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A POLTICA PBLICA

COMO CAMPO
MULTIDISCIPLINAR

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FUNDAO EDITORA DA UNESP FUNDAO OSWALDO CRUZ
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EDUARDO MARQUES
CARLOS AURLIO PIMENTA DE FARIA
(Orgs.)

A POLTICA PBLICA
COMO CAMPO
MULTIDISCIPLINAR

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2013 Editora Unesp

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CIP Brasil. Catalogao na fonte


Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ

P829
A poltica pblica como campo multidisciplinar / Eduardo Marques, Carlos
Aurlio Pimenta de Faria (org.). So Paulo: Editora Unesp, 2013.
ISBN 978-85-393-0401-1
1. Cincia poltica 2. Poltica pblica. I. Marques, Eduardo. II. Faria, Carlos
Aurlio Pimenta de, 1964-.
13-1594. CDD: 320
CDU: 32

Esta edio foi apoiada pelo Centro de Estudos da Metrpole (CEM).

Editora afiliada:

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SUMRIO

Introduo 7

A multidisciplinaridade no estudo
das polticas pblicas 11
Carlos Aurlio Pimenta de Faria

As polticas pblicas na Cincia Poltica 23


Eduardo Marques

Sociologia e polticas pblicas 47


Soraya Vargas Cortes

As polticas pblicas segundo a Antropologia 69


Piero C. Leirner

A contribuio da Administrao Pblica para a


constituio do campo de estudos de polticas pblicas 91
Marta Ferreira Santos Farah

Relaes internacionais e polticas pblicas:


a contribuio da anlise de poltica externa 127
Maria Regina Soares de Lima

Psicologia Social e polticas pblicas:


linguagens de ao na era dos direitos 155
Peter K. Spink

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O direito nas polticas pblicas 181
Diogo R. Coutinho

Demografia e polticas pblicas: uma combinao sugestiva e


necessria 201
Jos Marcos Pinto da Cunha

Histria e polticas pblicas 225


Gilberto Hochman

Referncias bibliogrficas 243

Sobre os autores 281

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INTRODUO
Eduardo Marques e Carlos Aurlio Pimenta de Faria

Este livro se origina do frum A Multidisciplinaridade na Anlise


de Polticas Pblicas, organizado por ns no 7o Encontro da Associao
Brasileira de Cincia Poltica (ABCP), realizado em Recife em agosto
de 2010. O presente volume, contudo, conta com novas contribuies, no
presentes no debate original. Nosso objetivo quando organizamos aquela
atividade coletiva foi ajudar a adensar no Brasil o conhecimento sobre as
teorias produzidas por diferentes disciplinas para o estudo das aes do
Estado. A rea temtica de polticas pblicas interdisciplinar por natu-
reza, o que tem lhe conferido ao mesmo tempo grande pujana e riscos
de fragmentao, dada a dificuldade da construo de patamares tericos
comuns de discusso. Outro objetivo da coletnea ofertar aos estudantes
e pesquisadores brasileiros das polticas pblicas um panorama sucinto de
como os distintos campos do saber tm abordado, no pas, este nosso objeto
comum. Cabe destacarmos que todos os trabalhos aqui publicados foram
produzidos especialmente para este volume, sendo, portanto, inditos.

Em termos substantivos, a maior parte dos estudos sobre polticas pbli-


cas no Brasil, at os anos 1980, se dedicou a anlises macrossociolgicas sobre
o Estado e a respeito dos efeitos de suas polticas sobre diversos aspectos da
sociedade brasileira, como a formao da nao, o desenvolvimento econ-
mico, a constituio da cidadania, a formao das classes sociais, entre outros.
Contraditoriamente, embora o Estado brasileiro tenha sempre sido discutido e
citado intensamente, os detalhes de suas aes, assim como os elementos e pro-
cessos que impulsionavam o seu funcionamento, permaneceram muito pouco
tematizados pela literatura.

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8 EDUARDO MARQUES E CARLOS AURLIO PIMENTA DE FARIA (ORGS.)

Os anos 1980 foram certamente o momento inicial de constituio de


uma literatura nacional sobre polticas pblicas, tarefa realizada a partir
de vrias disciplinas. A principal motivao para esse esforo analtico estava
em repensar o Brasil, seu Estado e suas aes no contexto da redemocra-
tizao, enfocando em especial nossos legados histricos e as caractersticas
de nossas polticas e do nosso modelo de proteo social (Santos, 1979;
Draibe, 1989), o que permitira a construo, a partir de vrios campos dis-
ciplinares, de importantes crticas setoriais s polticas do regime militar em
reas como sade, previdncia, habitao e saneamento, entre outras (exem-
plos so: Oliveira; Teixeira, 1985; Maricato, 1987; Azevedo e Andrade,
1981; e Melo, 1989).
Nas duas dcadas seguintes, os avanos continuaram em um ambiente de
grande mudana poltica no pas, com a consolidao do regime democr-
tico. Os debates nacionais alargaram substancialmente nossa compreenso
sobre as reformas de polticas pblicas, o surgimento de esferas participa-
tivas de gesto das polticas, assim como sobre processos no diretamente
associados s polticas pblicas, mas com destacada influncia sobre elas,
como a composio de governos e o funcionamento de nosso presidencia-
lismo de coalizo (Figueiredo; Limongi, 1999). Apenas para exemplificar,
podemos apontar os avanos da Cincia Poltica na compreenso dos efei-
tos dos formatos institucionais sobre as aes do Estado (Arretche, 2002;
2007) e sobre reformas de polticas especficas (Menicucci, 2007), assim
como da Sociologia sobre o entendimento das dimenses associadas aos
processos de participao em polticas e ao funcionamento das novas esferas
participativas, que tm caracterizado o perodo contemporneo no Brasil
(Cortes, 2007; 2009).
Entretanto, os avanos recentes da rea foram feitos em temas especficos
e o campo de estudos, como um todo, acabou por sofrer uma maior dis-
perso temtica e terica do que nos anos 1980 (Melo, 1999). Acreditamos
que esse processo foi provocado pelo prprio crescimento dos estudos sobre
polticas pblicas no pas, assim como pela crescente especializao dos
debates no interior de cada comunidade disciplinar, tratando-se, portanto,
de um efeito inesperado do sucesso desse campo de estudos. De fato, uma
simples pesquisa no Google Acadmico, apenas em pginas de portugus
do Brasil, indica um crescimento exponencial da produo de documen-
tos com as expresses polticas pblicas ou poltica pblica no ttulo,

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INTRODUO 9

passando de 538 entre 1990 e 1995 para 1.301 entre 1996 e 2000, 2.728
entre 2001 e 2005 e 3.028 entre 2006 e 2010. Se fizermos o mesmo exerc-
cio em um universo propriamente acadmico, o portal Scielo, por exemplo,
o resultado basicamente o mesmo: dentre as 465 publicaes com uma
das duas expresses como palavra-chave, nada menos do que 65% foram
publicadas entre 2006 e 2010. Embora esse tipo de levantamento tambm
indique o crescimento das prprias bases eletrnicas, justamente por isso
d ideia ao mesmo tempo do crescimento da rea e da expanso da sua capa-
cidade de influncia. S temos razes para imaginar a continuidade dessa
expanso, seja pela multiplicao de cursos de graduao e ps-graduao
em polticas pblicas, seja pela criao de carreiras de gestor de polticas em
vrios governos subnacionais, seguindo o governo federal.
uma tarefa urgente, portanto, sistematizar o campo dos estudos de
polticas pblicas a partir das contribuies produzidas pelas vrias reas
disciplinares e temticas envolvidas. Para provocar tal dilogo, neste livro
escolhemos um conjunto de disciplinas que produziram olhares especficos
sobre as polticas pblicas, algumas de forma mais central na prpria
disciplina, como a Cincia Poltica, a Sociologia e a Administrao Pblica,
e outras de forma mais perifrica nos paradigmas disciplinares, como a
Antropologia, o Direito, a Psicologia, a Demografia, a Economia e a Histria.
Propositalmente no inclumos reas setoriais de polticas, como a sade, a
educao e o planejamento urbano, pois apesar da importncia de muitas
das contribuies oriundas dessas reas, quase sempre elas mobilizaram
teorias e enquadramentos importados das disciplinas anteriores, sendo a
sua produo, portanto, contemplada atravs das primeiras.
Acreditamos que dado o carter multidisciplinar da rea, a melhor
forma de construir um campo comum de discusso entre perspectivas,
que permita o acmulo de conhecimento a respeito das aes do Estado,
observando e promovendo dilogos entre os enquadramentos conceituais e
as teorias que cada campo disciplinar mobilizou. A produo de um debate
transdisciplinar em que sejam ultrapassadas as fronteiras das disciplinas
de forma profcua para a produo do conhecimento depende, portanto,
da construo de um debate multidisciplinar, para o qual o presente livro
pretende contribuir.

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A MULTIDISCIPLINARIDADE
NO ESTUDO DAS POLTICAS PBLICAS

Carlos Aurlio Pimenta de Faria

Se a evoluo da cincia ocorreu tambm, como se sabe, por interm-


dio da especializao, cuja eficincia dificilmente poder ser negada, no
deixa de ser contundente a metfora da cincia como um arquiplago,
como ilhas de conhecimento flutuando em um vasto oceano de ignorncia
(Karlqvist, 1999, p.380). A amplamente reconhecida fragmentao do co-
nhecimento produzida por especialistas e produz mais especializao e
fragmentao.
Inmeras questes hoje candentes na agenda pblica, como a problem-
tica ambiental, por exemplo, demandam tratamento interdisciplinar que as
tradicionais instituies produtoras do conhecimento tm sido incapazes
de ofertar, desinteressadas em prover ou lentas em faz-lo (Brewer, 1999,
p.328).
Mas no apenas o desejo e a necessidade de explorar problemas e questes
que no esto confinados nos limites de uma nica disciplina, demandando
interveno governamental e o reposicionamento dos produtores de co-
nhecimento, tm produzido o clamor, j antigo, pela interdisciplinaridade.
O desenvolvimento de novas tecnologias, a proviso de diferentes incen-
tivos ao trabalho interdisciplinar, a reforma dos centros universitrios de
pesquisa e a criao de novas instituies produtoras do conhecimento,
abrigadas no governo, em Organizaes No Governamentais (ONGs) e
em think tanks, tm gradualmente redundado na intensificao da pesquisa
interdisciplinar. Essa intensificao tem sido comprovada por diversos
estudos bibliomtricos (por exemplo, Braun; Schubert, 2007).
Nos Estados Unidos, por exemplo, diferentes estratgias tm sido ado-
tadas para o fomento da pesquisa interdisciplinar no ambiente universitrio,

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12 CARLOS AURLIO PIMENTA DE FARIA

tanto por agncias do governo federal como, principalmente, pelas universi-


dades de ponta (S, 2008). Recursos tm sido destinados para a estruturao
de centros de pesquisa interdisciplinar (incentive grants), estruturas de
suporte administrativo e logstico para o trabalho interdepartamental tm
sido criadas (campus-wide institutes) e, em menor escala, novos modelos de
recrutamento e avaliao nas faculdades tm sido institudos.
Nesse quadrante, a interdisciplinaridade vista tambm como um pro-
blema organizacional e/ou gerencial. A questo central, nestas estratgias,
a busca de reduo dos custos de transao do trabalho interdisciplinar.
Isso porque, por definio, o trabalho interdisciplinar implica a par-
ticipao de diversos indivduos, sendo um trabalho de grupo bastante
desafiador, at porque, muitas vezes, aqueles que detm conhecimento es-
sencial de partes do problema se encontram apartados em campos distantes
tanto intelectualmente como em termos fsicos. A logstica das interaes
no interior do grupo torna-se, assim, um significativo desafio gerencial
(Brewer, 1999, p.334).
Essas estratgias de induo da investigao interdisciplinar partem do
reconhecimento de que a conformao das disciplinas e dos departamen-
tos universitrios faz com que eles, disciplinas e departamentos, se tornem
muito resilientes, no tempo e no espao, sendo poderosos os incentivos, de
ordem organizacional, mas tambm profissional e individual, para a sua
perpetuao e reproduo.
As universidades so, via de regra, estruturadas em torno de discipli-
nas e, por essa via, favorecem o desempenho individual dos pesquisadores
(Brewer, 1999). Afinal, a institucionalizao de um campo de estudos, de
uma disciplina, vem tradicionalmente acompanhada da criao de associa-
es profissionais, de conferncias e de peridicos que influenciam, direta
ou indiretamente, a alocao de recursos materiais e simblicos.
nesse sentido que se pode dizer que a resilincia das disciplinas
o resultado da institucionalizao dual da macroestrutura dos mercados
de trabalho disciplinares e da microestrutura das universidades indivi-
duais, cada uma abrigando departamentos similares (Abbott, 2001 apud
S, 2008, p.539). Ressalte-se que os departamentos universitrios so tanto
produtores como consumidores dos profissionais acadmicos que operam
nesses mercados de trabalho disciplinar (idem). J se disse que o mundo
tem problemas, mas as universidades tm departamentos (Brewer, 1999,
p.328).

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A MULTIDISCIPLINARIDADE NO ESTUDO DAS POLTICAS PBLICAS 13

Vale recordarmos, de passagem, como ressaltado pelos tericos das


instituies, que a dependncia da trajetria tende a ser marcante e que a
legitimidade, em oposio eficincia, muitas vezes o principal determi-
nante da sobrevivncia institucional (S, 2008, p.539).
Sendo assim, mesmo que a academia tenha passado a incentivar e pre-
miar a interdisciplinaridade, ela normalmente deixa intactos os processos e
mecanismos que frequentemente desestimulam e/ou punem aqueles inte-
ressados na pesquisa interdisciplinar ou interdepartamental.
Se a atual onipresena do discurso acerca da necessidade da pesquisa in-
terdisciplinar talvez torne desnecessrio elencarmos as grandes esperanas
depositadas no empreendimento, parece-nos aconselhvel listarmos aqui,
muito brevemente, alguns desestmulos ou barreiras, quais sejam:

As diferentes culturas e quadros de referncia envolvidos no trabalho


interdisciplinar;
Os diferentes mtodos e/ou objetivos que pautam as pesquisas, tanto no in-
terior das disciplinas como entre elas;
As diferenas nas linguagens e no jargo entre as disciplinas e entre elas e o
mundo exterior;
Os desafios pessoais relativos aquisio de confiana e respeito por parte
daqueles trabalhando em diferentes disciplinas e campos;
Os impedimentos institucionais relacionados aos incentivos, financiamento
e prioridades dados ao trabalho interdisciplinar versus o trabalho disciplinar;
Os impedimentos profissionais relativos contratao, promoo, status e
reconhecimento. (Brewer, 1999, p.335)

A socializao precoce dos pesquisadores no cnone disciplinar;


O fato de a reviso pelos pares (peer review), to central hoje na ativi-
dade acadmica, ser tambm, usualmente, reviso disciplinar.

No caso do Brasil, podemos destacar, muito brevemente e a ttulo de


exemplificao, algumas formas de incentivo e alguns dos constrangimen-
tos pesquisa interdisciplinar. No que diz respeito aos incentivos, alm do
discurso generalizado, usualmente receptivo, e de recorrentes iniciativas de
fomento por parte de vrias das associaes cientficas do pas, como, por
exemplo, aquelas articuladas pela Sociedade Brasileira para o Progresso da
Cincia (SBPC), podem ser listados:

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14 CARLOS AURLIO PIMENTA DE FARIA

A criao, pela Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel


Superior (Capes), em 2008, de uma grande rea multidisciplinar, que
hoje abriga as reas interdisciplinar; ensino de cincias e matem-
tica; materiais e biotecnologia. Dentro da rea interdisciplinar foram
criadas as subreas meio ambiente e agrrias; engenharia/tecno-
logia/gesto; sade e biolgicas; e sociais e humanidades.1
A criao de novos programas de ps-graduao centrados na pes-
quisa interdisciplinar, bem como a redefinio de linhas de pesquisas
de programas mais antigos. Segundo a Capes, a grande rea multi-
disciplinar , hoje, aquela que mais cresce. Apenas no ano de 2010,
mais de 200 propostas de novos cursos de ps-graduao interdisci-
plinares foram recebidas pela Capes.2
O foco, cada vez mais presente tambm no Brasil, na aplicao do
conhecimento, no seu retorno para a sociedade e na vinculao entre
pesquisa e desenvolvimento. Tal nfase deve, sem dvida, ser pen-
sada tambm como um incentivo pesquisa interdisciplinar.

Como constrangimentos, alm daqueles j citados, temos, entre outros:

O fato de serem escassas no pas as linhas de financiamento espe-


cificamente destinadas pesquisa interdisciplinar. Recorde-se, por
exemplo, o fato de os recursos do Programa de Apoio a Ncleos
de Excelncia (Pronex) do CNPq e do seu sucessor, os Institutos
Nacionais de Cincia e Tecnologia (INCT), tambm do CNPq,
terem priorizado o trabalho em rede, ou interinstitucional, mas no a
investigao interdisciplinar;
O fato de o mecanismo utilizado pela Capes para a avaliao da qua-
lidade da produo bibliogrfica dos pesquisadores brasileiros, o
Qualis Peridicos, ainda no ser unificado. O Qualis afere a qua-
lidade dos artigos e de outros tipos de produo, a partir da anlise
da qualidade dos veculos de divulgao, ou seja, peridicos cient-
ficos. Contudo, o mesmo peridico, ao ser classificado por mais de

1 O comit multidisciplinar da Capes, contudo, foi constitudo em 1999.


2 Fonte: <http://www.capes.gov.br/servicos/sala-de-imprensa/36-noticias/4013-profes-
sor-homenageado-luiz-bevilacqua-fala-da-area-interdisciplinar>. Acesso em: 16 dezembro
2010.

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A MULTIDISCIPLINARIDADE NO ESTUDO DAS POLTICAS PBLICAS 15

uma rea do conhecimento, normalmente recebe avaliaes diferen-


tes, no raro muito discrepantes. Isso deve ser considerado como um
desincentivo interdisciplinaridade, porque um pesquisador que
busque divulgar a sua produo acadmica em um peridico de
outra rea estar, quase automaticamente, contribuindo para que
a sua prpria produo e a da instituio qual ele est vinculado
tenham um peso relativo menor.
Ainda que este no seja, propriamente, um constrangimento, deve-se
destacar, tambm, o fato de a Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional (LDB), de 1996, que rege os sistemas de ensino do pas,
ter sido omissa no que diz respeito ao trabalho interdisciplinar.
Perdeu-se, assim, uma oportunidade importante de foment-lo.

Se a problemtica dos incentivos e constrangimentos pesquisa inter-


disciplinar pode ser pensada dessa maneira genrica, cabe recordarmos
que as peculiaridades das distintas reas do conhecimento, e no apenas
das variadas molduras institucionais, pautadas nacionalmente, so elemen-
tos que tambm devem ser levados em considerao. No que diz respeito
s cincias sociais, parece haver consenso quanto ao fato de as fronteiras
que delimitam o campo, internamente, serem tnues e, em larga medida,
arbitrrias (Reis, 1991), sendo frequente a integrao entre disciplinas pr-
ximas, que passam a constituir novos campos disciplinares (Santos, 2007).
No caso da Cincia Poltica, a exclusividade de seu objeto tem sido h
muito debatida e questionada. A outra face da mesma moeda que o seu
potencial de dilogo interdisciplinar amplamente reconhecido, mesmo
que, para alguns, prevalea, na rea, a abordagem multidisciplinar, em
vez da interdisciplinar.3 J se disse, inclusive, ser possvel rotular a Cincia

3 Ainda que a distino entre multidisciplinaridade, interdisciplinaridade e transdisciplinari-


dade no seja explorada em maiores detalhes neste trabalho, cabe, aqui, resgatarmos a pro-
posio feita por Piaget (1972), para quem as relaes entre as disciplinas podem ocorrer
da seguinte maneira: como multidisciplinaridade, que ocorre quando a soluo de um deter-
minado problema demanda a agregao de informaes de mais de uma cincia ou rea do
conhecimento, sem que haja preocupao de interligar as disciplinas entre si e sem que elas
sejam alteradas ou enriquecidas no processo. De acordo com Santos (2007), trata-se de um
encontro entre monlogos disciplinares. Na interdisciplinaridade cria-se uma interao
entre duas ou mais disciplinas em uma mesma investigao, havendo intercmbio e inte-
grao, sendo os conceitos e teorias utilizados repensados conjuntamente e as metodologias

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16 CARLOS AURLIO PIMENTA DE FARIA

Poltica como essencialmente parasitria, j que ela no poderia existir


sem estar vinculada a outras disciplinas (Warleigh-Lack; Cini, 2009).
De passagem, cabe recordarmos que, para alguns, a Cincia Poltica seria
tambm caracterizada, atualmente, por uma forte intradisciplinaridade, ou
seja, pela balcanizao do conhecimento acadmico sobre a poltica e pela
crescente introspeco e independncia de suas subreas (idem).
A subrea denominada Anlise de Polticas Pblicas (APP) (ou as Policy
Sciences), por sua vez, dificilmente poder ser acusada de introspeco ou
de ser tambm responsvel pela balcanizao mencionada. Contudo, sua
crescente independncia no parece atestada por qualquer suposta perda de
contato com as demais subreas da Cincia Poltica, muito pelo contrrio,
mas tambm pelo fato de a APP assumir explicitamente, desde o seu nasce-
douro, a sua vocao interdisciplinar.
De acordo com a grande maioria dos relatos, a APP, como campo do
saber acadmico, tem origem bastante recente. Como aconselhamento ao
Prncipe, contudo, razes longnquas podem ser buscadas, em sculos an-
teriores, ou mesmo desde que h registro histrico. O trabalho pioneiro de
Harold Lasswell, porm, normalmente creditado por ter inaugurado o
campo de trabalho na academia, em fins da dcada de 1940 e incio da de
1950 (DeLeon, 2006).
As chamadas Policy Sciences, desde a sua origem, buscaram explici-
tamente se orientar pela aplicao rigorosa do conhecimento cientfico
s questes que afetam a governana e o governo (idem). De acordo com
Fischer,

Lasswell desejava criar uma cincia social aplicada que pudesse atuar como
uma mediadora entre os acadmicos, os tomadores de deciso do governo e os
cidados ordinrios, provendo solues objetivas para problemas que pudes-
sem reduzir ou minimizar a necessidade de debate poltico improdutivo sobre
os assuntos de polticas pblicas do dia. (Fisher apud DeLeon, 2006, p.39)

compartilhadas pelas vrias disciplinas. Segundo a denominao de Santos (idem), trata-se,


aqui, de um dilogo constitudo entre disciplinas diferentes. Na transdisciplinaridade,
vista como etapa superior da interao entre as disciplinas, a cooperao entre as vrias reas
tamanha que se torna difcil separ-las, o que poderia desembocar na criao de uma nova
macrodisciplina. Nesse ltimo caso, a formulao de Santos (idem) um pouco distinta:
respeito diferena em vozes polifnicas.

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A MULTIDISCIPLINARIDADE NO ESTUDO DAS POLTICAS PBLICAS 17

Essa hibris tecnocrtica, esse positivismo desabrido, deixou marcas na


subrea ainda bastante perceptveis hoje em dia.
A abordagem das chamadas Policy Sciences distingue-se dos esforos
acadmicos precedentes, basicamente, como amplamente apontado pela
historiografia do campo, bem como por seus fundadores, por se sustentar
sobre o seguinte trip:

(1) Trata-se de uma perspectiva analtica (e de interveno) explicita-


mente voltada para os problemas, problemas sociais e polticos que
devem ser contextualizados, o que faz com que a abordagem seja
(2) multidisciplinar nas suas articulaes prticas e intelectuais. Isso
porque, muito singelamente, como apontado por DeLeon, quase
todo problema social ou poltico tem mltiplos componentes que
esto associados s vrias disciplinas acadmicas, no recaindo
claramente em nenhum domnio disciplinar exclusivo (DeLeon,
2006, p.40-41).
(3) As Policy Sciences so consciente e explicitamente orientadas por
valores, particularmente o ethos democrtico e a busca da dignidade
humana.

Cabe destacarmos que os problemas determinam a teoria e os mtodos,


no o contrrio, em claro contraste com a investigao de base disciplinar e
aquela guiada pela curiosidade (Brewer, 1999, p.328). Chamar a ateno
para a multiplicidade de mtodos sugere a reduo da tendncia prevale-
cente na anlise disciplinar de celebrar a metodologia custa da substncia
(ibidem, p.329).
De toda forma, mesmo que a busca de soluo para os problemas so-
ciais, via polticas pblicas, ainda paute parte significativa da pesquisa
acadmica no campo (e a quase totalidade da pesquisa realizada no mbito
governamental), cabe aqui recordarmos Mintrom. Para esse autor, ainda
que a produo de aconselhamento confivel e de alta qualidade continue
sendo uma expectativa por parte de muitos analistas de polticas, o acon-
selhamento seria hoje principalmente uma subcategoria do campo mais
amplo da anlise de polticas. A transio da anlise de polticas como uma
subcategoria do aconselhamento para o aconselhamento como uma subca-
tegoria da anlise representa uma mudana significativa de orientao e de
prioridades desde os tempos iniciais (Mintrom, 2007, p.146).

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18 CARLOS AURLIO PIMENTA DE FARIA

Claro est que aqueles princpios e prticas originrios, to veemen-


temente defendidos, no foram transplantados com igual vigor de seu
ambiente norte-americano de origem para toda a vasta gama de pases
nos quais a APP posteriormente floresceu. E mesmo que as promessas
dos pais-fundadores da subrea no tenham tido o sucesso inicialmente
esperado, sendo inmeros aqueles que questionam, mesmo com acidez, os
trabalhos do campo (e muito da ingenuidade originria), inegvel a pro-
liferao e institucionalizao da APP no apenas no mbito universitrio,
mas tambm no governamental e no societrio, no centro e na periferia do
capitalismo.
No caso brasileiro, como sintetizado por Arretche, o crescente interesse
pelo estudo das polticas pblicas

est diretamente relacionado s mudanas recentes da sociedade brasileira. O


intenso processo de inovao e experimentao em programas governamentais
resultado em grande parte da competio eleitoral, da autonomia dos governos
locais, bem como dos programas de reforma do Estado , assim como as opor-
tunidades abertas participao nas mais diversas polticas setoriais seja pelo
acesso de segmentos tradicionalmente excludos a cargos eletivos, seja por in-
meras novas modalidades de representao de interesses despertaram no ape-
nas uma enorme curiosidade sobre os micro mecanismos de funcionamento
do Estado brasileiro, como tambm revelaram o grande desconhecimento sobre
sua operao e impacto efetivo. (Arretche, 2003, p.7-8)

Quando se pensa no carter intrnseca e originariamente interdisciplinar


da APP, deve-se recordar no apenas as dificuldades no intercmbio dis-
ciplinar, listadas h pouco, mas tambm a necessidade de se produzir um
dilogo fluido e um reconhecimento recproco entre analistas acadmicos,
gestores governamentais e tomadores de deciso. Nesse campo do saber, a
interdisciplinaridade deve ser utilizada tanto para criticar a parcialidade e a
rigidez das disciplinas acadmicas quanto como um veculo para produzir
sinergias no conhecimento existente, para a criao de novos insights relati-
vos aos fenmenos sociais e polticos (Kelly, 2009, p.47).
Na APP, espera-se que a interdisciplinaridade determine a maneira
como as questes devem ser problematizadas, as opes de polticas dis-
ponveis para o governo e a narrativa utilizada para descrever o compor-

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A MULTIDISCIPLINARIDADE NO ESTUDO DAS POLTICAS PBLICAS 19

tamento daquelas pessoas afetadas (ibidem, p.49). Ainda de acordo


com Kelly, a APP, bem como outros campos de investigao das cin-
cias sociais, tem fronteiras porosas, sendo aberta a novas ideias. Nos lti-
mos 25 anos, o processo de mudana pode ter sido incremental ou gradual,
mas nesse perodo as teorias, valores centrais e metodologias da pesquisa
e do ensino sobre as polticas pblicas mudaram consideravelmente (ibi-
dem, p.50).
Testemunhamos hoje, no Brasil, a crescente legitimao e instituciona-
lizao da APP, tanto no mbito acadmico como no governamental e no
societrio. Se novas agncias governamentais tm sido criadas ou reativadas
para o planejamento estatal e para a avaliao das polticas pblicas, nos
trs nveis de governo, no plano da sociedade a instrumentalizao do co-
nhecimento cientfico tem sido uma constante por parte de ONGs e grupos
de interesse, que no raro se tornam tambm produtores de conhecimento
acerca das polticas pblicas e dos problemas societrios. Isso pode ser
exemplificado pela criao recente, no pas, de um nmero no desprezvel
de think tanks.
No caso do conhecimento acadmico sobre as polticas pblicas no
Brasil, devem-se ressaltar, dentre outras tantas evidncias da grande centra-
lidade assumida pelo campo no pas, os diversos novos cursos de graduao
dedicados s polticas pblicas ou gesto pblica, espalhados por todo o
pas.4 Vrios desses novos cursos assumem plena e abertamente o carter
interdisciplinar desse campo do saber.
Esses novos cursos tm sido implantados, quase sempre, pelas Ins-
tituies Federais de Ensino Superior (Ifes), reagindo aos incentivos
proporcionados pelo governo federal a partir do Programa de Apoio a
Planos de Reestruturao e Expanso das Universidades Federais (Reuni).
O Reuni foi institudo pelo Decreto no 6.096, de 24 de abril de 2007, sendo

4 Sem a pretenso de esgotarmos esse universo em expanso, podemos citar os seguintes cursos
de graduao implantados h pouco: UFMG (Gesto Pblica); UFRGS (Polticas Pblicas);
UFRJ (Gesto Pblica para o Desenvolvimento Econmico e Social); UFRN (Gesto de
Polticas Pblicas); UNB (Gesto de Polticas Pblicas); Unipampa (Gesto Pblica); e
USP/Each (Gesto de Polticas Pblicas). Cabe tambm destacarmos os novos cursos de
Administrao Pblica, ministrados a distncia pelas seguintes universidades federais: Ufla;
UFSJ; Ufop; UFVJM e Unifal. Devem-se ressaltar, por fim, os novos Cursos Superiores de
Tecnologia em Gesto Pblica, com dois anos de durao, ofertados pelos seguintes institu-
tos federais de ensino: Cefet-MA; Cefet-SC; Cefet-PA; Ifto e Instituto Federal Farroupilha.

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20 CARLOS AURLIO PIMENTA DE FARIA

uma das aes que integram o Plano de Desenvolvimento da Educao


(PDE). De implantao muito recente (2009 e 2010, na sua maioria), esses
cursos, ao enfatizar o campo das polticas pblicas ou da gesto pblica,
constituem-se como inovao importante no cenrio da expanso do ensino
superior no pas, uma vez que a expanso promovida pela rede privada/
confessional, notadamente na dcada de 1990 e na primeira metade da
de 2000, definitivamente no privilegiou esse campo do saber. Talvez se
possa especular que, tendo ocorrido em um perodo de baixa valorizao
do Estado no mbito societrio, a expanso da rede de ensino superior pri-
vada/confessional no Brasil tenha procurado priorizar campos do saber e
reas profissionais mais valorizadas pelo mercado. Seja como for, importa
ressaltarmos, aqui, a institucionalidade desses novos cursos de polticas
pblicas ou gesto pblica.
Ainda que os institutos de cincias sociais das Ifes do pas tenham tido,
normalmente, papel preponderante na estruturao e oferta desses novos
cursos, eles esto, tipicamente, sob a responsabilidade conjunta no ape-
nas dos departamentos de Cincia Poltica, Sociologia e Antropologia, mas
contam tambm, muitas vezes, com a colaborao dos departamentos de
Administrao, Economia, Direito, Cincias Contbeis, Planejamento
Urbano e Regional e Relaes Internacionais. Parece evidente que a arti-
culao interdepartamental (e interdisciplinar) para a formulao e oferta
desses cursos seja o resultado tanto de carncias institucionais (relativas ao
tamanho do corpo docente e capacidade administrativa dos departamen-
tos e institutos) quanto da crena na necessidade de uma abordagem multi
ou interdisciplinar das polticas pblicas e/ou da gesto pblica.
Neste ponto de nossa argumentao, cabe recordarmos aqui a trajetria
percorrida pelas Relaes Internacionais (RIs), como campo do saber e rea
de atuao acadmica. Analisando a histria da interdisciplinaridade nas
RIs, Ashworth (2009) mostra-nos como, tendo inicialmente sido um es-
pao de encontro transdisciplinar para acadmicos de vrias disciplinas, as
RIs deixaram de ser transdisciplinares quando, durante a dcada de 1950,
elas foram capturadas pela Cincia Poltica, principalmente norte-ameri-
cana, que teria cortado os seus laos com as outras disciplinas, levando a
um isolamento de trs dcadas. Apenas aps 1980 o campo teria voltado
a se articular com outras disciplinas de uma maneira mais significativa e
sustentada.

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A MULTIDISCIPLINARIDADE NO ESTUDO DAS POLTICAS PBLICAS 21

No caso do campo das polticas pblicas no Brasil, que agora, trans-


bordando a sua j consolidada institucionalidade na ps-graduao e na
pesquisa, instala-se na graduao de modo to sbito e disperso, tanto
geogrfica quanto institucionalmente, parece claro que esto sendo estru-
turadas articulaes interdepartamentais e interdisciplinares ainda mais
significativas. O ttulo da presente coletnea, A poltica pblica como campo
multidisciplinar, deve ser interpretado, contudo, como um reconhecimento
explcito, por parte dos organizadores, de que no pas a rea tem ainda um
longo caminho a percorrer no sentido da desejada superao da multidis-
ciplinaridade, se no para a constituio do campo como transdisciplinar,
pelo menos para a rotinizao da interdisciplinaridade na pesquisa e no
ensino sobre as polticas pblicas.
Elisa Reis afirmou uma vez, h mais de vinte anos, talvez de forma por
demais otimista, que a disciplinaridade funciona como uma conveno,
no como uma convico ou imposio (Reis, 1991, p.246). Mesmo reco-
nhecendo as inmeras e poderosas barreiras investigao interdisciplinar,
que no desaparecero em funo apenas da boa-f de seus adeptos, talvez
se possa hoje, no Brasil, correr o risco de alguma ingenuidade ao esperar que
essa nova institucionalidade assumida pela APP no pas possa contribuir
para fazer da interdisciplinaridade do campo algo mais (ou menos) que uma
utopia ou, pelo menos, algo mais que um solilquio acadmico.

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AS POLTICAS PBLICAS NA CINCIA POLTICA
Eduardo Marques

Este captulo sumariza as trajetrias do enfoque da Cincia Poltica


sobre as polticas pblicas desde as primeiras formulaes, nos anos 1930
e 1940, at o perodo contemporneo. O principal objetivo do trabalho
mapear em grandes linhas os referenciais tericos que informaram os estu-
dos sobre polticas pblicas no interior da Cincia Poltica, no Brasil e no
exterior. No tenho a inteno de discutir os enquadramentos que as pol-
ticas pblicas tm sofrido pela literatura brasileira, tarefa j realizada por
Melo (1999) e Figueiredo (2010), mas discorrer de forma resumida sobre os
principais modelos tericos e analticos que a Cincia Poltica desenvolveu
para analisar o Estado e suas polticas. Embora de forma bastante resu-
mida, essa recuperao tem por objetivo contribuir para a sistematizao
mais ampla das perspectivas disciplinares sobre as polticas empreendidas
neste livro, e dos dilogos estabelecidos entre elas, nesse caso observadas a
partir das interpretaes da Cincia Poltica.
Como no poderia deixar de ser, a escolha dos autores e as nfases
estabelecidas so produto de minha interpretao dessa literatura e, con-
sequentemente, tm carter eminentemente autoral.1 Como vamos ver,
muitos deslocamentos ocorreram ao longo dos ltimos cinquenta anos
nessa literatura, reduzindo a importncia da racionalidade e do prprio
processo de deciso na formulao de polticas, trazendo para o centro das
anlises outros momentos do ciclo de produo de polticas, como a forma-

1 No pretendo, portanto, resenhar detalhadamente a produo sobre o tema, tarefa j reali-


zada em trabalhos como Souza (2007), Arretche (2003) e Viana (1996), assim como tambm
em diversos manuais de estudos de polticas em lngua estrangeira, como Moran, Rein e
Goodin (2006) ou Parsons (1995).

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24 EDUARDO MARQUES

o da agenda e sua implementao. Essas mudanas de enfoque desta-


caram ainda crescentemente o papel das agncias estatais, burocracias e
instituies, por vezes de forma isolada, ou s vezes em configuraes de
atores em interao, assim como o papel das ideias e valores na produo
das polticas pblicas. Entretanto, se pudesse destacar um nico elemento
que sumarize esses deslocamentos, este seria a crescente politizao do
processo de produo de polticas, entendidas cada vez mais como pro-
cessos complexos, atravessados por diversas dinmicas de poder, embora
em constante interao com os ambientes institucionais, relacionais e cog-
nitivos que as cercam, ambientes esses tambm construdos ativamente
pelos atores.
Antes de tudo necessrio localizar o que so polticas pblicas. Embora
haja vrias definies, parto aqui da ideia de que se trata do conjunto de
aes implementadas pelo Estado e pelas autoridades governamentais em
um sentido amplo. Trata-se do estudo do Estado em ao, na feliz for-
mulao de Jobert e Muller (1987), e, portanto, estudar polticas analisar
por que e como o Estado age como age, dadas as condies que o cercam.2
O incio dessa trajetria foi marcado por certa indistino, caracterstica
do perodo de formao das disciplinas, das contribuies da adminis-
trao pblica com aquelas propriamente oriundas da Cincia Poltica.3
As primeiras anlises de polticas apresentavam uma superposio de
preocupaes operacionais e normativas com outras de natureza analtica
(Minogue, 1983). No campo da administrao pblica desenvolveram-
-se estudos mais centrados em preocupaes operacionais e propositivas,
tendo por objetivo sugerir caminhos para melhorar o funcionamento das
polticas e do Estado. O vis analtico, diferentemente, marca de forma

2 Consequentemente, cada perspectiva de anlise sobre as polticas se inspirou em teorias a


respeito da natureza, do funcionamento e das caractersticas do Estado. Entre tais perspecti-
vas figuram principalmente o pluralismo, o marxismo, a teoria das elites e o neoinstituciona-
lismo. No apresentarei neste texto tais teorias, no apenas pela ausncia de espao, mas por-
que basta para nossos objetivos compreender o funcionamento em si dos modelos de anlise.
De forma geral, entretanto, a literatura de polticas pblicas at os anos 1970 de inspirao
pluralista, embora com influncias pontuais do marxismo e da teoria das elites. A partir dos
anos 1980, o neoinstitucionalismo influencia crescentemente as anlises, mas em diversas
perspectivas recentes as razes pluralistas ainda se fazem sentir. Quando pertinente, situarei
o leitor quanto aos elementos tericos mais gerais que emolduram os modelos de anlise.
3 interessante observar os paralelismos dessas perspectivas nos captulos de Marta Ferreira
Santos Farah e de Peter K. Spink, nesta coletnea.

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AS POLTICAS PBLICAS NA CINCIA POLTICA 25

mais clara os limites da Cincia Poltica, dedicada a compreender e anali-


sar as polticas e o Estado. Alm disso, quando questes operacionais esto
no centro das preocupaes, de uma forma geral, os problemas enfrenta-
dos pelas polticas so pensados como processos eminentemente tcnicos a
serem resolvidos tecnicamente, enquanto um olhar analtico tende a consi-
derar os mesmos processos como complexos, plenos de conflitos e gerados
por vrios centros de dinmica.
A separao dentre literaturas predominantemente normativas e ana-
lticas foi sumamente importante para o desenvolvimento de um campo
de anlise sobre as polticas pblicas, embora evidentemente todas as
anlises partam de horizontes normativos. Isso porque as polticas pbli-
cas envolvem a considerao de ao menos dois tipos de causalidade um
sobre as causas do problema a ser objeto da poltica e outro sobre o efeito
pretendido da poltica sobre tal problema. A maior parte das propostas
de interveno contm essas duas causalidades de forma implcita (e no
comprovada), o que talvez explique ao menos parte dos insucessos obtidos
com certa frequncia. Os modelos analticos, entretanto, tm que explicitar
tais causalidades sustentadas (ou presumidas) necessariamente e de forma
independente dos objetivos ltimos das polticas, sob risco de cometer
grandes confuses. Embora evidentemente ainda desconheamos muitos
dos elementos envolvidos, a trajetria das ltimas dcadas levou forma-
o paulatina de conhecimento cumulativo a respeito das polticas que nos
permite entender com algum grau de detalhe, nos dias de hoje, os processos
que cercam as aes do Estado.

Precursores Behaviorismo, sistemas e deciso

O momento inicial de constituio da preocupao com as polticas


usualmente datado pelo trabalho do cientista poltico norte-americano
Harold Lasswell, ativo especialmente em estudos sobre a mdia e as comu-
nicaes entre os anos 1930 e 1970. Lasswell sustentava uma interpretao
elitista da poltica baseada na forma pela qual as massas seguiam as lideran-
as, tendo inclusive desenvolvido conexes entre a psicologia e a questo
da liderana poltica. Partindo da ideia de que a poltica referia-se a quem
obtm o que, quando e como, a anlise de Lasswell (1936) se situava

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26 EDUARDO MARQUES

inteiramente no interior do behaviorismo, considerando que os elementos


importantes a serem analisados se baseavam no comportamento dos indi-
vduos. No bojo dessa concepo, o autor defendeu a constituio de uma
anlise cientfica do governo no que denominou de policy analysis, de forma
dispersa ao longo de suas obras publicadas nos anos 1930 e 1940 e mais
claramente a partir do fim dos anos 1940. No centro da formulao de tal
cincia do governo estava a busca de compreenso dos efeitos dos contex-
tos sociais e polticos que cercam as polticas, assim como a centralidade da
racionalidade nos processos de deciso. A racionalidade envolvida nas pol-
ticas era considerada como sinptica que permite acessar o todo de forma
resumida, mas abrangente. A deciso, organizada a partir de tal racionali-
dade, era considerada como o mais importante momento da produo de
polticas pblicas.
Outra contribuio fundadora dos estudos de polticas se desenvolveu
de forma paralela e, em parte, superposta, e diz respeito aos trabalhos de
Herbert Simon (1947; 1957) no campo da teoria das organizaes. Simon
foi um precursor na aplicao da psicologia experimental economia e
compreenso de estruturas organizacionais, assim como do desenvolvi-
mento da inteligncia artificial. Sua contribuio fundou um entendimento
comportamentalista da escolha diferente da ento prevalente, com base
em decises sinpticas. Simon, diferentemente, ancorou sua interpretao
da deciso no conceito de racionalidade limitada (bounded). Segundo essa
perspectiva, a racionalidade dos indivduos seria limitada pela informao
disponvel, por suas caractersticas (e restries) cognitivas e pelo tempo e
recursos limitados de que dispem para decidir. Essa interpretao se afasta
da ideia de que decidir significa otimizar, ou de que seria possvel planejar
ou mesmo escolher de forma sinptica, considerando todas as alternativas
em todos os cenrios, visto que todo o processo influenciado pelas limi-
taes da cognio humana, assim como pelas condies organizacionais
que cercam a deciso, denominadas de estrutura do ambiente da deciso
por Simon (1945). A existncia dessas limitaes circunscreveria a raciona-
lidade na deciso, embora no a tornasse irracional. Partindo dessa ideia,
Simon sustentava a possibilidade da construo de conhecimento sistem-
tico sobre o comportamento administrativo, o que levaria compreenso
do decisor e, consequentemente, das polticas por ele decididas. Na ver-
dade, a centralidade da deciso em seu quadro conceitual to grande que

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AS POLTICAS PBLICAS NA CINCIA POLTICA 27

para ele o ciclo das polticas, ou o conjunto de fases em que se pode dividir
o processo de produo de polticas, incluiria apenas inteligncia, dese-
nho e escolha, terminando, portanto, antes mesmo do incio da produo
concreta das polticas, e se restringindo preparao e tomada de deciso.
Ainda no interior do behaviorismo, mas com preocupaes mais pr-
ximas da Cincia Poltica, se situou tambm nas dcadas de 1940 e 1950 o
cientista poltico canadense David Easton. Ele pretendia contribuir para a
construo de um arcabouo geral que permitisse a explicao da alocao
autrquica de valores na sociedade, como ele definia a poltica (Easton,
1953). Trabalhando com uma representao do mundo social oriunda da
aplicao da teoria dos sistemas (Rapaport, 1970) e internamente ao pa-
radigma do pluralismo,4 o autor abordou a vida poltica como um sistema
de comportamento aberto, influenciado pelas dinmicas de outros sistemas
sociais (Easton, 1970). As polticas pblicas, em especial, seriam expli-
cadas pelas interaes entre o sistema de polticas, o sistema poltico e os
demais sistemas, no decorrer de ciclos de produo de polticas (Easton,
1953; 1965). Embora a ideia do ciclo j estivesse presente em Lasswell e
Simon, a formulao mais disseminada posteriormente foi estabelecida por
Easton. Para ele, a ideia do ciclo estava associada explicao da dinmica
das polticas, assim como insero dessas no funcionamento mais amplo
de outros sistemas sociais.
Novamente a produo da poltica em si era deixada de lado na descrio
do ciclo, sendo apresentada, na verdade, como uma caixa-preta de funcio-
namento no explicado. O centro da anlise estava na interao entre essa
caixa-preta e os demais sistemas, sendo as etapas do ciclo pensadas como
discretas e subsequentes. O subsistema das polticas seria impactado por

4 No seria possvel descrever detalhadamente aqui o pluralismo, mas para situar os leitores
(eu no assumiria que todo cientista poltico sabe o que pluralismo) basta dizer que se trata
de um conjunto amplo de autores e campos de anlises desenvolvidos em especial nos Estado
Unidos a partir da dcada de 1950, os quais tinham em comum a considerao dos grupos de
interesse como unidade bsica da ao poltica. A poltica diria respeito aos conflitos entre
tais grupos pelo controle do governo, para que este realizasse polticas em seu favor. As ins-
tituies democrticas modernas e as sociedades contemporneas seriam conformadas de tal
maneira que nenhum grupo conseguiria exercer controle sobre o conjunto dos assuntos de
governo de forma estvel, resultando em um regime de alternncia de poder entre grupos e
permitindo a existncia da democracia (poliarquias, na verdade), mesmo diante de elevadas
desigualdades sociais e econmicas. Grande parte da literatura subsequente de anlises de
polticas apresenta inspirao pluralista, mesmo que de forma implcita.

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28 EDUARDO MARQUES

inputs (entradas) oriundos dos outros sistemas, em especial pelas reivindi-


caes e apoios de grupos de interesse, assim como de dentro do prprio
sistema os withinputs. O sistema geraria outputs para os demais subsiste-
mas e para si mesmo, gerando feedback. De uma forma geral, entretanto,
as polticas eram entendidas como respostas do sistema a impulsos de fora,
sendo o Estado pensado como um alocador automtico e tcnico que res-
ponderia a conflitos e disputas externas a ele. Assim, o processo de deciso
propriamente dito continuava a ser considerado como racional, e o ele-
mento central das polticas a ser explicado continuava a ser a tomada de
deciso sobre as polticas, entendida de forma tcnica.

As primeiras crticas Incrementalismo e poder

O prximo momento importante de avano na compreenso das polti-


cas pblicas dentro da Cincia Poltica indicou um dos deslocamentos que
seria desenvolvido nas dcadas subsequentes, ainda em grande parte no in-
terior do paradigma pluralista. Trata-se de uma crtica focada inicialmente
no carter racional do processo de deciso, mas que suscitaria vrios outros
deslocamentos, contribuindo para a formao de uma viso mais com-
plexa e conflitiva do processo de produo de polticas a partir do fim dos
anos 1970.
O ponto inicial desse deslocamento est nos trabalhos de Charles
Lindblom. O autor aceitava a centralidade do momento da deciso, mas
discordava que esse representasse um momento de escolha entre solues
alternativas para um determinado problema, de forma a maximizar pro-
dutos e reduzir custos. Para Lindblom (1959), considerando a opacidade
das informaes e os custos envolvidos na prpria deciso, no seria nem
mesmo racional considerar que o processo de deciso se baseasse em gran-
des decises racionais sobre as polticas, ponderadas a partir da anlise
exaustiva das alternativas e dos respectivos custos envolvidos. A escolha
nesse tipo de mtodo implicaria grandes custos de retroceder em relao a
decises tomadas, em especial considerando os inmeros resultados nega-
tivos no antecipados produzidos no processo. Ao contrrio do considerado
at o momento, Lindblom sugeriu que meios e fins seriam escolhidos mui-
tas vezes de forma simultnea e o processo de deciso em polticas seria

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AS POLTICAS PBLICAS NA CINCIA POLTICA 29

incremental, estabelecendo pequenas decises subsequentes que pode-


riam ser revertidas com custos relativamente baixos, processo designado
pelo autor de comparaes limitadas sucessivas entre alternativas. Essa
ideia foi ampliada posteriormente, sustentando que esse tipo de tomada de
deciso ajudaria a solucionar o problema da interdependncia e da coor-
denao em polticas, visto que permitiria que cada decisor ajustasse suas
escolhas levando em conta os movimentos incrementais dos demais, no
que Lindblom denominou de ajustamento mtuo entre parceiros. Esse
mecanismo de ajustamento mtuo das decises solucionaria o problema da
coordenao sem coordenador. Esse elemento importante, pois demons-
tra o carter intrinsecamente poltico do processo de produo de polticas
para Lindblom, envolvendo negociaes entre decisores, mesmo que de
forma indireta (Gregory, 1989).
A centralidade do incrementalismo no processo de deciso recebeu
diversas crticas, sendo uma das mais importantes a desenvolvida por
Etzioni (1967). Para ele, o processo de deciso envolveria dimenses
incrementais, como destacado por Lindblom, e estas seriam inclusive majo-
ritrias quantitativamente, mas certos momentos seriam caracterizados por
decises fundamentais, que criariam novas linhas e direes de desenvolvi-
mento de polticas. A partir da reconfigurao das alternativas produzida
por essas decises fundamentais, os gestores retornariam a executar deci-
ses incrementais. O processo de deciso, portanto, seguiria o que Etzione
denominou de mixed scaning, no qual o decisor faria amplas exploraes
de opes sem aprofundamento e com custo menor, optando primeiro por
certo caminho estruturante. A partir desse momento, os decisores optariam
pelo incrementalismo para as decises mais pontuais e diuturnas.
O carter poltico foi tematizado tambm por Lowi (1964) no mesmo
perodo, focando de maneira precursora os efeitos dos formatos institucio-
nais diferenciados responsveis pelas polticas, ideia que se tornaria muito
importante a partir dos anos 1980 com a disseminao do neoinstituciona-
lismo, como veremos a seguir. Pensando nas associaes entre os tipos de
conflito ocorridos no interior das polticas e o seu formato, o autor sugeriu
uma classificao das polticas pblicas. Em primeiro lugar, Lowi incluiu
as polticas constitutivas, que esto associadas criao e transformao
das prprias regras do jogo poltico, em um jogo sobre as regras do jogo,
com caractersticas muito peculiares pelo seu potencial impacto sobre a

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30 EDUARDO MARQUES

dinmica da distribuio de recursos no longo prazo, influindo decisiva-


mente inclusive nas regras de elegibilidade s polticas. Em segundo lugar
estariam as polticas regulatrias polticas atravs das quais o Estado esta-
belece regras para o funcionamento de atividades produzidas externamente
a ele. O terceiro grupo incluiria as polticas distributivas, que envolvem
recursos no finitos ou mesmo ilimitados, cuja distribuio no geraria
jogos de soma zero, mas de soma positiva.5 Esse tipo de poltica tende a
apresentar um padro de negociao muito pluralista, assim como baixo
potencial de conflitos. As polticas redistributivas, finalmente, envolveriam
a distribuio de recursos finitos, gerando jogos de soma zero de natureza
intrinsecamente muito mais conflitiva, pois para que um grupo receba be-
nefcios, outro grupo tem que perder ou no receber. Os tipos de polticas,
portanto, dado o seu formato e os benefcios por elas distribudos, tendem
a ter fortes consequncias para a conformao dos jogos e dos ambientes
polticos presentes em cada situao, influenciando o seu carter mais ou
menos conflitivo. Como veremos, essa proposio de Lowi precursora do
neoinstitucionalismo ao inverter a estrutura causal entre poltica e polticas
(politics e policies). Como j discutido, para o pluralismo, inputs em termos
de apoios ou conflitos polticos (politics) levariam o governo a desenvolver
certas aes (policies), beneficiando determinados interesses. Mas se como
afirmou Lowi o desenho das polticas gera consequncias sobre os conflitos
polticos, policies tambm gerariam politics, proposio que seria desenvol-
vida centralmente pelo neoinstitucionalismo nos anos 1980.
Outra importante crtica do perodo ao processo de deciso foi estabe-
lecida por Barach e Baratz em 1963, sob influncia de vises elitistas de
Estado.6 Para eles, as decises em poltica deveriam ser analisadas tambm
sob o ponto de vista do que no se decide, e no apenas a partir do que se
decide. Isso porque, diferentemente do que considerava a tradio pluralista

5 A expresso jogos de soma zero tenta descrever situaes sociais nas quais para que algum
ator ganhe algo, outro deve perder. Em jogos de soma positiva, inversamente, o ganho de
um ator no significa a perda de outro, e todos podem ganhar ao mesmo tempo.
6 A teoria das elites foi desenvolvida inicialmente na Europa na passagem do sculo XIX
para o XX, mas ganhou grande avano na interpretao da sociedade norte-americana no
segundo ps-guerra (Grynszpan, 1996). Segundo essa perspectiva, as amplas desigualdades
encontradas na distribuio de recursos nas sociedades contemporneas levariam ao controle
amplo e estvel dos governos por elites ou fraes de elites, sendo essas situaes perpetuadas
pelos prprios processos de reproduo social.

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AS POLTICAS PBLICAS NA CINCIA POLTICA 31

da qual faz parte Lindblom com grande destaque, a luta pelo poder no seria
exercida apenas em conflitos abertos, mas tambm em conflitos ocultos.
A nfase analtica nos conflitos abertos foi defendida explicitamente pelo
pluralismo, que sustentava que a poltica somente poderia ser estudada de
forma objetiva se nos ativssemos ao que se pode observar empiricamente,
no caso os conflitos polticos abertos, suas estratgias e movimentos relati-
vos (Dahl, 1961). Para Barach e Baratz (1963), ao contrrio, a poltica seria
baseada tanto em poder quanto em influncia, e envolveria tanto conflitos
abertos quanto encobertos. Estes ocorreriam pelo grande vis no que entra-
ria na discusso pblica e no que seria includo na agenda de decises. Os
atores se mobilizariam no apenas para influenciar o processo de deciso,
mas para limitar ou ampliar o que entra ou no entra nesse processo, no que
denominam de mobilizao de vis. Nesse sentido, estudar polticas
estudar tambm as no decises, na verdade plenas de decises.
Posteriormente, essa crtica considerao exclusiva dos conflitos
abertos no estudo das polticas e do Estado foi expandida por Stephen Lu-
kes (1974), seguindo a influncia das teorias do Estado marxista7 e elitista.
Para ele, o exerccio do poder e a luta poltica tambm poderiam operar na
formao de preferncias dos atores, enviesando o conjunto dos elemen-
tos que se encontram sob discusso atravs do uso de ideologia, entendida
como ocultao de interesses. Nessa terceira forma de poder, certos atores
influenciariam o que outros atores desejam, e certos conflitos no chega-
riam nem mesmo a se tornar ocultos, pois permaneceriam latentes. A
mera observao dos conflitos no daria acesso, portanto, ao conjunto da
luta pelo poder envolvida no Estado e em torno de suas aes.
A centralidade da racionalidade no processo de deciso tambm foi
objeto de outra crtica importante focada em elementos institucionais e
relativos ao formato do Estado, antecipando novamente a crtica neoins-

7 objeto de polmica a existncia efetiva de uma teoria marxista do Estado, visto que os
elementos mobilizados pelo marxismo para explic-la envolvem processos postados na so-
ciedade principalmente os processos de acumulao econmica e a luta de classes, depen-
dendo do autor ou da obra. O fato que essa tradio, desde os seus clssicos (Marx includo)
at autores importantes nos debates dos anos 1970, como Nicos Poulantzas, Claus Offe e
Bob Jessop, no construiu um aparato terico abrangente para analisar as polticas pbli-
cas em si, mas exerceu importante influncia difusa sobre vrias anlises de polticas. Para
uma comparao entre os mecanismos mobilizados pelo marxismo e por outras teorias, ver
Marques (1997).

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32 EDUARDO MARQUES

titucionalista que se desenvolveria nos anos 1980. Trata-se do chamado


modelo da lata do lixo de Cohen, March e Olsen (1972). Para eles, seria
equivocada a representao do processo de deciso conforme concebido
pelos trabalhos clssicos, segundo a qual, considerando objetivos e prefe-
rncias preexistentes seriam escolhidos meios para a soluo de um dado
problema, obtendo-se o melhor a partir de clculo sinptico. Os autores
sustentaram que, dadas as restries oramentrias e operacionais que
cercam a produo de polticas na quase totalidade das vezes, o processo
de deciso ocorria ao contrrio, com os gestores escolhendo o problema
a enfrentar em funo das capacidades administrativas j instaladas e
existentes. O processo teria, portanto, um carter bastante inercial e di-
recionado pelas capacidades do Estado: a existncia de solues prvias
levaria escolha de certos problemas e no ao contrrio, como imaginado
at ento.

Crticas ao ciclo, implementao e mltiplos atores

De forma paralela, ao longo de todo esse perodo se conformou uma


crtica ampla, mas difusa, s formulaes originais sobre o ciclo de pol-
ticas presentes at a dcada de 1950. As contribuies de diversos autores
ao longo dos anos 1970 e 1980 mostraram que as representaes anteriores
eram racionais e lineares demais, desconheciam a existncia de vrios nveis
de governo e ciclos concomitantes, assim como as diferenas nas formas de
articulao entre etapas em polticas distintas. Como consequncia, esses
autores consideravam o processo demasiadamente organizado, desconhe-
cendo a superposio das etapas, ao mesmo tempo que tendiam a pensar
o processo de forma apoltica ou excessivamente tcnica ou gerencial. Para
alguns (Sabatier; Weible, 2007), essas caractersticas tornariam intil a
ideia do ciclo, mas considero, acompanhando autores como Hill e Hupe
(2009), que a representao das polticas atravs do ciclo se apresenta como
uma importante ferramenta heurstica e descritiva, que pode fornecer um
primeiro mapeamento da configurao de cada poltica especfica, a ser
complexificado aps a compreenso dos detalhes que cercam a poltica sob
estudo.
A trajetria do conjunto da literatura desde os anos 1950, portanto,
flexibilizou a importncia da racionalidade no processo de deciso. A

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AS POLTICAS PBLICAS NA CINCIA POLTICA 33

centralidade dessa fase na explicao das polticas, entretanto, seria colo-


cada em xeque apenas a partir dos anos 1970, em mais um deslocamento
de grande porte nas anlises. Diversos autores de uma primeira gerao de
estudiosos da implementao, mas especialmente Pressman e Wildavsky
(1973), sustentaram de forma eloquente que a implementao transforma-
ria substancialmente as polticas. Ou, olhado de outro ngulo, a deciso
seria a etapa central das polticas apenas se o processo de implementao
fosse perfeito (Hogwood; Gunn, 1984). Como os recursos financeiros
e operacionais so finitos, as informaes amplamente incompletas, e
como o controle sobre a implementao est nas mos de inmeros atores
diferentes dos decisores ou dos elaboradores das polticas, a implemen-
tao transformaria as polticas de forma inexorvel, e no apenas quando
essa se desviasse das trajetrias previstas pelos decisores desde cima.
Consequentemente, a implementao deveria ser necessariamente objeto
de preocupaes muito mais intensas nas anlises do que havia sido at o
momento.
A defesa da centralidade da implementao foi complementada por uma
segunda gerao de estudiosos, para quem os decisores no seriam capazes
de estabelecer e desenvolver polticas apenas desde cima (top-down), desde
o topo da estrutura institucional e burocrtica. Alm disso, as polticas
sempre se estabeleceriam sobre polticas anteriores, tornando o processo
muito mais complexo, e certamente no apenas se originando de cima,
mas tambm de baixo, das estruturas organizacionais (bottom-up). Nesse
sentido, a implementao representaria uma ordem negociada (Barrett,
2004), envolvendo tambm mltiplos atores em relao, como veremos
mais adiante. O auge da defesa da constituio de um modelo bottom-up
para o estudo das polticas sustentaria normativamente que polticas no
deveriam ser estabelecidas desde cima, levantando argumentos associados
ao carter democrtico das decises a serem tomadas. A partir do grande
deslocamento produzido pelos estudos de implementao, desenvolveram-
-se crescentemente anlises que pensaram o processo de baixo para cima,
ou simultaneamente de baixo e de cima, e que centraram a sua ateno no
momento da implementao.
Talvez a defesa mais forte da relevncia da implementao tenha sido
formulada por Lipsky (1980) a respeito do que denominou de burocra-
cias de nvel da rua. Aps estudar, nos anos 1960 e 1970, burocracias

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diretamente envolvidas com a entrega de servios pblicos policiais,


funcionrios municipais, professores e atendentes do servio de sade, por
exemplo , o autor formulou uma teoria ampla sobre a implementao final
das polticas. Essa teoria parte da constatao da necessria adaptao de
regras e procedimentos de poltica para a sua aplicao final, sustentando a
existncia, em qualquer poltica, do que denomina de discricionariedade,
ou a existncia de um razovel espao para decises por parte do implemen-
tador final. Os implementadores, portanto, so tambm sempre decisores.
A discricionariedade pode alterar substancialmente o escopo dos benef-
cios, a elegibilidade dos beneficirios, assim como o padro e os tempos
de atendimento. Se por um lado esses elementos demonstram a importn-
cia dessas burocracias, evidenciam tambm a existncia de novos conflitos
entre nveis diversos de chefias, usurios de servios e polticas e burocratas
de nvel da rua. Lipsky retratou estes ltimos como esgarados entre a leal-
dade despersonalizada s regras do Estado la Weber e a personalizao
completa que caracteriza o contato com os usurios finais e a entrega ltima
de polticas.
At h pouco tempo eram raros no caso brasileiro estudos centrados
na implementao, mas recentemente muitos trabalhos de qualidade tm
sido desenvolvidos, como os contidos em Faria (2012). No interior dessa
linha de anlise em construo no pas, merecem destaque estudos sobre
coordenao na produo de polticas (Costa; Bronzo, 2012), sobre buro-
cracias implementadoras (Pires, 2012a; 2012b) e sobre burocracias de
nvel da rua (Lotta, 2012a, 2012b).
Outra vertente do enfoque na implementao desenvolvida a partir dos
anos 1970 disse respeito concentrao do processo de deciso em centros
mais ou menos autrquicos de deciso. A anlise de processos de produo
de polticas demonstrou fartamente que com muita frequncia as polticas
no eram geradas por decisores isolados entre si e de outros atores sociais,
o que torna central o estudo tanto da coordenao entre eles quanto dos
diferentes padres de atores presentes em cada situao especfica. Esses
padres poderiam tomar o formato de grupos de interesse, dos chama-
dos tringulos de ferro,8 no interior da tradio pluralista (Fiorina, 1977),

8 Os tringulos de ferro descrevem uma suposta situao vigente na poltica norte-americana


caracterizada pela associao de interesses entre polticos clientelistas que querem levar

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AS POLTICAS PBLICAS NA CINCIA POLTICA 35

bem como dos atores em interao no interior de comunidades de polti-


cas. Assim, desde a contribuio fundadora de Heclo (1978) sobre o que
ele denominou de issue networks, uma vasta literatura importou mtodos
de anlise de redes sociais para o estudo de polticas pblicas. A anlise de
redes uma perspectiva terica e metodolgica que considera que os mais
variados fenmenos sociais devem ser analisados levando em conta os
padres de relao entre as entidades sociais envolvidas com o fenmeno.
A partir dos anos 1970, o mtodo tem sido crescentemente utilizado na
Cincia Poltica (Knoke, 1990), embora nem sempre incorporando com-
pletamente a ontologia relacional que fundamenta a chamada sociologia
relacional.
As redes de polticas foram primeiro tematizadas como implementation
structures (Hjern; Porter, 1981) e posteriormente como policy networks
no interior de domnios de polticas pblicas especficos (Lauman; Kno-
ke, 1987). Seja tematizando a conformao dos domnios de polticas, seja
pela anlise da mobilizao de lobby para explicar os atributos estrutu-
rais da influncia, uma ampla literatura sobre o tema demonstrou como
as polticas so o produto de interaes complexas entre diversos atores,
internos e externos ao Estado. A literatura nacional tambm tem desen-
volvido trabalhos nessa direo, explorando, por exemplo, a ideia de policy
communities (Cortes, 2007), analisando diretamente as redes nelas presen-
tes (Marques, 2000; 2003), investigando a importncia das redes pessoais
dos burocratas na implementao (Lotta, 2012b) ou estudando o efeito das
polticas sobre redes de comunidades (Pavez; Toledo; Gonalves, 2012)
ou sobre as redes pessoais de beneficiados por polticas de habitao (Soares,
2012). Essa literatura nacional tem estabelecido um deslocamento da cen-
tralidade da deciso sustentada pela literatura das policy networks, assim
como do destaque quase exclusivo a atores institucionais e a relaes for-
mais e intencionais, desconsiderando elementos importantes relacionados
com a mobilizao de vis e com os conflitos latentes, cuja importn-
cia j discutimos anteriormente (Marques, 2012). Nesse sentido, as redes

benefcios para seus eleitorados (muito bem delimitados, dados os distritos eleitorais uni-
nominais), burocracias desejosas de aumentar as polticas sob seu controle e eleitorados de-
mandantes de pequenos benefcios localizados. Como os primeiros seriam os formuladores
de polticas (no Legislativo) e os segundos os executores das polticas, essa associao levaria
a crescentes espirais de gastos, assim como manuteno de um padro clientelista de repre-
sentao poltica.

