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POLÍTICA URBANA NO BRASIL - TREZE ANOS APÓS O ESTATUTO DA CIDADE

Ana Luiza de Ávila Lacerda 1

RESUMO Trata-se o presente artigo de um apanhado histórico do processo de urbanização no Brasil desde os anos 1930, início da industrialização no país, até os dias de hoje, sob a ótica da transformação da territorialidade nacional que se obteve desde então e a efetividade das legislações urbanísticas propostas.

1)

INTRODUÇÃO

Este artigo tem por objetivo discorrer sobre uma reflexão a respeito da efetividade dos planos diretores como instrumentos de política urbana nas cidades brasileiras e seus resultados enquanto política pública que valorize os processos de desenvolvimento sustentável, aliado à ideia de justiça e/ou equidade social. Primeiramente, é apresentada uma breve história do urbanismo no Brasil, principalmente no decorrer do século 20, num contexto de grande crescimento demográfico nas cidades, por conta de um processo de industrialização rápida, mas tardia, em relação aos países centrais. É apresentado o processo de migração da população rural para as áreas urbanas, transformando o país, de um contexto de uma ocupação territorial eminentemente rural para uma ocupação urbana, em apenas 30 anos, na segunda metade do século XX. Após este breve histórico do país, são feitas algumas explanações sobre a nova territorialidade nacional, objeto da emancipação dos municípios nas décadas de 1980 e 1990 e as condições em que foram sendo desenvolvidas as cidades, assim como os instrumentos utilizados para o controle, acompanhamento e ordenamento deste desenvolvimento. A Constituição de 1988 deu a base necessária para a confecção do arcabouço legal para, efetivamente, se obter as condições de regulação das ações urbanas, possibilitando, assim a elaboração de políticas públicas mas eficazes, pelo menos, no aspecto jurídico-institucional. Num terceiro momento, é apresentada uma reflexão sobre uma nova estrutura institucional, que trouxe grande expectativa de um modelo mais humano para as cidades brasileiras: o Estatuto da Cidade. Esta Lei Federal trouxe, como novidade, a abrangência dos planos diretores, que devem, desde então, abordar todo o território municipal e impôs como condição, entre outras coisas, que toda cidade brasileira com mais de 20.000 tem a obrigatoriedade de elaborar o seu plano diretor. O

1 Aluna especial da Disciplina de Estado e Políticas Públicas do doutorado em Geografia, da UNIVERSIDADE FEDERAL DA GRANDE DOURADOS , UFGD). Graduada em Arquitetura e Urbanismo na PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE CAMPINAS, SP (PUCC), (1984), especialista em Planejamento de Gestão Municipal UNIVERSIDADE ESTADUAL DE SÃO PÁULO - UNESP - Presidente Prudente/SP (2000), Mestre em Desenvolvimento Sustentável UNIVERSIDADE NACIONAL DE BRASÍLIA - UNB/DF (2002)

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maior desafio, entretanto, está em enfrentar a mercantilização do solo urbano e à ação dos políticos, que trabalham em consonância a um ideário neoliberal.

A cidade brasileira contemporânea resulta da combinação de dois mecanismos complementares: a livre mercantilização e a perversa política de tolerância com todas as formas de

apropriação do solo urbano. (RIBEIRO, SANTOS JR., 2011)

Na conclusão, aborda-se sobre a eficácia dos planos diretores municipais e como se encontram os municípios após estes treze anos do Estatuto da Cidade. Conclui-se ainda que, de modo geral, os planos diretores não estão cumprindo com os propósitos lançados no Estatuto da Cidade, na medida que, muitas vezes, são feitos com propostas de alternativas para impactos já produzidos, de difícil transformação, ou então, são negligenciados pelos governantes e viram leis inócuas. Tem ainda planos elaborados em cidades que não entenderam sua fundamentação e fizeram seus planos diretores apenas para cumprir uma exigência legal. Enfim, trata-se de um trabalho que procura conhecer a história de nossas cidades, os processos de sua transformação no tempo, os projetos realizados e não realizados, os protagonistas que ajudaram a dar-lhes uma nova forma e um novo sentido e as inflexões da constituição do urbanismo enquanto disciplina reflexiva e propositiva sobre a cidade.

