitimidades polticas. Os
eleitores raramente aceitam a reestruturao do governo local, mesmo sendo
o formato que incorpora as medidas mais avanadas de prestao de contas
pblica incluindo os sistemas eleitorais completos. At mesmo as entidades de
abrangncia metropolitana, sejam elas confederaes ou MPOs, so normal-
mente compostas de representao indireta, por meio da indicao de repre-
sentantes eleitos em governos locais na rea metropolitana. Mas as iniciativas
mais comuns, colaboraes ad hoc, tm sistemas de prestao de contas rela-
tivamente fracos. Alm disso, as colaboraes ad hoc para a prestao de ser-
vios normalmente usam uma taxa para o conceito de servio e assim no
abordam as disparidades fundamentais nos recursos ou polticas redistribu-
tivas. Resumindo, o controle local e os interesses polticos enraizados no sis-
tema fragmentado ganham dos novos tipos de iniciativas metropolitanas que
poderiam fornecer uma prestao de contas pblica mais forte e criar legiti-
midade poltica. Assim a cultura poltica dos Estados Unidos continua prefe-
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:20 Page 52
52 rindo um sistema fragmentado com arranjos ad hoc para lidar com as ques-
tes de polticas pblicas, principalmente de infraestrutura; experincias de
colaborao em polticas redistributivas so ainda poucas e distantes uma da
outra.
Robert H. Wilson Professor Associado da Lyndon B. Johnson School of

Public Affairs, da Universidade do Texas (UT) em Austin. Diretor do Policy
Research Institute e ex-reitor adjunto de Assuntos Acadmicos. Foi diretor do
Centro Brasil e do Programa de Assuntos Urbanos da UT. Suas reas de inte-
resse incluem a poltica urbana e regional e governana metropolitana. Entre
seus projetos atuais esto um estudo sobre os legados da agenda Lyndon B.
Johnson de poltica interna e governana metropolitana na frica e sia.
Shama Gamkhar Professora Associada da Lyndon B. Johnson School of Public
Affairs, da Universidade do Texas em Austin. Suas reas de interesse de pes-
quisa incluem o federalismo fiscal, transferncias intergovernamentais, financia-
mento de transportes, finanas, escolas pblicas e mercados de ttulos munici-
pais. No campo da poltica ambiental o seu foco sobre as alteraes
climticas, reduo da poluio e do cumprimento da regulamentao
ambiental e gesto da gua em sistemas fluviais internacionais.
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Arranjos federativos regionais na Alemanha 57

e o papel articulador dos Landkreise
J O S M A R I O B R A S I L I E N S E C A R N E I RO
GNTER DILL
INTRODUO
este artigo pretendemos desenvolver o tema dos arranjos federativos

N regionais na Alemanha dando destaque para a figura do Landkreis, ou
simplesmente Kreis. Trata-se de um tipo muito especfico de associao de
municpios que encontrado em todos os 16 Estados federados alemes
(Lnder). Com personalidade jurdica de Direito Pblico, o Kreis tem poderes
polticos e administrativos e posiciona-se no edifcio federativo num plano
intermedirio entre o nvel Municipal e o Estadual.
A palavra Landkreis comporta dois termos do idioma alemo: crculo
(Kreis) e terra (Land). A traduo literal deste termo duplo pode ser, portanto,
crculo de terra. De fato um Landkreis , em geral, composto por um crculo
de 20 a 30 Municpios, de porte pequeno ou mdio. O termo alemo para
Municpio Comunidade (Gemeinde) o que nos sugere definir alternativa-
mente a palavra Landkreis por Crculo de Comunidades, ou ainda, em
termos contemporneos, por Rede de Comunidades Locais. Importante rei-
terar que se trata de um arranjo regional de Direito Pblico, portanto, de uma
estrutura burocrtica formal.
Importante afirmar ainda que, no contexto da Federao alem, o Kreis
sem dvida alguma o principal instrumento articulador de alcance regional.
Por ser pouco conhecido no Brasil entendemos que seja muito oportuno apre-
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58 sent-lo como uma experincia inspiradora. Desde 1988 o Brasil vive um pro-
cesso poltico que tende descentralizao e regionalizao de polticas
pblicas. Est lanado o desafio da integrao entre municpios onde o bair-
rismo e o isolamento tendem a prevalecer. Apesar das diferenas bvias entre

o Brasil e a Alemanha em termos de territrio, populao, economia, cultura
poltica e distncia geogrfica entre municpios, parece-nos que o Kreis d um
bom exemplo de cooperao intermunicipal, bem como, de parceria entre
municpios e estado. Exemplo que certamente merece ser conhecido.
SITUAO GEOGRFICA E POPULACIONAL
Alemanha possui um territrio de 357 mil km2, semelhante ao do

A estado do Mato Grosso do Sul. Com uma populao de 82,1 milhes de
pessoas, sua densidade populacional uma das mais elevadas da Europa, che-
gando a casa dos 230 habitantes por quilometro quadrado. Apenas quatro
cidades alems ultrapassam 1 milho de habitantes: Berlim, Hamburgo,
Colnia e Munique. Por sua vez, as chamadas grandes cidades (Grosstdte)
ou cidades livres, so chamadas Kreisfreie Stdte exatamente pelo fato de no
integrarem um Kreis. Elas tero certamente mais de 100.000 habitantes e, em
toda Alemanha, so apenas 82 e abrigam no mais do que um tero da popu-
lao.
Dentre as cidades livres apenas 20 cidades ultrapassam a casa dos 300
mil habitantes. Neste quadro diferenciado de municpios destacam-se em
nmero e populao total as chamadas Comunidades (Gemeinde). Elas cor-
responderiam aos nossos Municpios pois tm populaes que variam de
2.000 a 100.000 habitantes. Recordamos que no Brasil 90% dos municpios
tm menos de 50 mil habitantes. Na Alemanha estas pequenas e mdias
cidades abrigam a maior parte do povo, cerca de 50,5 milhes de habitantes.
O fato do pas no possuir metrpoles em torno das 13 capitais um grande
diferencial em relao ao Brasil que adotou um modelo concentrador para o
desenvolvimento urbano em funo de argumentos econmicos que hoje
esto sendo questionados sob a luz da sustentabilidade socioambiental.
Podemos com tranquilidade afirmar que a Alemanha, maior potncia
europeia, um pas de pequenas e mdias cidades, porm, bem distribudas
por todo territrio. Esta vasta rede de comunidades e instituies pblicas
locais e regionais so caractersticas marcantes deste Estado Democrtico de
Direito efetivamente federativo. Se contabilizadas todas as cidades livres e
municpios, a Alemanha tem hoje cerca de 12.000 unidades de governos
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locais, dos quais 80% no tem mais de 20 mil habitantes. Sobre este quadro 59
que iremos nos debruar ao tratar dos Kreis.
arranjos federativos regionais na alemanha e o papel articulador dos landkreise

DEFINIO DO CONCEITO DE LANDKREIS
odo e qualquer municpio alemo na faixa de 1.000 a 100 mil habitantes

T deve, como dito acima, integrar um Landkreis. Recordamos que a palavra
Landkreis congrega os termos terra (Land) e crculo (Kreis). Kreis pode sig-
nificar tambm esfera ou rbita. Na literatura especializada a palavra
Landkreis tem sido traduzida, especialmente em Portugal, por Comarca. No
contexto brasileiro, Comarca se refere s jurisdies regionais do Poder Judi-
cirio. Esta traduo no nos parece ser a ideal pois o Landkreis uma esfera
poltico- administrativa na medida em que tem seus prprios Poderes Legis-
lativo e Executivo, ambos de abrangncia supramunicipal.
Os Parlamentos Regionais (Landrat) convivem e se distinguem dos Par-
lamentos Municipais (Gemeinderat) em funo da abrangncia dos problemas
tratados por seus membros. Recordamos que no regime parlamentarista o
poder legislativo, ou seja os Vereadores (do Gemeinde) ou Deputados Regio-
nais (do Lankreis) debatem e deliberam sobre as questes de sua esfera. As
decises so executadas pelo chefe do executivo que eleito diretamente pelo
povo dentre os membros do Parlamento. Em poucas palavras assim funciona
o sistema de governo parlamentarista que por fugir ao escopo deste artigo
deve ser deixado parte.
Ainda sobre o conceito em vista, h quem prefira chamar o Kreis de
Regio ou Microrregio, Parece-nos no entanto que estes conceitos com
valor geogrfico e econmico no do conta do papel essencialmente poltico
do Kreis. Outros ainda chamam o Kreis de Governo Regional ou Prefeitura
Regional, o que no nos parece correto pois a Federao alem prev apenas
duas esferas de governo, a Federal e a Estadual, sendo que os Municipios e os
Landkreise so parte da estrutura dos Estados (Lnder) e no devem ser vistos
como entes federativos.
H ainda quem traduza Kreis por Distrito o que no Brasil causa alguma
confuso pois esta palavra , em geral, aplicada para definir um pequeno
ncleo urbano que faz parte de um municpio. Aqui os distritos muitas vezes
se desenvolvem e acabam desmembrando-se do municpio de origem, tor-
nando-se um novo municpio. O termo distrito, no Brasil, tambm usado
para definir o Distrito Eleitoral, o que no corresponderia ao conceito alemo
onde vigora o sistema do voto distrital misto (Wahlkreis).
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60 Em suma, nenhum dos termos que utilizamos em portugus ser plena-

mente satisfatrio para definir o que o Landkreis pois esta figura simples-
mente inexiste em nossa Federao. Para evitar confuses, neste artigo, man-
teremos a nomenclatura alem chamando de Kreis, ou Landkreis, este arranjo

regional com claro carter poltico, administrativo com importantes funes
de planejamento. Esclarecemos ainda que o plural dos dois termos sinnimos
(Kreis e Landkreis) vem simplesmente acrescido da letra e, portanto, Landk-
reise ou Kreise.
O PRINCPIO FEDERATIVO NA ALEMANHA
princpio federativo uma clusula ptrea da Lei Fundamental da Rep-

O blica Federal da Alemanha, promulgada em 1949, aps a II Guerra Mun-
dial. Conservando este princpio fundamental aps a queda do Muro de
Berlim, em 1989, o pas passou a constituir-se por 16 estados federados, cha-
mados de Lnder1.
Trs dos Estados so na verdade Cidades-Estado Berlim, Bremen e
Hamburgo com status poltico, autonomia normativa, capacidade tributria
e conformao urbana historicamente diferenciados. Distribuem-se pelos
demais 13 estados federados cerca 12.000 Municpios, 82 Cidades Livres
(Kreisfreie Stdte) e, ainda, 295 Governos Regionais (Landkreise). Isto sem
falar das regies administrativas e de planejamento criadas pelos governos
estaduais em funo de projetos ou programas especficos de desenvolvimento
regional.
Trata-se, portanto, de uma Federao onde o poder poltico e adminis-
trativo est bastante descentralizado em uma ampla rede de instituies de
carter estadual, regional e local. Tal estrutura bastante diversa do modelo
brasileiro que ainda concentra muitos poderes no plano Federal. Expresses
disso se notam na Constituio brasileira que por um lado no d a mesma
autonomia aos Estados como ocorre na Alemanha.
Por outro, a Carta Magna brasileira prev apenas uma forma de governo
local, tipificado na figura do Municpio. Isso um problema largamente dis-
cutido pois, independentemente de qual seja o tamanho de um determinado
1 O Prembulo da Lei Fundamental nomina um a um, os estados que realizaram, por livre
autodeterminao a unidade e a liberdade da Alemanha. Com base neste prembulo iro
definir-se as atribuies dos Lnder em vrios dos artigos subsequentes, com destaque
para os de nmero 28, 29 e 30.
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municpio, por exemplo, Belo Horizonte, ele ter o mesmo tratamento cons- 61
titucional de qualquer outro. No Brasil tambm no se distingue os munic-
pios em funo de sua situao ambiental e geogrfica, de sua estrutura eco-

nmica ou do seu perfil social e cultural. Um pas com tamanhas diferenas
regionais deveria merecer as distines que se fazem para os municpios e
estados na federao alem ou norte-americana, fazendo jus ao princpio fede-
rativo.
As razes histrico-polticas das Federaes so determinantes para tais
diferenas. largamente conhecida a origem da Federao brasileira surgida
como parte de um projeto republicano espelhado nos EUA que vem
sendo paulatinamente construdo desde seu marco fundante, a Constituio
de 1891. O processo brasileiro de construo democrtica do Estado federa-
tivo com distribuio de poderes entre seus entes, tem como ponto de partida
uma estrutura de poder unitria e monrquica herdada de Portugal. Da
decorre uma enorme tenso entre a Unio, Estados e Municpios, cabendo
primeira uma clara situao hegemnica.
No casualmente, at hoje os 26 estados e municpios brasileiros so
desafiados a amadurecer do ponto de vista tico e cultural de modo a superar
prticas de clientelismo, coronelismo e patrimonialismos ainda presentes em
nosso cotidiano. As cidades, regies e estados alemes tambm viveram desa-
fios semelhantes ao longo de sua histria. Foram muitos, e ainda persistem,
os conflitos em busca de uma maior autonomia frente Unio. Os conflitos
germnicos esto marcados nas alteraes que vm se dando nos recortes ter-
ritoriais dos governos estaduais, dos Landkreis e dos municpios desde as
guerras napolenicas (incio do sculo XIX), da guerra austro-prussiana
(1866) e da I e II Guerras Mundiais.
Costuma-se afirmar que as Federaes se parecem com corpos polticos
vivos em permanente transformao. Isso se verifica no Brasil com a criao
de novos estados e municpios e na Alemanha da dcada de 1970 que passou
por um forte processo de fuso de municpios. Com diferentes graus de ama-
durecimento, nos dois pases no tarefa simples equilibrar autonomia e coo-
perao entre esferas de governo. So necessrios muitos pactos envolvendo
mltiplos e diversos atores. No caso brasileiro temos, em tese, o poder distri-
budo horizontalmente entre a Unio, 26 Estados, Distrito Federal e 5.565
Municpios j que, com o Art. 1 da Constituio Federal de 1988, estes pas-
saram a integrar a Federao com status de ente federativo.
Observamos porm que as batalhas por maior autonomia dos governos
estaduais e locais vem se travando somente na arena tributria e financeira
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62 quando estas deveriam decorrer de reformas no plano poltico que no

avanam no Congresso Nacional. difcil prever mas as presses sociais por
melhores polticas pblicas podero levar os estados e municpios a uma ao
coordenada em favor de uma reforma sistmica nos planos politico e tribu-

trio. Nos parece que questes como o voto distrital surgem como vias estra-
tgicas para o fortalecimento das estruturas subnacionais de poder. Este
tema, no entanto, foge ao escopo deste artigo mas poderia merecer um
estudo comparativo entre os sistemas eleitorais, partidrios e tributrios de
grandes federaes.
OS PRINCPIOS DA SUBSIDIARIEDADE
E DA AUTONOMIA NA ALEMANHA
omo bem explica Andreas Krell, professor da Universidade Federal de Ala-

C goas e de Pernambuco, em seu livro O Municpio no Brasil e na Ale-
manha, publicado pela Oficina Municipal em parceria com a Fundao
Konrad Adenauer:
As competncias dos Kreise so baseadas no princpio da subsidiariedade

(grifo nosso) segundo o qual as entidades estatais superiores (microrre-
gio, Estados e Unio) somente devem assumir as tarefas que os entes
menores no podem cumprir de maneira eficiente.2
Em outras palavras, os Municpios e os Landkreise alemes tm, em con-

junto, a prerrogativa de realizar as polticas pblicas de interesse local e
regional. Somente quando esgotadas as suas capacidades poltico-administra-
tivas as demais esferas de governo, ou seja, os Estados e a Unio, podem, e
devem entrar em cena, porm de forma subsidiria.
No caso alemo, a autonomia municipal est prevista e garantida com
base no artigo XXVIII (II) da Lei Fundamental de 1949 na redao de um
principio constitucional chamado de Kommunale Selbstverwaltung que der
dizer Autonomia Administrativa Municipal. Tal autonomia pressupe trs
dimenses: poltica, financeira e administrativa, propriamente dita. As elei-
es diretas de prefeitos e vereadores, a arrecadao prpria de tributos e taxas
2 Krell, Andreas Joachim. O Municpio no Brasil e na Alemanha: direito e administrao

pblica comparados. So Paulo, Oficina Municipal, 2003. Pg. 77 e seguintes.
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e a organizao livre da gesto local materializam tal princpio de forma efe- 63

tiva, apesar de os municpios alemes no possurem o status de ente federa-
tivo, como ocorre no Brasil.

Ainda de acordo com Krell, ao referir-se ao artigo 28 (II) da Lei Funda-
mental da Alemanha (Constituio) os Landkreise, tidos como uma forma de
associao intermunicipal de carter constitucional, possuem tambm a prer-
rogativa da autonomia. Isso quer dizer que devem exercer a auto-adminis-
trao com liberdade frente aos Estados e a Unio.
LANDKREIS: A CINTURA DA FEDERAO ALEM
o funcionar como uma autarquia estadual e, simultaneamente, ao rea-

A lizar tarefas pblicas que ultrapassam as fronteiras dos municpios, sob a
delegao dos mesmos, o Kreis exerce uma dupla funo muito importante.
Possui assim um papel estratgico para a sustentao do corpo federativo
alemo. Trata-se de fato (e de direito) de uma esfera de articulao robusta
entre as esferas de poder local e estadual.
Para ilustrar este papel articulador do Kreis na Federao alem pode-
ramos compar-la com o corpo humano. Sem muita dvida diramos que a
cabea corresponde Unio, o tronco aos Estados e as pernas aos Munic-
pios. Neste corpo harmnico e bem estruturado o Kreis poderia corresponder
cintura da Federao. Uma articulao complexa composta pela bacia
onde se encaixam os ossos das pernas e a coluna vertebral que sustenta o
corpo e a cabea.
Os msculos, cartilagens, tendes, ossos, lquidos, veias, artrias e nervos
corresponderiam s mirades de interesses, setores e entidades presentes e
representadas nesta articulao. Sim porque o Kreis possui um parlamento
onde decises so tomadas e um brao executivo para realizar as polticas
pblicas de interesse regional. Deputados e Prefeito regionais exercem o poder
eleitos diretamente pelo povo.
Toda esta complexidade dos Kreise decorre do fato de que os Estados se
constituem de muitos rgos e sistemas integrados da administrao direta e
indireta e necessitam de instrumentos de coordenao e ao intersetorial em
nvel regional. Os Kreise ocupam claramente este espao institucional que no
contexto brasileiro no se verifica de modo muito claro a no ser em algumas
experincias, por exemplo, de regies administrativas ou comits de bacia.
Dada a complexidade do sistema federativo que, naturalmente, envolve
a Unio com toda sua complexidade, praticamente todas as polticas pblicas
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64 de interesse social repercutem no plano dos Landkreise. Neste quadro nem

sempre possvel ter clareza de qual o ponto de partida das politicas: o
nvel local, o estadual ou o Federal. Observando o modelo alemo nossa
hiptese de que os Municpios enquanto base poltica comunitria e os

Kreise no seu papel articulador, possuem uma fora e uma autonomia que
desconhecemos no Brasil.
At porque o Landrkreis , em grande parte, sustentado do ponto de vista
poltico e financeiro pelos Municpios. Em outras palavras podemos afirmar
que a transmisso de foras polticas de baixo para cima notria no modelo
alemo. Tais foras brotam no somente dos partidos e sindicatos mas de uma
mirade de associaes, comunidades religiosas e sistemas educacionais e cul-
turais que compem o cotidiano cvico do pas.
Este conjunto de foras locais oferecem a base de sustentao aos Muni-
cpios e estes, por sua vez, aos Kreise, que ento do sustentao a todo corpo
federativo a partir dos Lnder. Por isso os Kreise trazem em si uma arquitetura
e uma engenharia de poder requintada e complexa que vm sendo experi-
mentadas, construdas e reconstrudas h sculos no territrio que hoje cor-
responde Alemanha. Esperamos que a imagem do corpo humano tenha
colaborado com a compreenso do leitor sobre as distines de competncias
e poderes das diversas esferas de governo em uma Federao madura e a fora
da dimenso regional.
Podemos tambm observar que a unidade e a colaborao das partes que
compem a Federao alem garantem a vitalidade e agilidade do corpo
estatal como um todo. No por acaso a estrutura de governo criada no ps-
guerra tendo como base o principio da subsidiariedade, foi capaz de superar
velozmente os desafios polticos e econmicos colocando a Alemanha no
cenrio mundial como uma das potncias sociais e econmicas de maior rele-
vncia, sobretudo para o bloco europeu.
Os Kreise so, sem dvida alguma, as potentes articulaes regionais
da Alemanha e tiveram um papel fundamental ao longo da histria pol-
tica. No plano do Kreis se encontram um conjunto de foras estrutu-
rantes que garantem, simultaneamente, estabilidade e movimento cria-
tivo para as polticas regionais. Existem hoje em dia Kreis responsveis
pela gesto de aeroportos regionais, sistemas de energia intermunicipais,
amplas redes de estradas vicinais e sistemas complexos de tratamento de
resduos slidos e saneamento bsico. Sem eles dificilmente a Alemanha
daria conta de prover a infraestrutura necessria ao sistema produtivo e
econmico.
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FUNES DO LANDKREIS 65
presentamos a seguir uma listagem no exaustiva de atividades poten-

A cialmente realizadas pelos Kreise fazendo a ressalva de que tais atribui-
es podem variar de acordo com as legislaes especficas de cada um dos
estados alemes. De qualquer forma, fundados no principio da autonomia
acima referido, assim como nos ensina Krell, o Landkreis tem plenas condi-
es para realizar o planejamento e a gesto das funes assim chamadas de
supralocais, tais como:
1. construo de estradas regionais (vicinais);

2. gesto de parques naturais;
3. controle da qualidade do ar;
4. transporte coletivo regional;
5. autorizao de construes (alvars);
6. emisso de porte de armas;
7. financiamento habitacional;
8. concesso de bolsas de estudos;
9. licenciamento de automveis;
10. registro de estrangeiros, entre outras.
Vemos que esta esfera de gesto regional, o Kreis, realiza, nos limites de
seu territrio, e por responsabilidade prpria, quase que a maior parte das
tarefas comuns que cabe ao conjunto de municpios a ele pertencentes. Alm
disso, como dissemos, os Kreise cumprem as tarefas que lhe so atribudas pelo
Governo do Estado onde se encontram, exercendo um papel especfico de
autarquia regional, neste caso, segundo o modelo de desconcentrao do
poder. Tudo isso ocorre no esprito da cooperao federativa.
Quando exerce o papel de distrito governamental agindo em nome do
Estado o Kreis pode, por exemplo, encarregar-se de tarefas como:
1. gesto de resduos slidos;

2. aplicao de multas por infraes contra a legislao estadual e federal;
3. defesa civil;
4. funes de compensao para diminuir as diferenas de capacidade admi-
nistrativa dos municpios que o compem atravs de subsdios financeiros;
5. funes de complementao, oferecendo servios que alguns, ou a
maioria dos municpios que o compem no seriam capazes de resolver
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66 sozinhos tais como: abastecimento de gua, tratamento de esgotos,

manuteno de escolas secundrias.
Como dissemos, o regime de funcionamento dos Kreise pode variar de

um estado para outro. Tomemos, por exemplo, a Constituio do Estado de
Brandenburgo que sintetiza o esprito norteador desta esfera de governo de
carter regional ao afirmar que o Kreis:
a. incentiva e colabora com os municpios a ele pertencentes no cumpri-

mento das suas tarefas;
b. complementa com sua ao direta a autonomia dos municpios que o
integram;
c. contribui para uma soluo justa das diferentes tarefas suportadas pelos
municpios que o integram;
d. promove o desenvolvimento econmico, ecolgico, social e cultural de
seu territrio visando, particularmente, o benefcio de seus habitantes.
(Ref.: 122, pargrafo 2 da Constituio dos Municpios de Brandenburg)
CONSRCIOS INTERMUNICIPAIS NA ALEMANHA
ssim como no Brasil a Alemanha possui tambm os chamados consr-

A cios intermunicipais atuando em uma ampla variedade de setores. Pode-
se estimar que o nmero de consrcios em funcionamento ultrapasse a casa
do milhar. Apesar deste elevado nmero ainda h reservas por parte de alguns
prefeitos em utilizar os consrcios devido, em grande parte, ignorncia sobre
as reas em que podem atuar, bem como, devido a temores sobre possveis
problemas decorrentes da interao de vrios municpios.
Uma abordagem proativa em relao aos consrcios ainda requer, em
alguns estados da Alemanha, a superao da ideia de rivalidade intermuni-
cipal em favor da cooperao das partes envolvidas tendo em vista os benef-
cios comuns. Isso depende, naturalmente, da qualidade dos parceiros, da
capacidade de negociao entre consorciados com vistas ao justo equilbrio de
foras entre os mesmos e reduo de eventuais riscos de ciso que prejudi-
cariam as populaes beneficiadas.
Importante dizer que o direito alemo procura agasalhar diversas formas
de associao de municipios segundo a complexidade da poltica em questo
e da durao da mesma no tempo e no espao. Podemos falar em diversos
nveis de gesto compartilhada e cooperao intermuncipal dentre os quais os
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consrcios e os Landkreise so apenas alguns deles. Vejamos no quadro a 67

seguir uma escala gradual de complexidade para cooperao intermunicipal
que parte da tomada de decises conjuntas entre dois ou mais municpios, at

a figura superior dos Lankreis com toda sua complexidade politico-institu-
cional.
Landkreis
Autarquia Regional
Multi-Consrcio
Consrcio
Associao
Cooperao
Deciso conjunta
Seja qual for o formato ou complexidade da cooperao intermunicipal,

existiro sempre quatro razes para motiv-la:
1. a primeira de ordem financeira j que muitos municipios no conse-

guem a autonomia de recursos desejvel quando operam de forma isolada;
2. intimamente ligada primeira, temos os imperativos prticos quando se
trata de realizar tarefas que podem ser mais eficientes quando feitas em
coletivos intermunicipais;
3. um terceiro aspecto diz respeito matriz energtica e economia de
recursos associada expanso de oferta com melhor relao custo-bene-
fcio para os cidados;
4. finalmente, a cooperao regional se coloca como meio para se conseguir
ganhos de escala em qualquer poltica pblica, no mesmo esprito, no
caso alemo, que inspira a integrao europeia em nvel supra-nacional.
ARRANJOS REGIONAIS NO ESTADO DA BAVRIA:

UM EXEMPLO PARTICULAR
Estado da Bavria, no extremo sul do pas, faz fronteira com a ustria e

O destaca-se dentre as demais unidades da federao alem por diversas
razes. Alm da cultura marcante nos campos da gastronomia, dos trajes e da
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68
msica, a Bavria possui grande autonomia no que tange a organizao pol-

tica e administrativa, como se o povo bvaro fosse uma nao parte.
Exemplo disso o Partido Social Cristo da Bavria que existe somente
naquele estado e possui tradicional fora poltica enraizada na cultura crist
da regio. No plano federal o partido CSU opera em coligao permanente
com o partido da Unio Democrata Crist CDU, que tem abrangncia
nacional.
A capital da Bavria a famosa cidade de Munique, em alemo, Mn-
chen. O termo vem da palavra monk, ou monge. Mais precisamente Mnchen
significa pequeno monge, e recorda a presena importante dos mosteiros
beneditinos e franciscanos que se instalaram na regio a partir do sculo XII.
As capitais europeias mais prximas de Munique so Praga, na Repblica
Tcheca, a cerca de 298 km a nordeste e Viena (ustria) a cerca de 355 km a
leste. Trata-se portanto de um centro bastante prximo do eixo oriental
europeu. Berlim, capital da Alemanha, dista a cerca de 500 km ao norte. O
nmero de habitantes da cidade de Munique ultrapassou, por volta de 1854,
a fronteira dos 100 mil, tendo nessa altura obtido o status de grande cidade
(Grosstadt). Desde 1960 que a cidade passou a contar com mais de um milho
de habitantes.
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Munique sede do governo do Distrito Administrativo da Alta Bavria 69

(Oberbayern), bem como do Landkreis de Munique. Fundada em 1.158,
Munique conta com cerca de 1,2 milhes de habitantes, nmero que monta

aos 2,3 milhes se incluirmos sua rea metropolitana. a maior cidade da
Bavria, e a terceira maior da Alemanha, depois de Berlim (com cerca de 3
milhes de habitantes) e de Hamburgo (com 1,5 milhes de habitantes).
No estado da Bavria existem setenta e um Landkreise, cada um deles
com um prefeito e com um conselho eleitos diretamente. O Landkreis
de Munique conta com sessenta conselheiros (Landrat). Os conselheiros so
uma espcie de deputados regionais. Como em todos os Landkreis, este de
Munique tem a funo poltica de agrupar e coordenar os interesses dos
municpios de modo a fortalecer sua representatividade nas instncias de di-
logo e negociao com a capital do Estado da Bavria.
Ao mesmo tempo, o Landkreis se coloca como aglutinador de foras
polticas locais nas relaes inter-federativas com o Governo do Estado.
Como j dissemos, na Alemanha, algumas cidades de maior porte assumem o
papel e as funes de um Landkreis e no se associam a outras. So as cha-
madas Cidades-Livres (Kreisfreie Stdte), que na Bavria chegam a um total e
vinte e cinco. Em torno destas cidades, que podem ser vistas como polos
regionais, organizam-se os Landkreis. Assim ocorre com Munique, uma
cidade-livre que tem ao seu redor o Landkreis de Munique composto de vinte
e nove municpios, alguns bastante pequenos com 5 a 10 mil habitantes. A
maior parte da rea do Landkreis Munique coberta com florestas e nela
habitam cerca de 300 mil pessoas.
No estado da Bavria, alm dos Landkreis, h uma particularidade que
no se observa em outros estados. Trata-se de uma terceira instncia adminis-
trativa de carter regional, situada entre os Landkreis e o Governo do Estado,
os j mencionados Distritos Administrativos. Estes distritos guardam seme-
lhana s Regies Administrativas criadas em vrios estados do Brasil. A dife-
rena que estes Distritos Administrativos possuem tambm uma Cmara
Distrital eleita diretamente e um Presidente Distrital. No estado da Bavria
existem sete Distritos Administrativos cobrindo todo seu territrio.
Em suma, neste particular estado alemo temos os municpios, as cidades
livres, os Landkreis e os Distritos Administrativos, todos os quatro nveis
podendo ser considerados instncias de governo local (ou regional). Estas
nuances da organizao poltico-administrativa obviamente guardam relaes
com a racionalidade da elaborao e gesto das polticas pblicas no modelo
federativo alemo.
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70 A RELAO ENTRE METRPOLE E PERIFERIA:

O CASO DA CIDADE DE UNTERSCHLEISSHEIM E MUNIQUE
cidade com complicado nome de Unterschleissheim localiza-se a 15 km

A de Munique e a 25 minutos do Aeroporto Internacional que serve a
Bavria e todo o sul da Alemanha. Ela faz parte do Landkreis Munique e fica
ao norte da capital. Com uma rea de 14 quilmetros quadrados e 25.777
habitantes, oferece 14.000 postos de trabalho em suas cerca de 6.000
empresas. Com um oramento anual de EU 61.160 milhes faria inveja aos
prefeitos brasileiros de cidades com porte semelhante. Isso porque em reais,
este oramento seria equivalente a R$ 134,5 milhes considerando que o
oramento municipal mdio por habitante no Brasil de R$ 1.000,00. Uma
cidade com o mesmo porte no Brasil no ter sua disposio muito mais do
que 27,7 milhes, valor cinco vezes inferior, exceo feita aos municpios com
direito a royalties do petrleo ou usinas hidreltricas.
Oramento da Cidade de Unterschleiheim
Oramento Total 2011
Oramento Operacional: 63.153.100 EUR

Oramento de Capital: 30.972.200 EUR
Principais Receitas 2011
Cota Municipal do Imposto de Renda: 14.180.000 EUR
Imposto sobre funcionamento de Empresas: 24.000.000 EUR
Receitas com Capital Imobilizado: 17.300.000 EUR
Imposto sobre Propriedade do Solo: 2.811.000 EUR
Subsdios Federais para Investimentos: 1.752.400 EUR
Principais Despesas 2011
Transferncias para o Kreis e para o Governo do Estado de percentual do
Imposto sobre Funcionamento de Empresas (Gewerbesteuerumlage): 29.170.000 EUR
Custos com Pessoal: 6.543.700 EUR
Construes: 3.170.500 EUR
Dvidas 2011
Dvidas at 31.12.2010: 25.075.972 EU
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Unterschleissheim conheceu um crescimento maior nas dcadas de 1970 71

e 1980 graas s interligaes com o transporte pblico ferrovirio. Desde
1990 permanece com o nmero de habitantes na faixa do 25.000 sendo que

abriga mltiplas nacionalidades: 14% de estrangeiros de 101 naes princi-
palmente Turquia, ustria, Srvia, Crocia e Itlia.
Do total de seu oramento cerca de 85% gasto com custos administra-
tivos, pessoal e operao dos servios pblicos. O oramento para investi-
mento fica na casa dos 15% do total, percentual significativamente maior que
a mdia brasileira. As principais fontes de recursos do municpio so: 22,5%
do Imposto de Funcionamento de Empresas; 21 % de taxas municipais e 10
% referentes s transferncias do Imposto de Renda feitas pelo governo do
Estado. Importante dizer que no regime tributrio alemo, o Imposto de
Renda arrecadado pelo governo federal e repassado aos governos estaduais
que fazem as transferncias aos respectivos municpios segundo critrios pr-
prios que visam a distribuio de renda de forma justa e investimentos
segundo as demandas locais.
Este municpio contribui com uma cota para o Landkreis de Munique de
cerca de 17% do total de seu oramento com destinaes especficas conhe-
cidas pelo cidado no momento das transferncias: cerca de 4% financia o
pessoal do Kreis, outros 4% vo para locaes de edifcios para uso pblico,
aproximadamente 2% para obras, 2% para manuteno de edifcios, 2% para
tratamento de resduos slidos, 1% para transferncias s associaes conve-
niadas 1% e o restante para gastos menores.
As atribuies prprias do municpio esto definidas no artigo 57 da Lei
Orgnica Municipal, entre elas a segurana e ordem pblica, corpo de bom-
beiros, transporte pblico, servio bsico de sade, assistncia social, ajuda
juventude e aos idosos. Destaca-se entre as atribuies municipais a poltica
de cultura e programas culturais em parceria com as associaes civis que
chegam a 100 eventos por ano com aproximadamente 60 mil participantes de
vrias cidades da regio, inclusive Munique. A cidade realiza ainda feiras e
congressos tendo um local especial para este fim.
Assim como outros municpios alemes, o investimento em inovaes
no campo energtico bastante alto. Por exemplo, hoje se faz o aquecimento
de vrios prdios pblicos com o calor subterrneo. Esta iniciativa em favor
da sustentabilidade demandou o investimento estadual e federal de cerca de
EU 21,7 milhes. A cidade contribuiu com uma contraparte de EU 6,6
milhes. Graas a tecnologia utilizada o calor captado a 2.000 metros de
profundidade.
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72 Trata-se da energia geotrmica onde a gua e retirada com 80 C e chega

superfcie do solo com 25C. Apesar da perda de calor atravs de vapor
trata-se de uma fonte eficiente tpica da regio. Durante o inverno o calor
obtido no suficiente e deve ser complementado com outras fontes de

energia. O lenol fretico de guas quentes vem desde Salzburg, na ustria,
passa pela Bavria e chega ao rio Danbio. Esta mesma gua utilizada em
outros locais para banhos teraputicos, dentre eles a famosa cidade de Baden-
Baden na Floresta Negra.
Com estes e outros cuidados ecolgicos, a cidade realiza seu balano
ambiental no qual se considera tambm a utilizao da energia solar, os con-
troles de CO2 e a coleta seletiva de resduos slidos iniciada na dcada de
1990. Para a gesto dos resduos investiu-se em uma usina de incinerao e
distribuio para reciclagem o montante de EU 300 milhes. Este municpio
apenas um exemplo de milhares de governos locais que, na Alemanha, enca-
beam os processos de desenvolvimento com base em novos conceitos de sus-
tentabilidade como por exemplo as Agendas 21 Locais.
A questo do desenvolvimento socioambiental diz respeito ao exerccio
da solidariedade no cotidiano das pessoas, reviso dos padres de consumo
e cultura poltica de um pas. Por isso a Alemanha, a Itlia, os pases da
Escandinvia e outras naes europeias apostam na importncia estratgica
das cidades e territrios na formulao e gesto de polticas pblicas sociais,
ambientais e econmicas. O pequeno municpio de Unterschleissheim d um
bom exemplo disso com sua poltica de Desenvolvimento Econmico cha-
mada Grow with us!
Com uma forte estratgia de marketing a prefeitura promove uma comu-
nidade de inovao tecnolgica voltada produo de software e hardware
envolvendo. Mais de 600 pequenas e mdias empresas fazem parte deste
cluster aproveitando-se do fato que a Microsoft tem sua sede localizada na
regio. O comrcio internacional intenso com os EUA, Rssia e China
atravs de escritrios de representao destes pases instalados na cidade. Alm
destes aspectos comerciais no plano da cooperao municipal internacional
Unterschleissheim tem como cidades irms Le Crs (Frana), Pecs (Hungria) e
Luca (Itlia).
Ainda no mbito econmico, a parceria pblico-privada foi utilizada na
construo do parque de exposies. A empresa responsvel pelos investi-
mentos ir gerenciar a infraestrutura do parque atravs de um contrato de
concesso de 30 anos. O municpio tem a opo de retomar a planta em 10
ou 20 anos, se assim desejar, devendo remunerar a empresa pelo perodo fal-
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tante. Os custos fixos do parque so pagos pela cidade chegando a aproxima- 73

damente EU 1 milho por ano.

AS MUDANAS DEMOGRFICAS E OS DESAFIOS
PARA AS AUTORIDADES LOCAIS
os prximos anos e dcadas um dos principais desafios para os munic-

N pios, as cidades e os Landkreise alemes sero as mudanas demogrficas
que j vem ocorrendo nas ltimas dcadas. Os analistas afirmam que tais
mudanas iro caracterizar-se, principalmente, pela continua diminuio da
populao e pelos avanos dos recursos mdicos para o controle ou retarda-
mento dos processos de envelhecimento. De acordo com estimativas do Escri-
trio Federal de Estatstica a populao da Alemanha que hoje est na faixa
dos 82 milhes poder reduzir-se para 72.4 milhes em 2060 com uma
queda mais expressiva no territrio da antiga Alemanha Oriental.
Uma das razes para esta previso a queda constante da taxa de nata-
lidade de 1,4 filhos por mulher, apesar das politicas de promoo da
famlia. Uma impacto imediato nas polticas locais ser, com toda a proba-
bilidade, o aumento do nmero de pessoas dependentes de assistncia social.
A atual proporo na relao de pessoas com 20 e 65 anos de idade dever
dobrar at 2060. Reforam tais mudanas demogrficas os processos de
migrao interna que se intensificam na Europa em movimentos popula-
cionais no sentido leste-oeste, bem como, em processo migratrios para as
reas metropolitanas.
Esta tendncia dever prosseguir e no se vislumbram caminhos para sua
inverso. Uma hiptese seria a promoo do crescimento do nmero de nas-
cimentos nas famlias. Porm h uma questo cultural em jogo decorrente da
ocupao profissional das mulheres e das unies tardias dos casais. Como
agravante, as crianas que esto deixando de nascer hoje representao uma
grande lacuna na paternidade/maternidade do futuro. Por outro lado, as pol-
ticas de controle da imigrao so extremamente delicadas por envolverem a
defesa dos direitos humanos. internacionalmente reconhecido o exemplo da
Alemanha na promoo da dignidade da pessoa conforme prescreve o Artigo
1o. da Lei Fundamental de 1949.
No resta dvida que sero grandes as consequncias das mudanas
demogrficas para todo sistema de infraestrutura municipal instalado no pas.
Pode-se prever, por exemplo, que a competio por trabalhadores municipais
qualificados venha a crescer. Por outro lado, professores, famlias e crianas
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74 em processos de migrao iro alterar todo o regime escolar. Alm disso a con-
corrncia no mercado de trabalho dever se acirrar entre os residentes que per-
manecem no pas. A infraestrutura urbana ficar proporcionalmente mais
cara com a queda do nmero de contribuintes que rateiam os investimentos

e a manuteno de equipamentos pblicos. O mercado imobilirio e as habi-
taes de interesse pblico sero certamente afetados. Por ltimo, mas no
menos importante, ocorrero necessariamente mudanas em termos de quan-
tidade e qualidade dos servios municipais a serem oferecidos no plano local
e regional.
Do ponto de vista global o desequilbrio entre naes ganhadoras e per-
dedoras em processos migratrios tomar muito tempo, talvez geraes, para
ser superado. Os ajustes de preo na prestao de servios pblicos e privados
voltados s populaes idosas ter reflexos internacionais. Sero necessrias
reformulaes nas polticas de integrao para deficientes fsicos, assistncia
social, segurana social na velhice e invalidez. Em suma, nos parece impossvel
prever exatamente os efeitos dos processos imigratrios mas, de toda forma,
eles exigiro grandes esforos de organizao e reorganizao em nvel local e
regional alem e europeia com repercusses globais.
CONCLUSO
esse artigo procuramos oferecer uma viso introdutria e bastante geral

N sobre a questo dos arranjos regionais alemes, dando destaque para a
figura dos Landkreise. Iniciamos com questes conceituais e passamos aos
princpios filosficos que inspiram estes arranjos regidos pela Lei Funda-
mental alem, a subsidiariedade e a autonomia. Chegamos ento definio
das competncias formais dos Kreise e tratamos de alguns exemplos concretos
de um estado e de uma cidade alem. O papel articulador dos Landkreis foi
ilustrado atravs de uma alegoria com o corpo humano onde esta esfera
regional corresponderia cintura. Procuramos tornar evidente que a comple-
xidade do sistema Federativo alemo, que prima pela descentralizao e auto-
nomia efetiva das esferas subnacionais de governo, passa necessariamente por
esta esfera intermediria entre os estados e os municpios.
O tema dos consrcios intermunicipais foi tambm tratado de modo
breve e apontou-se para o fato de que o direito alemo prev, ao lado dos con-
srcios, diversas formas de cooperao intermunicipal que so adotadas
segundo a complexidade, o custo e a durao da politica pblica regional que
se tem em vista. Vimos que a liberdade de contratar dos municpios alemes
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:20 Page 75
decorre da prpria autonomia garantida aos governos locais pelo Artigo 28 75

(II) da Constituio Federal (Gemeinde Selbstverwaltung). Observando a Ale-
manha vis a vis situao do Brasil ocorreu-nos cogitar que o sucesso dos con-

srcios e outros arranjos regionais alemes decorrem desta autonomia que, no
caso brasileiro ainda se coloca como uma pr-condio a ser alcanada. Em
outras palavras, no basta que os municpios brasileiros possuam o status de
ente da Federao do ponto de vista constitucional: precisam exerc-lo de fato
do ponto de vista poltico, tributrio e administrativo para que atinjam uma
capacidade efetiva de pactuar horizontal e verticalmente com outros entes
federativos.
Neste sentido podemos apostar que a emancipao dos municpios bra-
sileiros dever passar pelo fortalecimento das associaes regionais na forma
de consrcios pblicos ou outros institutos. A histria alem aponta nesta
direo dizendo que a unio faz a fora. Naquele cenrio, os Lnder jogam
um papel fundamental em favor dos governos locais. Ao longo de todo artigo
foi reforada a ideia da integrao entre municpios, bem como, da articu-
lao entre os municpios e estados da Federao. As palavras integrao e
cooperao fazem parte da cultura poltica alem desde o ps-guerra, tanto no
plano nacional como internacional. Comparativamente ao Brasil temos
observado, desde a Constituio de 1988, que diversos estados vem buscando
caminhar nesta linha ao implantar instancias de planejamento e gesto des-
concentradas com o intuito de dialogar de forma mais efetiva com os Muni-
cpios. So vrios os desenhos, dentre eles, Escritrios Regionais de Governo,
Escritrios Regionais de Planejamento, Regies de Governo, Regies Admi-
nistrativas, Diretorias de Ensino, Diretorias de Bacia Hidrogrfica, Diretorias
de Departamentos de Estradas de Rodagem etc. Ao lado destas iniciativas per-
manece em aberto o complexo tema dos arranjos para governana de Regies
Metropolitanas.
Diante de um quadro federativo brasileiro ainda em processo de amadu-
recimento, o objetivo deste artigo foi, essencialmente, o de apontar para a
necessidade de se conhecer outras federaes onde a cooperao regional tem
um papel estratgico para sustentao de todo edifcio estatal. Este sem
dvida o caso da Alemanha que, dada a proximidade cultural, econmica e
histrica com vrias regies do Brasil, poder merecer ulteriores estudos no
sentido de se aprofundar este tema to complexo e premente para o sucesso
das polticas pblicas sociais e econmicas deste pas que se projeta como
potncia mundial do futuro.
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76 REFERNCIAS
ABRUCIO, Fernando Luiz, CARNEIRO; Jos Mario Brasiliense e TEIXEIRA,

Marco Antonio Carvalho (Orgs). O Impasse Metropolitano: So Paulo em busca

de novos caminhos. Fundao Konrad Adenauer. So Paulo. 2000.
DEPARTAMENTO DE IMPRENSA E INFORMAO DO GOVERNO
FEDERAL DA REPUBLICA FEDERAL DA ALEMANHA. Perfil da Ale-
manha. Societts Verlag. Frankfurt/Main, 2000.
HOFMEISTER, Wilhelm, CARNEIRO, Jos Mario Brasiliense (Orgs). Federalismo
na Alemanha e no Brasil. So Paulo Fundao Konrad Adenauer. Srie Debates
n. 22, Vol I, abril 2001.
KRELL, Andreas Joachim. O Municpio no Brasil e na Alemanha: Direito e Adminis-
trao Pblica comparados. So Paulo: Oficina Municipal, 2003.
LANGENSHEIDTS Taschen-wrterbuch. Portuguiesisch-Deutsch, 1998.
LEI FUNDAMENTAL DA REPBLICA FEDERAL DA ALEMANHA. Coimbra
Editora. Portugal, 1996.
Jos Mario Brasiliense Carneiro advogado formado pela USP, Mestre em

Administrao Pblica pela FGV e Doutor em Administrao de Empresas pela
mesma FGV. Realizou estudos de ps-Graduao na Universidade de Eco-
nomia e Administrao de Viena e na Pontificia Universidade Lateranense de
Roma. Foi Consultor da FUNDAP e Coordenador de Projetos da Fundao
Konrad Adenauer entre 1992 e 2002, ano em que fundou a Oficina Municipal,
uma Escola de Cidadania e Gesto Pblica.
Gnter Dill Cientista poltico, tendo sido professor e pesquisador por vrios
anos na universidade Frankfurt nas disciplinas de teoria poltica e movimentos
sociais, bem como na Universidade de Mainz, em disciplinas sobre Amrica
Latina e Political Risk Analysis. Desde 1986 vem colaborando com a Fundao
Konrad Adenauer, tendo sido Diretor Internacional para Poltica Municipal.
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Escalas, territrios e o espao metropolitano 77

na Europa. O caso de Madri Espanha
J E RO E N K L I N K
1. INTRODUO
ps um silncio de dcadas, testemunhamos, particularmente a partir

