IPEA Infraestrutura PDF

O projeto Perspectivas do Desenvolvimen-
Infraestrutura to Brasileiro foi concebido tambm para

dar concretude aos sete eixos temticos
do desendesenvolvimento brasileiro, es-
tabelecidos mediante processo intenso de
Econmica no Brasil:
discusses no mbito do programa de for-
talecimento institucional em curso no Ipea.
O conjunto de documentos derivados deste
projeto o seguinte:
diagnsticos e perspectivas para 2025
Livro 1: Desafios ao Desenvolvimento
Brasileiro: contribuies do
Livro 6 | Volume 1
conselho de orientao do Ipea
Livro 2: Trajetrias Recentes de

Desenvolvimento: estudos de
experincias internacionais
selecionadas
Livro 3: Insero Internacional Brasileira

Soberana
Livro 4: Macroeconomia para o

Desenvolvimento
Livro 5: Estrutura Produtiva e Tecnolgica
Avanada e Regionalmente
Integrada
Livro 6: Infraestrutura Econmica, Social e
Urbana
Livro 7: Sustentabilidade Ambiental
Livro 8: Proteo Social, Garantia de
Direitos e Gerao de
Oportunidades
Livro 9: Fortalecimento do Estado, das

Instituies e da Democracia
Livro 10: Perspectivas do Desenvolvimento

Brasileiro
Projeto Perspectivas do
Desenvolvimento Brasileiro
Infraestrutura Econmica no Brasil:
Livro 6 Volume 1
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da

Presidncia da Repblica
Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
Fundao pblica vinculada Secretaria de

Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional

Fernando Ferreira
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Mrio Lisboa Theodoro
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior
Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Joo Sics
Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas
e Ambientais
Liana Maria da Frota Carleial
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao,
Regulao e Infraestrutura
Mrcio Wohlers de Almeida
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro
Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
Infraestrutura Econmica no Brasil:
Livro 6 Volume 1
Braslia, 2010
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010
Projeto
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Srie
Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro
Livro 6
Infraestrutura Econmica, Social e Urbana
Volume 1
Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos
e perspectivas para 2025
Organizadores/Editores
Bolvar Pgo
Carlos Alvares da Silva Campos Neto
Equipe Tcnica
Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenao-Geral)
Alfredo Eric Romminger
Bolvar Pgo
Carlos Henrique R. de Siqueira
Fabiano Mezadre Pompermayer
Ians Melo Ferreira
Jos Carlos dos Santos
Leonardo Fernandes Vasconcelos
Infraestrutura econmica no Brasil : diagnsticos e perspectivas

para 2025 / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
Braslia : Ipea, 2010.
v.1 (586 p.) : grfs., mapas, tabs. (Srie Eixos Estratgicos do
Desenvolvimento Brasileiro ; Infraestrutura Econmica, Social e
Urbana ; Livro 6)
Inclui bibliografia.
Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro.
ISBN 978-85-7811-055-0
1. Infraestrutura Econmica. 2. Brasil. I. Instituto de Pesquisa

Econmica Aplicada. II. Srie.
CDD 338.981
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
sUmrio
APRESENTAO . ...............................................................................7
AGRADECIMENTOS...........................................................................11
INTRODUO
AS INTERFACES DA INFRAESTRUTURA ECONMICA COM O
DESENVOLVIMENTO: ASPECTOS CONCEITUAIS, METODOLGICOS
E APRESENTAO DOS CAPTULOS........................................................15
CAPTULO 1
EXPERINCIAS LATINO-AMERICANAS EM INFRAESTRUTURA ECONMICA.....51
CAPTULO 2
SETOR ELTRICO: DESAFIOS E OPORTUNIDADES.......................................105
CAPTULO 3
PERSPECTIVAS DE DESENVOLVIMENTO DO SETOR
PETRLEO E GS NO BRASIL....................................................................137
CAPTULO 4
BIOCOMBUSTVEIS NO BRASIL: ETANOL E BIODIESEL................................193
CAPTULO 5
DESAFIOS E OPORTUNIDADES DO SETOR DE TELECOMUNICAES
NO BRASIL................................................................................................251
CAPTULO 6
PANORAMA E PERSPECTIVAS PARA O TRANSPORTE AREO
NO BRASIL E NO MUNDO.........................................................................339
CAPTULO 7
RODOVIAS BRASILEIRAS: GARGALOS, INVESTIMENTOS, CONCESSES
E PREOCUPAES COM O FUTURO..........................................................401
CAPTULO 8
PORTOS BRASILEIROS: DIAGNSTICO, POLTICAS E PERSPECTIVAS............457
CAPTULO 9
TRANSPORTE FERROVIRIO DE CARGAS NO BRASIL: GARGALOS E
PERSPECTIVAS PARA O DESENVOLVIMENTO ECONMICO E REGIONAL.........513
CONCLUSO...................................................................................569
NOTAS BIOGRFICAS......................................................................583
APRESENTAO
com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipea

entrega ao governo e sociedade brasileira este conjunto amplo, mas obvia-
mente no exaustivo de estudos sobre o que tem sido chamado, na institui-
o, de Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro. Nascido de um grande
projeto denominado Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, este objetivava
aglutinar e organizar um conjunto amplo de aes e iniciativas em quatro
grandes dimenses: i) estudos e pesquisas aplicadas; ii) assessoramento gover-
namental, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas; iii) treinamento
e capacitao; e iv) oficinas, seminrios e debates. O projeto se cumpre ago-
ra plenamente com a publicao desta srie de dez livros apresentados em
15 volumes independentes , listados a seguir:
Livro 1 Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro: contribuies do
Conselho de Orientao do Ipea publicado em 2009
Livro 2 Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experi-
ncias internacionais selecionadas publicado em 2009
Livro 3 Insero Internacional Brasileira Soberana
-- Volume 1 Insero Internacional Brasileira: temas de pol-
tica internacional
-- Volume 2 Insero Internacional Brasileira: temas de eco-
nomia internacional
Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento
-- Volume nico Macroeconomia para o Desenvolvimento: cresci-
mento, estabilidade e emprego
Livro 5 Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regional-
mente Integrada
-- Volume 1 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Inte-
grada: desafios do desenvolvimento produtivo brasileiro
-- Volume 2 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Inte-
grada: diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais
8 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025
Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana

-- Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e
perspectivas para 2025
-- Volume 2 Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios
para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas
Livro 7 Sustentabilidade Ambiental
-- Volume nico Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversi-
dade, economia e bem-estar humano
Livro 8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades
-- Volume nico Perspectivas da Poltica Social no Brasil
Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia
-- Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica
-- Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
-- Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento
Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Organizar e realizar tamanho esforo de reflexo e de produo editorial apenas
foi possvel, em to curto espao de tempo aproximadamente dois anos de inten-
so trabalho contnuo , por meio da competncia e da dedicao institucional dos
servidores do Ipea (seus pesquisadores e todo seu corpo funcional administrativo),
em uma empreitada que envolveu todas as reas da Casa, sem exceo, em diversos
estgios de todo o processo que sempre vem na base de um trabalho deste porte.
, portanto, a estes dedicados servidores que a Diretoria Colegiada do Ipea
primeiramente se dirige em reconhecimento e gratido pela demonstrao de
esprito pblico e interesse incomum na tarefa sabidamente complexa que lhes
foi confiada, por meio da qual o Ipea vem cumprindo sua misso institucional
de produzir, articular e disseminar conhecimento para o aperfeioamento das
polticas pblicas nacionais e para o planejamento do desenvolvimento brasileiro.
Em segundo lugar, a instituio torna pblico, tambm, seu agradecimen-
to a todos os professores, consultores, bolsistas e estagirios contratados para o
projeto, bem como a todos os demais colaboradores externos voluntrios e/ou
servidores de outros rgos e outras instncias de governo, convidados a compor
cada um dos documentos, os quais, por meio do arsenal de viagens, reunies,
seminrios, debates, textos de apoio e idas e vindas da reviso editorial, enfim
puderam chegar a bom termo com todos os documentos agora publicados.
Apresentao 9
Estiveram envolvidas na produo direta de captulos para os livros que

tratam explicitamente dos sete eixos do desenvolvimento mais de duas centenas
de pessoas. Para este esforo, contriburam ao menos 230 pessoas, mais de uma
centena de pesquisadores do prprio Ipea e outras tantas pertencentes a mais
de 50 instituies diferentes, entre universidades, centros de pesquisa, rgos de
governo, agncias internacionais etc.
A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) slida
parceira do Ipea em inmeros projetos foi aliada da primeira ltima hora nesta
tarefa, e ao convnio que com esta mantemos devemos especial gratido, certos de
que os temas do planejamento e das polticas para o desenvolvimento temas es-
tes to caros a nossas tradies institucionais esto de volta ao centro do debate
nacional e dos circuitos de deciso poltica governamental.
Temos muito ainda que avanar rumo ao desenvolvimento que se quer para
o Brasil neste sculo XXI, mas estamos convictos e confiantes de que o material
que j temos em mos e as ideias que j temos em mente se constituem em ponto
de partida fundamental para a construo deste futuro.
Boa leitura e reflexo a todos!
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
Diretoria Colegiada
Fernando Ferreira
Joo Sics
Jorge Abraho
Jos Celso Cardoso Jr.
Liana Carleial
Mrcio Wohlers
Mrio Theodoro
AGRADECIMENTOS
A elaborao de um diagnstico e de sugestes de polticas pblicas para os diver-

sos setores da infraestrutura no uma tarefa simples. Diante da complexidade e
ambio de tal projeto, o Ipea e a Cepal mobilizaram pesquisadores e especialistas
de dentro e de fora destas instituies para a elaborao do livro Infraestrutura
econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025, parte integrante do pro-
jeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro.
Cabe nesta seo o registro de vrios agradecimentos. Primeiramente, aos
coordenadores da equipe Carlos Alvares da Silva Campos Neto (Ipea) e Bolvar
Pgo (Ipea). Agradece-se ainda ao Tcnico em Planejamento e Pesquisa Fabiano
Mezadre Pompermayer (Ipea), pelo relevante apoio no processo de elabora-
o e reviso de todos os captulos deste livro e bolsista do PNPD Ians Melo
Ferreira, por sua contribuo na elaborao e organizao deste trabalho.
importante agradecer tambm ao presidente do Ipea, Marcio Pochmann,
pelo apoio a este projeto, ao Comit Editorial, que funcionou sob a coordenao
da Assessoria da Presidncia do Ipea, chefiada por Jos Celso Cardoso Jr. Cabe
ainda mencionar o apoio imprescindvel de todos os diretores e seus adjuntos na
mobilizao do corpo tcnico e no acompanhamento dos trabalhos que com-
pem a publicao, em especial os de Liana Carleial e Bruno Cruz (Dirur) e
Mrcio Wohlers e Fernanda De Negri (Diset). Alm destes, aos demais servidores
do Ipea e parceiros de outras instituies porventura no mencionados, mas que
colaboraram para que este projeto se tornasse realidade, registrem-se tambm am-
plos agradecimentos.
Ademais, importante registrar nominalmente os autores dos captulos, de
modo a ressaltar suas contribuies para este trabalho. Todos merecem agradeci-
mentos pelo empenho e pela qualidade das anlises apresentadas.
O livro composto por nove captulos, dos quais oito abordam setores espe-
cficos da infraestrutura econmica e um apresenta a realidade na Amrica Latina.
Alm destes, tem-se uma introduo conceitual ao tema e um captulo que con-
clui a discusso.
Na introduo, os autores Carlos Alvares da Silva Campos Neto (Ipea) e
Ians Melo Ferreira (Ipea) apresentam uma discusso terica acerca do impacto
da infraestrutura econmica sobre o desenvolvimento de uma nao. Inclui-se,
ainda, uma explanao sobre a metodologia empregada na elaborao do livro e
listam-se os vrios captulos que compem este livro.
O captulo 1, Experincias latino-americanas em infraestrutura econmica, foi

elaborado pela consultora da Cepal, Priscila Braga Santiago, a partir do relatrio
Redes Infraestructurales en America Latina, desenvolvido pela Diviso de Recursos
Naturais e Infraestrutura da Cepal. Ele trata das experincias latino-americanas
em infraestrutura econmica e tem como objetivo apresentar um referencial com-
parativo para a experincia brasileira neste tipo de investimento.
O captulo 2, Setor eltrico: desafios e oportunidades, de autoria do professor
Adilson de Oliveira, da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), aborda a
reforma radical que o setor eltrico sofreu na dcada de 1990, com a instituio
de novo marco regulatrio, cujo foco principal era atrair investidores privados e
melhorar o seu desempenho econmico-financeiro.
O captulo 3, realizado pelos professores Helder Queiroz Pinto Jr. (UFRJ) e
Mariana Iooty (UFRJ), intitulado Perspectivas de desenvolvimento do setor petrleo
e gs no Brasil, aborda como as condies de contorno da indstria de petrleo e
gs natural foram radicalmente alteradas nos ltimos anos.
O captulo 4, Biocombustveis no Brasil: etanol e biodiesel, dividido em
duas sees distintas. A primeira seo, referente ao etanol, foi escrita por Junia
Cristina Pres (Ipea), com a colaborao de Gesmar Rosa dos Santos (Ipea) e
Fabiano Mezadre Pompermayer (Ipea). A seo 2, escrita por Gesmar Rosa dos
Santos (Ipea), objetiva situar os grandes desafios ao desenvolvimento da cadeia
do biodiesel de oleaginosas, com foco nas aes do poder pblico que ligam a
infraestrutura produtiva e o consumo do combustvel.
O captulo 5, Desafios e oportunidades do setor de telecomunicaes no Brasil,
escrito por Rodrigo Lima Verde Leal e Cludio de Almeida Loural, da Fundao
Centro de Pesquisa e Desenvolvimento em Telecomunicaes (CPqD), objetiva ser-
vir de plataforma de sistematizao e reflexo acerca dos desafios e das oportunidades
do desenvolvimento da infraestrutura econmica do setor de telecomunicaes.
O captulo 6, Panorama e perspectivas para o transporte areo no Brasil e no
mundo, de autoria de Josef Barat (Ipea), com a colaborao de Leonardo Fernan-
des Vasconcelos (Ipea), aborda as principais questes em evidncia ou que assim
possam estar nos prximos anos no que diz respeito ao setor de aviao civil.
O captulo 7, Rodovias brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocu-
paes com o futuro, de autoria de Ricardo Pereira Soares (Ipea), Carlos Alvares
da Silva Campos Neto (Ipea), Ians Melo Ferreira (Ipea) e Alfredo Eric Rommin-
ger (Ipea) e tem como objetivo apresentar as principais questes econmicas e ins-
titucionais que tm envolvido o setor rodovirio, com destaque para os gargalos e
as demandas apresentados em documentos oficiais, os canais de financiamento e
investimentos e a questo das concesses.
Agradecimentos 13
O captulo 8, Portos brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas, escrito

pela equipe do Ipea composta por Carlos Alvares da Silva Campos Neto, Ian-
s Melo Ferreira, Alfredo Eric Romminger, Bolvar Pgo e Leonardo Fernandes
Vasconcelos, tem como objetivo apresentar as principais questes econmicas e
institucionais que tm envolvido os portos brasileiros nos ltimos anos, inclusive
planos e programas desenvolvidos com o intuito de alavancar o setor, alm da
apresentao de projees e cenrios para os prximos anos.
O captulo 9, Transporte ferrovirio de cargas no Brasil: gargalos e perspec-
tivas para o desenvolvimento econmico e regional, teve a autoria da equipe Ipea
composta por: Fabiano Mezadre Pompermayer, Carlos Alvares da Silva Campos
Neto, Bolvar Pgo, Alfredo Eric Romminger, Ians Melo Ferreira e Leonardo
Fernandes Vasconcelos. O estudo aborda o setor ferrovirio e busca discutir as
caractersticas do transporte ferrovirio de cargas, sua evoluo na infraestrutura
de transporte brasileira e as principais questes regulatrias do setor.
Finalmente, o captulo de concluses ficou a cargo de Carlos Alvares da
Silva Campos Neto (Ipea) e Fabiano Mezadre Pompermayer (Ipea), tendo a co-
laborao de Cludio de Almeida Loural (CPqD). Nele, realiza-se uma discusso
ampla na qual so apresentadas as interfaces dos diversos setores que compem as
matrizes de energia e de transportes, buscando-se identificar como elas interagem.
Os Editores
INTRODUO
AS INTERFACES DA INFRAESTRUTURA ECONMICA

COM O DESENVOLVIMENTO: ASPECTOS CONCEITUAIS,
METODOLGICOS E APRESENTAO DOS CAPTULOS
1 CONCEITOS DE INFRAESTRUTURA ECONMICA

H muito se reconhece a importncia de uma infraestrutura econmica adequada
para a gerao de um ambiente propcio ao desenvolvimento. Diversos autores da
atualidade tm discutido a relevncia da infraestrutura na proviso de insumos pro-
dutivos gua, energia, transportes etc. no crescimento econmico e na reduo
da pobreza e da desigualdade social (ver, por exemplo, BRICEO-GARMENDIA;
ESTACHE; SHAFIK, 2004; FAY; MORRISON, 2005; ESTACHE; FAY, 2007;
STRAUB, 2008; SNCHEZ, 2009). Apesar do maior reconhecimento atribudo
s benfeitorias provenientes de uma infraestrutura adequada, muitos pases em de-
senvolvimento ainda investem pouco nesta rea.
Um ponto importante a ser discutido, antes de se comear a estudar os impactos
da infraestrutura sobre a economia, a qualificao adequada do termo infraestrutura
econmica e quais os setores por ele contemplados. De acordo com o Banco Mundial,
infraestrutura econmica abrange os principais setores que subsidiam os domiclios
e a produo, a saber: energia, transportes, telecomunicaes, fornecimento de gua
e saneamento e, algumas vezes, setores de habitao e hidrocarbonetos (STRAUB,
2008). Para o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES),
ela engloba os setores de energia eltrica, telecomunicaes, saneamento e logstica
(rodovias, ferrovias e portos) (BORA JR.; QUARESMA, 2010). J para a Comisso
Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), este termo bem abrangente e
inclui a prestao de servios pblicos de abastecimento de gua, energia eltrica, gs
natural, coleta de resduos, tecnologias de informao e comunicao (TICs), rodo-
vias, ferrovias, portos, aeroportos, drenagem e irrigao (SNCHEZ, 2009).
Nos estudos realizados pelo Ipea, esse conceito foi desagregado em duas
linhas de estudo: a infraestrutura social e urbana, cujo foco prioritrio o suporte
aos cidados e seus domiclios, a constitudo por habitao, saneamento e trans-
porte urbano; e a infraestrutura econmica, cuja funo precpua a de dar apoio
s atividades do setor produtivo, englobando os setores de rodovias, ferrovias,
portos, aeroportos, energia eltrica, petrleo e gs natural, biocombustveis e tele-
comunicaes. neste ltimo conceito que se estrutura este livro.
O objetivo desta introduo ressaltar a importncia da infraestrutura para

o desenvolvimento produtivo e econmico do Brasil, explicar como se comportam
os investimentos em infraestrutura, dadas as caractersticas de cada setor, e discorrer
sobre os papis dos agentes pblico e privado na promoo destes investimentos.
Assim, esta introduo traz uma seo de teorias e conceitos relativos ao impacto da
infraestrutura econmica sobre o desenvolvimento; uma seo sobre a metodologia
aplicada na redao do livro; e uma apresentao de cada um dos captulos, con-
tendo as principais informaes e concluses sobre cada um dos setores abordados.
2 IMPACTO DA INFRAESTRUTURA ECONMICA SOBRE O DESENVOLVIMENTO

O objetivo desta seo o de apresentar alguns elementos tericos e conceituais
acerca do impacto de investimentos em infraestrutura econmica sobre o poten-
cial de crescimento e desenvolvimento de uma nao. No se procura aqui apro-
fundar a discusso terica do tema, mas to somente destacar elementos capazes
de auxiliar o leitor no acompanhamento dos captulos setoriais.
No resta dvida de que a oferta eficiente de servios pblicos de infraestru-
tura um dos aspectos mais importantes das polticas de desenvolvimento econ-
mico e social. A prestao eficiente de tais servios condiciona significativamente
a produtividade e a competitividade do sistema econmico, ao mesmo tempo
em que melhora o bem-estar social. Portanto, uma adequada disponibilidade de
infraestrutura e de seus servios correlatos condio indispensvel para que o
pas possa desenvolver vantagens competitivas, alcanando maior grau de especia-
lizao produtiva. Os investimentos em infraestrutura elevam a competitividade
sistmica da economia, melhorando as condies de transportes, de comunicao
e de fornecimento de energia. Alm disso, tais inverses promovem efeitos multi-
plicadores e dinamizadores nos demais setores, induzindo a outros investimentos.
Embora a infraestrutura tenha sido conceituada por diversos estudiosos do
tema, aquela que melhor reflete a presente abordagem a sugerida pelo Ban-
co Interamericano de Desenvolvimento (BID), segundo o qual se pode definir
infraestrutura como o conjunto de estruturas de engenharia e instalaes ge-
ralmente de longa vida til que constituem a base sobre a qual so prestados
os servios considerados necessrios para o desenvolvimento produtivo, poltico,
social e pessoal. (BID, 2000 apud CEPAL, 2009). Com base nesta definio,
possvel distinguir dois conceitos complementares: i) servios de infraestrutura
que visam satisfazer s necessidades de um indivduo ou de uma sociedade e so
considerados servios de interesse pblico; e ii) infraestrutura que a base fsica
sobre a qual se d a prestao destes servios.
Apesar da relevncia da distino desses conceitos, ao longo deste trabalho,
tanto a parte fsica quanto os servios dela decorrentes sero tratados como um
As Interfaces da Infraestrutura Econmica com o Desenvolvimento... 17
nico objeto, sob o termo infraestrutura econmica. Tal agregao pode ser re-
alizada sem maiores prejuzos, tendo em vista que os servios de infraestrutura
s podem ser executados com a existncia do aparato fsico, enquanto este s faz
sentido quando para a viabilizao dos servios.
Os investimentos em infraestrutura impactam na economia por meio de ca-
nais diretos como a expanso da capacidade de abastecimento ou o escoamento
da produo e indiretos (a melhoria na produtividade total dos fatores), propi-
ciando o desenvolvimento econmico e social da nao. A infraestrutura quer
promovida pelo Estado, quer pela iniciativa privada tem o potencial de tornar
mais rentveis, e consequentemente mais atraentes, os investimentos produtivos,
viabilizando maior eficincia ao sistema econmico.
De acordo com Straub (2008, p. 13), polticas que recaem sobre um tipo
especfico de infraestrutura podem facilitar ambos a transferncia de bens (...)
e a transmisso de idias ou a difuso de conhecimento, em geral realizadas ou
mediadas pela mobilizao dos agentes (traduo livre). O conjunto da infraes-
trutura econmica rodovias, ferrovias, portos, telecomunicaes etc. constitui
mecanismo concreto de articulao das economias nacionais, e destas com a eco-
nomia mundial, ao possibilitar a materializao dos fluxos de comrcio.
Alm disso, a proviso de um nvel adequado de infraestrutura econmica
consegue gerar elevaes na produtividade total dos fatores. Por exemplo, no que
se refere infraestrutura de transportes, estradas bem pavimentadas reduzem os
custos de manuteno de caminhes e elevam a durabilidade destes veculos, alm
de reduzirem o tempo de transporte de insumos e produtos e o valor dos fretes.
Ademais, a existncia de modais alternativos para o escoamento ferrovias, cabo-
tagem etc. pode baratear os custos logsticos da empresa e ampliar sua eficincia,
possibilitando uma elevao na competitividade de seus produtos.
De acordo com Straub (2008), a produtividade do trabalho tambm pode-
ria se beneficiar da proviso de uma infraestrutura adequada. A reduo do tempo
de deslocamento do trabalhador e do estresse gerado neste deslocamento teria a
capacidade de melhorar a qualidade de vida do operrio, ampliando seu tempo de
lazer e compras, bem como sua disposio e sua laboriosidade.
Assim, a realizao de investimentos dessa natureza tem o potencial de gerar
melhorias de dimenso microeconmica por meio de impactos indiretos sobre
os fatores capital e trabalho e sobre diversos aspectos da eficincia. Ademais, no
mbito das unidades produtivas, a existncia de uma infraestrutura adequada per-
mite, ao reduzir os custos de transao, que a empresa tome decises mais apro-
priadas com relao a recepo e distribuio de insumos e produtos e permite
uma aplicao mais produtiva de recursos que, em outros casos, seriam utilizados
para cobrir necessidades imediatas de infraestrutura.
Cada setor da infraestrutura econmica tem um impacto direto ou indireto

