Regularização Da Terra e Da Moradia PDF

REGULARIZAO
DA TERRA E DA MORADIA
O QUE E COMO IMPLEMENTAR

FICHA TCNICA
Grupo Coordenador Colaboradores
Betnia de Moraes Alfonsin Dbora de Carvalho Baptista

Advogada, assessora jurdica da Secretaria Procuradora, Secretria de Assuntos
do Planejamento de Porto Alegre, Jurdicos da Prefeitura Municipal de
professora da Faculdade de Direito da Diadema, Professora da Universidade
Universidade Luterana do Brasil, voluntria do Grande ABC.
da ONG ACESSO Cidadania e Direitos
Humanos e coordenadora do Instituto Jacques Alfonsin
Brasileiro de Direito Urbanstico. Procurador do Estado do Rio Grande
do Sul aposentado, Mestre em Direitos
Claudia Brando de Serpa Fundamentais, Professor na Faculdade de
Arquiteta Urbanista da Diretoria de Direito da UNISINOS, Coordenador da ONG
Parcerias de Apoio ao Desenvolvimento ACESSO cidadania e direitos humanos.
Urbano da Caixa Econmica Federal.
Jos Carlos de Freitas
Edsio Fernandes 1 Promotor de Justia de Habitao e
Advogado, professor da London University Urbanismo da Capital/SP, Coordenador
Development Planning Unit e coordenador do Centro de Apoio Operacional das
da Rede Brasileira sobre Regularizao Promotorias de Justia de Habitao e
Urbanismo do Ministrio Pblico do Estado
Fernanda Carolina Vieira da de So Paulo.
Costa
Karina Uzzo
Advogada, Diretora da Diretoria Geral
de Coordenao e Controle Urbano Advogada da equipe jurdica
e Ambiental da Prefeitura Municipal do Instituto Plis
do Recife.
Laura Machado de Mello Bueno
Grazia de Grazia Arquiteta, doutora pela FAUUSP, professora
Assistente Social, assessora do Ncleo da FAU PUC Campinas, pesquisadora do
Cidadania, Polticas Pblicas e Questo LABHAB da FAUUSP.
Urbana da ONG FASE, coordenadora
do Frum Nacional pela Reforma Urbana e
Letcia Marques Osrio
do Frum Nacional de Participao Popular. Advogada, coordenadora do Programa
das Amricas da ONG COHRE Centre
Nelson Saule Jr. on Housing Rights and Evictions (Centro
Advogado, Presidente do Instituto Plis, pelo Direito Moradia contra Despejos).
Prof. da Faculdade de Direito da Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo e
Maria Lucia Renetti Martins
coordenador do Frum Nacional pela Professora do Departamento de Projeto e
Reforma Urbana FNRU. pesquisadora do Laboratrio de Habitao
e Assentamentos Humanos da FAU-USP.
Paulo Silveira Martins Leo Jr.
Advogado, Procurador do Estado
Martim O. Smolka
do Rio de Janeiro, Membro do Instituto Economista, Senior Fellow e Diretor
dos Advogados Brasileiros do Programa para a Amrica Latina
e o Caribe do Lincoln Institute of Land
Raquel Rolnik Policy, Cambridge, Massachusetts
Urbanista, coordenadora no Ncleo
de Urbanismo do Instituto Plis, Profa.
Patrcia de Menezes Cardoso
da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo Estagiria de direito da equipe jurdica
da Pontifcia Universidade Catlica do Instituto Plis
de Campinas
Pedro Abramo
Professor do Instituto de Pesquisa e
Planejamento Urbano e Regional da
Universidade Federal do Rio de Janeiro.
Coordenao Executiva Esta publicao resultado de
um processo de trabalho coletivo,
Instituto Plis conduzido entre junho e outubro
de 2002. Inicialmente, foi consti-
Secretaria Executiva
tudo um Grupo Coordenador,
Paula Santoro composto por prossionais de
Arquiteta e Urbanista, mestranda em
estruturas ambientais urbanas (FAUUSP),
destaque na rea da regulari-
integrante da equipe tcnica do Instituto zao, provenientes de vrias re-
Plis gies do Brasil e com atuao em
Reviso e Edio Tcnica vrios setores governamentais,
Renato Cymbalista no governamentais, acadmi-
Arquiteto e Urbanista, Mestre e cos. Realizaram-se ento trs
Doutorando em Estruturas Ambienais grandes encontros de discusso
Urbanas (FAUUSP), coordenador Editorial
do Instituto Plis
da questo entre julho e agosto
de 2002: com os demandatrios
Edio de Texto
Vanessa Ferrari por regularizao (movimentos
populares de luta por moradia),
Reviso
Thyago Nogueira no Rio de Janeiro-RJ; com os ope-
radores do direito nas suas vrias
instncias, em Porto Alegre-RS;
Notas de produo e com gestores pblicos na rea,
Projeto grfico e editorao
em So Paulo-SP.
Stolarski | Pontes (Andr Stolarski) A partir das discusses, consoli-
Projeto da capa e ilustraes dou-se o contedo desta publi-
Darshan
cao, que foi redigida por parti-
Filmes e provas cipantes do Grupo Coordenador,
Ajato
contando com aportes de colabo-
Impresso e acabamento radores especializados em alguns
Grca Peres
tpicos.
Tiragem
10.000 exemplares
Tipografia
The Sans e The Serif
Perodo de produo
ago-out 2002
PARTICIPANTES dos encontros preparatrios desta publicao
Adauto L. Cardoso Elisabete Frana Letcia Osorio Nelson Saule Jnior
IPPUR/UFRJ Diagonal Urbana COHRE Instituto Plis
Rio de Janeiro-RJ So Paulo-SP Porto Alegre-RS So Paulo-SP
Alberto M. R. Paranhos llade Imparato Liana Portilho Olinda Marques

UN-HABITAT Pref. Mun. de Guarulhos Advogada especialista Cearah Periferia
Rio de Janeiro-RJ Guarulhos-SP em Anlise Urbana, Fortaleza-CE
mestranda da UFMG
Anna Renn dos Mares Guia Fernanda C. Vieira da Costa Belo Horizonte-MG Paula Santoro
Estudante UFMG Pref. Mun. de Recife Instituto Plis
Belo Horizonte-MG Recife-PE Luis Paulo Aliende Ribeiro So Paulo-SP
Juiz
Antnio Jos C. de Lima Fernando Luiz Eliotrio So Paulo-SP Paulo S. Martins Leo Jr.
Unio Nacional de CONAM Procurador do Estado
Movimentos Populares MG Luiz Gonzaga do Rio de Janeiro
(UNMP) UNMP Rio de Janeiro-RJ
PI Flora El. Jaick Maranho Rio Branco-AC
ITERJ Pedro Abramo
Antnio Jos de Arajo Rio de Janeiro-RJ Luiz Phillippe Torelly IPPUR/UFRJ
Movimento Nacional de Luta Caixa Econmica Federal Rio de Janeiro-RJ
por Moradia (MNLM) Geg Braslia-DF
So Paulo-SP Central de Movimentos Raquel Rolnik
Populares (CMP) Madalena de C. Nepomucemo Instituto Plis
Aser Cortines So Paulo-SP Pref. Mun. Vitria So Paulo-SP
Caixa Econmica Federal Vitria-ES
Braslia-DF Getlio Santos de Souza Renato Cymbalista
CONAM Manoel Lucimar Instituto Plis
Aurino Teixeira Queimados-RJ CMP/Unio So Paulo-SP
Depto. Reg. Fundiria de Moradia da Zona Sul
da Pref. Mun. de Recife Gilmar Ferreira Alves So Paulo-SP Ricardo de Sousa Moretti
Recife-PE CONAM/FEMECAM PUC-CAMP
PA Marcelo Soares Campinas-SP
Brbara de Andrade MNLM
CML, RJ Grazia Di Grazia RS Ricardo Gouva
Rio de Jneiro-RJ FASE/Nacional Fundao Bento Rubio
Rio de Janeiro-RJ Mrcia Bezerra Rio de Jneiro-RJ
Bartiria Perptua L. da Lote Sec. Mun. Habitao
Comfederao Nacional das Guilherme Soares Rio de Janeiro-RJ Rildo Souza de Carvalho
Associaes de Moradores UNMP CEHAB
(CONAM) MG Maria Aparecida Rio de Jneiro-RJ
Nova Iguau-RJ CML, RJ
Hlia Nacif Xavier Rio de Jneiro-RJ Sandro
Betnia Alfonsin IBAM Unio dos Movimentos
IBDU/ACESSO Rio de Janeiro-RJ Maria Gezica Valadares por Moradia (UMM)
Porto Alegre-RS Pref. Mun. de Belo Horizonte AL
Irio Rosa Belo Horizonte-MG
Claudia Brando de Serpa SEDU/PR Saulo Manoel da Silva
Caixa Econmica Federal Braslia-DF Maria Lcia R. Locks UNMP
Rio de Janeiro-RJ Pref. Mun. de Florianpolis MG
Ivo Imparato Florianpolis-SC
Cludia Maria Ber Cities Alliance Silvia Ribeiro Lenzi
Ministrio Pblico So Paulo-SP Maria Lcia Renetti Martins Pref. Mun. de Florianpolis
So Paulo-SP LABHAB/FAUUSP Florianpolis-SC
Jacqueline Severo da Silva So Paulo-SP
Cora Maria da C. Casa Nova Pref. Mun. de Porto Alegre Slvio Jos Gonalves
CREA Porto Alegre-RS Mariana Moreira MNLM
Porto Alegre-RS CEPAM Cascavel-PR
Joo Pedro Lamana Paiva So Paulo-SP
Cristiane Vanaves Reg. Pblicos Snia Rabello
Cearah Periferia de Sapucaia do Sul Marinella Machado Fac. Direito UERJ
Fortaleza-CE Sapucaia-RS Faculdade Direito, PUCMG Rio de Jneiro-RJ
Belo Horizonte-MG
Dbora de Carvalho Baptista Jos Carlos de Freitas Thiago Gonalves da Silva
Pref. Mun. Diadema Ministrio Pblico do Estado de Miguel Lobato Pref. Mun. de Recife
Diadema-SP So Paulo, CAOHURB MNLM Recife-PE
So Paulo-SP PA
Edsio Fernandes Vera Maria Weigand
Development Planning Unit/ Jos Francisco Diniz Miguel Reis Afonso Advogada e consultora
London University MNLM Advogado da Associao em Direito Urbanstico
Londres-UK So Luis-MA Defesa da Moradia Salvador-BA
So Paulo-SP
Edmundo Ferreira Fontes Jos Roberto Bassul Veruska Ticiana F. Carvalho
CONAM Senado Federal Milton L. Ferron Filho CONAM
So Paulo-SP Braslia-DF Pref. Mun. de Belo Horizonte Campinas-SP
Belo Horizonte-MG
Ednia Aparecida Souza Karina Uzzo Vidal Barbosa da Silva
CONAM Instituto Plis Narciso Orlandi Neto Coop. de Moradia de Goinia
MG So Paulo-SP Desembargador Goinia-GO
So Paulo-SP
Eduardo Novais de Souza Leonardo Pessina
UNMP CAAP
Pavuna-RJ So Paulo-SP
SUMRIO
APRESENTAO 10
PARTE I
A PRODUO SOCIOECONMICA, POLTICA E JURDICA
DA INFORMALIDADE URBANA 11
Introduo 12
Os tipos de irregularidade fundiria,
a diversidade de situaes e as peculiaridades 14
Os programas de regularizao 15
Tudo deve ser regularizado? 16
A dimenso poltica da irregularidade e da regularizao 19
Lies do debate internacional 20
A natureza curativa dos programas de regularizao 21
A questo da legalizao fundiria 22
Regularizao e combate pobreza 24
O novo contexto brasileiro a partir do Estatuto da Cidade 26
PARTE II
COMO REGULARIZAR? 27
a Identificando as irregularidades 28
Construindo um Programa de Regularizao 30
b Papel e funo dos atores

que interferem no processo de regularizao 33
Administrao Municipal 33
Cmara Municipal 36
Companhias Habitacionais 37
Institutos de Terras 38
rgos Federais 39
Justia Estadual e Justia Federal 41
Cartrios 42
Ministrio Pblico 43
Defensoria Pblica 44
Setor privado 45
Moradores e suas Associaes 46
Organizaes no-governamentais (ONGs) 48
c Tipos de irregularidade e procedimentos para enfrent-las 50

Conjuntos habitacionais pblicos 50
Conjuntos habitacionais privados 56
Loteamentos clandestinos e irregulares 61
Ocupaes e favelas 70
Habitaes coletivas de aluguel ou cortios 82
Condomnios rurais 87
d Instrumentos de mediao e regularizao 89

Inqurito Civil e Ao Civil Pblica 89
Termo de Ajustamento de Conduta 90
Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) 92
Desapropriao 96
Concesso Especial de Uso para Fins de Moradia 98
Usucapio Urbano 107
Ttulo de Compra e Venda 112
Concesso de Direito Real de Uso (CDRU) 114
Doao 119
Direito de Superfcie 120
Cesso da Posse 122
Lei de Parcelamento do Solo 123
e Desafios 125
PARTE III
ESTRATGIAS E PROCEDIMENTOS PARA AVANAR 133
ANEXOS 155
PARA FACILITAR SUA CONSULTA
As quatro partes deste manual so indicadas

por retngulos pretos nas laterais das pginas:
Os cones ao lado do texto indicam:
? Dvidas mais freqentes.
! Trechos que merecem destaque.
+ Caminhos para aprofundar um assunto.
*> Inovaes mais recentes.
Tpicos importantes.
APRESENTAO
As grandes cidades, ao longo do tempo, tm sido percebidas pelas
famlias mais pobres como um lugar capaz de propiciar melhoria de
qualidade de vida.
Essa perspectiva e o grande percentual de populao em situao de

extrema pobreza, sem acesso ao mercado formal de moradias, bem
como a existncia de parcelas de terreno urbano desocupadas, tm
sido as grandes causas das ocupaes espontneas e marginais de
reas das cidades.
O Estatuto da Cidade, aprovado em 10 de julho de 2001, oferece aos

municpios uma srie de instrumentos que podem intervir no mer-
cado de terras e no processo da excluso social, garantindo o cumpri-
mento integral da funo da cidade e da propriedade urbana.
Um avano fundamental propiciado pelo Estatuto a previso de nor-

mas para a regularizao fundiria, onde as irregularidades jurdicas
so um dos maiores entraves universalizao do direito cidade. Ao
mesmo tempo, o Estatuto inclui a regularizao fundiria na agenda
obrigatria da poltica urbana e habitacional das cidades.
Como principal agente promotor do desenvolvimento urbano no

pas, a Caixa Econmica Federal vem implementando um conjunto
de medidas que lhe permitiro atuar num contexto de planejamento
urbano, pactuado entre Poder Pblico e cidados.
Nesse contexto, apresentamos o trabalho intitulado Regularizao

da terra e moradia: o que e como implementar, resultante de um
debate pluralista e minucioso, do qual participaram grandes conhe-
cedores do tema, representantes e lderes de comunidades e de mo-
vimentos sociais.
Nossa expectativa de que o presente documento se constitua em

um roteiro de orientao aos municpios, que adotam e que venham
a adotar a regularizao fundiria como prioridade social, econmica
e territorial, e que apiam o aprofundamento do debate sobre o tema,
ainda repleto de questionamentos e aspectos a serem explorados.
Aser Cortines Peixoto Filho

Vice-Presidente, Caixa Econmica Federal
Valdery Albuquerque
Presidente, Caixa Econmica Federal
PARTE I
11
A PRODUO
SOCIOECONMICA,
POLTICA E JURDICA
DA INFORMALIDADE
URBANA
Coordenao e edio geral do captulo: Edsio Fernandes
Introduo
12
Redator de texto-base: Edsio Fernandes
Uma das principais caractersticas do processo de urbanizao no

Brasil tem sido a proliferao de processos informais de desenvol-
vimento urbano. Milhes de brasileiros s tm tido acesso ao solo
urbano e moradia atravs de processos e mecanismos informais e
ilegais. As conseqncias socioeconmicas, urbansticas e ambien-
tais desse fenmeno tm sido muitas e graves, pois, alm de afetar
diretamente os moradores dos assentamentos informais, a irregula-
ridade produz um grande impacto negativo sobre as cidades e sobre
a populao urbana como um todo.
! Os assentamentos informais e a conseqente falta

de segurana da posse, vulnerabilidade poltica e baixa
qualidade de vida para os ocupantes resultam do
padro excludente dos processos de desenvolvimento,
planejamento, legislao e gesto das reas urbanas.
Mercados de terras especulativos, sistemas polticos
regularizao da terra e da moradia: o que e como implementar
clientelistas e regimes jurdicos elitistas no tm ofe-

recido condies sucientes e adequadas de acesso
terra urbana e moradia para os pobres, provocando
assim a ocupao irregular e inadequada.
Outra das conseqncias da falta de alternativa habitacional para

os mais pobres, particularmente nas duas ltimas dcadas, a ocu-
pao irregular e inadequada do meio ambiente. Cada vez mais, os
loteamentos irregulares, as ocupaes informais e as favelas tm se
assentado justamente nas reas ambientais mais frgeis, nominal-
mente protegidas por lei atravs de fortes restries de uso, e que,
por isso, so desprezadas pelo mercado imobilirio formal.
A ordem jurdica, ou seja, o conjunto de leis que dene os padres

de legalidade, possui tambm um papel na produo e reproduo
da informalidade urbana. Por um lado, a denio doutrinria e a in-
terpretao jurisprudencial dominantes dos direitos de propriedade,
atuando de maneira individualista, sem preocupao com a funo
social da propriedade, prevista na Constituio, tm resultado em 13
um padro essencialmente especulativo de crescimento urbano, que
combina a segregao social, espacial e ambiental.
Por outro lado, a ausncia de leis urbansticas ou sua existncia

baseada em critrios tcnicos irreais e sem considerar os impactos
socioeconmicos das normas urbansticas e regras de construo
tem tido um papel fundamental na consolidao da ilegalidade
e da segregao, alimentando as desigualdades provocadas pelo
mercado imobilirio. Alm disso, deve-se ressaltar a diculdade de
implementao das leis em vigor, devida em parte falta de infor-
mao e educao jurdicas e ao difcil acesso ao Poder Judicirio
para o reconhecimento dos interesses sociais e ambientais. A com-
binao desses processos tem feito com que o lugar dos pobres nas
cidades sejam as reas perifricas (ou mesmo centrais) no dotadas
parte i | a produo socioeconmica, poltica e jurdica da informalidade urbana

de infra-estrutura urbanstica, reas, freqentemente, inadequadas
ocupao humana ou de preservao ambiental.
A despeito de seus efeitos perversos, a irregularidade tem sido to-

lerada em nossas cidades desde que afastada de determinados
pontos mais visveis ou reas mais valorizadas. Ainda que diversas
formas nocivas de ilegalidade urbana tambm estejam associadas
aos grupos mais privilegiados da sociedade mediante, por exem-
plo, a prtica cada vez maior dos chamados condomnios fechados,
vedando o acesso de todos ao sistema virio e s praias, que so le-
galmente bens de uso comum de todos , a informalidade entre os
mais pobres precisa ser urgentemente enfrentada. Mesmo sendo a
nica opo de moradia permitida aos pobres nas cidades, no se tra-
ta de uma boa opo, em termos urbansticos, sociais e ambientais, e
nem sequer de uma opo barata, j que o crescimento das prticas
de informalidade e o adensamento das reas ocupadas tm gerado
custos elevados de terrenos e aluguis nessas reas, alm de altos
custos e baixa qualidade de gesto das prprias cidades. Em outras
palavras, os pobres no Brasil tm pago um preo muito alto em
vrios sentidos para viverem em condies precrias, indignas e
cada vez mais inaceitveis.
14 > Os tipos de irregularidade fundiria,
a diversidade de situaes e as peculiaridades
Redatora de texto-base: Fernanda Carolina Vieira da Costa
So muitas as formas de irregularidade: favelas, ocupaes, lote-

amentos clandestinos ou irregulares e cortios, que se conguram
de maneiras distintas no pas. At mesmo loteamentos e conjuntos
promovidos pelo Estado fazem parte desse vasto universo de irre-
gularidade. As especicidades se referem s formas de aquisio da
posse ou da propriedade e aos distintos processos de consolidao
dos assentamentos, freqentemente espontneos e informais, j
que no foram fruto de uma interveno planejada pelo Estado nem
foram formalmente propostos por empreendedores privados no in-
terior do marco jurdico e urbanstico vigente.
Tais ocupaes podem ocorrer em:
reas loteadas e ainda no ocupadas. Muitas vezes se desconhece

o traado ocial do loteamento, ocupando-se reas destinadas para
ruas, reas verdes e equipamentos comunitrios. Tambm comum
as casas serem construdas em desconformidade com a diviso dos
lotes.
reas alagadas. Muitas cidades no Brasil foram tomadas s guas.

comum o aterramento de grandes reas de manguezal ou charco.
Geralmente essas reas so terrenos de marinha ou acrescidos de
marinha (terrenos da Unio, em faixas litorneas), aforados ou no
a particulares.
reas de preservao ambiental. As reas mais atingidas so as

reas de mananciais e as margens de rios e canais, mas existem in-
meras ocupaes em serras, restingas, dunas e mangues.
reas de risco. A baixa oferta de lotes e casas para os pobres faz

com que ocorram ocupaes em terrenos de altas declividades, sob
redes de alta tenso, ou nas faixas de domnio de rodovias, gasodu-
tos e troncos de distribuio de gua ou coleta de esgotos.
Terrenos destinados a usos coletivos, a equipamentos comuni-
trios, a programas habitacionais, a praas ou parques. 15
! Dada a diversidade de situaes urbansticas, jurdicas

e polticas que envolvem os assentamentos populares
irregulares, impossvel traar critrios e estratgias
vlidos para toda e qualquer situao. Um plano de
regularizao envolve, portanto, a identicao dos
principais tipos e sua recorrncia na cidade para dar
suporte elaborao de projetos caso a caso.
> Os programas de regularizao

Na falta de uma poltica nacional, desde meados da dcada de

1980, diversos municpios tm enfrentado o problema do desenvolvi-
mento urbano informal, sempre com muita diculdade. Muitos tm
sido os argumentos utilizados, de maneira combinada, para justi-
car a formulao dos programas de regularizao: desde princpios
religiosos, ticos e humanitrios at diversas razes poltico-sociais,
econmicas e ambientais. Mais recentemente, esse discurso se for-
taleceu, deixando de evocar apenas valores e encontrando suporte
em um discurso de direitos, j que atravs do Estatuto da Cidade a
ordem jurdica nalmente reconheceu o direito social dos ocupantes
de assentamentos informais moradia.
O termo regularizao tem sido usado com sentidos diferentes,

referindo-se em muitos casos to-somente aos programas de urba-
nizao das reas informais, principalmente atravs da implementa-
o de infra-estrutura urbana e prestao de servios pblicos. Em
outros casos, o termo tem sido usado para se referir exclusivamente
s polticas de legalizao fundiria das reas e dos lotes ocupados
informalmente. As experincias mais compreensivas combinam
essas duas dimenses: a jurdica e a urbanstica. So ainda poucos
os programas que tm se proposto a promover a regularizao de
construes informais.
Entretanto, a falta de compreenso da natureza e da dinmica do
16 processo de informalidade urbana tem levado a todo tipo de pro-
blema. Com freqncia, os programas de regularizao acabam por
reproduzir a informalidade urbana em vez de promover a integrao
socioespacial. Por outro lado, a regularizao fundiria s efetiva-
mente demandada pela populao quando existe ameaa de expul-
so. Passada a ameaa, a demanda maior por urbanizao e por
melhores condies de habitabilidade.
! Os programas de regularizao devem objetivar a in-

tegrao dos assentamentos informais ao conjunto da
cidade, e no apenas o reconhecimento da segurana
individual da posse para os ocupantes.
? Tudo deve ser regularizado?

Redatora de texto-base: Maria Lucia Refinetti Martins
O Direito Urbanstico regulamenta as relaes sociais e tambm

as formas de ocupao urbana, operando de modo frgil na interface

entre direito e arquitetura, pois nem sempre o encadeamento (pro-
posta, ao e conseqncia) inteiramente previsvel. Como um di-
reito difuso exercido em nosso contexto de uma sociedade desigual
e excludente, marcado pelo conito entre assegurar direitos pela
manuteno do status quo e assegurar os direitos da sociedade que
normalmente no so reconhecidos.
A ausncia de alternativa habitacional para a maioria da populao

de menor renda nas grandes cidades brasileiras, particularmente nas
duas ltimas dcadas, teve como uma de suas conseqncias a ocu-
pao irregular e inadequada ao meio ambiente urbano. Os lotea-
mentos irregulares, as ocupaes informais e as favelas se assentam
justamente nas reas ambientalmente mais frgeis, protegidas por
lei (atravs de fortes restries ao uso) e conseqentemente des-
prezadas pelo mercado imobilirio formal.
um modelo de sociedade que no consegue prover condies
mnimas de habitao e convive com as solues improvisadas da 17
populao desde que estejam afastadas das reas mais visveis ou
valorizadas.
J sabemos que mesmo o projeto irrepreensvel do ponto de vista

conceitual tem, muitas vezes, levado a desastres sociais, urbansticos
e ambientais, considerando nossas limitaes institucionais e os
processos acima descritos. O caminho para o enfrentamento dessa
questo requer, como j mencionamos, a construo de alternativas
de ampliao do mercado formal e, de outro lado, que repensemos as
maneiras de formular a legislao, evitando traduzir formas em lei,
mas construir prticas/propostas que respondam nossa realidade.
Cumpre buscar a melhor ecincia do conjunto, inclusive porque
aspectos como a preservao da gua de abastecimento e a funcio-
nalidade da cidade dependem da somatria de aes e no de aes

pontuais ainda que exemplares.
Nesse sentido a pesquisa, o debate e a formao de quadros tcnicos

e de agentes so fundamentais. Regularizar sem interromper a pro-
duo das irregularidades acaba implicando, alm do sofrimento da
populao, uma demanda de recursos pblicos innitamente maior
ao levarmos em conta a exploso da violncia, o aumento dos gastos
com sade pblica ou a necessidade de solues tcnicas mais ela-
boradas.
Nas condies brasileiras, de tantas distncias entre a lei e a realida-

de, em funo da dimenso da excluso, um primeiro desao con-
ceituar o contedo da expresso assentamento irregular. Adequado
ou no, s irregular o que a legislao urbanstica estabelece como
tal. A se torna evidente o grande fosso entre o desejvel e a realidade
urbana. No plano da materialidade dos assentamentos, sua razo de
ser , evidentemente, acomodar a populao: moradias com condi-
es fsicas e servios adequados para a famlia e para a comuni-
dade (sem impactos negativos ou riscos para elas e para o conjunto
da cidade) e segurana de permanncia. Nesse quadro, o que se po-
deria chamar de regularidade para ento explicitar a irregularidade a
ser corrigida? Pode-se admitir que so trs os aspectos:
Condies reais: o fato observado. Do mesmo modo que existe
18 uma linha da pobreza, caberia o equivalente urbano? Regularidade,
nesse caso, equivaleria a atender a um padro mnimo social e eco-
nomicamente aceitvel?
Padro e necessidades variam ao longo do tempo. medida que a

tecnologia e produo de bens se amplia, a noo de necessidade
bsica tambm se modica. Como a distribuio de renda muito
desigual, o parmetro uma referncia ambgua a irregularidade
mais signicativa nos assentamentos informais , justamente, estar
muito abaixo dos padres estabelecidos pela legislao.
Legislao urbanstica e ambiental: tudo aquilo que os legislado-

res decidem colocar na lei. Existem os objetivos (esprito da lei) e os
meios para atingi-los, traduzidos em forma de artigos os termos
da lei. Ocorre que nem sempre os meios levam aos objetivos preten-
didos. o que se observa, por exemplo, em relao legislao ado-
tada para proteo dos mananciais na Regio Metropolitana de So
Paulo: o intenso processo de urbanizao, aliado ao esgotamento, a
partir de meados da dcada de 70, da oferta de lotes precrios e de
baixo custo (por restries devidas lei federal no 6.766/79) e au-
sncia de outras alternativas para a habitao popular, acabou em-

purrando a populao de baixa renda para as reas ambientalmente
mais frgeis, desprezadas pelo mercado formal, o que inviabilizou a
aplicao da legislao de proteo aos mananciais. Nesse quadro, a
remoo pura e simples da populao, para atender ao estabelecido
na lei, se mostra socialmente insustentvel ao mesmo tempo que
a regularizao das ocupaes no tem como atender aos parme-
tros legais. Trata-se de um quadro extremamente delicado devido s
dimenses da excluso habitacional e incapacidade do Estado de
enfrent-la. Nessas condies, o conceito de razoabilidade permite
que se coloque a questo: irregular o que se afasta dos termos da
lei ou dos objetivos da lei?
Posse e registro: Trata-se da segurana da permanncia da popula-

o nas reas ocupadas. Isso ca normalmente associado proprie-
dade, e a propriedade sua escriturao. Refere-se a um tema social,
que a segurana da posse, mas, do ponto de vista da regularidade
urbanstica, a regularidade registrria s entra na questo porque
toda a ordem urbanstica tem incio na comprovao da regularida-
de da propriedade: para dar incio aos procedimentos de aprovao 19
de qualquer parcelamento ou loteamento necessrio regularizar a
propriedade.
> A dimenso poltica da irregularidade

e da regularizao
Redatora de texto-base: Raquel Rolnik
Os assentamentos precrios so tambm objeto de investimentos

pela gesto pblica cotidiana: ela incorpora lentamente essas reas
cidade, regularizando, urbanizando, dotando de infra-estrutura,
mas nunca eliminando a precariedade e as marcas da diferena em
relao s reas que j nascem regularizadas. Essa dinmica tem alta

rentabilidade poltica, pois dessa forma o poder pblico estabelece
uma base poltica popular, de natureza quase sempre clientelista,
uma vez que os investimentos so levados s comunidades como
favores do poder pblico. As comunidades so assim convertidas
em refns, eternamente devedoras de quem as protegeu ou olhou
para elas. Essa tem sido uma das grandes moedas de troca nas
contabilidades eleitorais, fonte da sustentao popular de inmeros
governos.
Se os investimentos em urbanizao nos assentamentos tm alto in-

teresse poltico, os processos de titulao podem ter um efeito ainda
mais intenso, j que se trata de uma formalizao da segurana de
permanncia em contexto extremamente vulnervel.
! A distribuio de ttulos de terra sem uma melhora

signicativa nas condies urbansticas e apenas com
objetivos poltico-eleitorais pode ter efeitos nefastos
para a cidade e para a prpria populao envolvida.
20 > Lies do debate internacional
Os formuladores de novas polticas e programas de regularizao de-

vem aprender com as lies das experincias passadas. Precisamos
todos fazer uma discusso ampla e crtica da questo, pois, anal,
no h necessidade de estarmos constantemente reinventando a
roda. Ao longo dos ltimos vinte anos, em diversos pases onde ocor-
re a ocupao informal e onde um volume enorme de recursos
nanceiros tem sido investido para solucion-la , uma signica-
tiva corrente de pesquisa acadmica e institucional tem avaliado os
principais problemas dos programas de regularizao. Em 1999, o
Programa Habitat da ONU lanou a importante Campanha Global
pela Segurana da Posse.
Dentre as principais lies das experincias internacionais, deve-se

ressaltar que a compreenso da natureza e dinmica dos processos
sociais, econmicos, polticos e jurdicos que produzem a informa-
lidade a base para a formulao, implementao e avaliao dos
programas de regularizao.
Para tanto, preciso promover uma leitura interdisciplinar da ques-

to, combinando as perspectivas econmica, poltica, social, institu-
cional e tcnica, com nfase especial na sua dimenso jurdica. Os
administradores pblicos devem reetir sobre algumas questes
principais antes de fazerem suas propostas j que so as respos-
tas a estas perguntas que vo determinar a natureza e o alcance
efetivo dos programas de regularizao:
Como so produzidos os assentamentos informais?
Por que importante regulariz-los?
Quando os programas de regularizao devem ser formula-

dos e implementados?
Que reas devem ser regularizadas?
O que deve ser feito nas reas onde, por alguma razo,
no couber a regularizao?
Como os programas de regularizao devem ser formulados
21
e implementados?
Que direitos devem ser reconhecidos aos ocupantes

de assentamentos informais?
Quem deve pagar pelos programas de regularizao?

E como?
>
O que deve acontecer depois da regularizao das reas?
A natureza curativa dos programas de regularizao

!
Os programas de regularizao tm uma natureza
essencialmente curativa e no podem ser dissociados

de um conjunto mais amplo de polticas pblicas, dire-
trizes de planejamento e estratgias de gesto urbana
destinadas a reverter o atual padro excludente de
crescimento urbano.
Por um lado, preciso ampliar o acesso ao mercado

formal a uma parcela maior da sociedade, sobretudo
os grupos de renda mdia-baixa, ao lado da oferta de
subsdios pblicos para as faixas da menor renda. Por
outro lado, preciso rever os modelos urbansticos que
tm sido utilizados, de forma a adapt-los s realida-
des socioeconmicas e limitada capacidade de ao
institucional das agncias pblicas.
Nesse contexto, as polticas de regularizao fundiria
22
no podem ser formuladas de maneira isolada e ne-
cessitam ser combinadas com outras polticas pbli-
cas preventivas, para quebrar o ciclo de excluso que
tem gerado a informalidade. Isso requer interveno
direta e investimento pblico, sobretudo por parte dos
municpios, para produzir novas opes de moradia,
democratizar o acesso terra e promover uma reforma
urbana ampla.
Regularizar sem interromper o ciclo de produo da irregularidade,

alm de renovar o sofrimento da populao, provoca a multiplicao
permanente da demanda por recursos pblicos. Alm disso, o ciclo
que leva da informalidade regularizao tem freqentemente
rearmado e ampliado as bases da poltica clientelista tradicional,
co-responsvel pela prpria produo da informalidade. Em outros
casos, a inadequao ou o fracasso dos programas tem facilitado o
surgimento de novos pactos sociais que, sobretudo nas reas contro-
ladas pelo trco de drogas e pelo crime organizado, desaam cada
vez mais as estruturas poltico-institucionais ociais, assim como as

bases e a validade da ordem jurdica.
> A questo da legalizao fundiria

No que toca dimenso da legalizao fundiria, a regularizao

deve ter por objetivo no apenas o reconhecimento da segurana in-
dividual da posse para os ocupantes, mas principalmente o objetivo
da integrao socioespacial dos assentamentos informais.
! No que diz respeito aos instrumentos jurdicos a serem
utilizados, deve ser considerado um leque amplo de op-
es jurdico-polticas, alm dos direitos individuais de
propriedade plena. A materializao do direito social
23
de moradia no implica necessariamente o reconhe-

cimento de direitos individuais de propriedade plena,
sobretudo nos assentamentos em reas pblicas.
No Brasil e em outros pases, os programas de regularizao basea-

dos na legalizao atravs de ttulos de propriedade individual plena
no tm sido bem-sucedidos, j que no garantem a permanncia
das comunidades nas reas ocupadas, deixando assim de promover
a desejada integrao socioespacial.