2) BREVE HISTÓRICO DO URBANISMO NO BRASIL

A primeira experiência de urbanização no interior do Brasil se deu com a entrada dos Bandeirantes na busca do ouro, no sec. XVIII. Nesta época, a fisionomia de território brasileiro começava a tomar forma. A grande preocupação era com a manutenção dos limites do território nacional. Até fins do séc. XIX, a nação brasileira ainda estava em formação e as cidades se desenvolviam muito lentamente. A instalação dos municípios no Brasil colônia aconteceu por força de uma cópia do modelo lusitano com as mesmas estruturas de governo local do Reino Português e com as mesmas atribuições políticas, administrativas e judiciais.

O surgimento da propriedade fundiária no Brasil também ocorreu nesse momento. Até meados do século XIX, a terra era simplesmente ocupada ou concedida pela Coroa as sesmarias. Os municípios tinham o Rócio, terras em que se implantavam as casas e pequenas áreas de produção, sem custo. A terra ainda não tinha valor comercial.

“A Lei das Terras, de setembro de 1850, transformou-a em mercadoria, nas mãos dos que já detinham "cartas de sesmaria" ou provas de ocupação "pacífica e sem contestação", e da própria Coroa, oficialmente proprietária de todo o território ainda não ocupado, e que a partir de então passava a realizar leilões para sua venda. Ou seja, pode-se considerar que a Lei de Terras representa a implantação da propriedade privada do solo no

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Brasil. Para ter terra, a partir de então, era necessário pagar por

ela.” (WHITAKER FERREIRA, 2005)

Na Europa, com o advento da revolução industrial, as cidades foram sendo ocupadas e transformadas ao longo do séc. XVIII e XIX.

Nas cidades inglesas e francesas, as intervenções estatais em anos da Revolução Industrial, restringiam-se, no seu início, a uma “vigilância genérica” sendo grande parte da infraestrutura realizada pela iniciativa privada. (Benévolo (1963, p.91).

Os primórdios da legislação urbana surgiram nesta época. De início, cabia ao Estado principalmente o encargo da administração pública, tais como autorizações de utilização e construção, e proposição das regulamentações através da legislação. Em alguns casos apenas, o Estado assumia as obras públicas, assim mesmo, com parceiros privados. Por meio de concessões do Poder Público, na maioria das vezes, eram as companhias privadas que assumiam o papel de provedor da infraestrutura urbana.

À medida que as cidades europeias recebiam contingentes de população decorrente do crescimento da industrialização, a atuação do Poder Público, até então feita de maneira pontual, foi sendo alterada. O Estado foi chamado a intervir, pois o crescimento das cidades veio acompanhado dos problemas de ordem sanitário-ambiental.

No Brasil, essa mesma visão higienista também estava implícita no pensamento sobre a situação urbana da época. A cidade do Rio de Janeiro em fins do século XIX e início do XX, passou por algumas intervenções onde a concepção de planejamento se baseava na medicina social, pois a cidade era vista como um ambiente promíscuo e sujo. (BENCHIMOL, 1982, p. 217).

Desta forma, a visão da cidade como locus da desordem, denotada como “expressão do atraso nacional frente à modernidade das metrópoles internacionais”, deveria dar lugar a uma cidade moderna e higiênica, ‘corrigida’ pelas ações de saneamento ambiental e embelezamento (RIBEIRO e

CARDOSO, 1994, p. 81).

Em meados do séc. XX, no intervalo entre os governos de Getúlio Vargas e João Goulart - 1930 a 1964 deu-se o início do período Industrial, que foi o principal agente transformador tanto da economia como do território urbano no Brasil, sendo que a expressão maior do crescimento desordenado das cidades brasileiras se deu a partir dos anos 1950, com uma industrialização frenética e tardia em relação aos países centrais.

A população urbana brasileira passou de 36% em 1950 para 81% em 2000. (IBGE, 2014).

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Segundo MATTOS (2006), durante o processo de industrialização do país, foram adotados mecanismos de proteção de setores da economia nacional, assim como foi criada uma nova burocracia estatal para regular a economia brasileira. Além disso, foram criadas empresas estatais para impulsionar o desenvolvimento industrial. Surgiram ainda órgãos federais de coordenação e planejamento econômico: autarquias especializadas para a regulação de setores específicos da economia e empresas estatais que canalizavam os investimentos produtivos necessários à industrialização.