sobre as empresas e as indstrias. Estes impactos podem ampliar a capacidade pro-
dutiva por meio de custos, tecnologias, capacidade de distribuio etc. A melhoria
da infraestrutura energtica, por exemplo, pode elevar a capacidade de produo
das empresas, ampliar a de planejamento de longo prazo, alm de possibilitar a re-
duo nos gastos com energia e combustveis pela adoo de recursos mais eficientes
ou baratos. Um processo que acaba por atrair investimentos produtivos, ampliando
a formao bruta de capital fixo (FBCF) do pas.
Em se tratando da logstica e dos transportes, uma melhoria das condies
das estradas e modais alternativos pode possibilitar o alcance de reas remotas,
o que pode gerar um aumento na oferta de mo de obra pela possibilidade de
deslocamento populacional; ampliar a demanda pelos mais diversos produtos,
graas ao aumento da capacidade de escoamento; ou simplesmente facilitar o
escoamento da produo para os mercados interno e externo.
No caso das TICs,1 o maior ganho gerado por uma infraestrutura mais
slida e interligada deriva da difuso tecnolgica. Um maior alcance dos
recursos de comunicao e propaganda pode ser usado pelas empresas para
divulgar e, at mesmo, comercializar produtos e servios das mais diversas
categorias e nas quantidades desejadas pelo cliente dentro e fora do pas.
Alm disso, os recursos oferecidos pelas TICs auxiliam na comunicao ver-
tical e horizontal das empresas e em tarefas importantes como o treinamento
de pessoal, controle e gerenciamento de estoques, organizao de cadeias
logsticas, entre outras.
Se as empresas, em geral, produzem mais, o pas como um todo beneficia-
do por um ganho de produo e a economia v se ampliarem variveis macroeco-
nmicas tais como: nvel de emprego, salrios e demanda. O aumento da produ-
tividade faz cair os preos dos produtos, ampliar a demanda por bens e servios
e, como consequncia, a demanda por mo de obra. Este processo iterativo leva a
melhorias na competitividade dos produtos nacionais vendidos dentro e fora do
pas e gera um efeito encadeado de crescimento produtivo e econmico.
No caso do comrcio internacional, uma melhor infraestrutura permite uma
melhor gesto dos custos privados, possibilitando uma diminuio dos preos re-
lativos da produo local e ganhos de produtividade, gerando impactos positivos
nas exportaes e importaes. Em tese, uma melhor infraestrutura atua sobre o
setor exportador reduzindo seus custos logsticos e viabilizando a prtica de pre-
os mais baixos. J no caso das importaes, percebe-se uma diminuio no preo
dos bens importados, pressionando competitivamente os produtores nacionais.
1. Com a maior difuso da internet, a infraestrutura de telecomunicaes deixou de ser vista apenas como aquela
utilizada para a prestao de servios de telefonia e passou a fazer parte de um setor maior de TICs.
Ademais, a reduo nos preos, resultante de uma melhor infraestrutura, permite

a importao de um maior volume de bens de capital, viabilizando a renovao e
a modernizao tecnolgica do parque industrial.
Do lado do consumidor, os benefcios gerados por uma melhor infraestrutura
ao baratear os custos do abastecimento interno levam a um maior poder de compra
pela reduo dos preos , alm de uma maior disponibilidade de bens, ampliando as
possibilidades de consumo e gerando ganhos de bem-estar. Finalmente, para o exporta-
dor de commodities, cujo preo dado pelo mercado internacional, uma infraestrutura
mais eficiente permite uma reduo de custos de produo e escoamento, elevando a
receita auferida e o potencial de produo.
Com uma economia em crescimento, abre-se a possibilidade da ado-
o de polticas de distribuio e equilbrio da renda, reduo da pobreza
etc. Tambm estas polticas exigem a realizao de investimentos em infraes-
trutura, sobretudo urbana e social, sem esquecer, contudo, da infraestrutura
produtiva ou econmica, responsvel por grandes deslocamentos de pessoas e
bens, pela difuso e transmisso de conhecimentos e tecnologias e pela provi-
so de energia eltrica e motriz.
Um dos pontos importantes a ser observado nos investimentos em in-
fraestrutura que seus impactos possuem caractersticas muito prprias e
especficas para cada setor, de modo que no atuam de forma linear sobre
o crescimento. De fato, cada setor apresenta uma capacidade e um formato
na promoo do desenvolvimento, devendo ser observadas as necessidades
e as potencialidades de cada regio, a fim de planejar adequadamente as
aplicaes a serem realizadas.
Por exemplo, de acordo com a viso terica da geografia econmica, a provi-
so de transporte inter-regional pode, em algumas situaes, estimular a migrao
seletiva, ampliar ainda mais as desigualdades existentes e ter efeitos deletrios so-
bre o meio ambiente. Por outro lado, a melhoria de transporte intrarregional tem
a capacidade de promover o desenvolvimento na regio beneficiada. Alm disso, o
setor de transportes apresenta diversos elos com a indstria, de modo que investi-
mentos no primeiro tendem a transformar o segundo por meio de impactos sobre
os insumos, os custos e a disponibilidade. Diferenas mais facilmente observveis
aps algum tempo de maturao.
Para o caso das telecomunicaes, os impactos parecem ser apenas positivos.
De acordo com Straub (2008), polticas pblicas que promovam a difuso inter-
regional de tecnologias, informao, comunicao e conhecimento geram um cen-
rio de ganhos generalizados, reduzindo as desigualdades e ampliando o crescimento
econmico nacional.
Ainda quanto ao impacto da infraestrutura sobre a concentrao regional da

produo, outras duas teorias se destacam. Primeiramente, a teoria neoclssica,
segundo a qual as empresas tendem a se localizar em regies com alta disponibi-
lidade de fora de trabalho e menores salrios, de modo que os ganhos gerados
pela reduo nos custos produtivos compensem eventuais custos adicionais de
transportes gerados pela deciso locacional. Uma segunda viso ressalta que a
deciso de localizao do investimento leva em considerao os menores custos
de transporte e distribuio, escolhendo uma regio que permita abastecer seus
mercados com rapidez e eficincia. Dessa forma, tendo em vista que vrios inves-
tidores tomariam suas decises de investimentos baseados nestes critrios, haveria
uma tendncia concentrao produtiva.
Embora ambas as teorias apresentem motivaes concentrao espacial
da produo, para o primeiro caso (teoria neoclssica), a infraestrutura no re-
presenta um fator preponderante para o influxo do capital produtivo. Enquanto,
para o segundo caso, regies com infraestruturas bem desenvolvidas tendem a
concentrar a atividade produtiva, de modo que a desconcentrao regional da
produo demanda polticas pblicas especficas na promoo de obras e servios
de infraestrutura. Todavia, convm lembrar que a globalizao tem promovido a
disperso geogrfica das cadeias produtivas que altera os conceitos tradicionais
de territorialidade , induzindo a especializaes regionais e demandando maior
abrangncia das infraestruturas.
Outro aspecto importante dos servios de infraestrutura que so operacio-
nalizados por meio de indstrias de rede, ou seja, faz-se necessria a construo
de uma grande estrutura fsica (funcional) para a proviso deste servio e, uma
vez construda, esta estrutura deve ser partilhada pelos ofertantes de servios a ela
associados, no havendo motivaes econmicas para a construo de estruturas
paralelas. caracterstica deste tipo de indstria a necessidade de altos investi-
mentos iniciais com logos prazos de maturao, o que reduz a atratividade destes
para a iniciativa privada, ampliando o dever do Estado na proviso da estrutura
em si ou de mecanismos que promovam esta atratividade.
Outra caracterstica relevante das indstrias de rede concerne pro-
penso gerao de economias de escala e escopo, comuns a estas estruturas
graas interligao de empresas e atividades que atuam sobre a mesma
estrutura fsica. Ademais, os ganhos de escala comuns aos investimentos em
infraestrutura, fazem que sua proviso seja mais adequada ao poder pblico.
Isto ocorre devido aos altos custos iniciais e aos baixos custos marginais de
complementao e/ou ampliao. Este comportamento pode ser observado,
por exemplo, quando da construo de uma rodovia. Uma vez iniciada a
obra, o custo marginal de estender a via por mais um quilmetro muito
baixo quando comparado com os custos iniciais (custos afundados) do pro-

jeto. Assim, o aproveitamento dos ganhos de escala pode gerar incentivos a
um superinvestimento, o que mostra a necessidade da realizao de planeja-
mento, acompanhamento e controle das inverses.
Outro ponto relevante no que diz respeito necessidade de planejamento
oramentrio criterioso refere-se aos dispndios com operao e manuteno
das facilidades. Os recursos destinados para este fim so lanados no oramento
como despesas correntes, o que, considerando as receitas constantes, reduz o
montante de recursos disponveis para a realizao de novos investimentos (des-
pesas de capital), sendo fundamental antecipar os custos futuros, decorrentes do
investimento. Assim, a falta de planejamento oramentrio eleva a necessidade
de recursos para manuteno e operao e reduz os recursos disponveis para
despesas de capital, o que muitas vezes inviabiliza a concluso de novos em-
preendimentos, elevando o passivo contingente do setor pblico. Deve-se ter
presente que investimentos em infraestruturas demandam prazos muito longos
entre os seus projetos de engenharia iniciais, a realizao de obras e a entrada
em operao dos servios, impondo assim a necessidade de garantia do aporte
contnuo de recursos. Ademais, ressalta-se a elevao dos custos financeiros das
obras proveniente da paralisao destas.
Vale ressaltar, ainda, que indstrias de rede, em geral, requerem investimen-
tos altamente intensivos em capital especialmente em se tratando de tecnolo-
gias de telecomunicao e energticas , caracterstica que abre um forte debate
quando se trata de pases subdesenvolvidos ou em desenvolvimento. Para alguns
estudiosos, a adoo de tecnologias de capital intensivas nestes pases gera um
efeito nefasto sobre o nvel de emprego, podendo acarretar prejuzos sociais e
econmicos. Por outro lado, h os que acreditam que a adoo destas tecnologias
tem o poder de impulsionar o crescimento e o desenvolvimento de tal maneira
que poderia gerar uma melhoria no nvel de capital humano, que passaria a ser
absorvido na nova economia.
H de se observar que, no caso de indstrias de rede, fatores institucio-
nais como o nvel de liberalizao dos mercados e a competio entre subsetores
tambm afetam a capacidade de spillover dos investimentos. Alm destes, outro
fator que interfere no impacto gerado por estes investimentos o nvel de renda
e desenvolvimento das regies a que eles se aplicam. De acordo com Canning e
Bennathan (2000), citados por Estache e Fay (2007), os maiores efeitos de rede
ocorrem quando o pas est prximo ao status de nao desenvolvida sem, contu-
do, t-lo alcanado. Alm disso, segundo Estache e Fay (2007), h uma tendncia
ao consenso de que os impactos de investimentos desta natureza so mais percep-
tveis em pases com nveis mais baixos de renda.
Todavia, especialmente nos pases em desenvolvimento, possvel observar

um hiato entre os recursos despendidos pelo governo para uma determinada obra
e o valor efetivo dos investimentos (FAY; MORRISON, 2005; STRAUB, 2008).
Esta divergncia de valores derivada de ineficincias governamentais e burocrti-
cas, comuns a estes pases. Instituies fracas gerando instabilidade contratual ,
editais mal elaborados passveis de interpretaes mltiplas ou que no abor-
dam de maneira clara pontos importantes do contrato e atrasos em pagamentos
a empreiteiros e fornecedores que passam a embutir no valor da obra, do bem
ou do servio os custos dos atrasos que, j sabem, sofrero seus pagamentos
so algumas das razes que encarecem os investimentos em infraestrutura. Outro
aspecto digno de destaque diz respeito a lobbies e polticas de troca de favores
estabelecidas entre partidos e empresas que so, muitas vezes, responsveis pelo
direcionamento dos investimentos realizados.
Outro papel tpico do poder pblico o da regulao econmica dos em-
preendimentos e servios concedidos, que se faz importante em virtude das fa-
lhas de mercado comuns aos setores da infraestrutura econmica. Estas falhas so
oriundas, em especial, da ocorrncia de economias de escala e escopo, assimetria
de informaes e monoplios naturais.
A regulao econmica deve caminhar no sentido de garantir um equilbrio
entre a remunerao adequada ao capital investido e a prtica da modicidade
tarifria, visando defesa (proteo) do usurio dos servios de infraestrutura,
gerando ganhos de bem-estar social. Dessa forma, as tarifas deveriam refletir o
funcionamento de um mercado competitivo, considerando os custos, mas tam-
bm a segurana do abastecimento e a produtividade, de forma que os ganhos
de eficincia sejam repartidos entre operadores e usurios. Vale esclarecer que
os preos praticados pelo monoplio natural se aproximam aos de um merca-
do competitivo no momento da licitao, quando as empresas interessadas na
concesso do servio pblico competem pelo menor preo, desde que no haja
conluio. A partilha dos ganhos de eficincia, por sua vez, s poder ocorrer caso
prevista em clusula contratual.
Nos ltimos anos, o crescimento da participao do setor privado no forne-
cimento dos servios e da infraestrutura tem aumentado a importncia da atuao
de agncias reguladoras. Tal importncia decorre do fato de que um monop-
lio natural, quando no regulado, caminha no sentido de auferir lucro excessi-
vo, gerando perda social pelo prejuzo do consumidor. Contudo, mesmo para o
caso em que os segmentos de mercado funcionam de maneira competitiva, em
se tratando de indstrias de rede, se faz necessria a atuao reguladora do poder
concedente no sentido de disciplinar o acesso entre as empresas operadoras s in-
terconexes dos sistemas. No se pode negligenciar, por outro lado, a questo da
segurana jurdica para as empresas concessionrias, uma vez que a instabilidade

ou as mudanas bruscas no ambiente regulador podem implicar em quebras de
contratos e prejuzos posteriores para o consumidor.
comum encontrarmos artigos segundo os quais os investimentos em in-
fraestrutura so estratgicos para o crescimento e o desenvolvimento nacional,
devendo ser promovidos pelo Estado sempre que esta for a alternativa. Contudo,
tambm possvel encontrar estudos que apresentam uma relao de causalidade
inversa, em que a infraestrutura seria uma consequncia quase natural do cresci-
mento econmico. Ento, qual seria a direo causal? A resposta a esta pergunta
bem poderia ser cclica infraestrutura gera crescimento que gera demanda e in-
vestimento em infraestrutura que geram crescimento etc.; contudo, importante
observar caso a caso os investimentos considerados.
Inverses em infraestrutura podem seguir dois padres distintos: elas podem
surgir em resposta demanda existente, ou se tratarem de investimento indutor
de demanda. O primeiro caso, por sua vez, ocorre em duas situaes distintas:
quando da viabilidade econmico-financeira para a iniciativa privada e do caso
dos investimentos tipicamente pblicos.
O argumento da privatizao ainda hoje bastante comum aos governos
que enfrentam restries fiscais. Mas at que ponto a iniciativa privada pode
ou deve realizar investimentos com estas caractersticas? Hoje, no Brasil, alguns
grandes investimentos na rea de infraestrutura econmica esto sendo realizados
por empresas privadas que adquiriram concesses e permisses ou, at mesmo,
que compraram empresas estratgicas em planos de privatizao. o caso, por
exemplo, das empresas de telecomunicao, distribuidoras de energia eltrica e
concessionrias ferrovirias, cujos investimentos so responsveis por boa parte
do portflio nacional.
Deve-se ressaltar que o investimento privado segue a lgica do capi-
tal, isto , s ingressa na ocasio em que o retorno atraente (baixo ris-
co e elevado retorno). De um modo geral, h setores que, pelas condies
econmico-financeiras dos projetos, so mais propcios a receber o capital
privado. Geralmente, estes servios ocorrem mediante cobrana de tarifas ou
obteno de receitas operacionais. o caso das telecomunicaes, da energia
eltrica, dos terminais porturios, das rodovias com elevado fluxo de vecu-
los, da explorao e produo de petrleo, entre outros. Vale destacar que o
estabelecimento de tarifas como contraprestao de servios deve obedecer
ao conceito de suficincia financeira, segundo o qual as tarifas devem garan-
tir a recuperao do investimento e dos gastos de operao, manuteno e
expanso, possibilitando uma taxa de retorno equivalente de uma empresa
eficiente em uma atividade de risco comparvel.
Em outros casos, nem com incentivos federais possvel atrair a iniciativa

privada realizar as aplicaes necessrias. No caso de investimentos caracteri-
zados pelo elevado volume de capital exigido, baixa taxa de retorno, riscos de
demanda ou demanda insuficiente, o Estado deve se responsabilizar pela realiza-
o das obras pertinentes, de forma que a economia no sofra pela falta de aces-
sibilidade ou de suprimento de insumos essenciais como transportes e energia.
No caso brasileiro, um forte exemplo de investimentos com estas caractersticas
est nas rodovias, das quais especialistas estimam que no mximo 15% seriam
economicamente viveis para a iniciativa privada, de modo que o governo deve se
responsabilizar pela adequao e manuteno de todo o restante.
Deve-se ressaltar que nos investimentos em que a taxa de retorno inferior
ao custo de oportunidade do capital, uma alternativa a de o poder pblico
entrar complementando sua viabilidade financeira, por meio de recursos fiscais,
o que torna tais investimentos viveis participao privada. So as chamadas
parcerias pblico-privadas (PPPs).
Finalmente, vale tratar do investimento em infraestrutura realizado de forma
prvia existncia de demanda. Grandes construes e investimentos que podem, a
princpio, parecer obras desmedidas ou simplesmente desperdcio de dinheiro pblico
por vezes se mostram mais importantes e menos grandiosas aps alguns anos. Grandes
obras como rodovias, usinas de gerao de energia e instalao de fiao telefnica e
eltrica destinadas a lugares remotos podem ser julgadas de maneira precipitadas se
vistas em um espectro curto de tempo. Contudo, investimentos desta natureza tm,
em geral, um potencial de atrao produtiva, tendendo a estimular a implantao de
indstrias e/ou grandes empresas, ou ainda de novos centros urbanos. O importante,
na concepo, no planejamento e na execuo destes investimentos de grande impac-
to regional, ter-se presente a necessidade de implementar infraestruturas em outros
setores, de forma a estabelecer uma sinergia que favorea o desenvolvimento regional
sustentvel, do ponto de vista econmico, social e ambiental.
3 METODOLOGIA DOS ESTUDOS

O objetivo do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro servir como
plataforma de sistematizao e reflexo acerca dos desafios e das oportunidades do
desenvolvimento nacional, de forma a fornecer ao Brasil o conhecimento crtico
necessrio tomada de posio frente aos desafios da contemporaneidade mundial.
A anlise da rea de infraestrutura econmica, parte do tema do eixo In-
fraestrutura Econmica, Social e Urbana uma das sete grandes dimenses de
anlise ou eixos estruturantes para o desenvolvimento nacional parte deste
projeto e deve contemplar os seguintes setores: eltrico, petrleo e gs natural,
etanol e biodiesel, telecomunicaes, areo, rodovirio, porturio e ferrovirio.
O projeto visa produo de documentos de referncia sobre os eixos do

desenvolvimento brasileiro, em um modelo que permita apresentar:
1. Um diagnstico sinttico, mas atualizado, de cada campo temtico ou
questo-chave contemplada, apresentando uma anlise das transforma-
es que vm ocorrendo naquele setor especfico e suas consequncias
para o Brasil, analisando os marcos legais e regulatrios e apresentando
uma avaliao dos gargalos e das demandas do setor.
2. A identificao das interfaces das polticas pblicas com as questes
diagnosticadas, ressaltando seus impactos e sua capacidade de dirimir
os principais problemas diagnosticados.
3. A apresentao das perspectivas que o setor deve enfrentar nos anos
frente, indicando quando for este o caso um conjunto de dire-
trizes para (re)organizar a orientao e a ao governamental federal
por meio de suas principais polticas pblicas, destacando a impor-
tncia da articulao dos setores estudados em um sistema logstico
com dinmica integrada.
importante ressaltar que esse tipo de anlise no esttica exige uma me-
todologia que reconhea o dinamismo inerente a cada setor, sua capacidade de
inovar constantemente ao longo do tempo e sua habilidade de oferecer servios
sociedade que sejam compatveis com os desafios contemporneos. Dessa
forma, so apresentados o status fsico dos setores, as demandas referentes s
suas estruturas e seus servios e os planejamentos de Estado e de governo para
atendimento a estas.
Assim, as discusses estabelecem no s o papel das tecnologias na evoluo
de um determinado setor, mas tambm um sistema econmico-institucional com
mercados e outras instituies incluindo agncias, financiadores, leis, regulao,
padronizao e competio que modelam a sua evoluo ao longo do tempo.
Vale destacar que, embora recorrendo tambm ao arcabouo analtico da
inovao, o trabalho no foca na inovao propriamente dita de cada setor, mas
sim como esta dinmica molda ou condiciona a evoluo de cada setor de infraes-
trutura dos pontos de vista institucional (regulamentar) e econmico.
A completude desta abordagem torna mais fcil a tarefa de identificao de
spillovers entre os setores, permitindo uma anlise global da situao em que se en-
contra a infraestrutura brasileira, a demanda por seus empreendimentos e servios
e os planos e programas de carter pblico. Uma vez realizado, este levantamento
auxilia em melhor compreenso a respeito das potencialidades da economia na-
cional e na elaborao de um planejamento global de investimentos que permita
incorporar maiores ganhos de escala, gerando um maior benefcio social.
Cada sistema setorial composto de dimenses e cada uma delas pode ser
analisada em termos de sua influncia sobre a evoluo do setor como um todo.
Neste livro, so analisadas as seguintes dimenses, em cada setor da infraestrutura:
1. Campos cientficos e tecnolgicos especficos base de conhecimento
necessria s atividades relacionadas inovao do setor, abordando:
contexto histrico geral e panorama brasileiro do setor;
anlise dos marcos legais e regulatrios; e
avaliao dos gargalos e das demandas.
2. Usurios, demanda e aplicaes dos produtos e servios setoriais e suas
interaes com as tecnologias relevantes para o setor, identificando va-
riveis que so transversais a (perpassam) todos os segmentos da infra-
estrutura, tais como:
investimentos (tendncias dos novos investimentos e progra-
mas pblicos);
mecanismos de financiamento (oramento fiscal, linhas do BNDES
e recursos privados nacionais e externos etc.);
eventuais parcerias entre os nveis federativos para programas p-
blicos (Unio, estados e municpios);
formao de preos, tarifas e subsdios na prestao dos servios
pblicos, levando em considerao o impacto da tributao no se-
tor; a includos concesses, PPPs, subsdios cruzados etc.; e
impactos dos investimentos na infraestrutura setorial sobre a eficincia
econmica e o custo Brasil, bem como na sustentabilidade ambiental.
3. Atores (firmas e no firmas, como universidades, financiadores pbli-
cos, agncias regulatrias e rgos pblicos em geral) e suas redes (for-
mas de interao entre os atores e sua influncia na evoluo do setor);
e instituies (leis, padres tecnolgicos, normas, rotinas, hbitos co-
muns, prticas estabelecidas, regras, entre outras).
Finalmente, cada captulo apresenta cenrios para o comportamento do
setor a que se refere nas dimenses relevantes de seu sistema setorial de inovao,
destacadamente as projees de tendncias e atuao integrada a outras dimen-
ses, e do comportamento da demanda de servios. Neste estudo, so recomen-
dadas alternativas de polticas pblicas para o setor que levem em considerao
o efeito multiplicativo que as tecnologias setoriais, atuando conjuntamente, po-
dem gerar com significativas mudanas na sociedade e nos setores econmicos
mais dinmicos do pas.
Nesse tomo de infraestrutura econmica, os captulos setoriais sero apre-

sentados seguindo a seguinte estrutura:
introduo;
diagnstico;
interfaces com as polticas pblicas;
perspectivas e cenrios; e
concluso.
Alm destes, abre-se espao para um captulo acerca das experincias latino-
americanas em infraestrutura que, composto a partir de estudos da Cepal, tem o in-
tuito de fornecer ferramentas para a projeo de um paralelo entre o status da infraes-
trutura brasileira frente ao de outros pases do Mercado Comum do Sul (Mercosul).
Ademais, o livro apresenta um captulo final que integra os principais as-
pectos de cada infraestrutura analisada e como elas se relacionam entre si e com a
economia nacional, auxiliando na sistematizao e na reflexo acerca dos desafios
e das oportunidades do desenvolvimento nacional e ajudando na tomada de po-
sio frente aos desafios da contemporaneidade mundial.
4 APRESENTAO DOS CAPTULOS