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no representariam apenas formas de articulao de interesses especficos,


organizacionais e intencionais, como descrito pela ideia dos tringulos
de ferro. A anlise de redes representaria um conjunto de ferramentas e
mtodos para acessar os mais diversos padres de relao presentes ne-
cessariamente em todas as situaes sociais, embora com conformaes
completamente distintas a depender dos casos. Essas conformaes da-
riam lugar constituio de tecidos relacionais do Estado diversos, com
importantes consequncias para a produo de polticas em cada caso e
para a conformao histrica de diferentes Estados (Marques, 2012).
Um ltimo deslocamento ocorrido desde os anos 1970 diz respeito s
investigaes sobre avaliao de polticas. Embora destacada como uma
ltima etapa do ciclo de polticas conforme concebido classicamente, a ava-
liao foi sempre considerada perifrica em termos explicativos, recebendo
pequena ateno. Alm disso, at os anos 1970 pelo menos, a avaliao de
polticas era realizada com base em modelos racionalistas derivados de cl-
culos de custo-benefcio e do desenvolvimento de tcnicas para avaliao de
impacto, em especial correlacionando a formulao e os desenhos gerais das
polticas com os seus resultados, tanto em termos de alcanar os resultados
pretendidos (eficcia), como da anlise econmico-financeira comparativa
entre alternativas (eficincia) ou do impacto sobre o problema considerado
(efetividade). Na maior parte dos casos esses estudos eram fortemente mar-
cados por preocupaes propositivas, j que a avaliao a rea da policy
analysis na qual os estudos sobre polticas investigaes a respeito das
aes do Estado, no sentido do foco central deste texto mais se confun-
dem com os estudos para polticas diretamente orientados para a ao
(Gordon; Lewis; Young, 1993). A trajetria desde ento tem sido de incor-
porao de maior complexidade na compreenso das polticas pblicas. No
que diz respeito aos estudos sobre avaliao de polticas, a trajetria dessa
literatura, ainda muito pouco desenvolvida no Brasil (Faria, 2005), tam-
bm foi de crescente politizao. As ltimas duas dcadas sugeriram que o
processo de produo de polticas, os detalhes de desenho e de implemen-
tao, assim como os conflitos e dinmicas inerentes ao desenvolvimento
das aes do Estado, so todos sumamente importantes para a avaliao das
polticas, levando defesa da constituio de anlises polticas das polti-
cas (Figueiredo; Figueiredo, 1986), de forma a que se produzam avaliaes
menos ingnuas, para usar a expresso de Arretche (2001).

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AS POLTICAS PBLICAS NA CINCIA POLTICA 37

O neoinstitucionalismo e os modelos
de anlise posteriores

A partir dos anos 1980, o estudo de polticas no interior da Cincia


Poltica sofreu outro importante deslocamento sob a influncia do neoins-
titucionalismo, em especial o usualmente denominado histrico, por
ter se debruado muito mais intensamente sobre o prprio Estado e suas
instituies no estudo das polticas. Esse deslocamento especialmente
importante para pensarmos situaes como a brasileira, na qual o Estado foi
historicamente central na produo de polticas pblicas, marcando como
legado ou trao constitutivo nosso sistema poltico, nossos sistemas de pol-
ticas e nossa sociedade.
A perspectiva neoinstitucionalista j foi amplamente resenhada (The-
len; Steinmo, 1992; Hall; Taylor, 2003; Limongi, 1994), cabendo aqui
apenas meno a seus avanos sobre o estudo das polticas. Embora haja
vrios neoinstitucionalismos, o que h de comum entre eles a centralidade
dada s instituies, embora no se parta de uma definio precisa do que
sejam elas, nem mesmo de um consenso sobre os seus efeitos especficos.
No se trata, portanto, de uma teoria unificada, mas de um campo de anlise
amplo e substancialmente heterogneo. As trs principais correntes so a da
escolha racional, a sociolgica, e a histrica, mas a terceira que nos inte-
ressa neste captulo, dada a sua nfase no estudo do Estado e das polticas.
Desde suas primeiras formulaes, o neoinstitucionalismo histrico
destacou dois elementos como centrais para a melhor compreenso do
Estado e de suas polticas:

i) os atores estatais, seu insulamento, capacidades e poder; e


ii) a influncia das instituies enquadrando a esfera da poltica
(Skocpol, 1985).

A primeira faceta da importncia das instituies diz respeito ao fato


de as agncias e funcionrios estatais terem autonomia com relao aos
interesses presentes na sociedade e se constiturem como reais atores da
dinmica poltica, ao contrrio do considerado pelas teorias da poltica
anteriores marxismo, teoria das elites e pluralismo. Em todas elas, as
fontes de dinmica e ao social se situavam fora do Estado nas classes

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38 EDUARDO MARQUES

e fraes de classe no marxismo, nos grupos de interesse no pluralismo e


nas elites e faces de elites para a teoria das elites. Como consequncia,
e ironicamente, o Estado era explicado em ltima anlise por dinmicas
externas a ele, que o impactavam como inputs, apoios e demandas (plura-
lismo), ou presso, sobredeterminao estrutural e influncia (marxismo
e teoria das elites). A recuperao pelo neoinstitucionalismo de uma viso
weberiana de Estado trouxe a dinmica poltica para o seu interior, desta-
cando a autonomia dos atores estatais em relao sociedade circundante.
Para os neoinstitucionalistas, essa autonomia deve ser compreendida como
associada ao insulamento, e est ligada ao fato de as agncias e seus compo-
nentes terem identidades, interesses e recursos de poder prprios (Evans,
1993). O processo de produo das polticas pblicas depender, assim, da
interao entre o Estado e os agentes presentes na sociedade, em ambientes
institucionais especficos.
Esses ambientes so a segunda forma de influncia das instituies sobre
a poltica, impactando os resultados dos conflitos, as estratgias dos atores
e a produo da prpria agenda de questes a serem objetos de polticas,
enquadrando a luta poltica atravs das suas regras e formatos organizacio-
nais. Em um sentido amplo, nem mesmo os atores podem ser pensados
dissociados dos ambientes institucionais que os cercam e que, em certo
sentido, ajudam a conform-los (Immergut, 1998).
Essa influncia das instituies ocorre de diversas formas. Em primeiro
lugar, a formao das representaes sobre a poltica, a possibilidade de
sucesso nas demandas e, na verdade, a constituio dos prprios atores,
so todas mediadas pela formao histrica daquele Estado e suas insti-
tuies polticas (Skocpol, 1992; Katznelson, 1981). Em segundo lugar, os
grupos de interesse se formam e produzem suas agendas em dilogo com a
reproduo de suas questes em estruturas organizacionais e agncias esta-
tais existentes e, portanto, mesmo as preferncias dos atores polticos so
endogenamente produzidas (Hattam, 1993). Em terceiro lugar, as institui-
es polticas medeiam a relao entre as estratgias dos atores polticos e
a implantao de determinadas polticas pblicas. Nesse sentido, a exis-
tncia e o desenho das instituies permitem que demandas expressas de
formas similares por atores de poder equivalente tenham resultados total-
mente diversos dependendo do desenho institucional (Immergut, 1992).
Por fim, o encaixe temtico e espacial entre a estrutura de organizao dos
agentes sociais e a estrutura das instituies influencia em grande parte

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AS POLTICAS PBLICAS NA CINCIA POLTICA 39

as chances de vitria de cada ator, e mesmo as possibilidades de avano


na constituio de mobilizaes de atores da sociedade (Skocpol, 1992).
O neoinstitucionalismo produziu importantes impactos na literatura
nacional no que diz respeito anlise de polticas, talvez sendo a perspectiva
terica com maior influncia recente sobre o debate brasileiro. Exemplo
disso so os estudos a respeito das consequncias do desenho do Estado
sobre nossas polticas (Arretche, 2000; 2012), a anlise do impacto das dife-
rentes arenas na reforma das polticas sociais (Arretche, 2002; Cortes, 2009;
Cortes; Guliano, 2010) e sobre o conjunto de polticas pblicas brasileiras
(Melo, 2002). Em termos mais gerais, a literatura nacional tem explorado
de forma intensa e promissora a relao entre federalismo e polticas pbli-
cas (Hochman; Faria, 2012), assim como analisado o lugar do federalismo
no sistema poltico brasileiro (Arretche, 2012).
Na verdade, como j vimos, estudiosos das polticas j haviam destacado
elementos dessa ordem, seja na interao entre tipo de poltica e tipo de
conflito poltico, como destacado por Lowi, na centralidade das solues
preexistentes, no modelo de March e Olsen, ou nas burocracias de nvel da
rua analisadas por Lipsky. O deslocamento operado pelo neoinstituciona-
lismo, entretanto, foi de natureza diversa. No caso do neoinstitucionalismo,
trata-se de operar um giro terico que permitisse destacar a importncia
das instituies em todas as fases do processo de produo de polticas,
enquanto nas anlises da implementao desenvolvidas no interior do plu-
ralismo na dcada de 1970, tratava-se de destacar a importncia de uma fase
especfica do processo de produo de polticas.
Assim, aps a consolidao do neoinstitucionalismo como perspectiva
de anlise, a realizao de estudos centrados no desenho institucional, em
atores estatais ou no encaixe entre o Estado e seu entorno imediato se dis-
seminou substancialmente. A diferena entre as fases do ciclo de polticas,
assim como as nfases top-down e bottom-up nas anlises, tambm foram
sendo gradativamente diludas, medida que a anlise em vrias escalas e
momentos simultneos se evidenciou como necessria. Esse ponto de vista
analtico passou a ser defendido tanto por tericos da implementao, como
Hill e Hupe (2009), quanto por autores que permanecem na linhagem da
tradio pluralista, como Sabatier (1986).
Essas influncias produzidas nos anos 1970 e 1980 forjaram um con-
junto de modelos de anlise amplamente utilizados pela literatura recente.

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40 EDUARDO MARQUES

Partindo da ideia j expressa no modelo de Cohen, March e Olsen (1972)


de que a existncia prvia de solues influencia o processo de escolha dos
problemas a serem tratados, John Kingdon desenvolveu nos anos 1980
um modelo de anlise bastante influente, que pretende explicar ao mesmo
tempo a manuteno e os momentos de mudana em polticas, com a entrada
de novas temticas na agenda.9 Para Kingdon (1984), as polticas deveriam
ser analisadas por meio da observao de trajetrias de mdio prazo de trs
dinmicas independentes, mas inter-relacionadas, que o autor denomina
de policy streams os fluxos dos problemas a serem objetos de polticas,
das solues de polticas para tratar de tais problemas e da prpria dinmica
poltica (politics). Na trajetria dos problemas esto includas as dinmi-
cas das prprias questes sociais, assim como dos enquadramentos destas
como problemas socialmente reconhecidos. Entre as solues se incluem
desde saberes e inovaes de ordem tcnica at tecnologias de organizao
do Estado orientadas para a produo e a implementao de polticas. A
dinmica da poltica envolveria a ao dos atores, os conflitos, alianas e
negociaes tpicos da politics.
As dinmicas de cada fluxo apresentam momentos propcios cons-
tituio de inovaes nas polticas, mas essas no ocorrem a no ser que
tais janelas ocorram nos trs fluxos ao mesmo tempo, conformando o
que o autor denomina de janela de oportunidades. Embora o alinha-
mento das janelas de cada um dos fluxos possa ocorrer por acaso, na maior
parte das vezes isso acontece pela ao concreta de um empreendedor po-
ltico (Capella, 2010), que opera em cada um dos fluxos para abrir janelas,
construindo o reconhecimento de uma questo social como um problema,
incentivando o desenvolvimento de solues e a promoo de acordos e
alianas polticas, assim como alinhando todos esses elementos. Tambm
nesse caso, estudos recentes no Brasil tm utilizado esse modelo com bas-
tante sucesso, como Menicucci (2007), Menicucci e Brasil (2005) e Rocha
e Faria (2004).
Um elemento importante presente no modelo de Kingdon e central para
o entendimento tanto do surgimento de novas polticas quanto da sua difu-
so diz respeito s ideias. O papel das ideias j havia sido objeto de modelos
anteriores (cf. Faria, 2003; Campbell, 2002), pois embora as formulaes

9 Para uma excelente resenha dessa perspectiva, ver Capella (2007).

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AS POLTICAS PBLICAS NA CINCIA POLTICA 41

clssicas tomassem as ideias como dadas, j nos anos 1970 trabalhos como
os de Heclo (1978) sustentavam a necessidade de entender as ideias de
forma endgena, compreendendo o seu surgimento e disseminao atravs
de processos de policy learning. Se o modelo de Kingdon nos indica como
ideias novas de polticas podem se articular com o mainstream das polticas
anteriores, com a construo do modelo das coalizes de defesa advo-
cay coalision framework (ACF) que as ideias caminham para o centro
da explicao das polticas, integradas aos conflitos polticos entre atores
(Sabatier, 1988).
Para Sabatier, a unidade de anlise dos estudos de polticas pblicas deve
ser as coalizes de defesa no interior de subsistemas de polticas. Seu modelo
adaptou a representao pluralista clssica, sugerindo que os grupos de
interesse so coalizes de defesa amalgamadas por interesses comuns, mas
tambm pela defesa de vises polticas substantivas, de polticas pblicas
e da sociedade. As mudanas em polticas seriam resultado das interaes e
conflitos entre essas coalizes de defesa de polticas no interior de cada sub-
sistema de polticas, por sua vez em interao com outros subsistemas. As
coalizes so compostas por atores com interesses similares, mas tambm
por crenas (beliefs) similares sobre as polticas. As ideias defendidas por
uma dada coalizo envolvem representaes de trs nveis superpostos,
todos compartilhados entre os pertencentes coalizo. No centro de cada
um deles esto valores, crenas, axiomas ontolgicos e normativos funda-
mentais (denominados deep core values) de mbito inclusive mais geral
que a poltica em tela. Sobre estes e a eles articulado logicamente est um
ncleo duro de crenas sobre as polticas, estabelecendo princpios funda-
mentais referentes quele subsistema de polticas (chamados de policy core
beliefs). Em terceiro lugar, e de forma mais superficial, esto estratgias
e ferramentas operacionais de poltica (ou aspectos secundrios), que do
praticidade ao nvel anterior.
Ainda de acordo com Sabatier, mudanas podem ser motivadas por
trs grupos de razes: transformaes em condies econmicas e polti-
cas mais amplas do que o subsistema (mudanas de governo, da opinio
pblica ou em outras polticas); mudanas nas agncias e burocracias res-
ponsveis pelas polticas; e por aprendizado de polticas. Para o autor, a
trajetria do policy learning opera fundamentalmente no nvel das es-
tratgias e ferramentas operacionais de poltica (denominados de crenas

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42 EDUARDO MARQUES

secundrias), mas raramente poder alterar os core beliefs ou as posies


normativas mais amplas em um dado subsistema. Portanto, as disputas
polticas no interior dos subsistemas envolvem interesses objetivos, mas
associados a representaes do subsistema e da sociedade. Nesse sentido,
esse modelo introduz mudanas fundamentais na interpretao pluralista
dos grupos de interesse, ao integrar aos interesses e estratgias de poder os
posicionamentos polticos, as crenas sobre as polticas e as identidades na
constituio dos grupos, como destacado por Cerqueira (2010) no estudo
das polticas macroeconmicas no Brasil recente.
Seguindo uma linha paralela a essa, mas combinando ideias e redes de
especialistas, Haas (1992) desenvolveu um modelo de anlise sobre o papel
das comunidades epistmicas nas polticas pblicas, principalmente para
o estudo da coordenao na arena internacional, embora seu modelo seja
tambm utilizvel em contextos intranacionais. As comunidades epistmi-
cas so redes de profissionais e especialistas que clamam autoridade sobre
conhecimento associado a polticas especficas e comungam um conjunto de
crenas normativas, modelos causais, noes de validao emprica e obje-
tivos de poltica (Haas, 1992). O argumento parte do pressuposto de que
a complexidade crescente das questes que so objeto de polticas requer
conhecimentos e informaes tambm especializados. Comunidades de
especialistas so chamadas para fornecer esse conhecimento e acabam por
institucionalizar a sua participao, acumulando poder. O conceito pode
ser utilizado para explicar a disseminao de ideias tanto em comunidades
nacionais de polticas quanto em mbito internacional, com a disseminao
e a trajetria de redes de consultores, profissionais de agncias multilaterais
e ativistas em discusses ambientais (Keck; Sikkink, 1998) e em negociaes
comerciais (Von Bulow, 2005). Outros estudos brasileiros tm utilizado a
ideia de comunidades de polticas de forma ampla, embora no associados
ao modelo de Haas, como no estudo da disseminao internacional de
programas de promoo de sade (Hochman, 2007), ou em nvel subnacio-
nal no interior da comunidade da sade (Cortes, 2007) ou de saneamento
(Marques, 2000) e infraestrutura (Marques, 2003).
Um ltimo modelo recente, desenvolvido por Baumgartener e Jones
(1993), merece meno especial. Os autores retratam o processo de pro-
duo de polticas como caracterizado por longos perodos de estabilidade,
durante os quais o incrementalismo imperaria, mas interrompidos por

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AS POLTICAS PBLICAS NA CINCIA POLTICA 43

momentos de mudana concentrada, no que denominam de equilbrio


pontuado, a partir de analogia com teoria de mesmo nome desenvolvida
por Niles Eldredge e Stephen Gould nos anos 1970 para explicar o desen-
volvimento das espcies na biologia de fsseis. A expresso j tinha sido
utilizada anteriormente por Krasner (1984) para descrever a trajetria de
polticas, mas no seu caso as instituies eram responsveis tanto pela longa
continuidade (por inrcia institucional) quanto pela ruptura (por colapso
das instituies existentes provocado por processos externos). No caso de
Baumgartner e Jones, a estabilidade tambm seria reforada pela inrcia
advinda do desenho das instituies, mas, a exemplo dos modelos ante-
riores, tambm aqui as ideias de poltica ganharam destaque. Questes
sociais se transformariam em problemas de poltica por ao deliberada
de atores, constituindo policy images, que envolveriam tanto dimenses
empricas como apelos emotivos. A conformao do campo de ao poltica
seria fortemente influenciada por essas ideias, que estabeleceriam elegibili-
dades e constituiriam atores (True; Jones; Baumgartner, 2007). O processo
de produo de polticas tenderia a ocorrer de forma incremental, exceto
quando uma questo sasse de um subsistema de polticas e conseguisse
chegar com fora ao macrossistema. Imagens de poltica mais gerais e que
encontram rebatimento em instituies especficas teriam maiores chances
de chegar ao macrossistema, embora empreendedores e o desenho institu-
cional tambm possam exercer forte influncia.

Concluindo: a trajetria dos estudos


e os desafios para o caso brasileiro

Retomando de modo sinttico a trajetria dos estudos sobre polticas


pblicas no interior da Cincia Poltica, h que se destacar em primeiro
lugar a perda da centralidade da racionalidade e do processo de deciso nas
polticas. De forma concomitante, a representao que se tem do processo
o tornou mais complexo, sendo as fases do ciclo consideradas contempora-
neamente como superpostas e especficas de cada poltica, em um intrincado
de polticas e programas novos e antigos. Fases diferentes de polticas dis-
tintas se encontram muitas vezes imbricadas, tornando a ideia de ciclo
uma excessiva simplificao dos processos reais. A fase da implementao

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44 EDUARDO MARQUES

passou a ser considerada como central, tanto analtica quanto normati-


vamente, assim como foram levados em conta conjuntos mais amplos de
atores (em constante interao), com destaque para aqueles engajados na
implementao direta das polticas. Ao longo de todas as fases do ciclo, mas
em especial na formao da agenda, as vises de mundo e as ideias sobre
os problemas a enfrentar e sobre as prprias polticas se tornaram cada vez
mais importantes.
Se tivssemos que resumir em um nico ponto, o processo foi sendo
pensado como cada vez mais poltico, exigindo uma anlise poltica para a
compreenso das polticas. O resultado desse deslocamento de interpretao
tem consequncias para a proposio de solues e a melhora das condies
de produo de bens e servios pelo Estado, mas impacta centralmente na
maneira como estas so representadas em nossos modelos analticos. De
modo que temos de incorporar cada vez mais os atores e contextos envol-
vidos, suas estratgias e conflitos, assim como suas crenas e relaes. Sob
o ponto de vista propositivo, ao final desses deslocamentos a produo de
polticas pblicas se parece menos com uma atividade de design, na qual o
encontro de uma ideia formulada perfeitamente o objetivo central, e mais
com um artesanato, no qual o mais importante a adequao das solues
aos problemas, mas tambm s condies locais em termos de implemen-
tao e de atores presentes.
Por fim, no poderia terminar este captulo sem o destaque ao que me
parecem ser as mais importantes fronteiras de pesquisa em polticas pbli-
cas para o caso brasileiro em desenvolvimento atualmente. Este captulo
deliberadamente no centrou a ateno na literatura brasileira, mas apenas
citou trabalhos nacionais quando utilizaram diretamente ou problematiza-
ram os principais modelos e teorias para a anlise de polticas pblicas. O
desenvolvimento da literatura nacional citada at aqui (assim como vrios
outros trabalhos no discutidos por causa da exiguidade do espao dispon-
vel), entretanto, vem realizando importantes tarefas analticas que apontam
para certos desafios colocados para o entendimento das polticas no pas.
Ao menos trs fronteiras importantes devem ser citadas.
Em primeiro lugar a conexo entre a produo de polticas e os estudos
recentes sobre processos legislativos, no bojo das relaes entre Executivo
e Legislativo no funcionamento de nossa democracia recente. Seguindo os
trabalhos pioneiros de Figueiredo e Limongi (1999), diversos estudos tm

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AS POLTICAS PBLICAS NA CINCIA POLTICA 45

demonstrado como se d no Brasil recente a formao de governo, a cons-


truo de gabinetes ministeriais, a composio de coalizes, as votaes de
peas legislativas e o papel dos partidos em todos esses processos. Todas
essas dimenses influenciam ou compem a produo de polticas, sendo
estratgico o conhecimento que vem sendo acumulado recentemente, como
evidenciado em Melo (2002), por exemplo. A construo de pontes anal-
ticas entre essa tradio e estudos sobre o funcionamento de burocracias e
dinmicas internas ao Estado parece-me ser uma das importantes frontei-
ras para o estudo de polticas no pas.
Em segundo lugar, o perodo recente viu florescer um grande conjunto
de anlises focadas nos efeitos de formatos institucionais sobre as polti-
cas pblicas no pas. Se em parte isso expressou a agenda institucionalista
dos estudos de poltica comparada, a literatura nacional ultrapassou em
muito as contribuies daquele debate, decupando os efeitos de institui-
es especficas e superando as formulaes genricas tpicas da literatura
comparativa internacional. Isso levou especificao, por estudos emp-
ricos, de mecanismos concretos que permitem hoje compreender de forma
muito mais precisa os efeitos de certas instituies sobre nossas polticas,
como no caso do federalismo em Arretche (2000; 2002) e em Hochman e
Faria (2012). A intensificao dos dilogos entre essa literatura e a tradio
de estudos legislativos citada acima, que j comea a ser tecida (Arretche,
2012), parece-me bastante importante. Por outro lado, parece-me estrat-
gica a conexo desses estudos sobre os efeitos de formatos institucionais
com investigaes mais sistemticas dos processos polticos que acontecem
no interior do Estado e entre suas organizaes e os ambientes polticos que
o cercam na formulao e na implementao de polticas pblicas.
A terceira fronteira que vem sendo enfrentada nacionalmente diz
respeito exatamente ao funcionamento do Estado, implementao de pol-
ticas e s suas burocracias e estruturas institucionais. Embora no se trate
de um corpo de literatura unificado, trabalhos de vrias linhas tm con-
vergido para que possamos compreender melhor os processos e dinmicas
internos ao Estado, elemento central para superarmos o carter ensastico e
genrico que caracterizava o tratamento do Estado na literatura nacional de
polticas h algumas dcadas. Concorrem para o acmulo de conhecimento
nessa rea estudos sobre coordenao e cooperao (Costa; Bronzo, 2012 e
Gontijo, 2012, por exemplo), sobre burocracias em diversos de seus nveis

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46 EDUARDO MARQUES

(Pires, 2012a; 2012b; Lotta, 2012b) ou padres de conexo entre atores e


agncias (Marques, 2000, 2003), levando em conta os efeitos diferenciados
de ambientes institucionais especficos (Marques, 2012). Essa agenda de
pesquisa evidentemente conectada com as duas anteriores, em especial
com a segunda.
Embora ainda tenhamos um longo caminho pela frente, concluo com um
tom otimista estas rpidas consideraes a respeito da literatura nacional
sobre polticas pblicas. Parece-me que o desenvolvimento articulado
recente das trs agendas citadas tem trazido um acmulo substancial de
conhecimento a essa rea temtica, quando comparado com o patamar em
que nos encontrvamos em dcadas passadas. Essa produo recente tem
avanado de maneira informada pelos paradigmas e debates tericos (na-
cionais e internacionais), reduzindo o risco de fragmentao analtica, mas
ao mesmo tempo tem ancorado fortemente sua produo empiricamente,
especificando efeitos e processos e fazendo avanar nosso conhecimento
concreto. A combinao dessas duas dimenses me parece absolutamente
essencial para que possamos melhor compreender nosso Estado e suas
polticas.

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SOCIOLOGIA E POLTICAS PBLICAS1
Soraya Vargas Cortes

O presente captulo tem dois objetivos. O primeiro responder a


seguinte questo: qual a contribuio que a Sociologia pode oferecer
anlise de polticas pblicas? So vrias as possibilidades de resposta
pergunta, dada a diversidade de perspectivas tericas e epistemolgicas
encontradas na Sociologia contempornea e a vocao histrica da disci-
plina de se direcionar a todos os objetos passveis de investigao que se
refiram s sociedades humanas. Tamanha complexidade foi aqui reduzida
a duas linhas principais de argumentao.
A primeira que a Sociologia oferece anlise de polticas pblicas
recursos tericos para o exame das relaes entre Estado e sociedade, com
nfase nos processos, atores e organizaes que se localizam principalmente
na dimenso societal desse binmio. A segunda resposta enfatiza que o
mainstream da disciplina tende a apresentar a ao de indivduos e gru-
pos como motivada ou condicionada por fatores variados. As abordagens
sociolgicas podem oferecer modelos tericos alternativos para analisar
ou predizer o comportamento de atores societais e estatais. Porm, desde
os anos 1980, a tradio sociolgica racional/utilitria, que atribui grande
relevncia ao autointeresse como motivao para a ao, assumiu papel
relevante na rea das polticas pblicas.
O segundo objetivo deste captulo verificar a importncia de temas
relacionados s polticas pblicas na agenda de pesquisas da Sociologia
no Brasil. Para isso, escolheu-se como indicador a frequncia com que

1 Agradeo a Letcia Schabbach e Mrcio Barcelos pela leitura cuidadosa que fizeram da pri-
meira verso deste artigo e pelas valiosas sugestes para o seu aprimoramento.

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48 SORAYA VARGAS CORTES

esses temas so abordados pelas linhas de pesquisa dos Programas de


Ps-Graduao em Sociologia no pas. tradio da disciplina tratar
de temticas que pertencem tambm ao campo das polticas pblicas, con-
tribuindo, portanto, para a consolidao do campo.
O captulo est organizado em trs partes. Na primeira e na segunda,
so oferecidas respostas indagao sobre qual a contribuio da Sociologia
para a anlise de polticas pblicas. Na terceira, as linhas de pesquisa
dos Programas de Ps-Graduao em Sociologia no pas so examinadas
para identificar o lugar das polticas pblicas na agenda de pesquisas da
disciplina.

A anlise da sociedade nas relaes


entre Estado e sociedade

Ao explorar as bases sociais de processos polticos e das relaes entre


Estado e sociedade, a contribuio terica da Sociologia particularmente
relevante para as anlises das interaes entre estrutura social e instituies
polticas, dos grupos sociais e das normas sociais. Estudos sobre estrutura
social, estratificao e desigualdades sociais vm sendo objeto de anlise
da Sociologia desde os clssicos (Durkheim, 1999; Marx, 1964; Weber,
1977). Um dos resultados dessas investigaes foi a constatao de que
existem oportunidades desiguais de acesso a bens e servios individuais
e coletivos e que disso decorrem possibilidades diferenciadas de exerccio
de influncia sobre os processos polticos. Se por um lado, o marxismo
atribui ao sistema econmico capitalista a explicao fundamental para
tais desigualdades, teorias sociolgicas inspiradas nas obras de Durkheim
e Weber as associam, respectivamente, a processos de diferenciao social
que asseguram a integrao funcional das sociedades e a fatores econmi-
cos e extraeconmicos como status social e afiliao poltico-partidria. No
entanto, mesmo as vertentes tericas neomarxistas incorporam recursos
de poder, derivados da esfera poltica, na explicao de alteraes na
estratificao social nas sociedades contemporneas (Korpi, 2000; Offe,
1989; Touraine, 1981). Isso porque consideram que a ao poltica amplia
os recursos organizativos dos trabalhadores ou dos movimentos sociais e
assim, atravs da ao coletiva, os integrantes de estratos sociais inferiores,

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SOCIOLOGIA E POLTICAS PBLICAS 49

ao aumentar seu grau de influncia poltica nas democracias, podem pro-


duzir polticas que favoream a reduo de desigualdades sociais.
Socilogos contemporneos como Bourdieu (1989), Giddens (1989) e
Luhmann (1991) analisam com lentes tericas diversas, como os diversos
campos,2 sistemas e subsistemas sociais, nas sociedades ocidentais con-
temporneas, se instituem como estruturas sociais assimtricas baseadas
em critrios especializados, pertinentes ao contedo em questo (setor edu-
cacional, rea hospitalar, por exemplo), e em regras de distino entre os
que ocupam posies nessas estruturas. Os critrios de diferenciao e de
estabelecimento de hierarquias sociais so considerados, em geral, como
fundamentados na posse desigual de recursos e posio social que os indiv-
duos e grupos ocupam uns em relao aos outros nas estruturas sociais. Em
geral aqueles que esto no topo das hierarquias sociais de um dado campo,
sistema ou subsistema tm mais facilidade de ocupar posies superiores
em outros por meio de mecanismos de converso de seus estoques de recur-
sos atravs de fronteiras sistmicas (Piellon, 1999, p.219). Esses indivduos
e grupos podem mais facilmente expressar suas preferncias, exercer in-
fluncia sobre os decisores polticos em macrossistemas ou subsistemas
polticos, participar da formao de agendas governamentais e exercer certo
controle sobre o modo como so implementadas as polticas pblicas.
A colaborao da Sociologia para a anlise dos grupos sociais pode ser
dividida em dois tipos de vertentes analticas: a das identidades sociais e
a dos atores. As identidades sociais se referem aos estudos que examinam a
constituio de grupos sociais que podem demandar ou ser objeto de pol-
ticas pblicas. Os estudos sobre o tema acentuam, em geral, o carter
relacional da construo de identidades sociais. Para existir, uma identidade
necessita de outra, que demarque a diferena, explicitando o que ela no .
Recentemente, as teorias do reconhecimento e da construo de identida-
des e alteridades sociais tm colaborado para o entendimento do fenmeno.
O termo reconhecimento se refere ao processo atravs do qual, a partir
das relaes intersubjetivas nas quais um sujeito se impe e se contrape a
outro, identidades individuais e coletivas so afirmadas (Honneth, 2003;

2 Um espao cujas caractersticas so definidas pela configurao das inter-relaes entre ato-
res individuais e coletivos, interessados e atuantes nesse campo, e pelas lutas travadas por
esses atores ao disputarem posies superiores na configurao (Owen-Smith; Powell, 2008,
p. 8; Harker et al., 1990).

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50 SORAYA VARGAS CORTES

Taylor, 1994). A luta pelo reconhecimento entendida a partir de um


modelo de ao coletiva no qual o desrespeito, o no reconhecimento e a
dominao cultural (Fraser, 2001) de uma determinada forma de ser no
mundo ensejam um conflito cujo principal resultado a evoluo moral
da sociedade (Figueiredo, 2008, p.17). Essa vertente de anlise subsidia o
estudo de processos de construo de novas identidades sociais. Intensas
migraes, transformaes econmicas, culturais e no mercado de trabalho
acirraram lutas pelo reconhecimento, propiciando a constituio de novos
atores coletivos: as pessoas com deficincia, os portadores de patologias,
os povos indgenas, os transgneros, os usurios de sade ou assistncia
social, entre tantos outros. Os novos atores tm sido objetos de estudo da
Sociologia, que examina suas ideias, os discursos produzidos por e sobre
eles, sua ao poltica e o prprio processo de construo desses grupos a
partir da ao estatal que os reconhece e os institui como beneficirios de
polticas e como atores societais.
A Sociologia Poltica tem empregado frequentemente o conceito de
atores estatais e societais da sociedade civil e de mercado para clas-
sificar grupos sociais que agem na esfera poltica. A origem direta de seu
uso est na interface entre os debates sobre sociedade civil e a teoria de-
mocrtica (Cohen; Arato, 1992), mas a fonte terica pode ser encontrada
nos estudos de Gramsci (2004), Touraine (1981) e Melucci (1985) sobre
a sociedade civil e, principalmente, na concepo deliberativa da esfera
pblica de Habermas (1989) e seus seguidores (Cohen, 2003). Tomando
por base a distino dos habermasianos entre sistema e mundo-da-vida e
suas implicaes institucionais (Cohen; Arato, 1992, cap.9), o argumento
utilizado o de que as instituies e os atores pertencentes aos dois sub-
sistemas coordenados por via do poder e do dinheiro Estado e economia
capitalista de mercado esto sujeitos a uma srie de restries que no
afetam os atores da sociedade civil (Cohen, 2003, p.427).
O conceito de atores estatais abarca tanto indivduos que ocupam car-
gos de direo em rgos do Executivo ou em organizaes governamentais
como aqueles que esto vinculados a rgos de outros poderes. O con-
ceito de atores societais muito amplo para expressar diferenas essenciais
entre dois tipos de atores: os sociais e os de mercado. Enquanto os pri-
meiros esto associados ao conceito de sociedade civil, os segundos esto
relacionados com a noo de economia de mercado. A sociedade civil e seus

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SOCIOLOGIA E POLTICAS PBLICAS 51

atores seriam diferentes do Estado e do mercado e de seus respectivos ato-


res. Os atores estatais e de mercado seriam compelidos a agir em ambientes
regidos pelo poder e pelo dinheiro, enquanto o mesmo no aconteceria com
os atores sociais (Cohen, 2003). Segundo Cohen (ibidem, p.427), os atores
sociais no visam tomar o poder do Estado ou organizar a produo, mas
sim exercer influncia por meio da participao em associaes e movi-
mentos democrticos. Atores de mercado buscam controlar e administrar
a produo, maximizar seus lucros no ambiente de trocas mercantis. Os
decisores econmicos, por mais que discutam problemas como os impac-
tos sociais ou ambientais de aes empresariais ou decises estatais, no
podem se furtar dos imperativos da produtividade e do lucro. O sentido
principal de suas aes polticas seria guiado por tais imperativos.
Nas ltimas duas dcadas do sculo XX, a noo de rede se tornou
paradigmtica tanto na Sociologia quanto na anlise de polticas pblicas.
O socilogo Emirbayer lana seu Manifesto por uma sociologia relacio-
nal (Emirbayer, 1997), enquanto a analista de polticas pblicas Brzel
afirma que o termo network se tornou o novo paradigma para a arquitetura
da complexidade (Brzel, 1998, p.1). Em ambos, a ideia de que existem
atores cuja natureza no permite que sua posio no contexto da poltica
seja determinada em relao ao Estado, ao mercado ou sociedade civil.
Esse seria o caso das comunidades de polticas pblicas (policy communi-
ties) que agem em contextos de redes de polticas pblicas (policy networks).
A Sociologia tem privilegiado o estudo de redes sociais (Castells, 1999;
Scherer-Warren, 1996; Melluci, 2001; McAdam, 2003) cujas fronteiras
localizam-se principalmente no mbito societal. Independentemente dos
limites societais ou estatais das redes analisadas, as origens sociolgicas
mais recentes do conceito podem ser encontradas na obra de Elias (1994;
2000), que trata do social como conjunto de relaes que esto em
processo, isto : elas se fazem e desfazem, se constroem, se destroem, se
reconstroem (Waizbort, 1999, p.92). A sociedade percebida como uma
rede de indivduos e grupos em constante relao, compreensvel em ter-
mos de relaes recprocas (Elias, 1994, p.35). As comunidades de polticas
so atores em rede que no podem ser situados como societais ou estatais,
pois atravessam as fronteiras entre Estado e sociedade. Eles se constituem
a partir das relaes de atores individuais e coletivos no interior de redes
existentes em reas especficas de polticas pblicas. Como afirmam os

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52 SORAYA VARGAS CORTES

analistas de polticas pblicas True, Jones e Baumgartner, elas podem ser


denominadas como tringulos de ferro, nichos temticos, subsistemas
polticos, redes temticas, mas qualquer que seja a denominao adotada,
ela se refere a uma comunidade de especialistas operando fora do processo
poltico visvel, em contextos nos quais a maior parte das questes de cada
poltica setorial especfica tratada no interior de uma comunidade de
experts (True; Jones; Baumgartner, 2007, p.157-8).
Redes sociais e normas sociais formam-se mutuamente. Categorias
cognitivas, convenes, regras, expectativas e lgicas que do s normas
sociais sua fora tambm so condio para a formao de relacionamentos
e de redes estruturadas que funcionam como os esqueletos de campos
ou de sistemas. Enquanto normas sociais do forma s estruturas e con-
dicionam comportamentos individuais e grupais, redes geram hierarquias
que colaboram na definio de regras e para a sua eficcia.
Tema clssico da Sociologia, central na obra de Durkheim e de Weber,
as normas sociais foram definidas de maneiras diversas conforme as abor-
dagens terico-epistemolgicas. Por exemplo, para a teoria da escolha
racional as normas estabelecem restries, limites ou sanes aos poss-
veis cursos de ao de atores que buscam a realizao de seus interesses,
de modo que comportamentos no normativos envolvem altos custos para
aqueles que porventura os escolherem. Para o interacionismo simblico
as normas sociais oferecem orientaes sobre como pensar e agir a atores
motivados pelos significados subjetivos que atribuem a suas aes e a todas
as coisas. Tais significados so derivados das interaes sociais e das inter-
pretaes que constroem inclusive sobre si (identidade ou self ). Existem
divergncias bsicas sobre se normas so regras, orientaes ou regularida-
des empricas, se elas envolvem necessariamente imperativos morais (Feld,
2002; Wilson, 1992) ou sobre que grupos so por elas beneficiados. No
entanto, independentemente da perspectiva terica adotada no h dvida
entre os socilogos de que as normas sociais, principal fonte de ordem social
e preditibilidade, so caracterizadas pela regularidade de comportamento e
por sanes queles que no as seguem (Feld, 2002, p.638).
Fundamentais para a anlise, formulao e implementao de polticas
pblicas, instituies podem tanto designar organizaes responsveis por
inculcar normas sociais em indivduos e grupos ou como normas sociais
em si mesmas, regras, prescries compartilhadas (deve, no deve, ou

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SOCIOLOGIA E POLTICAS PBLICAS 53

pode) que so mutuamente entendidas e previsivelmente implementadas


em situaes particulares por agentes responsveis por monitorar a conduta
e por impor sanes (Ostrom, 2007, p.23). O estudo de instituies como
organizaes, mas tambm como normas sociais, tem como referncias na
Sociologia contempornea as obras de Goffman (1959; 1961) e de Foucault
(1979; 1987).
Goffman desenvolveu a teoria do ritual de Durkheim ao aplic-la a
todos os aspectos dos encontros sociais. Empregando a analogia do teatro,
ele afirmava que os rituais no apenas criam imagens do self, negociam
laos sociais e controlam os outros, mas tambm requerem recursos ma-
teriais e culturais (Collins, 1994, p.218-9). Ao mesmo tempo, mantm a
sociedade coesa, a estratificam. Ao analisar hospcios, prises, campos de
concentrao, monastrios, orfanatos e organizaes militares como ins-
tituies totais, seu foco recaiu sobre os rituais: que demarcam a rgida
separao hierrquica entre dois grupos de internos, os que trabalham na
instituio e os que esto a ela confinados; e que asseguram que os confina-
dos se livrem das identidades que tinham antes de entrarem na instituio
e assumam novos papis. Para ele so necessidades estruturais que coman-
dam o processo de racionalizao que leva destruio do antigo self dos
indivduos e criao de um novo self (Weinstein, 1982, p.268). Estudos
inspirados na teoria de Goffman tm examinado tambm hospitais no
psiquitricos, asilos para idosos, entre outros tipos de organizao (Holm;
Smidt, 1997; Hook; Sobal; Oak, 1982).
A extensa obra de Foucault pode ser dividida em duas grandes fases:
arqueologia do discurso e genealogia do poder/saber. Para as polticas
pblicas a segunda fase a mais relevante, pois atravs dos conceitos de
governamentalidade3 e biopoder4 focaliza o poder agindo explicitamente

3 Foucault define governamentalidade atravs da conjugao de trs elementos. Primeiro,


o conjunto formado por instituies, prticas, anlises, conhecimentos, clculos e tcticas,
que, por meio de mecanismos de segurana e da economia poltica, permite o exerccio de um
complexo tipo de poder sobre a populao. O segundo elemento consiste na tendncia para a
proeminncia do poder governamental em relao a outros tipos de poder, nomeadamente o
poder soberano. Por fim, a governamentalizao do estado administrativo, em combinao
com os efeitos dessa governamentalizao sobre as interaces entre os indivduos, o estado
e a sociedade. (Milito; Pinto, 2008, p.5).
4 O biopoder trata do conjunto de processos de natalidade, longevidade e mortalidade, seja
comparando a proporo dos nascimentos e dos bitos, seja verificando a taxa de fecundidade

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54 SORAYA VARGAS CORTES

sobre os corpos dos indivduos, disciplinando prticas de ser e maneiras


de compreender os outros (Chaput, 2009, p.92). Segundo ele o poder dis-
ciplinar por meio de instituies modernas como o exrcito, a fbrica, o
hospital, a medicina, a escola, o presdio e o biopoder ativando meca-
nismos regulamentadores estatais desenvolvem polticas de coero sobre
o corpo, manipulando seus elementos, gestos e comportamentos. Porm o
mais relevante no a coao, mas o carter produtivo do poder que cons-
tri, destri e reconstri, transforma, acrescenta, diminui, modifica a cada
momento e em cada lugar a si mesmo e a cada coisa com a qual se relacione
(Pogrebinschi, 2004, p.199). Os estudos de Foucault tiveram grande in-
fluncia em diversos ramos temticos da Sociologia, tais como violncia,
sade, educao, cultura, entre tantos outros.
Embora as perspectivas tericas dos dois autores sejam contras-
tantes Goffman, durkheimiano, e Foulcault, ps-estruturalista , eles
compartilham a preocupao em construir explicaes para o modo como
os indivduos so e agem nas sociedades contemporneas. Os autores
coincidem em localizar as explicaes nas estruturas sociais. Instituies
sociais, entendidas como regras e tambm como organizaes, compelem
os indivduos a assumirem papis sociais a elas adequados, e a sociedade a
se manter integrada (Goffman, 1959), e por meio do poder disciplinar e do
biopoder constrangem as pessoas a serem normais e a sociedade a aumentar
sua produtividade nas fbricas, na produo do saber, de servios de sade
(Foucault, 1987). No obstante postularem tais condicionamentos sociais,
os dois autores reconhecem a importncia do indivduo em si mesmo o
self particularmente na sociedade moderna. Para Goffman o self, longe
de constituir uma dimenso psicolgica localizada e fixada no interior do
indivduo, o resultado de um processo social (Martins, 2008, p.140).
Porm, os indivduos que assumem papis e posies em hierarquias sociais
nas diferentes interaes em que se envolvem procuram afirmar e preservar
sua autonomia e dignidade pessoal diante do poder de foras estruturais,

de uma populao. No intervm no indivduo, no seu corpo, como faz o poder discipli-
nar; ao contrrio, intervm exatamente naqueles fenmenos coletivos que podem atingir a
populao e afet-la disso decorre que precisa estar constantemente medindo, prevendo,
calculando tais fenmenos e, para isso, o biopoder cria alguns mecanismos reguladores que
o permitam realizar tais tarefas como, por exemplo, aumentar a natalidade e a longevidade,
reduzir a mortalidade e assim por diante. (Pogrebinschi, 2004, p.176).

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SOCIOLOGIA E POLTICAS PBLICAS 55

mediante uma variedade de pequenas estratgias de resistncia, mesmo que


no consigam obter um autodomnio absoluto de seus atos (Martins, 2008,
p.143; Collins, 1994, p.218-9). Para Foucault (1996) o self estrutural e his-
toricamente produzido busca transformar-se em outro em processos de
autoconhecimento nos quais redefine seus princpios ticos. Para isso so
acionadas tcnicas de si por meio das quais indivduos efetuam opera-
es sobre seus corpos, seus pensamentos, suas condutas e seus modos de
ser para transformar-se a fim de atender um certo estado de felicidade,
de pureza, de sabedoria, de perfeio ou de imortalidade (Foucault, 1996,
p.48). A concepo de indivduos dos autores, portanto, bastante complexa
e se distancia do modelo utilitarista de indivduos e grupos que agem moti-
vados pelo autointeresse.
Dada a perspectiva microssociolgica de boa parte desses estudos
mesmo se a dimenso microssocial vista como reflexo de macroestrutu-
ras , os instrumentos tericos por eles desenvolvidos so particularmente
teis para o exame de processos de implementao de polticas pblicas.
Podem ser utilizados para analisar as relaes entre os responsveis dire-
tos pela oferta de bens e servios pblicos e beneficirios. Ou ainda para o
estudo de burocracias governamentais ou institucionais.
Perspectivas tericas muito influentes na anlise de polticas pblicas,
que atribuem causalidade s macroestruturas, concebem as regras, conven-
es e expectativas de como agir como instituies. Elas definem as aes
consideradas apropriadas e as posies de indivduos e grupos em estrutu-
ras sociais hierarquizadas, tratadas como sistemas macropolticos, campos,
sistemas ou subsistemas setoriais (Howlett; Ramesh, 1998; McCool, 1998;
Orr, 2006; Sabatier, 1988; Worsham, 1998; 2006). A relevncia da noo
de instituies para a anlise de polticas pblicas se expressa na poderosa
influncia terica do neoinstitucionalismo na rea (Hall; Taylor, 1996;
Peters; Pierre; King, 2005).
Os modelos analticos neoinstitucionalistas so provavelmente hoje
a referncia terica mais importante para o estudo de polticas pblicas.
Eles visam entender o papel da arquitetura institucional que estrutura as
interaes e as transaes que acontecem na arena poltica na determina-
o de resultados sociais e polticos. O pressuposto central o de que as
regras institucionais, os procedimentos e as convenes moldam as prefe-
rncias individuais e estimulam ou limitam as opes de comportamento

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56 SORAYA VARGAS CORTES

de indivduos e organizaes por meio de certos mecanismos de incentivo


ou de sano (Scharpf, 1997; Hall; Taylor, 1996; Immergut, 1998; Ostrom,
1999). Para o neoinstitucionalismo a explicao dos processos e fenmenos
sociais no se encontra unicamente nas preferncias dos agentes, mas tam-
bm nas caractersticas institucionais. A predominncia da abordagem na
anlise de polticas pblicas colaborou para a construo de uma agenda in-
ternacional de pesquisas sobre como arranjos institucionais colaboram para
a produo de determinados resultados que no coincidem com aqueles
que resultariam da agregao das preferncias dos atores envolvidos ou da
preferncia dos atores individuais ou coletivos situados no topo das hierar-
quias sociais.
Entretanto, sob essa denominao esto abrigadas perspectivas com
vises diversas sobre as relaes entre estrutura e agncia e, sobretudo, sobre
o papel das normas sociais, usualmente tratadas como normas culturais,
na construo de polticas pblicas (Hall; Taylor, 1996). O neoinstitu-
cionalismo da escolha racional e a teoria da escolha pblica procedem da
tradio racional/utilitria da Sociologia e, mais remotamente, das origens
da economia como disciplina acadmico-cientfica (Collins, 1994, p.188).
O neoinstitucionalismo histrico e o sociolgico tm suas razes tericas nas
tradies sociolgicas do conflito baseadas nos estudos seminais de Marx
e de Weber e, no caso do segundo, na Sociologia durkheimiana.
Crescentemente estas e outras vertentes neoinstitucionalistas (Hay,
1996; 2002; Jessop, 1990; 2003) no apenas reconhecem a importn-
cia dos instrumentos analticos uns dos outros como os utilizam em suas
investigaes (Hall; Taylor, 1998, p.959). Porm, o fazem sem abrir mo
de seus modelos explicativos fundamentais ou de suas ontologias sobre
estrutura e agncia. Se para os analistas de polticas pblicas esse ecletismo
metodolgico no surpreende, o mesmo no acontece com os socilogos,
especialmente quando se trata da teoria da escolha racional. possvel que
isso se deva associao da teoria da escolha racional teoria econmica
utilitarista, teoria da escolha pblica (Buchanan, 1984; Dennis, 1989;
Mitchell, 1983) e ao utilitarismo conservador (Murray, 2000; Mead, 2000),
vistos como francamente favorveis aos interesses de mercado. Outra
razo que a teoria da escolha racional tem em suas origens a tradio so-
ciolgica racional/utilitria, cuja importncia ficou restrita Sociologia
americana. Na seo seguinte ser examinado como, desde a dcada de

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SOCIOLOGIA E POLTICAS PBLICAS 57

1980, o paradigma racional/utilitrio se transformou, para usar a metfora


de Collins (1994, p.123), de um minguante crrego paralelo aos rios das
disciplinas das cincias sociais em uma enchente poderosa que transbor-
dou sobre os leitos desses rios e ultrapassou as separaes disciplinares.

A tradio racional/utilitria e a anlise da


implementao de polticas

O crescimento da importncia de abordagens tericas utilitaristas tanto


para a anlise como para a formulao e implementao de polticas pbli-
cas a partir dos anos 1980 incontestvel (Deacon; Mann, 1999; Hoggett,
2001; Jordan, 2005; Le Grand, 1997, 2003; Taylor-Gooby, 1997). Le Grand
(1997; 2003)5 argumenta que, em parte, isso resultado de uma importante
alterao nas crenas de decisores e analistas sobre o comportamento e as
motivaes humanas. O desenvolvimento de polticas keynesianas e dos
Estados de bem-estar social, aps a Segunda Guerra Mundial, fundamen-
tava-se em dois pressupostos. Aqueles que financiavam e ofereciam bens
e servios sociais eram motivados, primariamente, pelo altrusmo. A estes
o autor denominou os cavaleiros [knights]. O outro pressuposto o de
que a maioria dos demandantes de benefcios e servios de bem-estar eram
recipientes passivos, como os pees no jogo de xadrez [ pawns]. Nos anos
1980, no entanto, iniciou-se uma mudana em direo a polticas baseadas
em outro pressuposto: o de que os financiadores, decisores e provedores de
polticas pblicas, bem como os beneficirios das polticas, so atores ladi-
nos [knaves], autointeressados. Paralelamente os beneficirios de polticas
de bem-estar passaram a ser vistos como consumidores ativos, mais habili-
tados e capazes de escolher do que teria sido antecipado pelos arquitetos
dos Estados de bem-estar clssicos.6
A atribuio de motivaes altrustas a financiadores, gestores e prove-
dores e a expectativa de comportamento passivo de beneficirios de polticas
pblicas esto associadas s concepes durkheimianas (Durkheim, 1999;

5 Para uma crtica teorizao de agncia de Le Grand, ver Deacon (2004).


6 Para uma discusso sobre a viso de beneficirio de polticas sociais de Titmuss, ver
Welshman (2004).

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58 SORAYA VARGAS CORTES

Goffman, 1959) que inspiravam os analistas e defensores do Estado de


bem-estar social nos anos 1940. Para eles a estrutura social, ou simples-
mente, a sociedade, tinha a primazia sobre os indivduos. Constituda como
um casulo em torno dos indivduos, a estrutura social tornava-os menos
individualistas e mais propensos a se tornarem gregrios. A moralidade
altrusta, as hierarquias sociais e, portanto, o comportamento conformado
originam-se nas interaes rituais intensas que focam a ateno dos indi-
vduos nos outros, nos grupos sociais (Durkheim, 2008, p.64-79; Collins,
1994, p.190-1). Os padres de ao e cognio dos indivduos no apenas
so limitados por processos sociais como so produzidos por eles.
Na rea de polticas pblicas, as crticas a esta que foi considerada uma
viso limitada da agncia humana vieram principalmente de analistas
utilitaristas conservadores (Mead, 2000; Murray, 2000), de defensores da
terceira via (Le Grand, 1997; 2003; Giddens, 1996) e de autores femi-
nistas, ps-colonialistas e ps-modernos. Os dois primeiros tipos de crtica
so particularmente relevantes porque se baseiam em tradies sociolgi-
cas clssicas: respectivamente, a racional/utilitria e uma justaposio das
tradies weberiana e durkheimiana combinada com a racional/utilitria.
Alm disso, suas crticas ao modelo de Estado de bem-estar social vigente
na dcada de 1980 e suas proposies reformistas orientaram mudanas nos
desenhos institucionais e modos de implementao de polticas pblicas
nos EUA, pases europeus, latino-americanos e de outros continentes.
A tradio racional/utilitria, pouco influente na Sociologia at os
anos 1980, concentrava sua ateno em analisar como um bem maior po-
deria ser produzido, em ambientes livres de restries corporativas, insti-
tucionais ou legais para o acesso dos indivduos possibilidade de produzir
e consumir bens (Collins, 1994, p.136-7). Os agentes nesse ambiente de
mercado livre so os indivduos e organizaes autointeressados, que ao
buscar satisfazer seus interesses e obter o que melhor para si, produziriam
o aumento geral dos bens na sociedade. As organizaes so incorporadas
mais tarde na teoria, tendo em vista que o fato dominante nas sociedades
contemporneas no o mercado livre e sim a existncia de burocracias de
larga escala, sejam elas governamentais, corporativas, militares, educacio-
nais, religiosas, ou de outro tipo. A sociedade moderna e industrializada
uma sociedade de organizaes (Coleman, 1990).
No entanto, a teoria da escolha pblica (Buchanan, 1984; Dennis, 1989;
Mitchell, 1983) e os utilitaristas conservadores (Murray, 2000; Mead, 2000)

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SOCIOLOGIA E POLTICAS PBLICAS 59

no viam com bons olhos o crescimento das burocracias governamentais.


Preconizavam sua reduo ou, como defendia Mead (1997), o aumento
da ao dos governos para diminuir os efeitos deletrios da cultura da
dependncia disseminada entre os pobres graas ao dos Estados de
bem-estar social. Criticavam tambm as limitaes tericas do conceito
de agncia aplicado a beneficirios, burocratas e provedores de servios
e bens pblicos. Os pees e cavaleiros, para utilizar a analogia de Le
Grand, no eram desprovidos de interesse prprio e, no caso dos primeiros,
eram capazes de fazer escolhas, mas permaneciam dependentes da tutela de
burocracias interessadas em manter ou aumentar o nmero daqueles que
delas dependiam.
A teoria utilitria econmica no se preocupava com aquilo que o foco
principal das tradies sociolgicas: a desigualdade, as hierarquias sociais
e o poder. Assim, sua viso sobre a agncia de indivduos e organizaes
confrontava-se com a predominante na Sociologia. Para os utilitaristas,
os indivduos so atores racionais que buscam maximizar suas vantagens
ou mant-las em nvel satisfatoriamente aceitvel (Simon; Marsh, 1967).
Admitem, entretanto, que essa racionalidade limitada. As tradies socio-
lgicas durkheimianas, estruturalistas e ps-estruturalistas viam pouco
espao para a ao racional dos indivduos, alm da resistncia aos papis
que sua posio nas estruturas sociais lhe atribua. Mesmo o marxismo, que
concebia teleologicamente a possibilidade de indivduos alcanarem a cons-
cincia de classe e o protagonismo do proletariado, desenvolveu o conceito
de alienao para mostrar como a macroestrutura capitalista dificultava a
concretizao dessa possibilidade. A exceo era a vertente weberiana, que
atribua s ideias e religio papel central nas mudanas sociais e que consi-
derava que o fim mximo da Sociologia era o de compreender as motivaes
dos indivduos para a ao.
A obra de Giddens, tributria das tradies sociolgicas estrutura-
lista, durkheimiana e, principalmente, weberiana, enfrentou o desafio de
construir uma teoria da agncia. A teoria da estruturao e o conceito
de reflexividade dos agentes se constituram em fundamentos tericos
das propostas da terceira via, defendida pelo autor (Giddens, 1996). A
aproximao com a tradio sociolgica racional/utilitria se expressa na
concepo de indivduos que podem intencionalmente fazer escolhas. Eles
no estariam meramente seguindo roteiros ou regras institucionais ou

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60 SORAYA VARGAS CORTES

estruturais, mas seriam agentes reflexivos. Giddens (1989) trouxe a noo


de agncia para o centro do debate terico em diversos campos da teoria so-
cial, marcadamente na Sociologia poltica. A teoria da estruturao por ele
elaborada visava superar o dualismo de anlises objetivistas e subjetivistas,
que concebiam estrutura e agncia como separadas e diferentes. Para ele,
estruturas no tm existncia independente fora da ao dos sujeitos. Elas
somente existem na medida em que so reproduzidas pela ao. Elas exis-
tem nas e atravs das aes humanas. Giddens (1989) tambm argumenta
que os seres humanos so agentes reflexivos. Os homens so responsveis
por suas aes, embora no possam ser responsabilizados pelas circunstn-
cias dentro das quais fazem suas escolhas. Entretanto, quaisquer que sejam
as circunstncias, sempre h a possibilidade de optar entre alternativas.
Vrios estudos tm apontado fragilidades terico-metodolgicas na teo-
ria de Giddens (Archer, 1990; Hoggett, 2001; McAnnula, 2002; Williams,
1999). Critica-se principalmente uma acentuao exagerada no conheci-
mento dos atores sobre as instituies, o vis voluntarista e a subestimao
do funcionamento subjacente das instituies [acting behind our backs].
Apesar das crticas que provocou, o trabalho de Giddens inspirou anlises
e propostas na rea de polticas pblicas que focalizam a ao humana, em
contraste com aquelas que enfatizam, principalmente, estruturas e institui-
es como condicionantes da ao. A concepo de que os beneficirios de
polticas de bem-estar so consumidores ou usurios ativos, capazes de refle-
tir e fazer escolhas, defendida por governos trabalhistas, na Gr-Bretanha,
e democratas, nos EUA, a partir dos anos 1990, encontrava suporte nas for-
mulaes de Giddens sobre a agncia dos indivduos. Em vrios aspectos,
observa-se a convergncia entre a corrente racional/utilitria e a teoria da
modernidade reflexiva de Giddens no que tange s propostas de reforma
do Estado de bem-estar. Ambas defendiam a instituio de mecanismos de
quase-mercado; a implementao de polticas que oferecessem incentivos
e sanes para beneficirios, provedores, gestores e burocracias gover-
namentais, com o objetivo de estimular certos tipos de comportamento;
condenavam o monoplio governamental na proviso de bem-estar; e advo-
gavam a sistematizao e difuso da informao sobre qualidade de servios.
Uma diferena que o incentivo mudana de comportamento de benefi-
cirios, nas propostas da terceira via, se concentrava no estmulo insero
no mercado de trabalho, enquanto as propostas inspiradas no utilitarismo

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SOCIOLOGIA E POLTICAS PBLICAS 61

conservador tambm fomentavam o retorno a padres tradicionais de com-


portamento sexual e de organizao familiar. Exemplo disso foi a campanha
back to basics, do governo conservador, no incio dos anos 1990, na Gr-
-Bretanha. Entretanto, o principal contraste entre as duas abordagens o
foco da teoria da estruturao e da modernidade reflexiva nas desigualdades
e hierarquias sociais, tema que ocupa lugar secundrio entre as preocupa-
es da teoria da escolha pblica e dos utilitaristas conservadores.
No novo o acoplamento do conceito de agncia autointeressada
atuando em mercados de bens materiais ou imateriais com a nfase em pro-
cessos sociais que produzem desigualdades. Provavelmente o que levou
disseminao da abordagem racional e econmica nas cincias sociais foi
a tendncia de socilogos a encontrar vrios tipos de mercado (Collins,
1994, p.139-40). Foram caracterizados e analisados os mercados sexuais e
de casamento (Cater; Glick, 1976; Szinovacz, 1987), das credenciais edu-
cacionais (Collins, 1979; Bourdieu; Passeron, 1976), o mercado de trabalho
que estratifica as oportunidades por critrios tnicos (Bonacich, 1972), o
mercado do crime (Schelling, 1973), entre outros. A teoria das trocas, que
inicia esse movimento (Blau, 1964), tem como pressuposto que a interao
entre indivduos ou coletividades pode ser caracterizada como uma tentativa
de maximizar recompensas materiais e imateriais e reduzir custos ma-
teriais e imateriais (Ramos, 2002).
Na anlise de Blau sobre troca e poder, quatro recursos de poder podem
ser encontrados: dinheiro, aceitao social, estima ou respeito e aprovao
social: (...) [O] lucro que uma pessoa tem com uma troca social equiva-
lente diferena entre recompensas menos custos (Homans, 1961 apud
Ramos, 2002, p.164).
A abordagem sociolgica da teoria das trocas manifesta-se no exame da
estratificao social derivada da falta de balano nas trocas sociais. Como
uns tm mais a oferecer que outros (popularidade, conexes sociais, beleza,
juventude), os mais poderosos na relao so capazes de estabelecer uma
taxa de trocas o mais favorvel possvel a eles. Independentemente das
crticas que provocou especialmente do feminismo, ao apontar a desu-
manizao dos agentes das trocas (England, 1989) o que importa aqui
salientar que a teoria construa modelos de mercados sociolgicos com
estrutura social constituda pelas prprias trocas. Alguns exemplos da uti-
lizao da teoria podem ser encontrados na anlise da enorme expanso

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62 SORAYA VARGAS CORTES

da educao, paralelamente manuteno de um sistema educacional


altamente estratificado, nos EUA; nos estudos do mercado de trabalho
dividido, cuja questo analtica crucial era as barreiras que impediam que
pessoas em diferentes ocupaes competissem pelos mesmos, e mais atra-
tivos, postos de trabalhos, barreiras essas responsveis pelas desigualdades
nesse mercado (Collins, 1994, p.144-50). Os analistas que empreenderam
as investigaes, no entanto, provavelmente no consideravam que seus
estudos fossem principalmente tributrios da tradio utilitria/racional e
sim da tradio sociolgica do conflito, weberiana. Isso porque, ao invs de
exaltarem as virtudes dos mercados, concentravam sua ateno em mos-
trar como as desigualdades sociais so criadas e mantidas pelos obstculos
que separam setores da competio livre de mercado (idem, p.150).
Giddens e seus seguidores (Le Grand, 1997; 2003; Giddens, 1996;
2000), no entanto, compartilham com os tericos da escolha pblica e com
os utilitaristas conservadores o entusiasmo pelos mercados e a descon-
fiana nas burocracias governamentais (Deacon, 2004). Porm, estudos
que se valem dos recursos terico-metodolgicos da tradio sociolgica
racional/utilitria na anlise de polticas pblicas no necessariamente
incorporam o vis pr-mercado. Utilizam partes de seu modelo analtico
para entender o funcionamento do macrossistema poltico e dos sistemas
e subsistemas setoriais de polticas pblicas, assim como o fizeram os te-
ricos das trocas sociais na anlise de seus objetos de pesquisa.
Expresso disso foi o debate entre Hall e Taylor (1996; 1998) e Hay e
Wincott (1998) sobre as ontologias sociais e as concepes a respeito das
relaes entre agncia e estrutura nas abordagens neoinstitucionalistas da
escolha racional, sociolgica e histrica. No h dvida entre os autores de
que a abordagem do institucionalismo da escolha racional sobre a agncia
baseada na ideia do calculus dos agentes sobre como agir diante de uma dada
estrutura institucional, considerando a sua posio e a de outros agentes na
estrutura social. No divergem ainda ao admitir que o institucionalismo
sociolgico fundamenta-se na cultura ao salientar o papel de imperativos
cognitivos e normativos estruturas normativas que se originam fora das
fronteiras estatais que podem favorecer ou impedir que os agentes adotem
polticas (Miller; Banaszak-Holl, 2005). A divergncia recai sobre a possi-
bilidade de conjugar essas duas ontologias no institucionalismo histrico.
Para Hall e Taylor (1998), assim como para este captulo, essas ontologias

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SOCIOLOGIA E POLTICAS PBLICAS 63

no so incompatveis. A primazia de uma abordagem no impede o reco-


nhecimento da importncia e a utilizao de instrumentos analticos da
outra. Para esses autores, no apenas o institucionalismo histrico utiliza
formulaes concebidas pelo institucionalismo da escolha racional e socio-
lgico, como h um crescente reconhecimento entre os institucionalistas da
escolha racional de que os atores, as instituies com as quais eles operam
e o senso comum que informa a ao so culturalmente construdos (Hall;
Taylor, 1998, p.959).
Para alm de sua importncia na anlise de polticas pblicas, de todas
as teorias sociais correntes, a racional/utilitria, na sua encarnao contem-
pornea, tem sido a mais usada na formulao e implementao de polticas
pblicas (Collins, 1994, p.178). Isso se deve ao entusiasmo com que gover-
nos da nova direita, conservadores e da terceira via adotaram prescries
formuladas pela teoria da escolha pblica e por utilitaristas conservado-
res. Porm, seu sucesso motivo de debate, pois o aumento de eficincia
e a reduo de gastos governamentais podem ter como contrapartida o
aumento de desigualdades sociais e de barreiras de acesso para aqueles que
necessitam de benefcios e servios sociais (Hogget, 2001; Borges, 2001).
As tradies do conflito marxistas, weberianas, feministas e ps-colo-
nialistas so agudas em suas anlises das diversas dimenses e explica-
es da produo e reproduo de desigualdades. Assim como tambm o
a tradio durkheimiana, com sua nfase nas condies estruturais, nas
normas culturais e sociais, na produo de solidariedade. Essas tradies
sociolgicas podem auxiliar no desenho de polticas que levem em conta
os padres estruturais de iniquidade social e poltica, e os imperativos
culturais que podem tanto favorecer como impedir a viabilidade de pol-
ticas pblicas. Estudos inspirados nas diversas tradies sociolgicas tm
abordado de modo crescente temas do campo das polticas pblicas. Inde-
pendentemente de sua aplicabilidade para a formulao e implementao
de polticas pblicas, a disciplina vem se tornando cada vez menos abstrata
e mais orientada para problemas da sociedade, seguindo uma proposio
bsica de um dos pais fundadores da rea, Harold Lasswell. Afinal, as
policy sciences, conforme o termo cunhado por Lasswell, seriam guiadas
por trs premissas bsicas: (1) multidisciplinaridade, (2) foco no contexto
social e seus problemas e (3) com o objetivo claro de resolver os problemas
enfrentados pela sociedade (Lasswell, 1943; Lasswell; Lerner, 1951).