Desde então, o setor produtivo privado passou a se desenvolver estreitamente enlaçado com o setor produtivo estatal. (MATTOS,2006).

Por conta do processo de urbanização no Brasil ter sido de forma rápida e atabalhoada, as cidades se desenvolveram sem o controle necessário para garantir qualidade de vida aos seus habitantes. As ocupações dos territórios urbanos foram se dando, em muitos casos, de forma espontânea, os espaços foram sendo ocupados de acordo com as necessidades imediatas de instalação de moradia, comércio, indústria, serviços, escolas, igrejas, hospitais

Com a industrialização e o processo de migração do homem do campo para as cidades, denominado êxodo rural, as cidades não cresceram. Na verdade, elas rapidamente se incharam, num processo sem controle. Além deste processo ter sido muito rápido e sem o planejamento adequado, a mão de obra recém chegada era de baixa qualificação e, consequentemente, os empregos também eram de baixa remuneração. Com a demasiada procura por moradia, o valor da terra urbana deu um salto. O resultado deste novo contingente populacional, foi uma ocupação urbana em áreas inadequadas, como encostas de morros, fundos de vale, áreas alagáveis, logradouros públicos, áreas de risco, como aquelas próximas às linhas de trem ou ainda embaixo de torres de energia elétrica, entre outras. Este desequilíbrio sócio espacial demográfico trouxe seus reflexos para os dias atuais

As cidades brasileiras são hoje a expressão urbana de uma sociedade que nunca conseguiu superar sua herança colonial para construir uma nação que distribuísse de forma mais equitativa suas riquezas.(WHITAKER FERREIRA,

2005)

Portanto, é o Estado o principal agente que pode intervir no processo a favor do bem coletivo. O Poder Público pode lançar mão de diversos instrumentos, norteados por princípios de justiça social.

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Imagem símbolo da segregação sócio espacial no Brasil.

5 Imagem símbolo da segregação sócio espacial no Brasil. 3) A NOVA CONFIGURAÇÃO DO TERRITÓRIO NACIONAL

3) A NOVA CONFIGURAÇÃO DO TERRITÓRIO NACIONAL

No período do processo de industrialização e desenvolvimento das cidades o governo passa a estruturar o planejamento das cidades. A atuação do Estado brasileiro teve várias alterações referente à autonomia dos municípios. Ora centralizava-se as decisões, ora abria-se para que cada município decidisse sobre seus interesses. Observa-se desde então, que tanto no quesito planejamento territorial, quanto no econômico, a principal característica do Estado planejador no Brasil é de ordem política,

(MATTOS,2006).

A centralização do poder das decisões é uma característica que vem desde os tempos da monarquia, quando o Brasil era uma colônia de Portugal e atravessa o período da república velha.

“Durante os 40 anos em que vigorou a Constituição de 1891, não houve autonomia municipal no Brasil. O hábito do centralismo, a opressão do coronelismo e a incultura do povo transformaram os Municípios em feudos de políticos truculentos, que mandavam e desmandavam nos ‘seus’ distritos de influência, como se o Município fosse propriedade particular e o eleitorado um rebanho dócil ao seu poder”. MEIRELLES (2007,p. 39):

De meados dos anos 1930 até os dias atuais, o Brasil contou com cinco Constituições Federais: 1934, 1937, 1946, 1967 e 1988. Houve um vai e vem de determinações sobre a autonomia dos governos municipais, influenciando diretamente a configuração territorial brasileira, na

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medida em que a criação ou o encolhimento do número de municípios no Brasil está relacionada com a capacidade de os mesmos gerirem seus próprios recursos, ou seja, atuarem com autonomia municipal.

A Carta Magna de 1934 surge para o Municipalismo como a esperança de dias melhores. A administração política e financeira dos municípios foi plenamente assegurada. Os governantes municipais precisavam de rendas próprias, que assegurassem a realização de seus serviços públicos e possibilitassem o progresso material do Município”. (MEIRELLES, 2007, p. 40).