A elaborao de um diagnstico e de sugestes de polticas pblicas para os diver-
sos setores da infraestrutura no uma tarefa simples. Diante da complexidade e
ambio de tal projeto, o Ipea e a Cepal mobilizaram pesquisadores e especialistas
de dentro e de fora destas instituies para a elaborao do livro Infraestrutura eco-
nmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025, parte integrante do projeto
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro.
O livro composto por nove captulos, entre os quais oito abordam setores
especficos da infraestrutura econmica e um apresenta a realidade na Amrica
Latina. Alm destes, tem-se uma introduo conceitual ao tema, e um captulo
que conclui a discusso.
O captulo 1, Experincias latino-americanas em infraestrutura econmica, foi
elaborado a partir do relatrio Redes Infraestructurales en America Latina, desen-
volvido pela Diviso de Recursos Naturais e Infraestrutura da Cepal. Ele trata das
experincias latino-americanas em infraestrutura econmica e tem como objetivo
apresentar um referencial comparativo para a experincia brasileira neste tipo de
investimento. Para isto, feita uma avaliao da evoluo e das reformas para os
seguintes servios de infraestrutura: energia eltrica, gs natural, telecomunica-
es, transporte rodovirio, transporte ferrovirio, transporte martimo e fluvial e
portos, alm de alguns desafios para a Amrica Latina.
Ao traar o panorama dos investimentos em infraestrutura na Amrica

Latina, constata-se que o investimento pblico, em obras de infraestrutura, caiu
significativamente entre os pases da regio nos ltimos anos, baixando de 3,1%,
na dcada de 1980, para 0,8% do produto interno bruto (PIB), entre 1996 e
2001. Com as reformas percebidas na regio e a abertura do setor, os investi-
mentos privados passaram de 0,6% para 1,4% do PIB. Entre 2002 e 2006, am-
bos os investimentos se mantiveram, em mdia, em 1% nos pases analisados.
As excees apresentadas foram Chile e Colmbia, que apresentaram taxa de in-
vestimento total superior mdia.
Alm do dficit quantitativo, h ainda na regio uma grande deficincia na
qualidade de infraestrutura e dos servios relacionados. Enquanto a oferta de in-
fraestrutura apresenta taxas modestas de crescimento, percebe-se crescimento das
taxas de demanda por servios de infraestrutura. A manuteno deste quadro cria
gargalos na proviso de servios destes setores, o que pode atuar como limitante
ao crescimento potencial da regio.
Na sequncia, feita uma reviso da situao setorial dos servios de infraes-
trutura. Inicia-se pelo setor de energia eltrica, que passou por reforma em quase
todos os pases da regio na dcada de 1990. A maioria dos pases considerou que
o modelo de desenvolvimento energtico baseado no monoplio do Estado estava
esgotado, uma vez que este sistema no se apresentava sustentvel, principalmen-
te devido incapacidade do Estado em levantar fundos para a manuteno do
modelo. Um dos temas mais discutidos foi a concentrao ou descentralizao do
setor, em que se concluiu que a descentralizao era capaz de dinamiz-lo, mas
apenas em mercados maiores que 2.000 MW. Melhoras globais de eficincia, via
tecnologias de alta eficincia, foram percebidas no setor com a adoo de centrais
de ciclo combinado e pela reduo de perdas operacionais. A participao des-
tas centrais possibilitou transferncia de parte dos ganhos para os consumidores,
como reduo das tarifas; porm, com exceo do Peru, ainda no se verificou
um mecanismo eficaz para transferncia destes ganhos para pequenos e mdios
consumidores. Apesar dos avanos e ganhos de tecnologia, ainda no se observa
um cenrio passvel de interconexo em nvel regional.
No que se refere ao setor de gs natural, percebe-se uma concentrao da
oferta em alguns pases da regio, sendo a Venezuela o mais significativo deles.
A Argentina, at poucos anos exportadora de gs, apresenta grande desequilbrio
entre oferta e demanda; o Brasil e o Peru, por sua vez, apresentam grande poten-
cial de incrementar suas reservas. A reforma procedida no setor nas dcadas de
1980 e 1990 partiu do pressuposto que hidrocarbonetos so commodities; alm
disso, foi definido que a matria-prima, gs natural, teria preos formados por
cotaes internacionais; porm, produtos resultantes de sua transformao teriam
preos locais. A concorrncia almejada no mercado era factvel, mas encontra-

va algumas limitaes; entre elas, o fato da integrao vertical ser considerada a
melhor forma de gesto da indstria de gs natural. Questes vinculadas ao car-
ter estratgico foram consideradas quando das privatizaes naqueles pases que
apresentavam maiores reservas (Argentina e Bolvia), mas nos pases emergentes
se optou pela participao privada em toda a cadeia energtica. As experincias re-
velam que no existiu padro na reestruturao dos mercados de gs na regio e as
decises foram tomadas localmente, influenciadas por fatores de interesse pblico
relacionados soberania nacional e considerao estratgica desta indstria.
O setor de telecomunicaes aquele que tem os nveis de crescimento
mais significativos. Avanos tecnolgicos possibilitaram este ganho de eficincia
no setor, tanto de empresas de telefonia fixa quanto mvel, que investiram em
tecnologias avanadas de tal forma que puderam reduzir os custos. interessan-
te destacar que esta modernizao e dinamizao do setor no privilgio dos
pases que promoveram a privatizao de modo que se percebe que o ganho de
produtividade observado reflexo dos avanos de informtica e computacionais.
Apesar de ter o segundo maior crescimento de conectividade internet, a regio
ainda apresenta baixa densidade de conexes em relao aos pases desenvolvidos.
Os ganhos de eficincia no so repassados aos consumidores na mesma
proporo e percebe-se uma reduo da tarifa das ligaes fixas; porm, a men-
salidade bsica apresentou poucas redues nos ltimos anos. Por outro lado, os
preos de internet apresentaram queda acentuada, um dos principais motivos
a tecnologia que possibilitou migrar de um modelo de conexo via pulso para o
sistema de banda larga.
O setor de transporte o que apresenta pior desempenho em infraestru-
tura entre os pases da Amrica Latina e do Caribe. Apesar da grande malha
rodoviria, a elevada disponibilidade de rios e a possibilidade da navegao por
cabotagem na Amrica Latina, h falhas que so obstculos ao bom desempe-
nho do sistema de transporte. O sistema rodovirio, amplamente utilizado na
regio, cobre todo o territrio; porm, apresenta suas principais vias em con-
dies insatisfatrias para o trfego e uma densidade de vias inferior s obser-
vadas na sia, na Europa e nos Estados Unidos. De forma geral, as rodovias da
Amrica Latina so antigas, com exceo das recentemente concessionadas, que
representam apenas 1% do total. J o transporte ferrovirio est concentrado
no centro-norte do Mxico, centro-norte da Amrica do Sul e alguns setores
do Mercosul. importante evidenciar a dificuldade de integrao ferroviria
proveniente da incompatibilidade das malhas (diferentes bitolas). A disponibi-
lidade de linhas frreas por km2 na regio chega a ser dez vezes menor que no
Japo e cinco vezes menor que na Coreia do Sul.
Quando o assunto transporte hidrovirio, tm-se contrastes significativos.

Enquanto o transporte martimo gerador de divisas para os pases da regio,
a navegao fluvial ainda muito tmida. O transporte martimo internacional
responsvel por mais de 60% de todo o comrcio internacional da Amrica
Latina e do Caribe. A navegao fluvial, por outro lado, esbarra em inconvenien-
tes geogrficos, institucionais e ambientais. O problema do calado observado em
vrios pases da regio e a falta de programas de dragagem oneram o transporte
pelos comboios de barcaas. J o setor de portos, diretamente relacionado com
a navegao internacional, passou por reformas que apresentaram consequncias
positivas. A possibilidade de participao de agentes privados viabilizou grandes
investimentos, que geraram reduo dos preos de operao porturia e marcante
ganho de eficincia. Porm, como nos outros setores, h inconvenientes relacio-
nados conservao e manuteno das reas comuns, ao calado e s limitaes
dos canais de acesso, adicionando-se a isto a falta de equipamentos.
Por fim, o captulo conclui que a experincia latino-americana evidencia a
necessidade de investimento no setor e a situao de ineficincia e fragilidade ob-
servada nos pases da regio. Apesar da onda de reformas que atingiu os diversos
setores, ainda h discrepncia entre oferta e demanda projetada, de modo que esta
falta de investimentos em quantidade e qualidade pode ser traduzida, no mdio
prazo, em perda de competitividade dos pases da regio.
Segundo a Cepal, as evidncias apontam para a participao do Estado como
agente regulador dos setores de infraestrutura a fim de assegurar o fornecimento e a
qualidade dos servios para a populao e garantir o desenvolvimento econmico.
O captulo 2, Setor eltrico: desafios e oportunidades, aborda a reforma radical
que o setor eltrico sofreu na dcada de 1990, com a instituio de novo marco
regulatrio, cujo foco principal era o de atrair investidores privados e melhorar o
seu desempenho econmico-financeiro. Contudo, a crise do racionamento gerou
dvidas quanto capacidade de a reforma oferecer os benefcios econmicos anun-
ciados. No entanto, apesar da crise, a espinha dorsal da reforma no foi modificada.
As mudanas ficaram limitadas ao mercado atacadista, no qual foi intro-
duzida a sistemtica de leiles na contratao de energia para atender aos con-
sumidores cativos das distribuidoras (mercado regulado). A oferta de energia foi
organizada em dois conjuntos: energia velha e energia nova. Para evitar riscos
para o suprimento, foram criados o Comit de Monitoramento do Setor Eltrico
(CMSE) e a Empresa de Pesquisa Energtica (EPE) que buscam recuperar o
planejamento de longo prazo do setor.
No entanto, a confiabilidade do suprimento eltrico permanece insatisfa-
tria e este segue uma preocupante dinmica de custo crescente. Esta trajetria
coloca em risco a competitividade do parque industrial brasileiro, especialmente
seu segmento intensivo em energia. O estudo sugere que a razo central para esta
situao reside na ausncia de mecanismos que permitam aos agentes do mercado
eltrico gerenciar seus riscos.
Em breve diagnstico, discorre-se sobre a estrutura do mercado, apresenta-se
a matriz de fontes primrias utilizadas na gerao e analisa-se a questo da gesto
de riscos. Em seguida, so explicitadas as polticas pblicas adotadas para o de-
senvolvimento setorial, dando destaque governana setorial, ao modus operandi
da programao da expanso e aos mecanismos adotados para alcanar nveis
desejados de segurana, confiabilidade e preo para o suprimento.
Tradicional vantagem competitiva da economia brasileira, o suprimento
eltrico tem desenvolvido trajetria de preos crescente e de confiabilidade decli-
nante. A entrada em operao de grandes centrais na Amaznia pretende arrefecer
o movimento ascendente no preo; porm, a complementao trmica para os
perodos de estiagem e o necessrio forte reforo da rede de transmisso para ga-
rantir a confiabilidade do suprimento tendem a reduzir esta dinmica.
O Brasil dispe de vastos recursos renovveis, particularmente de poten-
ciais hidreltricos, que permitem preservar sua matriz energtica amigvel com o
meio ambiente e os grupos sociais atingidos pelos projetos. Contudo, so funda-
mentais o estrito respeito aos direitos sociais das populaes atingidas e a oferta
de compensao adequada para os impactos ambientais dos projetos. O perodo
pluviomtrico atual, extremamente favorvel, abre ampla janela de oportunidades
para a ao governamental. Afastado o risco de esgotamento dos reservatrios
hidreltricos, as polticas podem se voltar para a elevao da confiabilidade do
suprimento e o incremento da sua competitividade econmica.
A eletricidade um insumo industrial pervasivo. Preos elevados para a ele-
tricidade oneram a base da cadeia produtiva, inibindo investimentos que pro-
movem ganhos de produtividade e garantem aumentos na renda da populao.
A ampliao do parque de centrais trmicas nos centros de carga de forma a
permitir o ilhamento dos centros de carga relevantes e a organizao de leiles
orientados para a valorizao das disponibilidades locais de fontes primrias de
energia so polticas que permitem aumentar a confiabilidade do suprimento.
A separao do problema do risco de racionamento (energia enquanto
bem pblico) da questo da minimizao do custo do suprimento (energia en-
quanto bem privado) permite a estruturao de mecanismos de governana
para o mercado de curto prazo (spot). Estes devem garantir o controle dos re-
servatrios pelo governo para evitar o racionamento concomitante com o uso
descentralizado da gua acumulada nos reservatrios, de modo a reduzir riscos
econmicos privados.
Para tanto, o emprego do conceito econmico de indisponibilidade para

uma parcela da energia acumulada nos reservatrios hidreltricos pode equacio-
nar esta questo. A adoo desta proposta tem o mrito de abrir o caminho para
a necessria convergncia progressiva dos mercados livre e regulado de energia.
De acordo com o estudo realizado no captulo 3, Perspectivas de desenvolvi-
mento do setor petrleo e gs no Brasil, as condies de contorno da indstria de
petrleo e gs natural foram radicalmente alteradas nos ltimos anos. A elevao
dos preos internacionais do petrleo, desde 2003, vem determinando uma ex-
pressiva transferncia de renda dos pases importadores para os pases produtores.
Alm disso, nestes ltimos, foram sendo progressivamente revisadas as estruturas
de apropriao e repartio da renda petrolfera. No plano domstico, as recen-
tes descobertas em guas ultraprofundas, na rea geolgica do pr-sal, fruto do
processo de cooperao da Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras) com as empresas
recm-chegadas para projetos de explorao aps o processo de abertura (Lei do
Petrleo, 1998), alou o Brasil a uma condio privilegiada em matria de dota-
o de hidrocarbonetos. Tais descobertas podem se transformar em fator indutor
do desenvolvimento setorial.
O carter inovador da descoberta em rea que considerada de fronteira pe-
trolfera exigir um imenso esforo de inovaes tecnolgicas, visando maximizar
o petrleo e o gs natural a serem produzidos. O desafio de superao tecnolgica
dever ser acompanhado por igual desafio nos planos institucional e regulatrio,
dadas s circunstncias especficas que envolvem os campos recm-descobertos.
A fronteira de explorao e de produo do pr-sal estabelece uma mudana radical
nas condies de contorno da indstria brasileira do petrleo, com fortes repercus-
ses sobre a estrutura de arrecadao e aplicao de participaes governamentais.
importante recordar que a abundncia de hidrocarbonetos se constitui
em fator potencial de gerao de riqueza. Entretanto, trata-se de um recurso es-
gotvel e o ritmo de aproveitamento das jazidas uma varivel-chave. Igualmente
importantes so o regime fiscal que incide sobre este bem e os efeitos gerados
pela produo de petrleo sobre a economia. Experincias malsucedidas em di-
ferentes pases com relao ao uso de mecanismos de controle deficientes destas
duas variveis-chaves no so raras. Os efeitos perversos podem se traduzir no
esgotamento precoce das reservas e/ou tornar a economia de um pas dependente
demais do setor petrleo, acarretando perda de competitividade e/ou atrofia dos
demais setores econmicos (doena holandesa ou maldio do petrleo).
De forma a traar um breve panorama da indstria mundial de petrleo e
de gs natural, este captulo analisa a interao entre os principais fatores deter-
minantes das estratgias empresariais e das diretrizes de poltica energtica nes-
ta indstria, quais sejam: i) a dotao de recursos naturais; ii) a tecnologia; e
iii) a organizao dos mercados. Alm destes fatores, especial nfase dada aos
aspectos institucionais, polticos e regulatrios.
Confirmados os volumes encontrados, as descobertas recentes do pr-sal
iro demandar a reorientao das diretrizes de poltica energtica no Brasil. im-
portante notar que a magnitude das descobertas efetuadas revela que as decises
governamentais, visando maximizar os benefcios oriundos do setor de petrleo
e de gs, devero contemplar aspectos que vo alm do setor energtico. Em par-
ticular, esta condio poder se constituir em excepcional oportunidade para ala-
vancar programas estruturados, com o objetivo de suprir as carncias nacionais,
em matria de saneamento bsico, sade, educao e infraestrutura.
Contudo, cabe reconhecer igualmente que o equacionamento poltico dessa
questo no simples. Entretanto, sem ele no possvel avanar nos objetivos
principais colocados para o setor de petrleo, quais sejam: i) o aumento da ca-
pacidade produtiva em explorao e produo (E&P) e no refino; ii) a elevao
da competitividade da indstria parapetrolfera nacional; e iii) a promoo de
pesquisa tecnolgica para otimizao das atividades de E&P.
Finalmente, o captulo conclui que, com as novas descobertas, as polticas
de incremento da oferta de petrleo e de gs natural devem considerar formal-
mente o equilbrio entre as condies prioritrias de suprimento do mercado
domstico e a demanda externa. Desse modo, o Brasil se encontra em posio ex-
traordinariamente privilegiada com relao garantia das condies de abasteci-
mento energtico e aos desafios colocados para a sua posio futura de exportador
lquido de petrleo, derivados e gs natural.
O captulo 4, Biocombustveis no Brasil: etanol e biodiesel, dividido em duas
sees distintas. Na primeira seo, o captulo traz uma discusso sobre as potencia-
lidades do etanol, avaliando os principais desafios a serem enfrentados e as perspec-
tivas do crescimento deste setor no Brasil. Neste processo, realizada uma caracteri-
zao histrica do setor, em aspectos conjunturais e de reestruturao do mercado.
Alm disso, so levantadas questes relevantes nas reas tecnolgica, ambiental, de
regulao e financiamento, alm de suas interfaces com as polticas pblicas.
A produo de etanol no Brasil se iniciou na dcada de 1920, mas foi apenas
na dcada de 1970, aps a crise do petrleo e o advento do Programa Nacional
do lcool (Prolcool), que se definiu claramente uma estratgia de mdio e longo
prazos, permitindo que a iniciativa privada investisse no aumento da produo
e no desenvolvimento da cadeia. Sob a gide do programa, veculos movidos a
lcool chegaram a atingir 85% das vendas totais no pas. No entanto, no fim dos
anos 1980, com a reduo dos preos do petrleo e a recuperao dos preos do
acar no mercado internacional, a produo de etanol foi desmotivada e surgiu
um quadro de dificuldades que encerrou a fase de expanso do Prolcool.
Como consequncia, o consumidor perdeu a confiana no abastecimento,

o que levou a uma inevitvel queda das vendas dos carros movidos exclusivamen-
te a etanol e a uma interrupo das polticas para o setor durante uma dcada.
Somente a partir de meados de 2003, com o lanamento dos veculos flexveis
ao combustvel (FFV), a produo e o consumo do etanol hidratado voltaram a
crescer de modo expressivo.
O mercado internacional de etanol apresenta potencial para crescer rapida-
mente nos prximos dez anos, podendo atingir mais de duas centenas de bilhes
de litros. No entanto, o protecionismo aos mercados externos pode representar
um empecilho a esta expanso. Alguns dos argumentos protecionistas se referem
sustentabilidade socioambiental. Contra eles, o governo brasileiro realizou duas
iniciativas importantes: o Compromisso Nacional para Aperfeioar as Condies
de Trabalho na Cana-de-Acar, entre sindicatos, governo e usineiros; e o Zone-
amento Agroecolgico (ZAE) da cana-de-acar, propondo vetos expanso da
cultura e instalao de novas usinas na Amaznia, no Pantanal e na Bacia do
Alto Paraguai, indicando regies de cultivos que totalizam 70 milhes de hectares
aptos ao plantio, principalmente em reas j desmatadas.
A seo 1 aborda, ainda, a questo da segurana alimentar onde argu-
mentado que, apesar das extensas reas destinadas plantao de cana-de-acar,
o Brasil no vai perder potencial como produtor de alimentos, bastando que o
Estado esteja presente na regulao da produo de etanol e biodiesel, bem como
na priorizao da produo de alimentos com financiamento e infraestrutura.
Em termos de reestruturao do mercado, discute-se a questo dos preos,
que se constitui em um grande desafio para a produo de etanol no Brasil, uma
vez que estes flutuam livremente, dependendo das variaes da oferta e deman-
da. Recentemente, o Ministrio da Agricultura se posicionou pela diminuio
da volatilidade, decidindo que o pas deve formar um grande estoque regulador
de etanol a partir de 2010. Outras medidas que tambm podem reduzir as osci-
laes so: a regulao do mercado no sentido de consolidar as compras futuras
e a liberao da alquota para importao de etanol. O desenvolvimento tec-
nolgico e a concentrao da produo tambm so essenciais na compreenso
da situao atual da produo do etanol no Brasil. So altos os investimentos
necessrios para se manter padres de desenvolvimento e domnio de mercado
no setor de combustveis. Fatores que afetam a evoluo do setor neste sentido
incluem o movimento recente de concentrao da produo em grandes empre-
sas no Brasil e no mundo. Tal movimento sinaliza a criao do mercado global
do etanol e permitir um maior aporte para pesquisa e desenvolvimento (P&D)
na rea de novas matrias-primas, equipamentos e processos.
Aborda-se ainda a questo da gerao de energia eltrica e o papel que o

etanol pode assumir na estratgia de fornecimento energtico sustentvel para o
Brasil no curto e mdio prazo. Em termos de investimentos, so apresentadas as
principais iniciativas para o setor de investimentos e polticas de promoo pro-
postas pelo governo, por meio de seus agentes, como o BNDES.
Por fim, so abordados os desafios para o etanol, entre os quais se destacam:
i) os preos, que no dependero apenas do barateamento da matria-prima para
diminuir, mas tambm de inovaes que reduzam o custo de produo antes mes-
mo da cana-de-acar chegar usina; ii) questes ambientais, focando-se a regula-
o ambiental, para proteger os produtores de prticas de concorrncia desleal, de
modo a aliar medidas de menos impactos na produo com ganhos no consumo
final; iii) qualidade do emprego e a preocupao com a situao do trabalhador na
fazenda, com a mecanizao e a gerao de novos empregos; e iv) P&D, focando-se
a manuteno das medidas indutoras da continuidade do domnio tecnolgico dos
biocombustveis com perspectiva de longo prazo, alm da coordenao de linhas de
financiamentos e programas em cincia, tecnologia e inovao.
Na seo 2 deste mesmo captulo, o objetivo situar os grandes desafios ao
desenvolvimento da cadeia do biodiesel de oleaginosas, com foco nas aes do
poder pblico que ligam a infraestrutura produtiva e o consumo do combustvel.
Com enfoque direcionado para as interaes entre as polticas pblicas e a forma-
o do mercado, so destacados os aspectos de natureza conjuntural e estrutural,
como legislao, papel das agncias estatais, incentivos ao mercado, questes so-
cioambientais, financiamento e determinantes de consolidao da cadeia.
Assim, so abordados desafios e feitas proposies de temas a serem con-
siderados em polticas pblicas, tendo como referncias as diretrizes do Plano
Nacional de Agroenergia (PNA) e do Programa Nacional de Produo e Uso do
Biodiesel (PNPB). Aspectos de infraestrutura, meio ambiente e insero social
so desenvolvidos de forma breve, luz do que se visualiza para o mdio prazo.
feita uma breve comparao das proposies iniciais do PNA e do PNPB com
a situao atual e o resultado alcanado pelo mecanismo Selo Combustvel Social.
Observa-se que, embora a Lei no 11.097/2005 tenha autorizado a mistura
de 2% do biodiesel ao diesel de 2005 a 2007, tornada obrigatria na quantidade
de 2%, de 2008 a 2012, e de 5%, a partir de 2013, o alcance de 4% em 2009 e de
5% em 2010 no so indicadores de sucesso total do biodiesel quando se considera
o conjunto das diretrizes do PNPB. Devem ser mais bem avaliados o atendimento
a padres ambientais na produo, a gerao de empregos em todos os segmentos
da cadeia produtiva, o domnio da tecnologia de novas oleaginosas e a regulao e
o ordenamento dos usos da terra. Considera-se que as polticas pblicas na rea de
biocombustveis e especificamente na de biodiesel so determinantes para a conso-