Em muitos casos, mesmo na ausncia da legalizao de reas con-
solidadas e dos lotes ocupados, os moradores se encontram efe-
tivamente menos expostos s ameaas de despejo e/ou remoo,
e os assentamentos informais tm recebido servios pblicos e
infra-estrutura urbanstica em alguma medida, sendo que muitos
moradores tm tido acesso a diversas formas de crdito informal, e
em alguns casos mesmo ao crdito formal. Ainda que a combinao
desses fatores gere uma percepo de posse para os ocupantes, a
legalizao dessas reas e lotes continua sendo importante.
! Ttulos so importantes sobretudo quando h coni-

tos, sejam eles de propriedade, domsticos, familiares,
de direito de vizinhana. E tambm para reconhecer di-
reitos sociopolticos e para garantir que os ocupantes
possam permanecer nas reas sem risco de expulso
pela ao do mercado imobilirio, por mudanas po-
lticas que quebrem o pacto sociopoltico gerador da
percepo de segurana de posse, ou pela presso do
crime organizado, como tem acontecido em diversas
favelas e loteamentos irregulares brasileiros.
necessrio, portanto, compatibilizar a promoo da segurana in-
24 dividual da posse com outros interesses sociais e ambientais, bem
como com o devido reconhecimento do direito social de moradia
que no se reduz ao direito individual de propriedade plena.
> Regularizao e combate pobreza

Para produzirem impacto efetivo sobre a pobreza social, os

programas de regularizao precisam ser formulados em sintonia
com outras estratgias socioeconmicas e poltico-institucionais,
sobretudo atravs da criao de oportunidades de emprego e fontes
de renda. Devem ser combinados e apoiados por um conjunto de
processos e mecanismos de vrias ordens: nanceira, institucional,
planejamento urbano, polticas de gnero, administrao e gesto
fundiria, sistemas de informao e processos de mobilizao social.
Dentre os mecanismos nanceiros, devem ser mencionados a criao

de fundos (para os pobres e comunitrios), emprstimos (bancos do
povo e instituies de microcrdito popular), programas de hipoteca
comunitrios, incentivos ao setor privado, bem como mecanismos de

reforma do sistema bancrio e nanceiro, sobretudo para garantir
melhores condies de acesso ao crdito formal.
J os processos institucionais propostos devem incluir cooperao

sistemtica entre agncias pblicas, melhor cooperao intergover-
namental, estratgias de descentralizao, criao de parcerias entre
o setor pblico e o setor privado, participao comunitria, capacita-
o administrativa e scal, bem como a ao de consultores comuni-
trios e de acadmicos.
De fundamental importncia promover o reconhecimento dos

assentamentos informais pelo sistema geral de planejamento. Alm
disso, preciso promover a reviso das regulaes urbansticas e dos
parmetros construtivos, bem como, no contexto mais amplo do sis-
tema de planejamento urbano, a explorao dos chamados ganhos
do planejamento, como a transferncia e outorga onerosa do direito
de construir.
Outra dimenso fundamental a da administrao e gesto fun-
dirias, requerendo sistemas cadastrais acessveis, a remoo dos 25
obstculos cartorrios, a identicao da propriedade e a avalia-
o fundiria regular. H controvrsias quanto s estratgias que
propem a criao de bancos de terras e quanto aquelas baseadas
exclusivamente na desapropriao e aquisio de terras.
Programas de regularizao devem ser acompanhados por sistemas

de informao, seja para produzi-las (identicar regimes de posse,
anlise e reviso de polticas etc.), seja para prov-las (planejamen-
to baseado em informao, descentralizao do planejamento e da
gesto, criao de centros abertos de recursos etc.).
Outras questes e instrumentos jurdicos relacionados com os pro-

gramas de regularizao incluem a reviso das leis municipais de
loteamento, o enfrentamento do falso dilema entre valores sociais

e ambientais, e a reviso e ampliao dos sistemas de resoluo de
conitos existentes de forma a torn-los mais ecazes e justos.
Tais programas tm necessariamente que ter suporte nos princpios

da transparncia, prestao de contas e participao popular, e espe-
cialmente revelar um enfoque de baixo para cima de forma a mate-
rializar a proposta constitucional de democratizao das estratgias
de gesto urbana. Tambm importante incorporar uma dimenso
de gnero nos programas de regularizao para confrontar o dese-
quilbrio histrico e cultural entre homens e mulheres e, dessa forma,
dar mais poder s mulheres e estabilidade s crianas.
Em ltima anlise, o sucesso dos programas de regularizao de

assentamentos informais requer a renovao dos processos de mo-
bilizao social e o fortalecimento da capacidade das associaes
de moradores e das ONGs, que, mais do que nunca, devem colocar
nfase na implementao dos programas e no cumprimento dos
direitos.
*
O novo contexto brasileiro
26
a partir do Estatuto da Cidade
Redator de texto base: Edsio Fernandes
At a aprovao, em 1988, do captulo constitucional sobre poltica

urbana (artigos 182 e 183), alm dos diversos problemas de ordem
tcnica, nanceira e poltico-institucional existentes, havia tam-
bm muitos obstculos de ordem jurdica devida implementao
dessas polticas e programas de regularizao. Com a aprovao da
Constituio, e o reconhecimento constitucional do direito de mo-
radia como um direito social (emenda n 26, de 14 de fevereiro de
2000), e, mais recentemente, com a aprovao do Estatuto da Cidade
(acompanhado pela medida provisria n 2.220, de 4 de setembro de
2001), a situao se transformou. A nova ordem jurdica d suporte
inequvoco ao dos governos municipais empenhados no enfren-
tamento das graves questes urbanas, sociais e ambientais que tm
diretamente afetado a vida de todos os que habitam as cidades
brasileiras. Reconhecendo o papel fundamental dos municpios na
formulao de diretrizes de planejamento urbano e na conduo do
processo de gesto das cidades, o Estatuto da Cidade no s conso-
lidou o espao da competncia jurdica e da ao poltica municipal
aberto pela Constituio de 1988, como tambm o ampliou sobre-

maneira, especialmente na questo da regularizao fundiria. No
captulo nal deste livro, que trata das estratgias e procedimentos
para avanarmos neste tema, comentaremos as oportunidades le-
gais trazidas pelo Estatuto.
PARTE II
27
COMO REGULARIZAR?
Coordenao e edio geral do captulo: Nelson Saule Jr.
28 a Identificando
as irregularidades
O primeiro passo para implementar um programa de regularizao

identicar, localizar, dimensionar as irregularidades que existem na
cidade, para depois aplicar uma estratgia especca para cada caso.
? Como identicar as reas irregulares?

Alguns assentamentos como favelas recm-construdas so
fceis de serem identicados por quem conhece a cidade. Outros,
como os loteamentos irregulares, podem ser identicados compa-
rando o que est sendo construdo com o cadastro de aprovao de
loteamentos da Prefeitura. Porm, nas cidades onde a exigncia de
aprovao de loteamentos na Prefeitura no existe ou recente, a
identicao pode ser mais difcil e pode requerer consultas a cart-
rios de registro de imveis.
Nas grandes cidades, como as situaes de irregularidade costumam

ser muitas e variadas, possvel identic-las fazendo o cruzamento
de cadastros da Prefeitura e das concessionrias de servios pblicos
(como gua e eletricidade) com as informaes dos Censos do IBGE.
Por exemplo cruzando o cadastro do IPTU com o cadastro de ligaes
de gua ou luz eltrica em um determinado bairro: se o nmero de
ligaes domiciliares no coincidir, possvel concluir que existem
assentamentos irregulares.
Outra forma de identicar as irregularidades cruzando o cadastro

de aprovao de construes (que registra as unidades residenciais
que obtiveram alvars e habite-se) com o nmero de domiclios re-
censeados pelo IBGE. Dessa forma, possvel identicar regies ou
bairros da cidade onde o aumento do nmero de domiclios identi-
cado pelos ltimos Censos foi maior do que o nmero de alvars
concedidos. O prprio traado virio de algumas regies indica o
assentamento irregular, com ruas em desconformidade com a lei,
apresentando becos, vielas e descontinuidades.
+ O Programa Nacional de Apoio Gesto Administrativa e Fiscal
apia os municpios para atualizar seus cadastros, base para suas
Plantas Genricas de Valores, que do origem ao IPTU. Para isso,
o municpio pode contar com recursos do BNDES ou da CAIXA
29
(ver pgina 143)
? Como mapear as reas irregulares?

Os processos de regularizao sempre requerem plantas cadas-
trais, e, portanto, o mapeamento das reas para a construo de
cadastros municipais uma etapa necessria tanto para montar um
programa de regularizao como para conduzir os processos. Isso
pode ser feito de diversas maneiras, desde as mais simples, como
visitas de campo auxiliadas ou no por um topgrafo (prossional
especializado em levantamentos planialtimtricos), at as mais so-
sticadas, usando tecnologias como a aerofotogrametria e o geopro-
cessamento.
Existem mtodos baratos, rpidos e fceis, porm nenhum deles tem

essas trs caractersticas ao mesmo tempo. As opes podem ser
totalmente diferentes, dependendo da disponibilidade de recursos,
do grau de tecnologia j existente na Prefeitura, da existncia ou das
oportunidades de realizao de vos de aerofotogrametria e do grau
de mobilizao e participao dos prprios interessados na regulari-
zao. s vezes, imagens produzidas em vos de helicptero podem
ser comparadas com um mapa mais antigo e com vistorias em cam-
po, produzindo uma primeira base de trabalho. Qualquer que seja
a opo, importante usar um mtodo que comece com desenhos
mais simples para depois complementar as informaes.
Alm de permitir cadastrar as reas e as famlias, os mapeamentos

parte ii | como regularizar?
ajudam a construir critrios para os diferentes programas de regula-

rizao j que podem ser cruzados com outras informaes, como hi-
drograa e geotecnia, indicando, por exemplo, as reas que oferecem
riscos para os moradores.
Finalmente, os cadastros e mapas ajudam a denir a extenso de

cada situao de irregularidade, a quantidade de famlias envolvidas
e suas condies socioeconmicas, informaes fundamentais para
30 criar estratgias de regularizao e urbanizao de acordo com os
recursos e prazos existentes.
Construindo um Programa
de Regularizao
Redatoras de texto-base: Betnia de Moraes Alfonsin e Dbora de Carvalho Baptista
Um programa de regularizao fundiria deve abranger:
Uma equipe de trabalho dedicada regularizao fundiria;
A identicao das reas irregulares

(cadastramento e mapeamento);
Critrios para denir quais reas devem ser objeto

de regularizao;
Integrao das aes de urbanizao com as aes

de regularizao;
Mecanismos de parceria e interlocuo com a comunidade

das reas irregulares;
Instrumentos de parceria e cooperao tcnica

para promoo da regularizao.
? Como deve ser montada uma equipe de trabalho?

Para um municpio grande, preciso montar uma equipe com
prossionais de vrios campos (arquitetos, advogados, assistentes
sociais, engenheiros, topgrafos, desenhistas e pessoal de apoio ad-
ministrativo e logstico, como auxiliares de escritrio, motoristas etc.)
com dedicao exclusiva ao trabalho de regularizao. necessrio
que essa equipe tenha coordenao denida e esteja subordinada a
um rgo com atribuies compatveis com suas funes.
Para os municpios pequenos, que dispem de um quadro menor de
funcionrios, a regularizao pode ser conduzida por um prossio- 31
nal da rea jurdica atuando com um prossional da rea social e de
obras.
Em todos os casos, necessria a integrao entre os vrios rgos

da Prefeitura com o projeto de regularizao fundiria.
? Como denir critrios

para as reas que sero regularizadas?
Aps identificar as reas irregulares, preciso decidir quais delas
devem ser regularizadas, a partir de critrios bem denidos e previa-
mente estabelecidos. Por exemplo, em um municpio com vocao
econmica para o turismo, no qual existem ocupaes irregulares
em reas de proteo ambiental e outras reas disponveis para o
reassentamento da populao, possvel adotar o critrio de no re-
gularizar as ocupaes a m de proteger e preservar a rea. Deve-se
levar em conta, por um lado, os recursos disponveis e, por outro, os
prejuzos que a cidade ter se no promover a regularizao: danos
ao meio ambiente, ameaas qualidade de vida da populao do as-
sentamento, diculdades no controle das enchentes, assoreamento,
desabamento de encostas etc.
Por outro lado, situaes muito precrias, e com poucas condies

de melhora das moradias, mesmo que de forma progressiva, podem
tambm exigir realocao.
? O programa deve integrar as dimenses jurdica

e urbanstica de regularizao?
Sim. Ele no pode resumir-se regularizao jurdica. necessrio

uma interveno fsica na rea, ou seja, urbaniz-la, preparando-a
para a interveno jurdica. O xito de um processo de regularizao
e a permanncia dos seus resultados vo depender da urbanizao,
entre outros fatores.
Outra preocupao que deve estar presente a regularizao das
32 construes, que no deve ser confundida com a da rea. O projeto
para a rea deve levar em conta as caractersticas dos edifcios, o que
pode criar a necessidade de modicar a legislao municipal, ade-
quando-a ao padro de urbanizao e construo de baixa renda.
! Cada municpio deve estabelecer critrios de regulari-

zao segundo suas vocaes, necessidades e interes-
ses locais.
? Quais so os passos essenciais

para iniciar a regularizao jurdica?
O primeiro passo o levantamento da situao fundiria do terreno

a ser regularizado. Devem ser apuradas informaes sobre o tempo
que a famlia est no lote ou unidade habitacional, se o ocupou de
forma originria ou se comprou de morador anterior, se o terreno

usado para m habitacional ou misto.
Depois disso, preciso fazer um levantamento de todas as famlias

que moram no local a ser regularizado. Como freqentemente os
assentamentos possuem reas em situao de risco ou apresentam
densidades muito altas, impedindo, por exemplo, que sejam abertas
ruas e vielas, muitas vezes necessrio reduzir o nmero de mora-
dores, removendo algumas famlias ou construes para reas prxi-
mas e adequadas ocupao. A regularizao jurdica deve comear
aps a denio sobre quem permanecer na rea.
Em seguida, preciso elaborar um cadastro consistente daqueles

que permanecero no local, que pode ser desenvolvido por assis-
tentes sociais. O cadastro deve possuir dados sobre os moradores,
identicando a pessoa que chea cada famlia. Outras informaes
a serem colhidas so: nome, liao, ocupao, situao de emprego,
renda familiar, nmero de lhos menores, nmero de lhos em idade
escolar. Esses dados sero importantes para subsidiar a escolha do
instrumento de regularizao a ser usado na rea. O cadastramento 33
pode ser feito ao mesmo tempo que o levantamento topogrco
planialtimtrico pois isso reduzir os custos.
fundamental a necessidade de organizao jurdica da populao

atingida, por exemplo, com a criao de associaes de moradores.
Isso favorece a interlocuo com os rgos pblicos e o envolvimento
dos moradores com o resultado nal.
b Papel e funo dos atores

que interferem no processo
de regularizao
Administrao Municipal
Redatores de texto-base: Nelson Saule Jr., Karina Uzzo e Patrcia de Menezes Cardoso.
? Porque o municpio deve promover

a regularizao fundiria das reas ocupadas
pela populao de baixa renda?
> Para assegurar o uso e a ocupao do solo adequados s ne-
cessidades de moradia digna dos moradores;
> Para combater a desigualdade social e melhorar as condies

de vida da populao dos assentamentos informais e prec-

rios;
> Por ser o principal ente federativo responsvel pela promoo

da poltica urbana, que engloba a regularizao fundiria e a
urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa ren-
da, assegurando-se o direito moradia da populao.
34
? Em quais situaes o municpio deve atuar?
Prioritariamente nas reas pblicas municipais que ofere-
cem risco de vida ou de sade aos ocupantes, e mediante
cooperao com a Unio e o estados nas reas pblicas fede-
rais e estaduais;
Nas reas pblicas de ocupao consolidada para ns de

moradia (favelas e conjuntos habitacionais) que no sejam
reas de risco, onde possam ser aplicadas as Concesses Es-
peciais de Uso para ns de Moradia e a Concesso de Direito
Real de Uso (CDRU);
Nas reas desapropriadas pelo municpio para o desenvolvi-

mento de projetos habitacionais de interesse social (lotea-
mentos ou conjuntos habitacionais), ou desapropriadas para
a soluo de situaes de conito;
Nas reas particulares ocupadas por favelas, conjuntos habi-

tacionais e loteamentos, onde seja possvel aplicar os instru-
mentos do Usucapio Urbano e da lei n 6.766/79;
Nas habitaes coletivas de aluguel (cortios) sem condies

mnimas de moradia, ocupadas pela populao de baixa ren-
da.
? O que compete ao municpio?

> Incluir no Plano Diretor (quando este for obrigatrio) as re-
gras para aplicao dos instrumentos de regularizao fun-
diria;
> Promover gratuitamente assessoria jurdica e tcnica para

levantar a situao jurdica, fsica e urbanstica das reas a
serem regularizadas (levantamento fundirio e topogrco,
elaborao de planta, memorial descritivo) e promover as
aes judiciais necessrias;
> Criar um programa de regularizao com a participao da 35
comunidade em todas as etapas;
> Criar um Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano e

Habitao para obter recursos de convnios e parcerias com
a iniciativa privada, fundos de penso do estado e apoio de
agentes nanceiros como a CAIXA e outras entidades gover-
namentais;
> Estabelecer um conselho de habitao e desenvolvimento

urbano;
> Desenvolver trabalhos sociais com a comunidade, como um

diagnstico coletivo dos problemas de habitao;
> Elaborar e executar planos de urbanizao e de regularizao

fundiria;
> Garantir que, depois de aprovado o plano de urbanizao,

no seja permitido o remembramento de lotes, exceto para
implementao de equipamentos comunitrios pblicos;
> Reconhecer o direito e outorgar o ttulo de Concesso do Di-

reito Real de Uso ou Concesso Especial para ns de Moradia
nos casos em que estejam preenchidos os requisitos legais
estabelecidos no Estatuto da Cidade e na medida provisria
n 2.220/2001.
36
Cmara Municipal
Redatores de texto-base: Nelson Saule Jr., Karina Uzzo e Patrcia de Menezes Cardoso
? Quais so as funes da Cmara Municipal

de Vereadores?
> Instituir a legislao urbanstica municipal necessria para
a aplicao dos instrumentos de regularizao contidos na
Constituio Federal e no Estatuto da Cidade;
> Discutir e aprovar o Plano Diretor, contemplando a regulari-

zao e incorporando suas prioridades nas leis orament-
rias;
> Elaborar e aprovar projetos de lei que possibilitem a aplica-

o dos instrumentos de regularizao (leis de desafetao
de reas de uso comum do povo para outorga da Concesso
Especial de Uso para ns de Moradia, leis que regulamentem
a aplicao da CDRU, cesso de posse etc.);
> Instituir programas de urbanizao e regularizao de reas

denidas pelo Plano Diretor ou lei municipal especca,
como Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS);
> Garantir a participao popular em todas as etapas do pro-

cesso legislativo da regularizao, assegurando e promoven-
do a participao e discusso das propostas de leis sobre
regularizao com organizaes e movimentos populares,
ONGs e entidades de assessoria jurdica e tcnica, associa-
es de classe, sindicatos, associaes empresariais e rgos
do Poder Executivo municipal;
> Criar Comisses de Poltica Urbana com os diversos atores

envolvidos no processo de regularizao.
Companhias Habitacionais 37
? O que so as Companhias Habitacionais?

So os agentes responsveis pela execuo dos projetos da poltica
de habitao das cidades, em geral empresas de economia mista
cujo acionista majoritrio pode ser o municpio ou o estado, que
atuam de forma integrada com o rgo municipal responsvel por
essa poltica (Secretaria ou Departamento Municipal de Habitao)
e demais rgos municipais que se relacionam com a poltica urbana
e habitacional.
? Como devem atuar

as Companhias Municipais de Habitao?
> Criando programas de regularizao em reas de interesse
social a partir da interveno nas reas irregulares, promo-
vendo a recuperao e a urbanizao;
> Aplicando os instrumentos de regularizao fundiria nos

terrenos e conjuntos habitacionais da Companhia Habita-
cional;
> Implantando a infra-estrutura com os demais rgos pbli-

cos do municpio e do estado nas reas dos conjuntos habi-
tacionais;
> Desenvolvendo mutires em parceria com associaes co-

munitrias e entidades de assessoria tcnica e jurdica para
a regularizao de empreendimentos que possam ser admi-
nistrados pelos prprios moradores;
> Produzindo lotes urbanizados;

38 > Criando programas de oferta de material de construo para
melhoria das unidades habitacionais.
? Como devem atuar

as Companhias Estaduais de Habitao?
> Operando de forma integrada com o sistema estadual de
habitao e seus rgos: Secretaria Estadual de Desen-
volvimento Urbano e de Habitao, Conselho Estadual de
Desenvolvimento Urbano e Habitao, Fundo Estadual de
Habitao;
> Colaborando com a implementao de infra-estrutura, mo-

de-obra e com recursos para a regularizao fundiria;
> Aplicando os instrumentos de regularizao fundiria para

legalizar os conjuntos habitacionais do estado;
> Realizando convnios e parcerias (mutires, por exemplo)

com os municpios em terrenos que no so de sua proprie-

dade.
Institutos de Terras
Redator de texto-base: Paulo Silveira Martins Leo Jr.
? O que so Institutos de Terras?

Alguns estados da Federao criaram, por lei, Institutos de Terras (e
Cartograa), com personalidade jurdica e patrimnio prprios, au-
tonomia nanceira e administrativa, com atribuies especialmente
na rea rural, tais como proposio de aes discriminatrias de ter-
ras devolutas; levantamento de terras ociosas e inadequadamente
aproveitadas; cadastramento de reas de conito pela posse da terra,
e adoo de providncias buscando as solues respectivas; atuao
objetivando a consolidao econmica e social de assentamentos
rurais; participao na formulao das polticas pblicas de desen- 39
volvimento econmico e social, de desenvolvimento agrcola e de
reforma agrria, de desenvolvimento urbano e regional e de preser-
vao ambiental; atuao como entidade tcnica e executora da po-
ltica fundiria, visando promover, ordenar, regularizar e desenvolver
os assentamentos rurais e urbanos em terras pblicas ou privadas,
dotando-os de infra-estrutura. Para alcanar essas nalidades de
fundamental importncia um preciso conhecimento do territrio de
cada estado, da porque a esta instituio se associam, com especial
relevo, funes cartogrcas. O Instituto de Terras (e Cartograa) po-
der ser importante aliado na formulao e execuo das polticas
fundirias municipais.
rgos Federais
Redator de texto-base: Nelson Saule Jr.
? Quais so os rgos federais que devem atuar

na regularizao fundiria?

Secretaria de Desenvolvimento Urbano (SEDU);
Caixa Econmica Federal;
Departamento de Patrimnio da Unio e a Defensoria Pbli-

ca da Unio, em relao s reas pblicas federais a serem
regularizadas.
?
Qual o papel da Unio

na poltica de regularizao fundiria?
A prioridade da poltica federal de habitao privilegiar a popu-
lao que no tem condies de acesso terra, infra-estrutura e
habitao. nesse setor da populao brasileira que as necessidades
so maiores e para eles que se tem que dirigir todos os esforos.
A descentralizao scal implementada em 1988 obrigou os muni-
40 cpios a assumirem compromissos que so, muitas vezes, incompa-
tveis com seus recursos tcnicos e nanceiros. O Governo Federal
deve atuar no fortalecimento tcnico e institucional dos municpios
e na recuperao das reas degradadas das cidades.
? Como deve atuar a Unio

nos processos de regularizao fundiria?
> Constituindo programas nacionais de apoio aos municpios
para capacitao, regularizao fundiria e aplicao dos ins-
trumentos de poltica urbana;
> Constituindo uma equipe especializada para promover a

regularizao fundiria das reas pblicas da Unio que so
ocupadas por populao de baixa renda;
> Prestando servio de assistncia jurdica gratuita por meio

da Defensoria Pblica, reconhecendo o direito moradia e
outorgando o ttulo de Concesso Especial de Uso para ns
de Moradia nas reas pblicas de domnio da Unio nos ca-

sos em que estejam preenchidos os requisitos legais;
> Criando o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano

para denir diretrizes e linhas de ao para o territrio nacio-
nal na promoo da regularizao fundiria;
> Repassando recursos do Oramento Geral da Unio para

os estados e municpios, e criando linhas de nanciamento
para a promoo da regularizao fundiria.
+ Existem programas federais de apoio aos municpios em seus

programas de regularizao (ver pgina 142).
Justia Estadual e Justia Federal 41
? Qual o papel do Poder Judicirio?

Nos processos de regularizao fundiria pode existir a neces-
sidade da atuao do Poder Judicirio, atravs de um de seus rgos,
dentre os quais se destacam, na perspectiva da regularizao, os
juzes e Tribunais dos Estados e os Juzes Federais e os Tribunais Re-
gionais Federais.
? Qual o papel da Justia Federal?

Compete Justia Federal processar e julgar as aes em que a
Unio Federal, entidade autrquica ou empresa pblica federal fo-
rem interessadas, seja na condio de autoras, rs, assistentes ou
oponentes. Isso se dar, por exemplo, no caso de ao relativa a lote-
amento em processo de regularizao que esteja localizado em rea
de titularidade da Unio, o que no comum ocorrer.
? Qual o papel da Justia Estadual?

No estando envolvida a Unio nem entidade autrquica ou em-
presa pblica federal, a competncia ser da Justia Estadual comum,
sendo necessrio consultar a Lei de Organizao e Diviso Judicirias
de cada estado para saber a qual vara caber o processamento e o
julgamento da causa.
A Lei de Organizao e Diviso Judiciria usualmente divide o territ-

rio do estado em unidades denominadas comarcas, que englobam
um ou mais municpios, e ainda determina a competncia dos juzes
existentes em cada comarca, razo pela qual importante conhecer
tal lei.
Nos municpios maiores, comum a existncia de Varas de Fazenda
42 Pblica competentes para julgar as aes de interesse municipal ou
estadual, e da Vara de Registros Pblicos competente para julgar as
aes relativas a registros pblicos (em particular registro de im-
veis), como, por exemplo, nos chamados processos de dvida, ou seja,
quando o interessado discorda ou no pode cumprir as exigncias
feitas pelo Ocial de Registro de Imveis.
Pode vir a ser instituda por lei, vara especializada para assuntos de
regularizao fundiria em comarcas que tenham um nmero eleva-
do de demandas envolvendo reas irregulares.
Cartrios
? Quais so os servios prestados

pelos Cartrios de Notas e de Registro de Imveis?
Servios de lavratura e registro de escrituras pblicas de imveis

(compra e venda, cesso etc.). Esses documentos so lavrados em
Cartrios de Notas e devem ser levados para registro nos Cartrios
de Registro de Imveis.
? Quem scaliza os cartrios?

O Tribunal de Justia de cada estado, em geral por meio de um
rgo denominado Corregedoria Geral da Justia, que tem a com-
petncia de estabelecer provimentos (espcie de regulamentos), in-
clusive para denir os critrios e procedimentos para a atuao dos
cartrios nos processos de regularizao fundiria.
? Para que serve um provimento
da Corregedoria Geral da Justia?
Um provimento uma espcie de regulamento editado pela Cor-
regedoria Geral da Justia que pode versar sobre os procedimentos e
43
critrios para aplicao de leis que se relacionem a registros pblicos.
Um provimento pode, por exemplo, estabelecer normas referentes

a registro imobilirio nos processos de regularizao fundiria, faci-
litando e agilizando o trabalho dos cartrios. Saiba mais sobre um
provimento elaborado pela Corregedoria do Rio Grande do Sul que
estabeleceu regras simplicadas para a regularizao de loteamen-
tos urbanos em benefcio dos moradores na pgina 131.
+ A Corregedoria do Rio Grande do Sul estabeleceu regras

simplicadas para a regularizao de loteamentos urbanos em
benefcio dos moradores (ver pgina 161).
Ministrio Pblico
Redator de texto-base: Jos Carlos de Freitas
? Qual o papel do Ministrio Pblico?

O Ministrio Pblico uma instituio permanente e essencial
Justia. composto por promotores de justia (os advogados do
povo), que so bacharis em Direito recrutados pela Unio e estados
mediante concurso pblico.
A Constituio Federal de 1988 atribuiu ao Ministrio Pblico o dever

de agir na defesa da ordem jurdica, do regime democrtico, dos in-
teresses sociais e individuais indisponveis, zelando pelo respeito do
poder pblico aos direitos assegurados na Constituio e pela prote-
o dos interesses coletivos.
Como o Estatuto da Cidade inclui a ordem urbanstica entre os di-
44 reitos coletivos e difusos, o reconhecimento do direito moradia e a
regularizao de parcelamentos e ocupaes do solo urbano esto
entre as atribuies do Ministrio.
O Ministrio Pblico, por exemplo, nos termos do art. 38 da lei n

6.766/79, pode noticar os loteadores a regularizar loteamentos
clandestinos ou irregulares. Mas seus principais instrumentos de
atuao na esfera cvel, para a tutela da populao e da ordem urba-
nstica, so o inqurito civil e a ao civil pblica.
Defensoria Pblica
? O que a Defensoria Pblica?

a instituio que presta servios de assistncia jurdica gra-
tuita para a populao necessitada. A Constituio Federal diz que

a Unio e os estados devem ter defensores pblicos que atuem na
orientao e defesa dos direitos da populao de baixa renda peran-
te a Administrao Pblica, o Poder Legislativo e o Judicirio.
? Como a Defensoria Pblica pode atuar?

> Prestando servios de assistncia jurdica gratuita para a
populao de baixa renda nos processos de regularizao
fundiria que envolve terras e reas pblicas da Unio;
> Formando nos estados uma equipe de defensores pblicos

voltados a prestar assistncia jurdica gratuita nas aes de
regularizao fundiria;
> Orientando a populao de baixa renda sobre os instrumen-

tos legais e jurdicos disponveis para promover a regulariza-
o fundiria;
> Requerendo aes administrativas e judiciais necessrias
45
para a regularizao fundiria de forma individual
ou coletiva.
? Como o municpio pode prestar o servio

de assistncia jurdica gratuita?
> Realizando um convnio com a Defensoria Pblica do Esta-
do para ter um corpo de defensores pblicos trabalhando
no municpio;
> Criando um servio municipal de assistncia jurdica para

a populao de baixa renda que disponha de advogados de
carreira selecionados mediante concurso pblico;
> Realizando convnios com departamentos jurdicos e escri-

trios-modelo das faculdades de Direito, associaes civis
ou organizaes sociais pessoas jurdicas de direito priva-
do sem ns lucrativos (OCIPs) , que tenham como nali-
dade a prestao dos servios de assistncia jurdica;
> Realizando convnio com a Ordem dos Advogados do Brasil

(OAB) local para remunerar advogados que atuem no muni-
cpio prestando servios de assistncia jurdica;
> Criando uma equipe multidisciplinar para prestar os servi-

os de assistncia jurdica e tcnica de forma integrada nos
processos de regularizao fundiria.
Setor privado
? Como as empresas e empreendedores imobilirios

podem atuar na regularizao fundiria?
Os empreendedores imobilirios podem ser parceiros nos pro-
gramas de regularizao fundiria utilizando instrumentos como a
outorga onerosa do direito de construir (solo-criado) ou a operao
46 urbana consorciada, que resultam em recursos que possam ser uti-
lizados na regularizao como contrapartida da obteno de benef-
cios para empreendimentos imobilirios.
Podem tambm realizar investimentos em regularizao como con-

trapartida da licena para realizao de empreendimentos de maior
porte que produzam impactos nas vizinhanas.
As empresas de construo e projeto podem tambm realizar estu-

dos de viabilidade jurdica e urbanstica nas reas que se pretende
regularizar e, ainda, elaborar e executar os planos e projetos de urba-
nizao e regularizao de forma integrada com a comunidade.
Moradores e suas Associaes

?
Qual o papel da comunidade?

A participao direta das pessoas envolvidas fundamental para
o sucesso da regularizao, tanto para garantir a segurana da posse,
como na luta por melhorias na comunidade.
A organizao da populao deve se dar logo no incio do processo

de regularizao. Se possvel, uma associao deve ser formalmente
constituda, com um estatuto claro, que estabelea regras para a
participao das pessoas envolvidas. Essa associao ser a interlo-
cutora do processo de regularizao, acompanhando todas as etapas
e participando diretamente das decises a serem tomadas.
? Como uma associao de moradores pode usar
os instrumentos de regularizao?
> Organizando assemblias e reunies na comunidade e infor-
mando a documentao que cada morador deve reunir para
47
solicitar a regularizao fundiria;
> Acompanhando o processo de regularizao dos assenta-

mentos e exigindo o direito informao e participao nas
decises mais importantes da Administrao Pblica;
> Cuidando do cadastramento socioeconmico dos moradores,

para garantir seus nomes nos ttulos, contratos e sentenas;
> Participando em conjunto com a Prefeitura dos dilogos

e/ou negociaes a serem realizadas com os diversos atores
envolvidos na regularizao (cartrios, Corregedoria, Minis-
trio Pblico, rgos estaduais e federais etc.);
> Reivindicando e estimulando a realizao de campanhas

pblicas que visem o esclarecimento dos diretos e o enfren-
tamento dos donos da terra, para evitar que enganem as
pessoas ou as ameacem de morte etc.;
> Reivindicando a prestao do servio de assistncia tcnica

e jurdica gratuita para entrar com possvel ao ou pedido
administrativo;
> Requerendo os benefcios da justia gratuita para as despesas

processuais, inclusive para o registro do ttulo no cartrio;
> Representando a comunidade nos convnios e parcerias com

a Prefeitura, universidades, ONGs, OAB local etc.;
Para requerer o Usucapio, a associao de moradores de-

ver ser constituda como pessoa jurdica, que servir como
representante legal dos moradores para entrar com a ao
judicial;
48 Para requerer a Concesso Especial de Uso para ns de Mo-
radia a associao de moradores poder encaminhar pedido
administrativo ao chefe do Poder Executivo (Prefeitura, Go-
verno do Estado ou Governo Federal) que for responsvel
pela rea pblica ocupada.
+ Ver na pgina 156 um modelo de estatuto de uma associao

de moradores formalmente constituda.
Organizaes
no-governamentais (ONGs)
? Como as organizaes no-governamentais podem

atuar no processo de regularizao?

> Organizando a comunidade por meio de reunies para dis-
cutir os problemas a enfrentar e as possibilidades de ao
conjunta, levando em conta as caractersticas especcas de
cada lugar;
> Realizando seminrios, cursos, campanhas, atividades educa-

tivas e fornecendo material educativo para informar a popu-
lao a respeito de seus direitos e de como reivindic-los;
> Capacitando agentes comunitrios para se tornarem lderes

do movimento de moradia, conselheiros do oramento parti-
cipativo, agentes multiplicadores de cidadania;
> Assessorando a Administrao Pblica nos processos de

regularizao fundiria por meio de consultoria jurdica, rea-
lizao de diagnsticos, levantamento topogrco e altim-
trico-cadastral, e elaborando projetos tcnicos;
> Assessorando as associaes de moradores a levantar os do- 49
cumentos necessrios para a requisio do Usucapio e da
concesso para realizar o cadastramento dos moradores;
> Prestando assessoria jurdica nas aes de regularizao fun-

diria.
? De que forma as ONGs podem prestar assistncia

tcnica ou jurdica?
As associaes civis sem fins lucrativos e as OCIPs que tenham no
estatuto o objetivo de prestar assessoria tcnica e jurdica popula-
o carente podero rmar convnios e parcerias com as prefeituras,
universidades privadas e pblicas etc., a m de prestarem assistncia
tcnica ou jurdica gratuita para a populao de baixa renda. Alm
disso, desde que autorizados, podem se tornar os representantes
legais da comunidade.
+ Ver na pgina 174 o modelo de um contrato de parceria adotada

pelo Governo do Estado de So Paulo atravs da Procuradoria
de Assistncia Judiciria vinculada Procuradoria Geral do
Estado , que tem possibilitado a celebrao de convnios com
ONGs para prestao de servios com recursos do Fundo Estadual
de Assistncia Jurdica.
50 c Tipos de irregularidade
e procedimentos
para enfrent-las
Conjuntos habitacionais pblicos

Redatora de texto-base: Letcia Marques Osrio
? O que so conjuntos habitacionais pblicos?

So casas ou prdios de apartamentos instalados em reas de pro-
priedade da Administrao Pblica. Em geral esses conjuntos foram
edicados no mbito do Sistema Financeiro de Habitao (SFH), no
perodo de 1964 a 1986, por meio das companhias, secretarias, depar-
tamentos estaduais ou municipais de habitao (COHABs, SEHABs
ou DEMHABs), com recursos emprestados do FGTS, geridos pelo Ban-
co Nacional de Habitao (BNH).
? Quando ocorrem as irregularidades urbansticas nos

conjuntos habitacionais pblicos?
Quando o projeto de construo no foi aprovado
pelo municpio;
Quando a infra-estrutura necessria no foi instalada;
Quando no foi feito o registro imobilirio;
Quando o conjunto est em desacordo com o padro

de uso e ocupao do solo.
? Quando ocorrem as irregularidades jurdicas?
Quando o estado ou o municpio no transfere a unidade habita-
cional atravs de um ttulo com carter de escritura pblica para a
pessoa beneciada, que quitou o valor do contrato habitacional r-
51
mado. Essa irregularidade pode decorrer das seguintes situaes:
O estado ou o municpio no tem o direito de posse

ou no concluiu os processos judiciais de desapropriao;
A ocupao de prdios e casas vazias ou inacabadas

ocorreu sem a autorizao do poder pblico normalmen-
te no caso de obras paralisadas;
Os moradores mudaram-se para as unidades mediante

contratos de gaveta;
Houve inadimplncia na quitao dos nanciamentos;
Houve ocupao das reas verdes e institucionais

do conjunto.
? Como proceder quando os moradores possuem

contratos de nanciamento de aquisio da moradia?
preciso criar uma soluo para a inadimplncia contratual. O
rgo responsvel dever adotar uma poltica que possibilite o pa-
gamento de parcelas atrasadas, diminua a inadimplncia ou aponte
para a quitao antecipada dos contratos. Isso necessrio para que
o morador salde sua dvida e quite o contrato ao nal da regulariza-
o do empreendimento. Para tanto, preciso haver uma lei federal,
estadual ou municipal (dependendo do agente nanceiro respons-

vel) autorizando a renegociao de dvidas ou a quitao antecipada
com condies especiais para os muturios.
52
? Como proceder quando os moradores
no possuem contrato?
No havendo contrato entre o rgo habitacional e o morador, ou
havendo contrato de gaveta, a soluo para uma nova contratao
ou para a regularizao da pendncia dever ocorrer no nal do pro-
cesso de regularizao do empreendimento pelo poder pblico. Uma
lei estadual ou municipal dever prever as condies e a modalidade
das novas contrataes, que podero ocorrer mediante contrato de
compra e venda ou CDRU. Caso j exista a lei, os critrios e as con-
dies de contratao podero ser denidos no Conselho Estadual
ou Municipal de Habitao. Sugere-se que a negociao seja feita
diretamente entre os muturios ou ocupantes e as entidades que os
representam.
Poder ainda recorrer-se Concesso Especial de Uso para ns de

Moradia, desde que atendidos os requisitos.
? Quais so as leis que podem ser utilizadas

para regularizar a titulao da rea
do conjunto habitacional?
Lei no 6.015/73, art. 167, 36, alterado pela lei n 9.785/99, que
permite o registro provisrio de posse concedido Unio, es-
tados, Distrito Federal, municpios ou suas entidades quando
o propsito for a execuo de parcelamento popular com
nalidade urbana;
Lei no 6.766/79, art. 18, 4, inserido pela lei n 9.785/99, que

dispensa a apresentao de ttulo de propriedade de imvel
quando o poder pblico submeter o registro do projeto de lo-
teamento onde est o conjunto habitacional. Isso possvel
desde que haja processo de desapropriao judicial em curso
e declarao provisria de posse. O que signica que o poder
pblico no precisa aguardar o trmino do processo judicial
de desapropriao para iniciar o processo de regularizao
na condio de proprietrio da rea.
? Como proceder para regularizar o parcelamento
da rea do conjunto habitacional?
No caso de o empreendimento ter sido realizado pelo estado, sugere-
se que seja estabelecido um processo de discusso e atuao coope-
53
rada com o municpio, porque inmeras etapas so de competncia

municipal. As etapas da regularizao so as seguintes:
Realizar levantamento topogrco-cadastral da rea para o

registro do parcelamento do solo;
Elaborar um projeto urbanstico baseado nesse levantamen-

to, redenindo os usos e padres de ocupao de solo e ade-
quando-os realidade atual. As reas verdes e institucionais
ocupadas devero constar no novo projeto como reas habi-
tacionais. Para adequar os projetos realidade da ocupao
pode ser necessria a instituio de uma ZEIS;
Se for preciso alterar o uso do solo rural para ns urbanos,

dever haver modicao da lei municipal de uso do solo ou
do Plano Diretor, mediante audincia do INCRA;
Se for constatada a ocupao irregular de reas condomi-

niais dos prdios por outros usos (garagens, comrcio, pe-
quenas habitaes), necessrio um amplo debate e uma
negociao com os moradores para denir critrios de regu-
larizao;
Com o projeto urbanstico discutido e aprovado pelo muni-

cpio e pela comunidade, necessrio elaborar os memo-
riais descritivos das quadras, lotes e reas verdes ou institu-
cionais para fazer o registro;
O poder pblico dever implantar infra-estrutura bsica nos

conjuntos habitacionais e nas reas verdes ou institucionais

ocupadas, promovendo as obras aprovadas de urbanizao;
A regularizao do parcelamento do solo poder ser efetiva-

da no registro de imveis, ou judicialmente, mediante ao
de reticao ou regularizao de parcelamento;
54
A regularizao exige extensa documentao. Em muitos
estados a respectiva Corregedoria do Tribunal de Justia
pode expedir provimentos simplicando a documentao e
o procedimento judicial.
Em alguns estados
Em alguns estados como o Rio Grande do Sul, Santa
Catarina e o Rio de Janeiro no so exigidas, para
viabilizar a regularizao dos loteamentos, a aprovao por
parte dos rgos ambientais ou metropolitanos, nem as
certides negativas de dbito do INSS ou a carta de habite-se.
Decises judiciais proferidas nos processos n 00101912674
(conjunto residencial Rubem Berta) e n 00103591047
(conjunto residencial Costa e Silva) da Vara dos Registros
Pblicos de Porto Alegre conrmaram esse entendimento.
?
Como proceder regularizao

das unidades habitacionais?
Deve ser realizado memorial descritivo relativo individuali-
zao dos apartamentos;
Em estados onde no existam os provimentos que simpli-

cam a regularizao, deve-se buscar judicialmente uma
soluo adequada para o caso;
Regularizado o loteamento e as unidades habitacionais, es-

tas devem ser individualizadas em nome do poder pblico,
com exceo daquelas j quitadas, cuja propriedade dever
ser registrada em nome do comprador. O compromisso de
compra e venda, as cesses e as promessas de cesso vale-
ro como ttulo para registro da propriedade do imvel ad-
quirido;
O nus hipotecrio sobre o imvel, se houver, deve ser trans-
55
ferido para as matrculas individualizadas, considerando-se
o valor do nanciamento para a aquisio das unidades au-
tnomas;
Nos casos de ocupaes sem contrato de unidades habita-

cionais, institucionais para ns de moradia, ou reas verdes
o poder pblico poder obter autorizao legislativa para
fazer um contrato no futuro. A regularizao poder ser fei-
ta tambm por meio da CDRU ou pela Concesso Especial
de Uso para ns de Moradia;
Para reduzir custos de registro e escritura dos imveis, reco-

menda-se o dilogo com os Colgios Registrais dos Estados
e o Colgio Notarial do Brasil para estabelecer convnios
que diminuam os custos de registro e tambm com os mu-
+
nicpios, para negociar valores de ITBI.
O Convnio n 1161855 celebrado entre a COHAB/RS, o Colgio

Notarial do Brasil e o Colgio Registral do RS reduziu em at 80%
os custas de registro e escriturao. Ver mais informaes na
pgina 129.
? Como lidar com as restries da legislao ambiental

na regularizao dos conjuntos habitacionais?
As restries que ocorrem nesses casos so as mesmas que in-
cidem em outras situaes de irregularidade: exigncia de reas
mnimas non aedicandi junto a arroios e crregos, exigncias de li-
cenciamento para implantao da urbanizao e exigncias quanto
ao tratamento do esgoto sanitrio.
O problema no so as exigncias em si, mas o momento em que so

exigidas: ao se iniciar a regularizao e a urbanizao, todos os r-
gos passam a exigir a implantao/complementao de obras no
realizadas quando da edicao dos conjuntos habitacionais.
Uma diculdade adequar os prazos das obras de urbanizao com

aqueles estabelecidos para a expedio e validade dos licenciamen-
tos ambientais. Outro problema que geralmente o licenciamento
56 concedido por rgo estadual, ocasionando o estabelecimento
dos mesmos padres e critrios para as diferentes realidades muni-
cipais.
As prefeituras devem criar procedimentos claros para a regularizao:

envolver todos os rgos afetos questo, esclarecer qual a docu-
mentao necessria, a que lugar o cidado deve se dirigir para cada
etapa, quais so as competncias de cada agente, como demandar
os investimentos no oramento participativo ou nos Conselhos etc.
Conjuntos habitacionais privados

Redator de texto-base: Jacques Alfonsin
? O que so conjuntos habitacionais privados?