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64 SORAYA VARGAS CORTES

A Sociologia no Brasil tem se dedicado a analisar temas que so tpicos


do campo das polticas pblicas. Os problemas investigados so informa-
dos por teorias de longo, mdio e curto alcance, que se situam no campo
sociolgico. Porm, com frequncia so estabelecidas interfaces com teorias
de outros campos de conhecimento, conforme a natureza do objeto de pes-
quisa. Sua principal contribuio para o campo das polticas pblicas a de
fornecer subsdios que podem vir a ser incorporados na anlise e na gesto
das polticas. Como ser visto a seguir, por vrias razes, esses estudos no
apenas esto presentes na agenda de pesquisa da Sociologia no Brasil como
so os mais investigados.

A Sociologia no Brasil e o tema das polticas pblicas

A Sociologia no Brasil tem participado da consolidao do campo


das polticas pblicas no pas. Parcela considervel da produo de pes-
quisa da disciplina est voltada anlise de temas direta ou indiretamente
relacionados ao campo. Evidncias disso so as linhas de pesquisa dos pro-
gramas de ps-graduao da rea de Sociologia. A ps-graduao expressa o
estado da arte de uma disciplina, porque os temas que organizam os esfor-
os de pesquisas e as disciplinas ministradas indicam as tendncias em
termos de investigao e de formao de profissionais habilitados a capa-
citar outros profissionais em nvel de ps-graduao e de graduao. A
avaliao da ps-graduao em Sociologia e cincias sociais na Coordenao
de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes) integrada por
programas em cincias sociais, em Sociologia, em Sociologia Poltica, em
Planejamento e Polticas Pblicas e em Sociologia e Antropologia. Em 2008
estes eram, respectivamente, 26, 15, 3, 2 e 1, somando um total de 47 cur-
sos. A anlise aqui empreendida se refere, no entanto, apenas aos programas
de Sociologia. O grfico a seguir sistematiza os temas em torno dos quais se
organizavam, ento, as 99 linhas de pesquisa distribudas entre catorze dos
quinze programas de ps-graduao que integravam a rea de avaliao da
Capes.7

7 So quinze programas, mas a anlise trata de catorze, pois o programa do Instituto


Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj) no apresenta linhas de pesquisa nem
nos documentos que esto no site da Capes, nem no site do prprio programa.

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SOCIOLOGIA E POLTICAS PBLICAS 65

Grfico 1 Distribuio dos temas abordados nas linhas de pesquisa dos


programas de ps-graduao em Sociologia, por programa nmero e per-
centual (2008).

85,7
Poltica - Instituies, Estado, Democracia, Poltica Pblicas
12
78,6
Trabalho
11
78,6
Cultura
11
71,4
Desigualdades: Classe, Gnero, Raa/Etnias, Diversidade, Identidades
10
57,1
Pensamento Social
8
42,9
Meio Ambiente
6
35,7
Teoria Social - Teoria Sociolgica
5
35,7
Cidade - Urbano
5
28,6
Violncia - Segurana - Direitos Humanos
4
28,6
Movimentos Sociais - Ao Coletiva - Contestao - Sociedade Civil
4
28,6
Conhecimento - Cincia
4
Agricultura - Rural 28,6
4
21,4 Percentual
Organizaes
3 Nmero
14,3
Sade
2
14,3
Educao
2
7,1
Turismo
1
Religio 7,1
1
7,1
Memria
1
Globalizao - Mundializao 7,1
1
7,1
Famlia
1
Direito 7,1
1
Desenvovimento 7,1
1
Arte 7,1
1

Fonte: Capes 2010. Disponvel em: <http://conteudoweb.capes.gov.br/conteudoweb/Pro


jetoRelacaoCursosServlet?acao=pesquisarIes&codigoArea=70200009&descricaoArea=
CI%CANCIAS+HUMANAS+&descricaoAreaConhecimento=SOCIOLOGIA&descr
icaoAreaAvaliacao=SOCIOLOGIA>.

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66 SORAYA VARGAS CORTES

Dentre os catorze programas analisados, doze apresentavam em suas


linhas de pesquisa a preocupao com problemas relacionados esfera
da poltica (poltica instituies, Estado, democracia, polticas pbli-
cas). Em oito desses doze programas h linhas cuja denominao inclui o
termo polticas pblicas ou gesto. Tambm se constata que temas como
desigualdades de classe, gnero, raa/etnia, diversidade, identidades, to
relevantes para o exame do polo societal da relao entre Estado e sociedade
na anlise de polticas pblicas, so tratados em dez dos doze programas
examinados. Observe-se, porm, que so temas transversais. Ao lado
das desigualdades de classe, tradicionalmente focalizadas pela Sociologia
no Brasil especialmente em estudos na rea de sociologia do trabalho
(presente em onze dos catorze programas) , esto sob escrutnio outras
desigualdades decorrentes de diferenciaes relacionadas a gnero, raa ou
etnia, bem como s questes da diversidade e das identidades sociais. Os
estudos em reas como sociologia do trabalho, da educao, da agricultura
ou da sade tambm se dedicam a examin-las. Assim, como seria de se
esperar, a maior parte das pesquisas, ao tratar de objetos relevantes para o
campo das polticas pblicas, se dedica a examinar o polo societal das rela-
es entre Estado e sociedade.
No entanto, a concentrao de pesquisas em questes relacionadas
esfera da poltica chama ateno. As razes para isso so variadas. A
Sociologia foi a cincia social original da qual se derivaram as demais. Para o
socilogo, que identifica na origem da disciplina a ambio de compreenso
ou explicao das diversas dimenses das sociedades, a separao analtica
de objetos a serem pesquisados no parece fazer sentido. Outro motivo
que para investigar tais dimenses a disciplina tem recorrido s diversas
reas e subreas das cincias sociais, mas predominantemente a teorias e
modelos analticos provenientes da Cincia Poltica e da Antropologia. A
terceira razo a induo interdisciplinaridade que a Capes promoveu na
avaliao da ps-graduao ao agregar, em um mesmo comit, os cursos de
Sociologia e de cincias sociais (SBS, 2010), enquanto foram distribudos
em outros dois comits os programas de Antropologia e Arqueologia e de
Cincia Poltica e Relaes Internacionais.
Assim, a contribuio da Sociologia no Brasil para o campo das polticas
pblicas se expressa no esforo de investigar as prprias polticas pbli-
cas, as identidades e as desigualdades sociais. Porm, em geral, os estudos
desenvolvidos no so avaliaes ou anlises de polticas de polticas: so

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SOCIOLOGIA E POLTICAS PBLICAS 67

estudos sociolgicos sobre a sociedade, as relaes sociais e polticas e as


culturas institucionais de organizaes. Como tal, podem ser utilizados
por analistas e gestores de polticas pblicas ou de organizaes que ofe-
recem servios ou bens pblicos. Talvez, na prtica, exista algum nvel de
superposio entre as tarefas que vm sendo desenvolvidas por socilogos e
analistas de polticas pblicas. No entanto, os objetivos dos estudos socio-
lgicos no so e no devem ser os de produzir recomendaes ou solues
para questes que poderiam ser classificadas como problemas por gestores
ou analistas de polticas pblicas ou organizaes, mas sim os de descrever,
explicar ou compreender objetos daquelas temticas sob perspectivas te-
ricas da Sociologia.

Concluses

Neste captulo foram apresentadas duas respostas indagao sobre a


contribuio da Sociologia para a anlise de polticas pblicas. A primeira
dentre elas destacou a importncia dos recursos tericos que a disci-
plina oferece ao se debruar sobre temas que abordam o polo societal das
relaes entre Estado e sociedade. Para isso, a disciplina analisa as inte-
raes polticas entre estrutura social e instituies polticas, os grupos
sociais e as normas sociais. Embora sejam apresentadas as razes clssicas
dos estudos que tratam desses temas, o foco recaiu sobre as perspectivas
contemporneas.
Aps salientar que o neoinstitucionalismo tem sido, desde os anos 1980,
o principal referencial terico para a anlise de polticas pblicas, a segunda
resposta focalizou a importncia que a tradio sociolgica racional/utilit-
ria assumiu nos ltimos trinta anos. Se por um lado essa tradio deu origem
a teorias utilitaristas conservadoras e da escolha pblica que orientaram
as reformas dos Estados de bem-estar social de governos da nova direita,
conservadores e, em certa medida, da terceira via , por outro, formulaes
da teoria da escolha racional so utilizadas por outras vertentes tericas.
Isso porque h o reconhecimento, inclusive entre os neoinstitucionalistas,
de que os agentes so reflexivos e capazes de fazer escolhas, ainda que limi-
tados pelas circunstncias em que se encontram; e de que as instituies
com as quais os agentes operam e o senso comum que informa a ao so
culturalmente construdos.

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68 SORAYA VARGAS CORTES

Entretanto, outras tradies sociolgicas, que no a racional/utilit-


ria, tambm contribuem para a anlise de polticas pblicas. O desenho
de polticas viveis deve levar em conta os resultados de estudos baseados
nas tradies sociolgicas do conflito marxistas, weberianas, ps-estru-
turalistas, feministas, ps-colonialistas, entre outras e durkheimianas.
Eles evidenciam a existncia de certos padres estruturados de iniqui-
dade social e poltica, o modo como se produzem e reproduzem sistemas
de dominao, e explicitam como imperativos culturais afetam ou mesmo
inviabilizam o sucesso de projetos governamentais.
Este captulo ainda examinou o lugar que objetos de pesquisa relacio-
nados s polticas pblicas ocupam na agenda de pesquisas da Sociologia
no Brasil. Para isso usou como indicador sua presena nas linhas de pes-
quisa dos programas de ps-graduao da disciplina. Constatou-se que as
polticas pblicas esto presentes na grande maioria deles. Outros temas es-
senciais para a anlise de polticas, como as desigualdades e as identidades,
tambm so pesquisados. Portanto, a rea dedica-se a investigar a esfera
poltica e o polo societal das relaes entre Estado e sociedade.
Diversas reas cientficas podem colaborar para a anlise e a gesto
de polticas pblicas ao produzir conhecimento sobre diversos aspectos a
elas relacionados. Todavia, a utilizao desse conhecimento depender do
interesse de analistas e gestores de polticas pblicas. Espera-se que este
captulo colabore para o debate ainda incipiente no Brasil sobre as relaes
entre Sociologia e polticas pblicas, uma vez que, como foi demonstrado,
a primeira provavelmente uma das principais fontes tericas para a cons-
truo de modelos analticos da ltima.

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AS POLTICAS PBLICAS SEGUNDO A
ANTROPOLOGIA
Piero C. Leirner

A relao entre a Antropologia e as polticas pblicas no se constitui


de maneira nem bvia nem direta, uma vez que ela supostamente poderia
ser definida como uma cincia do observado (Lvi-Strauss, 1974) e, por
decorrncia, em suas linhas raramente se viu consolidada a observao
(no sentido de torn-la o prprio objeto da pesquisa) de polticas ou de
agentes ligados elaborao de polticas pblicas. Diria, de maneira geral,
que a ligao entre ambas, quando existiu, foi em grande parte permeada
por uma tenso inerente s relaes entre o Estado, as polticas pblicas
e os nativos (objetos da Antropologia, portanto) que so alvo destas.
Isso, pelo menos, se realizarmos um sobrevoo muito distanciado e genrico
pelas paisagens etnogrficas que a disciplina produziu desde o comeo do
sculo passado.
No entanto, se olharmos na filigrana, veremos um quadro um pouco
diferenciado. De um lado, as relaes entre os antroplogos e o Estado nem
sempre foram to desimbricadas quanto o que certa pureza acadmica
poderia pretender. E, de outro lado, tambm foi um fenmeno bastante
comum o fato de antroplogos se converterem em agentes nativos na
negociao de processos que envolvem polticas pblicas. Quando nos
voltamos para o quadro brasileiro, isso parece se acentuar ainda mais, e se
intensifica com o fato de que os antroplogos daqui esto, em vrios nveis,
ao mesmo tempo muito prximos dos nativos e tambm do prprio
Estado. Constatamos que os nossos outros so os mesmos brasileiros
que ns, ao mesmo tempo que o Estado/Governo(s) frequentemente acessa
a populao acadmica das cincias sociais para compor seus quadros.
Este artigo no tem a pretenso de resolver a questo, de longe comple-
xa e delicada demais, merecedora de uma pesquisa muito mais detalhada.

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70 PIERO C. LEIRNER

No entanto, o objetivo aqui elaborar um quadro com a sugesto de uma


tipologia para se analisar as relaes entre a Antropologia e as polticas
pblicas, o que, no fim das contas, esbarra tambm em um problema que
toca as relaes entre Antropologia (e antroplogos) e o Estado. A ideia
pensar essa tipologia a partir de modalidades de insero de antroplo-
gos no Estado, pensadas, sobretudo, em relao maneira pela qual no
momento se constituem as principais linhas de pesquisa nos programas de
ps-graduao em Antropologia do pas.
Para chegar a este quadro geral, passaremos antes resumidamente pelos
pressupostos clssicos que a disciplina criou a partir de um repertrio con-
ceitual sobre termos como poltica, Estado, cultura e sociedade
(enfim, o minimamente necessrio para lidarmos com o tema). Veremos
como esses conceitos migraram para o contexto da antropologia brasileira
para, em seguida, buscar a relao entre a posio dos antroplogos no campo
das polticas pblicas e a grade temtica das linhas que a Antropologia est
gerando nesses ltimos anos. O que, no fim das contas, uma tentativa de
responder a uma interrogao sobre as conexes entre temas que a disciplina
levanta e o modo pelo qual os antroplogos enxergam suas relaes com seus
nativos ou objetos de pesquisa.1 Tais relaes, portanto, so o pano de
fundo para pensar o problema geral da Antropologia e as polticas pblicas.

As formas estatais de vida antropolgica: l e c

Embora na sua tradio clssica a Antropologia tenha lidado com o que


se chamava de sociedades sem Estado, notvel que a poltica no s
no foi um termo ausente na viso que se tinha das relaes sociais, como
em certos casos emblemticos chegou ao status de conceito central para cer-
tas realidades etnogrficas. J no comeo da histria da disciplina, com os

1 Peo perdo pelo excesso de aspas, no entanto, notrio que a partir dos anos 1970 a auto-
crtica da disciplina imps certo zelo em relao tomada dos coletivos estudados enquanto
objetos, grupos, sociedades, totalidades e/ou ainda quaisquer outros termos que
signifiquem um sobrerrisco de imposio de categorias ocidentais aos outros (alis, a
prpria ideia de outro tambm pode ser questionada, por isso as aspas aqui tambm).
Deixemos essa discusso para os antroplogos da Antropologia (Kuper, 2002; Wagner, 2010
[1975]).

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AS POLTICAS PBLICAS SEGUNDO A ANTROPOLOGIA 71

evolucionistas do sculo XIX e primrdios do XX, a ideia de comparao


com as sociedades do Estado levou classificao das sociedades em ter-
mos de sua complexidade sociopoltica. Da, por exemplo, as noes de
bandos, hordas, tribos e cacicados acabarem por servir de verda-
deiros indexadores que projetavam a diferena em termos de um passado
imaginado. Ou seja, de algumas maneiras o que ocorria nessas sociedades
era equacionado como espcies de protoplasmas de formaes estatais,
sendo que as modernas representariam o pice da evoluo humana.
Ainda que de maneira crtica ao universalismo evolucionista, a pos-
tura colocada especialmente pela antropologia britnica ps-anos 1920,
mesmo visando um foco relativista e apelando sobretudo para uma con-
dio de presente etnogrfico, no abandona por completo o problema
da comparao das sociedades ditas primitivas e uma suposta ausn-
cia de Estado. O problema era sobretudo pensar a organizao social
em termos de um certo juralismo (no sentido de pensar o correspondente
jurdico-poltico de l, em termos da regulao dos papis, do status e da
transmisso de propriedades fsicas e simblicas dos grupos sociais), mas
sem a presena de uma instituio que de maneira singular representasse
a organizao social aos moldes de uma forma qualquer de governo. Assim,
tornava-se essencial entender que setores da vida social se ocupariam de
funes tpicas do Estado, como, por exemplo, a mediao de conflitos, a
guerra e a transmisso da propriedade.
Para B. Malinowski (1920), por exemplo, a guerra trobriandesa poderia
ser encarada mais como um feud ritualizado, no qual as faces particu-
lares da sociedade procurariam constantemente elaborar um sistema de
compensaes atravs de trocas que normalizariam as perdas causadas por
conflitos. J para A. R. Radcliffe-Brown as funes do Estado seriam ree-
quacionadas em sistemas de parentesco, que operariam simultaneamente
o problema da transmisso do afeto e as obrigaes jurdicas. A diferena
bsica em relao s sociedades ditas complexas o fato de que essas
solues no teriam passado por um processo de autonomizao das esferas
e, assim, a condensao funcional em torno de uma nica dimenso da vida
social faria essas sociedades, por contraste, operar de maneira simples.2

2 Note-se que em grande medida esse esquema replica a frmula durkheimiana de contraste
entre solidariedade mecnica e solidariedade orgnica.

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72 PIERO C. LEIRNER

Ainda na esteira dessa tradio da Antropologia, possivelmente o


pice da problemtica do imbricamento entre parentesco e poltica se d
na dcada de 1940 com a consagrao dos chamados estudos de antro-
pologia poltica, cujas obras mais representativas so sem dvida African
Political Systems [Sistemas polticos africanos] (1940), de Meyer Fortes
e Edward Evans-Pritchard, e a monografia The Nuer [Os Nuer] (1940),
tambm deste ltimo. Nesta, por exemplo, encontramos uma clebre for-
mulao que equaciona o parentesco, tomado como sinnimo da formao
de grupos corporados por sistemas de descendncia, e a poltica, mostrando
como o corpo social tem inscrita uma estrutura que tensiona permanente-
mente equilbrio e conflito.3 A partir de uma lgica situacional, os grupos
tenderiam a produzir alianas especficas como contrapartida de conflitos
localizados em relao a determinados grupos rivais. Algo como se X
inimigo de Y, e Z, que meu inimigo, aliado de Y, ento sou aliado de
X (assim, potencialmente, amigos de inimigos so inimigos; inimigos
de inimigos so amigos). Tudo isso visto sob uma lgica de relaes toma-
das a partir de um clculo de antepassados comuns, realizando assim um
sistema de linhagens sem reinados.
No de todo absurdo pensar que parte da motivao que produziu a
ideia de poltica como centro de referncia conceitual para a disciplina
nessa poca vinha do fato de que os ento Estados coloniais, sobretudo
britnicos, requisitavam um entendimento das categorias locais de modo a
aumentar a eficcia do entrelaamento entre a administrao colonial com
as populaes nativas. De certa maneira, isso acabou se traduzindo numa
oposio entre um Estado metropolitano dinmico e uma poltica nativa
esttica e engessada em sistemas estruturais previstos no interior de linha-
gens, cls etc.
Claro que essa ideia de equilbrio esttico tenderia a mudar to logo
as relaes com a metrpole tensionassem e mudassem a configurao das
realidades etnogrficas nativas. Sociedades estudadas em lugares como a
frica subsaariana ou o Sudeste asitico apresentariam um rpido pano-
rama de transformaes, e, com ele, a prpria ideia que a Antropologia tinha
de poltica (como equilbrio social, sobretudo) tenderia a se transformar.

3 Tal estrutura aciona constantemente a figura de um chefe mediador, que alegoricamente


funcionaria como uma espcie de Estado porttil (a expresso foi usada por Eduardo
Viveiros de Castro em palestra no PPGAS/UFSCar, 2009).

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AS POLTICAS PBLICAS SEGUNDO A ANTROPOLOGIA 73

Este um ponto interessante de frisar, pois mostra que em grande parte os


conceitos que a Antropologia elabora esto necessariamente associados s
paisagens etnogrficas a que ela se remete.
Assim, por exemplo, a ideia de poltica em E. Leach (1997 [1954]),
tomada a partir do caso Kachim (uma sociedade bastante heterognea loca-
lizada na Alta Birmnia, atual Myanmar), lana mo de um importante
debate na Antropologia sobre a tenso entre modelos e processos deci-
srios. Para ele, de um lado as sociedades elaboram uma gramtica bem
estruturada em sua representao ideal de mundo (algo que se assemelharia
a um corpo legislativo), mas de outro os agentes de carne e osso constante-
mente elaboram decises e prticas que, ao mesmo tempo que transformam
a vida social, produzem possibilidades e alternativas ao esquema ideal (o
que, em certa medida, se assemelha muito a uma noo de democracia
polis grega).
Posteriormente, toda uma gerao de antroplogos que saiu do mago
da Antropologia Poltica, j nos anos 1950 e at recentemente, percebeu
que o Estado volta e meia aparece como fator de dominao/desestabi-
lizao de sistemas sociais: emerge a figura de um Estado transcendente4
do sistema colonial, em que muito dos conflitos e transformaes sociais
passaram a ser pensados a partir da frmula foras centrais versus modelos
tradicionais (Gluckman, 1963). De certa maneira, e em grande parte resul-
tando do impacto dos estudos sobre a situao colonial, podemos ver j nos
anos 1960 o comeo do desgaste da noo de poltica primitiva como uma
espcie de embrio de Estado obliterado em planos como parentesco ou
ritual. De fato, em dois processos simultneos (e complexos demais para
serem detalhados aqui) a Antropologia realizou uma crtica ao que seria
uma projeo de conceitos ocidentais em realidades onde eles no cabem,
ao mesmo tempo que passou a relativizar a prpria condio de existncia
desses conceitos no nosso mundo social. Assim, por exemplo, se a prpria
noo de parentesco passasse a ser questionada Schneider (1984), por
exemplo, mostra que a noo de consanguinidade, central nos modelos de
parentesco dos africanistas, era muito mais uma preocupao ocidental do
que nativa , qui quela de poltica que estava imbricada a ela?5

4 Ver crtica geral noo de Estado transcendente em Sahlins (1990).


5 Note-se, por exemplo, que o parentesco foi pensado, no caso dos africanistas, em termos de
linhagens e descendncia, conceitos que a historiografia clssica desenhou para ilustrar,
por exemplo, a Europa pr-moderna.

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74 PIERO C. LEIRNER

De fato, se as realidades etnogrficas em que os antroplogos se debru-


avam estavam a essas alturas ligadas e logo depois desligadas de Estados;
se elas prprias passaram a elaborar Estados nacionais; se os Estados
metropolitanos tambm se transformaram na situao ps-colonial; ento
de se esperar que a prpria noo de Estado, e a de poltica subjacente a
este, se transforme no corpo conceitual dos antroplogos. Enfim, caberia
ver o que aconteceria quando o prprio Estado das sociedades dos antro-
plogos passasse a ser visto ao menos como parte nativa a ser explicada.
Este, no entanto, tem sido um movimento bastante lento da Antropologia,
que, no mais, resiste em ver os efeitos do Estado em realidades exti-
cas limitando-se, portanto, a um aspecto transcendente da poltica se
tomada como poltica do Estado.6
Em parte, possvel entender essa resistncia da Antropologia em tomar
o Estado como nativo. Em seu momento inicial, ela muitas vezes foi uma
espcie de saber til s engrenagens do sistema administrativo colonial,
o que no poupou a chamada antropologia clssica e/ou moderna (em
oposio a uma ps-moderna) de crticas. Somando-se a isso, tambm
seria preciso ver qual o peso do Estado como empregador/financiador dos
antroplogos, que desenvolveram certa fobia de fazer anlise etnogrfica (e
no necessariamente apenas crtica ou epistemolgica) de si mesmos,
ou dessa parte de ns que o Estado. verdade, contudo, que isso tudo
tambm foi visto por uma srie de pessoas que passaram a se interessar em
tomar o Estado como nativo e, a partir da, a ver como os conceitos cls-
sicos viajam e se transformam quando se debruam em realidades como
estas: polticas pblicas, eleies, instituies estatais, guerra etc. Seria um
absurdo comear a inventariar uma lista do que feito por a nesse sen-
tido, at porque considero que no Brasil os exemplos so melhores e mais
interessantes (sim, a antropologia da poltica e do Estado que se faz aqui
das melhores!). Creio que isso, em grande parte, se deve ao fato de que os
conceitos produzidos em monografias clssicas foram apropriados aqui de
uma maneira em que o Estado aparece, no mnimo, como figura latente.
Assim, no contexto brasileiro, essas tradies tambm tiveram l
suas ressonncias. Sem querer entrar na histria das cincias sociais no
Brasil (tarefa para a qual no tenho a devida competncia), notrio que

6 Uma boa exceo a j mencionada obra de M. Sahlins.

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AS POLTICAS PBLICAS SEGUNDO A ANTROPOLOGIA 75

algumas das primeiras monografias em Antropologia, como as de Florestan


Fernandes sobre os tupinambs (1949; 1952), tinham claramente uma
vertente funcionalista que remetia ao modus operandi da antropologia pol-
tica africanista dos anos 1940. Mas, alm disso, quando a Antropologia
comea a se profissionalizar nos anos 1960 e, assim, se constituir como
uma disciplina independente da Sociologia, patente que a etnologia acaba
enveredando sobretudo para um lado em que as relaes entre ndios e
o Estado nacional so o ponto central. Como bem mostra E. Viveiros de
Castro (1999), o estilo etnolgico que se desdobra do par de influncia
de Darcy Ribeiro e Roberto Cardoso de Oliveira aponta sobretudo para o
fator Brasil presente nas sociedades indgenas e possivelmente tambm
para um campo da antropologia rural que se deslocava dos estudos de
comunidade para pensar as frentes de expanso (Velho, 1972).
Da realmente podemos levantar uma espcie de dilema: ou bem o
Brasil (e o Estado que realiza essa ideia) to monumentalmente presente
na realidade da vida social dos grupos que aqui esto, circunstancialmente
ou no; ou bem as cincias sociais estiveram to impregnadas pelo Brasil
que elas projetam esse fator em todos os seus objetos de interesse. Talvez
isso seja to patente que de fato os antroplogos daqui no conseguem
pensar a alteridade dos seus objetos de investigao seno sob a lgica de
um minimalismo diferencial,7 isto , contendo a diferena no interior
de uma preocupao generalizada em que nossos objetos so antes de
mais nada cocidados. De certa maneira, isso pode ser um ndice de que a
nossa Antropologia em alguma medida nasce poltica. Mas de que
maneira? Penso que isso deve ser tomado a partir de um duplo aspecto:
o modo pelo qual as teorias antropolgicas foram incorporadas aqui; e o
modo pelo qual os antroplogos daqui estabeleceram as relaes de alteri-
dade com seus objetos (cf. Peirano, 2008).
No creio que seja nem justo nem correto dizer que o que houve com
a antropologia brasileira foi uma simples transposio conceitual da
antropologia dos chamados grandes centros. Mas o fato de ela nascer
metropolitana (idem) em alguma medida pode ter colaborado para os

7 Otherness has thus shifted from a concept of distant to minimal alterities (Peirano, 2008,
p.56). [Alteridade tem se deslocado de um conceito de distncia para um minimalismo dife-
rencial. N. E.]

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76 PIERO C. LEIRNER

antroplogos daqui tambm nascerem dialogando com as antropologias


do jet-set internacional. Assim, talvez no seja de todo errado dizer que a
situao colonial de l corresponda situao nacional daqui e que,
por conta disso, em vrios casos a questo de enxergar o lugar do Estado
nos coletivos tradicionais tambm tenha aparecido. S que, talvez nesse
caso, tambm entrasse no rol de preocupaes no s como as populaes
ou coletivos elaboram suas noes de poltica, mas sobretudo qual o lugar
do nosso Estado na vida poltica deles. Assim, nos anos 1960 a etnologia
elabora uma extensa preocupao com o contato nas sociedades que
estuda. Viveiros de Castro (1999) chega a chamar isso pela corruptela
contatualismo. Outras antropologias, em grande parte, seguem uma tra-
dio clssica na nossa cincia social de pensar a formao do Brasil,
fato que perdurou com bastante intensidade at os anos 1970.8
Seja como for, por mais que a Antropologia se especializasse, apontando
para uma grande diversificao dos seus objetos de pesquisa, no deixa
de ser notvel que o mainstream disciplinar em boa medida continuasse
a ter a sombra do Estado delineando a relao entre o modo de produo
de conceitos e o modo de relao com seus objetos. Assim, a partir dos
anos 1980 houve uma clara tendncia a incorporar um certo padro
aldeia para certos grupos sociais que se viam frente ao Estado: as cha-
madas minorias daqui seriam uma espcie de equivalente sociolgico das
tribos de l (Magnani, 1996; Bevilqua; Leirner, 2000). Isso formou um
vasto campo fenomenal em que os objetos seriam aqueles que justamente
sofrem as polticas pblicas, e assim esta , de maneira geral, a grande
rea de discusso da Antropologia sobre essas polticas.
Isso particularmente claro nos anos 1980 e 1990, quando algumas
das principais preocupaes da disciplina eram de um lado alavancadas
por temas como pobreza, excluso, minorias, participao popu-
lar e, de outro, mais afeto etnologia e quase extinta antropologia rural,
com temas como contato, reconhecimento identidade e impactos
mltiplos (de obras, doenas, manejos, fronteiras etc.). Se verdade que o
contexto mais geral de abertura poltica ps-ditadura de 1964-1985 evoca
uma ideia mais geral de participao poltica, tambm verdade que
esta no uma condio suficiente para explicar uma predominncia desse

8 Vide, por exemplo, as preocupaes de antroplogos como R. Da Matta (1978).

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AS POLTICAS PBLICAS SEGUNDO A ANTROPOLOGIA 77

tipo de abordagem em relao a outras, digamos, mais clssicas (cf.


Viveiros de Castro, 1999; note-se que a etnologia que lida com sociedades
apesar do Brasil, ou seja, para as quais o Brasil aparece como uma cir-
cunstncia dentre outras tantas, s comea a ganhar flego institucional
na dcada de 1990, ps-publicao de Arawet: os deuses canibais, desse
mesmo autor [1986]). Desse modo, a questo principal que se coloca para
ns menos o fato de que as tribos daqui sejam tribos, e mais o fato de
que sejam minorias.
Isso porque o tipo de relao que se supe que as conecta ao mundo e
claro que qualquer grupo conectado por um enorme nmero de relaes,
inclusive com o Estado supe um predomnio absoluto do Estado como
contraponto da relao. No que isso esteja errado em si, mas, acredito, tal-
vez se deva muito mais ao fato de que os antroplogos estejam projetando
suas relaes institucionais nos objetos de pesquisa do que ao fato de que
isso represente uma caracterstica imanente a todo grupo que se localiza em
territrio nacional, ou que se adjetiva como brasileiro. Um dos elementos
que pode reforar esse argumento o fato de que a Antropologia se desdo-
brou em uma espcie de zona cinzenta, abrindo subsidirias em diversos
setores que ora serviam de plataforma orgnica de movimentos sociais (por
exemplo, o Centro Ecumnico de documentao Indgena Cedi, futuro
Instituto Socioambiental ISA), ora supriam as equipes tcnicas de ins-
tituies estatais que formulavam polticas pblicas (Fundao Nacional
do ndio Funai; Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
Incra; Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE). E essa uma
base que se mantm at hoje.
Para se ter uma noo, no Documento de rea para 4a reunio de C, T
& I da Capes, elaborado pela Associao Brasileira de Antropologia
(ABA), afirma-se que

[...] assiste-se a uma indita criao de cursos de graduao em Antropologia


em resposta a uma maior demanda por parte de rgos governamentais, ONGs,
institutos de pesquisa, sindicatos, instituies privadas de ensino superior,
departamentos e institutos vrios, por profissionais formados em Antropologia.

Imagino que esse seja um ponto sensvel de encontro institucional entre


a Antropologia e as polticas pblicas.

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78 PIERO C. LEIRNER

Mas, se esse um projeto para graduaes em Antropologia, tambm


no foram poucos os antroplogos (mestres e doutores) que se tornaram
produtores de laudos at porque do fim dos anos 1980 ao fim do governo
Fernando Henrique Cardoso a universidade pblica no contratava nin-
gum , e no foram poucas as vezes que teses e dissertaes acadmicas se
tornaram apndices desses laudos, ou estes se tornaram apndices daquelas.
Claro que isso no representou uma diviso cristalina entre uma antropolo-
gia acadmica desinteressada e uma antropologia tcnica militante. Muitos
antroplogos atuavam e atuam c e l, o que para mim no deixa de ser algo
absolutamente complicado e que merece ser muito mais bem estudado.
Ainda assim, com efeito, um dos possveis resultados dessa aclimatao
de um padro aldeia nas anlises foi o papel de porta-vozes de minorias,
ou mesmo de tradutores, que os antroplogos assumiram, tendo como
tarefa dizer para o mundo do Estado o que seus afetados esto pensando a
respeito de polticas pblicas. No entanto, sabemos que conceitos centrais
da disciplina que servem de alicerce para esse tipo de relao identi-
dade, cultura, tradio etc. j tm sido teoricamente bem discutidos, e de
alguma forma problematizam a maneira pela qual o Estado pode ser visto
pela Antropologia.
Mas problematizam de que modo? Diria que (a) pondo em dvida a
noo de Estado como mquina transcendente: de certo ngulo, uma parte
da Antropologia que trata hoje das chamadas minorias, particularmente
a etnologia, vem mostrando a convergncia/sincronizao entre estruturas
sociais de coletivos e agentes externos, mostrando, por exemplo, a viso
nativa de Estado (isto , como cada sociedade inclui ou eventualmente
exclui o Estado dentro de seu repertrio cultural) (Viveiros de Castro, 1999;
Sahlins, 1997); e (b) transformando o prprio Estado em nativo, isto ,
comeando uma srie de anlises etnogrficas em setores do Estado (essa
uma tendncia bem recente, que comeou nos anos 1990).
Em relao a essa ltima tendncia, podemos destacar duas formas de
anlise da poltica: 1) anlises de processos polticos que envolvem eleies e
trocas entre polticos, entre si e com eleitores. Nesse caso, as polticas pbli-
cas podem ser tomadas como consequncias, por exemplo, de obrigaes,
ddivas, trocas (Lanna, 1995; Villela, 2008; Kuschnir, 2000), 2) anlises
da burocracia e do funcionamento da mquina estatal. Nesse caso, algu-
mas polticas pblicas podem ser estudadas levando em conta dinmicas

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AS POLTICAS PBLICAS SEGUNDO A ANTROPOLOGIA 79

especficas de certos agentes de Estado, como hierarquias, protocolos, ceri-


moniais etc. (Bevilqua, 2008; Bevilqua; Leirner, 2000; Lima, 1995).
Um dos pontos que considero mais interessantes entre os que essas
tendncias passaram a trazer uma quebra na dicotomia centro/perife-
ria imbricada s noes respectivas de agente/paciente e, tambm, por
consequncia, s de Estado/Sociedade. Pode-se, assim, tanto analisar o
Estado no interior de muitos mundos sociais (e assim tornar ele prprio
uma entidade mltipla), e/ou analisar os muitos mundos do Estado (o que,
enfim, tambm o torna mltiplo). No entanto, preciso dizer, essa uma
rea minoritria na Antropologia, que desperta ainda certo desconforto
entre nossos pares.
Curiosamente, possvel constatar que a grande maioria dos antro-
plogos que trabalhou ou trabalha com setores do Estado e/ou polticos
j ouviu mais de uma vez algum questionamento de que isso seria eti-
camente errado, supondo a necessidade a priori de haver algum nvel de
empatia entre pesquisador e pesquisado. Para mim, ao menos, isso uma
forte evidncia de que a Antropologia daqui, em grande medida, pressupe
certo nvel de cola entre ns e eles. E, volto a dizer, isso pode ser tanto
um desdobramento do fato de que conceitualmente estamos embrulha-
dos no mesmo pacote que os grupos pesquisados, j que partilhamos a
condio de brasileiros, e/ou tanto um desdobramento de um contexto
institucional que nos empurrou nessa direo. Leia-se a que de um lado
houve um projeto estatal de formao de uma universidade que pensa o
Brasil (Peirano, 2008), e, de outro, a mesma universidade era pequena
demais para dar conta de demandas por conhecimento, forando por muito
tempo os antroplogos a se colocarem ora em posies de trabalho que s se
financiavam se atendessem a algum tipo de interesse orgnico (ONGs,
institutos etc.), ora em colaborao direta com agentes formuladores de
polticas pblicas.
necessrio colocar, no entanto, que se esse processo foi de mdia
durao e dependente de um contexto acadmico mais amplo, nem por
isso a disciplina se esquivou de endossar tal situao. Por exemplo, a nossa
associao oficial Associao Brasileira de Antropologia (ABA) diz tex-
tualmente que

[deve-se ressaltar] tambm o papel-chave da pesquisa antropolgica na inter-


face com as polticas pblicas para grupos minoritrios, caracterstico do

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80 PIERO C. LEIRNER

atual momento poltico nacional e global, bem como a eficaz atuao da antro-
pologia brasileira em prol de uma educao para uma sociedade multi ou inter-
cultural e, portanto, na promoo do reconhecimento e apreciao das diferen-
as entre povos e etnias. A manuteno e o crescimento de uma comunidade
antropolgica de alto nvel so pontos estratgicos para o bom desempenho em
cenrios republicanos conflitivos nos quais os antroplogos so chamados a
atuar. O reconhecimento da seriedade e da qualidade da antropologia brasileira
nessa frente exprime-se, por exemplo, na existncia de um duradouro e ativo
convnio entre a Associao Brasileira de Antropologia e o Ministrio Pblico
da Unio. (Documento de rea para 4a reunio de C, T & I, 25/05/2010, p.3)

Claro, seria no mnimo errado dizer que a ABA o retrato fiel da


Antropologia no Brasil: ela uma associao que se coloca para geren-
ciar e produzir relaes institucionais. No entanto, notvel que ela se
expandiu enormemente nos ltimos anos; hoje, sobretudo, os alunos que
entram numa ps-graduao em Antropologia geralmente se filiam a ela,
retratando um alto ndice de sindicalizao da vida acadmica. Para no
cair numa armadilha em que ns ou os antroplogos pela ABA tro-
camos os ps pelas mos, podemos esboar uma srie de tipologias que
visam mapear as possibilidades de relaes entre a Antropologia, os antro-
plogos e o Estado. A ideia ver como a projeo das reas de interesse
da disciplina est ligada ao mesmo tempo com a problemtica conceitual
que brevemente foi levantada acima e a formao dos antroplogos, assim
como sua colocao como pesquisadores ou no. Tal processo, embora
possa ser pensado para qualquer disciplina, tem uma peculiaridade na
Antropologia: o fato de que seu arsenal conceitual depende intrinse-
camente de categorias nativas e o fato de que para se chegar a essas
preciso que o antroplogo esteja presente nas etnografias trazem, ao seu
modo, um imbricamento entre a Antropologia e a poltica dos objetos.

Um sobrevoo sobre tipologias

Isso a meu ver parte do imbrglio no qual a Antropologia est se


colocando em tempos recentes. Trata-se da ideia de que a principal rea
de expanso da disciplina deve ocorrer no sentido da formao de quadros

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AS POLTICAS PBLICAS SEGUNDO A ANTROPOLOGIA 81

tcnicos e/ou militantes. Claro que isso existe de monte em outras disci-
plinas, e talvez isso no seja necessariamente ruim; s preciso ver quais
as consequncias para o tipo de conhecimento disciplinar que se est
gerando. Na prpria Antropologia tenho visto situaes bastante inusita-
das que, por si, mereceriam um estudo etnogrfico mais aprofundado. Vou
em princpio apontar algumas dessas situaes na relao entre antroplo-
gos e Estado, a fim de montar uma tipologia inicial. Diria que de maneira
geral possvel tomar trs possibilidades mais flagrantes dessa relao:

a) Cooptao poltica direta: este o caso que mais tem levantado ques-
tes tico-metodolgicas recentemente. O exemplo mais chamativo,
por assim dizer, a utilizao de antroplogos em companhias de
infantaria dos EUA atuantes no Iraque e Afeganisto.9 Ainda que
de maneira diferente, segue uma linha que relativamente antiga
na disciplina, por exemplo, marcada por trabalhos de antroplogos
como G. Bateson e R. Benedict. No Brasil esse tipo de relao inci-
piente; at agora notei, pessoalmente, apenas o uso de antroplogos
em setores de relaes pblicas das foras armadas e em trabalhos de
publicidade e sondagem de mercado.
b) Anlise e cooptao poltica indireta: essa a modalidade mais fre-
quente de relao, com centenas de pesquisas que se dedicaram a
estudar o impacto de polticas sociais em populaes ditas mino-
ritrias. Trata-se de antroplogos que indiretamente acabam se
envolvendo a posteriori com polticas pblicas por causa de suas
pesquisas iniciais, e que eventualmente podem se tornar antroplo-
gos trabalhando em tempo parcial para agncias do Estado, como a
Funai ou secretarias de promoo de polticas sociais; o ponto indi-
reto aqui se deve ao fato de que tais antroplogos tiram licena
acadmica, uma espcie de licena potica da profisso em que eles se
permitem usar a expertise para fora, mas no a assumem como tra-
balho de pesquisa propriamente dito. Por exemplo, temos toda uma

9 Veja, por exemplo, o que um antroplogo disse ao The New York Times: frequentemente
sou acusado de militarizar a Antropologia. Porm, ns que estamos antropologizando as
foras armadas (Gates, 2010, p.8). Um levantamento mais pormenorizado do debate que
essa questo est provocando pode ser encontrado em Leirner (2009).

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82 PIERO C. LEIRNER

srie de trabalhos que mostram as transformaes sociais de popula-


es indgenas depois da construo de grandes obras, processos de
urbanizao, aes de sade pblica etc.
c) Anlise poltica direta: embora seja um setor ainda pequeno da
Antropologia, notrio que vem crescendo nos ltimos dez anos.
Trata-se de antroplogos que tomam por objeto de pesquisa agentes
do Estado, polticos, setores da burocracia estatal, e inclusive as
prprias polticas pblicas, e que trabalham exclusiva ou quase que
exclusivamente em espaos acadmicos. A extensa produo do
Ncleo de Antropologia da Poltica (Nuap) UFRJ/UnB/UFC
pode ser tomada como exemplo.10

Evidentemente os tipos dessa tipologia tm zonas cinzentas ou


reas de sobreposio interantropolgica, pois os antroplogos, embora
defendam l e c posies, vo e voltam pelo circuito de possibilidades
profissionais e ideolgicas que se abrem na vida de cada um. Entender
esses caminhos exigiria um esforo de pesquisa monumental, que aqui no
mximo pode ficar como sugesto para grupos de pesquisa de Histria ou
Sociologia do campo antropolgico. Alis, preciso dizer que muita gente
vai e volta, transita e s vezes at se enquadra em dois dos tipos. De fato,
cabe ressaltar que eles representam muito mais um palpite sobre as possibi-
lidades de relaes entre antropologia e poltica do que um campo concreto,
no sentido bourdieusiano do termo. Para reforar esse quadro inicial, ainda
podemos ter uma intuio da relao entre a Antropologia e as polticas
pblicas a partir das linhas e projetos de pesquisa que existem nos progra-
mas de ps-graduao em Antropologia, que se no indicam o ponto de
chegada da trajetria de antroplogos, pelo menos do um indcio de seu
ponto de partida.
E quais seriam essas linhas e projetos? Pelo fato de que realmente dif-
cil termos/vermos um mecanismo que indique precisamente quais pes-
quisas/projetos traam melhor um perfil da relao entre Antropologia
e polticas pblicas, decidi comear pela curiosidade de procurar por

10 Para um panorama mais amplo das referncias da antropologia da poltica ver Kuschnir
(2007).

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AS POLTICAS PBLICAS SEGUNDO A ANTROPOLOGIA 83

elementos que colocassem alguma direo sobre como a poltica, ou as


polticas, aparecem na Antropologia em projetos de pesquisa/extenso
em programas de ps-graduao em Antropologia pelo pas. Isso por-
que, de fato, se os antroplogos que esto diretamente envolvidos com
polticas pblicas podem no estar no corpo docente dos Programas de
Ps-Graduao em Antropologia Social (PPGASs), com certeza eles
saram ou sairo de l. Ento, talvez, mesmo que no se chegue a um retrato
fiel da filigrana que desenha as relaes entre a Antropologia e as polticas
pblicas, possvel pelo menos montar uma tipologia que ilumine algu-
mas prticas disciplinares em termos de seus mtodos de trabalho.
A partir das informaes dos relatrios Coleta-Capes, disponibilizados
no stio da Capes (www.capes.gov.br), procurei ento nas linhas e nos pro-
jetos vinculados a elas palavras-chave que se no indicam diretamente a
investigao ou realizao de algo a ver com polticas pblicas, evocam em
alguma medida suas reas circundantes aquelas que tradicionalmente
compem temas centrais da Cincia Poltica, como poder, cidada-
nia, poltica; ou nem to centrais, como cooperao internacional,
direito, violncia, ou ainda como territorializao, nao, direito
..., e finalmente aquelas que enunciam diretamente a ligao com polti-
cas, como formao de gestores, capacitao de agentes e at formao
de polticas em.... Isto , o quadro a seguir, no limite, tenta tratar de um
esquema em que a Antropologia se coloca na fronteira de reas de anlise e/
ou execuo de polticas. Veja na pgina seguinte o quadro resumido.
Ainda que este seja um quadro provisrio e que merea ser mais
trabalhado e especificado, ele permite enxergar algumas tendncias inte-
ressantes para pensar a relao entre a Antropologia e as polticas pblicas
a partir de linhas e projetos de pesquisa. Primeiramente, notrio que os
PPGASs praticamente no tm linhas isto , grandes temas de concen-
trao dedicadas a temas que diretamente digam respeito s polticas
pblicas, seja como rea de assessoramento, seja como rea de investigao
de temas correlatos Estado, eleies, polticas vrias etc. A exceo a
UnB, talvez justamente por estar localizada em Braslia e prxima demais
dos centros formuladores de polticas, e a PUC de Gois, cujo curso de
fato voltado para uma poltica pblica.
No entanto, quando olhamos para os projetos de pesquisa, essa tendn-
cia de alguma maneira se reverte, provavelmente por conta do fato de que

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84 PIERO C. LEIRNER

Quadro 1 Programas de ps-graduao em Antropologia: linhas e projetos.

Linhas re- Projetos re-


lacionadas lacionados
Palavras-chave relacionadas aos
Programa UF (total de (total de
temas circundantes poltica
linhas do projetos do
programa) programa)
UFBA BA 0 (5) 2 (32) Patrimnio; identificao.
Construo/gesto do Estado; cida-
dania; aes afirmativas; polticas de
UnB DF 4 (14) 7 (55)
sade (2); projetos de desenvolvimento;
cooperao financeira.
Agentes de sade; patrimnio; segu-
UFMG MG 0 (8) 4 (105) rana pblica; ambientalismo/justia
ambiental (2).
UFPA PA
Patrimnio (2); corrupo; cooperao
internacional; participao poltica;
UFPE PE 1 (5) 7 (52)
formao de profissionais do ensino;
programas de sade.
Poltica e assistncia; relaes de poder
pblico/privado (2); identificao terri-
torial; ambiente; cidadania; burocracia
e cidadania; gesto do espao pblico;
UFF RJ 2 (14) 13 (50)
administrao de conflitos (2); terri-
torializao e polticas de identidade;
servio de povoamento; polticas para
diversidade.
FUFSE SE
FUFPI PI
Polticas de gnero; Estado e povos
indgenas; revitalizao cultural; pol-
Ufam AM 0 (3) 6 (31) ticas indgenas; monitoramento para
polticas governamentais; gestores de
projetos indgenas.
UFG GO
Poltica pblica, etnicidade e cultura
popular; direito terra e quilombolas;
UFPR PR 0 (10) 4 (20)
direitos do consumidor; periferia e
participao poltica.
Cooperao internacional; sujeitos do
UFRJ direito; polticas pblicas e diferena (2);
RJ 1 (16) 7 (40)
(MN) organizaes de governo; polticas lin-
gusticas; gesto de territrios indgenas.
Continua

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AS POLTICAS PBLICAS SEGUNDO A ANTROPOLOGIA 85

Quadro 1 Continuao.

Linhas re- Projetos re-


lacionadas lacionados
Palavras-chave relacionadas aos
Programa UF (total de (total de
temas circundantes poltica
linhas do projetos do
programa) programa)
Identificao e delimitao de territ-
UFRN RN 0 (2) 1 (21)
rios quilombolas.
Religio e poltica (2); direito (2);
polticas de sade e cooperao
UFRGS RS 0 (10) 7 (39)
internacional; educao diferenciada;
democracia participativa.
Acesso terra e cidadania negra/
quilombolas (3); inventrio de refern-
cias culturais (3); apropriao
UFSC SC 1 (11) 16 (70) de espaos por populao de baixa
renda; poder e projetos de desenvol-
vimento (2); justia (2); violncia (4);
sade.
Violncia, guerra, Estado e poltica (3);
UFSCar SP 1 (6) 7 (20) sade indgena (2); educao
indgena (2).
Poder; espao pblico; territorializa-
Unicamp SP 1 (9) 5 (30) o (2); desigualdade social; dinmicas
tnicas e constituio de direitos.
Conflito e poltica; justia e direitos
USP SP 1 (9) 4 (28)
humanos; plano diretor; diferena.
PUC-GO Museus e identidade nacional; conse-
(Gesto do GO 3 (5) 4 (16) lhos de direito e tutelares; gesto do
patrimnio) turismo sustentvel; etnias e nao.

se as polticas no so institucionalizadas como rea acadmica refletida


nas linhas, so por sua vez contempladas por projetos pessoais de docen-
tes que, como foi sugerido acima, transitam por aquelas zonas cinzentas
mencionadas nas formas de cooptao/anlise. Assim, a grande maioria
dos programas tem vrios projetos distribudos em linhas que no neces-
sariamente contemplam essa rea afim de poltica que tratam de temas
que de alguma maneira tm ligao com a poltica. E, embora os projetos
sejam bastante diversificados, notrio, numa primeira passada de olhos,
que esses temas podem se enquadrar numa tipologia (que aqui ainda um

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86 PIERO C. LEIRNER

tanto preliminar, podendo ser tratada mais como uma sugesto de leitura
do quadro). Seria ela baseada em trs pontos principais, no meu entender:

1. Atingidos por polticas: de longe este o tema mais abundante;


trata de populaes/coletivos que esto em algum processo de rema-
nufatura de sua identidade em funo de uma interveno do Estado.
Este o caso, para situar alguns exemplos, de temas como quilom-
bos, mas tambm de sujeitos do direito, segurana pblica,
educao indgena, etnicidade, direitos do consumidor, entre
outros. Fundamentalmente sua inteno se pautar pelo ponto de
vista dos afetados por polticas, mas, de alguma forma, acabam
indiretamente analisando e/ou avaliando as prprias polticas.
2. Gesto de polticas: tambm visa populaes especficas, mas a
ideia aqui formar um quadro de anlise especfico da gesto esta-
tal sobre as populaes; isto , a anlise da poltica entraria de forma
indireta na pesquisa, pautando-se como uma espcie de agente de
mediao entre o Estado e as populaes. Ento seu alvo epistemo-
lgico no o Estado como objeto, mas seu envolvimento acaba
se colando a esse. Portanto, tal modalidade, inclusive, pode acabar
formando quadros para o prprio encaminhamento de polticas atra-
vs de rgos estatais e ONGs. Por exemplo, esto nessa categoria
projetos de gesto de terras indgenas, museus, patrimnio,
gesto do espao pblico, aes afirmativas, entre outros.
3. Antropologia da poltica e do Estado: certamente a menor das
trs categorias em termos do volume de pesquisas; trata de analisar
o universo do Estado e da poltica de forma um pouco mais gen-
rica, e indiretamente acaba envolvendo uma discusso sobre polticas
pblicas. Nesse tipo podemos enquadrar temas como corrupo,
Estado e violncia, poder, cooperao internacional, entre
outros.

Tomando esses trs tipos, imagino que eles se entrecruzem com as


possibilidades de anlise da poltica e cooptao pela poltica de formas
diretas ou indiretas, e a partir de caractersticas nas quais os sinais (+) e
(-) representam tendncias relativas ao modo como temas e modalidades de
envolvimento podem aparecer:

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AS POLTICAS PBLICAS SEGUNDO A ANTROPOLOGIA 87

Quadro 2 Caractersticas e dimenses de anlise.

Anlise Anlise Envolvimento Envolvimento


Ponto/caracterstica
indireta direta direto indireto
1 = atingidos por polticas + - - +
2 = gesto de polticas + - + -
3 = antropologia da poltica - + - +
4 = Antropologia para
- + + -
poltica11

O que vemos a partir desse quadro pode-se resumir nas seguintes


questes:
As pesquisas do tipo 1 enfocam precisamente o ponto de vista de
populaes/coletivos e de alguma maneira podem gerar subsdios
indiretos para as polticas pblicas, desde que apropriadas a pos-
teriori por agncias estatais ou particulares que estejam envolvidas
em formulaes polticas que afetem essas populaes. De maneira
geral, nessa categoria est situada uma boa parte dos antroplogos
que anteriormente classificamos com a linha b da relao antro-
plogos/Estado, aquela que chamei de anlise e cooptao poltica
indireta.
As pesquisas do tipo 2 partem, imagino, do ponto de vista do
Estado/organizaes na promoo de polticas dirigidas a populaes
especficas. Nessa categoria teramos talvez o quadro epistemologi-
camente mais complicado, pois no limite seria uma representao
de Estado sobre os outros sofisticada teoricamente pelo repert-
rio tecnolingustico da Antropologia. Aqui se situariam tambm os
antroplogos da relao que denominei cooptao poltica direta.
As pesquisas do tipo 3 pretendem fundamentalmente elabo-
rar uma anlise do Estado e da poltica a partir de um ponto de
vista no estatal, se que isso possvel. A ideia tornar ob-
jetos de anlise o Estado e as organizaes promotoras de poltica

11 Este campo representa uma possibilidade lgica de se realizar o que estou chamando de uma
anlise direta da poltica e de ter um envolvimento direto com ela. No encontrei, contudo,
correlatos que indiquem que concretamente existam pesquisas/antroplogos que operem
nesse registro.

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88 PIERO C. LEIRNER

e, fundamentalmente, tentar produzir como contraefeito uma des-


construo daquilo que podemos chamar de teorias ocidentais do
Estado, fundadas em anlises jurdico-normativas. Nessa categoria
se situam boa parte dos antroplogos que acima denominei como
tendo uma relao fundada na Anlise poltica direta.
Finalmente, teramos uma quarta possibilidade, que provisoria-
mente estou chamando de antropologia para poltica, mas para a
qual, empiricamente, no percebi correlatos: trata-se de antroplo-
gos que analisam o Estado e que tm um envolvimento direto com
este. Neste ponto, me pergunto se isso seria possvel, na medida em
que alguma distncia uma prerrogativa que considero bsica no
processo etnogrfico.

preciso salientar que alguma distncia tambm algo desejvel para


quando os antroplogos trabalham com as chamadas minorias. No
toa que aqui se situa uma fina linha vermelha entre a pesquisa acadmica
e a militncia que, talvez, diferentemente da militncia estatal, seja entre
os pares um pouco mais legitimada. Evidentemente todas essas tipologias
so absolutamente provisrias: como disse em relao multiplicidade
de trajetrias possveis, antroplogos, com ou sem querer, muitas vezes
vo e vm entre os polos que exercem atrao nas pesquisas a poltica, o
objeto que pesquisado, e o sujeito que pesquisa.
Um fato que considero importante que ao menos essas trajetrias e
relaes entre a Antropologia e a poltica passaram, de alguns anos para
c, a ser objeto de reflexo e crtica por parte da antropologia (ver, por
exemplo, Vincent, 1990). Desde as geraes que embutiam o Estado por-
ttil no parentesco ou nos rituais, ou que posteriormente incorporaram o
padro aldeia para analisar os grupos minoritrios, muita gua rolou, e,
de um jeito ou de outro, no se vai mais a campo omitindo o fato de que em
grande parte a Antropologia, assim como a cincia social em geral, carrega o
Estado e seu projeto cosmolgico de compreenso dos fenmenos. E talvez
no seja s o fato de o Estado ser um grande financiador que faz as pesqui-
sas sub-repetirem seu espectro, mas sobretudo porque em grande medida
ele representa o raio de ao dos limites de uma linguagem. Curiosamente,
a Antropologia tem justamente a pretenso de ultrapassar isso, tendo como
baliza conceitual uma srie de categorias formuladas por sociedades no
estatais, ou contraestatais, como queria P. Clastres (1978).

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AS POLTICAS PBLICAS SEGUNDO A ANTROPOLOGIA 89

Termino este texto apenas lembrando a ideia de um antroplogo que nos


anos 1970 anteviu o que algum tempo depois seria a crise de identidade
da disciplina. Trata-se da ideia de que toda relao de antroplogos com
nativos produz cultura para os dois lados, e de certa forma o resultado
disso meio inesperado (Wagner, 2010 [1975]). No sei se possvel prever
o que uma etnografia pode trazer para uma poltica pblica, nem quanto
esta pode afetar um trabalho etnogrfico. De meu ponto de vista, o que
melhor se pode fazer neste momento permitir que de alguma maneira os
pesquisados, as polticas e os prprios antroplogos possam ser objeto de
curiosidade da disciplina.

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A CONTRIBUIO DA ADMINISTRAO
PBLICA PARA A CONSTITUIO DO CAMPO
DE ESTUDOS DE POLTICAS PBLICAS1

Marta Ferreira Santos Farah

O campo de estudos e de formao em polticas pblicas tem se expan-


dido no Brasil no perodo recente, contando com a contribuio de diversas
disciplinas. Essa expanso no tem sido acompanhada, no entanto, por
anlises sobre o processo de incorporao das polticas pblicas por essas
diferentes disciplinas e pela identificao das temticas e abordagens
privilegiadas. Embora haja alguns estudos sobre a produo na rea (Me-
lo, 1999; Saravia, 2006; Arretche, 2003; Souza, 2007), trata-se de anlises
feitas predominantemente no mbito da Cincia Poltica, havendo uma
lacuna a ser preenchida no que se refere ao estudo de polticas pblicas por
outros campos disciplinares. Na Administrao Pblica, mais especifica-
mente, embora as polticas pblicas integrem a agenda de formao e de
pesquisa desde o final dos anos 1960, inexistem trabalhos sobre a incor-
porao do tema por essa disciplina e sobre a sua contribuio para esse
campo de estudos.
Procura-se neste artigo contribuir para a superao dessa lacuna, dis-
cutindo a presena das polticas pblicas como objeto de ensino e pesquisa
na disciplina Administrao Pblica, no Brasil e nos Estados Unidos da
Amrica do Norte (EUA). A anlise da experincia dos EUA se deve no
apenas a seu papel fundador, mas tambm influncia que esta exerceu

1 Este artigo tem por base apresentao feita no Frum A multidisciplinaridade na anlise
de polticas pblicas, do 7o Encontro da Associao Brasileira de Cincia Poltica (ABCP),
realizado no Recife, de 4 a 7 de agosto de 2010. Uma verso deste trabalho foi publicada pela
Revista de Administrao Pblica RAP, em maio-junho de 2011, com base em apresentao
feita no Encontro Nacional de Administrao Pblica e Governo (ENAPG 2010), realizado
entre 28 e 30 de novembro de 2010, em Vitria, Esprito Santo.

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92 MARTA FERREIRA SANTOS FARAH

sobre a constituio do campo de estudos de polticas pblicas no Brasil,


inicialmente de forma direta por meio do apoio implantao da formao
em Administrao Pblica no pas, na forma de convnios entre universi-
dades e faculdades norte-americanas e brasileiras e da concesso de apoio
financeiro por entidades como a Fundao Ford.

Administrao Pblica como disciplina

Um dos aspectos que distingue a Administrao Pblica de outras


disciplinas como a Sociologia e a Cincia Poltica, tal como estas se cons-
tituem atualmente, seu carter aplicado. Como rea de formao e como
campo de estudos, a disciplina surgiu tendo como objetivo a preparao
de servidores pblicos para a administrao pblica moderna, h mais de
um sculo, nos Estados Unidos. Constituem marcos fundadores da disci-
plina a publicao do artigo The study of administration [O estudo da
administrao] por Woodrow Wilson, em 1887, na revista Political Science
Quarterly [Revista trimestral de Cincia Poltica] (Wilson, 1887), e do livro
Politics and Administration [Poltica e administrao], por Frank Goodnow,
em 1900 (Goodnow, 1900 apud Henry, 1975). Essas obras estabeleciam
uma diferenciao entre Administrao Pblica e Poltica, diferenciao
esta associada ao propsito de superao das prticas de apadrinhamento e
patrimonialismo que marcavam a Administrao Pblica at ento naquele
pas (Oslak, 1982).
A disciplina se constituiu, assim, a partir de uma das tradies de ad-
ministrao pblica que, a partir do final do sculo XIX e incio do scu-
lo XX, consolidou-se nos EUA: a tradio cientfica. Tradies distintas
caracterizaram a Administrao Pblica em outros pases: a tradio do
direito administrativo (law oriented) da Europa continental; a tradio
pragmtica prevalecente na Inglaterra e a tradio dos pases comunistas
(Hood, 1995).
A administrao cientfica concebia a Administrao Pblica ou Gover-
namental como o espao da execuo, pelo Executivo, de polticas definidas
na esfera da poltica (Henry, 1975). A disciplina voltava-se formao da
burocracia governamental, responsvel pela execuo ou pela implemen-
tao das polticas pblicas. A burocracia deveria atuar de forma apoltica

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e imparcial, com base em uma slida formao profissional. Deveria, nessa


perspectiva, ser insulada, dominar princpios cientficos da administra-
o e obedecer regras gerais de procedimentos (Hood, 1995; Henry, 1975).
A Administrao Pblica era vista, assim, como uma cincia livre de valo-
res, cuja misso era contribuir para que a administrao governamental
funcionasse de forma eficiente e econmica. O foco da disciplina era
a preparao dos servidores para atividades-meio, centrais atuao do
Executivo e implementao de polticas pblicas: oramento, gesto de
pessoal e organizao (Henry, 1975).
interessante observar que a nova disciplina filiava-se Cincia
Poltica, sendo um de seus subcampos. Em estudo sobre os paradigmas da
Administrao Pblica, Henry afirma nesse sentido:

A Cincia Poltica, segundo um relatrio de 1914 do Committee on


Instruction on Government da American Political Science Association, estava
preocupada com o treinamento para a cidadania, com formaes profissionais
como o direito, com o treinamento de experts e com a preparao de especialistas
para postos governamentais. A Administrao Pblica era, assim, um subcampo
claro e importante da Cincia Poltica e os departamentos de Cincia Poltica, nas
universidades, eram percebidos como o local lgico para o treinamento de admi-
nistradores pblicos. (Henry, 1975, p.379, traduo nossa, grifos do original)

O desenvolvimento da Administrao Pblica, nos EUA, foi marcado


por essa proximidade de origem em relao Cincia Poltica e pela ten-
so entre a nova cincia a Administrao e a cincia-me da qual se
originara. Embora tenha, ao longo de seu desenvolvimento, incorporado
a contribuio de diversas outras disciplinas, como a Psicologia Social2
e a Economia,3 para citar alguns exemplos importantes, essa tenso central
ser constitutiva de sua identidade.
Dado o paradigma central que marcou a Administrao Pblica nos
primeiros anos de seu desenvolvimento baseado na separao entre
Administrao e Poltica , a poltica pblica no foi objeto de anlise por

2 Em 1947, Simon prope como um dos eixos constitutivos da Administrao Pblica a


Psicologia Social, ao lado de outro, orientado para a prescrio para a poltica pblica e o
estudo do processo decisrio (Simon, 1947).
3 Sobre a influncia da Economia, sobretudo em perodo recente, ver Frederickson (1999).

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parte da disciplina, at os anos 50 do sculo XX: o estudo da produo de


polticas pblicas [ public policy making] e assuntos correlatos eram deixa-
dos para os cientistas polticos (Henry, 1975; p.379, traduo nossa).
Da dissociao entre Administrao e Poltica decorreu a busca de
princpios gerais vlidos para a administrao de qualquer organizao,
fosse ela pblica ou privada. Esse esvaziamento da dimenso pblica da
Administrao at ento claramente configurada como o lcus governa-
mental constituiu um aprofundamento da separao entre administrao
e poltica e levou a uma crise de identidade da disciplina em meados do
sculo passado (Henry, 1995).
Nas dcadas seguintes, a dicotomia entre Administrao e Poltica
acabou dando origem a dois caminhos distintos de desenvolvimento da
disciplina. No primeiro, houve um fortalecimento do polo da poltica e
uma reaproximao entre Administrao Pblica e Cincia Poltica. Mas
tal aproximao significou uma perda de identidade da disciplina que,
entre 1950 e 1970, praticamente desapareceu como subcampo da Cincia
Poltica, passando a ser vista como uma rea de interesse ou at mesmo
como sinnimo desta (Henry, 1975; Frederickson, 1999).
O segundo caminho consistiu na consolidao da vertente da cincia
administrativa incluindo teoria organizacional e gesto o que foi via-
bilizado pela vinculao de parte dos professores e pesquisadores da rea a
escolas de negcio ou administrao de empresas (business schools). Se por
um lado essa opo contribuiu para o desenvolvimento da teoria organi-
zacional, por outro, significou a perda da referncia dimenso pblica da
Administrao Pblica, entendida at ento sobretudo como um lugar o
interno administrao estatal ocupado pela burocracia governamental.
Essa perda de referncia atingia, ainda, outro aspecto fundamental iden-
tidade da disciplina o referente a valores, ao ethos pblico e ao interesse
pblico (Henry, 1975).