lidao da cadeia de produo e at mesmo do tamanho do mercado.
Tais polticas enfrentam desafios que vo desde a compreenso das oportu-
nidades e riscos econmicos, sociais e ambientais do setor energtico at a regu-
lao da agroenergia na consolidao de uma nova matriz energtica. Ressalta-se
a necessidade da busca por um equilbrio entre o rpido crescimento das cadeias
de produo com base na soja e em indstrias de grande porte e a agregao de
valor em todas as etapas. Entre os problemas identificados como prioritrios para o
desenvolvimento da cadeia e de polticas pblicas esto: i) a destinao do excesso
de farelo produzido a partir de oleaginosas como a soja e o girassol; ii) o desenvol-
vimento de novas matrias-primas; iii) o sistema de leiles e releiles e seu papel na
concorrncia e na facilitao da regionalizao da produo; iv) a regulao econ-
mica e seu marco legal, envolvendo autoproduo e responsabilidades dos agentes
na logstica; v) a necessidade de se direcionar polticas para o desenvolvimento
regional, como estabelece o PNPB, e no somente setorial; e vi) o equacionamento
do problema de sazonalidade da produo frente ao consumo contnuo.
Por fim, so feitas algumas sugestes de polticas que garantam incentivos
diretamente aos agricultores, que priorizem no somente o desenvolvimento
acelerado do mercado, mas tambm a formao de um padro tecnolgico fren-
te s possibilidades de biocombustveis de segunda gerao. O incentivo de pes-
quisas e redes de desenvolvimento que incentivem pesquisas e regulamentao
para o domnio e a realizao de negcios tambm na rea de fornecimento de
projetos e equipamentos.
O captulo 5, Desafios e oportunidades do setor de telecomunicaes no Brasil,
objetiva servir de plataforma de sistematizao e reflexo acerca dos desafios e das
oportunidades do desenvolvimento da infraestrutura econmica do setor de tele-
comunicaes, de modo a fornecer ao Brasil o conhecimento crtico necessrio
tomada de posio frente aos desafios da contemporaneidade mundial.
Na seo de diagnstico do setor, o estudo mostra que a convergncia entre
tecnologias, bens e servios de setores antes separados (telecomunicaes, tecno-
logia de informao e contedo) e o processo global de liberalizao comercial
e regulatria permearam transformaes tecnolgicas e institucionais que trou-
xeram reflexos na evoluo recente das telecomunicaes no Brasil. Houve uma
nova atribuio de papis para os setores pblico e privado, cabendo a este l-
timo a explorao comercial e ao primeiro a formulao e a implementao de
polticas, diretrizes, objetivos e metas. Com a privatizao, no apenas veio a
modernizao da infraestrutura e o aumento do acesso da populao aos servios
de telecomunicaes, mas tambm a alta concentrao do mercado em alguns
poucos grupos econmicos, em sua maioria de capital originalmente estrangeiro.
Vieram tambm transformaes estruturais que fizeram com que a infraestru-

tura de telecomunicaes no possa mais ser vista apenas como aquela necessria
prestao de servios de telefonia para aplicaes de voz e fax, fazendo parte de um
setor maior de TICs e contedos de informao audiovisual. Neste setor ampliado,
novos atores competem com os atores tradicionais, forando estes ltimos a diver-
sificarem seus servios, por exemplo, pela incluso de servios de TV por assinatura
e acesso internet. Com isso, os prestadores de servios de telecomunicaes assu-
mem tambm o papel de manter uma infraestrutura que os torne capaz de oferecer
no somente telefonia, mas tambm novos servios de valor adicionado e suas apli-
caes ao consumidor final, bem como garantir que aqueles que exploram os novos
servios multimdia possam faz-lo a partir desta mesma infraestrutura.
Finalmente, o carter transversal do setor faz que o mesmo seja responsvel
por impactos econmicos positivos nas demais reas de infraestrutura econmica
tratadas neste livro, por meio de aplicaes avanadas de servios de telecomuni-
caes. Por outro lado, tambm resulta em impactos ambientais, mas que podem
ser mitigados pelo prprio uso das TICs.
O diagnstico mostra ainda que o Brasil est em posio intermediria em
relao ao resto do mundo em diversos indicadores de evoluo dos servios de
telecomunicaes e que no pas h graves disparidades geogrficas entre diferentes
regies e as zonas urbana e rural. Depois de uma breve apresentao dos marcos
legais e regulatrios da seleo de servios de telecomunicaes (telefonia fixa e
mvel, TV por assinatura e acesso internet), identificada uma srie de gargalos
que reduzem a habilidade de a infraestrutura de telecomunicaes ser capaz de
dar suporte a servios compatveis com os desafios contemporneos: i) preos
de bens e servios de telecomunicaes so conflitantes com a renda mdia da
populao brasileira, relativamente baixa e mal distribuda; ii) baixos indicado-
res de escolaridade e proficincia no uso de TICs em boa parte da populao
brasileira; iii) ambiente de competio pouco dinmico e com amarras regulat-
rias; iv) imbrglios ligados ao uso do Fundo de Universalizao dos Servios de
Telecomunicao (FUST); v) baixa qualidade de servio percebida pelos usu-
rios; vi) heterogeneidade regulatria entre os servios no que respeita qualida-
de; vii) o crescimento das redes de telecomunicaes no foi acompanhado de
aumento dos recursos do ator responsvel pelas atividades de fiscalizao da qua-
lidade dos servios prestados; e viii) ausncia de uma poltica setorial articulada
com outras aes do Estado por exemplo, a poltica fiscal.
Em seguida, o captulo aprofunda a identificao das interfaces das polticas
pblicas com os pontos diagnosticados anteriormente. Em termos de mecanis-
mos de financiamento, seu quadro pode ser resumido como uma combinao de
recursos maciamente privados, com uma parcela pequena de recursos originrios
do BNDES. J em termos de nvel de investimento, no modelo de prestao de

servios atual, cabe ao setor privado a maior parte deste papel e vislumbra-se
para os prximos anos, no mnimo, sua manuteno, com possibilidade de cres-
cimento direcionado pela necessidade dos prestadores de servio se manterem
competitivos frente a seus concorrentes. Por sua vez, o investimento pblico
complementar, atuando no financiamento via BNDES e na implementao de
programas pblicos voltados a acessos coletivos e reduo de desigualdades re-
gionais e sociais.
O Estado ainda atua na varivel investimento pela imposio de regras de
universalizao aos prestadores de servios e, potencialmente, poderia atuar por
meio de uso dos recursos do FUST. A tendncia de investimento pblico positi-
va, motivada pela proliferao de programas ligados ao acesso internet. No que
concerne s parcerias entre esferas de governo, h duas facetas do Estado: uma em
que h articulao entre as esferas por exemplo, entre os municpios e a Unio
e outra em que cada esfera atua independentemente das demais.
A anlise das interfaces das polticas pblicas com a formao de preos e
tarifas mostra que: i) h diferenas regulatrias entre os servios nas regras para
formao dos preos dos servios; ii) a poltica tributria no atua a favor da
proliferao de bens e servios de telecomunicaes, comparando-os, em alguns
casos, com itens suprfluos e armas de fogo; e iii) h assimetrias e falta de clareza
nos marcos legais e regulatrios quanto prtica de diferentes tipos de subsdio
por parte dos prestadores de servio.
Finalmente, a anlise da interface das polticas com os potenciais impactos
dos investimentos na infraestrutura de telecomunicaes sobre a eficincia eco-
nmica e na sustentabilidade ambiental mostra que, por um lado, h: i) baixa
eficcia no combate aos gargalos de renda e capacitao da populao e de preos
dos bens e servios; ii) pouca articulao entre polticas; e iii) timidez na incor-
porao de aspectos relacionados ao impacto no meio ambiente no marco legal e
regulatrio do setor. Por outro lado, h setores que inovaram com o uso de TICs,
como o financeiro, e o prprio Estado tem promovido novos servios por meio
de aes de governo eletrnico.
Com base nos resultados das anlises anteriores, esse captulo oferece algu-
mas perspectivas que servem de insumo para a elaborao de cenrios. Diferentes
alternativas de comportamento futuro de um conjunto de variveis do setor pos-
sibilitam a escolha de um cenrio desejvel. Por sua vez, este cenrio o guia da
construo de uma lista de recomendaes de polticas pblicas e exemplos de
aes e instrumentos para cada uma, com o intuito de serem tecnologicamente
neutras, ou seja, no levarem em considerao a opo por um conjunto prede-
terminado de tecnologias. Isto porque o passo da evoluo das TICs dificulta a
vinculao de aes de poltica pblica a uma ou outra tecnologia. Neste aspec-

to, destacam-se: a importncia de se considerarem as parcerias pblico-privadas
(PPPs) como alternativa para prestao de servios de telecomunicaes; a im-
plementao de regulao ambiental sobre todo o ciclo de vida dos bens de te-
lecomunicaes; a promoo de debates entre as diferentes formas de garantir a
competio no setor; e a promoo de debates para modernizar e simplificar o
marco regulatrio.
Assim, a anlise realizada ao longo do captulo permite inferir algumas con-
cluses adicionais, em termos de implicaes para a formulao de polticas p-
blicas de promoo dos investimentos na infraestrutura de telecomunicaes.
Em primeiro lugar, imprescindvel a existncia de polticas pblicas volta-
das ao setor de telecomunicaes e utilizao de seus bens e servios nos demais
setores da economia. Sem aes externas, dificilmente as telecomunicaes, as
TICs em geral e os contedos de informao audiovisual permitiro que o pas
como um todo alcance e usufrua todos os benefcios economia que seu carter
transversal permite em termos potenciais. Em segundo lugar, ficou patente que
as telecomunicaes so um setor com variveis heterogneas e que no pode
haver uma soluo nica para o papel do Estado e suas polticas pblicas de mas-
sificao dos servios. Adicionalmente, isto quer dizer que a simples traduo de
prticas oriundas de outros pases no necessariamente trar efeitos similares no
pas. A utilizao de conceitos e frmulas estrangeiras deve ser cuidadosamente
analisada sob a ptica das condies especficas do setor de telecomunicaes
brasileiro e suas diversas variveis e dimenses.
O captulo 6, Panorama e perspectivas para o transporte areo no Brasil e no
mundo, aborda as principais questes em evidncia ou que assim possam estar nos
prximos anos no que diz respeito ao setor de aviao civil. O Brasil , destaca-
damente, o foco da anlise empreendida neste captulo; porm, no possvel se
falar em aviao civil sem considerar a histria e o panorama mundial do setor,
uma vez que a extenso das cadeias produtivas e de servios envolvida extrapola,
e muito, as fronteiras nacionais. At mesmo os fatos geograficamente restritos
podem implicar alteraes drsticas para todo o transporte areo mundial.
O estudo apresenta a histria social, econmica e institucional da aviao
civil no mundo, especialmente sobre a segunda metade do sculo XX, seguida
de uma anlise domstica e internacional pormenorizada sobre os principais
indicadores econmicos e financeiros das empresas, bem como da evoluo das
polticas pblicas para o setor. Finalmente, o texto aborda as perspectivas e
cenrios para diversos aspectos relacionados ao transporte areo no Brasil, tais
como a infraestrutura aeroporturia e de controle de trfego, a aviao regional
e a aviao cargueira.
Inicialmente, apresentado um breve panorama e diagnstico do sistema

de aviao civil, buscando-se fazer um resumo da histria da evoluo tecno-
lgica e administrativa das empresas e fabricantes. Em seguida, o panorama
internacional da aviao civil abordado em pormenores, tais como a evolu-
o do mercado mundial e o impacto do atual estgio da globalizao sobre
o transporte areo. realizada, ainda, uma anlise com foco sobre a realidade
local, com o panorama nacional do setor. Nesta parte, tratada com especial
ateno a evoluo das polticas institucionais para o transporte areo no Bra-
sil, analisando-se as diversas fases de maior ou menor interveno do Estado
no mercado de aviao civil. O texto prossegue com a apresentao do atual
perfil institucional e administrativo do setor areo.
O captulo trata, ainda, do perfil econmico e de mercado do setor areo,
com enfoque tanto no mercado de passageiros como no de cargas. Nesta parte,
so realizados um estudo dos aspectos econmico-financeiros e projees de in-
vestimentos, que trazem informaes complementares, consolidando tanto uma
anlise macroeconmica do setor areo brasileiro quanto uma anlise microeco-
nmica, voltada para o desempenho geral das empresas. Ademais, apresenta-se
uma viso a respeito do futuro do transporte areo no Brasil, utilizando-se sempre
como pano de fundo o ambiente internacional, por meio da qual se discutem
as tendncias de longo prazo para o transporte areo mundial, as necessidades
previstas para a infraestrutura do setor no Brasil e as perspectivas para a aviao
regional brasileira. Finalmente, o captulo indica os obstculos e as oportunidades
para o setor areo em um horizonte que se estende at 2025.
Entre os obstculos diagnosticados nesse estudo para o transporte areo
brasileiro nos prximos anos, a saturao e as deficincias nas infraestruturas
aeroporturia e aeronutica se destacam. Especialmente porque constituem um
importante entrave ao crescimento vertiginoso que o mercado domstico de pas-
sageiros tem experimentado nos ltimos anos.
A elevada carga tributria, acima da mdia mundial e de pases cujo mer-
cado de viagens areas atingiu a maturidade, prejudica a expanso das empresas
brasileiras, especialmente as do setor de aviao regional. Pode, inclusive, prejudi-
car as companhias locais se houver algum tipo de liberalizao que exponha estas
empresas concorrncia de congneres estrangeiras, dada a diferena nos fatores
de competitividade exgenos s empresas areas.
Outro gargalo importante, associado ao transporte de cargas, indica que no
h uma rede de distribuio completa operando no Brasil. Isto , os voos so rea-
lizados on demand e sempre que h carga suficiente para compensar o transporte
por via area. No h um sistema concentrador como no transporte de passagei-
ros, em que aeronaves cargueiras menores abastecem os grandes cargueiros nos
aeroportos hubs. Por outro lado, a interface do transporte areo se restringe ao

rodovirio e, frequentemente, em condies inadequadas.
Por outro lado, esse captulo apresenta uma srie de oportunidades para
o transporte areo civil no Brasil, entre as quais se pode citar, por exemplo, o
potencial de crescimento do mercado. Caso sanadas as deficincias de infraes-
truturas anteriormente citadas, muito provvel que o pas tenha, nas prximas
duas dcadas, uma das maiores expanses de trfego areo e de rentabilidade das
empresas no mundo. As alternativas para sanar os problemas infraestruturais so
discutidas em seo especfica.
Como aspecto positivo, tambm se identifica que a aviao regional brasi-
leira comea a ganhar corpo, principalmente ao incorporar mtodos mais mo-
dernos de gesto e ao se dividir em nichos, de acordo com as especificidades dos
mercados aos quais atendem. Esta consolidao causa e consequncia tambm
do desenvolvimento econmico das cidades mdias e dos centros regionais do
interior do pas. Conta ainda com a colaborao das dimenses continentais do
Brasil para sempre se valer da condio de ser um transporte imprescindvel.
Finalmente, conclui-se que um problema aparente (o crescimento ver-
tiginoso do mercado de transporte areo no pas) pode ser o indutor de di-
versas solues, como: i) a modernizao da administrao aeroporturia;
ii) a reconfigurao e a modernizao do controle de trfego areo; iii) a maior
capitalizao das companhias areas com as mudanas na legislao de inves-
timento estrangeiro; iv) o aumento da concorrncia com a entrada de novos
players; e v) o atendimento a nichos especficos de mercado. Pode ser tambm
o marco para a discusso mais aprofundada sobre a organizao institucional
do setor, atendendo a uma realidade bastante diferente daquela que pautou o
crescimento da aviao civil desde meados do sculo XX. No se trata mais de
discutir ou alternar os perodos de forte interveno estatal com os de am-
pla liberalizao, mas sim de dar ao mercado e cadeia produtiva um respaldo
de planejamento de longo prazo, formulao de polticas pblicas consisten-
tes, ao reguladora competente e confivel, bem como segurana jurdica aos
atores envolvidos.
O captulo 7, Rodovias brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocu-
paes com o futuro, tem como objetivo apresentar as principais questes econ-
micas e institucionais que tm envolvido o setor rodovirio, com destaque para
os gargalos e as demandas apresentados em documentos oficiais, os canais de
financiamento e investimentos e a questo das concesses. O estudo se justifica
pela importncia do setor para a economia brasileira em geral. S em vias federais,
o Brasil possui mais de 60 mil quilmetros. Atualmente, em torno de 60% das
cargas transportadas nacionalmente so deslocadas por meio das rodovias.
No captulo, explicado como a malha rodoviria nacional cresceu de ma-

neira acelerada em especial entre as dcadas de 1960 e 1970 com a ajuda do Plano
Rodovirio Nacional e do auxlio financeiro aos estados na execuo dos seus
investimentos rodovirios. Contudo, este arranjo perde fora a partir de 1974,
quando parte dos recursos direcionados ao setor comeou a contemplar outras
prioridades. Seu trmino se deu com a Constituio Federal de 1988 (CF/88),
que proibiu a vinculao de receita de impostos a rgos, fundos ou despesas
predeterminadas. Desde ento, a infraestrutura rodoviria depende quase exclusi-
vamente de recursos ordinrios da Unio.
Assim, realizada uma anlise da demanda reprimida por servios rodovi-
rios a partir do Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias. Por meio de obras iden-
tificadas por diversos rgos competentes e apresentadas em documentos oficiais
(PNLT 2007, PPA 2008-2011, Plano CNT de Logstica 2008 e PAC 2009), o
mapeamento apresenta uma necessidade de mais de R$ 180 bilhes em obras de
recuperao, adequao e duplicao (R$ 144,18 bilhes); construo e pavimen-
tao (R$ 38,49 bilhes) e obras de arte (R$ 83 milhes).
Mas o abrandamento da crise no setor rodovirio, motivada pela acentuada
escassez de recursos pblicos, estava considerado na prpria CF/88, no Art. 175,
que restabeleceu a possibilidade de empresas privadas investirem no setor e de
prestarem servio de utilidade pblica, desde que se habilitem por meio de lici-
tao. Este artigo foi disciplinado pela Lei no 8.987/1995 (Lei das Concesses),
que, entre outras determinaes, estabelece a poltica tarifria dos concessionrios
de servios pblicos.
Ao se avaliarem os mecanismos de financiamento e investimento, ob-
servou-se que o setor passou por um renascimento na ltima dcada. Depois do
abandono sofrido com o fim das fontes de recursos na dcada de 1980 e com o
incio das concesses, na segunda metade da dcada de 1990, voltaram a fluir re-
cursos, tanto privados quanto pblicos, para atender s necessidades rodovirias.
Destaca-se, ento, a recuperao de estradas federais e estaduais, com a entrada
da iniciativa privada, por meio das concesses, e maiores linhas de crditos para
o setor, por meio do BNDES. Alm disso, houve crescimento dos investimentos
pblicos federais de mais de 300% entre 2002 e 2009.
Relativamente aos investimentos pblicos, destacou-se a atuao do PAC.
Com base no Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias, foi possvel constatar que
o programa federal cobre aproximadamente 13% das demandas identificadas e
apenas 7% no que se refere a recuperao, adequao e duplicao das vias. Ade-
mais, com base na quilometragem das malhas regionais, no Mapeamento Ipea de
Obras Rodovirias e no PAC, percebeu-se que embora os investimentos deman-
dados em valor sejam maiores quanto maior for a malha rodoviria da regio,
isto no acontece com o programa de investimentos do governo, que tambm no

apresenta quaisquer indcios de promoo da reduo das desigualdades regionais.
O captulo mostrou, ainda, que, em menos de 15 anos, o pas concedeu
14.853 quilmetros de rodovias iniciativa privada. Em um programa que surgiu
tmido em 1995, quando o governo federal celebrou os primeiros cinco contra-
tos de concesso e transferiu para a iniciativa privada 858 quilmetros de rodo-
vias, desde ento, o programa tem crescido de modo contnuo. Lembrou-se que
o Brasil tem por volta de 170 mil quilmetros de rodovias pavimentadas, das
quais aproximadamente 9% esto nas mos da iniciativa privada, um percentual
bem superior mdia mundial que, segundo estudos realizados pela Associao
Nacional de Transportes de Cargas, de 2%.
O Programa de Concesses Rodovirias no Brasil um programa de transfe-
rncia de ativos do setor pblico para o privado, enquanto na maioria dos outros
pases um programa de criao de ativos. Possivelmente, por este motivo, por
ser mais fcil e rpido transferir do que construir uma rodovia, o Brasil fez mais
concesses do que os demais pases. Alm disso, no caso brasileiro, facilita o pro-
cesso de concesso o fato de as rodovias estarem sendo transferidas pelo governo
federal sem um projeto bsico ou pelo menos uma relao detalhada das obras
que devem ser executadas pelo concessionrio.
Nesse quadro, a principal concluso do estudo de que a rodovia concedida
recuperar sua condio operacional, mas a sua estrutura em termos de capacida-
de, basicamente, no se alterar pelo prazo da concesso, em geral 25 anos. Assim,
no curto prazo, o programa de concesso brasileiro deve apresentar uma resposta
positiva, na medida em que a rodovia em bom estado operacional atender
demanda de transporte.
Constata-se que o crescimento da economia indica a necessidade da realiza-
o de ampliaes e duplicaes das estradas. Obras que, possivelmente, no se-
riam acordadas por negociao em face da posio desfavorvel dos negociadores
do poder concedente. Por este motivo, observa-se a necessidade de aperfeioar o
modelo de concesso de rodovias adotado pelo governo federal para atender a este
previsvel aumento da demanda, que pode ocorrer no prazo da concesso. Uma
sugesto neste sentido que se altere o critrio de escolha do vencedor da lici-
tao, substituindo-o pelo do menor valor presente das receitas (MVPR), como
no modelo chileno. Assim, ganharia a licitao o proponente que oferta o menor
valor financeiro para cumprir todas as obrigaes contratuais previstas no edital.
O captulo 8, Portos brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas, tem como
objetivo apresentar as principais questes econmicas e institucionais que tm
envolvido os portos brasileiros nos ltimos anos, inclusive planos e programas de-
senvolvidos com o intuito de alavancar o setor, alm da apresentao de projees
e cenrios para os prximos anos. Este estudo se justifica pela importncia que
o setor porturio tem para a economia brasileira em geral e para o comrcio in-
ternacional em particular, em que a participao dos portos na relao comercial
brasileira com o resto do mundo chegou a aproximadamente 80% em 2008.
O captulo tem incio com uma breve apresentao do setor, seguida pela
apresentao do novo marco legal porturio, iniciado com a Lei de Modernizao
dos Portos (Lei no 8.630/1993) e passando pelo Decreto no 6.620/2008, os quais
significaram importantes mudanas de rumo para a poltica do setor, especialmente
no que diz respeito ao uso e administrao dos portos. Na sequncia, so discu-
tidos os principais gargalos que atuam sobre os portos nacionais. Neste intuito,
apresentado o Mapeamento Ipea de Obras Porturias, o qual identifica os princi-
pais problemas de infraestrutura do setor, com destaque para os dficits em reas
porturias (R$ 20,46 bilhes) e a necessidade da expanso e do melhoramento dos
acessos terrestres (R$ 17,29 bilhes) que juntos so responsveis por quase 90%
do valor orado para os gargalos. Alm destes, o mapeamento apresenta a necessida-
de de servios de dragagens dos canais de acesso, dos beros e das baas de evoluo
(R$ 2,78 bilhes) e da melhoria de vias intraporturias, implantao de sistemas de
segurana, sinalizao, eletrificao e saneamento (R$ 2,34 bilhes).
Ainda na seo de diagnstico, colocado que, de modo geral, existem re-
clamaes por parte dos usurios do sistema porturio nacional de que ne-
cessrio modernizar o processo de gesto, buscando mais eficincia gerencial e
qualidade no atendimento ao cliente. Cabe administrao pblica buscar re-
duzir os entraves burocrticos para liberao de cargas e maior articulao entre
as diversas autoridades pblicas. Os usurios tambm reclamam da importncia
de se adequar estrutura da mo de obra (ternos) que operam nos terminais s
modernizaes tecnolgicas implantadas e tornar o horrio de funcionamento
das aduanas compatvel com a necessidade operacional dos portos.
Ao analisar a interface das polticas pblicas com a situao diagnosticada,
observou-se que, no que concerne a financiamentos e investimentos, a evoluo
do setor fez que o governo assumisse os investimentos em obras na infraestrutura
porturia, enquanto a iniciativa privada ficou responsvel pelos equipamentos e
pela manuteno das instalaes dos portos. So analisados os investimentos do
governo e da iniciativa privada; neste segundo caso, com base nos desembolsos
do BNDES. Esta anlise permite verificar que a participao dos investimentos
no setor porturio, em relao aos demais investimentos em transportes, pouco se
alterou na ltima dcada, e que, na mdia, a iniciativa privada responsvel por
60% das inverses realizadas no modal.
No mbito dos investimentos pblicos, analisa-se o impacto que o Programa
de Acelerao do Crescimento (PAC) sobre as necessidades identificadas no
Mapeamento Ipea de Obras Porturias. Nesta seara, observa-se que os investi-