A dos anos 90 do sculo XX, uma retomada do debate sobre o papel das
cidades-regies e reas metropolitanas no cenrio de profundas transforma-
es que marcam a economia e a sociedade. De acordo com os autores que
pertencem ao campo do chamado urbanismo-industrial (Scott, 1998), ou da
teoria de regulao (Boyer, 1990; Benko, 1996), a metrpole representa o
locus do processo de reestruturao produtiva do fordismo rumo ao regime de
acumulao mais flexvel. Para Borja e Castells (1997), a cidade-regio a
nova protagonista na articulao de projetos alternativos de desenvolvimento
local luz do esvaziamento do Estado-Nao aps a crise do fordismo. Na tra-
dio do chamado novo regionalismo (Klink, 2001; Brenner, 2003), a rea
metropolitana concentra a massa crtica e as economias de aglomerao o
que se reflete na presena da mo de obra especializada, nas redes de fornece-
dores e produtores especializados e no mercado consumidor exigente que
so insumos necessrios para o dmarche de uma trajetria virtuosa de apren-
dizagem e de inovao, base para as novas vantagens competitivas no atual
estgio do capitalismo contemporneo (Storper, 1997; OECD, 2001a). As
prprias agncias e os bancos de fomento conscientizaram-se acerca do papel
estratgico das reas metropolitanas e cidades-regies como motor para o
desenvolvimento nacional (IBRD, 2009).
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:20 Page 78
78 Com raras excees, esta retomada da agenda metropolitana caracte-

rizou-se por um vis economicista, com pouco aprofundamento da anlise
dos entrelaamentos entre a dinmica econmica, a organizao e interveno
territorial do Estado no espao e a moldagem poltica dos prprios arranjos

institucionais e escalas territoriais de poder (OECD, 2001b). Consequente-
mente, o debate tem sido marcado pela nfase na engenharia institucional
stricto sensu e pela avaliao da capacidade de os arranjos desencadearem bens
pblicos e sinergia entre atores pblicos e privados (Garson, 2009). No sur-
preende, portanto, que esta literatura tenha gerado um paradoxo: apesar de
concentrarem uma parcela importante dos ativos econmicos e desafios
socioespaciais de um pas, as reas metropolitanas, tanto nos pases da Orga-
nisation for Economic Co-operation and Development (OECD), como nos cha-
mados pases (semi)emergentes, no contam com institucionalidades que
apresentem legitimidade poltica e funcional e que possam nortear sua orga-
nizao, gesto e financiamento rumo a uma maior sustentabilidade socioam-
biental (Bgus; Ribeiro, 2009; Magalhes, 2010).
Nesse artigo, procuramos avanar na compreenso deste paradoxo para o
quadro europeu, e, a partir do referencial terico de autores como Brenner
(2004) e Pike e Tomaney (2009), que privilegiam as interdependncias entre
as dinmicas econmicas, a reestruturao das formas de organizao e inter-
veno territorial do Estado no espao e a negociao (frequentemente con-
testada) da prpria escala metropolitana. Argumentamos que o debate sobre
as governanas metropolitanas na Europa no pode ser dissociado de uma
transformao gradativa na forma de organizao e atuao do Estado sobre
o espao na direo de um regime que privilegie a proliferao de arranjos e
intervenes diferenciados, com participao intensa dos atores locais, e que
procure a insero competitiva de cidades e reas metropolitanas na economia
globalizada. No caso europeu, essa transio tende a agravar as contradies
e instabilidades na produo do espao metropolitano. Ilustramos tal racio-
cnio utilizando a experincia da regio metropolitana de Madri, frequente-
mente apontada na literatura (neoinstitucional) como um arranjo relativa-
mente forte, mas cuja trajetria recente mostra o agravamento das
contradies na produo do espao urbano-regional.
Aps esta introduo, estruturamos o artigo em trs sees. Na primeira,
apresentamos o arcabouo terico de Brenner (2004) sobre reescalonamento
e reestruturao de regimes de organizao e interveno do Estado na pro-
duo do espao urbano-metropolitano. Em seguida, discutimos a expe-
rincia de Madri at 2007/2008, enquanto na concluso exploramos algumas
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:20 Page 79
hipteses acerca dos argumentos apresentados para a agenda de pesquisa bra- 79

sileira sobre a questo metropolitana.
escalas, territrios e o espao metropolitano na europa

2. FRAGMENTAO E O REGIME REESCALONADO E
COMPETITIVO DE INTERVENO DO ESTADO NA
PRODUO DO ESPAO METROPOLITANO
ma literatura importante procurou avanar na anlise dos entrelaa-

U mentos das dinmicas territoriais urbano-metropolitanas, das polticas
pblicas territoriais nas mltiplas escalas e da reestruturao da economia
internacional a partir dos anos 70. Por exemplo, Harvey (1989) analisou a
mudana do chamado regime urbano gerencial, de acordo com o qual os
governos municipais limitavam-se gesto de um conjunto pr-definido de
servios urbanos, para um estilo empreendedor de governana marcado pela
busca consciente das cidades pela insero na economia internacional. Swyn-
gedouw (1997) enfocou as dimenses escalares desse debate e elaborou o con-
ceito de glocalizao, a fim de enfatizar a natureza poltica contestada e inter-
dependente das mltiplas escalas territoriais de poder.
Brenner (2004) fundamentou a reestruturao produtiva e territorial na
Europa em uma anlise mais geral sobre a transformao do que chama de
regimes de polticas pblicas territoriais a partir da dcada de 70. Seu prin-
cipal argumento que, a partir desse perodo, o regime keynesiano de orga-
nizao e interveno do Estado na produo do espao, composto por pro-
jetos (a organizao administrativa interna das polticas pblicas territoriais)
e estratgias (as intervenes efetivas do Estado na produo do espao, espe-
cialmente mediante programas de investimento e modelos de regulao) evo-
luiu para um regime competitivo e reescalonado de organizao e interveno
territorial do Estado. Os projetos e estratgias do regime keynesiano concen-
traram-se nos objetivos de redistribuio de ativos, renda e infraestrutura e na
manuteno da coeso territorial na escala nacional, coordenados pelo Estado
Nacional mediante intervenes e instituies relativamente homogneas e
centralizadas. As polticas reescalonadas e competitivas, no entanto, repre-
sentam uma mudana para arranjos institucionais descentralizados, baseados
em componentes customizados, com um papel proeminente das estratgias e
intervenes territoriais em prol da competitividade urbano-regional.
A anlise de Brenner, embora reconhea a maior proeminncia das
escalas subnacional e supranacional, no elimina a funo do Estado-Nao;
na realidade, a escala nacional continua moldando as estratgias regulatrias,
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80 financeiras e territoriais que influem sobre a produo do espao urbano. De

acordo com este autor, o regime competitivo e reescalonado de organizao e
interveno do Estado aumentou as instabilidades e disparidades inter-regio-
nais nas economias nacionais e na economia espacial europeia, particular-

mente por meio da proliferao do empreendedorismo competitivo em nvel
local e metropolitano. O seu raciocnio tambm traz implicaes para o
debate sobre a questo metropolitana na Europa.
Em primeiro lugar, os arranjos institucionais metropolitanos no repre-
sentam variveis exgenas, mas esto imbricados num processo dinmico de
reestruturao produtiva e de transformao da organizao e interveno do
Estado no territrio. Neste cenrio, o arranjo institucional moldado pelas
foras sociopolticas e econmicas, mas, ao mesmo tempo, emerge como uma
arena contestada por diversos agentes e escalas. Mais concretamente, durante
o keynesianismo-espacial, as regies metropolitanas representavam a espinha
dorsal e os polos (Perrouvianos) a partir dos quais se irradiava o crescimento
para dar coeso s economias nacionais. Por meio de arranjos institucionais
metropolitanos uniformes, buscava-se, a partir da escala nacional, garantir a
eficincia coletiva e a economia de escala no planejamento e gesto dos ser-
vios de interesse comum. Foi o perodo durante o qual foram criadas estru-
turas institucionais consolidadas como a rea metropolitana porturia de
Rijnmond (Roterd, Holanda), o Conselho Metropolitano de Londres
(Greater London Council) e arranjos correlatos em cidades como Manchester
e Birmingham e os compreensori italianos, entre outros exemplos. Com a
emergncia de um regime reescalonado e competitivo, dos anos 70 em diante,
presenciamos uma proliferao de arranjos localistas de planejamento e gesto
do territrio (Harvey, 1989; Hall, 1995), e as institucionalidades keynesianas-
fordistas passaram por uma crise de legitimidade ou foram simplesmente
extintas.1
Em segundo lugar, o reescalonamento e a reestruturao da organizao
e interveno do Estado no espao no devem ser analisados como processos
lineares. Nesse sentido, a retomada da agenda metropolitana nos anos 90
representa seno uma resposta parcial e contraditria do Estado, induzida
pela percepo dos efeitos colaterais negativos das disputas neolocalistas pre-
datrias e generalizadas, associadas ao empresariamento urbano das dcadas
de 70 e 80. Nesse cenrio, a governana metropolitana emerge como uma
1 Sendo exemplos mais emblemticos a rea Rijnmond e o Conselho Metropolitano de

Londres.
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estratgia institucional para melhorar a coordenao entre escalas e atores para 81

respaldar as estratgias de competitividade regional na economia interna-
cional. Entretanto, esta nova agenda metropolitana, construda em torno de

um pacto da cooperao para a competio, tende a agravar as disparidades
socioespaciais no espao europeu como um todo (Brenner, 2004).2
Na seo seguinte, ilustramos talvez pelo avesso 3 nosso argumento
da construo (ou desconstruo) poltica da escala metropolitana, utilizando
a experincia especfica de Madri, frequentemente apontada como um arranjo
metropolitano relativamente forte em funo da (quase) coincidncia territo-
rial entre a chamada rea funcional4 e a rea administrativo-institucional. O
caso espanhol tambm interessa pela possibilidade de verificar como referido
processo de reescalonamento e empresariamento da organizao e atuao ter-
ritorial do Estado configura-se em um pas com uma tradio de escalas regio-
nais relativamente fortes (Prytherch; Huntoon, 2005). Argumentamos que,
no caso geo-histrico especfico de Madri, as transformaes sintetizadas
acima agravaram os conflitos entre a escala regional (a da Comunidade Aut-
noma) e a prpria cidade-polo de Madri, esta ltima reivindicando maior par-
cela das atribuies, responsabilidades e recursos fiscais. O referido quadro
tem gerado um conjunto de contradies e instabilidades na produo do
espao urbano-metropolitano.
3. ESCALAS E CONTESTAO DO ESPAO METROPOLITANO

A EXPERINCIA MADRILENSE
3.1 O cenrio institucional na Espanha
A organizao poltico-institucional da Espanha segue uma estrutura

quase-federativa, de acordo com a qual a constituio nacional garante a auto-
2 Brenner (2000) discute o cenrio alemo a partir do conceito de Standort-Politik. Ana-

lisa a construo de novas governanas cooperativas em prol da competio intermetro-
politana a partir dos fundos regionais. Para uma discusso das contradies no cenrio
ingls ver Pike e Tomaney (2009).
3 Pois, no se trata aqui da reconstruo de uma escala metropolitana num contexto de
neolocalismo, mas a contestao, por dentro e por meio de um empresariamento urbano
da cidade-polo de um arranjo consolidado.
4 Na metodologia da OECD, a rea funcional definida de acordo com o mapeamento
dos movimentos pendulares (trabalho/estudo-casa) ou das interdependncias econmicas
nas principais cadeias produtivas (localizao dos fornecedores e compradores, redes de
assistncia tcnica, etc.) que se concentram no determinado territrio. (OECD, 2007).
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82 nomia dos governos subnacionais (as chamadas Comunidades Autnomas e

os governos locais), que possuem poder legislativo e executivo prprios. Refe-
rida estrutura institucional configurou-se a partir do perodo entre 1979 e
1982, com o fim da ditadura e o incio do processo de redemocratizao e

descentralizao (OECD, 2007).
Cabe lembrar que a estratgia de descentralizao do modo espanhol con-
solidou a escala regional-provincial por meio da criao das Comunidades
Autnomas (1979-1982), como arena privilegiada.5 Estas representam pro-
vncias ou governos regionais, com presidente e assembleia eleitos, e concen-
tram mais fora que os governos locais. Para ilustrar, as Comunidades Aut-
nomas, no ano de 2005, concentraram 36,4% das despesas governamentais
(principalmente em infraestrutura urbana, promoo do desenvolvimento
econmico, cincia e tecnologia, sade e educao), enquanto a participao
dos governos locais no superou 13% (OECD, 2007, p. 202). Ao mesmo
tempo, as Comunidades concentram uma base tributria mais elstica do que
a das cidades6; quase dois teros da receita do governo regional so compostos
por uma participao (compartilhada com o governo central) nos impostos
sobre a renda e o valor adicionado. As transferncias do governo central para
as Comunidades representam menos de 20% da receita total. A dependncia
dos governos locais em relao s transferncias do governo central maior
39% da receita total dos governos locais espanhis enquanto a sua base tri-
butria principalmente composta por impostos sobre a propriedade imobi-
liria, o solo urbano e a construo civil apresenta um perfil menos elstico.7
A partir dos anos 80, tambm impulsionado pelo relativo esgotamento
do keynesianismo-espacial, que mencionamos anteriormente, e pelo protago-
5 Num primeiro momento, h um processo assimtrico de descentralizao, com as comu-

nidades autnomas do pas Basco e a Comunidade Autnoma de Navarre assumindo
uma gama maior de atribuies em relao s demais instituies regionais do pas. Ao
longo dos anos 90, a legislao nacional consolida um regime simtrico, definindo atri-
buies iguais para todas as 17 comunidades autnomas em reas como infraestrutura
urbano-metropolitana, desenvolvimento urbano, social e econmico (OCDE, 2007,
p.197-198).
6 Uma base tributria considerada elstica medida que acompanha o volume das ativi-
dades econmicas.
7 Por exemplo, apesar de permitir correes anuais de acordo com um indexador (que fre-
quentemente no acompanha o valor do mercado dos imveis, o cadastro imobilirio,
coordenado pelo governo nacional, ajustado a cada 10 anos (OECD, 2007, p. 209).
Muitas cidades, como a prpria Madri, tambm utilizam a autonomia de ajustar as taxas
do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) dentro dos limites estabelecidos pela
legislao nacional.
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nismo das cidades espanholas no cenrio europeu, emergem novas demandas 83

no sentido de aprofundar o processo de descentralizao das regies para a
escala das cidades. Considerando os limites constitucionais para o governo

central interferir diretamente nas atribuies das esferas subnacionais, criou-
se, em 1993, uma legislao complexa referente aos chamados pactos locais,
que estabeleceram os parmetros para nortear uma negociao do processo de
descentralizao das Comunidades Autnomas para as cidades.
No caso de Madri, tal pacto ainda est em negociao, com base em uma
legislao aprovada pela assembleia regional-estadual em 2003 e avana len-
tamente. O processo mostra-se tambm complexo luz do status de capital
da cidade.8 E, ao contrrio de experincias mais bem conhecidas de reescalo-
namento e empresariamento da gesto local em cidades como Bilbao (no Pas
Basco ou Euskadi) e Valncia (na Comunitat Valenciana), o caso madrilense
mostra o acirramento de conflitos entre a cidade e a Comunidade Autnoma,
particularmente em torno das polticas de desenvolvimento econmico local
e de desenvolvimento urbano, cujos contornos e consequncias para a pro-
duo do espao urbano-metropolitano exploraremos na seo seguinte.9
3.2 Reestruturao da escala metropolitana em Madri10
A Comunidade Autnoma de Madri composta por 179 municpios,

com a cidade de Madri polarizando aproximadamente metade da populao;
enquanto em 2006 a cidade tinha 3.128.600 habitantes, a Comunidade
Autnoma contava com pouco mais de seis milhes de habitantes.
Tambm em funo do maior dinamismo econmico no perodo 1996-
2004, quando o Produto Interno Bruto (PIB) nacional crescia a uma taxa
geomtrica anual de 3,3%, enquanto a regio metropolitana registrava uma
taxa de 3,7%, a metrpole de Madri estava entre as reas da OECD que apre-
sentavam as mais altas taxas de crescimento demogrfico. No perodo 1977-
8 A ley de capitalidade y de regimen especial de Madrid, aprovada pelo parlamento

nacional em 2006, descentraliza algumas (poucas) atribuies na rea de infraestrutura,
mobilidade e segurana da esfera regional-nacional para a cidade de Madri (OECD,
2007, p. 220).
9 Prytherch e Huntoon (2005, p.45-48) analisam o papel do empresariamento regional das
Comunidades Autnomas na construo do museu Guggenheim em Bilbao e da cidade
de Artes e Cincias em Valncia.
10 A seguinte anlise baseada em entrevistas, trabalho de campo e pesquisa de fontes
bibliogrficas conduzidos na cidade de Madri no perodo entre abril e junho de 2007.
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84 2005, a populao cresceu com 1,5 milho de habitantes, sendo que a maior
parcela deste acrscimo concentrou-se no perodo mais recente, entre 1996 e
2005 (OECD, 2007, p. 32-33). Madri beneficiou-se do ingresso da Espanha
na Unio Europeia, o que, de certa forma, ocorreu no auge do keynesianismo-

espacial do modo europeu, marcado por uma engenharia poltico-institucional
que procurava construir uma maior coeso socioespacial no continente
europeu a partir das polticas regionais compensatrias, mediadas pelos
fundos regionais da Unio Europeia. No ano de 2003, a regio metropolitana
de Madri apresentou o maior PIB per capita na Espanha (27.300 Euros, em
2003), cujo nvel tambm estava 28,5% acima da mdia europeia no mesmo
perodo (OECD, 2007, p. 43).
No atual cenrio de reescalonamento e reestruturao do arranjo institu-
cional- metropolitano, emerge tambm uma disputa entre a Comunidade e
as cidades principalmente a cidade-polo em torno da poltica de desen-
volvimento econmico local.
Na engenharia institucional do perodo ps-Franco, a coordenao da
poltica de desenvolvimento econmico pertencia Comunidade Aut-
noma11. O chamado Instituto Madrilense para o Desenvolvimento
(INMADE), criado no bojo do processo de descentralizao como brao do
departamento de desenvolvimento econmico e inovao, buscava aglutinar
de forma corporativista os principais segmentos, como sindicatos de tra-
balhadores e associaes empresariais, em prol de uma estratgia de moderni-
zao e reestruturao da economia regional. Atualmente, o INMADE atua
na promoo de parques tecnolgicos (em segmentos como aeroespacial, bio-
tecnologia, cincias da vida e engenharia de materiais) e na proviso de infra-
estrutura e terrenos para arranjos produtivos locais, parques empresariais e
centros logsticos. Entretanto, avaliaes conduzidas pela associao empresa-
rial junto aos membros revelam uma baixa apreciao da atuao desse insti-
tuto. Existe uma percepo de que o INMADE no foi capaz de estancar as
perdas de emprego durante o auge do processo de reestruturao produtiva
nos anos 90 (OECD, 2007).
A partir dos anos 90, a cidade de Madri desencadeou uma srie de ini-
ciativas para fomentar a sua economia urbana, sem muita articulao com a
Comunidade Autnoma. A criao de uma agncia de desenvolvimento eco-
11 No final dos anos 80, as Comunidades Autnomas concentravam 35% das despesas
pblicas, das quais 85% estavam voltadas para a promoo de desenvolvimento econ-
mico. (OECD, 2007).
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nmico, em 1995, com a misso de mobilizar um conjunto de servios de 85

apoio aos micros e pequenos empresrios, simbolizou o novo protagonismo
da cidade-polo. A agncia criou incubadoras para reduzir a mortalidade das

novas empresas12, estruturou um Observatrio Econmico para acompanhar
e influir sobre as dinmicas econmica e tecnolgica e, em parceria com a
associao empresarial e o clube de futebol Real Madrid, lanou uma estra-
tgia de internacionalizao da cidade para fomentar o turismo e atrair inves-
timentos estrangeiros. Paralelamente aos programas desenvolvidos pela
Comunidade Autnoma, lanou mo de uma poltica de cincia, tecnologia
e inovao, direcionada principalmente para as novas tecnologias de comuni-
cao e informao.
Alm da cidade-polo, proliferam-se iniciativas desenvolvimentistas na
periferia da regio metropolitana, com maior destaque para as cidades for-
distas na zona sul, que passaram por um processo de reestruturao. Por
exemplo, em 1989, a cidade de Getafe criou uma Agncia de Desenvolvi-
mento Econmico Local (Getafe Iniciativas), tambm sem envolvimento da
Comunidade Autnoma.
A emergncia deste regime neolocalista de promoo de desenvolvimento
reforou a fragmentao e a pulverizao de iniciativas. Enquanto uma pol-
tica de fomento economia urbana e regional de aprendizagem e inovao
implicou na articulao e na mobilizao de agentes pblicos, privados e aca-
dmicos rumo a um sistema local de inovao, a regio metropolitana carac-
terizou-se pelas sobreposies de projetos, pela ausncia de escala das inicia-
tivas e pela fraca coordenao horizontal (entre cidades) e vertical (entre a
Comunidade e as cidades) referente poltica de cincia, tecnologia e ino-
vao (OECD, 2007).
No que se refere poltica de desenvolvimento urbano, verificamos
tambm um aprofundamento das contradies e dos conflitos que tendem a
fragilizar as bases sociopolticas que substanciaram o pacto metropolitano
ps-Franco.
Cabe primeiramente lembrar que o arranjo institucional metropolitano
relativamente forte foi elemento propulsor das conquistas em reas como
mobilidade e transporte este ltimo marcado pela ampliao significativa
das modalidades pblicas (trem, nibus e metr). No perodo de 1984 a
2007, o metr cresceu 6% ao ano, duplicando, efetivamente, a rede. Ao
12 Por exemplo, a Agncia criou incubadoras no segmento de servios sociais e no circuito

da Moda.
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86 mesmo tempo, a articulao interfederativa (governo central, regional e local),

referente construo de um consrcio pblico de transporte de Madri,
representou passo importante para coordenar os macroinvestimentos em
infraestrutura fsica e avanar com medidas estruturadoras como a integrao

fsica e tarifria.
Entretanto, uma alavancagem historicamente limitada do Estado (nas
suas mltiplas escalas) sobre o mercado imobilirio quadro agravado pela
fraca articulao das polticas de uso e ocupao do solo entre a Comunidade
Autnoma e as cidades metropolitanas desafiou a estabilidade e sustentabi-
lidade do pacto metropolitano em vigor no keynesianismo-espacial.
A dinmica territorial urbano-regional no imediato ps-guerra mostrou
um cenrio de crescimento demogrfico e de suburbanizao desordenada
para a periferia da regio metropolitana, cujo processo foi tambm impulsio-
nado pela poltica nacional de estmulo casa prpria por meio de hipotecas
subsidiadas, sem coordenao das polticas de uso e ocupao do solo entre as
cidades. O perodo caracterizou-se pela proliferao das favelas, dos cortios e
dos assentamentos precrios sem presena de infraestrutura, e consolidou
uma periferia com renda per capita menor, de perfil industrial-fordista, prin-
cipalmente localizada na zona sul da regio metropolitana.
No momento da redemocratizao, a estratgia era proporcionar maior
alavancagem sobre os mercados imobilirios especulativos, definindo a
Comunidade Autnoma como rgo responsvel pelos investimentos na
macro infraestrutura e pela coordenao das polticas de uso e ocupao do
solo, isto , pela aprovao dos planos locais, e atribuindo s cidades a res-
ponsabilidade pela elaborao dos planos locais de uso do solo.
Referida articulao sistmica entre a escala regional e local nunca se efe-
tuou e, gradativamente, esvaziou-se com a desestruturao do velho pacto
metropolitano, gerando efeitos desestabilizadores sobre a produo do espao
metropolitano. Por exemplo, o primeiro plano municipal elaborado nesta sis-
temtica, em 1985, o da cidade de Madri, j revelou os conflitos entre o
governo regional e local e no se concretizou como mecanismo para efetiva-
mente nortear as decises dos atores locais (Walliser; Calejo, 2004)13. Conse-
quentemente, apesar do renomado sistema de mobilidade urbana e regional,
o padro histrico de espraiamento desencadeou uma demanda de mobili-
13 Na realidade, o plano local transbordou o territrio do municpio e acabou tratando de

temas relacionados com o uso e ocupao e ordenamento do solo na regio metropoli-
tana.
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dade particular que nos ltimos anos superou sistematicamente a utilizao 87

do transporte pblico.14 Alm disso, bem antes da ecloso da crise do sub-
prime de 2008, a baixa alavancagem do Estado, em geral, e a da escala regional

e local, em particular, sobre os mercados de terra gerou um nvel artificial-
mente alto dos preos imobilirios. Ainda em 2007, a OECD diagnosticava
que o nvel de preos imobilirios ameaava a competitividade da economia
espanhola, em geral, e a de Madri, em particular, assim como a capacidade da
regio metropolitana oferecer as condies para incluir um contingente cres-
cente de imigrantes internacionais por meio de acesso moradia com preos
razoveis (OECD, 2007, p.172-177).15
4. GUISA DE CONCLUSO
emergncia de novas governanas urbano-metropolitanas na Europa no

A pode ser dissociada de uma leitura dos entrelaamentos da reestrutu-
rao produtiva e das mudanas na organizao e interveno do Estado na
produo do espao. Nossa anlise acerca de tais dinmicas para o caso
europeu apontou para a emergncia de um regime neolocalista e competitivo
de polticas pblicas territoriais, no qual a agenda metropolitana aps a
extino das estruturas consolidadas dos anos 70 reemerge como uma estra-
tgia poltico-institucional, no em torno da construo de pactos nacionais
de redistribuio, mas sim da melhor coordenao dos diversos interesses das
cidades na busca por competitividade regional na economia internacional.
Utilizamos este arcabouo terico para explorar as transformaes eco-
nmicas e poltico-institucionais mais recentes no caso da cidade de Madri,
que historicamente caracterizou-se pela presena de uma autoridade poltica
metropolitana na forma da Comunidade Autnoma. Inferimos que a emer-
gncia de um regime reescalonado e competitivo gerou disputas escalares e
contestao do antigo arranjo institucional metropolitano pactuado no
perodo ps-Franco agravando as contradies na produo do espao
metropolitano.
14 No perodo 1996-2004, o crescimento do trfego por meio particular superou o uso do

transporte pblico (5% versus 3,7%, respectivamente).
15 O carter especulativo do mercado de terras transparece tambm no diagnstico (pr-
crise) de vrios autores espanhis no sentido de que o desafio do sistema habitacional
espanhol no era a construo, mas o acesso s casas. Por exemplo, apesar dos aumentos
expressivos dos preos imobilirios, em 2005 a cidade de Madri possua aproximada-
mente 254 mil unidades no ocupadas (Strasser, 2005, p. 5).
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88 O raciocnio mencionado gera tambm implicaes para a agenda

metropolitana no Brasil. Mais particularmente, da nossa anlise emerge a
hiptese de que estratgias polticas exclusivamente pautadas pela engenharia
institucional em prol da boa governana metropolitana, seja no formato de

arranjos estadualizados, articulados pelos governos estaduais, seja na ver-
tente do municipalismo regionalizado, por exemplo, via consrcios pblicos
intermunicipais, mas sem imbricao com as foras socioeconmicas e pol-
ticas que moldam o pacto federativo brasileiro, em geral, e o das reas metro-
politanas, em particular, deparar-se-o com desafios no sentido de melhorar
a organizao, gesto e financiamento dos espaos da metrpole.
Jeroen Klink Graduao e mestrado em Economia pela Universidade de Til-

burg/Holanda e doutorado em Planejamento Urbano pela FAU-USP. Professor
no curso de Economia e coordenador do Programa de Mestrado em Planeja-
mento e Gesto do Territrio na Universidade Federal do ABC (Santo Andr,
Grande So Paulo). Temas de pesquisa: economia urbana e regional, desen-
volvimento e regimes de organizao e interveno territorial do Estado.
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A experincia de cooperao interestadual 91

no Brasil: formas de atuao e seus desafios
F E R N A N D O LU I Z A B R U C I O E H I RO N O B U S A N O
debate sobre cooperao federativa no Brasil cresceu muito nos ltimos

O anos. Isso ocorreu seja por conta da percepo da importncia do fen-
meno e das dificuldades para viabiliz-lo (Machado, 2009; Abrucio & Soares,
2001), seja em razo do incremento do nmero de experincias verticais e
horizontais de parceria intergovernamental (Spink, 2005; Abrucio, 2005;
Abrucio, Sano & Sydow, 2010). Ganharam destaque os temas da coorde-
nao federativa por meio de sistemas de polticas pblicas (Franzese, 2010),
os consrcios intermunicipais (Cruz, 2001; Cunha, 2004; Dieguez, 2011) e
os arranjos metropolitanos (Spink, Teixeira & Clemente, 2009; Klink, 2010).
Um arranjo intergovernamental, entretanto, foi praticamente negligenciado:
a articulao horizontal dos estados. Com exceo do trabalho de Sano
(2008), este aspecto do federalismo brasileiro ainda est para ser mais bem
compreendido.
Com o intuito de iluminar melhor esta questo, o presente artigo analisa
as formas de cooperao entre os estados na Federao brasileira contempo-
rnea. Para tanto, o texto discute inicialmente a importncia e as possibili-
dades destes arranjos horizontais, estabelecendo uma conceituao bsica.
Depois, feito um pano de fundo histrico, que reala a existncia de duas
tendncias federativas que dificultaram a implementao de um modelo coo-
perativo e democrtico: o autonomismo estadualista (paradigma dualista) e o
centralismo autoritrio (paradigma hierarquizador).
A redemocratizao trouxe uma nova agenda ao federalismo brasileiro,
aumentando o protagonismo dos governos subnacionais. A terceira parte do
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:20 Page 92
92 artigo discute como este contexto repercutiu sobre os estados, mostrando que
surgiram novas possibilidades cooperativas, mas tambm obstculos polticos
articulao intergovernamental. Na seo seguinte, so analisadas mais deti-
damente as experincias de cooperao interestadual, com foco nos trs tipos

definidos pela literatura: o modelo de advocacy do conjunto dos estados, os
arranjos territorializados e, sobretudo, os Conselhos horizontais de polticas
pblicas. So exatamente estas articulaes setoriais o campo mais profcuo,
atualmente, da interestadualidade no Brasil.
Pretende-se defender, como argumento principal do artigo, que houve
um avano maior no uso da articulao horizontal no plano das polticas
pblicas, com o intuito de compartilhar experincias e de defender as posi-
es dos governos estaduais junto Unio embora de forma temtica, e no
como o conjunto dos entes federativos estaduais. Inversamente, pouco foi
feito no que diz respeito s atuaes regionalizadas.
Na concluso so realados os principais aprendizados e desafios que se
colocam para a cooperao interestadual no Brasil.
1. A IMPORTNCIA DOS ARRANJOS INTERESTADUAIS

NO FEDERALISMO
modelo federativo nasceu nos Estados Unidos, no final do sculo 18, com
O o objetivo de, ao mesmo tempo, criar uma nao e proteger os direitos
dos estados. Este paradigma foi chamado de federalismo dual e sua forma de
funcionamento implicava uma separao mais rgida entre os entes e pratica-
mente nenhum estmulo parceria e ao entrelaamento entre eles. Mas, pau-
latinamente, esta realidade foi mudando nos EUA e outras Federaes que
nasceram posteriormente deram maior nfase necessidade de articulao
intergovernamental.
Isso ficou mais claro com a expanso das atividades estatais e das polticas
pblicas ao longo do sculo 20, mormente no campo do Welfare, quando se
tornou necessrio nacionalizar programas, integrar redes de equipamentos e
equipes pertencentes esfera federal e aos governos subnacionais, enfim,
aumentar o relacionamento entre os nveis de governo o que foi intitulado
de federalismo cooperativo. A partir deste estgio, a definio de federalismo,
nos termos de Daniel Elazar (1987), consagrou-se como a combinao entre
autonomia e interdependncia entre os nveis de governo. Desse modo, como
argumentou Paul Pierson (1995), o tema da coordenao entre os entes
tornou-se essencial em pases federativos, embora Pierson ressalte as dificul-
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dades existentes, pois este processo no natural e depende da construo de 93

arranjos socioinstitucionais no campo intergovernamental.
A dimenso vertical da coordenao/cooperao, isto , a relao entre
a experincia de cooperao interestadual no brasil

Unio, Estados (ou designao correlata) e governos locais, a mais tratada
pela literatura e, evidentemente, a mais importante para o conjunto das Fede-
raes. No entanto, a dimenso horizontal, referente articulao entre os
governos locais ou entre os entes estaduais, tambm tem se tornado cada vez
mais relevante. No plano local, os exemplos passam por experincias como as
de metropolitanizao, que obrigaram as cidades a criarem formas de articu-
lao para resolver problemas urbanos, e por outras parcerias que envolvam
temas nos quais haja uma tragdia dos comuns, como a questo ambiental,
do saneamento, de transportes e logstica, entre outras.
O mbito horizontal da cooperao federativa ainda , tanto na prtica
como na reflexo acadmica, mais voltado para as parcerias entre governos
locais. Arranjos interestaduais so minoritrios neste debate. Todavia, h
experincias neste sentido, e o pas onde houve maior avano neste campo so
os Estados Unidos. O primeiro grande exemplo foi a criao da National
Governors Association (NGA), em 1908, que representa os Executivos esta-
duais na defesa de seus interesses junto s instncias federais de poder e que
para garantir sua iseno, desde 1977 adota um mecanismo de rodzio entre
os dois grandes partidos (Democratas e Republicanos) na presidncia da ins-
tituio. Mais adiante, em 1933, foi criado o Council of State Governors
(CSG), que representa os trs Poderes e se define como uma organizao no-
partidria.
Se num primeiro momento estas instituies exerciam basicamente uma
tarefa de advocacy dos estados frente Unio, posteriormente, e cada vez mais,
elas se tornam estruturas para aumentar o intercmbio e as parcerias entre
estes entes no campo das polticas pblicas. A NGO, por exemplo, oferece
assistncia tcnica aos governadores, principalmente os de primeiro mandato,
e criou o National Governors Association Center for Best Practices (NGA
Center), que estuda e dissemina inovaes nos campos do Desenvolvimento
Econmico, Educao, Meio Ambiente, Energia, Transporte, Sade, Segu-
rana e Reforma Administrativa. O CSG, por sua vez, tem como sua misso
institucional aumentar a colaborao entre os estados, de maneira formal ou
informal1.
1 Sobre a NGO e a CSG, ver os sites www.nga.org e www.csg.org.

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94 O fenmeno da cooperao interestadual tem se espalhado para outras

Federaes. Dois exemplos disso so o caso canadense e o australiano. No
Canad foi criado, em 2003, o Council of the Federations, que representa as
treze provncias e os territrios, em particular na sua relao com o Governo

Federal. Na Austrlia h uma experincia de associativismo federativo com
um diferencial: o Council of Australian Governments (COAG) uma organi-
zao, criada em 1992, da qual fazem parte no s os seis estados e os dois ter-
ritrios, mas tambm os governos locais e o Governo Federal. Embora tenha
um papel importante em aumentar a capacidade de os estados vocalizarem
suas preferncias e influenciarem as decises maiores da Federao, trata-se
mais de um frum federativo que mistura articulaes horizontais e verticais.
O principal autor a tratar do tema da cooperao interestadual Joseph
Zimmerman, que publicou vrios trabalhos sobre o federalismo norte-ameri-
cano. Entre os que tratam do assunto, destacam-se Interstate Relations: the
neglected dimension of Federalism (1996), Interstate Cooperation: Compacts and
Administrative Agreements (2002) e Horizontal Federalism: Interstate Relation
(2011). A partir da leitura destas obras, podem ser selecionados trs tipos de
categorias para analisar o caso brasileiro. A primeira que o cenrio intergo-
vernamental mais geral tem efeitos sobre a forma como os estados atuam
entre si. A segunda diz respeito possibilidade de haver aes cooperativas
tanto formais como informais. E a terceira, que a mais importante, rela-
ciona-se com trs formas de interestadualidade: a de advocacy (1), a de com-
partilhamento de agenda e inovaes em polticas pblicas (2), alm da vin-
culada parceria com estados contguos territorialmente (3).
2. TRAJETRIA DA FEDERAO BRASILEIRA E A

(FALTA DA) AGENDA DA INTERESTADUALIDADE
mbora o Brasil tenha sido um Estado unitrio por quase todo o sculo
E 19, havia heterogeneidades profundas e anseios por diversidade e auto-
nomia regional desde as origens do pas, para citar as duas categorias que
Michel Burgess (1993) enumera como as bases do federalismo. Mas somente
com a Proclamao da Repblica o modelo federativo institudo, e de uma
forma que privilegiou a descentralizao do poder, comandado por elites oli-
grquicas (Abrucio, 1998). O resultado que a chamada Primeira Repblica,
na maior parte do tempo, foi marcada por um federalismo centrfugo no qual
predominava no s uma grande fora das governadorias estaduais, vis--vis a
uma Unio enfraquecida, como tambm havia poucos laos ou quase
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nenhum de integrao e cooperao entre as unidades federadas. Em poucas 95

palavras, cada estado tinha uma forte autonomia e pouca relao com os
demais.

O desenvolvimento deste federalismo estadualista e centrfugo aumentou
as desigualdades regionais e enfraqueceu a prpria ideia de nao. Com a
Revoluo de 1930, Vargas chegou ao poder e, entre outras grandes transfor-
maes, montou um projeto para fortalecer o Estado nacional. Ao longo
daquela dcada e particularmente a partir do Estado Novo, em 1937, o
Governo Federal ampliou sua estrutura poltico-administrativa e sua capaci-
dade de produzir polticas pblicas e de dirimir os conflitos sociais. Inversa-
mente, os estados se enfraqueceram e perderam inclusive a autonomia fede-
rativa. Apesar deste perodo antifederativo ter sido curto, o sentido
centralizador do modelo teve impacto nas dcadas seguintes.
Com a deposio de Vargas, o pas deu os primeiros passos em prol de
uma democracia de massas. O federalismo foi atingido por este processo, com
o retorno da autonomia estadual e o surgimento do municipalismo como um
fenmeno poltico, ancorado na Constituio de 1946 e na organizao de
grupos municipalistas. Sem dvida as relaes intergovernamentais se tor-
naram mais dinmicas e equilibradas. Porm, o modelo estatal varguista, cen-
tralizado na Unio, ampliou ainda mais sua interveno no campo das pol-
ticas pblicas, ao passo que apenas alguns estados especialmente os mais
desenvolvidos construram uma estrutura administrativa voltada
ampliao de suas funes. Este ponto importante, uma vez que o espao
que os entes federativos tm na produo de polticas determinante tanto
para sua autonomia como para influenciar o conjunto do jogo federativo, seja
no plano vertical seja no plano horizontal.
Um exemplo do efeito do modelo mais centralizador de relaes inter-
governamentais na dinmica interestadual pode ser percebido na criao e
desenvolvimento da Sudene. Criada em 1959 como um rgo federal para
combater a desigualdade regional, ela previa a participao dos estados em seu
processo decisrio. No entanto, os estados no foram capazes de articular uma
ao cooperativa porque, ao fim e ao cabo, estabeleceu-se mais um jogo hie-
rrquico do que interdependente entre os nveis de governo, seguindo a car-
tilha varguista.
Mas havia uma exceo: os trs estados da Regio Sul do pas debatiam,
desde a dcada de 1950, a criao de instrumentos de desenvolvimento
regional. Isso redundou na fundao, em 1961, do Banco Regional de Desen-
volvimento do Extremo Sul (BRDE), que atua, principalmente, para aumentar
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96 o acesso ao investimento de longo prazo para os empresrios sulistas. Esta coo-

perao interestadual sobreviveu ao centralismo do perodo e, ressalte-se, mais
recentemente incorporou o Mato Grosso do Sul como associado.
O regime militar exacerbou o modelo centralizador varguista, tornando

a Unio mais forte no mbito intergovernamental por meio de um processo
fortemente autoritrio. Criou-se o que j foi chamado de unionismo-autori-
trio (Abrucio, 1998). Os estados perderam grande parte de sua autonomia,
pois as eleies a governador tornaram-se indiretas, a carga tributria e suas
regras tambm foram concentradas no Governo Federal e houve uma ten-
dncia de se replicar nos governos subnacionais o modelo administrativo e as
diretrizes de polticas elaboradas em Braslia (Medeiros, 1986).
No contexto do perodo militar, a subordinao dos estados em relao
Unio apareceu inclusive em estruturas de cunho mais interestadual. Isso
ocorreu, por exemplo, no Conselho de Poltica Fazendria, que foi institucio-
nalizado em 1975, com o objetivo de harmonizar as polticas tributrias rela-
tivas ao ento ICM, a fim de evitar a guerra fiscal. Embora fosse um rgo de
articulao horizontal dos estados, ele foi, at o final do regime autoritrio,
dominado pelo Governo Federal (Sano, 2008, p. 77).
Em resumo, a trajetria histrica do Brasil no sculo 20 foi marcada, em
termos gerais, por dois padres federativos: ou vigorou um paradigma mais
dualista, ou a integrao foi feita por meio de um modelo mais hierrquico,
normalmente com suporte autoritrio. Somente com a redemocratizao
recente que o federalismo brasileiro assumiu, efetivamente, uma forma mais
prxima da sua definio bsica, isto , de combinao de autonomia com
interdependncia. Neste novo contexto, alguns processos vm se distanciando
da dicotomia autonomismo centrfugo versus centralismo hierrquico que
dominara as relaes intergovernamentais.
3. O NOVO LUGAR DOS ESTADOS:

OS PRIMEIROS PASSOS NA REDEMOCRATIZAO
s estados, e mais especificamente seus governadores, foram essenciais para

O a transio democrtica do pas. Isto comeou com as eleies diretas a
governador, em 1982, as primeiras efetivamente livres para um posto execu-
tivo de real importncia desde 1965 quando os militares perderam na Gua-
nabara e em Minas Gerais, e promulgaram legislao que definiu como indi-
reta a disputa para os governos estaduais. No processo eleitoral de 1982, a
oposio conquistou 10 das 22 governadorias, e passou a governar 56,48% da
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populao e a controlar trs quartos do PIB e 75% do ICM recolhido 97

(Abrucio, 1998, p. 94).
Com este novo poderio, os governadores da oposio foram decisivos

para impulsionar a campanha pelas Diretas-J e quando a Emenda Dante de
Oliveira foi derrotada no Congresso, eles tambm foram essenciais para arti-
cular a campanha de um dos seus, o governador mineiro Tancredo Neves,
em sua campanha para vencer no Colgio Eleitoral, obtendo o apoio de
outras elites regionais e dos governadores vinculados ao partido do regime.
importante ressaltar que, alm do discurso democrtico e da crtica a um
governo militar decrpito, o apoio descentralizao foi um dos elementos
agregadores nesta empreitada poltica. Vale citar uma frase do governador per-
nambucano, Roberto Magalhes, que era da base do governo, e dizia que (...)
no se sentia, desgraadamente, um governador de estado, mas um mero
administrador de provncia (apud Abrucio, 1998, p. 97).
Os estados recuperaram a autonomia plena com a Constituio de 1988,
a qual, ademais, tornou os municpios entes federativos, dando-lhes um
espao indito na Federao brasileira. Esta nova configurao de poder
garantiu aos governos subnacionais instrumentos para fazer inovaes em
polticas pblicas, o que ocorreu em vrios casos. Basta lembrar que pro-
gramas como o Programa Sade da Famlia (PSF) e o Bolsa Famlia, conside-
rados muito bem sucedidos, tiveram suas origens em administraes munici-
pais, assim como as primeiras experincias mais orgnicas de governo
eletrnico e de centros de atendimento integrado aos cidados aconteceram
em governos estaduais. Tambm vale citar o caso do Governo Montoro, em
So Paulo, que conseguiu construir uma nova relao entre o Executivo esta-
dual e as prefeituras durante o seu mandato, numa agenda que envolvia a
montagem de consrcios e polticas mais regionalizadas.
Os avanos obtidos com a nova institucionalidade federativa, no entanto,
no significaram que a cooperao e o entrelaamento intergovernamentais
tenham se tornado a tnica do sistema. Entre a Nova Repblica e o Plano
Real, predominou nos estados uma lgica mais defensiva de atuao perante
o Governo Federal. De um lado, estabeleceram laos mais informais para
garantir seu status quo em termos financeiros o que significava a rolagem de
suas dvidas em condies bem favorveis, manuteno do poder dos
Bancos Estaduais e do controle sobre o ICMS. Esta ao de advocacy deu aos
governadores um poderio importante para, at 1994, comportarem-se de
maneira irresponsvel no plano fiscal, repassando seus custos para a Viva
ou seja, toda a populao brasileira (Abrucio & Ferreira Costa, 1998).
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98 Por outro lado, contudo, a competio entre os estados aumentou a

partir do final da dcada de 1980, especificamente no que tange disputa por
investimentos privados por meio da guerra fiscal, processo que se agravou ao
longo dos anos 1990 (Piancastelli & Perobelli, 1996; Varsano, 1997; Abrucio
& Ferreira Costa, 1998). Esta situao de conflito gerou a impresso de que
no haveria espao para a cooperao interestadual, mas, como ser exposto
na prxima seo, a piora da situao fiscal e o aumento da cobrana da socie-
dade, gerada pela descentralizao das polticas pblicas e pela democrati-
zao, abriram caminhos para algumas mudanas neste cenrio pouco cola-
borativo.
Outra caracterstica do federalismo ps-Constituio de 1988 dificultava
a maior coordenao e cooperao entre os nveis de governo. Tratava-se da
conformao de um federalismo de carter mais compartimentalizado
(Abrucio, 2005; Daniel, 2001), isto , de um modelo de relaes intergover-
namentais em que as unidades se tornam mais autrquicas e menos entrela-
adas, tanto do ponto de vista vertical como em termos horizontais. Isso
resultou de dois fatores. Primeiro, o processo de descentralizao, com a
exceo do setor da Sade, foi feito sem um projeto coordenado de diviso e
compartilhamento de tarefas. Da que descentralizar significou repassar fun-
es e lutar por recursos, criando espao para formas de gaming, como o jogo
de empurra (passar para o outro a responsabilidade), o efeito carona (apro-
veitar dos servios custeados por outro) e o aumento dos custos da barganha
referente cooperao federativa, como bem percebeu o trabalho de Gustavo
Machado (2009). Somente quando a Unio, na segunda metade da dcada de
1990, resolveu atuar mais firmemente em termos de coordenao federativa
que a descentralizao passou a ser reordenada.
Tambm faltavam estmulos polticos, institucionais e financeiros coo-
perao, tanto a vertical como a horizontal. Prticas cooperativas, no campo
das polticas pblicas ou no plano territorial, no constituam regra no incio
da dcada de 1990.
Algumas mudanas iniciadas no final dos anos 1990 e que ganharam
maior fora na primeira dcada do sculo 21 comearam a alterar parte do
padro mais compartimentalizado do federalismo brasileiro. Em destaque,
trs aspectos: o Governo Federal aumentou suas aes de coordenao fede-
rativa, em particular no campo das polticas pblicas (Abrucio, 2005; Fran-
zese, 2010); aumentaram as parcerias intergovernamentais no plano territo-
rial, em especial os consrcios intermunicipais, mas tambm com a retomada
de arranjos metropolitanos; e, por fim, a crise financeira dos estados os
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obrigou a buscar novas sadas, sendo uma delas a constituio de fruns inte- 99
restaduais setoriais.
O caminho da interestadualidade comeou a ser mais explorado, embora

ainda esteja muito longe da dimenso que este fenmeno tem nos Estados
Unidos. A prxima seo procura entender um pouco melhor esta novidade
no federalismo brasileiro.
4. A COOPERAO INTERESTADUAL E
SEU TRAADO MAIS HEGEMNICO
s mudanas recentes no federalismo brasileiro, se no acabaram com ten-

A dncias autrquicas e hierarquizantes, pelo menos tm reforado a
adoo de mecanismos de coordenao e cooperao entre os entes. No plano
interestadual, isso pode ser verificado observando suas formas de manifes-
tao, tomando como base as trs categorias enunciadas anteriormente: arti-
culao como advocacy dos estados frente Unio, articulao com base ter-
ritorial e articulao por meio de Conselhos de Polticas Pblicas.
No que se refere articulao de advocacy mais geral dos estados, cabe
ressaltar que o Brasil no tem ainda nenhuma instituio ao estilo da National
Governors Association (NGA) norte-americana. Todas as aes so mais infor-
mais e ad hoc, relacionadas a questes de ocasio, principalmente no campo
da distribuio dos recursos e da gesto financeira do Estado, e normalmente
constitudas de forma reativa a um determinado projeto discutido no plano
federal pelo Executivo ou pelo Congresso Nacional ou a partir de uma
reunio organizada pelo presidente da Repblica. Alis, muito comum no
incio do mandato presidencial e/ou quando o Governo Federal comea a dis-
cutir alguma reforma legal com grande impacto federativo como os temas
previdencirio e tributrio que os governadores sejam reunidos em Braslia.
Isto aconteceu em todos os perodos, desde o Governo Collor. No entanto,
no muito depois a articulao informal dos governadores se dissolve ou perde
fora, embora consigam, juntos com outros lderes regionais, manter intacto
o sistema estadual de tributao, o grande elemento que une pela negativa os
governos estaduais.
As alianas informais entre os governadores so mais fortes no plano
regional, em particular entre os governantes do Nordeste e do Sul, os quais
so interligados por instituies federais no caso nordestino ou de coope-
rao interestadual no caso sulista que os agregam de alguma maneira.
Tentou-se fazer o mesmo na Regio Sudeste recentemente, em particular no
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100 tema da Segurana Pblica, mas os resultados so tmidos. De todo modo, a

no-institucionalizao de um frum permanente de articulao das governa-
dorias torna mais fluda e menos efetiva a articulao de advocacy dos estados
frente Unio. A profissionalizao da interestadualidade poderia reduzir o

carter fragmentrio que prevalece na maior parte do tempo. lgico que
continuariam a existir as disparidades horizontais, inter e intra regionais, mas
elas poderiam ser tratadas tambm pela via da cooperao interestadual, e no
serem dependentes apenas das aes do Governo Federal.
Uma das grandes dificuldades para se tomar este passo na Federao bra-
sileira est na dificuldade de separar, de um lado, a figura do governador
como liderana poltica que tem pretenses polticas no plano nacional ou no
regional, e, de outro, o papel que ele deve ter como representante de um
estado, posio que lhe daria uma identidade com os demais ocupantes das
governadorias. Novamente, a institucionalizao de um frum permanente
dos governadores reduziria o custo de enfrentar este dilema poltico-federa-
tivo.
Outra forma de articulao entre os estados diz respeito aos pactos
baseados na territorialidade contgua. Em relao a este tipo, uma primeira
forma de pactuao se d nas chamadas Regies Integradas de Desenvolvi-
mento (RIDEs), que so caracterizadas como reas de baixo desenvolvimento,
segundo o Ministrio da Integrao Nacional. Embora no seja puramente
interestadual, uma vez que envolve a participao dos trs nveis de governo,
este modelo cooperativo envolve a pactuao entre municpios que se encon-
tram em mais de uma unidade estadual, de modo que esta forma de associa-
tivismo territorial depende da anuncia e cooperao entre os estados envol-
vidos. No Brasil h hoje trs RIDEs, conforme Quadro abaixo:
Quadro 1. Regies Integradas de Desenvolvimento
N. RIDE Estados Municpios Legislao
1 Distrito Federal e Entorno Distrito Federal Lei Complementar n.94, 19/2/1998

Gois GO: 19 Decreto n.2.710, de 4/8/1998
Minas Gerais MG: 3 Decreto n.3.445, de 4/5/2000
2 Plo Petrolina e Juazeiro Pernambuco PE: 4 Lei Complementar n.113, de 19/9/2001

e Bahia BA: 4 Decreto n.4.366, de 9/9/2002
3 Grande Teresina Piau PI: 13 Lei Complementar n.112, de 19/9/2001

Maranho MA: 1 Decreto n 4.367, de 9/9/2002
Fonte: Abrucio, Sano & Sydow, 2010, p. 34.