As polticas pblicas no ensino e na pesquisa


em Administrao Pblica

Em 1950, John Gaus publicou na Public Administration Review [Revista


de Administrao Pblica], ento o principal peridico da rea, um artigo

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sobre tendncias na teoria da Administrao Pblica (Gaus, 1950) e incluiu,


dentre as obras de referncia no desenvolvimento terico da disciplina, um
artigo de 1947, de Simon, sobre a cincia da Administrao Pblica, um de
1947 de McCamy sobre processo decisrio, e um livro de Appleby, intitu-
lado Policy and Administration [Poltica e administrao], de 1949 (Gaus,
1950; Simon, 1947; McCamy, 1947; Appleby, 1949). Nessas obras, os
autores buscavam, ainda que a partir de diferentes abordagens, promover
a superao da dicotomia entre Administrao e Poltica. Segundo Henry:

Em meados do sculo [XX], os dois pilares que definiam a Administrao


Pblica a dicotomia Poltica/Administrao e os princpios da Administra-
o tinham sido derrubados e abandonados por intelectos criativos ligados
rea. (Henry, 1975, p.381, traduo nossa)

No obstante ter se desenvolvido inicialmente sob a gide da contra-


posio entre administrao e poltica, o estudo de polticas pblicas foi,
a partir de meados do sculo passado, incorporado pela Administrao
Pblica, num primeiro momento pela vertente prxima Cincia Poltica.
Em livro de 1960, McCamy destaca a incorporao das polticas pblicas
como objeto de anlise como um momento de inflexo da disciplina e afirma
que tal incorporao deriva do reconhecimento de que administradores
pblicos no apenas executam polticas, mas participam de sua formulao:

Todas as disciplinas tm seus pontos de inflexo [...]. O estudo de Administrao


Pblica acabou de passar por uma inflexo. Em seu estgio inicial, a administra-
o pblica tinha como foco questes como eficincia, organizao e gesto.
O segundo estgio, no qual acabamos de entrar, est preocupado sobretudo com
o policy-making em Administrao. [...] Todos os que trabalham na Adminis-
trao [Pblica], ou aqueles que estudam aqueles que nela trabalham, sabem
que administradores fazem poltica pblica. (McCamy, 1960, p.1-2, traduo
nossa, grifos do original)

Ao longo dos anos 1960 e sobretudo dos anos 1970, ocorreu uma
expanso dos cursos de ps-graduao, marcada pela constituio de pro-
gramas independentes de Administrao Pblica (Henry, 1995; 1975) e
pelo declnio da participao dos cursos ligados a departamentos de Cincia

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Poltica ou a escolas de negcios.4 Esse foi um perodo em que parte da


comunidade de pesquisadores buscou reforar a identidade da rea e, ao
mesmo tempo, estreitar vnculos com novos campos de estudo e formao
que ento se constituam, especialmente o de Public Affairs [Temas pbli-
cos], os ligados questo urbana Urban Affairs, Urban Studies e Urban
Planning [Relaes urbanas, Estudos urbanos e Planejamento urbano] e
o de polticas pblicas. A criao da National Association of Schools of
Public Affairs and Administration (Naspaa) em 1970, por iniciativa
de entidade que reunia programas de ps-graduao em Administrao
Pblica, teve esse propsito (Henry, 1995).
Segundo Henry (1995), permaneceram na nova associao os programas
de Administrao Pblica, os de Public Affairs e os de Poltica Pblica:

[] dentro de dois ou trs anos ficou evidente que o ncleo constitutivo da


Naspaa seriam os programas de doutorado em Administrao Pblica e em
Public Affairs, tanto aqueles mais ou menos tradicionais como aqueles que esta-
vam em processo de se autorredefinirem como programas de polticas pblicas.
(ibidem, p.7, traduo nossa, grifo do original)

O processo de constituio de escolas de polticas pblicas ocorreu no


fim dos anos 1960 e incio da dcada de 1970, em parte como contraposio
s escolas tradicionais de Administrao Pblica. O movimento de anlise
das polticas pblicas (Engelbert, 1977; Altshuler, 1990; Lynn Jr., 1999)
procurava instituir uma formao que se diferenciasse da que prevalecia
nas escolas de Administrao Pblica, orientando-se para o treinamento
de analistas de polticas pblicas. Segundo Altshuler, esse movimento
resultou da unio de um grupo de universidades de elite com funcion-
rios da Fundao Ford e da Fundao Sloan para propor e implementar
uma reorientao da educao profissional para o servio pblico em torno
do tema da anlise das polticas pblicas (Altshuler, 1990 apud Ospina
Bozzi, 1998, p.5). Segundo Engelbert, as primeiras doaes da Fundao
Ford a universidades ocorreram em 1973, com o objetivo de melhorar a
preparao para o servio pblico, por meio de um melhor arranjo em

4 Em 1974-1975 existiam 138 programas de ps-graduao em Administrao Pblica nos


EUA, com registro de 121 doutorados (Henry, 1995, p.4).

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termos de educao em cincias sociais para a anlise e a gesto de proble-


mas complexos (Engelbert, 1977, p.230, traduo nossa, grifo do original).
Segundo Altshuler, se a abordagem tradicional se apoiava na cincia
poltica, o novo enfoque propunha uma nfase na microeconomia; se a
Administrao Pblica enfatizava as instituies, a anlise das polticas
pblicas enfatizava os problemas substantivos e as estratgias de soluo des-
ses problemas (Altshuler, 1990 apud Ospina Bozzi, 1998).
Ainda segundo Altshuler, os principais argumentos utilizados para
justificar as mudanas propostas foram: a) mais fcil ensinar habilida-
des analticas que habilidades de interao humana. Assim, os programas
universitrios tenderiam a ser mais bem-sucedidos formando analistas que
gerentes ou lderes; b) se a microeconomia proporciona uma base slida
para a anlise rigorosa e prescritiva da tomada de decises, pode tambm
prover uma base equivalente para o desenvolvimento de um projeto educa-
tivo orientado para a ao; c) se bem feita e acessvel, a anlise de polticas
pblicas pode afetar profundamente os resultados das polticas (Altshuler,
1990 apud Ospina Bozzi, 1998, p.5).
A reorientao substantiva mais relevante diz respeito, portanto, ao
deslocamento do foco da formao para a anlise de problemas substanti-
vos, visando preparao de servidores capazes de analisar problemas
socialmente relevantes, de analisar as respostas governamentais a esses pro-
blemas, as polticas pblicas, e de contribuir para o desenvolvimento e os
resultados das prprias polticas pblicas.5
Se a constituio de escolas e cursos de anlise de polticas pblicas
ocorreu, num primeiro momento, como um movimento de diferenciao
da Administrao Pblica, poder-se-ia supor que, a partir da, haveria
uma ciso que afastaria a Administrao Pblica do estudo de polticas
pblicas. Mas, como mostram vrios analistas, o que ocorreu foi, ao con-
trrio, uma interpenetrao e um processo de influncias recprocas que
levaram a uma ampliao do campo de formao na rea pblica (Ospina
Bozzi, 1998; Altshuler, 1990; Engelbert, 1977).
A influncia da formao tradicional em Administrao Pblica sobre
os cursos de anlise de polticas pblicas ocorre por meio da incorporao da

5 A constituio do campo teve antecedentes na poca do New Deal, quando pesquisadores


e estudiosos do campo das cincias sociais se envolveram em estudos voltados busca de
soluo para problemas pblicos (Engelbert, 1977).

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administrao como objeto de estudo por parte desses cursos. No entanto,


procurando enfatizar a distncia em relao abordagem tradicional da
Administrao Pblica, os novos cursos adotaram o termo gesto pblica
para indicar seu carter dinmico e orientado para a ao (Altshuler, 1990
apud Ospina Bozzi, 1998, p.5-6; traduo e grifo nossos).
As novas escolas e programas de anlise de polticas pblicas exerce-
ram, por outro lado, um grande impacto sobre os cursos tradicionais de
Administrao Pblica, desde o incio de seu desenvolvimento, no fim
dos anos 1960. Segundo Engelbert, em nenhuma rea o impacto do mo-
vimento da anlise de polticas pblicas foi to forte como nos programas
de Administrao Pblica, os quais passaram a incluir cursos de polticas
pblicas no ncleo bsico da formao dessa disciplina (Engelbert, 1977):

[] dos programas universitrios existentes antes de 1960, nenhum sentiu


mais o impacto do movimento de anlise de polticas pblicas que essa cate-
goria de unidade educacional [cursos e programas de Administrao Pblica].
Durante sua evoluo como um campo de estudos, a Administrao Pblica
esteve fortemente identificada com os aspectos institucionais e operacionais
do governo. Mas, at recentemente, os programas educacionais davam maior
nfase melhoria da efetividade administrativa que anlise de problemas
pblicos especficos. Com a revoluo social dos anos 1960, no entanto, a nfase
do treinamento nos programas tradicionais se alterou rapidamente a ponto de a
maioria dos principais programas de Administrao Pblica oferecer agora cursos
de anlise de polticas pblicas e de aproximadamente a metade dos programas
oferecer polticas pblicas como um componente central da formao. (Engelbert,
1977, p.230, traduo nossa, grifo do original)

A incluso da anlise de polticas pblicas como parte integrante da for-


mao em Administrao Pblica evidenciada em documento de orien-
tao a escolas e programas ligados Naspaa, elaborado no incio da dcada
de 1970. Esse documento listava as seguintes reas como constitutivas do
ncleo bsico da formao em Administrao Pblica: contexto econmico,
poltico e social; ferramentas analticas; comportamento organizacional,
comportamento individual e comportamento de grupo; anlise de polticas
pblicas e processos gerenciais (administrativos, de gesto) (Henry, 1995).
A nfase anlise de polticas pblicas pelos cursos de Administrao
Pblica se deu concomitantemente sua incluso na agenda de pesquisa

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da disciplina, como apontado por McCamy, j no incio da dcada de 1960


(McCamy, 1960). Pode-se afirmar, portanto, que a anlise de polticas
pblicas passou a ser um elemento integrante da evoluo da disciplina a par-
tir da dcada de 1970.
O desenvolvimento posterior inflexo desencadeada pela constitui-
o do campo de formao e de estudos em anlise de polticas pblicas
tem sido visto por alguns autores a partir da perspectiva desse novo campo,
caso em que incluem a Administrao Pblica como uma das disciplinas
que passou a integrar a anlise de polticas pblicas em seus programas de
formao em nvel de ps-graduao e, consequentemente, em sua agenda
de pesquisas (Engelbert, 1977).6
Outros autores analisam essa inflexo da perspectiva da evoluo da
disciplina Administrao Pblica e veem as prprias escolas e cursos de
anlise de polticas pblicas como parte integrante dessa disciplina (Lynn
Jr., 1996 apud Ospina Bozzi, 1998; Rabell, 2000).7 Ao faz-lo, no entanto,
no o fazem como defensores de uma hegemonia no campo, mas antes
reconhecem o convvio e a articulao de diferentes abordagens e perspec-
tivas na formao e no estudo de temas ligados Administrao Pblica
e ao governamental (Ospina Bozzi, 1998).
Com relao s formas de anlise de polticas pblicas e aos temas privi-
legiados pela disciplina, observaes de Engelbert sobre a organizao dos
programas de anlise de polticas pblicas sugerem um compartilhamento
de abordagens e nfases pela Administrao Pblica tradicional e pelos
novos programas de anlise de polticas pblicas. Em estudo de 1977, sobre
educao universitria voltada anlise de polticas pblicas, em nvel de
ps-graduao, esse autor afirma que, apesar de sua diversificada insero
institucional, os cursos de anlise de polticas pblicas tinham muito em
comum, tanto do ponto de vista do contedo como da abordagem peda-
ggica (Engelbert, 1977). Segundo esse autor, havia um ncleo comum,

6 As outras disciplinas e escolas mencionadas por Engelbert so as escolas profissionais de


negcios (business schools) e de direito; a disciplina Cincia Poltica e as novas unidades
educacionais policy oriented (Engelbert, 1977, p.229-230).
7 interessante registrar, nesse sentido, que o JSTOR, arquivo digital de documentos em
diversas reas do conhecimento, criado em 1995, em sua classificao de disciplinas, inclui
uma disciplina intitulada Polticas Pblicas e Gesto (Public Policy and Management).
Disponvel em: <http://www.jstor.org/>.

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integrado pelas seguintes reas: a) metodologia quantitativa, incluindo


programao e modelagem matemtica e estatstica; b) anlise do am-
biente poltico e institucional do processo de formulao e implementao
das polticas pblicas; c) teoria e anlise econmicas com nfase na relao
pblico-privado no processo de alocao de recursos; d) processos e estra-
tgias de tomada de deciso comportamentais e no comportamentais e
processos e estratgias de implementao; e e) gesto de programas, con-
trole e avaliao. Alm dessas cinco reas, Engelbert destaca, como temas
relevantes, tica e valores (ibidem, p.230).
Do ponto de vista da abordagem didtico-pedaggica, esse autor destaca
os seguintes elementos comuns formao em anlise de polticas pblicas
nos diversos programas: a) foco da formao e da pesquisa em problemas
pblicos relevantes, com uma orientao para a resoluo de problemas;
b) uma abordagem interdisciplinar e compreensiva na anlise de proble-
mas, o que significava que os programas eram integrados por professores e
pesquisadores vindos de diversas reas de formao; c) uma nfase a mto-
dos quantitativos de avaliao; e d) uma nfase experincia de campo por
parte dos alunos.
Cabe destacar aqui um dos aspectos da abordagem didtico-peda-
ggica dos programas de anlise de polticas pblicas, o relativo ao foco
em problemas pblicos relevantes. Como visto, a orientao para a anlise
e resoluo de problemas pblicos esteve na base da constituio desse
novo campo de formao e de estudos. Tal orientao se traduziu na es-
pecializao dos programas de formao em setores de polticas pblicas:

Alguma parte do currculo habitualmente dirigida resoluo de proble-


mas, a exerccios prticos envolvendo temas contemporneos. Dependendo
dos interesses e das qualificaes dos professores, a maior parte dos programas
de polticas pblicas se especializa em funes governamentais especficas, tais
como sade, transporte, meio ambiente ou questes urbanas. (ibidem, p.231)

Embora os elementos comuns destacados por Engelbert digam res-


peito composio e orientao dos currculos dos cursos de anlise de
polticas pblicas, certamente eles se refletem na produo de pesquisas
na rea, inclusive na disciplina Administrao Pblica, que passara a ter
a anlise de polticas pblicas como um dos seus componentes centrais.

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A orientao para problemas pblicos relevantes define, assim, os


contornos dos cursos de polticas pblicas redefinindo a formao em
Administrao Pblica mas tambm as pesquisas na rea e a produo
acadmica nesse campo. O compromisso com problemas substantivos, um
elemento fundador da perspectiva das polticas pblicas, responsvel, como
vimos, por uma inflexo na Administrao Pblica, torna fundamental o
desenvolvimento de pesquisas com foco setorial, que permitem o aprofun-
damento da discusso dos problemas substantivos de cada setor sade,
educao, transporte assim como a anlise das polticas pblicas especfi-
cas de cada setor.
A reconstituio da incorporao das polticas pblicas pela disciplina
Administrao Pblica, tanto nos currculos dos programas da rea como
em sua agenda de pesquisa, permite que se identifiquem os principais fato-
res que conduziram a essa inflexo.
Um primeiro fator decorre da natureza aplicada da disciplina, o que faz
com que ela se estruture de forma a procurar contribuir para a resoluo de
problemas governamentais relevantes. Se, no perodo de sua constituio e
por vrias dcadas, tais problemas se concentravam no desafio de consoli-
dao de uma administrao profissional, da eficincia organizacional e da
gesto eficiente de recursos, nos anos 1960, a agenda governamental inclua
uma diversidade de problemas substantivos em reas como sade, educa-
o, habitao, saneamento, transporte e outros temas urbanos, os quais
requeriam a estruturao de polticas pblicas eficazes e efetivas.
Um segundo fator que conduziu incorporao de polticas pblicas
como objeto de estudo pela Administrao Pblica decorre de mudanas
no papel atribudo burocracia governamental nos EUA desde o final
dos anos 1960, com o aumento da margem de autonomia para deciso e
de liberdade de ao por parte dos atores envolvidos na implementao de
polticas pblicas. O reconhecimento dessa presena ativa da burocracia
contribui para que, no mbito da Administrao Pblica, seja questionada
a dicotomia entre administrao e poltica. O administrador pblico agora
concebido como policy maker e no mais como mero executor.8

8 O reconhecimento do papel relevante exercido pela burocracia governamental pode ser visto
como parte do mesmo quadro de transformaes que levar Skocpol e Theodolou e seus cole-
gas a consagrarem no livro Bringing the State Back In, em 1985, o reconhecimento do Estado
como ator (Skocpol, 1985).

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Lynn Jr. destaca esse fator em sua anlise da constituio do movi-


mento de polticas pblicas que, como visto, levou a uma transformao
na Administrao Pblica e incorporao da anlise das polticas pblicas
como um dos elementos centrais da disciplina:

O movimento de polticas pblicas foi possvel pelo aumento da impor-


tncia e do papel da discricionariedade administrativa no mbito do Poder
Executivo nos Estados Unidos. Os policymakers que os analistas de polticas
pblicas passaram a aconselhar e a subsidiar com informaes comeam a ser
vistos como atores legtimos que exerciam influncia de fato e de direito sobre a
agenda poltica de deciso, detentores de poder para formular, avaliar e propor
aes e escolher entre alternativas de aes a serem implementadas por outros
atores, dentro ou fora do governo. Melhor que exeram seus papis com conhe-
cimento e habilidade. (Lynn Jr., 1999, p.3, traduo nossa)

Um terceiro fator para a incorporao das polticas pblicas pela dis-


ciplina consiste na influncia exercida sobre a agenda de pesquisa e de
ensino de Administrao Pblica pelo movimento de polticas pblicas
que se constituiu em contraposio Administrao Pblica tradicional
(Engelbert, 1977).
Como resultado dessa reorientao, os programas de Administrao
Pblica em nvel de ps-graduao passaram a preparar seus alunos para
postos ligados formulao e implementao de polticas pblicas, em
contraste com a preparao para funes mais operacionais, uma caracte-
rstica do perodo anterior de desenvolvimento da disciplina (idem, 1977).

Redefinio do pblico, reforma do Estado e novas


abordagens tericas

A disciplina Administrao Pblica, ao se constituir, tinha por objetivo


formar servidores pblicos, entendidos como os integrantes da burocra-
cia governamental vinculada ao Executivo. A Administrao Pblica
era, em ltima instncia, a administrao governamental. Formar qua-
dros para a Administrao Pblica era, portanto, formar servidores para
o Estado. Pesquisar nessa rea era tratar de temas referentes a esse lcus
governamental.

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A CONTRIBUIO DA ADMINISTRAO PBLICA PARA A CONSTITUIO DO CAMPO... 103

Mas, nas ltimas dcadas, o pblico da Administrao Pblica foi


redefinido, ampliando suas fronteiras para alm do Estado, passando a
incluir organizaes no governamentais, entidades do setor privado e da
comunidade e instituies voltadas incluso dos cidados no processo de
formulao, implementao e controle de polticas pblicas. Essa mudana
teve impactos sobre a disciplina e sobre o estudo de polticas pblicas,
como apontado por diversos autores (Frederickson, 1999; Rabell, 2000;
Pacheco, 2003).
Frederickson (1999), analisando a Administrao Pblica nos EUA no
fim dos anos 1990, chama a ateno para o reposicionamento da disci-
plina, destacando a emergncia de novas abordagens tericas e analticas,
capazes de descrever e interpretar mudanas importantes ocorridas no
Estado contemporneo e em sua relao com a sociedade. Um dos ele-
mentos destacados em sua anlise a redefinio de pblico, que passa
a incluir no apenas o governo, mas organizaes no governamentais e
organizaes privadas orientadas para a prestao de servios pblicos
(idem).
Rabell, em trabalho apresentado em encontro do Centro Latinoameri-
cano de Administracin para el Desarrollo (Clad) em 2000, apontava como
um dos desafios a ser enfrentado pela disciplina a ampliao do domnio do
campo de estudo tradicional da Administrao Pblica, sob o impacto da
reinveno do governo ou reforma do Estado, destacando tambm a am-
pliao do campo de estudos de polticas pblicas derivada da ampliao
do pblico (Rabell, 2000). Segundo esse autor, a disciplina no pode se
restringir mais ao estudo de questes ligadas burocracia governamental,
uma vez que as polticas pblicas dependem, desde as ltimas dcadas do
sculo passado, de uma rede de atores sociais, da coordenao de diversas
jurisdies (diferentes nveis de governo, distintas agncias de um mesmo
nvel de governo) e da articulao de atores governamentais e no gover-
namentais, assim como de articulaes de governos nacionais a entidades
supranacionais ou a atores privados transnacionais.
O deslocamento do pblico para alm do Estado, o esmaecimento
das fronteiras entre o pblico e o privado associado a esse deslocamento e
a configurao dos problemas pblicos como multijurisdicionais ou no
jurisdicionais (Frederickson, 1999) so fatores que contriburam para
aumentar consideravelmente a complexidade das polticas pblicas, em

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especial a complexidade da implementao, ganhando grande relevncia


os problemas de coordenao interorganizacional (Rabell, 2000). A disci-
plina Administrao Pblica precisou, portanto, reposicionar-se de forma
a dar conta dessa nova complexidade, o que exigiu uma reviso tambm da
abordagem analtica das polticas pblicas, como apontam diversos auto-
res (Rabell, 2000; Frederickson, 1999).
Na leitura otimista de Frederickson, a disciplina Administrao Pblica
foi capaz de enfrentar esse desafio e, ao faz-lo, construiu novas abordagens
tericas desenvolvidas, no seu entender, no mbito da prpria disciplina.
Ele vai alm, afirmando que foi a Administrao Pblica o campo da
Cincia Poltica capaz de fazer frente aos desafios derivados da fragmenta-
o e desarticulao do Estado: o campo da Administrao Pblica no
interior da Cincia Poltica que est respondendo aos modernos desafios
do alto nvel de fragmentao e desarticulao do Estado (Frederick-
son, 1999, p.710). E, segundo esse autor, nesse momento, a Administrao
Pblica deixou de ser colonizada por teorias vindas de outras disciplinas,
construindo seu prprio corpo terico.
Assim como Henry nos anos 1970, Frederickson procura delimitar a
identidade da Administrao Pblica e diferenci-la das disciplinas com
as quais se vincula fortemente, em especial da Cincia Poltica, buscando
legitim-la como disciplina cientfica. Mas o que interessa destacar aqui
o que esse autor considera a contribuio da disciplina nesse momento
de mudana: a capacidade de tratar das novas configuraes do Estado e de
sua relao com a sociedade. A Administrao Pblica, segundo ele,
naturalmente interjurisdicional e em rede. A disciplina que tratou dessa
prtica social, a Administrao Pblica (Ospina Bozzi, 1998), capaz de
desenvolver teorias capazes de explicar os novos fenmenos. E destaca
como teorias desenvolvidas para fazer frente aos novos desafios teorias
de cooperao, de rede e de governana, assim como o institucionalismo
(Frederickson, 1999).
A incorporao das polticas pblicas como objeto de anlise pela
Administrao Pblica resultou, como visto, de um movimento crtico
abordagem tradicional da disciplina, que teve como base o reconhecimento
do papel de policymaker assumido pelo administrador, contrapondo-se,
portanto, separao entre administrao e poltica, marca caracterstica da
disciplina at o fim dos anos 1950.

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A CONTRIBUIO DA ADMINISTRAO PBLICA PARA A CONSTITUIO DO CAMPO... 105

No entanto, segundo os crticos da abordagem mainstream da anlise


de polticas pblicas, esta se consolidou reintroduzindo a separao entre
poltica e administrao no interior mesmo da anlise das polticas pbli-
cas. Segundo tais crticos (Durning, 1999; Lynn Jr.,1999), a abordagem
dominante no campo se baseia no sonho positivista da objetividade e da
racionalidade, que supe que o fato objetivo passvel de apreenso pelo
analista, por meio de mtodos cientficos neutros, e que o conhecimento
gerado a partir desses mtodos (quantitativos) ser til deciso (esta sim
poltica) tomada pelos tomadores de deciso e policy makers.
Nas ltimas dcadas, surgem propostas de abordagens alternativas,
com base nessas crticas, sugerindo a adoo de metodologias quali-
tativas (Fischer, 1993 apud Lynn Jr., 1999) que levem em considerao
a subjetividade e que procurem romper a separao entre o analista de
polticas e os atores envolvidos com as polticas pblicas. Alguns autores
ps-positivistas repudiam o que consideram uma abordagem tecnocrtica
e economicista e propem estudos de polticas pblicas baseados numa
estratgia participativa (Torgerson, 1986 apud Lynn Jr., 1999) e o trata-
mento do fato como uma construo social: [...] fatos so construes
sociais, no aspectos objetivos do mundo material esperando para ser
descobertos (Fischer, 1993, p.167 apud Lynn Jr., 1999, p.419, traduo
nossa).9 Outros autores enfatizam a influncia de fatores polticos e a arti-
culao em torno de ideias e valores (Kingdon, 1995; Sabatier, 1991).

Principais temas da Administrao Pblica


nos Estados Unidos

Os temas de pesquisa que se destacam na produo recente no campo da


Administrao Pblica refletem a redefinio do lcus da disciplina deri-
vada da ampliao do pblico para alm do Estado. A agenda de pesquisa
inclui tambm temas que ganharam relevncia na agenda governamental
nas ltimas dcadas, dentre os quais se destacam os ligados transformao
do Estado contemporneo (sentido lato) e reforma do Estado (sentido

9 [] facts are social constructions, not objective features of the material world awaiting dis-
covery [] (Fischer, 1993, p.167, apud Lynn Jr., 1999, p.419).

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estrito), tais como descentralizao, parcerias, controle social, accountabi-


lity e participao. Tais temas esto presentes nas pesquisas com foco em
polticas pblicas, as quais incorporam essas temticas frequentemente
em estudos setoriais.
A produo desenvolvida no mbito da disciplina se estrutura em torno
de dois eixos (Rabell, 2000):

a) O primeiro tem como foco a anlise do processo de desenho, for-


mulao, implementao, avaliao e difuso de polticas pblicas,
considerando processos, atores, grupos, coalizaes e interesses que
determinam as decises no setor pblico.
b) O segundo enfatiza a dimenso organizacional associada ao processo
de polticas pblicas, considerando as mudanas recentes no Estado
e no pblico, e focalizando aspectos como relaes intergovernamen-
tais, coordenao de atores e de agncias e atuao em rede.

Esses eixos refletem as duas bases que estruturam o campo da Ad-


ministrao Pblica nos EUA (Rabell, 2000). Os dois eixos frequente-
mente se interpenetram nos estudos concretos. A redefinio do pblico
e seu impacto sobre as polticas pblicas requerem que o estudo da imple-
mentao e a avaliao das polticas pblicas reas em que a pesquisa
em Administrao Pblica tem se concentrado nos ltimos anos, segundo
Rabell considerem simultaneamente questes organizacionais referentes
coordenao entre atores, gesto de redes, e questes envolvendo confli-
tos e negociao entre atores e disputa de interesses em torno de alternativas
de polticas pblicas e em torno de sua implementao e avaliao.
Em ambos os casos, os estudos tendem a ter um compromisso com
a ao, isto , so estudos que procuram examinar polticas e programas
pblicos de forma a contribuir para seu aperfeioamento ou ainda para dis-
seminar iniciativas bem-sucedidas.
Em relao aos temas das pesquisas em polticas pblicas, anlise dos
currculos de seis dos principais cursos de mestrado em Administrao
Pblica dos Estados Unidos10 e levantamento dos temas contemplados

10 John Kennedy School of Government, Harvard; School of Policy, Planning and Develop-
ment, University of Southern California; Maxwell School of Citizenship and Public Affairs,

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A CONTRIBUIO DA ADMINISTRAO PBLICA PARA A CONSTITUIO DO CAMPO... 107

pelos artigos publicados nos ltimos dez anos por uma das principais revis-
tas do campo, a Public Administration Review, permite organizar a temtica
em torno de dois eixos:11

a) Temtica substantiva setorial


As pesquisas analisam polticas pblicas setoriais, ligadas a pro-
blemas pblicos relevantes, integrantes da agenda governamental
nos Estados Unidos, mas que tambm fazem parte da agenda pblica
internacional contempornea. As polticas pblicas setoriais que
se destacam nas pesquisas recentes em polticas pblicas no cam-
po da Administrao Pblica so: poltica educacional, poltica de
sade, poltica ambiental, poltica pblica e desenvolvimento sus-
tentvel, polticas de desenvolvimento local, poltica urbana e ha-
bitacional, poltica cientfica e tecnolgica, especialmente poltica
pblica na rea de tecnologia da informao; polticas pblicas, ques-
to tnica e aes afirmativas; polticas pblicas e gnero; polticas
pblicas e mudanas demogrficas (especialmente o envelhecimento
da populao), polticas de welfare e de combate pobreza e pol-
ticas de incluso social no pas e no exterior.12

b) Temtica transversal ligada s transformaes do Estado e do pblico


na Administrao Pblica
As pesquisas abordam tambm temas transversais quer em estu-
dos setoriais, quer em estudos de carter mais abrangente em
sua maior parte ligados s novas configuraes do Estado contem-
porneo, reforma do Estado (stricto sensu) e reconfigurao do

University of Syracuse; School of Public and Environmental Affairs, University of Indiana,


Bloomington; Goldman School of Public Policy, University of California, Berkeley; e
Lyndon B. Johnson of Public Affairs, University of Texas at Austin. Os programas de mes-
trado dessas instituies so indicados como os melhores em Administrao Pblica por
relatrio especializado em ranqueamento de programas educacionais (Gourman Report,
1999 apud Rabell, 2000, p.12). Levantamento realizado nos sites oficiais dos programas de
mestrado dessas instituies. Acesso efetuado em junho de 2010.
11 Levantamento realizado pela autora a partir da pesquisa Estudos de polticas pblicas no
mbito da Administrao Pblica, apoiada pelo Ncleo de Apoio a Pesquisas e Publicaes
da FGV-Eaesp (NPPGV).
12 H um tema setorial especfico aos Estados Unidos, que reflete a maior importncia do tema
na agenda do pas no ps-11 de Setembro e que consiste na poltica de segurana interna.

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pblico. Dentre os temas que se destacam nessa categoria incluem-


-se: reforma de polticas pblicas, especialmente de polticas sociais;
privatizao e outsourcing; parcerias com organizaes no governa-
mentais; accountability e polticas pblicas; reforma administrativa e
polticas pblicas; participao comunitria na formulao de polti-
cas pblicas; inovao e disseminao de inovaes e transferncia de
polticas pblicas. Aspectos como a articulao e a cooperao entre
atores e agncias governamentais e no governamentais so destaca-
dos, assim como a ao em rede e a gesto participativa.

Os estudos de ambos os eixos dizem respeito a todo o processo das pol-


ticas pblicas, mas tendem a se concentrar na implementao e na avaliao
(Rabell, 2000). Embora tenham como foco emprico sobretudo polticas
pblicas desenvolvidas nos Estados Unidos, especialmente na esfera local,
h tambm uma presena significativa de trabalhos sobre outros pases,
inclusive sobre a Amrica Latina.

Constituio e desenvolvimento da disciplina no Brasil

A disciplina Administrao Pblica no Brasil, a exemplo do ocorrido


nos Estados Unidos, teve seu incio associado ao objetivo de treinamento
de servidores para a Administrao Pblica moderna. Aqui, o nascimento
da disciplina tem suas razes nos anos 1930. At ento a Administrao
Pblica no Brasil tendia a se identificar com o Direito Administrativo, ou,
no dizer de Muoz, com as regras jurdicas, limitando seu problema
elaborao de leis e regulamentos de aplicao [...] (Muoz, 1958 apud
Keinert, 1994, p.42). A tradio da legislao romana introduzida pela
colonizao portuguesa marcou, de fato, a Administrao Pblica no pas
at os anos 1930, aproximando-a do que Hood chamou de tradio law
oriented, caracterstica da Europa continental (Hood, 1995). Essa tradio
deixou um legado cuja influncia se faz sentir at hoje no pas, em que pese
a incorporao posterior de outras perspectivas da Administrao Pblica.
Se a tradio formal era de ordem jurdica, a prtica da Administrao
Pblica era fortemente caracterizada pelo patrimonialismo e pelo cliente-
lismo (Nunes, 1997). E foi contra essa ordem ou, no dizer de Edison Nunes,

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A CONTRIBUIO DA ADMINISTRAO PBLICA PARA A CONSTITUIO DO CAMPO... 109

contra essa gramtica poltica, caracterizada pela apropriao do pblico


pelo privado, que, na dcada de 1930, teve incio um esforo de consolida-
o de uma Administrao Pblica moderna. A reforma administrativa do
Estado Novo teve como propsito instaurar no pas um servio pblico nos
moldes da burocracia weberiana, com base nos princpios do mrito e da
impessoalidade, que viesse a se contrapor s caractersticas patrimonialis-
tas at ento prevalecentes na Administrao Pblica. Essa administrao
moderna era parte de um projeto mais abrangente para o pas um projeto
nacional e desenvolvimentista no qual o Estado assumia um papel central,
o de promotor do desenvolvimento e de instaurador da ordem moderna.
Um projeto que era tambm centralizador e que combatia as oligarquias
regionais (ou que procurava integr-las e subordin-las a um novo projeto
de nao).
Podem ser considerados marcos iniciais da constituio da Administrao
Pblica no Brasil a criao da Revista do Servio Pblico, em 1937, e a
fundao do Departamento de Administrao do Setor Pblico (Dasp),
em 1938. A criao da Revista em novembro de 1937 teve por objetivo a
divulgao das ideias e princpios norteadores da orientao modernizante
a ser dada Administrao (Silva, 1968). Por intermdio do Dasp, por sua
vez, e dos daspinhos, em nvel regional, promoveu-se a estruturao bsica
do aparelho administrativo do Estado para adequ-lo ao novo papel do
Estado que ento se institua. Criaram-se regras rgidas de admisso, ins-
tituiu-se o concurso pblico e se estabeleceram critrios meritocrticos de
avaliao (Couto, 1993).
A instituio da reforma administrativa sob a liderana do Dasp baseou-
-se no treinamento de servidores para assumirem novas funes no novo
Estado. O prprio Dasp assumiu, num primeiro momento, o desafio de tal
formao (Fischer, 1984). Fischer assim descreve esse momento fundador:

Os cursos de formao e aperfeioamento do servidor pblico [do Dasp] em


menos de um ano tinham mais de oito mil inscries. Nesse perodo, prestava
servios ao Dasp um grupo de tcnicos que Paulo Vieira da Silva (1983) chama
de srie ouro: Benedicto Silva, Guerreiro Ramos, Sebastio Santana e Silva e
Roberto Campos, entre outros. Por meio desse grupo, foram veiculados con-
ceitos, princpios e prticas administrativas oriundos de outros pases, especial-
mente dos EUA. (ibidem, p.281)

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A Administrao Pblica no Brasil se constitui assim, a um s tempo,


como prtica e como formao para a prtica. E se no se pode falar,
nesse primeiro momento, da constituio de uma disciplina no pas,
clara a influncia na Revista do Servio Pblico e no Dasp, ento respon-
svel pelo treinamento dos servidores, dos paradigmas prevalecentes na
Administrao Pblica enquanto disciplina ou campo disciplinar, tal como
esta se constitura nos EUA. Warlich destaca a influncia da cincia admi-
nistrativa na definio da estrutura e dos modelos de administrao ento
implantados pelo Dasp na Administrao Pblica no Brasil, mencionando
Fayol, Taylor, Willowghby e Gullick, todos orientados pelo princpio da
eficincia (Wahrlich, 1983 apud Fischer, 1984). Anlise sobre os para-
digmas da Administrao Pblica no Brasil entre 1900 e 1992 realizada por
Keinert (1994) e estudo dessa autora e de Vaz sobre a Revista do Servio
Pblico (Keinert; Vaz, 1994) mostram como a perspectiva da racionalizao
e a ideia da neutralidade dos princpios da Administrao marcaram os arti-
gos da Revista do Servio Pblico entre 1937 e 1946.
A formao em Administrao Pblica iniciada pelo Dasp e alimen-
tada pela Revista do Servio Pblico teve, portanto, como referncia
importante a Administrao Pblica norte-americana, caracterizada, nesse
perodo, pela dissociao entre Administrao e Poltica. Nesse primeiro
momento, a poltica pblica no constitua ainda objeto de ateno dessa
protodisciplina.
Como desdobramento do esforo de instituio de uma administrao
pblica moderna e eficiente, surgiu no incio da dcada de 1940 a ideia de
instituir no pas um centro de estudos em Administrao Pblica. Com
apoio inicial da Organizao das Naes Unidas (ONU), instalou-se no Rio
de Janeiro, em 1944, a Fundao Getulio Vargas FGV (Fischer, 1984). A
criao da FGV ocorreu simultaneamente ao declnio da importncia do
Dasp, em 1945, aps o fim do Estado Novo. A presidncia da Fundao
foi assumida, no entanto, no por acaso, pelo antigo diretor do Dasp, Luiz
Simes Lopes, assinalando a continuidade entre as duas instituies em ter-
mos de perspectivas em relao Administrao Pblica. Na verdade, o
projeto da nova instituio foi concebido no interior do prprio Dasp.
Em 1948, a nova Fundao encaminhou ONU um projeto solicitando
apoio para a criao de uma Escola Nacional de Administrao, inspi-
rada na ENA francesa. Com o apoio da ONU, foi criada em 1952, no Rio

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A CONTRIBUIO DA ADMINISTRAO PBLICA PARA A CONSTITUIO DO CAMPO... 111

de Janeiro, a Escola Brasileira de Administrao Pblica (Ebap), a qual


contou desde seu incio com o suporte de professores norte-americanos
(Fischer, 1984). A Ebap se estruturou como instituio de ensino, pes-
quisa e assistncia tcnica, e com base em uma cooperao estreita entre
a nova escola e faculdades e professores norte-americanos.
Em 1959, foi assinado um convnio entre o Brasil e os EUA, o Programa
de Ensino em Administrao Pblica e de Empresas, com o objetivo de
desenvolver a formao na rea de administrao pblica e de empresas,
reforando os cursos j existentes (da FGV)13 e apoiando a criao de
novos cursos, como os da Universidade Federal da Bahia (UFBA) e da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Os professores
dessas instituies foram aos EUA, em sua maioria Universidade do Sul
da Califrnia, at hoje uma das principais faculdades de Administrao
Pblica daquele pas, l realizando cursos de doutorado (Fischer, 1984;
Keinert, 1994). A influncia das escolas dos EUA se fez sentir tambm pela
vinda de professores norte-americanos, os quais acompanharam a Ebap, a
UFRGS e a UFBA durante tempo suficiente para a montagem [e consoli-
dao] dos programas (Fischer, 1984, p.282).
Essas instituies foram pioneiras no ensino de Administrao Pblica
no pas, criando cursos de graduao, ps-graduao (mestrado) e cursos
de aperfeioamento, dedicando-se tambm assistncia tcnica a rgos
pblicos. Em 1967, havia 28 instituies de ensino em Administrao
Pblica no pas, das quais 16 tinham cursos de graduao e seis, de ps-gra-
duao (mestrado) (Wahrlich, 1967).14
A disciplina Administrao Pblica constituiu-se assim, no Brasil,
imagem e semelhana da Administrao Pblica norte-americana, mas
marcada por uma especificidade: afinal, tratava-se de um pas pobre, e,
na viso ento hegemnica, atrasado, sendo prioritrias aes para o seu
desenvolvimento. A ideologia desenvolvimentista dos anos JK encontrava-
-se com a estratgia de auxlio ao desenvolvimento dos pases pobres que

13 A Ebap, no Rio de Janeiro, criada em 1952, e a Escola de Administrao de Empresas de


So Paulo (Eaesp), em So Paulo, criada em 1954, para a formao em Administrao de
Empresas.
14 Em 1959-60, nos Estados Unidos, j havia cerca de cem instituies oferecendo algum tipo
de curso de ps-graduao em Administrao Pblica. O primeiro levantamento feito pela
Naspaa, em 1970-1971 identificou 125 programas de ps-graduao (Henry, 1995, p.4).

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marcou a poltica externa dos EUA no perodo Kennedy. Assim, ao lado do


paradigma prevalecente que separava administrao e poltica no momento
da implantao da rea no Brasil, a formao em Administrao Pblica
incorporou aqui a orientao para o desenvolvimento (Keinert, 1994;
Fischer, 1984).
interessante registrar a presena e a atuao da Fundao Ford
no Brasil nesse momento. Aberto o escritrio brasileiro da fundao
em 1962 para contribuir para que o Brasil se tornasse uma verda-
deira nao15 , em 1964 j eram concedidas duas doaes a programas
de Administrao Pblica (UFBA e FGV). Coerente com o apoio da
Fundao Ford constituio de cursos de polticas pblicas nos EUA
orientados para problemas pblicos relevantes, alguns anos mais tarde, a
deciso de apoiar a formao em Administrao Pblica no Brasil nesse
momento derivava do desejo de oferecer aos brasileiros instrumentos
que os ajudassem a resolver problemas singularmente brasileiros (Station;
Welna, 2002, p.170, grifo nosso).

Incorporao das polticas pblicas


na Administrao Pblica no Brasil

A incorporao do estudo de polticas pblicas pela disciplina no Brasil,


por sua vez, ocorreu praticamente no mesmo momento em que acontecia
nos Estados Unidos. Inicialmente essa incorporao se deu sob a forma de
um projeto de estudos desenvolvido na Ebap,16 intitulado Estudos sobre
polticas governamentais, publicado pela Revista de Administrao Pblica
(RAP) em 1969. Esse projeto surgiu a partir de um seminrio sobre polti-
cas governamentais, realizado em 1968, na prpria Ebap (Escola..., 1969).
Em decorrncia do seminrio sobre polticas governamentais, realizado
no ms de outubro de 1968, surge esse novo projeto. Seu objetivo identificar

15 Segundo relatrio de consultores analisado por Miceli (1993 apud Station; Welna, 2002,
p.169).
16 No foi possvel, no mbito da pesquisa em que se baseou este trabalho, verificar a incorpo-
rao desse tema pelos demais programas de Administrao Pblica, mas de se supor que
o mesmo estivesse ocorrendo em outras instituies, ao menos na UFBA e na UFRGS.

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A CONTRIBUIO DA ADMINISTRAO PBLICA PARA A CONSTITUIO DO CAMPO... 113

os problemas apontados como principais naquele seminrio e realizar estu-


dos descritivos dos mesmos. Por exemplo, para a poltica setorial, como
o caso do arroz, procurar-se- analis-la de maneira descritiva, em termos
dos objetivos que se prope a atingir, do nvel em que a poltica decidida,
da competio com polticas traadas por outras agncias governamentais,
das pessoas responsveis por essas polticas, dos grupos que delas se bene-
ficiam, e assim sucessivamente. Com essa srie de estudos tem-se em vista
institucionalizar no Centro de Pesquisa (CEP) um ramo essencial dos estu-
dos de Administrao Pblica, especialmente designado como Policy Analysis,
que constitui uma das reas mais importantes do ensino da Administrao.
O Centro procurar obter para esses estudos financiamento do Fundo de
Desenvolvimento da Produo (Fundepro) (Ebap, 1969, p.164).
A descrio do projeto, constante de plano de trabalho da Ebap, deixa
claro o propsito de incorporar ao ensino e pesquisa de Administrao
Pblica a anlise de polticas pblicas, e, ao mesmo tempo, permite identi-
ficar algumas caractersticas gerais dos recortes temticos e metodolgicos
pretendidos. Segundo esse projeto, a nfase recairia sobre estudos setoriais,
numa abordagem inicialmente descritiva, que permitisse identificar obje-
tivos das polticas, atores envolvidos, processo decisrio, beneficirios, e
caracterizar o processo de disputa na agenda governamental.
O projeto mencionava tambm fontes de financiamento com que se
contava para sua viabilizao. Aparentemente, pelo que se depreende dos
nmeros subsequentes da RAP, o projeto no teve um desenvolvimento
capaz de gerar artigos sobre polticas pblicas na prpria revista, o que
sugere que no houve apoio sistemtico a essa linha de pesquisa. O que se
nota, entre 1969 e 1974, uma presena muito pouco expressiva de arti-
gos sobre polticas pblicas ou governamentais: apenas um artigo sobre o
setor de sade, que inclui um esboo do Plano Nacional de Sade, de 1969
(v.2, n.1), e um sobre a poltica cientfica e tecnolgica, publicado em 1973
(v.7, n.2). Em ambos os casos, so artigos de carter propositivo, escritos
por membros da burocracia estatal de cada um dos setores envolvidos,
configurando-se como defesa de uma alternativa de poltica pblica (ou
de uma parte da poltica). Outro artigo desse subperodo que merece des-
taque foi escrito por Guerreiro Ramos, em 1970. Embora no tenha por
objetivo explcito a anlise de polticas pblicas, esse artigo defende a cons-
truo de indicadores sociais que permitam populao avaliar polticas

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114 MARTA FERREIRA SANTOS FARAH

governamentais, em especial polticas de desenvolvimento, destacando a


contribuio da FGV e da Ebap nessa rea (Ramos, 1970).
Em 1973, documento sobre o curso de mestrado em Administrao
Pblica da Ebap mostra, por outro lado, que a anlise de polticas pblicas
fora integrada ao currculo do curso como um de seus elementos centrais,
como fica claro em documento de apresentao do curso:

O objetivo fundamental do Curso de Mestrado proporcionar formao de


alto nvel em Administrao Pblica, no sentido mais abrangente e profundo
do termo. Entende-se por Administrao Pblica, neste sentido, a rea de conhe-
cimento voltada para a anlise, o diagnstico, a pesquisa, a avaliao e o equacio-
namento de problemas de poltica pblica e governamental. (Curso..., 1973, p.85,
grifo do original)

A centralidade da rea de poltica pblica na formao em Admi-


nistrao Pblica naquele momento parece refletir a proximidade com
programas de mestrado nos EUA e a influncia do movimento de polticas
pblicas daquele pas. De fato, a prpria estrutura do curso de mestrado
revela semelhana com programas norte-americanos. Assim, dentre os trs
mdulos integrantes da formao terica e metodolgica bsica, um con-
sistia em mtodos quantitativos em organizao e polticas pblicas. Um
dos grupos de disciplinas, por sua vez, consistia no que se entendia como
reas-fim: os mdulos de poltica pblica e governamental, devendo o aluno
selecionar necessariamente disciplinas referentes a um setor. O programa
listava como polticas pblicas ou governamentais objetos de disciplinas
especficas: poltica cientfica e tecnolgica, poltica de sade e bem-estar,
poltica demogrfica e de ocupao do territrio, poltica do turismo, lazer
e ocupao do tempo livre, poltica de comunicaes e transporte, poltica
educacional e poltica de recursos humanos (ibidem, p.87).
A oferta de disciplinas referentes a setores de polticas pblicas, alm
de refletir reas consideradas relevantes para o pas naquele momento,
resultava tambm das [...] possibilidades de pesquisa e estudo do prprio
professorado da escola (ibidem, p.90).
Se fica clara a influncia da formao em Administrao Pblica nos
EUA, j sob o impacto do movimento de polticas pblicas, de outro lado,
o desenvolvimento do campo no Brasil reflete a especificidade dos desafios

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A CONTRIBUIO DA ADMINISTRAO PBLICA PARA A CONSTITUIO DO CAMPO... 115

brasileiros e do contexto em que aqui se dava a formao em Administrao


Pblica. Em primeiro lugar, a referncia a problemas pblicos relevantes
tinha como diretriz principal o desenvolvimento do pas:

O objetivo central da rea [de poltica pblica e governamental (reas-fim)]


oferecer ao estudante a oportunidade de avaliar necessidades, alternativas e
possibilidades de ao em reas substantivas importantes para o processo de
desenvolvimento nacional, debatendo os diferentes temas com especialistas
na matria e fazendo a anlise das linhas de ao adotadas ou possveis luz de
modelos tericos e de outros fatores pertinentes. (ibidem, p.90, grifo do original)

Uma segunda especificidade consiste no fato de o desenvolvimento da


disciplina Administrao Pblica ocorrer na vigncia de um regime auto-
ritrio e sob a prevalncia de uma administrao centralizada e baseada na
ao de uma burocracia tecnocrtica, que reforou, no ps-64, a valorizao
do planejamento como instrumento do desenvolvimento e de resoluo de
problemas pblicos.
A importncia do planejamento constitui, de fato, uma marca bra-
sileira no desenho do curso de mestrado em Administrao Pblica da
Ebap naquele momento o planejamento governamental constitui um dos
mdulos de formao terica e metodolgica do curso (Curso..., 1973).
Da mesma forma, no perodo de 1967 a 1973, h artigos na RAP, publi-
cada pela Ebap, sobre planejamento, com foco na avaliao de planos, no
planejamento administrativo, no planejamento metropolitano e no pla-
nejamento de transportes.
Em terceiro lugar, no houve aqui apoio efetivo para a consolidao e
expanso da pesquisa e ensino em Administrao Pblica, e do ensino e
pesquisa em polticas pblicas em particular, aps o momento fundador,
mencionado anteriormente, de valorizao da formao em Administrao
Pblica. Para isso contribuiu fortemente o contexto ditatorial.
Esse contexto afetou as fontes de financiamento rea, com reper-
cusses sobre o desenvolvimento da disciplina e sobre a rea de polticas
pblicas em particular. A Fundao Ford, ao se instalar no pas, elegera
como uma das reas de apoio prioritrias a formao em Administrao
Pblica, dando continuidade tendncia verificada no mbito do con-
vnio de cooperao entre EUA e Brasil, dos anos 1950 (Fischer, 1984).

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116 MARTA FERREIRA SANTOS FARAH

No entanto, a poltica de concesso de apoio se redefiniu a partir do golpe


de 1964, havendo uma reduo de recursos para pesquisa e formao em
Administrao Pblica e uma reorientao destes para as cincias sociais:

A primeira tentativa do escritrio do Brasil de financiar programas de


Administrao Pblica coincidiu infelizmente com o golpe militar de 1964 [...]
Os fatos foraram pouco a pouco uma reformulao da estratgia. Em 1966, o
assessor [da Fundao Ford] Peter Bell lamentava o nepotismo, o favoritismo e
o clientelismo que regiam as nomeaes para cargos pblicos e a viso excessi-
vamente tcnica e jurdica do regime de formulao de polticas pblicas [...].
[...] medida que a ditadura [...] limitava progressivamente a participao
poltica e cidad nas decises pblicas e na elaborao das polticas, o escritrio
do Brasil preferiu apostar nas cincias sociais por ser um refgio de intelec-
tuais e de ideias [...].
Ao contrrio dos limitados recursos concedidos FGV e ao Ibam, o apoio
ao Iuperj e ao Cebrap foi preponderante [...]. (Station; Welna, 2002, p.170-172)

Assim, uma das instituies que dera suporte substantivo ao fortaleci-


mento da anlise de polticas pblicas nos EUA no campo da Administrao
Pblica se afastou do suporte a essa disciplina no Brasil, o que foi um ele-
mento que comprometeu seu desenvolvimento, assim como o da rea de
polticas pblicas no mbito da disciplina.
Nesse mesmo momento, nota-se tambm o enfraquecimento do papel
exercido por centros de formao em Administrao Pblica junto ao go-
verno. Aps o apogeu da reforma administrativa nos anos 1960, o ensino
de Administrao Pblica entrou em declnio, encerrando-se um ciclo em
que se considerava a formao do administrador pblico um requisito para
o desenvolvimento (Fischer, 1984).
Segundo estudo de Keinert (1994) sobre os paradigmas do campo
de conhecimento da Administrao Pblica no Brasil, no perodo que
vai da criao da Revista de Administrao Pblica (1967) at o fim dos
anos 1970, prevaleceu o paradigma administrao pblica como cincia
administrativa, marcado pela separao entre administrao e poltica e
pela tendncia valorizao de tcnicas administrativas como instrumen-
tos de mudana importantes para o desenvolvimento. Sob a prevalncia
desse paradigma e sob a vigncia de um processo decisrio, nas polticas

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A CONTRIBUIO DA ADMINISTRAO PBLICA PARA A CONSTITUIO DO CAMPO... 117

pblicas, centralizado e marcado pela inexistncia de espaos de debate


aberto a diversos atores, a temtica de polticas pblicas (ou governamen-
tais) acabou ocupando uma posio secundria na produo do campo no
perodo, apesar da centralidade que se procurava atribuir a esse campo de
estudos no mbito de instituies de pesquisa e de ensino.
De 1974 at o fim dos anos 1980, observa-se a presena de trs tipos de
texto sobre polticas pblicas na RAP, ento o nico peridico acadmico
do campo.17 O primeiro, elaborado por membros da burocracia estatal, con-
siste na defesa de propostas de alternativas de polticas pblicas setoriais,
com base em diagnsticos tcnicos e na avaliao de polticas, com a apre-
sentao de argumentos baseados em tais diagnsticos e nessas avaliaes.18
O segundo consiste em textos tericos sobre polticas pblicas, elaborados
por cientistas polticos de diversas instituies de ensino e pesquisa, con-
tribuindo para a delimitao terica do campo no Brasil.19 O terceiro tipo
de texto analisa polticas pblicas incorporando elementos propostos pela
teoria de polticas pblicas desenvolvida sobretudo nos Estados Unidos,
tratando de temas como implementao e avaliao de polticas pblicas.20
J no incio dos anos 1980, essa terceira vertente passa a incorporar ques-
tes novas no cenrio brasileiro, derivadas da presena de outros atores no
cenrio poltico reivindicando participao no processo decisrio relativo
s polticas pblicas. Assim, temas como movimentos sociais, participao,
legitimidade, e estudos de impacto privilegiando aspectos relativos equi-
dade passam a integrar os artigos sobre polticas pblicas. A partir de 1985,
ainda nessa terceira vertente, ganham importncia estudos sobre financia-
mento de polticas sociais e sobre controle social de polticas pblicas.
Os aspectos identificados na pesquisa em que se baseia o presente
trabalho convergem com a anlise de Keinert, que indica ter ocorrido en-
tre 1980 e 1989 uma prevalncia da Cincia Poltica como fonte principal
de referencial terico para as pesquisas da Administrao Pblica (Kei-

17 Anlise feita com base em pesquisa de todos os nmeros da RAP entre 1974 e 1988.
18 Exemplos de artigos com esse recorte: Pantoja (1969) e artigos publicados em um nmero es-
pecial sobre poltica cientfica e tecnolgica (Revista de Administrao Pblica, 1973, v.7, n.2).
19 Ver especialmente nmero que rene vrios artigos com esse recorte, de 1976, reunindo,
dentre outros, autores como Wanderley Guilherme dos Santos, James Malloy e Fabio Reis
(Lima Jnior; Santos, 1976; Malloy, 1976; Reis, 1976).
20 Constitui exemplo artigo de Oscar Oszlak sobre polticas pblicas e regimes polticos com
nfase na anlise do processo de implementao (Oszlak, 1982).

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118 MARTA FERREIRA SANTOS FARAH

nert, 1994). Essa autora identifica, por outro lado, em seus estudos, uma
tendncia de construo de uma identidade prpria do campo no Brasil, nos
anos 1990, e entende que, naquela dcada, iniciava-se uma configurao da
administrao pblica como administrao pblica, o que, como visto,
fora apontado nos EUA por Henry, nos anos 1970 (Henry, 1975), e reafir-
mado por Frederickson, nos anos 1990 (Frederickson, 1999).
A identidade da disciplina constitui, portanto, uma questo tambm
no Brasil. Mas, a questo da identidade envolve, aqui, dilemas singulares,
associados trajetria da disciplina entre ns, muito distinta da que carac-
terizou a evoluo do campo nos Estados Unidos. No Brasil, exceo da
Ebap e de alguns poucos cursos, como o da Universidade Estadual Paulista
(Unesp) e o da Fundao Joo Pinheiro,21 a formao em Administrao
Pblica na graduao e na ps-graduao se deu, desde o incio, em escolas
de Administrao que renem a formao em Administrao de Empresas
(do tipo business schools) e a formao em Administrao Pblica em uma
nica instituio. Essa proximidade se d em geral em um contexto de he-
gemonia da formao em Administrao de Empresas.
A importncia da insero institucional da formao em Administrao
Pblica foi apontada por Henry em sua anlise sobre a evoluo e a identi-
dade do campo nos Estados Unidos. Segundo esse autor, o que a Admi-
nistrao Pblica decorre em boa medida do departamento ou faculdade
em que a formao nessa rea se d (Henry, 1975). Nos EUA, essa insero
se deu sob a influncia inicial de departamentos de Cincia Poltica e evo-
luiu para a autonomia de cursos de Administrao Pblica e para as escolas
policy oriented, mantendo-se certa diversidade no campo.
Em relao formao em polticas pblicas nos EUA, Engelbert mos-
tra, no fim dos anos 1970, a existncia de uma diversidade de trajetrias
derivadas da localizao dos programas de formao em distintas unidades
educacionais: os departamentos de Cincia Poltica, as escolas profissionais
de business e de Direito, as escolas ou departamentos de Administrao
Pblica e as policy oriented, como as de public affairs e as escolas de
governo. Esse autor destaca a importncia da insero institucional na abor-
dagem acadmica predominante na formao em polticas pblicas: Como
era de se esperar, a abordagem acadmica e o contedo dos programas de

21 Fundao Joo Pinheiro, vinculada ao governo do estado de Minas Gerais.

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A CONTRIBUIO DA ADMINISTRAO PBLICA PARA A CONSTITUIO DO CAMPO... 119

formao em polticas pblicas variam consideravelmente entre diferentes


categorias de unidades educacionais (Engelbert, 1977, p.230).
No Brasil, a formao em Administrao Pblica se iniciou e se desen-
volveu em instituies voltadas ao ensino de Administrao, havendo desde
o incio uma tendncia a se descaracterizar a identidade da formao espec-
fica em Administrao Pblica, enfatizando-se a cincia administrativa
como um ncleo comum. Tal tendncia filiada ao paradigma que separa
administrao e poltica foi explicitada pela primeira vez de maneira clara
em 1967, na III Conferncia Nacional de Administrao Pblica, realizada
na Ebap, no Rio de Janeiro. Segundo documento que apresenta as conclu-
ses da Conferncia:

A tendncia, no Brasil, claramente a favor do currculo integrado [...].


Essa tendncia tem sido incentivada pelo Conselho Federal de Educao, atra-
vs de suas normas sobre o currculo mnimo para administrao, e no para
Administrao Pblica e de Empresas. (Conferncia..., 1967, p.256)

A regulamentao estatal da formao em Administrao, tendo como


referncia o estabelecimento de requisitos para a profisso de administra-
dor, acabou de consolidar a associao entre a formao em Administrao
Pblica e em Administrao de Empresas, desde essa poca, contribuindo
para fortalecer nessa rea o paradigma da cincia administrativa, que
separa administrao e poltica, e para diluir a identidade da formao em
Administrao Pblica.
Essa hegemonia no era, no entanto, isenta de tenses. J nessa poca,
professores de Administrao Pblica manifestavam-se contrrios dilui-
o da identidade do campo. Assim, por exemplo, na mesma Conferncia
de 1967, h registro da posio contrria de professores da Ebap a essa
perda de identidade. Segundo um grupo de professores da instituio, have-
ria reduzida possibilidade de xito para programas mistos ou conjugados
de Administrao Pblica ou de Empresas. Para reforar seu argumento,
citam Waldo, que, discutindo a formao nos Estados Unidos, afirma que a
subordinao da Administrao Pblica de Empresas ou a conjugao de
ambas em uma nica organizao conduz morte lenta [da formao em
Administrao Pblica] por falta de nutrio ou a atrofia por falta de aten-
o ou carinho (Waldo, 1965, p.29-30 apud Conferncia..., 1967, p.252).

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120 MARTA FERREIRA SANTOS FARAH

Se, como apontaram Henry e Engelbert, a insero institucional con-


diciona as caractersticas da formao e da pesquisa em Administrao
Pblica e em Polticas Pblicas, fica claro que, no Brasil, a insero dos
cursos de Administrao Pblica exerceu influncia sobre a produo em
polticas pblicas nesse campo. O ensino e a pesquisa em Polticas Pblicas
tiveram que abrir caminho em um contexto fortemente marcado pela hege-
monia do paradigma da cincia administrativa.
Assim, nos anos 1980, quando a democratizao conduziu incorpora-
o de temas que tinham como eixo questes relativas ao poder e poltica,
que exigiam que a anlise do Estado e da burocracia inclusse o exame do
Estado em ao (polticas pblicas), houve a necessidade de disputar es-
pao no mbito da Administrao, num ambiente em que era hegemnica
a tese da universalidade dos princpios cientficos da Administrao e a
perspectiva da racionalidade.
Keinert (1994) parece entender que esse espao foi obtido ao afirmar
que, nos anos 1990, ocorre, no campo disciplinar da Administrao Pblica
no Brasil, a emergncia de um novo paradigma que articula poltica e admi-
nistrao o da Administrao Pblica como Administrao Pblica
que, a exemplo do verificado nos Estados Unidos, tem como eixos a um s
tempo a anlise de polticas pblicas e a gesto. Tal paradigma superaria a
dissociao, no campo da disciplina, dos polos da gesto e da poltica.
O reconhecimento do polo da poltica no caso brasileiro foi estimu-
lado pelos desafios ps-democratizao e pelas questes derivadas das
transformaes do Estado e do pblico no pas. Os estudos sobre polticas
pblicas em particular refletem, por sua vez, uma demanda por reflexo
sobre as novas polticas pblicas, de mbito federal, mas tambm, cres-
centemente, de mbito local. A descentralizao ps-1988 trouxe consigo
enormes desafios de formulao e de gesto de polticas pblicas em mbito
local, desafios estes que acabaram se refletindo na agenda de pesquisa e de
estudos no campo da Administrao Pblica (Farah, 2006; Farah; Spink,
2008; Jacobi; Pinho, 2006; Wilson et al., 2008).
Nesse contexto, a Administrao Pblica como disciplina e os estudos
de polticas pblicas ganham um grande impulso. Anlise dos encontros
dos pesquisadores de Administrao revela um crescimento exponencial de
estudos com foco em Administrao Pblica no conjunto da produo em
Administrao: entre 1998 e 2008, o nmero de trabalhos inscritos na rea
temtica Administrao Pblica nos encontros de Administrao (Encontro

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A CONTRIBUIO DA ADMINISTRAO PBLICA PARA A CONSTITUIO DO CAMPO... 121

da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Administrao


Enanpad) sofreu um aumento de mais de 300%, cerca do dobro do verifi-
cado para o conjunto da rea de Administrao. Tal crescimento levou
criao de um encontro independente, bianual, que j est em sua quarta
edio o Encontro de Administrao Pblica e Governana (ENAPG). O
crescimento da rea de Administrao Pblica foi acompanhado pela con-
solidao e pelo crescimento do subcampo de polticas pblicas, o que pode
ser constatado pela criao em 2006 de uma rea de interesse dentro desse
encontro com foco em polticas pblicas.
Esse crescimento no foi acompanhado, no entanto, pela autonomia de
programas e cursos de Administrao Pblica no nvel de ps-graduao,
a exemplo do ocorrido nos EUA desde os anos 1970. Atualmente, em todo
o pas, h apenas um curso de doutorado em Administrao Pblica, o da
FGV-Eaesp.22 Os reflexos sobre a produo acadmica em Administrao
Pblica desse quadro ainda esto por ser avaliados.
Balanos a respeito das pesquisas e da produo acadmica em Admi-
nistrao Pblica no Brasil (Machado da Silva; Amboni; Cunha, 1989;
Souza, 1998; Pacheco, 2003) destacam como principais fragilidades da
rea:

a) ocorrncia de baixa utilizao de literatura estrangeira recente;


b) baixo rigor metodolgico, com predomnio do uso de metodologias
pouco elaboradas ou pouco adequadas aos objetivos do estudo;
c) prevalncia de produo acadmica de vis normativo, dirigida a
questes prticas, em detrimento do desenvolvimento terico-emp-
rico da disciplina;23
d) desconsiderao de esforos anteriores de pesquisa, com redu-
zida possibilidade de aprendizagem coletiva pelo conhecimento
acumulado;
e) disperso temtica.24

22 A prpria Ebap, pioneira nessa rea no Brasil, transformou-se em Ebape em 2001 (Coe-
lho, 2008) incorporando Empresas a seu nome e passando a formar administradores e
no mais administradores pblicos.
23 Segundo Pacheco, no se trata de eliminar o vis normativo caracterstico da disciplina, mas
de conciliar as duas abordagens a analtica e a propositiva evitando propostas sem an-
lises prvias consistentes (Pacheco, 2003, p.64).
24 Nos Estados Unidos, aponta-se tambm como um problema da produo na rea a seleo de
temas irrelevantes como objeto de estudo. Este no parecer ser o caso na produo brasileira.

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122 MARTA FERREIRA SANTOS FARAH

Tais dificuldades parecem caracterizar tambm a produo sobre pol-


ticas pblicas, acrescentando-se como dificuldade o convvio desarticulado
de referenciais tericos de distintas disciplinas, sem o dilogo entre as dife-
rentes perspectivas.
No entanto, apesar desses problemas, possvel identificar, numa abor-
dagem preliminar sobre a produo recente em Administrao Pblica,
algumas tendncias em termos de temticas e abordagens, especficas aos
estudos sobre polticas pblicas.
Em relao s temticas abordadas, h certa convergncia com o que se
identificou na anlise sobre a produo recente nos Estados Unidos. Temas
que entraram na agenda governamental a partir dos anos 1980 esto pre-
sentes nos trabalhos do campo de estudos de Administrao Pblica no
Brasil a partir, sobretudo, do fim dos anos 1980: descentralizao, parti-
cipao, parcerias, accountability e controle social. O desenvolvimento de
estudos setoriais revela, por outro lado, uma aderncia da produo aos
desafios de construo e reforma de polticas pblicas no Brasil nos anos
recentes, contemplando temas como polticas de incluso social e combate
pobreza, polticas de gerao de emprego e renda, polticas voltadas a seg-
mentos especficos da populao, como grupos indgenas, negros, mulheres
e crianas e adolescentes, sendo expressiva a presena de trabalhos sobre
polticas pblicas em contexto local, destacando-se trabalhos sobre polti-
cas de sade, de educao e polticas de desenvolvimento local.25
Os eixos apontados por Rabell (2000) como estruturadores da produo
na rea nos EUA tambm podem ser identificados no Brasil:

a) O primeiro, com foco na anlise do processo de polticas pblicas


(agenda, formulao, implementao, avaliao e transferncia, difu-
so e disseminao), considerando atores e processo decisrio.
b) O segundo, com nfase na dimenso organizacional ligada ao pro-
cesso de polticas pblicas, considerando especialmente mudanas
no papel e no perfil do Estado e nas fronteiras entre o pblico e o
privado e aspectos ligados gesto e a relaes intergovernamentais e
interorganizacionais, coordenao de atores e atuao em rede.

25 Sobre a presena desses temas na ao de governos subnacionais, ver Farah (2007).

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A CONTRIBUIO DA ADMINISTRAO PBLICA PARA A CONSTITUIO DO CAMPO... 123

Em relao s abordagens presentes nos trabalhos sobre polticas pbli-


cas apresentados nos principais eventos da rea Enanpad e ENAPG e
na principal revista de Administrao Pblica RAP,26 no perodo recente,
observam-se, por sua vez, as seguintes tendncias:

a) predomnio de estudos de casos, recortando-se uma poltica setorial


e sua implementao em um local especfico;
b) nfase em estudos de avaliao e de implementao;
c) adoo de diversas abordagens metodolgicas, qualitativas e
quantitativas;
d) predomnio de referncias tericas do campo de estudos de polticas
pblicas nos Estados Unidos, as mesmas que servem de referncia
pesquisa sobre polticas pblicas desenvolvidas no Brasil pela
Cincia Poltica;
e) presena expressiva de pesquisas de percepo, de carter mera-
mente descritivo, sem maior alcance terico.