Os conjuntos habitacionais populares so considerados privados
por serem constitudos de apartamentos ou de casas em reas par-

ticulares por empresas, empreendedores e incorporadores imobili-
rios. Esses empreendimentos foram geralmente promovidos com
recursos do Sistema Financeiro da Habitao.
? Como proceder quando as posses de moradias

foram adquiridas por contrato de compra,
com garantia hipotecria e nanciamento
de agentes nanceiros?
A irregularidade acontece quando muturios dos contratos de
nanciamento das unidades habitacionais esto pagando as pres-
taes dos contratos atravs de aes judiciais de consignao em
pagamento, na maioria das vezes por divergncia no clculo do valor
das prestaes devidas. O titulo de propriedade das unidades habi-
tacionais somente ser obtido depois da soluo das aes judiciais
e a quitao do valor do nanciamento.
Nessa situao o apoio aos muturios e suas associaes, concedido
pelas entidades de defesa de direitos, rgos de defesa do consumi- 57
dor (Procons) e de prestao de servios de assistncia jurdica gra-
tuita (Defensoria Pblica), fundamental para a defesa dos direitos
dos muturios perante os agentes nanceiros, visando a regulariza-
o fundiria denitiva de tais conjuntos
A representao direta dos muturios em juzo, conforme o caso, ou o

auxlio representao que j est sendo feita, deve-se valer do ser-
vio de assessoria tcnica, que indispensvel para o clculo do valor
exato das prestaes devidas aos credores (sejam eles cooperativas
habitacionais ou agentes nanceiros), para aproveitamento de direi-
tos dos possuidores que facilitem a quitao integral das dvidas (por
exemplo, uso do FGTS e novas disposies sobre o FCVS previstas na
lei n 10.150/2000 relacionadas com contratos de mtuo hipotecrio
mais antigos), tudo passvel de transao em Juzo ou de sentena
que reconhea tais direitos.
? Como proceder quando os muturios

esto impedidos de ter o registro pblico de seus
contratos de compra e venda, por irregularidades
na titulao da rea do conjunto habitacional?
A irregularidade acontece quando a construo j est concluda,
mas os muturios esto impedidos de registrar seus contratos nos
Cartrios de Registro de Imveis por irregularidades anteriores. Por
exemplo, no caso de transcries obrigatrias que deixaram de ser
feitas pelas pessoas jurdicas alienantes dos imveis.
Se as leis sobre condomnios e incorporaes (n 4.591/64) e sobre

loteamentos (n 6.766/79) forem interpretadas de maneira combi-
nada, os compradores de unidades em conjuntos habitacionais tm

direito de depositar as prestaes no Cartrio de Registro de Imveis
onde eles esto transcritos ou em juzo, em vez de pagarem sua dvi-
da parcelada diretamente aos alienantes, at que a situao sobre a
titulao da propriedade seja regularizada.
A regularizao fundiria ocorre com a promessa de compra e venda
58 devidamente registrada no Cartrio de Registro de Imveis como t-
tulo do imvel que foi adquirido pelo contrato de nanciamento.

so derivadas de ocupaes de unidades situadas
em conjuntos j construdos ou semiconstrudos,
sem as cartas de habite-se liberadas?
A regularizao fundiria de todas ou de algumas das unidades
que se encontram nessa situao depende, na maioria das vezes, de
pequenas adaptaes das construes s plantas que serviram para
o licenciamento das obras e que deixaram de ser obedecidas pelos
construtores ou, mesmo no caso de terem sido obedecidas, quando
a scalizao pblica detectou desconformidade entre o material de
construo previsto e o executado.
A responsabilidade por essas falhas no poder recair sobre os com-

pradores das unidades, cabendo s associaes de moradores socor-
rerem-se do poder da Administrao Pblica ou do Poder Judicirio,
para que as irregularidades sejam resolvidas, valendo-se para isso de

todas as sanes que a lei colocar disposio dos prejudicados.

derivam de contratos de gaveta?
A orientao que vem ganhando fora nos tribunais do pas a de
que, mesmo que o agente nanceiro que possibilitou a construo
do conjunto habitacional no tenha cado ciente de que o compra-
dor original j no possui mais a unidade, no todo ou em parte, mas
sim outra pessoa por meio do contrato de gaveta (simples cesses
de posse, por exemplo), a posse deve ser respeitada, desde que as
condies do contrato original estejam sendo cumpridas.
O direito moradia o fundamento para se abrir uma negociao
de novas bases contratuais entre os atuais possuidores das unidades 59
habitacionais e os agentes nanceiros, de modo a adequar o valor
das prestaes s condies de renda dos cessionrios das posses.

originam-se de ocupaes massivas antigas, no
contestadas por quem de direito?
Nos conjuntos habitacionais em que os possuidores das unidades
autnomas com rea de at 250m2 possam provar que exercem as
posses exclusivamente para ns de moradia, por prazo igual ou su-
perior a cinco anos, deve ser utilizado o instrumento do Usucapio
Urbano. Esse instrumento cabvel quando no h oposio judicial
dos proprietrios do conjunto habitacional (empreendedor ou agen-
te nanceiro).
Sem ter recebido aviso, noticao ou citao, de quem tinha direito

de oposio s ditas posses, os atuais possuidores podem se habilitar
ao Usucapio das suas respectivas unidades, seja individualmente,
seja por meio de associao, quando essa forma de regularizao
melhor atender aos interesses e direitos que estiverem em causa.
Tais possuidores podem se habilitar ao Usucapio dos imveis, seja
na forma do ajuizamento das aes judiciais tendentes a ver declara-
do o seu domnio, seja na forma de defesa contrria a aes judiciais
contra eles propostas (ver pgina 107).
? O que fazer quando no for possvel

usar o Usucapio Urbano?
No caso de no ser cabvel o Usucapio Urbano existem outros

direitos, previstos tanto pelo Estatuto da Cidade como pelo Cdigo
Civil: o Direito Real de Uso Resolvel, o Direito de Superfcie e, at
mesmo, o Direito de Habitao.
A utilizao do Direito de Superfcie previsto no Estatuto da Cidade

e no novo cdigo civil pode ocorrer quando o proprietrio da rea
sobre a qual est construdo um conjunto habitacional concede aos
60 possuidores do mesmo o direito de construir o que j construiram.
Este direito pode ser concedido para ns de regularizao naqueles
casos em que a ocupao do conjunto habitacional deu-se quando
apenas os alicerces, ou pouco mais do que isso, tinham sido edica-
dos pelo agente construtor do conjunto.
Com base no Estatuto da Cidade o contrato de concesso do direito

de superfcie entre o proprietrio e os possuidores poder ser ce-
lebrado de forma onerosa, com o objetivo de compensar todas as
despesas que os possuidores tiveram com as acesses e benfeitorias
introduzidas no conjunto.
Uma alternativa para moradores de conjuntos habitacionais priva-

dos que tm posses no tituladas pode ser encontrada no direito real
de habitao, regulado pelo novo Cdigo Civil, que entra em vigor
em janeiro de 2003 (arts. 1.414 e 1.416). Trata-se de uma outra forma
jurdica de garantir o direito moradia previsto no art. 6o da Consti-
tuio Federal.
Por meio da constituio desse direito, a pessoa jurdica propriet-

ria do conjunto pode transferir a posse de qualquer das unidades

(apartamentos ou casas) aos seus atuais possuidores, por um prazo
determinado.
Embora a lei preveja que uma tal transferncia tenha de ser obrigato-
riamente gratuita, j que os conjuntos habitacionais aqui estudados,
de regra, esto sujeitos aos crditos reais de hipoteca, pode parecer
uma contradio a cesso de uma posse gratuita. Isso no impede
contudo que tal direito, em circunstncias de extrema necessidade
e urgncia, sirva de regularizao fundiria para posses provisrias,
exercidas, por exemplo, por pessoas que estejam aguardando so-
luo denitiva para o seu problema de moradia, dependentes de
iniciativas outras, at mesmo da Administrao Pblica interessada,
que tenha patrocinado interveno nos tais conjuntos, seja na esfera
puramente administrativa, ou na esfera judicial, at mesmo na con-
dio de assistente de multido pobre envolvida em aes possess-
rias ou reivindicatrias
Loteamentos clandestinos 61
e irregulares
Redatores de texto-base: Grazia de Grazia e Paulo Silveira Martins Leo Jr.
? O que um loteamento?
uma das formas de parcelamento do solo urbano, assim como
o desmembramento, e se diferencia deste porque no loteamento h
a abertura de logradouros pblicos, de novas vias de circulao, ou
prolongamento, modicao, alterao ou ampliao das ruas exis-
tentes.
? O que so loteamentos clandestinos e irregulares?

Loteamento irregular aquele loteamento cujo loteador, em tese,
o proprietrio da terra e cujo projeto foi aprovado pela Prefeitura,
o qual, todavia, no foi devidamente executado em geral so
aqueles sem obras de infra-estrutura. Pode ocorrer tambm que o
loteador tenha apenas apresentado o projeto para aprovao na Pre-
feitura, sem atender s outras etapas necessrias ao cumprimento
da lei n 6.766/79.
Loteamento clandestino aquele loteamento com relao ao qual

no h projeto apresentado ou aprovado pela Prefeitura. Na maioria
das vezes, a pessoa ou a empresa imobiliria que vendeu os lotes no
proprietria da terra.
?
Qual a legislao aplicvel

para a regularizao dos loteamentos?
O municpio tambm dispe de competncia para legislar sobre o
parcelamento do solo urbano. No mbito federal, foram promulga-
dos o decreto-lei n 58, de 10 de dezembro de 1937, que dispe sobre
o loteamento e a venda de terrenos para pagamentos em prestaes
e seu regulamento e o decreto no 3.079, de 15 de setembro de 1938;
ambos sofreram diversas modicaes ao longo dos anos. No nal
62 da dcada de 1970, foi editada a lei n 6.766/79, dispondo sobre o
parcelamento do solo urbano, que foi modicada recentemente, em
vrios de seus dispositivos, pela lei n 9.785, de 29 de janeiro de 1999.
? Os municpios podem ter legislao prpria

sobre regularizao de loteamentos urbanos?
Podem e devem, bem como normas especcas para ns de regula-
rizao de loteamentos, que podem ser previstas no Plano Diretor
e/ou numa lei municipal especca.
? Como os municpios devem proceder com as

irregularidades e a clandestinidade dos loteamentos?
necessria a formulao de uma poltica para regularizar lo-
teamentos clandestinos e irregulares visando contemplar as diver-
sas dimenses que envolvem o problema. Para o desenvolvimento
destas exigncias necessria a participao direta da comunidade
em todas as etapas do processo, denindo prioridades e encaminha-

mentos e tambm contribuindo na reunio de informaes e docu-
mentaes existentes sobre o loteamento, opinando, discutindo e
decidindo junto com a Administrao Pblica.
No se trata de um processo que possa ser desenvolvido apenas por

uma pessoa. Para chegar etapa nal, que a titulao, necessrio
passar pela elaborao e registro do projeto do loteamento, da rea-
lizao das obras de urbanizao e sua aceitao pela prefeitura e
estabelecer entendimentos com os Cartrios de Registro de Imveis.
Para o desenvolvimento destas exigncias preciso que a comunida-
de opine, discuta e decida junto com a administrao pblica. im-
prescindvel que a representao popular esteja presente tambm
na instncia coletiva a ser criada para discutir e denir encaminha-
mentos e prioridades da poltica de loteamentos, para o municpio.
? Como pode ser efetivada uma poltica
de regularizao de loteamentos com a participao
da comunidade?
Recomenda-se criar na prefeitura uma instncia coletiva como
63
um ncleo ou comisso que rena os rgos municipais e estaduais

envolvidos com a problemtica (Secretarias Municipais: de Obras, de
Planejamento, de Urbanismo, de Habitao, a responsvel pela ilumi-
nao pblica e a Procuradoria Geral do Municpio. Institutos e Em-
presas estatais Estaduais: Defensoria Pblica, Ministrio Pblico, Cia
de gua e Esgoto) e da populao organizada. Essa instncia um
espao de articulao tcnica e poltica para encaminhar solues
relativas ao conjunto de loteamentos e desses em relao cidade.
A instncia coletiva poder ser instituda por decreto ou lei muni-

cipal, prevendo-se a participao dos referidos rgos pblicos e de
representantes das associaes de moradores, bem como de entida-
des municipais com carter mais geral como, por exemplo, entidades
federativas de associaes de moradores ou fruns da cidade. Essa
instncia deve fazer reunies peridicas envolvendo todos os com-
ponentes.
? O municpio pode prever o programa de regularizao

de loteamentos no Plano Diretor?
conveniente que conste do Plano Diretor a previso de um pro-
grama de regularizao de loteamentos, inclusive relacionando-o
instituio de ZEIS (Zonas Especiais de Interesse Social), de maneira a
orientar e favorecer a regularizao.
De acordo com o artigo 3 da lei n 6.766/79, somente ser admiti-

do o parcelamento do solo para ns urbanos em zonas urbanas, de

expanso urbana ou de urbanizao especca, assim denidas pelo
Plano Diretor ou aprovadas por lei municipal.
64
? Como iniciar um processo de regularizao
de loteamento irregular?
Pela lei n 6.766/79, o loteador obrigado a elaborar projeto de lo-
teamento, pedir sua aprovao prefeitura e depois registr-lo no
competente Cartrio de Registro de Imveis, alm de ser obrigado a
realizar obras de infra-estrutura do loteamento. Porm, com relativa
freqncia, deixa de faz-lo no todo ou em parte. Ao identicar o no-
cumprimento de qualquer destas obrigaes, o municpio, em razo
de denncia dos moradores, ou por meio de vistoria ou levantamento
do rgo responsvel pela scalizao dos loteamentos, deve iniciar
o processo de regularizao mediante noticao ao loteador para
regularizar a rea. Essa noticao, judicial ou extrajudicial (art. 49,
lei n 6.766/79, por Cartrio de Registro de Ttulos e Documentos da
Comarca da situao do imvel ou de quem deve receb-las), a pri-
meira etapa no processo de regularizao de qualquer loteamento
irregular ou clandestino. Ela pode ser promovida pelo morador, pelo
Ministrio Pblico ou pelo municpio atravs da Procuradoria Geral.
A participao dos moradores e das comunidades nos processos de

regularizao de loteamentos fundamental, pois so eles os agen-
tes que despertam o processo e so os maiores interessados em sua

concluso. Os moradores podem procurar o Ministrio Pblico ou a
Prefeitura j tendo em mos a noticao. Entretanto, desacon-
selhvel que o morador, que fez a noticao individualmente leve
adiante todo o trabalho, pois, sozinho, ele tende a ser facilmente ven-
cido pelo loteador. Deve, assim, provocar as aes do Ministrio Pbli-
co e da Prefeitura para o processo de regularizao ter continuidade.
? Quais providncias iniciais so necessrias

ser tomadas pelo municpio no processo
de regularizao de um loteamento?
> Fazer o levantamento fundirio, topogrco e urbanstico
preliminar de cada loteamento;
> Noticar o loteador responsvel pela irregularidade do lote-

amento, devendo ser suspenso pelos adquirentes de lote o
pagamento das prestaes, que passar a ser feito em conta
vinculada com incidncia de juros e correo monetria; a
movimentao dessa conta depender de prvia autoriza- 65
o judicial (vide 1o, do art. 38, lei n 6.766/79). Convm
que a matria seja regulamentada em provimento da Corre-
gedoria Geral do Tribunal de Justia, inclusive quanto atu-
ao cabvel do competente Ofcio de Registro de Imveis.
? O que fazer quando o loteador

no atende noticao?
isso que costuma acontecer. Nesses casos, a prefeitura poder
regularizar o loteamento, o que costuma ser um processo longo,
no qual haver necessidade de uma permanente interao com a
associao de moradores do local e do conjunto de organizaes
sociais que objetivam a regularizao. As verbas despendidas pela
Prefeitura com a regularizao de loteamentos podero ser ressarci-
das mediante levantamento, aps autorizao judicial, dos depsitos
efetuados na suspenso de pagamentos, nos termos da lei n 6.766/
79, ou exigidos em juzo de cada loteador.
? Aps a noticao, que medidas administrativas

e legais devem ser tomadas pelo municpio?
Concluso do levantamento fundirio, topogrco
e urbanstico do loteamento;
Elaborao de plano de urbanizao e vinculao desse

plano s leis oramentrias municipais (oramento anual,
oramento plurianual e lei de diretrizes oramentrias);

Elaborao ou adequao do Projeto de Loteamento,

se necessrio;
Reconhecimento dos logradouros pblicos;
Aprovao dos projetos de abastecimento de gua e esgoto

pela concessionria ou pelo rgo competente;
66 Aprovao do Projeto de Loteamento pela Prefeitura, caso
isso ainda no tenha ocorrido;
Aceitao, pela Prefeitura, das obras de infra-estrutura

e urbanizao do loteamento;
Aceitao, pela Prefeitura, da construo das casas

existentes em cada lote;
Encaminhamento do projeto aprovado do loteamento e

do termo de aceitao das obras para registro no Cartrio
de Registro de Imveis. Para isso, bem como para o registro
dos contratos relativos a cada lote, no competente Ofcio do
Registro de Imveis, ser de grande auxlio a existncia de
provimento da Corregedoria Geral do Tribunal de Justia. Em
alguns estados, como So Paulo e o Rio de Janeiro, j exis-
tem provimentos que podem ser utilizados como modelo.
A titulao de cada lote pode ser obtida por instrumento

particular, escritura pblica ou ao de Usucapio.
Registro dos lotes e das construes no cadastro do IPTU.
+ O municpio poder tambm isentar, por lei, os adquirentes de

lotes do pagamento do Imposto de Transmisso Intervivos de Bens
Imveis (ITBI). No municpio do Rio de Janeiro, isso foi disciplinado
pela lei municipal n 3.335/01, restrito para loteamentos inscritos
no programa de regularizao fundiria.
A Prefeitura poder providenciar, aps a concluso da noticao, a

individualizao dos lotes no cadastro scal da Secretaria Municipal
de Fazenda, para que o loteador no continue onerando o morador
com cobranas abusivas, visto que muitos loteadores no pagam
Prefeitura o imposto da rea maior e cobram do adquirente quota
parte, acumulando grandes dvidas scais. Por outro lado as Prefei-
turas cobram o IPTU a partir do registro da benfeitoria e o morador
alm de pagar o imposto relativo sua casa paga para o loteador
uma parte do imposto que fruto da sua irregularidade.
67
No Rio de Janeiro
No municpio do Rio de Janeiro, foi implantado, em
1983, o Ncleo de Regularizao de Loteamentos, na
Procuradoria Geral do Estado a partir da demanda do
movimento organizado atravs da FAMERJ (Federao
Estadual de Associaes de Moradores). A partir da leitura
compartilhada da lei n 6.766/79, realizada em reunies
semanais, foram sendo delineados os princpios para uma
poltica de regularizao. Coube Procuradoria Geral do
Estado:
a) elaborar, ajuizar e acompanhar as noticaes

judiciais aos loteadores suspendendo o pagamento das
prestaes dos adquirentes, que passaram a ser feitas
numa conta vinculada no BANERJ;
b) sugerir a edio de provimentos Corregedoria

da Justia, de maneira a possibilitar a regularizao;
c) contatar e integrar ao Ncleo a Defensoria

e o Ministrio Pblico.
J o movimento organizado conquistou:
a) a integrao ao Ncleo de entidades e rgos pblicos

municipais e estaduais, como Iplan-Rio, Secretaria de
Obras e Urbanismo, rgo responsvel pela iluminao
pblica, a Companhia de guas e Esgoto (CEDAE);
b) uma quantia do oramento do municpio para as obras

de urbanizao;
c) a conscientizao dos moradores de loteamentos

para a luta coletiva e a suspenso do pagamento das
prestaes ao loteador, com o respectivo depsito em
conta vinculada no BANERJ;
d) o encaminhamento das denncias de irregularidades,

e de agresses e ameaa vida dos adquirentes de
lotes;
68 e) impedir, junto com a Defensoria, as ameaas de
despejo;
f) o acompanhamento e a scalizao da execuo das

obras de urbanizao
g) a discusso dos encaminhamentos jurdicos, polticos e

administrativos.
O Ncleo, que desde 1987 foi institucionalizado por decreto

na Prefeitura do Rio de Janeiro, possibilitou a regularizao de
quase duzentos loteamentos, chegando, mais recentemente,
fase da titulao, que est sendo enfrentada bravamente
pelos moradores junto com a Defensoria Pblica.
So quase vinte anos de desbravamento jurdico, poltico

e administrativo para conquistar a regularizao dos
loteamentos irregulares e clandestinos.
?
Que medidas podem ser tomadas pelo Ministrio

Pblico, enquanto componente da instncia coletiva
do municpio para regularizar loteamentos?
Existindo o loteador ativo, a Prefeitura deve encaminhar as de-
nncias para o Ministrio Pblico, que poder colher as informaes
a respeito de cada caso, requisitar a instaurao de inqurito e des-
fechar as aes penais cabveis, quando for o caso. Poder tambm
cobrar das autoridades responsveis pela manuteno da Segurana
Pblica garantias populao, nos casos em que h ameaa vida
ou perseguio aos moradores que zeram a denncia.
? Que aes podem ser promovidas pela Defensoria
Pblica ou pelos rgos ou entidades de assistncia
jurdica enquanto componentes da instncia coletiva
do municpio para regularizar os loteamentos?
69
Atuao na proteo e tutela dos direitos coletivos e indi-

viduais, como, por exemplo, por meio de ao civil pblica
(proposta pela associao dos moradores), por se tratar de
envolvimento de uma determinada comunidade dentro
de um contexto que envolve centenas de outras. Qualquer
perda de lote signica uma perda irreparvel para a comuni-
dade e para o conjunto dos loteamentos irregulares e clan-
destinos. A contestao a reajustes abusivos de prestaes,
entre outras, de fundamental importncia;
Atuao na proteo dos direitos individuais atravs da an-

lise e avaliao jurdica da documentao relativa aqui-
sio de cada lote, com vistas s providncias cabveis em
cada caso para encaminhar a titulao.
? Como proceder nos casos em que a rea

na qual foi realizado o loteamento no estiver
registrada no Cartrio de Registro de Imveis
em nome do loteador?
Ser necessrio verificar quais as medidas cabveis, objetivando
suprir tal falta. Um dos caminhos possveis, em tese, para a regula-
rizao dos ttulos aquisitivos em nome dos adquirentes o ajuiza-
mento de aes de Usucapio individuais ou coletivas. A prefeitura
dever, em tais casos, tomar algumas medidas especcas com vistas
regularizao do loteamento, como, por exemplo, aprovar projeto
de alinhamento e arruamento e realizar a urbanizao.

70
Ocupaes e favelas
Redatoras de texto-base: Fernanda Carolina Vieira da Costa (aspectos jurdicos) e Laura
Machado de Mello Bueno (aspectos urbansticos)
? O que so ocupaes e favelas?

So reas ocupadas espontaneamente ou de forma organizada por
pessoas de baixa renda, nas quais diferentemente dos loteamen-
tos e dos conjuntos habitacionais no se estabelece nenhuma re-
lao jurdica formal entre os ocupantes e os proprietrios das reas
privadas ou pblicas.
Uma das principais caractersticas destas ocupaes a insegurana

jurdica dos ocupantes em razo da possibilidade de conito fundi-
rio, e a ameaa concreta de expulso com base em aes judiciais
de reintegrao de posse. Outra caracterstica desta ocupao a
existncia de um parcelamento, uso e ocupao do solo informal
que no se enquadra nas normas das legislaes de uso e ocupao
do solo nem nas da legislao ambiental.
A existncia de ocupaes e favelas situadas em reas particulares

tem gerado uma tenso constante, pois muitas vezes resultam em
despejos violentos e principalmente na violao do direito moradia
com derrubada de casas e perda dos utenslios e bens mveis dos
ocupantes.
? Que elementos so necessrios para decidir se uma

ocupao ou favela deve ser regularizada?
Devero ser realizados estudos e avaliaes que subsidiaro
tcnica e politicamente a deciso nal. preciso tambm haver um
parecer social e urbanstico que dever atestar a possibilidade de
urbanizao da rea em questo e, por ltimo, informaes prelimi-
nares acerca da situao jurdico-fundiria.
? Como iniciar um processo de regularizao fundiria
de ocupaes ou favelas?
A primeira coisa a ser feita a pesquisa sobre a situao fundiria
dos terrenos ocupados para descobrir a quem pertencem, identi-
71
cando se as reas so pblicas ou particulares. Essa pesquisa dever

ser feita na prpria Prefeitura e nos Cartrios de Registro de Imveis.
Deve ser feito um levantamento planialtimtrico, com os dados ob-
tidos nas empresas de gua, esgoto e energia eltrica, para vericar
interferncias com outras redes e fazer o cadastramento. Deve-se
incluir o levantamento das ruas e edicaes da favela.
A urbanizao de favelas de determinada cidade ou regio deve

resolver os problemas urbansticos e ambientais e possibilitar condi-
es sanitrias, de conforto e de segurana urbana.
Os projetos devem ser estudados e aprovados caso a caso. desacon-

selhvel denir um cdigo de obras ou um modelo para as favelas e
assentamentos irregulares, que indicariam um padro urbanstico
de segunda linha para essa parcela dos cidados.
O processo de elaborao do projeto e de execuo das obras tam-

bm parte do processo de construo, e por isso deve ser participa-
tivo.
? Como fazer um plano de urbanizao

em ocupaes e favelas?
Um plano de urbanizao dever conter as normas especiais de
uso e ocupao do solo e os critrios para a regularizao, denindo
como devero ser aplicados os instrumentos de regularizao para
uma rea privada e para uma rea pblica
Deste plano deve fazer parte um projeto de urbanizao, que apre-

sente as obras que devero ser executadas para a regularizao.
O projeto deve incluir denio e, se for o caso, propor alargamento
ou ampliao do sistema virio, diferenciando o sistema com acesso
a veculos do de pedestres, individualizando as ligaes de gua, es-
72 goto e energia atravs de suas redes e a forma de acesso coleta de
lixo, alm das normas edilcias e dos espaos pblicos.
O processo de elaborao do projeto e de execuo das obras tam-

bm parte do processo de construo da cidadania, e por isso deve
ser participativo. Alm disso, as obras sero executadas com os mo-
radores morando na rea, causando muitos incmodos. necessrio
que eles estejam informados e concordando com as intervenes.
? Como garantir o sucesso dos programas

de urbanizao?
O sucesso depende da existncia de outras aes como:
Projeto e obras de preveno de acidentes ambientais, por

exemplo, obras de conteno de encostas e sistema de dre-
nagem;.
Atendimento s ocorrncias emergenciais (enchentes, des-

lizamentos de terra, desabamentos, incndios etc.) por um

sistema planejado de defesa civil;
Produo de novas unidades habitacionais para transferir os

moradores de favelas em rea de risco. Para isso, necessrio
um trabalho de gesto de conitos e a apresentao de uma
soluo denitiva para os moradores;
A urbanizao de uma favela deve fazer parte de um conjun-

to de intervenes visando complementar a urbanizao de
reas mais amplas (ligaes do sistema virio, rampas, play-
ground etc.);
fundamental que no processo de urbanizao e regulariza-

o, a rea seja includa nas rotinas de orientao e scaliza-
o do uso e ocupao do solo e de manuteno urbana. So-
mente assim se evita a deteriorao das obras e a recriao
de situaes de irregularidade.
? Quais so os procedimentos
para o projeto urbanstico?
Levantamento planialtimtrico
73
O levantamento planialtimtrico deve ser compatvel com os

levantamentos e cadastros das empresas de gua, esgoto e
energia eltrica para vericar interferncias com outras redes
e fazer o cadastramento, e facilitar posterior integrao das
obras nos cadastros ociais. Deve-se incluir o levantamento
das ruas e edicaes da favela e dos logradouros pblicos
existentes no seu entorno.
Concepo geral do projeto urbanstico, procurando:
> inserir e integrar a ocupao na malha urbana circun-

vizinha, denindo o tamanho da favela em relao do
tamanho mdio dos quarteires que a cercam; sendo a
favela maior que um quarteiro, aconselhvel alargar
vias para viabilizar o acesso a servios e de veculos;
> aproximar as caractersticas da rea de projeto s pr-

ticas de manuteno e servios urbanos e ao padro de
acessibilidade urbana, garantindo a auncia de pedes-
tres e veculos como caminhes de coleta de lixo;
> evitar desnveis topogrcos muito acentuados, possibili-

tando o acesso confortvel, com patamares de descanso
nas escadas, ou rampas que ajudem no transporte de
mercadorias (pacotes, botijes de gs etc.).
Traado do sistema virio
Dois fatores so importantes:

> a viabilidade da implantao e operao da rede de gua

e esgoto e da retirada do lixo domiciliar atravs do siste-
ma virio. Neste caso, a forma de operao e manuten-
o dos sistemas de coleta de esgoto e de lixo o mais
importante.
> a ecincia dos sistemas de infra-estrutura, largura de

ruas e vielas e condies de conforto e segurana.
74
? Como a infra-estrutura urbana deve ser pensada?
A implantao dos equipamentos urbanos deve fazer parte de
uma ao mais abrangente que inclua os moradores sem diferenci-
los. Escolas e postos de sade podem ser xados dentro do prprio
bairro, nas favelas menores. Os grandes complexos podem at reque-
rer a remoo e reassentamento de equipamentos e servios. Apenas
favelas de grande porte precisam da implantao de equipamentos
especcos.
Enquanto as solues urbansticas no convencionais tm tido bom

resultado nessas reas, para as redes de gua e esgoto as solues
convencionais so as mais indicadas, especialmente pela facilidade
de integrao posterior s rotinas de operao e distribuio. Assim,
custos mais altos na implantao podem justicar custos muito re-
duzidos de operao e manuteno.
Sobre a infra-estrutura urbana:
gua
Deve-se prever para os favelados um consumo per capita de

gua e um crescimento populacional iguais aos dos mora-
dores do restante da cidade. Indicadores demogrcos para
a cidade, a regio e a populao em favelas so tambm es-
senciais na elaborao dos planos de saneamento.
Drenagem
Quando a favela encontra-se em fundo de vale, junto a um

crrego, situao muito comum, o crrego dever ter um
tratamento de modo que a favela urbanizada se apresente
como uma soluo, uma melhoria para o sistema urbano de
drenagem. Quando a favela ocupa rea com declividades
variadas deve-se buscar solues de drenagem compatveis
com as solues de conteno de terrenos e integradas, sem-
pre que possvel, s solues de circulao, como por exem-
plo, as escadas drenantes.
Esgoto
75
necessrio vericar se h possibilidade de lanar, na rede
pblica, o esgoto coletado na favela. O projeto deve prever
o espao e as condies operacionais para a implantao e
manuteno da rede. fundamental que as instalaes sa-
nitrias das casas sejam vericadas e substitudas, quando
for o caso.
Embora a grande maioria de nossas cidades no tenha tra-

tamento de esgoto, e, s vezes, nem mesmo um projeto, de
interceptao e tratamento de esgotos, ao desenvolvermos
um projeto de urbanizao de favela devemos buscar sua
compatibilizao com os sistemas.
Coleta de lixo
A coleta de lixo deve ser encarada como um servio pblico,

no qual a populao tem seu papel, mas no a responsabili-
dade operacional. A coleta local deve ser integrada coleta
urbana.
? Como deve ser pensada a habitao?

Pelo tamanho do lote: estudos indicam o uso generalizado do pa-
dro de 40m2 a 45m2 de rea para os menores lotes. Quando a frao
for menor, o ideal que essas casas sejam refeitas, sob a forma de ca-
sas sobrepostas ou pequenos edifcios. Deve-se orientar para a exis-
tncia de um recuo frontal de 50cm para execuo das fundaes e
ligaes em rede fora da rea pblica. importante estar comprome-
tido com a busca de padres bsicos de habitabilidade, considerando,
por exemplo, aerao e insolao.
Quando o projeto exige a demolio total ou parcial das casas exis-

tentes, o procedimento dever ser negociado com a comunidade. Se
for necessria a mudana da famlia para uma nova unidade poss-
vel pensar que o valor da casa demolida seja descontado do valor do
nanciamento. Quando o projeto exige a demolio total ou parcial
das casas existentes, o procedimento dever ser negociado com a co-
munidade. Essa uma das razes por que muito importante a exis-
tncia de um plano de urbanizao prvio ao processo de titulao.
76 Deve ser tambm proporcionada assessoria a projetos e orientao
de canteiro para as unidades habitacionais, pois comum que, com
a urbanizao e perspectiva de regularizao, as famlias passem a
investir em reformas e ampliaes das casas. Mas, sem orientao
tcnica, essas obras podem causar outros problemas e dicultar a
prpria regularizao.
Em casos de favelas de altas densidades, possvel trabalhar com a

idia de urbaniz-la em parte ou no todo, com o uso da verticalizao.
? Como devem ser denidas

as formas de execuo das obras?
Um programa de interveno em favelas de grande extenso deve
contemplar diferentes formas de execuo das obras, assegurando
ao Executivo certa maleabilidade e agilidade para responder aos
diferentes pers da demanda e s diferentes condies das favelas.
fundamental que se dena a forma de execuo da obra antes do
fechamento do projeto.
As obras podem ser executadas de diferentes formas: por adminis-

trao direta, quando a prpria Prefeitura ou uma empresa privada
executa as obras, e por isso deve dispor de mo-de-obra adequada,
mquinas, ferramentas e equipamentos; ou por mutiro autogerido,
onde quem constri so os prprios benecirios. As duas formas
podem ser mescladas, por exemplo, a Prefeitura executa obras de
infra-estrutura bsica e as unidades habitacionais so construdas
pelos benecirios. O mutiro possibilita encontro de habilidades.
No se deve confundir, porm, a participao social, essencial nas
obras que procuram cidadania, com exigncias de participao em
mutiro.
? Como deve ser feito o plano de obra?