Mas esta situação foi efêmera, durou apenas 3 anos. Com a

instauração do regime do Estado Novo, a Constituição de 1937 extinguiu

a independência dos poderes e a autonomia federativa. Governadores e

prefeitos passaram a ser nomeados pelo presidente. Foi um período de poder centralizador, com decisões autoritárias. No fim da Era Vargas, em 1946, promulgou-se uma nova constituinte, visando reestabelecer a democracia municipal, que ficou conhecida como a Constituição Municipal. Os municípios começaram a recuperar parte de sua soberania sobre seu território, mas, ainda

encontravam-se subordinados ao Estado.

sua vigência, foi o período em que mais se

criaram municípios no Brasil. Em 1940, havia 1.574

municípios e em 1950, já totalizavam 1.889 unidades. Entre

]durante [

1950

e 1960, foram criados mais de 877 e, somente entre

1960

e 1963 criaram-se mais 1469 municípios, totalizando

4.234 unidades (CIGOLINI, 1999, p. 16).

Após o golpe de 1964 uma nova Constituição foi promulgada, em 1967, aumentando a influência do Poder Executivo sobre o Legislativo e Judiciário e criando, mais uma vez, uma hierarquia constitucional centralizadora. Essa foi a Constituinte dos militares. Alguns avanços foram obtidos naquele momento: o Estatuto da Terra, de 1964, relaciona a reforma agrária à “melhor distribuição de terra” e à “justiça social”. Em relação às questões urbanas, pouco se fez, pois muitas das

visões autoritárias vistas na política brasileira daquela época, vinham de urbanistas que viam com maus olhos a democracia, pois com esta forma de governo, as pessoas que se encontravam no poder seriam substituídas

e algumas ideias urbanísticas poderiam cair no esquecimento e sofrer uma descontinuidade.

Nos anos 1970 e 1980 ocorreu um processo de politização da questão urbana de forma mais acentuada, observando-se a necessidade de reformas nas legislações e na questão da propriedade urbana, com vistas à justa distribuição social. Vive-se, nesse período, uma des- construção do chamado planejamento tecnocrático, envolvendo organização de cidades, planos e leis de zoneamentos. Inicia-se uma metodologia para a criação de instrumentos de controle do uso e

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ocupação e parcelamento do solo que estabeleçam novos limites ao exercício da propriedade urbana. Grande parte das legislações urbanísticas municipais foram reformuladas, ou mesmo elaboradas nessa época.

A Lei Federal n.6766/79, que dispõe sobre o parcelamento do solo em área urbana, em vigor ainda nos dias de hoje, inovou ao tratar o parcelamento do solo sob a ótica pública, reconhecendo o Estado como sujeito interessado na adequada ocupação do espaço urbano, imputando-lhe deveres e direitos na dinâmica firmada com o proprietário privado e a coletividade, moradora e usuária da região. Nela se prevê pena 2 de reclusão de 1 a 4 anos para a venda ilegal de lotes urbanos.

Em 1988, a Constituição Brasileira, atualmente em vigor, que ficou conhecida como “Constituição Cidadã”, inova quando dispõe sobre a função social da propriedade e o direito à moradia, Ela também restitui a autonomia dos municípios brasileiros, que passam a ser considerados novamente entes federativos, consolidando uma maior autonomia política e financeira. 3 Como era de se esperar, o processo emancipatório de novos municípios renovou suas forças. O papel do Estado passa a ser considerado, então, fundamental enquanto importante agente regulador do ambiente urbano.

2 Lei Federal n. 6766/1979

Art. 50. Constitui crime contra a Administração Pública.

I - dar início, de qualquer modo, ou efetuar loteamento ou desmembramento do solo para fins urbanos, sem autorização do órgão público competente, ou em desacordo com as disposições desta Lei ou das normas pertinentes do Distrito Federal, Estados e Municipíos;

Pena: Reclusão, de 1(um) a 4 (quatro) anos, e multa de 5 (cinco) a 50 (cinqüenta) vezes o maior salário mínimo vigente no País.

Parágrafo único - O crime definido neste artigo é qualificado, se cometido.

I - por meio de venda, promessa de venda, reserva de lote ou quaisquer outros instrumentos que manifestem a intenção de vender lote em loteamento ou desmembramento não registrado no Registro de Imóveis competente.

3 Constituição Federal 1988

Art. 18 – “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”.