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Existem formas de associativismo territorial entre municpios e entre 101

estados diferentes que no so RIDEs, e ocorrem basicamente na rea de
recursos hdricos. Um deles o Consrcio Interestadual para preservao do

Rio Carangola, que fica entre Minas e Rio de Janeiro. Ele foi formado em
2001 e, segundo o seu site institucional (http://www.ceivap.org.br),
(...) est conveniado com a EMBRABA, visando cooperao tcnico-

cientfica na produo de pesquisas cientficas, extenso acadmica,
atravs de estgios e orientao tcnica para produtores rurais e usurios
de recursos naturais. Desde a sua criao vm sendo desenvolvidas aes
consideradas de relevncia para a comunidade local. Entre os trabalhos
realizados, podem ser citados projetos de Educao Ambiental e de
Conscientizao, projetos de Manejo Integrado de Bacias Hidrogrficas
e campanhas em parceria com escolas e com igrejas.
Como se v, trata-se de uma forma de consorciamento que envolve as

trs esferas federativas de governo, e no uma cooperao interestadual pura.
Numa forma mais plena de interestadualidade, em que os governos esta-
duais so os atores nicos do consorciamento, detectou-se a existncia de
poucos consrcios interestaduais (cf. Abrucio, Sano & Sydow, 2010). O pri-
meiro formado pelos Estados do Cear, Piau e Maranho, est voltado para
a promoo do turismo na regio. Foi criada em 2008 a Agncia de Desen-
volvimento Regional Sustentvel (ADRS), localizada em Parnaba (PI), com
o objetivo de implantar projetos tursticos nas 19 cidades entre Barreirinhas
(MA) e Acara (CE) denominado de Rota das Emoes , alm da cons-
truo de uma escola de formao de profissionais do turismo e hotelaria.
O Consrcio Interestadual de Sade Pernambuco-Bahia foi criado em
abril de 2009 para a gesto do Hospital de Urgncias e Traumas de Petrolina.
Conta com o apoio do Ministrio da Sade e a participao das prefeituras
das cidades de Petrolina e Juazeiro.
Em 2008 os governos de Sergipe e Alagoas iniciaram as conversaes
para a criao de um consrcio para promover o desenvolvimento da regio
do Baixo So Francisco. Foram criados seis grupos de trabalho para a elabo-
rao conjunta do Plano Integrado de Desenvolvimento do Baixo So Fran-
cisco.
O que se constata que os governos estaduais no fazem, diretamente,
muitas articulaes sob a base territorial. Na verdade, o maior nmero de
experimentos ocorre com a participao tambm dos municpios e do
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102 Governo Federal, gerando arranjos verticais e horizontais. Talvez esta seja uma
caracterstica da Federao brasileira, a da combinao dos vetores verticais e
horizontais no plano da cooperao interestadual. Isto provavelmente derive,
em parte, da distribuio de competncias legislativas e materiais entre os

entes. Explicando melhor o argumento: a existncia de muitas tarefas comuns
e compartilhadas entre estados e municipalidades, alm da forte concentrao
das definies normativas no plano da Unio e um raio legislativo pequeno
no plano estadual, levam a uma necessidade maior de articulao dos
governos estaduais com os outros nveis de governo, incluindo a suas formas
de colaborao e consorciamento. Da ser menor o contingente de casos de
cooperao territorializada exclusivamente interestadual.
O espao mais profcuo de cooperao entre os estados tem sido o dos
Conselhos de Polticas Pblicas. H hoje 18 Conselhos e fruns que con-
gregam secretrios estaduais de diferentes setores, cujos objetivos so disse-
minar diagnsticos, experincias e boas prticas, discutir temas e problemas
comuns, defender os interesses estaduais frente ao Governo Federal e propor
modificaes legais no arcabouo jurdico nacional. O Quadro abaixo retrata
estas entidades:
Quadro 2. Conselhos e Fruns de Secretrios Estaduais
# Conselhos e Fruns de Secretrios Estaduais Incio
1 Conselho Nacional de Poltica Fazendria (CONFAZ) 1975
2 Conselho Nacional de Secretrios de Sade (CONASS) 1982
3 Frum Nacional de Secretrios e Dirigentes Estaduais de Cultura 1983
4 Conselho Nacional de Secretrios de Educao (CONSED) 1983
5 Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais para Assuntos de Cincia, Tecnologia e Inovao (CONSECTI) 1987
6 Conselho Nacional de Secretrios de Estado de Administrao (CONSAD) 1991
7 Conselho Nacional de Secretrios de Estado de Planejamento2 (CONSEPLAN) 2000
8 Colgio Nacional de Secretrios Estaduais de Segurana Pblica (CONSESP) 2003
9 Frum Nacional de Secretrios de Turismo 2003
continua
2 O Conselho foi criado durante a XXVIII Reunio do Frum Nacional de Secretrios do

Planejamento, realizado em 18 de outubro de 2006.
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continuao
103
# Conselhos e Fruns de Secretrios Estaduais Incio

10 Frum Nacional dos Secretrios de Trabalho (FONSET) *
11 Frum Nacional de Secretrios de Agricultura (FNSA) *
12 Frum Nacional de Secretrios de Habitao *
13 Frum Nacional de Secretrios de Assistncia Social *
14 Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Administrao Penitenciria *
15 Frum Nacional dos Secretrios Estaduais de Saneamento Ambiental *
16 Frum Nacional de Secretrios de Estado de Transportes *
17 Frum Nacional de Secretrios para Assuntos de Energia *
18 Frum Nacional de Secretrios e Gestores Estaduais de Esporte e Lazer *
* sem informao
Fonte: Abrucio, Sano & Sydow, 2010, p. 36.
Estes Conselhos tm tido um papel indito e fundamental para o fede-

ralismo brasileiro, dando aos governos estaduais um frum de discusso e arti-
culao que no havia at ento. Eles ganharam maior relevncia com a crise
do federalismo estadualista, em 1995, quando as governadorias entraram em
forte crise fiscal e precisaram reorganizar sua administrao e as polticas
pblicas (Abrucio & Ferreira Costa, 1998). Ademais, o peso destas entidades
cresceu com a ampliao das polticas de coordenao federativa adotadas
pelo Governo Federal, as quais buscaram organizar o processo de descentrali-
zao por meio de aes indutivas e a construo de sistemas nacionais de
polticas pblicas. Desse modo, pode-se dizer que fatores internos e externos
aos estados, num movimento tanto vertical quanto horizontal, afetaram posi-
tivamente a cooperao interestadual.
Para exemplificar este argumento, podem ser citados os exemplos do
Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Administrao (Consad) e do
Conselho Nacional de Secretrios de Educao (Consed). O Consad foi fun-
damental, nos ltimos quinze anos, para fazer diagnsticos sobre a situao
dos governos estaduais e para disseminar experincias bem sucedidas de
gesto. Em relao a este ltimo ponto, vale destacar a disseminao dos Cen-
tros de Atendimento Integrado ao Cidado, formas de governo eletrnico,
instrumentos de gesto de pessoal e modelos organizacionais, como Organi-
zaes Sociais.
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104 Este papel de disseminador de polticas pblicas, embora tenha aspectos

vinculados a prticas especficas dos estados, foi bastante influenciado, direta
e indiretamente, pelas aes do Governo Federal. O impulso inicial ao
Consad foi dado pelo ento Ministrio da Administrao e Reforma do

Estado (Mare), comandado por Luiz Carlos Bresser Pereira, na segunda
metade da dcada de 1990. Depois, muitos ex-membros do perodo FHC
que trabalharam com a questo da gesto pblica foram ocupar postos impor-
tantes nos governos estaduais, e deram um novo alento ao Consad, j no
perodo 2003-2006. Quando o Governo Lula reconstruiu e props um plano
de modernizao das administraes pblicas estaduais, o Programa Nacional
de Apoio Modernizao da Gesto e do Planejamento dos Estados Brasi-
leiros e do Distrito Federal (PNAGE), O Consad foi a arena principal de
negociao para montar o desenho do programa (Abrucio, 2005a).
Com o passar do tempo, o Consad tem aumentado sua capacidade de for-
mular polticas e reivindicar aes do Governo Federal. Montou um Congresso
anual no qual so apresentadas experincias de gesto pblica de todo o pas,
que j est na sua terceira edio. Em 2008, o conjunto dos estados apresentou
ao Governo Federal uma Agenda Nacional de Gesto Pblica, cobrando a falta
de diretrizes para modernizao do Estado brasileiro. Estes exemplos mostram
que o Consad consegue hoje ser tanto um instrumento de debate sobre a rea-
lidade estadual como um instrumento de advocacy federativo.
O Conselho Nacional de Secretrios de Educao (Consed) um dos
mais antigos fruns de colaborao horizontal e, tal como o congnere da
Sade, ele fruto das discusses pela redemocratizao e descentralizao do
pas, no ocaso do regime militar. Foi muito importante para pressionar pela
mudana da legislao nacional, principalmente na Constituinte, em prol de
medidas descentralizadoras. No entanto, como nesta poltica o papel dos
municpios crescente, o que gerou inclusive a organizao de uma forte asso-
ciao municipalista a Undime (Unio Nacional dos Dirigentes Municipais
de Educao) , a ao de advocacy federativo junto Unio teve que ser divi-
dida, s vezes de forma colaborativa, s vezes de forma conflituosa.
Com a ampliao das polticas de coordenao federativa por parte do
Governo Federal, em meados da dcada de 1990, o Consed foi mais acionado
para lidar com este processo, seja porque o Executivo federal tem recursos
para induzir aes principalmente nas unidades federativas menos desenvol-
vidas, seja porque, como dito antes, porque a Unio concentra a maior parte
das competncias legislativas. interessante notar que se na aprovao do
Fundef os governos estaduais tiveram pouca capacidade de influenciar o
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:20 Page 105
desenho legislativo, no caso mais recente do Fundeb houve uma melhoria da 105
articulao dos estados via Consed, como tambm dos municpios, via
Undime. Isto revela o amadurecimento e o fortalecimento desta instituio de

cooperao interestadual.
Atualmente, tambm tem se desenvolvido mais a capacidade de dissemi-
nao de boas prticas no Consed, mas num grau ainda menor do que o pro-
duzido pelo Consad. Provavelmente, este resultado tem a ver com o maior
consenso entre os membros da coalizo da gesto pblica do que na educao.
Em ambos os casos aqui relatados, a cooperao interestadual tem se
mostrado uma via importante de atuao federativa. bem verdade que se,
por um lado, houve um aumento da autonomia dos Conselhos estaduais em
sua articulao institucional, por outro lado, eles tm, necessariamente, um
entrelaamento intrnseco com as aes da Unio, e por vezes, em menor
medida, com municpios e suas associaes. De qualquer modo, a existncia
de instituies que exercem especificamente a interestadualidade um avano
e d maior capacidade federativa aos estados.
Cabe ressaltar que nem todos os Conselhos de Polticas Pblicas chegou
a este estgio. Na verdade, a maioria ainda est num processo inicial de cons-
truo institucional. Neste sentido, a natureza e o grau de amadurecimento
da poltica fazem diferena nos resultados da cooperao interestadual.
Alm disso, h um caso em que h uma indefinio de papis federativos.
Trata-se da mais antiga das associaes estadualistas, o Conselho Nacional de
Poltica Fazendria (Confaz). Criado em 1975 e reformulado em 1990, o
Confaz ainda tem a participao do Governo Federal no topo da estrutura do
poder, um resqucio de suas origens no regime autoritrio. A despeito disso,
os estados tm procurado controlar mais a agenda, fazendo, inclusive, reu-
nies prvias com a participao apenas das Secretarias estaduais de Fazenda.
Esta esquizofrenia institucional agravada pela forte competio entre os
estados em matria tributria, por conta da guerra fiscal. Mesmo assim, h
cooperao relativa a assuntos tcnicos e formas de melhorar a capacidade
arrecadatria e de gastos dos governos estaduais, particularmente nos fruns
mais tcnicos deste Conselho (Sano, 2008).
No obstante os problemas e dificuldades, os Conselhos de Polticas
Pblicas constituem a forma mais efetiva de articulao interestadual no
Brasil. O seu sucesso se deve, em primeiro lugar, maior capacidade de pro-
duzir respostas compartilhadas no campo das polticas pblicas, reduzindo
heterogeneidades que existem entre as unidades federadas e facilitando a dis-
seminao de boas prticas. Em segundo lugar, sua estrutura composta por
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:20 Page 106
106 policymakers, ao estilo tcnico-polticos (Aberbach, Putnam & Rockman,

1981; Loureiro & Abrucio, 1999), reduz o aspecto competitivo que h entre
as lideranas estaduais e regionais nas formas de articulao especficas dos
governadores as quais, no por acaso, persistem como instrumentos mera-

mente informais e ocasionais.
Alm disso, a institucionalizao desses fruns federativos tem ocorrido,
geralmente, de maneira concomitante ao desenvolvimento das polticas
nacionais, especialmente a partir da maior utilizao de instrumentos de coor-
denao federativa por parte do Governo Federal. A natureza do federalismo
brasileiro, com competncias comuns no plano da ao e forte concentrao
normativa nas mos da Unio e uma baixa amplitude legislativa dos estados,
explica em parte este processo. Mas preciso realar que os Conselhos per-
mitem que esta caracterstica de maior dependncia dos governos estaduais
em relao aos outros nveis, no que se refere s decises materiais e legisla-
tivas das polticas pblicas, possa ser acompanhada de um instrumento de
articulao, formulao e defesa dos interesses estaduais.
CONCLUSO
campo da interestadualidade ainda um terreno embrionrio no federa-

O lismo brasileiro. A longa trajetria da dicotomia autonomismo centrfugo
versus centralismo hierrquico atrapalhou a formao de formas de coope-
rao interestadual ao longo do sculo 20. Depois, com a redemocratizao,
abriram-se novos campos de relacionamento intergovernamental, mais demo-
crticos e vinculados a uma combinao mais equilibrada entre autonomia e
interdependncia dos nveis de governo. Porm, os primeiros anos ps-Cons-
tituio de 1988 favorecerem mais um paradigma de federalismo comparti-
mentalizado, dificultando a colaborao horizontal e vertical entre os entes.
A partir da segunda metade da dcada de 1990, a cooperao federativa
aumentou muito, mesmo que ainda permaneam problemas e zonas cin-
zentas no plano intergovernamental. No foi, ademais, um processo igual em
todas as reas e para todos os nveis de governo os setores de poltica social
e os pactos intermunicipais foram os que mais avanaram em termos de ins-
titucionalizao de mecanismos cooperativos. De todo modo, o crescimento
das polticas de coordenao federativa da Unio e a crise fiscal e administra-
tiva dos estados levaram tambm os governos estaduais a atuar mais em prol
de formas entrelaamento federativo. bem verdade que a natureza da Fede-
rao brasileira no que tange distribuio das competncias legislativas e
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:20 Page 107
materiais no plano das polticas pblicas, bem como a heterogeneidade dos 107
estados, geram normalmente incentivos para pactuaes intergovernamentais
nas quais os estados precisam, de um modo ou de outro, da participao dos

outros nveis de governo. Isto, em si, no um problema, contanto que neste
processo fique marcada a autonomia dos governos estaduais e sua capacidade
de institucionalizar formas de cooperao federativa.
Problema maior a baixa institucionalizao dos modelos de cooperao
interestadual. Tanto no plano da ao dos governadores como na articulao
com base territorial praticamente no houve avano nos ltimos anos. Maior
sucesso foi obtido pelos Conselhos Estaduais de Polticas Pblicas. Alguns
deles tm conseguido discutir a agenda das polticas, disseminar boas prticas
e estabelecer a advocacy dos estados junto Unio. No entanto, esta realidade
positiva ainda minoritria. Para mudar esta situao, necessrio, ao mesmo
tempo, haver alteraes no plano nacional das polticas e o reforo das insti-
tucionalidades destes Conselhos. Em outras palavras, o fortalecimento da
interestadualidade por esta via vai depender de aes nos planos vertical e
horizontal da Federao.
possvel, ademais, ter um avano incremental na articulao interesta-
dual com a institucionalizao e profissionalizao dos fruns que congre-
guem os governos estaduais. Mas mudanas maiores de incentivo coope-
rao dependero tanto da maior capacidade de os estados definirem seu lugar
nas polticas pblicas incluindo a o tema das competncias legislativas,
questo ignorada pelo debate federativo , como no que se refere ao sistema
poltico e o lugar dos governadores dentro dele. Aqui, a mudana seria mais
de cunho comportamental, para que eles se comportem mais como pares do
que como bares.
No curto e mdio prazo, a melhor aposta para a interestadualidade est nos
Conselhos de Polticas Pblicas. Esta uma aposta mais crvel e que parte do
suposto de que o sucesso deles pode gerar mais debate sobre a necessidade de
cooperao interestadual no federalismo brasileiro. Afinal, como mostra a lite-
ratura, muitas vezes so as policies que modificam as politics e suas instituies.
Fernando Luiz Abrucio Doutor em Cincia Poltica pela USP, professor e pes-
quisador do Programa de Mestrado e Doutorado em Administrao Pblica e
Governo da Fundao Getulio Vargas (SP).
Hironobu Sano Doutor em Administrao Pblica e Governo pela Fundao
Getulio Vargas (SP) e professor do Programa de Mestrado e Doutorado em
Administrao da Universidade Federal do Rio Grande do Norte.
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Consrcios numa perspectiva 111

histrico-institucional
M A R I A D O C A R M O M E I R E L L E S TO L E D O C R U Z
FTIMA FERNANDES DE AR AJO
S I N O E L B AT I S TA
1. INTRODUO
Constituio Federal de 1988 conferiu aos municpios o status de ente

A federado e estes passaram a ter uma nova configurao nas suas compe-
tncias, tanto em direitos como em responsabilidades. Essa estratgia de des-
centralizao obrigou os municpios a assumirem a execuo de vrias pol-
ticas pblicas, antes realizadas pelos governos federal e estaduais.
A ampliao das atribuies no implicou na correspondente ampliao
de recursos financeiros, materiais, tecnolgicos e humanos, o que tem trazido
dificuldades s administraes municipais.
Em 2010, 70,34% dos municpios brasileiros so de pequeno porte, com
at 20.000 habitantes1, e a maioria no apresenta condies tcnicas, finan-
ceiras e de escala para arcar, isoladamente, com as responsabilidades advindas
da descentralizao. No obstante, observa-se que muitas questes so de
mbito intermunicipal, o que exige uma nova forma de articulao, organi-
zao e atuao.
O pacto federativo prev a cooperao tcnica e financeira da Unio e do
Estado com os municpios. A cooperao entre as unidades federativas per-
1 IBGE, 2010.
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112 mite somar esforos para maximizar os meios empregados e uma alternativa
para promover o desenvolvimento e a qualidade de vida dos muncipes.
Nesse contexto, vrios municpios tm inovado e criado novas formas de
organizao para a prestao de servios. Esta parceria entre os municpios

chamada de cooperao horizontal, ou ainda, intermunicipal.
Uma forma de cooperao o consrcio intermunicipal formado por
entes da mesma esfera. Foi organizado, principalmente nas dcadas de 1980
e 1990, como parte da estratgia de descentralizao de algumas polticas
pblicas. Um exemplo ocorreu no Estado de So Paulo, com o governador
Montoro (1983 a 1986) que incentivou a criao de consrcios.
Desde o final da dcada de 1980 surgem outras iniciativas de articulao
microrregional, envolvendo outros atores que no apenas o Poder Pblico
Municipal, como a Cmara Regional e a Agncia de Desenvolvimento do
Grande ABC e o Consrcio das Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Jun-
dia2, etc. Estas so novas formas de relao entre diversos nveis do poder
Pblico, empresas e a sociedade civil.
As formas de cooperao intermunicipal (consrcios, associaes, agn-
cias, etc.) surgem como alternativas para viabilizar os servios e podem auxi-
liar na racionalizao das atividades e na organizao das Administraes
municipais.
As reas de sade e recursos hdricos tm se utilizado desses arranjos ins-
titucionais para organizar os sistemas descentralizados de atendimento, rea-
lizar atividades e servios especializados, executar obras, adquirir insumos,
entre outras aes.
Os pactos, os consrcios como associao civil sem fins econmicos, os
consrcios pblicos, as agncias, as redes, as empresas, as associaes, os
fruns intermunicipais so formas que os municpios tm utilizado para se
associar e resolver problemas comuns e que transcendem ao seu territrio.
Aps a Constituio de 1988 e da promulgao de algumas leis que a
regulamentam, esses formas tm sido utilizadas com maior frequncia com o
objetivo de racionalizar os recursos locais e regionais e como um modelo de
gesto. Nesse contexto de reforma do Estado e de incentivo descentralizao
das polticas pblicas, os consrcios intermunicipais tm sido difundidos e
representam parcerias entre governos locais.
2 O nome consrcio aqui fantasia, pois no segue o conceito jurdico do mesmo.

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As experincias existentes reforam os conceitos de cooperao intergo- 113

vernamental e solidariedade, e podem auxiliar a potencializar aes de articu-
lao microrregional. Possibilitam ganhos de escala, alm de ser um novo
consrcios numa perspectiva histrico-institucional

modelo gerencial de gesto microrregional. Possibilitam a discusso de um
planejamento regional, ampliao da oferta de servios, racionalizao de
equipamentos; ampliao de cooperao regional, flexibilizao dos meca-
nismos de aquisio de equipamentos e de contratao de pessoal; entre
outras.
Este texto analisar os consrcios formados pelos municpios e descreve
uma base conceitual de cooperao horizontal e vertical, indicando onde os
consrcios se inserem. Em seguida, apresenta um breve histrico dos consr-
cios, avanos e desafios a serem enfrentados e finaliza com algumas reflexes.
Ressalta-se que, em funo da diversidade de arranjos existentes, no
existe um modelo nico a ser adotado no Pas. Cada realidade deve encontrar
o seu referencial. O consrcio uma forma, mas no a nica e, para determi-
nadas polticas, fundamental a articulao com outros atores.
2. COOPERAO HORIZONTAL E VERTICAL3
cooperao entre os governos locais, estaduais e nacional materializam-

A se em um determinado territrio e envolve o estabelecimento e o ama-
durecimento das relaes entre as instituies. O tempo em que se constri
vnculos cooperativos marcado pelo aprofundamento do conhecimento do
problema, dos territrios, das comunidades e dos interesses envolvidos e dos
ativos possveis de serem mobilizados. Neste espao desenvolve-se o alinha-
mento das estratgias acerca da construo do diagnstico do problema, os
insumos e custos necessrios para solucion-lo e quanto cada ator pode com-
partilhar (recursos materiais, financeiros, humanos e tecnolgicos, entre
outros). Portanto, a cooperao4 a estratgia de mobilizao desses recursos
e pode ser caracterizada como:
Cooperao horizontal; e
Cooperao vertical.
3 BATISTA, Sinoel. A paradiplomacia e seus atores nas polticas pblicas locais na Amrica
Latina experincias de So Paulo e Montevidu, 2010.
4 BATISTA, Sinoel, JAKOBSEN, Kjeld, EVANGELISTA, Ana Carolina P. La apertura al
exterior de las ciudades latinoamericanas y la cooperacin descentralizada, 2007.
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:20 Page 114
114 2.1 Cooperao horizontal
Aqui sero abordadas duas modalidades de cooperaes (intra e intergo-

vernamental) e suas subdivises:
INTRAGOVERNAMENTAL, tambm chamada de intersetorial: compreende

o compartilhamento de aes e soma de esforos entre diferentes setores
e agncias de uma mesma esfera de governo (Farah, Jacobi, 2000).
A Figura 1 ilustra a situao de uma cooperao desta natureza em um
projeto habitacional. Por mais que as aes sejam coordenadas pela pol-
tica de habitao, ela depender de outras para alcanar os padres de
habitabilidade adequado (educao, sade, etc.).
Figura 1. Cooperao horizontal intragovernamental
GOVERNO NACIONAL GOVERNO

NACIONAL
TRANSPORTES
SEGURANA
HABITAO
EDUCAO
AMBIENTE
ESPORTES
CULTURA
ASSIST.
SOCIAL
SADE
MEIO
GOVERNO ESTADUAL GOVERNO

ESTADUAL
TRANSPORTE
SEGURANA
EDUCAO
AMBIENTE
ASSIST.
SOCIAL
SADE
MEIO
GOVERNO MUNICIPAL GOVERNO

MUNICIPAL
SANEAMENTO
TRANSPORTE
AMBIENTAL
E ESPORTES
HABITAO
EDUCAO
CULTURA
ASSIST.
SOCIAL
SADE
INTERGOVERNAMENTAL: envolve compartilhamento de aes e soma de

esforos entre entes de uma mesma esfera de governo. Podem ser subdi-
vididas em:
- Intermunicipal: compreende o compartilhamento de aes e soma de
esforos entre dois ou mais municpios. Ressalta-se que a cooperao
intermunicipal pode ser de abrangncia microrregional ou regional e pode
ainda compreender municpios de um ou mais Estados. Um exemplo so
os consrcios intermunicipais/pblicos e associaes de municpios.
A Figura 2 ilustra uma cooperao na sade desta natureza que remete s
experincias dos Consrcios Intermunicipais ou pblicos.
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:20 Page 115
Figura 2. Cooperao horizontal intragovernamental intermunicipal 115


NACIONAL
TRANSPORTES
SEGURANA
HABITAO
EDUCAO
AMBIENTE
ESPORTES
CULTURA
ASSIST.
SOCIAL
SADE
MEIO
ESTADUAL
TRANSPORTE
SEGURANA
EDUCAO
AMBIENTE
ASSIST.
SOCIAL
SADE
MEIO
GOVERNO MUNICIPAL 1 GOVERNO MUNICIPAL 2 GOVERNO

MUNICIPAL
SANEAMENTO
SANEAMENTO
TRANSPORTE
TRANSPORTE
AMBIENTAL
AMBIENTAL
E ESPORTES
E ESPORTES
HABITAO
HABITAO
EDUCAO
EDUCAO
CULTURA
CULTURA
ASSIST.
SOCIAL
ASSIST.
SOCIAL
SADE
SADE
- Interestadual: compreende o compartilhamento de aes e soma de

esforos entre dois ou mais governos estaduais e/ou o Distrito Federal.
A Figura 3 ilustra a situao de uma cooperao estadual em segurana
pblica que remete s experincias protagonizadas pelos entes federados
na esfera dos Estados e Distrito Federal.
Figura 3. Cooperao horizontal intergovernamental interestadual

NACIONAL
TRANSPORTES
SEGURANA
HABITAO
EDUCAO
AMBIENTE
ESPORTES
CULTURA
ASSIST.
SOCIAL
SADE
MEIO
GOVERNO ESTADUAL 1 GOVERNO ESTADUAL 2 GOVERNO

ESTADUAL
TRANSPORTE
TRANSPORTE
SEGURANA
SEGURANA
EDUCAO
EDUCAO
AMBIENTE
AMBIENTE
ASSIST.
SOCIAL
ASSIST.
SOCIAL
SADE
SADE
MEIO
MEIO

MUNICIPAL
SANEAMENTO
TRANSPORTE
AMBIENTAL
E ESPORTES
HABITAO
EDUCAO
CULTURA
ASSIST.
SOCIAL
SADE
- Inter Naes: compreende o compartilhamento de aes e soma de

esforos entre duas ou mais naes. Um exemplo a experincia da
Hidreltrica Itaipu onde o Brasil e o Paraguai possuem atuao conjunta.
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:20 Page 116
116 2.2 Cooperao vertical
Aqui so apresentadas modalidades de cooperao vertical: intra e inter-

governamental e suas subdivises:
INTERGOVERNAMENTAL compreende o compartilhamento de aes e

soma de esforos de uma poltica pblica entre as diversas esferas de
governo de um Estado nacional.
A Figura 4 apresenta o Programa Sade da Famlia (PSF) que ilustra bem
esta modalidade de cooperao. um programa federal, com desdobra-
mentos nos Estados e implementados pelos Municpios.
Figura 4. Cooperao vertical intergovernamental

NACIONAL
TRANSPORTES
SEGURANA
HABITAO
EDUCAO
AMBIENTE
ESPORTES
CULTURA
ASSIST.
SOCIAL
SADE
MEIO

ESTADUAL
TRANSPORTE
SEGURANA
EDUCAO
AMBIENTE
ASSIST.
SOCIAL
SADE
MEIO

MUNICIPAL
SANEAMENTO
TRANSPORTE
AMBIENTAL
E ESPORTES
HABITAO
EDUCAO
CULTURA
ASSIST.
SOCIAL
SADE
INTRAGOVERNAMENTAL compreende aes e soma de esforos comuns de

mais de uma poltica pblica entre as diversas esferas de governo de um
estado nacional.
A Figura 5 apresenta o Programa Bolsa-Famlia (PBF) que um exemplo
de cooperao vertical intragovernamental. um programa de transfe-
rncia de renda com condicionalidades nas reas de sade, educao,
assistncia social e segurana alimentar. A gesto do programa realizada
de forma descentralizada, por meio da conjugao de esforos entre a
Unio, Estados e Municpios.
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:20 Page 117
Figura 5. Cooperao vertical intragovernamental 117


NACIONAL
TRANSPORTES
SEGURANA
HABITAO
EDUCAO
AMBIENTE
ESPORTES
CULTURA
ASSIST.
SOCIAL
SADE
MEIO
ESTADUAL
TRANSPORTE
SEGURANA
EDUCAO
AMBIENTE
ASSIST.
SOCIAL
SADE
MEIO

MUNICIPAL
SANEAMENTO
TRANSPORTE
AMBIENTAL
E ESPORTES
HABITAO
EDUCAO
CULTURA
ASSIST.
SOCIAL
SADE
Os consrcios pblicos podem ser uma forma de cooperao vertical

desde que envolva:
Municpios e um ou mais Estados;
Municpios, um ou mais Estados e a Unio; ou
um ou mais Estados e a Unio5
3. BREVE HISTRICO DOS CONSRCIOS
ara que possa ser discutida a situao dos consrcios intermunicipais e

P pblicos necessrio compreender como a cooperao evoluiu nas
ltimas dcadas no Brasil. Optou-se por tratar aqui, a partir da Emenda
Constitucional 1/69 que j previa a possibilidade de cooperao entre entes
da Federao por meio de convnios:
a Unio, os Estados e os Municpios podero celebrar convnios para a exe-

cuo de suas leis, servios ou decises, por intermdio de funcionrios fede-
rais, estaduais e municipais. (Art. 13, 3)
5 Esta somente poder participar se o(s) Estado(s) de todos os municpios envolvidos esti-
verem presentes.
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:20 Page 118
118 A Emenda e o artigo 30 da Constituio previam que os municpios

podiam legislar sobre assuntos de interesse local e constituam a base para a
associao de municpios.
Desde 1970, a cooperao intermunicipal ocorria por meio de pacto ou

de associao com personalidade jurdica prpria e de direito privado nos
casos em que havia a prestao de servios e a necessidade de recursos. Criou-
se uma figura nova, com personalidade jurdica de direito privado, mas com
partcipes pblicos os municpios.
Essa forma foi chamada de consrcio administrativo e se constituiu
como um ajuste celebrado entre duas ou mais pessoas jurdicas de direito
pblico da mesma esfera de governo, ou entre entidades da administrao
indireta, com objetivos comuns. Regido pelo Cdigo Civil, seguia os princ-
pios da Administrao Pblica.
A operacionalizao do consrcio era feita por meio da disponibilizao
de recursos materiais, tecnolgicos, humanos e financeiros prprios de cada
municpio ou de outros parceiros (governos estaduais e federal, organizaes
no governamentais, entre outras).
Os consrcios intermunicipais assumiram, em sua maioria, a personali-
dade jurdica de associao civil sem fins econmicos6 e, aps serem consti-
tudos pelos municpios, passavam a ter um estatuto prprio, inscrio no
Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica (CNPJ) e demais formalidades necess-
rias ao registro de uma associao civil sem fins econmicos. Para sua manu-
teno, havia uma cota de contribuio financeira, obrigatria para todos os
municpios envolvidos, de acordo com critrios estabelecidos em seu estatuto.
Observa-se que, apesar da flexibilidade desse arranjo organizacional,
muitos enfrentavam problemas devido a fragilidade jurdica; natureza jur-
dica; relao com outros entes federados; falta de compromisso e responsabi-
lidade de pagamento das contribuies municipais, gerando dficits; descom-
promisso com os acordos firmados entre os municpios; uso poltico;
irresponsabilidade fiscal; entre outros.
Por funcionarem, em sua maioria, com recursos pblicos, o consrcio
passou a ser fiscalizado por rgos do Executivo, Judicirio, Legislativo e Tri-
bunais de Contas estaduais, principalmente no incio da dcada de 1990.
6 Ressalta-se que, antes da alterao do Cdigo Civil, os consrcios podiam ser sociedades
e associaes e eram sem fins lucrativos, hoje, so denominados associaes sem fins eco-
nmicos.
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Esse movimento, juntamente com a necessidade de aprofundar o pacto 119

federativo, culminou com a promulgao da Lei federal 11.107/05, conhe-
cida como Lei dos Consrcios Pblicos. Esta surge para regulamentar o artigo

241 da Constituio Federal, com a redao dada pela Emenda Constitu-
cional 19/98, que assim dispe:
Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os municpios discipli-

naro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao
entre os entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos,
bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens
essenciais continuidade dos servios transferidos.
Com a Lei, o consrcio pblico institudo como:

associao pblica, ou
pessoa jurdica de direito privado.
O consrcio pblico, diferentemente da legislao anterior, deve adquirir

personalidade jurdica de direito pblico, no caso de constituir associao
pblica, ou de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da
legislao civil. Assim, um novo arranjo institucional no referencial jurdico
criado: a associao pblica.
O consrcio pblico com personalidade jurdica de direito pblico
integra a administrao indireta de todos os entes da Federao consorciados7.
No caso de ter a personalidade jurdica de direito privado, o consrcio
pblico observar as normas de direito pblico quanto realizao de lici-
tao, celebrao de contratos, prestao de contas e admisso de pessoal, que
ser regida pela Consolidao das Leis do Trabalho CLT.
O consrcio pblico constitudo, por contrato entre as localidades par-
ticipantes, que deve ser precedido de um protocolo de intenes onde, os
municpios devem estabelecer:
denominao;
finalidade;
prazo de durao;
sede do consrcio;
7 Alguns juristas entendem que passa a ser uma espcie de autarquia especial intermuni-
cipal.
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:20 Page 120
120 identificao dos entes da federao consorciados;

indicao da rea de atuao do consrcio;
previso de que o consrcio pblico associao pblica ou pessoa jur-
dica de direito privado sem fins econmicos;

critrios para, em assuntos de interesse comum, autorizar o consrcio a
representar os entes consorciados perante outras esferas de governo;
normas de convocao e funcionamento da assembleia geral;
nmero, as formas de provimento e a remunerao dos empregados
pblicos;
condies para que o consrcio pblico celebre contrato de gesto ou
termo de parceria; entre outras.
O contrato de consrcio pblico ser celebrado com a ratificao, mediante

lei, do protocolo de intenes. Para a sua gesto necessrio, ainda, formalizar
um estatuto e pactuar os contratos de rateio e de programa para a gesto.
A Lei dos Consrcios Pblicos constitui um avano, pois, outrora, os
arranjos institucionais eram formalizados sob uma legislao no especfica. A
nova Lei permite a participao de entes federados distintos, a responsabilidade
solidria dos partcipes, o compromisso institucionalizado dos partcipes de
assumir suas responsabilidades com o rateio das despesas, a possibilidade de lici-
tao compartilhada, a ampliao dos valores licitatrios, entre outras questes.
Todavia, importante ressaltar que os consrcios administrativos ante-
riores Lei, e constitudos sob normas legais civis, podem permanecer como
esto, ao lado dos consrcios pblicos. A readequao facultativa aos con-
srcios j existentes.
Em 2007, foi publicado o Decreto federal 6.017 que regulamenta a Lei.
Institui normas referentes a: objeto; objetivos; protocolo de intenes; con-
trataes; estatutos; regime contbil e financeiro; contrato de rateio; licitaes
compartilhadas; concesso, permisso ou autorizao de servios pblicos ou
de uso de bens pblicos; da retirada e excluso de ente consorciado; do con-
trato de programa; entre outros. Tambm estabelece que sero priorizadas s
transferncias voluntrias para Estados, Distrito Federal e Municpios cujas
aes sejam desenvolvidas por consrcios pblicos.
Ressalta-se que, desde a Constituio, foram promulgadas leis federais
que regulamentam as polticas pblicas e reforam a cooperao entre os entes
federados ou de consrcios. Destacam-se:
Lei Orgnica da Sade (Lei 8080/90, art 7).
Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei 9090/90)
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Lei Orgnica da Assistncia Social (Lei 8742/93, art. 13, inc. II e IV) 121
Lei de Diretrizes e Bases da Educao (Lei 9349/96)
Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei 9433/97, art. 47 e 51)

Poltica Nacional de Saneamento Bsico (Lei 11.445/07, art. 15)
Poltica Nacional de Resduos Slidos (Lei 12.305/10)
Sistema nico de Segurana Pblica
Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Lei 11.346/06)
Alguns Estados possuem legislao prpria que tratam da temtica e, em

vrios, o Tribunal de Contas fiscaliza os consrcios e a cooperao entre os entes.
4. AVANOS E DESAFIOS DA ADEQUAO

DOS CONSRCIOS PBLICOS
om o Decreto 6017/07 e a orientao de rgos federais, esperava-se que

C os consrcios com convnios com ministrios se adequassem Lei dos
Consrcios Pblicos. Entretanto, essa exigncia ainda no est sendo imple-
mentada, possibilitando aos consrcios mais tempo para refletir sobre a sua
modificao.
Levantamento realizado pela Fundao Prefeito Faria Lima- Cepam
(Cruz; Araujo, 2011) aponta que dos 105 consrcios existentes em 2010, no
Estado de So Paulo, apenas 30% afirmam ter se adequado Lei. Ao analisar
seus estatutos e regimentos internos, este porcentual se torna menor8.
Alguns consrcios informaram que esto analisando as vantagens e des-
vantagens da transformao, bem como se a natureza das atividades inerente
a um consrcio pblico ou se devem ser desenvolvidas por uma associao
civil. Outros, com atuao de articulao poltica, avaliam que a readequao
no diferenciar o trabalho e a instituio perder a flexibilidade que tem.
Um avano na nova base legal que o novo arranjo Associao Pblica
para ser institucionalizado, necessita de um planejamento por parte das
equipes. A elaborao do protocolo de intenes exige definio prvia dos
objetivos, dos recursos necessrios, da forma de trabalho e de vrios aspectos
da gesto. A prtica de planejamento, monitoramento e avaliao perma-
nente ainda um desafio para muitos gestores, o que pode estar postergando
a readequao.
8 Em palestras com consrcios dos Estados do Sul e Sudeste observou-se que vrios no se
adequaram.
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122 Outro aspecto que, apesar de ser um avano na Lei, preocupa alguns pre-
feitos a responsabilidade solidria. Os contratos de rateio ou de programa
gera responsabilidades aos municpios, e os recursos destinados ao consrcio
pblico devem ser incorporados aos instrumentos do processo oramentrio:

Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria Anual.
O entendimento de que esse arranjo organizacional uma autarquia
intermunicipal tambm inspira cuidados de alguns gestores. Eles apontam a
necessidade de estudo financeiro para identificar o impacto sobre os gastos
com pessoal, que no pode ultrapassar o limite de 54% da receita corrente
lquida, conforme estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Como
alguns consrcios so intensivos de mo de obra, h uma preocupao das
administraes cujos gastos esto prximos ao limite.
Os consrcios compostos por municpios e outros atores (empresa,
sociedade civil organizada, etc.)9 no pretendem fazer a adequao Lei.
Entendem que a diversidade de atores contribui para seus resultados e que a
composio de consrcios pblicos, com a participao apenas de entes
pblicos, restringiria as aes previstas.
5. CONSIDERAES FINAIS
Lei 11.107/2005 atende antigos anseios dos consrcios para que

A tivessem maior segurana institucional, inclusive de contratualizao
entre si e com outros entes, uma vez que um dos maiores problemas era a
impossibilidade de cobrana de partcipes que deixavam de cumprir com suas
obrigaes financeiras (rateios), fazendo com que os outros participantes se
responsabilizassem pelas despesas, levando alguns consrcios insolvncia e
inviabilidade. Outro item de reivindicao era sobre a possibilidade de os
consrcios serem contratados com dispensa de licitao, o que foi contem-
plado na nova Lei, desde que sejam integrantes da administrao direta ou
indireta dos entes da Federao consorciados.
No obstante a Lei tratar de reivindicaes anteriores, observa-se que
parte dos consrcios existentes no se adequou Lei dos Consrcios, seja por
desconhecimento das suas implicaes, por insegurana ou por no identi-
ficar vantagem na adequao. Como facultativo, importante identificar as
motivaes para essa situao (Cruz; Araujo, 2010).
9 Consrcio como nome fantasia, pois no segue o conceito jurdico de ser formado por
entes pblicos.
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Mesmo transcorridos mais de seis anos da edio da Lei e quatro do 123

Decreto, o desconhecimento sobre as vantagens e desvantagens da adequao
presente. A nova legislao trouxe perspectivas para o trabalho de coope-

rao horizontal e vertical que podem viabilizar iniciativas de ao conjunta
que no seriam possveis nos formatos anteriores.
H vantagens que devem ser divulgadas pelos rgos pblicos, tais como:
Possibilidade de participao de entes das trs esferas de governo;
Aumento dos valores para obrigatoriedade da modalidade de licitao;
Dispensa de licitao para contratar com entes federados ou da adminis-
trao indireta; desde que consorciados.
Reduo de valores de impostos; e
Obrigatoriedade de contratualizao.
inegvel a importncia de aes conjuntas entre os entes da federao

na busca de solues para as questes que no podem ser tratadas isolada-
mente ou que no se viabilizariam financeira, administrativa ou politicamente
por um municpio.
Assim, torna-se oportuno o aprofundamento de estudos sobre as razes
da pouca adeso nova lei, para que, em conjunto, os governos federal, esta-
duais e municipais encontrem os pontos de conflito, incompreenso ou de
necessidade de ajustes para que o Consrcio Pblico seja de fato um arranjo
institucional vivel e eficaz para as polticas pblicas.
Sua implementao depende de vrios fatores como conjuntura poltica
e institucional; realidade local; interesse dos atores envolvidos; clareza dos par-
ceiros na identificao do(s) problema(s) a ser(em) resolvido(s); convico da
impossibilidade, por parte dos atores, em solucionar problema(s) individual-
mente; comprometimento dos envolvidos na soluo dos problemas; papel
das lideranas; entre outros. Entretanto, uma alternativa que precisa ser
difundida e estudada mas que coexistir com as outras formas de cooperao.
Maria do Carmo Meirelles Toledo Cruz Administradora pblica e mestre pela

Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas
(FGV-EAESP), especialista em polticas pblicas e tcnica da Fundao Prefeito
Faria Lima Cepam. E-mail: mcmcruz@sp.gov.br e carminhameirelles@gmail.com
Ftima Fernandes de Arajo Administradora de empresas pela Pontifcia Uni-
versidade Catlica (PUC-SP), especialista em polticas pblicas e tcnica da Fun-
dao Prefeito Faria Lima Cepam. E-mail: ffaraujo@sp.gov.br
Sinoel Batista Matemtico e mestre em Relaes Internacionais pelo PROLAM/USP.
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:59 Page 124
124 REFERNCIAS
BATISTA, Sinoel. A paradiplomacia e seus atores nas polticas pblicas locais na Am-
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Revista Cepam, So Paulo, v. 1, n. 2, abr./jun. 1990, p. 29-35.
Maria do Carmo Meirelles Toledo Cruz Administradora pblica e mestre pela Escola
de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas (FGV-
EAESP), especialista em polticas pblicas e tcnica da Fundao Prefeito Faria
Lima Cepam. E-mail: mcmcruz@sp.gov.br e carminhameirelles@gmail.com
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Alcances e Limites da Lei dos Consrcios 125

Pblicos um balano da experincia
consorciativa no estado de So Paulo1
THAMAR A STRELEC E FR ANCISCO FONSECA
INTRODUO E PROBLEMATIZAO
promulgao da Lei n. 11.107/2005, conhecida como Lei dos Con-

A srcios Pblicos, representa um importante marco legal e institucional
quanto experincia de consorciamento no Brasil. Afinal, a longa tradio de
consrcios, notadamente intermunicipais na trajetria brasileira (perpassada
por perodos autoritrios e democrticos), foi marcada pela informalidade,
seja em razo da inexistncia de uma lei que os permitisse, seja pela natureza
dos arranjos que historicamente os possibilitaram: acordos por afinidades
poltico/ideolgicas, de redes polticas, partidrias, pessoais, por demandas de
movimentos sociais e de outros atores relevantes nos locais consorciados, entre
outras motivaes, dependendo do momento histrico observado.
Os consrcios, surgidos por razes diversas e moldados por naturezas dis-
tintas, foram se constituindo com o objetivo de resolver problemas que no
se circunscreviam a um municpio ou regio. Constituram-se pela necessi-
dade de articulao intergovernamental quanto a temas crescentemente com-
plexos, casos, entre inmeros outros, do meio ambiente (poluio de rios que
cortam diversos municpios, destinao de resduos slidos), dos sistemas de
1 O presente trabalho decorre da anlise de dados resultantes da pesquisa em nvel de Mes-

trado Desafios da adaptao institucional: um estudo do impacto da Lei de Consrcios
Pblicos no Estado de So Paulo. (Strelec, 2011).
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126 transporte (crescente interligao entre pessoas que residem num municpio e
trabalham em outros), dos sistemas de educao e de sade (demanda por
equipamentos pblicos, com dispndios correspondentes, sediados num
municpio, mas com usurios de outras regies) e do desenvolvimento, dada

a necessidade imperiosa dos municpios se pensarem como regies adminis-
trativas e plos de desenvolvimento com a articulao da cadeia produtiva.
Os exemplos so muitos e demonstram ampla diversidade de temas e pro-
blemas.
Longe de ser uma panacia, os consrcios foram a soluo possvel ao
longo de dcadas de desenvolvimento urbano e industrial acelerado, assim
como do contexto ps-industrial das ltimas dcadas. Nesse sentido, a cres-
cente complexificao da sociedade brasileira desde os anos 1940 aos dias de
hoje, com transformaes em diversas direes, complexificou tambm os
problemas, exigindo dos Estados subnacionais respostas distintas a problemas
cada vez mais interligados. Basta citar as chamadas macrometrpoles, arti-
culadoras de milhares (ou at milhes) de pessoas num raio de cerca de
duzentos quilmetros, impactando oramentos e programas governamentais
os mais diversos. Mas mesmo os pequenos e mdios municpios vm sendo
impactados por transformaes importantes: desde a instalao de empresas
multinacionais em determinadas regies, com toda sorte de mudanas,
migrao da violncia para o interior, no contexto de rotas do crime organi-
zado, apenas para ficar em dois exemplos fartamente conhecidos. A esse con-
junto de problemas os consrcios possibilitam seu enfrentamento de forma
mais sistmica e efetiva, alavancando, alm do mais, poder poltico.
Mais importante, apesar das falhas e questionamentos Lei dos Consr-
cios Pblicos demonstrados pela ainda baixa adeso dos municpios, como
se ver neste texto, que analisa o consorciamento no estado de So Paulo ,
trata-se de uma inovao institucional capaz de se contrapor propositiva-
mente competio predatria do federalismo brasileiro. Essa predao sin-
tetizada pela chamada guerra fiscal, em que os municpios e tambm os
estados lutam desesperada e individualmente pela atrao de empresas pri-
vadas ao reduzir sobremaneira os principais impostos municipais: o IPTU e
sobretudo o ISS (no caso dos estados, o ICMS). claro que os Arranjos Pro-
dutivos Locais (APLs), os fruns de discusso e deliberao (tais como de
secretarias temticas), os fruns informais entre prefeitos, os plos de desen-
volvimento regionais, as Cmaras Setoriais regionais e outras formas de coo-
perao continuam existindo e so mostras vivas do contraponto possvel
predao federativa. Mas so os Consrcios Pblicos a instituio-chave de
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:20 Page 127
articulao de atores e regies com suas confluncias e conflitos em razo 127

de sua capacidade de institucionalizar mecanismos de resoluo de problemas
regionais por meio de instituies pblicas e da articulao e mobilizao de
alcances e limites da lei dos consrcios pblicos

diversos e contrastantes atores.
Ao superarem, em sua j longa trajetria, os limites poltico/administra-
tivos da federao brasileira, os municpios ganham um reforo institucional
e legal de peso para o enfrentamento dos graves e complexos problemas locais
e regionais brasileiros. H experincias fracassadas e exitosas ao longo desse
processo, mesmo desde 2005, com a edio da Lei, mas que de forma alguma
diminuem a importncia do consorciamento, notadamente em sua forma
legal/institucional.
Dado esse contexto, veremos nas sees seguintes a trajetria dos con-
srcios, os elementos necessrios sua constituio (notadamente a Lei que o
criou), suas caractersticas e os impactos (da Lei), sua aplicao no estado de
So Paulo foco deste texto e o aprendizado institucional que o consorcia-
mento traz federao, s polticas pblicas e democracia brasileira. Deve-
se ressaltar o entrelaamento entre as caractersticas do federalismo brasileiro,
as desigualdades regionais, o multipartidarismo e as iniquidades tributrias e
fiscais no pas e no estado de So Paulo como pano de fundo da anlise reali-
zada a seguir.
A LEI N. 11.107/2005: ANTECEDENTES