O plano de obra deve fazer parte do projeto. Deve tambm, prever
por qual trecho comear, quais os momentos de interdio de trfe-
go etc. O plano de obra deve conter uma programao de trabalho,
educao (quais as mudanas de hbito e vantagens trazidas pelas
obras) e participao da populao (quais so os direitos e deveres 77
que moradores e gestores de manuteno urbana passam a ter com
as obras).
? Como devem ser utilizados os servios de terceiros?
Levantamentos complementares e adaptaes de projeto
Quando vai ser iniciada a obra, comum constatar novas ca-

sas ou ampliaes, mudanas na topograa decorrentes de
chuvas e escorregamentos etc. O contrato deve prever esses
levantamentos que vo subsidiar as adaptaes de projeto.
Transporte de mudanas
A mudana das famlias deve ter sua viabilidade garantida

prevista no contrato da obra, caso o poder pblico no tenha
disponibilidade de faz-lo com recursos prprios.
Demolio parcial e fornecimento de materiais

para remanejamento
Quando necessria a demolio parcial de uma cerca,

muro, ou mesmo de parte de uma casa da favela preciso
haver uma soluo pr-negociada com os moradores, pois,
comum ter de paralisar as obras porque o morador no abre
mo de uma indenizao que o poder Pblico no previu.
A execuo das ligaes
Para garantir a ecincia das redes, vale a pena executar

junto com as obras da rede as ligaes de esgoto das

habitaes existentes para corrigir possveis problemas.
Limpeza/desentupimentos
Uma obra de urbanizao pode durar muitos meses e at

anos. Nesse perodo, as obras j executadas estaro em uso
sendo um grande desao garantir a manuteno durante as
obras, quando os setores responsveis ainda no aceitaram e
cadastraram a rea nem a incluram em suas rotinas. O mau
78 uso, especialmente das redes de esgoto e drenagem, pode
acarretar entupimentos, obstrues e at o colapso das redes
executadas.
? E aps a obra?
Desde a elaborao do projeto deve-se requerer a criao de uma
forma de scalizao e controle da rea. O projeto de urbanizao, ou
seu as built, deve ser entregue aos setores competentes para que
os assentamentos sejam considerados parte integrante da cidade, e
dessa forma possam usufruir dos servios pblicos e de manuteno.
interessante instalar na comunidade um escritrio da Prefeitura
para orientao urbanstica e social dos moradores da rea.
? Qual o instrumento que tem sido mais utilizado

para a regularizao urbanstica das ocupaes
e favelas?
O instrumento que tem sido mais utilizado so as ZEIS, que so
uma categoria especca de zoneamento da cidade, permitindo a

aplicao de normas especiais de uso e ocupao do solo, para que
se promova a regularizao urbanstica e a regularizao fundiria
em determinadas regies.
Com a adoo de normas especiais com restries urbansticas para

empreendimentos imobilirios, busca-se preservar a forma de apro-
priao do espao feita pelos ocupantes e viabilizar a permanncia
da populao em locais centrais e privilegiados da cidade. Dessa for-
ma, as ZEIS tm contribudo para garantir o acesso da populao de
baixa renda terra e aos servios bsicos.
? Como fazer a regularizao jurdica das favelas
situadas em reas particulares?
O Usucapio o instrumento indicado, desde que o interessado
preencha os requisitos bsicos. Pode ser utilizado de forma indivi-
79
dual ou coletiva, dependendo de cada situao. Outro recurso que

pode ser utilizado o Direito de Superfcie. Com base no Estatuto
da Cidade, o proprietrio pode conceder o direito de superfcie do
seu terreno para o municpio, a m de que este realize a urbanizao
e a regularizao fundiria. No contrato de concesso do direito de
superfcie poder constar a transferncia, feita pelo municpio, dos
lotes ou moradias para os ocupantes da rea.
Outro instrumento possvel a doao, que pode ser feita na moda-

lidade de doao com encargo, na qual o Municpio se responsabiliza
em promover a urbanizao e a regularizao fundiria.
? E quando a rea do terreno da ocupao

ou favela for pblica?
Neste caso, podem ser utilizadas: a CDRU, a Concesso Especial de
Uso para ns de Moradia, a Cesso e Promessa de Cesso de Posse
e Compromissos de Compra e Venda e a doao. Para a denio do
instrumento adequado o Poder Pblico ter de considerar os seguin-
tes elementos:
Origem da rea pblica
No caso de rea pblica desapropriada, cuja titularidade

ainda no do Poder Pbico, o instrumento mais adequado
o da cesso ou da promessa de cesso de posse. Para as
reas pblicas originadas de doao, os instrumentos mais

adequados so a CDRU ou a Concesso Especial de Uso para
ns de Moradia.
80
Origem da ocupao ou favela
A populao pode ter ocupado espontaneamente a rea, ou

ter sido removida pelo Poder Pblico por estar situada em
rea de risco, para ser atendida por projetos habitacionais de
interesse social.
Tempo de durao da ocupao
Se a ocupao tiver mais de cinco anos, for anterior a 31 de

julho de 2001, e no tiver sofrido ao judicial por parte do
Poder Pblico, o instrumento mais adequado o da Conces-
so Especial de Uso para ns de Moradia.
Grau de urbanizao
Se as casas e lotes existentes forem decorrentes de um plano

de urbanizao feito pelo Poder Pblico, poder ser utilizada
a CDRU coletiva.
Recursos destinados para a urbanizao

e regularizao
Se existir a necessidade de nanciamentos habitacionais

para os moradores, poder ser aplicada a CDRU onerosa, ou a
cesso ou promessa de posse onerosa, que pode ser conver-
tida para compromisso de compra e venda.
A regularizao fundiria de reas pblicas tambm pode ocorrer

atravs da doao, transferindo a titularidade do bem para o be-
necirio por meio de contrato de doao. Muitos municpios no
optam por este ltimo instrumento, pois entendem que a CDRU per-
mite manter um controle maior sobre as possveis transferncias das
reas de regularizao fundiria entre particulares.
? Que procedimento deve ser adotado quando a rea

pblica ocupada uma rea de uso comum do povo
(ruas, praas etc.) ou uma rea especial?
necessrio promover a desafetao do bem. O processo inicia-
do com a autorizao legislativa visando a mudana da destinao
do bem pblico, ou seja, ele deixar de ser um bem de uso comum
do povo ou especial e passar a ser um bem disponvel ou bem do- 81
minial. Assim, o bem pblico pode ser transferido a um proprietrio
particular
Prova da posse coletiva

A prova da posse coletiva, por mais de cinco anos, de uma
rea pblica pode ser efetuada atravs dos seguintes
documentos:
Registro das crianas na escola e dos moradores no

posto de sade;
Existncia de equipamentos pblicos e comunitrios

na rea pblica ocupada (escolas, creches, centro
comunitrio, posto de sade);
Prestao de servios de coleta de lixo, transporte

pblico, fornecimento de energia e gua;
Iluminao pblica;
Mapas e fotos areas.
? As reas pblicas desafetadas

precisam ser registradas?
Sim, aps a desafetao das reas preciso registr-las no Cartrio
de Imveis de Registros Pblicos. Podem surgir alguns obstculos,
pois certos cartrios entendem que, nos loteamentos anteriores lei
n 6.766/79, as reas destinadas a ruas e praas s passariam a inte-

grar o patrimnio do municpio se tivesse ocorrido a doao formal
por parte do loteador.
82
Em Recife
Em Recife (PE), foi ajuizada ao de Suscitao de Dvida
para esclarecer a necessidade de haver ou no a doao
formal, por parte do loteador, das reas desafetadas. A
sentena determinou o registro das desafetaes e armou
no ser necessria a doao formal, por parte do loteador,
das reas destinadas a ruas e praas para que as mesmas
passem a integrar o patrimnio do municpio na qualidade
de bem de uso comum do povo.
Habitaes coletivas
de aluguel ou cortios
? O que um cortio?
um imvel destinado locao residencial com mais de uma
unidade habitacional, que em geral apresenta condies precrias
de habitabilidade com risco para a sade ou de vida. Os cortios tam-
bm so habitaes irregulares em razo da precariedade da relao
de locao entre o proprietrio ou locador do imvel e os moradores
(locatrios ou sublocatrios).
? Que problemas devem ser enfrentados

na regularizao dos cortios?
Condies de habitabilidade dos imveis extremamente
precrias;
Tarifas de gua e energia eltrica elevadas devido precarie- 83
dade das instalaes no imvel, gerando uma sobrecarga do
consumo;
Violncia por parte dos exploradores dos cortios (intermedi-

rios) com a ocorrncia de despejos violentos, independentes
de ao judicial, aumentos abusivos do valor do aluguel, re-
cusa de fornecer recibo, corte intencional da gua e luz etc.;
Insegurana quanto permanncia, j que no h uma

relao formal de locao;
Falta de reconhecimento dos direitos dos moradores pelo

Poder Judicirio.
? Quais so os objetivos da regularizao dos cortios?

> Melhorar as condies de moradia dos grupos sociais
que vivem em situao permanente de risco sade
e segurana;
> Assegurar a permanncia dos moradores, reconhecendo

seus direitos como direitos de inquilinos;
> Garantir a cobrana adequada de tarifas como as

de gua e luz;
> Incorporar nos processos de revitalizao urbana de ncleos

histricos das reas centrais a utilizao de imveis para
habitao popular atravs da construo de habitaes

coletivas ou reforma de prdios e imveis para estes ns.
84
? Como a Lei de Locao pode ser aplicada
para a regularizao dos cortios?
Os moradores de cortios devem ser considerados titulares de
direitos como locatrios ou sublocatrios de habitaes coletivas
multifamiliares. A Lei de Locao reconhece que a caracterizao
do imvel como habitao coletiva multifamiliar (casas, cmodos,
penses e repblicas), na qual se enquadram os cortios, d aos mo-
radores o direito de serem tratados legalmente como locatrios ou
sublocatrios. Isso ocorre mesmo que no exista um contrato escrito
de locao entre o proprietrio e os moradores, uma autorizao es-
crita que permita ao locatrio efetuar a sublocao, ou um contrato
escrito de sublocao entre o locatrio (intermedirio) e o morador,
? Os moradores de um cortio podem exigir reformas

ao proprietrio?
Sim, se o Poder Pblico considerar que o imvel no tem condies
adequadas de habitabilidade. O municpio, atravs dos seus rgos
responsveis pela scalizao e controle das condies da habitao
e de uso dos imveis urbanos, pode vistori-los e declarar que aque-

les que esto em condies precrias devem ser objeto de obras ou
reforma, de modo a conferir condies adequadas de moradia. Aps
a declarao de precariedade do imvel, os moradores podem reali-
zar o depsito judicial dos aluguis e dos encargos locatcios devidos,
at que a obrigao de reformulao do imvel seja cumprida pelo
locador. Nos casos em que o proprietrio no reformar o imvel, o
valor dos depsitos pode ser utilizado para a execuo das obras.
? Que medidas devem ser tomadas para regularizar

os cortios por meio da Lei de Locao?
Os cortios devem ser identicados e, se for o caso, declara-
dos pela Administrao Municipal em condies precrias
de habitao.
Os critrios de habitao adequada para os cortios devem

ser estabelecidos por lei municipal. Os moradores devem ser
considerados como sujeitos de direitos de Uso para ns de
Moradia dos imveis urbanos destinados locao residen- 85
cial.
Se o cortio for sublocado, deve ser celebrado um contrato

entre o proprietrio e os moradores dos cortios que asse-
gure o direito de Uso para ns de Moradia do imvel, elimi-
nando o intermedirio. Para esse m poder ser utilizada a
CDRU coletiva ou o direito de superfcie.
Se necessrio, devem ser utilizados recursos pblicos, de

forma complementar ao recurso oriundo dos aluguis pa-
gos pelos moradores, para a realizao das obras e reformas
necessrias.
? Que aes podem ser promovidas

pelo Poder Pblico municipal?
Identicao das reas com grande concentrao de corti-
os e constituio de um cadastro dos imveis declarados
como cortios, que contenha informaes sobre as condi-
es de habitabilidade, sobre a relao jurdica entre o pro-
prietrio e os moradores e sobre a situao jurdica dos im-
veis, incluindo a existncia de dvidas e encargos tributrios
no quitados.
Constituio de programas de recuperao, renovao e re-

gularizao de reas com grande concentrao de cortios
valendo-se de nanciamentos para promover projetos de
habitao de interesse social destinados a populao resi-
dente nos cortios;
Constituio de linhas de nanciamento direto para asso-

ciaes ou entidades representativas de moradores de corti-

o visando a aquisio de imveis para ns de moradia ou a
realizao de reformas nos imveis enquadrados na catego-
ria de cortios;
Disponibilizao de assistncia tcnica e jurdica gratuita

aos moradores, atravs da Defensoria Pblica, de servios
municipais de assistncia jurdica ou mediante convnios
86 com entidades que tenham como nalidade a prestao
desses servios.
? Que instrumentos podem ser utilizados

para regularizar os cortios?
Entre os instrumentos que podem ser utilizados para regularizar
os cortios podemos destacar a instituio de ZEIS, a locao social,
a CDRU e o direito de superfcie.
A locao social de imveis particulares pode ocorrer quando o im-

vel que se caracteriza como cortio, declarado pelo Poder Pblico em
condies precrias de habitabilidade, for objeto de reforma com
recursos pblicos. Nesse caso o proprietrio pode ceder o imvel me-
diante locao para o Poder Pblico (estadual ou municipal) ou dire-
tamente para o grupo de moradores do cortio, atravs da celebrao
de um contrato de locao.
Em So Paulo
No municpio de So Paulo a lei n 10.928/91 dispe sobre as

condies de habitao dos cortios, denindo as medidas,
os instrumentos e programas destinados a conferir moradia
digna para a populao moradora dos cortios. Amparando
as intervenes em cortios, o estado de So Paulo, atravs da
lei n 10.365/99, constituiu um Programa de Locao Social.
O artigo 4o dene os critrios de preferncia para a escolha
dos benecirios que sero atendidos pelo programa. Os
critrios so os seguintes: habitar em condies subumanas,
em rea de risco iminente ou ter a habitao sido atingida
por alguma espcie de catstrofe; ter lhos matriculados
em escolas ou cursos educacionais regulares; ser mulher ou
arrimo de famlia; ser idoso em estado de abandono.
Condomnios rurais 87
Redator de texto-base: Jos Carlos de Freitas
? O que so condomnios rurais?

So glebas na zona rural dos municpios loteadas e utilizadas
como condomnios, ou seja, cada proprietrio recebe uma frao
ideal da rea, sem que ela seja ocialmente urbanizada. Os lotes so
freqentemente utilizados para ns urbanos, como chcaras, stios
ou casas para o lazer de m de semana.
? Por que os condomnios rurais so irregulares?

Os condomnios rurais levam zona rural dos municpios uma
forma de expanso no planejada, da qual no se pode cobrar im-
posto territorial municipal (pois o imposto arrecadado o ITR, pela
Unio). Entretanto, a existncia desses condomnios onera a zona
urbana, pois exigir, ao longo dos anos, a prestao de servios p-
blicos (transporte pblico, coleta de lixo), a execuo de obras (redes
de esgoto, captao de gua, iluminao pblica e domiciliar, escoa-
mento de guas pluviais) e a implantao de equipamentos sociais e
comunitrios (escolas, creches), com custos geralmente suportados
pelo Poder Pblico municipal.
Criados como condomnios, no mais das vezes so implantados, de

fato, como loteamentos, mediante abertura de ruas e demarcao
das fraes ideais verdadeiros terrenos cercados e destacados do
todo, como unidades independentes entre si.
? Como o municpio pode regularizar

os condomnios rurais?
Caber aos municpios a denio da modalidade de regularizao
urbanstica desses empreendimentos, que pode ser na forma de um
parcelamento do solo ou de condomnio legalizado, mas sempre com
a preocupao de exigir do empreendedor a implantao do sistema
88 virio e das obras e equipamentos necessrios integrao dessa
comunidade ao tecido urbano.
? Que medidas devem ser tomadas se a opo

for pelo parcelamento do solo?
> Alterar a classicao de zona rural para zona urbana, de
expanso urbana ou de urbanizao especca, nos termos
do artigo 3, da lei n 6.766/79;
> Editar lei especca com requisitos urbansticos peculiares

ao uso e ocupao do local (largura das ruas, recuos dos
lotes, uso residencial ou misto, unifamiliar ou multifamiliar
etc.), incluindo preferencialmente o parcelamento, em rea
abrangida por zona especial de interesse social (ZEIS);
> Exigir a execuo de obras de infra-estrutura, inclusive a

expanso e interligao das redes de gua, esgoto e energia
eltrica, comumente distantes dessas localidades;
>
Exigir a doao de reas ao domnio municipal (sistema

virio, praas, reas verdes e institucionais, espaos livres de
uso comum do povo, reas de lazer etc.) ou cobrana da di-
ferena das reas faltantes, na forma do artigo 43, pargrafo
nico, da lei n 6.766/79, mesmo que a regularizao seja
feita pelo municpio, nos termos do artigo 4 dessa lei;
> Exigir a reparao ou compensao dos danos ambientais

decorrentes de desmatamentos, assoreamentos, poluio
etc.
? Que medidas devem ser tomadas se a opo for pelo

modelo do condomnio fechado?
As obras de infra-estrutura internas sero de exclusiva obriga-
o dos condminos e haver maior incidncia do IPTU, pois os es-
paos internos comuns (vias de circulao, reas verdes ou de lazer)
so privados e podem ser tributados. De qualquer forma, deve haver
especial preocupao urbanstica para que no sejam regularizados
grandes condomnios, ou condomnios seqenciais (vizinhos uns
dos outros), que possam interferir na circulao (mobilidade) e no 89
planejamento municipal. Neste caso, recomenda-se exigir, junto com
a regularizao, a reparao dos danos ambientais existentes, e tam-
bm a doao de reas para a formao de espaos institucionais e
do sistema virio, evitando-se futuras desapropriaes onerosas aos
cofres pblicos.
d Instrumentos de mediao
e regularizao
Inqurito Civil e Ao Civil Pblica

Redatores de texto-base: Maria Lucia Refinetti Martins e Jos Carlos de Freitas
? O que so o Inqurito Civil e a Ao Civil Pblica?

So instrumentos de proteo preventiva e de reparao dos da-
nos causados aos interesses da populao. Instrumentos que visam
a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente, da
ordem urbanstica e de outros direitos coletivos e difusos (direitos
que no podem ser apropriados por um indivduo isoladamente, por
pertencerem a todos, indistintamente, como o caso do ar que respi-
ramos e do planejamento ordenado das cidades).
O inqurito civil, utilizado exclusivamente pelo Ministrio Pblico,

um procedimento de investigao que se destina no s a colher ele-
mentos para a ao civil pblica, como para obter compromisso ou
Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), impondo obrigaes aos

infratores e sanes pelo seu descumprimento.
Funciona como importante instrumento de mediao extrajudicial,

enquanto a ao civil pblica atua como instrumento judicial de
regularizao.
A ao civil pblica pode ser proposta pelo Ministrio Pblico, pelos
90 municpios, pelos estados ou por associaes civis que tenham por
nalidade, em seu estatuto, a proteo do meio ambiente, da ordem
urbanstica ou de outro interesse coletivo.
proposta perante um juiz de direito e visa obter sentena judicial

que possa impor, por exemplo, ao loteador, a obrigao de regulari-
zar loteamento clandestino (executar obras de infra-estrutura, doar
reas pblicas ao municpio), de reverter loteamento que esteja
sendo implantado sem aprovao (licena) do municpio ou do es-
tado, ou ainda obrigar o Poder Pblico a realizar programas e aes
voltadas scalizao ou regularizao fundiria e urbanstica de
ocupaes, assentamentos e parcelamentos ilegais, nos termos do
Estatuto da Cidade.
Termo de Ajustamento
de Conduta
Redatores de texto-base: Maria Lucia Refinetti Martins e Jos Carlos de Freitas
? O que o Termo de Ajustamento de Conduta?

O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), tambm conhecido
como Compromisso de Ajustamento de Conduta, um acordo ce-
lebrado no inqurito civil, de que se vale o Ministrio Pblico para
impor obrigaes de fazer ou no-fazer a um infrator da ordem ur-
banstica, por danos potenciais ou efetivos causados aos interesses
da coletividade. Pelo TAC, xam-se o reconhecimento da culpa do
investigado (pessoa fsica, jurdica ou o Poder Pblico), um plano de
preveno ou reparao dos danos e as sanes pelo descumprimen-
to das obrigaes (geralmente multas).
Pode-se, assim, obrigar um loteador que no cumpriu a legislao

de parcelamento do solo, a regularizar o loteamento, cessar suas
atividades danosas ao meio ambiente, indenizar os adquirentes de
lotes e mesmo impor obrigaes ao Poder Pblico que se omitiu na 91
scalizao.
Por ser o TAC um ttulo executivo extrajudicial, o descumprimento

das obrigaes nele assumidas possibilita ao Ministrio Pblico exi-
gir, na justia, seu cumprimento forado.
? Como deve ser compreendido e aplicado

o Termo de Ajustamento de Conduta
para ns de regularizao urbanstica?
A utilizao do TAC, nos casos de descumprimento das normas de
regulamentao urbanstica e ambiental, apropriada para as si-
tuaes consolidadas onde haja alternativa tcnica que viabilize
desagravar o dano e atingir os objetivos previstos na lei. Essa excep-
cionalidade s pode ser admitida nos casos em que o atendimento
literal lei, que em geral implica a remoo da ocupao existente,
seja invivel por motivos sociais.
Do ponto de vista conceitual, pode-se estabelecer equivalncia entre

essa forma de aplicar o TAC, e o tratamento urbanstico que a lei d
s ZEIS, no que diz respeito legislao de uso e ocupao do solo.
um tratamento que deve ser considerado caso a caso, sempre em
situaes especiais e especcas, levando em conta a fragilidade do
morador de baixa renda no complexo social.
Essa inovao na forma de utilizao do TAC vem sendo

desenvolvida como produto de uma pesquisa em parceria
do Laboratrio de Habitao e Assentamentos Humanos

da FAU-USP com o Centro de Apoio Operacional das
Promotorias de Justia de Habitao e Urbanismo do
Ministrio Pblico do Estado de So Paulo e co-parceria
de Promotorias e Prefeituras de Municpios da Regio
Metropolitana de So Paulo, entre elas a Promotoria de Meio
Ambiente e Habitao e Urbanismo de So Bernardo do
Campo, que foi pioneira na formulao e encaminhamento
desse entendimento para o alcance do TAC.
92
? O Termo de Ajustamento de Conduta pode viabilizar
solues amigveis de regularizao?
Nas hipteses de descumprimento da legislao urbanstica, o TAC
uma oportunidade interessante para os casos de dano ou ameaa de
dano ao interesse coletivo. Antes de se recorrer a uma ao judicial,
possvel que o TAC solucione, de forma amigvel, rpida e menos
dispendiosa, casos em que o uso da terra se d em desconformidade
com a lei, sempre em prazos menores que os de uma demanda no
Poder Judicirio, que geralmente morosa e incerta.
Zonas Especiais
de Interesse Social (ZEIS)
Redatores de texto-base: Fernanda Carolina Vieira da Costa, Nelson Saule Jr., Karina Uzzo
e Patrcia de Menezes Cardoso.
? O que so ZEIS?
So zonas urbanas especficas, que podem conter reas pblicas

ou particulares ocupadas por populao de baixa renda, onde h
interesse pblico de promover a urbanizao e/ou a regularizao
jurdica da posse da terra, para salvaguardar o direito moradia.
? Qual a nalidade das ZEIS?

As ZEIS so destinadas prioritariamente para a produo e manu-
teno de habitao de interesse social, a m de promover a regula-
rizao jurdica da rea, a implantao de infra-estrutura urbana e
equipamentos comunitrios e a promoo de programas habitacio-
nais, incorporando os territrios da cidade informal cidade legal.
o instrumento pelo qual cam reconhecidas pela ordem jurdica

da cidade, para serem utilizados para ns de habitao de interesse
social, as reas ocupadas por favelas, assentamentos urbanos da
comunidade de baixa renda, loteamentos populares irregulares, ter-
renos no edicados, subutilizados ou no utilizados necessrios
implementao de programas habitacionais e habitaes coletivas 93
(cortios). Dependendo da situao, a rea da ZEIS pode ser isenta do
pagamento do IPTU.
? Como podem ser institudas as ZEIS?

As ZEIS devem ser institudas por lei municipal, que pode ser a lei
do Plano Diretor ou uma lei especca. A lei deve conter os perme-
tros delimitados das reas, os critrios para o estabelecimento das
normas especiais de uso e ocupao do solo, e os instrumentos que
podero ser utilizados nos processos de regularizao e urbanizao
dessas reas.
? Quais so os tipos de ZEIS

para ns de regularizao fundiria?
reas de favelas onde haja interesse pblico de promover a
urbanizao e a regularizao fundiria. Atravs desse ins-
trumento, podem ser delimitadas as reas particulares cujo
direito propriedade pelo Usucapio Urbano, atravs da pos-
se para ns de moradia, foi adquirido pela comunidade de
baixa renda, bem como as reas pblicas onde a populao
tem direito outorga da Concesso Especial de Uso para ns
de Moradia;
reas com loteamentos irregulares em que o Poder Pblico

necessite promover a regularizao jurdica do parcelamento,
a complementao da infra-estrutura urbana ou dos equipa-
mentos comunitrios, bem como a recuperao ambiental.
Nesses casos, quando o loteador no for responsabilizado,

a Prefeitura municipal poder promover a regularizao de
loteamento, para evitar leso aos seus padres de desenvol-
vimento urbano e para defender os direitos dos adquirentes
de lotes;
reas de grande incidncia de cortios, onde o poder pblico

pretende conduzir um programa de renovao de edifcios
e de regularizao da condio dos moradores. Esse tipo de
94 ZEIS pode ser utilizado para revitalizar a regio e permitir o
uso intensicado da rea para projetos habitacionais de in-
teresse social para a populao moradora de cortio;
reas com concentrao de terrenos no edicados, no

utilizados ou subutilizados onde o poder pblico vise a im-
plementao de programas habitacionais. Este tipo de ZEIS
pode delimitar reas com concentrao de terrenos urbanos
que esto sem uma destinao social, para implantao de
programas habitacionais de interesse social. Por este meca-
nismo se atinge diretamente os vazios urbanos e as reas su-
butilizadas do municpio. Apesar de esse tipo de instrumento
no servir diretamente para a regularizao, pode ser utiliza-
do em conjunto com outros instrumentos, de maneira que os
moradores removidos de outros terrenos, que no podem ser
ocupados ou devem ser desadensados, tenham para onde ir.
? De que forma as ZEIS podem servir

para a regularizao das ocupaes e favelas?
As ZEIS servem para regularizar as ocupaes do ponto de vista

urbanstico, atravs do reconhecimento de que as ocupaes so
parte integrante da cidade; entretanto, no regularizam juridica-
mente a situao fundiria dos terrenos ocupados pela comunidade
em favor dos respectivos moradores. Dessa forma, necessria a im-
plantao de um processo de urbanizao, que deve ser combinado
com a aplicao dos instrumentos de regularizao jurdica.
? De que forma uma ocupao ou favela

pode ser declarada uma ZEIS?
O reconhecimento de determinada rea favelada da cidade como
ZEIS se d atravs de projeto de lei especco, ou da respectiva previ-
so no Plano Diretor, devidamente aprovado pela Cmara de Verea-
dores, pois ele altera o zoneamento da cidade e estabelece padres
especcos de uso e ocupao do solo.
? Quais so os requisitos para uma ocupao
ou favela ser declarada como ZEIS?
desejvel que a ocupao esteja consolidada e seja predomi-
nantemente residencial, que a renda da populao seja baixa para os
95
padres locais, e que a rea seja passvel de urbanizao, isto , no

esteja localizada em rea de risco, sob pontes, viadutos ou torres de
alta tenso, ou em reas non aedicandi.
Esses requisitos so critrios tcnicos que orientam a municipalida-

de e as prprias comunidades no processo de anlise e aprovao de
pedidos de reconhecimento de reas como ZEIS.
? Como se pode solicitar que uma ocupao

ou favela seja declarada legalmente como ZEIS?
A solicitao pode ser feita pelos moradores ou pela associao
que represente a comunidade ao Departamento ou Secretaria de
Habitao. Estes rgos municipais podem tambm, por iniciativa
prpria, iniciar o processo para uma ocupao ou favela ser declara-
da por lei como ZEIS.
A Cmara Municipal tambm pode fazer a solicitao atravs de in-

dicaes de vereadores, ou pelo Ministrio Pblico e pela Defensoria
Pblica.
? O que o Plano de Urbanizao das ZEIS?

um instrumento institudo e executado pelo Poder Pblico muni-
cipal que orienta as intervenes nas ZEIS. O plano de urbanizao
dever denir formas de gesto, implementao e manuteno das

ZEIS, assegurando a participao da populao, da iniciativa privada,
dos promotores imobilirios, das associaes e das cooperativas de
moradores. Esse instrumento deve denir os padres especcos de
parcelamento, edicao, uso e ocupao do solo e a xar preo e for-
ma de nanciamento, de transferncia ou de aquisio das unidades
habitacionais a serem produzidas.
O plano de urbanizao pode denir os critrios para o municpio
96 promover nas ZEIS a transferncia do direito de construir ou a outor-
ga gratuita deste direito, para construo de rea superior do coe-
ciente de aproveitamento, viabilizando assim a oferta de Habitao
de Interesse Social.
? Como as ZEIS podem ser aplicadas

para a regularizao de cortios?
Por meio do Plano Diretor ou de lei municipal especfica, podem
ser criadas ZEIS em reas com grande concentrao de cortios, onde
haja interesse pblico de promover programas destinados a esse
tipo de ocupao, exibilizando as leis de uso e ocupao do solo,
disponibilizando assessoria tcnica e jurdica permanente para a
populao, acompanhando os processos e garantindo a segurana
dos habitantes em caso de conitos violentos com os proprietrios
ou locadores titulares.
Desapropriao
Redatores de texto-base: Nelson Saule Jr. e Paulo Silveira Martins Leo Jr.
? O que a Desapropriao?
uma forma excepcional de aquisio da propriedade privada pelo
Poder Pblico, sujeita a estritos requisitos e condies constitucio-
nais e legais. A desapropriao pode ser aplicada em casos de neces-
sidade, de utilidade pblica, ou de interesse social, como o caso da
regularizao fundiria.
? Quando o Poder Pblico deve utilizar

o instrumento da desapropriao?
O instrumento deve ser utilizado com muita cautela pelos gra-
ves nus nanceiros que usualmente acarreta para o Poder Pblico.
A incidncia de juros moratrios e compensatrios, cumulveis, e o
valor elevado atribudo ao imvel, freqentemente tornam os custos 97
insuportveis para a Administrao Pblica podendo, inclusive, ge-
rar a responsabilizao do prefeito. A Lei de Responsabilidade Fiscal
estabeleceu ser nulo o ato de desapropriao de imvel urbano sem
prvia e justa indenizao em dinheiro, ou prvio depsito judicial do
valor da indenizao.
? O que a desapropriao para ns de reforma urbana

(desapropriao sano)?
Com base na Constituio Federal e no Estatuto da Cidade, o
Poder Pblico municipal pode aplicar a desapropriao para ns de
reforma urbana nos casos em que o imvel no estiver cumprindo
sua funo social, ou seja, quando no atender s exigncias funda-
mentais da ordenao da cidade, expressas no Plano Diretor.
? Como aplicar a desapropriao para ns

de reforma urbana?
O Plano Diretor do municpio dever denir os critrios de cum-
primento da funo social da propriedade para as diversas regies
da cidade. Deve existir tambm uma lei municipal determinando
o parcelamento, a edicao ou a utilizao pelos proprietrios de
imveis que no estejam cumprindo sua funo social, previamente
indicados no Plano Diretor. No atendendo o proprietrio deter-
minao legal, dever ser aplicado IPTU progressivo no tempo. Se o
proprietrio, cinco anos aps o incio da cobrana de IPTU progressi-
vo, NO tenha cumprido a obrigao de parcelamento, edicao ou
utilizao, o municpio poder proceder desapropriao do imvel.
O pagamento, nesse caso, feito em ttulos da dvida pblica.
? Quais so as principais etapas do processo

de desapropriao?
A desapropriao feita por meio de processo especco, no qual
devero ser relacionados os motivos que fundamentam a necessida-
de de expropriao e identicada a rea a ser desapropriada, e seu
98 titular quando possvel, valendo-se para essa identicao, de pes-
quisa no Ofcio de Registro de Imveis. Em seguida, dever ocorrer a
avaliao da rea, a certicao de que h recursos disponveis e a
elaborao do decreto expropriatrio, a ser assinado pelo prefeito e
publicado no Dirio Ocial local, ou outro jornal que faa a divulga-
o dos atos da Prefeitura.
No havendo acordo entre a Prefeitura e o proprietrio, dever ser

ajuizada ao expropriatria, podendo ser requerida a imisso pro-
visria na posse, mediante prvio depsito da quantia, xada, se-
gundo a jurisprudncia, por avaliao judicial. Freqentemente no
se obtm um acordo quanto ao preo, o que torna indispensvel a
realizao de percia judicial, que geralmente eleva o valor do imvel,
tornando o processo expropriatrio muito oneroso. O pagamento da
indenizao ser feito por meio de precatrios. recomendvel, pois,
sempre que possvel, a utilizao de outros instrumentos para a re-
gularizao fundiria.
Concesso Especial de Uso

para ns de Moradia
Redatora de texto-base: Betnia de Moraes Alfonsin
? O que a Concesso Especial de Uso

para ns de Moradia?
um direito garantido pelo Estatuto da Cidade para regularizar
reas pblicas onde residam moradores de baixa renda, uma vez que
os imveis pblicos no podem ser adquiridos pelo Usucapio.
Trata-se de um direito real, ou seja, um direito que pode gerar aes

contra qualquer pessoa que queira viol-lo e contra o prprio Poder
Pblico que concedeu o direito de uso.
A Concesso Especial formalizada por um contrato entre o Poder
Pblico e o ocupante da rea pblica, ou por uma sentena judicial, 99
caso o morador tenha entrado com uma ao. Em ambos os casos,
para ter eccia, a concesso do uso dever ser levada a registro no
Cartrio de Registro de Imveis.
? Quais os requisitos para a efetivao

da Concesso Especial de Uso para ns de Moradia?
Os moradores devem atender aos seguintes requisitos:
> Somar cinco anos de posse sobre terreno pblico urbano

de at 250m2, at 30 de junho de 2001;
> Utilizar o terreno apenas para ns de moradia, sem serem

proprietrios de outro imvel urbano ou rural;
> No haver sofrido ao judicial por parte do Poder Pblico

pedindo a desocupao da rea.
? Como requerer a Concesso Especial de Uso

para ns de Moradia?
O requerimento deve ser feito no rgo pblico que proprietrio
do imvel (municpio, estado ou Unio). O morador no ser dono do
imvel. O ttulo de propriedade continua em poder da Administrao
Pblica, que concede ao ocupante o direito de usar o bem. A partir da
nova lei, o Poder Pblico tem obrigao de dar a concesso a todos os
moradores que atenderem aos requisitos bsicos.
O direito de usar o terreno (concesso) gratuito. Porm, se a regula-

rizao for acompanhada de obras de urbanizao, a Administrao

Pblica pode estabelecer uma contribuio por essas melhorias. O t-
tulo de concesso ser um contrato entre o Poder Pblico e o ocupan-
te da rea ou uma sentena judicial, caso o morador tenha entrado
com uma ao. Nos dois casos, um documento legal que protege o
morador e deve ser registrado no Cartrio de Registro de Imveis.
A nova lei permite que o ttulo de Concesso Especial seja dado tan-
100 to ao homem quanto mulher, ou a ambos, independentemente
do estado civil. Essa regra possibilita s mulheres pobres o acesso
formal ao ttulo da Concesso Especial que garante a segurana na
posse. O objetivo combater a vulnerabilidade social das mulheres
e impedir que elas sejam prejudicadas em caso de separao de fato
ou de direito.
? O que a Concesso Especial de Uso Coletiva?

A possibilidade de se obter a Concesso Especial de Uso para ns de
Moradia coletiva um grande avano institudo pela medida provi-
sria no 2.220/2001, da mesma forma que foi prevista a possibilidade
da Concesso de Direito Real de Uso Coletiva no Estatuto da Cidade.
At ento, havia muita diculdade em registrar as concesses coleti-
vas, por no estarem previstas na lei. Foram raros os casos em que se
obteve a regularizao fundiria coletiva no Brasil, havendo relatos
seguros sobre as cidades de Recife e Diadema.
Os requisitos para a Concesso Especial de Uso para ns de Moradia

coletiva so os mesmos que os da Concesso individual. A Conces-

so Especial coletiva cabvel quando houver posse por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposio, e no for possvel identicar os
terrenos ocupados por cada possuidor. A expresso grifada se refere
aos terrenos ocupados por favelas, visando facilitar os processos de
regularizao fundiria.
A Concesso Especial de Uso Coletiva pode funcionar como um con-

domnio, embora os moradores no sejam proprietrios, mas sim
usurios do mesmo terreno para ns de moradia. O imvel ocupado
coletivamente ser concedido aos moradores na forma de fraes
ideais, que no precisaro corresponder metragem exata ocupa-
da por cada famlia. A frao, no entanto, no poder ser superior a
250m2. A princpio a frao idntica, mas os moradores, ao discutir o
projeto urbanstico, podero estabelecer fraes diferentes median-
te acordo coletivo. Nesse caso, devero rmar acordo por escrito e o
documento acompanhar o registro da Concesso Coletiva.
? Quais so os procedimentos para a obteno
da Concesso Especial de Uso para ns de Moradia?
Identicar a quem pertence a rea pblica (municpio,
estado ou Unio);
101
Entrar com o pedido de posse com os documentos

de propriedade;
Caso a rea no seja identicada os moradores devero soli-

citar uma certido Prefeitura que declare a quem pertence
o imvel pblico;
Se a rea pblica pertencer a mais de um ente federado,

cabe ao municpio especicar na certido a metragem
da rea que pertence a cada um deles.
Aps obter a certido, o requerimento dever ser destinado

Prefeitura caso o imvel seja municipal, ao Governo do
estado, se o imvel pertencer ao Estado, ou ao Governo
Federal, se o imvel for da Unio.
Havendo omisso ou o no-reconhecimento do direito,

os moradores devero entrar com uma ao judicial.
? Como identicar se existe oposio posse?