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica

,”

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Dá-se, ainda, a vinculação da questão ecológica à questão econômica. A temática ambiental foi um dos aspectos que maior atenção recebeu dos parlamentares no processo de elaboração da Constituição de 1988. Assim como a política urbana, incorpora-se na Carta Constitucional, pela primeira vez, no Brasil, o direito ambiental.

Para a história do Brasil, no tocante à criação de unidades político- administrativas, as décadas de 1980 e 1990 representam o apogeu, trazendo, como consequência, a forte modificação da base territorial do país, com suas divisões internas adquirindo novos moldes.

É o que pode ser observado na tabela a seguir:

   

Número de municípios

 

Incremento 1980/2010

       

número

 

1980

1991

2000

2010

bruto

número relativo %

BRASIL

3992

4 491

5 507

5565

1573

39,40%

Região Sul

           

Rio Grande do Sul

232

333

467

496

264

113,79%

Santa Catarina

197

217

293

293

96

48,73%

Paraná

291

323

399

399

108

37,11%

Região Sudeste

           

São Paulo

571

572

645

645

74

12,96%

Rio de Janeiro

64

70

91

92

28

43,75%

Minas Gerais

722

723

853

853

131

18,14%

Espírito Santo

53

67

77

78

25

47,17%

Região Centro Oeste

           

Mato Grosso

55

95

126

141

86

156,36%

Mato Grosso do Sul

55

72

77

79

24

43,64%

Goiás

223

211

242

246

23

10,31%

Região Nordeste

           

Rio Grande do Norte

150

152

166

167

17

11,33%

Alagoas

94

97

101

102

8

8,51%

Sergipe

74

74

75

75

1

1,35%

Pernambuco

164

168

185

185

21

12,80%

Piauí

114

118

221

224

110

96,49%

Maranhão

130

136

217

217

87

66,92%

Bahia

336

415

415

417

81

24,11%

Paraíba

171

171

223

223

52

30,41%

Ceará

141

178

184

184

43

30,50%

Região Norte

           

Amazonas

44

62

62

62

18

40,91%

Amapá

5

9

16

16

11

220,00%

Rondônia

7

23

52

52

45

642,86%

Roraima

2

8

15

15

13

650,00%

Pará

83

105

143

143

60

72,29%

Tocantins

0

79

139

139

139

175,95%

Acre

12

12

22

22

10

83,33%

A descentralização do poder possibilita, por parte dos municípios, não apenas o controle do desenvolvimento do território municipal por meio de gestão de recursos, seja por repasses ou por arrecadação própria, mas ela autoriza seus governantes a gerir o ordenamento e organização

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do espaço urbano e rural. Em função disso, a responsabilidade dos governantes municipais foi ampliada.

“O inegável é que na atualidade o Município assume todas as responsabilidades na ordenação da cidade, na organização dos serviços públicos locais e na proteção ambiental de sua área, agravadas a cada dia pelo fenômeno avassalador da urbanização, que invade os bairros e degrada seus arredores com habitações clandestinas e carentes dos serviços públicos essenciais ao bem-estar dessas populações”. (MEIRELLES, p. 35, 2007).

4) INÍCIO DE SÉCULO, INÍCIO DE MUDANÇA ESTATUTO DA CIDADE E OS

PLANOS DIRETORES

DE MUDANÇA – ESTATUTO DA CIDADE E OS PLANOS DIRETORES O século XXI teve início com

O século XXI teve início com grande expectativa de mudança para

a administração das cidades brasileiras. Em julho de 2001, foi aprovada na Câmara dos deputados, no Senado Federal e sancionada pelo presidente Fernando Henrique Cardoso a Lei n. 10.257/2001, o ESTATUTO DA CIDADE. Tratava-se da regulamentação dos artigos 182

e 183 da Constituição Federal de 1988. 4

4 Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal, conforme

diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções

sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte

mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais

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Após 11 anos de discussão no congresso nacional, esta lei trouxe grandes expectativas de transformação na forma de acompanhamento e controle do desenvolvimento das cidades brasileiras. O Estatuto surgiu como possibilidade de redesenhar o modelo de política urbana que vinha imperando no Brasil: uma política submissa ao mercado especulativo e com total evidência de um Estado atendendo aos anseios neoliberais.