HISTRICOS E DISPOSITIVOS LEGAIS
riginrio das experincias de consrcios do setor privado, que correspon-

O diam associao de empresas autnomas para a realizao conjunta e
temporria de diversas atividades da vida econmica do pas, a figura dos con-
srcios intermunicipais tradicionais, ou seja, as associaes civis, teve sua pre-
viso jurdica enquadrada nos moldes dos convnios, sem atendimento s par-
ticularidades tpicas do setor pblico: sujeio a mecanismos de controle
externo mais rgidos, dotao oramentria para a destinao dos recursos,
publicizao, entre outras.
Cronologicamente, no intervalo que compreende as experincias inau-
gurais da dcada de 1970 at fins da dcada de 1980, os consrcios eram
vistos ainda como acordos de colaborao inseguros, sem garantia de perma-
nncia e de obrigaes, mesmo com sua evoluo crescente a partir das elei-
es de 1982, no governo Montoro. Com o contexto da redemocratizao,
apesar do no reconhecimento jurdico dos consrcios na Constituio de
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128 1988, a poltica nacional de sade, que previu a constituio de consrcios

para o fornecimento de servios de sade, propiciou o considervel aumento
desse tipo de arranjo, principalmente nos estados do Paran e Minas Gerais,
o que impulsionou a demanda pelo aperfeioamento dessas experincias, isto

, sua regulamentao.
Esse atraso, contudo, no inviabilizou o surgimento de novas experin-
cias. Ao contrrio, a partir dos anos 1990 o surgimento de consrcios em
outras reas como meio-ambiente, informtica, resduos slidos como o
caso do Consrcio do ABC , entre outros, cresceu vertiginosamente, princi-
palmente na rea da sade.
Esse crescimento, aliado ao esforo de lideranas polticas envolvidas
nessa temtica, como Celso Daniel2, constituram-se em uma forma de
presso na negociao da aprovao do artigo 247 da Proposta de Emenda
Constitucional (PEC) n. 173/1995, que manifestava a expectativa de intro-
duzir constitucionalmente novos formatos institucionais para a gesto coope-
rada entre municpios, estados e Unio.
Apesar de sua aprovao na PEC n. 173/1995, o artigo 247 foi supri-
mido quando da aprovao da Emenda Constitucional n. 19/1998, deno-
minada Reforma Administrativa do Estado, e, em meio nova redao, foi
aprovado o artigo 241 da Constituio Federal, contemplando a constituio
de consrcios pblicos.
O que se esperava solucionar eram os principais entraves enfrentados
pelos consrcios j em funcionamento pelo pas: dificuldades para obteno
de recursos externos, impossibilidade na prestao de servios de competncia
exclusiva do poder pblico, ausncia de orientao jurdica que regulamen-
tasse a obrigatoriedade no cumprimento das obrigaes financeiras assumidas
pelos municpios e, sobretudo resultado dessas questes , dificuldades para
exercer atividades de mdio e longo prazo, baseadas no planejamento das
aes, uma vez que os municpios poderiam deixar de participar do consrcio
sem cumprir com as responsabilidades assumidas.
Apesar de sua aprovao, foi em 2003, j no Governo Lula, que o Exe-
cutivo federal demonstrou disposio em atender as demandas pela regula-
mentao do artigo 241, demanda essa apresentada pela Carta do ABC
documento assinado pelos prefeitos das sete cidades integrantes do Consrcio
2 Filiado ao Partido dos Trabalhadores (PT), prefeito de Santo Andr (1989-1992, 1997-
2000 e 2001-2002), deputado federal (1994-1996) e primeiro presidente do Consrcio
Intermunicipal do ABC.
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:20 Page 129
do Grande ABC e pelos membros do Comit de Articulao Federativa 129

(CAF), constitudo em 2003. (Dias, 2006).
Resultante dessas reivindicaes, o Projeto de Lei n. 3.884 foi subme-

tido ao Congresso Nacional em 30 de junho de 2004 sob forte resistncia, ali-
cerada, sobretudo, em dois campos: o jurdico e o poltico. De um lado,
juristas ressaltavam possveis inconstitucionalidades da Lei e, de outro, repre-
sentantes polticos oposicionistas ao Governo Lula, que apresentaram argu-
mentos que defendiam que a Lei viria a instaurar a centralizao dos poderes
nas mos da Unio, retirando dos estados sua importncia na coordenao
federativa.
Diante do impasse para votao da matria, o resultado foi o arquiva-
mento do Projeto de Lei n. 3.884/2004 e o aproveitamento de conceitos
principais do Projeto de Lei n. 1.071/1999, de autoria do deputado federal
Rafael Guerra (PSDB), pois em tramitao no Senado poca, originou-se
assim a Lei n. 11.107/2005, promulgada em abril de 2005 e que dispe
sobre normas gerais de contratao de consrcios pblicos e d outras provi-
dncias (Brasil, 2005).
De acordo com a lei, os objetivos dos consrcios pblicos sero determi-
nados de acordo com os parmetros dos entes da Federao que compem o
consrcio e os parmetros legais da Constituio, o que garante flexibilidade
na definio dos objetivos. Tendo em vista o grande volume de polticas
pblicas necessrias ao atendimento das demandas regionais, os objetivos dos
consrcios pblicos no necessariamente precisam ser nicos e nem tratarem
especificamente de determinada poltica pblica. Os projetos a ele vinculados
podem assumir formatos diversos, de acordo com as necessidades de cada
consorciado. Isso equivale a dizer que o Consrcio X, por exemplo, que tiver
como objetivo o desenvolvimento regional poder estabelecer convnios de
cooperao em diversas reas cada um com entes federativos distintos, mas
que integram o consrcio ou ento um mesmo ente federativo poder inte-
grar diversos consrcios, pactuando objetivos diferentes com cada um deles.
Quanto constituio dos consrcios pblicos, a Lei n. 11.107/2005
prev a preparao e aprovao de um protocolo de intenes como pressu-
posto bsico e imprescindvel para sua ocorrncia, que incluir as clusulas
norteadoras do funcionamento do consrcio: desde a denominao, obje-
tivos, rea de atuao, personalidade jurdica, at os critrios para a determi-
nao dos valores de tarifas, quando for o caso. O protocolo de intenes,
assinado por todos os membros consorciados, antecede a aprovao da parti-
cipao do ente em sua respectiva Casa Legislativa, que ratificar o protocolo
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130 de intenes. Aps sua ratificao, o protocolo dever ser publicado na

imprensa oficial local, e uma Assembleia constituda pelos chefes do Poder
Executivo convocada para a elaborao e aprovao do Estatuto do novo
arranjo, que em seguida dever ser registrado nos rgos competentes.

No que se refere rea de atuao dos consrcios, a Lei n. 11.107 con-
sidera que, independentemente de a Unio integrar consrcios, a rea total
corresponde soma dos territrios: dos municpios, quando formado
somente por municpios ou por um estado e municpios pertencentes a esse
estado; dos estados ou dos estados e do Distrito Federal: quando formado por
mais de um estado ou por um ou mais estados e o Distrito Federal; ou dos
municpios e do Distrito Federal: quando constitudo por municpios e o Dis-
trito Federal. Essa multiplicidade de formatos possveis significou para os
entes da Federao algumas possibilidades, dentre elas constiturem consr-
cios entre municpios no limtrofes, ou, ainda, pertencentes a diferentes
estados da Federao. Nessa direo, a lei tornou visvel a importncia do
atendimento s particularidades polticas, territoriais e demandas de cada
municpio. Isso porque, mesmo sendo mais comum a constituio de arranjos
entre municpios limtrofes, podem existir casos de desinteresse poltico entre
municpios vizinhos, vocaes produtivas comuns entre municpios de
estados distintos, ou at mesmo dificuldades na prestao de servios pblicos
compartilhadas entre entes que podem estar em regies distintas. Nesses
casos, e em outros, a flexibilidade desses formatos sugere o cuidado em relao
preservao da autonomia dos municpios e a importncia do redesenho ter-
ritorial na gesto administrativa quando operados por um consrcio pblico.
Quanto sustentabilidade financeira dos consrcios, a lei contemplou
uma das fragilidades mais evidenciadas pelos consrcios em curso: a inadim-
plncia comum dos membros consorciados em relao manuteno das ati-
vidades dos consrcios, dado que o pagamento das contribuies mensais
via quotas-parte era frequentemente desonrado. Dessa fragilidade impli-
cavam algumas dificuldades no campo da gesto: incapacidade de oferecer
contrapartidas no caso de recebimento de investimentos externos; dificuldade
no planejamento de aes de mdio e curto prazo; instabilidade e insegurana
dos membros consorciados em relao permanncia das atividades em
desenvolvimento; assim como o cumprimento das obrigaes financeiras
assumidas, como aluguel de sede, contratao de funcionrios, elaborao de
materiais de divulgao, taxas administrativas, entre outros. O instrumento
da lei que procurou resolver tais dificuldades denomina-se contrato de
rateio, documento exclusivo para a discriminao dos recursos e contribui-
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:20 Page 131
es financeiras ao consrcio includa a cesso de bens e servidores pblicos 131

dos membros e as contribuies em bens e direitos quando resultado da
gesto associada de servios pblicos, que a cada exerccio financeiro for-

malizado respeitando-se os valores discriminados pelas dotaes orament-
rias aprovadas a cada exerccio pelos membros consorciados.
No que tange fiscalizao, de acordo com a Lei os consrcios pblicos
sujeitam-se s diligncias do Tribunal de Contas em suas atividades contbeis,
operacionais e patrimoniais, assim como na execuo de suas receitas e des-
pesas. Vale destacar que a Lei no gerou, para as entidades anteriormente
constitudas, a obrigatoriedade de adotarem uma nova personalidade jurdica
de direito pblico. Mas mesmo nos casos de manuteno da personalidade de
direito privado (consrcio pblico de direito privado), deve respeitar todas as
normas do direito pblico que regem os consrcios constitudos aps a Lei.
Dessa maneira, estaro sujeitos mesma fiscalizao dos Tribunais de Contas
que os demais.
No que se refere s modalidades de licitao a Lei incluiu algumas espe-
cificidades, como a ampliao dos valores licitatrios (dobro dos valores para
cartas-convite, tomadas de preo e concorrncia, quando se tratarem de con-
srcios formados por at trs entes da federao e o triplo dos valores quando
formados por mais de trs entes da federao) e a possibilidade de execuo
de licitaes compartilhadas, acompanhadas da contratao pelos entes con-
sorciados.
Observa-se que a Lei n. 11.107/2005, ao propor algumas inovaes,
como a possibilidade de se constiturem consrcios entre os trs entes da fede-
rao, pretendeu atender s demandas preconizadas pela concepo do fede-
ralismo cooperativo na tentativa de aperfeioar o formato do federalismo bra-
sileiro. A possibilidade de se constiturem arranjos de cooperao tambm
entre nveis distintos possibilitou maior coordenao das polticas pblicas,
compartilhando responsabilidades de acordo com as competncias de cada
ente, de modo mais flexvel e dinmico.
A APLICABILIDADE DA LEI NO ESTADO DE SO PAULO:

DESAFIOS E PERSPECTIVAS
om o advento da Lei n. 11.107/2005 e sua regulamentao por meio do

C Decreto n. 6.017/2007, houve a tentativa de atender ausncia da legi-
timidade dos consrcios constitudos, apresentando-se uma srie de novi-
dades que conferiu-lhes uma srie de vantagens.
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132 Segundo atores que participaram da formulao da lei, essa nova regula-
mentao permitiria o aprimoramento do federalismo cooperativo, idealizado
com a Constituio de 1988, mas no alcanado diante de uma srie de cons-
trangimentos sua consolidao: sobreposio de responsabilidades e

ausncia de regras claras a respeito da responsabilidade dos estados; a cultura
da autossuficincia aliada autonomia dos entes federados; o desequilbrio
oriundo das dificuldades oramentrias; e tambm as disparidades econ-
micas (Trevas, 2007; Losada, 2008).
De acordo com tais autores, permitiu-se corrigir as imperfeies desse
modelo oferecendo-se principalmente aos municpios, de modo legtimo,
constitucional e judicial, um arcabouo legal para a cooperao intermuni-
cipal ou interfederativa.
Na realidade, a Lei criou um instrumento especfico para a cooperao e
ampliou as possibilidades de atuao dos consrcios na execuo de polticas
pblicas. Os consrcios pblicos passam, assim, a ser compreendidos como
instrumentos de cooperao horizontal (municpio municpio ou estado
estado), como tambm de cooperao vertical (estado-municpio, Unio-
estados, Unio-estados-municpios), constitudos de maneira voluntria e
cooperativa. Alm disso, revestidos de personalidade de direito pblico
passam a ser integrantes da administrao indireta, que corresponde ao
mesmo escopo de direito das autarquias.
Apesar de tais intenes, o panorama da adaptao dos consrcios inter-
municipais figura jurdica de consrcio pblico de direito pblico no estado
de So Paulo atesta, at aqui, que tais avanos no tm sido suficientes para a
repactuao dos entes federativos na direo do novo formato jurdico ampa-
rado pela nova lei.
Com base no levantamento das experincias de consrcios intermunici-
pais em funcionamento no estado de So Paulo, realizado pelo Centro de
Estudos em Administrao Municipal (CEPAM), constatou-se o volume de
105 consrcios em funcionamento neste estado (CEPAM, 2010). A partir
desse volume de experincias e de uma pesquisa preliminar divulgada pelo
mesmo rgo de pesquisa, Strelec (2011) realizou um levantamento comple-
mentar com o objetivo de identificar o percentual de consrcios que se adap-
taram ou no Lei e as possveis dificuldades no processo de adaptao.
Quanto aos consrcios que se adaptaram Lei ou que se constituram
como consrcio pblico de direito pblico, aps a regulamentao da Lei,
observa-se o percentual de 33%, demonstrando que a Lei foi parcialmente
reconhecida e assimilada pelos consrcios de modo positivo. No entanto,
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39% dos consrcios no aderiram ao novo formato institucional. Pode-se 133

dizer, portanto, que de alguma maneira a Lei no foi incorporada por um
conjunto expressivo de consrcios.

Tendo em vista que o conhecimento do novo marco legal no homo-
gneo e que algumas experincias podem existir apenas formalmente, o que
dificultou o levantamento dos dados, 28% das experincias foram identifi-
cadas como sem informao a respeito de sua adaptao. Apesar disso, uma
observao preliminar demonstra forte tendncia de que essas experincias
no se adaptaram Lei de Consrcios Pblicos. As experincias ainda sem
informao compreendem em sua ampla maioria consrcios de infraestru-
tura (59%), vinculados ao Programa Pr-Estradas. Esse programa, desenvol-
vido em 2000 pelo Governo do estado para induzir a formao de consr-
cios entre os municpios visando a recuperao, construo ou manuteno
de estradas vicinais, apesar de ter apresentando resultados positivos em
termos de volume de experincias, vm sofrendo refluxo pelos gestores dos
consrcios.
Alguns motivos para esse quadro foram apontados pelos gestores ligados
aos consrcios e Companhia de Desenvolvimento Agrcola do Estado de
So Paulo (CODASP), empresa responsvel pelo programa. Segundo os
relatos, a impossibilidade de contratao de mo de obra terceirizada, os
impedimentos jurdicos trazidos pela fiscalizao do Tribunal de Contas, a
ausncia de reposio das mquinas e a no converso da mquina financiada
em patrimnio so motivos que justificam a reduo das experincias e que,
para efeito deste trabalho, podem revelar que a adaptao tornar-se- desne-
cessria diante da retrao das atividades. (Bizon, 2011).
Colocando em primeiro plano a no adaptao dos consrcios em fun-
cionamento, possvel caracterizar algumas motivaes apresentadas pelos
gestores que justificam o comportamento dessas entidades de resistncia Lei.
Essa caracterizao, ainda que no represente todos os consrcios que no se
adaptaram lei no estado de So Paulo e no pas, auxilia a compreenso dos
principais motivos relacionados a esse comportamento3:
a) Criao de outra entidade nos moldes da Lei e manuteno, em paralelo,
do consorciamento atual como associao civil sem fins econmicos;
b) Gesto apenas do Programa Pr-Estradas, sendo desnecessria a adaptao;
3 Dados coletados com base em contatos telefnicos e entrevistas realizadas entre os meses
de out. a fev. de 2011 com gestores pblicos e tcnicos responsveis pelos consrcios. Ver:
Strelec (2011).
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134 c) Desinteresse em prestar servios pblicos;

d) Entraves administrativos;
e) Entendimento de que a adaptao deveria acontecer a partir de uma soli-
citao dos rgos fiscalizadores. A no ocorrncia desta solicitao

implicou a no adaptao.
f ) Inexistncia de discusso e desconhecimento da Lei;
g) Inexistncia de estrutura em funcionamento do consrcio. Alguns con-
srcios foram legalmente constitudos, mas no possuem sede ou
recursos e no fazem reunies.
h) Em fase de dissoluo;
i) Impossibilidade de incluir a participao da sociedade civil como
membro na estrutura organizacional do consrcio;
j) Impossibilidade de incluir como membros associados organizaes da
iniciativa privada;
k) Divergncia poltica;
l) Desinteresse em dissolver uma organizao e rescindir as contrataes em
andamento para contratao por meio de processo seletivo;
m) Impacto dos encargos trabalhistas: assumir a personalidade jurdica de
direito pblico, apesar de obter iseno de impostos federais, amplia os
encargos trabalhistas, entre eles a quota patronal;
n) Possvel impacto social gerado pela abertura da contratao de funcion-
rios de outras regies, em detrimento das vagas j ocupadas por mora-
dores dos municpios que constituem o consrcio intermunicipal;
o) Contaminao da prestao de contas dos demais entes quando um dos
membros participantes apresentar restries na prestao de contas.
A variedade de argumentos ora apresentada coloca em evidncia a mul-

tiplicidade de questes que perpassam a realidade dos consrcios em funcio-
namento, ilustrando as diversas implicaes que a aplicao da Lei tem sobre
a gesto desses arranjos em todo o pas.
Essas implicaes so sobremaneira resultado de uma trajetria institu-
cional desses arranjos. Os consrcios, constitudos ao longo de 40 anos, arrai-
garam-se pelo pas principalmente sob o formato de associaes civis, dotados
de flexibilidade para funcionar de acordo com a dinmica local que se lhes
apresentava, e construram um sistema complexo de regras, smbolos e con-
dutas particular, uma vez que cada consrcio desenvolveu o modelo que
melhor atendesse a suas necessidades, ainda que existam consrcios de setores
especficos com formatos muito parecidos.
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Ao que tudo indica esses instrumentos que acompanham a lei podem 135
no corresponder s necessidades dessas experincias. Nesse sentido, a forma-
lidade e as especificidades que a Lei apresenta ainda que positivas, por pos-

sibilitarem a consolidao de pactos mais resistentes a mudanas de gesto e
divergncias polticas, bem como a aplicao das normas contbeis e fiscais a
que se submetem as organizaes pblicas no se encaixam a consrcios que
adquiriram formatos muito mais flexveis e sob um aparato jurdico voltado
para entidades civis.
Na verdade, o que a Lei apresenta como alternativa para esses consrcios
no sua transformao, mas sim sua dissoluo e a criao de um novo con-
srcio, a comear pelos documentos de constituio dos consrcios: o que a
Lei determina muito mais especfico que o simplificado estatuto que at
ento regia essas entidades.
Esse cenrio de adaptao, apesar de pouco explorado pelas pesquisas de
cunho acadmico, foram objeto de interpretao de Machado (2009) que, a
partir de um ensaio hipottico, identificou quatro possveis cenrios para o
quadro institucional dos consrcios pblicos aps a regulamentao da Lei de
Consrcios (eliminao de consrcios, standy by, consrcios de cima para
baixo, sucesso da lei). Diante das expectativas reveladas pelo autor, possvel
observar que o cenrio de stand-by ainda o que mais se aproxima da reali-
dade atual dos consrcios no estado de So Paulo. De acordo com Machado,
esse cenrio seria marcado pela coexistncia dos dois modelos de consrcios.
O primeiro grupo consrcios fora da sistemtica da Lei funcionaria com
suas estruturas mais flexveis e menor exigncia de cumprimento de normas e
o segundo grupo consrcios pblicos de direito pblico faria a adaptao
para a nova figura jurdica para a concesso dos benefcios oferecidos por
incentivos seletivos. Portanto, entre as vantagens e desvantagens que a Lei
apresenta, as ltimas parecem prevalecer para o primeiro grupo. Se entre as
vantagens reside a possibilidade de obter mais recursos, maior garantia de
cumprimento dos compromissos financeiros e a possibilidade de se prestarem
servios pblicos que antes eram prerrogativas apenas dos rgos pblicos, nas
desvantagens residem os custos para essa modificao.
Os custos de transao para a modificao residem em diversos espaos
de deciso dos consrcios. Repactuar vontades, interesses e competncias por
meio do protocolo de intenes nem sempre um processo rpido. O envol-
vimento das Cmaras Legislativas potencializa os desafios no perodo de apro-
vao de sua constituio. A necessidade de realizao de concursos pblicos
um fator relevante na medida em que a cesso de funcionrios e os cargos
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136 por indicao poltica so historicamente mais utilizados, gerando tenses. As

mudanas administrativas prestao de contas, alterao no recolhimento
de impostos e dotao oramentria tambm se constituem como questes
que alteram a dinmica desses arranjos; da tambm sua dificuldade.
CONSIDERAES FINAIS
o se pode afirmar peremptoriamente que os consrcios no estado de So

N Paulo tm encontrado dificuldade para se adaptar Lei 11.107/2005.
Tampouco possvel afirmar que os consrcios tm apresentado resistncia
Lei, na medida em que no se colocam como defensores da no adaptao. O
que se evidencia a existncia de um processo de negao deliberada, mas no
propriamente Lei e ao que esta pretende proporcionar aos entes constitu-
tivos da federao. Tal negao advm aparentemente da escolha deliberada em
no se adaptar. Ainda que dotados de conhecimento relativamente limitado a
respeito do contedo da lei, 39% dos consrcios ainda no se adaptaram e,
entre os que decidiram pela permanncia do formato jurdico de associao
civil, o fazem com base no roteiro institucional que no reconhece que os
custos da adaptao so demasiado elevados. A prpria interpretao desse
fenmeno necessita de maior maturao devido ao pouco tempo de existncia
da Lei e da complexidade do processo de consorciamento no Brasil.
De toda forma, conquanto a Lei tenha procurado resolver o problema da
fragilidade jurdica dos consrcios intermunicipais, criou um grupo de con-
srcios ainda mais margem dos dispositivos institucionais, na medida em
que agora estaro fora da sistemtica de uma lei. Alm disso, colocou em
xeque uma srie de experincias que, se antes eram deslegitimadas pela
ausncia de legislao especfica, a partir desse marco legal ficaro sem legali-
dade por no se enquadrarem nos moldes da nova legislao.
importante ressaltar que essas reflexes se baseiam na anlise de um
processo ainda em aberto. Um conjunto de aes e esforos efetivados pelo
Governo Federal e por instituies de pesquisa e avaliao tm buscado com-
preender esse processo de incorporao da lei na agenda dos diversos nveis da
federao, alm de identificar experincias exitosas de acompanhamento do
processo de consorciamento no Brasil, caso do Observatrio de Consrcios
Pblicos e do Federalismo.
Apesar dessas limitaes, a Lei de Consrcios no apenas uma inovao
legislativa. Ainda que parte dos consrcios constitudos anteriormente no a
reconheam como vantajosa para a manuteno de suas atividades, a Lei de
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Consrcios Pblicos abriu um precedente na histria dos consrcios inter- 137

municipais, como so comumente conhecidos, e na organizao do Estado
brasileiro ao institucionalizar relaes historicamente informais e, mais ainda,

ao reconhec-los como parte do federalismo brasileiro. Nesse sentido, torna-
se necessrio observar no somente as mudanas da atuao do Estado, mas
identificar de que maneira elas tm possibilitado maior equilbrio entre as
esferas de governo, promovendo a coordenao administrativa e conferindo
maior eficcia e eficincia atuao do federalismo e sua aplicao realidade
brasileira.
Nessa direo, a Lei dos Consrcios Pblicos abre novas possibilidades
para tornar-se cada vez mais um instrumento estratgico promoo do
desenvolvimento econmico e social no Brasil, a partir do aprimoramento das
experincias de consrcios pblicos que passam a assumir servios essencial-
mente pblicos, como transportes, saneamento bsico, sade, entre outros de
igual importncia. No entanto, se no plano jurdico a figura dos consrcios
pblicos recebeu incentivos para o aprimoramento de suas experincias, no
campo poltico/institucional e administrativo ainda padece de lacunas para a
ampliao de resultados e do volume de institutos semelhantes.
Se a lei consolida o papel dos consrcios pblicos na gesto de polticas
pblicas, incentivando a formao e o aprimoramento de consrcios, tambm
pode apresentar desincentivos, na medida em que enrijece os mecanismos de
fiscalizao antes tratados como flexveis, pois informais, para a superao dos
problemas.
Trata-se, portanto, de um processo complexo, com idas e vindas, mas que
aponta mesmo que no longo prazo para a superao da predao federa-
tiva para sua cooperao. Nesse aspecto, deve-se considerar que, mesmo em
se tratando de uma anlise circunscrita ao estado de So Paulo possvel tecer
consideraes que expressam os problemas do consorciamento no pas como
um todo por meio de duas ordens de anlise. A primeira refere-se trajetria
dos consrcios guardadas as particularidades regionais, polticas e outras
ser semelhante em todo o pas, isto , a inexistncia de institucionalidade e de
uma lei especfica levou criao de arranjos informais das mais variadas
ordens; a segunda ordem refere-se ao carter extraconstitucional historica-
mente vigente, dado que aos entes federativos cabia cuidar exclusivamente de
seus problemas, levando uma vez mais pactuao informal.
A aludida predao federativa, expressa nunca demais ressaltar na
guerra fiscal como ao sntese da ausncia de incentivos de cooperao e de
coordenao foi, paradoxalmente, acompanhada pela associao consorciada
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138 de municpios que sentiram, por motivaes diversas, a necessidade de coo-

perar. Da ser alvissareira a Lei dos Consrcios, pois legaliza, legitima e insti-
tucionaliza formas de cooperao e de coordenao, em contraste tanto
ausncia de incentivos legais como lgica do cada um por si.

Dada essa constatao histrica, pode-se dizer que tanto as dificuldades
de adaptao como de resistncia dos municpios paulistas Lei e ao processo
de institucionalizao expressam a importncia da memria da informalidade
e dos arranjos nascidos de conjunturas autnomas em relao aos poderes
estaduais e federal. Fazem parte, portanto, da trajetria da constituio dos
consrcios.
Por outro lado, cabe a indagao, para futuras pesquisas, acerca do pro-
cesso de elaborao da Lei, isto , at que ponto os fruns de representao de
todos os consorciados foram devidamente ativados.
Por fim, pode-se dizer que, para alm dos problemas tanto do processo
de construo da Lei como da Lei em si, trata-se de um instrumento que pode
ao longo do tempo e com possveis adequaes permitir que os problemas
intermunicipais sejam enfrentados por aqueles que os sofrem e que, em con-
junto, podem resolv-los!
Thamara Strelec Mestre em Administrao Pblica e Governo pela Fundao

Getlio Vargas de So Paulo, Doutoranda em Cincia Poltica pela Universi-
dade Estadual de Campinas UNICAMP, e Docente no Departamento de Ps
Graduao do Centro Universitrio Anhanguera de Campinas. E-mail: tha-
mara.strelec@gvmail.br.
Francisco Fonseca Mestre em cincia poltica e doutor em histria. pro-
fessor de cincia poltica no curso de Administrao Pblica e Governo da Fun-
dao Getulio Vargas de So Paulo. Organizador, com Alvaro Guedes (Unesp
Araraquara), do livro Controle Social da Administrao Pblica cenrio,
avanos e dilemas no Brasil. So Paulo, Unesp, 2007. tambm um dos autores
do livro, alm de inmeros artigos e captulos em livros sobre temas referentes
ao Estado em suas mltiplas interaes.
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:20 Page 139
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Os limites de um consrcio intermunicipal 141

em condies assimtricas de poder:
o caso do CINPRA no Maranho
P AT R C I A L AC Z Y N S K I E
M A RC O A N T N I O C A RVA L H O T E I X E I R A
Constituio Federal de 1988 trouxe novas competncias e responsabi-

A lidades aos municpios com o processo de descentralizao de um con-
junto de polticas pblicas e sociais e tambm foi responsvel pela institucio-
nalizao de um tipo de federalismo que passou a estimular fortemente a
cooperao tanto em mbito horizontal (entre municpios) como na esfera
vertical dos municpios com a unio e estados). A ao cooperada no mbito
municipal representa uma das possveis respostas para os diferentes problemas
decorrentes do processo de descentralizao das polticas sociais que passaram
a demandar fortemente os poderes pblicos no mbito local que antes
estavam sob a responsabilidade da Unio ou dos estados. As novas compe-
tncias oriundas da carta constitucional trouxeram um conjunto de desafios
para os municpios, sobretudo os de pequeno porte populacional, que geral-
mente no possuem recursos financeiros para responder as demandas locais e
que, tambm, so carentes de profissionais que estejam capacitados para pro-
duzir diagnsticos e elaborar projetos alternativos para o enfrentamento dos
problemas socioeconmicos em seus territrios.
nesse contexto que a ao cooperada torna-se, praticamente, indispen-
svel, em razo de a mesma possibilitar a soma de esforos nas situaes em
1 Este artigo baseado no trabalho realizado para o Projeto Anlise e Consideraes sobre
Potencialidades e Desafios do Associativismo Territorial no Brasil, financiado pela Agncia
de Cooperao Espanhola e Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto em 2011.
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142 que um governo possui capacidades que so ausentes em administraes

municipais de territrios vizinhos, podendo gerar sinergia e complementari-
dade entre as prefeituras, assim como a integrao de polticas pblicas entre
os governos locais circunvizinhos numa perspectiva territorial ampliada

(Abrucio, Sano e Sydow, 2010), ao se debruarem sobre essa questo, ado-
taram o termo Associativismo Territorial para explicar os oito tipos de
arranjos associativos identificados nos estudos por eles realizados. Dentre estes
esto os Consrcios. Para os autores, o Associativismo Territorial sob a forma
de Consrcio pode ser dividido em quatro formas: Consrcios Intermunici-
pais; Consrcios Pblicos com o Estado, Consrcios Pblicos com a Unio e
Consrcios Interestaduais.
Os Consrcios intermunicipais (cooperao horizontal) so de iniciativa
dos prprios municpios a partir da identificao de um problema comum e
da construo de um sistema de governana entre eles que permita uma
relao simtrica entre os atores envolvidos. Os Consrcios Pblicos com o
Estado geralmente so induzidos pelos governos estaduais (cooperao ver-
tical) para maximizar aes em polticas pblicas ligadas sade, desenvolvi-
mento e infraestrutura, dentre tantas outras. Os Consrcios com a Unio
(cooperao vertical) so estimulados pelo governo federal e, quase sempre,
est articulado com as trs esferas de governo. Geralmente, este tipo de Con-
srcio resulta de condicionalidades externas aos municpios que so colocadas
como indispensveis para o recebimento de recursos federais para polticas
pblicas locais. Um bom exemplo a exigncia de formao de consrcios
para a coleta, tratamento e destinao final dos resduos slidos com recursos
disponveis no Ministrio das Cidades. Os Consrcios interestaduais (coope-
rao horizontal) so mais raros e geralmente se caracterizam por aes de
governos estaduais voltadas implementao de polticas pblicas em regies
fronteirias sob suas responsabilidades.
O Consrcio Intermunicipal (cooperao horizontal) o arranjo asso-
ciativo que estar sendo analisado nesse artigo luz da experincia do Con-
srcio Intermunicipal de Produo e Abastecimento (CINPRA). Entretanto,
faz-se necessrio um alerta: para que a cooperao seja efetivamente hori-
zontal preciso evitar assimetria nas relaes entre os municpios e investir
fortemente em estratgias de governana democrtica que incorpore o con-
junto de atores sociais envolvidos diretamente com a temtica geradora do
Consrcio numa trajetria que vai desde ao processo de concepo a estrutu-
rao dos fruns de tomada de deciso nesse Arranjo. Caso haja algum tipo
de subordinao do municpio mais fraco em relao ao mais forte, o processo
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de relao cooperada pode ficar comprometido. Desse modo, o presente tra- 143
balho busca refletir sobre os mecanismos que permitem gerar uma relao
cooperada e sinrgica entre os entes consorciados e problematiza a viso dos
os limites de um consrcio intermunicipal em condies assimtricas de poder

neo-institucionalistas histricos. Esses autores defendem que a organizao
institucional da comunidade poltica e das estruturas econmicas resultado
de interesses conflitantes onde determinados atores so privilegiados em detri-
mento de outros. Para os neo-institucionalistas histricos, a assimetria de
poder entre os atores envolvidos nos processos polticos uma varivel impor-
tante, uma vez que para eles, essa assimetria fundamental para o funciona-
mento e o desenvolvimento de instituies (Hall e Taylor, 2003). Segundo
esses autores, no pacto de fundao que se moldam as instituies. Ou seja,
dentro dessa perspectiva, as instituies moldam o comportamento. Os atores
que, no ato de fundao, definem as regras, passam a ser constrangidos pelas
mesmas e pelas supostas consequncias de suas aes, o que faz com que eles
as revisitem e eventualmente mudem seus clculos estratgicos (Laczynski,
2009). Analisando os consrcios como uma alternativa de cooperao cujo
territrio de atuao decorre de um pacto firmado entre todos os atores sociais
envolvidos, Cruz (2001, p. 201) considera que:
So uma forma de organizar a regionalizao de forma ascendente, isto ,

formado a partir dos municpios, de suas caractersticas locais e suas difi-
culdades, para discutir aes regionais, sem que os municpios percam a
sua autonomia. uma parceria baseada numa relao de igualdade jur-
dica, na qual todos os participantes municpios tm a mesma impor-
tncia. Os consrcios possibilitam a territorializao dos problemas.
A estratgia de organizar a regionalizao de maneira ascendente torna-se

crucial para que os municpios envolvidos se identifiquem de fato com projeto
representado pelo Consrcio. Nesse caso, os prprios municpios so prprios
os construtores de todo o processo. O envolvimento desde a fase inicial permite
fortalecer a identidade coletiva com os objetivos do Consrcio e define uma cul-
tura organizacional com valores previamente compartilhados entre os diferentes
atores que se envolveram desde o planejamento at a definio da estrutura ins-
titucional e dos objetivos que norteiam o arranjo territorial cooperativo2.
2 Um exemplo de experincia de arranjo territorial cooperativo que se iniciou aps a reali-

zao de um planejamento participativo foi o Consrcio Quiriri na regio da bacia hidro-
grfica do alto rio negro catarinense. Maiores detalhes Teixeira (2004).
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144 Desse modo, os consrcios representam a possibilidade de que os munic-

pios possam buscar a soluo de problemas comuns por meio da juno de
esforos e das potencialidades de cada um deles. O fato de eles se constiturem
territorialmente com base no problema diagnosticado, alm da abertura de

canais de participao, pode significar um aumento da qualidade do engaja-
mento social no momento em que o tema a ser solucionado passa a ser orien-
tado por um interesse coletivo ampliado que consegue suplantar as fronteiras
fsicas de cada lugar e construir uma lgica poltica mais solidria. Nessa direo
argumentativa, Spink, Teixeira e Clemente (2009) reforam a ideia de ao uma
cooperada baseada na iniciativa espontnea ao afirmarem que os consrcios
intermunicipais cresceram a partir de acordos organizacionais horizontais de
cooperao entre governos municipais com base na associao voluntria.
Abre-se, dessa maneira, espao para que a participao comunitria possa
legitimar essa nova institucionalidade poltico-administrativa e produzir pol-
ticas pblicas que permitam que os seus resultados sejam distribudos de
maneira equitativa para todos os consorciados. Assim, cria-se o ambiente
necessrio para que os prefeitos coloquem o interesse pblico acima das dife-
renas partidrias com os demais, fato esse que se no for superado pode
representar um dos entraves para que experincias dessa natureza possam
lograr xito.
Compreender a experincia desenvolvida pelo CINPRA, que rene
municpios no entorno de So Luis, capital do estado do Maranho, o obje-
tivo desse texto. Para tanto verificaremos como ocorreu o processo de cons-
truo dessa experincia, a relao entre os municpios, o papel de atores
sociais e, tambm, uma breve anlise sobre os seus alcances.
CONTEXTUALIZAO TERRITORIAL DA EXPERINCIA NUMA

PERSPECTIVA SOCIOECONMICA
Estado Maranho ocupa uma rea de 331.935,507 km? (IBGE, 2010),

O sendo o segundo maior em extenso da regio Nordeste e o oitavo do Pas.
o quarto Estado mais rico (PIB) do Nordeste e a 16 maior economia (PIB)
do Brasil. No entanto seu IDH um dos mais baixos do Nordeste 0,683
(PNUD, 2005), ficando frente apenas de Alagoas. Localizado entre as regies
Norte e Nordeste, o Maranho tem o privilgio de possuir a maior diversidade
de ecossistemas de todo o Pas. So 640 km de extenso de praias tropicais, flo-
resta Amaznica, cerrados, mangues, delta em mar aberto e o nico deserto do
mundo com milhares de lagoas de guas cristalinas (Lenis Maranhenses).
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Mais de 40% de sua populao vive na zona rural e, apenas na dcada de 145
1990, houve uma concentrao de pessoas vivendo na zona urbana, em espe-
cial na Ilha de So Luis, composta pela capital do Estado So Luis e de

outros trs municpios: Passo do Lumiar, Raposa e So Jos do Ribamar
(Caldas, 2008).
A TRAJETRIA DO CINPRA
CINPRA foi criado em 1997 com a participao de 15 municpios, hoje

O conta com 22 municpios consorciados3, com o objetivo de apoiar a agri-
cultura familiar a partir da assistncia tcnica rural. Sua origem remete
figura de Leo Costa, ex-prefeito do municpio de Barreirinha (1989 a 1992)
e ex-Secretrio Municipal de Agricultura de So Luis (1997 a 2002) na gesto
do prefeito Jackson Lago. Enquanto prefeito de Barreirinha, sua preocupao
em como apoiar o desenvolvimento da produo agrcola foi uma de suas
prioridades. Formulou a Campanha da Acerola e criou uma Escola Agrcola
para as crianas que moravam no municpio. Alm disso, remonta desta poca
a sua preocupao em como interligar mais os municpios produtores com a
capital de So Luis, centro consumidor. Para tanto, props a criao de Cen-
tros de Negcios prximos s estradas para apoiar e facilitar o transporte de
mantimentos e insumos agrcolas de So Luis para os municpios do interior
e produtos agrcolas do interior para a capital (Caldas, 2008).
J como Secretrio de Agricultura de So Luis, Leo Costa no com-
preendia porque a capital maranhense precisava comprar praticamente 80%
dos cereais e hortifrutigranjeiros que consumia de estados do sudeste e sul do
pas. No entorno da capital, h um cinturo verde capaz de produzir vrios
dos produtos agrcolas e leiteiros que so consumidos na prpria regio. Alm
disso, nesta regio havia pequenos produtores que passavam por dificuldades
financeiras, uma vez que no conseguiam produzir e comercializar seus pro-
dutos no mercado local.
importante ressaltar que neste perodo (anos 1990), a Empresa Brasi-
leira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (EMBRATER) foi extinta pelo
governo do ento Presidente Fernando Collor de Melo e a Empresa Estadual
3 Municpios criadores do CINPRA: Anapurus, Axix, Cantanhede, Coroat, Humberto

de Campos, Mates do Norte, Morros, Pirapemas, Presidente Juscelino, Rosrio, Santa
Ins, So Joo Batista, So Luis, Viana e Vitria. Integrantes que ingressaram aps a
criao: Alcntara, Chapadinha, Icat, Passo do Lumiar, Peritor, Primeira Cruz, Viana.
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146 de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (EMATER) do Maranho teve suas

portas fechadas pelo ento governador Edison Lobo. A sua sucessora, a
governadora Roseana Sarney, promoveu uma reforma administrativa em sua
gesto (1997-2000), extinguindo 18 secretarias estaduais e outros rgos da

administrao indireta, entre os quais a Empresa Maranhense de Pesquisa
Agropecuria (EMAPA), piorando ainda mais as condies de apoio tcnico
e extenso rural no Estado (Caldas, 2008).
A reforma administrativa no Maranho tinha uma inteno de descen-
tralizao. No entanto, o que se viu, na prtica, foi um distanciamento ainda
maior do governo estadual dos atores locais. Os prefeitos maranhenses, acos-
tumados a demandar nos gabinetes do governo do Estado, em So Luis,
deixam de ser recebidos e atendidos pelas autoridades estaduais.
Alm da importao de produtos de outras regies do Brasil e da extino
das empresas de assistncia tcnica no Estado, as reas de agricultura na ilha
de So Luis estavam diminuindo, por conta do crescimento demogrfico, em
particular, por conta do crescimento da migrao; do investimento do setor
imobilirio; da expanso da rea industrial e da rea de veraneio. A preocu-
pao do ento secretrio de agricultura era como reverter esta situao de
descrdito agricultura, estimular esta atividade econmica, no s na capital,
mas principalmente na regio do entorno da ilha de So Luis e conter a
migrao para a capital, fixando o homem no campo. Nasce a percepo de
que os municpios deveriam tomar em suas prprias mos o seu destino, no
dependendo de aes tomadas apenas pelo governo do Estado.
Ao mesmo tempo em que a preocupao com o consumo de produtos
importados de outros estados lhe acompanhava, um outro secretrio muni-
cipal da Prefeitura da capital estava iniciando uma articulao entre os muni-
cpios da Regio Metropolitana de So Luis. Esta articulao no avanou,
mas serviu de base para a ideia de um consrcio intermunicipal por parte de
Leo Costa. Ele, sem nunca ter visto experincias desse tipo, descobriu pelo
Brasil consrcios intermunicipais, estudou seu funcionamento e props ao
Prefeito a criao de um arranjo similar na regio de So Luis para o apoio
produo e comercializao de produtos da agricultura familiar.
O CINPRA: FUNCIONAMENTO, ESTRUTURA E PROGRAMAS
objetivo do CINPRA contribuir para a gerao de oportunidades, pro-