Desafios atuais da agenda de pesquisa no Brasil

A reconstituio do processo de incorporao das polticas pblicas


pela agenda de pesquisas da Administrao Pblica e do desenvolvimento
da produo recente nesse subcampo permitiu constatar que, ainda que
de forma no sistematizada e organizada, as pesquisas e a produo sobre
polticas pblicas no Brasil tm sido capazes de incorporar os temas mais
relevantes das agendas sistmica e governamental (Kingdon, 1995) do pas.
Os principais desafios em termos de agenda de pesquisa sobre pol-
ticas pblicas no parecem dizer respeito aos temas tratados, mas sim
consistncia terica e metodolgica da produo acadmica e capa-
cidade de se constituir uma base de conhecimento acumulado que d
densidade produo no campo e que colabore com a delimitao de sua
contribuio especfica aos estudos sobre polticas pblicas.

26 Apenas cerca de 16% da produo da rea publicada em revistas especializadas (Pache-


co, 2003). Dessas revistas, apenas duas tm foco exclusivo na rea pblica: a Revista de
Administrao Pblica (RAP), criada em 1967, e os Cadernos de Gesto Pblica e Cidadania,
que, em 2009, adotou o formato de um peridico acadmico.

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124 MARTA FERREIRA SANTOS FARAH

Diversos dos autores que se dedicaram anlise do ensino e pesquisa


em Administrao Pblica nos EUA e no Brasil tendem a convergir para
a necessidade de avanos nessa direo (Rabell, 2000; Machado da Silva;
Amboni; Cunha, 1989; Souza, 1998; Pacheco, 2003).
Alguns autores questionam a adequao de referenciais tericos e anal-
ticos desenvolvidos em outros pases para a anlise dos processos em curso
no Brasil e alertam para o risco da adoo de modelos inadequados a rea-
lidades locais, propugnando a construo de processos de pesquisa que
incluam a prpria comunidade (Spink, 2001; Kayano; Caldas, 2002).
Analistas que se debruaram sobre a questo da identidade da disci-
plina, nos EUA e no Brasil, parecem convergir, por outro lado, quanto
identificao de um ncleo identitrio da disciplina: o que rene e articula
o estudo de polticas pblicas anlise organizacional (Rabell, 2000; Hen-
ry, 1995; Pacheco, 2003). Se, nos Estados Unidos, esse ncleo para alguns
est relativamente consolidado, entre ns, ele ainda aparece como um pro-
jeto em construo, como um desafio, como aponta Pacheco:

Uma delimitao da rea que contemple a confluncia entre polticas pbli-


cas e anlise organizacional pode contribuir para a constituio da administra-
o pblica como rea de pesquisa e conhecimento. (Pacheco, 2003, p.70, grifo
nosso).

Ao destacar a importncia da definio da contribuio especfica da


Administrao Pblica para o campo de estudos de polticas pblicas, no
pretendo defender a estanqueidade entre disciplinas, mas chamar a ateno
para o desafio ainda presente da identidade da disciplina e para os desafios
da multidisciplinaridade e da interdisciplinaridade.

Administrao Pblica e abordagem interdisciplinar

A Administrao Pblica , mais que uma disciplina, um campo multi-


disciplinar ou uma cincia interdisciplinar (Gonzles, 1997 apud Ospina
Bozzi, 1998), para a qual contribuem diversas disciplinas, como a Cincia
Poltica, a Administrao, a Economia, a Sociologia e a Psicologia Social.

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A CONTRIBUIO DA ADMINISTRAO PBLICA PARA A CONSTITUIO DO CAMPO... 125

O estudo das polticas pblicas no mbito desse campo multidisci-


plinar tem se desenvolvido tendo como principais referncias tericas
contribuies da rea de polticas pblicas tal como esta se consolidou e
desenvolveu nos Estados Unidos, a qual, por sua vez, integra contribui-
es da Economia, da Cincia Poltica e da Administrao (gesto). A
abordagem multidisciplinar e interdisciplinar , portanto, algo inerente
disciplina.
A questo da multidisciplinaridade e da interdisciplinaridade se rede-
fine hoje no Brasil, a exemplo do ocorrido nos EUA nos anos 1970, como
uma questo relativa ao lcus do ensino e da pesquisa sobre polticas
pblicas.
Novos cursos de graduao com foco em polticas pblicas esto sendo
abertos, como os de Polticas Pblicas, de Gesto de Polticas Pblicas,
de Gesto e Polticas Pblicas, de Gesto de Polticas Sociais, assim como
outros com afinidades com o campo, como o de Gesto Social. Tais cursos
contribuem para a ampliao do lcus de estudos e pesquisas sobre polticas
pblicas, que deixa de ser exclusivo de seu lugar de origem no Brasil a rea
de Administrao Pblica e de disciplinas tradicionais como a Cincia
Poltica.
A emergncia de tais cursos se d no momento que a agenda de proble-
mas pblicos e sociais, a agenda sistmica e a governamental, incorporam
com centralidade as polticas pblicas. Assim, ao mesmo tempo que se
assiste a um boom de trabalhos e publicaes sobre polticas pblicas em
Administrao Pblica, surgem novos centros de ensino, pesquisa e gera-
o de conhecimento com foco em polticas pblicas.
Tais cursos j nascem multidisciplinares, a exemplo do que ocorreu nos
EUA nos anos 1970. E certamente, a exemplo do que se passou naquele
pas, contribuiro sobretudo com a constituio de cursos de mestrado
e doutorado daqui a alguns anos para uma redefinio da produo no
campo da Administrao Pblica e para a superao de alguns dos desafios
presentes nos estudos sobre polticas pblicas na Administrao Pblica.
Assiste-se hoje, no Brasil, a uma redefinio do campo de estudos de Gesto
e Polticas Pblicas27 que j tributrio da presena desses novos cursos,

27 No Brasil, no momento atual de (re)definio desse campo, sua prpria denominao cons-
titui uma questo central. Os diversos participantes do campo ainda no identificaram uma
designao de consenso. Frum informal que articula pesquisadores de diversas instituies
tem utilizado provisoriamente a expresso campo de pblica.

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126 MARTA FERREIRA SANTOS FARAH

que, em sua maioria, tm como um de seus eixos estruturadores o estudo


de polticas pblicas. A discusso suscitada pelo Conselho Nacional de
Educao a respeito de diretrizes curriculares para cursos de graduao em
Administrao Pblica e Polticas Pblicas no primeiro semestre de 2010
provocou um debate mais abrangente sobre os contornos e a delimitao
de um campo de estudos que trate da rea pblica e que seja capaz de
abrigar distintas formaes disciplinares e multidisciplinares ou interdis-
ciplinares. E aqui tambm esse processo, a exemplo do ocorrido no incio
da dcada de 1970 nos EUA, quando os diversos cursos ligados ao campo
de Gesto e Polticas Pblicas resistiram criao de padres e parmetros
fechados por parte da Naspaa (Henry, 1995), os novos cursos, ainda em
fase de constituio, questionam parmetros regulatrios que engessem os
processos de constituio de novas modalidades de formao e que uma
especificidade brasileira os subordinem rea de Administrao.28

28 Consideraes feitas com base na participao da autora nos processos de discusso sobre as
diretrizes curriculares.

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RELAES INTERNACIONAIS E POLTICAS PBLICAS:
A CONTRIBUIO DA ANLISE DE POLTICA
EXTERNA

Maria Regina Soares de Lima1

O incio da institucionalizao do campo das Relaes Internacionais


como disciplina acadmica nos anos 1940 ocorreu nos EUA no interior da
Cincia Poltica, que tambm se consolidava como campo autnomo sepa-
rado do Direito e da Histria.2 Essa coincidncia fortuita permitiu uma
articulao terica entre esses dois campos maior do que aconteceu, por
exemplo, no caso ingls, em que as duas reas seguiram caminhos paralelos.
Como consequncia, os avanos tericos na disciplina de Cincia Poltica
foram rapidamente incorporados s Relaes Internacionais, gerando
maior sinergia entre esses dois campos, at muito recentemente, quando
a ltima, ao contrrio da primeira, enveredou por uma discusso metate-
rica das bases ontolgicas e epistemolgicas das Relaes Internacionais,
afastando-se da Cincia Poltica que no experimentou esse corte
epistemolgico.
Nos EUA, os pais fundadores daquela disciplina foram intelectuais
emigrados da Europa nos anos 1940, como Hans Morgenthau, Nicholas
Spykman e John Herz, responsveis pela transplantao do realismo pol-
tico continental para aquele pas onde a hegemonia acadmico-institucional
era constituda pelos internacionalistas liberais e pelos cientistas, estes
ltimos em particular atuando na conformao da nova disciplina de
Cincia Poltica (Kahler, 1997). O contexto de Guerra Fria contribuiu

1 Agradeo os comentrios e as sugestes de Letcia Pinheiro.


2 praxe na comunidade de internacionalistas a utilizao de letras maisculas quando
feita referncia ao campo das Relaes Internacionais e minsculas no caso dos processos
internacionais.

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para que a perspectiva do realismo poltico deslocasse os internacionalis-


tas liberais nas Relaes Internacionais e se tornasse dominante naquele
momento. Mas a hegemonia do realismo no contexto acadmico norte-
-americano foi fruto da aliana de convenincia entre os realistas e os
cientistas, dominantes na Cincia Poltica. O ponto de concordncia entre
essas duas correntes, distintas do ponto de vista epistemolgico, que a
poltica internacional deveria ser estudada como e no como deve ser
(ibidem, p.26). Substantivamente essa unio foi reforada pela nfase na
dimenso do poder, crucial na abordagem do realismo poltico e princpio
organizador de anlise da corrente cientfica, a partir do qual aquele grupo
buscou diferenciar-se das tradies legalista e jurdica preexistentes.
Ainda que a centralidade concedida ao poder unisse as duas discipli-
nas, uma das premissas importantes das Relaes Internacionais na sua
infncia era a especificidade do mbito externo, pela inexistncia de uma
autoridade central para arbitrar as disputas entre as distintas soberanias
nacionais. Essa particularidade de operar em um contexto de anarquia
estrutural conferia ao campo internacional uma identidade prpria que o
distinguia da Cincia Poltica e tambm do Direito Internacional, uma vez
que a principal norma do sistema internacional exatamente a soberania.
Outra especificidade do campo, que tambm o qualificava como distinto
dos demais naquele momento, que os principais fenmenos que organi-
zavam a prtica e a teoria internacional, em particular a guerra e a paz, se
davam em nvel sistmico, fruto da interao em uma ordem descentrali-
zada de soberanias nacionais.
Este captulo analisa a evoluo da anlise da poltica externa no con-
texto acadmico norte-americano, ressaltando as inovaes tericas que
contriburam para o tratamento analtico da poltica externa como pol-
tica pblica, a despeito do fato de que o estudo da primeira, no seu incio,
estava vinculado ao campo das Relaes Internacionais. Nesse percurso so
identificados pelo menos trs momentos analticos em que se atenua a linha
divisria entre os campos externo e interno, reforando assim a identidade
da poltica externa como poltica pblica. Na segunda parte, realizamos
uma anlise da contribuio brasileira nesse particular, identificando novos
temas e perspectivas na anlise da poltica externa.

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RELAES INTERNACIONAIS E POLTICAS PBLICAS 129

Nveis de anlise, poltica externa e processo decisrio

Ao mesmo tempo que a jovem disciplina estabelecia a diferena com


relao s outras afins, tambm incorporava reas de outros domnios
disciplinares, como a poltica externa vinculada tradio da histria
diplomtica. Essa incorporao no foi gratuita, uma vez que o realismo
poltico derivava da tradio germnica do primado da poltica externa,
mas sofrera transformaes semnticas e metodolgicas ao se incorporar
ao mainstream da Cincia Poltica norte-americana. A principal delas foi
a separao entre a dimenso macro, relativa poltica internacional, e a
dimenso micro referida poltica externa. Essa separao foi operada a
partir do conceito de nvel de anlise elaborado no artigo clssico de J. David
Singer, The Level of Analysis Problem in International Relations.3 O
nvel de anlise sistmico compreenderia o estudo dos padres de interao,
em particular os conflitos e as guerras no sistema internacional; a criao e
dissoluo das coalizes; a frequncia e durao de configuraes de poder
especficas; modificaes na sua estabilidade; bem como as mudanas nas
instituies polticas formais e nas normas e nos costumes derivados do sis-
tema internacional como um sistema social.
Para o autor, eram claros os limites analticos da perspectiva sistmica
para a anlise da poltica externa, em funo de duas decorrncias da ado-
o daquele nvel de anlise. Por um lado, a postulao de um alto grau de
uniformidade nos cdigos operacionais dos atores nacionais, tendo em
vista as injunes sistmicas a que estariam submetidos. Por outro, a ine-
vitabilidade de se tratar cada unidade nacional como uma caixa-preta ao
desconsiderar as variaes domsticas e internas dentro de cada uma delas.
Essas variaes domsticas e no comportamento internacional das unidades
nacionais constituiriam o principal ingrediente emprico do nvel de anlise
micro ou nacional. A anlise da variao do comportamento internacional
das diversas unidades nacionais ganhava assim um lugar terico prprio
no campo das Relaes Internacionais, cuja principal ambio analtica
era explicar como e por que determinadas naes buscam determinados

3 O artigo de Singer foi publicado simultaneamente na revista World Politics, v.XIV, n.1 e
no volume editado por Klaus Knorr e Sidney Verba, The International System: Theoretical
Essays, Princeton University Press, 1961.

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objetivos. O nvel de anlise da poltica externa direcionava o analista


para os processos pelos quais os objetivos nacionais so selecionados, os
fatores externos e internos que impingem nestes processos e a estrutura
institucional dos quais emergem (p.85). Simultaneamente, a incorporao
da anlise de poltica externa legitimava, por assim dizer, a disciplina de
Relaes Internacionais no contexto poltico-acadmico norte-americano
ao incorporar variveis domsticas na explicao da poltica externa, per-
mitindo diferenciar os regimes democrticos dos no democrticos, uma
dimenso sensvel no contexto da Guerra Fria.
A diferenciao entre unidades nacionais inseridas no sistema interna-
cional abriu caminho para o estudo comparado da poltica externa, bem
como para a aplicao da abordagem de processo decisrio, que surgia com
fora naquele momento. Nos dois casos, a abordagem micro das Relaes
Internacionais se aproximava da Cincia Poltica, em particular do campo
de anlise das polticas pblicas. Afinal, a poltica externa no era outra
coisa que a face externa do Estado em ao. A partir de ento se estabe-
leceu a distino analtica entre poltica internacional, voltada para explicar
os resultados das interaes entre Estados, e poltica externa, que focaliza o
comportamento dos Estados e busca explicar seus objetivos e os modos de
implement-los no plano externo.4
Nos anos 1960, a perspectiva do processo decisrio foi amplamente uti-
lizada quer na anlise da poltica externa, quer na de polticas domsticas.
O foco no processo de deciso representou uma oportunidade terica de
superar a excessiva reificao do Estado, tratado nas teorias convencionais
de Relaes Internacionais como um ator intencional, dotado de vontade
e racionalidade. O Estado foi definido a partir de suas unidades de deci-
so, isto , dos decisores governamentais aqueles cujos atos autoritati-
vos so, para todos os propsitos, os atos do Estado.5 Uma das vantagens

4 Na bibliografia de relaes internacionais, o conceito de nvel de anlise utilizado em duas


acepes distintas. Na de Singer, o significado lcus analtico do objeto de investigao,
isto , unidade de anlise. Em outra, como lente conceitual na qual se situa a explicao de
um mesmo fenmeno. Essa ltima concepo foi usada por Kenneth N. Waltz (1959) tam-
bm em trabalho clssico das relaes internacionais, em que a guerra era explicada a par-
tir de lentes conceituais situadas em trs nveis distintos: o indivduo, o Estado e o sistema
internacional.
5 Decision-Making as an Approach to the Study of International Politics, em Snyder;
Bruck; Sapin (1963, p.65).

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RELAES INTERNACIONAIS E POLTICAS PBLICAS 131

antevistas pelo uso daquela perspectiva, ao estabelecer um lcus da an-


lise poltica mais preciso e mais concreto, era sua adequao aplicao do
mtodo cientfico que tanto as Relaes Internacionais quanto a Cincia
Poltica almejavam naquele momento. Contudo, essa pretenso esbarrava
em duas limitaes. Em primeiro lugar, a fragilidade da teorizao sobre
o Estado no contexto da Cincia Poltica poca, que fez com que a defi-
nio das unidades de deciso, assim como dos fatores que deveriam ser
levados em conta no processo decisrio, fosse feita de modo ad hoc, com
base em processos empricos, redundando muitas vezes numa lista aleatria
de fatores. Por outro, havia entre alguns de seus praticantes a admisso de
que fatores subjetivos, como as percepes, operavam na prpria definio
da situao de deciso. Para alguns, cabia ao observador a definio objetiva da
situao; para outros, cabia aos prprios participantes da deciso. Essa
dvida epistemolgica levou elaborao da distino entre o ambiente
psicolgico subjetivo e o ambiente operacional objetivo. Essas
restries redundaram em uma utilizao bastante limitada da perspec-
tiva do processo decisrio, com base nas contribuies da psicologia social
e circunscrita aos estudos de caso de decises crticas da poltica externa
norte-americana, com pouca capacidade de reproduo para o estudo de
outros contextos nacionais.
A adoo da premissa da racionalidade tambm dividiu os praticantes
nos estudos do processo decisrio. Autores como Richard Snyder, um dos
pioneiros da utilizao dessa perspectiva, no adotavam a premissa da ra-
cionalidade, ainda que o fizessem com a intencionalidade e a motivao
explcita dos atores. Talvez pela excessiva nfase nos aspectos psicolgicos
e em decises crticas em situaes de estresse, fatores no racionais eram
levados em conta. Curiosamente, a racionalidade no era tomada como
uma premissa, mas algo a ser averiguado na observao dos casos estuda-
dos. Assim como ocorria na Cincia Poltica e na teoria das organizaes,
a considerao dos limites da concepo sintica, com base na maximiza-
o da utilidade esperada e informao perfeita, com relao s alternativas
de deciso, que levara adoo de um modelo decisrio incremental e de
racionalidade limitada, tambm influenciou as anlises de processos
decisrios da poltica externa. Em vista de o contexto terico em que se
desenvolviam os estudos de processo decisrio e de seu referente emprico
estar ancorado em decises crticas da poltica externa, aquela perspectiva

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acabou por privilegiar mais os componentes cognitivos do processo deci-


srio, com base em componentes psicolgicos, como percepo, intuio e
analogia. Na nfase na dimenso cognitiva, uma das contribuies signifi-
cativas foi o livro de Robert Jervis (1976) sobre as percepes e percepes
equivocadas na poltica internacional. Os efeitos de processos de group
thinking em decises crticas na poltica externa norte-americana foram
objeto de outro clssico da poca, de Irving Janis (1972).
A viso do processo decisrio como um processo social e poltico, latente
nas contribuies pioneiras dos tericos do pluralismo ou na viso da pol-
tica como a alocao autoritativa de valores para a sociedade de David
Easton (1953, p.129), s mais tarde viria a ser incorporada pelos interna-
cionalistas norte-americanos. Essa incorporao seria operada por um
trabalho que tambm se tornou um clssico na rea: Essence of Decision:
Explaining the Cuban Missile Crisis [Essncia da deciso: explicando a crise
dos msseis de Cuba], de Graham Allison, de 1971. No por acaso, o livro
foi elaborado no mbito da participao de seu autor em um grupo de dis-
cusso na Universidade de Harvard sobre o impacto das burocracias nas
polticas governamentais, em particular o desnvel entre as intenes dos
decisores e os resultados da ao governamental em um veio analtico inspi-
rado nos limites do modelo decisrio da racionalidade perfeita. Utilizando
trs diferentes lentes conceituais, o autor analisa um dos momentos mais
tensos da Guerra Fria: a crise entre EUA e Unio Sovitica a propsito da
instalao de msseis nucleares em Cuba, em outubro de 1962.
O primeiro modelo examinado o do ator racional ou o modelo
clssico. Nele esto presentes tanto as premissas da racionalidade com-
preensiva quanto as hipteses derivadas do realismo poltico, em que o
problema central para os Estados definido pela natureza do sistema in-
ternacional e as aes deste so uma resposta s foras polticas externas,
eliminando-se qualquer determinante domstico nas escolhas gover-
namentais. A essa lente conceitual, que o autor denomina de modelo do
ator unitrio, contrapem-se o modelo do processo organizacional
e o modelo da poltica burocrtica. No primeiro caso, as decises so
uma resultante da ao de diferentes organizaes governamentais que se
pautam por procedimentos operacionais j estabelecidos e pela lgica da
satisfao. No modelo de poltica burocrtica, o processo decisrio resul-
tado de barganhas e compromissos entre diferentes atores em posies de

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RELAES INTERNACIONAIS E POLTICAS PBLICAS 133

poder distintas na estrutura burocrtica. Por outro lado, a poltica gover-


namental deixa de ser entendida como resultado da escolha intencional de
um ator, mas vista como produto de um processo poltico envolvendo
diferentes jogadores, que agem em funo de sua posio na burocracia e da
distribuio de poder dentro da estrutura governamental.
Ao contrrio dos modelos anteriores de anlise do processo decisrio,
o modelo de poltica burocrtica deixa de ser enquadrado como um pro-
cesso cognitivo para se transformar em um de natureza poltica. As decises
de poltica externa so resultantes da competio entre diferentes jogado-
res ocupando distintas posies na estrutura governamental. O analista
direcionado ao exame desse processo, relegando a um segundo plano a con-
siderao das motivaes, percepes e cognies dos atores individuais.
Fortemente influenciado pela perspectiva pluralista dominante na Cincia
Poltica naquele momento, o modelo de poltica burocrtica carece de uma
fundamentao analtica do Estado e das instituies governamentais, mas
seu principal mrito foi abrir a caixa-preta e abandonar a premissa do ator
unitrio. Dessa forma, fatores domsticos impactam sobre as diferentes
questes de poltica externa e esta pode variar de acordo com as variaes
das instituies polticas domsticas, hiptese que seria retomada pos-
teriormente na perspectiva institucionalista, como se ver adiante. Uma
relevante implicao dessa perspectiva que deixa de existir qualquer
diferena ontolgica entre as polticas domsticas e externas, ambas so
polticas pblicas e resultantes de processos polticos comparveis.
O segundo momento na evoluo terica da anlise da poltica externa
no contexto norte-americano vai estar marcado ainda mais pela eroso da
linha divisria entre os campos externo e o interno, contribuindo com novos
elementos analticos para a considerao da poltica externa como poltica
pblica.

Interdependncia, atores e redes transnacionais,


e jogos de dois nveis

A questo da eroso das fronteiras entre os campos externo e o interno


o principal objeto deste segundo momento analtico, uma vez que o que
passa a ser tema de debate terico e emprico so os limites da concepo

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convencional das Relaes Internacionais e das abordagens centradas no


Estado. Conceitos como relaes transnacionais e interdependncia se
tornam de uso corrente no incio dos anos 1970 nas anlises das relaes
internacionais. As primeiras referem-se s mltiplas interaes de vrios
agentes no estatais cuja importncia crescente em diversas reas temticas
globais no mais cabe nos modelos Estado-cntricos que ento dominavam
a disciplina. Nos anos 1970, destaque era dado s empresas multinacionais
que desafiavam a autoridade e a prpria soberania dos Estados, especial-
mente nos pases perifricos. Posteriormente, nos anos 1980, ganharam
proeminncia as organizaes no governamentais e as redes e movimen-
tos sociais transnacionais, que experimentaram um grande crescimento a
partir do fim da Guerra Fria, com papel relevante em reas temticas como
meio ambiente, direitos humanos e desarmamento. O conceito de interde-
pendncia diz respeito a processos ou padres de interao que so custosos
de serem rompidos para as partes envolvidas, constituindo uma crtica
explcita representao do meio internacional como um sistema anrquico
de atores atomizados, em que seriam praticamente inexistentes as redes e
vnculos entre seus agentes constitutivos.6
Os anos 1970 assistem aos primrdios do processo de globalizao da
economia e difuso da crtica ao modelo Estado-cntrico predominante na
literatura internacionalista. Tal movimento coincidiu, porm, com o incio
da hegemonia acadmica da abordagem do realismo estrutural de Kenneth
Waltz (1979), que reforou o componente estatista e racionalista na onto-
logia das relaes internacionais. Somente aps o fim da Guerra Fria ser
retomado com mais fora o movimento intelectual crtico ontologia con-
vencional das relaes internacionais, representado pela extensa literatura
sobre globalizao; proliferao de atores e agentes no estatais; enfraque-
cimento do Estado; e as abordagens crticas ontologia e epistemologia
dominantes nas Relaes Internacionais com base na predominncia dos
modelos centrados no Estado e em premissas excessivamente materialistas

6 Dois livros representativos desse movimento nos anos 1970 so: Robert O. Keohane e
Joseph S. Nye (Eds.), Transnational Relations and World Politics [Relaes transnacionais
e poltica mundial], Cambridge, Harvard University Press, 1972; e Robert O. Keohane e
Joseph S. Nye, Power and Interdependence: World Politics in Transition [Poder e interdepen-
dncia: poltica mundial em transio], Boston, Little, Brown and Company, 1977.

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RELAES INTERNACIONAIS E POLTICAS PBLICAS 135

na anlise das relaes internacionais, praticamente ignorando-se os fatores


ideacionais e normativos no campo internacional.
No que diz respeito ao objeto deste captulo, a literatura sobre as relaes
transnacionais, retomada nos anos 1990, propiciou importantes inova-
es analticas. O foco desses estudos era os processos de difuso global
de valores, normas, ideias, estratgias de mobilizao em diversas questes
globais e as experincias empricas sugeriam que esses processos no eram
uniformes e variavam de acordo com a questo em pauta e as respectivas
instituies nacionais. O impacto da variao das instituies domsticas
nos processos de difuso internacional direcionou os internacionalistas para
a anlise das primeiras, dos processos de internalizao de normas interna-
cionais em diferentes polticas governamentais, assim como das estratgias
das coalizes transnacionais e do grau de institucionalizao dos regimes
e questes globais. Outra decorrncia desse redirecionamento foi a elabo-
rao de conceitos como o de comunidades epistmicas transnacionais,
constitudas por redes de especialistas responsveis pela difuso de ideias
e paradigmas em contextos nacionais. A anlise de variados processos de
socializao, alguns claramente coercitivos, como foi a difuso nos pases
perifricos das instituies de mercado, outros de natureza voluntria, como
foi o caso da questo ambiental, gerou a necessidade de se pensar analitica-
mente a vinculao externo-interno, bem como a busca de dilogo entre os
internacionalistas e os comparativistas. Novamente o tema da permeabi-
lidade das fronteiras nacionais foi colocado no centro do debate intelectual
e da pesquisa na disciplina de Relaes Internacionais.7 Seria desejvel a
referncia a trabalhos especficos, que exemplifiquem os deslocamentos
apontados no pargrafo acima.
Talvez uma das principais contribuies da literatura sobre relaes
transnacionais e interdependncia complexa para os propsitos deste tra-
balho foi romper com a separao analtica e institucional entre os campos
disciplinares das Relaes Internacionais e da Poltica Comparada. Durante
muito tempo praticamente no houve dilogo entre esses dois campos.
No primeiro prevalecia o modelo do ator unitrio que ignora as variaes

7 Analisado a partir de distintas perspectivas tericas, o tema da permeabilidade das frontei-


ras est presente, por exemplo, em: Evans, Jacobson e Putnam (1993); Lyons e Mastandu-
no (1995); Elkins (1995); Risse, Ropp e Sikkink (1999) e Krasner (2001).

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institucionais internas a cada unidade, com base no axioma de que a ao


externa responde a injunes sistmicas. Na poltica comparada, em que
essas variaes constituem o principal elemento de comparao, o contexto
internacional era ignorado ou tomado como um parmetro comum e fixo a
todas as unidades em comparao.8
No veio de transcender a diviso clssica entre poltica comparada
e relaes internacionais, destaca-se a contribuio seminal de Robert
Putnam (1988) e o modelo do jogo de dois nveis. A vinculao analtica
entre o nvel da negociao internacional e o nvel da ratificao domstica
erodiu a noo do ator unitrio, premissa central das teorias sistmicas de
regimes e cooperao internacional, gerando uma srie de contribuies
tericas e novas hipteses vinculando variaes institucionais domsticas e
compromissos internacionais, bem como postulando determinados efeitos
nacionais de compromissos internacionais.9

Teorias internacionais e anlise de poltica externa

O terceiro momento analtico na evoluo da anlise da poltica externa


no contexto acadmico norte-americano est representado por dois movi-
mentos. Por um lado, o fim da Guerra Fria estimulou o renascimento

8 A bem da verdade, o movimento ligando os mbitos externo e interno partiu da sociologia


histrica de corte comparativo, na nfase dada guerra na construo dos Estados nacio-
nais. Pioneiro dessa perspectiva, Otto Hintze (1975) j observara que o Estado territorial s
pode se constituir em vista do conflito entre a Igreja e o Imprio, as duas principais institui-
es universalistas, transnacionais, da ordem medieval. A guerra no apenas configurou
os atores territoriais, representando uma oportunidade para a expanso e consolidao da
estrutura administrativa do Estado, como criou oportunidades para a redefinio do equi-
lbrio de poder entre os governantes e a sociedade. O insight de Hintze do papel crucial da
guerra tanto no fortalecimento das capacidades do Estado quanto no sucesso da construo
das instituies democrticas modernas foi retomado por comparativistas contemporneos,
como Tilly (1996), Ertman (1997) e Martin (1997), por exemplo. No campo da economia
poltica comparada, autores como Gourevitch (1986) e Katzenstein (1985) exploraram em
estudos de caso empricos o impacto da economia internacional sobre a poltica domstica e
a poltica econmica domstica. Do ponto de vista terico, esse movimento na poltica com-
parada tributrio das contribuies da perspectiva dos sistemas mundiais e da teoria da
dependncia para o entendimento da relao entre o desenvolvimento do capitalismo e o
moderno sistema de Estados.
9 Putnam (1988). Ver tambm Evans, Jacobson e Putnam (1993).

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RELAES INTERNACIONAIS E POLTICAS PBLICAS 137

dos estudos de poltica externa, com a fundao inclusive de uma revista


acadmica dedicada ao assunto: Foreign Policy Analysis [Anlise de pol-
tica externa], cujo primeiro nmero foi publicado em 2005. No contexto
do fim da bipolaridade e da diminuio do peso das restries sistmicas,
o subcampo de anlise de poltica externa propunha elaborar uma teoria
orientada para o agente e a retomada da perspectiva dos estudos do
processo decisrio da poltica externa, bem como dos decisores governa-
mentais. De acordo com seus proponentes, uma teoria actor-specific [ator
especfico] de anlise de poltica externa forneceria os microfundamentos
para as teorias actor-general [ator geral] das relaes internacionais. Dessa
perspectiva, as explicaes dos processos de poltica externa seriam multi-
fatoriais e multinveis, no sentido de inclurem mais de um nvel de anlise.
nfase tambm era dada retomada dos estudos comparados de poltica
externa, reconhecendo-se que os trabalhos pioneiros de processo decisrio
focalizavam quase que unicamente o caso norte-americano.10
O segundo movimento, praticamente simultneo criao do sub-
campo de anlise de poltica externa, foi o esforo de elaborao de teorias
de poltica externa a partir da derivao de proposies analticas das teo-
rias de relaes internacionais anlise da poltica externa, incorporando
explicitamente variveis domsticas. Um elemento presente nesses esfor-
os a crtica premissa do ator unitrio e a nfase na diversidade de
agentes envolvidos no processo de formao da poltica externa. Tambm
em comum nelas, a preocupao em combinar em um mesmo argumento os
dois nveis de anlise, domstico e internacional. Observa-se, portanto, na
anlise da poltica externa um ganho cumulativo ao longo de sua evoluo
que questiona duas das principais premissas das anlises convencionais de
relaes internacionais: o axioma do Estado como ator unitrio e a separa-
o ontolgica entre os campos interno e externo.
Trs abordagens tericas na anlise da poltica externa podem ser
apontadas: o realismo neoclssico, as abordagens institucionalistas e as
construtivistas.
A primeira delas fruto da proposta de restaurar a relevncia analtica
da abordagem realista na explicao dos fenmenos internacionais, tendo

10 Cf. Hudson (2005). Ver tambm Neack, Hey e Haney (1995); e Neack (2003; 2008).

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em vista o descrdito experimentado pelos modelos sistmicos e estruturais


ao no terem sido capazes de prever e explicar a mais importante mudana
sistmica na atualidade: o fim da ordem bipolar da Guerra Fria. Para os
realistas neoclssicos tratava-se de incorporar variveis domsticas como
fatores intervenientes nos argumentos realistas clssicos.11 Dessa forma, o
principal determinante das ambies internacionais de um pas o lugar
ocupado na estrutura de poder internacional, bem como suas capacidades
relativas de poder. Contudo, o impacto dessas dimenses no comporta-
mento dos Estados indireto, mediado por variveis intervenientes situadas
no nvel da unidade nacional. As decises de poltica externa so tomadas
pelos lderes polticos e so suas percepes do poder relativo que impor-
tam, como em Wohlforth (1993). Por outro lado, esses lderes devem ser
capazes de mobilizar recursos de suas respectivas sociedades para seus
objetivos internacionais. Dessa forma, a anlise realista do poder na-
cional deve agregar outros elementos explicativos, como a estrutura do
Estado e sua fora com relao s suas respectivas sociedades. A fora
do Estado medida por sua capacidade de mobilizar e extrair recursos
de sua sociedade para suas ambies internacionais. A fora do Estado
introduzida como varivel interveniente entre as capacidades materiais e
o comportamento dos lderes e decisores governamentais (Zakaria, 1998).
Para as abordagens institucionalistas, em especial o institucionalismo
racionalista, a unidade de anlise tambm so os decisores, e o Estado
no ator ou unidade de deciso.12 Numa referncia clara abordagem de
poltica burocrtica, as escolhas de poltica domstica ou externa so
o resultado de um jogo estratgico entre atores domsticos (Cf. Mil-

11 Cf. Gideon Rose (1998).


12 O novo institucionalismo refere-se no a uma teoria integrada, mas a uma perspectiva
analtica centrada na premissa da racionalidade instrumental dos atores, em que prevalece
a lgica das consequncias esperadas, vinculando instituies e comportamento. Nesta,
as instituies e os resultados polticos so tomados como produto do comportamento de
agentes autorreferidos e maximizadores. Ao contrrio, a vertente sociolgica do institucio-
nalismo est baseada na lgica do comportamento apropriado, em que a ao poltica
fruto de regras, papis e identidades que estipulam o comportamento apropriado numa dada
situao. No institucionalismo da escolha racional, as instituies so tratadas como vari-
veis dependentes e independentes. Suas principais questes de investigao emprica dizem
respeito s origens, consequncias e mudana institucional. Questes normativas tambm
integram o conjunto de suas preocupaes. Nesse caso, trata-se da elaborao de desenhos
institucionais eficientes.

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RELAES INTERNACIONAIS E POLTICAS PBLICAS 139

ner, 1999, p.135). As polticas governamentais resultam da interao estra-


tgica de burocratas e outros atores governamentais e no governamentais
dentro de instituies especficas. Mudanas nas preferncias dos atores ou
das instituies levam a mudanas de poltica. Para a abordagem do ins-
titucionalismo racionalista, ao abandonar a premissa do Estado unitrio,
as anlises de poltica externa podem fazer uso dos instrumentos e meca-
nismos analticos da poltica comparada. Simultaneamente, a abordagem
institucionalista permitiria unificar as abordagens estatista e societal na
anlise da poltica externa, uma vez que a poltica governamental passa a ser
vista como resultante da complexa interao estratgica entre vrios joga-
dores diante das injunes de diferentes instituies domsticas.
Duas contribuies recentes sobre a relao entre variaes institu-
cionais e escolhas internacionais so indicativas do rendimento analtico
da perspectiva institucionalista na anlise da poltica externa. O trabalho
de Helen Milner (1997) constri uma teoria da cooperao internacional
com base no modelo do jogo de dois nveis, demonstrando que o interesse
nacional nada mais que o resultado do embate entre diferentes foras
domsticas competindo por apoio e poder.
No modelo da autora, trs fatores definem a localizao da poltica no
continuum que vai da hierarquia anarquia, definida como uma situao de
vetos mtuos: as preferncias de poltica dos atores domsticos; as institui-
es que definem a distribuio dos poderes legislativos entre os atores; e
a distribuio de informaes. A distribuio de poder e informao entre
Executivo, Legislativo e os grupos de interesse e a divergncia entre suas
respectivas preferncias estabelecem a extenso da poliarquia. A probabi-
lidade da cooperao internacional funo das preferncias dos atores e
da distribuio dos poderes legislativos entre eles. O impacto da conver-
gncia entre as preferncias de distintos representantes nacionais sobre a
cooperao internacional depende do grau de concentrao dos poderes
legislativos. Quando esses poderes esto dispersos, mudam a probabili-
dade e os termos da cooperao, mesmo quando existe convergncia entre
Estados. Ao contrrio da hiptese realista em que o temor dos ganhos rela-
tivos ou da trapaa afeta a cooperao internacional, no modelo de Milner a
varivel crucial so as consequncias distributivas domsticas.
Duas implicaes importantes da contribuio de Milner podem ser
apontadas. Em primeiro lugar, o modelo adotado da poltica domstica

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elimina a distino ontolgica do realismo entre poltica interna e externa,


revelando a possibilidade da existncia de conflito na definio do inte-
resse nacional e, consequentemente, a legitimao que a alegada razo de
Estado d ao governante. Como em outros modelos racionalistas, a sobre-
vivncia poltica interna dos governantes o fator predominante nas suas
escolhas internacionais.
O trabalho de Lisa Martin (2000) vai de encontro premissa de uma
relao soma zero entre representao (Legislativo) e eficincia (Executivo)
na formao da poltica externa. Para a autora, ambos Executivo e
Legislativo ganham com a cooperao na poltica externa. Portanto, os
dois piores resultados so a paralisia decisria, predomnio da anarquia
absoluta, ou a usurpao do poder pelo Executivo, predominncia da hie-
rarquia absoluta.
Com base nas teorias de delegao e das relaes Executivo-Legislativo,
Martin constri seu argumento a partir de duas proposies centrais:
a) a influncia legislativa maior do que o senso comum acredita, pois o
Legislativo dispe de mecanismos para impedir a implementao de acor-
dos internacionais, e b) a participao institucionalizada em processos
de cooperao internacional aumenta a credibilidade dos compromissos
internacionais. pergunta por que delegar?, Martin enfatiza os aspec-
tos substantivos referidos convergncia das preferncias entre agente e
principal. Dessa forma, sua hiptese sobre a delegao estabelece que os
legisladores buscaro institucionalizar sua participao na formao da
poltica externa no caso de conflito de interesse entre os dois poderes. No
seu modelo, a delegao primariamente funo de interesses comuns,
existindo menor vontade de delegar quando Executivo e Legislativo no
compartilham dos mesmos interesses e maior participao institucionali-
zada nas situaes de governo dividido entre Executivo e Legislativo.
Na definio de credibilidade, a autora adota a perspectiva da escolha
estratgica, em que compromissos internacionais tm credibilidade para
os parceiros quando racional para o ator cumprir o que prometeu, ou,
na linguagem dos jogos, quando constitui uma estratgia em equilbrio,
no sentido de que o ator no tem incentivo para se desviar daquela posi-
o de forma unilateral. Sua hiptese sobre credibilidade estabelece que
a participao legislativa institucionalizada na cooperao internacional
aumenta a credibilidade dos compromissos internacionais. Se a cooperao

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RELAES INTERNACIONAIS E POLTICAS PBLICAS 141

internacional requer credibilidade, a participao legislativa aumenta os


nveis de cooperao internacional.
As abordagens construtivistas partem de um entendimento sociolgico
das instituies e da ontologia dos agentes, mas compartilham o entendi-
mento comum s perspectivas revistas acima de analisar a poltica externa a
partir de seus agentes constitutivos. Tal como o institucionalismo raciona-
lista, o construtivismo no constitui um corpo terico unificado, mas uma
perspectiva terica que adota determinadas premissas centrais. A primeira
delas que os fenmenos internacionais so socialmente construdos. A
segunda a importncia da noo de agncia, uma vez que so os indiv-
duos que tm capacidade de construir e mudar a realidade social. A terceira
proposio comum aos construtivistas que o mundo social distinto
do mundo natural em que o analista parte dos fenmenos que busca
entender. Outra proposio consensual que as ideias e normas coletivas
so fundamentais na medida em que so elas que constituem as identidades
e os interesses dos indivduos. Os autores construtivistas se diferenciam,
porm, no peso que atribuem agncia e estrutura na constituio dos
fenmenos sociais. Alguns deles utilizam uma concepo mais holista da
relao agente-estrutura, como Alexandre Wendt, cuja contribuio peca
exatamente pela inexistncia de componente de agente em sua teoria.
Outras contribuies construtivistas privilegiam a agncia nos fenmenos
sociais, adotando uma perspectiva com base no nvel da unidade.13
Apesar de razoveis diferenas epistemolgicas, existem fortes comu-
nalidades entre as perspectivas construtivistas, em especial as que enfa-
tizam o componente do agente, e as abordagens cognitivas no estudo do
processo decisrio, e algumas pontes analticas foram estabelecidas entre
aquela tradio e as abordagens correntes construtivistas. A iniciativa dos
estudos de processo decisrio de abandonar o modelo de Estado enquanto
unidade de deciso e focalizar os decisores individuais propiciou esse di-
logo, em especial com os construtivistas, crticos do excessivo holismo de
algumas das anlises naquele veio terico.
crescente a contribuio da abordagem construtivista anlise de
poltica externa, atestada pelo nmero de trabalhos sobre a importncia

13 Para as diferenas entre os autores, bem como uma discusso das proposies construtivistas
comuns, ver Houghton (2007).

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de normas domsticas e internacionais na formao da poltica externa de


pases especficos. Uma consequncia positiva desse dilogo tem sido o
aperfeioamento metodolgico e o uso de instrumentos sistemticos nas
investigaes construtivistas de poltica externa. Grosso modo, duas ver-
tentes analticas podem ser identificadas nas anlises construtivistas de
poltica externa.
A primeira delas, mais identificada com as abordagens estruturantes
da relao agente-estrutura, toma o Estado como desempenhando deter-
minados papis em funo da internalizao de normas e ideias coletivas
nacionais e internacionais. Os atores adotam a lgica da apropriao, em
oposio lgica consequencialista, premissa da racionalidade instrumen-
tal. As estruturas sociais moldam no apenas o comportamento dos agentes,
mas tambm suas identidades e interesses. O efeito das normas comparti-
lhadas se faz por via da socializao e do aprendizado dos agentes da poltica
externa nos mbitos domstico e internacional. Exemplos de trabalhos que
estabelecem uma relao causal entre normas e contedo de poltica so:
Boekle, Rittberger e Wagner (2001); Finnemore (1996); Cordell e Wolff
(2007). A reconceitualizao construtivista da construo do interesse na-
cional, conceito caro tradio realista, foi realizada por Weldes (1996).
De uma perspectiva comparada, Risse-Kappen (1991) analisou o impacto
da opinio publica e sua influncia no processo de formao de coalizes
de apoio a determinadas linhas de poltica externa. O conceito de empre-
srios de normas foi elaborado por Finnemore e Sikkink (1998) para dar
conta do processo de socializao transnacional de normas internacionais
pelos agentes da poltica externa.
Outra vertente construtivista trabalha com a anlise de discurso como
teoria de poltica externa. Essa vertente, ainda que com diferenas epis-
temolgicas bem pronunciadas, pode estabelecer uma ponte interessante
com os estudos da subrea de anlise de poltica externa em funo da esco-
lha metodolgica de ambas perspectivas em elaborar uma teoria de poltica
externa actor-specific. Com forte influncia da tradio iniciada por
Michel Foucault, essa vertente adota uma postura reflexivista na anlise do
discurso, buscando colocar em evidncia as regras de formao dos diversos
componentes de um discurso e suas implicaes polticas. A anlise de dis-
curso e como as diversas percepes so replicadas em momentos distintos

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RELAES INTERNACIONAIS E POLTICAS PBLICAS 143

do processo de formulao da poltica externa tm clara ressonncia com os


estudos clssicos sobre percepes e misperception na poltica externa.14
Na trajetria dos estudos de poltica externa no contexto norte-ame-
ricano, alguns desenvolvimentos devem ser ressaltados, uma vez que
eles contriburam fortemente para o enquadramento analtico da pol-
tica externa enquanto poltica pblica. O primeiro deles o abandono da
perspectiva do Estado como unidade de deciso e ator unitrio. Esse de-
senvolvimento gerou a necessidade de trazer para os modelos de poltica
externa as dimenses domsticas, sejam os agentes nacionais, sejam as
instituies domsticas, gerando uma ponte entre as anlises de poltica
externa e a poltica comparada. Uma outra linha divisria atenuada foi a
premissa da separao entre os campos interno e externo. primeira vista
esse movimento parecia ameaar terica e substantivamente o papel estra-
tgico do Estado e seus agentes nacionais. No foi o que aconteceu, ao
contrrio, estes ltimos foram reconstitudos como os principais agentes
na mediao entre os nveis domstico e internacional. Essa mediao foi
elaborada pelo modelo de jogos de dois nveis e pela adoo da perspectiva
multinvel na anlise de poltica externa. Em um movimento simultneo,
autores construtivistas questionaram a diviso clssica entre poltica inter-
nacional e poltica externa.15
Por fim, o renascimento da anlise de poltica externa com a perspectiva
de restaurar as teorias actor-specific e a anlise do processo decisrio, bem
como os esforos de se elaborar hipteses sobre a poltica externa derivadas
das teorias de relaes internacionais, esto criando grande sinergia entre
diferentes abordagens tericas e mtodos de investigao explicativos e
interpretativos. Isso abriu caminho para um dilogo com outras disciplinas,
alm da Poltica Comparada, Polticas Pblicas, Instituies Polticas, mas
tambm com a Sociologia, Antropologia, Economia e Psicologia Social. O
subcampo hoje bem mais aberto a essas outras influncias disciplinares
e tambm mais ecltico, comparando-se com seu incio nos anos 1950.
Uma consequncia positiva desse movimento que, ao contrrio do que
tem sido o padro de desenvolvimento terico na disciplina de Relaes

14 Ver, entre outros, Baumann (2002); Gaskarth (2006); Larsen (1997); Torfing (2004); e
Waever (2004).
15 Ver Kubalkov (2001).

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Internacionais, pautado por discusses metatericas importantes, mas est-


reis do ponto de vista da formulao de questes de investigao, o avano
da subrea de anlise de poltica externa tem sido pautado exatamente pela
elaborao de novas questes de pesquisa, utilizando aportes de distintas
perspectivas tericas e metodologias de investigao variadas.
Do ponto de vista da prtica poltica, esse ecletismo terico e metodo-
lgico tambm responsvel por trazer para o debate pblico a crena,
longamente difundida por seus praticantes, de sua especificidade no con-
texto das demais polticas. Essa crena legitimou entre seus praticantes a
necessidade, para o sucesso da poltica externa, da autonomia com rela-
o s respectivas sociedades nacionais para a coerncia e estabilidade da
mesma no longo prazo. Tanto a autonomia dos decisores como a estabili-
dade e a coerncia da poltica externa s poderiam ser garantidas, de acordo
com o argumento tecnocrtico, pela coordenao estatal em estruturas
burocrticas verticalizadas e concentradas. So essas necessidades, fruto
da excepcionalidade da poltica externa, que a tornariam imune ao controle
democrtico. A soluo estaria no seu insulamento com relao dinmica
poltica, arena dos conflitos e das faces, e em sua localizao no ncleo
de poder do Estado, onde prevaleceria uma viso holstica do interesse na-
cional e o julgamento prudencial do bem comum. Ao se enquadrar a poltica
externa como poltica pblica, eliminam-se a crena de sua especificidade
e tambm a legitimidade de sua excepcionalidade diante das demais polti-
cas governamentais. A poltica externa passa a ser uma entre outras pol-
ticas governamentais sujeitas aos mesmos procedimentos de controle e
regulao prprios de contextos democrticos.

Anlise de poltica externa no contexto brasileiro16

A institucionalizao da rea de Relaes Internacionais no Brasil


foi posterior das demais cincias sociais, tendo se iniciado no fim dos

16 Foram includas nesta seo apenas as contribuies sobre a poltica externa brasileira. No
se pretendeu realizar uma resenha exaustiva da produo brasileira nesse subcampo, nem
muito menos da rea de Relaes Internacionais no Brasil. Os trabalhos citados no esgotam
a produo nessa subrea, mas foram selecionados por serem representativos de cada uma
das trs geraes de anlise da poltica externa brasileira.

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RELAES INTERNACIONAIS E POLTICAS PBLICAS 145

anos 1970 e incio dos 1980. Tal como ocorreu com as outras reas, tam-
bm nesta j existia uma tradio de reflexo internacional, produzida nos
anos 1950 e 1960, que poderia ser agrupada em trs grandes matrizes te-
ricas: as contribuies marxistas e da teoria da dependncia, a matriz do
realismo poltico e o pensamento geopoltico.17 Foram as duas primeiras,
contudo, as matrizes fundacionais que influenciaram a segunda gerao de
internacionalistas brasileiros, cuja produo data dos anos 1980, uma vez
que a escola geopoltica permaneceu bastante vinculada s doutrinas de
segurana hemisfrica do ps-guerra dominantes no pensamento militar
de ento. Outra caracterstica dessa segunda gerao de internacionalistas
sua concentrao nos estudos sobre a poltica externa brasileira. Na ver-
dade, no seu incio, a rea de relaes internacionais no Brasil se confundia
com a anlise de poltica externa e ambas eram identificadas como um
campo disciplinar prprio, distinto das demais disciplinas que tambm
iniciavam seu processo de institucionalizao.
No foram fortuitas, porm, a nfase na poltica externa e a influncia
combinada das duas matrizes tericas acima especificadas. O pensamento
dependentista e estrutural, cujo impacto foi importante nas jovens cin-
cias sociais brasileiras, chamava ateno para a situao perifrica do pas
e sua condio reflexa no sistema hegemnico ocidental, capitaneado pelos
EUA. Contudo, a matriz terica construda com base na dimenso centro-
-periferia era insuficiente para dar conta dos momentos de inflexo dessa
relao, no ps-Segunda Guerra, situaes em que as orientaes de poltica
exterior do Brasil pareciam estar em desacordo com a natureza dependente
da insero econmica do pas, ou bem com a natureza militar do regime.
Por outro lado, a matriz realista, tal como elaborada pela primeira gerao
de internacionalistas, que inclua cientistas sociais como Helio Jaguaribe ou
diplomatas como Arajo Castro, tinha como foco a estrutura do sistema de
Estados e do prprio Estado como ator poltico em si mesmo. Esse aporte
abriu uma janela analtica para se pensar a poltica internacional do Brasil a
partir da perspectiva de um pas perifrico. Em ambos destacava-se a ideia
de que o eixo Norte-Sul tinha papel estruturador nas relaes internacio-
nais dos pases perifricos, havendo espao para a formao da coalizo dos

17 Para uma discusso das matrizes fundadoras dos estudos internacionais no Brasil, ver Li-
ma (1992).

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pases do Sul nas suas relaes com os do Norte nos mbitos multilaterais.
A formao de um bloco dos pases do Sul tambm permitiria neutralizar
o exerccio de formas variadas de presso das potncias a que isoladamente
esses pases estavam sujeitos. Jaguaribe condiciona a implementao de
uma poltica de aliana com os pases em desenvolvimento natureza da
correlao de foras internas e existncia de uma aliana nacional-desen-
volvimentista em oposio aos setores latifundirios e mercantis (Jaguari-
be, 2005, p.200-267).
possvel estabelecer uma ponte entre os aportes desses autores e a con-
tribuio da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal)
e o pensamento de Raul Prebish, que forneceu as bases conceituais para a
construo de uma identidade econmica entre os pases latino-americanos
que os unificava, a despeito de suas diferenas nacionais, e os diferenciava
dos pases desenvolvidos. essa condio comum de estarem situados na
periferia do sistema capitalista, como exportadores de produtos primrios,
que proporcionar o argumento econmico para a articulao poltica entre
os pases latino-americanos e o restante do Terceiro Mundo no incio dos
anos 1960. A combinao entre os aportes dos autores realistas brasileiros
e o pensamento estruturalista da Cepal ter influncia decisiva nos estu-
dos sobre poltica externa nos anos 1980. A questo substantiva suscitada
por essas contribuies pioneiras que era possvel para um pas perifrico
atuar no plano externo a partir de seus prprios interesses e valores, que
no se confundiam com os da potncia hegemnica, nem eram um mero
reflexo da correlao de foras mundial. Com base nessa angulao terica
foi possvel dar conta dos momentos de inflexo da poltica externa no ps-
-Segunda Guerra, o que no teria acontecido a partir das interpretaes
deterministas e sistmicas vigentes nos anos 1950 e 1960.
Dessa forma, o aparecimento de uma segunda gerao de interna-
cionalistas simultneo ao incio do processo de institucionalizao da
rea de Relaes Internacionais, no bojo de um movimento que inclui a
Antropologia, a Cincia Poltica e a Sociologia, com a criao dos primeiros
programas de ps-graduao no pas nessas reas, no fim dos anos 1970
e incio dos 1980.18 No apenas a produo dessa segunda gerao est

18 Em 1974 foi estabelecido o primeiro curso de graduao em Relaes Internacionais na


Universidade de Braslia (UnB). A criao do primeiro programa de mestrado em Relaes

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RELAES INTERNACIONAIS E POLTICAS PBLICAS 147

concentrada no estudo da poltica externa, em especial seus momentos


de inflexo, como tem como eixo de anlise a questo da autonomia na
dependncia, utilizando-se a expresso de um dos autores pioneiros dessa
gerao (Moura, 1980). A dualidade autonomia/dependncia organiza essa
produo intelectual e est presente em trabalhos como os de Lafer (1982);
Jaguaribe (1986); Peixoto (1980); Hirst (1982); Lima (1986); e Seiten-
fus (1985). Ainda que analisando momentos distintos da poltica externa, a
premissa que unifica essas anlises a de que os determinantes estruturais,
as carncias de recursos de poder e a dependncia econmica no eliminam
o espao para a ao positiva da poltica externa. Tambm comum a esses
trabalhos a introduo de fatores domsticos para dar conta das decises
de poltica externa em aproveitar eventuais espaos de manobra no sistema
internacional com vistas a redefinir a prpria insero internacional do pas.
Os determinantes domsticos sero objeto especfico de outro conjunto
de contribuies dessa segunda gerao de anlise de poltica externa. A
perspectiva da poltica externa inclui a identificao de atores, estatais e no
estatais; interesses econmicos e polticos; e alianas e conflitos no mbito
domstico em torno das orientaes e opes da poltica exterior. Uma das
contribuies significativas dessa segunda gerao a de Carlos Estevam
Martins (1975), por explorar as descontinuidades da poltica externa nos
trs primeiros governos militares.
O trabalho de Martins emblemtico, uma vez que transcende os dois
enfoques correntes naquele momento de explicao da poltica externa
do regime militar: aquele com base no papel subimperialista do Brasil no
ps-1964 e o que enfatizava os determinantes geopolticos do regime. O
autor procura explicar as mudanas nas orientaes da poltica externa
combinando a dimenso da estrutura de poder militar com as contradies
derivadas do desenvolvimento da economia poltica do regime autori-
trio. Para o autor, tal processo gerou mudanas nas relaes de fora entre
os diferentes segmentos sociais que davam sustentao ao regime, gerando
diferentes coalizes de governo ao longo do perodo de 1964 a 1974, e a
poltica externa respondeu assim aos distintos projetos polticos dos setores
militares dominantes em cada uma dessas coalizes.

Internacionais data de 1984, tambm naquela universidade. O segundo foi organizado


em 1987 na PUC-Rio.

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Em linha semelhante de argumentao, Sonia Camargo e Jos Maria


Vasquez Ocampo (1988) examinam as polticas externas dos governos
Geisel e Figueiredo, articulando na sua argumentao os limites da estra-
tgia de acumulao do regime com a dinmica poltica do mesmo. Para os
autores, a poltica externa se converteu em um instrumento de legitimao
do regime autoritrio na sua tentativa de institucionalizao. esse o sen-
tido da poltica externa do pragmatismo responsvel do governo Geisel,
cujas linhas de fora no plano externo iam muito alm da natureza au-
toritria e anticomunista do regime militar no plano interno. Tambm fo-
calizando as bases societais da poltica externa, Gerson Moura (1980; 1991)
procurou dar conta da equidistncia pragmtica do primeiro governo
Vargas e do realinhamento da poltica externa no ps-Segunda Guerra,
assim como Monica Hirst (1996) examinou a poltica externa do segundo
governo Vargas. Em uma chave interpretativa da poltica externa a partir da
economia poltica, mencione-se os trabalhos de Vizentini (1995; 1998). O
incio do processo de integrao regional, com a criao do Mercosul, gerou
uma srie de trabalhos sobre o tema, j prenunciando as novas agendas da
poltica externa com a democratizao poltica.19
De certo modo, essa segunda gerao de estudos de poltica externa,
mesmo quando inclui os determinantes domsticos, enfatiza dimenses da
economia poltica do regime e praticamente no utiliza o enfoque de pro-
cesso decisrio.
A partir dos anos 1990 possvel identificar uma terceira gerao de estu-
dos de poltica externa, refletindo mudanas na poltica mundial com o fim
da Guerra Fria, a intensificao dos processos de globalizao, e tambm a
crise dos regimes autoritrios na regio e o retorno da democracia no Brasil.
Tambm significativa foi a prpria mudana na insero internacional do
pas, em funo da restaurao do regime democrtico e do aprofunda-
mento da integrao economia global. Todos esses fatores contriburam
para uma mudana na prpria agenda da poltica externa, a ampliao e
diversificao de questes internacionais objeto de considerao da mesma
e, consequentemente, do arco de setores e atores domsticos que de alguma
forma vo estar conectados aos rumos da poltica externa. No processo de
internacionalizao de agentes pblicos e privados, intensificado a partir

19 Ver, em particular, Hirst (1990a).

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RELAES INTERNACIONAIS E POLTICAS PBLICAS 149

dos anos 1990, a poltica externa passa a contar com uma base societal de
apoio e oposio que no existia anteriormente.
Relacionado a essas mudanas globais e domsticas, outro desenvolvi-
mento significativo foi o expressivo crescimento do campo das Relaes
Internacionais no Brasil. Foram criados inmeros cursos de graduao
na rea e foi consolidada a infraestrutura dos programas de ps-gradua-
o, fatores que contribuem para a ampliao da comunidade brasileira
de internacionalistas, com a capacitao de doutores no pas e no exterior
com formao acadmica especfica em Relaes Internacionais, o que no
era o padro anteriormente.20 A formao de uma comunidade de interna-
cionalistas no pas levou criao de uma associao cientfica prpria, a
Associao Brasileira de Relaes Internacionais, em 2005, e instituciona-
lizao de revistas acadmicas na rea, como a Revista Brasileira de Poltica
Internacional, Contexto Internacional e Poltica Externa.21
Em um contexto de maior densidade e volume da produo do campo
das Relaes Internacionais, o subcampo de anlise de poltica externa
perdeu o peso relativo prvio, mas se manteve como uma das subreas
principais dos estudos internacionais no pas, sendo as demais: economia
poltica internacional; instituies e regimes internacionais; integrao re-
gional; e segurana internacional.22 A agenda de pesquisa na subrea reflete
a diversificao da agenda da poltica externa. Mas apesar do movimento
de diferenciao das Relaes Internacionais com relao s demais disci-
plinas, no caso da subrea de poltica externa no apenas se intensificam as
trocas com as disciplinas afins, como seu tratamento como poltica pblica
fica mais em evidncia nessa terceira gerao, em grande parte pela consi-
derao dos condicionantes domsticos nas anlises da poltica externa.

20 Em 1995 havia no Brasil trs cursos de graduao em Relaes Internacionais; em 2008


esse nmero subiu para 85. Os dois primeiros programas de doutorado em Relaes
Internacionais foram criados em 2001 na PUC-Rio e no ano seguinte na UnB. No binio
2007-2008 havia doze programas de ps-graduao em Relaes Internacionais no pas e
quinze na rea de Cincia Politica. Para uma anlise do desenvolvimento institucional do
campo das Relaes Internacionais, ver Velasco e Cruz e Mendona (2010).
21 Criada em 1958, a Revista Brasileira de Poltica Internacional foi a primeira revista especiali-
zada no pas. Em 1993, foi transferida para a Universidade de Braslia e desde ento tem sido
regularmente publicada. A Contexto Internacional data de 1985 e a Poltica Externa de 1992.
22 Para anlises do desenvolvimento no Brasil da rea de Relaes Internacionais como um
todo, ver Hirst (1990b); Almeida (1999); Miyamoto (1999); Herz (2002); Vizentini (2005); e
Santos e Fonseca (2009).

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150 MARIA REGINA SOARES DE LIMA

Esse o caso, por exemplo, da contribuio de Letcia Pinheiro (1995;


2000), que analisou o processo decisrio da poltica externa do Governo
Geisel, bem como as caractersticas da arena decisria da poltica externa
durante o regime militar. Identificando as diferentes unidades de deciso
nos sucessivos governos militares, a autora aponta os conflitos entre os ato-
res, bem como os processos de ajustamento dessas posies. A metodologia
de anlise enfatiza a importncia do processo de deciso na definio do
prprio contedo da poltica externa.
Para a autora, a escassez de anlise de processos decisrios no caso brasi-
leiro teria duas razes bsicas. A primeira delas, a hiptese da existncia de
um consenso entre as elites com relao s orientaes da poltica externa,
que teria desestimulado esse tipo de anlise processual. A segunda seria
a dificuldade de acesso aos dados, em especial com relao ao perodo de
vigncia do regime autoritrio. Seu estudo das unidades de deciso nos
governos militares aponta para o equvoco dessas duas proposies. A libe-
rao de documentao primria depositada em arquivos no Brasil e nos
Estados Unidos estimulou novas interpretaes de perodos prvios da
poltica externa, como o caso da contribuio de Matias Spektor (2009)
sobre o pragmatismo responsvel.
Apresento a seguir os temas principais da terceira gerao dessa subrea,
sem a inteno de uma cobertura exaustiva, apenas a ttulo de ilustrao.23
Tendo em vista o forte componente econmico da poltica externa e as
transformaes da insero do pas na economia global, os temas de eco-
nomia poltica tm proeminncia nessa produo, tais como: a questo
da integrao regional, a trajetria do Mercosul; as discusses em torno da
criao da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca); os contenciosos
bilaterais com os EUA com respeito aos setores de informtica, patentes
farmacuticas e propriedade intelectual; o processo decisrio da poltica co-
mercial, entre outros. As negociaes no plano multilateral e a participao
do Brasil nas coalizes negociadoras, em especial em questes comerciais,
tambm esto presentes nessa produo. Uma dimenso enfatizada nessas
contribuies o papel dos grupos de interesse na formao das posies
brasileiras em negociaes econmicas bilaterais, regionais e multilaterais,

23 Para uma ampla cobertura dos temas de anlise de poltica externa em dois momentos distin-
tos, ver Guilhon Albuquerque (1996) e Altemani e Lessa (2006).

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RELAES INTERNACIONAIS E POLTICAS PBLICAS 151

em especial o movimento sindical e as associaes empresariais. Uma outra


contribuio o uso da anlise comparada, seja de natureza qualitativa, seja
de natureza quantitativa. So exemplos: Carvalho (2003; 2010); Cepalu-
ni (2006); Oliveira e Onuki (2007); Oliveira (2007); Saraiva e Ruiz (2009);
Sennes (2001); Santana (2001); Vaz (2002); Vigevani (1998; 2008); e Vi-
gevani et al. (2001).
O segundo conjunto mais significativo dessa terceira gerao de estudos
tem o foco no processo de deciso da poltica externa e, em particular, o
papel do Legislativo, dos partidos polticos e do sistema presidencialista
de governo na formao da poltica externa. A questo que norteou essas
investigaes referia-se ao questionamento da continuidade do padro tra-
dicional de insulamento burocrtico do Ministrio das Relaes Exteriores
na formulao da poltica externa, diante das mudanas polticas no pas
com o retorno da democracia, a abertura econmica e o aprofundamento
da insero do pas na economia global. Dessa forma, a principal questo
de pesquisa girava em torno da delegao ou abdicao do Congresso com
respeito poltica exterior frente ao modelo institucional brasileiro, que
no apenas assegura o predomnio do Executivo na formao da agenda
legislativa, como confere quele poder a prerrogativa constitucional na
formulao da poltica externa. No necessariamente existe consenso nes-
sas anlises com respeito suposta passividade do Legislativo no campo
externo, variando sua participao em funo da relevncia eleitoral das
questes externas.24 Utilizando indicadores distintos de participao le-
gislativa, estudos posteriores so bem mais positivos com relao ao papel
do Congresso e dos partidos na formao da poltica externa, a despeito da
assimetria de informao entre os dois poderes.25
Entre as questes emergentes de pesquisa cabe mencionar os temas
transversais que incluem diferentes agncias e burocracias do Estado bra-
sileiro, alm da corporao diplomtica, seja na fase de negociao externa
seja na de implementao domstica. Esses temas do conta da ampliao
da agenda da poltica externa contempornea, que passou a incluir no
apenas novos atores, como os governos subnacionais, na assim chamada

24 Cf. Almeida (2000); Lima e Santos (2001); Oliveira (2003); Cesar (2002); Castro Ne-
ves (2002); Maia e Cesar (2004); Amorim Neto e Schiavon (2005); Cason e Power (2009).
25 Cf. Alexandre (2006); Diniz e Ribeiro (2008); Oliveira e Onuki (2010).