A oposio ocorre quando h uma ao judicial (reintegrao de
posse) impetrada pelo Poder Pblico (Unio, estado ou municpio)
reivindicando a posse da rea e solicitando a remoo dos ocupan-
tes. Para saber se existe essa ao, o morador pode procurar o Poder
Judicirio ou os rgos da justia e de assuntos jurdicos da Unio, do
estado ou do municpio.
A m de solicitar ao municpio a identicao da rea, os interessa-

dos devero providenciar um desenho esquemtico (croqui) com a
denominao das ruas e vias de circulao da rea ocupada. Como o
pedido de concesso coletivo, no preciso descrever cada lote.
102
? Quais documentos comprovam a posse de cinco anos?
Registro das crianas na escola e dos moradores
no posto de sade;
Existncia de equipamentos pblicos e comunitrios na

rea pblica ocupada: escolas, creches, centro comunitrio,
posto de sade;
Prestao de servios de coleta de lixo, transporte pblico,

fornecimento de energia eltrica e gua;
Iluminao pblica;
Mapas e fotos areas.
? possvel somar a posse de diferentes moradores

para o clculo do tempo de posse?
Sim. Na Concesso de Uso coletiva, o ocupante pode somar sua posse
do antigo morador para chegar ao total de cinco anos exigidos pela

lei.
? E quando a ocupao estiver em uma rea de risco?

Neste caso o Poder Pblico ca obrigado a garantir o direito de mo-
radia em outro local com condies adequadas.
? Um morador de uma rea que tem a Concesso

Especial de Uso para ns de Moradia pode utiliz-la
para pleitear um nanciamento?
Como o ttulo de Concesso Especial de Uso para ns de Moradia
coletiva conferido pelo Poder Pblico, ou por sentena judicial, deve
ser registrado no Cartrio de Registro de Imveis, o benecirio da
Concesso Especial coletiva pode solicitar nanciamento individual
para melhorar ou ampliar sua habitao com base no ttulo da con-
cesso registrada, no havendo diferena se a frao ideal for igual s
demais ou diferenciada. O pedido de nanciamento somente poder 103
ocorrer aps o Poder Pblico ter reconhecido o direito de moradia dos
ocupantes da rea pblica e ter outorgado a Concesso Especial de
Uso para ns de Moradia.
Com relao garantia do nanciamento, o Estatuto da Cidade, ao

tratar da Concesso de Direito Real de Uso (art. 48), estabelece que
nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social
desenvolvidos por rgos ou entidades da Administrao Pblica
com atuao especca nessa rea, os contratos de Concesso de Di-
reito Real de Uso de imveis pblicos tero, para todos os ns, carter
de escritura pblica, e constituiro ttulo de aceitao obrigatria em
garantia de contratos de nanciamento habitacional.
Outro fundamento para a Concesso Especial de Uso ter este efeito

ela decorre de um direito subjetivo, e portanto tem uma dimenso
e proteo jurdica de garantia para os ocupantes vinculante para
o Poder Pblico. Os demais instrumentos de regularizao fundiria
tambm tm carter de escritura pblica e podem servir como ga-
rantia real nos contratos de nanciamento, como o caso da cesso
de posse e do compromisso de compra e venda, nos termos da lei
n 9.785/99, que alterou a lei federal de parcelamento do solo (lei
n 6.766/79).
? E se a rea estiver afetada?

Uma rea afetada signica que ela est destinada para outro uso.
A medida provisria n 2.220/2001 facultou ao Poder Pblico conce-
der o uso para ns de moradia em outro imvel pblico nos seguin-
tes casos: quando a rea ocupada for de uso comum do povo; quan-
do for anteriormente destinada a projeto de urbanizao; quando

for de interesse da defesa nacional, ou de preservao ambiental e
de proteo dos ecossistemas naturais, e ainda quando for reservada
construo de represas e obras congneres ou situada em via de
comunicao.
Quando se diz que o Poder Pblico tem a faculdade de assegurar o
104 exerccio do direito em outro local, o que se est a dizer que o que
determinar, na prtica, se a concesso ocorrer no prprio local, ou
em outro.
Para a denio do local onde ser exercido o direito moradia o

Poder Pblico deve aplicar o princpio da razoabilidade e considerar
o posicionamento dos vrios atores (vereadores, Ministrio Pblico,
entidades da sociedade civil, movimentos de moradia e de reforma
urbana, e movimentos ambientalistas) em cada contexto local.
Em muitos casos o procedimento de concesso no prprio local tem

todo o sentido, e a desafetao, quer se opere de pleno direito, quer
necessite de processo prprio para tanto, deve ocorrer a questo
no pode ser tratada como um tabu. Se a lei estabeleceu que nesses
casos a concesso no prprio local facultativa, o critrio que deve
pautar a deciso deve ser o da funo social consagrada pelo uso do
imvel. Se o terreno tem condies de habitabilidade e tem funo
imemorial de moradia de baixa renda, no parece haver dvida de
que a concesso deve se dar no prprio local. Por outro lado, se a ocu-
pao recente e a vocao da rea para uso coletivo ainda estiver
preservada, o bom senso dever indicar a relocalizao das famlias.
A forma mais adequada por meio do Plano Diretor ou onde este

no for obrigatrio, de lei municipal , que deve denir quais as
situaes em que a Concesso Especial ser outorgada no local da
ocupao, ou em outro local.
Desafetar ou no?
Alguns juristas entendem que, pelas novas regras trazidas
pelo Estatuto da Cidade, a desafetao da rea objeto
de concesso seria desnecessria, j que o direito de
uso tem agora o carter de um direito subjetivo que se
caracteriza pela posse por cinco anos em terreno pblico
independentemente da classe do bem em questo. A
incidncia mesma do direito teria o poder de desafetar a
rea, e o prprio uso para ns de moradia traria uma nova
afetao ao imvel pblico. Se a desafetao for considerada 105
um pr-requisito para a concesso de uso, a idia de direito
subjetivo perde o sentido, pois voltamos a um patamar de
faculdade do Poder Pblico. inegvel que o procedimento
da desafetao torna os processos de regularizao
fundiria mais lentos, j que se exige a aprovao de lei
municipal para que a desafetao se aperfeioe e, portanto,
todo um processo de convencimento poltico tambm ser
necessrio.
Outros juristas, e o Ministrio Pblico de muitos estados,

tm se mostrado contrrios regularizao das favelas
que ocuparam reas de uso comum do povo, reforando o
entendimento corrente e tradicionalmente aplicado de que
todo bem de uso comum do povo, quando destinado a outra
nalidade, deve necessariamente ser desafetado por lei
municipal, ocasio em que se promove um debate poltico
sobre a questo.
Para alm da lei federal, estados e municpios precisaro

ter um timo processo de gesto e governana urbana
para conduzir, de forma concertada com os vrios
atores, os processos de regularizao. Devem estabelecer,
inclusive, dentro de sua competncia, critrios prprios
para a apreciao da convenincia ou inconvenincia da
regularizao no prprio local de uso comum do povo
ocupado por populao de baixa renda. A questo
controversa e merece um novo olhar.
?
E se o Poder Pblico se negar a conceder

o ttulo de uso especial para ns de moradia?
Se houver recusa, o interessado poder invocar seu direito pela via
judicial, e o Poder Pblico ter at doze meses para julgar a causa.
Nesse caso, a sentena favorvel servir de ttulo para ns de registro
no Cartrio de Registro de Imveis.
106
? A Concesso Especial de Uso
garante a segurana da posse?
Sim, desde que o morador faa o registro do contrato ou da sentena
judicial no Cartrio de Registro de Imveis.
? A Concesso Especial de Uso pode ser extinta?

Sim. O Poder Pblico pode rescindir o contrato se o morador usar o
imvel para outra nalidade que no seja o estabelecido por lei ou se
for comprovado que ele possui outro imvel urbano ou rural.
Nesses casos, tendo sido registrada na matrcula do imvel a con-

cesso, basta a declarao do Poder Pblico concedente para que se
proceda, da mesma forma, averbao da resciso do contrato e a
conseqente extino do direito.
? E se o imvel a ser concedido

for utilizado para ns comerciais?
Aqui, o interessado deve ter uma autorizao de uso, sem carter

de direito real, desde que comprovado que a posse, anterior a 30 de
junho de 2001, j tinha mais de cinco anos. A autorizao de uso
tambm ser dada de forma gratuita e o possuidor poder somar o
seu tempo de moradia com o dos posseiros anteriores. O Poder Pbli-
co pode conceder autorizao de uso em outro local se a rea estiver
afetada.
Usucapio Urbano 107
? O que o Usucapio Urbano?

um instrumento de regularizao fundiria de reas particu-
lares ocupadas por populao de baixa renda para ns de moradia.
O morador pode adquirir a propriedade pela posse de um bem (im-
vel ou mvel) por um perodo superior ao perodo mnimo determi-
nado pela lei, se no houver ao judicial de reintegrao de posse
e desde que atenda aos requisitos bsicos. O Usucapio pode ser
individual ou coletivo.
? Quais so os requisitos bsicos para a efetivao

do Usucapio Urbano?
O morador deve estar residindo em uma rea urbana parti-
cular de at 250m2, por cinco anos ininterruptos, e sem ao
judicial, e no pode ser proprietrio de outro imvel urbano
ou rural;
O local deve estar sendo usado para moradia.
? O Usucapio tambm pode ser efetivado

de forma coletiva?
Sim, exclusivamente para populao de baixa renda, e nos casos
em que no for possvel identicar individualmente o lote ocupado

por cada morador.
108
? Quais so os procedimentos para a obteno
do Usucapio Coletivo?
Levantar no Cartrio de Imveis quem o proprietrio
do terreno;
Identicar eventual existncia de ao de reintegrao de

posse com sentena favorvel ao proprietrio, que a forma
de caracterizar a oposio. Essa identicao pode ser feita
no Poder Judicirio ou nos rgos da justia e assuntos jur-
dicos da Unio, do estado ou do municpio;
Elaborar um desenho esquemtico (croqui) do terreno

a ser regularizado;
Comprovar que o tempo de moradia superior a cinco anos

foi cumprido. Essa comprovao pode se dar atravs de do-
cumentos como matrcula escolar, carn de credirio, inscri-
o no posto de sade, contas de gua, contas de luz, mapas
e fotos areas, entre outros. Pode ser feita tambm atravs
de testemunhas;
No caso de Usucapio individual, cada ocupante deve entrar

com sua prpria ao judicial. Para o Usucapio coletivo, os

moradores podem entrar com uma ao coletiva, e a as-
sociao de moradores pode represent-los, desde que no
estatuto da associao haja uma autorizao expressa dos
moradores da comunidade;
O estado, atravs da Defensoria Pblica, ou o municpio, de-

vem prestar o servio de assistncia jurdica gratuita, para
que as comunidades carentes e suas associaes entrem
com a ao. Os moradores no arcaro com as despesas
processuais, e podem registrar suas posses gratuitamente
no Cartrio de Registro de Imveis. obrigatria a interven-
o do Ministrio Pblico em todas as aes de Usucapio
Urbano para garantir o el cumprimento da lei;
O servio de assistncia tcnica gratuita deve vericar a

situao fsica e urbana das reas de posse individual e das
de posse coletiva (levantamento topogrco, elaborao de
planta, memorial descritivo etc.) dos imveis que preten-
dem ser regularizados, tornando possvel que o morador 109
entre com a ao;
Com a sentena da ao de Usucapio o posseiro passar

a ser proprietrio do imvel.
Em Recife
A experincia de Recife (PE) mostra que possvel promover
a regularizao fundiria de terrenos da Marinha (domnio
da Unio) ocupados por populao de baixa renda. Grande
parte da cidade est assentada sobre reas que eram
originalmente mangue, muitas delas em terrenos da
Marinha que a Unio aforou a particulares.
Entretanto, a Constituio Federal de 1988 veda a aquisio

de bens pblicos atravs do Usucapio. Sendo assim, as
aes de Usucapio, quando propostas visando a aquisio
de terrenos da Marinha, objetivam to-somente usucapir
o domnio til, ou seja, o uso do imvel, permanecendo
o domnio direto sob a titularidade da Unio. Por haver
interesse da Unio nestes casos, as aes devem ser
ajuizadas na Justia Federal.
? E se a ocupao for de um bairro inteiro?

Nestes casos, recomendvel solicitar o Usucapio coletivo urbano,
dividindo os pedidos por quadras para facilitar a identicao das

famlias, e levantar dados de comprovao da posse e executar pro-
jetos de urbanizao.
110
? E se o uso no for residencial, ou for misto?
Aqui, o mais adequado usar o Usucapio ordinrio previsto no C-
digo Civil. Quando a rea for de uso misto, mas desde que predomine
a moradia, pode ser pedido o Usucapio coletivo.
? E se uma rea inferior a 250m2 for ocupada

por mais de uma famlia?
O pedido de Usucapio coletivo deve ser feito especicando-se a
frao ideal de cada um, e tambm pode ser aplicado o Direito de
Superfcie.
? E se o posseiro ocupar mais de uma rea

de at 250m2?
Ele dever usar o Usucapio ordinrio, previsto no Cdigo Civil.
?
E se o ocupante da rea pagar aluguel

para um grileiro ou posseiro?
O pedido deve ser feito para beneciar o atual ocupante (locatrio),
desde que o locador seja comprovadamente grileiro ou posseiro de
vrios imveis na favela.
? O ttulo de propriedade obtido com o Usucapio

vale como tal?
O titulo que obtido atravs da sentena de Usucapio Urbano
o ttulo de propriedade. Preenchidos os requisitos constitucionais
de posse para ns de moradia, o ocupante adquire a propriedade da
rea urbana. De acordo com o Estatuto da Cidade a sentena favo-
rvel do juiz ao pedido de Usucapio Urbano (individual ou coletivo)
deve ser registrada no Cartrio de Registro de Imveis como ttulo de
propriedade da rea urbana que foi objeto da ao de Usucapio.
? Como feita a diviso dos terrenos
na sentena de Usucapio Coletivo?
O Estatuto da Cidade possibilita duas hipteses para o juiz proferir
a sentena. Na primeira, o juiz atribuir igual frao ideal de terreno
111
a cada possuidor, independentemente da dimenso do terreno que

cada um ocupe. Na outra, o juiz, com base em acordo escrito dos con-
dminos, atribuir fraes ideais diferenciadas.
Nesses dois tipos, um pressuposto bsico para a promoo da ao

de Usucapio especial coletivo urbano a elaborao do plano de
urbanizao da rea ocupada, considerando que a diretriz da regu-
larizao fundiria deve ser desenvolvida em conjunto com a urba-
nizao. Nesse plano de urbanizao podem ser denidas as vielas e
reas comuns que j existem na rea ou que sero necessrias para
a urbanizao.
Essas reas podem ser destinadas pelos possuidores ao Poder Pbli-

co municipal no acordo que ser celebrado em juzo com base no
plano de urbanizao. O plano deve ser apresentado ao juiz na forma
de uma planta contendo um memorial descritivo com a diviso dos
lotes entre os possuidores.
A sentena tambm pode criar um condomnio especial, de natureza

indivisvel. Ele difere do condomnio estabelecido no Cdigo Civil pois
pode ser extinto. Isto ocorre se for dividido, por deciso de dois teros
dos condminos, ou por urbanizao posterior.
Em Jaboato
Em 1991, no municpio de Jaboato do Guararapes, Regio

Metropolitana de Recife, foi emitida a primeira sentena de
Usucapio constitucional urbano. A inovao foi enorme,
pois muitos juristas defendiam a necessidade de aguardar
cinco anos aps a promulgao da Constituio Federal
de 1988, para que fosse cumprido o prazo de prescrio
aquisitiva previsto no artigo 183, j que o Usucapio
constitucional urbano era um novo instrumento jurdico.
112
Prevaleceu a tese do estabelecimento de uma nova
modalidade de Usucapio, pois o instrumento j tinha
previso legal em nosso ordenamento jurdico desde
o incio do sculo passado. O procedimento processual
utilizado tambm foi o xado para as outras modalidades
de Usucapio.
Ttulo de Compra e Venda

Redatores de texto-base: Paulo Silveira Martins Leo Jr., Grazia de Grazia e Dbora Baptista
? O que a compra direta

entre proprietrios e moradores?
um contrato assinado entre o proprietrio da rea ocupada e seus
moradores que estabelece a obrigao do proprietrio de transferir a
propriedade para os ocupantes de forma individual ou coletiva. Para

os moradores, ca cria-se a obrigao de pagar uma determinada
quantia pela rea que vo adquirir.
? Em que contexto pode ser empregada

a compra direta?
Em ocupaes irregulares de reas pblicas ou particulares nas
quais tanto os proprietrios como os moradores concordam que a
transferncia da propriedade a soluo mais adequada.
? O que fazer para efetuar a compra direta?

> Constituir uma entidade formal (pessoa jurdica) que rena
e represente os interesses dos moradores, se a aquisio se
der de forma coletiva;
> Construir um consenso sobre o valor da rea, que pode vir
113
da combinao de fatores como avaliao imobiliria, valor
venal declarado ao Poder Pblico e capacidade econmica
dos ncleos familiares que ocupam a rea;
> Estabelecer a forma de pagamento;
> Estabelecer a forma de transferncia da propriedade, coleti-

va ou individual, dependendo do grau de regularidade fsica
da rea e do interesse do grupo que a ocupa;
> Efetivar uma interveno do Poder Pblico, que deve assistir

juridicamente a populao envolvida durante todo o proces-
so de compra;
Nos casos de reas pblicas, necessrio atender aos requi-

sitos legais impostos pela legislao federal de licitaes e
contratos, que so: destinar a rea para o uso de moradia de
interesse social, caso ela tenha outro uso, desafetando-a do
uso atual; pedir autorizao ao Poder Legislativo local para
transferir a propriedade da rea; declarar dispensada de lici-
tao a venda da rea, explicitando que isso est sendo feito
para atender demanda de habitao de interesse social.
? O que o Ttulo de Compra e Venda?

um contrato em que o proprietrio do imvel se obriga a trans-
ferir o domnio do bem para o comprador, mediante o pagamento do
preo estipulado.
? Quais so os requisitos para a efetivao

do Ttulo de Compra e Venda?
indispensvel que a compra e venda de imvel seja feita por

meio de escritura pblica. No caso de loteamentos, pode ser feita por
documento particular. O documento de compra e venda deve ser re-
gistrado no Cartrio de Registro de Imveis, pois somente aps esse
registro se transfere o domnio do imvel. O prprio compromisso de
compra e venda j vale como ttulo para o registro da propriedade do
lote, bastando que o comprador apresente a prova da quitao.
114
? O ttulo de compra e venda pode ser transferido?
permitida a transferncia do ttulo de compra e venda atravs
de simples trespasse quando se trata de loteamento. A transfern-
cia pode ser lanada no verso das vias do ttulo ou em instrumento
separado. O loteador no precisa concordar, mas deve tomar cincia
por escrito, caso o contrato no seja levado a registro.
Concesso de Direito Real de Uso

(CDRU)
? O que a CDRU?
um instrumento institudo em nvel nacional pelo decreto-lei n
271/67, que permite ao Poder Pblico legalizar espaos pblicos uti-
lizados para ns residenciais. Em alguns estados a CDRU tambm
regulamentada por meio das Constituies Estaduais, Leis Orgnicas

ou legislaes especcas.
Trata-se de um direito real devido relao estabelecida entre o

imvel (terreno, casa, prdio) e a pessoa que o possui e utiliza para
satisfazer suas necessidade de moradia. O direito real permite o uso
de aes para defender a posse ou a propriedade contra qualquer
pessoa que viole ou prejudique o direito de possuir, utilizar e dispor
do imvel.
A CDRU aplica-se a terrenos pblicos ou particulares, para ns de

urbanizao, industrializao, edicao, cultivo da terra ou outra
utilizao de interesse social. a forma jurdica pela qual a pessoa
pode se apropriar de um bem econmico, e defender a posse ou a
propriedade contra qualquer outra que viole ou prejudique os seus
direitos, desde que o imvel esteja registrado no Cartrio de Registro
de Imveis. A CDRU pode ser transferida por herana, ou por venda
se houver a anuncia do concedente.
? Quais so os requisitos para a efetivao da CDRU?
Se as terras forem do municpio, a Administrao Municipal deve
apresentar um projeto de lei para a Cmara Municipal. Recomenda-
se que a lei que reconhece as ZEIS contenha uma autorizao para
115
implementar a CDRU.
Tanto para as favelas como para os conjuntos habitacionais, a autori-

zao da CDRU gratuita ou paga est condicionada avaliao pr-
via e licitao na forma de concorrncia. possvel a constituio
de um processo de dispensa de licitao, uma vez que a avaliao e
a concorrncia pblica j cam dispensadas nas concesses destina-
das habitao popular, quando se busca regularizar uma situao
preexistente.
? O que deve constar da lei de outorga de uma CDRU?

O permetro da rea e o tipo de ocupao existente favela,
conjunto habitacional ou ambos;
O Termo de Uso se a Concesso for outorgada de forma

individual ou coletiva pela associao representativa da co-
munidade, ou se for outorgada mediante a constituio de
um condomnio;
A modalidade econmica da CDRU, que pode ser gratuita ou

onerosa. No caso de ser onerosa, devem constar os critrios
e as condies de pagamento referentes ao custo do proje-
to de urbanizao ou do projeto habitacional de interesse
social;
O prazo da CDRU. Recomenda-se que os prazos de outorga

da CDRU sejam longos para consolidar a rea com ns de
habitao de interesse social. A lei pode conter a possibilida-
de de o contrato de concesso tornar-se de compra e venda
depois que o morador dos conjuntos habitacionais cumprir
suas obrigaes.
116 A denio de critrios e procedimentos sobre quem ser be-
neciado pela CDRU. Por exemplo, dar preferncia para mu-
lheres solteiras com lhos que exeram a funo de chefe de
famlia ou para idosos; para quem utiliza o imvel de forma
predominante para sua moradia, mas tambm o utiliza im-
vel para gerar trabalho e renda de subsistncia, como pro-
duo de artesanato ou vesturio; ou outorgar apenas um
imvel queles que tem vrios e vivem da locao na favela;
A articulao da CDRU com um plano de urbanizao ou

com um projeto habitacional, denindo as formas de solu-
o de conitos na comunidade, como a constituio de uma
comisso ou conselho comunitrio.
A Lei do Prezeis em Recife

Em Recife (PE), a Lei do Prezeis autoriza a utilizao da CDRU
e veda a doao. Encontra-se em discusso uma lei genrica
para que as unidades de conjuntos habitacionais e lotes

urbanizados tambm sejam transferidos atravs da CDRU.
? O Poder Pblico pode outorgar a CDRU

de forma coletiva?
A CDRU de imveis pblicos poder ser contratada coletivamente
no caso de programas e projetos habitacionais de interesse social,
desenvolvidos por rgos ou entidades da Administrao Pblica,
com atuao especca nessa rea.
A CDRU poder ser outorgada para uma associao comunitria

ou uma cooperativa habitacional formada pelos benecirios do
programa. Neste caso, a concesso poder ser contratada de forma
onerosa ou gratuita e ter carter de escritura pblica, conforme o
Estatuto da Cidade.
Pelo Estatuto da Cidade a CDRU se constitui em uma garantia real
de contratos de nanciamento habitacional, e os agentes nanceiros 117
tm a obrigao de aceit-la para ns de nanciamento de moradia
popular.
? A CDRU pode ser registrada no Cartrio de Registro

de Imveis?
Sim. A medida provisria n 2.220/2001 alterou o inciso primeiro, do
artigo 167, da Lei de Registros Pblicos que versa sobre a modalidade
do registro, e incluiu o item 40, que possibilita o registro do contrato
de CDRU de imvel pblico.
Com base nessa norma, as reas pblicas objeto de urbanizao e

regularizao fundiria que obtenham a CDRU devem ser registra-
das no Cartrio de Registro de Imveis, seja atravs dos contratos
individuais, seja atravs do contrato coletivo destinando a reas para
ns de moradia.
Em Diadema
Em Diadema (SP), a CDRU foi instituda como lei municipal
em 1985, mediante intensa presso popular. A lei municipal
desafeta reas pblicas municipais, desincorporado-as
da categoria de bens pblicos de uso comum do povo e
transferindo-as para a de bens patrimoniais disponveis
do municpio, transferindo a propriedade da terra, do uso
comum para o uso dominial.
Em seguida deve-se abrir uma matrcula para cada rea no

Cartrio de Registro de Imveis, registrando-as em nome
da Prefeitura. Aps a desafetao feita a outorga da
Concesso, por noventa anos. Para cada processo de CDRU,
deve haver um projeto de lei especco.
118
Em Diadema, a CDRU s outorgada para ocupaes em
processo de urbanizao, ou seja, que contem com lotes
demarcados em metragem-padro, vielas projetadas, rede
de esgoto instalada, espao para centros comunitrios e
construo de escadarias, se necessrio. As comunidades
devem estar organizadas em comisses de moradores,
que levantam a documentao necessria ao processo de
concesso. Elabora-se um livro administrativo de registro,
onde so identicados todos os moradores e as alteraes
das reas. O contrato da concesso deve ser registrado no
Cartrio de Imveis em nome de todos os moradores, e cada
um deve receber um certicado, emitido pela Prefeitura, que
garanta a posse de uma frao ideal da rea beneciada.
Entre 1985 e 1988, 51 reas municipais foram desafetadas

dessa maneira. Ver na pgina 166 e seguintes um modelo
de lei que regulamenta a CDRU, acompanhada de modelos
de termos administrativos utilizados para outorgar a CDRU
de forma individual e coletiva.
? A CDRU pode ser cancelada?

Sim. O contrato pode ser cancelado caso a pessoa beneciada no
cumpra as clusulas estabelecidas. Por exemplo, se deixar de efe-
tuar os pagamentos para a Administrao Pblica ou se uma rea
destinada moradia for utilizada para outros usos que no aqueles
estabelecidos. Nesse caso, a CDRU juridicamente extinta e o Poder
Pblico pode retomar da pessoa o imvel concedido. A regra geral
aponta para a resoluo do ajuste sem a indenizao das benfeito-
rias realizadas pelo concessionrio.
Doao 119
? O que a Doao?
a outorga no onerosa e voluntria de um imvel ou terreno
por parte do proprietrio.
? Em quais situaes a doao pode ser utilizada?

Quando existir uma rea particular ocupada por populao
de baixa renda, e o proprietrio desejar doar a rea para o
municpio promover a urbanizao e a regularizao fundi-
ria;
Quando o proprietrio doa uma rea para o municpio pro-

mover um projeto de habitao de interesse social, receben-
do como benefcio a autorizao para utilizar um potencial
construtivo permitido pelo Plano Diretor ou lei municipal
especca;
Quando o municpio transfere reas pblicas para a popu-

lao de baixa renda. Esta possibilidade de doao tambm
necessita de autorizao legislativa.
Nas trs possibilidades preciso aprovao de lei.

120
Direito de Superfcie
? O que o Direito de Superfcie?

um instituto regulamentado pelo Estatuto da Cidade que permite
que o proprietrio de um imvel urbano possa transferir para outras
pessoas o direito de superfcie do seu terreno. Permite ao morador ou
ao Poder Pblico usufruir do solo, subsolo ou do espao areo de uma
determinada rea, sem que seja transferida a propriedade do terreno.
Aquilo que for construdo pelo supercirio torna-se de sua proprie-
dade. O direito de superfcie no signica que o morador tem direito
ao solo, de propriedade dele apenas o que for construdo por ele.
? Em quais situaes o Direito de Superfcie

pode ser utilizado?

Quando o proprietrio tem dvidas tributrias com o munic-

pio ele pode transferir o direito de superfcie de lotes vazios
ou ocupados para a Prefeitura, que como contrapartida po-
der cancelar os dbitos existentes;
Quando a Prefeitura transfere ao proprietrio o direito de

construir em outro local, com base no potencial construtivo
permitido pelo Plano Diretor da cidade ou por lei municipal
especca, e o proprietrio concede Prefeitura o direito de
superfcie de um local que ser usado para habitao;
Nas reas particulares de at 250m2, onde seja cabvel o Usu-

capio Urbano, ocupadas por mais de uma pessoa ou famlia
com construes de mais de um pavimento. Neste caso, o
ocupante beneciado com a aquisio da propriedade pode-
r conceder o direito de superfcie para os demais;
Se a rea urbana ocupada for particular, o proprietrio pode

conceder o direito de superfcie para a Prefeitura promover a
urbanizao e a regularizao, e aps a urbanizao a Prefei-
121
tura deve conceder o direito de superfcie para a populao
ocupante da rea.
? Quais so as caractersticas do Direito de Superfcie?

O direito de superfcie pode ter prazo determinado ou indetermi-
nado, dependendo do acordo entre as partes. O ideal que o ttulo
tenha validade enquanto o terreno for usado para ns de moradia.
A concesso pode ser gratuita ou onerosa. onerosa para a Prefeitura

quando ela cancela os dbitos do proprietrio ou quando ela transfe-
re ou outorga o direito de construir com base no potencial construti-
vo previsto pelo Plano Diretor, sem que o proprietrio tenha de pagar
a mais por isso. O ttulo deve ser registrado no Cartrio de Imveis.
? O Direito de Superfcie pode ser utilizado

para a regularizao de favelas?
Sim. Quando urbaniza e regulariza uma favela, a Prefeitura faz um
plano de urbanizao segundo o qual ela poder transferir aos mo-
radores da favela o direito de superfcie referente s moradias, per-
manecendo o terreno em propriedade da Prefeitura. A transferncia
tambm pode ser coletiva. Neste caso, o ttulo pode ser transferido
para a associao dos moradores.
? possvel o registro do Direito de Superfcie?

Sim. O Estatuto da Cidade promoveu alteraes na lei n 6.015/73 (lei
sobre registro pblico), possibilitando o registro do direito de super-

fcie de imvel urbano.
122
Cesso da Posse
? O que a Cesso da Posse?

um novo instituto, criado pela lei n 9.785, de 29 de janeiro de
1999, que acrescentou os pargrafos 3, 4 e 5, no artigo 26, da lei n
6.766/79. Este instituto possibilita ao Poder Pblico (Unio, estados,
Distrito Federal ou municpios) e s entidades delegadas (empresas
estatais, concessionrias de servios pblicos etc.) ceder a posse de
terrenos destinados a loteamentos (ou desmembramentos) popula-
res, nos quais tenha havido imisso provisria na posse. Em tais casos,
o Poder Pblico ainda no tem a posse denitiva nem a propriedade,
porque no houve o trmino das aes judiciais de desapropriao,
com o pagamento ou depsito do valor do imvel desapropriado
(vide 3, do art. 27, da lei n 6.766/79).
?
Em que situaes pode ser utilizada

a Cesso da Posse?
Nas situaes em que o municpio esteja promovendo um lotea-
mento popular em rea que no pblica e que seja objeto de pro-
cesso judicial de desapropriao, no qual o expropriante (no caso, o
municpio) j tenha sido imitido provisoriamente na posse, median-
te deciso judicial.
? E quando for completado

o processo de desapropriao?
Quando o Poder Pblico tiver a propriedade definitiva da rea (a
partir do pagamento da justa indenizao ou do depsito judicial de
seu valor e registro da sentena no competente Ofcio do Registro de
Imveis), a cesso da posse converter-se- em compromisso de com-
pra e venda ou de venda e compra, conforme as obrigaes respec-
tivas estejam ou no cumpridas (vide art. 5o da Constituio; art. 46,
da Lei de Responsabilidade Fiscal, e 5o, do art. 26, da lei n 6.766/79, 123
introduzido pela lei n 9.785/99).
? Como deve ser registrada a cesso da posse?

A cesso da posse deve ser registrada no competente Ofcio de Re-
gistro de Imveis, devendo-se averbar se esto ou no cumpridas as
obrigaes correspondentes. No havendo mais obrigaes a serem
cumpridas pelos cessionrios, a cesso da posse se converter em
ttulo de compra e venda, desde que o Poder Pblico tenha feito o
pagamento ao expropriado ou depositado a respectiva indenizao,
momento em que adquire a propriedade, e tenha sido registrada a
sentena no Cartrio de Registro de Imveis.
A cesso da posse pode ser feita por instrumento particular, que tem
fora de escritura pblica e, se cumpridas as obrigaes do cession-
rio, deve ser obrigatoriamente aceita como garantia em contratos de
nanciamento habitacional ( 4o, do art. 26, da lei n 6.766/79).
Lei de Parcelamento do Solo

Redatores de texto-base: Nelson Saule Jr. Paulo Silveira Martins Leo Jr. e Grazia de Grazia
? O que a Lei de Parcelamento do Solo?

a lei federal (n 6.766/79) que normaliza as vrias modalidades de
parcelamento de solo: loteamento, desmembramento e remembra-
mento. Visa dar garantias tcnicas e jurdicas aos adquirentes dos

lotes. A nova lei n 9.785, de 29 de janeiro de 1999, que alterou a Lei
de Parcelamento do Solo, introduz instrumentos voltados regulari-
zao fundiria de assentamentos urbanos informais.
124
? Que loteamentos podem ser regularizados?
A regularizao s ser permitida para parcelamentos em
zona urbana ou de expanso urbana, de forma que a loca-
lizao da rea deve ser o primeiro critrio para aprovar ou
regularizar o loteamento. Os Planos Diretores ou leis muni-
cipais devem estabelecer a zona da cidade passvel de par-
celamento;
A Unio, o estado ou o municpio podem executar o parcela-

mento do solo para as classes de menor renda apenas com
o registro provisrio da posse, estando dispensado, portanto,
o ttulo de propriedade da rea desapropriada. Nestes casos,
a cesso de posse tem carter de escritura pblica (ver p-
gina 122). A lei no permite nas reas desapropriadas outra
utilizao nem retrocesso.
? Quais so as condies
para que um lote seja considerado legal?
Antes da elaborao do projeto de loteamento, o interes-
sado dever solicitar Prefeitura que dena as diretrizes

do uso do solo, o traado dos lotes, dos espaos livres e das
reas reservadas para equipamento urbano e comunitrio,
apresentando requerimento e planta;
No mais obrigatrio que a porcentagem destinada s

reas pblicas seja de 35%. A legislao municipal poder
denir as diferentes porcentagens para cada zona, os usos
permitidos e os ndices urbansticos de parcelamento e ocu-
pao do solo, que incluem as reas mnimas e mximas de
lotes e os coecientes ou as densidades mximas permiti-
das. Assim, as reas destinadas a sistemas de circulao, a
implantao de equipamento urbano e comunitrio, bem
como os espaos livres de uso pblico, sero proporcionais
densidade de ocupao prevista;
Tambm no mais obrigatria a implantao de redes de

esgoto sanitrio, de energia eltrica pblica e domiciliar e
das vias de circulao pavimentadas nos loteamentos popu-
lares, seja por parte do loteador ou do Poder Pblico;
Ser considerado como lote o terreno com infra-estrutura
125
bsica e cujas dimenses atendam aos ndices urbansticos
denidos pelo Plano Diretor ou por lei municipal para a
zona em que o lote se situe.
? Quais so os documentos que comprovam

a compra do lote pelo adquirente?
A lei estabelece que tero o mesmo valor de pr-contrato
a promessa de cesso, a proposta de compra, a reserva de
lote ou qualquer outro instrumento de que conste a mani-
festao de vontade das partes, a indicao do lote, o preo,
modo de pagamento e a promessa de contratar;
O contrato particular pode ser transferido por simples tres-

passe, no verso das vias ou separadamente, em que conste
o nmero de registro do loteamento, o valor da cesso e a
qualicao do cessionrio;
A transferncia independe do aval do loteador, mas ele

dever ser noticado, por escrito, para que ela tenha valor
legal;
Os compromissos de compra e venda, as cesses e as pro-

messas de cesso valero como ttulo para o registro da pro-
priedade do lote adquirido, desde que acompanhados
da prova de quitao.
e Desafios
?
Como lidar com as restries da legislao ambiental

na regularizao de loteamentos irregulares,
ocupaes e favelas?
Redatora de texto-base: Maria Lucia Refinetti Martins
A falta de produo e oferta de moradia acessvel para a popu-

lao de baixa renda somada s legislaes urbanas e ambientais
exigentes e complexas criam padres de uso e ocupao do solo que
126 inviabilizam o acesso terra e moradia para as camadas populares.
Como resultado, os territrios ambientalmente frgeis, protegidos
por lei e desprezados pelo mercado imobilirio, so justamente os
locais onde se instalam os loteamentos irregulares, as ocupaes
informais e as favelas.
Portanto, a questo ambiental urbana antes de tudo um problema

de moradia e de adoo de uma poltica que possibilite o acesso da
maioria da populao a uma moradia adequada, em bairros e vilas
com localizao apropriada do ponto de vista ambiental e com ofer-
ta de infra-estrutura e servios. A Constituio j assumia, em 1988,
o Meio Ambiente a Ordem Ambiental como um direito difuso
(ou seja, de todos). O Estatuto da Cidade introduz a Ordem Urbans-
tica isto , o parcelamento, o uso e a ocupao do solo urbano, de
forma planejada e em favor de melhores condies urbanas , entre
os direitos difusos.
No caso de assentamentos irregulares em reas protegidas, com res-

tries ambientais, a Ordem Urbanstica e a Ordem Ambiental apa-
rentemente colidem entre si: qual delas prevalece quando se trata de
garantir a funo social da propriedade?
Para conciliar os dois objetivos, em situaes nas quais a ocupao

j ocorreu, necessrio fazer um estudo rigoroso das condies e da
legislao que incide na rea. Em primeiro lugar, preciso diferenciar
os casos em que a lei impede daqueles em que apenas restringe a
ocupao. Quando a ocupao apenas restringida, possvel regu-
lariz-la atravs da articulao entre os diversos atores envolvidos: o
municpio (e, se necessrio, o estado e a Unio), o Legislativo, o Judici-
rio e as comunidades envolvidas. Nesses casos, preciso encontrar
uma alternativa tcnica que concilie a ocupao e a preservao, com
custos razoveis, o que ocorre, por exemplo, com projetos que garan-
tam a permeabilidade do solo e solues para esgoto e lixo que no
comprometam o subsolo nem os mananciais de gua. Encontrando
essas solues tcnicas, possvel considerar que o assentamento
atue em conformidade com o esprito da lei, ainda que no esteja pro-
priamente em conformidade com ela.
Desse modo a funo social daquele territrio estaria sendo cumpri-
da, conforme determina o Estatuto da Cidade, por garantir abrigo 127
populao que no dispe de outras alternativas e ao mesmo tempo
no prejudicar o meio ambiente.
Para atender os objetivos no campo ambiental e urbano consideran-

do o componente social podem ser desenvolvidas iniciativas conju-
gando vrias ferramentas, como a constituio de esferas pblicas
de concertao (mediao e conciliao), o Plano Diretor, as leis
especcas de regularizao, os programas de recuperao de reas
ambientais associadas com regularizao fundiria, as comisses
comunitrias de scalizao de reas ambientais, os programas de
educao ambiental e a celebrao de Compromisso de Ajustamen-
to de Conduta.
? Como lidar com reas de risco?