mentos no representam uma frao satisfatria do universo de demandas exis-
tentes. De fato, o programa engloba no mais do que 23% do oramento to-
tal para a soluo dos gargalos nos portos nacionais, deixando uma lacuna de
R$ 33,02 bilhes em demandas por investimento no setor. Este fato demonstra
que fundamental que as obras do PAC sejam executadas segundo seus crono-
gramas fsicos, isto , sem atrasos, para que o pas no passe por um colapso do
sistema porturio nos anos frente, principalmente no caso de uma retomada
do crescimento econmico na faixa de 5% ao ano (a.a.). Vale ressaltar que entre
todas as demandas porturias, a mais contemplada pelo PAC a das dragagens,
sendo prevista a realizao de 55,3% das obras necessrias, seguida pelas obras
referentes a acessos terrestres, que cobrem 39,2% dos gargalos identificados.
Alm disso, realizada uma anlise dos principais custos nos quais incorrem
os clientes dos portos pblicos brasileiros: custos de acostagem, carga, descarga,
baldeao e movimentao dos produtos do cais aos armazns ou at aos limites
da rea do porto. Para isso, so escolhidos oito dos principais portos brasileiros,
relativamente ao comrcio exterior e a partir de uma metodologia desenvolvida
para este fim, e realizada uma comparao das estruturas tarifrias impostas pelas
autoridades porturias (AP) que as controlam. A principal concluso desta seo
diz respeito importncia da uniformizao da estrutura tarifria das diferentes
autoridades porturias, de modo a permitir a ampla concorrncia entre os portos,
pelos usurios correntes e potenciais, que manteriam suas vantagens comparativas
de localizao no territrio nacional e relativamente costa.
Ademais, ressalta-se que os resultados encontrados indicam que o elemento
custo do servio porturio pode ter uma influncia significativa sobre a deciso
dos clientes a respeito do uso do porto. Ao se estudarem os impactos sobre a
economia e o custo Brasil, so observadas as vantagens do transporte de carga
por via martima e o quanto do comrcio internacional brasileiro se apoia neste
modal. So pontuados ainda os impactos positivos do setor sobre o emprego e
a produtividade nacionais, fazendo ressaltar, novamente, a necessidade de mais
investimentos no setor.
Em adio, so apresentados os principais planos e programas desenvolvi-
dos atualmente com o intuito de estruturar e alavancar o setor porturio nacio-
nal, com destaque para o Regime Tributrio para Incentivo Modernizao e
Ampliao da Estrutura Porturia (Reporto), o Plano Nacional de Logstica e
Transportes (PNLT), o PAC, o Programa Nacional de Dragagem, o Porto sem
Papel, o Plano Nacional de Logstica Porturia (PNLP) e o Plano Geral de Ou-
torgas Porturias (PGO). Finalmente, foram explorados os cenrios traados para
o setor pela Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ) (PGO) e
pelo Ministrio dos Transportes (PNLT). De acordo com o PNLT, so necessrios

investimentos gradativos no setor que somam R$ 25 bilhes at 2023, de modo a
evitar colapsos neste. O PGO, por sua vez, identifica 19 reas potenciais para fu-
turas outorgas porturias, que devem auxiliar na resposta demanda por servios
porturios nas prximas dcadas.
O captulo 9, Transporte ferrovirio de cargas no Brasil: gargalos e perspectivas
para o desenvolvimento econmico e regional, aborda o setor ferrovirio e busca
discutir as caractersticas do transporte ferrovirio de cargas, sua evoluo na in-
fraestrutura de transporte brasileira e as principais questes regulatrias do setor.
Nele, faz-se uma discusso dos custos e capacidades deste modal de transporte,
em comparao ao modal mais utilizado no pas, o rodovirio, e discutem-se
as perspectivas de ampliao da malha ferroviria brasileira, apresentando-se os
cenrios de investimentos elaborados pelo governo federal, por meio do Minist-
rio dos Transportes e pelas atuais concessionrias ferrovirias, representadas pela
Associao Nacional dos Transportadores Ferrovirios (ANTF).
Com base nas duas propostas de investimentos, um cenrio alternativo
desenvolvido, considerando-se os custos e as capacidades do modal, as de-
mandas de carga tipicamente ferrovirias, e principalmente as alternativas de
transporte rodovirio e aquavirio, e seus impactos socioeconmicos no desen-
volvimento regional. De acordo com os estudos realizados, a malha ferroviria
brasileira composta por 12 ferrovias de transporte de carga, totalizando pouco
mais de 28 mil quilmetros de extenso. Esta malha foi concedida iniciativa
privada em meados da dcada de 1990. Desde ento, a produo ferroviria
cresceu 92,7%, passando de 138,9 bilhes para 267,7 bilhes de toneladas qui-
lmetro teis (TKU), entre 1999 e 2008. O volume transportado teve um
incremento de 79,6%: em 1999, foram transportadas 256 milhes de toneladas
teis (TU); e em 2008, este volume atingiu 459,7 milhes de TU. Os principais
produtos transportados nestas ferrovias so minrio de ferro, carvo mineral,
soja e farelo, milho, acar, produtos siderrgicos, calcrio, fosfato, fertilizan-
tes, cimento, derivados de petrleo e lcool, alm de produtos industrializados
por meio de contineres. Entretanto, o grupo minrio de ferro e carvo mineral
responde por quase 80% da produo ferroviria, em TKU.
O transporte destes produtos ocorre principalmente nas ferrovias Estrada
de Ferro Vitria a Minas (EFVM), Estrada de Ferro Carajs (EFC) e MRS
Logstica S/A, controladas pela Vale e pela Companhia Siderrgica Nacional
(CSN), que tambm so as proprietrias do minrio de ferro transportado. Ou-
tras ferrovias com produo ferroviria relevante so a Ferrovia Centro Atln-
tica S/A (FCA), controlada pela Vale, e as ferrovias controladas pela Amrica
Latina Logstica S/A (ALL).
O atual marco regulatrio do setor ferrovirio brasileiro surgiu com o processo

de concesso das principais ferrovias nacionais s empresas privadas, iniciado pelo
Decreto no 1.832/1996. Aps as concesses, foi criada a agncia reguladora para o
setor, a Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), responsvel tambm
pela regulao do transporte rodovirio. O principal instrumento de relacionamen-
to entre a ANTT e as empresas concessionrias o contrato de concesso.
Existe tambm o contrato de arrendamento, associado ao primeiro, no qual
so definidos os valores a serem pagos pelas concessionrias pela utilizao dos ati-
vos cedidos pela Unio em funo da privatizao das malhas da Rede Ferroviria
Federal S/A (RFFSA) e da Ferrovia Paulista S/A (Fepasa). Diversas so as questes
levantadas sobre o marco regulatrio e quanto ao incentivo ao investimento pelo
setor privado nas ferrovias concedidas, ampla e efetiva prestao de servio de
utilidade pblica pelas concessionrias e s tarifas reais cobradas. Alguns destes
aspectos so abordados no captulo.
Apesar do relevante crescimento do transporte ferrovirio de cargas ocor-
rido aps as concesses, a participao do modal ainda baixa em relao ao
modal rodovirio, abaixo de 30% da produo total de transporte. Apesar do
modal ferrovirio no ser o mais adequado para o transporte de produtos de
maior valor agregado, como produtos industrializados, os usurios de transporte
apontam diversos outros fatores para no utilizar a ferrovia, fatores estes que po-
deriam ser resolvidos por meio da ampliao e adequao da malha de transporte
ferrovirio. Foi observando isto que o Ipea desenvolveu o Mapeamento Ipea de
Obras Ferrovirias, no qual foi realizado um levantamento de 141 obras de in-
fraestrutura ferroviria, necessrias para a melhoria da eficincia operacional e da
competitividade do setor.
O captulo apresenta tambm uma discusso sobre custos e capacidades do
modal ferrovirio em relao ao rodovirio. Apesar do custo de implantao mais
elevado, uma linha frrea tem capacidade de movimentao de cargas muito su-
perior ao das rodovias e a um custo operacional muito mais baixo. Comparando
os custos envolvidos na construo e na operao de uma ferrovia com os fretes
rodovirios praticados no pas, observa-se que a ferrovia s se torna competitiva a
partir de volumes mensais superiores a 350 mil toneladas. Isto ocorre devido ao
elevado custo de construo da linha frrea, que precisa ser diludo por um grande
volume de carga. Esta caracterstica determina a viabilidade socioeconmica
de se implantar ou no uma ferrovia. Como a ferrovia no adequada para o
transporte de qualquer produto e tampouco o de pessoas, a existncia desta no
elimina a necessidade de uma rodovia para atender a uma mesma regio. Existin-
do uma rodovia, o transporte de cargas tipicamente ferrovirias j viabilizado,
desde que o volume seja pequeno. Dessa forma, a implantao de uma ferrovia
s justificada, tanto do ponto de vista social como do econmico, se existe uma

demanda por transporte de carga, atual ou futura, em volume suficiente para
justificar os elevados investimentos na construo da linha.
De qualquer forma, no Brasil, j existe demanda por transporte de carga
bastante superior capacidade das malhas existentes. Isto ocorre tanto com re-
lao movimentao de cargas onde h ferrovias, quanto com relao a onde
sequer existem linhas frreas. Como no h disponibilidade de transporte em
quantidade e custo adequado, no se produz o que seria possvel. Este quadro de
baixa oferta de transporte ferrovirio traz impactos para a economia do pas, cujos
produtos produzidos tm custo de logstica mais elevado que em outros pases, no
limite, inibindo a prpria produo nacional.
Por fim, alguns cenrios de expanso e adequao da malha ferroviria so
avaliados: um baseado na ltima reviso do PNLT, de 2009; outro utilizando-se
a agenda estratgica elaborada pela ANTF, que representa as concessionrias fer-
rovirias; e um terceiro desenvolvido a partir dos dois primeiros, fazendo uso do
racional de que a viabilidade socioeconmica de se implantar uma ferrovia s
ocorre a partir de uma elevada demanda por transporte de carga, atual ou futura,
e de que, para o atendimento da sociedade, sempre devero existir rodovias para
viabilizar o transporte de pessoas, o que permite o transporte de cargas cujo vo-
lume no seja elevado.
Finalmente, no captulo conclusivo, realiza-se uma discusso ampla na qual
so apresentadas as interfaces dos diversos setores. Ao longo de vrios captulos,
discorreu-se sobre as dificuldades enfrentadas pelo Brasil, nas dcadas de 1980 e
1990 e no incio de 2000, para fazer frente s necessidades de investimentos na
infraestrutura econmica. Crise fiscal do Estado, restries de acesso a financia-
mentos externos, instabilidade regulatria, entre outras dificuldades provocaram
uma deteriorao da estrutura da grande maioria dos setores analisados neste es-
tudo. Viu-se tambm que as demandas e os gargalos identificados so enormes,
mas que os investimentos constantes do PAC so, inegavelmente, um avano em
relao situao pretrita, embora ainda insuficientes.
Para os anos frente existem grandes desafios que precisam ser superados
para que o pas possa desfrutar mais intensamente dos resultados do desenvolvi-
mento, no seu sentido mais amplo. Parece haver consenso de que infraestrutura
deficiente, baixa taxa de investimento em proporo do PIB, taxa de juros ainda
elevada e necessidade premente de melhorar a quantidade e a qualidade da edu-
cao so elementos que compem a agenda do crescimento para os prximos
20 anos, se o Brasil pretende expandir sua economia a taxas prximas a 5% a.a.
Para trilhar o caminho do desenvolvimento sustentado, alm de slidas ba-
ses econmicas e infraestruturais, so essenciais o fortalecimento institucional
e a consolidao da credibilidade dos marcos regulatrios. A teoria mostra que

atributos como previsibilidade do processo decisrio no que respeita s matrias
regulatrias, estabilidade das regras e manuteno de contratos so importan-
tes para elevao do nvel de confiana dos investidores no sistema. Estes so ele-
mentos nos quais o Brasil tem experincias relativamente recentes, que precisam
ser mais bem estruturados.
Outro ponto importante da agenda mundial para os prximos 20 anos re-
fere-se ao agravamento do processo de mudana climtica, que torna importante
a anlise da contribuio de cada empreendimento quanto emisso de gases de
efeito estufa. Portanto, persistir, nesse perodo, a contradio entre sustentar ou
acelerar o crescimento econmico e reduzir danos ambientais dos investimentos
em infraestrutura. Vm surgindo, entretanto, tecnologias que buscam conciliar
estes dois objetivos.
Assim, a concluso foca dois temas principais. Primeiro, ela procura explicitar,
com base nas perspectivas de comportamento das matrizes energticas e de trans-
portes, as tendncias dos vrios insumos e segmentos para os prximos 20 anos,
tendo por base as preocupaes anteriormente assinaladas de necessidade de plane-
jamento de longo prazo e mitigao dos impactos ambientais. Alm disso, aborda
os problemas enfrentados quanto a estruturas e marcos regulatrios no Brasil, ob-
servando que necessrio fortalecer a autonomia e o papel das agncias reguladoras,
alm de ampliar a participao dos consumidores no processo regulatrio.
REFERNCIAS
BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO (BID). Um nuevo

impulso para la integracin de la infraestructura regional em Amrica del Sur.
Disponvel em: <http://www.iadb.org/intal/publicaciones/infraestructura_bid.pdf>.
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SNCHEZ, R. J. (Coord.). Redes infraestructurales en Amrica Latina. Cepal:
Santiago do Chile, 2009.
STRAUB, S. Infrastructure and growth in developing countries: recent
advances and research challenges. World Bank, Jan. 2008 (Policy Research
Working Paper, n. 4460).
CAPTULO 1
EXPERINCIAS LATINO-AMERICANAS EM
INFRAESTRUTURA ECONMICA
1 INTRODUO
Este captulo tem como objetivo apresentar as principais experincias na Amrica
Latina e Caribe relacionadas aos seguintes segmentos da infraestrutura econmi-
ca: energia eltrica, gs natural, telecomunicaes, transportes rodovirio, ferrovi-
rio, martimo e fluvial e portos. So apresentados os casos da Argentina, Bolvia,
Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, El Salvador, Equador, Mxico, Paraguai,
Peru e Uruguai. Este estudo justificado por servir como referencial comparativo
para a experincia brasileira de investimento em infraestrutura.
O captulo est baseado no relatrio elaborado pela Comisso Econmica
para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) exclusivamente para esta pesquisa, in-
titulado Redes Infraestructurales en Amrica Latina. A Cepal rgo do sistema
das Naes Unidas com o objetivo de promover o desenvolvimento econmico e
social mediante a cooperao e integrao regional.
Alm dessa introduo, o texto possui cinco sees. Na seo 2, apresentado
um panorama geral da infraestrutura existente na Amrica Latina, mostrando um
breve histrico e tendncias existentes. A partir da seo 3 iniciam-se as anlises
setoriais. Nesta seo aborda-se o setor de energia, estudando a situao da energia
eltrica e dos hidrocarbonetos na regio. A seo 4 avalia a infraestrutura latino-
americana de telecomunicaes, enquanto a seo 5 foca-se no setor de transpor-
tes, abordando rodovias, ferrovias, hidrovias, portos e a questo da intermodalida-
de. Por fim, apresenta-se a consideraes finais que busca reforar o que se pode
aprender a partir das principais experincias da Amrica Latina em infraestrutura.
2 PANORAMA GERAL DA SITUAO DA INFRAESTRUTURA NA AMRICA LATINA

A proviso de infraestrutura um quesito incontestvel para o desenvolvimento
econmico de uma regio. Entretanto, os investimentos em infraestrutura se veem
afetados por questes polticas e econmicas nos pases de forma que comum que
as crises governamentais tendam a reduzir o aporte de divisas para o setor.
Durante a ltima dcada do sculo passado, o processo de reformas polticas
e econmicas foi muito comum. A maioria dos pases da Amrica Latina e do
Caribe passou por sucessivas reformas que afetaram singularmente, em maior

ou menor grau, suas estruturas econmicas e produtivas. A abertura comercial,
a desregulao da economia e o desenho de uma poltica econmica compatvel
com o novo enfoque foram parte da estratgia adotada nas dcadas de 1980 e
1990. Neste novo marco, a incorporao do capital privado e o desenvolvimento
da infraestrutura de servios pblicos foram peas-chave no conjunto das refor-
mas implementadas, devido ao grande dficit que acumulava o investimento no
setor por conta da delicada situao fiscal dos pases da Amrica Latina, dada uma
sequncia de crises internas e externas.
O conjunto de reformas estruturais e experincias de poltica econmica
daqueles anos geraram como saldo contraditrio a soluo de diversos proble-
mas antigos na regio, assim como avanos em alguns temas especficos. Porm
aumentaram algumas falhas estruturais alm do surgimento de novos problemas
como produto no desejado de tais reformas.
Apesar das diferenas observadas na implementao das reformas na regio,
durante os anos 1990, os investimentos privados viabilizaram a recuperao de mui-
tas atividades e aplicaes de recursos em programas que possibilitaram a formao
de uma indstria de infraestrutura econmica. Apesar de ter proporcionado servi-
os pblicos melhores e mais abrangentes, esta recuperao foi parcial. A abertura
do mercado de servios de infraestrutura, assim como a venda de empresas estatais,
permitiram o ingresso de empresas estrangeiras que, em muitos casos, introduziram
novas tecnologias e tcnicas de organizao empresarial que foram determinantes
para a modernizao da infraestrutura e dos servios prestados localmente.
Um dos exemplos que podemos citar o caso das telecomunicaes. Entre
1991 e 2002 o setor apresentou um crescimento significativo nas reas de telefonia
fixa e mvel, percebendo-se a mesma evoluo no acesso aos servios de internet.
O nmero total de linhas fixas na Amrica Latina teve um crescimento mdio anual
de 10,4%, fazendo que os assinantes na regio passassem de 300 mil em 1991 para
100 milhes em 2002. Alm disso, em 1999 os computadores centrais conectados a
internet na regio ultrapassaram 1 milho de unidades enquanto o nmero de usurios
aumentou 29 vezes entre 1996 e 2002, passando de 1,49 milho para 43,3 milhes.
J no setor energtico, a indstria eltrica apresentou transformao e mo-
dernizao percebidas em quase todos os pases da regio. Este processo teve como
caracterstica dominante a entrada de novos agentes produtivos do exterior que
permitiram uma rpida modernizao da infraestrutura. A mdia da capacidade
instalada do setor eltrico na regio aumentou em 31,5% na dcada de 1990.
Outro setor de infraestrutura em que as reformas geraram transformaes
positivas foi o setor porturio. A participao de agentes econmicos privados,
como operadores diretos, proporcionou grandes investimentos e profundas
Experincias Latino-Americanas em Infraestrutura Econmica 53
modificaes nos regimes de propriedade, o que conduziu significativa reduo

dos preos de operao porturia em alguns casos foi reduzido de quatro a cinco
vezes e a uma acentuada melhoria no desempenho operacional, medido tanto
em tempo como em qualidade do servio prestado.
Nas ltimas dcadas o investimento em infraestrutura caiu drasticamente na
maioria dos pases da Amrica Latina e Caribe. O investimento pblico neste setor
baixou de 3,1% do produto interno bruto (PIB) entre 1980 e 1985 para 0,8% entre
1996 e 2001 em seis grandes pases da regio, enquanto o investimento privado au-
mentou de 0,6% para 1,4%. A partir de 2002 at 2006 tanto o investimento pblico
quanto o privado mantiveram-se em 1% do PIB. Se considerarmos o investimento
total nestes pases entre 1980 e 1985 tem-se uma mdia ponderada de 3,7% do PIB
e entre 1996 e 2001 decresceu para 2,2%. As nicas excees so Chile e Colmbia
que registraram uma notvel expanso desde o incio da dcada de 1990 no se tem
dados completos disponveis para o Caribe , porm a partir de 2001 iniciou-se uma
queda. O grfico 1 apresenta esta evoluo do investimento total em infraestrutura.
GRFICO 1
Evoluo do investimento total em infraestrutura1 1980-2006
Fonte e elaborao: Caldern e Servn (2008).

Nota: 1 Os

setores includos no investimento em infraestrutura so: gua e saneamento, energia eltrica, gs natural, teleco-
municaes, transportes rodovirio, ferrovirio, martimo, fluvial, urbano e portos.
A partir de 2002 os pases retomam seus investimentos. O nvel de inves-

timentos no Chile se mantm uma exceo, como se percebe no grfico 2 (2b),
superando, em 2006, 4% de investimento em proporo do PIB. Os grficos
2a e 2b mostram o histrico de investimento total em infraestrutura como
porcentagem do PIB de 1980 a 2006 para Argentina, Brasil, Mxico e Peru
(grfico 2a); Colmbia e Chile (grfico 2b).
GRFICO 2
Evoluo do investimento em infraestrutura na Amrica Latina, como porcentagem
do PIB 1980-2006

No que se refere ao investimento pblico pode-se afirmar que a reduo do

gasto em infraestrutura foi consequncia da austeridade fiscal imposta pelas crises
macroeconmicas que atingiram a regio. As mudanas registradas no investimen-
to pblico em infraestrutura e nos saldos fiscais seguiram caminhos semelhantes
durante as dcadas de 1980 a 1990, nas quais a contrao dos investimentos expli-
cou a metade ou mais dos ajustes fiscais de cinco das nove economias estudadas.
A reduo de investimento em infraestrutura pblica foi especialmente acentuada
no Brasil, no qual o decrscimo foi muito maior do que a melhoria do saldo fiscal
em que os gastos correntes efetivamente aumentaram (FAY; MORRISON, 2007).
No incio dos anos 2000, pases como Argentina, Brasil e Mxico aumentaram
seus investimentos pblicos, como pode ser observado no grfico 3 (3a e 3b).
GRFICO 3
Evoluo do investimento pblico como porcentagem do PIB 1980-2006
Fonte: Caldern e Servn (2008).
Segundo Caldern e Servn (2008), a experincia de investimento da livre

iniciativa na dcada de 1990 mostra que a participao privada deixou alguns
resultados negativos e destaca:
As muitas parcerias pblico-privadas (PPPs) estiveram mais orientadas
em evadir restries fiscais mediante garantias e compromissos no
longo prazo dados aos seus oramentos do que preocupadas com a
eficincia dos projetos.
A renegociao de concesses teve uma alta incidncia na Amrica Latina.
O setor pblico seguiu assumindo os riscos que no lhe correspondiam.
As demandas tcnicas e institucionais que requerem a participao pri-
vada so superiores ao previsto inicialmente.
A Cepal estima que a partir de 2001 o investimento pblico total foi
incrementado, recuperando o ritmo anterior de investimentos. Em geral
existe consenso entre os distintos organismos internacionais em relao
escassez de investimentos que representada por este valor mdio baixo das
inverses em infraestrutura.
Porm no s a quantidade que interessa. Deve-se atentar tambm para a

qualidade da infraestrutura e dos servios que so importantes ao bem-estar social.
Se um indicador mostra, por exemplo, o abastecimento de gs de uma regio, ele
estar incompleto se no mostrar qual a forma deste abastecimento no igual
se feito por redes ou por botijes. Tal diferenciao importante, pois o sistema
via rede contnuo e homogneo enquanto o cilindro tende a ser mais caro, alm
de apresentar outros inconvenientes que afetam a qualidade de vida da populao.
Em geral a percepo dos cidados da Amrica Latina e Caribe sobre o nvel
da infraestrutura e dos servios relacionados de uma insuficincia acentuada. Entre
outras, uma questo prioritria: a insuficincia de infraestrutura percebida na re-
gio decorrente da escassez de investimentos. No grfico 1 pode-se ter uma ideia da
evoluo dos investimentos em infraestrutura nos pases da Amrica Latina para qua-
tro setores: telecomunicaes, energia, transporte terrestre e abastecimento de gua.
Como pode-se perceber no grfico 4 os investimentos em telecomunica-
es cresceram acentuadamente nos pases entre 1980 e 2001. Com a crise do
princpio desta dcada observa-se uma grande reduo do investimento privado
ao mesmo tempo em que o investimento pblico continuou reduzindo. De qual-
quer forma, apesar da crise, as telecomunicaes passaram a ser um dos setores
de investimento mais relevantes nas economias latino-americanas, mudando sua
participao modesta nas dcadas anteriores.
GRFICO 4
Evoluo do investimento em infraestrutura de telecomunicaes 1980-2006

Diferentemente do setor de telecomunicaes, no setor de energia os inves-

timentos caram abruptamente. O investimento em energia eltrica correspondia
a apenas 0,5% do PIB nos primeiros anos desta dcada, uma diminuio de quase
80% em relao a 1987.
O investimento no setor de transportes tambm foi insuficiente, com uma
reduo destacada do investimento pblico, da mesma forma que o observado
em energia. Por outro lado, o investimento privado registrou crescimento at a
primeira metade da dcada de 1990, apresentando decrscimo a partir de 1995.
Resumidamente, produziu-se durante muitos anos uma reduo do investi-
mento total nas principais reas de infraestrutura econmica. Entretanto, ao mes-
mo tempo, a atividade econmica expandiu-se, gerando uma situao de presso
da capacidade oferecida de infraestrutura que pode restringir a expanso do pro-
duto e a elevao das taxas de inflao da regio. No grfico 5 pode-se perceber
a evoluo do estoque de infraestrutura e do volume de comrcio ocorrido na
regio no perodo 1990-2006.
GRFICO 5
Evoluo da infraestrutura, do volume de comrcio mdia simples para Argentina,
Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia e Equador 1990-2006
Fonte: Carciofi e Gay (2007).
Um dos principais desafios enfrentados pelos pases da Amrica Latina e Cari-

be aumentar o investimento em infraestrutura e melhorar a eficincia da proviso
dos servios relacionados sua explorao. A proviso eficiente dos servios de in-
fraestrutura um dos aspectos mais importantes das polticas de desenvolvimento,
principalmente para os pases que adotaram o crescimento orientado ao exterior.