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152 MARIA REGINA SOARES DE LIMA

paradiplomacia, mas tambm novas questes relativas sade pblica,


meio ambiente, direitos humanos, refugiados, operaes de paz e coope-
rao para o desenvolvimento.26
A incorporao de novos temas na agenda externa e a multiplicao das
burocracias domsticas com envolvimento em questes internacionais tm
assim uma dupla consequncia: por um lado, a internalizao da poltica
externa na agenda domstica, em dois sentidos, quais sejam, na participao
de mais entidades governamentais na formao da posio negociadora
brasileira em mbito internacional e na implementao domstica dos
compromissos assumidos nesses fruns. Por outro, a ampliao da coope-
rao para o desenvolvimento em diversas polticas governamentais nas
reas de sade, transferncia de renda, agricultura, educao, por exemplo,
est implicando um processo indito de internacionalizao dessas mesmas
polticas pblicas. Por consequncia, a discusso da poltica externa como
poltica pblica tambm foi incorporada ao processo de reflexo dos pes-
quisadores brasileiros sobre esse campo (Sanchez et al., 2006).
Esta sucinta apresentao da subrea de poltica externa no Brasil
no pretendeu esgotar o tema, nem muito menos fazer um inventrio
minucioso. O presente esforo tem por objetivo apenas ressaltar as poten-
cialidades de pesquisa da subrea e, simultaneamente, apontar a fragilidade
analtica e emprica de se considerar a suposta especificidade da poltica
externa. Quanto mais a ltima amplia a agenda de questes e de atores,
mais o campo se aproxima das demais polticas pblicas, sujeitas aos mes-
mos mecanismos de controle externo existentes nas democracias. Ademais,
a continuidade desse movimento sugere que a poltica externa poder variar
na margem com a variao de governo. Em certo sentido, o tema corrente
da politizao da poltica externa e sua indita presena no debate pblico
sugere que, no contexto de consolidao da democracia no pas, a hiptese
tradicional do consenso e da continuidade da poltica externa merece ser rea-
valiada.27 Por outro lado, a poltica externa, assim como a poltica de defesa,
possui determinadas caractersticas, em particular os compromissos assu-
midos por cada um dos Estados perante outros Estados e as organizaes

26 Cf. Alsina Jr. (2003); Couto (2004); Salomon e Nunes (2007); Saraiva (2007); Hirst (2009);
Figueira (2009); Lessa et al. (2009); Aylln e Leite (2010); Moreira (2010); Souza Ne-
to (2010); Mello e Souza (2011); Pinheiro e Milani (2012).
27 Ver Souza (2009) e Faria (2008).

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RELAES INTERNACIONAIS E POLTICAS PBLICAS 153

internacionais, que a diferenciam das demais polticas pblicas e tendem


a gerar maior efeito inercial. Essa dupla condio est na raiz da distino
de Arajo Castro entre poltica externa e poltica internacional (1982,
p.197-199).28
Por fim, essa aproximao tambm releva a importncia do dilogo inte-
lectual com reas de pesquisa consolidadas no pas, como os estudos sobre
o Executivo e as burocracias de governo; a intermediao e representao
de interesses; instituies polticas; estudos legislativos; partidos polticos;
polticas pblicas; participao poltica e movimentos sociais, assim como
com aquelas em processo de institucionalizao, como so os estudos estra-
tgicos e de segurana. Abre-se, portanto, um horizonte de possibilidades
de projetos de pesquisa conjuntos envolvendo no apenas os demais sub-
campos das Relaes Internacionais, mas tambm diversas reas temticas
da Cincia Poltica, Direito, Sociologia e Antropologia.

28 A distino consta do artigo de Arajo Castro O congelamento do poder mundial, ori-


ginalmente apresentado no Curso Superior de Guerra em Washington, EUA, em 1971.
Poltica externa diria respeito tradio diplomtica do pas e seus compromissos interna-
cionais. A poltica internacional seria o componente mutvel, referido norma de conduta
brasileira, frente aos problemas do mundo contemporneo.

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PSICOLOGIA SOCIAL E POLTICAS PBLICAS:
LINGUAGENS DE AO NA ERA DOS DIREITOS1

Peter K. Spink

A presena de um captulo escrito por um psiclogo social entre os


demais textos deste volume talvez cause estranheza aos leitores mais acos-
tumados discusso sobre as polticas pblicas na Cincia Poltica, ou nas
suas interfaces com a Sociologia e a Administrao Pblica. Tal sensao
certamente justificada no s pelo fraco desempenho da Psicologia Social
observado durante grande parte da segunda metade do sculo XX, mas
tambm por causa da tendncia que h na psicologia brasileira de se afastar
da agenda das cincias sociais. Hoje, a situao mostra sinais de me-
lhoria em ambos os pontos, especialmente no sul da Europa e na Amrica
Latina, onde uma psicologia social mais crtica, ancorada nos avanos da
teoria social e na anlise de prticas discursivas, comea a se evidenciar.
No Brasil, o fortalecimento democrtico que levou ao avano na proviso
de servios pblicos no campo social foi, certamente, um fator de estmulo.
Se h trinta anos muitos psiclogos brasileiros trabalhavam como profissio-
nais liberais em consultrios prprios, atualmente existe um grande nmero
deles que se encontra em aes de natureza pblica, nas diversas reas aber-
tas pela Constituio de 1988. Por conseguinte, o que natural, a discusso
disciplinar sobre o que so as polticas pblicas, seu papel, seus contedos e
seus processos passou a ter visibilidade (Yamamoto, 2004; 2010; Conselho
Federal de Psicologia, 2001; 2003; Silva et al., 2006; Gonalves, 2010). O
tema aparece de diversas maneiras no ttulo de eventos regionais e nacionais

1 Quero registrar as valiosas contribuies de Mary Jane Spink, Lupicnio Iiguez Rueda,
Jacqueline Brigagao, Vanda Nascimento e dos membros do Ncleo de Prticas Discursivas
da PUC-SP. Agradeo ao trabalho de Jullyane Brasilino e de Pedro Figueiredo na identifica-
o da produo psicolgica de dissertaes e tese no campo.

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156 PETER K. SPINK

recentes da Associao Brasileira de Psicologia Social (que agrega psicolo-


gia poltica, comunitria, de sade e outros) e de congressos mais amplos,
incluindo o III Congresso de Psicologia, Cincia e Profisso que contou
com 7 mil participantes em setembro de 2010.
O interesse crescente tambm se manifesta na produo acadmica de
dissertaes e teses, conforme os registros feitos no banco de dados de dis-
sertaes e teses da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel
Superior (Capes). Entre 1990 e 1999 foram registradas 611 dissertaes de
mestrado com a expresso poltica pblica seja no ttulo, seja no resumo,
ou entre as palavras-chave. Dessas, 2% eram de programas de ps-gra-
duao em Psicologia. Na dcada seguinte, o nmero total de dissertaes
com as mesmas caractersticas aumentou para 5.298 (quase dez vezes), e
a presena da Psicologia no somente acompanhou esse crescimento, mas
aumentou para quase 4%. Em relao s teses de doutorado, o processo
foi similar. Um aumento geral de 126 (1990-1999) para 1.266 teses com
a expresso poltica pblica no ttulo, no resumo ou entre as palavras-
-chave (tambm dez vezes), e um aumento da contribuio da Psicologia
de 2% para 3,5%. O resultado parece duplamente positivo: a linguagem das
polticas pblicas entrou firme na agenda acadmica do novo milnio e,
dessa vez, a Psicologia no ficou margem.

Conexo, desconexo e reconexo

Como disciplina acadmica, a Psicologia sempre teve mltiplas inter-


faces e inseres desde as cincias biolgicas, passando pelas cincias
humanas at as cincias sociais. So mltiplas psicologias com diversos
modelos da pessoa humana e, consequentemente, as relaes acadmicas
entre essas psicologias so s vezes bastante tensas, especialmente em ter-
mos de mtodos de investigao e de construo terica. Mas, ao mesmo
tempo, parece que a maioria dos psiclogos se sente bem como psiclogos
e esto dispostos a conversar, pois sugerem que h algo que os une. Com
todos os riscos que provm de generalizaes, podemos arguir que o que os
unifica a disposio de assumir o lugar do outro e de buscar compreender
o modo como esses outros, diferentes entre si, negociam os eventos do dia
a dia.

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PSICOLOGIA SOCIAL E POLTICAS PBLICAS 157

No fim do sculo XIX, muito antes da era das polticas pblicas e lado
ao lado com os experimentos no Laboratrio Psicofsico de Wundt, foi ela-
borada uma extensa reflexo sobre a volkspsicologie (Farr, 1999). Gustav
LeBon, entre outros (Ginneken, 1992), especulou sobre o comportamento
das multides um novo fenmeno urbano e psiclogos formaram parte
significativa da expedio antropolgica da Universidade de Cambridge
para as Torres Straits na Melansia, em 1889. A Psicologia Social desse
perodo demonstrou todos os sinais de se configurar como um espao basi-
camente multidisciplinar, aberto ao dilogo com as demais disciplinas das
cincias sociais. Infelizmente, os ventos do behaviorismo (Allport, 1924),
o canto da sereia da industrializao capitalista (Baritz, 1960), o fascnio
com a mensurao das capacidades individuais e a busca de processos psi-
colgicos bsicos levariam grande parte da Psicologia Social por outros
caminhos.
Embora a preocupao com as questes sociais presentes na agitao de
Kurt Lewin conduzisse criao nos Estados Unidos, em 1936, da Society
for the Psychological Study of Social Issues [Sociedade para o estudo psi-
colgico de questes sociais], a agenda da Psicologia Social na concepo
norte-americana se distanciou muito dos espaos dos processos polticos e
sociais de mdio alcance. Desse modo, a Psicologia Social multidisciplinar
que fazia parte da Escola de Chicago (Portugal, 2007) perdeu fora e foi
absorvida pelo interacionismo simblico, pela sociologia do cotidiano e
pelo estudo dos processos de ao (Strauss, 1991).
O resultado, conforme a descrio de Farr (1999), foi a ascenso nos
Estados Unidos de uma Psicologia Social psicolgica, bem caracterizada no
Brasil por livros-textos que continuam at hoje em grande circulao, como
por exemplo, Rodrigues (1972). A Psicologia Social psicolgica volta sua
ateno para os eventos comportamentais interpessoais e para os processos
psquicos do indivduo, separados de um contexto social quase que amorfo.
Sua orientao metodolgica foi em grande parte quantitativa e experimen-
tal, um outro reforo para a reduo de foco.
Na Europa, outras psicologias continuaram existindo e, na dcada
de 1990, serviram de apoio para a recuperao de uma perspectiva mais
sociolgica, fruto de uma reao crtica ao modelo comportamental (Spears,
1997; Ibez; Iiguez, 1997). Mas, no perodo da exploso de estudos sobre
poltica pblica nos Estados Unidos, entre 1950 e 1980, a Psicologia Social,

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158 PETER K. SPINK

de maneira geral, estava dentro do laboratrio e sentada de costas para a


conversa multidisciplinar.
Essa ausncia acadmica da discusso sobre as polticas pblicas como
campo de saber no significa que os psiclogos estivessem individualmente
ausentes do campo pblico como profissionais. Ao contrrio, nos contex-
tos europeu e norte-americano, entre 1950 e 1970, avanos considerveis
foram feitos em relao ao Estado de bem-estar social (na Europa) e na pre-
sena mais ativa do governo em certos servios nos Estados Unidos, onde
a dcada de 1960 marcaria tambm o incio das polticas domsticas para
reduzir a pobreza no perodo da administrao de Johnson (1963- 1969).
Johnson chamou para a Casa Branca alguns dos principais cientistas sociais
do perodo e criou uma vasta gama de programas com a inteno de assumir
de vez e ganhar a guerra contra a pobreza.
Desse modo, houve uma migrao em massa de especialistas em dife-
rentes reas de ao para Washington, seguindo os passos dos economistas
da era Kennedy. A competncia na anlise de polticas pblicas estava em
alta, com novos centros de estudo e cursos universitrios, todos interconec-
tados por [...] uma porta giratria que vinculava universidades, agncias
do governo e think tanks identificadas com as administraes do Partido
Democrtico (Fischer, 2003). Alm disso, havia fundos, uma vez que o
Congresso dos EUA adicionou s aprovaes dos diferentes programas de
reduo de pobreza a obrigao do acompanhamento e monitoramento
de resultados. A consequncia foi um caldo bastante rico em questiona-
mentos e muitos estmulos para pensar a poltica pblica, especialmente
quando comeou a ficar claro que a chamada guerra contra a pobreza no
seria ganha to facilmente assim (DeLeon, 2006). Psiclogos, individual-
mente, tal como qualquer profissional, tinham ideias sobre o que seus
governos deveriam ou no fazer, mas pela literatura da poca parece que a
preocupao estagnou nesse nvel, no plano local.
A Psicologia no foi, em outras palavras, uma presena acadmica ativa
naquele perodo-chave de formulao de ideias no ps-guerra, em que
a noo de policy, uma palavra anglo-sax de longa data cujos usos in-
cluem compromissos (aplice de seguros) e posicionamentos (honesty is the
best policy [a honestidade a melhor poltica]), assumiria contornos mais
definitivos. Se a administrao pblica, no sentido da separao clssica
entre administrao e poltica proposta por Woodrow Wilson, em 1886, se

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PSICOLOGIA SOCIAL E POLTICAS PBLICAS 159

responsabilizasse pela ao e implementao, a nova profisso de analista


de polticas pblicas se responsabilizaria pela formulao. O resultado,
conforme podemos acompanhar pelos textos clssicos do campo, foram
os alicerces do que Goodin, Rein e Moran chamaram, na introduo do
Oxford Handbook of Public Policy (2006), de high modern period da pol-
tica pblica. Ou seja, um perodo fincado na racionalidade das cincias e na
sua contribuio tcnica para a formulao de boas decises.
Nos Estados Unidos, naquele perodo, os gastos e investimentos do
setor pblico de todos os nveis aumentaram de 25% do Produto Interno
Bruto (PIB) em 1950, envolvendo 10% da fora de trabalho, para 40% do
PIB e 16% da fora de trabalho em 1974. Edwards e Sharkansky (1978,
p.2) comentaram as implicaes:

A amplitude de poltica pblica imensa. Os Estados Unidos, como mui-


tos outros no mundo, esto testemunhando a expanso das aes de governo
para muitas reas que eram da iniciativa privada. Na medida em que os cida-
dos exigem controle pblico sobre atividades que considerem incompletas ou
ameaadoras se deixadas para o setor privado, a regulamentao e os servios
governamentais ficam mais presentes.

A nova policy orientation [orientao de poltica] que Lasswell props


em 1951 seria multidisciplinar, voltada resoluo de problemas e ex-
plicitamente normativa; quer dizer, reconheceria a relao conturbada
de metas, valores, tcnicas e meios. Em tempo, como Howlett e Ramesh
(1995) apontam, a cincia da poltica pblica se tornaria quase uma dis-
ciplina prpria, com conceitos, tcnicas e at modelos de comportamento
humano, e a preocupao com a resoluo de problemas minguaria diante
da complexidade do processo de poltica pblica em si e do reconhecimento
de que a superioridade da anlise tcnica teve, muitas vezes, de se subordi-
nar s necessidades polticas. Os resultados da guerra contra a pobreza
demonstraram que no era to simples girar a manivela tcnico-cientfica
e gerar impacto, e o famoso estudo de Pressman e Wildawsky (1973) sobre
a efetivao do programa federal de treinamento ocupacional na Califrnia
iniciou um novo ciclo de preocupaes sobre implementao. A ateno
migrou para a ptica processual, deixando de buscar respostas tcnicas
para considerar a poltica pblica com base nas dinmicas de sua presena

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160 PETER K. SPINK

enquanto temtica, a sua formao em termos de estratgias de ao e a sua


aplicao e consolidao (Kingdon, 1984; Colebatch, 1998; DeLeon, 2006).
O Reino Unido e os demais pases do norte da Europa, mesmo sendo
mais avanados em relao ao desenvolvimento de seus Estados de bem-
-estar, no acompanharam a discusso sobre polticas pblicas com o
mesmo entusiasmo pelo menos no incio. Provavelmente, a razo dessa
postura est, em parte, nas condies muito difceis da recuperao ps-
-guerra, mas, por outro lado, podemos mencionar a relao diferente entre
governo, Legislativo e administrao pblica presente nas democracias
parlamentares. Ali, a assessoria aos ministros era considerada obrigao de
uma administrao pblica independente e permanente, com suas carrei-
ras administrativas, tcnicas e cientficas, e o envolvimento de acadmicos
era institucionalmente incorporado e solicitado mediante comisses oficiais
e documentos de consulta. Isto , quase no havia espao para cargos de
confiana ou de assessoria, porquanto eram obrigaes do servio pblico.
Talvez isso explique por que, quando eventualmente entrou na agenda aca-
dmica, o tema das polticas pblicas se firmaria inicialmente nas escolas de
administrao pblica e de administrao social e os estudos sobre imple-
mentao que abririam o espao para um debate mais amplo (Barrett, 2004).
Nesse mesmo perodo (de 1945 a 1980), a situao no Brasil e no res-
tante da Amrica Latina era outra, caracterizada, no incio, por governos
populistas e, no final, por governos militares. Nenhum dos dois se caracte-
rizava pela amplitude do debate sobre ao governamental, pelo menos de
maneira similar aos pases democrticos do Norte, com seus documentos
de consulta pblica, assessores tcnicos independentes, investimentos em
pesquisa e avaliao e prticas parlamentares de oposio leal. As poucas
polticas existentes no campo social eram de herana clientelista, enquanto
nos regimes militares a luta era expressa em relao aos direitos. No por
acaso que a discusso sobre poltica pblica no Brasil seja, em grande parte,
consequncia do processo constitucional de 1987 e 1988, em que, conforme
discutiremos mais adiante, a linguagem propositiva das polticas pblicas
enquanto modalidade discursiva de ao se encontraria tal como a poro-
roca com a linguagem impositiva dos direitos.
Nos pases democrticos do Norte, os direitos caminhavam em outros
espaos e com outras pernas na Filosofia do Direito, nas convenes
internacionais, como instrumento de presso na Guerra Fria longe da

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PSICOLOGIA SOCIAL E POLTICAS PBLICAS 161

anlise de polticas pblicas, a no ser nas questes de ao afirmativa.


Para a Psicologia e para a Psicologia Social brasileira desse perodo, inse-
rida simultaneamente enquanto disciplina nos Estados Unidos, na Europa
e no Brasil, o resultado do ponto de vista profissional e acadmico era no
mnimo complexo, quando no confuso.
Discutir as contribuies da Psicologia Social para a poltica pblica,
conforme esta breve introduo demonstra, expor uma histria no s
de conexes parciais e conexes perdidas, como tambm de promessas de
uma reconexo mais durvel. Como recorte, e reconhecendo que em ambos
(na Psicologia Social e no terreno multidisciplinar dos estudos da poltica
pblica) os desafios epistemolgicos do ps-empiricismo (Fischer, 2003)
prometem novas oportunidades de conversa, discutiremos quatro vertentes
de contribuio possvel, vinculadas a quatro pressupostos epistemolgicos
contemporneos: realismo, perspectivismo, construcionismo e performati-
vidade (Mol, 1999). Considerando que pressupostos epistemolgicos so
como lnguas e que a proposta multidisciplinar presume antes de tudo
uma competncia conversacional, argumentaremos que, em cada vertente,
h exemplos de conexo e contribuio, ora menos e ora mais promissoras.

Poltica pblica como fato realismo

A primeira vertente (realismo) corresponde ao high modernism de


Goodin, Rein e Moran (2006). Nesse sentido, poltica pblica um fato
real e objetivo, um instrumento de governos democrticos e eficazes, e o
papel da academia aplicar sua competncia tcnica a servio da socie-
dade. A questo no o que poltica pblica, mas como contribuir para
ela. Presume-se que governos so srios, e a palavra poltica pblica
a essncia dessa seriedade. Aqui a psicologia se encontra na arena pblica
como uma fornecedora de servios profissionais, onde os psiclogos tm o
que dizer sobre muitas reas de atuao (sade, educao, bem-estar, entre
outras). Por exemplo, a Sociedade de Psicologia Britnica, porta-voz dos
psiclogos do Reino Unido, mantm um escritrio especial para promover o
entendimento da contribuio da disciplina para formular polticas e apoiar
membros quando so solicitados a elaborar respostas oficiais aos documen-
tos de consulta pblica. H um constante fluxo de textos, de orientaes

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162 PETER K. SPINK

diversas, expondo como a disciplina pode e deve informar e contribuir para


a melhoria das polticas, incluindo a discusso de alternativas de ao (por
exemplo, McKnight, Sechrest e McKnight, 2005). Todos os textos aceitam
seja como fato ou como caminho inevitvel que, influenciando o con-
tedo das polticas pblicas, so the name of the game. Mesmo assim, nem
sempre sem dificuldade.
Podemos usar como exemplo a American Psychological Association
(APA), que criou em 1970 uma revista focada especificamente no campo
profissional (Professional Psychlogy: Research and Practice). No primeiro n-
mero, Robert Reiff professor de Psicologia e Psiquiatria e o primeiro pre-
sidente da Diviso de Psicologia Comunitria da APA criticou muitos de
seus colegas por sua tendncia em rejeitar qualquer inteno da psicologia
de agir organizadamente para influenciar a poltica pblica, termo que usa
para se referir ao processo poltico por inteiro no pas e no somente no
sentido das polticas adotadas por governos em nveis diferentes (Reiff,
1970, p.315). Ao contrastar a produo cientfica e a atuao disciplinar
coletiva durante as duas guerras mundiais (em que a profisso se jogou
quase por inteiro no esforo da nao) e os perodos intermedirios tanto
da depresso, do New Deal, quanto da era Kennedy-Johnson (quando em
sua opinio a profisso fugiu para seu lar tradicional nas universidades),
Reiff concluiu:

Independentemente da severidade das crises sociais, ou da urgncia dos


problemas sociais, a no ser que estes tenham acontecido no contexto social de
uma guerra, a psicologia organizada continua a ser uma criatura com duas cabe-
as, incapaz de criar uma resposta integrada. Nem a depresso econmica, os
cmbios institucionais, o conflicto racial ou a guerra contra a pobreza produzi-
ram tanto quanto a guerra. Alm do mais, a guerra em si, como problema social,
nunca foi objeto da psicologia organizada durante a guerra []. A concluso
inevitvel que no so os problemas sociais per se, mas o contexto social no
qual acontecem que determinam se, ou no, a psicologia organizada responder
a eles. (ibidem, p.321-322)

Acompanhando a discusso sobre o artigo no mesmo exemplar da


revista e nos posteriores, observamos que houve poucos que concordaram
que a Psicologia era em geral ingnua em termos polticos e sem modelos

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PSICOLOGIA SOCIAL E POLTICAS PBLICAS 163

sobre o desenvolvimento de polticas pblicas (Hampton, 1970). A maioria


das respostas variava de questionamentos de lgica (talvez historicamente
fosse assim, mas isso no quer dizer que a observao fosse vlida) a comen-
trios sobre os perigos de um envolvimento poltico.
Considerando que justamente nesse perodo que as cincias da pol-
tica pblica estavam em franca expanso, bastante significativo notar,
especialmente ao acompanhar a revista nos anos seguintes, quo poucos
foram os trabalhos que efetivamente se dedicaram ao tpico. Entre eles,
podemos citar o de Baratz (1973) sobre a experincia de usar experimentos
sociais e comunitrios em pequena escala para testar prottipos de polticas
pblicas, e o estudo de Suzanne Sobel e Nancy Russo (1981), que expe
acerca da necessidade de um esforo mais srio na anlise da desigualdade
imbricada nas polticas pblicas.
Somente no fim da dcada de 1990 a situao comeou a mudar.
Nissim-Sabat afirmava que, especialmente na rea de sade, os psiclogos
estavam comeando a enfrentar suas resistncias e se envolvendo no neg-
cio sujo da poltica e que parece, pelos trabalhos publicados, que estavam
aprendendo as regras do jogo (Nissim-Sabat, 1997). Contudo, as referidas
regras do jogo eram aquelas de como influenciar a poltica pblica, e no
sobre a poltica pblica como foco de estudo em si (Sullivan et al., 1998;
DeLeon et al., 2006).
No Brasil, como em outras partes da Amrica Latina e no sul da Europa,
a ideia de um papel avocatrio profissional baseado nas organizaes repre-
sentativas e numa atuao militante como parte dos movimentos sociais,
foi muito menos traumtica. difcil dizer se isso ocorreu por causa de
uma histria de conflitos constantes e recentes entre o Estado e a so-
ciedade civil, ou pela maneira de fazer poltica em contextos nos quais o
Legislativo fraco ou, mais ainda, como discutiremos no final deste texto,
em decorrncia do papel articulador alternativo da noo de um sujeito
com direitos. Provavelmente um pouco de cada. A Psicologia, como pro-
fisso organizada, foi bastante ativa no Brasil no campo da sade pblica e
nas lutas sociais que levariam ao Sistema nico de Sade (SUS) e a vrios de
seus desdobramentos, especialmente em relao luta antimanicomial e ao
movimento de sade do trabalhador, entre outros. Mesmo assim, permane-
ceu a noo da poltica pblica como algo real uma instituio permanente
e tomada como bvia.

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164 PETER K. SPINK

Poltica pblica como processo perspectivismo

A segunda vertente acompanha o gradativo reconhecimento no campo


dos estudos da poltica pblica de que essa rea era mais complicada do que
inicialmente se havia imaginado (Goodin; Rein; Moran, 2006; DeLeon,
2006). Permanece o pressuposto da sua centralidade para compreender o
agir governamental, mas o foco se desloca do contedo para seus processos
de elaborao e implementao. A poltica pblica como processo oferece
possibilidades de um outro tipo de interao com a Psicologia Social, no
somente com base no estudo de processos organizacionais e interorganiza-
cionais, mas tambm sob o ponto de vista do ator social especfico.
Cumpre lembrar que a Psicologia uma disciplina profissional na qual o
contato com o outro imediato. Psiclogos partem da ao social em direo
aos processos sociais e no vice-versa, tm dificuldade com a ideia de decises
racionais e passam bastante tempo tentando ajudar pessoas a desfazerem os
ns do cotidiano em diferentes situaes sociais. Se na primeira vertente das
polticas publicas h uma dedicao a um real existente, nessa segunda ver-
tente podemos falar de perspectivas: de cima para baixo e de baixo para cima,
de fora para dentro e de dentro para fora; de grupos que se fazem presentes
e de grupos excludos e ausentes, tornando-se vulnerveis. No se abre mo
do real, mas se reconhece que, dependendo do lugar e do olhar, a situao
poderia ser por todos os efeitos prticos considerada plural.
Nesse processo h muitos pontos de interseo com estudos da rea de
poltica pblica. Podemos citar, por exemplo, o trabalho de Lipsky (1980)
sobre a maneira como os servidores entram em contato dirio com o pblico
refazem e reorientam a poltica pblica para situaes especficas. Ou o
estudo de Maynard-Moody e Musheno (2000) a respeito do modo como
os profissionais da linha de frente assumem o papel de agente do cidado
(citizen agent), agindo em resposta aos indivduos e s circunstncias espe-
cficas. Em ambos h clara relevncia da discusso sobre os novos papis
pblicos capilares, como o dos agentes comunitrios de sade. Tambm h
possibilidades de dilogo com a discusso de Kingdon (1984) sobre a forma-
o de agendas, a proposta de ciclos de poltica pblica (Howlett; Ramesh,
1995), a anlise das comunidades de polticas pblicas (Coleman; Skogstad,
1990) e de coalizes advocatrias (Sabatier; Jenkins-Smith, 1993). Em todos
esses estudos, os avanos na compreenso das dinmicas intergrupais, dos

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PSICOLOGIA SOCIAL E POLTICAS PBLICAS 165

processos organizativos e da anlise de papis oferecem instrumentos para


um bom debate. A situao a mesma em relao aos processos complexos
de implementao das polticas pblicas (Barrett, 2004), incluindo as aes
por meio de organizaes sem fins lucrativos (Smith; Lipsky 1993).
Durante a dcada de 1970, o Instituto Tavistock (um centro de pesquisa
psicossocial aplicada), em Londres, elaborou um programa de investigao
sobre processos interorganizacionais e mecanismos de coordenao entre as
diferentes agncias e polticas pblicas no Estado de bem-estar social bri-
tnico. O programa foi influenciado pelas ideias de Emery e Trist (1975)
sobre campos interorganizacionais e a ecologia organizacional, e por traba-
lhos anteriores que evidenciaram a importncia das redes profissionais na
formulao de polticas em situaes complexas (Friend; Power; Yewlett,
1974). Uma das concluses do programa foi a importncia da atuao
diria de trabalhadores pblicos em contato direto com a populao, e sua
competncia de criar vnculos com colegas em outras agncias e servios
para poder articular solues locais e negociar possibilidades de ao entre
perspectivas que poderiam ser muito distintas: a primeira, a perspectiva
do formulador de poltica pblica, preocupado com a implementao; a
segunda, a perspectiva do espao de vida das pessoas, famlias e comunida-
des em busca de servios, sendo atendidos de maneira diversa por servios
distintos, em lugares diferentes e com orientaes variadas.
Entre psiclogos sociais brasileiros, a preocupao com poltica pblica
processual comeou a se mostrar cada vez mais presente (Yamamo-
to, 2007; Gonalves, 2010), estimulada em grande parte por uma retomada
da Psicologia Social sociolgica (Lane; Sawaia, 1995; Alvarez; Garri-
do, 2007; Spink; Spink, 2007; Guareschi, 2004). Na rea da sade, psic-
logos foram ativos, desde o incio, no campo do HIV/Aids (Paiva, 2009) e
seu convvio produziu valiosas reflexes sobre a formao do campo e a sua
evoluo, como por exemplo no estudo de Mary Jane Spink et al. (2003)
sobre os primeiros quinze anos da Comisso Nacional de Aids. A ampli-
tude dessa preocupao tambm se demonstra nos tpicos escolhidos nas
dissertaes e teses mencionadas anteriormente, defendidas nos programas
de Psicologia e Psicologia Social. Entre os diferentes temas encontram-se:
a discusso sobre o campo de polticas de sade mental; a ateno bsica
em sade; as polticas pblicas e a identidade quilombola; o dia a dia do
Programa de Sade da Famlia, incluindo os agentes comunitrios de sade

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166 PETER K. SPINK

e famlias de pessoas com transtornos mentais; cidadania e violncia de


gnero; redes e polticas pblicas; a viso dos diferentes atores no Programa
de Erradicao do Trabalho Infantil; as polticas de educao inclusiva, de
prticas socioeducativas e de tabagismo; as perspectivas das crianas nas
polticas e programas do tipo Cidades amigas das crianas; as organiza-
es no governamentais e as polticas de superao das desigualdades; e
polticas pblicas e movimentos sociais na rea de meio ambiente.
Vale tambm mencionar, como orientao terica, os pesquisadores
da rea de representaes sociais, cuja contribuio no Brasil para uma
Psicologia mais sociolgica tem sido constante (Guareschi; Jovchelo-
vitch, 1994; S, 2007). Associado ao trabalho inicial de Serge Moscovici
sobre a psicanlise no imaginrio cotidiano (Moscovici, 1978), o estudo das
representaes sociais se tornou um aliado fundamental quando se trata de
compreender as verses sociais em circulao. Na rea da poltica pblica,
destaca-se o trabalho de Sandra Jovchelovitch (2000) sobre as represen-
taes sociais e esfera pblica, mas podemos tambm encontrar vrios
exemplos, entre as dissertaes e teses, que se referem s representaes so-
ciais da educao do ensino fundamental nas polticas federais, aos direitos
humanos e s medidas socioeducativas de internao.
Uma iniciativa que serviu para aumentar ainda mais essa vertente de
interao foi a criao, pelo Conselho Federal de Psicologia, de um observa-
trio da presena dos psiclogos em diferentes reas da implementao da
poltica pblica. Esse observatrio tem como objetivo promover uma dis-
cusso acerca dos instrumentos e orientaes necessrios para uma atuao
eficaz (Centro de Referncia Tcnica em Psicologia e Polticas Pblicas
Crepop).2 Entre as reas de poltica pblica em estudo, incluem-se: medi-
das socioeducativas em meio aberto e em unidades de internao; educao
bsica e inclusiva; servios de atendimento mulher; ateno bsica sade;
centros de ateno psicossocial; sistema prisional; atendimento criana
e aos adolescentes vtimas de violncia sexual e sua famlia; HIV/Aids;
lcool e drogas; e os centros de referncia de assistncia social. Essa preo-
cupao com o dia a dia do agir pblico oferecer um boa oportunidade de
dilogo com as outras disciplinas no campo de estudos de poltica pblica,
preenchendo, assim, uma das lacunas apontadas por Celina Souza (2003).

2 Disponvel em: <http://www.crepop.pol.org.br>. Para mais detalhes, ver Gonalves (2010).

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PSICOLOGIA SOCIAL E POLTICAS PBLICAS 167

Poltica pblica como produto social construcionismo

A terceira vertente epistemolgica se situa na reflexo que a Psicologia


e as demais cincias sociais fazem sobre as categorias sociais em circulao.
A perspectiva construcionista3 (Berger; Luckman, 1966) ou ps-constru-
cionista (Iiguez, 2004) expresso criada para evitar qualquer tendncia
paradigmtica conecta a Psicologia Social discursiva diretamente com
tendncias similares na rea de policy studies (Fischer, 2003; Hewitt, 2009).
Na distino de Hacking (1999), todos os proponentes construcionistas
compartilham a proposta de que algo (X) no inevitvel, no precisava
existir e produzido e formatado por eventos sociais, por foras diferen-
tes, pela histria e pelas conversas. Nesse sentido, todos so de alguma
maneira crticos. No entanto, so somente alguns que adotam as posies
que poderiam seguir essa afirmao: por exemplo, que (X) no necessa-
riamente bom, ou at que seria melhor se ns nos livrssemos de (X) ou,
pelo menos, o transformssemos radicalmente. Na Psicologia Social, as ver-
tentes norte-americanas tendem a adotar a proposta crtica (Gergen, 2009),
e as vertentes latinas, as mais radicais (Ibaez, 2001; 2005), especialmente
quando influenciadas pelas reflexes de Foucault sobre a governamentali-
dade (Burchell; Gordon; Miller, 1991) e por comentrios de analistas sociais
como Nikolas Rose (1996) a respeito do papel nada simples das cincias da
psique na modernidade.
Nas policy sciences, o impacto da perspectiva construcionista relativa-
mente recente. Mesmo que presente nas entrelinhas do trabalho de Lipsky
(1980), no ps-empirismo de Fischer (2003) e nas abordagens discursivas
que comea a ter impacto (Hewitt, 2009). Colebatch (1998) expressa bem
a noo construcionista sobre polticas pblicas quando afirma que policy
transmite o sentido de que a atividade proposital e deliberativa, portanto,
uma expresso que enquadra a ao em vez de simplesmente a descrever;
nomeia o que vemos para que possamos fazer sentido dele numa maneira
especfica (p.11). Para Fischer (2003), a poltica e a poltica pblica cons-
tituem-se de uma competio sobre sentidos sociais, em que a poltica
pblica um processo evolutivo de respostas diversas e frequentemente

3 O uso da expresso construcionista em vez de construtivista na Psicologia Social evita confu-


so com a teoria construtivista de desenvolvimento da criana de Jean Piaget.

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168 PETER K. SPINK

contraditrias a um espectro de interesses polticos. Tanto as propostas


quanto os grupos alvos e atores sociais esto em constante debate e for-
mulao. O caminho proposto o da democracia deliberativa e de poltica
pblica considerada como processo discursivo (Fischer, 2009).
Na Psicologia Social brasileira, reflexo talvez de uma sociedade em
mudana, o construcionismo radical o mais presente. Entre os diversos
focos de ateno, encontramos as polticas de infncia (Ruz; Hillesheim;
Guareschi, 2005), juventude (Frezza; Maraschin; Santos, 2009), educa-
o superior (Barrouin; Souza, 2010), gnero (Granja; Medrado, 2009;
Medrado; Mello, 2008) e sade (Guareschi et al., 2010). Ao mesmo tempo
que Foucault estimula os analistas de poltica pblica na Psicologia Social
a questionarem as prticas de governo por exemplo, os trabalhos de M.J.
Spink e colegas (2004; 2007; 2009) sobre governamentalidade e risco; e de
Nardi (2010) sobre polticas pblicas, governamentalidade e diversidade
sexual , tambm aponta para a pergunta ps-construcionista sobre pol-
tica pblica em si.
Como expusemos na introduo, a noo de poltica pblica, enquanto
expresso central da seriedade de governos democrticos, assume seu papel
articulador num perodo especfico de nossa histria ocidental recente. A
ideia de poltica pblica expressa uma relao entre governo e socieda-
de diretamente ou mediante seus representantes mas tambm, conforme
vimos, entre as comunidades acadmicas de saber e a validade tcnico-
-cientfica das aes governamentais. Vrias premissas fazem parte dessa
relao, especialmente nos principais pases de democracia consolidada
(o nascedouro da poltica pblica). Entre elas, podemos citar uma prtica
de representao consolidada, a presena de grupos e presses diferentes
que precisam ser compatibilizados entre si, a premissa da oposio leal,
um conjunto de direitos civis, polticos e sociais relativamente universais, a
extenso de servios para todos e certa equidade ou, pelo menos, a tentativa
de reduzir as desigualdades presentes.
O problema no com a observao de que a prtica da poltica
pblica emerge inicialmente dentro das poliarquias centrais. Afinal,
ideias sociais sempre nascero em algum lugar e sero sempre passveis
de serem transferidas ou adaptadas. Muito menos estamos propondo que
a noo de poltica pblica de uso patenteado. O problema outro: de
cair no erro de presumir que, ao usarmos a expresso poltica pblica,

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PSICOLOGIA SOCIAL E POLTICAS PBLICAS 169

estaremos automaticamente falando de um pas onde haja uma democra-


cia consolidada com direitos extensivos, uma prtica de representao
efetiva e uma relao aberta entre Estado, sociedade e comunidades de
saber no que tange discusso de aes governamentais.
Em outras palavras, nossa discusso sobre polticas pblicas precisa
incluir a questo: o que quer dizer estudar e usar a linguagem das polticas
pblicas em pases como o Brasil, onde muitas dessas dimenses continuam
bastante frgeis? (Murillo de Carvalho, 2001; ODonnell, 2001; P. Spink,
2009).

Poltica pblica como mltiplos reais performatividade

Embora parte do percurso do construcionismo esteja vinculada ao giro


lingustico (Rorty, 1979), no qual a anlise discursiva est muito presente
(M.J. Spink, 1998; Iiguez, 2004), no devemos cair na cilada de presumir
que o discurso somente social, conforme Hacking enfatizou, ao discutir a
construo da ideia da mulher refugiada:

As ideias no existem no vcuo, habitam situaes sociais. Vamos chamar


isso a matriz dentro da qual uma ideia ou conceito so criados [...]. A matriz
dentro da qual a ideia de mulher refugiada formada um complexo de institui-
es, ativistas, artigos de revista, advogados, decises jurdicas, procedimentos
imigratrios. Para no falar da infraestrutura material, barreiras, passaportes,
uniformes, balces de aeroporto, centros de deteno, tribunais e os campos
para crianas refugiadas. Voc pode querer considerar estes como sociais por-
que so seus sentidos que so importantes para ns, mas so materiais e sua
materialidade faz uma diferena substantiva para as pessoas. Igualmente, as
ideias sobre mulheres refugiadas afetam o ambiente material (porque mulheres
refugiadas no so violentas e no h necessidade de armas, mas h uma grande
necessidade de papel, papel, papel) [...]. (Hacking, 1999, p.10)

Na interseo do material e do social, sem dvida, os pesquisadores e


acadmicos identificados com a teoria ator-rede foram os que mais avan-
aram. Por exemplo, Law e Hassard (1999), e Latour (2005). Na teoria
ator-rede, a perspectiva ps-construcionista tem servido de plataforma

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170 PETER K. SPINK

para um intercmbio frtil com a Psicologia Social (Moraes; Arendt, 2010;


Spink PK., 2003). Nesse caso, as distines entre o social e o material pre-
sentes na matriz de Hacking ganham uma nova conectabilidade que Law e
Mol expressam bem ao argumentar:

Talvez materialidade e socialidade se produzam mutuamente. Talvez as-


sociao no seja somente um assunto para os seres sociais, mas tambm um
assunto de materiais. Talvez, portanto, quando olhamos o social, estamos tam-
bm olhando a produo de materialidade. E quando olhamos os materiais,
estamos testemunhando a produo do social. (Law; Mol, 1995, p.274)

O desmonte da noo de uma realidade material independente das


pessoas foi um processo lento, em parte porque contesta as definies e,
portanto, as distribuies clssicas dos campos de saber. Tal postura se
torna mais visvel ao considerarmos que a contribuio mais importante
dos envolvidos com a teoria ator-rede no foi simplesmente a proposta da
justaposio das socialidades e materialidades, mas a sua aposta nos efeitos
relacionais fundamentada na noo de actantes, de autoria de Latour:

[...] os materiais so constitudos interativamente; fora de suas interaes eles


no tm existncia; no tm realidade. Mquinas, pessoas, instituies sociais,
o mundo natural, o divino todos so efeitos ou produtos. por isso que fala-
mos em materialidade relacional. (Law; Mol, 1995)

Como M.J. Spink comenta:

Do mesmo modo, tal como acontece com objetos inanimados, as socialida-


des so efeitos relacionais. Os seres humanos podem ou no ser atores nessas
redes de interaes, e os atores nessa rede podem ser ou no humanos. A aten-
o passa, assim, a ser fixada nas conexes parciais: as materialidades, as socia-
lidades e as histrias que contamos sobre humanos e no humanos so como
retalhos costurados em uma colcha. Como h muitas linhas possveis e muitas
tramas, a ateno se desloca para os modos de costura. (M.J. Spink, 2009, p.112)

O resultado no uma ordem, nem uma ordem com diversas perspec-


tivas ou tambm uma ordem processual de possibilidades e de histrias
que poderiam ter sido outras, de noes aparentemente estveis, mas que

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PSICOLOGIA SOCIAL E POLTICAS PBLICAS 171

no o so. A proposta de mltiplas realidades que so performadas ou,


para usar a expresso de Annemarie Mol (1999), uma ontologia poltica de
uma diversidade de ordens, de complexidades parciais e de uma poltica
de ontologias.
cedo ainda para julgar a contribuio potencial que essa vertente
poder trazer para a arena dos estudos da poltica pblica, mas, sem dvida,
servir para questionar ainda mais a solidez presumida, direta ou indire-
tamente, nas primeiras duas vertentes. A complexidade das mltiplas
realidades est longe de ser uma complexidade facilmente negocivel, como
bem demonstra M.J. Spink no seu estudo sobre a compra de cigarros, que
tem como parte do ttulo do rato no referncia ao comentrio de uma
senhora sobre as fotos de advertncia do Ministrio da Sade:

Poderamos, ento, conceber a complexidade justamente como o ponto de


encontro de vrios ordenamentos simplificadores. A compra de cigarros, por
exemplo, poderia ser pensada como um desses pontos de encontro de diferen-
tes lgicas: a de quem quer o lucro da venda de seu produto e, para tal, usa
estratgias de marketing; a de quem vende, para garantir a presena do cliente
mais do que o lucro com o produto; a de quem quer coibir o uso por meio de
advertncias textuais e imagticas, restrio de pontos de venda, taxas e preo
do produto. (M.J. Spink, 2009, p.113)

Como ela concluiu:

[...] nesse encontro de verses, a fluidez maior do prprio cigarro que se trans-
muta relacionalmente a partir do embate entre fumante, indstria tabagstica e
regulaes governamentais: teores de alcatro, tamanho, cores, sinalizadores de
contedos associaes orgnicas com prazer fractais no jogo de legitimao
ou deslegitimao de socialidades contemporneas. (ibidem, p.120)

Linguagens de ao: as polticas pblicas


na era dos direitos

Cada uma das quatro vertentes sugere possibilidades de conexo para o


estudo multidisciplinar das polticas pblicas. Seguindo a linha do cientista

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172 PETER K. SPINK

poltico Colebatch (1998), podemos anotar que, para muitos, a poltica


pblica no dia a dia continua sendo um artefato, algo que tem existncia
real em si mesmo. Para as pessoas do ramo, poltica pblica um processo
que se estende cada vez mais em direes diferentes e com frequentes ten-
tativas de nomear seus contornos. tambm uma busca de coerncia diante
da ambiguidade contnua e de contestao, por exemplo, entre seus aspec-
tos hierrquicos e horizontais.
Entretanto, mais que um conceito, o autor argumenta que poltica
pblica tambm algo que pessoas fazem. No Brasil, j encontramos
concursos na administrao pblica para a carreira de analistas ou es-
pecialistas de polticas pblicas em diversos estados, municpios e no
governo federal. J temos os nossos centros de estudos de poltica pblica
e a linguagem dos policy think tanks. Podem no ser as paredes cinza ou
as mesas de entrevista nos centros de deteno onde a mulher refugiada
performada, mas muito difcil questionar a presena da poltica pblica
quando confrontada por escritrios, notebooks, relatrios, nmeros e apre-
sentaes tipo PowerPoint, como tambm ternos cinza, camisas brancas e
telefones celulares. Como Colebatch tambm alertou:

[...] o foco muda de h uma policy e, se h, qual para em que sentido h


policy e qual seu impacto?. O termo no um absoluto cientfico, mas uma
varivel construda socialmente. Poltica pblica um conceito que usamos
para fazer sentido do mundo mas temos que continuar trabalhando nele.
(Colebatch, 1998, p.114)

Mas ser que devemos continuar trabalhando nele? Nesta parte final
quero de maneira provocativa levantar essa pergunta com base na
Psicologia Social como uma contribuio ao debate multidisciplinar. O
ponto de partida a constatao de que no perodo em que a anlise de pol-
ticas pblicas (juntamente ao uso da expresso) se consolidou nos pases
centrais (1950 1980), o assunto dos direitos ocupava um espao marginal
na discusso pblica nos mesmos pases e seu uso internacional foi visto
negativamente por setores progressistas. Em contraste, quando a discusso
sobre polticas pblicas comeou a aparecer nos pases latino-americanos,
aps a transio democrtica nas dcadas de 1980 1990, a noo de direitos
estava em franca e generalizada expanso como instrumento progressista

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PSICOLOGIA SOCIAL E POLTICAS PBLICAS 173

no somente nesses pases, mas tambm na discusso sobre desenvolvi-


mento em mbito internacional (Nelson; Dorsey, 2008).
As rupturas e mudanas de regime nos pases da Amrica Latina esti-
mularam relaes entre Estado e sociedade muito diferentes das prticas
presentes nas democracias representativas centrais, iniciando por inver-
ter a evoluo dos direitos civis, polticos e sociais na proposta original de
Marshall (1950), elaborada a partir dos pases do norte da Europa. Na histria
brasileira do sculo XX, seguindo os argumentos de Murillo de Carva-
lho (2001), os direitos polticos foram cassados por longos perodos, os direi-
tos civis eram e continuam ainda precrios e os direitos sociais construdos
nas fases populistas foram at recentemente bastante restritos e longe de
serem universais. Diante de tal cenrio, no surpresa que na luta contra o
regime militar a linguagem de mudana e a linguagem da transio demo-
crtica tenham sido a linguagem dos direitos: polticos, sociais e civis. Sade
ocupava um lugar privilegiado na agenda dos direitos tanto por sua preca-
riedade e acesso restrito quanto pela mobilizao do movimento sanitrio
e das organizaes internacionais aps a declarao de sade para todos
na Conferncia de Alma-Ata, Cazaquisto, em 1978. Mas tambm encon-
tramos formulaes sobre direitos sociais na rea de habitao, de questes
urbanas, de reforma agrria e, depois, de educao e servios sociais.
No processo constitucional brasileiro, a orientao aos direitos foi muito
alm de uma declarao bsica de direitos fundamentais, estabelecendo
que, em muitas reas de servios pblicos, a relao entre Estado e socie-
dade se daria tambm com base nos direitos. Ainda mais, criou uma marca
da Constituio brasileira a presena institucional da sociedade civil na
orientao e gesto dos servios pblicos por meio de conselhos delibera-
tivos, consultivos e outros mecanismos. Como a mobilizao para ter
servios diferente daquela que se exige para sua eficcia e efetividade
inclusive porque alguns dos atores presentes na primeira fase estaro, na
segunda fase, do outro lado da mesa esse aspecto se tornar chave.
Desse modo, a criao constitucional de mecanismos de cogesto
(Coelho; Nobre, 2004), as dificuldades de implementao, a nossa prtica
oramentria e as constantes tenses entre relaes populistas, cliente-
listas, tecnocrticas, representativas e a democracia direta, sem dvida
contriburam para o uso crescente da expresso controle social (Guedes;
Fonseca, 2007) no vocabulrio de nossa ao pblica e economia poltica.

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174 PETER K. SPINK

As linguagens do controle social e dos direitos so distintas da linguagem


de poltica pblica, pelo menos, de duas maneiras. Primeiro, a lingua-
gem de direitos imperativa. Se h direitos, obrigatrio respeit-los; no
podemos posterg-los para quando houver oramento ou ao discutir for-
mas de implementao, ou ainda na sua redefinio ou aplicao parcial.
Controle social adiciona a esta a noo de uma autoridade coletiva, externa
e independente.
Por outro lado, a linguagem de poltica pblica uma linguagem de pos-
sibilidades, de orientao, de processos polticos e de negociao. Bobbio
tratou bem essa distino ao discutir a proliferao dos direitos:

Eu compartilho a preocupao daqueles que argumentam que aplicar a pala-


vra direitos para demandas que no melhor so direitos futuros, cria expecta-
tivas que nunca sero satisfeitas entre pessoas que utilizam a palavra direito
de acordo com seu sentido atual de uma expectativa que pode ser satisfeita por-
que protegida. (Bobbio, 1996, p.56-57)

Dessa observao decorre a segunda diferena marcante. Da previdncia


de Bismarck em 1883 legislao de proteo social de Roosevelt em 1935,
e dos relatrios de Beveridge, no fim da Segunda Guerra at o presente,
nossa ideia bsica de poltica pblica quanto mais, melhor. Mesmo
nos perodos de reforma do Estado, a retrao foi pouca. Na rea dos direi-
tos aconteceu o inverso, pois a proposta tende a ser: quanto menos, mais
chance temos de garanti-los.
O caminho para essa concluso proposta originalmente por Bentham
na sua famosa reao declarao francesa sobre o carter natural, inalie-
nvel e sagrado dos direitos do homem (bobagem caminhando em pernas
de pau) foi longo e passou, entre outros, pelo reconhecimento de que no
h nada fundamental nos direitos. Ao contrrio, seu valor est justamente
em serem, seguindo Michael Ignatieff (2001), instrumentos pragmticos e
polticos (moral, mas no moralistas) que devem buscar ser efetivos antes
de serem compreensivos.
Porm, para serem efetivos necessrio garanti-los na prtica cotidiana,
uma vez que so instrumentos sociais construdos e to frgeis que chega-
mos perto da desistncia quando os meios ( juzes, constituies, secretarias
especiais, agncias, entre outros) se tornam inadequados (Gearty, 2005).

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PSICOLOGIA SOCIAL E POLTICAS PBLICAS 175

Ignatieff (2001) prope que entendamos direitos humanos como um


regime mnimo e negociado para proteger indivduos de abuso, crueldade,
opresso e degradao, a fim de permitir que sejam agentes propositais. A
essa definio Amy Gutmann (2001) acrescenta, com boa razo, o direito
subsistncia, argumentando que pobreza extrema tambm degradao.
Mesmo essa rpida incurso (sem adentrar na discusso sobre cidada-
nia e identidades transnacionais, ver Isin; Wood, 1999) suficiente para
observar, como Norberto Bobbio afirmou: [...] que a proclamao dos
direitos humanos um divisor de guas no curso histrico da humani-
dade no que se refere concepo das relaes polticas (2003, p.201).
Utilizando uma imagem brasileira, talvez possamos dizer que o divisor de
guas no uma simples justaposio dos rios Negro e Solimes para for-
mar o Amazonas. Ao contrrio, uma pororoca ontolgica.
Na literatura de desenvolvimento, a justaposio cada vez mais de direi-
tos e de desenvolvimento (Nelson; Dorsey, 2008) gerou convergncias e
divergncias, na medida em que redes de atores com tradies argumen-
tativas e estratgias de ao muito distintas comearam a se encontrar no
mesmo espao. Organizaes tradicionalmente envolvidas com proble-
mas de direitos civis e polticos (como Amnesty International) passaram
a debater direitos sociais e econmicos. Agncias nacionais e multilaterais
comearam a discutir desenvolvimento econmico e social no mais em
termos de programas, mas em relao aos direitos. Os resultados no so
em nada favorveis se julgarmos as reaes vindas tanto dos atores do pr-
prio campo (Mitlin; Hickey, 2009) como dos observadores preocupados
com a perda de foco das organizaes advocatrias (ver, por exemplo, The
Economist, 18/8/2001).
Usamos, para exemplificar, o documento de referncia do World Urban
Forum [Frum Urbano Mundial] (Rio de Janeiro, 22-26 maro 2010) sobre
o direito cidade: [...] o direito Cidade promove respeito, proteo e
realizao de direitos cvicos, polticos, econmicos, culturais e ambientais
que so assegurados nos instrumentos regionais e internacionais de direitos
humanos (UN-Habitat, 2010).
Nesse caso, a pororoca se estabelece em torno das seguintes questes: o
caminho dos direitos cidade a melhor estratgia para garantir polticas
pblicas urbanas eficazes? Ou, ao contrrio, polticas pblicas urbanas efi-
cazes so o melhor caminho para garantir uma parcela mnima de direitos?

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176 PETER K. SPINK

Ou, talvez, melhor criar indicadores para cada tema urbano e exigir metas
dos governos locais, como faz, por exemplo, o Movimento Nossa So
Paulo? Ou, talvez, seja melhor simplesmente construir outra cidade: quei-
mar carros (no nibus), plantar hortas em terrenos baldios, retomar a rua
e a calada enquanto propriedades pblicas coletivas, abrir espaos para
artesos, pontos de comrcio e comida e ocupar prdios? Todas so viveis
e presentes hoje numa multiplicidade ontolgica. No primeiro caso, a pol-
tica pblica coadjuvante; no segundo, o carro-chefe; e, nos outros dois,
ausente; ou seja, um assumindo a sociedade de auditoria (Power, 1999) e
o outro, a sociedade libertria e de ao direta da Comuna de Paris e dos
coletivos catales (Alba, 2001). Em outras reas de ao, por exemplo, a
da juventude, teramos que incluir tambm as organizaes independentes
e sem fins lucrativos (Oscips, ONGs e associaes diversas) que definem e
assumem aes de interesse pblico porque seus membros e seus finan-
ciadores no estatais consideram essas aes relevantes e vlidas. Para
a Psicologia, essas mesmas consideraes tambm se fazem presentes na
interseo da noo de um sujeito de direitos e das polticas pblicas, es-
pecialmente com a proposta da importncia dos Direitos Humanos para
o exerccio de toda e qualquer atividade profissional, notadamente para a
Psicologia e os psiclogos (Resoluo CFP 011/98).

A polissemia do agir pblico

No a nossa inteno arguir que este ou aquele princpio ontolgico


seja mais adequado; contudo, igualmente, no queremos cair na cilada de
propor que todas as vertentes possam conviver harmoniosamente. O que
sugerimos que o momento seja outro: o de uma renegociao tensa e con-
flituosa dos processos de governana da qual tanto a linguagem de polticas
pblicas quanto a dos direitos fazem parte. Nikolas Rose usou a ideia de
historiadores do presente para se referir captao de mudanas sutis em
curso nas arenas da governamentalidade:

quase sempre, neste nvel menor, vulgar, pragmtico e quotidiano que


podemos ver as linguagens e tcnicas sendo inventadas que reformataro as
compreenses dos sujeitos e objetos de governo, e portanto reformataro
os pressupostos que so a sustentao de governo. (Rose, 1999, p.31)

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PSICOLOGIA SOCIAL E POLTICAS PBLICAS 177

Talvez essa seja uma das contribuies que a Psicologia Social pode
trazer para a mesa multidisciplinar. Nesta ltima parte, buscaremos
demonstrar essa possibilidade com um exemplo final retirado do centro do
palco da reconstruo social brasileira a rea da sade e de uma temtica
tambm central para a construo prtica da cidadania: a humanizao do
SUS. Utilizaremos o site do Ministrio da Sade4 por ser um lugar de dis-
seminao, de normatizao e coordenao de processos que se triangulam
pelos diferentes entes da federao. O site, um produto social complexo,
incorpora, em diversos momentos, referncias a leis, decretos, documentos
e posies do Conselho Nacional, entre outros, informando e tambm for-
mando expectativas de ao.
O caminho comea com uma das cinco principais entradas, includa na
pgina inicial que trata de assuntos relacionados ao cidado, ao profissional
e ao gestor, expondo informaes sobre o ministrio, o SUS e a imprensa.
Referindo-se ao SUS, direciona s seguintes opes: o que o SUS;
direitos dos usurios do SUS; participao e controle social; e aes e pro-
gramas do SUS.
Iniciamos com O que o SUS: um sistema que

[...] abrange desde o simples atendimento ambulatorial at o transplante de


rgos, garantindo acesso integral, universal e gratuito para toda a populao
do pas [...]. Antes da criao do SUS, que completa 20 anos em 2008, a sade
no era considerada um direito social [...].

Nos Direitos dos usurios do SUS esto listados os seis princpios da


Carta dos direitos dos usurios do SUS, incluindo acesso, tratamento
adequado, atendimento humanizado, acolhedor e livre de discriminao
que respeite a pessoa, seus valores e seus direitos. O documento conclui
da seguinte maneira: Todo cidado tem direito ao comprometimento dos
gestores da sade para que os princpios anteriores sejam cumpridos. Em
Participao e Controle Social, somos informados sobre

[...] mecanismos de participao da sociedade na construo das polticas


pblicas de sade no Brasil. Por meio da participao na gesto pblica, os

4 Disponvel em: <http://www.sade.gov.br>. Acesso em: 28 outubro 2010.

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178 PETER K. SPINK

cidados podem intervir na tomada da deciso administrativa, orientando a


Administrao a adotar medidas que realmente atendam ao interesse pblico.
A participao contnua da sociedade na gesto pblica um direito assegu-
rado pela Constituio Federal, permitindo que os cidados no s participem
da formulao das polticas pblicas, mas tambm fiscalizem de forma perma-
nente a aplicao dos recursos.

Em seguida, so apresentados os diferentes mecanismos de participao


e controle social: ouvidoria geral do SUS, conselhos de sade, conferncias
de sade, mesa de negociao do SUS, ParticipanetSUS e disque sade.
O HumanizaSUS mencionado em Aes e Programas do SUS junta-
mente com os programas QualiSUS e UnaSUS.

Instituda pelo Ministrio da Sade em 2003, a Poltica Nacional de


Humanizao (PNH), o HumanizaSUS, prope uma nova relao entre o
usurio do Sistema nico de Sade (SUS) e o profissional que o atender. A
poltica estimula a implantao de prticas de humanizao e a troca solidria
de contribuies entre gestores, profissionais de sade e usurios [...].

Ao adentrar o HumanizaSUS, aprendemos que a Poltica Nacional de


Humanizao e Gesto do SUS foi:

[...] formulada com base na sistematizao de experincias do chamado SUS


que d certo. Ela reconhece que estados, municpios e servios de sade esto
implantando prticas de humanizao nas aes de ateno e gesto com bons
resultados, o que contribui para a legitimao do SUS como poltica pblica.
O HumanizaSUS tem o objetivo de efetivar os princpios do Sistema nico de
Sade no cotidiano das prticas de ateno e de gesto, assim como estimular tro-
cas solidrias entre gestores, trabalhadores e usurios para a produo de sade
e a produo de sujeitos. Queremos um SUS humanizado, comprometido com a
defesa da vida e fortalecido em seu processo de pactuao democrtica e coletiva.

Ao longo desse caminho, foram diversas as linguagens e noes de


ao, orientao e coordenao encontradas: sistema, direito social, direi-
tos, princpios, construo de polticas pblicas, controle social, gesto e
administrao, programa, projeto, poltica que prope uma nova relao

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PSICOLOGIA SOCIAL E POLTICAS PBLICAS 179

e a legitimao de um sistema como poltica pblica. Se tivssemos um


amigo filsofo de Marte, ele certamente perguntaria: atendimento huma-
nizado, acolhedor e livre de qualquer discriminao no foi declarado um
direito, um dos seis princpios bsicos de cidadania em relao sade?
Agora virou um princpio, parte de um processo de legitimao de uma
poltica pblica? Ento, quando um direito um direito entre vocs? Po-
lticas pblicas no so legtimas?
No se trata, voltamos a afirmar, de cobrar uma coerncia acadmica em
relao a definies precisas, mas de demonstrar que, no momento atual,
diferentes linguagens de ao no tocante ao agir pblico esto presentes,
construdas a partir de bases diferentes e performando, provavelmente, dis-
tintas sociedades civis e Estados. Comprovam, ainda, quanto a discusso
e a prtica da cidadania ativa, da democracia deliberativa e da governana
colaborativa avanaram entre ns para alm das noes originais da demo-
cracia liberal.

Concluso: um espao para a Psicologia Social

Os exemplos mencionados ao longo do texto demonstram bem o desa-


fio atual. Devemos persistir no argumento implcito de que toda ao
(feita e no feita) deve ser enquadrada na linguagem da poltica pblica?
Ou devemos aceitar que a linguagem da poltica pblica seja somente
uma entre uma multiplicidade de ontologias que apresentam diferentes
Estados e sociedades, diversas relaes e vrias maneiras de performar o
poltico? A discusso sobre democracia deliberativa sugere que os novos
mecanismos de cogesto e de controle social, do aumento da transparncia
direta e da deciso local, sejam vistos como expanses dos espaos pbli-
cos. Entretanto, como Vera Schattan Coelho e colegas (2002) apontaram,
fundamentando-se em seus estudos sobre os novos foros deliberativos, h
ainda tenses e conflitos entre sociedade civil e os atores estatais e de mer-
cado. Nesse sentido, e como estratgia metodolgica e analtica, optar pela
cacofonia performtica poderia ser mais adequado do que aceitar a hege-
monia automtica e articuladora da poltica pblica.
Caminhamos talvez para arenas mais hbridas, nas quais diferentes lin-
guagens de ao e diversas economias polticas se entrecruzam, s vezes,

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180 PETER K. SPINK

dentro de uma postura de coabitao e, outras vezes, de conflito direto.


Sade, por exemplo, pode ser considerada uma rea em que as diferen-
tes sades sendo performadas parecem buscar algum convvio. Educao,
com todos os seus conselhos, projetos, normas e diretrizes no avan-
ou tanto quanto espervamos. A linguagem da poltica pblica parece
bastante presente na cincia e na tecnologia, nas relaes exteriores e na
economia. Nesses e em outros casos, vale a pergunta: por qu? Por outro
lado, o Programa Bolsa Famlia, especialmente quando considerado sob a
preocupao com pobreza extrema e insegurana alimentar grave, parece
ser mais bem descrito como um direito humano bsico em vias de con-
quista efetiva.
Talvez uma maneira de ampliar o foco fosse relocalizar a temtica da
poltica pblica para a discusso sobre ao pblica em geral, especialmente
no Terceiro Mundo, onde a multiplicidade das verses de ao maior. Se
entendermos ao pblica no somente em relao s atividades do setor
pblico, mas incluindo os diversos arranjos entre governo e sociedade pre-
sentes na formulao e gesto do agir pblico e a presso de novas instncias
da sociedade civil e a proviso de servios prprios pelas comunidades
(Spink; Best, 2009), segue que aqui que precisaremos aprofundar nossas
investigaes.
Conforme apresentamos, a Psicologia Social est se equipando com
conceitos analticos e prticas metodolgicas, capazes de assumir a com-
plexidade das interfaces cotidianas entre atores sociais, movimentos,
comunidades e diferentes organizaes pblicas e privadas. Seus estudos
j caminham em direo a um maior questionamento da naturalizao da
poltica pblica, seja pela via discursiva, seja pelo acompanhamento das
mltiplas inseres dos psiclogos nas prticas pblicas atuais. Podemos
no ter respostas, mas, certamente, temos muitas dvidas, questes e exem-
plos para serem compartilhados.

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O DIREITO NAS POLTICAS PBLICAS1
Diogo R. Coutinho

Quem no Brasil procura explorar as interaes que existem entre o direito


e as polticas pblicas no tarda a constatar que h inmeras dificuldades
em faz-lo e que essas dificuldades so de diferentes ordens conceituais,
semnticas, metodolgicas, tericas e prticas. Perguntas do tipo pos-
svel e til pensar em uma teoria jurdica das polticas pblicas?, como
as relaes entre direito e polticas pblicas podem ser observadas empi-
ricamente? ou que critrios metodolgicos podem ser empregados para
descrever os papis desempenhados pelo arcabouo jurdico nas polticas
pblicas?, assim como indagaes do tipo qual a acepo da palavra
direito no contexto das polticas pblicas? ou existe alguma distino
relevante e til entre as expresses direito das polticas pblicas e direito
nas polticas pblicas?, traduzem, de antemo, desafios nada triviais pes-
quisa nesse campo.
Sem a pretenso de responder a essas perguntas de forma definitiva,
de propor um corpo acabado de princpios ou um mtodo capaz de dar
explicaes ou de oferecer prognsticos, este captulo procura desenhar, de
forma incipiente, categorias ou ferramentas de anlise pelas quais o direito
pode ter seus papis nas polticas pblicas enxergados com algum ganho de

1 Gostaria de agradecer a Ana Maria Nusdeo, Jean Paul Rocha, Fernando Herren Aguillar,
Maria Paula Dallari Bucci, Mario Schapiro, Carolina Stuchi, Vinicius Marques de Carvalho,
Juliana Marques e Evorah Cardoso pelas ricas oportunidades de dilogo sobre direito e pol-
ticas pblicas. Meu obrigado, tambm, aos professores Eduardo Marques e Carlos Aurlio
Pimenta pelo convite para participar deste volume, bem como do frum A multidisci-
plinaridade na anlise de polticas pblicas, que ocorreu no 7o Congresso da Associao
Brasileira de Cincia Poltica, em agosto de 2010.

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182 DIOGO R. COUTINHO

clareza e nitidez. Por trs disso est a suposio de que se de fato possvel
observar e compreender os papis do direito nas polticas pblicas, seria
tambm possvel, em tese, aperfeio-las desde uma perspectiva jurdica.
A perspectiva adotada , nesse contexto, funcional no sentido especfico
de que busca estudar e questionar as funes desempenhadas pelo direito.
Outro ponto de partida a suposio de que se possvel desdobrar polticas
pblicas em um emaranhado de normas, processos e arranjos institucionais
mediados pelo direito, tambm possvel observar o direito nas polticas
pblicas sem dissec-lo, isto , enxergando-o como um elemento constitu-
tivo, intrnseco a tais polticas.
A classificao segundo a qual o direito pode ser visto como objetivo,
arranjo institucional, vocalizador de demandas ou ferramenta de polticas
pblicas ento proposta, com a ressalva, feita ao final, de que sua utilidade
precisa ser testada empiricamente, o que, por sua vez, suscita importantes
desafios aos juristas brasileiros, cuja formao tem negligenciado tanto a
importncia da reflexo jurdica sobre as polticas pblicas e, mais ainda,
a construo de habilidades e mtodos de investigao aplicada.