Em primeiro lugar a Prefeitura precisa mapear e estudar as reas de

risco, levantando e conhecendo de perto os problemas. necessrio
denir os diferentes graus de risco das diferentes ocupaes, promo-
vendo-se programas para control-los.
Algumas reas de risco podem receber obras que procurem elimin-

lo, como o caso dos programas de conteno de encostas. Quando,
ao contrrio e em ltimo caso, a rea de risco no comporta nenhum
programa de regularizao, ou os recursos necessrios para sanar o
risco so superiores aos custos de remoo, o Poder Pblico pode fa-
zer o remanejamento da populao. Nestes casos, necessrio que
ela seja removida para uma regio vizinha rea original, que tenha
condies de habitabilidade.
Desde a primeira anlise ou avaliao de uma rea de risco at a

deciso nal, deve haver uma profunda discusso com a populao,
que precisa saber exatamente qual a dimenso do risco e quais so
as alternativas disponveis, para que ela possa decidir junto com o
Poder Pblico o que mais adequado s suas necessidades.
Muitos conjuntos habitacionais pblicos oferecem problemas de
128 conservao dos prdios e do sistema de drenagem/esgoto, que
freqentemente decorrem do abandono das obras pelas empresas.
Quando a condio desses prdios oferecer risco segurana ou
sade dos moradores, a reforma ou a reparao deve ser uma das
prioridades de investimento pblico no processo de regularizao.
Caso haja interesse pblico, deve-se exigir das empresas, por via judi-
cial, a reforma dos prdios em benefcio dos moradores.
? Como lidar com reas afetadas para outros usos?

Se houver alguma afetao a impedir a regularizao, o caminho

enviar um projeto de lei para o rgo legislativo da esfera da rea em
regularizao (Cmara Municipal, Assemblia Legislativa ou Cmara
dos Deputados), propondo a desafetao. Se a populao moradora
tiver direito Concesso Especial de Uso para ns de Moradia, existe a
leitura de que a desafetao ocorre por fora do Estatuto da Cidade.
As reas pblicas com ocupaes de moradias consolidadas situadas

em reas de proteo ambiental, mesmo aquelas decorrentes de re-

gra constitucional, podem ser desafetadas mediante lei. A competn-
cia para o Poder Pblico denir, em todas as unidades da Federao,
espaos territoriais a serem especialmente protegidos, emana do art.
225, II da Constituio Federal. A mesma norma autoriza a supresso
ou a alterao destes espaos de preservao somente atravs de lei.
A mudana de afetao ou ocupao de determinado bem pblico
vista com cautela para evitar que se possa comprometer a conser-
vao, a proteo e a criao de reas verdes e de preservao am-
biental. Porm, essa impossibilidade no excluda quando houver
relevante interesse social na medida em que a desafetao j tenha
operado no mundo dos fatos. Foi nesse esprito que foi revisado o
Plano Diretor de Porto Alegre e a Lei dos Mananciais de So Paulo.
Uma lei ambiental no pode ser utilizada como justicativa para a

no regularizao de determinado assentamento. As normas am-
bientais devero ser observadas para assegurar a qualidade de vida
das pessoas que habitam nos assentamentos irregulares, isto , a
urbanizao deve prever a associao entre o direito de morar e a
implantao de condies adequadas de saneamento (tratamento 129
de esgoto, de coleta de lixo, limpeza ou canalizao de crregos). De
acordo com o Estatuto da Cidade, normas especiais municipais (como
as ZEIS, por exemplo) que so adequadas para a regularizao de
assentamentos informais e no o Cdigo Florestal, por exemplo.
? Como enfrentar as diculdades de registro nos

Cartrios dos processos de regularizao?
Redatores de texto-base:
Grazia
Letcia Marques Osrio, Paulo Silveira Martins Leo Jr. e Grazia de
A ausncia de cadastros dos imveis, a sobreposio de registros

de propriedade na mesma gleba, a incompatibilidade de cadastros
de reas pblicas feitos pelo Poder Pblico e do cadastro do Cartrio,
a ausncia da informao em planta so algumas das diculdades
de registro e Cartrio. Para enfrent-las, possvel efetuar convnios
com as universidades, institutos de terra, organizaes no governa-
mentais ou a contratao, por licitao, de empresas que realizam
cadastramentos fundirios que identicam as reas pblicas e pri-
vadas.
Ocorrem tambm divergncias entre o setor pblico e os Cartrios

sobre como aplicar as legislaes urbanas e ambientais para promo-
ver a regularizao fundiria, bem como sobre os procedimentos e
critrios para o registro das reas regularizadas pelo Poder Pblico,
atravs de institutos como a CDRU, Usucapio Urbano, compra e
venda, cesso da posse. A forma mais adequada para enfrentar esta
diculdade a constituio de um mecanismo pblico de articula-
o entre os diversos atores, com o objetivo de elaborar provimentos
para ns de regularizao fundiria, que devem ser editados pela
Corregedoria Geral da Justia dos Estados.
A experincia do Rio de Janeiro por exemplo mostra que o dilogo

dos prossionais do direito com os titulares dos cartrios e respec-
tivas associaes de classe (a exemplo da Associao Nacional dos
Notrios, ANOREG), acrescido de competncia tcnica e permeado
com presso poltica exercida pela populao organizada viabilizou
um Provimento da Corregedoria Geral do Tribunal de Justia, discipli-
130 nando o registro dos Projetos de Loteamentos e do ttulo do morador
junto ao Registro de Imveis.
Em Porto Alegre
Em Porto Alegre (RS), o provimento n 17/99 da Corregedoria
Geral de Justia do RS estabeleceu regras simplicadas para
a regularizao de loteamentos urbanos em benefcio dos
moradores. O Provimento foi atualizado com base na Lei
Federal n 9.785/99 (que alterou as Leis das Desapropriaes,
dos Registros Pblicos e do Parcelamento do Solo Urbano)
por uma comisso do Poder Judicirio, Ministrio
Pblico e Colgio Registral do RS. O Provimento reduz a
documentao necessria para o registro dos loteamentos
clandestinos ( exigido somente o ttulo de propriedade ou
a certido de matrcula, certido negativa de ao e nus
real do imvel, planta e respectiva descrio, emitidas ou
aprovadas pela Prefeitura Municipal); prev a regularizao
na forma coletiva; reconhece as situaes consolidadas;

permite que a autoridade judiciria proceda ao registro de
parcelamento mesmo sem o atendimento dos requisitos
urbansticos previstos na Lei 6.766/79 e com base nas
diretrizes municipais; e facilita o registro dos contratos
pelos adquirentes aps o registro do parcelamento. A
regularizao pretendida deve ser processada mediante
uma ao judicial que seguir o rito sumrio em que a
deciso dever ser proferida pelo juiz em dez dias. Ver texto
do provimento na ntegra na pgina 161.
? Como enfrentar os custos de registro?

Os custos de registro, tais como o da celebrao da escritura pbli-

ca, o da CDRU e o do compromisso de compra e venda dicultam os
processos, j que em geral a populao no tem como assumi-los. A
Unio e os estados tm a competncia para tratar de registros pbli-
cos e podem adotar leis ou provimentos que determinem a adequa- 131
o dos custos realidade da populao, ou at mesmo a iseno do
pagamento. possvel instituir isenes de custos cartoriais para a po-
pulao de baixa renda, propondo-se, por exemplo, a instituio legal
de um fundo que permita uma parcial compensao aos cartrios.
No Rio Grande do Sul

No estado do Rio Grande do Sul foi celebrado um convnio
entre a COHAB e o Colgio Registral do Rio Grande do
Sul, que possibilitou a reduo de at 80% dos custos de
regularizao.
? Como compatibilizar um programa de regularizao

com a Lei de Responsabilidade Fiscal?
Qualquer poltica urbana, a includa a poltica de regularizao

fundiria, dever considerar as disposies da Lei de Responsabili-
dade Fiscal (LRF). As receitas e despesas necessrias para efetivar o
planejamento e a execuo da poltica de regularizao dos assenta-
mentos devero constar do Anexo de Metas Fiscais da lei municipal
de diretrizes oramentrias.
Se a poltica de regularizao incluir desapropriaes, a LRF estabe-

lece que a indenizao ao proprietrio deve ser feita em dinheiro ou
em depsito judicial anterior ao ato de desapropriao.
Se o poder pblico, em sua poltica de regularizao, alienar bens ou

direitos que integram o patrimnio pblico, os recursos obtidos s
podero ser aplicados em investimentos, vedando-se a utilizao
para despesas correntes, salvo se destinadas por lei aos regimes de
previdncia social, geral e prprio dos servidores pblicos.
A LRF prev que a participao popular dever se fazer presente tan-
132 to na elaborao e execuo da poltica urbana, como na gesto s-
cal, o que poder ser de grande auxlio para a Administrao. A Unio
Federal dever incentivar o Executivo e a Cmara Municipal a cum-
prirem a LRF, prestando assistncia tcnica e cooperao nanceira
especicamente no treinamento e desenvolvimento de recursos
humanos, na transferncia de tecnologia e, ainda, mediante doaes
de bens e valores, nanciamento e repasse de recursos oriundos de
operaes externas.
PARTE III
133
ESTRATGIAS
E PROCEDIMENTOS
PARA AVANAR
Coordenao e edio geral do capulo: Betnia de Moraes Alfonsin
Estamos vivendo um momento privilegiado no Brasil para as Prefei-
134 turas que pretendem enfrentar, da forma criteriosa como j aborda-
mos, os desaos da regularizao. Nunca tivemos tantas oportunida-
des para avanar na construo desse caminho. Na verdade, vivemos
um daqueles momentos especiais da histria, em que possvel
vislumbrar possibilidades concretas de mudanas no cenrio, triste,
da irregularidade e das polticas de regularizao no Brasil.
? Quais so as oportunidades legais?

Redatora de texto-base: Betnia de Moraes Alfonsin
A grande inovao o Estatuto da Cidade, j que a lei

sempre foi um grande obstculo para a regularizao
fundiria. Enquanto, numa ponta, o Cdigo Civil pro-
tegia a propriedade e ameaava as posses, e, na outra
ponta, a legislao urbanstica municipal ignorava
tudo aquilo que encontrava-se s margens da lei, era
muito difcil ir adiante na regularizao. A Constituio
Federal de 1988 fez promessas que no puderam ser

concretizadas pela ausncia de normas capazes de tirar
os instrumentos do papel, mas que vieram a ser nal-
mente regulamentadas pelo Estatuto da Cidade. Agora,
no se pode mais reclamar da ausncia da lei federal
de desenvolvimento urbano.
A nova lei federal tem quatro dimenses fundamentais: consolida

a noo da funo social e ambiental da propriedade e da cidade
como o marco conceitual jurdico-poltico para o direito urbanstico;
regulamenta e cria novos instrumentos urbansticos para a constru-
o de uma ordem urbana socialmente justa e includente; aponta
processos poltico-jurdicos para a gesto democrtica das cidades; e
para efetivar o direito social de moradia prope diversos instru-
mentos jurdicos para a regularizao fundiria dos assentamentos
informais em reas urbanas municipais, notadamente o Usucapio
especial urbano, a CDRU e a Concesso Especial de Uso para ns de 135
Moradia.
Dessa forma, a aprovao do Estatuto da Cidade consolidou a ordem

constitucional do controle jurdico do processo de desenvolvimento
urbano, visando reorientar a ao do Poder Pblico, do mercado imo-
bilirio e da sociedade de acordo com novos critrios econmicos,
sociais e ambientais. A efetiva materializao do Estatuto, em leis e
polticas pblicas, contudo, vai depender de vrios fatores. Depende-
r fundamentalmente da denio, pelos municpios, de uma estra-
tgia de planejamento e ao, que dever explicitar um projeto de
cidade, atravs da legislao urbanstica municipal, comeando com
a lei do Plano Diretor. de grande importncia que os municpios
promovam uma ampla reforma de suas ordens jurdicas, de acordo
com os novos princpios constitucionais e legais, para aprovar um
quadro de leis urbansticas condizentes com o paradigma da funo
social e ambiental da propriedade e da cidade.
O Estatuto da Cidade foi promulgado com as seguintes novidades

que ajudam na regularizao:
A possibilidade de operar coletivamente o Usucapio

especial constitucional urbano para fins de moradia,
bem como a Concesso Especial de Uso para ns de Mora-
parte iii | estratgias e procedimentos para avanar

dia, tornando esses instrumentos muito mais poderosos.
A utilidade pode ser constatada quando se pensa em um
assentamento hipottico de quatrocentas famlias aquilo
que antes do estatuto seriam quatrocentos processos, pode
agora ser levado adiante em apenas um, com legitimidade
innitamente superior, aumentando a agilidade e a eccia
e diminuindo os custos da demanda judicial.
A regulao da Concesso Especial de Uso para fins de

Moradia pela medida provisria n 2.220/2001, que ex-
celente notcia para as famlias moradoras de reas pblicas
no pas, bem como para aqueles municpios que j deseja-
vam a regularizao dessas reas. Assim como nas reas
privadas as famlias tm direito ao Usucapio (desde que
atendidos os requisitos legais), nas reas pblicas, elas tero
136 direito subjetivo Concesso Especial de Uso. Antes, uma
verdadeira construo jurdica tinha de ser feita para garan-
tir a continuidade da posse das famlias nessas reas a
interpretao combinada do Cdigo Civil, da lei n 6766/79 e
de algumas Constituies Estaduais tornava a regularizao
quase impossvel. Agora j h um espao bem maior para
essa regularizao fundiria, que depender, em boa medi-
da, de um processo de gesto urbana bem conduzido, pois,
ainda que exista o direito subjetivo concesso de uso de
imvel pblico, a concesso poder ser outorgada em outro
local, a depender da situao.
A previso legal do instrumento das ZEIS, que permite a

incluso dessa nova gura no ordenamento urbanstico e no
zoneamento dos municpios. Consolida-se, assim, a cultura
de que a cidade produzida de diferentes maneiras e de que,
desde que respeitada a dignidade da pessoa humana, a habi-
tabilidade do assentamento e, em ltima instncia, o direito
de todos moradia, possvel conviver com essas diferenas,
aposentando em denitivo a idia de terra arrasada nas
intervenes da poltica habitacional de interesse social.
? Quais so as inovaes necessrias

no processo de gesto?
Redatora do texto-base: Betnia de Moraes Alfonsin
! Todas as boas novidades legais trazidas pelo Estatuto

da Cidade s auxiliaro as nossas cidades se os progra-
mas de regularizao forem combinados com profun-
das alteraes no processo de gesto da poltica urba-
na e habitacional. Estamos falando dos procedimentos
adotados pelo Poder Pblico do balco para dentro e
do balco para fora.
Embora se trate de uma mazela bem conhecida, poucos municpios
tm conseguido modicar a forma fragmentada de atuao das 137
secretarias e rgos pblicos no Brasil. A estrutura administrativa
tradicional compartimenta o objeto cidade em muitos escaninhos
ou departamentos, que tm competncia separada para trabalhar
com Habitao, Planejamento, Meio Ambiente, Saneamento etc.
Essa estrutura precisa ser urgentemente reformada, para que se
possa trabalhar de forma integrada com os projetos que surgiro
a partir do Estatuto da Cidade. Rever organogramas, uxogramas,
rotinas e procedimentos um imperativo para a gesto urbana no
Brasil. preciso construir atalhos nos longos caminhos de aprovao
de projetos urbansticos, e isso passa por uma atuao integrada dos
rgos municipais, que devem trabalhar de forma simultnea sobre
as intervenes. Uma medida que pode ser implantada antes das
reformas administrativas mais amplas, a estruturao de grupos
de trabalho intersecretariais e com composio interdisciplinar que
atuem nos programas de regularizao.
Em Vitria
Em Vitria (ES), a Prefeitura Municipal constituiu uma
equipe de regularizao fundiria, responsvel pela
gesto dos processos de regularizao. Fazem parte da

equipe representantes tcnicos das nove secretarias
que se relacionam com a regularizao, que so
indicados diretamente pelos secretrios: Secretaria de
Obras (responsvel pelas desapropriaes e obras de
urbanizao); Secretaria de Desenvolvimento da Cidade
(cuida da regularizao urbanstica e das interfaces com o
Patrimnio da Unio); Procuradoria Municipal (encarrega-
se das questes jurdicas); Auditoria Municipal (trabalha
as questes jurdicas e a interface com o Tribunal de
Contas), Secretaria do Meio Ambiente (trabalha com a
regulao urbanstica e d pareceres sobre a viabilidade
de regularizao de reas); Secretaria de Habitao (faz a
gesto das reas especiais de interesse social e a gesto
fundiria); Secretaria de Planejamento (insere a poltica
de regularizao fundiria em uma viso maior de poltica
138 urbana); e Secretaria de Administrao (registra as reas
publicas). O objetivo desse grupo diminuir os custos e
agilizar os processos e convnios com os atores externos. O
prximo passo envolver estes atores: Ministrio Pblico,
Poder Judicirio, Cartrios e Patrimnio da Unio e Estado,
para formalizar convnios e discutir propostas para fazer
mutires da regularizao, isto , levar todos esses agentes
s comunidades, para, juntos, operarem a regularizao
conjuntamente com a urbanizao, eliminando os custos e
o tempo gasto nas idas e vindas s diferentes instncias.
Um outro desafio a incorporao efetiva da populao bene-

ficiria das intervenes em todo o processo de regularizao.
Isso implica uma parceria entre o Governo e os moradores, o que
absolutamente diferente de realizar apresentaes eventuais para
aprovar projetos j elaborados pelos tcnicos municipais. A idia de
parceria exige participao permanente, que comea com a mobi-
lizao da comunidade para reivindicar ao Poder Pblico a regula-
rizao fundiria do assentamento (em esferas como o Oramento
Participativo) e em seguida torna permevel, participao dos mo-

radores atingidos pelo projeto, o planejamento, a execuo, a scali-
zao, a avaliao e o acompanhamento da ps-interveno. Depois
do Estatuto da Cidade, com as inovaes que trouxe na possibilidade
de regularizao coletiva dos assentamentos, essa participao ,
mais do que nunca, uma precondio para o sucesso da interveno,
pois sero necessrios ritmos, sincronicidades e informaes, que
no podem ser obtidos de forma ecaz sem a participao ativa da
populao moradora da rea a ser regularizada.
Uma outra necessidade a construo de dilogos do Poder

Pblico com os outros atores envolvidos nos processos de re-
gularizao. preciso romper com o isolamento em que tradi-
cionalmente os governos tm trabalhado nessas intervenes
e apostar na idia de concertao. A gesto exigida pelo Estatuto
da Cidade requer iniciativa do Poder Pblico para construir pontes
onde no existem caminhos e dilogos onde hoje no h comunica-
o. Assim, aqueles atores que podem trazer empecilhos ao processo
devem ser procurados, para que, desde o incio da interveno, se
pavimente o caminho da regularizao fundiria efetiva do assenta-
mento. O Ministrio Pblico deve ser demandado pela Prefeitura nos 139
casos em que haja conitos entre o direito moradia e o direito difu-
so ao meio ambiente ou entre o direito moradia e o direito coletivo
aos bens de uso comum do povo. O Estatuto da Cidade, ao estabe-
lecer, por exemplo, que a Concesso Especial de Uso ser facultativa
nesses casos, aponta para uma soluo negociada entre os atores, e
a recomendao ao Poder Pblico de que procure construir consen-
sos. O mesmo vale para o Poder Judicirio, que dever ser procurado
pelo Poder Pblico sempre que este esteja ingressando com aes de
regularizao fundiria, sobretudo as coletivas. O interesse pblico
envolvido na interveno deve car claro para o juiz que julgar a
causa, bem como os novos valores da ordem jurdica e urbanstica
brasileira.
Por m, os Cartrios de Registro de Imveis devem receber orientao

clara e inequvoca que busque agilizar e facilitar o registro dos usu-
capies especiais e das concesses de uso. Em alguns estados, a Cor-
regedoria do Poder Judicirio j elaborou e emitiu provimentos que
determinam regras especiais para a regularizao de assentamentos
consolidados, e esses provimentos, de grande eccia, foram, em sua
maior parte, resultado de um bom dilogo entre o Poder Pblico, a
Corregedoria e os titulares de Cartrios de Registro de Imveis.
* Novas regras para o manejo do solo urbano

!
O Estatuto da Cidade oferece um conjunto de instru-
mentos que incorporam a avaliao dos efeitos da
legislao urbanstica sobre o mercado de terras, pro-
piciando ao municpio uma maior capacidade de inter-
vir e no apenas normatizar e scalizar no uso,
na ocupao e na rentabilidade das terras urbanas,
realizando, assim, a funo social da cidade e da pro-
priedade.
Esses instrumentos, se bem aplicados, podem promover uma verda-
140 deira reforma urbana, estruturando uma poltica fundiria munici-
pal que garanta a destinao do territrio do municpio para mora-
dia e atividades econmicas da populao de baixa renda, e evitando
dessa forma a proliferao de assentamentos irregulares. O objetivo
desses instrumentos induzir a ocupao de reas j dotadas de in-
fra-estrutura e equipamentos, mais aptas para urbanizar ou povoar,
evitando presso de expanso horizontal na direo de reas no
servidas de infra-estrutura ou frgeis do ponto de vista ambiental.
Para induzir a ocupao de terrenos vazios ou subutilizados,

que se localizem em reas cuja urbanizao e ocupao for
prioritria, aumentando a oferta de terras para a demanda
existente, existe a possibilidade de aplicao da urbanizao ou
edificao compulsrias mecanismo criado pelo Estatuto para
impedir que reas vazias da cidade continuem ociosas. Por meio do
instrumento da edicao compulsria, pode-se estabelecer um
prazo para a efetivao do loteamento e para a construo, ou para
a utilizao de reas vazias ou subutilizadas. O proprietrio que no
cumprir esse prazo ser penalizado pela aplicao progressiva do
imposto predial e territorial urbano (IPTU), durante um perodo de
cinco anos. Se, no caso de esgotamento do prazo, a rea permanecer

incompatvel com os usos e as densidades previstas, o imvel poder
ser desapropriado, com pagamento em ttulos da dvida pblica.
Outro instrumento que pode ser mobilizado na mesma direo,

inclusive de forma complementar aos instrumentos anteriores,
o consrcio imobilirio, que viabiliza parcerias entre o Poder
Pblico e o proprietrio de um terreno ou imvel. O proprietrio
disponibiliza seu imvel para a Prefeitura e esta realiza um empre-
endimento no local. Aps a realizao do empreendimento, o pro-
prietrio recebe unidades (casas, lotes ou espaos comerciais) como
pagamento pelo imvel, em valor equivalente ao preo da terra antes
de as obras de loteamento e urbanizao terem sido realizadas.
A demarcao das ZEIS sobre terrenos ou glebas vazias, bem

localizadas, tambm pode ajudar a induzir a ocupao delas por
empreendimentos de interesse social, funcionado como uma esp-
cie de reserva fundiria para o mercado de produo de moradia de 141
interesse social.
Finalmente, em cidades onde o mercado de imveis desenvolvido,

um conjunto de instrumentos urbansticos voltados para a capta-
o de mais-valias imobilirias como a outorga onerosa do
direito de construir e as operaes urbanas consorciadas ,
utilizadas com objetivos redistributivos, podem garantir recursos
nanceiros, terras ou obras realizadas pelo setor privado destinadas
moradia e atividade econmica dos setores de menor renda.
Nesse processo de qualicao da gesto urbana, a poltica urbana

e habitacional deve repensar o lugar da regularizao. J no mais
possvel trabalhar em programas de regularizao sem levar em con-
ta estratgias mais compreensivas sobre a produo da cidade, que
possam introduzir mecanismos de inibio da produo urbana irre-
gular. Alguns municpios j tm incorporado essa concepo em seus
Planos Diretores e comeam a dar corpo a instrumentos que no
apenas reconhecem a produo irregular da cidade, como procuram
dialogar com as foras informais de produo do urbano. momento
de apostar em novas estratgias que faam o movimento inverso:
procurem atrair os produtores irregulares para atuar de acordo com
a regulao municipal ainda que sob regras especiais.

Em Porto Alegre
Porto Alegre est apostando em uma nova estratgia para
lidar com o problema da produo irregular e clandestina
de lotes. O urbanizador social um instrumento que
foi previsto no Plano Diretor com este objetivo e est
em processo nal de elaborao na cidade, j contando
com duas experincias-pilotos. A idia central de
que, simplicando a legislao, exibilizando padres
e agilizando a tramitao dos projetos, aqueles produtores
irregulares passaro a produzir seus empreendimentos
legalmente. Em contrapartida a estes benefcios, o
urbanizador social deveria oferecer lotes a preos acessveis
142 ou doar parte dos lotes ao Governo. O urbanizador poder,
ainda, construir equipamentos urbanos, comunitrios
ou de gerao de renda, como contrapartida. Um grande
processo de concertao do instrumento foi conduzido
pela Prefeitura, que construiu dilogos com o sinduscon,
com pequenos loteadores, com cooperativas habitacionais
e com a Cmara de Vereadores - alm de toda a negociao
interna do Governo. O instrumento deve ter seus primeiros
projetos em fase de aprovao j no incio de 2003.
? Quais so as alternativas
para o nanciamento da regularizao fundiria?
Redatora de texto-base: Claudia Brando de Serpa
Uma dificuldade enfrentada pelas Prefeituras tem sido o acesso

a recursos nanceiros para o nanciamento das intervenes de
regularizao fundiria, pois a urbanizao dos assentamentos
bastante dispendiosa, e, muitas vezes, os recursos obtidos no prprio
oramento municipal no so sucientes para melhorar efetivamen-

te a habitabilidade do assentamento, desaparecendo em pequenas
obras. Alm disso, os processos de regularizao fundiria costumam
ser longos, o que aumenta ainda mais os custos. Mas, tambm aqui,
h novidades no cenrio:
Atualmente tramita no Congresso Nacional um projeto de

lei de iniciativa popular que institui o Fundo Nacional
de Moradia Popular. Se aprovado, esse fundo repassar para
os municpios recursos que podero ser utilizados nas interven-
es de regularizao fundiria, representando um signicativo
incremento nas receitas disponveis para essa poltica. Eis a um
projeto em que vale a pena que as Prefeituras se organizem para
pressionar o Congresso pela aprovao;
Os recursos captados com a aplicao da Outorga Onerosa do

Direito de Construir, como j foi dito anteriormente, podem se
constituir num fundo nanceiro para apoio s aes de regulari-
zao fundiria;
A Caixa Econmica Federal tem direcionando sua ao ao apoio
143
direto s municipalidades, reconhecendo ser o municpio o ente
federativo mais prximo da sociedade e, portanto, mais direta-
mente carregado de responsabilidades sociais. Tem investido
na divulgao e apoio implementao do Estatuto da Cidade,
com objetivo de construir uma atuao fundada num nexo de
planejamento comprometido com o uso social da cidade e da
propriedade. Atravs dos programas realizados com recursos do
Oramento Geral da Unio, do programa Habitar Brasil BID e do
PNAFM, a CAIXA tem procurado atuar proximamente aos muni-
cpios, apoiando a construo de oportunidades para o efetivo
desenvolvimento municipal.
O Programa Nacional de Apoio Gesto Administrativa

e Fiscal dos Municpios Brasileiros (PNAFM) destinado
modernizao e ao fortalecimento das administraes
municipais, incluindo, nesse contexto, desde mapeamentos,
cadastros e informatizao de rotinas at a elaborao de
Planos Diretores, que se rebate na questo fundiria e urba-
nstica.
O programa Gesto Urbana e Metropolitana (PMDU) rea-

liza-se com recursos do Oramento Geral da Unio e objetiva
fortalecer institucionalmente os municpios brasileiros para
o planejamento urbano, oferecendo recursos para elabora-

o de Planos Diretores e planos setoriais, includos nestes os
planos de recuperao urbanstica e fundiria.
O programa Habitar Brasil BID (HBB) nancia a recupe-

rao de assentamentos subnormais, incluindo as aes de
ordem fsica e social, para a melhoria das condies de vida
nas reas urbanas informais, o que abrange necessariamen-
te a regularizao fundiria. O nanciamento est tambm
obrigatoriamente vinculado implantao de programas de
desenvolvimento institucional das Prefeituras.
O programa Morar Melhor, realizado com recursos do Or-

amento Geral da Unio contempla, dentro da modalidade
de Melhoria das Condies de Habitabilidade, a urbanizao
de reas, prevendo recursos para aes necessrias segu-
144 rana, salubridade e habitabilidade da populao, incluin-
do aes de regularizao fundiria.
O programa Pr-Moradia, viabilizado com recursos do

FGTS, prev, em suas possibilidades de atuao, o nancia-
mento para estados e municpios visando a urbanizao de
reas ocupadas que estejam em estado de degradao, in-
cluindo, tambm, a ao de regularizao fundiria.
O Projeto de Assistncia Tcnica ao Programa de Sanea-

mento Bsico para a Populao de Baixa Renda (PAT-Pro-
sanear) viabilizado com recursos no reembolsveis oriun-
dos do Banco Mundial, visando apoiar tcnica e nanceira-
mente os estados e municpios na elaborao de Projetos de
Saneamento Integrado e Planos de Desenvolvimento Local
Integrado (PDLI). No mbito do PDLI devem ser identicadas
as aes necessrias preservao ambiental, regulariza-
o fundiria e ordenao de uso e ocupao do solo.
Complementando essas formas de atuao para polticas pblicas

governamentais, temos necessidade de trabalhar preventivamente,
para proporcionar a resoluo de problemas antes que eles surjam, e

complementar as etapas do bom planejamento com a implantao
de um processo constante de monitoramento e avaliao das aes
e atividades executadas.
? Que componentes devem ser incorporados a uma

estratgia de acompanhamento ps-interveno
de regularizao fundiria?
Redatores de texto-base: Pedro Abramo e Martim O. Smolka
As intervenes de regularizao fundiria somente sero sus-

tentveis se forem devidamente acompanhadas pelo Poder Pblico.
O fracasso de muitas intervenes no Brasil deveu-se ao abandono
das comunidades aps a regularizao fundiria.
Para superar essa prtica, um programa de regularizao deve procu-

rar antecipar os impactos urbanos e sociais ps-regularizao e esta-
belecer uma estratgia em relao a eles. Em funo do fato de que
o acesso aos servios e cidade como um todo se faz notadamente
pelo mercado, este ltimo tende a ser afetado pelos programas de 145
regularizao.
! A regularizao pode retirar os lotes e unidades habita-

cionais do mercado pirata e inseri-los no mercado imo-
bilirio formal. Se isso ocorrer sem maiores protees,
a populao do assentamento pode ser expulsa pela
prpria ao do mercado. E as famlias desalojadas vo
produzir irregularidade em outros stios do territrio.
Por isso necessrio compreender bem o impacto do
processo de regularizao no mercado de terras.
Esse impacto depende das caractersticas de cada um dos submerca-

dos imobilirios e de terra existentes na cidade. Em termos econmi-
cos, o impacto da regularizao deve repercutir: nos preos da terra
(imveis); nas caractersticas e qualicaes da terra ofertada, isto
, no tipo de lote, localizao, acessibilidade e infra-estrutura; e nas
condies exigidas (perl, extrato social, etc) daqueles que se postu-
lam como demandantes de solo.
No existe uma nica maneira de o mercado se comportar aps

a regularizao. As variaes na oferta, no preo e nas caractersti-
cas dos lotes (imveis) sero diferentes segundo a estraticao do
mercado, e os eventuais efeitos esperados em um submercado (por
exemplo, um aumento de preos em terrenos que foram regulariza-
dos) podem ser compensados pelo efeito em um outro submercado
(por exemplo, queda de preos em outra regio). Porm, o resultado
nal, da poltica de regularizao, sobre os preos e as quantidades
no mercado de terras da cidade, em geral, no se esgota e portanto
no pode ser medido pela simples soma de suas repercusses em
cada um dos submercados.
Um elemento importante e que deve ser ressaltado no impacto de

uma poltica de regularizao no mercado de terra a escala do pro-
cesso de regularizao. Em razo dos submercados de terras e im-
veis serem territorializados, o impacto, nos preos e nas quantidades
146 disponveis, gerado por uma poltica de regularizao em massa
que envolva grande nmero de imveis , ser muito diferente
daquele de uma poltica focalizada. Assim, diferente o efeito de
uma poltica de regularizao voltada apenas para uma populao
especca (sem rendimentos, muito pobre, entre um e dois salrios
mnimos etc.), ou voltada para um assentamento especco (uma
favela, um loteamento etc.). Um eventual impacto positivo para uma
faixa de renda da populao (ou localidade urbana) pode promover
um efeito negativo em outros submercados, dando origem a um pro-
cesso de mobilidade residencial e/ou ao surgimento de novas reas
de informalidade urbana.
Do ponto de vista prtico, as administraes devem antecipar o com-

portamento dos agentes (atravs de eventuais consultas prvias) e
procurar construir os possveis cenrios das variaes nos preos e
quantidades do mercado de terras. A importncia desses cenrios
grande, pois permite ao Poder Pblico estimar os eventuais vetores
de crescimento (ou reduo) da oferta de terra e/ou a presso para a
produo de novas ilegalidades, e com isso tomar medidas preventi-
vas. Da mesma maneira, incorporar os eventuais impactos (positivos
e negativos), no prprio desenho da poltica de regularizao, pode

potencializar o perl de uma poltica focalizada em uma determina-
da populao (famlias que so objeto do programa), e seus benef-
cios transbordam os benecirios imediatos. Isto , uma boa anlise
do impacto da regularizao no mercado permite potencializar os
efeitos positivos na oferta de terra urbana e transforma o programa
de regularizao em um verdadeiro instrumento de poltica urbana
para a cidade.
A repercusso local de um programa de regularizao, e sua reper-

cusso no universo familiar e comunitrio, um tema fundamental
para os formuladores desse programa, pois revela o clssico dilema
da possibilidade da apropriao privada de uma poltica pblica. Esse
tema normalmente tratado no debate sobre a regularizao como
a expulso branca, uma vez que famlias beneciadas pelo progra-
ma transferem sua residncia para outras reas no regularizadas,
alimentando o circuito da irregularidade urbana. Sobre esse ponto,
importante denir que a utilizao do termo expulso, para todas
as situaes de transferncia de moradia de famlias beneciadas
por programas de regularizao, uma metfora social, visto que a 147
denio de expulso implica necessariamente uma sada forada.
O dicionrio Aurlio dene expulsar como o ato de fazer sair, por
castigo ou violncia, do lugar onde estava.
Nesse sentido, podemos falar de expulso ps-regularizao

somente quando h uma transferncia residencial imposta de for-
ma arbitrria e/ou violenta. A deciso familiar de mudar para uma
outra residncia (ou lote), no intuito de realizar um ganho pecunirio,
no deve ser confundida com a violncia que ameaa a integridade
fsica da famlia, pois refere-se sobretudo a uma violncia de car-
ter social, em funo da situao de precariedade socioeconmica
familiar. O termo expulso branca aplica-se a essa situao quando
o processo de transferncia das famlias originais macio, e elas so
substitudas por famlias de estrato de renda superior. O resultado
desse processo a rpida elitizao das reas objeto do programa de
regularizao.
Do ponto de vista urbano, podemos dizer que a metfora da expulso

branca revela a intensidade do processo de mobilidade residencial. A
mobilidade residencial normalmente denida como a resultante
urbana das decises familiares (individuais e no-compulsrias) de
mudana de domiclio. Essa deciso pode ter muitos motivos e fato-
res, mas as famlias, a princpio, tm uma relativa liberdade de deci-

so, sendo justamente essa liberdade relativa o fator que diferencia
a expulso residencial da mobilidade.
Cumpre dizer que a mobilidade resultante de polticas pblicas que

impactam certas reas no deve, em si, ser necessariamente perce-
bida como algo negativo. Ela reete antes de tudo uma acomodao
das populaes s novas condies fsicas, legais e urbansticas do
territrio. Trata-se de resultado inevitvel da impossibilidade prtica
e qui lgica de uma sintonia na ou calizao perfeita de
tais programas.
Fazer essa distino importante para avaliar os impactos ps-regu-

larizao nas caractersticas socioespaciais das comunidades objeto
do programa e para denir uma poltica de acompanhamento des-
ses assentamentos. O desenho de eventuais instrumentos norma-
148 tivos e/ou regras de conduta dos regularizados deve levar em conta
a caracterstica dos processos de alterao da composio social da
rea regularizada. A arquitetura desses instrumentos e normas deve
ser de tal ordem que consiga diferenciar o processo de expulso do
de mobilidade residencial, e estabelecer as necessrias mediaes
entre o seu carter normativo e o incitativo.
Mobilidade residencial
Pesquisas recentes sobre a mobilidade residencial em reas
de favelas indicam que a composio social dessas reas
afetada pelo funcionamento do mercado de terras (fundirio-
imobilirio). O processo contnuo de incorporao de terras
malha urbana das cidades promoveu na ltima dcada
uma valorizao dos terrenos ocupados pelos pobres e sua
transformao em um mercado relativamente regular de
terras e imveis. O funcionamento desse mercado tende a se
concretizar como um dos vetores da mobilidade residencial
informal e criar, a partir dele, uma mudana na composio
social das reas de moradia dos pobres urbanos.
Os resultados preliminares do trabalho sobre mobilidade

residencial e mercado de terra informal realizado em quinze
comunidades faveladas da cidade do Rio de Janeiro
metade delas objeto do Programa Favela Bairro , revelam
que no h um processo de expulso branca. A dinmica
de mudana domiciliar dos pobres nessas reas pode ser
denida pelo processo de mobilidade residencial, tanto em
relao ordem de grandeza do nmero de transferncias,
que no representa um nmero signicativo, como pelo
fato de essas transferncias ocorrerem por decises
familiares de venda ou compra, e no necessariamente
por alguma imposio externa ou forma compulsria, que
caracterizaria expulso.
Em relao a um provvel processo de elitizao dessas 149
reas, duas concluses podem ser inferidas da pesquisa:
primeiramente que h uma tendncia de modicao

na composio social, ocorrendo uma elitizao
relativa. A maioria das habitaes de famlias com
renda mdia de um salrio mnimo so vendidas
potencialmente para famlias que tm renda entre
trs e cinco salrios. Ao mesmo tempo, ocorre um
empobrecimento relativo das favelas, pois as famlias
que tm renda mdia maior que cinco salrios vendem
suas habitaes potencialmente para famlias de
menor renda, entre trs e cinco salrios.
Dessa maneira, tende-se a vericar um crescimento

das faixas de renda familiar intermedirias (de trs a
cinco salrios mnimos), revelando uma tendncia de
homogeneizao socioespacial nas favelas que foram
objeto de programas de regularizao.
Abramo, P. A dinmica da mobilidade residencial dos pobres.