O movendo o processo de desenvolvimento de aes conjuntas que
garantam a melhoria contnua da produo e abastecimento de bens e servios
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oriundos do agronegcio local e regional capazes de gerar mais trabalho e 147

renda e melhorar a qualidade de vida das famlias.
Para atingir este grande objetivo, em um primeiro momento, a preocu-

pao do CINPRA foi apresentar s prefeituras da regio a importncia de se
criar uma secretaria ou uma rea voltada para a questo da agricultura na
municipalidade. Assim, as prefeituras que no tinham em sua estrutura orga-
nizacional uma rea com esta finalidade receberam todo o apoio do con-
srcio para a sua constituio. Uma vez constitudas as secretarias municipais
de agricultura, o CINPRA prestava todo apoio para que as prprias prefei-
turas (por meio de suas secretarias de agricultura) pudessem assessorar os
pequenos agricultores. Este processo de convencimento foi feito a partir dos
secretrios municipais de agricultura ou de tcnicos que trabalhavam nesta
rea. Eles tiveram um papel importantssimo para convencer os prefeitos da
ideia do Consrcio.
A criao do CINPRA foi de fato baseada apenas na vontade dos
governos locais, pois no recebeu apoio do governo estadual e nem do
governo federal (interessante notar que a ideia foi muito bem recebida por
diferentes atores, como rgos federais, Caixa Econmica, Banco do Nor-
deste, Universidade Federal, Universidade Estadual e imprensa os jornalistas
foram os mais receptivos ideia). Embora o CINPRA tenha procurado no
ter conotao partidria, a iniciativa veio do prefeito da capital,4um adver-
srio poltico da famlia Sarney, o que dificultou um possvel apoio do
governo estadual ao Consrcio.
O CINPRA foi constitudo como uma Organizao da Sociedade Civil
de Interesse Pblico (OSCIP). Todos os municpios integrantes do Consrcio
tm uma lei municipal aprovando a sua participao nesse arranjo territorial.
O seu funcionamento foi estruturado a partir de trs eixos: (a) garantia de
assistncia tcnica para pequenos produtores (em parceria com a Empresa
Brasileira de Pesquisa Agropecuria EMBRAPA); (b) estruturao de pol-
ticas de interveno planejada para produo agrcola e pastoril; e (c) melho-
rias no nvel de renda e na qualidade de vida das populaes dos municpios
envolvidos (Trindade, 2000).
4 Jackson Lago, de fato, foi eleito governador em 2006 (aps 40 anos de influncia da
famlia Sarney), tendo exercido o mandato apenas entre 2007 e 16 de abril de 2009, por
ter sido cassado. Em 17 de abril de 2009, Roseane Sarney assume novamente o governo
do Maranho.
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148 O financiamento do Consrcio todo baseado nos municpios, que tm

a responsabilidade de repassar 0,5% do seu FPM (Fundo de Participao
Municipal). Dentre os atuais 22 municpios que participam do CINPRA,
apenas quatro esto com seus repasses em dia. Como a capital que repassa
mais recursos, no tem havido uma preocupao com o destino do Consrcio
por parte das demais prefeituras. A situao atual de crise financeira e pol-
tica. O CINPRA conta com apenas quatro funcionrios, dois prprios o
Secretrio Executivo e o Diretor Tcnico e dois cedidos pela Prefeitura de
So Luis a Tesoureira e a Auxiliar Administrativa. Entretanto, o Consrcio
j teve um Coordenador do Programa de Casas Familiares Rurais, um Coor-
denador do Plo de Horticultura Orgnica, um Coordenador do Projeto
Mandioca, um Coordenador de Caprinocultura Leiteira, um Coordenador
do Programa de Floricultura Tropical, um Coordenador do Programa de
Plantas Medicinais e um Coordenador do Programa de Florestania. Os sal-
rios destes tcnicos eram pagos, 50% pelo CINPRA e 50% pela Prefeitura de
So Luis.
A sua estrutura de gesto formada pelo Conselho de Prefeitos, Con-
selho de Secretrios Municipais de Agricultura, Conselho Fiscal (formado por
um representante indicado por cada prefeitura) e a Secretaria Executiva que
tem o papel de operacionalizar e executar as decises tomadas. Como a viso
poltica dos prefeitos em relao importncia que se deve dar agricultura
e ao Consrcio pequena, o CINPRA acabou conquistando um grau de
autonomia muito elevado. No h controle e acompanhamento por parte dos
prefeitos e secretrios municipais de agricultura em relao s aes que a
Secretaria Executiva tem tomado.
Durante o perodo que So Luis puxou a liderana do CINPRA e os pre-
feitos participavam mais do arranjo regional, os secretrios municipais de
agricultura e os prprios prefeitos (embora com menos frequncia) sentavam
mesa para discutir seus objetivos, expectativas, problemas, angstias e suas
perplexidades. Esta troca de informao foi em parte a grande inovao do
Consrcio. Trata-se de uma regio onde os prefeitos esto acostumados a
viajar para a capital para pedir solues prontas, passando pelo caminho por
vrios outros municpios, mas sem parar o carro, sem indagar se os prefeitos
destes municpios passam pelos mesmos problemas. Um arranjo que consegue
mobilizar as autoridades locais para criarem as solues a partir de seus pr-
prios recursos traz uma grande inovao, seja na formulao e na implemen-
tao de seus programas, seja na relao entre os atores envolvidos e na arti-
culao intergovernamental.
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O CINPRA conseguiu desenvolver convnios com a EMBRAPA que 149

objetivavam melhorar a produtividade de culturas j tradicionais no Estado
(como a mandioca e o caju) e introduzir novos produtos (como certas horta-

lias, algumas leguminosas e a criao de caprinos e ovinos, at ento restrita
a poucos municpios). Por meio do CINPRA, tcnicos da EMBRAPA pas-
saram a visitar, frequentemente, os municpios, para acompanhar as condi-
es de produo, verificar o potencial de aumento da produtividade e orga-
nizar cursos para os produtores. Alguns projetos foram sendo implantados:
mandioca; horticultura orgnica; criao de cabras leiteiras e floricultura. Os
municpios, sozinhos, no teriam condies financeiras de trazer estes tc-
nicos e realizar os cursos, pois os centros de pesquisa da EMBRAPA encon-
tram-se espalhados por diversos estados e o centro mais prximo do Mara-
nho era em Teresina (PI). Por mobilizao dos municpios, foi instalado um
escritrio da EMBRAPA no Maranho.
No incio dos anos 2000, o CINPRA conquistou grande visibilidade e
recebeu diversos prmios5. Alm disso, foi uma das duas experincias (a outra
o Consrcio do Grande ABC, em So Paulo) que inspiraram o Governo
federal, em 2003, na formulao de um programa de estmulo instalao de
Consrcios de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local (o CONSAD)6
Outra experincia que chamou o CINPRA para participar de suas ativi-
dades foi o CONSEA do Maranho (Conselho Estadual de Segurana Ali-
mentar e Nutricional). Criado em 11 de junho de 2003, o CONSEA-MA
vinculada Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social (SEDES) e
composto por 36 membros, sendo 12 representantes da esfera governamental,
indicados pela Cmara Intersetorial de Polticas Pblicas, e 24 representantes
da sociedade civil, escolhidos pelo Frum Maranhense de Segurana Ali-
mentar e Nutricional. Logo aps a sua criao, o Conselho estadual convidou
o CINPRA para ser um de seus parceiros. A relao CONSEA e CINPRA
durou at 2006. No entanto, a viso do CONSEA se distanciou muito da
viso dos integrantes do CINPRA, uma vez que a nfase do trabalho do
5 Experincia premiada duas vezes pelo Programa Gesto Pblica e Cidadania da Fundao
Getulio Vargas e Fundao Ford (1999 e 2001) e uma vez pelo Sebrae Nacional Prmio
Mario Covas de Prefeito Empreendedor (2003).
6 Os CONSADs so arranjos territoriais em regies de baixo ndice de desenvolvimento
com objetivo de promover a cooperao entre municpios, em prol da segurana ali-
mentar e do desenvolvimento local (http://www.mds.gov.br/portalfederativo/segali-
mentar/pag/programas/consorcio-de-seguranca-alimentar-e-desenvolvimento-local-
2013-consad/).
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150 CONSEA era baseada simplesmente no combate fome a partir de campa-

nhas como Natal sem fome. Para o ento secretrio executivo do CINPRA,
era necessrio pensar em estratgias de desenvolvimento local para combater
a fome e no apenas caridade e assistncia social.
O VRTICE: MUNICIPALIZAO DA AGRICULTURA,

PROFISSIONALIZAO DE JOVENS E COOPERAO INTERMUNICIPAL
partir da criao do CINPRA e das primeiras aes realizadas, os seus

A integrantes e dirigentes foram percebendo que o Consrcio tinha capa-
cidade de ir alm de pensar e incentivar uma poltica pblica de agricultura:
ele poderia estimular programas, projetos e ideias para dentro dos municpios
em uma velocidade e abrangncia muito grandes. A incapacidade local das
secretarias municipais de agricultura em agir derivava da posio muito baixa
que a poltica tinha na estruturao dos municpios. Quando o CINPRA per-
mite a operacionalizao de programas a partir das prprias riquezas locais, os
municpios se estruturam para agir em seus territrios. Dessa maneira surge a
defesa da municipalizao da agricultura. O seu diretor tcnico, Leo Costa,
defende a ideia de que os municpios devam assumir aes a favor da agricul-
tura e da pesca, assim como j assumem as aes a favor da educao e da
sade. Essa ideia envolve uma transformao cultural; os prefeitos e a socie-
dade civil devem olhar para seus territrios a partir de suas riquezas e no de
seus problemas; as solues devem vir a partir de suas capacidades e no
apenas a partir das demandas apresentadas para as esferas estadual e nacional
de governo. Os governos estadual e nacional devem participar e apoiar as ini-
ciativas em uma relao horizontal de dilogo (e no vertical, como se apre-
senta ainda hoje).
No ano de 1999, a equipe tcnica do CINPRA foi percebendo a impor-
tncia de focar o jovem do campo. At ento, suas aes eram voltadas
famlia do agricultor sem enfatizar o jovem (ou a mulher ou o idoso). Surgia
ento a ideia de trabalhar com o jovem para evitar que as famlias de agricul-
tores tivessem seus filhos indo para a cidade em busca de alternativas de tra-
balho. Neste mesmo ano, um tcnico francs, Pierre Gilly, contratado pelo
Ministrio de Desenvolvimento Agrrio (MDA) para disseminar a ideia das
Casas Familiares Rurais no Brasil, percorreu o Maranho com tcnicos da
Gerncia de Agricultura, e conheceu o CINPRA. Em fevereiro do ano
seguinte, Pierre convidou representantes do CINPRA para participarem de
uma viagem Frana com o objetivo de conhecerem as Casas Familiares
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Rurais daquele pas. A ideia de um programa voltado ao jovem estava ade- 151
quada realidade do Maranho estava em curso.
A primeira Casa Familiar Rural do Maranho foi construda em um ter-

reno doado pela indstria de alumnio Alcoa, prximo ao povoado de
Quebra-Pote, na zona rural da ilha de So Lus. Ela atende 30 alunos (jovens
empreendedores rurais) de 14 a 20 anos, que j tenham concludo o 5 ano
(antiga 4 srie), em regime de alternncia, segundo a qual os jovens perma-
necem duas semanas na escola e duas semanas em suas propriedades rurais,
aplicando o que aprenderam. A Casa oferece, juntamente com o ensino pro-
fissionalizante, o segundo ciclo do ensino fundamental (6 ao 9 ano). Os
prprios alunos so responsveis pela elaborao das cartilhas que utilizam
nas aulas. Entre as disciplinas que fazem parte do currculo constam: Horti-
cultura, Preparao do Solo, Fruticultura e Pecuria.
Hoje, so 30 Casas Familiares Rurais no Maranho e 20 Escolas Fami-
liares Agrcolas (EFA). O CINPRA um grande apoiador conceitual e disse-
minador destas escolas, mas uma vez construdas, so as Prefeituras de cada
municpio que mantm e custeiam as Casas. No caso de So Luis, por
exemplo, a Secretaria Municipal de Educao que est frente de sua coor-
denao e no mais a Secretaria Municipal de Agricultura.
Importante ressaltar que quando finalizou o contrato do Pierre no MDA,
ele foi contratado pelo CINPRA como coordenador das Casas Familiares
Rurais e trabalhou no Consrcio por mais de cinco anos. O MDA comeou
a financiar a construo de Casas Familiares Rurais.
Uma nova experincia que surgiu a partir da Prefeitura de So Luis, foi
o Encontro de Cidades. O prefeito reeleito, Jackson Lago, percorreu o
Estado em 2001 e 2002 para trocar informao e conhecimento com os pre-
feitos reeleitos e novos prefeitos. Foram ao todo, 12 encontros. O prefeito da
Capital levou basicamente aos outros municpios os programas da Bolsa
Escola, o Oramento Participativo e o CINPRA. Estes encontros foram
muito importantes para o Consrcio por disseminar a ideia de cooperao
intermunicipal. Outros consrcios foram criados no Estado: Regio de
Tocantina; Regio de Imperatriz, Regio de Santa Ins, Regio de Barra do
Corda, Regio de Pedreiras, Regio de Conlagos, Regio de Munim/Lenis
e Regio de Timon. Todavia, apenas dois deles ainda sobrevivem:
Munim/Lenis e Timon.
Estes trs eixos (municipalizao da agricultura, profissionalizao dos
jovens do campo e a cooperao intermunicipal) juntos formam, assim, o
Tringulo do Desenvolvimento do Meio Rural:
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Municipalizao da agricultura
152
Cooperao Intermunicipal Profissionalizao de jovens e adultos
Segundo Leo Costa, Chapadinha o lugar no Nordeste onde os produ-

tores mais facilmente se apropriaram da tecnologia da mandioca, por causa da
Casa Familiar Rural, da iniciativa do governo municipal e da unio com
outros municpios por meio do CINPRA (teve o apoio da EMBRAPA Man-
dioca). Foi em Chapadinha que casou os trs vrtices.
DIFICULDADES
egundo seu secretrio executivo atual, Jnior Lobo, o CINPRA vive uma
S crise desde que nasceu. Para ele, a sua concepo teve falhas, uma vez que
a articulao realizada foi artificial, sem a devida reflexo para consolidar a
ideia com as prefeituras. Em nenhum momento de sua existncia, todos os
municpios participantes estiveram unidos de forma coesa. Um dos indica-
dores a quantidade de municpios pagantes. Sempre, no mximo, so 50%
dos municpios que pagam suas cotas mensalmente. Por exemplo, em 2010,
eram nove os municpios que mantinham um nvel de relacionamento mais
prximo com o Consrcio. Deles, apenas quatro repassavam o pagamento.
O CINPRA no o nico consrcio a passar por dificuldades. Muitos
arranjos intermunicipais vivem processo semelhante. Nem sempre os pre-
feitos eleitos tm a devida compreenso do que um Consrcio, o seu papel
e a sua importncia. Assim, acabam no se comprometendo com a insti-
tuio, inclusive financeiramente. Talvez a viso do secretrio executivo seja
muito rigorosa, mas fato que o CINPRA, h cerca de cinco anos, est pas-
sando por grandes dificuldades financeiras. E quando a capital So Luis, cujo
repasse o maior, deixa de pagar mensalmente o CINPRA, ele sofre um
grande processo de fragilizao.
Ainda com relao articulao artificial mencionada por Junior Lobo, de
fato o CINPRA foi constitudo como organizao da sociedade civil, sem fins
lucrativos, de direito privado. Na poca de sua criao, no havia uma lei que
permitisse consrcios pblicos. A primeira dificuldade da histria do CINPRA
foi, inclusive, no momento de sua criao e referia-se ao pouco conhecimento
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:21 Page 153
sobre o seu aspecto jurdico mais adequado. Mas o fator sorte j despontou 153
nesse momento. O primeiro encontro dos secretrios municipais de agricul-
tura da regio de influncia demogrfica de So Luis ocorreu em 20 de junho

de 1997. Dez dias depois, no dia 30 de junho, saiu na revista Veja um artigo
do Luis Nassif sobre os consrcios de sade de MG, onde ele comentava sobre
o IBAM (Instituto Brasileiro de Administrao Municipal). O ento secretrio
de Agricultura de So Luis, Leo Costa, procurou e recebeu muito material dos
Consrcios de MG e uma cartilha publicada pelo IBAM. Com estes docu-
mentos em mos, foi possvel a formalizao e criao do arranjo.
De fato, este arranjo, criado como associao e de direito privado, no
cria instrumentos para obrigar os prefeitos a repassarem os recursos compro-
metidos. De toda forma, a viso mais ampla sobre a importncia da coope-
rao intermunicipal no pode ser conquistada apenas por meio de legislao.
Reunir prefeitos em torno do tema da produo e abastecimento ainda
muito difcil. Alguns polticos locais podem at entender a importncia de
polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento local e a agricultura, mas
as urgncias e responsabilidades principais recaem para temas como educao,
sade, infraestrutura, gesto do oramento e captao de recursos. Nesse caso,
polticas estruturantes (como produo e abastecimento) acabam no sendo
prioridades para os governos locais.
Todavia, no se pode debitar apenas a questo financeira os problemas
vividos pelo CINPRA, a dimenso poltica tambm pesa de maneira signifi-
cativa. Em 2000, Jackson Lago (PDT) foi eleito prefeito de So Luis, capital
do Maranho, assumindo o posto em 20017. Juntamente com ele, foi eleito
para o cargo de vice-prefeito, seu companheiro de partido, Tadeu Palcio. Em
2002, com o afastamento do prefeito por ocasio da sua disputa ao cargo de
Governador de Estado, Tadeu Palcio assumiu a prefeitura, sendo reeleito em
2004 para um mandato at 2008. Embora o seu discurso sempre tenha sido
a favor do CINPRA, ele reduziu o repasse para o Consrcio. Ao invs de
pagar os 0,5% do FPM, estabeleceu o valor mensal de R$ 15.000,00, aumen-
tando mais tarde para R$ 30.000,00 e, posteriormente, para R$ 40.000,00.
De acordo com dados do Ministrio da Fazenda, a mdia mensal do FPM em
2007 de So Lus foi de mais de 202 milhes reais, o que significaria que
0,5% deste repasse seria algo em torno de R$ 84.000,00 por ms.
7 Jackson Lago foi prefeito de So Luis por trs ocasies (1989 a 1992, 1997 a 2000 e 2001
a 2002).
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154 A questo poltica no Maranho pode ser resumida em dois grupos: o

ligado a Jos Sarney e o que disputa o poder com ele. O PDT, no Maranho,
sempre fez oposio a Sarney. Tadeu Palcio construiu sua carreira poltica
neste partido, sempre acompanhando Jackson Lago. Foi vereador por trs
mandatos consecutivos (1989 a 1992; 1993 a 1996; e 1997 a 2000), sendo
que em seu ltimo mandato como vereador, foi lder do governo Jackson
Lago na Cmara de Vereadores. Portanto, na condio de vereador e de pre-
feito, esteve sempre do lado do grupo opositor famlia Sarney. No entanto,
nas eleies de 2008, aps a derrota de seu candidato prefeitura Clodomir
Paz, Palcio rompeu com o PDT e comeou a se aproximar da famlia Sarney.
No governo Roseana Sarney (2009 a 2010)8, foi nomeado secretrio de
Turismo do Estado.
O prefeito de So Luis, eleito e que assumiu o poder em 2009, foi Joo
Castelo (PSDB). Embora disputasse com o PDT o cargo para o governo
municipal, o PSDB no Maranho tambm faz oposio aos Sarneys. Nesse
sentido, encontra-se no mesmo grupo que Jackson Lago, o fundador do
CINPRA. Mas a complexidade poltica bem maior. Pode-se dizer que,
enquanto Tadeu Palcio comeou junto de Jackson Lago, acabou indo para
um grupo adverso e se aliando famlia Sarney, a trajetria de Joo Castelo
totalmente contrria (ele vem de um grupo aliado a Jos Sarney at se tornar
parceiro de Jackson Lago).
Por parte do governo estadual, o CINPRA nunca entrou na agenda de
governo do Maranho. At a eleio de Jackson Lago para governador (janeiro
de 2007 a abril de 2009), os governadores nunca discutiram o Consrcio ou
qualquer outro arranjo intermunicipal. Jackson Lago foi o criador do
CINPRA enquanto prefeito de So Luis. Mas enquanto governador acabou
deixando o Consrcio de lado ao no transform-lo em prioridade de seu
governo. Com Roseana Sarney de volta ao governo do Estado (abril de 2009),
os defensores do consrcio deixaram de ter qualquer esperana em o
CINPRA ter algum tipo de apoio estadual.
O Governo federal apoiou o CINPRA por meio da EMBRAPA e do
apoio construo das Casas Familiares Rurais no estado do Maranho.
Todavia, a relao ainda frgil quando se verifica que os programas do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e do Consrcio no con-
versam entre si. A anlise do Diretor Tcnico do CINPRA de que o Minis-
8 Roseana Sarney assume o governo do Estado do Maranho em 17 de abril de 2009, aps

a cassao de Jackson Lago e reeleita em 2010 para o mandato 2011 a 2014.
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:21 Page 155
trio deveria se aproximar mais dos municpios para melhorar os resultados e 155
impactos de seus programas nos territrios. Por exemplo, nos programas de
assentamento, o MDA contrata uma ONG (organizao civil ou sindical),

mas no repassa os recursos diretamente para os municpios. Os resultados so
prazos burocrticos e de plantao e colheita desconectados e tcnicos sem
apropriao do local (o pessoal da ONG demora um tempo para se adaptar
realidade local e quando est se adaptando, o contrato acaba e a ONG vai
embora). O Consrcio deveria ser um instrumento para aproximar os tc-
nicos federais do contexto local e territorial.
O relacionamento do CINPRA com as secretarias municipais de agri-
cultura dependia da sua estrutura. Embora a maioria das secretarias fossem
mal estruturadas e dificultassem o trabalho em conjunto, as secretarias bem
estruturadas trouxeram resultados valiosos. Alguns exemplos foram os muni-
cpios de Chapadinha, Santa Ins e So Joo Batista, que chegaram a
implantar projeto de vitrines tecnolgicas. Elas consistiam em projetos que
visavam o aprimoramento das tcnicas agrcolas, mas que tambm servissem
de disseminao dessas ideias para agricultores e tcnicos de outros munic-
pios e regies. Estes projetos cumpriam certa rotina: em primeiro lugar, eram
definidos pelo Conselho de Secretrios Municipais de Agricultura e deci-
didos pelo Conselho de Prefeitos; em seguida, era organizado um evento
com a participao dos secretrios de agricultura e produtores rurais e que
convidava um grande nmero de interessados (nestes eventos, tcnicos reali-
zavam oficina de sensibilizao); e por ltimo, os municpios interessados
recebiam orientao e desenvolvia aes prticas com tcnicos convidados
pelo CINPRA. Cada fase desta era amplamente divulgada pela imprensa
(Caldas, 2008).
Com o setor privado e com organizaes da sociedade civil, em espe-
cial com a Federao dos Trabalhadores, o CINPRA sempre manteve um
bom relacionamento. Mesmo assim, a participao social avanou pouco.
Apesar da vinda da EMBRAPA para o Maranho, e com o trabalho de seus
tcnicos e das prefeituras diretamente com os agricultores, no houve mobi-
lizao dos atores sociais para reivindicar dos governantes uma maior
ateno ao CINPRA.
Apesar da pouca mobilizao e participao social, e do baixo engaja-
mento efetivo dos municpios, pode-se afirmar que o Consrcio ainda sobre-
vive. Isto se d devido viso de algumas pessoas como o Diretor Tcnico (pri-
meiro Secretrio Executivo), Lo Costa, e o Secretrio Executivo, Jnior Lobo,
que ainda lutam por uma situao digna dos produtores rurais. Neste sentido,
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:21 Page 156
156 a secretaria tcnica do CINPRA acredita que um dos caminhos para o Con-
srcio se reerguer a sua adequao nova legislao de consrcios pblicos,
Apesar de sua crise e dos novos desafios, o CINPRA traz muitas lies
interessantes. Este tipo de arranjo mostra, principalmente, que os municpios

juntos podem acessar um conjunto de informaes e um conjunto de prticas
culturais que os municpios pequenos sozinhos teriam muitas dificuldades de
acessar e mostra que possvel apoiar o desenvolvimento de baixo para cima,
tendo a regio como unidade de planejamento e execuo de aes.
CONSIDERAES FINAIS
aczynski (2009) reflete sobre alguns mecanismos sociais capazes de gerar

L uma relao sinrgica e cooperativa entre atores polticos envolvidos em
um mesmo processo poltico e social. Uma delas a defendida pelos neo-ins-
titucionalistas histricos: os atores que, no ato de fundao, definem as
regras, passam a ser constrangidos pelas regras definidas e pelas supostas con-
sequncias de suas aes, o que faz com que eles revisitem e eventualmente
mudem seus clculos estratgicos (p. 20). No entanto, nesse caso, parece que
as marcas de origem do CINPRA acabaram se perpetuando e no houve um
amadurecimento do Consrcio enquanto instituio, no sentido de criar
normas e regras que pudessem garantir sua continuidade e sobrevivncia
frente s mudanas de polticos e tcnicos dos governos locais. Ou ainda,
nesse caso especfico, os neo-institucionalistas histricos no acertam quando
defendem que a assimetria de poder entre os atores envolvidos nos processos
polticos chave para o funcionamento e desenvolvimento das instituies. O
CINPRA mostra exatamente o contrrio.
De fato, o CINPRA representa um caso de Consrcio Intermunicipal
que no passou por um processo de construo ascendente, o que dificultou
a apropriao de seus objetivos pelo conjunto de dirigentes municipais
envolvidos nessa experincia. Entretanto, no se pode negligenciar que a
criao do Consrcio dependeu muito da crena de uma liderana pblica
nos propsitos de sua existncia e que sem o seu esforo pessoal essa impor-
tante experincia demoraria a chegar ou provavelmente nem existiria. Veri-
ficou-se, portanto, a inexistncia de ambiente poltico favorvel promoo
de um processo participativo da concepo gesto desse Consrcio Inter-
municipal, o que pode explicar, em boa medida, a baixa participao e o
pouco comprometimento dos municpios na gesto e definio de diretrizes
do Consrcio.
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Na concepo de sua sobrevivncia econmica e nas diretrizes de sua 157

ao, o CINPRA teve, mesmo que parcialmente, um carter redistributivo.
Como visto ao longo do texto, a capital do Maranho, So Luis, foi o muni-

cpio que liderou o processo de criao do Consrcio, a partir da sua Secre-
taria Municipal de Agricultura. Como a populao e o oramento de So Luis
so bem maiores que dos outros municpios participantes, o valor dos seus
0,5% do FPM que deveria ser repassado ao Consrcio bem maior que dos
outros membros do CINPRA. Se por um lado, So Luis sempre repassou
mais recursos financeiros, os servios que o Consrcio realizou, em especial
ligados ao apoio tcnico aos agricultores familiares, foram mais direcionados
para os pequenos municpios os municpios rurais do entorno da capital.
Alm de repassar mais, So Luis contribuiu por um tempo com os sal-
rios dos coordenadores tcnicos do Consrcio, o que foi de fundamental
importncia na sua estruturao. Esta viso de redistribuio era clara para os
integrantes do governo local de So Luis (durante a gesto de Jackson Lago).
Para eles era importante a continuidade do Consrcio, pois o interesse bsico
era a mdio e longo prazo, ou seja, aproximar a produo do consumo de pro-
dutos agrcolas na Ilha de So Luis e diminuir a migrao de habitantes dos
municpios da rea metropolitana e do interior para a capital.
No entanto, do mesmo jeito que a capital foi importante no aspecto de
liderar a constituio do Consrcio, quando a prefeitura de So Luis reduz
sua presena, o CINPRA entra em crise. A dependncia do Consrcio de um
municpio maior e mais rico pode ser benfica desde que a autoridade pol-
tica deste municpio acredite no arranjo regional, mas pode ser frustrante,
uma vez que o Consrcio se tornou quase que inteiramente dependente
desses recursos. Essa dependncia excessiva pode ter causado outros dois pro-
blemas que se conectam. O primeiro refere-se a uma relao assimtrica pra-
ticamente inevitvel entre a capital e os demais municpios decorrentes da
varivel econmica e do poder poltico do prefeito de So Luis. O segundo
advm do fato de os pequenos municpios ao no ingressarem fortemente nas
discusses sobre a gesto e atividades do CINPRA, terem deixado que o Con-
srcio dependesse de forma significativa das decises que surgissem da prefei-
tura da capital.
Desse modo, a construo ascendente para construir experincias de con-
srcios intermunicipais, a partir de acordos organizacionais horizontais de
cooperao entre governos locais com base na associao voluntria, que for-
taleceria os laos de identidade dos consorciados com a cultura da organizao
torna-se muito difcil, sobretudo, em contextos de desigualdade econmica
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158 entre os entes envolvidos e, tambm, em circunstncias em que o capital

social acaba assumindo uma situao mais de beneficirio do que de protago-
nista nesse processo. Talvez essas duas questes demonstrem que o enfraque-
cimento do CINPRA decorreu, sobretudo, da existncia de obstculos pol-

ticos que poderiam ser removidos ou minimizados se o capital social local
tivesse fora suficiente para defender o fortalecimento dessa experincia que
apesar dos percalos apresenta uma trajetria exitosa.
Patrcia Laczynski Professora do Centro Universitrio SENAC. Doutora e

mestre em Administrao Pblica e Governo pela FGV-SP. Foi assessora, e
Secretaria de Desenvolvimento Econmico e Relaes Internacionais da Pre-
feitura de Santo Andr. pesquisadora do Centro de Estudos em Adminis-
trao Pblica e Governo (CEAPG-FGV).
Marco Antnio Carvalho Teixeira Doutor em Cincias Sociais pela PUC-SP
e Professor do Departamento de Gesto Pblica da FGV-SP, onde pesqui-
sador do Centro de Estudos em Administrao Pblica e Governo (CEAPG-
FGV) e vice-coordenador do curso de graduao em Administrao Pblica.
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:21 Page 159

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lay=pde, acesso em 2 de maio de 2011
RELAO DE ENTREVISTADOS
30 de julho de 2010: Jnior Lobo, Secretrio Executivo do CINPRA

01 de agosto de 2010: Lo Costa, Diretor Tcnico do CINPRA
02 de agosto de 2010: Juarez Lima, Presidente do CINPRA e Prefeito de Icat
02 de agosto de 2010: Jlio Frana, Secretrio Municipal de Agricultura de So Luis
26 e 28 de maro de 2011: Lo Costa, Diretor Tcnico do CINPRA
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Tradio e transio: o caso do 161

Consrcio Intermunicipal Grande ABC
L U I S P AU LO B R E S C I A N I
1. INTRODUO E CONTEXTUALIZAO DO DEBATE
presente artigo aborda a trajetria de articulao entre os sete governos

O municipais da regio do Grande ABC, localizada na poro sudeste da
Regio Metropolitana de So Paulo, e vizinha da Regio Metropolitana da
Baixada Santista. Esse territrio, formado pelos municpios de Santo Andr,
So Bernardo do Campo, So Caetano do Sul, Diadema, Mau, Ribeiro
Pires e Rio Grande da Serra, tem sua constituio original no sculo XVI a
partir da incurso pioneira de Joo Ramalho1 rumo ao planalto paulista, com
a fundao da vila de Santo Andr da Borda do Campo em 1553, precedendo
a fundao da vila de So Paulo de Piratininga. Desde ento, e especialmente
desde os meados do sculo XIX, impulsionada pela Estrada de Ferro Santos-
Jundia, o territrio assumiu os nomes de Santo Andr, So Bernardo e nova-
mente Santo Andre, j no sculo XX, at que uma srie de processos de eman-
cipao deu origem aos sete municpios que hoje formam o Grande ABC.
O referido territrio floresce ao mesmo tempo em que a cidade de So
Paulo passa a ocupar um papel central no desenvolvimento nacional, na pas-
1 curioso notar como a figura de Joo Ramalho permanece ainda hoje presente como
smbolo regional, nas comemoraes do aniversrio da cidade de Santo Andr e na forte
presena da comunidade portuguesa, em vrios dos brases municipais das cidades do
Grande ABC, e mesmo como mascote de um dos principais clubes de futebol da regio,
o Esporte Clube Santo Andr, conhecido como Ramalho.
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:21 Page 162
162 sagem do sculo XIX para o sculo XX, at se tornar a maior cidade do pas,
e o principal ncleo econmico do Brasil. O porto de Santos, a ferrovia j
mencionada, o grande fluxo imigratrio desse perodo, so fatores que
colocam o atual Grande ABC em condio estratgica para a rpida formao

de um parque industrial desde aquela virada de sculo. O advento da 2a
guerra mundial e a progressiva nacionalizao de bens industriais, desde os
anos 1930, d origem aos complexos metalmecnico e qumico que ainda
hoje constituem as principais foras econmicas da regio. A localizao estra-
tgica das montadoras de automveis que chegam ao pas na dcada de 1950
acelera esse processo, assim como um fluxo migratrio ainda mais intenso,
atraindo milhares de brasileiros para ocupar as imensas oportunidades que
ento se abriam.
O cenrio se transformaria nos anos 1980, com os primeiros sintomas da
crise econmica que se aprofundaria a partir de 1990. De 1989 a 1999, como
mostra Sabia (2001), um de cada quatro empregos da indstria brasileira
desaparece; no Grande ABC, isso no diferente. Como polo estratgico da
indstria nacional, o ABC v sua taxa de desemprego praticamente dobrar em
curto espao de tempo, e as consequncias sociais so tambm expressivas.
A fundao do Consrcio Intermunicipal Grande ABC est tambm
nesse contexto, como forma de fortalecer o territrio formado por sete
cidades, em suas polticas de abrangncia regional. O presente artigo no tem
como objetivo aprofundar o debate acadmico em torno dos consrcios e dos
consrcios pblicos, muito embora busquemos apresentar algumas conside-
raes sobre estudos recentes, ao longo da prxima seo.
Para alm da perspectiva acadmica, no presente artigo optei por uma
abordagem centrada na minha experincia profissional relacionada ao tema da
articulao e integrao das polticas pblicas em mbito regional, seja como
assessor do Sindicato dos Metalrgicos do ABC ou como gestor pblico em
Santo Andr e Diadema. Por fim, trago a perspectiva da transio para a
figura institucional do Consrcio Pblico, na condio de secretrio execu-
tivo do prprio Consrcio Intermunicipal Grande ABC, que assumi na pre-
sidncia do Prefeito de Diadema, Mrio Reali.
O artigo segue organizado em cinco sees, alm dessa introduo. No
segundo tpico, resgato a concepo de Celso Daniel que leva formao do
Consrcio Intermunicipal pelas sete prefeituras da regio, bem como sua
compreenso sobre Cmara Regional do Grande ABC, na segunda metade
dos anos 1990, e seu papel para a equao da crise social e econmica da
regio na dcada seguinte. Prossigo com uma reflexo sobre o modelo de
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:21 Page 163
governana regional formado a partir da constituio do Consrcio, e que 163

informa o movimento contemporneo de rearticulao entre poder pblico e
sociedade civil organizada. A quarta seo dedicada ao processo de transio
tradio e transio: o caso do consrcio intermunicipal grande abc

para a figura institucional do consrcio pblico, conforme termos da nova
legislao federal sobre o tema, transio iniciada em 2007 e que segue em
processo no presente momento. Segue-se uma breve anlise sobre os desafios
colocados pela reorganizao da agenda metropolitana na Grande So Paulo,
concluindo-se com consideraes sobre a continuidade da transio, especial-
mente no perodo 2012-2016.
2. CELSO DANIEL: A EQUAO DA CRISE, A COOPERAO

INTERGOVERNAMENTAL E A CMARA REGIONAL
elso Daniel, primeiro presidente do Consrcio entre 1990 e 1991, cer-

C tamente uma figura chave para a dinmica da articulao e cooperao
entre os municpios do Grande ABC, ao longo dos ltimos 30 anos, seja pela
sua presena como pela sua ausncia. Na dcada de 1980, pela elaborao e
pela concepo que traria ao campo da gesto pblica ao assumir pela pri-
meira vez a Prefeitura de Santo Andr, vitorioso nas eleies de 1988.
Naquele momento, Celso Daniel j trazia consigo a gestao do processo que
culminaria com a criao do Consrcio [nome oficial] em dezembro de 1990.
Nos anos 1990, para alm de ter sido o primeiro presidente, Celso Daniel
seria a liderana no perodo mais intenso de articulao dos interesses regio-
nais, marcado especialmente pela criao da Cmara Regional do Grande
ABC, espao de concertao poltica entre os sete municpios, o governo esta-
dual e a sociedade civil organizada, debatendo e promovendo uma srie de
acordos visando superao da crise econmica e social vivida pelo ABC,
dentro do contexto da crise nacional. Nesse perodo, divide o protagonismo
do processo com outra liderana expressiva, o governador Mario Covas, que
posiciona e mantm o governo estadual ativo na concertao regional at o
inicio dos anos 2000. No por outro motivo, o sbito e trgico falecimento
de Celso Daniel em 2002, seguindo-se morte de Mrio Covas no ano ante-
rior, leva a um perodo em que sua ausncia coincide com um grave refluxo
da articulao regional no Grande ABC2.
2 Vale lembrar que seus nomes esto definitivamente gravados na atual sede do Consrcio
Intermunicipal Grande ABC: o prefeito Celso Daniel d nome ao edifcio que abriga a
entidade, e o governador Mrio Covas nomeia o auditrio localizado no andar trreo.
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:21 Page 164
164 De que modo se revela a concepo de Celso Daniel para a constituio

do Consrcio, e posteriormente para a ideia da Cmara Regional e para a
criao da Agncia de Desenvolvimento Econmico da regio? Penso que o
melhor caminho dar-lhe a palavra.

Ao abordar os antecedentes da constituio da Cmara Regional, Celso
Daniel (2001, p. 452-3) destaca as iniciativas de memorialistas da regio, sin-
dicatos e associaes empresariais no estimulo integrao regional, e lembra
a criao do Consrcio:
no mbito estatal, constituiu-se, em dezembro de 1990, o Consrcio

Intermunicipal do Grande ABC, congregando as sete prefeituras da
regio, cuja vocao era, desde o inicio, abordar as mais diferentes ques-
tes regionais. Em dezembro de 1991, foi criado o primeiro ainda
municipal- Frum de Desenvolvimento Econmico Local (em Santo
Andr, envolvendo a prefeitura, empresrios, sindicatos de trabalhadores
e lideranas comunitrias). Aes conjuntas desse Frum e do Consrcio
viabilizaram a realizao, no segundo semestre de 1992, de um seminrio
regional denominado Frum ABC ano 2000, cujo produto foi uma carta
de intenes com pontos comuns relativos revitalizao da economia
regional.
Celso Daniel aponta a fragilizao do Consrcio no perodo 1993/96, e

a criao do Frum da Cidadania do Grande ABC, como processos que con-
duziriam, em 1996, criao da Cmara Regional do Grande ABC, com um
protagonismo do governo estadual ao final daquele perodo, e que tomaria
impulso com o novo quadro de prefeitos eleitos para o perodo 1997-2000,
dentre os quais ele prprio estaria inserido, para retomar a conduo do Con-
srcio e a articulao da Cmara Regional.
Celso Daniel destaca, em sua anlise publicada por Guimares e Martin
(2001), e que carrega essencialmente a experincia realizada at 1999, quatro
aspectos fundamentais daquele espao de concertao regional: a democracia
participativa, com espao para agentes diferenciados e a diversidade de inte-
resses que representam; o modelo de articulao horizontal/vertical, com a
Cmara fortemente movida por articulaes horizontais e no por uma hie-
rarquizao vertical, ainda que presente no conselho deliberativo daquele
frum; a flexibilidade do arranjo institucional, traduzindo, assim, demandas
mutveis num cenrio de grandes e rpidas transformaes (Daniel, 2001, p.
465), e por fim a relao entre desenvolvimento regional e incluso social que
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embasava o debate poltico no contexto de crise, com uma multidimensiona- 165

lidade dos temas econmicos, sociais, ambientais e politico-institucionais
relevantes para a questo regional. E apontava a gesto e a restrio de

recursos, financeiros e humanos, como crticas para a superao dos desafios
colocados no final dos anos 1990. Como veremos, a concepo apresentada
por Celso Daniel continua informando a transformao do Consrcio em
ente pblico, na segunda metade dos anos 2000, e a alocao de recursos para
as prioridades regionais estratgicas permanece como uma equao a ser
enfrentada.
3. O MODELO DE GOVERNANA PBLICA REGIONAL
omo j abordado em diversos trabalhos anteriores, o Consrcio parte de

C um modelo de governana pblica das polticas de desenvolvimento
regional, em amplo senso, que se vincula a duas outras instituies especifi-
camente designadas com tal perspectiva. A primeira delas a Cmara
Regional do Grande ABC, objeto de nossa discusso no tpico anterior. A
segunda, a Agncia de Desenvolvimento Econmico do Grande ABC, fun-
dada em 1998, como desdobramento de um dos acordos especficos da
Cmara Regional. A principal caracterstica desse modelo, construdo ao
longo dos anos 1990, a articulao entre atores do setor pblico e da socie-
dade civil na regio.
A criao do Consrcio em 1990, seguida do surgimento do Frum da
Cidadania na primeira metade da mesma dcada, seriam os movimentos
indutores desse processo, em meio crise econmica e social que atingia a
regio. Creio no ser incorreto destacar, na origem desses movimentos, a
atuao do Sindicato dos Metalrgicos do ABC3 carregando em si mesma a
experincia bem sucedida da Cmara Setorial Automotiva em mbito
nacional, especialmente no binio 1992/93, bem como do Dirio do Grande
ABC, naquele contexto e sob a sua direo da poca. A composio multi-
partite da Cmara Regional resultado dessa cultura de amplo debate sobre
a questo regional, em suas diversas dimenses.
3 Vale lembrar que o referido Sindicato publica, em 1996, um livreto denominado Os

rumos do ABC, elaborado pela Subseo DIEESE coordenada ento por Osvaldo
Cavignato. A dissertao de mestrado de Zera Camargo (2003) traz uma ampla dis-
cusso sobre o envolvimento sindical no debate das questes regionais.
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166 De outro lado, a criao da Agncia de Desenvolvimento Econmico em

1998 atende a uma dimenso especfica: a crise do modelo de desenvolvi-
mento da regio. Tambm no nosso objetivo aprofundar esse tema, dado
que j foi suficientemente abordado por outros autores (Klink, 2001). Porm,
vale mencionar alguns aspectos de sua criao que merecem ateno, pelos
seus desdobramentos posteriores.
Em primeiro lugar, a inspirao de matriz europeia, e especialmente ita-
liana, na constituio da Agncia. A experincia da regio norte de Milo, sob
a coordenao da comuna de Sesto San Giovanni na Agenzia Sviluppo Nord
Milano (ASNM)4, ser a principal referncia para o modelo de formao da
Agncia correspondente no Grande ABC. Em segundo lugar, e novamente, a
liderana e o envolvimento pessoal do Prefeito Celso Daniel, frente da
criao da Agncia, sendo tambm seu primeiro Diretor geral5. Celso Daniel
est portanto frente da construo institucional do Consrcio Intermuni-
cipal, da Cmara Regional e da Agncia de Desenvolvimento, os trs pilares
que constituem o modelo de governana regional do Grande ABC ao longo
da dcada de 1990.
Em terceiro lugar, ainda em relao Agncia, o seu carter tripartite e o
status de entidade mista. Na direo da Agncia, define-se a presena das sete
prefeituras (representadas pelo Consrcio, com a indicao de cinco diretores),
das associaes empresariais (representadas originalmente pelas diretorias
regionais do Ciesp no Grande ABC e pelas associaes comerciais, alm do
Polo Petroqumico do Grande ABC), e das entidades sindicais. Posterior-
mente, as universidades da regio passam a ocupar tambm uma cadeira na
diretoria da Agncia, e a cotizao oramentria obedece desde ao incio a pro-
poro de 49% para o Consrcio e 51% para o conjunto das demais entidades.
Assim como a Cmara Regional praticamente inexiste enquanto o frum
criado em meados dos anos 1990, desde os sucessivos falecimentos de Mrio
Covas e de Celso Daniel, com um progressivo distanciamento entre Con-
srcio e governo estadual (e apesar de termos desde ento diversos presidentes
do Consrcio alinhados politicamente com o governo do Estado), tambm a
Agncia se fragilizaria ao longo dos anos 2000.
O primeiro sintoma dessa fragilizao a retirada sumria dos Ciesps,
poucos meses aps a posse do Prefeito Joo Avamileno como substituto de
4 Agncia de Desenvolvimento do Norte de Milo

5 O estatuto original da Agncia trazia como principal cargo ou funo a figura do Diretor
Geral, atualmente substituda pela figura do Presidente.
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Celso Daniel frente da Agncia, em 2002. O segundo sintoma, a limitada 167

liderana exercida pelas entidades empresariais ou sindicais desde ento. A
Agencia j contava com a expressiva ausncia das grandes montadoras de

automveis, refratrias a uma participao institucional na entidade, e com
exceo do breve perodo de comando do Polo Petroqumico (sob a direo
geral de Jorge Rosa), em meados dos anos 2000, todos os demais diretores
gerais foram designados pelo Consrcio6.
Ao longo daquela dcada, e at o presente momento, a Agncia segue
como uma entidade bastante limitada em relao ao conceito idealizado por
Celso Daniel. Com exceo da bem sucedida iniciativa de negociao para a
expanso da capacidade do Polo Petroqumico do Grande ABC, junto ao
governo federal, encaminhada a partir de 2003, o alcance de suas demais ini-
ciativas e projetos claramente restrita. As incubadoras de empresas sob a sua
coordenao surgem e permanecem pequenas, sem grande expresso; a cap-
tao de recursos externos frgil7; a equipe tcnica tambm bastante limi-
tada, com clara necessidade de profissionalizao. Com isso, a Agencia est
ausente dos principais debates relacionados ao desenvolvimento econmico
da regio, a exemplo da insero empresarial na cadeia produtiva de petrleo
e gs, ou fragiliza iniciativas como o projeto do Polo Tecnolgico do Grande
ABC, tambm originalmente debatido na Cmara Regional.
Em sntese, o modelo de governana regional do Grande ABC passa por
um claro refluxo que j tem longa durao. A prpria transio do Consrcio
Intermunicipal para a figura do ente pblico resultou, em determinados
casos, no distanciamento entre a entidade ou as prefeituras constituintes- e
atores relevantes da sociedade civil. Esse explicitamente o caso do movi-
mento cultural na regio. A prtica anterior de reunies abertas dos grupos de
trabalho que resulta da experincia da Cmara Regional no final dos anos
6 Casos dos prefeitos Jos Auricchio Junior (So Caetano do Sul) no binio 2007/08 e
Adler Kiko Teixeira (Rio Grande da Serra), no binio 2009/10. Em 2011 assumem res-
pectivamente como presidente e vice os presidentes da Associao Comercial de So Ber-
nardo do Campo (Valter Moura) e do Sindicato dos Qumicos do ABC (Paulo Lage), na
primeira iniciativa de composio entre o setor empresarial e o setor sindical.
7 A exceo relevante o projeto realizado junto ao BID na segunda metade dos anos 2000,
que leva a uma parceria entre a Agncia e o Istituto Meccano, da regio italiana de
Marche, para a constituio de um centro de servios tecnolgicos voltado ao segmento
metalmecnico do Grande ABC. Todavia, o projeto segue at o momento limitado a um
estudo sobre a oferta e demanda dos referidos servios na regio, e a um papel de
mediao da Agncia entre empresas demandantes e universidades ou institutos tecnol-
gicos ofertantes.
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168 1990- em boa medida restrita na transio de 2010, pela interpretao rigo-
rosa do Consrcio como ente formalmente composto pelas sete prefeituras.
com essa perspectiva que a presidncia do Prefeito Mario Reali, em
2011, enfatizou a reaproximao entre o Consorcio e a sociedade civil, com

alguns movimentos coordenados. Em primeiro lugar, a orientao de abertura
das reunies dos GTs, em momentos e com pautas especificas, para a partici-
pao e o dialogo com representantes de entidades da sociedade civil. Em
segundo lugar, iniciando e constituindo o Conselho Consultivo da entidade,
como previsto no Protocolo de Intenes e no estatuto do novo Consrcio
pblico, com a eleio de seis representantes e seus suplentes, e com sua posse
na comemorao do 21 aniversrio do Consrcio, em dezembro de 20118.
Em terceiro lugar, com o inicio das discusses sobre a composio do con-
selho consultivo da sub-regio sudeste da Regio Metropolitana de So Paulo,
como previsto na lei que reorganizou a referida regio metropolitana, apro-
vada na Assembleia Legislativa em meados de 2011.
Alguns desafios permanecem para os prximos anos, especialmente para
o perodo 2013-16, quando teremos uma nova composio de prefeitos no
Consrcio. No que tange composio do Conselho Consultivo do Con-
srcio, bastante provvel que seja necessria a sua reviso, j que o disposi-
tivo atual privilegia representaes de carter econmico: dos seis segmentos
definidos para a eleio de representantes, quatro tem esse carter (entidades
da indstria regional, do setor comercial, do setor de servios e dos sindicatos
de trabalhadores) e apenas duas tem carter mais amplo (universidades e
outros setores no representados nas demais categorias). No por outro
motivo, enquanto as assembleias que definiram os representantes dos cinco
segmentos claramente especificados o fizeram por aclamao, a assembleia do
sexto segmento contou com a presena de mais de 30 entidades interessadas,
especialmente envolvidas com a questo ambiental, social, educacional ou
cultural, sendo necessria uma discusso mais longa e uma eleio formal para
a indicao de titular e suplente. Desse modo, uma reviso do estatuto dever
8 A referida posse contou com a participao do Ministro-chefe da Secretaria Geral da

Presidncia da Repblica, Gilberto Carvalho, em 19 de dezembro de 2011, na sede do
Consrcio. Foram empossados como titulares Jeroen Klink (UFABC, pelas universi-
dades), Rafael Marques (Sindicato dos Metalrgicos do ABC, pelos sindicatos), Ema-
nuel Teixeira (Ciesp Santo Andr, pelas entidades da indstria), Nelson Braido (Asso-
ciao Comercial de So Caetano do Sul, pelas entidades do comrcio), Zoilo de Souza
Assis Junior (pelo segmento de servios) e Ronaldo Querdia (Instituto Acqua, pelos
demais setores interessados).
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claramente reavaliar essa composio, possivelmente orientada pelos eixos 169

estruturantes de atuao e pelos grupos de trabalho do Consrcio.
Do mesmo modo e de forma articulada, a definio do conselho consul-

tivo da sub-regio Sudeste da RMSP poder partir do Conselho da entidade
e ampliar essa representao da sociedade civil. Durante oficina de trabalho
realizada pelo Consrcio e pelo governo estadual em novembro de 2011, essa
hiptese comeou a ser delineada, com a possvel ampliao do nmero de
conselheiros para nove ou 18 representantes da sociedade civil.
Outro desafio a superao da Cmara Regional como frum de con-
certao entre o Grande ABC e o governo estadual, com dois caminhos pos-
sveis e articulados. Em primeiro lugar a progressiva consolidao da RMSP,
de suas sub-regies e do Conselho de Desenvolvimento Metropolitano, for-
mado pelos 39 prefeitos e pelos representantes do Estado. Aqui o desafio ser
colocar em jogo o peso institucional do Consrcio, inclusive na relao com
a Prefeitura de So Paulo, que tambm integra todas as sub-regies definidas
pela lei aprovada. Mais que isso, porm, o caminho que foi experimentado
em junho de 2011, no encontro entre Consrcio e governo estadual denomi-
nado Agenda Metropolitana do Grande ABC. O encontro foi pautado pela
agenda de prioridades de curto prazo do Consrcio, definida pelos prefeitos
na assembleia de maro de 2011, e organizado de modo a reunir em 14 dis-
cusses paralelas, os grupos de trabalho do Consorcio e as secretarias estaduais
correspondentes. Estiveram presentes ao encontro 18 secretrios de Estado e
o prprio governador Geraldo Alckmin, e o modelo foi posteriormente repli-
cado pela Secretaria Estadual de Desenvolvimento Metropolitano nos encon-
tros similares realizados na Baixada Santista e Vale do Paraba, com destaque
para a objetividade em termos do estabelecimento de compromissos ou de
uma agenda comum entre Grande ABC e governo estadual.
O terceiro grande desafio a reestruturao da Agncia de Desenvolvi-
mento Econmico da regio, em termos de sua organizao e gesto, modelo
de financiamento, misso e alinhamento com as prioridades estratgicas da
regio, e profissionalizao9. Sem tais medidas, claramente a entidade perma-
necer como um apndice institucional de baixa relevncia frente aos seus
propsitos e responsabilidades formatadas na concepo original do ento
Prefeito Celso Daniel.
9 Essa questo surge j no Planejamento Estratgico do Consrcio para o perodo