Uma provocao aos juristas brasileiros

Um sem-nmero de procedimentos mediados por cdigos, leis, decre-


tos, regulamentos, portarias, circulares e outras espcies de normas
diariamente movimentado no dia a dia das polticas pblicas. Os juristas,
por isso, so a todo o tempo solicitados a opinar e decidir sobre problemas
que surgem nas diferentes fases de tais polticas, defend-las ou question-
-las judicialmente, responder consultas e dirimir dvidas sobre os mais
diversos expedientes e providncias que as envolvem.
Desde o ponto de vista acadmico, contudo, os juristas brasileiros estu-
dam pouco as polticas pblicas e o fazem com recursos metodolgicos
escassos e frgeis. Pode-se dizer, em outras palavras, que a disciplina do
direito tem uma relao um tanto ambgua com o campo transversal das
polticas pblicas. Se, de um lado, quando desempenham papis de ges-
tores, administradores ou procuradores, os juristas interagem com elas
intensamente (moldando-as e operando-as), de outro, delas mantm, como
cientistas sociais, uma reveladora distncia.

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O DIREITO NAS POLTICAS PBLICAS 183

Essa relao simultnea de proximidade (prtica) e distncia (acadmica)


entre o direito e o campo das polticas pblicas brasileiras seguramente tem
muitas causas. Algumas delas esto, acredito, relacionadas a certos traos
do ensino jurdico que temos, que embora venha se dedicando a formar
magistrados, advogados, promotores, procuradores, defensores pblicos,
autoridades pblicas e polticos h quase dois sculos, no se props, espe-
cificamente, a formar profissionais do direito preparados para estruturar,
operar e aprimorar polticas pblicas e programas de ao governamental.
Como j h tempos diagnosticado, os cursos de graduao e de ps-gra-
duao em direito no Brasil seguem presos a referenciais e abordagens de
ensino descritas como formalistas, estanques e enciclopdicas, essencial-
mente baseadas em ensinamentos doutrinrios. A utilizao intensiva de
manuais textos didticos no mais das vezes rasos e simplificadores pre-
valece sobre a discusso do estado da arte da pesquisa nas salas de aula e
isso, em ltima anlise, colabora para que o ensino jurdico termine negli-
genciando a problematizao, o dilogo, o caso e a dvida como mtodos.
As abordagens de pesquisa empricas e interdisciplinares so ainda escassas
no campo do direito no pas, que, autocentrado, tende a desdobrar-se no
estudo de inmeros dos seus prprios ramos ou subreas, com prejuzos
para o dilogo com as outras cincias sociais.
Os estudantes de direito so, nesse contexto, inercialmente levados a
crer que as profisses jurdicas se resumem advocacia privada ou s car-
reiras pblicas no mbito do poder Judicirio e do Ministrio Pblico. O
futuro jurista brasileiro no , em outras palavras, estimulado a envolver-se
na concepo, gesto ou na pesquisa de polticas pblicas, especialmente no
mbito da administrao pblica, que , por excelncia, o protagonista em
sua operao (Daintith, 1987, p.8).
Alm disso, a discusso sobre os efeitos de leis e de polticas pblicas
privilegia, entre ns, enfoques e abordagens predominantemente estrutu-
rais (em oposio a funcionais), que costumam ser estanques, formais ou
procedimentais. Exemplos disso so controvrsias e disputas de interpre-
tao envolvendo a observncia de regras de competncia, a autonomia de
rgos e entes pblicos, a legalidade dos atos praticados por autoridades
administrativas e as possibilidades e limites da reviso de decises de pol-
tica pblica pelo Judicirio.

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184 DIOGO R. COUTINHO

O debate pblico e as pesquisas acadmicas em torno de aspectos for-


mais e interpretativos so fundamentais para a formao dos juristas, no
h dvida. Mas dado que juristas brasileiros tm grande influncia no
modo como polticas pblicas so moldadas, ajustadas e implementadas
(na qualidade de legisladores, juzes e burocratas, respectivamente), pre-
ciso reconhecer que so igualmente importantes as habilidades que lhes
permitam conhec-las em suas peculiaridades setoriais e meandros, benefi-
ciando-se do aprendizado que o fato de faz-lo sistematicamente lhes traria.
Em especial, refiro-me a conhecimentos que permitam aos juristas, como
prticos ou como acadmicos, formular e propor solues e ajustes que con-
tribuam para executar ou mesmo aperfeioar tais polticas, mitigando suas
disfunes e aumentando sua efetividade.
Particularmente negligenciado pelas faculdades de direito, nesse cen-
rio, o papel coordenador e articulador desempenhado pelo direito pblico
e pelos juristas na modelagem institucional necessria implementao de
polticas. A reflexo sobre o uso do arcabouo do direito pblico para definir
papis e tarefas executivas (quem faz o qu?), atribuir competncias (deci-
dir quem decide), conectar atores (quem interage com quem e como?),
coletar, solidificar e difundir experincias bem-sucedidas praticamente
ausente nas faculdades de direito, incluindo os cursos de ps-graduao.
Isso ocorre, possivelmente, porque os juristas ignoram os debates sobre for-
mas, funes, alternativas, aprendizados e comparaes institucionais ou
porque os consideram parte de um campo disciplinar estranho.
Empobrecida tem sido tambm a reflexo dos juristas a respeito da
dimenso jurdica da legitimidade, do controle social e da participao nas
polticas pblicas no Brasil. Se o direito administrativo pode ser visto como
mecanismo de disciplina, procedimentalizao e de regulao da parti-
cipao substantiva, bem como da mobilizao de atores mais ou menos
organizados na formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas,
ento faz sentido que isso seja mais tematizado por juristas, acadmicos ou
prticos. E se igualmente verdadeiro que o direito, alm disso, estrutura e
regula formas de prestao de contas e transparncia (accountability) dessas
polticas uma vez que pode obrigar quem as opera a justificar e motivar as
decises relativas definio de prioridades, seleo de meios, formulao
de planos de execuo, alocao de recursos e outras consideradas de inte-
resse pblico, ento seria razovel supor que a falta de conscincia desse

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O DIREITO NAS POLTICAS PBLICAS 185

papel profissional tende a aumentar o risco de que haja maior opacidade,


menor participao e mobilizao menos intensa de atores relevantes
sobretudo os grupos menos organizados em polticas pblicas.

Limitaes do direito administrativo no campo


das polticas pblicas

Norberto Bobbio identificou os papis do direito nas mudanas estru-


turais do capitalismo e das funes estatais ocorridas ao longo da segunda
metade do sculo XX. Essas mudanas, sobretudo no contexto da construo
do Estado de bem-estar europeu, fizeram com que o direito (como ordena-
mento) e as normas jurdicas passassem a estar intensamente associados
realizao de objetivos pblicos concretos, por meio do encorajamento, da
induo e de recompensas de comportamentos (Bobbio, 2007, p.15).
Aos olhos de Bobbio, o direito pblico passa a desenhar, operacionalizar
e disciplinar um conjunto amplo de aes para a implementao e monitora-
mento de polticas pblicas e o faz por meio de sanes positivas ou premiais,
de cunho indutor, explica. Normas baseadas no binmio permisso/proibi-
o passam a conviver com incentivos financeiros, procedimentais e com
mecanismos de compensao. Alm do critrio de observncia da norma,
seu grau de utilizao (Eberhard, 1997, p.2) pelos destinatrios passa a
ser considerado uma varivel-chave na construo de uma tecnologia
jurdica de gesto de polticas pblicas no mbito de um Estado que tem
obrigaes (em alguns casos constitucionalmente previstas) positivas (isto
, no apenas de absteno), que por sua vez demandam aes promocionais
e medidas prospectivas permanentes e extraordinariamente dinmicas.
Especialmente a partir do anos 1970, uma inflexo liberalizante reduz
de maneira significativa os papis do Estado, mitigando sua funo de
implementador de planos e programas de ao. Seu papel de condutor e pla-
nejador da economia questionado pelo diagnstico ortodoxo de que est
acometido por uma crise fiscal e financeira, alm de colonizado por interesses
privados, inchado por contrataes polticas e entorpecido por ineficincias
cujo custo em muito supera eventuais benefcios. O direito do Estado de
bem-estar, como tipo ideal, cede lugar a um tipo de ordenamento jurdico
cuja funo primordial , de forma estilizada, garantir previsibilidade e

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186 DIOGO R. COUTINHO

segurana aos agentes econmicos, bem como definir claramente direitos


de propriedade e reduzir ao mximo custos de transao. Assim, o direito
das polticas pblicas, instrumento de ao articulada do Estado em nome
de objetivos e poltica pblica, passa a perder espao para um tipo de an-
lise que procura descrever (e tambm prescrever) seu papel de fundamento
de uma economia de mercado. O direito e outras instituies relevantes
para o desenvolvimento no so mais identificados como instrumentos
de implementao de programas polticos, econmicos e sociais por meio
de polticas pblicas de bem-estar e sim como um limite ou um escudo de
proteo do indivduo em relao ao Estado (Trubek, 2008).
O aparato jurdico passa a ser descrito durante o perodo neoliberal no
mais como estruturador de mercados de outra forma inexistentes, formu-
lador de planos de ao e implementador de polticas pblicas, mas sim
como um corretor de falhas de mercado e vetor de promoo de eficincia
econmica. Com isso, o direito, tipicamente, passa a ser menos caracteri-
zado por metas substantivas certos objetivos macroeconmicos, como o
pleno emprego, ou sociais, como a redistribuio da renda, por exemplo
uma vez que sua racionalidade vai se tornando progressivamente proce-
dimental, facilitadora e descentralizada (em oposio racionalidade
substantiva, centralizadora e finalstica do Welfare State). Como resultado,
as tcnicas de prescrio e induo de comportamentos voltados a objeti-
vos de interesse social passam a conviver com a proliferao de normas que
definem procedimentos, estruturam competncias e asseguram as regras
do jogo capitalista (Faria, 1999, p.195).
Como consequncia das limitaes e instabilidades dos mercados, da
necessidade de sua regulao e rerregulao depois de liberalizados e pri-
vatizados, do acirramento da competitividade entre pases no comrcio
internacional, bem como em decorrncia da crise financeira de 2008, o
neoliberalismo e seu tipo ideal de direito esto em xeque e alguns estudos
discutem possveis indcios de que um novo tipo de desenvolvimentismo
pode estar sendo lentamente gestado em pases como o Brasil e de que,
nesse modelo, haveria novos papis ou novas aplicaes para o direito.
No Brasil, entretanto, como aponta Maria Paula Dallari Bucci, o direito
administrativo segue marcadamente liberal: de cunho predominantemente
negativo, voltando-se conteno da discricionariedade do governo
mais que coordenao de sua ao. Herdeiro do direito administrativo

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O DIREITO NAS POLTICAS PBLICAS 187

francs sistematizado no incio do sculo XX, ele tem revelado dificuldades


e limitaes epistemolgicas para se adaptar s metamorfoses do Estado e
dos papis de seu arcabouo jurdico na construo de polticas pblicas.
E como sintetiza Faria, nosso direito administrativo segue enfrentando
dificuldades severas em conjugar poder discricionrio e certeza jurdica,
eficcia na gesto pblica e segurana do direito (Faria, 1999, p.179).
Em boa medida por conta disso, um subconjunto de problemas epis-
temolgicos e prticos se delineia em torno do anacronismo de algumas
categorias jurdicas do direito administrativo brasileiro. Entre outras, as
noes clssicas de servio pblico, poder de polcia, autoridade, discricio-
nariedade, poder normativo, regulamento, concesses, outorgas e distintas
formas de parcerias pblico-privadas tm sido crescentemente descritas
(e criticadas) como limitadas tanto em termos de capacidade explicativa
terica quanto em termos operacionais, isto , como ferramentas para a
resoluo de problemas concretos.
Um exemplo dessa exausto de certas categorias a noo estanque
de ato administrativo, que ainda ocupa lugar central no direito pblico
brasileiro. Para os juristas administrativistas, as polticas pblicas so, em
regra, formalmente traduzidas como uma sucesso de atos administrativos
e no como um continuum articulado e dinmico, estruturado em torno
de fins previamente articulados a meios (Bucci, 2002, p.18). Essa viso
fragmentria impe limitaes severas compreenso de polticas pbli-
cas como planos de ao prospectivos que, para serem efetivos e eficazes,
precisam de alguma dose de flexibilidade e revisibilidade (isto , serem do-
tados de mecanismos de autocorreo), j que esto em permanente pro-
cesso de implementao e avaliao.
Mesmo assim, o Welfare State brasileiro, com muitas limitaes e v-
cios, assumiu a misso de adotar uma ampla gama de medidas jurdicas
administrativas, incorrer em significativos gastos, eleger prioridades com
limitaes de informao, articular programas, avaliar seus resultados
e promover ajustes por intermdio de polticas pblicas simultneas e
intersetoriais. Boa parte de seus objetivos foram reafirmados e constitucio-
nalizados em 1988 e regulamentados sob a forma de leis, decretos e outras
espcies de normas jurdicas.
Como resultado, o Estado e a burocracia brasileiros encontram-se de
modo geral carentes de categoriais jurdicas analticas, institutos jurdicos

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188 DIOGO R. COUTINHO

ou estudos acadmicos e no acadmicos aplicados que possam enfrentar os


desafios tecnocrticos que se impem concepo, implementao e ges-
to de programas de ao complexos, intersetoriais e articulados. Exemplo
disso, no campo do direito administrativo, a dicotomia ato administra-
tivo vinculado versus ato administrativo discricionrio. Com base nela, a
maior parte dos futuros bacharis em direito brasileiros ensinada, em
seus cursos de graduao, que ou a lei (promulgada pelo Legislativo) de-
termina objetivamente administrao pblica o que fazer como forma
de cumpri-la (atos vinculados) ou, quando se tratar de atos discricion-
rios, o agente pblico poder fazer juzos (subjetivos) de oportunidade e
convenincia em nome do interesse pblico.
Embora seja importante reconhecer que polticas pblicas requerem
um certo grau de liberdade ou de margem de manobra e adaptao por
parte dos agentes pblicos (por exemplo, na escolha de meios alternativos e
concorrentes para a realizao de objetivos ou na opo por essa ou aquela
soluo para dado problema identificado ao longo da implementao da
poltica), a doutrina jurdica brasileira, ao tratar da discricionariedade,
parece estar mais preocupada com a busca do que so, intrinsecamente,
atos vinculados ou discricionrios, ou com o delineamento de critrios
para disciplinar a liberdade de escolha do agente pblico e, por isso, menos
engajada em ajud-lo a tomar a melhor deciso dados os constrangimen-
tos reais que a realidade impe. Como resultado, o binmio pode/no
pode prevalece, em suma, sobre a discusso a respeito de como se pode
alcanar objetivos na administrao pblica. E em grande medida isso tem
relao com o fato de que gestores pblicos, juristas ou no, temem que as
razes prticas e funcionais que do para justificar essa ou aquela medida
sejam questionadas por rgos de controle, como os tribunais de contas.
Seja porque os objetivos da poltica pblica raramente so especificados
em mincia pelo legislador, seja porque h caminhos alternativos e dife-
rentes para alcan-los, seja porque polticas pblicas esto a todo tempo
em processo de adaptao, ajustes e avaliaes, necessrio, enfim, que
administradores e gestores pblicos possam contar com um arcabouo
jurdico minimamente flexvel, que permita experimentaes, revises e
a incorporao de aprendizados, alm de assegurar prestao de contas
e controle democrtico. Em sntese, alm de ser um escudo de proteo do
indivduo, pode-se imaginar o direito administrativo como uma tecno-
logia de implementao de polticas pblicas.

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O DIREITO NAS POLTICAS PBLICAS 189

No chega a ser surpreendente, enfim, que os juristas brasileiros tenham


grandes dificuldades em identificar, analisar, avaliar e aperfeioar de modo
sistemtico os arranjos e as ferramentas jurdicas empregados em polticas
pblicas. Porque partem da suposio de que elas (a no ser se vistas frag-
mentariamente) no so seu mtier, terminam, no fim das contas, por se
excluir e privar de debates centrais a respeito da construo e aperfeioa-
mento do aparelho do Estado e do Estado democrtico de direito. Do ponto
de vista da pesquisa acadmica, perdem a oportunidade de desenvolver
mtodos de anlise e abordagens prprias, que possam compor, no estudo
integrado das polticas pblicas, um repertrio consolidado de aprendi-
zados que possam, no limite, ser replicveis em outros contextos, setores,
localidades ou nveis federativos. Com isso perdem tambm os demais pro-
fissionais envolvidos na gesto de polticas pblicas cientistas polticos,
economistas, socilogos, administradores pblicos, gestores, entre outros,
que se ressentem da falta de uma interlocuo mais substantiva com quem
forja, implementa, interpreta e aplica leis.
Em suma, a distncia dos juristas do estudo aplicado e da pesquisa em
polticas pblicas impede que eles desenvolvam um tipo de conhecimento
prprio e que o arcabouo jurdico possa ser, dentro de limites, adaptado e
funcionalizado realizao de objetivos identificados com metas de desen-
volvimento. Se no puder faz-lo (se os atuais e futuros juristas no forem
treinados para tanto, poder-se-ia dizer), paradoxalmente, ficaro mitigadas
a eficcia e a efetividade dos direitos assegurados pela Constituio ou pelas
leis em vigor. Afinal, razovel admitir que programas de ao adequada-
mente concebidos, implementados e avaliados do ponto de vista jurdico
podem ser vistos como condio de efetividade dos direitos que procuram
realizar ou materializar.

Normas programticas e a crescente judicializao


da poltica (e das polticas pblicas)

A Constituio Federal de 1988 progressista, generosa e transforma-


tiva. Apelidada de constituio cidad por ter sido promulgada aps um
perodo no qual o Estado democrtico de direito foi suprimido no pas e
por conter um respeitvel rol de direitos e garantias contra o arbtrio, ela

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190 DIOGO R. COUTINHO

enuncia ainda um longo e detalhado captulo de direitos econmicos e


sociais. Alm disso, ela contm normas ditas programticas isto ,
normas que preveem objetivos a serem alcanados por meio de polticas
pblicas (como a erradicao da pobreza e a reduo das desigualdades re-
gionais e sociais, constantes do art. 3o) e comandos que explicitam valores
a serem perseguidos pelo legislador infraconstitucional, juzes e adminis-
tradores pblicos. Diante disso, as questes da eficcia, da efetividade e
da vinculao dos direitos sociais e das normas programticas em relao a
legisladores, juzes e autoridades pblicas vm mobilizando os constitucio-
nalistas brasileiros h algumas dcadas.
Mas as abordagens de direito constitucional brasileiras no almejam, a
no ser incidentalmente, enfrentar as polticas pblicas desde uma pers-
pectiva interna, isto , preocupada com os processos de mediao jurdica
que sua gesto demanda. Dito de outra forma, embora os principais autores
brasileiros reconheam sua importncia na efetivao de direitos econ-
micos, sociais e culturais, no tem sido objetivo de sua agenda acadmica
desenvolver estudos voltados compreenso e ao aperfeioamento de
engrenagens jurdicas dessas polticas pblicas como um captulo do tema
da efetividade dos direitos.
Ao mesmo tempo que avanava, no campo jurdico, o debate doutrin-
rio sobre as normas programticas, seu status e eficcia, como resultado do
aumento progressivo da judicializao das relaes sociais e polticas, desde
a dcada de 1980 uma larga gama de assuntos e conflitos passou a ser levada
aos tribunais, sendo a discusso sobre a judicializao de polticas pblicas
isto , sobre os limites da interveno (ou da correo), pelo Judicirio,
em polticas pblicas um dos assuntos que mais ateno dos juristas vem
recebendo.
No caso brasileiro, esse debate tem como principal parmetro jurdico
a norma contida no art. 5o, inciso XXXV da Constituio de 1988: a lei
no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito.
Essa norma impede o Judicirio de recusar a anlise de qualquer poltica
pblica ou de qualquer ato administrativo por ela editado que lese ou
ameace lesar direitos. Em termos prticos, significa que nenhuma poltica
pblica est imune ao questionamento e reviso judiciais. Isso est longe
de significar, porm, que se trata de uma questo trivial: as formas como os
juzes podem enfrentar polticas pblicas que chegam ao seu crivo por meio
de aes individuais e coletivas so muito diferentes.

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O DIREITO NAS POLTICAS PBLICAS 191

H magistrados tipicamente ativistas, isto , que consideram parte


de seu papel institucional a possibilidade de alterar, remodelar, interrom-
per ou mesmo criar uma poltica pblica. Esses juzes tendem a decidir de
modo voluntarista e, explcita ou implicitamente, atribuir ao Judicirio a
responsabilidade ativa de pr em curso polticas pblicas em relao s
quais o governo se revele eventualmente omisso, alm de corrigir os rumos
de programas que, em sua implementao, supostamente fogem ao obje-
tivo da lei ou da constituio.
H, de outro lado, juzes que contm a si mesmos, entendendo que a
anlise judicial de polticas pblicas deve ater-se, no mximo, ao controle
formal (e no substantivo) dos atos praticados pelos gestores no Executivo.
Nesse segundo caso, ao invs de rever o mrito da poltica pblica, o juiz
atribui a si o papel de assegurar que os procedimentos que direta ou indire-
tamente a regulam sejam respeitados por exemplo, que um certo nmero
de interessados seja ouvido, que prazos e cronogramas nela previstos
sejam cumpridos, que os recursos financeiros com que conta sejam gastos
corretamente e que os atos administrativos que a pem em curso sejam de-
vidamente motivados e praticados por quem tem competncia para tanto.
No Brasil, o Judicirio vem exercendo um papel cada vez mais ativo ou
ativista na implementao de certos direitos sociais e normas program-
ticas por meio da reviso de polticas pblicas em aes de diferentes tipos.
Os juzes o fazem ordenando ao Estado, por exemplo, o fornecimento de
medicamentos e procedimentos mdicos no disponveis no SUS, a garantia
de acesso a vagas em escolas e creches superlotadas, a remoo de morado-
res em reas urbanas e rurais, a incluso de pessoas que tm deficincias, a
determinao de que obras sejam realizadas, o reajuste de preos e tarifas, o
gasto ou a conteno oramentria, entre muitos outros exemplos de deci-
ses que, direta ou indiretamente, afetam polticas pblicas implementadas
nos nveis federal, estadual e municipal.
Se o que est em jogo so direitos constitucionais, dizem os defensores
do ativismo judicial, funo do Judicirio interferir para garantir o seu
cumprimento sempre que o Executivo e o Legislativo deixarem de cumprir
suas obrigaes, isto , quando eles se abstiverem ou se omitirem. Para os
defensores do protagonismo dos juzes nas polticas pblicas, uma atitude
passiva dos tribunais poderia equivaler, enfim, a uma verdadeira abdicao
de sua principal misso constitucional.

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192 DIOGO R. COUTINHO

J os crticos do ativismo judicial os que defendem uma postura mais


contida dos juzes em polticas pblicas ressaltam o fato de que o Judicirio
tem caractersticas estruturais e institucionais que restringem significa-
tivamente sua capacidade de promover mudanas sociais abrangentes e
de corrigir adequadamente o rumo de polticas pblicas desde uma ptica
substantiva ou distributiva. Polticas pblicas requerem medidas legislati-
vas e complexas aes administrativas que dependem, em ltima instncia,
da combinao de aes polticas e expertise tcnica para as quais o
Judicirio no capacitado, vocacionado ou legitimado. Alm disso, medi-
das como essas dependem diretamente da arrecadao e alocao de volumes
de recursos significativos e de decises alocativas baseadas numa viso
alargada do universo das polticas pblicas, que o Judicirio no possui.
Por isso, o papel de juzes e tribunais ativos e bem-intencionados
no campo dos direitos sociais ficaria, na melhor das hipteses, restrito a
medidas bem-intencionadas e pontuais, nas margens do sistema, como
a concesso de um medicamento ou tratamento no exterior aqui, uma vaga
em creche ali etc. E essas medidas pontuais poderiam, em ltima anlise,
minar a racionalidade de polticas pblicas que, no fosse a interferncia
judicial, poderiam funcionar melhor.
Os crticos do ativismo judicial alertam para o risco de que a interfe-
rncia dos juzes nas polticas pblicas sociais no mera inocuidade. H
a possibilidade real de o Judicirio modificar, para pior, programas que,
embora imperfeitos, foram concebidos e implementados por especia-
listas. Pior que isso, como as demandas que chegam ao Judicirio so na
sua grande maioria individuais, argumentam que o ativismo judicial pode
causar um efeito ainda mais perverso: sem conseguir medir ou antecipar os
impactos distributivos de suas decises, juzes voluntaristas podem estar
privilegiando aqueles que, por terem recursos para pagar um advogado,
furam a fila das polticas pblicas geridas pelo Executivo.
No minha inteno aprofundar aqui o debate sobre a judicializao
das polticas pblicas. A despeito de sua importncia evidente, ele no
abrange aspectos que gostaria de discutir neste trabalho e tem sido, como
mencionado, objeto de cada vez mais ateno dos juristas. Alm disso,
ele no se centra na dimenso jurdica interna das polticas pblicas e sim
nas distintas opinies sobre os papis institucionais dos juzes e tribunais
quando levados a analis-las e a decidir, por exemplo, sobre se so consti-
tucionais ou no.

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O DIREITO NAS POLTICAS PBLICAS 193

Por isso, opto por abordar o que seriam os possveis papis do direito na
concepo, implementao e gesto de polticas pblicas desde o ponto de
vista da administrao pblica (direta e indireta), partindo da premissa
de que, ao compreender melhor tais papis, os juristas possam colaborar
para que tais polticas sejam aperfeioadas e, com isso, capazes de tornar
mais efetivos e eficazes os direitos.

Fins, arranjos, meios e participao:


direito como tecnologia de polticas pblicas

Como j afirmado, o campo do direito, observado em sua interao com


as polticas pblicas, abrange uma extensa gama de normas e processos.
So leis em sentido formal (isto , promulgadas pelo Legislativo) e em sen-
tido material (atos normativos regulamentares produzidos pelo Executivo,
como decretos, regulamentos, portarias, circulares, instrues normativas,
instrues operacionais, entre outros). Por conta disso, seja de forma ins-
trumental, como medium, seja para definir os pontos de chegada ou
objetivos das polticas e situ-las no ordenamento, seja para prover arranjos
institucionais ou para construir canais de accountability e participao, o
direito permeia intensamente as polticas pblicas em todas as suas fases ou
ciclos: na identificao do problema (que pode ser ele prprio um gargalo
jurdico), na definio da agenda para enfrent-lo, na concepo de pro-
postas, na implementao das aes e na anlise e avaliao dos programas.
Entretanto, do ponto de vista de uma agenda relevante (a despeito
de incipiente) de pesquisas no Brasil, to ou mais importante que tradu-
zir polticas pblicas para a linguagem tcnica ou para o jargo jurdico
compreender os diferentes modos pelos quais tal jargo se manifesta nas
polticas, identificando e compreendendo seus papis. Dito de forma sin-
ttica, to importante quanto dizer o que o direito compreender o que
ele faz, o que requer um mtodo de investigao minimamente adaptado
complexidade dessa empreitada emprica. Em outras palavras, refiro-me
importncia de enxergar o direito, entre tantas outras formas possveis,
como uma tecnologia de construo e operao de polticas pblicas.
Confrontado com o intrincado desafio de observar e descrever as pol-
ticas pblicas desde um ponto de vista jurdico, proponho e descrevo, a

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seguir, alguns papis e tarefas para o direito e seus operadores em polticas


pblicas. Esses papis consistem em apontar fins e situar as polticas no or-
denamento (direito como objetivo), criar condies de participao (direito
como vocalizador de demandas), oferecer meios (direito como ferramenta)
e estruturar arranjos complexos que tornem eficazes essas polticas (direito
como arranjo institucional).

Direito como objetivo

Os fins das polticas pblicas podem ser enxergados desde pelo menos
dois ngulos. O primeiro ngulo os toma como dados, isto , como produ-
tos de escolhas polticas em relao s quais o direito ou o jurista tm pouca
ou nenhuma ingerncia. Os objetivos e metas das polticas pblicas seriam,
portanto, definidos extrajuridicamente, no campo da poltica, cabendo ao
arcabouo jurdico a funo eminentemente instrumental de realiz-los.
Outro ponto de vista enxerga o direito como, ele prprio, uma fonte defi-
nidora dos prprios objetivos aos quais serve como meio (Daintith, 1987,
p.22). Essas duas descries no precisam ser vistas como antagnicas ou
excludentes, pois o direito em relao s polticas pblicas pode ser visto
tanto como seu elemento constitutivo quanto como instrumento, a depen-
der do ponto de vista e do critrio de anlise escolhido.
Assim, enxergar o direito como objetivo de polticas pblicas sugere, em
primeiro lugar, que se reconhea que o arcabouo jurdico tem a caracters-
tica de formalizar metas e indicar os pontos de chegada de tais polticas.
O direito, nesse sentido, pode ser entendido como uma diretriz normativa
(prescritiva) que delimita, ainda que de forma geral e sem determinao
prvia de meios, o que deve ser perseguido em termos de ao governa-
mental. Ele , nessa acepo, uma bssola cujo norte so os objetivos dados
politicamente, de acordo com os limites de uma ordem jurdica. Exemplos
disso seriam, no caso brasileiro, as normas contidas na Constituio de 1988
que determinam que a pobreza e a marginalizao devem ser erradicadas,
as desigualdades sociais e regionais reduzidas (art. 3o, III), a autonomia tec-
nolgica incentivada (art. 219) e o meio ambiente preservado (art. 225).
Ao formalizar uma deciso poltica e/ou tcnica sob a forma de um pro-
grama de ao governamental, o direito agrega-lhe traos cogentes (isto ,

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O DIREITO NAS POLTICAS PBLICAS 195

vinculantes, no facultativos), distinguindo-a de uma mera inteno, reco-


mendao ou proposta de ao cuja adoo seja facultativa. Dito de outra
forma, o direito d poltica pblica seu carter oficial, revestindo-a de for-
malidade e cristalizando objetivos que traduzem embates de interesses por
meio de uma solenidade que lhe prpria. E ao serem juridicamente mol-
dadas, as polticas pblicas passam, a priori e/ou a posteriori pelos crivos de
constitucionalidade e de legalidade que as situam como vlidas ou no em
relao ao conjunto normativo mais amplo.

Direito como arranjo institucional

As instituies definitivamente importam o que dizem, de forma


unnime, os estudiosos dedicados ao tema do desenvolvimento. Por conta
disso, cada vez mais os debates e controvrsias sobre reforma, evoluo e
aperfeioamento institucional tm sido projetados para o campo dos meios,
isto , para o estudo das formas e mecanismos pelos quais arranjos institu-
cionais funcionais podem ser produzidos ou reproduzidos.
Nesse cenrio, os estudos realizados quase sempre por economistas pro-
curam, com frequncia, descrever casos de sucesso e de fracasso e, com isso,
buscam identificar e analisar padres, regularidades, inovaes e variveis
institucionais. Esses estudos tambm tm se esforado para criar frame-
works e mtodos de anlise que possam ser replicados, dentro de certos
limites, em outros contextos e circunstncias.
A maior parte desses estudos, contudo, no chega a aprofundar a an-
lise das estruturas, processos e normas jurdicas que moldam e conformam
as instituies e influenciam, no raro de forma decisiva, seu desempenho.
Como resultado disso, so raros pelo menos no Brasil os estudos de
caso voltados compreenso dos meios pelos quais o direito pode (direta e
indiretamente) tanto fortalecer e catalisar, quanto debilitar e paralisar insti-
tuies e, por consequncia, polticas pblicas a elas associadas ou por elas
implementadas.
Tendo isso em vista, Neil Komesar nos lembra que a nfase na dimen-
so finalstica importante, mas insuficiente para compreender o papel do
direito nas polticas pblicas. Dito de outra forma, haveria, segundo ele,
uma lacuna no raciocnio segundo o qual dado resultado de poltica pblica

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se origina, automaticamente, da definio de certo objetivo social. Isso por-


que a escolha de objetivos e o que a define como escolha institucional
so essenciais para o direito das polticas pblicas e esto intrinsecamente
relacionados (Komesar, 1994, p.5).
Entender o direito como parte da dimenso institucional de polticas
pblicas supor que normas jurdicas estruturam seu funcionamento,
regulam seus procedimentos e se encarregam de viabilizar a articulao
entre atores direta e indiretamente ligados a tais polticas. Atributos do
desenho institucional de polticas pblicas como seu grau de descentrali-
zao, autonomia e coordenao intersetorial e os tipos de relaes pblicas
e pblico-privadas que suscitam, bem como sua integrao com outros
programas de alguma forma dependem, em sntese, da consistncia do
arcabouo jurdico que as vertebra. O direito visto como componente de
um arranjo institucional, ao partilhar responsabilidades, pode, por exem-
plo, colaborar para evitar sobreposies, lacunas ou rivalidades e disputas
em polticas pblicas. Nesse sentido, o direito pode ser visto como uma
espcie de mapa de responsabilidades e tarefas nas polticas pblicas.

Direito como caixa de ferramentas

Na prtica, cabe aos juristas envolvidos na gesto de polticas pblicas


realizar os fins almejados por meio de decises cotidianas, no nvel execu-
tivo. Descrever o direito como caixa de ferramenta de polticas pblicas
como categoria de anlise serve para enfatizar que a seleo e a formatao
dos meios a serem empregados para perseguir os objetivos predefinidos so
um trabalho jurdico. O estudo das diferentes possibilidades de modela-
gem jurdica de polticas pblicas, a escolha dos instrumentos de direito
administrativo mais adequados (dados os fins a serem perseguidos), o
desenho de mecanismos de induo ou recompensa para certos compor-
tamentos, o desenho de sanes, a seleo do tipo de norma a ser utilizada
(mais ou menos flexvel, mais ou menos estvel, mais ou menos genrica)
so exemplos de tpicos que surgem quando o direito instrumentalizado
para pr dada estratgia de ao em marcha. Desde esse ponto de vista,
o direito poderia ser metaforicamente descrito como uma caixa de ferra-
mentas, que executa tarefas-meio conectadas a certos fins de forma mais ou

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O DIREITO NAS POLTICAS PBLICAS 197

menos eficaz, sendo o grau de eficcia, em parte, dependente da adequao


do meio escolhido.
Tambm tm relao com a perspectiva do direito como ferramenta
a intensidade com que os atributos de flexibilidade (a possibilidade de o
arcabouo jurdico que estrutura a poltica pblica servir a mais de uma
finalidade) e revisibilidade (a caracterstica de a poltica pblica conter em
sua prprio corpo jurdico mecanismos de ajuste e adaptao) estejam pre-
sentes, assim como a existncia de certa manobra para experimentao e
sedimentao de aprendizados, dados certos limites que a prpria exigncia
de estabilidade e segurana jurdica impem. Em outras palavras, pode-se
dizer que o direito no apenas pode ser entendido como conjunto de meios
pelos quais os objetivos ltimos das polticas pblicas so alcanados, mas
tambm como regras internas que permitem a calibragem e a autocorreo
operacional dessas mesmas polticas.

Direito como vocalizador de demandas

Descrever o direito como vocalizador de demandas em polticas pbli-


cas significa supor que decises em polticas pblicas devam ser tomadas
no apenas do modo mais bem fundamentado possvel, por meio de uma
argumentao coerente e documentada em meio aberto ao escrutnio do
pblico, mas tambm de forma a assegurar a participao de todos os inte-
ressados na conformao, implementao ou avaliao da poltica. Para
isso, o direito pode prover (ou desprover) as polticas de mecanismos de
deliberao, participao, consulta, colaborao e deciso conjunta, assegu-
rando, com isso, que elas sejam permeveis participao e no insuladas
em anis burocrticos.
O direito, nas polticas pblicas, ento, pode ser visto, assim, como
tendo a funo no trivial de assegurar que elas no escapem aos mecanis-
mos de participao e accountability. Isto : normas jurdicas podem levar
polticas pblicas a serem mais democrticas, uma vez que, por meio de
regras procedimentais que disciplinem consultas e audincias pblicas e a
publicidade dos atos administrativos, as obriguem a estar abertas aos inputs
de uma pluralidade de atores. O arcabouo jurdico pode, adicionalmente,
ser mais ou menos capaz de estimular a mobilizao de atores que, de outra

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198 DIOGO R. COUTINHO

forma, no se engajariam no acompanhamento e na avaliao de progra-


mas de ao pblicos. Assim visto, o direito seria comparvel a uma espcie
de correia de transmisso pela qual agendas, ideias e propostas gestadas na
esfera pblica circulam e disputam espao nos crculos tecnocrticos.
A tabela abaixo sintetiza os papis do direito acima descritos:

Tabela 1

Direito como Direito como Direito como


Direito como
arranjo caixa de vocalizador de
objetivo
institucional ferramentas demandas
Direito define
Como caixa
tarefas, divide
de ferra-
Direito positivo, competn-
mentas,
cristaliza opes cias, articula,
direito oferece Direito assegura
polticas e as orquestra
distintos participao,
Ideia-chave formaliza como e coordena
instrumentos accountability e
normas cogentes, relaes inter-
e veculos para mobilizao.
determinando o setoriais no
implemen-
que deve ser. setor pblico
tao dos fins
e entre este e o
da poltica.
setor privado.
Quem faz o Quem so os
Quais os obje- qu? Com que atores po-
tivos a serem competncias? Quais so os tencialmente
perseguidos por Como articu- meios jurdi- interessados?
Perguntas-
polticas pbli- lar a poltica cos adequados, Como assegu-
-chave
cas? Que ordem pblica em considerando rar-lhes voz e
de prioridades h questo com os objetivos? garantir o con-
entre eles? outras em trole social da
curso? poltica pblica?
Dimenso Substantiva Estruturante Instrumental Legitimadora

A importncia das anlises aplicadas

Como j afirmado, os papis acima descritos no constituem um mtodo


acabado de anlise, tampouco uma teoria das relaes do direito com as
polticas pblicas. No somente porque so categorias de anlise embrion-
rias que podem, no limite, se sobrepor, mas tambm porque um verdadeiro
mtodo voltado a essa finalidade no pode deixar de lado a incontornvel
dimenso emprica das polticas pblicas. Um estudo por dentro dos

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O DIREITO NAS POLTICAS PBLICAS 199

papis do direito no pode nem deve, por isso, esgotar-se em formulaes


genricas, taxonomias ou mesmo em ferramentas de anlise abstratamente
descritas, sob pena de incorrer nos mesmos problemas e limitaes prticas
apontados no incio deste texto.
Por isso, cada poltica pblica social, econmica, regulatria, descen-
tralizada ou no em termos federativos deve ser compreendida em sua
especificidade, de modo que sua estruturao e modelagem jurdicas sejam
concebidas e estudadas em funo de seus traos prprios, no como aplica-
o apriorstica de modelos pretensamente universais. Dito de outra forma,
so as peculiaridades o setor a que se refere, sua configurao administra-
tiva, institucional e poltica, os atores, grupos de interesse, sua histria na
administrao pblica, entre outras variveis que permitem a discusso
sobre o direito das polticas pblicas, no uma teoria jurdica autocentrada
e distanciada da realidade.
Assim, para estudar e aperfeioar as polticas pblicas, ser preciso que
o jurista suje as mos, isto , debruce-se sobre elas e enfronhe-se em seus
meandros e mincias, observando-as, descrevendo-as e compreendendo-
-as. Tal esforo requerer do ensino do Direito e dos juristas, sem dvida,
a construo de abordagens e ferramentas de pesquisa emprica mais
robustas, tal como vm h muito desenvolvendo os socilogos, cientistas
polticos, antroplogos, economistas e administradores pblicos (Epstein;
King, 2002). Ser necessrio, enfim, que os juristas brasileiros aprendam a
estruturar estudos de casos, surveys, entrevistas, abordagens quantitativas
e qualitativas com lastro e consistncia metodolgica. Ser preciso tambm
que aprendam a lidar com argumentos envolvendo causalidades, lastrear
inferncias, bem como distinguir argumentos normativos (prescritivos) de
anlises descritivas, que no almejam construir uma interpretao vlida
das normas em questo e sim observar e descrever polticas pblicas para
nelas encontrar gargalos e solues.

Concluses: o caminho adiante

Para usar uma expresso ilustrativa de Bucci, neste trabalho procurei


meios para poder observar, desde a ptica do direito, as polticas pblicas
por dentro isto , como arranjos complexos que requerem uma gesto

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200 DIOGO R. COUTINHO

jurdica estruturante e tambm cotidiana (uma vez que o direito no apenas


elemento constitutivo das polticas pblicas, mas tambm componente-
-chave na sua implementao). Para isso, procurei descrever alguns desafios
que se apresentam aos juristas, prticos e acadmicos, que se queiram de-
bruar sobre o campo das relaes entre direito e polticas pblicas no caso
brasileiro. Certos papis do direito em polticas pblicas, vistas desde uma
perspectiva jurdica interna, foram apresentados e, por fim, a dimenso
emprica das polticas pblicas vistas desde a ptica do direito foi enfati-
zada. Nenhuma aplicao desses tipos foi feita aqui, contudo.
Por isso, parece-me que no h como escapar da concluso de que as
polticas pblicas so, efetivamente, um campo aberto para os juristas bra-
sileiros, que para desbrav-lo tero de utilizar novos referenciais de anlise,
dando continuidade ao desafio de construir um referencial metodolgico
cuja lacuna se faz sentir. Um verdadeiro filo, uma mirade de temas e pro-
gramas a serem potencialmente explorados se desvela a partir das hipteses
de que elas, as polticas pblicas, podem ser juridicamente compreendidas,
melhoradas e, sendo o caso, eventualmente replicadas em outros contextos.
Resta agora semear e colher nesse campo frtil: que venham as pesquisas,
suas lies e aplicaes. Com elas, as polticas pblicas s tm a ganhar,
assim como os juristas.

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DEMOGRAFIA E POLTICAS PBLICAS:
UMA COMBINAO SUGESTIVA E NECESSRIA

Jos Marcos Pinto da Cunha

Quando nos idos dos anos 1960, Hauser e Duncan no seu famoso livro
The Study of Population [O estudo da populao] realizavam uma discusso
aprofundada sobre quais seriam a essncia e as condies epistemolgicas
que tornavam a Demografia uma cincia, parecia haver por detrs desse
esforo no apenas uma inteno de institucionalizar a Demografia como
disciplina, mas tambm uma ideia muito clara de mostrar a sua importncia
para a compreenso da sociedade. Mesmo considerando que tal preocu-
pao no necessariamente atendia a uma preocupao do tipo universal,
j que o temor com o controle populacional, de certa forma, alavancava
essa emergente disciplina, o que ficava claro no livro publicado que a
Demografia tinha muito a dizer.
De fato, mesmo considerando que at hoje existe alguma discusso em
torno de qual seria o campo e, sobretudo, o alcance da Demografia como
cincia e, portanto, o que seria fazer Demografia, ou ser demgrafo,
pode-se dizer que no h qualquer controvrsia ou discusso sobre o nosso
objeto de estudo a populao e como essa particularidade teria impacto
sobre a importncia da disciplina.
Particularmente no caso das polticas pblicas, essa importncia torna-
-se ainda mais bvia na medida em que Demografia cabe, entre outras
questes, compreender e analisar o tamanho, composio, distribuio ter-
ritorial, evoluo e tendncias da grande beneficiria e finalidade precpua
dessas propostas, a populao. Mais do que isso, como essas polticas preci-
sam ser construdas e hoje em dia cada vez mais com transparncia, acaba
sendo elemento central para sua formulao, no mnimo, o conhecimento

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202 JOS MARCOS PINTO DA CUNHA

do nmero e do perfil daqueles que sero, em ltima instncia, os benefi-


cirios dos programas e projetos propostos.
por essas e outras que os demgrafos muitas vezes, at com certa razo,
so lembrados apenas quando o que se necessita um nmero e uma estru-
tura etria futuros de pessoas residentes em um determinado territrio ou
de demandantes de determinados servios como vacinao, livros didti-
cos etc. , fato que reduz significativa e injustamente a sua relevncia como
cientista social que tambm pensa a respeito dos impactos e consequncias
das tendncias demogrficas sobre os rumos de nossa sociedade.
O demgrafo, sobretudo nos dias de hoje, embora ciente da necessidade
de uma formao diferenciada e da assimilao de conceitos, ferramentas
e dados bastante especficos que constituiriam, na concepo de Hauser e
Duncan, a demografia formal, j no se acomoda ou se contenta com ape-
nas medir os fenmenos demogrficos. Ele quer mais: quer interagir, quer
discutir, quer trabalhar de forma interdisciplinar, uma vez que somente
assim ser possvel desvendar de maneira mais adequada comportamentos
demogrficos especficos, sejam eles o nascer, morrer, migrar, unir-se etc.
Alis, embora preocupado com o que seria uma sistemtica perda do core
[ncleo] da Demografia, Ronald Lee, importante demgrafo norte-ame-
ricano, reconhece a existncia de um demgrafo hifenizado (hyphenated
demographer) que, segundo ele,

[...] no ruim, bom e saudvel. Nosso campo precisa e prospera a par-


tir de infuses de outras disciplinas. Isso o que o mantm longe de ter uma
identidade meramente aritmtica e enumeradora. Contudo, nossa formao de
demgrafos deve incluir um ncleo de demografia suficiente para que os futu-
ros demgrafos saibam demografia. (Lee, 2001, p.6, traduo livre)

Da mesma forma, outro importante nome da Demografia mundial, John


Caldwell (1996) afirma em um de seus escritos que definir o demgrafo
na verdade mais fcil do que definir o campo da Demografia. Isso porque a
Demografia seria uma disciplina diferenciada por conta de seu enfoque que
demanda que as

[] concluses estejam de acordo com os dados observveis e testveis no


mundo real, que esses dados sejam utilizados o mais criativamente possvel

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DEMOGRAFIA E POLTICAS PBLICAS: UMA COMBINAO SUGESTIVA E NECESSRIA 203

para obter o seu significado real, e que o estudo deva ser representativo de
populaes de tamanho considervel ou com algum significado. (Caldwell,
1996, p.333, traduo livre)

Nessa linha de argumentao, o presente captulo busca delinear qual


seria o papel da Demografia e do demgrafo, no apenas na formulao, mas
tambm na aplicao e na verificao da eficincia das polticas pblicas.
Sem a pretenso de ser exaustivo e muito menos trazer uma viso con-
sensual do que pensam os especialistas da rea sobre essa questo, este texto
organizado de forma a dar, por um lado, um panorama sobre as princi-
pais transformaes demogrficas pelas quais a sociedade brasileira vem
passando e algumas de suas implicaes e, por outro, apresentar algumas
contribuies que vm sendo feitas pelos demgrafos nas vrias reas em
que seu recorte disciplinar tem sido requisitado.

A dinmica demogrfica brasileira e suas consequncias

Demografia: o estudo do tamanho, distribuio geogrfica e compo-


sio da populao, suas variaes e as causas dessas variaes que se
podem identificar como natalidade, mortalidade, movimentos territo-
riais e mobilidade social (estados). Essa definio elaborada por Hauser
e Duncan (1975) por si s permite que se avalie por que e como a De-
mografia poderia auxiliar as polticas pblicas. Outras definies foram
depois disso apresentadas, sendo talvez a mais convincente (ao menos no
nosso entender) aquela apresentada por Wunch e Termote:

[...] o estudo da populao, do seu aumento atravs dos nascimentos e imigran-


tes, da sua diminuio atravs dos bitos e dos emigrantes. Num contexto mais
vasto, a Demografia igualmente o estudo dos diferentes determinantes da
mudana populacional e dos efeitos da populao no mundo que nos rodeia.
(1978, p.1, traduo livre)

Se por um lado fcil imaginar como o conhecimento do nmero, das


caractersticas e das tendncias populacionais condicionadas pelo compor-
tamento das chamadas componentes demogrficas (nascimentos, mortes e
migrao) pode ajudar qualquer planejador, por outro, interessa tambm

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refletir como a segunda parte da definio de Wunch e Termote tambm


seria central para melhor estabelecermos essa importncia. De fato, conhe-
cer os determinantes das mudanas demogrficas e seus efeitos sobre o
mundo que nos rodeia to ou mais importante do que saber quanto e
como seremos ou onde estaremos, aspectos logicamente intrnsecos do
fazer demogrfico.

A ideia de inrcia demogrfica

Por estar, via de regra, preocupada em atender s necessidades da


populao residente de algum territrio ou jurisdio, a poltica pblica
necessita, como um de seus insumos fundamentais, das informaes de-
mogrficas. Est na gnese da Demografia (a aritmtica poltica, ou seja, a
necessidade de conhecer o contingente populacional para fins administra-
tivos, polticos e at mesmo defensivos, como no caso da Grcia antiga) a
preocupao em desenvolver tcnicas, habilidades, criar e manusear fontes
de dados que permitam conhecer caractersticas das pessoas a serem aten-
didas, assim como, a partir dessas informaes, pensar como seriam essas
questes no futuro.
Se verdade que algumas polticas at poderiam abdicar desse tipo de
dado como no caso da infraestrutura cuja unidade seria o domiclio , no
h como negar que ao fim e ao cabo, o real interesse acabar recaindo sobre
a populao. Embora se saiba que nem sempre a Demografia tomada
muito seriamente por formuladores de polticas, a verdade que, de uma
forma ou de outra, parmetros bsicos como o tamanho da demanda, sua
composio segundo caractersticas de interesse (como sexo, idade, raa/
cor etc.), bem como sua localizao so informaes bsicas para iniciar
qualquer processo de planejamento e gesto.
No nada incomum constatar, no dilogo e convivncia com aqueles
que desenvolvem e/ou implementam polticas voltadas populao, um
grande desconhecimento dos princpios bsicos do pensamento demogr-
fico que acabam estruturando boa parte do desenvolvimento da Demografia
e, portanto, o conhecimento das tendncias populacionais.
Sem aprofundar demasiadamente esses princpios, talvez o princi-
pal deles diga respeito questo da inrcia demogrfica, um termo

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DEMOGRAFIA E POLTICAS PBLICAS: UMA COMBINAO SUGESTIVA E NECESSRIA 205

apropriado da Fsica, mas que para pensar o presente e o futuro de popu-


lao essencial. Trata-se, com esse conceito, de alertar para o fato de
que uma vez que ingressa na populao um conjunto de pessoas nasci-
das em determinado ano, nela permanecer e ter influncia sobre a sua
composio at que a deixe por morte ou migrao. Ou seja, pela inrcia
demogrfica que podemos entender o porqu de a populao, embora apre-
sentando forte queda da fecundidade (nmero de filhos por mulher), ainda
poder apresentar uma natalidade (nmero de nascimentos com relao
populao total) significativa e com ela ainda algumas ondas jovens1 que,
via de regra, confundem aqueles que se fiam nas estimativas demogrficas
para a populao em idade escolar ou em idade ativa. tambm por conta
dessa inrcia que possvel antecipar muitas tendncias demogrficas e,
portanto, pensar, com bom nvel de segurana, sobre o futuro do tamanho e
da composio etria da populao brasileira e de muitos de nossos estados.2
Na verdade, a partir da anlise demogrfica que podemos prever com
bom nvel de segurana o nmero de crianas que demandaro nos prxi-
mos anos a vacinao especfica, a educao infantil, o ensino fundamental,
o ensino mdio, que pressionaro o mercado de trabalho etc. Sendo assim,
incompreensvel e inadmissvel que ainda existam grandes surpresas
com relao ao futuro (sobretudo o mais iminente) da populao. Mesmo
em casos nos quais a migrao elemento nem sempre pondervel seja
importante, ainda assim possvel estabelecer margens de segurana para
que a demanda seja bem estimada.
Tambm interessante o enfoque desenvolvido por Rios-Neto (2005)
sobre os chamados efeitos de composio a respeito do presente e do
futuro das demandas por polticas pblicas. Segundo o autor, a partir desse
tipo de enfoque possvel imaginar como sero as demandas e, portanto,
as necessidades em termos de poltica pblicas, demonstrando inclusive a
relevncia de se avaliar a convenincia ou no de implementar polticas do

1 As ondas jovens (Bercovich; Madeira; Torres, 1998) so momentos da evoluo da popu-


lao nos quais, por efeitos inerciais (nmero de nascimentos desproporcional no passado),
o volume de pessoas nas idades adultas jovens tende a aumentar inesperadamente para
logo depois de alguns anos voltar a equilibrar-se ou, como mais comum, a reduzir-se
quando em regime de queda da fecundidade. Essas mesmas ondas jovens podem ser
observadas em momentos anteriores para o tamanho da populao de crianas.
2 Obviamente que a migrao sempre a grande incgnita da equao demogrfica e, depen-
dendo de seu volume e composio, pode alterar significativamente as previses.

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tipo universalistas ou focalizadas. Ou seja, mesmo enfatizando no se tratar


de uma viso neomalthusiana,3 o autor mostra que, se nada for feito a res-
peito, a partir da lgica do efeito de composio seria possvel prever que,
em funo dos diferenciais de fecundidade ainda observados entre certos
estratos sociais, no futuro teramos que responder a demandas especficas
daqueles segmentos mais carentes que podero at aumentar sua partici-
pao na populao.4

A queda de fecundidade e o envelhecimento demogrfico

O senso comum, de maneira geral, atribui o envelhecimento da popula-


o aos ganhos de longevidade, ou seja, ao progressivo (e desejado) aumento
do tempo de vida do ser humano. No entanto, embora aceitvel do ponto de
vista lgico na medida em que se morre mais tarde, mais se envelhece ,
essa viso no toma em conta o fato de que temos que nos referir popula-
o como um todo e no apenas aos indivduos. Dessa forma, tal assertiva
no leva em conta que em muitas partes do mundo, como em vrios pases
africanos ou latino-americanos a populao ainda composta de mui-
tas pessoas jovens, fruto de uma fecundidade (corrente ou passada) que, a
despeito das grandes transformaes estruturais de nossas sociedades, dos

3 Esse termo faz referncia ao pastor anglicano Thomas Malthus, que no sculo XIX sus-
tentava a ideia da necessidade de se conter o crescimento demogrfico que se dava em pro-
gresso geomtrica, enquanto os meios de subsistncia cresciam em progresso aritmtica.
Neomalthusianismo remete, portanto, s posies contemporneas que ainda colocam a
populao, seu tamanho e ritmo de crescimento como obstculo ao desenvolvimento e solu-
o das questes relativas pobreza, equidade e meio ambiente.
4 O efeito de composio uma questo que gera muitos cuidados por parte dos dem-
grafos, j que a composio da populao por determinadas caractersticas tem efeito no
apenas sobre certas estimativas no presente, como tero impactos futuros. Um exemplo: a
escolaridade mdia da populao est influenciada pela estrutura etria da mesma, j que esta
ser menor se a populao for muito rejuvenescida (as crianas ainda no completaram sua
escolaridade) e maior, caso contrrio. Outro exemplo, a existncia de uma coorte (gerao)
numericamente importante no presente pode ter efeitos no futuro sobre certas estimativas,
como a taxa de natalidade (o caso do baby boom bem caracterstico dessa situao). No caso
aqui mencionado, Rios-Neto alerta para o fato de, em no havendo significativa mobilidade
social, assistirmos no futuro a um aumento das pessoas provenientes de famlias, segundo ele,
menos dotadas em escolaridade e renda domiciliar per capita (2005, p.383-4), o que impli-
caria um aumento da carncia de background das coortes futuras brasileiras (2005, p.384).

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DEMOGRAFIA E POLTICAS PBLICAS: UMA COMBINAO SUGESTIVA E NECESSRIA 207

avanos em termos de anticoncepo e empoderamento da mulher, ainda


permanecem em nveis relativamente altos.
Ou seja, nesses termos, o fenmeno do envelhecimento deve ser enca-
rado a partir de dois enfoques distintos: o relativo e o absoluto. O primeiro,
tambm conhecido como envelhecimento pela base (em referncia
pirmide etria), ocorre simplesmente a partir de um processo de redu-
o progressiva da fecundidade que, ao implicar a diminuio gradual da
entrada de crianas na populao, aumentaria a parcela devida aos mais
velhos, independentemente de estes serem mais ou menos longevos.
Do ponto de vista das polticas pblicas, essa questo to importante
que no pode passar despercebida, na medida em que o envelhecimento
relativo implica uma situao demogrfica, via de regra, favorvel, j que,
por um bom perodo de tempo, propiciar uma distribuio etria da popu-
lao com mais gente em idade ativa (a chamada PIA Populao em Idade
Ativa), em comparao com aquela fora das idades tradicionalmente pro-
dutivas, como os jovens e os mais idosos.5 o que se conhece por bnus
demogrfico ou janela de oportunidades. Esta ltima denominao, no
nosso entender, mais eloquente, na medida em que nos lembra que uma
janela se abre (menor grau de dependncia econmica) por um perodo
e paulatinamente vai se fechando no futuro (Wong; Carvalho, 2006; Al-
ves, 2008; Alves; Vasconcelos; Carvalho, 2010).
Assim, aproveitar esse momento no qual no apenas o crescimento
populacional, mas tambm a populao em idade escolar (especialmente
a menor de 15 anos) apresenta reduo ou estabilizao, ao mesmo tempo
que as populaes jovem adulta e adulta passam a representar os maiores
percentuais possveis no conjunto dos residentes no pas, pode se tornar
uma grande oportunidade para se alcanar melhores condies de vida para
a populao.
Obviamente que com isso no queremos afirmar que a dinmica de-
mogrfica seja fator preponderante para a melhoria de vida da populao,
e muito menos sustentar que o problema da forte desigualdade social que

5 A discusso de que idades seriam essas um pouco mais complicada do que se imagina.
Tanto a extenso (altamente desejvel) do tempo em que o jovem permanece na escola,
quanto o progressivo aumento da longevidade e autonomia (fsica, material, psicolgica etc.)
das pessoas de mais idade tornam a definio exata da idade de demarcao dessas fases da
vida mais complexa e dinmica no tempo.

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208 JOS MARCOS PINTO DA CUNHA

ainda assola nosso pas seja fruto do tamanho populacional ou, o que seria
pior, responsabilidade das famlias numerosas e pobres que, na verdade,
so efeitos e no causa de nossas mazelas sociais. Defendemos firmemente
a posio de que qualquer posio de cunho neomalthusiano no contribui
para chegarmos ao fulcro do problema, ao contrrio, representa uma viso
mope da realidade e somente contribui para distorc-la. Nesse sentido,
o excerto abaixo deixa muito clara essa posio ao reafirmar que o cresci-
mento demogrfico nacional no impediu o crescimento econmico:

[...] a populao brasileira cresceu cerca de 10 vezes, passando, em nmeros


redondos, de pouco mais de 17 milhes em 1900 para 170 milhes de habitantes
em 2000. Ao contrrio das previses pessimistas dos pensadores malthusianos,
esse alto crescimento populacional no inviabilizou um elevado crescimento do
Produto Interno Bruto (PIB). (Alves; Bruno, 2006, p.2)

A pobreza no Brasil est, portanto, muito mais ligada ao problema da


forma como a riqueza nacional distribuda. No entanto, no h dvidas
de que a situao demogrfica pela qual passam o Brasil e vrios outros
pases deve ser realmente encarada como uma oportunidade que, por sua
durao (ao redor de trinta anos), nos permitiria investir, por exemplo, na
melhoria da qualidade do ensino, na preparao e qualificao de mo de
obra, na melhoria e ampliao dos empregos, no aumento da poupana
interna, na busca de solues mais duradouras e eficazes para a previdncia
social, entre outros.
O Grfico 1 permite observar que essa janela de oportunidades se
fechar em mais algumas dcadas e que no apenas temos que nos preparar
para isso, como principalmente aproveitar esse momento.
De fato, no grfico fica claro que a trajetria descendente, desde 1970,
da curva da relao de dependncia total6 ser interrompida por volta
de 2020, perodo em que o Brasil atingir sua melhor relao entre a popu-
lao em idade ativa (PIA)7 e a populao no ativa ( jovens e idosos).

6 Quociente entre a populao que teoricamente seria economicamente dependente (meno-


res de 15 e maiores de 65 anos) e a PIA, populao em idade ativa (de 15 a 64 anos).
7 H alguma discusso em torno da faixa etria que representaria a PIA, ou seja das idades que
delimitariam os jovens inativos e o idosos. Na verdade, tal questo decorre muito mais da
definio do idoso (se a partir dos 60 ou 65 anos) do que do jovem (em geral tomado at os
15 anos).

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DEMOGRAFIA E POLTICAS PBLICAS: UMA COMBINAO SUGESTIVA E NECESSRIA 209

Grfico 1 Razo de dependncia total, de jovens e idosos. Brasil,


1950-2050.

90

80

70

60

50 Total

40 Jovens

30 Idosos

20

10

0
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050

Fonte: Fibge, Censos demogrficos e projees populacionais.

Depois disso, a curva volta a subir, o que trar para o pas novos desafios,
como mostram vrios estudos (Alves; Vasconcelos; Carvalho, 2010; Alves;
Bruno, 2006; Rios-Neto, 2005; Turra; Queiroz, 2005; Carvalho; Gar-
cia, 2003; Camarano, 2001; Wong, 2001).
Na verdade, partir desse momento que o Brasil comear o chamado
envelhecimento absoluto ou pelo topo, como tambm conhecido.
Ou seja, um processo no qual a estrutura etria de sua populao (e con-
sequentemente sua idade mediana) passa a modificar-se principalmente
pelo aumento progressivo do peso relativo dos idosos, j no mais impul-
sionado, como nas dcadas passadas, pela reduo da fecundidade, mas
agora com os ganhos na longevidade. A nossa pirmide comea a perder
essa forma para se assemelhar muito mais a uma coluna, como fica claro
no Grfico 2.
Essa nova fase da dinmica e estrutura demogrfica nacional corres-
ponde a um processo que, em poucas dcadas, levar a que a relao de
dependncia dos idosos ultrapasse a dos jovens. Como mostra o Grfico

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Grfico 2 Projeo da populao, por sexo e grupos de idade. Brasil, 2025.

80 e mais
75 a 79
Homens Mulheres
70 a 74
65 a 69
60 a 64
55 a 59
50 a 54
45 a 49
40 a 44
35 a 39
30 a 34
25 a 29
20 a 24
15 a 19
10 a 14
5a9
0a4
15 10 5 0 5 10 15

Fonte: Projeto IBGE/Fundo de Populao das Naes Unidas UNFPA/Brasil (BRA/98/P08).


Sistema Integrado de Projees e Estimativas Populacionais e Indicadores Sociodemogrficos

1, estima-se que, prximo a 2050, a populao idosa ultrapassar, em ter-


mos relativos, a populao jovem, e com isso sua razo de dependncia, pela
primeira vez na histria demogrfica brasileira, tambm ser maior que a
dos jovens. Consequncias? So vrias e, para tanto, temos os exemplos dos
pases europeus que, na atualidade, enfrentam o drama de uma popula-
o com nveis de fecundidade abaixo da reposio8 por um longo perodo.
No raro nos depararmos com notcias sobre programas pr-natalistas
de pases como Espanha ou Itlia, de protestos sobre mudanas previ-
dencirias como os ocorridos no segundo semestre de 2010 na Frana, de
problemas de falta de mo de obra que imediatamente remetem migrao
internacional e, o que mais preocupante, a reaes xenofbicas dos pases

8 Considera-se a fecundidade no nvel de reposio aquela cujo nvel garante que cada
mulher d a luz a uma mulher (ou seja, que garanta sua reposio) e que esta sobreviva at o
momento de reproduzir-se. De maneira geral esse valor prximo a 2,1 filhos, j que nascem
mais homens que mulheres. Pode-se demonstrar que a manuteno de taxas de fecundidade
abaixo desse valor implicar no longo prazo um crescimento negativo da populao.

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DEMOGRAFIA E POLTICAS PBLICAS: UMA COMBINAO SUGESTIVA E NECESSRIA 211

que necessitam desses braos no para substituir, mas literalmente para


complementar aqueles que faltam por conta de sua populao envelhecida.
Isso sem pensar nas implicaes que uma populao na qual mais de
um quarto dos seus habitantes so pessoas acima de 65 anos tem sobre o
sistema de sade. Isso porque, dcadas atrs, esse sistema estruturava-se
a partir de outros paradigmas, apresentava outras demandas e, portanto,
exigia capacidade instalada, recursos e tecnologias distintos dos que agora
precisa dispor para atender a um subgrupo que requer cuidados e ateno
especiais, acometido majoritariamente por doenas crnico-degenerativas,
por terapias e medicao contnuas e relativamente mais dispendiosas etc.
Como mostram vrios estudos (Wong, 2001; Camarano, 2001; 2005),
uma populao majoritariamente idosa e cada vez mais longeva tem impli-
caes tambm sobre polticas de assistncia social, lazer e cultura, e talvez
o maior desafio seja a previdncia social. Quanto a este ltimo aspecto,
contribuies de demgrafos sobre o tema (Turra; Queiroz, 2005; Alves;
Vasconcelos; Carvalho, 2010) mostram que o nosso sistema atual precisa
passar por uma discusso frente a essas novas tendncias demogrficas que
j batem nossa porta e cujas consequncias so apenas uma questo de
curto tempo.
No entanto, o que talvez mais interessa para o presente texto que tais
tendncias, imaginem, j podiam ter sido previstas h pelo menos vinte
anos, muito embora, bem verdade, a rapidez dessas mudanas talvez no
fosse imaginada da forma como acabou acontecendo. Ou seja, graas de-
mografia e a seus mtodos, pensar o tamanho e a estrutura da populao no
futuro no um exerccio de simples abstrao, de adivinhao, de palpite
ou algo semelhante.
De maneira geral, em funo da dinmica demogrfica e dos comporta-
mentos de seus componentes, via de regra, possvel antever muito do que
est por vir em termos do tamanho e estrutura da demanda por vrios bens
e servios que as polticas pblicas se encarregam de prover.