A prestao eficiente de tais servios determinante na produtividade e competi-
tividade dos agentes econmicos, indstrias e economias. A ausncia de infraes-
trutura adequada, assim como a proviso deficiente dos servios de infraestrutu-
ra, obstruem a implementao eficaz de polticas de desenvolvimento e taxas de
crescimento que superem as mdias internacionais, como pode ser comprovado
por gargalos perceptveis em vrios pases da regio como reflexo dos dficits de
investimento em infraestrutura de transporte e energia, por exemplo.
Os dados apresentados sobre a evoluo da oferta e da demanda de servios
de infraestrutura econmica indicam um atraso da oferta em relao demanda.
Entende-se que o estoque de infraestrutura permite atender a demanda, mas que a
evoluo da oferta mais lenta que a da demanda. Um atraso em solucionar o pro-
blema leva a uma situao de congestionamento e falta de capacidade que pode ser
convertida em uma limitao ao crescimento potencial da regio. De outra maneira,
podemos afirmar, em concordncia com o que foi exposto, que h muito a fazer com
a diferena entre necessidade e disponibilidade de financiamento para infraestrutura
na regio: no se trata apenas de recuperar o investimento pblico baseado na me-
lhor situao fiscal dos pases da regio mais recentemente, mas tambm aproveitar
melhor os distintos mecanismos de financiamento que se desenvolveram com o esta-
belecimento de parcerias pblico-privadas, ao que se pode adicionar a melhoria dos
contratos, o desenvolvimento de garantias e assistncia dos organismos multilaterais
em uma perspectiva distinta da predominante durante a dcada de 1990.
No obstante, o problema da Amrica Latina no apenas de indisponibi-
lidade ou escassez fsica da oferta de infraestrutura, mas tambm da organizao
dos mercados e outros temas muito importantes como as limitaes que aportam
os problemas na integrao e os da facilitao do transporte e comrcio, e que
tambm se convertem em veculos de perda de competitividade e de produtivida-
de dos fatores, restringindo as possibilidades futuras de crescimento.
3 ENERGIA
3.1 Energia eltrica

A origem e os motivos das reformas energticas que atingiram a maioria dos pa-
ses da Amrica Latina e Caribe nos anos 1990 so similares, ainda que existam
algumas diferenas, em cada subsetor, nas suas orientaes e a respeito da distri-
buio de responsabilidades entre o Estado e o setor privado. A maioria dos pases
considerou que um modelo de desenvolvimento energtico, como o da dcada de
1970, baseado no protagonismo estatal que levou a um alto nvel de endividamen-
to externo, estava esgotado (ALBAVERA; ALTOMONTE, 1997). Alm disso, a
necessidade de adequar a estrutura e o funcionamento dos sistemas econmicos
da regio ao novo contexto mundial, claramente evidenciado pela crise dos anos
1980, foi o principal motivo para as reformas (OLADE; CEPAL; GTZ, 2007). O
esquema de crescimento anterior, de desenvolvimento dos pases da regio, no se
apresentava sustentvel, especialmente devida capacidade do Estado em captar o
financiamento necessrio para manuteno do modelo.
Os elementos especficos que os pases selecionaram para levar a cabo o pro-
cesso de reforma energtica, em geral, e eltrica em particular, podem ser classifica-
dos em fatores exgenos como: i) dvida externa e balano de pagamentos; ii) esta-
bilidade macroeconmica; iii) desenvolvimento dos mercados de capitais internos;
e iv) a necessidade de investimento na expanso dos sistemas. Entre os fatores
endgenos merecem destaque a necessidade de: i) introduzir competitividade nos
segmentos ou mercados possveis; e ii) recuperar a eficincia dos sistemas eltricos.
As modificaes no setor eltrico implicaram na reestruturao dos diferen-
tes mercados da cadeia gerao, transmisso e distribuio com o surgimento
de novos atores, uma nova estrutura institucional, uma modificao nos obje-
tivos do abastecimento de um servio pblico como o eltrico e, alm disso,
modalidades diferentes que assumem os sistemas de coordenao econmica em
relao aos trs componentes principais: i) unidade de deciso; ii) mecanismo
de designao de recursos; e iii) objetivo econmico dominante. No contexto
histrico latino-americano, a partir da crise da dvida de 1982, no h dvidas
de que os objetivos da profunda transformao realizada no setor eltrico foram
melhorar a qualidade do servio prestado aos usurios, assim como frear a dre-
nagem de fundos da administrao central para as empresas pblicas deficitrias,
facilitando desta forma a reduo do dficit pblico (ALTOMONTE, 2002).
Aps mais de dez anos da reforma do setor eltrico e, em alguns casos, mais
de 20 anos, possvel perceber claros progressos no seu funcionamento e tambm
certa paralisao na dinmica que, aparentemente, estaria indicando a necessi-
dade de revisar as bases deste processo e eventualmente corrigir ou completar
aspectos do marco regulatrio (MALDONADO, 2004).
Muitos pases adotaram o modelo iniciado no Chile no incio da dcada de
1980, com algumas modificaes sugeridas pela experincia de dez anos. Foi o
caso de Argentina, Bolvia, Peru, Brasil e, mais recentemente, Colmbia.1 Outros
pases assumiram opes distintas, mantendo o paradigma prvio com algumas
modificaes, que permitiram a incorporao de geradores independentes ou ou-
tras variantes menores, como no caso da Costa Rica, Mxico, Uruguai, Paraguai e
Venezuela. A tabela 1 apresenta uma sntese das estratgias (tipologias) de reforma
adotadas pelos diversos pases da regio. Vejamos as tipologias e suas caractersticas:
1. Colmbia adaptou-se melhor ao esquema de reforma ingls.

Controle central ou monoplio estatal: antes das reformas, os sistemas

eltricos de quase a totalidade dos pases da Amrica Latina e Caribe
caracterizavam-se pela presena exclusiva ou predominante de empresas
pblicas;2 a fixao de tarifas e as decises de investimento eram centrali-
zadas e a racionalidade era guiada por objetivos de promover e desenvol-
ver o setor, ainda que com frequncia sofresse com a interveno de car-
ter poltico de curto prazo fiscais, monetrias e motivaes partidrias.
Comprador nico (reforma moderada): caracteriza-se por uma abertu-
ra parcial na gerao, ou seja, possibilidade de geradores independentes3
que podem gerar, mas deve vender a totalidade de sua produo empre-
sa verticalmente integrada que, de modo geral estava nas mos do Estado.
Abertura total das redes (reforma radical): consistiu na desintegrao
vertical da cadeia eltrica como passo necessrio para promover a con-
corrncia nos mercados de gerao, em alguns casos na distribuio,
seguido de um processo de privatizao. De forma geral neste tipo
de sistema existem duas categorias de clientes: clientes livres, os quais
compram energia a um preo acordado livremente com o ofertante; e
clientes regulados, para os quais a agncia reguladora fixa uma tarifa.
A tendncia seguida pelos pases de passar de um modelo de monoplio
estatal para outro aberto ou de comprador nico obedeceu a vrios fatores: i)
tecnolgicos com a saturao de economias de escala na gerao de progressos
desenvolvidos nas turbinas de gs e tecnologias de ciclo combinado, restries
ambientais e de segurana; e ii) ideolgicos, impulsionados fundamentalmente
por organismos financeiros internacionais.
TABELA 1
Estratgia de reforma adotada em cada pas
Tamanho do sistema MW Abertura total das redes Comprador nico Monoplio do Estado
0-500 Nicargua Suriname, Guiana Haiti, Barbados, Grenada
500-1.000 Bolvia, El Salvador Honduras, Jamaica
1.001-2.000 Panam, Guatemala Costa Rica, Trinidad e Tobago
2.000-5.000 Peru, Equador, Repblica Dominicana Uruguai Cuba
5.001-10.000 Paraguai
10 001-20 000 Chile, Colmbia
> 20.000 Argentina, Venezuela, Brasil Mxico
Fonte e elaborao: Cepal (2009a).
2. Apenas em alguns pases do Caribe existiam algumas empresas privadas verticalmente integradas, reguladas de
acordo com a tradio anglosax, e na cidade de La Paz.
3. Independent Power Producer (IPP) por sua sigla em ingls.
A reforma introduziu um conjunto de instituies destinadas a estabelecer o

marco regulatrio, a fiscalizao e o cumprimento desta, a coordenao da operao
do sistema eltrico e o manejo dos mercados atacadista e varejista. Na prtica os
entes reguladores e fiscalizadores no foram dotados dos recursos nem de autorida-
de suficiente para se transformar no nico interlocutor dos agentes operadores do
sistema, sendo, em muitos casos, o regulador dominado pelo regulado. Por sua vez,
os organismos de fiscalizao no dispuseram dos marcos legais, nem dos recursos
humanos e materiais para exercer adequadamente sua funo (CUEVAS, 2005).
A presso, muitas vezes de origem fiscal ou dos organismos multilaterais,
para acelerar o processo de reforma traduziu-se em marcos regulatrios insuficien-
temente desenvolvidos, os quais no foram capazes de impedir a concentrao no
setor, a reintegrao vertical, as condutas monopolsticas nem eliminar as indefi-
nies regulatrias que deram origem a conflitos entre os distintos agentes e a in-
satisfao dos usurios, os quais no tiveram canais institucionalizados de soluo.
Nos pases que seguiram o modelo de acesso aberto, a concentrao e o tamanho
do mercado muitas vezes dificultaram a existncia de concorrncia no segmento de
gerao. A desverticalizao com uma clara e estrita separao das funes prprias
de cada elo da cadeia e o princpio do livre acesso, sem nenhuma discriminao, para
linhas de transmisso e distribuio, so condicionantes necessrios para promover a
concorrncia (efetiva ou potencial) nos mercados de energia eltrica. De outro modo,
os custos fixos dos investimentos da infraestrutura de transmisso e distribuio intro-
duzem assimetria entre os atores ou barreiras entrada e aos competidores potenciais
na disputa de tais mercados. A concorrncia requer mais que a presena de certo grau
de atomizao nas etapas de gerao e distribuio, sendo especialmente importante
que exista na primeira de tais etapas um nmero muito reduzido de atores na ativida-
de de gerao e a eventual existncia de assimetrias entre os participantes nestas ativi-
dades4 podem constituir obstculos muito importantes para uma concorrncia real no
mercado.5 Isto pode ser confirmado com o ndice Herfindhal-Hirschman6 entre 2006
e 2007: Argentina com ndice equivalente a (1.190) e Colmbia (1.305) apresentam
mercados modestamente concentrados, enquanto isto, Brasil (2.044), Peru (2.319),
Chile (3.541) e El Salvador (5.090) so mercados altamente concentrados.
4. Estas assimetrias podem estar relacionadas ao tamanho da parte do negcio administrado por cada ator, as dife-
renas nas condies de acesso a propriedade de ativos e a todo outro aspecto vinculado ao poder de mercado ou s
vantagens competitivas.
5. A este respeito pode ser ilustrativa a experincia de reforma eltrica do Reino Unido, onde a gerao ficou concen-
trada principalmente em trs empresas e, segundo alguns atores, o grau de competitividade foi extremamente limitado
(MACKERRON, 1995).
6. O ndice de Herfindahl-Hirschman ou IHH uma medida do tamanho das firmas em relao ao tamanho de suas
indstrias e um indicativo da competio em seu mercado. Ele calculado como a soma dos quadrados das quotas
de mercado das firmas que operam em determinada indstria, e varia entre zero e 10 mil. Sua escala de valores de
concentrao interpretada como segue: HHI < 100: indica um mercado altamente competitivo; 100 < HHI < 1.000:
indica um mercado no concentrado; 1.000 < HHI < 1.800: indica um mercado moderadamente concentrado; HHI >
1.800: indica um mercado altamente concentrado; e HHI = 10.000: indica um monoplio.
Em muitos pases a regulao estabeleceu um mecanismo extremamen-

te complexo para a ampliao da transmisso. A iniciativa para tais amplia-
es no podia nem pode at hoje partir do concessionrio das redes de alta
tenso preexistentes. Deve surgir de atores normalmente geradores in-
teressados e, uma vez realizados o projeto e a auditoria tcnica, demanda-se
uma aprovao por parte dos beneficirios eltricos em audincia pblica
levada a cabo pelos entes reguladores. Entretanto a prtica deste mecanismo
demonstrou-se pouco funcional, dando lugar a problemas que, em ltima
instncia, implicaram em uma ineficiente utilizao dos recursos, que pode
resultar ser mais onerosa que o habitual sobre o resultado de mecanismos
mais centralizados.
A convenincia da desverticalizao da cadeia eltrica como etapa necess-
ria para promover a competio nos mercados est vinculada ao tamanho dos sis-
temas eltricos (pas ou regio de integrao), considerando a parte interconecta-
da ou economicamente interconectvel (ALTOMONTE; MOGUILLANSKY,
1999b). No economicamente vivel desintegrar sistemas na ordem de 1 mil
a 2 mil MW ou menos, devido aos custos de transao que poderiam superar as
eventuais redues de custo provenientes da concorrncia (efetiva ou potencial)
(CEPAL, 2009a). Por outro lado, muito provvel que em sistemas eltricos
desta magnitude a integrao vertical seja ainda muito significativa. Consequen-
temente, adotar a segmentao no caso de sistemas pequenos pode significar
encarecimento do servio para o usurio final.7
A desverticalizao com clara e estrita separao das funes prprias de
cada elo da cadeia e o princpio de livre acesso sem discriminao s linhas
de transmisso e de distribuio so condies necessrias para promover a con-
corrncia (efetiva ou potencial) nos mercados eltricos. Os custos fixos necess-
rios para investimento em infraestrutura de transmisso e distribuio introdu-
zem assimetria ou barreiras entrada dos competidores potenciais.
No caso da eletricidade, que tem caractersticas de um bem no armazenvel
devido necessidade de utilizao de redes para seu transporte e distribuio, a in-
troduo dos mecanismos de mercado supe um complexo processo de construo
institucional e regulatrio. A partio vertical e horizontal nos elos de produo
ou gerao e distribuio so condies necessrias para fomentar a existncia de
algum grau de concorrncia nos correspondentes mercados (PISTONESI, 2003).
7. A tentativa de promover a concorrncia em mercados pequenos, e especialmente em desenvolvimento, pode resultar

contraproducente. Tal como expressa Banks (1996) na concluso de sua resenha sobre desregulao e privatizao
no setor eltrico (...) O mercado um instrumento muito valioso que deve ser explorado tanto quanto seja possvel,
mas o mercado tem seus limites. Ultrapassar esses limites pode gerar custos insustentveis para a sociedade (...).
Em razo das questes tecnolgicas8 e da racionalidade predominante dos poten-

ciais atores privados altas taxas de retorno e rpida recuperao do investimento ,
a disponibilidade de gs natural a baixo custo constitui tambm um condicio-
nante para a concorrncia no mercado de gerao. Se a tecnologia que caracteriza
a indstria implica presena de custos fixos, ento estes custos constituiro uma
barreira entrada j que eles devem ser considerados pelo potencial entrante, mas
no devem ser distribudos novamente pelas firmas j instaladas no mercado.
A implicao normativa principal da teoria dos mercados concorrenciais
a no necessidade de regulao, especialmente se a regulao constitui uma bar-
reira legal a livre entrada de novas firmas na indstria considerada. Em muitos
casos, dado que o mercado atacadista eltrico foi tratado como concorrencial (no
regulado) e a distribuio como uma atividade regulada, verificou-se uma gama
de divergncias nas opes de investimento que esto provocando problemas no
abastecimento eltrico de muitos pases. Foram considerados concorrenciais o
mercado de gerao de energia de certos pases cujo tamanho no suficiente-
mente grande para comportar um nmero considervel de geradores ou que o
acesso rede de distribuio no seja suficientemente aberto ou ainda que a con-
centrao no permita a entrada de novos atores. Em todos estes casos, nos quais
a concorrncia ocorreu, o que se necessita certa coordenao da cadeia, dadas
as particularidades das indstrias de bens distribudos por redes e de carter no
armazenvel da energia eltrica.
Na privatizao do setor, as exigncias do Estado para que as empresas p-
blicas cumpram com padres de eficincia similares aos das empresas privadas, a
eliminao de subsdios e a disponibilidade de gs natural traduziram-se em me-
lhorias globais de eficincia, via introduo de tecnologias de alta eficincia, como
o caso das centrais de ciclo combinado e pela reduo das perdas operacionais.
Em relao aos custos de distribuio foram reduzidas as perdas tcnicas e no
tcnicas e melhorou a relao cliente por empregado. No caso da transmisso, as
melhorias de eficincia so provenientes de aumento significativo das voltagens de
transmisso, sendo relativamente frequentes as voltagens de 500 KV e superiores
e pela pouca participao de voltagens de 220 KV (MALDONADO, 2004).
No possvel assinalar que exista uma promoo de mudanas tecnolgicas
que se origine de polticas energticas dos pases, salvo as implcitas que derivam
do marco regulatrio e que determinam adotar os equipamentos mais eficientes,
de forma a assegurar que o novo investimento seja aproveitado durante o maior
tempo possvel. Isto se aplica tanto no caso das tecnologias energeticamente efi-
cientes quanto nas energias renovveis no tradicionais, nas quais, com exceo
8. Possibilidade de usar equipamentos de alto rendimento ainda que em escalas reduzidas turbinas de gs de ciclo
aberto e, especialmente, de ciclo combinado.
do Brasil, no se observam esforos sistemticos. provvel que os compromissos

assumidos em Johanesburgo9 imponham a obrigao de introduzir significativa-
mente as energias renovveis na matriz energtica.
A anlise do nvel de preos por atacado e varejo permite verificar que nem
sempre os ganhos de eficincia em gerao devido introduo de tecnologias
mais modernas e de alto rendimento foram traduzidos em benefcios para os
usurios finais, especialmente para os clientes regulados, ou seja, nem sempre a
tendncia das tarifas de atacado coincidiu com a tendncia de preos do setor resi-
dencial. surpreendente que em alguns pases a tarifa residencial seja menor que
a industrial, na qual as vendas em alta tenso predominam em razo dos subsdios
do consumo residencial por razes sociais ou polticas.
Por outro lado, no h informaes sistemticas sobre ndice de eletrifi-
cao. Dada a alta porcentagem de populao urbana na maioria dos pases da
regio, observa-se uma alta participao de populao atendida por rede eltrica.
Com exceo do Haiti, Nicargua, Honduras e Bolvia e em menor medida o
Peru, no restante dos pases da regio, mais de 80% das famlias tm acesso a
energia eltrica, como pode ser observado no grfico 6.
GRFICO 6
Populao com acesso eletricidade 2009
(Em %)
Fonte e elaborao: Cepal (2009b).
9. Cpula mundial sobre desenvolvimento sustentvel realizada em Johanesburgo, 2002.

A entrada do gs natural e dos sistemas de ciclo combinado nos esquemas

tarifrios da Argentina, aliado a crescente concorrncia do mercado atacadista e
a desvalorizao do peso argentino em 2002, provocaram uma queda dos preos
no mercado de contratos e criou-se uma preocupante resistncia a investir. Mas a
realidade do comportamento dos preos, tanto no mercado spot quanto no mer-
cado de contratos, como resultado de mudanas tecnolgicas no parque gerador
e na concorrncia no mercado atacadista, mostra uma forte tendncia a baixa de
preos desde o incio do processo de reformas, 1992, at a crise do peso, que no
caso do mercado eltrico materializou-se em outubro de 2002. A mudana de
tendncia a partir desta data eloquente: os preos do mercado spot comeam
a crescer a uma taxa mdia de 1,65% ao ms at junho de 2008, registrando o
pice em julho de 2007 com cinco vezes o valor de outubro de 2002. J os preos
sancionados que servem de base para o clculo de tarifas reguladas apresentam
caractersticas diferentes. Pode-se fazer uma comparao at novembro de 2006
quando uma resoluo definiu o preo pago pelo Estado s geradoras e um preo
diferente para cada distribuidora. Entre outubro de 2002 e novembro de 2006 o
crescimento nesta frao do mercado sensivelmente menor a do caso anterior,
que foi apenas de 0,6% como se verifica no grfico 7.
GRFICO 7
Argentina evoluo dos preos no mercado spot e regulado 1990-2008

No Chile os preos caram com a entrada de centrais termoeltricas de

ciclo combinado e da poltica sustentvel de modicidade tarifria, revertida em
2000 com o objetivo de atrair investimento em gerao. Entre 1994 e 2002, os
preos caram sistematicamente de 0,044 a 0,033 US$/kWh (CEPAL, 2009b).
Entretanto, dada a crise de abastecimento de gs na Argentina, o dficit de in-
vestimento em gerao e a resposta a dita crise com a nova lei de 2005, os pre-
os mdios do principal sistema interconectado comearam a elevar-se: entre
novembro de 2006 e julho de 2008 cresceram em mdia 2,2% em termos reais,
mas ao se considerar o perodo de maio de 2007 a julho de 2008, o aumento foi
quase o dobro do anterior, 4,3%.
Por ltimo, os preos no Peru so significativamente maiores com relao a
outros pases como Chile e Argentina. Constatam-se duas tendncias diferentes:
uma vai de 1995 at 2002 em que os preos peruanos reduziram-se aceleradamen-
te, tanto no mercado livre como no regulado, e outra desde 2002 at 2007 em que
cresceram rapidamente, mas no chegando a compensar a forte queda anterior.
Com exceo do Peru, em vrios trabalhos elaborados para a Amrica Latina
demonstra-se que ainda no se descobriu um mecanismo eficaz para transferir
aos pequenos e mdios consumidores a queda dos preos da energia eltrica no
mercado atacadista, registrada desde 2006. Isto significa, de alguma forma, que
as empresas geradoras, no reguladas, apresentam uma rentabilidade associada ao
risco de qualquer atividade econmica, ao mesmo tempo em que as distribuido-
ras, que so reguladas, percebem uma tarifa relacionada com seus custos e no
deveriam apresentar demasiados riscos considerando a utilidade ou rentabilidade
deste tipo de atividade.
Pistonesi (2000) destaca que a tendncia decrescente nos preos do mercado
atacadista no parece ter sido repassado de maneira significativa s tarifas do mercado
de distribuio. Por sua vez, Finon (1995) afirma que no caso da Amrica Latina a
renda gerada pelo sistema eltrico distribui-se dos consumidores at os acionistas e
diretores das empresas privatizadas. De fato, possvel demonstrar que esta evoluo
tarifria deu origem a rentabilidade superiores as normais, como no caso do Peru,
que esteve em torno de 15% em mdia entre 1995 e1998 (CAMPODONICO,
1997 apud CEPAL, 2009a) e Chile, na qual a Chilectra apresentou rentabilidade
sobre o patrimnio na ordem de 22% (MOGUILLANSKY, 1997).
A falta de incentivos regulatrios afeta o investimento nas linhas de transmis-
so de energia10 e, por consequncia, a eficincia energtica, devido ao fato que no
s as perdas aumentam, mas retardam a identificao dos equipamentos ineficien-
tes, tais como transformadores, cabos e condutores de distribuio e transmisso.
10. mais evidente na transmisso do que na distribuio.