Observatrio Imobilirio e de Polticas do Solo, IPPUR/UFRJ, Rio de
Janeiro, 2002.
? Que mecanismos podem ser usados

para evitar a mobilidade da populao?
Redatores de texto-base: Pedro Abramo e Martim O. Smolka
A discusso sobre a criao de barreiras institucionais ao processo

de mobilidade residencial ps-regularizao deve estar articulada
ao projeto de cidade desejado pela Administrao Pblica. Assim, a
denio de instrumentos de coero e/ou facilitao da mobilidade
residencial dos pobres deve servir para operacionalizar uma perspec-
tiva de poltica urbana e os processos reais da sua implementao.
Nesse sentido, o debate sobre o carter positivo ou negativo da mo-
bilidade residencial ps-regularizao no conclusivo e deve estar
150 permanentemente aberto no processo participativo da democracia
citadina.
O maior grau de liberdade de uso do informal dene uma maior

atratividade desse bem em relao aos bens regulados. Esse parece
ser o caso do mercado informal de terras. Assim, as restries e orde-
naes ao uso da terra e edicaes nas reas recm-regularizadas
tende a diminuir a atratividade do bem (e o seu preo), e portanto
diminuir o eventual interesse das famlias em venderem (ou compra-
rem) moradias nessas reas.
Esse mecanismo incitativo imobilidade residencial pode ser institu-

do como um mecanismo indireto quando incide sobre o bem fundi-
rio-imobilirio reduzindo sua atratividade via preo, custo de transa-
o etc. Um exemplo do mecanismo indireto a criao de normas
especiais de uso do solo em cada comunidade (remembramento,
parcelamento, coecientes de edicao, percentual de uso comer-
cial por lote residencial etc.), para que haja uma reduo no grau de
liberdade de uso do solo. Essas normas devem ser denidas no marco
da democracia participativa, respeitando as particularidades locais
e os processos de constituio das redes sociais e de reciprocidade

comunitrias. Outros mecanismos diretos tambm so capazes de
incidir na valorao da vida comunitria fortalecendo os laos de
reciprocidade local. Os mecanismos incitativos (diretos e indiretos)
podem ser mais efetivos para manter a populao originalmente
beneciria dos programas de regularizao, do que a pura e simples
proibio da transferncia do bem regularizado.
Por isso, recomenda-se que, paralelamente regularizao jurdica

do assentamento, a regularizao fundiria seja acompanhada pelo
instrumento urbanstico das ZEIS. As ZEIS gravam a rea do assenta-
mento regularizado como de interesse social, ou seja, a destinao
do terreno, independentemente de quem esteja morando ali, a ha-
bitao de interesse social, o que j induz diminuio da vantagem
da especulao imobiliria nessas reas, j que o mecanismo reduz
o valor do terreno. O gravame de ZEIS, alm disso, ao estabelecer um
regime urbanstico especial, com padres diferenciados para o tama-
nho dos lotes e a largura de vias, naturalmente diminui o interesse
do mercado imobilirio sobre a rea gravada. Da a importncia do
ordenamento urbanstico municipal incorporar as ZEIS, gravar todas 151
as reas nas quais se pretende intervir e manter o gravame mesmo
depois de a rea j ter sido regularizada.
! Alm dessa garantia urbanstica, o municpio, atravs

de uma ao integrada, deve certicar-se de que o pro-
cesso de regularizao fundiria seja acompanhado
por e integrado ao conjunto de polticas existentes no
municpio. O ideal que possam ser criadas instncias
coletivas formadas com a representao das secreta-
rias e rgos municipais e da populao organizada,
para que sejam enfrentados os problemas da regula-
rizao e combatidos todos os tipo de informalizao
existentes.
O enfrentamento dos processos de informalizao aponta o proces-

so de regularizao fundiria como alavancador de outras medidas:
A infra-estrutura a ser realizada nos assentamentos deve

facilitar e/ou ser condizente com uma maior acessibilidade

e mobilidade ao trabalho, escola, ao lazer, ao posto de sa-
de, enm, cidade;
Deve-se realizar os cadastros sociais e diagnsticos das po-

tencialidades econmicas, urbanas e ambientais da regio
e do municpio;
Dar cobertura documental: identidade, CPF, carteira pros-

sional etc.;
Integrao e compatibilizao com projetos de ampliao

das polticas de educao, sade, esporte, lazer e segurana
(polcias comunitrias), entre outras a experincia de-
monstra que os programas de regularizao, quando des-
vinculados de outras polticas pblicas e sociais essenciais,
tendem ao fracasso;
152
Desenvolver polticas de capacitao prossional e acesso
ao crdito para multiplicar as oportunidades de trabalho e
renda. importante que sejam estimulados ramos de ativi-
dade que potencializem os recursos naturais e os contextos
locais da economia. sempre bom lembrar que se torna
fundamental fugir das polticas tradicionais de gerao de
trabalho, pois elas apenas fortalecem a discriminao de
gnero e raa ou estimulam o xodo do local. O exemplo
clssico o incentivo aos cursos de corte e costura e de
manicura, para as mulheres, e, para os homens, cursos pro-
ssionalizantes direcionados s grandes indstrias, quando
no existirem indstrias locais;
Para que o processo de integrao seja efetivamente realiza-

do necessrio denir polticas que estabeleam taxas so-
ciais para o pagamento de servios pblicos e do IPTU para
aqueles que no podem arcar com os custos. importante
que a iseno atinja os cidados vulnerveis, e no perme-
tros delimitados da cidade, pois essa ltima opo tende em
geral a reiterar e perenizar a condio de reas de segunda
classe.;
Campanhas de educao ambiental tambm tm um lugar

importante na sustentabilidade da interveno.
! Com o objetivo de lograr a xao da populao de

baixa renda, mais ecientes do que regras rgidas que
visem evitar a mobilidade dos moradores da rea regu-
larizada (que acabam no sendo cumpridas) a cria-
o e multiplicao de alternativas econmico-sociais
capazes de garantir a integrao efetiva dessa popula-
o cidade.
*
! Como se v, estamos realmente vivendo um momen-
to de transio em nosso pas no que diz respeito s
possibilidades apresentadas pelo cenrio legal e insti-
tucional. Nunca tivemos tantas novidades, alternativas
153
e conhecimento para trabalhar com regularizao

fundiria no Brasil. A recomendao nal de uma
nova postura dos operadores das polticas urbanas,
uma postura que consiga ser capaz de transformar os
tradicionais obstculos e desaos em oportunidades
para avanar, construindo pontes e trilhas que abram
caminhos e preencham com dilogos os silncios exis-
tentes entre os atores envolvidos na regularizao fun-
diria. Est principalmente nas mos do Poder Pblico
como articulador da Poltica Urbana fazer com
que o Estatuto da Cidade saia do papel e nalmente o
Brasil respeite o direito segurana da posse e mo-
radia para todos, assim como o direito a cidades mais
justas, democrticas e sustentveis.

154
ANEXOS
155
MODELO DE ESTATUTO DE ASSOCIAO 156
PROVIMENTO MORE LEGAL 161
MODELO DE TTULO DE COMPRA E VENDA 166
MODELO DE LEI DE CONCESSO DE DIREITO REAL DE USO 166
MODELO DE DECRETO DE CONCESSO

DE DIREITO REAL DE USO 168
TERMO ADMINISTRATIVO DE CONTRATAO DE CONCESSO

DE DIREITO REAL DE USO DE IMVEL PBLICO MUNICIPAL 171
CERTIFICADO DE CONCESSO DE DIREITO REAL DE USO 173
MINUTA DE CONVNIO PARA PRESTAO DE SERVIO

DE ASSISTNCIA JURDICA GRATUITA 174
MODELO DE ESTATUTO determinado, fundada em (DIA)
156 DE ASSOCIAO de (MS) de (ANO), com sede e
foro na (ENDEREO), reger-se- por
O modelo de Estatuto de Associao abai- estes estatutos.
xo pode servir tanto para uma comunida-
de que reside em uma rea ocupada ain- PARGRAFO 1. No exerccio das ativida-
da no urbanizada, que ainda no possui des da entidade no haver qualquer
lotes e moradias; como para associaes discriminao quanto participao de
de loteamentos j existentes. Como cada qualquer morador, quer de raa, cor, credo
um desses casos tem particularidades, os poltico ou religioso.
artigos esto discriminados em: artigo X PARGRAFO 2. A m de cumprir sua nali-
(loteamentos), quando servem apenas a dade e objetivos a entidade se organizar
associaes onde o loteamento j existe; em tantas unidades de prestao de
e artigo X (ocupaes), quando servem servios, quantas se zerem necessrias,
apenas para associaes de ocupaes ou as quais se regero por regimento interno
at mesmo sem-teto. Alguns artigos que prprio, respeitados os princpios aqui
tratam de direitos ou deveres sobre uma estabelecidos.
posse coletiva tambm esto discrimina-
dos com (ttulo de propriedade coletiva) ARTIGO 2. A entidade ter
e devero ser ignorados no caso de posse como princpios:
individual.
I. AJUDA MTUA tem como base o com-
promisso de cada um cooperar igualmen-
ESTATUTOS DA ASSOCIAO XXX
te e por diversos meios, na satisfao das
DO BAIRRO XXX
necessidades do conjunto dos membros e
reciprocamente, no compromisso destes
Pelo presente instrumento particular de em socorrer as necessidades de cada um,
constituio de sociedade civil cria-se dentro da possibilidade e objetivos da
a Associao , entidade civil, sem entidade;

ns lucrativos, polticos ou religiosos, de
representao legal junto aos poderes II. SOLIDARIEDADE estende a fraterni-
pblicos de defesa dos interesses comuns dade da entidade, ao expressar seu apoio
dos moradores, conscientizao e edu- s citas de todas as organizaes que se
cao ambiental, mediante as seguintes orientem por princpios e objetivos seme-
estipulaes: lhantes ao dela;
III. AUTOGESTO cabe somente a cada

CAPTULO I
um dos membros da entidade e a todos
DA ENTIDADE, OBJETIVOS
no seu conjunto, a participao no pro-
E FINALIDADE
cesso das decises referentes. s suas
prprias questes e na denio das
ARTIGO 1. (ocupaes). A Associao condies coletivas de convivncia. Neste
Bairro , entidade civil sem um sentido, expressa a autonomia da enti-
prazo de durao determinado, fundada dade com respeito a qualquer organismo
em (DIA) de (MS) de (ANO), pblico ou privado e estabelece a admi-
com sede e foro na (ENDEREO), nistrao de todas as suas atividades,
reger-se- por estes estatutos. bens e recursos, pela gesto e controle de
ARTIGO 1. (loteamentos) A Associa- seus membros;
o Regio , que consiste de IV. (ttulo de propriedade coletivo) PRO-
todos os adquirentes de lotes do lote- PRIEDADE COMUM promove a proprie-
amento assentado na (NOME DA dade comum ou cooperativa, como um
VIA), (n), (BAIRRO), bem social aberto exclusivamente ao uso
(MUNICPIO), (ESTADO), enti- e gozo de todos os seus membros.
dade civil sem um prazo de durao
ARTIGO 3. A entidade tem por nalidade X (ttulo de propriedade coletivo) in-
promover a mobilizao e organizao de termediar qualquer revenda de unidade 157
seus membros objetivando a melhoria de habitacional do empreendimento, inclu-
sua qualidade de vida, particularmente sive selecionando futuros moradores de
no tocante habitao e servios coleti- acordo com critrios e procedimentos
vos. estabelecidos;
ARTIGO 4. A entidade ter como objetivo: XI. estabelecer contatos com entidades
congneres objetivando a realizao de
I. (ocupaes) mobilizar e organizar os intercmbio de experincias, inclusive
moradores para obter dos poderes pbli- com a articulao de movimentos sociais,
cos, em todos os seus nveis, a regulariza- em nvel estadual, federal e internacional,
o da propriedade da terra; obter con- com o objetivo de capacitar os associados
dies de nanciamento mais favorveis da entidade;
para aquisio dos bens mveis e imveis
voltados aos interesses da coletividade; XII. favorecer atividades especcas para
promover habilitao prossional, atendi-
II. (ocupaes) desenvolver projetos e mentos a grupos de crianas adolescen-
estabelecer negociaes junto a agentes tes, jovens, adultos, idosos, portadores de
nanceiros pblicos ou privados com decincia fsica entre outros;
o objetivo de obter nanciamento para a
construo e melhoria das moradias e do XIII. desenvolver atividades recreativas,
conjunto habitacional; sociais, esportivas, assistenciais e cultu-
rais que estiverem ao seu alcance;
III. promover toda a espcie de benfeitoria
para a urbanizao e completa infra- XIV. participar da luta geral da sociedade
estrutura da rea compreendida pela pelo estabelecimento da democracia
Associao; plena, entendida como a conquista de
condies dignas de vida, liberdade de
IV. promover a edicao e manuteno expresso, de organizao e de promoo;
de espaos de uso coletivo do conjunto
habitacional, bem assim a administrao XV. rmar convnios, contratos e acordos
de seu uso; com rgos dos poderes pblicos da ad-
ministrao direta e indireta munici-
V. (ocupaes) estabelecer as normas pal, estadual ou federal e agncias no
de construo e regimento de obras para governamentais, nacionais e estrangeiras,
toda e qualquer edicao no conjunto com o intuito de subsidiar as tarefas,
habitacional; servios e aes concretas da entidade;
VI. efetuar compras comunitrias de bens XVI. pleitear administrativa e judicialmen-
de utilidade de seus associados; te em favor dos associados quaisquer
VII. efetuar a produo comunitria de direitos compreendidos na Constituio
bens de utilidade de seus associados; Federal, no Cdigo de Defesa do Consu-
midor, como ainda os previstos em outras
VIII. requerer junto s reparties do legislaes;
Poder Pblico em geral, ou seus conces-
sionrios, qualquer realizao de obras XVII. promover a defesa dos interesses
ou implantao de equipamentos de uso coletivos e difusos, judicial ou extrajudi-
comunitrio, que seja de interesse co- cialmente, dos seus associados, nas reas
mum dos associados; do meio ambiente, criana e adolescente,
parcelamento do solo urbano e defesa do
IX. viabilizar servios comunitrios para consumidor, nos termos do que dispe o
os associados da entidade no mbito da ARTIGO 5., XXI da Constituio Federal e
anexos
educao, cultura, recreao, lazer, sade da Lei Federal n 7347/85.

entre outros;
CAPTULO II IV. participar das assemblias gerais deli-
158 DOS SCIOS berativas, inclusive na reunio de presta-
o de contas do colegiado diretivo.
ARTIGO 5. Ser admitido como scio da
entidade um membro de cada famlia ARTIGO 8. So deveres dos scios:
cadastrada, maior de 21 anos, que concor- I. votar e ser votado para os cargos ele-
de com os presentes estatutos e defenda tivos da entidade e votar em todas as
os objetivos da entidade. Os maiores de questes a serem deliberadas pelas as-
16 anos e menores de 21 anos de idade, semblias gerais;
devero, para serem admitidos como
associados desta entidade, apresentar II. apresentar ao colegiado diretivo quais-
autorizao dos pais ou responsvel legal, quer irregularidades constatadas;
mas lhes ser vetado o direito de eleio
aos cargos eletivos. III. respeitar todos os associados;
PARGRAFO 1. Os demais membros da IV. colaborar com todas as atividades da

famlia cadastrada, apoiadores e colabo- entidade;
radores que concordem com os presentes V. submeter aprovao do colegiado
estatutos, podero liar-se a entidade, diretivo, toda e qualquer alterao, am-
com os mesmos direitos e deveres do pliao ou nova edicao e muros que
scio mencionado no caput, a exceo do pretender realizar na unidade habitacio-
direito a eleio e a voto. nal;
PARGRAFO 2. Os scios no respondem VI. (ttulo de propriedade coletiva) co-
nem mesmo subsidiariamente pelas municar primeiramente ao colegiado
obrigaes sociais. diretivo a necessidade de retirar-se da
PARGRAFO 3. No haver qualquer dis- entidade, submetendo-se s condies
tino entre os scios. para venda da moradia estabelecida;
ARTIGO 6. A admisso e demisso de VII. participar pessoalmente ou represen-

scios, por descumprimento de seus tado por um membro da famlia em to-
deveres, ser feita atravs de anlise da dos os mutires comunitrios que forem
proposta pelo colegiado diretivo, cabendo decididos pelas assemblias gerais.
recurso, em qualquer caso, Assemblia
Geral. CAPTULO III
DA ADMINISTRAO
ARTIGO 7. So direitos dos scios:
I. votar e ser votado para os cargos ele- ARTIGO 9. A entidade ter como rgos
tivos da entidade e votar em todas as de administrao e gesto:
questes a serem deliberadas pelas as- I. Assemblia Geral
semblias gerais;
II. Colegiado Diretivo
II. apresentar ao colegiado diretivo pro-
postas de qualquer natureza que digam III. Conselho Fiscal
respeito a entidade, para serem discuti-
das e votadas em assemblia; ARTIGO 10. A Assemblia Geral o rgo
mximo e soberano da entidade e com-
III. participar em qualquer comisso de posta por todos os scios no gozo de seus
trabalho da entidade e ter acesso a todas direitos e tem por funo:
as atividades ou espaos comunitrios
administrados pela entidade, desde que I. formular o plano de ao da entidade
obedecendo o regimento interno; e estabelecer o regulamento e funciona-
mento do conjunto habitacional;
II. deliberar sobre a admisso rejeio ou I. sem justo motivo no comparecer a
demisso dos associados; duas reunies ordinrias consecutivas, 159
no prazo de 12 meses;
III. reformar total ou parcialmente
o presente estatuto, com o voto de 2/3 II. descumprir com os estatutos sociais
dos scios; e os deveres de scio;
IV. apreciao e aprovao das contas III. aceitar cargo ou funo incompatvel
do exerccio anterior; com o exerccio do cargo de direo da
entidade;
V. eleger os membros do colegiado
diretivo IV. cometer malversao ou dilapidao
do patrimnio social
PARGRAFO NICO. A assemblia reunir-
se- extraordinariamente em qualquer PARGRAFO NICO. Em caso de destitui-
poca quando convocada: o ou renncia de qualquer membro da
administrao, o cargo ser preenchido
I. pela maioria absoluta dos membros do por eleio especca, caso no tenha
Colegiado Diretivo; superado metade do mandato.
II. a requerimento de um tero dos scios, ARTIGO 16. O Colegiado Diretivo, eleito
quites com as obrigaes sociais, que para um mandato de dois anos, com pos-
especicaro os motivos da convocao. sibilidade de reeleio, ser composto por
ARTIGO 12. Em qualquer das hipteses do um presidente, vice-presidente, primeiro
artigo anterior, o Presidente deve tomar secretrio, segundo secretrio, primeiro
as providncias para, no prazo de trs tesoureiro e segundo tesoureiro.
dias convocar assemblia geral conforme ARTIGO 17. (ocupaes) A cada construo
solicitado. de um conjunto de moradias que surgir,
PARGRAFO NICO. Na ausncia das pro- dever ser proposta a fundao de as-
vidncias descritas no caput aqueles que sociao prpria do conjunto das novas
solicitaram a realizao da assemblia moradias.
devero convoc-la para o m proposto. ARTIGO 18. O Colegiado Diretivo reunir-
ARTIGO 13. A convocao da assemblia se-, ordinariamente, a cada ms, para
geral extraordinria feita atravs da avaliar, aprovar e encaminhar o plano
axao de edital na sede da entidade, de trabalho da entidade; e, extraordina-
com a antecedncia mnima de 10 dias, riamente, sempre que a necessidade e
designando dia, local, horrio da primeira urgncia determinar, por convocao da
e segunda convocao e a ordem do dia; maioria de seus membros.
vedada a discusso e votao de matria ARTIGO 19. Os membros do colegiado
estranha a convocao. diretivo tero as seguintes atribuies:
ARTIGO 14. Qualquer assemblia ser ins- I. Presidente:
talada em primeira convocao com um a) representar a entidade, judicial
tero dos scios quites com as obrigaes e extrajudicialmente;
sociais, e em segunda convocao com b) transmitir o cargo formalmente
qualquer nmero. ao seu substituto legal sempre
ARTIGO 15. A assemblia geral ordinria que estiver impedido;
poder destituir, ou demitir qualquer c) presidir as reunies do colegia-
dirigente ou scio, pela maioria dos pre- do diretivo e das assemblias
sentes que: gerais, encaminhando as pro-
postas e votaes;
anexos
d) presidir as eleies do colegiado

diretivo;
e) realizar a contratao e o distra- em geral; e administraro o patrimnio
160 to em nome da entidade. mvel e imvel da entidade.
II. Vice-presidente: ARTIGO 20. O Conselho Fiscal rgo

a) substituir o presidente nos seus encarregado de:
impedimentos ou na vacncia
do cargo; I. aprovar o balancete mensal e a presta-
b) assessorar o presidente sempre o de contas anual apresentadas pelo
que for solicitado. primeiro tesoureiro;
III. Primeiro secretrio: II. apurar denncias e irregularidades;

a) promover a organizao da III. convocar assemblia geral no caso de
entidade, liando os scios uma irregularidades comprovadas.
vez aprovados pelo colegiado
diretivo e assemblia geral; ARTIGO 21. O Conselho Fiscal compos-
b) promover a articulao dos to por cinco membros, eleitos para um
programas da entidade; mandato de dois anos, entre os scios da
c) lavrar as atas das reunies do entidade que no estejam no exerccio de
colegiado diretivo e das assem- qualquer cargo do colegiado diretivo.
blias gerais;
d) scalizar e guardar os docu- ARTIGO 22. O Conselho Fiscal delibera por
mentos da entidade. maioria simples de seus membros.
IV. Segundo secretrio: CAPTULO IV

a) substituir o primeiro secretrio DAS ELEIES PARA OS CARGOS
nos seus impedimentos legais DE ADMINISTRAO E GESTO
na vacncia do cargo;
b) assessorar o primeiro secretrio ARTIGO 23. O Colegiado Diretivo da en-
sempre que for solicitado.
tidade ser eleito por maioria simples,

V. Primeiro tesoureiro: atravs do voto direto e secreto, em elei-
a) gerar receita e realizar despe- o por chapas, para o mandato de dois
sas, conforme oramento apro- anos, permitida a reeleio.
vado em assemblia geral; ARTIGO 24. O Conselho Fiscal da entidade
b) promover a realizao de ativi- ser eleito por maioria simples, atravs do
dades que possam contribuir voto direto e secreto, em eleio nominal,
nanceiramente para a entida- para um mandato de dois anos.
de;
c) elaborar o balancete mensal PARGRAFO NICO. Sero considerados
e a prestao de contas anual, eleitos, os cinco scios mais votados,
submetendo-os ao conselho restando os demais como suplentes de
scal. acordo com o nmero de votos obtidos.
VI. Segundo tesoureiro: ARTIGO 25. Podero concorrer todo e

a) substituir o primeiro tesoureiro qualquer scio, representante de uma
nos seus impedimentos ou na unidade habitacional, em dia com as
vacncia do cargo; obrigaes sociais.
b) assessorar o primeiro tesourei-
ro sempre que for solicitado; ARTIGO 26. O Presidente marcar a data
do pleito e nomear uma comisso elei-
PARGRAFO NICO. O Presidente e o Pri- toral para elaborar regulamento espec-
meiro tesoureiro, em conjunto, adminis- co que disciplinar as condies pelas
traro a conta bancria, podendo emitir quais este ocorrer, suprindo as omisses
cheques, obter extratos, fazer aplicaes deste estatuto.
PARGRAFO NICO. Eventuais impug- PROVIMENTO MORE LEGAL
naes e recursos sero analisadas pelo 161
colegiado diretivo que analisar pronta-
mente, deliberando em ltima instncia, PROVIMENTO N 17/99-CGJ
por maioria de votos. INSTITUI O PROJETO MORE LEGAL II
ARTIGO 27. A posse dos eleitos para o co- O Excelentssimo Desembargador ARISTI-
legiado diretivo e o conselho scal ocorre- DES PEDROSO DE ALBUQUERQUE NETO,
ro na (SEMANA) de (MS). Dignssimo Corregedor-Geral da Justia,
no exerccio de suas atribuies legais,
CAPTULO V
DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS CONSIDERANDO que a integridade das
normas de legislao ordinria sobre
ARTIGO 28. Em caso de dissoluo ou aquisio, perda e funo da propriedade
extino da entidade, o patrimnio, aps imvel devem ser vistas para preservao
regular apurao, ser revertido para entida unidade interna e coerncia do siste-
dade congnere denida em assemblia ma jurdico, sob o prisma dos objetivos
geral especca para esse m. constitucionais;
ARTIGO 29. Os presentes estatutos, alte- CONSIDERANDO que a inviolabilidade do

rados em (MS) de (ANO), entra- direito propriedade merece ser dimen-
ro em vigor na data de sua publicao. sionada em harmonia com o princpio,
tambm constitucional, de sua funo
social;
CONSIDERANDO que a construo de um

Estado Democrtico de Direito, em que a
plenitude do exerccio da cidadania, com
o resguardo dos valores mnimos da dig-
nidade humana, avulta com um de seus
autnticos objetivos fundamentais;
CONSIDERANDO que a moderna funo

do Direito no se delimita clssica solu-
o conceitual de conitos de interesses
e de gerao de segurana jurdica, mas
em criar condies para a valorizao da
cidadania e em promover a justia social;
CONSIDERANDO que um dos objetivos

das regras legais, regulamentadoras do
solo urbano, sempre visou a proteo
jurdica dos adquirentes de imveis, espe-
cialmente quando integrantes de lotea-
mentos ou parcelamentos assemelhados;
CONSIDERANDO que a carta maior, ao

consagrar o direito de propriedade, no
estabeleceu limitaes outras, assegu-
rando ao cidado no apenas o acesso e a
posse, mas a decorrente e imprescindvel
titulao, porque s com a implementa-
o deste requisito torna-se possvel seu
anexos
pleno exerccio;
CONSIDERANDO que os fracionamentos, gncias outras que no a documentao
162 mesmo quando no planejados ou au- mnima necessria ao registro;
torizados administrativamente de forma
expressa, geram, em muitas hipteses, CONSIDERANDO a instituio de comis-
situaes fticas consolidadas e irrever- so revisora do Projeto More Legal I,
sveis, adquirindo as unidades desmem- formada pelo Poder Judicirio, Ministrio
bradas autonomia jurdica e destinao Pblico e Colgio Registral do RGS,
social compatvel, com evidente repercus- RESOLVE PROVER:
so na ordem jurdica;
CONSIDERANDO que eventual anomalia TTULO I

no registro pode ser alvo de ao prpria DAS DISPOSIES GERAIS
objetivando sua anulao em processo
contencioso (art. 216 da Lei n 6.015, de 31 ARTIGO 1. A regularizao e registro de
de dezembro de 1973 Lei dos Registros loteamento, desmembramento ou fracio-
Pblicos); namento de imveis urbanos ou urbani-
zados, nos casos especicados, obedecer
CONSIDERANDO o peculiar interesse dos ao disposto neste Provimento.
municpios gachos em regularizar a ocu-
pao de reas situadas em seu perme- PARGRAFO NICO. Ficam excludas as
tro urbano ou periferia, sem violao ao reas de risco ambiental, reas indgenas,
meio-ambiente, para prov-las de infra- de preservao natural e outros casos
estrutura necessria a uma vida digna; previstos em lei.
CONSIDERANDO a motivao inserida

TTULO II
na mensagem Juiz, Tutor da Cidadania,
DA REGULARIZAO
desta Corregedoria, publicada no Dirio
DO PARCELAMENTO
da Justia do dia 10 de agosto de 1995;
CONSIDERANDO seja imprescindvel ARTIGO 2. Nas comarcas do Estado do Rio

assegurar a participao do Ministrio Grande do Sul, inclusive na capital, em
Pblico, como instituio em si essencial situaes consolidadas, poder a autori-
e defensora constitucional dos interesses dade judiciria competente autorizar ou
sociais, garantindo-se, com a efetivida- determinar o registro acompanhado dos
de de sua participao, a soluo para seguintes documentos:
grande nmero de situaes existentes,
inatingvel sem ela; I. ttulo de propriedade do imvel; ou, nas
hipteses dos 3 e 4, apenas a certido
CONSIDERANDO o empenho de Notrio da matrcula;
e Registradores de Imveis, demonstrado
pelos respectivos colgios, para que, com II. certido negativa de ao real ou rei-
segurana jurdica, possam ser alcana- persecutria referente ao imvel, expedi-
das as solues exigveis; da pelo ofcio do Registro de Imveis;
CONSIDERANDO a edio da Lei Federal III. certido de nus reais relativos ao

n 9.785, de 29 de janeiro de 1999, que imvel;
alterou o Decreto-Lei n 3.365/41 e as Leis IV. planta do imvel e respectiva descri-
n 6.015/73 (Lei dos Registros Pblicos) o, emitidas ou aprovadas pela Prefeitu-
e 6.766/79 (Lei do Parcelamento do Solo ra Municipal.
Urbano);
PARGRAFO 1. Considera-se situao
CONSIDERANDO que o art. 53, da Lei consolidada aquela em que o prazo de
n 9.785/99, expressou ser do interesse ocupao da rea, a natureza das edi-
pblico os parcelamentos do solo, bem caes existentes, a localizao das vias
assim suas regularizaes, vedando exi- de circulao ou comunicao, os equi-
pamentos pblicos disponveis, urbanos ARTIGO 4. Nos casos de regularizao
ou comunitrios, dentre outras situaes pelo Poder Pblico, conforme autorizado 163
peculiares, indique a irreversibilidade da pelo art. 4 da Lei n 6.766/79, poder o
posse titulada que induza ao domnio. Juiz competente autorizar ou determinar
o registro nas mesmas condies, sem
PARGRAFO 2. Na aferio da situao ju- prejuzo de adoo de outras medidas,
rdica consolidada, valorizar-se-o quais- cveis, criminais ou administrativas, con-
quer documentos provenientes do Poder tra o loteador faltoso.
Pblico, em especial do Municpio.
PARGRAFO 1. Atravs de requerimento
PARGRAFO 3. O ttulo de propriedade fundamentado e com parecer favorvel
ser dispensado quando se tratar de par- do Ministrio Pblico, poder, ainda,
celamento popular, destinado s classes o Juiz competente conceder alvar de
de menor renda, em imvel declarado de autorizao para Prefeitura Municipal
utilidade pblica, com processo de desa- rmar contratos de alienao de imveis
propriao judicial em curso e imisso pendentes e promover a venda dos lotes
provisria na posse, desde que promovi- remanescentes, revertendo a quantia
do pela Unio, Estados, Distrito Federal, apurada em benefcio da municipalidade
Municpios ou suas entidades delegadas, para ressarcimento das despesas decor-
autorizadas por lei a implantar projetos rentes da regularizao.
de habitao.
PARGRAFO 2. O requerimento que trata
PARGRAFO 4. No caso de que trata o 3, o pargrafo anterior, dever ser instrudo
o pedido de registro do parcelamento, com documentos, pblicos ou privados,
alm do documento mencionado no e apresentao do respectivo laudo de
art. 18, inciso V, da Lei n 6.766/79, ser avaliao dos lotes, rmado por pros-
instrudo com cpias autnticas da deci- sional habilitado, sendo facultada, ainda,
so que tenha concedido a imisso provi- a comprovao das despesas, atravs da
sria na posse, do decreto de desapropria- prova testemunhal.
o, do comprovante de sua publicao
na imprensa ocial e, quando formulado PARGRAFO 3. Havendo dvida sobre os
por entidades delegadas, da Lei de criao valores gastos pela municipalidade na
e de seus atos constitutivos. regularizao e avaliao dos lotes, o Juiz
competente poder, de ofcio ou median-
PARGRAFO 5. Nas regularizaes coleti- te requerimento do Ministrio Pblico,
vas, poder ser determinada a apresen- determinar a realizao das diligncias
tao de memorial descritivo elaborado ou percias que entender cabveis.
pela Prefeitura Municipal, ou por ela apro-
vado, abrangendo a diviso da totalidade ARTIGO 5. Nas hipteses de regularizao
da rea ou a subdiviso de apenas uma previstas no presente Ttulo, a autoridade
ou mais quadras. judiciria poder permitir o registro, em-
bora no atendidos os requisitos urbans-
ARTIGO 3. Tratando-se de imvel pblico ticos previstos na Lei n 6.766/79 ou em
ou submetido interveno do Poder outros diplomas legais.
Pblico, integrante da rea Especial de In-
teresse Social, poder a autoridade judici-
TTULO III
ria competente autorizar ou determinar
DO REGISTRO DOS CONTRATOS
o registro acompanhado dos documentos
indicados no artigo anterior.
ARTIGO 6. Registrado ou averbado o par-
PARGRAFO NICO. Na comarca de Por- celamento (loteamento, desdobramento,
to Alegre, observar-se- o disposto no fracionamento ou desdobre) do solo
art. 49, da Lei Complementar Municipal urbano, os adquirentes de lotes de terre-
anexos
n 338, de 12 de janeiro de 1995. no podero requerer o registro dos seus

contratos, padronizados ou no, apresen-
tando o respectivo instrumento junto ao TTULO IV
164 ofcio do Registro de Imveis. DA LOCALIZAO DE REAS EM
CONDOMNIO
PARGRAFO 1. O registro poder ser ob-
tido diante da comprovao idnea da ARTIGO 7. Em imveis situados nos per-
existncia do contrato, nos termos do metros urbanos, assim como nos locais
art. 27, 1 e 2, da Lei n 6.766/79. urbanizados, ainda que situados na zona
PARGRAFO 2. Os requisitos de quali- rural, em cujos assentos conste estado
cao das partes necessrios ao registro, de comunho, mas que, na realidade, se
caso inexistentes, sero comprovados apresentam individualizados e em situ-
atravs da apresentao de cpia autenti- ao jurdica consolidada, nos termos do
cada de documento pessoal de identica- art. 2, 1, deste Provimento, o Juiz poder
o, ou dos cogitados na Lei n 9.049, de autorizar ou determinar a averbao da
18 de maio de 1995, ou, ainda, de cpia de identicao de uma ou de cada um das
certido de casamento ou equivalente. fraes, observado o seguinte:
PARGRAFO 3. Admite-se, nos parcela- I. anuncia dos confrontantes da frao

mentos populares, a cesso da posse em do imvel que se quer localizar, expressa
que estiverem provisoriamente imitidas em instrumento pblico ou particular,
a Unio, Estados, Distrito Federal, Muni- neste caso com as assinaturas reconhe-
cpios e suas entidades delegadas, o que cidas;
poder ocorrer por instrumento particu- II. a identicao da frao de acordo com
lar, ao qual se atribui, para todos os ns o disposto nos arts. 176, inciso II, n 3, e
de direito, carter de escritura pblica, 225 da Lei n 6.015/73, atravs de certido
no se aplicando a disposio do inciso II atualizada expedida pelo Poder Pblico
do art. 134 do Cdigo Civil. Municipal.
PARGRAFO 4. A cesso da posse refe- ARTIGO 8. Procedido ao registro previsto
rida no 3, cumpridas as obrigaes do pelos arts. 2 e 3 e a averbao regulada

cessionrio, constitui crdito contra o pelo art. 7 deste Provimento, o Ocial do
expropriante, de aceitao obrigatria em Registro de Imveis abrir matrcula pr-
garantia de contratos de nanciamentos pria, se o imvel ainda no a tiver.
habitacionais.
PARGRAFO 5. Com o registro da sentena TTULO V

que, em processo de desapropriao, xar DO PROCEDIMENTO
o valor da indenizao, a posse referida
no 3 converter-se- em propriedade e a ARTIGO 9. O pedido de regularizao do
sua cesso, em compromisso de compra e lote individualizado, de quarteiro ou
venda ou venda e compra, conforme haja da totalidade da rea ser apresentado
obrigaes a cumprir ou estejam elas perante o juzo competente que, autuado
cumpridas, circunstncia que, demonstra- e registrado, ouvir, no prazo de 10(dez)
das ao Registro de Imveis, sero averba- dias, o Ocial do Registro de Imveis.
das na matrcula relativa ao lote.
PARGRAFO 1. Em seguida, os autos sero
PARGRAFO 6. Os compromissos de com- remetidos ao Ministrio Pblico para
pra e venda, as cesses e as promessas de manifestao.
cesso valero como ttulo para o registro
da propriedade do lote adquirido, quando PARGRAFO 2. Aps, os autos sero con-
acompanhadas da respectiva prova de clusos ao Juiz de Direito que decidir de
quitao. plano, podendo, se assim entender, sus-
pender o julgamento e determinar publi-
cao de edital para cincia de terceiros.
PARGRAFO 3. Ser competente, em Porto PARGRAFO NICO. As certides necess-
Alegre, a Vara dos Registros Pblicos e, no rias instruo do processo de usucapio, 165
interior, a Vara da Direo do Foro. sendo o autor benecirio da assistncia
judiciria, podero ser requisitadas pelo
PARGRAFO 4. O procedimento ser regi- Juiz gratuitamente.
do pelas normas que regulam a jurisdio
voluntria, aplicando-se, no que couber, a ARTIGO 14. No usucapio coletivo, o Juiz
Lei n 6.015/73, atendendo-se ao critrio poder dispensar, na publicao dos edi-
de convenincia ou oportunidade. tais, a individualizao pormenorizada
dos lotes, bastando a descrio mnima
ARTIGO 10. No caso da rea parcelada no necessria para identic-los, com refe-
coincidir com a descrio constante do rncia ao memorial descritivo que dever
registro imobilirio, o Juiz determinar a acompanhar a inicial.
reticao da descrio do imvel com
base na respectiva planta e no memorial PARGRAFO NICO. A descrio indivi-
descritivo. dual dos lotes, conforme o nmero de
requerentes, poder ser publicada no
ARTIGO 11. Os lindeiros particulares, que trio do Foro local, constando nos editais
no tenham anudo, podero ser cienti- o procedimento adotado.
cados por carta com aviso de recebimen-
to, enquanto que a Unio, o Estado ou
TTULO VII
o Municpio sero citados na pessoa de
DAS DISPOSIES FINAIS
seus representantes com prazo de 10(dez)
dias, quando for o caso.
ARTIGO 15. Havendo impugnao ao
ARTIGO 12. O registro e respectiva matr- pedido de regularizao e registro, em
cula, se for o caso, podero ser canceladas qualquer fase do procedimento, dever a
em processo contencioso, por iniciativa autoridade judiciria competente reme-
de terceiro prejudicado ou do Ministrio ter os interessados s vias ordinrias.
Pblico, nos casos previstos em lei, em
especial na hiptese do art. 216 da Lei PARGRAFO NICO. Entendendo o Juiz
n 6.015/73. de Direito que a impugnao manifes-
tamente inadmissvel ou improcedente,
PARGRAFO NICO. Se o Juiz constatar poder rejeit-la de plano, julgando ime-
que a abertura de matrcula ou algum ato diatamente o pedido inicial.
autorizado por ele nos termos deste Pro-
vimento sejam nulos ou anulveis, deter- ARTIGO 16. Ao receber documentos para
minar, fundamentadamente e de ofcio, registro em sua serventia, cujo contedo
o respectivo cancelamento, ou alcanar contenha indcios ou evidncias de lote-
elementos ao rgo do Ministrio Pblico amento irregular, o Registrador dever
para as providncias cabveis. noticiar o fato imediatamente ao repre-
sentante do Ministrio Pblico local.
TTULO VI ARTIGO 17. Este Provimento ser expedido