A redistribuio espacial da populao e suas tendncias

Ainda que, de certa forma, negligenciada na compreenso das formula-


es mais gerais utilizadas pela Demografia como a transio demogrfica,

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212 JOS MARCOS PINTO DA CUNHA

transio epidemiolgica9 ou mesmo, no caso aqui tratado, da janela de


oportunidades, a questo relativa redistribuio e mobilidade espacial
da populao pode ter grande impacto sobre a formulao e proposio de
certas polticas pblicas.
Com o termo redistribuio espacial da populao (REP) trata-se de
representar o processo pelo qual a populao se (re)aloca no territrio e, por
conseguinte, como este ltimo est em constante (ou no) modificao em
termos no apenas dos contingentes, mas tambm das caractersticas popu-
lacionais daqueles que ocupam cada subespao desse territrio.
Nesse sentido, a REP no seria apenas sinnimo de mobilidade territorial
como se poderia pensar a princpio, mas tambm poderia ser influenciada
pelos diferenciais de crescimento vegetativo. Ou seja, mesmo em situaes
nas quais a migrao ou os deslocamentos territoriais10 sejam poucos ou
inexistentes, ainda assim a populao poderia sofrer um processo de redis-
tribuio (ou seja, mudanas de peso relativo) se algumas reas crescessem
em termos vegetativos a ritmos diferentes de outras. Obviamente que a
mobilidade territorial na maioria das vezes acaba sendo o elemento mais
importante para se compreender a REP, contudo, no se deve negligenciar
o componente vegetativo.
De qualquer forma, o fenmeno da REP no deve ser menosprezado
na medida em que, de maneira geral, dificilmente as polticas pblicas

9 Grosso modo entende-se por transio demogrfica o processo de mudana de regime demo-
grfico fundamentado em taxas de natalidade e mortalidade elevadas, e consequente cresci-
mento populacional reduzido, para um outro tambm com baixo crescimento demogrfico,
mas ancorado em taxas de natalidade e mortalidade bem reduzidas. Nesse esquema, a mor-
talidade comea o seu descenso bem mais cedo que a natalidade, o que leva a um crescimento
demogrfico elevado durante um certo tempo. J a transio epidemiolgica refere-se s mu-
danas ao longo do tempo na estrutura de causas de morte e morbidade; nesse processo, as
causas do perodo da infncia, as evitveis, em geral, e as agudas perdem peso relativo para
aquelas de carter crnico-degenerativo e outras que afetam especialmente adultos e idosos,
como as cardiovasculares, do aparelho respiratrio, os neoplasmas, as causas externas etc.
importante dizer que se trata apenas de modelos estilizados de comportamento, que no
necessariamente correspondem totalidade das situaes observveis no mundo.
10 Temos utilizado o termo mobilidade espacial ou territorial como uma noo mais ampla
que migrao, e que portanto englobaria esta ltima. Entendemos que o primeiro termo
evita o que consideramos ser um engessamento conceitual imposto pela definio de migra-
o, que envolve mudanas entre unidades administrativas oficialmente constitudas (como
municpios, estados e pases) limitando, assim, no nosso entender, a compreenso e visuali-
zao das diversas escalas espaciais em que ocorrem as mudanas residenciais.

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DEMOGRAFIA E POLTICAS PBLICAS: UMA COMBINAO SUGESTIVA E NECESSRIA 213

poderiam abrir mo de avaliar o componente espacial. Ou seja, no se trata


apenas de saber quantas e como so, mas tambm onde esto as pessoas,
famlias ou comunidades que sero alvo dos projetos e/ou aes imedia-
tos. Considerando que o territrio desigualmente ocupado, socialmente
heterogneo, e tem sido cada vez mais considerado como elemento ativo na
determinao das relaes sociais, conhecer os processos que levam mo-
dificao da distribuio da populao torna-se cada vez mais importante
como elemento constitutivo do perfil da demanda.
Seja para pensar temas mais amplos, como uma poltica nacional de
reforma agrria, de gerao de empregos e de renda, de reduo de dficit
habitacional etc., seja para questes mais focalizadas social e regionalmente,
como a estruturao de um programa de sade da famlia, do sistema de
transportes municipal, ou localizao de escolas e outros equipamentos so-
ciais, fundamental conhecer e, sempre que possvel, ter mecanismos para
projetar a forma como a populao se redistribui no espao.
Mas somente isso no o bastante. Como j dito, no basta saber
quantos teremos e em que lugares. Precisamos tambm saber como so e,
sobretudo, como sero essas pessoas que ocupam determinado territrio.
Processos como aqueles ligados aos ciclos de vida familiar que, juntamente
com o envelhecimento demogrfico, paulatinamente vo reduzindo o peso
relativo de certas reas da cidade, alm de tornar necessrios, insuficientes
e/ou obsoletos certos servios l existentes,11 mostram que no apenas as
aes imediatas, mas tambm as de mdio e longo prazo precisam levar em
conta que, de maneira geral, os territrios so vivos e dinmicos, carac-
terstica para a qual os estudos demogrficos contribuem decisivamente.
Mesmo ampliando o recorte territorial para alm de nossas cidades e
contextos urbanos, percebemos que vrias polticas poderiam influenciar
e serem influenciadas fortemente pela REP, como seria o caso dos movi-
mentos migratrios interestaduais e suas implicaes e relaes com os
programas sociais, em especial aqueles de transferncias de renda (Cunha,
2006a; Cunha; Baeninger, 2007; Oliveira, 2009) e de reforma agrria
(Cunha, 2006b). Da mesma forma, os grandes programas ou projetos de
investimento, como a construo de hidroeltricas, de desconcentrao

11 Um bom exemplo disso seria uma escola de ensino fundamental em um bairro antigo e,
portanto, mais envelhecido da cidade.

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214 JOS MARCOS PINTO DA CUNHA

industrial, a construo de polos petroqumicos e indstrias automotivas,


ou mesmo de desenvolvimento rural, como a agricultura irrigada, seriam
fonte de alterao das dinmicas demogrficas e, ao mesmo tempo, pode-
riam ter seus efeitos nas reas receptoras alterados pela fora dos processos
populacionais.
Ou seja, num pas com grande heterogeneidade socioespacial, onde,
segundo o censo 2000, mais de 10 milhes de pessoas mudaram de munic-
pio na dcada de 1990, e certamente muitas mais mudaram de residncia
dentro de seus prprios municpios, fundamental que a questo da
(re)distribuio nunca seja desconsiderada.

A transio epidemiolgica e o aumento da longevidade

Se h uma unanimidade em torno dos temas populacionais, esta sem


dvidas diz respeito busca constante do aumento de longevidade do ser
humano. Como se pode observar a partir da comparao dos dados dos v-
rios pases, em particular tendo em vista a situao daqueles do Norte
(Estados Unidos, Canad e Europa), parece haver ainda no mundo em de-
senvolvimento muito que fazer no que se refere reduo da mortalidade,
seja ela a mais simples de evitar, como a infantil, seja aquela mais complexa
e que exige no apenas mais investimentos, como tambm conhecimento,
como o caso da mortalidade por neoplasmas, doenas do aparelho circu-
latrio etc.
Do ponto de vista dos estudos demogrficos e sua relao com as polticas
pblicas, os avanos e mudanas ocorridos no perfil da morbimortalidade12
no Brasil, principalmente depois da Segunda Guerra Mundial, tm impli-
cado ganhos expressivos no nvel da esperana de vida da populao, como
tambm na importante modificao no padro das enfermidades e causas
de morte da populao brasileira.
Como se observa na tabela a seguir, no obstante a manuteno de sig-
nificativa heterogeneidade regional, no h como negar que, no Brasil, os

12 Utiliza-se esse termo para referir-se ao processo mrbido (de doenas) que pode ou no levar
morte. Na verdade, para compreender e intervir melhor sobre a reduo da mortalidade ou
mesmo sobre as condies de sade geral da populao, fundamental que se conhea no
apenas as causas da morte, mas tambm o perfil de doenas que acometem a populao.

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DEMOGRAFIA E POLTICAS PBLICAS: UMA COMBINAO SUGESTIVA E NECESSRIA 215

ganhos de longevidade foram significativos nos ltimos sessenta anos, com


a populao passando de uma vida mdia de 43,3 anos em 1950 para quase
72 anos em 2005.

Tabela 1 Esperana de vida ao nascer, por grandes regies, Brasil,


1950/2005.

Grandes regies 1950 1960 1970 1980 1991 2000 2005


Brasil 43,3 48 52,7 62,5 66,9 70,4 71,9
Norte 44,3 52,6 54,1 60,8 66,8 69,5 71
Nordeste 35,9 40 43,3 58,3 62,9 67,1 69
Sudeste 48 53,1 57,4 64,8 68,8 72 72,5
Sul 52,7 57,5 60 66 70,3 72,8 74,2
Centro-Oeste 50,3 52,9 57,6 62,9 68,4 71,7 73,2

Fonte: IBGE, Censos Demogrficos de 1950/2005 e Projeto IBGE/DPE/UNFPA Reviso


2004.

Como dito anteriormente, a despeito desses grandes avanos na reduo


da mortalidade, no esse fenmeno, ao menos at o presente momento da
trajetria demogrfica brasileira, que explica o processo de envelhecimento
populacional. No entanto, isso no significa dizer que tal processo foi de
menor importncia para a agenda das polticas pblicas.
De fato, em primeiro lugar h que se pensar que essa reduo da mor-
talidade somente foi possvel graas a uma forte interveno e ao sobre
um componente que, h at poucas dcadas, determinava a menor longe-
vidade da populao: a mortalidade infantil. Com sua reduo de nveis
superiores a 130 mortes de menores de um ano por mil nascidos vivos
em 1940, para algo em torno de 22 por mil na atualidade, foi possvel alcan-
ar um patamar de mortalidade bem mais aceitvel, mesmo considerando
que ainda existam reas no pas onde a morte de crianas alcana patama-
res preocupantes.
Em segundo lugar, importante considerar que se a queda da mortali-
dade infantil at hoje tem sido motivo de preocupao e faz parte da agenda
poltica e das polticas na rea de sade, tambm verdade que o Brasil
vem passando, nos ltimos trinta anos, por um processo que se conven-
ciona chamar de transio epidemiolgica (Omram, 1983). Ao longo do

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216 JOS MARCOS PINTO DA CUNHA

perodo, as causas mais ligadas mortalidade das crianas, como as infec-


ciosas e parasitrias, por exemplo, no apenas reduziram a sua incidncia
nessa populao, como passaram a perder peso relativo para aquelas causas
que acometem mais os adultos e idosos, como so as doenas do aparelho
respiratrio, do aparelho circulatrio, as neoplasias e, o que talvez seja uma
das grandes preocupaes atuais, as causas externas, como os acidentes,
homicdios etc.
Ou seja, os estudos demogrficos nessas reas tendem a contribuir de
maneira decisiva para que sejam conhecidos no apenas as tendncias tanto
das causas de morte como de morbidade da populao, mas tambm os seus
impactos nas condies de vida e longevidade. O fato de conhecer melhor
os processos sade-doena-morte pode ser muito til, por exemplo, para
se pensar o futuro das demandas por servios e equipamentos de sade, e
com isso melhor aparelhar o setor pblico (e at o privado) para um melhor
atendimento populao.
Claro que viver melhor, morrer menos e cada vez mais velhos tem
implicaes tambm sobre outras dimenses da realidade social da popu-
lao, o que mostra que nem tudo o que ocorre no campo da morbidade e
mortalidade tem implicaes e relao apenas com as polticas de sade.
Acreditamos que os estudos demogrficos podem contribuir para mostrar
e discutir os efeitos dessa dimenso da composio presente e futura das
demandas por outros tipos de servio, como na educao, na assistncia so-
cial, no mercado de trabalho, na previdncia social etc.

Contribuies da Demografia para as polticas pblicas:


algumas especificidades

Embora longe de buscar uma reviso exaustiva das contribuies da


Demografia, em particular a brasileira, para as polticas pblicas, esta seo
pretende apresentar algumas das reas dessa disciplina que mais clara-
mente interagem com os formuladores e/ou executores de aes pblicas
ou privadas.
Assim, de maneira complementar primeira seo, que tratou de refletir
sobre como o pensar e a pesquisa demogrfica poderiam ser teis, esta breve
apresentao visa mostrar algumas das reas nas quais majoritariamente o

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DEMOGRAFIA E POLTICAS PBLICAS: UMA COMBINAO SUGESTIVA E NECESSRIA 217

demgrafo convidado ou convocado a atuar quando a questo se refere


ao planejamento, execuo e implementao de alguma atividade social e/
ou produtiva que tenha impacto ou possa impactar a populao direta ou
indiretamente.

Projees demogrficas

A projeo demogrfica, mesmo que nem sempre seja um produto


necessrio na anlise demogrfica, parte constituinte do pensar e de
todo aquele trabalho que pretende conhecer as causas e consequncias das
tendncias populacionais. Na verdade, mais que uma tcnica ainda con-
siderada por alguns , antes de tudo, uma forma de pensar, um exerccio
que exige muita reflexo e bom senso, que somente se adquire com a ex-
perincia e, sobretudo, com o profundo conhecimento dos componentes da
dinmica demogrfica.
Nesse sentido que consideramos que fazer projeo necessariamente
exige um bom trabalho de equipe. De fato podem existir os especialistas
em tcnicas de projees, mas certamente estes dificilmente se valem por si
prprios, uma vez que no fcil conhecer a fundo as nuances dos compor-
tamentos dos componentes fecundidade, mortalidade e migrao que, ao
fim e ao cabo, so os que determinam quanto somos e quanto seremos no
futuro como agregado de pessoas.
Muito alm de um simples exerccio de previso, a projeo se constitui
em modelos e lgicas de pensamento que exigem dos especialistas o conhe-
cimento do metabolismo demogrfico que, aparentemente trivial quando
pensamos no total da populao todos ns aprendemos sobre o cresci-
mento demogrfico nas aulas de geografia humana , torna-se muito mais
intrincado quando pensamos na populao por sexo e idade, por condio
rural e urbana, para pequenas reas etc. Na verdade, alm de noes e con-
ceitos muito especficos, para fazer uma boa projeo precisa-se de muito
bons dados e tcnicas nem sempre palatveis para um no especialista.
Assim, pensar o futuro da populao uma de nossas especialidades e,
com isso, a Demografia se oferece como instrumento para antecipar ten-
dncias e para nortear aes concretas. As possibilidades de aplicao das
projees demogrficas tornam esse campo da Demografia muito rico e

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218 JOS MARCOS PINTO DA CUNHA

fascinante, alm de extremamente frtil para o desenvolvimento socio-


demogrfico, dada a gama de aplicaes e consequentes desafios delas
decorrentes em funo de demandas cada vez mais especficas como,
por exemplo, as projees para pequenas reas e/ou grupos populacionais
especficos , da disponibilidade e qualidade de dados, das tcnicas exis-
tentes etc.
Como nos mostra Jannuzzi, [...] a considerao de variveis demo-
grficas no planejamento pblico constituam, at o passado recente, mais
uma promessa que uma prtica corrente (2010, p.91). Contudo, segundo
o autor, [...] mais recentemente, essa insensibilidade com a questo de-
mogrfica e, consequentemente, a subvalorizao do papel das projees
populacionais na formulao de polticas sociais parecem estar sendo supe-
radas (ibidem, p.92). O autor ainda menciona vrias reas nas quais esse
insumo tem sido requerido, reforando a necessidade de que grupos espe-
cficos e suas tendncias sejam levados em conta para polticas de sade,
habitao, empregos, assistncia social e previdncia.
As aplicaes das projees demogrficas para o planejamento so in-
meras, envolvendo estimativas de matrculas e modelos de fluxo escolar
(Cunha, 1999; Cunha; Ascama, 2000; Rios-Neto, 2004; Golgher, 2004),
demanda por habitao (Givisiez; Rios-Neto; Sawyer, 2006), volume e
composio da fora de trabalho (Jannuzzi, 2000), entre outros. Alm
desses e outros exemplos possveis de serem encontrados em divulgaes
cientficas e em estudos de impactos de grandes projetos (EIA-Rima, estu-
dos e relatrios de impacto ambiental), no podemos esquecer as demandas
estabelecidas pelo setor privado atravs do que vem sendo chamado de de-
mografia de negcios.
Nesse caso em particular, embora no envolvam diretamente a formu-
lao de polticas pblicas, as demandas formuladas so muito similares,
j que requerem basicamente a mesma informao: quantos, como e onde
esto. Como esclarece Hakkert:

Seja qual for o retorno almejado comercial, poltico ou eleitoral , a seg-


mentao e o uso da informao demogrfica no processo de deciso so igual-
mente relevantes. Sendo assim, a grande quantidade de estimaes e projees
de populaes de reas pequenas [...] serve igualmente iniciativa privada
como s instncias locais e regionais de planejamento setorial: secretarias de

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DEMOGRAFIA E POLTICAS PBLICAS: UMA COMBINAO SUGESTIVA E NECESSRIA 219

educao e habitao, companhias pblicas ou privadas de utilidade pblica ou


de saneamento bsico, secretarias de transporte etc. (2006, p.21).

Para Hakkert, no campo da demografia de negcios que tranquila-


mente poderamos estender tambm para o campo do setor pblico [...]
a demografia condiciona uma srie de processos com relevncia para o
comportamento do consumidor e, consequentemente, para a pesquisa de
mercados, j que

[...] a definio de segmentos do mercado para produtos especficos depende,


entre outros fatores, de variveis demogrficas como o ciclo de vida das fam-
lias, o sexo do chefe, o lugar detalhado de residncia e inclusive de processos
que podem ser analisados em termos de conceitos demogrficos consagrados,
como a combinao de idade, perodo e coorte. (2006, p.59)

Podemos dizer que a Demografia tem sido, de maneira geral, muito


bem-sucedida no que se refere especificamente estimativa futura da
populao, particularmente nas ltimas trs dcadas, quando o comporta-
mento da mortalidade e fecundidade foi bem mais previsvel. Assim sendo,
no exagero dizer que talvez nossos pases pudessem ter evitado vrios
de seus problemas se, no momento adequado, tivessem levado em conta
que a dinmica demogrfica podia ser antecipada e, com ela, as consequn-
cias que uma populao de tamanho e composio especficos poderiam ter
sobre a estrutura de demandas por bens e servios essenciais para o bem-
-estar social.
No entanto, todo esse sucesso tem um preo. Infelizmente, apesar de
poder dizer muito mais sobre o passado, presente e futuro da populao
e suas implicaes sobre as aes pblicas e privadas, na maior parte das
vezes o demgrafo requerido apenas e to somente para apresentar cifras
de projees populacionais, o que implica a perda de uma enorme poten-
cialidade que apenas raramente reconhecida e aproveitada.
Nesse sentido, convm lembrar as consideraes de Torres em um ins-
tigante artigo que trata da relao entre o que ele chama de demografia
urbana e as polticas sociais:

[...] a baixa participao dos demgrafos brasileiros em atividades de planeja-


mento subnacional tem, provavelmente, diversas explicaes. Por um lado, os

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220 JOS MARCOS PINTO DA CUNHA

gestores locais possuem pouca familiaridade com as tcnicas envolvidas e com


a informao demogrfica, desconhecendo seu potencial e, assim, no deman-
dando-as adequadamente. Por outro, essas tcnicas demogrficas esto menos
desenvolvidas no que se refere ao problema das pequenas reas [...]. (Tor-
res, 2006, p.27)

Se verdade que ainda temos que evoluir muito nas metodologias, uso
adequado dos dados e na escala de anlise, no menos correto afirmar que,
como nos diz Torres, ainda falta que o real potencial da Demografia seja
descoberto.

Dados, indicadores e diagnsticos sociodemogrficos

Uma das especificidades da formao e atuao do demgrafo , sem


dvida nenhuma, o criterioso e profundo conhecimento e avaliao das
fontes de dados com as quais trabalha.
Parte intrnseca da preparao de qualquer profissional dessa rea, o
cuidado com as fontes de dados, em termos de suas potencialidades, limi-
taes e tipo de informaes disponveis, um atributo que no pode ser
menosprezado, sob pena de se deixar de responder s expectativas de sua
funo: elaborar estimativas confiveis, robustas e, sempre que possvel,
que revelem aspectos que possam passar despercebidos pelo usurio menos
afeito a esses dados.
Censos demogrficos, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(Pnad), as Estatsticas Vitais e outras pesquisas domiciliares de enverga-
dura, como so a Pesquisa Nacional de Demografia e Sade (PNDS), as
Pesquisas de Emprego e Desemprego (PED) etc., em geral, so fontes que
fornecem a matria-prima necessria para se conhecer o perfil da popu-
lao, bem como seus principais comportamentos demogrficos. Alm
disso, so fontes que, para serem utilizadas adequadamente, precisam ser
bem conhecidas nas suas formulaes conceituais e amostrais, e na forma
de organizao das informaes.
Em geral, a partir desse tipo de fonte que possvel extrair todos os
dados necessrios para se chegar s informaes sociodemogrficas reque-
ridas pelos formuladores de polticas. Assim, tanto os dados relativos ao

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DEMOGRAFIA E POLTICAS PBLICAS: UMA COMBINAO SUGESTIVA E NECESSRIA 221

tamanho, composio e distribuio territorial do presente, quanto as


estimativas necessrias para se pensar essas variveis no futuro podem ser
obtidos das fontes anteriormente mencionadas, contudo, no sem antes
recorrer a cuidados e/ou elaboraes nem sempre triviais.
Esse o exemplo das estimativas dos nveis e padres de mortalidade,
fecundidade e migrao. Tendo em vista a qualidade em geral ainda no
totalmente confivel de nossas estatsticas vitais, muitas vezes se desacon-
selha o uso das estimativas diretas, o que leva necessidade da aplicao
de metodologias indiretas (United Nations, 1983), tornando a produo
de indicadores demogrficos ainda mais distante das possibilidades de um
no demgrafo. Como j dito, todo o ferramental das projees demogrfi-
cas que no envolve apenas estimar o tamanho e a composio da popu-
lao no futuro, mas tambm pensar o comportamento (nveis e padro)
das variveis bsicas do crescimento demogrfico exige do usurio uma
preparao ancorada nos conceitos bsicos de Demografia.
Jannuzzi (2001) mostra que a construo de indicadores exige cuida-
dos de variadas naturezas; contudo, no caso daqueles que a Demografia
capaz de proporcionar, certamente a qualidade do dado e a forma como este
preparado talvez seja um dos mais importantes. nesse sentido que con-
sideramos que a especificidade da Demografia em termos desses cuidados
preliminares e bsicos acaba favorecendo a sua contribuio para aqueles
que necessitam de informaes para planejar ou atuar sobre determinado
problema (ou necessidade) que atinge a populao.
Assim como outras disciplinas, a Demografia cada vez mais tambm
se vale de outras ferramentas e tecnologias para aperfeioar, incrementar
ou inovar em termos das informaes que cria ou analisa. Esse o caso do
geoprocessamento, que tem contribudo sobremaneira para que a anlise
demogrfica incorpore definitivamente o espao como elemento-chave em
suas concluses (Torres, 2006), e da estatstica, que contribui no apenas
para anlises de associaes, correlaes e causalidades, mas tambm para a
construo de indicadores mais complexos, como o caso da anlise fatorial.
Indicadores robustos, com dados avaliados e fiveis, fazem parte, por-
tanto, dos requisitos mnimos do que em geral produzido pela Demografia.
Nesse sentido, essa especificidade torna-se um grande trunfo nas mos
dos formuladores, implementadores e at mesmo avaliadores das polticas
pblicas.

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222 JOS MARCOS PINTO DA CUNHA

Consideraes finais

Este breve ensaio buscou refletir sobre a relao da Demografia e do


demgrafo com as polticas pblicas. Na verdade, como o prprio ttulo
sugere, podemos pensar que basicamente essa ligao entre a disciplina e
esse campo de aplicao estaria definida pelo fato de que qualquer poltica
pblica tem (ou deveria ter) como primeiro e principal objetivo a popula-
o. Alis, at mesmo o objeto de estudo da Demografia, a populao, ou
seja, um coletivo (e no o indivduo) uma caracterstica que a aproxima
das aes voltadas ao bem-estar da sociedade.
Argumentamos, portanto, que, como elemento intrnseco do fazer da
Demografia, o nmero, a composio e a distribuio territorial da popu-
lao seriam elementos-chave para qualquer definio de polticas, fossem
elas de desenho e abrangncias mais amplos ou setoriais, universais ou
focalizadas. Mais do que isso, muito alm da capacidade dos profissionais
preparados a partir dessa disciplina em fornecer dados e indicadores robus-
tos e confiveis sobre o tamanho e perfil da demanda por bens e servios,
a Demografia permite antecipar comportamentos futuros a partir de uma
lgica de raciocnio muito bem estruturada, elemento central para o plane-
jamento e gesto. Da mesma forma, os temas abordados no bojo dessa rea
tratam, via de regra, de questes essenciais para se pensar a qualidade de
vida da populao: envelhecimento, educao, mercado de trabalho, pre-
vidncia e assistncia social so apenas alguns temas que podem ser muito
mais bem trabalhados luz dos dados, indicadores e anlises fornecidos
pela Demografia.
Obviamente que no foi nosso objetivo aqui sobrevalorizar o papel da
anlise e produo demogrficas, mas simplesmente alertar para o impacto
que essa rea pode ter ou vir a ter no processo de implementao, execuo
e avaliao das polticas pblicas.
Como diz Torres,

[...] o desenvolvimento da rea de demografia aplicada a polticas sociais pre-


cisa superar diferentes obstculos pertinentes tanto tradio profissional da
demografia quanto produo de dados adequados para esse fim. Embora
esse campo seja pouco desenvolvido em nosso universo profissional, milhares
de gestores urbanos em todo o pas tratam de tomar decises sobre a alocao

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DEMOGRAFIA E POLTICAS PBLICAS: UMA COMBINAO SUGESTIVA E NECESSRIA 223

de recursos pblicos, localizao de equipamentos, montagem de redes de


servios etc. Contribuir para a ao desses gestores provavelmente um dos
principais desafios dessa disciplina nos prximos anos. (Torres, 2006, p.40)

O desejo de todos aqueles que lutam e trabalham para termos um pas


mais equitativo e com justia social que o Estado, seja como ofertante ou
mesmo regulador dos bens e servios fundamentais para a promoo social
e da cidadania, chegue de fato e com qualidade para a populao, principal-
mente aquela que mais necessita. Para tanto, a Demografia pode contribuir
significativamente ao identificar volumes e perfis, bem como tendncias.
Esperamos que isso seja cada vez mais reconhecido e que, com isso, o tra-
balho do demgrafo passe a ser cada vez mais e mais bem considerado no
processo de produo ou mesmo avaliao das polticas pblicas.

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HISTRIA E POLTICAS PBLICAS1
Gilberto Hochman

A Histria importa? Como? Para quem? Essas so perguntas para as quais


historiadores, economistas, socilogos e cientistas polticos tm tido res-
postas crescentemente incisivas e positivas a partir dos anos 1980, ainda
que muito longe de serem consensuais nas cincias sociais e na Histria
(Pierson; Skocpol, 1999; Tilly, 2006; Tosh, 2008). Ainda que a Hist-
ria reconhecidamente estivesse associada formao e aos caminhos das
cincias sociais, foi apenas mais recentemente que um vocabulrio particu-
larmente a ela associado se incorporou a segmentos das cincias humanas:
tempo, conjuntura, contexto, evento e sequncia. Porm, foi o adjetivo his-
trico (tempo, passado), mais do que o substantivo Histria (a disciplina),
que passou a frequentar mais as cincias sociais e a economia e, por con-
seguinte, as anlises de polticas pblicas. A pergunta : quando, onde e
por que dadas instituies vieram tomar a sua forma particular, e como elas
mudaram (ou no) ao longo do tempo (North, 1990)? A partir do consenso
em torno da afirmao de que as instituies importam, esta foi trans-
formada em sinnimo de a Histria importa. Se a Histria tem estado
presente nos estudos sobre poltica e polticas pblicas, a questo passa a ser
qual Histria incorporada e como?
A resposta de parte dos historiadores profissionais a essas mesmas per-
guntas iniciais tem sido obviamente positiva, com uma direo semelhante,
mas com objetivo inverso, isto , o de transformar o presente em histrico.

1 Este captulo um dos resultados de pesquisa desenvolvida com recursos do Programa


Papes (Fiocruz/CNPq) e da bolsa de pesquisa do CNPq. uma verso bastante revista e
ampliada de artigo publicado na Revista Brasileira de Cincias Sociais (n.64, 2007) como
parte do dossi Mtodos e Explicaes da Poltica, organizado por Eduardo Marques.

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226 GILBERTO HOCHMAN

O esforo de parte da disciplina tem sido se aproximar das questes con-


temporneas das quais o historiador testemunha e analista, a partir de seus
recursos metodolgicos especficos. Com isso engaja-se o historiador nos
debates contemporneos sobre a poltica, sobre a administrao pblica e
sobre as polticas e os programas governamentais. Desse modo, a Histria
estaria tambm autorizada a falar sobre o presente, desenhando-se um qua-
dro que potencialmente pode gerar mais a competio do que o dilogo
ou mesmo a interdisciplinaridade. E, tornando mais complexo o problema,
mesmo dentro da disciplina vozes majoritrias e influentes discordam da
perspectiva de que a Histria deva servir ou dar lies ao presente ou, pelo
menos, que essa deva ser sua meta prioritria (Skinner, 2005). Posies his-
toricistas continuam reivindicando que cada tempo e espao nico e
deve ser compreendido em seus prprios termos, e nesses termos que o
dilogo com as polticas contemporneas deveria ser feito.
A forte influncia das perspectivas neoinstitucionalistas (Hall; Tay-
lor, 2003) fez com que as polticas pblicas fossem crescentemente escru-
tinizadas pelas cincias sociais como objetos dotados de temporalidade
(Steinmo et al., 1992), com destaque tambm para a Histria Econmica/
Economia Histrica, de onde saram os mais influentes trabalhos sobre de-
senvolvimento e desempenho econmico no tempo (North, 1982; 1990).
Porm, polticas pblicas no tm sido objetos de anlise mais sistemtica
da Histria, afirmao certamente mais categrica para essa disciplina
no Brasil. O quadro internacional tambm no foi muito animador, pelo
menos at o fim do sculo XX, por mais que reivindicaes de dilogo faam
parte da produo intelectual dessas disciplinas. Foi no campo das polticas
pblicas setoriais como sade, seguridade social, desenvolvimento, edu-
cao que comeou a se observar a salincia da Histria.
Neste captulo no se pretende uma reviso detalhada dos usos da
Histria pela anlise das polticas pblicas, mas sim discutir os desafios
das cincias sociais e da Histria em trat-las no tempo. Abordaremos
problemas no uso da Histria pelas anlises de polticas governamentais
sob a gide do institucionalismo histrico, sem intencionar inventari-las.
O objetivo da sequncia deste texto, dividida em trs partes, abordar o
dilogo possvel entre cincias sociais e Histria para a anlise das polticas
e aes governamentais e os esforos de aproximao da Histria e dos his-
toriadores com as anlises de polticas pblicas, em particular com polticas
setoriais tais como de sade e assistncia mdica.

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HISTRIA E POLTICAS PBLICAS 227

Dilogos entre a Histria e as cincias sociais

A arguio da pertinncia da Histria s tornou-se relevante a partir


de meados do sculo passado, com a especializao das cincias sociais
(Abrams, 1982). O fosso que separou as cincias sociais (muito em particu-
lar a Cincia Poltica) e a Histria foi expresso por monlogos disciplinares
e baixa capacidade auditiva de historiadores, economistas, internaciona-
listas e politiclogos. As perspectivas longitudinais e a dimenso temporal
teriam sido expulsas da Cincia Poltica pela revoluo behaviorista,
conforme argumentou Ashford, entre outros (Ashford, 1992, p.26-27).
no campo disciplinar da Sociologia que esse dilogo tem sido mais cons-
tante e persistente, de onde a Histria jamais foi completamente banida.
E foi a partir da Sociologia que se manifestou a virada histrica das cin-
cias sociais (McDonald, 1996), a constatao de que vivemos uma era de
ouro da sociologia macro-histrica (Collins, 1999) ou de que estamos em
uma segunda ou terceira onda da Sociologia Histrica (Adams; Clemens;
Orlof, 2005). Independentemente do entusiasmo daqueles que incorporam
a perspectiva histrica, tm emergido densas anlises histrico-comparadas
e anlises poltico-contextuais como resultados dessas discusses (Ash-
ford, 1992; Mahoney; Ruechemeyer, 2003; Goodin; Tilly, 2006). Apesar
dessas mudanas, recentes revises sobre perspectivas disciplinares,
por exemplo, na anlise de polticas e Estados de bem-estar, incluem a
Sociologia, a Cincia Poltica, o Direito, o Servio Social e a Administrao
mas no a Histria, como sugere Overbye (2010). Esta, segundo alguns
autores, no tem includo a poltica social nos seus debates centrais ou suas
perguntas disciplinares no promoveriam dilogos interdisciplinares.
O movimento de historiadores no se faz necessariamente na sua aber-
tura para as cincias humanas (objetos e metodologias), como propugnam
os fundadores e seguidores da chamada Escola dos Annales (Burke, 1990).
Desde a dcada de 1980, a proposio de ampliao do alcance da anlise
histrica em termos temporais uma Histria do tempo presente vem
sendo um dos caminhos de renovao da disciplina, que torna o historiador,
e no apenas os documentos e as narrativas, uma testemunha dos eventos
(Bdarida, 1993). Essa as perspectiva presta particular ateno em como
os interesses do presente influenciam as leituras do passado e como even-
tos passados influenciam ideias e aes do presente, essa sim tributria dos

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Annales, em particular de Marc Bloch (2001). Existem semelhanas por


certo, contudo h uma diferena bastante estabelecida: para o cientista so-
cial, a Histria relevante fundamentalmente por ser tempo, ser um meio
de estruturao social (Abrams, 1982) e uma das escalas da anlise sociol-
gica (Collins, 1988; 1999).
Essa diferenciao entre Histria, como disciplina e mtodo distintivo,
e histrico, como atributo de processos e prticas estruturantes que ocorrem
no tempo e no espao, no apenas um recurso para ressaltar dimenses e
problemas da articulao entre Histria e poltica, mas indica tambm com-
preenses distintas sobre fenmenos scio-histricos, tais como polticas
pblicas. Nesse sentido, as proposies de Weber continuam pertinentes.
Para ele, as cincias sociais buscam

[...] compreender a realidade da vida social naquilo que tm de especfico; por


um lado, as conexes e a significao cultural das suas diversas manifestaes
na sua configurao atual e, por outro, as causas pelas quais se desenvolveu
historicamente assim e no de outro modo. (Weber, 1982, p.90)

a necessidade de se responder por que foi assim e no de outra


maneira? que abre o caminho para a anlise sociolgica de processos
macro-histricos, pergunta cuja segunda parte seria rejeitada a priori por
historiadores. Nesse sentido, Weber condiciona o interesse por determina-
dos elementos da realidade ou pelas configuraes atuais justamente na
investigao da sua especificidade histrica, ou pelo fato de haverem ocor-
rido precisamente assim e no de qualquer outro modo (ibidem, p.102).
Parte da sociologia histrico-comparada inspira-se nesse programa webe-
riano de buscar regularidades causais na Histria, a partir de certos casos
histricos, sempre controlados por casos negativos nos quais o fenmeno
e suas causas no aparecem, e implica um compromisso mais ntimo com a
Histria que no seja apenas a ilustrao de teorias preexistentes. Por que
polticas estatais em experincias nacionais especficas, mas comparveis,
tiveram trajetrias singulares uma das perguntas possveis, diria crucial,
para essa agenda.
A partir de Weber, e tambm de clssicos como Tocqueville, Marx e
Hintze, o que caracterizaria um verdadeiro estudo de Sociologia Histrica
seria a preocupao com estruturas e processos sociais no tempo e no es-
pao (Skocpol, 1985, p.1-2). Estes destacam as caractersticas especficas

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HISTRIA E POLTICAS PBLICAS 229

e variadas de tipos de estruturas sociais e padres de mudana. O passado


no seria algo unificado numa narrativa ou em sequncias padronizadas,
mas teorias sociais por si ss no o organizariam logicamente ou lhe dariam
inteligibilidade. O movimento de trazer o Estado de volta para a anlise
sociolgica e poltica promoveu importantes reflexes a partir da reconsi-
derao do Estado (sua autonomia e capacidades) como categoria relevante.
Anlises em perspectiva comparada e temporal tiveram fortes implicaes
e influncia na compreenso dos processos de formao e nas caractersticas
das polticas e programas de bem-estar na Europa e na Amrica do Norte
(Evans; Rueschemeyer; Skocpol, 1985).2
Como objeto de anlise, as aes governamentais esto envoltas por essa
interao entre Histria e cincias sociais, porm ainda com pouca reflexo
e consenso sobre o lugar e as diferenas de uma Histria das polticas pbli-
cas (no campo da Histria) ou das polticas pblicas em perspectiva histrica
(no campo da Sociologia e da Poltica) na compreenso dessas aes. No
Brasil, os estudos sobre Estado e polticas pblicas em perspectiva histrica
obtiveram amplo acolhimento multidisciplinar e razovel audincia. Os
embates travados com o behaviorismo e as perspectivas no histricas de
anlise, to cruciais para uma reativa virada histrica no mundo anglo-
-saxo ou para trazer o Estado de volta, no foram influentes nas cincias
sociais brasileiras. Assim, os campos da Cincia Poltica, da Economia, da
Histria e da Sociologia produziram importantes estudos sobre as origens,
o desenvolvimento, as continuidades e as mudanas de polticas pblicas
especficas, em particular no perodo republicano, muitas com influncia do
marxismo. A gnese e o desenvolvimento das polticas sociais de proteo
ao trabalhador e das polticas econmicas voltadas para a industrializao, o
planejamento estatal e a formao do Estado foram temas privilegiados nas
anlises das polticas estatais em perspectiva histrica.3
At a dcada de 1980, a nfase foi em desvelar polticas estatais
especficas em sua dimenso nacional, com poucos empreendimentos
comparativos ou de incorporao dos entes subnacionais ou das relaes

2 Bringing the State Back In, o influente livro organizado em 1985 por Evans, Rueschemeyer
e Skocpol, tornou-se quase sinnimo dessa perspectiva.
3 As referncias so inmeras a partir da dcada de 1970 e incio dos anos 1980 e, para no ser
exaustivo e injusto, destaco alguns dos livros mais influentes para mim: Ianni (1971), Vian-
na (1976), Santos (1979), Draibe (1985), Carvalho (1980) e Schwartzman (1982). Destaco
tambm os trabalhos de Reis (1979; 1998).

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entre agendas internacionais e locais. De fato tratava-se de compreender


a natureza do Estado brasileiro, seu vis autoritrio e centralizador, a
modernizao econmica e a desigualdade, refletir sobre as possibilidades
de construo de uma ordem democrtica e sobre a evoluo da cidadania
e seus direitos. Esse extenso conjunto de trabalhos transitou entre uma
narrativa organizada pela teoria e a pesquisa histrica. Em alguns casos, os
processos histricos seriam cenrios e contedos de um argumento terico
e formal que os organizaria e os interpretaria. Em outros, o singular e o
contextual, que caracterizam a explicao histrica, foram as bases para
generalizaes e teorizaes. Nesse dilogo frtil, nem sempre explcito
ou pacfico, houve reconhecimento mtuo: os cientistas sociais adotaram
categorias como periodizao e contextualizao em seus estudos, e os
historiadores, por sua vez, passaram a utilizar categorias analticas e inter-
pretativas das cincias sociais. H um acervo considervel de interpretaes
sobre o Estado e sobre a poltica brasileira que se constituiu a partir de
anlises longitudinais.
No caso do Brasil, a redemocratizao do pas trouxe novos temas e
problemas de investigao para as cincias sociais, e novos arsenais te-
ricos e metodolgicos adentraram o campo. Novas agendas e problemas
de pesquisa e o processo natural de disciplinarizao e internacionalizao
certamente tornaram mais complexo, e difcil, o dilogo entre a Histria e
a Cincia Poltica, em comparao com aquele estabelecido com as cin-
cias sociais em dcadas anteriores e que de certa forma manteve-se com a
Sociologia e a Antropologia. No campo da Cincia Poltica, o neoinstitucio-
nalismo histrico tem sido a porta de entrada para estudos sobre polticas
governamentais em uma perspectiva temporal ou histrica.4

Voltar atrs e observar polticas pblicas:


os desafios da Cincia Poltica

preciso reconhecer que, no campo especfico da Cincia Poltica, a


questo por que a Histria importa? (Pierson; Skocpol, 1999) ganhou

4 Muitos trabalhos tm sido publicados no Brasil sob a gide, nem sempre apropriada, do
institucionalismo histrico. Em particular, destaco por sua qualidade os livros de Fonse-
ca (2007) e de Meniccucci (2007).

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HISTRIA E POLTICAS PBLICAS 231

um sentido particular quando os cientistas polticos voltaram a perceber


a importncia da anlise das instituies, e, portanto, a perspectiva his-
trico-comparada passou a ser fundamental. Desse modo, a Histria tem
exercido atrao para os que enveredam na investigao de processos e
escolhas que se deram no passado, mesmo prximo, e que influenciam
o presente. Por outro lado, a Histria poltica passou a enfrentar dilemas
do tempo presente, ou de um presente histrico, isto , entendeu que
era necessria uma interpretao histrica para os eventos do presente, mas
tinha que manter, ao mesmo tempo, as caractersticas distintivas e consti-
tutivas da rea. Alm disso, os historiadores adentraram tambm o terreno
tradicional da Cincia Poltica, tratando de temas como eleies, partidos,
opinio pblica e aes governamentais a partir de suas circunscries tem-
porais e espaciais (Rmond, 2003). Mas, como sugere Sewell (2005), os
historiadores no tm participado ativamente dessa discusso com as cin-
cias sociais, seja no exterior ou no Brasil.
O grande consenso em torno da sentena de que as instituies impor-
tam produziu quase como corolrio que a Histria (tambm) importa.
Isso constatvel pelo nmero crescente de trabalhos publicados no exte-
rior, e no Brasil, que a assume como pressuposto. Reconhecem que, por
exemplo, polticas pblicas ocorrem num contexto histrico especfico
e que isso tem consequncias. Porm, a proposio go back and look
[regresse e veja] (Pierson, 2000, p.264; 2004, p.47) no completamente
nova, nem to simples como poderia parecer em princpio, sendo polmica
dentro do prprio neoinstitucionalismo (Hall; Taylor, 2003; Pierson, 2004);
e talvez no desfrute de prestgio em certas comunidades acadmicas que
ainda associam a Histria a mtodos qualitativos, com baixa capacidade de
formalizao e reduzida capacidade de comparao.
Avanos e problemas so assinalados pela literatura que tem buscado
refletir sobre o tema e, principalmente, empreender anlises historica-
mente orientadas. Parte considervel desses avanos advm do crescimento
e da visibilidade das anlises comparadas e contextualizadas. Esses estudos
abordam um nmero determinado de casos para delinear similitudes e di-
vergncias e identificar causalidades nos processos polticos de larga escala,
tais como democratizao, movimentos sociais, efeitos de polticas sociais,
conformao e transformao dos modernos Estados nacionais (Mahoney;
Rueschemeyer, 2003). Tambm vm produzindo impulsos positivos no

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232 GILBERTO HOCHMAN

campo dos mtodos histrico-comparativos. Os avanos e as novas pro-


posies podem ser observados na produo da vertente histrica do novo
institucionalismo, que se articula, mas no se confunde necessariamente,
com as anlises histricas comparadas (Steinmo et al., 1992; Mahoney;
Rueschemeyer, 2003). Para Tilly (2006) no h como no levar a Histria
seriamente em conta para se produzir explanaes compreensivas, plaus-
veis e verificveis de processos polticos. Afinal, eventos polticos ocorrem
em contextos histricos que tm consequncias nas decises dos atores e
estes tambm aprendem ao longo desses processos, ao longo do tempo.
O desafio dessa vertente procurar explicar processos e resultados
polticos a partir de variveis institucionais, ou melhor, considerar as insti-
tuies como regras do jogo ou limites estruturantes da ao e da interao
humana. Aqui, histrico refere-se viso de que as instituies so produtos
de lutas polticas e processos temporais concretos, o que remete ao con-
ceito de dependncia de trajetria (path dependence). Escolhas cruciais so
feitas em determinadas conjunturas ditas crticas (Collier; Collier, 2002)
que produzem legados que restringem as chances de trajetrias alternativas
em poltica e em polticas pblicas (e que se retroalimentam), processo esse
que varia em contextos diferentes, potencialmente comparveis. Enfim,
existiria uma causalidade social dependente da trajetria percorrida obser-
vada na Histria (Lieberman, 2001; Mahoney, 2001).
No aprofundamento do debate em torno desse tema, autores oscilam
entre o reforo ao vnculo entre as cincias sociais e a Histria e a demar-
cao de suas diferenas disciplinares. Nessas diferentes perspectivas, h
de se levar em conta que o exame de processos temporais no apenas
uma mudana metodolgica, ou aprimoramento tcnico, mas tambm uma
mudana terica (Skocpol; Pierson, 2002; Pierson, 2004; Thelen, 2004).
Ou seja, a construo de teorias de continuidade e mudana pressupe o
poder causal de conexes temporais entre eventos. Isso requer conceitos
que reconheam a diversidade dos padres dessas conexes. Contudo, tal-
vez ainda estejamos nos marcos tradicionais e disciplinares. Skocpol, por
exemplo, em meados dos anos 1980, lembrava que os clssicos, nos seus
esforos de compreenderem os processos de mudana e as estruturas sociais
da Europa moderna, se preocuparam em explicar sequncias particulares
de eventos histricos, buscando a chave para entender as mudanas cruciais
e os contrastes na formao do mundo moderno (Skocpol, 1985, p.2). Na

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HISTRIA E POLTICAS PBLICAS 233

perspectiva da anlise poltica, a pesquisa histrico-comparada incorpora-


ria os benefcios dos estudos histricos clssicos (aprofundamento de um
caso), com a vantagem de poder fazer novas e especficas perguntas sobre
trajetrias divergentes de polticas estatais (coloc-lo em comparao com
casos divergentes ou similares) (Amenta, 2003). Seria a estratgia, para
alguns a ideal, de mediao entre teorias e Histria (Skocpol; Somers, 1980).
Alguns autores entendem a Histria como uma trajetria ou uma ordem
particular de eventos que produz resultados mais interessantes analitica-
mente quanto mais se autorreforam e ou se reforam positivamente. Essa
noo de Histria associada anlise de trajetrias incorre no risco de se
criar generalizaes simplistas como, por exemplo, o passado influen-
cia o presente e se enclausurar na busca de causas remotas explicativas
do status presente das polticas (Bridges, 2000). H anlises que acabam
por naturalizar a ideia de dependncia de trajetria, como bem identificam
Mahoney (2000) e Pierson (2004). Sob esse vis, parte da produo acad-
mica acaba por enxergar mais continuidades (trajetria) e menos mudanas.
Pierson sublinha que a Histria importa nos processos de retroalimentao
positiva, nos quais a sequncia fundamental, e que preciso identificar
no apenas os eventos, mas a ordem temporal em que eles ocorrem, alm
de estar atento possibilidade de comparar cursos de eventos diferentes
(idem). Para ele, a Histria no deveria ser tratada como uma cadeia de
eventos independentes. Um dos desafios do institucionalismo histrico
avanar sua agenda sobre mudana (Mahoney; Thelen, 2010).
Na medida em que a dependncia de trajetria muito utilizada de
modo lato para compreender um conjunto de acontecimentos e instituies
no passado que exerce influncia determinante sobre a Histria posterior,
ela, ao invs de se aproximar, se afasta da Histria. Para alguns, a tendncia
cometer a falcia da imagem no espelho, na qual aspectos selecionados
do passado so apresentados como inevitveis (Woolcock et al., 2011).
Feitas as ressalvas anteriores, parece que a Histria como disciplina e arse-
nal metodolgico no tem sido acionada quando proclamam seu papel na
anlise de polticas. A dependncia de trajetria e as dinmicas de autor-
reforo, os efeitos de bloqueio e os processos de retroalimentao positiva,
entre outros, ao fornecerem um instrumental para analistas de polticas
pblicas, eximiu os analistas do dilogo sistemtico com a Histria. Dessa
forma, eles estariam escapando da descrio ou da narrativa, como uma

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resposta s tradicionais e duras crticas de pouco rigor como atributo das


anlises histrico-comparadas (Mahoney; Terrie, 2008). A Histria como
simples sequncia de eventos ou repetio poderia se tornar simplesmente
fonte e arsenal emprico para os analistas (Jackson, 2006; Collier; Mazzuca,
2006). Produziu-se em torno do passado um contencioso entre Histria
e anlises histrico-institucionais de polticas governamentais (Woolcock
et al., 2011).
Se Histria narrativa no tempo, pensar historicamente indissocivel
do tempo cronolgico, que, por sua vez, no apenas sequncia temporal
de eventos. Na narrativa histrica os eventos se relacionam entre si e no
so facilmente organizveis e realocveis. Aqui a distino disciplinar, sem
dilogo ativo, produz um fosso. A pergunta seria como, desprovidos da
Histria, podemos acessar o histrico? Pensar no tempo no necessaria-
mente pensar historicamente. Um caminho refletir sobre os instrumentos
que do acesso ao contexto, contingncia e aos eventos na organizao de
uma sequncia temporal, o que nos permitiria identificar mecanismos so-
ciais importantes. Essas assunes poderiam gerar a dissoluo da Cincia
Poltica na Histria. Contudo, seguindo a arguta sugesto de Charles Tilly
(2006; 2008), os cientistas polticos, para continuarem explanando pro-
cessos, instituies e mudanas que diferente de pensar em tempo e
espao , tm que lidar seriamente com a Histria, porm de uma maneira
distinta daquela dos historiadores.

Poltica pblica sempre Histria:


os desafios dos historiadores

A afirmao de um dos mais influentes historiadores da sade, o norte-


-americano Charles Rosenberg, de que as anlises de polticas pblicas so
inseparveis da Histria, no caso das polticas de assistncia mdica e sade
pblica, reveladora dos vrios movimentos de historiadores envolvidos
com campos de conhecimento especficos e suas instituies e polticas seto-
riais (Rosenberg, 2007). Tambm envolvem um conjunto de historiadores
que defendem uma Histria aplicada que tenha relevncia para o debate
pblico contemporneo (Tosh, 2008). Mesmo alertados pelo debate terico
sobre o presentismo e o anacronismo, sobre a especificidade dos contextos

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HISTRIA E POLTICAS PBLICAS 235

e do passado e sobre o perigo das analogias histricas e as distores que


uma Histria pblica pode produzir, esses historiadores reafirmam
que a Histria importa como disciplina e importa para o debate pblico e
para os formuladores, decisores e implementadores de polticas (Woolcok
et al., 2009). Na medida em que o tempo tem sido objeto de outras cin-
cias sociais, a afirmao dos historiadores agora que a Histria importaria
sim, mas como disciplina e no como tempo e que os historiadores tam-
bm importam.
H poucas iniciativas institucionalizadas e mais amplas que vinculam
Histria e polticas pblicas, a exemplo do peridico Journal of Policy History
[Revista de Histria Poltica]. Tem sido no campo das polticas setoriais,
em particular da sade e da educao, que essa perspectiva de anlise hist-
rica tem se desenvolvido, em particular nos Estados Unidos e na Inglaterra,
mas com iniciativas em outros pases. Para alm de uma afirmao profis-
sional e disciplinar, o ambiente conturbado de reformas do Estado nas duas
ltimas dcadas do sculo XX impulsionou a reflexo sobre continuidades,
mudanas e rupturas, que comeou a demandar direta ou indiretamente a
Histria. A existncia ou no de sistemas nacionais de sade e as possibili-
dades de sua criao e manuteno so, por exemplo, questes relevantes,
uma questo tambm relevante para o Brasil. Assim como as cincias
sociais buscaram trazer de volta o Estado, a sade pblica e seus historia-
dores tm pretendido colocar o passado de volta.5 Mesmo os organismos
multilaterais e as agncias internacionais de cooperao tambm voltaram
a arguir sobre diferentes estgios e trajetrias de desenvolvimento na cons-
tituio de suas agendas. Porm, na busca da demonstrao dos fatores que
explicariam a riqueza e a pobreza dos pases e, desse modo, de identificar
as melhores estratgias para o desenvolvimento, o tempo acionado. Mas a
seletividade do passado, os argumentos teleolgicos, a homogeneidade,
a linearidade e a monocausalidade acabam por ser a-histricas mesmo se
pensando em tempo (Neustadt; May, 1988). Os desafios da comple-
xidade dos processos histricos, j mencionados acima, ganham maior
relevncia na medida em que se pretende que a Histria faa parte do pro-
cesso de policy-making.

5 Putting the past back in o subttulo do livro de Stevens, Rosenberg e Burns (2006).

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236 GILBERTO HOCHMAN

Nesse sentido, historiadores, profissionais e gestores de sade de vrios


pases tm crescentemente se interrogado muitas vezes por razes distintas
e divergentes sobre a oportunidade, o sentido e a necessidade de incorpo-
rao da Histria no campo da sade pblica (ou coletiva). Como faz-lo
a pergunta subsequente. Importantes peridicos cientficos e profissionais
desse campo passaram a dedicar espao para essas reflexes e inquietaes,
criando sees especficas e permanentes dedicadas Histria da sade e da
medicina. Instituies governamentais como ministrios da sade, associa-
es profissionais, organizaes multilaterais e internacionais, tais como a
Organizao Mundial da Sade (OMS), a Organizao Pan-Americana da
Sade (Opas) e a Fundao Rockefeller, comearam a incorporar em seus
documentos, e em algumas aes, a Histria como elemento constitutivo
da poltica de sade.6 Como sabemos, esse no um fenmeno novo. Ao
contrrio, ele est nas origens do que se convencionou chamar de medi-
cina social e esteve de alguma forma presente nas escolas de sade pblica
desde seu incio (Rosen, 1974; 1993). Porm, sua relevncia foi diminuindo
ao longo do tempo, dado o prprio desenvolvimento do campo na direo
dos mtodos quantitativos e as dificuldades de dilogo disciplinar, e no
instrumental, dos projetos e polticas governamentais com a Histria. No
caso brasileiro, um exemplo a chamada reforma sanitria (e a criao
do SUS), na dcada de 1980, que organizou, em um primeiro momento,
o discurso sobre a Histria da sade no Brasil, suas continuidades e, prin-
cipalmente, mudanas. A realizao de um projeto poltico reformador
passou por uma leitura seletiva do passado a ser ultrapassado e dos heris e
ideias a serem resgatados (Hochman, 2009).7
Em 1997, os historiadores norte-americanos Elizabeth Fee e Theodore
Brown publicaram um editorial na American Journal of Public Health
(AJPH) [Revista Americana de Sade Pblica], a revista da poderosa

6 Por exemplo, a Global Health Histories (GHH) da OMS. Disponvel em: <http://www.
who.int/global_health_histories/en/>. Acesso em 1o dezembro 2010. O documento da
Fundao Rockefeller, Human Resources for Health and Development: a Joint Learning
Initiative de 2003 incorpora a Histria como uma das reas cruciais da sade global no que
concerne aos recursos humanos. Disponvel em: <http://www.rockefellerfoundation.org/
uploads/files/ad7cea0d-33f9-4de3-82c1-dabd88f5ca4f-03hrh.pdf>. Acesso em 1o dezem-
bro 2010.
7 Por exemplo, a sobrevalorizao de um sanitarismo desenvolvimentista e progressista nos
anos 1950.

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HISTRIA E POLTICAS PBLICAS 237

Associao Americana de Sade Pblica, com um provocativo ttulo: Por


que Histria? (Fee; Brown, 1997). Trs anos depois, no prestigioso peri-
dico Lancet, um outro artigo, da historiadora inglesa Virginia Berridge,
reformulou a pergunta anterior: Histria na sade pblica, quem precisa?
(Berridge, 2000). Nesses e em outros artigos, vrios autores, ao discutirem
o tema da Histria no corao do campo da sade e da pesquisa biomdica
no mundo anglo-saxo, levantam questes que so expansveis para o con-
texto brasileiro e latino-americano. Em primeiro lugar, os autores recusam
o papel exclusivamente comemorativo da Histria, ainda que indiquem
que celebrar e relembrar so partes da reflexo sobre as polticas e prticas.
Nesse sentido, as datas podem ser catalisadoras de anlises sobre proces-
sos histricos especficos que permitem, para alm do conhecimento em
si mesmo, produzir identidades profissionais, compreender o presente,
indicar sentidos, supor direes e revelar novas possibilidades sobre os
caminhos das polticas pblicas. No Brasil, o peridico Histria, Cincias,
Sade-Manguinhos tem cumprido o papel de aproximar a Histria da pol-
tica de sade e de cincia e tecnologia desde 1997, contando, porm, com
pouca participao de cientistas polticos.8 Outros peridicos brasileiros do
campo da sade coletiva tm publicado artigos sobre a Histria de progra-
mas e polticas de sade, mas com ainda pouco (re)conhecimento pela rea
de Histria.9
Atravs do alargamento do olhar sobre o passado, a Histria potencia-
lizaria a compreenso de processos sociais e culturais, e poderia iluminar
alternativas de mudanas nesses processos. A sensibilidade histrica
auxiliaria na abertura de caixas-pretas das decises tomadas no passado.
A vantagem da Histria no debate sobre a medicina baseada em evidncias,
em um exemplo sugerido por Berridge, seria justamente sua capacidade de
formular questes mais amplas que outros no faro. Em segundo lugar, a
anlise histrica tambm possibilitaria a compreenso contextual e socio-
lgica das polticas de sade, evitando vises conspiratrias, instrumentais
e acusatrias, tpicas dos embates polticos e ideolgicos da sade cole-
tiva. Em terceiro lugar, esses autores chamam a ateno para as diferentes

8 Disponvel em: <www.scielo.br/hcsm>. Acesso em: 1o dezembro 2010.


9 Por exemplo, para citar as que esto disponveis no site da Scielo: Physis Revista de Sade
Coletiva; Cincia e Sade Coletiva; Interface Comunicao, Sade, Educao; Sade e
Sociedade.

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238 GILBERTO HOCHMAN

culturas nas quais profissionais e pesquisadores da sade pblica e histo-


riadores so educados e treinados. Diferenas que podem ser tanto um fator
de afastamento como, surpreendentemente, de aproximao. No campo da
Histria, tem prevalecido ainda o mtodo qualitativo; de modo inverso,
crescente a presena dos mtodos quantitativos no campo da sade. Neste
ltimo, o rigor cientfico seria valorado pela objetividade, capacidade de
generalizao e preciso cientfica. Porm, para a Histria no haveria su-
perioridade a priori de qualquer metodologia, alm de uma valorizao da
subjetividade e dos complexos sentidos culturais e contextuais dos fatos
sociais. Em quarto lugar, Fee e Brown, em particular, indicam a caracte-
rstica ctica e desconfiada que move o historiador em suas pesquisas, que
contrasta com a ao dos profissionais da sade (e decisores), que necessi-
tam dar respostas no presente aos problemas apresentados cotidianamente,
sempre na possibilidade de com isso produzir o futuro. A aproximao
dos dois campos seria vantajosa no apenas para a sade pblica, mas
tambm para os historiadores, que so confrontados com novos temas,
metodologias, problemas e alternativas que requalificam suas interpreta-
es histricas. Portanto, historiadores e profissionais de sade poderiam
dialogar na produo do conhecimento, na formao de trabalhadores e na
formulao das polticas setoriais.10
A emergncia da chamada sade global tem colocado novos desafios e
questes para historiadores e polticas de sade e saneamento. Por exem-
plo, o prprio uso da expresso trabalhadores da sade, que se tornou
hegemnico em relao a recursos humanos ou fora de trabalho, seria
um fenmeno histrico a ser explicado. Uma pergunta fundamental :
como a agenda internacional se relaciona e interage com agendas regionais
e polticas nacionais? Do ponto de vista histrico e poltico, a anlise da
trajetria da sade internacional e suas complexas relaes com as agen-
das nacionais de sade so importantes para os desafios do sculo XXI. No

10 Cruciais tm sido iniciativas no interior do campo da sade pblica que comeam a pros-
perar. H mais de uma dcada, o AJPH publica com sucesso uma seo chamada Public
Health, then and now, alm de Voices from the Past, sob a direo de Elizabeth Fee e
Ted Brown e, mais recentemente, o Journal of Epidemiology and Community Health (da
Associao Mdica Britnica) inaugurou uma seo dedicada Histria, inicialmente edi-
tada por Virginia Berridge. So artigos de Histria que passam a ser publicados nas princi-
pais revistas de sade coletiva e medicina.

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HISTRIA E POLTICAS PBLICAS 239

campo especfico dos recursos humanos em sade, essa agenda interna-


cional tornou imperioso que os historiadores visitem as agendas locais da
qualidade e dos regimes de trabalho; de educao profissional, no tocante
escassez e aos desequilbrios na disponibilidade, composio, distribui-
o, produtividade e qualidade dos servios; da governana e dos conflitos
e das controvrsias trabalhistas no setor sade (Pires-Alves; Paiva; Hoch-
man, 2008).
O retorno Histria, como vimos, no um movimento isolado
do campo da sade coletiva. Desde meados da dcada de 1980, tem-se
observado uma virada histrica nas cincias sociais que, se adquiriu visi-
bilidade, est longe de ser hegemnica. Trazer o passado de volta, no s na
formao e prtica profissional, mas como elemento da anlise das polti-
cas de sade, tem sido uma reivindicao que compreende que a poltica
pblica sempre Histria (Rosenberg, 2007, p.202).11 Para Rosenberg, a
maior contribuio da Histria para as polticas de sade seria o seu funda-
mental sentido de contingncia e complexidade. Ao mesmo tempo, chama
a ateno que a interao com a poltica de sade pblica pode impedir
que historiadores produzam contextos despolitizados. Porm, o suposto
e a diferena fundamental que o passado deve continuar a ser tratado
como um pas estrangeiro, pois l se fazem as coisas de modo diferente
(Woolcock et al., 2011).12
Alm de uma natural desconfiana dos profissionais da sade e desinte-
resse dos policy-makers diante das urgncias da gesto pblica, essa tambm
no uma agenda fcil para os historiadores profissionais dedicados ao
tema das polticas setoriais. Esse campo disciplinar tende majoritariamente
a recusar a ideia de aprendizado com a Histria, ou a Histria como mestra
da vida, mesmo quando se reconhece a relao do presente com o passado.
O j citado historiador ingls Quentin Skinner, ao escrever sobre o lugar
da Histria na vida pblica, confessa que, mesmo reconhecendo que
a Histria pode servir a propsitos pblicos, espera que os historiadores

11 Policy is always history.


12 A frase The past is a foreign country; they do things differently there [O passado um
pas estrangeiro; eles fazem coisas diferentes por l], do livro The Go-Between, de Leslie
Hartley (1953), bastante acionada por historiadores para revelar a perspectiva especfica da
Histria.

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240 GILBERTO HOCHMAN

no transformem essa aspirao em seu objetivo principal (Skinner, 2005).


Como indica Rosenberg, os historiadores sentem-se bastante desconfor-
tveis com prognsticos que so, justamente, uma das expectativas dos
formuladores de polticas (Rosenberg, 2007, p.202).
H movimentos de historiadores buscando aproximar mais ousada-
mente a Histria da poltica pblica, como a iniciativa inglesa History and
Policy: connecting historians, policy makers and media,13 que tem como
objetivo demonstrar a importncia da Histria para o policy-making
contemporneo, colocar em contato historiadores, formadores de opinio
e decisores e aumentar o engajamento da Histria no processo poltico. Um
dos caminhos escolhidos publicar e mostrar que trabalhos histricos feitos
nos cnones da disciplina, no encomendados e no politicamente orienta-
dos, podem ser bons exemplos de uma Histria aplicada ou relevante.
Uma perspectiva bastante utilitria da Histria est no livro de Neustadt
e May (1988), em que discutem e apresentam os usos da Histria para
formuladores e decisores de polticas pblicas. Nessa obra os autores apre-
sentam casos ou eventos polticos do passado sobre os quais poder-se-ia
compreender as decises e os resultados e fazer analogias com outras situa-
es, enfim, apreender com a Histria incorporando o pensar em tempo
como elemento do processo decisrio.
O ingls John Tosh (2008; 2010) indica que um dos caminhos estabe-
lecidos o da argumentao processual (temporalidade e sequncia), que
desfruta de enorme respeitabilidade acadmica e acionado por outras
disciplinas, como a Cincia Poltica. Contudo, prope que historiadores
podem e devem praticar tambm a argumentao por analogias, pela com-
parao e contraste entre passado e presente, condenada pelo mainstream
da disciplina, mas talvez para ele a melhor maneira de exercitar um his-
toricismo prtico. Uma boa estratgia para uma Histria pblica tambm
seria via analogias, modo mais utilizado pela mdia e pelos polticos para
relacionar passado e presente, ou acionar a Histria. Ela poderia ser mais
prescritiva, porm no preditiva, e continuaria historicista na medida em
que o passado continua a ser tratado como singular (idem) e seria constitu-
tivo, mas no determinante, do presente. Ainda que imersa em polmicas,
iniciativas como a history and policy, entre outras, tm reafirmado que a

13 Disponvel em: <http://www.historyandpolicy.org/>. Acesso em: 1o dezembro 2010.

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HISTRIA E POLTICAS PBLICAS 241

Histria importa no apenas para historiadores e, desse modo, parece come-


ar a alargar seu dilogo com outras disciplinas, bem como sua audincia no
campo das polticas governamentais. Ao incorporar a sensibilidade hist-
rica no debate pblico com mais evidncias e melhores teorias poderia
se produzir melhores polticas. Esses ainda so os desafios colocados para
historiadores que almejam discutir as polticas pblicas contemporneas
luz da perspectiva ainda disciplinar.

Consideraes finais

Os desafios de uma Histria das polticas pblicas, ou de polticas


pblicas em perspectiva histrica, so grandes, em particular quando
compromissada com o dilogo com o presente. Tanto no Brasil como no ex-
terior, o maior desenvolvimento dessa perspectiva se encontra nos campos
setoriais das polticas pblicas, mas os obstculos conceituais e normativos
das disciplinas envolvidas ainda so grandes.
Existe maior sensibilidade interdisciplinar em algumas das cincias so-
ciais para lidar com polticas pblicas no tempo, ainda que seus problemas
terico-metodolgicos sejam grandes, do que na Histria institucionali-
zada para lidar com a contemporaneidade dessas polticas. Os estudos de
polticas pblicas associadas ao institucionalismo histrico ganharam em
densidade e rigor metodolgico principalmente na interface com anlises
histrico-comparadas. No Brasil o campo carece de estudos empricos que
avancem essa perspectiva para alm do uso das ideias lato sensu de trajet-
ria, conjunturas crticas, efeitos de retroalimentao como descritores de
processos histricos e no como ferramentas analticas. A perspectiva com-
parada que acompanharia a histrica um dos caminhos possveis. Enfim,
os usos e abusos do tempo, do passado, da trajetria no so privilgios
inerentes a cientistas sociais, polticos e decisores, assim como os percalos
do presente no alcanariam somente historiadores.
Desenvolver um campo de policy history no Brasil significa promover um
dilogo incomum, perene, no predatrio e interdisciplinar entre Histria
e Cincia Poltica. Esse dilogo, ainda que com dificuldades, tem se reali-
zado nas polticas setoriais como sade, educao, urbanismo, ambiente,
desenvolvimento e assistncia social. As motivaes so variadas, os atores

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242 GILBERTO HOCHMAN

diferentes, os percalos semelhantes; contudo os resultados sero verific-


veis no longo prazo. Um encontro mais ntimo entre Histria e polticas
pblicas deve ter o compromisso principal de prover anlises potencial-
mente comparativas de qualidade.
Se a Histria realmente importa para as polticas pblicas, os historia-
dores e cientistas sociais, e policy-makers, a seu modo e a partir de perguntas
diferentes, como sugeriu Charles Tilly, podem analis-las longitudinal-
mente, dialogar e interferir no processo de sua formulao, implementao
e avaliao. Ela pode ser compreendida como lio, aprendizado, caso,
evento ou processo. Portanto o desafio continuar sendo saber como ela
importa.

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