2011/2020, a partir do debate no GT Desenvolvimento Econmico, formado pelos
secretrios das respectivas pastas nos sete municpios (Consrcio, 2010).
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170 4. O MESMO JOGO, MAS DIFERENTE: O CONSRCIO

COMO ENTE PBLICO, E A TRANSIO EM MARCHA
o tratarei, no presente tpico, dos detalhes que pautam a transformao

N jurdica do Consrcio Intermunicipal Grande ABC em entidade
pblica, desde a aprovao da nova lei de consrcios pblicos e sua regula-
mentao, entre 2005 e 2007, at a confirmao do novo estatuto em feve-
reiro de 2010. No momento em que o presente artigo finalizado, chegamos
a quase dois anos de atuao da entidade em seu novo carter. Concentro-me
portanto na transio em marcha ao longo desses dois anos, nas principais
mudanas nessa atuao, e nos desafios para os prximos anos, e especial-
mente para o perodo 2013-2016.
A transio em marcha carrega em si a tradio do Consrcio, e a novi-
dade do ente pblico10. A tradio do Consrcio, em seus 19 anos ante-
riores, claramente um trunfo institucional. A cultura da articulao
regional e da cooperao federativa transmitida s sucessivas geraes de
prefeitos eleitos desde 1990, inclusive em funo de reeleies e portanto da
permanncia de alguns prefeitos por at 8 anos em determinados casos, per-
mitindo a continuidade de iniciativas. Alm disso, a existncia do planeja-
mento estratgico regional no perodo 2001-2010 (em que pese uma
atuao institucional compreendida como menos ostensiva no perodo), a
atuao dos grupos de trabalho com a permanncia de gestores pblicos ao
longo de sucessivos mandatos ou termos de governo municipal, so fatores
que contribuem para a afirmao de uma cultura de articulao e coope-
rao entre os governos municipais, e junto aos demais entes federativos, j
consolidada11.
Ao mesmo tempo, a referida tradio no foi capaz de estabelecer laos
fortes de articulao junto ao poder legislativo. A relao com senadores e
deputados federais pontual, e a pauta regional no uma referencia clara
10 Em 2011 foi publicado pela Caixa Econmica Federal o Guia de Consrcios Pblicos,
tendo como uma de suas co-autoras a diretora jurdica do Consrcio Intermunicipal
Grande ABC, Maria Mirtes Gisolfi, que atuou junto aos secretrios municipais de
assuntos jurdicos no processo de transio institucional da entidade. Cf. BATISTA
(2011).
11 Uma ampla compilao das aes do Consrcio entre 1990 e 2008 foi elaborada sob a
presidncia do Prefeito Joo Avamileno (Consrcio, 2008). Do mesmo modo, aes e
acordos regionais, alm de uma ampla reflexo conceitual sobre a articulao politica e a
integrao regional no Grande ABC so objeto da tese de doutorado de Reis (2008).
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para os parlamentares nessa esfera; a tentativa em 2011 de se estabelecer um 171

dilogo nesse sentido ficou aqum do imaginado12.
Entre os aspectos em que a tradio apia a transio, vale destacar a

transformao do projeto Casa Abrigo Regional, criado em 2003, no pri-
meiro contrato de programa do novo consrcio pblico. Com duas casas
cedidas por dois dos municpios para abrigar mulheres vtimas de violncia na
regio, e seus filhos menores de 18 anos, o programa Casa Abrigo conta com
oramento anual pouco acima de R$ 1 milho, sendo o mais elevado investi-
mento do Consrcio em relao ao seu oramento total13. Por se tratar de um
programa formal da entidade, coordenado por um Conselho Gestor, for-
mado por sete representantes dos municpios consorciados, com presidncia
rotativa; em 2011, a exemplo, a presidncia foi exercida por Rio Grande da
Serra, a menor dentre as sete cidades. O Programa Casa Abrigo, que j era
uma referencia externa relevante, recebendo em 2011 um dos cinco destaques
principais do premio Chopin Tavares de Lima, concedido pela Fundao
Faria Lima/Cepam do governo estadual, nesse sentido um modelo para
novos programas que possam ser institudos formalmente. Outro avano que
possibilitou ao longo da curta transio realizada at o final de 2011, foi a
integrao de esforos e perspectivas de diferentes grupos de trabalho.
Tradicionalmente vinculado, e de fato oriundo de proposies do GT
Gnero no inicio dos anos 2000, no final de 2011 verificou-se a bem suce-
dida aproximao entre o Conselho Gestor do programa, o GT Gnero e o
GT Segurana Pblica, com o proposito de estabelecer medidas de apoio
segurana dos equipamentos pblicos, e especialmente das mulheres abri-
gadas e da equipe conveniada para a gesto do programa. Estabeleceu-se dessa
forma uma interessante iniciativa, efetivamente colocada em prtica no inicio
de 2012, com a cesso de guardas civis femininas de diferentes municpios,
para atuar internamente s duas casas, em escala coordenada pelos coman-
dantes das GCM sob a orientao do GT Segurana Pblica.
12 Apenas uma reunio de trabalho entre os prefeitos e a senadora Marta Suplicy foi rea-
lizada, mas as iniciativas levantadas ou sugeridas no encontro no foram traduzidas
em aes especficas. Apenas o deputado federal Jos de Filippi elaborou uma emenda
de interesse regional e articulada a uma das prioridades do Consrcio, solicitando
recursos para um sistema de comunicao integrada entre os agentes de trnsito dos
sete municpios.
13 Em 2011, o oramento total do Consrcio alcanou o valor de R$ 4,7 milhoes, devendo
passar a R$ 5,4 milhes em 2012. O programa Casa Abrigo em 2012 contar com
recursos da ordem de R$ 1,02 milho.
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172 A integrao entre distintos grupos de trabalho foi tambm um aspecto

enfatizado nessa fase inicial de transio para o estatuto de consrcio pblico,
dada a necessria transversalidade de algumas aes. Nesse sentido, o presi-
dente Mario Reali reuniu-se com todos os coordenadores de grupos de tra-

balho, em maro de 2011, solicitando que indicassem prioridades de curto
prazo, extradas do planejamento 2011-202014; tais prioridades deveriam
orientar as aes dos GTs, assim como o dilogo junto aos governos federal e
estadual, a partir de sua aprovao pela Assembleia de Prefeitos (como de fato
ocorreu, na reunio realizada em 14 de maro de 2011). Alm disso, orientou
os coordenadores dos GTs que buscassem dialogar entre si, sem necessidade
de autorizao por parte da presidncia ou da secretaria executiva do Con-
srcio, para encaminhar aes e iniciativas onde a presena de dois ou mais
GTs se mostrasse necessria ou adequada.
Se numericamente esse dilogo entre coordenadores de diferentes GTs
foi restrito, especialmente organizao de eventos ou seminrios, pode-se
dizer tambm que esse aspecto de fundamental relevncia para o perodo
2012-2016, no qual a consolidao do Consrcio como ente pblico uma
misso estratgica para os prefeitos atuais e aqueles que assumiro o governo
de seus municpios, e portanto a entidade, em 2013.
Ainda em relao aos grupos de trabalho, vale mencionar que se de um
lado a sua atuao desde o final dos anos 1990, a partir da Cmara Regional,
tambm um trunfo para a transio de curto prazo, de outro continua
havendo uma expressiva heterogeneidade e distino entre grupos mais e
menos ativos. Como aspectos que levam fragilizao dos grupos, penso que
vale destacarmos trs pontos especficos. O primeiro o alto grau de informa-
lidade anteriormente verificado na composio dos GTs, e a correspondente
rotatividade de seus integrantes, mesmo ao longo dos quatro anos de termo de
governo municipal; tal aspecto, se em tese mais controlado dado que a indi-
cao formal dos representantes de cada municpio em cada GT deve ser ofi-
cialmente encaminhada com a assinatura do prefeito correspondente, ainda
persiste. Em segundo lugar, e possivelmente com um peso ainda maior que o
item anterior, o fato de que em nmero significativo, ou em grupos conside-
rados estratgicos, os representantes dos municpios no so quadros do pri-
meiro escalo, ou seja, secretrios municipais das correspondentes pastas; ou
14 As aes e iniciativas de mbito regional indicadas pelos grupos de trabalho para o

perodo 2011-2020 esto registradas no documento publicado pelo Consrcio (2010)
em seu 20 aniversrio.
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alternativamente, h diversas situaes onde o secretrio ou secretria muni- 173

cipal membro titular do GT, mas delega ao suplente a representao de fato
nas atividades e iniciativas de carter regional. Contraexemplos interessantes

nesse sentido so os GTs Sade e Segurana Pblica, onde respectivamente o
SUS e o necessrio dilogo junto esfera estadual, ou a existncia dos cha-
mados gabinetes integrados de segurana, impe uma pratica de cooperao
intermunicipal e federativa que no se coloca na mesma medida em outros
temas da poltica pblica (sendo a Educao talvez o caso oposto mais crtico,
dada a desarticulao entre as trs esferas de governo). Isso no impede que
grupos sem a presena de quadros do primeiro escalo se destaquem no enca-
minhamento de aes regionais de relevo, como veremos.
Por fim, o terceiro aspecto o isolamento de cada grupo em si mesmo,
como se fossem compartimentos estanques e sem comunicao. Embora
estejam organizados em seis eixos estratgicos, que congregam os respectivos
grupos de trabalho (Infraestrutura, Desenvolvimento Econmico, Desenvol-
vimento Urbano e Meio Ambiente, Educao/Cultura/Esportes, Sade e
Segurana Pblica), no h uma perspectiva integrada em cada eixo que per-
mitisse uma melhor coordenao mesmo entre os seus correspondentes GTs.
Em 2009, sob a presidncia do prefeito Jos Auricchio Junior (So Caetano
do Sul), foram criados Ncleos Estratgicos, compostos apenas e obrigatoria-
mente por secretrios municipais, com a inteno de ter uma viso geral e
coordenada dos GTs em cada eixo correspondente. Os sete secretrios muni-
cipais de desenvolvimento econmico, para citarmos um exemplo, consti-
turam entre 2009 e 2010 o Ncleo Estratgico Desenvolvimento Econmico
Regional; porm, na transformao para a figura do consrcio pblico em
2010 os referidos ncleos foram transformados em GTs e em boa medida per-
deram a perspectiva que carregavam em sua concepo original.
Como dito anteriormente, isso no significa porm a impossibilidade de
aes e iniciativas relevantes de articulao regional, mesmo com a ausncia de
quadros do primeiro escalo frente de determinados grupos de trabalho. O
perodo 2010/11 mostra situaes de intensa mobilizao, dentre as quais des-
taco os casos dos GTs Mobilidade e Defesa Civil, cujas definies de prioridades
e capacidade de integrao entre os representantes dos municpios levaram a
avanos significativos na execuo do planejamento estratgico, bem como
frequente insero dessas temticas na pauta das assembleias dos Prefeitos ao
longo do referido binio. Indo alm, considero importante mencionar a capa-
cidade de liderana do coordenador do Grupo de Trabalho como um fator deci-
sivo para o maior avano das iniciativas regionais em diferentes temticas.
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174 Concluo o presente tpico mencionando mudanas institucionais e

organizacionais relevantes, com alto impacto sobre as aes do Consrcio. A
primeira delas a estruturao da Diretoria de Programas e Projetos, que
passa a ser composta desde meados de 2011 por trs tcnicas e dois assistentes
encarregados da assessoria aos GTs, especialmente aqueles relacionados com
infraestrutura, desenvolvimento urbano e gesto ambiental, e assistncia
social; o resultado um suporte tcnico diferenciado, mas cujo sucesso
depende tambm da mobilizao e envolvimento de cada GT. No demais
notar que um dos desafios em termos de cultura organizacional est na com-
preenso do Consrcio como sendo uma entidade formada no apenas pela
equipe interna15, mas por todos os integrantes de grupos de trabalho e con-
selhos gestores dos contratos de programa.
De modo similar, mas atendendo integrao entre as trs diretorias que
compem o Consrcio, temos a estruturao do Centro de Documentao e
Memria do Consorcio, inaugurado em dezembro de 2011, e que dever cen-
tralizar toda a documentao tcnica, administrativa e jurdica da entidade,
alm de receber a doao do acervo pblico do Prefeito Celso Daniel e os
documentos principais dos congressos de historia realizados na regio. A for-
malizao dos atos e procedimentos do Consrcio enquanto ente pblico se
torna, alis, muito mais rigorosa, impondo estrutura interna do Consrcio
um novo padro de trabalho e de controles, especialmente no campo admi-
nistrativo e jurdico.
5. A QUESTO METROPOLITANA, UM TEMA PARTE

NA ATUAL TRANSIO
questo metropolitana se coloca como particularmente relevante no

A perodo recente, dada a sincronizao entre a transformao do Con-
srcio Intermunicipal Grande ABC e a aprovao da lei que reorganiza a
Regio Metropolitana de So Paulo (lei estadual 1139/2011). O debate impl-
cito que se coloca em meio s discusses do referido instrumento legal, apon-
tava, em meados do ano, para a possvel fragilizao do Consrcio com o sur-
gimento do Conselho de Desenvolvimento Metropolitano, e com um
15 A estruturao da equipe em sintonia com o protocolo de intenes e o estatuto apro-

vados define uma composio com apenas cerca de 20 empregados diretamente pela enti-
dade, entre cargos de confiana (7) e concursados (12). O estatuto do Consrcio est dis-
ponvel permanentemente no stio da entidade (www.consorcioabc.sp.gov.br).
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evidente novo protagonismo do governo estadual, atravs da Secretaria de 175

Desenvolvimento Metropolitana criada no inicio da nova gesto do gover-
nador Geraldo Alckmin.

Muito embora esse seja um processo em curso, o seu andamento em
2011 aponta para um posicionamento institucional bastante claro do Con-
srcio. Isso passa pela realizao de duas audincias pblicas na regio, uma
delas na sede da prpria entidade, e pelo dialogo intenso entre o secretrio
estadual Edson Aparecido e o presidente do Consrcio, prefeito Mario Reali,
em distintos fruns e ocasies, anteriores ou posteriores aprovao da lei16.
Alm de reiterar a relevncia dos consrcios pblicos nessa nova construo
institucional lembrando que outros dois consrcios pblicos de peso esto
organizados na RMSP, o Conisud e o Condemat)17. Alm disso, a definio
das sub-regies que passam a compor formalmente a RMSP, no artigo 4 da
lei j mencionada, estabelece a sub-regio sudeste com os sete municpios que
constituem o Grande ABC, alm da cidade de So Paulo, que integra todas
as sub-regies definidas. Dessa forma, verifica-se a clara perspectiva de repre-
sentao institucional do Consrcio frente dos debates sobre a sub-regio,
fortalecendo sua capacidade de concertao seja frente ao governo estadual ou
prefeitura da capital paulista18.
De forma adicional, tambm a realizao de um expressivo encontro entre
o governo estadual (com a presena do governador Alckmin e de 18 secretrios
estaduais) e o Consrcio, em junho de 2011, pautada pela relao de priori-
dades de curto prazo definidas pela Assembleia de Prefeitos, e organizada a
16 Vale lembrar que o Presidente do Consrcio ao longo de 2011, o prefeito Mario Reali
(Diadema), havia sido proponente de projeto de lei sobre o mesmo tema, na sua condio
anterior de deputado estadual.
17 Respectivamente, Consrcio Intermunicipal da Regio Sudoeste da Grande So Paulo
(atualmente presidido por Embu das Artes) e Consrcio de Desenvolvimento dos Munic-
pios do Alto Tiet (atualmente presidido por Ferraz de Vasconcelos). Por questes de agenda,
no foi viabilizada uma reunio entre os presidentes dos trs consrcios ao longo de 2011.
18 Para uma discusso conceitual mais detalhada, vide a reflexo de Abrucio, Sano e Sydow
(2010), propondo uma tipologia de arranjos associativos territoriais, e debatendo a coope-
rao intergovernamental nas regies metropolitanas. Vale notar, todavia, que os autores
sobrestimam o papel efetivamente desempenhado pela Agncia de Desenvolvimento Eco-
nmico do Grande ABC, ao tratar especialmente da experincia do Consrcio do Grande
ABC como inspiradora de outras aes de consorciamento. Do mesmo modo, a abordagem
mostra-se desatualizada em relao ao novo pacto na transio para o consrcio pblico, ao
apontar para a possibilidade de abandono da entidade por parte algum prefeito (Abrucio,
Sano e Sydow, 2010, p. 43), o que no procede, dado que a criao ou a alterao na com-
posio do Consrcio deve obrigatoriamente passar pelos legislativos municipais.
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176 partir da estrutura de eixos e grupos de trabalho do prprio Consrcio, per-

mitindo um dialogo claro em relao s demandas imediatas de investimento
estadual no Grande ABC. A prpria denominao do encontro, definida entre
as partes como Agenda Metropolitana do Governo Estadual e do Consrcio

Intermunicipal Grande ABC, mostra o reconhecimento do protagonismo da
entidade regional, e se contrape ao modelo utilizado at ento pelo governo
estadual, pautado pelo ttulo Governo Presente e por um atendimento frag-
mentado dos secretrios estaduais aos prefeitos de diferentes regies adminis-
trativas do Estado. Importante notar que o modelo de encontro realizado no
Grande ABC serve posteriormente de referncia para eventos similares reali-
zados na Baixada Santista e no Vale do Paraba, como enfatiza o prprio Secre-
trio de Desenvolvimento Metropolitano, Edson Aparecido, inclusive no ato
oficial de assinatura da Lei 1139 pelo governador Alckmin.
quinqunio 2012-2016 coloca frente do Consrcio Intermunicipal

O Grande ABC a seqncia de desafios que corresponde consolidao de
seu novo estatuto como ente pblico, como j mencionado ao longo dos
tpicos anteriores. A clara definio de prioridades ao longo do perodo, e
mesmo uma reviso do planejamento estratgico elaborado para toda a dcada,
esto certamente em posio de destaque. Com isso, tambm as agendas de
cooperao interfederativa junto ao governo federal e estadual, e mesmo as ini-
ciativas que demandam ao tripartite, podero ter prosseguimento indepen-
dentemente da transio entre presidncias de diferentes municpios ao longo
desse perodo futuro. Em particular, cabe destacar o desafio de uma aproxi-
mao mais intensa junto ao governo federal, no contexto da presidncia de
Dilma Rousseff, e do protagonismo na construo institucional da RMSP, em
especial junto ao governo estadual e ao municpio de So Paulo.
Colocar o peso institucional do Consrcio em projetos estruturantes
para a transformao regional de longo prazo, certamente um corolrio da
reflexo acima. A necessria busca por qualidade de vida no territrio
regional, por um novo modelo de desenvolvimento econmico regional, por
um planejamento urbano articulado, por uma gesto ambiental mais incisiva,
por uma poltica social integrada, colocam aos prefeitos, secretrios e repre-
sentantes dos governos municipais nos grupos de trabalho do Consrcio, uma
misso critica, para a qual a contribuio do Consrcio poder alcanar uma
nova escala, de alta relevncia poltica.
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A maturao e progressiva profissionalizao da equipe interna, a ade- 177

quada insero dos grupos de trabalho nos projetos e programas correspon-
dentes estratgia regional, a captao de recursos mais agressiva, e mesmo

um modelo de financiamento mais ousado em termos dos recursos prprios
geridos pelo Consrcio19, so elementos que necessariamente devem dar
suporte consolidao do processo de transio ora em curso. A gesto e ela-
borao de projetos, e a composio de um fundo mais robusto para contra-
partidas na captao de recursos ou financiamentos de alcance regional, so
tambm aspectos claramente necessrios para o salto de qualidade em relao
aos objetivos e aes do Consrcio no territrio do Grande ABC.
Por fim, tambm o aproveitamento de vantagens administrativas para os
municpios consorciados pode ser colocado em marcha, a exemplo de proce-
dimentos licitatrios com capacidade de atender a aquisio de bens e servios
comuns, capacidade ou potencialidade ainda no exercida pelo novo ente
pblico.
Finalizo com a bvia constatao de que o sucesso dessa transio, e por-
tanto da reconstruo institucional do Consrcio Intermunicipal Grande
ABC no futuro imediato, est ligada como antes, capacidade de articulao
regional, de dilogo junto s demais esferas de governo e aos parlamentos, de
suporte e reconhecimento junto sociedade civil, e de lideranas fortes na
conduo do processo. na capacidade poltica do territrio regional, e na
continuidade de uma trajetria de consenso para a transformao permanente
da regio, que est a chave do processo.
Luis Paulo Bresciani Secretrio Executivo do Consrcio Intermunicipal

Grande ABC (2011 a 2012), e professor do Programa de Ps-graduao da Uni-
versidade Municipal de So Caetano do Sul (USCS), desde 2002. Foi secretrio
municipal de Desenvolvimento Econmico em Santo Andr (2006/07) e Dia-
dema (2009/11). Agradeo a Maria Mirtes Gisolfi, Joo Ricardo Guimares Cae-
tano, Rogerio Sandoli de Oliveira, Luciana Yamashita e Roberta Romo Bueno,
alm de toda a equipe tcnica e administrativa do Consrcio, pela experincia
compartilhada na gesto da entidade. O autor assume a responsabilidade por
todas as opinies e pela reflexo presentes nesse artigo, que no tm carter
institucional.
19 De modo simplificado, o oramento prprio do Consrcio formado pela somatria de

um rateio entre os sete municpios, que tem como parmetro o valor de 0,1% da receita
municipal do ano anterior, com uma estimativa de correo para o ano posterior. Ou seja,
o oramento de 2012 toma como base o valor da arrecadao municipal em 2010, com
um fator de correo.
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178 REFERENCIAS
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KA Cad 2011.4 12.04.12 16:21 Page 179
A experincia do Grande Recife 179

Consrcio de Transporte Metropolitano1
NINA BEST
INTRODUO
Consrcio de Transportes da Regio Metropolitana do Recife (CTM),

O cujo nome fantasia Grande Recife, foi formalmente inaugurado no dia
08 de setembro de 2008. O CTM constitui um consrcio pblico de natu-
reza jurdica de direito privado e sem-fins lucrativos, e tem como objetivo a
gesto plena e associada do Sistema de Transporte Pblico de Passageiros da
Regio Metropolitana de Recife (STPP/RMR). O Consrcio constitui uma
empresa pblica multifederativa de regime hbrido, ou seja, embora tenha
personalidade jurdica de direito privado, uma entidade de natureza pblica,
e por ser multifederativa, passa a constituir a administrao indireta de todos
os entes federativos que a compem.
O Grande Recife o primeiro consrcio intergovernamental de mbito
metropolitano estabelecido no pas, e foi o primeiro a ser estabelecido na
RMR para a gesto do servio de transporte pblico coletivo. Entre as suas
principais funes, o CTM responsvel por planejar e gerir o sistema de
transporte pblico coletivo da regio metropolitana garantindo qualidade e
universalidade dos servios. O Grande Recife inaugura um novo paradigma
1 Este artigo est baseado na dissertao de mestrado de Nina Best: Cooperao e Multi-
Level Governance: o caso do Grande Recife Consrcio de Transporte Metropolitano, apre-
sentada Fundao Getlio Vargas Escola de Administrao de Empresas de So Paulo
(FGV-EAESP), 2011.
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180 na gesto metropolitana de um servio pblico de mbito metropolitano. Este

arranjo inovador porque prope uma gesto compartilhada do sistema de
transporte pblico metropolitano como um todo. A criao do consrcio
prev a eliminao da sobreposio e competio entre os servios municipais

e intermunicipais de transporte coletivo, racionalizando o sistema, reduzindo
os custos de gesto e melhorando a qualidade do servio, tendo sempre em
vista as necessidades de deslocamento do cidado metropolitano.
O consrcio um instrumento de gesto de uma poltica pblica estra-
tgica e um arranjo institucional de governana metropolitana. Diferente de
outras experincias de cooperao intergovernamental e de outros consrcios,
o CTM induzido por deciso do governo de Pernambuco de cooperar e
compartilhar a responsabilidade da gesto do sistema de transporte metropo-
litano com os demais municpios da RMR, tornando-o um caso extremo. Ao
criar uma empresa pblica multifederativa com a inteno de envolver todos
os entes metropolitanos da RMR, o Grande Recife substitui EMTU-Recife e
passa a compartilhar nus e bnus que antes eram de exclusiva responsabili-
dade da esfera da estadual, entre os entes federativos consorciados. Dessa
forma, o consrcio prope um novo modelo democrtico e cooperativo de
gesto de transportes coletivos que pressupe o compartilhamento de respon-
sabilidades entre os entes das distintas esferas governamentais que compem
o arranjo para o desenvolvimento de uma poltica metropolitana nica.
Para muitos, o rgo gestor do sistema de transporte pblico dormiu
EMTU e acordou Grande Recife. No entanto, passaram-se quase oito anos
desde a primeira conversa acerca da necessidade de repactuar a gesto do
transporte metropolitano na RMR. O CTM uma experincia pioneira e
inovadora, tanto no sentido da discusso terica sobre a poltica pblica de
transporte que em geral tratada em partes de acordo com a esfera de
governo sendo abordada, e que tem por caracterstica ser uma poltica em que
a competio predominante , quanto em relao ao que a literatura aponta
em termos dos arranjos de cooperao intergovernamentais, principalmente
em mbito metropolitano.
Para melhor apresentar o caso do CTM e abordar as questes presentes,
este artigo foi dividido em cinco sees, incluindo esta introduo. A seo
seguinte contextualizar a questo federativa e metropolitana no debate sobre
polticas pblicas de transporte coletivo. Em seguida, ser feito um breve apa-
nhado histrico do transporte pblico na RMR, contextualizando a criao e
a importncia da EMTU-Recife, at o seu declnio. A prxima seo apre-
sentar o CTM, enfocando o contexto da sua criao, seu arranjo institu-
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cional, e os principais desafios existentes para que esse arranjo se torne de fato 181
metropolitano. Por fim, sero apresentadas as consideraes finais sobre o
caso, explorando a sua singularidade, potencialidades e desafios.
a experincia do grande recife consrcio de transporte metropolitano

FEDERALISMO E COOPERAO INTERGOVERNAMENTAL PS-1988
Constituio Federal de 1988, promulgada aps quase duas dcadas sob

A o regime militar, instituiu um tipo especfico de federalismo no Brasil.
O processo de redemocratizao no Brasil caminhou de mos dadas com a
descentralizao, que passou a ser entendido como eixo fundamental para a
redemocratizao e, consequentemente, como processo norteador de
reformas do setor pblico.2 O novo desenho institucional adotado para a
diviso territorial do poder refletiu esse sentimento, e promoveu alto grau de
descentralizao, poltica e financeira, do centro para os nveis subnacionais
de governo. A Carta Magna de 1988 definiu os estados e municpios como
entes federativos dotados de autonomia poltica, administrativa e fiscal.
Apesar da significativa descentralizao s esferas subnacionais, poucos
poderes constitucionais so alocados aos estados e municpios, sendo grande
parte da produo de legislao e formulao de polticas pblicas de mbito
nacional concentrado pela Unio, o que acaba restringindo a capacidade das
esferas subnacionais de adotarem polticas prprias. Observando os princpios
da descentralizao e da subsidiariedade, os servios pblicos essenciais (edu-
cao, sade, assistncia social, transporte, segurana etc.) so prioritaria-
mente de competncia municipal, secundariamente estadual e em ltimo
caso, federal.
Vale destacar que na opinio de Souza (2003), com exceo das polticas
de sade e educao, as relaes intergovernamentais so marcadas por com-
petio e conflito. Isto ocorre porque, apesar dos constituintes brasileiros
caminharem na direo do chamado federalismo cooperativo (Souza, 2003,
p. 151), as relaes intergovernamentais no se apresentaram como motivo de
preocupao para eles.
O transporte pblico uma poltica pblica estratgica de competncia
dos trs entes federativos variando apenas em escala a competncia atri-
buda. De acordo com a Constituio de 1988, o transporte pblico coletivo
2 oportuno lembrar que o processo de descentralizao assumiu diversos significados e

contedos, porm para este trabalho, iremos olhar a descentralizao apenas no que diz
respeito s funes e responsabilidades assumidas pelos nveis subnacionais de governo.
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182 intramunicipal de responsabilidade do municpio, o transporte intermuni-

cipal da responsabilidade do Estado, e o transporte interestadual de res-
ponsabilidade da Unio. Em mbito metropolitano, onde a circulao de pas-
sageiros entre os territrios administrativos dos municpios grande, a

sobreposio de competncias e a consequente competio entre os sistemas
municipais e estadual ocorre, fortalecendo a noo de um sistema de trans-
porte fragmentado, em que as distintas partes coexistem.
Para Diba (2004), o arranjo federativo ps-1988 trouxe a descentrali-
zao e a democracia como avanos, mas tambm problemas causados prin-
cipalmente pela falta de mecanismos de coordenao que gerassem um equi-
lbrio entre competio e cooperao nas relaes intergovernamentais.
(Diba, 2004, p. 42). O autor destaca dois resultados que surgem a partir
destes problemas, so eles a ausncia de mecanismos de cooperao intergo-
vernamental, principalmente intermunicipal, e a falta de um desenho ade-
quado para a gesto das regies metropolitanas que fosse capaz de dar conta
dos problemas comuns caractersticos dessas reas.
Institucionalizadas no final da dcada de 1960 sob o marco do regime
autoritrio, as Regies Metropolitanas (RMs) brasileiras foram configuradas
numa lgica nacional-desenvolvimentista centralizada no Governo Federal.
As primeiras RMs brasileiras foram criadas de forma padronizada e no-
democrtica a partir de lei complementar no incio da dcada de 1970. Com
a redemocratizao e a promulgao da Constituio Federal de 1988, as RMs
foram descentralizadas para os seus respectivos governos estaduais, que pas-
saram a ter a competncia de institu-las nos seus territrios por meio de leis
complementares.
Segundo Azevedo e Mares Guia (2010), teoricamente, a estadualizao
permitiria o surgimento de formatos institucionais mais condizentes com as
diferentes realidades regionais ao atribuir s Assembleias Legislativas a res-
ponsabilidade pelo tratamento da questo metropolitana (Azevedo; Mares
Guia, 2010, p. 80). No entanto, de modo geral, as constituies estaduais
ps-1988 no criaram mecanismos para a incorporao da gesto metropoli-
tana do territrio nos seus respectivos espaos, ou ento romperam o conceito
econmico e fsico-espacial de RMs vigente no regime militar e permitiram a
criao de inmeras RMs no mesmo estado, dando maior importncia
varivel poltica (Souza, 2003, p. 152).
Observando a RM como um sistema, ou organismo, percebe-se que os
problemas so comuns a todos os municpios. Apesar disto, as polticas
pblicas metropolitanas so marcadas pela fragmentao, uma vez que os
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:21 Page 183
municpios tendem a buscar solues individualizadas para os problemas que 183

os afligem. A interdependncia dos problemas da cidade metropolitana no
reconhecem e no so restringidos pelas fronteiras administrativas dos muni-

cpios que a integram.
Apesar disso, dada a grande heterogeneidade intrametropolitana pode-se
verificar que certos problemas so mais acentuados em certas partes do con-
glomerado que em outras, fazendo que certas polticas sejam de maior ou
menor interesse para os gestores dos municpios metropolitanos. Este fator
evidencia tenses entre os entes metropolitanos e impacta diretamente a
gesto metropolitana, uma vez que h necessidade de respeitar a autonomia
dos municpios e simultaneamente compatibilizar as questes que os tornam
interdependentes. As questes que ficam referem-se melhor forma de gerir
a cidade metropolitana, aos principais fatores que dificultam a cooperao
interfederativa nessas regies para a atuao mais efetiva de polticas pblicas,
e identificao dos incentivos necessrios para fomentar a cooperao nessas
regies.
Spink (2005) aponta para a ausncia generalizada de estruturas de
governo metropolitano e a preferncia por desenhos de governana metropo-
litana. Aqui, governana se refere a mecanismos para lidar com ampla varie-
dade de problemas, questes e assuntos nos quais distintos grupos e interesses
regularmente chegam a acordos mutuamente satisfatrios e decises compro-
metedoras por meio da negociao e deliberao entre eles e na cooperao da
implementao destas decises. Neste momento interessante diferenciar o
termo gesto, que resulta da administrao propriamente dita de alguma
coisa, do processo de gerir uma poltica, por exemplo. Spink et al. (2009)
definem gesto metropolitana, como termo agregador da necessidade de pla-
nejar e buscar solues para as questes sociais e econmicas decorrentes dessa
justaposio de lgicas territoriais individuais. (Spink et al., 2009, p. 455).
A ausncia de mecanismos formais de cooperao intergovernamental e
a percepo da cooperao como um jogo de soma zero contribuem para
gerar uma situao de tragdia dos comuns.3 Um dos principais desafios
metropolitanos diz respeito cooperao interfederativa nessas regies, no
apenas para a implementao de polticas pblicas, mas tambm porque essas
3 Em 1968, Garrett Hardin escreveu um artigo chamado A Tragdia dos Comuns.

Usando uma metfora simples, o autor discute os impactos da ao individual (maximi-
zao de ganhos prprios) em um mundo de recursos limitados. Para o autor, a liberdade
individual dentro dessa rea comum leva runa. Pode-se usar este termo para com-
preender o uso de recursos comuns, ou mesmo problemas comuns.
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184 regies apresentam o locus fundamental na organizao do sistema econ-

mico do novo modelo produtivo contemporneo. (Feij, 2010, p. 14).
A realidade intergovernamental ps-1988 no que diz respeito questo
metropolitana se tornou ainda mais complexa, no somente pela ausncia de

instrumentos formais de cooperao intergovernamental, mas tambm pela
recm-adquirida autonomia dos municpios na nova estrutura federal brasi-
leira. Segundo Klink (2008), o debate sobre as regies metropolitanas aponta
para um paradoxo enquanto as RMs concentram importantes problemas e
oportunidades, verificamos, ao mesmo tempo, que o arcabouo institucional
que deveria nortear a organizao, gesto e financiamento desses territrios
no est altura de lidar com os desafios e aproveitar as potencialidades
(Klink, 2008, p. 5).
Dito isso, vale lembrar que a ausncia de mecanismos formais de coope-
rao no significa que a cooperao no exista, ou no faa parte da realidade
federativa brasileira. Existem inmeros exemplos de arranjos cooperativos
entre entes federativos, como consrcios intermunicipais, comits de bacia,
regies integradas de desenvolvimento econmico (RIDEs), as Cmaras,
Redes, Agncias Intermunicipais, envolvendo uma variedade de atores e at
mesmo outras esferas federativas. Essas parcerias tm como principal objetivo
superar a tragdia dos comuns e fortalecer aes conjuntas na soluo de pro-
blemas que transcendem as jurisdies individuais dos municpios, por meio
da articulao e racionalizao dos recursos oriundos de cada esfera de poder.
Desde a dcada de 1960, quando passam a existir com maior frequncia,
os consrcios se apresentaram como alternativa na ausncia de instrumentos
ou mecanismos formais para fomentar a cooperao dentro do novo arranjo
federal democrtico e descentralizado ps-1988. Esses consrcios, de carter
predominantemente intermunicipal, surgiram de forma ascendente (Cruz,
2002) e voluntria, ou seja, a partir de pactos e acordos entre municpios para
a realizao de objetivos de interesse comum e para a resoluo de problemas
comuns, principalmente no que diz respeito ao planejamento regional inte-
grado e a prestao de servios pblicos.
Somente em 2005, com a criao da Lei Federal no 11.107, conhecida
como Lei de Consrcios Pblicos, que surge um arcabouo jurdico-insti-
tucional apto a regimentar os novos arranjos institucionais. Um dos princi-
pais objetivos da criao dos consrcios pblicos viabilizar a gesto pblica
nos espaos metropolitanos, em que a soluo de problemas comuns s pode
se dar por meio de polticas e aes conjuntas. Antes dessa lei, o convnio era
um instrumento de cooperao frgil muito utilizado para acordos de coope-
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rao intergovernamentais pontuais (Machado, 2009). Este estudo v o con- 185

srcio pblico como um possvel instrumento de gesto compartilhada que
favorece e fortalece o modelo de federalismo cooperativo almejado pela Carta

Magna de 1988.
A REGIO METROPOLITANA DE RECIFE E A EMTU-RECIFE
otados de uma viso altamente tecnocrtica os militares impuseram pol-

D ticas urbanas extremamente centralizadoras, em especial nas grandes
cidades, tidas como centros estratgicos de desenvolvimento. As agncias
federais criadas para implementar as polticas de habitao, transporte
pblico, saneamento bsico, entre outras, intermediavam recursos da Unio
aos municpios das RMs e geriam os servios de interesse metropolitano
nesses territrios (Gouva, 2005). Entre as agncias, podemos destacar as
Empresas Metropolitanas de Transportes Urbanos EMTUs, braos descen-
tralizados do governo central a partir da Empresa Brasileira de Transportes
Urbanos (EBTU) na implementao da Poltica Nacional de Transportes.
Apesar do empenho do Governo Federal, em boa parte das regies
metropolitanas as EMTUs nem chegaram a ser criadas, uma vez que o
modelo imposto desconsiderava a autonomia e especificidades dos munic-
pios. Brasileiro e Santos (1999) destacam que Recife foi, talvez, a cidade que
ps em prtica, de maneira mais fiel, o modelo de planejamento de trans-
portes urbanos preconizado pela Unio, baseado na EBTU e nos organismos
metropolitanos. (Brasileiro e Santos, 1999, p. 212).
A criao da EMTU-Recife, em 06 de abril de 1979, tinha o objetivo de
racionalizar o sistema de transporte da RMR, eliminando a superposio de
rgos, de administrao direta e indireta, responsveis pelo transporte
pblico coletivo e evitando assim maiores conflitos jurisdicionais relacionados
poltica pblica. Meses aps a instituio da EMTU-Recife, atravs da Lei
Estadual 8.043 de 19 de novembro de 1979, institudo o Sistema de Trans-
porte Pblico de Passageiros (STPP) da RMR, atribuindo EMTU as fun-
es de superviso, coordenao e controle dos servios e operao do sistema
de transportes. (Ramalho, 2009, p. 108).
Em 1979, durante sua criao, foi prevista a possibilidade da EMTU-
Recife assumir toda a gesto do transporte pblico de passageiros da RMR,
abrangendo no s as linhas intermunicipais, mas tambm os sistemas internos
de cada municpio. (Ramalho, 2009, p. 109). No entanto, somente a Prefei-
tura de Recife, governada pelo prefeito Gustavo Krause, a quem atribuda uma
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:21 Page 186
186 viso metropolitana, realizou, por meio de convnio, uma delegao completa
do seu servio municipal EMTU. Embora os demais municpios metropoli-
tanos no tenham celebrado convnios com a EMTU, com exceo de uma
delegao parcial de Jaboato dos Guararapes e de Olinda, as prefeituras metro-

politanas tambm deixaram de assumir o comando do seu transporte coletivo,
sendo possvel, poca, observar o desaparelhamento das administraes e
lacunas na legislao (Teixeira, 2009). De toda forma, a delegao das linhas
municipais de Recife, juntamente com as linhas intermunicipais geridas pela
recm-criada empresa, assegurava ao rgo a atuao em praticamente 90% do
STPP da RMR (Travassos, 1996, p. 64), as linhas internas dos demais muni-
cpios tinham peso pouco significativo no contexto metropolitano.
A partir de 1980, o Governo Federal descentralizou a responsabilidade
de reajuste de tarifas, transferindo-a para os municpios. Passou a ser respon-
sabilidade dos municpios mediarem os interesses, de um lado dos empres-
rios, que pressionavam por uma tarifa que cobrisse de forma integral os custos
do servio, e do outro lado, dos usurios, que se mobilizavam para protestar
contra o reajuste da passagem e demandar a estatizao do servio de trans-
porte. O ponto focal das contestaes e protestos sempre esteve em torno da
questo tarifria, e o Governo do Estado acabou assumindo o nus financeiro
e poltico em relao Unio e aos municpios. Assim, a EMTU acabou se
tornando o calcanhar de Aquiles do Governo do Estado, visto que era
incapaz de conter o aumento dos custos do sistema de transporte que
impactam diretamente o custo da tarifa de nibus (Teixeira, 2009).
Nesse mesmo perodo o Sistema Estrutural Integrado (SEI), rede inte-
grada de transporte do STPP/RMR, foi implantado. A implantao do SEI
tinha trs principais objetivos: reforar o carter social dos servios de trans-
porte pblico; utilizar racionalmente os modos de transporte, integrando as
infraestruturas ferrovirias e do trlebus malha viria; e proteger a rea cen-
tral da cidade a partir de uma melhora na conexo entre os bairros pelos eixos
perimetrais, ampliando as possibilidades de deslocamento a partir dos termi-
nais de integrao, dessa forma rompendo com o modelo radioconcntrico de
crescimento urbano para um modelo descentralizado. Segundo Brasileiro e
Santos (1999), a concepo do SEI e dos terminais de integrao repre-
sentam a coroao dos esforos de planejamento urbano e de transporte ama-
durecidos ao longo dos planos e estudos realizados no decorrer da histria do
Recife. (Brasileiro e Santos, 1999, p. 217).
Ao longo de suas quase trs dcadas de existncia, a EMTU-Recife se
estabeleceu como uma experincia bem-sucedida na gesto do sistema de
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:21 Page 187
transporte pblico coletivo metropolitano da RMR. Ao completar a sua pri- 187

meira dcada, a EMTU ampliou a participao no seu Conselho e nele
incluiu representantes de todos os municpios metropolitanos. Segundo Tra-

vassos (1996), esse Conselho foi a semente de um frum que ao longo do
tempo foi sendo ampliado e aperfeioado para se constituir num elemento
fundamental na preservao da gesto metropolitana. A EMTU-Recife foi
capaz de, at certo ponto, se adequar necessidade de diluir a centralidade da
sua gesto, instituindo uma forma de gesto mediante um intenso processo
de negociao entre atores relevantes. (Brasileiro; Santos; Orrico Filho, 1997
apud Ramalho, 2009, p. 111).
Por outro lado, a criao do Conselho Metropolitano de Transporte
Urbano (CMTU) no foi suficiente para eliminar as fragilidades cada vez
mais expostas do modelo de gesto pela EMTU: difcil falar de coordenao
metropolitana do transporte pblico, quando, com exceo de Recife, os
demais sistemas de transporte municipais, quando existentes, estavam sob
tutela municipal. Desde sua criao, em 1979, a EMTU-Recife fazia a gesto
do sistema de transporte pblico coletivo da RMR e do sistema municipal de
transporte do Municpio de Recife, atribuio que foi delegada ao Estado por
meio de convnio em 1980, e novamente em 1994. Com a redemocratizao
e a promulgao da Constituio de 1988, o transporte pblico ficou carac-
terizado como um servio pblico de carter essencial de interesse e compe-
tncia municipal. Assim, um dos principais fatores de fortalecimento da
gesto do STPP/RMR pela EMTU-Recife, com a Constituio de 1988, se
tornou uma de suas principais fragilidades.
Em todas as eleies municipais subsequentes, o debate sobre a possibi-
lidade de municipalizar o sistema de transporte se fazia presente e o risco de
denncia do convnio ameaava a estabilidade do rgo gestor. Apesar disto,
o prefeito que ao final assumia a gesto municipal, via de regra, se fazia
ausente do debate sobre o transporte pblico, uma vez que este servio j
estava delegado ao Estado, e os custos polticos, institucionais e financeiros de
municipalizar o servio eram altssimos. A estrutura da malha urbana de
transporte organizada pelo SEI, cuja lgica era metropolitana, dificultava a
retirada do sistema municipal de transporte de Recife, uma vez que ele era
parte integral do sistema estruturante integrado. Somente no ano 2000, com
a eleio de Joo Paulo, candidato do PT Prefeitura de Recife, que o dis-
curso mudou e o Governo de Pernambuco, em parceria com o Municpio de
Recife, passou a buscar alternativas para repactuar a gesto do transporte
pblico na RMR.
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188 DE EMTU PARA GRANDE RECIFE: UMA MUDANA DE PARADIGMA
transio de EMTU para Grande Recife foi marcado por trs aconteci-
A mentos distintos que acabaram por gerar um clima favorvel para a dis-
cusso de uma poltica de cooperao intergovernamental para a gesto do
transporte pblico na RMR: a eleio de um prefeito que tinha como obje-
tivo a municipalizao do sistema de transporte pblico de Recife; a presso
do Governo Federal em estadualizar o sistema de metr; e, a atuao conjunta
do Governo de Pernambuco e da Prefeitura de Recife para enfrentar o trans-
porte clandestino.
Depois de anos em sintonia poltica entre o Governo do Estado e a Pre-
feitura da Capital, a eleio do Prefeito Joo Paulo (PT) causou uma ruptura.
Como parte da sua campanha eleitoral, Joo Paulo prometeu municipalizar o
sistema de transporte pblico de Recife. Diferentemente dos prefeitos que o
antecederam, ele reorganizou a estrutura municipal do sistema de transporte
com a inteno de reassumir a gesto desse servio de interesse local, que
estava sendo mal-gerido por um rgo estadual que estava perdendo a capa-
cidade de planejar dado o alastramento sem controle do transporte clandes-
tino na RMR.
Superando as divergncias polticas existentes, e conscientes do desgaste
poltico que os aguardavam, Jarbas Vasconcelos (PMDB) e Joo Paulo (PT)
uniram foras para enfrentar o problema do transporte clandestino, que alm
de se apresentar como um problema de segurana pblica estava causando o
desmantelamento e a falncia das empresas operadoras do servio de trans-
porte por meio de nibus. A inteno de ambos os governos era de eliminar
o transporte clandestino em Recife e regulamentar o transporte alternativo, e
em paralelo, montar um novo rgo gestor de transporte pblico metropoli-
tano.
Embora as viagens realizadas pelo transporte clandestino predominante-
mente se originassem nos municpios metropolitanos, em sua grande maioria,
o destino era o centro de Recife. Dessa forma, a operao foi iniciada em
Recife, j que ao retirar os kombeiros do centro da cidade, mais de 70% do
problema seria resolvido. O Governo Estadual articulou a ao do combate
ao clandestino com os demais municpios metropolitanos, no entanto, efeti-
vamente, apenas Recife, Olinda e Camaragibe aderiram, regularizando os
kombeiros e organizando seus sistemas municipais de transporte. A operao
foi concluda com sucesso em 2004, e ento as atenes se dirigiram para a
discusso do rgo gestor.
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Um dos principais resultados dessa exitosa parceria entre Governo do 189

Estado e Prefeitura de Recife foi a possibilidade criada para debater uma nova
poltica metropolitana de transportes, partindo de um modelo de gesto dele-

gada para um novo modelo de gesto compartilhada. Outro resultado foi a
criao do Sistema de Transporte Complementar de Passageiros (STCP) de
Recife, com linhas municipais alimentadoras e interbairros complementares
ao STPP/RMR e s linhas pertencentes ao SEI.4
O reordenamento institucional do sistema de gesto do transporte
metropolitano foi discutido nos dois anos seguintes. A primeira proposta de
consrcio elaborada foi aprovada pela Assembleia Legislativa, no entanto, por
discordncia do prefeito de Recife em relao participao acionria dos
membros do consrcio, essa proposta no chegou a ser encaminhada
Cmara dos Vereadores. O principal entrave participao no consrcio pelos
municpios metropolitanos era a diviso de poder/quotas acionrias entre o
Estado e os 14 municpios. Estes ltimos argumentavam que precisavam ava-
liar quais seriam os ganhos polticos e financeiros que teriam ao ingressar e
repassar a gesto do sistema municipal de transportes ao Consrcio.
Outro problema que teria de ser enfrentado no mbito local dizia res-
peito a uma das principais exigncias para a entrada no Consrcio: o combate
ao transporte clandestino, mais especificamente, a retirada das kombis do sis-
tema de transporte pblico de passageiros e a regularizao dos sistemas com-
plementares municipais. Dificilmente um prefeito assumiria esse desgaste
poltico sem avaliar bem os ganhos polticos que teria ao aderir ao Consrcio.
O primeiro momento de discusso sobre o novo modelo de gesto com-
partilhada se encerra com as eleies estaduais de 2006, quando o ento
governador Jarbas Vasconcelos (PMDB) perde as eleies para Eduardo
Campos (PSB). O pleito eleitoral de 2006 mudou novamente o cenrio pol-
tico-administrativo em Pernambuco, que mais uma vez seria marcado pela
proximidade poltica e ideolgica entre os lderes do Governo do Estado e da
Prefeitura de Recife.
A discusso para a criao do Consrcio retomada no incio da primeira
gesto do governador Eduardo Campos (2007-2010), que demonstrou clara-
mente seu interesse em dar um salto de qualidade e mudar o carter institu-
cional da EMTU ao convidar Dilson Peixoto (PT) para assumir a presidncia
da EMTU. A reformulao da proposta inicial para a gesto compartilhada
4 O STCP de Recife foi criado por Lei n.19.856/03 e regulamentado por Decreto n
19.870/03.
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190 do sistema de transporte pblico coletivo da RMR surge fundamentada pela

Lei de Consrcios Pblicos.
Alm da adaptao do modelo de arranjo de gesto compartilhada Lei
de Consrcios, como forma de encorajar os demais municpios a aderirem ao

consrcio, o Governo do Estado se mostrou favorvel a diluio da quota esta-
dual, abrindo mo de 5% de sua participao no controle do sistema, e divi-
dindo esse percentual com os municpios metropolitanos, exceto Recife.
Assim, a nova distribuio de quotas ficou da seguinte forma: 40% (e no
45%) para o Estado, 35% para o Recife, e 25% das aes para serem divididas
entre os demais municpios consorciados, conforme apresentado no Quadro 1.
Quadro 1. Participao acionria do CTM
Unidade Federativa Viagens Geradas dentro da RMR Participao Acionria

Tipo Quantidade % no Consrcio %
Estado de Pernambuco Intermunicipal 1.146.858 45,34 40
Recife Municipal 1.008.582 39,87 35
Abreu e Lima Municipal 19.830 0,78 1,33
Araoiaba Municipal 1.334 0,05 0,09
Cabo de Santo Agostinho Municipal 31.369 1,24 2,1
Camaragibe Municipal 14.925 0,59 1
Igarassu Municipal 5.670 0,22 0,38
Ipojuca Municipal 8.771 0,35 0,59
Ilha de Itamarac Municipal 2.160 0,09 0,14
Itapissuma Municipal 4.724 0,19 0,32
Jaboato dos Guararapes Municipal 100.760 3,98 6,74
Moreno Municipal 4.213 0,17 0,28
Olinda Municipal 111.092 4,39 7,43
Paulista Municipal 64.784 2,56 4,33
So Loureno da Mata Municipal 4.302 0,17 0,29
Total 2.529.373 100 100
Fonte: EMTU-Recife, 2006 apud Ramalho, 2009.