O Brasil urbano foi desenhado pela ação dessa coalisão mercantilizadora da cidade, tendo o Estado como condottiere, seja protegendo os interesses da acumulação urbana da concorrência de outros circuitos, seja realizando encomendas de construção de vultosas obras urbanas ou pela omissão em seu papel de planejador do crescimento

urbano. (RIBEIRO, SANTOS JR., 2011)

A promulgação do Estatuto representou também, na visão de muitos urbanistas, um avanço para o Brasil na direção da democratização do acesso à terra urbana e da garantia do direito humano e universal à moradia adequada. Alguns juristas enxergaram no Estatuto da Cidade um pressuposto à visão do direito à propriedade subordinado ao cumprimento da sua função social, ou seja, mudou-se do Direito privado da propriedade para o Direito Público da propriedade. Enfim,

de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

§ 3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em

dinheiro.

§ 4º É facultado ao poder público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano

diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado

ou não utilizado que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

I - parcelamento ou edificação compulsórios;

II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente

aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais

e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros

quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de

sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou

rural.

§ 1º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a

ambos, independentemente do estado civil.

§ 2º Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.

§ 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião

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todos concordavam que se tratava de um novo marco regulatório para o controle do processo de desenvolvimento urbano por parte dos municípios, abrindo perspectivas inéditas para a renovação das práticas de planejamento do território brasileiro.

O Estatuto da Cidade trouxe a exigência de que toda cidade brasileira com mais de 20.000 habitantes tem a obrigatoriedade de elaborar o seu Plano Diretor, assim como as cidades turísticas ou aquelas situadas em regiões metropolitanas, ou ainda que tenham atividades com significativo impacto ambiental. 5

Outra exigência fundamental do Estatuto da Cidade é para que os planos diretores municipais sejam elaborados com a participação da população local. Isso tira o efeito de leis confeccionadas com a idealização puramente tecnocrata, em que a maior parte da população nem se dá conta de que existe e não sabe qual é a sua utilidade. Parte-se do princípio que a produção do espaço urbano se dá pelos seus cidadãos, no dinamismo do seu cotidiano. Nada melhor que os moradores do território entendam a lógica da ocupação e do uso dos espaços e discutam os conflitos inerentes a esta ocupação, no local em que eles próprios vão usufruir.

A participação da sociedade civil no processo de decisão de políticas públicas, sejam elas das áreas de assistência social, financeira, ambiental, urbanística, entre outras, já eram previstas em décadas passadas. Paulo Todescan Lessa Mattos, (2006), relata que Celso Furtado já apontava para reformas do Estado que envolvessem a sociedade civil:

Ele

aponta

para

a

necessidade

de

reformas

jurídico-

institucionais

nos

centros

de

decisão

que

permitam

a

5 Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades:

I com mais de vinte mil habitantes;

II integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;

III onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4 o do

IV integrantes de áreas de especial interesse turístico;

V inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo

impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.

VI - incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de

deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou

hidrológicos correlatos.

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institucionalização de políticas desenvolvimentistas a partir da "sociedade civil". (MATTOS, 2006)

O grande desafio imposto desde o início do processo de urbanização no Brasil é o acesso à terra urbanizada por toda a população urbana, sem distinção. 6 Diante de tal situação a ser enfrentada, o Estado é o agente primordial, como esclarece Fabrício Leal de Oliveira 7

A construção teórica do projeto da Reforma Urbana parte da crítica ao urbano concebido como fonte de acumulação, de acordo com a lógica imediatista do capital. A esta visão se contrapõe a cidade como valor de uso, onde todos tenham acesso aos custos e benefícios de urbanização, onde prevalece o direito à cidade.

O acesso à terra urbanizada para a população de baixa renda só vai acontecer com a intervenção do Estado, não existe outra maneira.

Para vencer este desafio, o Estatuto trouxe instrumentos que vinculam o acesso à terra urbanizada para a população de baixa renda, como o IPTU progressivo no tempo, a outorga onerosa do direito de construir e a criação de zonas de interesse social, que podem ser utilizados para avançar nesse sentido

Enfim, observa-se que o Estatuto aposta plenamente nos Planos Diretores Municipais. Remete a eles toda a responsabilidade de aplicabilidade dos instrumentos elencados na lei: instrumentos jurídicos sociais e urbanísticos de inclusão territorial, de gestão democrática, de indução do desenvolvimento urbano, entre outros. As diretrizes previstas no Estatuto são para aplicação em todo o território municipal, para que se converta a dinâmica espacial em planos factíveis.