Apesar dos benefcios e da evidente melhoria de eficincia dos sistemas el-

tricos em conjunto, no se obteve avanos significativos no processo de interco-
nexo no nvel regional. Sendo os esforos a destacar, os que se referem Amrica
Central e regio andina: o primeiro, como tentativa de materializao da ideia e
o segundo como esforo consistente para levar a cabo o processo a partir dos sis-
temas eltricos, antes de avanar na concretizao fsica da iniciativa. O anterior
no ignora a importncia das centrais binacionais e, em menor grau, dos esforos
iniciais dos pases da regio.
Para avanar nesse processo necessrio, entre outros: estabelecer acor-
dos entre pases que permitam homogeneizar aspectos bsicos da regulao, por
exemplo, remunerar as redes de transmisso; identificar condies de comple-
mentaridade que permitam explorar os recursos de cada pas, em perodos chu-
vosos, normais ou secos; definir as condies comerciais e de operao tanto para
as transaes de curto prazo quanto para as de longo prazo; compor funo e
autoridade da entidade responsvel pela operao e despacho do sistema comum;
e normalizar os requerimentos que regero a confiabilidade dos sistemas. Mas
talvez o mais importante seja a relao que tm os processos de integrao eltrica
com a resoluo das conexes internacionais de gs natural, em particular para os
pases da Amrica do Sul. Na medida em que os excedentes de energia eltrica es-
tejam baseados em ciclos combinados a gs natural, resulta que o pequeno desen-
volvimento dos mercados de gs afetou e afetar as interconexes internacionais
que envolvem mais de dois pases.
Dados os resultados, a respeito da concentrao da propriedade e da verti-
calizao que se observou, principalmente, como reflexo da transnacionalizao
do setor, talvez seja mais conveniente, pelo menos nos sistemas medianos e com
maior razo nos pequenos, promover a integrao vertical dos sistemas, impon-
do aos futuros concessionrios a obrigao de abastecer a demanda da rea que
seja estipulada. Em consequncia, cabe perguntar se as eventuais vantagens da
concorrncia, que na prtica no ocorreu, compensam a potencial ou real vulne-
rabilidade dos sistemas, com os impactos econmicos, ambientais e sociais que
poderiam acarretar o desabastecimento.
Outro tema que merece ser atendido com relativa urgncia so os processos
de integrao das cadeias produtivas. No caso da eletricidade, cada vez mais, a im-
portante concentrao que est sendo produzida nos pases da Organizao para
Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), cedo ou tarde terminar se
reproduzindo na Amrica Latina, gerando problemas nas articulaes dos merca-
dos e nas relaes com as distribuidoras. Em segundo, as integraes das cadeias
de gs-eletricidade, o que no leva a exercer posies dominantes no segmento de
gerao, a no ser que os marcos regulatrios que hoje regem a maioria dos pases
da regio no tenham vigncia.
indispensvel que o Estado assegure o abastecimento e a qualidade do for-

necimento. Isto supe coordenar, orientar e planejar o desenvolvimento do setor
de maneira a alcanar um adequado equilbrio trmico-hidrulico do parque ge-
rador, uma elevada confiabilidade do sistema e uma diversificao das fontes ener-
gticas. Isto no exclui a responsabilidade do setor privado, no marco definido
por lei, de assegurar uma expanso da infraestrutura que responda as exigncias
de eficincia econmica e qualidade tcnica.
3.2 Gs natural
At 2009, os pases da Amrica Latina e Caribe no eram atores significativos
no mercado mundial de gs. Sua participao nas reservas mundiais superavam
ligeiramente 4%, proporo similar a dos pases da Amrica do Norte, enquanto
os pases da Eursia e do Oriente Mdio controlam 36% e 40%, respectivamente.
Percentuais que no incluem as enormes possibilidades que surgiram com a des-
coberta da camada pr-sal na costa brasileira.
A Venezuela concentra 69% da oferta disponvel de gs natural na regio,
sendo uma proporo considervel de gs associado, enquanto a Argentina e o
Brasil concentram 35% e 27%, respectivamente, da demanda da Amrica do Sul.
Esta sub-regio est buscando avanar em sua integrao com o recente lana-
mento do tratado Unasul,11 que, depois da experincia frustrada com o Mercosul
e com a Comunidade Andina, est em condies de garantir seu autoabasteci-
mento e desenvolver o potencial para exportar para outras regies.
A oferta potencial atual na regio est concentrada em poucos pases e no
conseguiu criar uma instituio que promova a integrao gasfera havendo avan-
ado apenas em interconexes bilaterais, algumas das quais geraram traumas sig-
nificativos nas relaes, o que intensificou a desconfiana na efetiva segurana do
abastecimento contratado (Argentina com Chile, Bolvia com Argentina e Brasil).
A oferta atual estimada em 279 trilhes de ps cbicos (TCF),12 enquanto a
demanda projetada entre 2008 e 2020 de apenas 104 TCF, fato que permite
um potencial de explorao, neste intervalo, de 175 TCF. Na tabela 2 tem-se a
situao da oferta e da demanda para os pases da Amrica do Sul.
11. A Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul), anteriormente designada por Comunidade Sul-Americana de Naes
(CSN). uma zona de livre comrcio continental que unir as duas organizaes de livre comrcio sul-americanas,
Mercosul e Comunidade Andina de Naes, alm do Chile, Guiana e Suriname, nos moldes da Unio Europeia. Foi
estabelecida com este nome pela Declarao de Cuzco em 2004.
12. Um TCF equivale a 28,3 bilhes de metros cbicos.
TABELA 2
Reservas e demanda futura de gs natural na Amrica do Sul 2008-2020
(Em TCF)
Oferta atual Demanda
Pases
2008 2008-2020
Argentina 17 37
Bolvia 22 2
Brasil 23 28
Colmbia 4 6
Chile 1 7
Equador 3 1
Peru 17 4
Venezuela 192 19
Total 279 104
Fonte: Cepal (2009a).
importante destacar que os pases que possuem a maior oferta potencial

de gs, como Venezuela, Bolvia e Peru tm como tarefa predominante massifi-
car o consumo interno de gs, enquanto a Argentina que foi, at poucos anos,
um importante exportador, apresenta o maior desequilbrio entre oferta dispo-
nvel e demanda projetada para 2020. J o Brasil, com a descoberta do pr-sal
e com o forte estmulo que vem dando a explorao est reduzindo de maneira
significativa a lacuna entre sua oferta e sua demanda, mas ainda seguir sendo
um importador importante do gs boliviano. A Argentina, se a situao atual
no se modificar, depender cada vez mais do gs da Bolvia que, por fatores
internos, no registra um ritmo de investimento suficiente para garantir, no
futuro, os compromissos firmados com Argentina e Brasil. Se o curso atual na
Bolvia no for alterado possvel que a segurana do abastecimento do merca-
do argentino seja colocada em risco, o que seria atenuado se fosse aumentada a
explorao na Argentina, elevando suas reservas futuras.
Os investidores tm dvidas quanto ao futuro da indstria, tanto na Ar-
gentina quanto na Bolvia. Diferentemente, eles veem com grande interesse o
impulso na explorao da Colmbia e do Peru, sendo este ltimo o que apre-
senta maiores possibilidades de incrementar suas reservas. O Equador no teria
aparentemente problemas em suprir seu mercado interno enquanto o Chile
continuar como um importador bruto. O dilema, relacionado ao mercado
chileno, se Bolvia e Peru podero acordar, juntamente com o Chile, um
sistema de integrao gasfera, impulsionando uma agenda para o sculo XXI e
resolvendo os problemas que se arrastam desde o fim da dcada de 1970.
As reformas da indstria de hidrocarbonetos partiram da hiptese que esses

so commodities e que por isso so bens transacionveis sobre a base de cotizao
e modalidades de comercializao aceitas internacionalmente e avaliadas por uma
instituio reconhecida bolsas de commodities. Do ponto de vista das polticas
pblicas, os pases da regio definiram, nas dcadas de 1980 e 1990, o carter que
estas deveriam assumir considerando o grau de concorrncia dos mercados, o que
definiria, por sua vez, a dose de regulao e desregulao. A matria-prima, gs
natural, teria um preo que seria formado com base nas cotaes internacionais de
preferncia, mas os produtos resultantes de sua transformao teriam preos de pro-
dutores. A matria- prima era objeto de transaes desde os depsitos de explorao
do recurso natural at as indstrias de transformao e, entre estas e os circuitos de
distribuio que levam o produto aos usurios residenciais, comerciais e industriais.
A concorrncia de mercados era factvel, mas encontrava algumas limitaes.
Em primeiro lugar, a concorrncia entre produtores internos de commodities mui-
to difcil na medida em que a explorao de gs natural conta com um mercado
garantido, ao firmar compromissos de venda futura que fazem parte do financia-
mento de projetos (project finance). Em todo caso, a concorrncia poderia ser ga-
rantida por fornecedores de outros pases, sempre e enquanto existir liberdade de
importao. Entretanto a concorrncia encontraria como limitao a necessidade
de que os preos internos do gs natural correspondessem tambm aos preos de re-
ferncia internacionais, similares aos que eventualmente poderiam ser importados.
Se, apesar disso, algum eventual ofertante resolvesse importar gs teria que
enfrentar problemas de economia de escala no transporte, contar com a capaci-
dade de armazenamento, a indstria de regaseificao e o sistema de distribui-
o. Da, a concorrncia ser muito complexa devido aos altos custos de entrada.
A concorrncia seria ainda afetada pelo fato de a integrao vertical ser consi-
derada a melhor forma de administrar a indstria de gs natural, ainda que seja
possvel, dependendo do tamanho dos mercados, a desverticalizao.
A concorrncia em cada fase da cadeia encontraria limitaes. De fato, o
transporte via gasodutos um monoplio natural e, portanto, uma rede paralela
s se justificaria no caso, pouco provvel, de que no fosse mais conveniente am-
pliar a rede j existente. O mesmo ocorre com a distribuio de gs, dependendo
do tamanho do mercado consumidor, dado que a prtica conceder concesses
de distribuio; sendo possvel a concorrncia, no varejo, que est baseada nos
servios oferecidos aos consumidores.
Outro assunto que esteve presente na discusso da reforma foi a defi-
nio do carter de servio pblico. Aceitou-se que o transporte por gaso-
dutos, assim como a distribuio eram atividades de servio pblico e desta
forma sujeitas a regulao enquanto a extrao seria objeto de concesso
ou contratos especiais, propiciando uma concorrncia ex ante relacionada

participao do Estado na distribuio da renda de explorao.
Questes vinculadas ao carter estratgico do gs natural e sua importn-
cia para a segurana energtica foram consideradas em relao privatizao da
explorao naqueles pases que apresentavam reservas significativas (Argentina e
Bolvia), enquanto que em pases emergentes (Colmbia e Peru), os quais eram
interessante promover a explorao e o desenvolvimento dos mercados internos,
optou-se por promover a participao privada em todas as fases da indstria.
No fim dos anos 1980 e incio dos 1990, comearam a se contrapor duas
opes relativas ao desenvolvimento da indstria de gs natural na Amrica La-
tina. Uma que defendia a eliminao dos monoplios naturais e, portanto, a
eliminao das barreiras de entrada para explorao e produo (upstream) e ou-
tra, minoritria que, ressaltando seu carter estratgico, argumentava reduzir a
participao privada na distribuio e comercializao ao varejo (downstream).
Este debate, na realidade, deu-se sobre toda a indstria de hidrocarbonetos com
exceo da Argentina e da Bolvia que privatizaram toda sua indstria. As empre-
sas estatais mantiveram-se no restante dos pases com potencial hidrocarbonfero,
inclusive no Chile que no o tem, pelo menos no momento. A situao da Bolvia
mudou recentemente a raiz da renegociao dos contratos, com a reestruturao
da Yacimientos Petroliferos Fiscales Bolivianos (YPFB).
A posio estadista argumentava, basicamente, pela manuteno do mono-
plio estatal em funo do carter estratgico de uma fonte energtica no reno-
vvel, de uso difundido, que incidisse no comportamento de mltiplas atividades
e nos usurios e que tivesse forte impacto macroeconmico e ambiental, ao que se
pudesse agregar fatores geopolticos que afetassem a soberania e a segurana nacio-
nais. Porm, o argumento que prevaleceu foi que o mercado de hidrocarbonetos
competitivo. Embora ainda possam existir monoplios naturais, dependendo das
particularidades nacionais, o que requer, em todo caso, um Estado regulador.
O que estava em discusso era se o Estado deveria cumprir um papel empre-
sarial preponderante, dado o carter estratgico que se destacava aos hidrocarbo-
netos. Esta opo justificou as polticas nacionalistas das dcadas de 1960 e 1970
e que perduraram at os anos 1980, determinando que 85% da indstria de hi-
drocarbonetos dos pases da Amrica Latina estivessem, direta ou indiretamente,
sob o controle de empresas do Estado.
Na realidade, as tendncias deste debate estiveram influenciadas pelo nvel
de reservas efetivas e potencial de cada pas. Os que viram suas reservas decrescer
argumentaram que se devia s barreiras de entrada ao investimento privado ou
dependendo do caso, baixa atratividade embutida nos modelos de contratos
vigentes. Por isso, a abertura deveria ser mais difcil, prudente e melhor planejada,
em termos de alianas estratgicas nos pases com maior potencial como Mxico,
Venezuela e Brasil. Os dois primeiros no conseguiram estabelecer uma dinmi-
ca de transnacionalizao das operaes da Petrleo do Mxico (PEMEX) e da
Petrleo da Venezuela (PDVSA) com a forte abertura ao mercado mundial de
capitais, como feito pela Petrobras no Brasil.
A reforma teve maior importncia nos pases que desejavam incrementar
a explorao, como na Bolvia, Colmbia e Peru que, com exceo da Bolvia,
no privatizaram suas empresas pblicas, ainda que a Petrleo do Peru (Petro-
Peru) tenha alienado parte de suas operaes e se debilitado consideravelmente,
podendo-se afirmar que o paradigma da reforma concentrou-se na Argentina, que
privatizou a Yacimientos Petroliferos Fiscales que foi a primeira empresa pblica
constituda na Amrica do Sul.
O esquema de ao das reformas foi reestruturar os mercados introduzin-
do a concorrncia quando factvel e regulando quando no era possvel garantir
condies de competio. Em uma economia livre e sob as regras do mercado
no deveria haver barreiras entrada para a explorao dos recursos naturais
oferta livre de restries ou para cumprir os requerimentos demanda livre de
restries considerando que o abastecimento multimodal e existem pautas de
comercializao e cotao de referncia aceitas mundialmente.
Este marco teria resultado contraproducente se ofertantes ou demandan-
tes pretendessem influir unilateral ou concentradamente nos cursos da fora
de mercado. Os hidrocarbonetos e os produtos combustveis resultantes de sua
transformao deveriam ser considerados como qualquer bem transacionvel.
A interveno do Estado apenas teria sentido se houvesse imperfeies de merca-
do, reforando o papel regulador do Estado para garantir uma maior concorrn-
cia e para proteger o patrimnio natural. Nesse sentido, as consideraes relativas
segurana do abastecimento ou equidade social apelariam a uma situao de
exceo entrando em vigncia a subsidiariedade do Estado.
As experincias da regio revelam que no foi aplicada uma receita uni-
forme sobre como proceder reestruturao dos mercados de gs natural.
As resolues a respeito do nvel de regulao e desregulao foram muito va-
riveis e foram influenciadas por fatores de interesse pblico, relacionadas com
a soberania nacional e a considerao estratgica que marcava a indstria; o
desenvolvimento dos mercados nacionais e as modalidades de intercesso nos
mercados mundiais; e os riscos ambientais das operaes e seus impactos sociais.
O fenmeno mais importante da dcada de 1990 foi a reestruturao do mer-
cado argentino, propiciando a desmonopolizao e a desverticalizao da inds-
tria, esquema que foi adaptado em outros pases que, ao descobrirem gs natural,
desejaram desenvolver seus mercados nacionais.
importante destacar que nos mercados argentino e colombiano as em-

presas de transporte no podem comprar nem vender gs. J no Mxico existem
restries a integrao vertical no contexto de regulao dos monoplios.
Definida a disponibilidade de gs, seja mediante produo prpria, impor-
tao, seja combinao de ambas, os compradores atacadistas e varejistas tm um
amplo campo de ao que funo das caractersticas dos mercados de consumo.
Esta a fase na qual se constituem as redes de distribuio e as formas de con-
tratao com usurios, sejam estes grandes empresas, sejam clientes residenciais.
Os mercados atacadistas de gs na regio apresentam, em termos gerais,
duas grandes modalidades: mercados com sistema de coordenao centralizada
(Colmbia, Mxico e Venezuela) e mercados cuja coordenao exercida pelo
mercado (Argentina, Chile e Peru). Os preos de boca do poo, em ambos os ca-
sos, tendem a refletir as cotaes internacionais de referncia. Em geral, os preos
de importao so livres e no caso da produo interna, os preos de boca do poo
so resultantes da livre negociao entre produtores e operadores do mercado
atacadista. Estes por sua vez, negociam com os distribuidores e eventualmente
com os grandes consumidores. Vale ressaltar que o acesso s redes de transporte
livre e que existe regulao dos nveis tarifrios. Nos mercados varejistas, nos quais
esto os consumidores ditos cativos, os entes reguladores definem os critrios de
formao de preos. Estes consideram o preo do gs mais as tarifas de transporte
e distribuio e um lucro razovel estabelecido pelo regulador.
Vale ressaltar ainda dois pontos relevantes no contexto atual da indstria
de gs na Amrica Latina. Por um lado, a vigncia do paradigma das reformas
que se aplicaram na dcada de 1990, que sofreu uma mudana substantiva na
Argentina e por mudanas na propriedade na Bolvia, e por outro lado, a inca-
pacidade em cumprir os prazos acordados e para garantir regras confiveis para
as interconexes gasferas.
Com respeito ao paradigma das reformas, vale lembrar novamente que os
aspectos de maior polmica, na poca de suas aplicaes, foram: i) integrao ou
desintegrao da indstria; ii) livre acesso aos dutos de transporte; iii) nvel de
rentabilidade das operaes em todas as fases da indstria; e iv) transferncia de
eficincia aos usurios, via preos. Estes aspectos ganharam consenso no incio
da reforma e operaram sem maiores problemas no Brasil e mercados gasferos
emergentes como Colmbia e Peru. Na Argentina, os temas tarifas e rentabilidade
esto em discusso nos ltimos anos. Em relao aos operadores que esto neste
pas, a prtica vem questionando a aplicao de conceitos essenciais da regulao
como os de eficincia econmica e suficincia financeira. O primeiro aponta que
as tarifas deveriam refletir a vigncia de um mercado competitivo, considerando
os custos, e tambm a segurana do abastecimento e a produtividade, de tal forma
que os ganhos de eficincia possam ser repartidos, de maneira equitativa, entre

operadores e usurios.
Alm disso, em um mercado verdadeiramente competitivo no existem ine-
ficincias. Dessa forma, no existe posio de domnio de mercado nem possibili-
dade de superlucro econmico. Neste contexto, o conceito de suficincia financeira
aponta que as tarifas devem garantir a recuperao do investimento e dos gastos de
operao, da manuteno, da reposio e da expanso, possibilitando uma taxa de re-
torno equivalente de uma empresa eficiente em uma atividade de risco comparvel.
Finalmente, em relao integrao gasfera, no se pode deixar de men-
cionar que a experincia de interconexo entre Chile e Argentina no apresentou
bons resultados, com custos considerveis para o Chile, afetando notoriamente
a confiana entre os pases a respeito do papel das interconexes para garantir a
segurana do abastecimento. Esta foi uma experincia ruim que sempre esteve na
mente dos negociadores que tentaram um tratado gasfero regional em torno do
que se chamou de Anel Energtico. De fato, os importadores endureceram suas
posies, exigindo clusulas que penalizassem severamente o no cumprimento
dos compromissos por razes internas, ao mesmo tempo em que os exportadores
insistiam em salvaguardas que permitissem flexibilizar o cumprimento de seus
compromissos quando se apresentavam emergncias internas. O resultado destas
negociaes foi um rascunho de tratado que ningum aceitou e que tinha mais
excees que prescries positivas, e mais clusulas para resolver eventuais contro-
vrsias que normas para impulsionar efetivamente a integrao gasfera.
Apesar das facilidades geogrficas para ampliar as interconexes entre Peru e
Bolvia com os pases do Mercosul e o Chile, parece que esta opo foi congelada
no momento. Sem falar do gasoduto do Sul, que traria gs da Venezuela at o
Cone Sul. A opo por agora o gs natural liquefeito (GNL), possibilitando um
trfego desde a Venezuela at o Brasil e a Argentina e, em um caso mais extremo,
como o Chile, a importao de gs de pases de fora da regio, existindo a possi-
bilidade potencial em suas prprias fronteiras.
4 TELECOMUNICAES13
A indstria de telecomunicaes tem obtido expressivas taxas de crescimento na
maioria dos pases da regio, o que melhorou os nveis de cobertura e densidade da
telefonia e da internet em relao ao cenrio prevalecente no incio da dcada de
1990. Porm este desenvolvimento se deu de forma heterognea, tanto por meio
do tempo como entre os segmentos do mercado de telecomunicaes. Na dcada
de 1990, o mercado de telefonia fixa mostrou um desenvolvimento significativo,
13. Esta seo baseada no texto Panorama das telecomunicaes na Amrica Latina e Caribe de Patricio Rozas
Balbotin, atualmente em edio para sua publicao prxima pela Cepal.
como evidenciado no grfico 8, porm este desenvolvimento estagnou na dcada

de 2000, quando os nveis de densidade alcanados na regio estavam longe do
patamar internacional. Isto evidencia que a perda de dinamismo observado no
fruto da maturidade da atividade. Apesar da perda de dinamismo, as principais
operadoras de telefonia fixa, em um paradoxo aparente, aumentaram suas utilida-
des, investimentos e nveis de rentabilidade o que em alguns casos significou um
forte incremento das remessas enviadas a suas matrizes.
GRFICO 8
Indicadores de atividade de telefonia fixa na Amrica Latina e Caribe 1990-2007
Fonte: Cepal (2009b).