DAS AES DE USUCAPIO pela Corregedoria-Geral da Justia e Pro-
curadoria-Geral de Justia, entrando em
ARTIGO 13. Na eventual impossibilidade vigor na data de sua publicao, revoga-
de regularizao e registro de loteamen- das as disposies em contrrio.
to, desmembramento ou fracionamento
de imveis urbanos ou urbanizados, com Porto Alegre, 11 de outubro de 1999.
fundamento no presente Provimento, Desembargador ARISTIDES PEDROSO
recomenda-se o ajuizamento de aes de DE ALBUQUERQUE NETO
usucapio, individual ou coletivo, obser-
anexos
vando-se, conforme o caso, o disposto no Corregedor-Geral da Justia

art. 46 do Cdigo de Processo Civil.
MODELO DE TTULO MODELO DE LEI DE CONCESSO DE
166 DE COMPRA E VENDA DIREITO REAL DE USO
LEI n , [DATA POR EXTENSO]

IDENTIFICAO DO IMVEL
DISPE sobre a desafetao de reas mu-
Lote n , do PA n , situado nicipais, autorizando a outorga de con-
, [DESCRIO DA LOCALIZAO SE- cesses reais de uso independentemente
GUNDO EXEMPLO A SEGUIR] medindo de de prvio procedimento licitatrio aos
frente 7,00 m em reta, mais 7,00 em curva atuais moradores de favelas e d outras
de centro interno e raio de 5,00 m para providncias.
a Rua Taquarituba, direita 8,50 m em NOME DO PREFEITO], Prefeito do Muni-
reta, confrontando com a Rua Iomeret, cpio de [NOME DO MUNICPIO], Estado
esquerda 11,50 m em reta, confrontando de [NOME DO ESTADO], no uso e gozo de
com o lote 34, de fundos 18,00 m em reta, suas atribuies legais,
confrontando com os fundos do lote 43 e
o lado esquerdo do lote 34, todos de pro- FAZ SABER que a Cmara Municipal apro-
priedade da outorgante ou sucessores. va e ele sanciona e promulga a seguinte
Lei:
PROPRIETRIOS: [NOME DO TITULAR],
[PROFISSO] e s/m [NOME DA CONJUGE], ARTIGO 1. Ficam desincorporadas da
[PROFISSO], brasileiros, residentes nesta categoria dos bens pblicos de uso
cidade. Adquirido em maior proporo, comum do povo e transferida para a
por extino de condomnio de [NOME de bens patrimoniais disponveis do
DO TITULAR DO CONDOMNIO], confor- Municpio, as reas situadas e congu-
me escritura de [DATA], da [n DA CIR- radas nas plantas que seguem anexadas
CUNSCRIO], no. [n DO LIVRO], s. [n como parte integrante da presente lei
DAS FOLHAS], conforme traslado, regis- (anexo a ), respectivamente
trada neste Ofcio, no. [n DO LIVRO], sob assinadas e rubricadas pelas Cheas do
o n [NMERO], s s. [n DAS FOLHAS], Executivo e Legislativo Municipal a saber:
[DATA].
1) REA 1 LOTEAMENTO
R 1 M [n] TRANSMISSO DE PRO- (Anexo n )
PRIEDADE: Pela escritura de [DATA], da [n
DA CIRCUNSCRIO], no. [n DO LIVRO], [DESCRIO DA REA segue texto exem-
s. [n DAS FOLHAS], e recibo de quita- plicando] rea livre do loteamento Jar-
o, encaminhado por Ofcio n [n DO dim Canhema com incio, na conuncia
OFCIO], de [DATA], da Defensoria Pblica das ruas 23 de Julho com 28 de Setembro
Geral do Estado, o imvel objeto da pre- seguindo pela Rua 28 de Setembro at
sente matrcula passa a pertencer a JOS encontrar a Rua 25 de Maio, deetindo
CARLOS DE SOUZA LIMA, brasileiro, serra- direita, segue acompanhando a citada
lheiro, casado pelo regime da comunho Rua at encontrar o lote 1 (hum) da Qua-
de bens com MARLENE XAVIER DE SOUZA dra U do citado loteamento, deetindo
LIMA, [IDENTIDADES] e [CICS], respectiva- a direita acompanha a divisa lateral dos
mente, residentes nesta cidade, pelo valor lotes 1 e 2 (hum e dois) da Quadra U at
de [VALOR], poca. Imposto pago pela encontrar a Rua 23 de Julho deetindo
guia [n DA GUIA] em [DATA]. [MUNIC- direita e seguindo por esta rua at encon-
PIO], [DATA]. trar o ponto inicial, perfazendo o total de,
aproximadamente, 1.250 m2.
[SEGUEM DESCRIES DAS DEMAIS

O OFICIAL REAS ENVOLVIDAS]
[NOME DO OFICIAL]
ARTIGO 2. Nos termos do artigo n ,
do Decreto Lei Complementar n ,
respeitadas as disposies desta lei ca ARTIGO 5. Alm da demarcao das fra-
autorizado o Executivo Municipal a outor- es ideais, ca autorizado o Executivo a 167
gar concesso de direito real de uso das elaborara planos de urbanizao espec-
reas descritas no artigo anterior, dispen- cos para cada uma das reas descritas no
sada a realizao de prvia concorrncia, art. 1, ouvidas a respeito, respectivamente,
para ns de uso habitacional de interesse as Comisses de Moradores, cando
social. ainda assegurada a reticao ou modi-
cao posterior deste plano, desde que
ARTIGO 3. A concesso de direito real de justicada, respeitados os direitos adqui-
uso a ttulo gratuito (ou oneroso) das ridos e as condies previstas nesta lei.
reas descritas no art. 1 proceder-sede
conformidade com as condies expres- PARGRAFO NICO. O exame e a aprova-
sas nesta lei, considerando-se nulos todos o do plano de urbanizao car isento
os atos administrativos que no atende- do pagamento das taxas municipais
rem s exigncias nela contida. eventualmente incidentes.
ARTIGO 4. Sero benecirios desta lei os ARTIGO 6. A concesso de direito real de

atuais moradores de favelas existentes uso somente ser formalizada queles
nas reas mencionadas e descritas no que por declarao, sob as penas na lei,
art. 1 desta lei, considerando-se os seus armarem que no possuem a qualquer
respectivos ncleos familiares. ttulo outra propriedade imvel adaptvel
ao uso residencial no Municpio, ou nos
PARGRAFO 1. As concesses de direito Municpios da Capital.
real de uso tero sempre por objeto as
reas como um todo considerados de ARTIGO 7. Competir ao Executivo Muni-
forma indivisa tendo-se por vedado o be- cipal, atravs de seus rgos competen-
neciamento com a outorga de mais de tes, a realizao do levantamento, tria-
uma pessoa no mesmo ncleo familiar. gem e seleo dos moradores das favelas
que sero beneciados com a alienao
PARGRAFO 2. A demarcao das fraes ou concesso, bem como a denio de
ideais dos ncleos citados no art. 1, pro- seus respectivos ncleos familiares para
ceder-se- atravs da planta especca a os ns de atendimento ao disposto no 1
ser elaborada pela Municipalidade, como no art. 1 da presente lei.
dispe o art. 6.
PARGRAFO NICO. Para realizao do
PARGRAFO 3. Na hiptese de serem previsto no caput deste artigo, o Executi-
descumpridas por qualquer dos beneci- vo dever pautar-se por critrios objetiva-
rios as clusulas resolutrias do ajuste a mente xados em prvio e comum acor-
ser formalizado na forma do art. 5 desta do com a Comisso de Moradores de cada
lei, bem como desatendidas as condies rea e de representantes do Legislativo.
estabelecidas no artigo anterior, ser
reputada resolvida de pleno direito a con- ARTIGO 8. A concesso do direito real de
cesso onerosa o gratuita no que concer- uso ser formalizada atravs de termo
ne exclusivamente aos inadimplentes. administrativo, lavrada e inscrita em livro
prprio do [NOME DO SERVIO COMPE-
PARGRAFO 4. Nos termos do pargrafo TENTE], extraindo-se cpias que sero
anterior, o descumprimento das clusulas entregues Comisso de Moradores para
do contrato ou da sua prpria nalidade, sua inscrio no Registro de Imveis.
ser apurada atravs de prvio processo
administrativo, onde se assegurar ao ARTIGO 9. Em conjunto com o Executivo
interessado amplo direito de defesa. Municipal, competir Comisso de
Moradores decidir acerca de questes
PARGRAFO 5. Ser entendida como expressamente no reguladas por esta lei
anexos
violao da presente lei, a explorao de ou pelo prprio instrumento de contrato

comrcio vinculado a bar e qualquer tipo a ser rmado, tendo em considerao as
de jogo.
concesses gratuitas ou onerosas cuja MODELO DE DECRETO DE CONCESSO
168 outorga ora se autoriza. DE DIREITO REAL DE USO
ARTIGO 10. Para os ns de cumprimento DECRETO n , [DATA POR

legal desta lei, considera-se como Comis- EXTENSO]
so de Moradores, o conjunto de pessoas
eleitas pelos moradores de cada rea REGULAMENTA a outorga de Concesso
descrita no art. 1, com o to de represen- de direito real de uso nos termos do que
t-los junto aos rgos municipais. dispes a Lei Municipal n ,
[DATA POR EXTENSO], dispe sobre pro-
PARGRAFO NICO. Somente ser re- cesso de urbanizao das favelas, e d
conhecida a Comisso de Moradores outras providncias.
nos termos do caput deste artigo, se
independentemente de quaisquer outras [NOME DO PREFEITO], Prefeito do
formalizaes de direito, tiver sido eleita Municpio de , Estado de , no
pela efetiva maioria de moradores de uso e gozo de suas atribuies legais,
cada rea e devidamente entregue a ata
de eleio, com as assinaturas necess- CONSIDERANDO que a outorga de con-
rias, ao Setro Competente da Municipa- cesso de direito real de uso e o processo
lidade. de urbanizao de favelas, que constam
da Lei Municipal n , [DATA POR
ARTIGO 14. Esta Lei entrar em vigor na EXTENSO], precisam ser regulamentadas,
data de sua publicao, revogadas as a m de que no pairem dvidas sobre
disposies em contrrio. sua aplicao e,
[NOME DO MUNICPIO], CONSIDERANDO o que consta

[DATA POR EXTENSO] do Processo Administrativo Interno
[n DO PROCESSO],
DECRETA:
[PREFEITO DO MUNICPIO]
Prefeito Municipal ARTIGO 1. O Poder Executivo Municipal
outorgar concesso de direito real de
uso das reas desafetadas e descritas no
artigo n da Lei n , [DATA
POR EXTENSO].
PARGRAFO 1. A outorga da concesso

do direito real de uso de que trata este
artigo, caso de dispensa de concorrncia
pblica, e ter como nalidade a consecu-
o do programa de habitao de interes-
se social no Municpio.
PARGRAFO 2. A concesso do direito real

de uso ser outorgada a ttulo gratuito
(ou oneroso).
ARTIGO 2. Sero benecirios da conces-

so do direito real de uso, os atuais mo-
radores das favelas existentes nas reas
mencionadas no ARTIGO 1. deste Decreto,
considerando-se os seus respectivos n-
cleos familiares.
PARGRAFO 1. As concesses de direito

real de uso tero sempre por objeto as
reas como um todo, consideradas de ARTIGO 5. Para os ns deste decreto, con-
forma indivisa, tendo-se por vedado o siderar-se- ncleo familiar o conjunto 169
beneciamento com a outorga de mais de pessoas ligadas pelo vnculo de con-
de uma pessoa por ncleo familiar, res- sanginidade, bem como o conjunto de
peitado, no entanto, o direito adquirido de pessoas vinculadas economicamente e
cada famlia. submetidas autoridade de uma pessoa,
que as represente.
PARGRAFO 2. A demarcao de fraes
ideais dos ncleos citados no ARTIGO ARTIGO 6. O benecirio perder a con-
1. deste Decreto, proceder-se- atravs cesso de direito real de uso de seu lote,
de planta especca a ser elaborada quando, sem autorizao da Prefeitura
pelo [NOME DO RGO RESPONS- e Comisso de Moradores:
VEL] do [NOME DO DEPARTAMENTO
RESPONSVEL]. I. der outra destinao ao uso do imvel;
ARTIGO 3. Para cada rea objeto de con- II. proceder a transferncia ou alienao
cesso nos termos deste Decreto, ins- do imvel;
taurar-se- processo administrativo, que III. descumprir as clusulas contratuais.
dentre outros elementos conter:
PARGRAFO 1. Considerar-se- ainda
A triagem e seleo dos benecirios, as como violao de concesso de direito
declaraes destes, as atas das reunies real de uso, a explorao de atividade
dos moradores da rea e o projeto de comercial vinculada a venda de bebidas
urbanizao do local. alcolicas e prtica de qualquer tipo de
ARTIGO 4. Os benecirios de cada rea jogo.
sero conhecidos atravs de levantamen- PARGRAFO 2. As irregularidades sero
to triagem e seleo, a serem elaborados apuradas em regular processo adminis-
e encaminhadas pelo [NOME DO trativo, com a participao da Comisso
DEPARTAMENTO RESPONSVEL], observa- de Moradores, assegurando-se ao interes-
dos os seguintes requisitos bsicos: sado amplo direito de defesa.
I. no ser o benecirio proprietrio ARTIGO 7. Para o cumprimento do dispos-
ou possuidor a qualquer ttulo de imvel to neste Decreto, considera-se Comisso
adaptvel ao uso residencial no Muni- de Moradores aquela que for eleita pela
cpio e nos Municpios da Capital maioria efetiva dos moradores de cada
do Estado; rea mencionada no art. 1 deste decreto.
II. renda familiar; e PARGRAFO 1. A eleio ser transcrita
III. composio familiar de cada ncleo. em ata, e contar sempre com a presena
de um supervisor da Prefeitura, especial-
PARGRAFO 1. Para efeitos contratuais, mente designado, a quem caber sca-
cada ncleo familiar ter unicamente lizar a observncia dos procedimentos
um representante. previamente determinados.
PARGRAFO 2. Por ocasio do cadastra- PARGRAFO 2. Podero votar todos os

mento, triagem e seleo, os benecirios moradores da rea, maiores de 18 anos, e
rmaro suas declaraes, sob penas que estejam relacionados no cadastro da
da Lei. Prefeitura.
PARGRAFO 3. A anlise e deciso das PARGRAFO 3. A Comisso de Moradores

questes ou casos omissos decorrentes ser composta no mnimo 5 (cinco) e m-
da aplicao deste artigo, caber ao Poder ximo 20 (vinte) moradores de cada rea.
anexos
Executivo Municipal e a Comisso de

Moradores de cada rea. PARGRAFO 4. Por ocasio das eleies, os
moradores de cada rea, xaro os crit-
rios para sua realizao, tais como prazos, ARTIGO 10. O plano de urbaniza-
170 locais e horrios. o de cada rea ser elaborado
pelo [NOME DO SETOR E DEPARTA-
PARGRAFO 5. A xao dos critrios de MENTO COMPETENTE]
que trata o pargrafo anterior sero con- e obedecer a realidade local de cada rea
signados em ata. objeto do plano, adotando-se normas e
ARTIGO 8. Caso a populao interessada posturas urbansticas, especcas e es-
entenda necessrio alterar a composi- peciais.
o da Comisso representativa, dever PARGRAFO NICO. O setor mencionado,
encaminhar ao [NOME DO DEPAR- no caput deste artigo, estabelecer os cri-
TAMENTO RESPONSVEL], documento trios e normas de ocupao das fraes
subscrito no mnimo por 1/3 (um tero) ideais a serem ocupadas pelos moradores
dos moradores, noticiando a data da nova de cada rea.
eleio.
ARTIGO 11. Na ocupao de cada frao
PARGRAFO NICO. A nova eleio obe- ideal dever ser observado, no mnimo,
decer aos mesmos procedimentos da pelos concessionrios:
anterior, cando a cargo da Prefeitura as
anotaes e procedimentos necessrios I. junto ao alinhamento dever ser dei-
dela resultantes. xado um espao no construdo nunca in-
ferior a 0,60 m de profundidade e 1,50 m
ARTIGO 9. Competir a Comisso de de espaamento;
Moradores, em conjunto com o Executivo
Municipal: II. a edicao no poder ter altura su-
perior a 6 m e mais de dois pavimentos,
I. auxiliar no cadastramento dos morado- exceo feita quelas fraes, que por
res de cada rea; inclinao natural ao terreno, necessita-
II. scalizar a utilizao dos lotes, espaos rem de regras especcas;
livres e demais equipamentos comunit- III. os compartimentos de cada edicao

rios das reas; devero ter pelo menos uma janela;
III. opinar sobre a transferncia ou aliena- IV. a cobertura das edicaes devero ter
o dos lotes, ou, modicaes dos ocu- inclinao ou equipamento, suciente a
pantes de cada rea; impelir o lanamento de gua pluvial em
IV. opinar sobre o plano de urbanizao fraes ou edicaes contguas;
elaborado pelo setor competente da V. junto a cada janela dever ser deixado
Prefeitura; um espao descoberto, da seguinte for-
V. participar ativamente da implantao ma:
do plano de urbanizao a) no alinhamento a profundidade mni-
VI. auxiliar na remoo de ncleos habi- ma de 0.60 m e comprimento mnimo de
tacionais que interram na execuo do 1.50m, podendo coincidir com o espao
plano de urbanizao; e descrito no inciso I acima;
VII. manter a Prefeitura informada sobre b) na divisa lateral ou de fundos dimen-

as necessidades e reivindicaes dos ses e formatos que permitam a inscrio
moradores da rea. de um retngulo de 1,2 m x 2,4 m, ou um
quadrado de 1,7 m de lado.
PARGRAFO NICO. Competir, exclusiva-
mente, a Comisso de Moradores promo- VI. partes e complementos da construo
ver o registro do contrato de concesso no podem invadir o espao areo dos
junto ao Cartrio de Registro de Imveis logradouros pblicos, exceo faita que-
do Municpio. las fraes que necessitarem de regras
especiais.
ARTIGO 12. As questes excepcionais TERMO ADMINISTRATIVO DE
ou eventuais que surgirem no correr da CONTRATAO DE CONCESSO DE 171
implantao do plano e, bem assim, na DIREITO REAL DE USO DE IMVEL
construo dos ncleos, no previstos PBLICO MUNICIPAL
neste Decreto, tero sua soluo atravs
da deciso do [NOME DO SETOR E De um lado o MUNICPIO , pessoa
DEPARTAMENTO COMPETENTE]. jurdica de direito pblico interno, re-
gularmente inscrita no CGC/MF sob o
ARTIGO 13. Este Decreto entrar em vigor n , com sede a Prefeitura nesta
na data de sua publicao, revogadas as Cidade, localizada na Rua , neste ato
disposies em contrrio. representado por Seu PREFEITO, Excelen-
[LOCAL], [DATA POR EXTENSO] tssimo Senhor , brasileiro, estado
civil, portador da Cdula de Identidade
RG n , inscrito no CPF/MF sob o
[NOME DO PREFEITO] n , doravante denominado CONCE-
Prefeito Municipal DENTE; e, de outro lado, (nome do(s)
morador(es) concessionrio(s)), brasileiro,
estado civil, prosso, portador da Cdula
[NOME DO RESPONSVEL JURDICO] de Identidade RG n , inscrito no CPF/
[NOME DO CARGO COMPETENTE] MF sob o n , residente e domiciliado
na Rua , doravante denominado(s)
CONCESSIONRIO(s), celebram a presen-
te CONCESSO DO DIREITO REAL DE USO,
com fundamento no Decreto-Lei n ,
na Lei Municipal n , conforme as
clusulas e condies enunciadas abaixo.
CLUSULA PRIMEIRA: O CONCEDENTE

tem o domnio til do imvel objeto
desta concesso, sito a Rua , do as-
sentamento habitacional denominado
, no bairro da , nesta capital,
consoante inscrio no Registro Geral de
Imveis n da Capital sob a matrcu-
la n , registrado em . que ser
considerado como um todo, de forma
indivisa, sendo entretanto demarcadas as
partes ideais a serem ocupadas por cada
um do(s) CONCESSIONRIO(s) e seus
respectivos Ncleos Familiares na forma
da Lei Municipal n ( ).
DESCRIO DO IMVEL CONCEDIDO
Terreno com rea de hectares (ou

m2), localizado no lote n , Gleba
(NOME DA GLEBA), medindo m de
frente, m da frente para os fundos
ao lado direito, considerando-se quem
olha da rua para o terreno, m da
frente para os fundos ao lado esquerdo,
e m de fundo. (DESCREVER OS LIMITES DO
anexos
TERRENO E SUAS DIVISAS COM NOMES DE RUAS E

METRAGENS)
CLUSULA SEGUNDA: O CONCEDENTE pelo presente instrumento, consoante as
172 cede ao(s) CONCESSIONRIO(s) a(s) normas de uso e ocupao do solo pres-
frao(es) ideal(is) do imvel supra critas pela Lei Municipal n , obser-
transcrito, correspondente a % vando na implantao do plano de urba-
( por cento) do mesmo, equivalente nizao da rea concedida as posturas
a m2 ( metros quadrados), para determinadas pelos rgos competentes
que o CONCESSIONRIO exera seu direi- da Municipalidade.
to de uso residencial ou misto, consoante
ao estabelecido pelo artigo n da Lei CLUSULA OITAVA: O(s) CONCESSION-
Municipal n . RIO(s) declara(m) sob as penas de Lei, que
no possuem imvel adaptvel ao uso
CLUSULA TERCEIRA: O CONCEDENTE residencial neste Municpio, na Capital do
e o(s) CONCESSIONRIO(s) ajustam a Estado e nos outros Municpios da regio
presente concesso a ttulo gratuito (ou de .
oneroso), atribuindo-se ao ato negocial,
para efeitos meramente scais, o valor CLUSULA NONA: A presente concesso
simblico de R$ (valor em reais por resolver-sede pleno direito, antes do
extenso, ex. hum real, e no caso de con- decurso do prazo previsto na Clusula
cesso onerosa o valor que for ajustado). Sexta, quando o(s) CONCESSIONRIO(s):
CLUSULA QUARTA: Aps a assi- I. der ao imvel concedido destinao

natura do presente contrato, o(s) diversa da determinada pela Clusula
CONCESSIONRIO(s) fruir plenamente Segunda;
do lote do terreno descrito na Clusula II. der em locao total o imvel destina-
Segunda, bem como responder por do ao uso exclusivamente residencial;
todos os respectivos encargos civis, admi-
nistrativos e tributrios. III. transferir a terceiros, a qualquer ttulo,
o imvel concedido, sem prvia e expressa
CLUSULA QUINTA: Fica vedado ao(s)
autorizao do CONCEDENTE.
CONCESSIONRIO(s) dar destinao
diversa da prevista na Lei Municipal n PARGRAFO NICO: Ser garantida a
ao uso do imvel, proceder a transfe- ampla defesa, sendo certo que o des-
rncia ou alienao do uso concedido cumprimento das clusulas ser apurado
sem autorizao expressa e formal dos atravs de prvio processo administrativo,
rgos competentes da CONCEDENTE e devendo integrar respectiva comisso
da Comisso de moradores, bem como processante ao menos 01 (um) represen-
explorar na parte ideal concedida, ativi- tante da comisso de moradores da rea.
dade comercial que exceda a um tero da
frao ideal. CLUSULA DCIMA: No importar em
tcita alterao dos termos desta con-
CLUSULA SEXTA: A concesso, ora concesso o eventual atraso ou omisso do
vencionada, ter a durao de anos, CONCEDENTE no exerccio das faculdades
contados a partir da subscrio do conferidas pelo presente contrato.
presente instrumento, de acordo com o
determinado pelo artigo n da Lei CLUSULA DCIMA-PRIMEIRA: A pre-
Municipal n . sente concesso de direito real de uso
transfere-se por sucesso legtima ou
PARGRAFO NICO: A concesso ser testamentria, cabendo ao CONCEDENTE
prorrogada por igual perodo, desde que a inscrio da transferncia no Registro
haja manifestao expressa das partes Imobilirio competente.
contratantes, em termo aditivo prprio.
CLUSULA DCIMA-SEGUNDA: Aplica-se,
CLUSULA STIMA: subsidiariamente, em caso de omisso do
O(s) CONCESSIONRIO(s) obriga-se a presente contrato, todas as normas mu-
exercer os direitos que lhe so conferidos
nicipais referentes concesso de direito CERTIFICADO DE CONCESSO
real de uso. DE DIREITO REAL DE USO 173
CLUSULA DCIMA TERCEIRA: Fica eleito
o foro da Comarca de (Nome Do Munic- PREFEITURA DO MUNICPIO DE
pio), para soluo de qualquer pendncia [NOME DO MUNICPIO]
originria do presente Termo.
E por estarem justos e contratados, r- CERTIFICADO

mam o presente instrumento para os ns
de direito.
A Prefeitura do Municpio de , certi-
Municpio de [NOME DO MUNIC- ca que o Sr.(a) concessionrio do
PIO], [DATA] lote n , da rea pblica denomina-
da [NOME DA REA] nos termos da Lei
Municipal n , [DATA POR EXTENSO]
[PREFEITO DO MUNICPIO] regulamentado pelo Decreto n ,
inscrito sob n , s s. , no livro
1 de registro dos Contratos de Concesso
de Direito Real de Uso (art. n , inciso
[NOME DO TITULAR] n da Lei Orgnica do Municpio).
[NOME DO CNJUGE] [NOME DO MUNICPIO],

2 [DATA POR EXTENSO].
[NOME DO TITULAR]
[NOME DO PREFEITO]
Prefeito Municipal
[NOME DO CNJUGE]
[NOME DO TITULAR]
[NOME DO CNJUGE]
[REPETE-SE AT COMPLETAR O NMERO DE CONCES-

SIONRIOS]
anexos
MINUTA DE CONVNIO CLUSULA SEGUNDA
174 PARA PRESTAO DE SERVIO DAS OBRIGAES
DE ASSISTNCIA JURDICA GRATUITA
Para o el cumprimento do objeto
Termo de convnio que entre si celebram pactuado, os partcipes se obrigam a:
o (O ESTADO ou MUNICPIO DE ),e
(ENTIDADE ), para transferncia de I. O (ESTADO ou MUNICPIO):
recursos nanceiros, tendo em vista a a) transferir ENTIDADE os recursos
prestao de assistncia jurdica integral nanceiros consignados na Clusula
e gratuita populao carente da Capital Quarta do convnio, mediante depsito
do Estado de So Paulo em conta bancria por esta indicada;
(O ESTADO DE ou O MUNICPIO b) acompanhar, controlar, scalizar e
DE ), com sede ( ), na (Capital avaliar o desenvolvimento do objeto do
do Estado de ou Municpio de ), ajuste nos termos do previsto no plano
pessoa jurdica de Direito Pblico, inscrita de trabalho;
no CNPJ sob o n , neste ato repre-
sentado por seu (Governador ou Prefeito) c) encaminhar pessoas carentes
Excelentssimo Senhor Doutor (Nome do ENTIDADE para o devido atendimento.
Governador ou Prefeito), devidamente
autorizado pelo Processo Administrativo II. ENTIDADE:
n , doravante denominada (ESTA- a) prestar os servios diariamente, na
DO ou MUNICPIO), e (ENTIDADE ), exata forma do descrito no plano de tra-
com sede , representada por , balho;
RG n , CIC n , nos termos da
Lei n 8666/93, e suas alteraes poste- b) manter, sob sua inteira responsabili-
riores, e, no que couber, pela Lei Estadual dade, o pessoal tcnico e administrativo,
n 6.544/89, celebram o presente assim como as instalaes necessrias
CONVNIO, mediante as clusulas e execuo dos servios;

condies que se seguintes:
c) aplicar integralmente os recursos
nanceiros repassados pelo, inclusive
CLUSULA PRIMEIRA
os provenientes das receitas obtidas de
DO OBJETO
eventuais aplicaes nanceiras, na exe-
cuo do objeto do presente ajuste;
Constitui objeto deste convnio a trans-
ferncia de recursos nanceiros (Entida- d) apresentar mensalmente ao (ESTADO
de ), doravante designada ENTIDADE ou MUNICPIO), relatrio circunstanciado
tendo em vista a prestao de Assistncia das atividades desenvolvidas e demons-
Judiciria Gratuita populao carente, trativo da correta aplicao dos recursos
no Municpio de So Paulo, conforme nanceiros repassados, acompanhado
plano de trabalho de s. , do Processo dos comprovantes das despesas do pe-
Administrativo n , que passa a fazer rodo;
parte integrante do presente.
e) aplicar a verba correspondente sua
PARGRAFO 1. Os servios de assistncia contrapartida.
jurdica prestado por meio do presente
ajuste sero gratuitos, vedada qualquer CLUSULA TERCEIRA
cobrana a ttulo de honorrios advocat- DOS RECURSOS HUMANOS
cios, taxas, emolumentos ou despesas.
No se estabelecer nenhum vnculo de
natureza trabalhista de qualquer esp-
cie entre o (ESTADO ou MUNICPIO) e o
pessoal contratado pela ENTIDADE para e ser rescindido, por infrao legal ou
execuo dos servios. convencional, em especial, na hiptese de 175
interrupo, paralisao, ou insucincia
CLUSULA QUARTA tcnica na prestao de servios conve-
DOS RECURSOS niados.
PARGRAFO 1. O (Governador de
O valor estimado do presente convnio ou o Prefeito de ) e o representante
R$ , sendo que as despesas de da ENTIDADE so competentes para
responsabilidade do ESTADO, que cor- denunciar ou rescindir este ajuste.
respondero a R$ , Unidade Gestora
Responsvel , Programa de Traba-
CLUSULA STIMA
lho , Classicao de Despesa ,
DO FORO
e o restante conta do oramento do
exerccio seguinte, cabendo ENTIDADE o
montante de R$ . Fica eleito o foro da Capital do Estado
de para dirimir todas as questes
PARGRAFO 1. Os recursos, a cargo do decorrentes da execuo deste convnio,
(ESTADO ou MUNICPIO), sero deposita- que no puderem ser resolvidas de co-
dos em conta vinculada ao Banco , mum acordo.
at o dcimo quinto dia til do ms sub-
seqente ao vencido, condicionando-se E, por estarem concordes, assinam o pre-
entrega pela ENTIDADE do relatrio e sente termo em duas vias de igual teor
documentos mencionados no item II, d, na presena das testemunhas abaixo.
da Clusula Segunda. (LOCAL/DIA/MS/ANO)
PARGRAFO 2. Quando da concluso,
denncia, resciso ou extino do conv- Governador do Estado de ou
nio, os saldos nanceiros remanescentes, Prefeito do Municpio de
inclusive os provenientes das eventuais [NOME DO GOVERNADOR OU PREFEITO]
aplicaes nanceiras realizadas, sero
devolvidos ao (ESTADO ou MUNICPIO),
no prazo improrrogvel de 30 (trinta dias). Representante da
[NOME DA ENTIDADE]
CLUSULA QUINTA
Testemunhas:
DO PRAZO
O presente Convnio vigorar a partir da [NOME E RG]

data de sua assinatura at , poden-
do se prorrogado por perodos de doze
meses, mediante termo aditivo, aps [NOME E RG]
proposta justicada e plano de trabalho,
apresentado pela ENTIDADE e prvia
autorizao do (Governador de ou
Prefeito de ).
CLUSULA SEXTA
DA RENNCIA E DA RESCISO
Este convnio poder ser denunciado,

durante o prazo de vigncia, por mtuo
consentimento dos partcipes, ou por
anexos
desinteresse de qualquer deles, com

antecedncia mnima de 30 (trinta) dias,

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REGULARIZAO

O QUE E COMO IMPLEMENTAR

Grupo Coordenador Colaboradores

Betnia de Moraes Alfonsin Dbora de Carvalho Baptista

Alberto M. R. Paranhos llade Imparato Liana Portilho Olinda Marques

Construindo um Programa de Regularizao 30

b Papel e funo dos atores

c Tipos de irregularidade e procedimentos para enfrent-las 50

d Instrumentos de mediao e regularizao 89

As quatro partes deste manual so indicadas

Os cones ao lado do texto indicam:

? Dvidas mais freqentes.

! Trechos que merecem destaque.

+ Caminhos para aprofundar um assunto.

*> Inovaes mais recentes.

Essa perspectiva e o grande percentual de populao em situao de

O Estatuto da Cidade, aprovado em 10 de julho de 2001, oferece aos

Um avano fundamental propiciado pelo Estatuto a previso de nor-

Como principal agente promotor do desenvolvimento urbano no

Nesse contexto, apresentamos o trabalho intitulado Regularizao

Nossa expectativa de que o presente documento se constitua em

Aser Cortines Peixoto Filho

Uma das principais caractersticas do processo de urbanizao no

! Os assentamentos informais e a conseqente falta

clientelistas e regimes jurdicos elitistas no tm ofe-

Outra das conseqncias da falta de alternativa habitacional para

A ordem jurdica, ou seja, o conjunto de leis que dene os padres

Por outro lado, a ausncia de leis urbansticas ou sua existncia

parte i | a produo socioeconmica, poltica e jurdica da informalidade urbana

A despeito de seus efeitos perversos, a irregularidade tem sido to-

So muitas as formas de irregularidade: favelas, ocupaes, lote-

Tais ocupaes podem ocorrer em:

reas loteadas e ainda no ocupadas. Muitas vezes se desconhece

reas alagadas. Muitas cidades no Brasil foram tomadas s guas.

reas de preservao ambiental. As reas mais atingidas so as

reas de risco. A baixa oferta de lotes e casas para os pobres faz

! Dada a diversidade de situaes urbansticas, jurdicas

> Os programas de regularizao

parte i | a produo socioeconmica, poltica e jurdica da informalidade urbana

Na falta de uma poltica nacional, desde meados da dcada de

O termo regularizao tem sido usado com sentidos diferentes,

! Os programas de regularizao devem objetivar a in-

? Tudo deve ser regularizado?

O Direito Urbanstico regulamenta as relaes sociais e tambm

as formas de ocupao urbana, operando de modo frgil na interface

A ausncia de alternativa habitacional para a maioria da populao

J sabemos que mesmo o projeto irrepreensvel do ponto de vista

parte i | a produo socioeconmica, poltica e jurdica da informalidade urbana

Nesse sentido a pesquisa, o debate e a formao de quadros tcnicos

Nas condies brasileiras, de tantas distncias entre a lei e a realida-

Padro e necessidades variam ao longo do tempo. medida que a

Legislao urbanstica e ambiental: tudo aquilo que os legislado-

sncia de outras alternativas para a habitao popular, acabou em-

Posse e registro: Trata-se da segurana da permanncia da popula-

> A dimenso poltica da irregularidade

Os assentamentos precrios so tambm objeto de investimentos

parte i | a produo socioeconmica, poltica e jurdica da informalidade urbana

Se os investimentos em urbanizao nos assentamentos tm alto in-

! A distribuio de ttulos de terra sem uma melhora

Os formuladores de novas polticas e programas de regularizao de-

Dentre as principais lies das experincias internacionais, deve-se

Para tanto, preciso promover uma leitura interdisciplinar da ques-

Como so produzidos os assentamentos informais?