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Ao observar o Quadro 1 percebemos que as maiores porcentagens de 191

viagens geradas na RMR pertencem aos municpios de Recife, Olinda,
Jaboato dos Guararapes, Paulista e Camaragibe. Uma boa parte dos muni-

cpios metropolitanos no possui um servio de transporte pblico operado
por nibus, mas apenas por VPPs. O servio de transporte operado por
nibus nesses municpios, em geral, metropolitano, gerido pela antiga
EMTU e atual CTM. Segundo a EMTU-Recife, os percentuais foram esta-
belecidos de maneira proporcional ao nmero de viagens geradas e de
acordo com a demanda da populao de cada um dos municpios da RMR.
Segundo informaes oficiais, 90% das viagens so realizadas atravs do
STPP/RMR.
A idia defendida era que com a reformulao das quotas acionrias, os
entes mais fortes no teriam controle sobre o consrcio, sendo obrigados a
negociar com os entes consorciados de menor representao, tornando o
modelo mais participativo e cooperativo possvel, pois para obter quorum nas
decises da Assembleia Geral seria necessrio obter 85% dos votos. Visto de
outra forma, embora Pernambuco e o Recife no tivessem como dominar as
aes do Consrcio, individualmente, cada um possui poder de veto nas aes
propostas que no estiverem do seu agrado.
No novo desenho das quotas acionrias tambm foram definidas as
quotas de participao financeira, estabelecidas em funo do oramento de
cada municpio da RMR, e definidas no Contrato de Rateio (Ramalho,
2009). Com a atual participao de apenas trs scios, as quotas acionrias
esto distribudas da seguinte forma: Recife com 35%, Olinda com 7,43% e
Pernambuco com as demais 57,57%. Essa distribuio permanece at que
outros municpios se consorciem, e assumam as suas respectivas quotas.
O Consrcio foi legalmente constitudo em 2007 por meio da ratificao
do Protocolo de Intenes celebrado entre o Estado de Pernambuco (Lei n
13.235 de 24 de maio de 2007), o Municpio de Olinda (Lei n 5.553 de 04
de julho de 2007) e o Municpio de Recife (Lei n 17.360 de 10 de outubro
de 2007). Mesmo sendo envolvida num segundo momento, Olinda aderiu ao
Consrcio antes de Recife.
Em 2007, todos os prefeitos dos municpios da RMR assinaram uma
carta de inteno de adeso ao Consrcio Grande Recife. Apesar disso, pas-
sados trs anos desde a inaugurao formal do CTM e quase cinco anos com-
pletos desde a sua criao legal, todavia apenas os municpios de Recife e
Olinda fazem parte desse novo arranjo institucional de gesto compartilhada
do transporte pblico com o Governo do Estado.
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192 Quanto Cmara Municipal de Recife, embora tenha aprovado o Pro-

jeto de Lei autorizando a criao do Consrcio, ratificou o Protocolo de
Intenes celebrado entre os entes consorciados com reservas,5 reiterando a
inteno dessa entidade na garantia da preservao da autonomia municipal

nesse arranjo compartilhado. Chama ateno a emenda modificativa feita no
artigo 11, no qual a Cmara autoriza o municpio a conceder e ceder ao
CTM, bens e quaisquer ativos na prestao dos servios de transporte pblico
coletivo de passageiros, com exceo do Sistema de Transporte Comple-
mentar de Recife. A justificativa dada era que o Consrcio teria como res-
ponsabilidade a gesto do transporte intermunicipal, e que o STCP era de
carter municipal, atuando exclusivamente no mbito do territrio de Recife.
Esta justificativa e as reservas feitas em relao ao Protocolo de Inten-
es vo contramo da proposta de criao do Consrcio, uma vez que ao
se propor uma gesto compartilhada e a unificao dos rgos gestores para
eliminar a sobreposio de servios e tornar o STPP/RMR mais eficiente e
integrado, no haveria porque no incluir o STCP de Recife no novo arranjo.
Olinda ratificou o Protocolo de Intenes na ntegra, no entanto, apenas em
maro de 2010, delegou a gesto do seu sistema municipal de transporte ao
Consrcio, sem ressalvas.
No dia 08 de setembro de 2008, aps cinco anos de discusses e nego-
ciaes, o Consrcio Grande Recife formalmente inaugurado. O Consrcio
foi o resultado de uma articulao poltica bem-sucedida entre os entes fede-
rativos que dela participaram, e um exemplo de possvel parceria para a reso-
luo de um problema setorial de mbito metropolitano. Os demais munic-
pios da RMR encontram-se em fases distintas quanto ao processo de
adequao para adeso ao CTM, especialmente tomando em considerao s
condicionalidades previstas pelo Protocolo de Intenes. Outro fator que difi-
culta a ampliao da abrangncia do CTM a falta de recursos humanos do
prprio rgo gestor em dar apoio tcnico aos municpios, o que reduz a
capacidade do Consrcio em ampliar suas aes.
O Quadro 2 a seguir apresenta uma comparao simplificada entre os
modelos de gesto da EMTU-Recife e a nova institucionalidade para a gesto
compartilhada do servio de transporte pblico coletivo na RMR, o CTM,
5 A Cmara dos Vereadores de Recife ratificou o Protocolo de Intenes com reservas prin-
cipalmente em relao clusula 4, que trata da interao do CTM com o CSTM, e
clusula 8 do protocolo, que especifica as atribuies do CTM.
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considerado um modelo de gesto mais democrtico e legtimo do ponto de 193

vista metropolitano.

Quadro 2. Comparao entre modelos de gesto EMTU versus Consrcio
ITEM EMTU CONSRCIO
Gesto do Sistema EMTU + Municpios Conjunta
Nvel de participao municipal na gesto metropolitana Limitada Ativa
Forma de participao municipal na gesto metropolitana Atravs de convnios Como scio
Estrutura jurdica Empresa pblica Empresa pblica

estadual multifederativa
Obteno de financiamento para o sistema Difcil Mais fcil
Relao contratual com operadores do sistema Precria (permisses) Slida (contratos

de concesso)
Posicionamento frente a terceiros (usurios/ Governo Federal) Menos slida Mais slida
Fonte: Grande Recife, 2008.
O princpio bsico da criao do Consrcio a gesto associada do

STPP/RMR, considerado fundamental para assegurar a eficincia e qualidade
na prestao dos servios pblicos de transportes na RMR. Dessa forma, no
que diz respeito aos primeiros trs itens do quadro, diferentemente da EMTU-
Recife, onde a gesto era de competncia do Governo do Estado, com partici-
pao dos municpios realizada por meio de convnios, o Consrcio prev a
gesto compartilhada por meio da adeso dos municpios da RMR ao CTM.
Quanto Estrutura jurdica, o arranjo de gesto do STPP/RMR deixa
de ser uma empresa pblica estadual e passa a ser uma empresa pblica mul-
tifederativa, com arcabouo jurdico fundamentado na Lei de Consrcios. No
item seguinte, Obteno de financiamento para o sistema, acredita-se que
por ser um arranjo compartilhado pioneiro na rea de transportes pblicos,
seja mais fcil contemplar recursos financeiros do Governo Federal para o
PAC da Mobilidade, bem como obter recursos externos para o desenvolvi-
mento de infraestrutura de mobilidade para a Cidade da Copa.
Com relao ao item Relao contratual com as operadoras do sistema,
uma vez realizadas as licitaes pblicas, os contratos com as operadoras dei-
xaro de ser permisses precrias para tornar-se contratos de concesses.
Finalmente, no que diz respeito ao ltimo item, a relao do rgo gestor
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194 nico fica mais slida em relao fragmentao de rgos responsveis pela
gesto de servios de transporte nos municpios metropolitanos e no Estado
referente ao sistema de transporte intrametropolitano.
A clusula quarta do Protocolo de Intenes do CTM determina a criao

do Conselho Superior de Transporte Metropolitano (CSTM), em substituio
do CMTU. De maneira similar ao rgo que o precede, o CSTM um rgo
colegiado deliberativo responsvel pela deliberao das normas gerais de regu-
lao do setor. Entre as suas principais atribuies destacamos: mediar solues
de conflitos entre os operadores e o Consrcio; definir a poltica tarifria, preos
das tarifas para os usurios e garantir o equilbrio financeiro do STPP/RMR;
determinar diligncias para esclarecimentos relativos ao funcionamento do
Consrcio; exercer a regulao normativa relativa ao STPP/RMR; editar
normas gerais relativas arrecadao/ utilizao das receitas; aprovar a extino
do contrato de concesso das operadoras; firmar contrato de gesto ou conv-
nios com outros municpios que fazem uso dos servios do Consrcio.
Apesar das mudanas no modelo da gesto do transporte pblico de con-
cesso para cooperao, e do formato do Conselho, de CMTU para CSTM,
nenhuma nova funo foi atribuda ao arranjo para que ele pudesse contribuir
para a consolidao da cooperao intergovernamental. Segundo Ramalho
(2009), no houve alteraes significativas quanto s atribuies do Conselho,
que na sua maioria se mantiveram voltadas para a operacionalizao do sistema.
(Ramalho, 2009, p.130). Esse aspecto se torna mais evidente a partir do
momento que levamos em conta que o Sistema Gestor Metropolitano da RMR
no foi incorporado estrutura do Consrcio, ou ento, que nenhuma discusso
sobre o CTM foi realizada no mbito do CONDERM (Ramalho, 2009).
O CSTM formado pelos entes consorciados e demais membros, defi-
nidos no item 4.3 do Protocolo de Intenes. O rgo composto por repre-
sentantes do Poder Pblico de Pernambuco e dos Municpios de Recife e
Olinda (representantes dos executivos e tambm da Assemblia Legislativa e
das Cmaras Municipais) e pelos operadores e usurios do sistema. O CSTM
prev um total de 31 participantes, no entanto, atualmente fazem parte do
Conselho apenas 19 representantes, (ver Quadro 2), j que at o presente
momento, fazem parte do novo arranjo apenas Pernambuco, Recife e Olinda.
O Protocolo de Intenes determina ainda que os representantes do
CSTM sejam escolhidos por suas respectivas entidades. No caso dos dois
representantes dos usurios e do representante dos usurios contemplados
com o benefcio da gratuidade, o Protocolo determina que estes possam ser
eleitos mediante Conferncia especfica com mandato de dois anos. O repre-
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sentante dos estudantes, geralmente representado pelo presidente de alguma 195

associao estudantil, tambm possui mandato de dois anos. No Quadro 3
abaixo podemos observar a composio do CSTM em contraste ao CMTU.

Quadro 3. Comparao da composio do CMTU da EMTU
para CSTM do CTM
Conselho Metropolitano de Conselho Superior Metropolitano de

Transportes Urbanos (1989) Transportes (2008)
Secretrio de Transportes do Estado de Pernambuco Secretrio de Transportes do Estado de Pernambuco
Secretrio de Planejamento do Estado de Pernambuco Secretrio de Planejamento do Estado de Pernambuco
Presidente da EMTU-Recife Secretrio de Recife na rea de transportes
Prefeito do Recife Secretrio de Olinda na rea de transportes
Todos os prefeitos da RMR (13) Secretrio dos demais municpios na rea de transportes
que vierem a integrar o CTM (12)
2 Vereadores do Recife Diretor-Presidente do CTM
2 Vereadores da RMR (em rodzio semestral) Diretor de Planejamento do CTM
1 Deputado Estadual 1 Representante da CTTU-Recife
Representante da CBUT/Metrorec Diretor-Presidente da ARPE
Presidente da CTTU 1 Representante da Assembleia Legislativa
Presidente do SETRANS 1 Representante da Cmara dos Vereadores do Recife
Presidente do Sindicato dos Motoristas 1 representante das Cmaras de Vereadores dos demais
municpios que integram o CTM (atualmente Olinda)
3 Representantes de comunidades Presidente do URBANA-PE (antiga SETRANS-PE)
1 Representante dos estudantes 1 Representante dos permissionrios de VPPs do STPP/RMR.
- 2 Representantes dos usurios dos transportes coletivos
- 1 Representante dos usurios contemplados com o benefcio
da gratuidade
- 1 Representante dos estudantes
- 1 Representante da CBTU
- 1 Representante do DETRAN
30 membros (23 polticos) 31 membros (25 polticos)
Fonte: Elaborao prpria, baseado em Travassos (1996), Teixeira (2009) e Ramalho (2009).
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196 Como podemos observar, so poucas as diferenas entre o CMTU e o

CSTM, sendo acrescida de apenas uma representao, passando de 30 para
31 membros conselheiros. Com relao s vagas destinadas aos governantes,
no novo Conselho foram acrescidos assentos para a ARPE, para o DETRAN,

e duas novas vagas para o diretor-presidente e para o diretor de planejamento
do CTM, reduzindo o nmero de vagas do Governo do Estado e dos verea-
dores. Quanto representao da sociedade civil, o nmero de assentos no
Conselho permaneceu igual, no entanto houve modificaes quanto cate-
goria dos representantes, fazendo com que o CSTM tenha uma cara mais
poltica do que tcnica. No fazem mais parte do Conselho os representantes
do Sindicato dos Trabalhadores, ou os representantes de entidades comunit-
rias. As vagas foram substitudas pelo representante dos permissionrios
(VPPs), e pelos representantes dos usurios escolhidos por meio de eleio na
I Conferncia de Transportes organizada pelo Governo do Estado.
O arranjo proporciona certa continuidade da participao da sociedade
civil no arranjo, explorando novas formas de representao dos segmentos
populares (por meio de conferncias de poltica pblica), e mantendo o setor
privado operador do sistema presente no processo de formulao e tomada de
deciso das polticas relacionadas ao transporte pblico.
Como principal alcance do CTM destacamos a criao do CTM, que por
si s j se apresenta como um grande desafio superado. A criao do CTM
coloca o tema do transporte pblico na agenda dos prefeitos da RMR. Este
tema at pouco tempo atrs era de domnio quase exclusivo da EMTU, e estava
longe de ser uma preocupao de fato para esses gestores. Destacamos tambm
o impulso dado para a estruturao e racionalizao do sistema de transporte
pblico coletivo na RMR, estimulando a organizao e regularizao dos sis-
temas municipais de transporte nos municpios metropolitanos da regio.
Uma das maiores fragilidades do arranjo continua sendo a ausncia dos
demais municpios da RMR. O argumento relativo autonomia municipal no
arranjo consorciado , todavia, uma das principais limitaes que constrange
esse processo. No entanto, observamos que os municpios vem mais vantagens
que desvantagens no novo arranjo de gesto compartilhada, e, neste sentido,
esto se organizando, de forma gradual e progressiva, para ingressar no CTM.
CONSIDERAES FINAIS
s RMs so espaos repletos de tenses e conflitos. Devido existncia de

A tantos atores e interesses pblicos, sociais e econmicos divergentes, as
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RMs so espaos de disputa e de constante negociao de conflitos, onde a 197

preservao do equilbrio entre a autonomia e a interdependncia so desafios
para as relaes intergovernamentais e para a promoo de uma governana

metropolitana fundamentada nos pressupostos do federalismo cooperativo.
nesse contexto que surge o Grande Recife Consrcio de Transporte
Metropolitano. Neste novo arranjo, a cooperao intergovernamental metro-
politana pautada no princpio do compartilhamento de poder, e todos os
municpios da RMR e o Governo do Estado, so potenciais scios do Con-
srcio. O CTM se tornou uma experincia pioneira no Brasil, no somente
por constituir o primeiro consrcio pblico de transportes em acordo com a
Lei de Consrcios Pblicos, mas tambm por almejar a adeso de todos os
municpios metropolitanos ao novo arranjo de gesto compartilhada do ser-
vio de transporte pblico coletivo da RMR. O CTM nico tambm
porque a sua criao exigiu a extino da EMTU-Recife.
A extino da EMTU-Recife significou que esse novo rgo gestor
poderia desenvolver uma nova relao a partir do compartilhamento da res-
ponsabilidade da gesto entre Estado e municpios. A EMTU se tornou o
tendo de Aquiles do Governo do Estado, uma vez que este sempre assumiu
nus e bnus, principalmente no que diz respeito s decises vinculadas ao
aumento da tarifa. A inteno de criar um novo rgo gestor multifederativo
era uma forma de compartilhar estas responsabilidades com os municpios,
principalmente Recife, para que estes tambm tivessem um papel ativo no
que diz respeito ao transporte metropolitano.
Ao analisar o CTM do ponto de vista das relaes intergovernamentais,
podemos afirmar que a Lei de Consrcios foi um instrumento jurdico essen-
cial para a constituio de um novo arranjo institucional para a gesto com-
partilhada deste servio pblico, permitindo o consorciamento dos trs entes
governamentais envolvidos. O Consrcio ainda uma experincia muito
recente e pouco consolidada. No momento de sua criao, faziam parte do
arranjo apenas trs entes federativos metropolitanos: o Governo de Pernam-
buco, e os municpios de Olinda e Recife. No entanto, trs anos passados, e
os demais municpios metropolitanos ainda no aderiram ao arranjo.
Identificamos entre as potencialidades a prpria criao do consrcio, e
tambm a estruturao e racionalizao do sistema de transporte pblico cole-
tivo na RMR como um todo, principalmente no que diz respeito ao impulso/
empurro que a criao do CTM deu aos municpios da RMR para passarem
a organizar seus sistemas de transporte municipal. Se antes o tema talvez no
estivesse na agenda governamental, com a criao do CTM, os temas mobi-
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198 lidade e transporte pblico entraram na agenda e passaram a ser cobrados

pelos cidados metropolitanos. O CTM tambm criou um importante espao
de maior articulao e dilogo entre os entes governamentais.
Um desafio identificado est relacionado mudana de cultura interna

dos tcnicos do consrcio. Embora a equipe tcnica da antiga EMTU tenha
passado a constituir o quadro de funcionrios do CTM, o processo de
tomada de deciso mudou. A continuidade dos tcnicos especialistas no
tema de transporte uma das maiores foras do CTM, e o que o qualifica
como rgo gestor do transporte pblico coletivo metropolitano. H uma
necessidade de superar o ns versus o eles, principalmente no caso de
Recife, que passou quase trs dcadas sem ter um sistema municipal pblico
de transporte urbano. Apesar de ser o segundo maior scio ativo do con-
srcio, Recife ainda no se encontrou dentro desse arranjo e precisa ocupar
melhor o seu espao.
Entre as principais limitaes desse arranjo identificamos a ausncia de
doze municpios da RMR, em especial porque a proposta original previa a
adeso de todos os municpios metropolitanos. Dito isso, h uma forte, mas
lenta, movimentao dos municpios metropolitanos em adequarem seus sis-
temas de transporte municipais para atenderem s exigncias condicionadas
no Protocolo de Intenes com o objetivo de ingressar nesse arranjo compar-
tilhado. Os representantes municipais enxergam mais vantagens na partici-
pao do consrcio do que desvantagens. Alm disso, possvel que haja certa
flexibilizao das exigncias para permitir uma adeso mais ampla de novos
consorciados. Possivelmente seja apenas uma questo de tempo at que todos
os municpios da RMR faam parte desse novo arranjo de gesto. A auto-
nomia municipal ainda uma questo, no apenas em relao ao executivo,
mas tambm em relao aos legislativos municipais, e os intervalos eleitorais
a cada dois anos, certamente no contribuem para a continuidade dos pro-
cessos iniciados nesse sentido.
O Grande Recife surge de maneira distinta aos consrcios intermunici-
pais tradicionais horizontais e ascendentes. Como estes, o CTM voluntrio,
uma vez que a lei exige que tanto o executivo quanto o legislativo participem
e ratifiquem a proposta de consorciamento. No entanto, um novo arranjo
institucional desenhado em parceria entre Pernambuco e Recife com base na
Lei de Consrcios para criar um novo modelo de gesto compartilhada, dife-
renciado do modelo de gesto delegada da EMTU. Vale ressaltar que o legado
da EMTU foi fundamental para consolidar o processo de transio entre um
modelo de gesto e outro.
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O Grande Recife um instrumento de gesto compartilhada de coope- 199

rao intergovernamental vinculado a uma lgica da expanso do sistema na
RMR. Independente da participao dos demais municpios da RMR, o

CTM um arranjo de gesto compartilhada, principalmente entre Pernam-
buco e Recife, onde havia uma necessidade desse tipo de compartilhamento
numa realidade ps 1988. Trs anos aps sua inaugurao oficial, o CTM
ainda esta em processo de consolidao, caminhando a passos lentos em
relao adeso dos municpios da RMR e superao dos desafios mencio-
nados. Embora o CTM ainda no tenha se efetivado como um arranjo de
governana metropolitana, ao que tudo indica est caminhando nessa direo,
e a tendncia na RMR esta.
Nina Best Graduada em Cincia Poltica pela McGill University, Canad, e

mestre em Administrao Pblica e Governo pela Fundao Getlio Vargas
(FGV-EAESP).
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Governana e governabilidade regional: 203

uma anlise da Regio Metropolitana
da Baixada Santista
MARIANA FERRETI LIPPI
INTRODUO
s metrpoles se configuram como lugares estratgicos para o desenvolvi-

A mento social e econmico das sociedades modernas. Isso porque nas
reas metropolitanas que circula diariamente um fluxo intenso de pessoas,
mercadorias e servios que avanam os limites territoriais existentes (Garson,
2009). Segundo dados do IBGE1 de 2010, o Brasil conta com 36 regies
metropolitanas, compostas por 590 municpios e cerca de 80 milhes de
habitantes, que representam 42% da populao total do pas. O pas ainda
conta com trs Regies Integradas de Desenvolvimento2 (RIDE), de inicia-
tiva federal e trs Aglomeraes Urbanas3, institudas por leis estaduais.
No entanto, como Lefvre (2009, p. 300) reconhece elas custam a se
constituir em atores coletivos, capazes de produzir as polticas adequadas para
responder, ao mesmo tempo, a interesses e desafios e orientar o seu futuro.
1. Fonte: ftp://geoftp.ibge.gov.br/Organizacao/Municipios_por_Regioes_Metropolitanas.
Dados atualizados at 30/7/2010. De acordo com o Censo de 2010, a populao resi-
dente em regies metropolitanas de 78.227.860, enquanto o Brasil apresenta uma
populao total de 185.712.713.
2. Regies Integradas de Desenvolvimento (RIDEs) so regies que se situam em mais de
uma unidade federativa e, portanto so criadas por leis federais.
3. Aglomeraes urbanas configuram-se como grandes reas urbanizadas em torno de uma
cidade ncleo e so institudas por leis estaduais.
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:21 Page 204
204 Constata-se, portanto, uma dicotomia na realidade metropolitana, pois se por

um lado a literatura afirma ser a metrpole o locus para se tratarem questes
polticas, sociais, econmicas, culturais e ambientais, por outro, acrescenta-se
que ela praticamente inexiste politicamente, o que a torna ingovernvel

(Lefvre, 2009).
Como afirma Laczynski (2010), aps a discusso sobre regies metropo-
litanas (RM) ter ficado esquecida, tanto no meio acadmico como pelos ges-
tores pblicos, observa-se recentemente uma movimentao nas universi-
dades e entidades pblicas sobre esse tema, o que reflete numa agenda de
debates. Surge nesse contexto o desafio de compreender os principais fatores
identificados na literatura como favorveis para a governana e governabili-
dade em regies metropolitanas. Tem-se, para tanto um olhar especifico, neste
artigo, para o caso da Regio Metropolitana da Baixada Santista. Criada em
1996, a RMBS e todo seu arranjo institucional, apresenta-se, poca como
uma soluo regional para atender as demandas comuns dos municpios e
favorecer o dilogo junto ao governo estadual e federal. Entretanto, apesar de
ser reconhecida como uma experincia de sucesso parcial, a RMBS ainda
apresenta dificuldades de avanar nas solues regionais, evidenciadas, em
partes, a partir da anlise dos oito fatores identificados na literatura.
GOVERNANA E GOVERNABILIDADE REGIONAL:

ASPECTOS RELEVANTES DA LITERATURA
pesar da importncia reconhecida das metrpoles, elas raramente se

A constituem como reas de desenvolvimento de polticas pblicas. Esse
fato justifica a ateno especial s ferramentas, mecanismos, instrumentos e
ordenamentos considerados como necessrios para a governabilidade nesses
territrios e, consequentemente, para a implementao de polticas pblicas e
aes cooperadas para o desenvolvimento territorial (Garson, 2009). Atual-
mente, dada muita ateno aos modelos de governana local e metropoli-
tana a fim de permitir essa governabilidade no territrio. Sobretudo, antes
de se avanar na diversidade de modelos e estruturas de governana, neces-
srio balizar-se em alguns conceitos.
A governabilidade, segundo Gouva (2005), pode ser definida por
quatro pilares: i) a capacidade dos governos em diagnosticar problemas e
demandas, e com isso, propor polticas capazes de super-los; ii) a capacidade
de mobilizao de recursos e instrumentos para implementar as polticas ora
formuladas; iii) a capacidade destacada de liderana de governo; e, por fim,
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:21 Page 205
porm no menos importante, iv) a capacidade de tomada de deciso e imple- 205

mentao do executivo e de edio de leis pelos legislativos que sejam capazes
de equacionar os conflitos. Reconhece-se, portanto, o imenso desafio de
governana e governabilidade regional

garantir a governabilidade em cenrio metropolitano onde: os problemas,
apesar de diagnosticados, pressupem uma atuao coletiva dos governantes
locais, devendo ultrapassar as fronteiras poltico-partidrias; os recursos,
muitas vezes insuficientes diante da complexidade e dimenso das polticas
necessrias, agregam aos municpios limites de atuao inclusive quanto
capacidade administrativa; h fragilidade no que tange fragmentao insti-
tucional no processo de implementao das polticas; e h inexistncia de um
legislativo para o territrio, causando dependncia dos legislativos estaduais
para equacionar os conflitos regionais.
Como refora Garson (2009), o problema metropolitano uma juno
de fragmentao poltica e institucional, agravada pela inexistncia de autori-
dade metropolitana como ator poltico capaz de responder s demandas do
territrio. Todavia, como afirma Klink (2005), a boa governabilidade metro-
politana est para alm da existncia de um sistema de planejamento e gesto;
ela pressupe mudanas polticas e envolvimento de todos os atores interes-
sados. Isso refora a necessidade de ateno aos modelos de governana ado-
tados e s estruturas de governos impostas no mbito metropolitano. Antes de
avanar nesses modelos, retomam-se, portanto as definies conceituais.
As definies tradicionais trazidas por Terry McGee (2010) evidenciam
uma distino terica entre governo e governana, na qual o primeiro era
entendido como sistema poltico pelo qual um grupo de pessoas adminis-
trado e regulado, e o segundo como aquilo que o governo faz (McGee,
2010, p. 28). Mas como j ressaltado por Vranken, Decker e Nieuwnhuyze
(2003 apud McGee, 2010) a diferena entre governo e governana est cada
vez menos clara, porque os governos, por meio das redes de colaborao, tm
se aproximado e estabelecido parceiras com o setor privado e a sociedade civil,
o que permite agregar ao conceito de governana o desenvolvimento da
capacidade de cooperao para a produo de resultados (McGee, 2010, p.
29).
J numa perspectiva mais abrangente, Lefvre (2005) afirma que a gover-
nana metropolitana consiste num conjunto de decises e de fazer poltica,
na qual se valorizam a negociao, o estabelecimento de parcerias e flexibili-
dade na composio de novas estruturas. Entretanto, Garson (2009) apre-
senta outro argumento destacando que os Governos so um elemento neces-
srio governana, mas no suficiente (Garson, 2009, p. 74). Isso porque a
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:21 Page 206
206 autora tambm considera que a governana est alm do governo em questo,
uma vez que ela envolve a sociedade civil e se forma a partir dela. Com isso,
Garson afirma que em se tratando de reas metropolitanas, as estruturas de
governana podem se desenvolver sem que haja necessidade de instituir um

governo metropolitano.
Como coloca Machado (2009), apesar de haver em cenrio internacional
tentativas de governana metropolitana, no Brasil a concretizao deste feito
incipiente. Neste aspecto, h ainda autores que consideram que as regies
metropolitanas no Brasil expressam modelos de desgovernana, principal-
mente em se tratando de polticas metropolitanas voltadas questo social
(Ribeiro & Santos Junior, 2010). Desta forma, reconhecem-se principal-
mente dois grandes desafios para a eficcia das estruturas de governana
metropolitana, que so: gerar relacionamentos colaborativos entre os dife-
rentes nveis de governo, e desenvolver mecanismos para colaborao entre
municpios fragmentados, com realidades fiscais, poltico-partidrias e inclu-
sive metas para implementar polticas publicas diferentes (McGee, 2010).
Surge neste cenrio a ateno aos arranjos institucionais adotados na
organizao, gesto e financiamento das regies metropolitanas, a fim de pro-
mover e permitir melhores formas de articulao e cooperao entre os dife-
rentes atores governamentais envolvidos, favorecendo a governana. Como
estudo, relevante identificar quais so os modelos e tipos de arranjos insti-
tucionais caracterizados na literatura; porm, importante lembrar que:
(...) no existe um arranjo institucional nico para a organizao das

regies metropolitanas, e que os prprios modelos mudam no decorrer
do tempo em funo da dinmica socioeconmica e poltica mais ampla
da sociedade (Klink, 2009, p. 416).
Para o autor, o modelo de arranjo institucional adotado no garante a

efetividade nas aes metropolitanas, mas possibilita entender melhor a din-
mica metropolitana, pois reflete a lgica de articulao, gesto, hierarquia e
at de atuao entre os diferentes atores governamentais. Dentre os arranjos
institucionais apresentados pelos autores, destacam-se: o modelo monista,
que se baseia numa estrutura centralizada de governo em que um governo
local prestar todos os servios locais; o modelo dualista, chamado por
Lefvre (2008) de modelo metropolitano e por Klink (2008) por modelo
supramunicipal, que considera uma instituio de nvel superior, um
governo regional ou uma autoridade metropolitana com jurisdio sobre uma
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:21 Page 207
vasta rea geogrfica coexiste com esferas inferiores de governo (municpios, 207
cidades, aldeias, distritos municipais) (Rojas, 2008, p. 4); os arranjos de coo-
perao voluntria, entendidos como os acordos constitudos de forma

voluntria entre os governos locais, podendo ser criados ou destitudos de
maneira mais simples; e os distritos para fins especiais, chamados por Lefvre
(2005) de autoridades intermunicipais monossetoriais conjuntas, ou seja,
que prestam servios considerados como regionais de forma conjunta.
Destaca-se o estudo recente de McGee (2010, p. 35) sobre as formas de
governana, que as classifica em quatro grandes nveis:
a) Acordos multinveis, envolvendo os nveis nacional, estaduais e munici-
pais de governo;
b) Acordos regionais, que operam em uma regio metropolitana definida;
c) Acordos regionais submetropolitanos entre municipalidades que formam
parte de uma regio metropolitana estendida;
d) Acordos descentralizados, que so semelhantes aos acordos regionais sub-
metropolitanos, mas incluem processos bottom-up e so focados em pol-
ticas de incluso social.
Para os acordos multinveis, tambm conhecidos como articulaes

intergovernamentais, o autor destaca as tentativas de colaborao entre os trs
nveis de governo nacional/federal, estado/provncia, municipal/
cidade e os desafios no tocante cooperao sem imposio de alteraes
constitucionais quanto s responsabilidades desses entes. J os acordos regio-
nais so tambm conhecidos como arranjos formais de gesto metropolitana,
nos quais se estabelecem rgos de planejamento e gerenciamento para pro-
blemas territoriais modelo estadualizado via Agncias Metropolitanas ou
Conselhos Deliberativos e Consultivos. Com relao a esses, o autor enfatiza
a potencialidade de se ter viso de longo prazo para a regio e o estabeleci-
mento de prioridades e com isso, a destinao de recursos de forma mais efi-
ciente; a proviso de servios voltados infraestrutura de forma mais eficaz,
uma vez que considera a extenso do territrio para alm das fronteiras dos
municpios como exemplo, a poltica de mobilidade urbana. Considera-se
tambm no tipo de modelo estadualizado a possibilidade de unificao de
banco de dados e coleta de informaes mais abrangentes sobre todo o terri-
trio, o que favorece as polticas sociais.
Outro destaque trazido pelo autor refere-se aos acordos submetropoli-
tanos, que no Brasil se materializam via soluo dos consrcios pblicos, que
consistem na cooperao entre alguns municpios pertencentes a uma regio
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208 metropolitana uma vez que forem diagnosticados seus problemas comuns. A
ltima forma de governana apresentada por McGee (2010) so os acordos
descentralizados, que tambm representam a experincia via consrcios
pblicos; no entanto, com o diferencial que a demanda para a existncia desta

soluo ocorre por meio da atuao organizada da sociedade civil.
Contudo, evidencia-se ainda uma fragilidade dos modelos de governana
e gesto atualmente aplicados, considerados por alguns autores como um dos
principais problemas a serem enfrentados pela poltica local e nacional (Tei-
xeira & Carneiro, 2009), e tidos como incapazes de resolver os problemas
metropolitanos (Laczynski, 2009; Spink & Teixeira, 2009). Mas vale lembrar,
como acrescenta Klink (2009), que as regies metropolitanas so espaos de
contestao e de negociao de conflitos, que envolvem atores e escalas de
poder, portanto no pressupem solues por meio de frmula nica, mas
sim de ajustes capazes de negociar os conflitos existentes. Desta forma, no se
trata de olhar somente a engenharia institucional das regies metropolitanas,
mas de reconhecer as relaes de interdependncia, evoluir na agenda de
negociao de conflitos e fomentar a alternativa via gesto compartilhada.
IDENTIFICAO E ANLISE DOS FATORES QUE

FAVORECEM A GOVERNANA E GOVERNABILIDADE
REGIONAL A PARTIR DO CASO DA RMBS
onstata-se que diferentes experincias, nacionais e internacionais, tm sido

C abordadas na literatura nos ltimos anos a fim de entender os modelos de
governana e arranjos institucionais adotados e, com isso, compreender-se-o
no cenrio metropolitano, solues que garantam uma maior efetividade em
aes nessas reas. Entretanto, o que se observam ainda so sucessos parciais,
que evidenciam os desafios desse tema para a gesto pblica, pois, como reco-
nhecem os autores Ribeiro e Santos Junior (2010, p. 60), a construo de um
novo projeto de desenvolvimento para o Brasil, sustentvel e democrtico,
exige colocar a questo metropolitana no centro da agenda social brasileira.
A partir do estudo da literatura e mapeamento dos principais autores que
tratam dos temas relacionados s regies metropolitanas, foi possvel identi-
ficar que alguns fatores tm sido considerados estratgicos para atingir
melhores alcances nas aes metropolitanas. Alguns fatores esto definidos
por mais de um autor, j outros se caracterizam por preocupaes pontuais,
porm de relevncia constatada, inclusive em experincias empricas. Os oito
fatores identificados na literatura como favorveis para a governana e gover-
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nabilidade regional so: cooperao entre os atores governamentais; inexistncia 209

de polarizao entre os municpios; envolvimento dos legislativos municipais; par-
ticipao e validao da sociedade civil; existncia de arranjo institucional;

assunto organizador das demandas da regio metropolitana; recursos e fontes de
financiamento; e existncia de liderana poltica.
Com o objetivo de reunir os principais argumentos trazidos pelos autores
quanto s implicaes dos fatores identificados para a governana e governa-
bilidade em regies metropolitanas, estruturou-se a tabela resumo a seguir:
Tabela 1. Fatores que favorecem a governana e governabilidade regional
Fatores Principais Argumentos Principais Autores

Cooperao entre A cooperao necessria para a resoluo de problemas que Alves, 2001;
os atores extrapolam fronteiras territoriais. Deve superar o jogo de soma zero. Deve Klink, 2009;
governamentais garantir que as relaes no sejam assimtricas e com imposio Brando, 2008;
de interesses. A cooperao pode reduzir a desigualdade entre governos Garson, 2009
locais e favorecer a eficincia econmica.
Inexistncia de A polarizao numa relao horizontal entre municpios pode Spink, Teixeira &
polarizao entre sugerir relaes polticas dominantes, que em cenrio de Clemente (2009)
os municpios municipalismo autnomo no favorecem a ao coletiva e cooperada.
Envolvimento A atuao legislativa nas reas metropolitanas est sujeita aos Alves (2001)
dos legislativos legislativos municipais ou aos interesses dos deputados estaduais
municipais em se engajar no projeto metropolitano. Alm de comprometer as
polticas de interesse regional, deixa ao executivo a funo essencial
de proposio de polticas pblicas.
Participao e A boa governana em regies metropolitanas depende tambm do Rolnik & Somekh (2000);
validao da envolvimento e participao da sociedade civil. O direito do cidado voz Azevedo & Mares Guia
sociedade civil deve ser preservado na democracia, mesmo diante de uma representao (1999); Rojas (2008);
indireta dos executivos municipais, como no espao metropolitano. Garson (2009).
Existncia do Os arranjos institucionais atuais no respondem satisfatoriamente Klink (2009);

arranjo s demandas metropolitanas. Mas ainda deve-se uma ateno s Lefvre (2009);
institucional alianas e alternativas institucionais, pois elas favorecem que polticas Rolnik & Somekh,
importantes mudem de escala e passem a ser mais eficazes. (2000)
Assunto organiza- Algumas polticas tm como caracterstica a necessidade de atuao Azevedo & Mares Guia
dor das demandas coletiva, e somente desta forma elas sero efetivas, pois extrapolam (1999); Lefvre (2009);
da regio as fronteiras municipais, como exemplo: saneamento bsico, resduos Spink, Teixeira & Clemen-
metropolitana slidos, segurana pblica, transporte. te (2009); Klink (2005)
Recursos e fontes A inexistncia de recursos e fontes de financiamento reconhecida como Spink, Teixeira & Clemen-
de financiamento um dos principais fatores limitantes de polticas e aes metropolitanas. te (2009); Garson (2009)
Existncia de Os lderes, ou tambm empreendedores polticos, possibilitam Garson (2009);

liderana poltica a ao coletiva dos governos locais, pois so fundamentais no Caldas (2007);
papel de articulao e cooperao. Machado (2009)
Fonte: Elaborado pela autora a partir da literatura estudada.

KA Cad 2011.4 12.04.12 16:21 Page 210
210 Dotada de um arranjo institucional caracterstico, pois conta com uma

estrutura metropolitana legalmente constituda, formada pelo Conselho de
Desenvolvimento da Baixada Santista (Condesb), a Agncia Metropolitana
da Baixada Santista (AGEM), e o Fundo de Desenvolvimento Metropoli-

tano da Baixada Santista (Fundo), a RMBS apresenta todos os desafios
impostos s reas metropolitanas.
Ela tida como uma experincia relativamente positiva, pois dentre outras
alegaes, conta com recursos prprios atravs do Fundo Metropolitano;
composta por um arranjo institucional formal, criada no perodo democr-
tico, ps-Constituio de 1988; e teve reconhecida no seu processo de criao
a natureza cooperativa entre os municpios, que se reuniram para reivindicar
a existncia da RM. Sendo assim, num cenrio comparativo com outras
regies metropolitanas, a RMBS apresenta pontos considerados favorveis
para a concretizao de suas aes, o que a coloca, num primeiro momento,
em cenrio de avanos e melhores perspectivas do que as demais regies
metropolitanas do pas. No entanto, principalmente a partir das entrevistas e
anlise dos dados coletados para a elaborao da pesquisa que orientou este
artigo, fica evidente que os avanos obtidos na RMBS so pequenos diante
das possibilidades de ao e resoluo dos problemas comuns identificados.
O Fundo Metropolitano, reconhecido pela literatura como uma das refe-
rncias para o sucesso parcial da RMBS, tido pelos entrevistados como uma
fonte de recursos irrisria frente complexidade e necessidade de resposta aos
problemas regionais. A capacidade redistributiva do Fundo tambm foi con-
testada, pois no h redistribuio de recursos entre os municpios, mas sim
um repasse indireto de recursos estaduais para todos os municpios da Baixada
Santista. Numa anlise simplificada, ao se observarem os dados provenientes
dos balancetes do Fundo, poderia ser considerado que depositar os recursos
no Fundo Metropolitano seria um bom negcio para os municpios, uma
vez que os recursos recebidos, por meio dos projetos aprovados pelo Condesb,
so maiores do que os valores depositados em parcelas pelos municpios.
Porm, como esclarecem os entrevistados, os procedimentos para receber os
recursos do Fundo, o montante de recursos pouco significativo para a reali-
zao dos projetos de grande impacto regional, e o desgaste poltico dos pre-
feitos ao terem que negociar aes em seu municpio no Condesb com a
interveno dos demais prefeitos da regio, configuram desprestgio e baixa
efetividade ao Fundo.
Outra referncia apresentada na literatura para caracterizar a RMBS
com potencial favorvel para a governana e governabilidade regional a
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existncia de um arranjo institucional. Sobretudo, o que se verifica que a 211

composio do Condesb e o papel assumido pela AGEM so os principais
pontos negativos oriundos do modelo adotado na Baixada Santista. O Con-

desb, reunio dos executivos municipais e estaduais, criticado pelos entre-
vistados principalmente pela falta de ao efetiva para atender aos graves pro-
blemas da regio, como: saneamento bsico, resduos slidos, sade,
transporte e segurana pblica. A falta de assentos da sociedade civil e dos
legislativos municipais e estaduais tambm so pontos de crticas ao Con-
desb. A AGEM, considerada como um brao executivo do governo esta-
dual apontada como potencial articuladora e fomentadora das polticas
metropolitanas. Para tanto, so atribudas funes de planejamento e asses-
soria tcnica aos municpios para a proposio dos projetos ao Fundo. Atual-
mente encontra-se fraca institucionalmente, sendo, portanto identificada a
necessidade de uma posio mais ativa da AGEM frente aos problemas regio-
nais, voltada aos interesses dos municpios e no somente s vises do
governo do Estado para a regio.
A natureza cooperativa entre os municpios, reconhecida como um dife-
rencial na RMBS apresenta-se desconstruda na pesquisa, pois se observa que
h competio entre os diferentes entes federais, e que os municpios so con-
correntes em suas aes e agem de forma isolada na resoluo de seus pro-
blemas.
Alm disso, o prprio planejamento regional, reconhecido como docu-
mento de referncia para as aes da RMBS o Plano Metropolitano de Desen-
volvimento Integrado (PMDI), tido apenas um documento formal que no
configura-se como instrumento norteador das aes estratgicas para a regio
metropolitana.
Fazendo uma correlao entre o que conceitua Gouva (2005) quanto
governabilidade para temtica metropolitana, e particularmente para o caso
da Regio Metropolitana da Baixada Santista, considera-se que:
Apesar de os governos diagnosticarem os problemas regionais vide
PMDI e reivindicaes apresentadas desde a criao da RMBS , ainda h
baixa atuao no sentido de super-los;
Apesar de existirem recursos disponveis e instrumentos norteadores da
implementao das polticas regionais, observa-se que os primeiros se mos-
tram incipientes s dimenses que devem ser tratadas no mbito regional, e
os segundos no so considerados de fato norteadores, uma vez que solues
aplicadas surgem conforme necessidades pontuais, sem a ateno a problemas
de maiores impactos regionais;
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:21 Page 212
212 A liderana exercida na Baixada Santista, seja por um ator poltico ou por
uma instituio, ainda tmida e incapaz de garantir a dinamizao, oxi-
genao e coordenao das aes no mbito regional;
H uma baixa capacidade de tomada de deciso e implementao dos

executivos municipais e estaduais, que resultam numa inatividade frente
s questes que envolvem a RM; e
A baixa participao e envolvimento dos legislativos no processo de pac-
tuao metropolitana refletem, dentre outras coisas, na inexistente edio
de leis formuladas por esses atores para equacionar os conflitos regionais.
Tendo em vista todas essas consideraes, possvel afirmar que a Regio

Metropolitana da Baixada Santista encontra-se numa situao de ingoverna-
bilidade e baixa capacidade de governana, pois tambm no se observa o
desenvolvimento da capacidade de cooperao para a produo de resul-
tados (McGee, 2010, p. 29).
Nesse sentido, vale ressaltar o que todos os entrevistados reconheceram:
a RMBS poderia ter avanado muito mais do que o cenrio atual. H, por-
tanto um processo incremental na regio da Baixada Santista bastante frag-
mentado, de discursos e prticas opostas, que reflete inclusive nas considera-
es trazidas pelos entrevistados quanto ao aprimoramento que deve ocorrer
na regio. Alguns entrevistados consideram que deve ser reestruturado o
arranjo institucional da RMBS, a comear pelo Fundo Metropolitano, que
deveria incorporar os repasses de recursos mais simblicos, e representativos,
como a verba DADE e o prprio Fundo de participao dos municpios; que
os representantes no Condesb deveriam validar com colegiados dos legisla-
tivos e sociedade civil as propostas que seriam levadas ao Conselho; e que a
AGEM deveria assumir um papel mais ativo de propositura de aes, articu-
lao regional, contratualizao de metas e resultados a partir de um planeja-
mento, orientado como um modelo de Plano Diretor Regional. Porm,
existem tambm as vises de mudanas estruturais no modelo existente, como
a criao de mais um ente federativo, com a existncia de um lder poltico
eleito para tratar das questes regionais, com oramento prprio e comple-
mentado por um parlamento regional.
possvel verificar entre os entrevistados a viso de que a soluo para a
baixa capacidade de resposta da RMBS est na reestruturao do arranjo ins-
titucional. Entretanto, como afirma Klink (2005), o fetiche da instituciona-
lizao como a soluo dos problemas de cooperao deve ser superado, pois
o autor acredita que a boa governabilidade metropolitana depende no s da
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:21 Page 213
existncia de um sistema de planejamento e gesto metropolitano, mas 213

tambm de mudanas polticas, envolvimento do atores interessados e das
formas de governana estabelecidas no territrio.