6 No livro “O impasse da política urbana no Brasil”, Maricato mostra que, na década de 1980, quando o investimento em habitação social foi quase nulo, a taxa de crescimento da população moradora de favelas triplicou em relação à população urbana em seu conjunto. “Nos anos de 1990, a taxa duplicou. Perto de 12% da população de São Paulo e Curitiba moram em favelas. Em Belo Horizonte e Porto Alegre, até 20%. No Rio de Janeiro, 25%. Em Salvador, Recife, Fortaleza, São Luiz e Belém, mais de 30% das pessoas vivem em favelas. Somando-se as moradias ilegais, encontramos aproximadamente 40% dos domicílios de São Paulo e 50% no Rio de Janeiro em situação irregular. Os moradores dessas casas se encontram em condições de insegurança permanente”. (MARICATO, 2011).

7 Entrevista com prof. Fabrício Leal de Oliveira - Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR/UFRJ). 10 anos do Estatuto da Cidade, INSTITUTO NACIONAL DE CIÊNCIA E TECNOLOGIA, OBSERVATÓRIO METRÓPOLE.

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O Estatuto da Cidade ainda prevê que toda a estrutura orçamentária e financeira municipal devem estar integradas ao planejamento previsto no Plano Diretor. Por entender a dinâmica do desenvolvimento do território municipal, esta Lei determina uma revisão do Plano Diretor a cada 10 anos. 8

E o que aconteceu com a obrigatoriedade de os municípios brasileiros terem de elaborar e implantar seus planos diretores municipais? Observa-se que, no geral, não funcionaram. Primeiramente, os planos diretores elaborados, não regulamentaram a legislação de uso, ocupação e parcelamento do solo. Segundo, foram poucas as ações efetivamente aplicadas nas cidades brasileiras. Dos instrumentos previstos no Estatuto, o mais utilizado pelas cidades foram as operações urbanas consorciadas ou negociadas. Trata-se de um instrumento que amarra investimentos públicos com interesses privados - a parceria público-privada. São situações que, se não forem bem conduzidas, podem agravar os problemas de desigualdade social no espaço urbano. São dois caminhos em conflito, e os dois legitimados no Estatuto da

Cidade

Diante do quadro atual do território nacional, com 5570 municípios, observa-se que 70% dos municípios brasileiros não atingem

a primeira exigência, que é a de possuírem mais de 20.000 habitantes.

Segundo informações do IBGE, as 300 maiores cidades do país abrigam 55% da população do país. Ainda de acordo com o Instituto, em abril de 2014, levando-se em conta apenas as 1.718 cidades com mais de 20 mil habitantes em 2013 que deveriam ter Plano Diretor, 10,4% (178) ainda não possuíam o Plano. Destas 178, 6,3% informaram estar em fase de criação da norma e em 4,1% ela sequer estava sendo elaborada. IBGE

(2014)

A Pesquisa de Informações Básicas Municipais - Munic - analisou

a existência de outras legislações de planejamento urbano pelas cidades

do País, como leis de perímetro urbano, de interesse social, parcelamento do solo, ocupação do solo e impacto de vizinhança. De acordo com o levantamento, 92,9% do total de municípios brasileiros tinham, pelo menos, um dos instrumentos pesquisados. Mas 7,1% (393) não possuíam

8 § 1 o O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.

§ 2 o O plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo.

§ 3 o A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos.

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nenhuma regra pesquisada. Das 393 cidades sem instrumentos, 277 não tinham nem Plano Diretor nem outras legislações urbanas.

Por outro lado, pode-se verificar a seguinte situação no país, fruto de ocupação desordenada:

As enchentes atingiram 1.543 municípios (27,7%) entre 2008 e 2012, totalizando 8.942 ocorrências e deixando 1,4 milhão de desabrigados ou desalojados. As enxurradas acometeram 1.574 cidades (28,3%) e somaram 13.244 casos, 777,5 mil desabrigados ou desajolados. Já os alagamentos atingiram 2.065 municípios (37,1%), os processos erosivos, 1.113 cidades (20,0%) e os escorregamentos ou deslizamentos, 895 (16,0%). É primeira vez que a Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC) investiga questões específicas sobre planejamento urbano voltados para prevenção, redução e gestão de riscos e desastres. (IBGE, 2014)

5) CONCLUSÃO

A Carta de Atenas, documento redigido em 1933, declarava a cidade como um organismo a ser concebido de modo funcional, cuja população tenha condições de morar, trabalhar, circular, divertir e estudar. Atualmente, sob muitas críticas, este documento da cidade funcional só não pode ser contestado em seu principal objetivo:

assegurar o predomínio do direito coletivo sobre o individual. Não resta dúvida que o Estatuto da Cidade deu unidade nacional ao trato das cidades. Porém, num país com a extensão territorial do Brasil, com uma imensa diversidade geográfica, com suas áreas e populações urbanas tão diferentes culturalmente, assim como com problemas tão específicos e uma ocupação territorial tão desigual, fica difícil encontrar uma solução única. Em primeiro lugar, antes de acusar a falta de eficácia dos procedimentos adotados, deve-se refletir sobre alguns pontos:

1) A condução política dos problemas urbanos nacionais a partir do processo de industrialização do país contribuiu para o resultado que se observa nas cidades brasileiras da atualidade. 2) As ações, normalmente, no Brasil, vêm para tentar amenizar os efeitos causados por uma ocupação “espontânea” e desordenada. A falta de eficiência de uma política de controle da especulação imobiliária e das ações do mercado acaba tornando totalmente inócua toda a estrutura jurídica-institucional montada para acompanhar o crescimento e desenvolvimento urbano no país. 3) Nos anos noventa, o Banco Mundial passou a pautar ajustes na gestão urbana em consonância com o ideário neoliberal, sob a ótica da competitividade urbana, promovendo um desenvolvimento em que o tipo de gestão urbana adotado, a partir de então, privilegia a eficácia econômica e não a redução das desigualdades sociais.

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4) O Estado e o mercado são, reconhecidamente, as duas instituições com o maior poder estruturador do espaço. Necessário se faz que exista a submissão do mercado ao Estado

-

estruturador também, do direito coletivo e do bem estar social,

e

não o contrário.

Nota-se que muitos planos diretores incorporam apenas formalmente o princípio da função social da propriedade, muitas vezes desvinculado da noção de interesse público, como se qualquer uso determinado pelo Plano Diretor implicasse o cumprimento da função social da propriedade

Verifica-se, portanto, que o processo de favelização das cidades brasileiras não ocorreu, por falta de planos e nem de leis. As ações públicas de governo devem avançar por um caminho que promova o acesso à terra urbanizada pela população mais carente. O que realmente poderá fazer a diferença no processo de formação, desenvolvimento e crescimento das cidades é o firme controle da ordenação urbana, apontando os vetores de desenvolvimento e o controle da densidade demográfica. Isso se consegue por meio das leis de parcelamento, uso e ocupação do solo, em que cada cidade deve possuir a sua, de acordo com suas características próprias.

As regulações dessas ações devem vir com medidas mitigadoras e compensatórias para as cidades. Muitos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, como outorga onerosa do direito de construir, parcelamento e/ou utilização compulsória não estão regulamentados e, portanto, as cidades estão deixando seus espaços ser ocupados sem as compensações devidas.

A falta de moradia, a exclusão social o desemprego e a violência são fatos percebidos não apenas nas cidades brasileiras, mas em toda a América Latina e a necessidade de modificar esta realidade é premente. São vários os analistas que projetam esforços de reconstrução do pensamento latino-americano sobre a cidade, em diálogo crítico com uma teoria urbana globalizante. Bógus, Ribeiro,(2014) Enfim

Não está funcionando por conta da adoção de uma política associada ao processo neoliberal que se implantou na América Latina. ERMÍNIA MARICATO

“Não está dando certo, não porque o plano não está bem

mas na política, que

feito, no seu traçado, no seu desenho

permite que o território seja explorado como mercadoria,

sem mais nem menos” PAULO MENDES DA ROCHA.

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