Diante do caso da RMBS, buscou-se enquadrar os oito fatores em quatro
categorias de anlise: importncia primria: fatores cuja inexistncia inviabi-
liza a prtica metropolitana; importncia secundria: fatores cuja existncia
favorece em potencial a prtica metropolitana, porm no a exclui; impor-
tncia dependente: fatores que s ocorreriam mediante a caracterstica de
outros fatores; e importncia varivel: fator que durante a pesquisa no mos-
trou limitar nem favorecer a prtica metropolitana.
Como Importncia primria enquadrou-se os fatores Cooperao entre
os atores governamentais; Recursos e fontes de financiamento; e Assunto
organizador das demandas da regio metropolitana. Entende-se que sem a
cooperao entre os atores e o reconhecimento da necessidade de atuao
coletiva para a resoluo dos problemas regionais, no possvel dar prosse-
guimento s polticas pblicas, uma vez que cada ente federativo tem sua
autonomia reconhecida e pode ou no querer fazer parte deste processo.
Observou-se, sobretudo, que para a RMBS a cooperao entre os atores
governamentais ainda um desafio a superar, e apontada pelos entrevistados
como um dos principais fatores que justifica o pouco avano nas aes da
RMBS.
Considera-se nesse cenrio que os recursos se configuram como os prin-
cipais meios viabilizadores das aes, sem os quais no seria possvel efetivar
qualquer poltica. Sendo assim, a afirmao dos entrevistados quanto insu-
ficincia de recursos para as aes metropolitanas coloca-os como mais um
fator limitante para as polticas pblicas na regio. J os assuntos organiza-
dores das demandas da regio metropolitana so reconhecidos como o fun-
damento para a ao coletiva, pois entende-se que se no houver a identifi-
cao de assuntos ou questes que demandem solues cooperadas, no h
incentivos suficientes para atuar coletivamente na regio metropolitana.
Como Importncia secundria enquadrou-se os fatores Existncia do
arranjo institucional e Existncia de liderana poltica. Como expressa a lite-
ratura, o arranjo institucional favorece as aes metropolitanas, uma vez que
se estabelecem estruturas nicas e formalmente reconhecidas para tratar do
assunto regional; porm, a inexistncia dessa estrutura no inviabiliza as aes
coletivas e a atuao metropolitana. O mesmo ocorre com a existncia de lide-
rana poltica, pois ter uma figura que coordene ou articule as aes favorece
o alinhamento e direcionamento dos interesses e das polticas regionais. Con-
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:21 Page 214
214 tudo, observa-se que a inexistncia dessa figura ou a diviso desse posto por
mais atores no inviabiliza a execuo das prticas metropolitanas.
Como Importncia dependente enquadrou-se os fatores Envolvimento
dos legislativos municipais e Participao e validao da sociedade civil, isso

porque os dois fatores foram reconhecidos como capazes de fortalecer e legi-
timar as aes metropolitanas. Todavia, ambos esto diretamente relacionados
e amplamente dependentes do tipo de arranjo institucional adotado para a
regio metropolitana e do formato e caractersticas da liderana regional. No
caso da RMBS, o arranjo institucional formado pelo Condesb, AGEM e
Fundo no prev em nenhuma instncia a participao ou envolvimento
direto dos legislativos e da sociedade civil, a no ser pela promoo de audin-
cias pblicas que, como visto, no so prticas recorrentes. Desta forma, tanto
os legislativos como a sociedade civil ficam margem de toda a estrutura e
processo de formulao das polticas pblicas regionais. Quanto liderana,
o que se considera que, dependendo da origem dessa figura poltica e da
forma como pretende legitimar as aes regionais, h mais possibilidades de
se ter a criao de canais de dilogo, prestao de contas e validao das aes
no que tange regio metropolitana.
Por fim, como Importncia varivel enquadrou-se o fator Inexistncia de
polarizao entre os municpios, pois observou-se na pesquisa que a polari-
zao entre os municpios ora era vista como um fator positivo, ora era vista
como fator negativo. No caso da RMBS verificou-se que a polarizao do
municpio de Santos com relao aos demais, acaba sendo diminuda pelo
peso que outros municpios, como Cubato, Guaruj e Praia Grande, tm
para a regio. Isso porque, apesar de reconhecido tanto na perspectiva econ-
mica, como social, o polo de Santos dividido com os demais municpios da
RBMS, o que impossibilita uma viso mais aprimorada dos limites ou poten-
cialidades que esse fator poderia refletir nas aes metropolitanas.
CONSIDERAES FINAIS
onstata-se que a anlise dos fatores identificados na literatura a partir de

C um caso emprico permite um avano no entendimento dos limites e
potencialidades da governana e governabilidade em regies metropolitanas.
Especificamente para o caso da RMBS, observa-se, inclusive, uma mudana
de comportamento, que corrobora at no reconhecimento dos fatores que
esto fragilizando a capacidade de governana e governabilidade no territrio.
Isso refletido inclusive no relato dos entrevistados quanto s perspectivas
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:21 Page 215
que a regio apresenta e aos aprimoramentos necessrios para melhorar a sua 215
atuao. Desta forma, entende-se que h: a) identificao pelos entrevistados
da necessidade de criar e fomentar fruns da sociedade civil; b) recente ini-

ciativa dos legislativos municipais em se organizar num frum regional; c) o
reconhecimento de que a falta de cooperao entre os atores governamentais,
os baixos recursos oriundos do Fundo, e a identificao da fragilidade do
arranjo impactam nos resultados da regio metropolitana. Por fim, vale des-
tacar que toda a classificao e argumentao elaborada no artigo est baseada
no caso da RMBS, e que somente com uma pesquisa mais ampla, abordando
outras realidades de arranjos, cooperao, problemas coletivos, possvel ter
mais assertividade sobre o que de fato relevante para se ter xito e efetivi-
dade nas aes metropolitanas.
Mariana Ferreti Lippi Bacharel em Gesto de Polticas Pblicas pela Univer-

sidade de So Paulo (EACH/USP). Mestre em Administrao Pblica e
Governo pela Fundao Getlio Vargas (EAESP/FGV). Trabalha com projetos
de consultoria para administrao pblica nas reas de planejamento, monito-
ramento e gesto de polticas pblicas.
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KA Cad 2011.4 12.04.12 16:21 Page 219
A Gesto Metropolitana no Brasil em 219

perspectiva comparada: os casos das regies
metropolitanas de Salvador e Belo Horizonte
A N T N I O S RG I O A R A J O F E R N A N D E S
1. INTRODUO
nmeros so os problemas decorrentes da existncia de espaos urbanos

I metropolitanos infraestrutura e limpeza urbana, transportes, ordena-
mento e legislao de uso do solo, entre outros, e inmeros so os atores dis-
postos em jogo na arena poltica metropolitana governos municipais e esta-
duais; sociedade civil, comunidade, meio empresarial, entre outros, porm
parece que a medida de relevncia e complexidade na natureza da organizao
metropolitana no tem historicamente no Brasil a prioridade correspondente
de tratamento pela gesto pblica.
Algumas pistas j foram levantadas pela literatura para discutir esta
questo, dos constrangimentos esfera de gesto metropolitana no pas. Fun-
damentalmente existem dois grandes argumentos de fundo que explicam os
impasses e dilemas da gesto metropolitana brasileira. O primeiro grande
argumento refere-se ao desenho institucional do Federalismo brasileiro que
privilegia o municipalismo. O segundo grande argumento intra-metropoli-
tano e diz respeito organizao metropolitana propriamente dita e sua capa-
cidade de ao coletiva devido assimetria de porte, de poder e de recursos
entre os municpios membros que as compem.
Estes dois grandes argumentos privilegiados pela literatura so assumidos
aqui como variveis constantes, entretanto, este texto adicionar mais um que
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:21 Page 220
220 refere-se trajetria poltico-institucional das RMs no Brasil1. Este aspecto

procura conjugar os dois argumentos mais problemticos acerca da gesto
metropolitana colocados acima, o sistmico, e o intra-organizacional. Acre-
dita-se que a explicao histrica pode ajudar a identificar problemas de ao

coletiva na gesto metropolitana a partir de sua trajetria poltico-institu-
cional. A importncia da explicao da sequncia temporal como considera
Pierson (2004), enfatiza os processos pelos quais so compreendidos os out-
comes das policies. Nos casos comparados aqui observar-se- porque aps expe-
rimentar dois momentos crticos semelhantes no que se refere mudana ins-
titucional na gesto metropolitana, as Regies Metropolitanas de Belo
Horizonte e Salvador apresentam tipos diferentes de gesto.
O artigo est dividido em quatro sees, tendo esta introduo como
seo inicial. A seo 2 procura discutir os dois momentos crticos da gesto
metropolitana no Brasil que influenciaram fortemente na definio de um
arranjo institucional comum no momento atual. A seo 3 discute os casos
de Salvador e Belo Horizonte buscando recuperar a trajetria dependente que
condicionou a escolha coletiva pelo tipo de gesto metropolitana encontrada
no contexto atual dos dois casos. A seo 4 traz consideraes finais.
2. A GESTO METROPOLITANA NO BRASIL

E SEUS DOIS MOMENTOS CRTICOS
2.1 Origem e Crise da Gesto Metropolitana no Brasil

O Planejamento Integrado no Regime Militar
No Brasil durante as dcadas de 60 e 70 o governo federal apresenta

como soluo para os problemas de inter-jurisdio e conurbao municipais
das principais capitais do pas, decorrentes da rpida e concentrada urbani-
zao, a criao de Regies Metropolitanas. Dentro da estratgia centralista
do governo federal visando, mais uma vez, integrar o planejamento e desen-
volvimento econmico e social do pas so criadas as regies metropolitanas
em torno de nove capitais brasileiras, junto com a criao das companhias
metropolitanas de planejamento para administr-las. As regies metropoli-
1 Souza (2004; 2006) em seus trabalhos sobre Regies Metropolitanas (RMs) chega a
abordar a questo da trajetria das RMs com um dos elementos que cria impasses para
sua gesto no contexto atual, mas enfatiza apenas o legado de sua origem no regime
militar e a transio para a redemocratizao com a Constituio de 1988.
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:21 Page 221
tanas institudas pelo Governo Federal por Lei Complementar n.14 de 19732 221
seriam integradas poltica urbana nacional.3
As regies metropolitanas teriam a responsabilidade constitucional nas
a gesto metropolitana no brasil em perspectiva comparada

seguintes atribuies: planejamento integrado do desenvolvimento econ-
mico e social; saneamento bsico (gua, esgoto e limpeza urbana); aproveita-
mento dos recursos hdricos e controle da poluio ambiental; produo e dis-
tribuio de gs combustvel canalizado; transportes e sistema virio e uso e
ocupao do (IPEA, 1976). Na prtica, o que se observou acerca na ao da
esfera metropolitana sobre todas estas atribuies que as companhias metro-
politanas de planejamento terminaram por realizar zoneamentos urbanos e
planos urbansticos e em alguns casos a gesto de alguns servios como trans-
porte e limpeza urbana.
A estrutura de gesto das RMs era composta por um Conselho Delibe-
rativo e um Conselho Consultivo, mantido com recursos estaduais. O Con-
selho Deliberativo seria nomeado pelo Governador Estadual. Um membro
representaria o municpio da capital e o outro, os demais municpios. O con-
selho consultivo, composto por representantes dos municpios, seria presidido
pelo Presidente do Conselho Deliberativo, garantindo que o poder decisrio
se mantivesse com o Governo Estadual (Garson, 2007).
A existncia das companhias estaduais de eletricidade, e de guas e sanea-
mento e a representao apenas simblica dos municpios nos conselhos deli-
berativo e consultivo das regies metropolitanas, reflete o quadro poltico da
poca, marcado pelo centralismo decisrio e de ao dos governos estaduais,
bem como pelo enfraquecimento da esfera municipal nas decises sobre a
metrpole, o que acarretou em muitos estados numa certa competio entre
2 Rigorosamente, pela Lei Complementar n.14 de 08/06/1973 art. 2 so criadas oito

Regies Metropolitanas, so elas: Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, So
Paulo, Curitiba, Porto Alegre. A nona Regio Metropolitana do pas, a do Rio de Janeiro,
seria criada no ano subsequente, em 1974, aps a fuso dos estados do Rio de Janeiro e
da Guanabara, uma vez que a legislao previa apenas arranjos intra-estaduais, e no inte-
restaduais (Faria, 2008; Garson, 2007).
3 Junto com a definio das regies metropolitanas foram criados rgos especficos para
dar suporte ao planejamento integrado nesta rea como foi o caso da Comisso Nacional
de Poltica Urbana (CNPU), criada em 1974, que seria responsvel por apoiar a implan-
tao das entidades metropolitanas, propor diretrizes da poltica de desenvolvimento
metropolitano e avaliar a experincia. O CNPU assumiu parte das funes da Secretaria
Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU) que se tornou, esta ltima, uma carteira
do BNH. O financiamento das aes do CNPU contava com recursos do Fundo
Nacional de Desenvolvimento Urbano (FNDU) criado em 1975 (Arajo Filho, 1996;
Garson, 2007).
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:21 Page 222
222 as esferas estadual e municipal sobre decises ligadas gesto urbana do

municpio (Pacheco, 1995)4.
Com a crise econmica do final dos anos 70 e incio dos 80, isso leva
crise do planejamento governamental brasileiro, que no sistema de poltica

urbana vem com a extino do BNH5, sua principal fonte de recursos. Com
isso toda a estrutura de poltica de desenvolvimento urbano, baseada no pla-
nejamento integrado, que em grande parte dependia de recursos do BNH,
entra em crise e isso no seria diferente com a gesto das regies metropoli-
tanas. Decorre disso que a maioria das companhias metropolitanas de plane-
jamento terminam por serem extintas ou ficaram apenas com uma estrutura
organizacional e de interveno urbana bastante assessrias e complementares
atuao do poder executivo municipal das capitais.
2.2 A Constituio de 1988, a Municipalizao

e os Efeitos sobre a Gesto Metropolitana
A redefinio do pacto federativo com a questo da autonomia muni-

cipal no pas emerge mais intensamente a partir da segunda metade da dcada
de 1980 com a redemocratizao quando voltam a ocorrer eleies diretas
municipais para prefeitos das capitais e tambm mais especificamente em
1988, quando na promulgao da Constituio, onde os municpios brasi-
leiros ganham o status de unidades autnomas da federao. A fora do muni-
cipalismo na Constituio de 1988 ofuscou e minimizou a questo metropo-
litana no pas, o que tonou frgil a esfera metropolitana redundando na
resistncia em se priorizar a gesto de regies metropolitanas no Brasil.
4 Este elemento de centralismo burocrtico nos estados caracteriza a configurao poltica

do pas poca do regime militar e uma estratgia de manuteno de poder baseada na
permanncia da poltica tradicional nos Estados caracterizada pelo clientelismo, porm
sob o manto tecnocrtico (Hagopian, 1994).
5 O Banco Nacional de Habitao (BNH), criado em 1964 e extinto em 1986, foi a insti-
tuio financiadora, formuladora e cogestora da poltica urbana no pas. Mantido por
recursos do FGTS, o BNH inicia suas aes na rea habitacional, porm, ao longo do
tempo, foi se tornando uma agncia multissetorial de desenvolvimento urbano finan-
ciando, alm da habitao, os setores de saneamento e transportes (Arretche, 1996; Melo,
1993). Nesse perodo, por meio de financiamento do BNH, criado o Planasa Plano
Nacional de Saneamento (1971) que tinha como agncias promotoras nos estados as
companhias estaduais de saneamento bsico. Na rea de habitao, as co-gestoras e exe-
cutoras nos estados eram as COHABs e as prefeituras.
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:21 Page 223
O texto constitucional de 1988 no que se refere especificamente gesto 223

metropolitana transferiu a responsabilidade de criao das RMs para o mbito
estadual6. Um dos efeitos deste marco constitucional que ele potencializa a

diversidade na criao e na regulamentao institucional das Regies Metro-
politanas.
A motivao poltica que permeava esta ausncia de tratamento no texto
constitucional de 1988 da questo metropolitana se refere ao fato desta
matria, por se tratar de algo centralizador e muito ligado em sua origem ao
regime militar pareceu ser algo como entulho autoritrio. De acordo com
Souza (2004) as Regies Metropolitanas sempre estiveram vinculadas aos
objetivos de centralizao e controle do territrio, portanto marcas do auto-
ritarismo. Este formato pouco pluralista contrariava frontalmente o clima do
final dos anos 80 e a agenda da redemocratizao. (Souza, 2004, p. 71).
Sendo os Estados os responsveis pela criao das reas ou regies metro-
politanas, disso decorrer a existncia de modelos diferenciados de definio,
bem como de normatizao do arranjo institucional metropolitano. Como
consideram Spink, Teixeira e Clemente (2009, p. 6): O que eram Regies
Metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies foi deixado para a ima-
ginao. Posteriormente, diversos estados incorporaram definies na legis-
lao local, mas sem um acordo geral.. Disso redunda tanto uma proliferao
de criao de novas RMs no pas assim como uma difuso intensa de alterao
dos limites daquelas existentes7.
2.3 Regies Metropolitanas no contexto atual e sua estrutura de gesto
Dois elementos so muito importantes quando se discute a instituciona-

lizao de Regies Metropolitanas ps-Constituio de 1988: o primeiro
com relao definio do tamanho destas e o segundo se refere ao arranjo
organizacional. A definio do tamanho das regies metropolitanas impor-
tante para se distinguir entre regies metropolitanas, aglomeraes urbanas de
escala intermediria e microrregies. No se sabe precisamente quantas so as
6 De acordo com o art. 25, 3, da Constituio Federal: Os Estados podero, mediante

lei complementar, instituir Regies Metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrre-
gies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organi-
zao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum.
7 Neste momento tramita no Congresso Nacional uma proposta de regulamentao para a
matria das regies metropolitanas que o Estatuto das Metrpoles projeto de lei n.
3640, de 2004 em discusso na Cmara dos Deputados.
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224 regies metropolitanas no Brasil. Muitas aglomeraes urbanas e reas metro-

politanas apesar de existirem no necessariamente podem ser consideradas
regies metropolitanas ou existe uma grande dvida sobre isso. Um exemplo
observado no caso das 7 regies metropolitanas no Estado de Santa Cata-

rina, que foram criadas, posteriormente extintas e recriadas novamente8
(Spink, Teixeira e Clamente, 2009).
Estima-se que no Brasil se tenha hoje pouco mais de 30 regies metro-
politanas oficializadas. No existe concordncia entre os rgos de pesquisa e
estatstica quanto ao parmetro para considerar o que vem a ser regio metro-
politana em suas vrias segmentaes (aglomeraes metropolitanas, reas
metropolitanas e regies metropolitanas). Ainda que haja nestas regies algum
tipo de conurbao e que muitos dos servios sejam partilhados, ainda restam
dvidas sobre sua existncia. O Observatrio das Metrpoles, mostra que em
2010 existiam 35 Regies Metropolitanas e 3 regies integradas de desenvol-
vimento. Juntas englobam 444 municpios em 22 estados da federao9.
O segundo elemento importante a se discutir quando se trata de Regies
Metropolitanas refere-se ao seu arranjo institucional. Fundamentalmente
busca-se identificar nas diversas RMs brasileiras se h existncia dos Conse-
lhos Deliberativos, fundo metropolitano, se no Conselho Metropolitano
existe espao paritrio para a participao da sociedade civil, se a agncia de
desenvolvimento subordinada ao conselho ou tem atuao independente, se
existem consrcios de servios pblicos na RM e se estes consrcios so
oriundos de uma organizao da agncia metropolitana em conjunto com o
conselho metropolitano. Estas, entre outras questes servem para identificar
qualitativamente a estrutura de gesto metropolitana.
A seo a seguir vai analisar como se deu o processo de gesto metropo-
litana em Belo Horizonte e Salvador, buscando observar a natureza organiza-
cional e poltica de seu arranjo institucional vis-a-vis alguns elementos hist-
8 As regies metropolitanas de Florianpolis, Foz do Rio Itaja, Norte Nordeste Catari-

nense, Vale do Itaja, Carbonfera, Tubaro foram extintas pela lei complementar estadual
n 381 de 2007 e reinstitudas pela lei complementar estadual n 495 de 2010. A regio
metropolitana de Chapec foi criada por lei complementar estadual n 377, de 4 de abril
de 2007. Um outro exemplo da criao de Regies Metropolitanas sem uma justificativa
rigorosa em termos de dimenso territorial, populacional e urbanstica o caso da Regio
Metropolitana do Vale do Ao em Minas Gerais, composta por 4 municpios (Ipatinga,
Coronel Fabriciano, Timteo e Santana do Paraso) com uma populao de pouco mais
de 450 mil habitantes.
9 Observatrio das Metrpoles, 2010 (http://www.observatoriodasmetropoles.net/).
Pgina visitada em 12 de maro de 2011.
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:21 Page 225
ricos acerca da dinmica dos atores envolvidos neste processo de gesto 225
metropolitana.

3. A TRAJETRIA DE GESTO METROPOLITANA EM
SALVADOR E BELO HORIZONTE DOIS TIPOS DIFERENTES
3.1 A Regio Metropolitana de Salvador e a CONDER
A Regio Metropolitana de Salvador (RMS) composta por 13 munic-

pios10, possui um rea territorial total de 4.375.123 Km2, em 2010 registrava
uma populao de 3.574.804 habitantes, tendo Salvador, sua cidade sede uma
populao de 2.676.606, ou seja, o municpio de Salvador concentra cerca de
75% da populao da RMS. Em 200811 a RMS apresentou um PIB de 60,6
bilhes de reais,12 com uma participao de cerca de 50% do PIB do estado,13
o que faz com que a RMS concentre a maior parte da produo econmica
da Bahia. A RMS o local de instalao da Refinaria Landulfo Alves nos anos
50, do Centro Industrial de Aratu nos anos 60 e do Complexo Petroqumico
de Camaari (COPEC) nos anos 70. Em 2001, foi inaugurada a fbrica auto-
10 Originalmente, a RMS era composta por oito municpios Salvador, Camaari, Lauro
de Freitas, Simes Filho, Candeias, Vera Cruz, So Francisco do Conde e Itaparica. Aps
a emancipao de Madre de Deus e Dias Dvila, em 1990, estes so inseridos RMS
que passa a ter dez municpios. Por meio da Lei complementar estadual n 30/2008,
foram includos os municpios de Mata de So Joo e So Sebastio do Pass na RMS.
Com a Lei complementar estadual n 32/2009 foi includo o municpio de Pojuca.
11 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Censo Brasileiro 2010 http://www.ibge.
gov.br/home/estatistica/populacao/censo2010/tabelas_pdf/total_populacao_bahia.pdf
Pgina visitada em 15 de agosto 2011.
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(R.PR 5/02). http://www.ibge.gov.br/home/geociencias/cartografia/default_territ_area.
shtm, Pgina visitada em 15 de agosto 2011.
12 http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/pibmunicipios/2004_2008/tabelas_
pdf/tab01.pdf Tabela 1 Produto Interno Bruto a preos correntes e Produto Interno Bruto per
capita segundo as Grandes Regies, as Unidades da Federao e os municpios 2004-2008].
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Pgina visitada em 1 de fevereiro de 2011.
13 O PIB do Estado da Bahia em 2008 foi de R$121.508.474, de acordo com: http://www.
ibge.gov.br/home/estatistica/economia/pibmunicipios/2004_2008/tabelas_pdf/tab01.p
df Tabela 1 Produto Interno Bruto a preos correntes e Produto Interno Bruto per capita
segundo as Grandes Regies, as Unidades da Federao e os municpios 2004-2008].
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Pgina visitada em 1 de fevereiro de 2011.
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:21 Page 226
226 mobilstica FORD em Camaari, consolidado o setor de indstria de trans-

formao na RMS e no Estado da Bahia.
A Companhia de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Salvador
(CONDER) foi criada em 1974, como empresa pblica ligada Secretaria de

Planejamento, Cincia e Tecnologia. Desde sua origem, a CONDER atua
no s como empresa de planejamento metropolitano que fornece assistncia
tcnica aos municpios da RMS, mas tambm como rgo executor de obras.
Em 1998 a CONDER passou a se chamar Companhia de Desenvolvimento
Urbano do Estado da Bahia e ampliou sua rea de atuao para todo o Estado.
Em janeiro de 1999 a CONDER incorporou a URBIS Habitao e Urba-
nismo da Bahia S/A.
Pode-se afirmar que a CONDER desde sua origem sempre concorreu em
termos de planejamento e gesto metropolitana com a Prefeitura de Salvador.
A primeira experincia da CONDER em termos de planejamento metropo-
litano (urbano) em Salvador ocorreu com o EUST Estudo de Uso do Solo
e Transportes da Regio Metropolitana de Salvador em 1975. O EUST
ocorreu ao mesmo tempo em que se realizava o Plano de Desenvolvimento
Urbano da Cidade de Salvador (PLANDURB) pela Prefeitura Municipal de
Salvador por meio do rgo Central de Planejamento da Prefeitura de Sal-
vador (OCEPLAN).
Entretanto os anos 80 marcam a crise da CONDER, como derivada da
crise econmica do pas. Isso se d devido suspenso dos recursos repassados
a CONDER oriundos do Governo Federal, e tambm de Agncias Multila-
terais. Um outro elemento nos anos 80 que determinam a crise da CONDER
se refere perda de sua legitimidade, isso se deu devido ao fato da esfera
metropolitana, centralizadora e tecnocrtica ir de encontro ao municipalismo
participativo da Carta Constitucional de 1988.
Entretanto, durante a dcada de noventa, quase todas as intervenes
mais importantes na cidade de Salvador foram desenvolvidas pela CONDER.
Desse modo, foram realizados todos os grandes projetos urbanos implantados
em Salvador, como a recuperao do Centro Histrico Pelourinho, a recupe-
rao dos Parques de Abaet e de Pituau, o programa de saneamento
ambiental Bahia Azul (com a reativao do emissrio submarino), a cons-
truo do novo aterro sanitrio da cidade, a construo do Parque Costa Azul,
de uma marina na Baa de Todos os Santos, a recuperao da favela Novos
Alagados e a ampliao do Aeroporto Lus Eduardo Magalhes. Estes projetos
e obras foram realizados sob a gesto da CONDER, o que a tornou uma
espcie de super-prefeitura paralela de Salvador.
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A ressurreio e o sucesso da CONDER nos anos 90 se explicam pelo 227

fato de que parte dos recursos que a CONDER utilizou para estes programas
foram oriundos do Programa RM/NE, que contava com emprstimo do

Banco Mundial e que foi recuperado a partir de 1992. Na regio Metropoli-
tana de Salvador, o Programa RM/NE tem incio em 1986 com o nome de
Projeto Metropolitano. Iniciado em 1986, este Projeto, entre 1988 e 1991,
no obteve alocao de recursos da Unio nem do Governo Estadual. Em
1992, o Projeto foi reformulado, estabelecendo-se um montante de US$ 77
milhes para sua aplicao, sendo US$ 36,6 milhes a participao do Banco
Mundial e a contrapartida de US$ 40,4 milhes restantes, bancada exclusiva-
mente pelo Governo do Estado da Bahia. A maior parte dos recursos foi apli-
cada em limpeza urbana US$ 24 milhes (31,3%), recuperao urbana
US$ 22,5 milhes (29,4%). Como projetos de recuperao urbana na cidade
de Salvador que foram realizados pela CONDER com recursos do Projeto
Metropolitano destacam-se: a recuperao da favela Novos Alagados Pro-
grama Ribeira Azul14, a recuperao dos Parques de Abaet, de Pituau e a
construo do Parque Costa Azul, a participao na recuperao do Centro
Histrico Pelourinho com a instalao da iluminao subterrnea, a cons-
truo de um edifcio garagem e a elaborao de estudos tcnicos para o lugar
(CONDER, 1997).
Um dos elementos, entre outros que importante para explicar o sucesso
da CONDER enquanto rgo de planejamento e desenvolvimento urbano
destacado no municpio de Salvador o apoio poltico favorvel pelo prin-
cipal grupo poltico dirigente do estado da Bahia durante toda a dcada de 90.
No que se refere a este elemento importante registrar que o uso poltico da
CONDER durante os anos 90 pelo PFL liderado por Antnio Carlos Maga-
lhes (ACM) foi decisivo para fazer com que a companhia tivesse condio de
se destacar na gesto urbana da capital15.
14 O Programa Ribeira Azul surge em 1994 como um programa de recuperao urbana da

favela de Novos Alagados compondo parte do Projeto Metropolitano. O Programa foi
desenvolvido pela CONDER em parceria da ONG italiana Associao de Voluntrios
para o Servio Internacional (AVSI) e o Banco Mundial. O PRA adotou uma metodo-
logia de trabalho que busca incluir recuperao fsica do espao urbano (gua, esgoto,
pavimentao, drenagem e energia eltrica) a dimenso socioambiental (preservao do
manguezal), a promoo social (educao bsica, capacitao profissional e programas de
gerao de emprego e renda) assim como o envolvimento da comunidade (associativismo
e cooperativismo) [Fernandes, 2009].
15 Este aspecto foi amplamente analisado por Fernandes (2003, 2004; 2004.1), Souza
(1997), Dantas Neto (2000).
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:21 Page 228
228 Assim que na Regio Metropolitana de salvador, mesmo esta, em tese,

possuindo Conselho Metropolitano16, na prtica, quem desenvolve a gesto
da Regio Metropolitana de Salvador a CONDER. A supremacia da
CONDER na gesto da RMS permanece mesmo dentro do governo sob a

coalizo do PT, sempre oposicionista coalizo poltica liderada por ACM, o
qual valorizou a atuao da CONDER. Isso mostra uma certa indiferena
quanto questo metropolitana por parte da atual coalizo no poder no
Governo do Estado no sentido de ampliar e tornar mais participativa social-
mente e intermunicipalmente a gesto da Regio Metropolitana de Salvador.
3.2 A Regio Metropolitana de Belo Horizonte:

Avano do marco regulatrio, participao social e intermunicipal
A Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) composta por 34

municpios17 a terceira maior regio metropolitana do pas, com uma popu-
lao 4.882.977 habitantes, compondo 25 % da populao total do Estado
de Minas Gerais. Dos quase 5 milhes de habitantes da RMBH, o municpio
de Belo Horizonte possui 2.375.444 de habitantes, cerca de 48% do total.
Em 2008 a RMBH apresentava um Produto Interno Bruto (PIB) que somava
cerca de 98,5 bilhes de reais, compondo cerca de 34% do PIB do estado de
Minas Gerais. A produo econmica est concentrada em trs municpios
que possuem tradio industrial forte, quais sejam Belo Horizonte, Betim e
Contagem que respondem juntos por 84% do PIB da regio metropolitana.
Nestas trs cidades esto a maior parte dos parques industriais nos setores
metalrgico, automobilstico, petroqumico e alimentcio. Municpios como
16 A Lei que regula a regio metropolitana e o Conselho Metropolitano ainda a mesma

oriunda do Regime Militar, Lei Complementar Federal n 14 de 1973, no sofrendo
nenhuma reforma ou complementao de Lei Estadual.
17 Fazem parte originalmente desde 1974 da RMBH 14 municpios: Belo Horizonte,
Betim, Caet, Contagem, Ibirit, Lagoa Santa, Nova Lima, Pedro Leopoldo, Raposos,
Ribeiro das Neves, Rio Acima, Sabar, Santa Luzia e Vespasiano. Com a Lei Comple-
mentar Estadual 26/1993 foram incorporados os municpios de Baldim, Brumadinho,
Capim Branco, Confins, Esmeraldas, Florestal, Igarap, Itaguara, Jabuticatubas, Juatuba,
Mrio Campos, Mateus Leme, Matozinhos, Nova Lima, Nova Unio, Rio Manso, So
Joaquim de Bicas, So Jos da Lapa, Sarzedo, Taquarau de Minas. A Lei Complementar
estadual 63/2002 cria o colar metropolitano constitudo pelos Municpios de Baro de
Cocais, Belo Vale, Bonfim, Fortuna de Minas, Funilndia, Inhama, Itabirito, Itana,
Moeda, Par de Minas, Prudente de Morais, Santa Brbara, So Jos da Varginha e Sete
Lagoas. Os municpios do colar metropolitano no se encontram conurbados e, oficial-
mente, no integram a regio metropolitana.
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:59 Page 229
Ribeiro das Neves e Ibirit, ainda que cidades mdias, com mais de 159.000 229
habitantes, por no possurem uma base econmica to forte como Belo
Horizonte, Betim e Contagem, terminam funcionando como cidades-dormi-

trio da regio metropolitana.
A origem do planejamento urbano na grande Belo Horizonte se d em
1967 com a criao do Escritrio de Planejamento Urbano de Contagem
EPUC j como efeito da rpida industrializao e aumento populacional que
experimentava o municpio de Contagem nesta poca18. Estas iniciativas evo-
luem at que em 1971 criado o Planejamento da Regio Metropolitana de
Belo Horizonte (PLAMBEL), que s vem a ser regulamentado pela Lei Esta-
dual n. 6303/74 que estabelece a Regio Metropolitana de Belo Horizonte.
O trajeto rise and decline do PLAMBEL pode ser explicado do mesmo
modo como aconteceu com alguns rgos estaduais de planejamento metro-
politano no Brasil criados no regime militar. O PLAMBEL foi uma das buro-
cracias estaduais metropolitanas criada nos anos 70 que teve muito prestgio,
poder e recursos comportando-se como uma super prefeitura de Belo Hori-
zonte. A partir dos anos 80, com a crise econmica e a decorrente escassez de
recursos federais, j comentada aqui, e com a redemocratizao quando se
valoriza o municipalismo em detrimento do metropolitano que representava o
entulho autoritrio centralizador e tecnocrtico, o PLAMBEL se v s voltas
com sua crise, crise esta que culmina com sua extino em 1996.
Conforme Azevedo e Guia (2000), o esvaziamento poltico do PLAMBEL
comea a ocorrer em 1987, quando criada pelo Governo do Estado de Minas
a Secretaria de Estado de Assuntos Metropolitanos. Em 1989, so promovidas
alteraes na estrutura administrativa da RMBH e o PLAMBEL excludo das
modificaes quando, com a promulgao da Constituio do Estado de Minas
Gerais em 1989, as questes metropolitanas passam a ser atribudas recm-
criada Assembleia Metropolitana (AMBEL). Enfraquecido, o PLAMBEL
extinto em 1996, mediante a Lei Estadual n. 12.153 e suas funes so divi-
didas entre a Secretaria de Planejamento e a Fundao Joo Pinheiro (FJP).
A extino do PLAMBEL e a criao da AMBEL no representa o incio
de um dinamismo na gesto metropolitana em Belo Horizonte, pelo con-
trrio, a AMBEL na prtica no representou avanos no planejamento e
gesto metropolitana. E isso se d entre outros aspectos, por um problema de
18 Em 1968 criado o Centro Industrial de Contagem (CINCO) e tomada deciso pelo

Governo do Estado de levar a CEASA Central de Abastecimento da rea metropoli-
tana, para Contagem.
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:59 Page 230
230 assimetria de poder na AMBEL, expressando um conflito entre os municpios

do eixo econmico Belo Horizonte, Betim e Contagem com os munic-
pios menores (Faria, 2008). Diante deste problema a reao dos municpios
do eixo econmico passa a ser, ento, a de esvaziamento da AMBEL, que vai

se tornando ao longo do tempo inoperante.
Neste contexto de paralisia decisria em torno da AMBEL sobre a
RMBH e de indiferena do Executivo Estadual diante da problemtica
metropolitana que Assembleia Legislativa de Minas Gerais passa a ocupar o
hiato de indefinio quanto ao futuro da gesto metropolitana da RMBH e
passa a regulamentar um novo arranjo institucional para a RMBH. Em 2004,
aprovada a Emenda Constituio Estadual n. 65, foi alterada a estrutura
de gesto da RMBH, alm de definir novos princpios para a gesto metro-
politana no estado, assim como os rgos e instrumentos de gesto. Em
seguida, as Leis Complementares 88, 89 e 90, de janeiro de 2006, estabele-
ceram o novo um arranjo institucional para a gesto e planejamento da
RMBH, que possui as seguintes instncias: Agncia de Desenvolvimento
Metropolitano (ADM), Assembleia Metropolitana (AM) e Conselho Delibe-
rativo de Desenvolvimento Metropolitano (CDDM).
Na nova estrutura criada em 2004 a Agncia de Desenvolvimento
Metropolitano um rgo fundamental, pois ter funes e atribuies de
carter tcnico e executivo. Basicamente seu trabalho consiste em produzir
informaes diversas acerca dos projetos que devem ser desenvolvidos na
RMBH, com o objetivo de subsidiar o Conselho Deliberativo, este ltimo
que passa a regulamentar as aes metropolitanas do Estado e dos municpios-
membros. Previu-se ainda a regulamentao do Fundo Metropolitano que
dever ser gerido pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e
Urbano (SEDRU), bem como a implantao do Plano Diretor Integrado da
RMBH, destinado a orientar os Planos Diretores dos municpios que inte-
gram a RMBH (Faria, 2008; Machado, Souki & Faria, 2007)
A implantao desse arranjo institucional foi entregue Secretaria de
Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana (Sedru), que teve suas
funes reestruturadas a partir da Lei Delegada n. 119 de 25 de janeiro de
2007, que criou a Subsecretaria de Desenvolvimento Metropolitano. Ainda
em 2007, a Subsecretaria de Desenvolvimento Metropolitano foi estruturada
em duas superintendncias, uma de Intermediao de Assuntos Metropoli-
tanos e outra de Apoio Gesto do Solo Metropolitano.
Recentemente foi aprovado o Plano Diretor da Regio Metropolitana e
aprovado o Fundo Metropolitano da RMBH. Com todos os problemas ine-
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:59 Page 231
rentes da institucionalizao da sua regio metropolitana, a RMBH experi- 231

menta questes da dinmica dos atores ante o desenho institucional e os inte-
resses metropolitanos ali representados.

o observar os dois casos de gesto metropolitana no Brasil nota-se que os

A tipos distintos refletem tanto os processos ligados s suas trajetrias
intra-metropolitanas, que terminaram por definir traos distintivos nos dois
casos, tanto no processo quanto no modo de desenvolver a gesto de suas res-
pectivas regies metropolitanas.
Um possvel comentrio final esperado sobre a gesto da Regio Metro-
politana de Salvador (RMS) seria que na RMS uma vez prevalecendo a pol-
tica conservadora, centrada no PFL e na liderana poltica de ACM, crista-
lizou-se historicamente a CONDER na gesto da RMS como fruto do
insulamento burocrtico herdado do regime militar e muito afeito ao grupo
poltico carlista. Entretanto este pode ser um entendimento parcial da questo
da CONDER em Salvador, uma vez que a companhia mesmo historicamente
insulada pela poltica carlista demonstra em alguns projetos estar mais afeita
a uma nova agenda de gesto, mais plural. Isso pode ser verificado no Pro-
grama Ribeira Azul, um dos maiores projetos desenvolvidos pela CONDER
nos final dos anos 90 e incio dos 2000, junto com o Aterro Sanitrio, ambos,
como citados no texto, compunham o chamado Projeto Metropolitano. O
Programa Ribeira Azul19 foi uma importante poltica de reurbanizao de
favelas com apoio do Banco Mundial caracterizada pelo envolvimento da
sociedade no processo de gesto. Isso evidencia um lado dinmico da
CONDER que mostra ser capaz de se alinhar tendncia mais recente em
voga nas agncias multilaterais, sobretudo o Banco Mundial, na orientao
aos governos de pases em desenvolvimento, acerca da conduta das polticas
urbanas, de que polticas urbanas devem contemplar no s a recuperao
fsica do espao, mas a participao e o controle social, bem como o combate
pobreza com polticas assessrias de gerao de emprego e renda, que esti-
mulem a produo do capital social das populaes envolvidas. Assim, por-
tanto, no se pode ser peremptrio na avaliao da trajetria poltica da gesto
da RMS, a despeito desta realmente ter como elemento marcante a CONDER
em toda sua existncia at aqui.
19 Sobre o Programa Ribeira Azul, ver Fernandes (2009).

KA Cad 2011.4 12.04.12 16:59 Page 232
232 No caso da gesto da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH),

esta mostra uma construo histrica no sentido de avanar em um arranjo
institucional mais maduro em termos de gesto e governana metropolitana.
Esta trajetria no foi linear evidentemente sendo marcada historicamente

por muitos momentos de one step ahead, one step behind. Um dos elementos
importantes na trajetria de gesto da RMBH para que esta amadurecesse em
termos de arranjo institucional em termos relativos foi a politizao do pro-
cesso pela Assembleia Legislativa de Minas Gerais. Um outro elemento do
contexto poltico que influenciou na evoluo de construo do arranjo ins-
titucional da RMBH foi a difuso de uma agenda poltica participativa em
sua gesto, com destaque para o Conselho Deliberativo de Desenvolvimento
Metropolitano20. Ainda assim, os problemas de ao coletiva foram marcantes
na RMBH em muitos momentos como foi visto no texto.
O funcionamento do modelo institucional de gesto da RMBH est sin-
tonizado com as novas formas de gesto de reas metropolitanas do pas, pois
prev Conselho metropolitano soberano, assembleia metropolitana, fundo
metropolitano e consrcio metropolitano. Cada um destes elementos de
gesto vai funcionar e em que intensidade vai funcionar, em relao medida
que avance o consenso entre os atores da RMBH.
Uma nota final que ainda que a RMBH tenha avanado em termos ins-
titucionais o fantasma centrfugo sempre perseguir a RMBH assim como a
RMS ou qualquer outra RM do pas. Mesmo com experincias histricas de
opo por um arranjo metropolitano institucional consistente, estas no estaro
isentas do chamado municipalismo autrquico brasileiro, com seus quase
6.000 municpios, porm, por dentro deste nosso problema, onde estamos
encontrando solues para as agregaes intermunicipais e metropolitanas, to
necessrias e importantes para um pas to metropolitano como o Brasil.
Antnio Srgio Arajo Fernandes Professor adjunto e pesquisador do Pro-

grama de Ps-Graduao em Administrao da UFRN e tambm do Programa
de Ps-Graduao em Estudos Urbanos e Regionais da UFRN. No momento
desenvolve estgio ps-doutoral na Universidade do Texas at Austin na Lyndon
B. Johnson School of Public Affairs.
20 Sobre o processo participativo do Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropo-

litano da Regio Metropolitana de Belo Horizonte, ver Queiroz (2008).
KA Cad 2011.4 12.04.12 16:21 Page 233

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Publicaes anteriores dos Cadernos Adenauer
tica pblica e controle da corrupo Migrao e polticas sociais (n.1, 2009)

(n. 3, 2011)
Segurana pblica (n. 4, 2008)
O Congresso e o presidencialismo
de coalizo (n. 2, 2011) Governana global (n. 3, 2008)
Infraestrutura e desenvolvimento Poltica local e as eleies de 2008

(n. 1, 2011) (n. 2, 2008)
O Brasil no contexto poltico regional 20 anos da Constituio Cidad
(n. 4, 2010) (n. 1, 2008)
Educao poltica: reflexes e prticas A mdia entre regulamentao e
democrticas (n. 3, 2010) concentrao (n. 4, 2007)
Informalidade laboral na Partidos polticos: quatro continentes
Amrica Latina (n. 2, 2010) (n. 3, 2007)
Reforma do Estado brasileiro:
Gerao futuro (n. 2, 2007)
perspectivas e desafios (n. 1, 2010)
Unio Europeia e Mercosul: dois
Amaznia e desenvolvimento
sustentvel (n. 4, 2009) momentos especiais da integrao
regional (n. 1, 2007)
Sair da crise: Economia Social de
Mercado e justia social (n. 3, 2009) Promessas e esperanas: Eleies na
Amrica Latina 2006 (n. 4, 2006)
O mundo 20 anos aps a
queda do Muro (n. 2, 2009) Brasil: o que resta fazer? (n. 3, 2006)
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Educao e pobreza na Amrica Ano eleitoral: tempo para balano

Latina (n. 2, 2006) (n. 03, 2002)
China por toda parte (n. 1, 2006) Sindicalismo e relaes trabalhistas
(n. 02, 2002)
Energia: da crise aos conflitos?
(n. 4, 2005) Biotica (n. 01, 2002)
Desarmamento, segurana pblica e As caras da juventude (n. 06, 2001)
cultura da paz (n. 03, 2005)
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Reforma poltica: agora vai?
Amaznia: avana o Brasil?
(n. 02, 2005)
(n. 04, 2001)
Reformas na Onu (n. 01, 2005)
Burocracia e Reforma do Estado
Liberdade Religiosa em questo (n. 03, 2001)
(n. 04, 2004)
Unio Europeia: transtornos e alcance
Revoluo no Campo (n. 03, 2004) da integrao regional (n. 02, 2001)
Neopopulismo na Amrica Latina A violncia do cotidiano
(n. 02, 2004) (n. 01, 2001)
Avanos nas Prefeituras: novos Os custos da corrupo (n. 10, 2000)
caminhos da democracia (n. 01, 2004)
F, vida e participao (n. 09, 2000)
Mundo virtual (n. 06, 2003)
Biotecnologia em discusso
Os intelectuais e a poltica na (n. 08, 2000)
Amrica Latina (n. 05, 2003)
Poltica externa na Amrica do Sul
Experincias asiticas: modelo (n. 07, 2000)
para o Brasil? (n. 04, 2003)
Universidade: panorama e
Segurana cidad e polcia na perspectivas (n. 06, 2000)
democracia (n. 03, 2003)
A Rssia no incio da era Putin
Reformas das polticas econmicas: (n. 05, 2000)
experincias e alternativas
Os municpios e as eleies de 2000
(n. 02, 2003)
(n. 04, 2000)
Eleies e partidos (n. 01, 2003)
Acesso justica e cidadania
O Terceiro Poder em crise: (n. 03, 2000)
impasses e sadas (n. 06, 2002)
O Brasil no cenrio internacional
O Nordeste procura da (n. 02, 2000)
sustentabilidade (n. 05, 2002)
Pobreza e poltica social (n. 01, 2000)
Dilemas da Dvida (n. 04, 2002)
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em adobe garamond c. 11/14 e impresso pela
stamppa em papel plen soft 80 g/m2 para a
fundao konrad adenauer no outono de 2012

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ano xii | 2011 4

Editor responsvel Coordenao Editorial

Conselho editorial Reviso

Todos os direitos desta edio reservados

Cooperao e Relaes Intergovernamentais nos

Arranjos federativos regionais na Alemanha

Escalas, territrios e o espao metropolitano na Europa.

A experincia de cooperao interestadual no Brasil:

Consrcios numa perspectiva histrico-institucional . . . . . 111

Alcances e Limites da Lei dos Consrcios Pblicos

THAMARA STRELEC E FRANCISCO FONSECA

Os limites de um consrcio intermunicipal

Tradio e transio: o caso do

A experincia do Grande Recife Consrcio

Governana e governabilidade regional:

A Gesto Metropolitana no Brasil em

Diante da crescente diferenciao e complexidade das

a apresentao deste volume da srie Cadernos Adenauer tomamos a afir-

1 Reiner-Olaf Schultze Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de Heildeberg e

evidncia o sistema Federativo que, para Schultze e muitos estudiosos, se des-

Peter Spink discute cooperao e governana inter jurisdicional a partir 9

10 lise a compreenso do paradoxo da regio metropolitana de Madri, onde

prpria experincia profissional, vinculada temtica da integrao das pol- 11

12 preocupao com o dia a dia do governo e da gesto pblica e sobre a efetivi-

envolvidos em experincias de cooperao intermunicipal com destaque para

Cooperao e Governana Interjurisdicional: 13

crescente urbanizao do planeta e, mais especificamente, da Amrica

1 UN World Urbanization Prospects, 2009, http://esa.un.org/unpd/wup/index.htm

14 trio local. Temos uma proporo grande da populao brasileira (36%) em

esperado especialmente considerando a competncia demonstrada no 15

cooperao e governana Interjurisdicional: conceitos em discusso

A DISCUSSO INTERNACIONAL SOBRE

sados na premissa que a fragmentao era patolgica. Sua posio, partindo

de Elinor Ostrom (1999) que o cenrio da tragedy of the commons no ine- 17

cooperao e governana Interjurisdicional: conceitos em discusso

Mesmo continuando presentes as duas correntes comeam a perder

3 Trad: Self organized resource governance systems. In contrast to forms of organization

18 diferentes, em formas de associao, parceria e negociao territorial,

simples mecanismos de gesto, comeou-se a usar o termo governana. A

Novo regionalismo e governana de mltiplos nveis

O Novo Regionalismo4 emerge nos Estados Unidos e enfatiza a cons-

Os novos regionalistas comeam presumindo que as cidades centrais e 19

cooperao e governana Interjurisdicional: conceitos em discusso

O novo-regionalismo busca dar foco ao tema da governana, mas no

Governana sugere que instituies existentes podem ser engajadas em

Em vez de uma postura normativa, o novo regionalismo busca

5 Literalmente: governo aninhado.

20 tradicional. Tambm questionador, Jouve (2005) e Silva (2007) observam, a

comunidade de negcios, e muito menos as questes de equidade social que

Para Peters e Pierre (2001), a base so os intercmbios negociados e no

6 Para uma discusso mais detalhada ver Franzese, 2010.

O primeiro tipo retoma a imagem da boneca russa onde cada cidado 21

cooperao e governana Interjurisdicional: conceitos em discusso

AS TESES E EXPERINCIAS BRASILEIRAS

o Brasil, podemos encontrar elementos de todas estas posies e teses,

22 politanas e para promover o planejamento integrado e a prestao de ser-

Recife e Natal de Lacerda (2011). Todos, de uma maneira ou outra partem 23

cooperao e governana Interjurisdicional: conceitos em discusso

Tabela 1. A distribuio de consrcios por rea e tamanho municipal

Populao Nmero de Sade Educao Habitao Cultura Des. Urbano

Total 5.565 2323 398 170 336 847

20 50 1.055 (19%) 355 (15%) 92 (23%) 48 (29%) 85 (26%) 211 (25%)

50 100 316 (6%) 116 (5%) 26 (7%) 8 (5%) 31 (8%) 68 (8%)