Obs.: Dados estimados para 2007.
Por outro lado, o segmento de telefonia mvel mostrou um desenvolvimento

inverso ao apresentado anteriormente, exibindo um baixo nvel de crescimento na
primeira metade da dcada de 1990 e um crescimento sem precedentes na segunda
metade, tendncia que se manteve at os primeiros anos da dcada de 2000. Isto
permitiu que o nvel de densidade de telefonia mvel superasse amplamente a den-
sidade da telefonia fixa, ainda quando, da mesma forma que no caso anterior, exis-
ta uma diferena em relao aos padres internacionais que ainda no foi superada.
A proviso de servios de internet uma das reas mais novas no negcio
de telecomunicaes, cujo desenvolvimento em nvel mundial teve incio nos
anos 1990. Diferentemente dos pases desenvolvidos, o nvel de conectividade a
internet nos pases da regio, no final da dcada passada, era praticamente inexis-
tente, alcanando uma densidade mdia de apenas 1,29 conexo para cada 100
habitantes. Entretanto, nos primeiros anos da dcada de 2000 produziu-se um
crescimento importante nas conexes, o que implicou na melhoria da densidade
de internet, alcanando um nvel de 5,16 conexes por 100 habitantes em 2006.
A taxa de crescimento de conectividade internet verificada no perodo
2000-2007 mostra a Amrica Latina como a segunda regio de maior crescimen-
to, mas com alguns aspectos relevantes. Em primeiro lugar, a taxa de crescimento
significativamente alta explicada pelos baixos nveis de conexes que os pases

da regio apresentavam no incio da dcada de 1990. Por essa razo, medida
que os nveis de densidade aumentavam, a velocidade de crescimento reduzia-se,
esta situao j observada em alguns pases da regio, ainda que a diferena no
nmero de conexes em relao a pases desenvolvidos seja reduzida.
Em segundo lugar, mesmo a taxa de conexes dos pases desenvolvidos cres-
cendo a uma velocidade menor que a da Amrica Latina, a diferena existente au-
mentou nos ltimos anos. Esta aparente contradio explicada ainda pelos bai-
xos nveis de densidade apresentados na regio. Por exemplo, a Oceania cresceu a
uma taxa mdia de 10% entre 2000 e 2006, o que implicou um crescimento de
densidade de nove pontos. Em contrapartida, a Amrica Latina, apesar de crescer
29% ao ano (a.a.), aumentou sua densidade em apenas quatro pontos.
A modernizao e a expanso dos servios de telecomunicaes no uma
caracterstica exclusiva dos pases que privatizaram suas empresas, fato que eviden-
cia a existncia de outras variveis que explicam este desenvolvimento, tais como a
reduo progressiva do custo da tecnologia e as polticas de abertura e concorrncia.
Em primeiro lugar, nas ltimas dcadas produziu-se uma reduo dos custos
de tecnologia de telecomunicaes devido aos avanos computacionais e de infor-
mtica, o que impulsionou as empresas de telecomunicao a modernizar sua in-
fraestrutura. Estes avanos permitiram aumentar a capacidade de transmisso das
redes j existentes, assim como automatizar muitos processos, o que resultou em
melhoria da qualidade dos servios e em incremento da inteligncia das redes. So-
bre isto, dados evidenciam que na primeira metade dos anos 1990 praticamente
todas as empresas de telefonia fixa da regio haviam digitalizado e automatizado
cerca de 100% de suas redes, independentemente do tipo de propriedade destas
empresas. Mesmo assim, ao serem implementadas novas tecnologias (CDMA,
TDMA ou GSM)14 as empresas de telefonia mvel, por pertencerem a uma in-
dstria relativamente nova, j dispunham destes avanos.
Em segundo lugar, enquanto o processo de privatizao teve incio em nvel
mundial na dcada de 1980, na Amrica Latina tal processo ocorreu na dcada de
1990, levando a venda de vrias empresas estatais, entre as quais estavam empre-
sas de telecomunicaes. Este fato foi motivado, em primeiro lugar, pelos parcos
14. TDMA sistema que utiliza uma banda estreita poucos canais para transmisso, operando nas faixas de 800
MHz e 1900 MHz. Cada conversao ocupa o rdio um tero do tempo. Isso possvel porque o sinal de voz
convertido para digital e pode ser comprimido ocupando menos espao.
O GSM funciona de maneira similar em uma faixa de frequncia bem prxima do TDMA, nas faixas de 900 MHz e 1800
MHz, e utiliza a criptografia para tornar as ligaes mais seguras
O CDMA funciona de maneira totalmente diferente das outras duas, j que utiliza uma banda larga para trabalhar, ou
seja, muitos canais. Depois de transformar o sinal de voz em digital, o CDMA divide-o em vrios pacotes e o distribui
por toda banda disponvel.
resultados atingidos pelas estatais, muitas das quais atuavam com monoplio em
seus mercados, ficando com a maior parte dos servios pblicos; em segundo
lugar, pela crena que a iniciativa privada realizaria uma gesto eficiente das em-
presas, o que significaria a expanso dos servios, beneficiando, deste modo, a
sociedade como um todo.
A anlise dos resultados referentes expanso da rede telefnica e a quali-
dade dos servios permitiu corroborar que em muitos pases a privatizao no
implicou melhorias substanciais, como no caso de Venezuela e Panam, devido,
em grande medida, a ausncia de polticas concorrenciais, que foram substitudas
por longos perodos que asseguravam aos operadores um monoplio legal, com o
objetivo terico de permitir a expanso da rede objetivos que frequentemente
foram fixados pelo prprio Estado. Os resultados sugerem que as estimativas dos
Estados foram subestimadas, o que implicou que os operadores as cumpriram
rapidamente para depois estagnarem e aproveitar o perodo de exclusividade, ob-
tendo lucros de monoplio. Mesmo assim, como contraexemplo, registram-se
casos nos quais alguns governos combinaram as empresas estatais com novos ope-
radores, desenvolvendo o setor de maneira significativa.
Considerando tudo isso, necessrio reavaliar os reais benefcios produzidos
pelas privatizaes e se as melhorias percebidas so, na realidade, resultado da eli-
minao de algumas barreiras concorrncia, como os perodos de exclusividade
e a reduo progressiva dos custos de tecnologia.
No segmento de telefonia fixa provvel que o objetivo de desenvolver e
incrementar a densidade telefnica tenha passado para um segundo plano, des-
locado pelo objetivo de massificar os servios de banda larga. Por sua parte, no
mercado de telefonia mvel, as operadoras mantiveram a estratgia de aumentar a
rede de modo a aproveitar as economias de escala sobre as concorrentes. Mesmo
assim esto iniciando um processo de migrao de suas redes de segunda gerao
para as de terceira, com a finalidade de participar do mercado de internet de alta
velocidade e competir ativamente com a banda larga. No obstante, esta deciso
implicou que muitas empresas assumiram grandes riscos associados ao grande in-
vestimento demandado para esta adequao. Um erro nas previses no nvel e nas
caractersticas da demanda de curto prazo pode acarretar que algumas empresas
percam sua posio no mercado e no possam recuperar seus investimentos.
Deve-se atentar, ao projetar as tendncias principais de desenvolvimento
no setor, que o mercado de internet compartilha os mesmos objetivos que o seg-
mento de telefonia fixa, estando dominado, em sua maioria, pelos operadores
deste segmento, ainda que no curto prazo seja provvel que os operadores mveis
tenham um papel mais ativo, consequncia das melhores tecnologias produzidas
por esta indstria. Por outro lado, o estudo permite concluir que os ganhos de
produtividade no foram totalmente transferidos aos usurios. Isto observado
na escassa reduo do preo da assinatura mensal de telefonia fixa, assim como os
altos custos de servio de internet.
No mercado de telefonia fixa pode-se observar uma reduo importante nas
tarifas de ligaes telefnicas, entretanto este comportamento no observado
nas assinaturas mensais, que tiveram pouca reduo nos ltimos 17 anos. Este
comportamento responde, em grande medida, as caractersticas da demanda, por
serem as chamadas telefnicas elsticas ao preo, enquanto o acesso telefnico
mais inelstico devido no existncia de um substituto prximo que cumpra
todas as caractersticas.
Por outro lado, os preos dos servios de internet reduziram-se na dcada de
2000, podendo-se verificar que nos primeiros anos o custo da internet era basica-
mente composto por servios telefnicos, os quais eram variveis dependendo dos
minutos navegados, o que atenuou seu desenvolvimento. No se tem uma infor-
mao detalhada de preos para muitos pases da regio, mas, naqueles que existe,
o custo para o usurio de contratao do servio de banda larga era claramente su-
perior ao dos pases da OCDE. Assim, por exemplo, o Mxico apresentou o custo
da banda larga, em 2002, superior em 60% do observado nos pases da OCDE.
Outra concluso do estudo, de grande importncia por suas implicaes re-
gulatrias, a constatao que o alto crescimento da telefonia mvel no implica
ocorrncia de um processo de substituio entre telefonia fixa e mvel na Amrica
Latina. O nmero de linhas mveis cresceu de maneira significativa em todos os
pases da regio, porm o de telefones fixos no diminuiu, em geral, ocorrendo o
fenmeno em poucos pases.15 Mas deve-se ter em conta que a desacelerao no
mercado de telefonia fixa pode ter sido influenciada pelo crescimento do mercado
mvel, devido essencialmente ao aumento de demanda por servios pr-pagos
que formavam 81% do total das linhas em 2005.
Esse significativo nmero de linhas pr-pagas pe em destaque um processo
de complementaridade entre ambos os tipos de telefonia. Existem evidncias que
mostram que os setores da sociedade de menor renda so os que optam por ad-
quirir os planos mveis pr-pagos, com a finalidade de aproveitar a mobilidade do
servio e receber suas chamadas ou mensagens de texto. Entretanto estes usurios
optam por realizar suas chamadas por telefones fixos ou pela rede de telefones
pblicos, devido ao alto custo das chamadas celulares. Isto ajuda a explicar a con-
vivncia entre telefonia fixa e mvel que vem ocorrendo na regio.
15. Comparados os nveis de telefonia durante o perodo 2000-2007, apenas alguns pases do Caribe mostram uma
reduo no nmero de linhas fixas.
Por outro lado, claro que a substituio entre telefonia fixa e mvel pode
ser um argumento de desregulao do mercado de telefonia fixa, razo pela qual
os reguladores devem ter em mente a importncia da evidncia mostrada, pe-
los custos de eficincia social que provocariam uma deciso equivocada. Como
argumenta Laffont (2000), o mercado de telecomunicaes, em particular o de
telefonia fixa, dificilmente poderia ser considerado competitivo, por isso neces-
srio a participao de um regulador que reduza as possveis falhas de mercado.
Mais ainda, se hipoteticamente o mercado se torna competitivo, a estrutura da
rede deste mercado e a necessidade de interconexo entre elas requer um ente
regulador a fim de estabelecer nveis de interconexo eficientes, assim como a
soluo de controvrsias.
Um ltimo elemento que deve ser destacado, a alta concentrao na inds-
tria de telecomunicaes, incluindo todos os subsegmentos, na Amrica Latina.
No mercado de telefonia fixa o grupo Telefnica da Espanha constituiu-se como
um dos mais importantes na regio, devido s suas grandes aquisies no processo
de privatizao, assim como as compras complementares destinadas a sua conso-
lidao regional. Este processo de consolidao permitiu que tal empresa controle
quatro das dez empresas mais importantes da Amrica Latina.16
Adicionalmente, a holding Carso Global Telecom (parte do grupo Slim),
controladora da Telmex S/A, iniciou um processo de expanso mediante o es-
tabelecimento de subsidirias na Argentina, Brasil, Chile, Colmbia, Equador e
Peru. Alm disso, tal empresa apresentou suas intenes em adquirir a CANTV
(principal empresa de telecomunicaes da Venezuela) o que no ocorreu devido
nacionalizao da operadora venezuelana pelo governo em 2007.
No mercado de telefonia mvel existe uma situao similar, devido sada
de muitas empresas americanas e europeias da regio, o que permitiu que os atores
antes mencionados Telefnica da Espanha e Grupo Carso Global Telecom
iniciassem um processo de consolidao regional neste mercado. A Amrica
Mvel, na atualidade, tem uma presena regional que inclui: Argentina, Brasil,
Chile, Colmbia, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Ilhas Virgens,
Jamaica, Mxico, Nicargua, Paraguai, Peru, Porto Rico, Repblica Dominicana
e Uruguai por meio de diversas marcas, sendo a empresa Claro a mais relevante.
A evoluo do mercado de internet foi marcada pelo desenvolvimento da in-
dstria de telefonia fixa, no obstante, no incio da indstria, numerosas empresas
disponibilizaram acesso internet Internet Service Providers (ISP). Porm com o
16. Em 2006 a Telefnica da Espanha era controladora da: Telesp (Brasil), Telefnica Argentina (Argentina), Telefnica
do Peru (Peru) e Colmbia Telecom (Colmbia). Mesmo assim a Telefnica adquiriu o controle indireto de uma parte
importante da Telecom Argentina, devido sua participao na Telecom Itlia, situao que as autoridades argentinas
esto avaliando, visando evitar situaes que atentem contra a concorrncia, dado que a Telefnica poderia controlar
quase que a totalidade da telefonia deste pas.
passar dos anos muitas destas empresas foram absorvidas pelas companhias de
telecomunicao, restando atualmente poucas firmas com participao relevante
no mercado, que no se encontram vinculadas a um operador de telefonia.17
A Amrica Latina melhorou em termos de regulao, ainda que seja neces-
srio um maior fortalecimento da independncia das entidades reguladoras, com
a finalidade de fomentar o desenvolvimento da infraestrutura e transferir ganhos
de eficincia aos usurios. Nesse sentido, o papel do regulador tem dois aspectos,
o primeiro de transferir a eficincia dos mercados aos usurios via tarifas e, o se-
gundo o de fomentar as condies de concorrncia e soluo de disputas com o
fim ltimo de melhorar as condies para os usurios.
5 TRANSPORTES
Existe uma ampla rede de transporte entre a fronteira dos Estados Unidos com
o Mxico at o Panam, outra desde a Venezuela, passando pela Colmbia e a
margem ocidental da Cordilheira dos Andes, e outra que une a zona central do
Chile com a Argentina e o sul/sudeste do Brasil. Em outras partes da regio exis-
tem redes de menor envergadura ou uma srie de vias que no chegam a formar
uma rede propriamente dita. A maior parte dos componentes mencionados so
caminhos no pavimentados e de transitabilidade precria, assim como ferrovias
no conectadas e, em muitos casos, com mnima e inconstante manuteno.
Os pases da regio apresentam vrios problemas comuns que constituem
falhas e obstculos ao bom desempenho do sistema de transportes e sua facilitao
no sistema de comrcio. De forma geral, pode-se afirmar que, apesar de existir
diferenas em alguns pases, a situao atual da regio deficiente e inapropriada,
tanto em qualidade como em quantidade, no que se refere s instalaes fsicas
e oferta de servios. A seguir apresenta-se um breve relato da situao de cada
modal de transporte.
5.1 Rodovirio
A regio apresenta uma capacidade suficiente de vias para os volumes atuais, porm
a infraestrutura rodoviria apresenta um dficit qualitativo significativo. Algumas
das rodovias que constituem os eixos principais de transporte encontram-se em
mal estado de conservao e so insatisfatrias para o trfego que apresentam, com
pontos congestionados que fazem o transporte tornar-se mais lento.
Em geral, as rodovias na regio so antigas, com exceo das rotas concedi-
das na dcada passada, em torno de 1% do total. Observa-se que a proviso de
17. So excees algumas ISPs na Argentina e no Brasil que puderam se destacar, pela criao de contedos e servios
agregados. No obstante tais empresas contaram com o respaldo de grupos econmicos vinculados aos meios de
comunicao.
infraestrutura viria na Amrica Latina e Caribe acentuadamente menor que

no resto das regies do planeta. No caso da relao de vias pavimentadas sobre o
total, a Amrica Latina e Caribe atingem apenas 15,1%, enquanto nos Estados
Unidos e nos pases centrais da Europa apresentam entre 63% e 66%, respectiva-
mente, e nos pases da Europa Ocidental superam 85%. Por sua parte, os pases
da sia considerados na amostra apresentam relaes entre 79% e 98%, com
exceo da Indonsia que alcana 58%. possvel separar a proviso da Amrica
Central, que atinge 24% de vias pavimentadas, da Amrica do Sul, que chega
apenas a 11%. Enquanto os pases da Europa Ocidental alcanam quase 1.200
metros de rodovias por km2 de territrio e o Japo 3.200 metros, pases da Europa
Central e Oriental e da Coreia do Sul superam 1.000 metros, os Estados Unidos
tm apenas 650 metros e a mdia da Amrica Latina de 150 metros por km2.
Por sua vez, a Europa Ocidental possui um quilmetro de via pavimentada
por km2 de territrio enquanto a Amrica Latina apresenta apenas 22 metros,
com um pico de 50 metros se considerada a Amrica Central separadamente.
Estes valores so sensivelmente inferiores aos apresentados pelos Estados Unidos
(388 m/km2), Coreia do Sul (660 m/km2) e Japo (1.674 m/km2). A comparao
entre a densidade de vias pode ser observada no grfico 9.
GRFICO 9
Comparao internacional de indicadores de proviso rodoviria 2007
Fonte: Snchez (2008).

No setor rodovirio da Amrica Latina as concesses tornaram-se um im-

portante mecanismo para atrair financiamento e gesto privada para o setor. Estas
representam uma das reas de infraestrutura de transportes em que houve uma
extensa aplicao do conceito de investimento, conservao e manuteno de
carter gerencial durante um longo prazo das rodovias, nos quais os custos in-
corridos pelo concessionrio so recuperados mediante cobrana de pedgio e/ou
outros mecanismos complementares.
Depois de um vigoroso incio nos anos 1990, a dcada seguinte no apre-
sentou o mesmo dinamismo. Contudo, as concesses de rodovias alcanaram
uma dimenso aprecivel, com mais de 35 mil quilmetros. Em 2004, 13 pases
da Amrica Latina, haviam sido entregues para concesso de um total de 243
rodovias ou trechos destas. Do total so 450 km urbanos, formando parte de
15 concesses em sete cidades de cinco pases, 42 concessionrias respondem por
pontes e tneis, que incluem seus acessos e chegam a 24 km de vias.
Dado que existem 3,5 milhes de quilmetros de rotas interurbanas na re-
gio, 1% delas foi concessionada. A dimenso do processo de concesso muito
diferente de um pas para outro, desde alguns que aplicaram extensamente este
mecanismo at outros que ainda no o aplicaram. A tabela 3 apresenta a situao
atual de alguns pases da regio no que se refere concesso da malha rodoviria.
TABELA 3
Concesses rodovirias na Amrica Latina
Total Interurbanas Porcentagem da rede
Pas Quantidade
(km) (km) interurbana
Argentina 32 10.799 10.589 1,7
Brasil 36 9.709 9.664 0,6
Chile 24 2.440 2.289 2,9
Equador 6 1.312 1.300 3,0
Colmbia 15 2.399 2.399 2,1
Costa Rica 1 86 86 0,2
Guatemala 1 23 23 0,2
Mxico 115 6.027 6.027 1,8
Panam 2 104 104 1,0
Paraguai 1 140 140 0,2
Peru 2 289 289 0,4
R. Dominicana 3 212 180 0,9
Uruguai 5 1 572 1 572 2,7
Total 243 35.112 34.662 1,0

preciso determinar certos parmetros para a viabilidade das concesses

rodovirias. Alguns estudos indicam que para as condies habituais da Amrica
Latina pode-se requerer inicialmente 8 mil veculos dirios para financiar o me-
lhoramento e 3.500 mil para viabilizar a conservao no longo prazo, que inclui
os reforos necessrios na pavimentao. Obviamente no se trata de limites es-
tritos, mas de condies mdias luz da situao prevalecente nos pases e da ex-
perincia acumulada na prtica. Pases com menor taxa de risco podem financiar
obras com maior custo ou menor nvel de trnsito.
As anlises de indicadores sugerem que em cada pas exista certa quan-
tidade de quilmetros de vias que possam ser concessionados. Pretende-se in-
cluir na gesto do concessionrio todas as necessidades de mdio prazo de uma
rota conservao, reforo de pavimento, ampliaes e outros melhoramentos
bsicos. O potencial concessionvel sem subsdios encontra-se entre 2% e 3%
da extenso total, incluindo todo tipo de vias da rede interurbana. Conside-
rando apenas as vias pavimentadas o potencial na ordem de 20%. Mais difcil
estimar o potencial como porcentagem da rede nacional troncal, entendida
como as vias principais que permitem a conexo geral interna do territrio,
dado que os critrios para fazer a classificao variam muito de pas em pas,
porm pode-se estimar em torno de 10% e 30%.
Dado que as concesses atingem 1% do total da rede interurbana da Am-
rica Latina percebe-se que h um amplo campo para expanso das concesses,
que permitiria mais que duplicar a atual extenso, mesmo que a situao de-
penda das caractersticas de cada pas. Aqueles que j concessionaram grande
parte de seu potencial podero continuar o processo, ainda que no em grandes
dimenses, mas a maioria dos pases ainda apresenta muitas possibilidades. De
todo modo, sempre possvel identificar concesses adicionais e, medida que
o trfego cresce, pode-se agregar a outras.
5.2 Ferrovirio
O transporte de carga por ferrovia limita-se principalmente ao centro e ao norte
do Mxico, centro e norte da Amrica do Sul minrio de ferro e carvo e
alguns setores do Mercosul. A integrao da rede ferroviria encontra-se compro-
metida pela existncia de diferentes tipos de bitolas entre os pases.
A infraestrutura ferroviria da regio sul-americana apresenta um dese-
nho de rede para um modelo econmico exportador, conforme o tipo de siste-
ma econmico dominante na primeira metade do sculo passado. Na ausncia
de polticas de integrao, os investimentos em infraestrutura ferroviria foram
canalizados principalmente em linhas que do acesso aos portos martimos.
Os governos realizaram importantes investimentos em infraestrutura ferro-

viria no passado, para a integrao regional, especialmente no Cone Sul, porm
muitas delas esto abandonadas e outras em estado precrio e com nvel tecno-
lgico obsoleto. Como exemplo, tem-se a ligao ferroviria da Argentina com
Brasil, Bolvia, Paraguai e Uruguai.
A rede atual de transporte ferrovirio mostra restries significativas na in-
fraestrutura para transporte de carga intrarregional. Quando comparada a infra-
estrutura disponvel na regio da Amrica Latina com outras regies do mundo
percebe-se a fragilidade presente neste ponto, como se constata na tabela 4. Em
mdia a densidade de infraestrutura ferroviria na sub-regio uma das mais
baixas do mundo. A Amrica Latina e o Caribe apresentam uma disponibilidade
de vias por km2 de territrio que oito vezes menor que na Europa, cinco vezes
menor que na Coreia do Sul e dez vezes menor que no Japo, superando apenas
as ferrovias disponveis na Indonsia.
TABELA 4
Infraestrutura fsica disponvel
Pases e regies Total ferrovias/superfcie (km/km)
Mdia Europa Ocidental 48,41
Mdia Europa Central e Oriental 40,27
Estados Unidos 20,22
Mdia Amrica Latina e Caribe 5,96
Coreia do Sul 31,83
Japo 61,82
Tailndia 7,95
Malsia 7,36
Indonsia 3,54

Elaborao: Cepal.
A infraestrutura ferroviria e os sistemas de operao foram reformados e

reestruturados nos ltimos dez anos. Entretanto, a baixa qualidade da infraes-
trutura da rede restringe o uso dos trens para atender a demanda crescente das
economias. As condies da rede limitam a capacidade de carga e a velocidade
de operao. Ainda que grande parte da rede tenha passado para concessionrias
privadas, estas ainda encontram dificuldades, o que faz que os investimentos ve-
nham sendo ineficientes. Estas dificuldades podem ser provenientes de polticas
pblicas ineficazes em promover incentivos para que os investimentos ocorram.
At hoje faltam regulamentaes multimodais e interligao com outros modais.
5.3 Martimo
As estatsticas do transporte martimo internacional mundial, para 2006, foram
de 6,35 bilhes de toneladas mtricas (CEPAL, 2009b). Em 1995 o comrcio
internacional mundial, medido em toneladas mtricas, era de quase 6 bilhes,
sendo que 66% deste era transportado por mar, ou seja, 3,96 bilhes de tonela-
das mtricas. Em 2005 o total chegou a 9 bilhes, dos quais, 6,1 bilhes foram
transportados pelo mar. Isto significa um incremento mdio anual de 4,18% para
o comrcio total e 4,42% para o comrcio internacional martimo, denotando
uma presena constante do modal martimo no transporte internacional, quando
medido em volume.
Em relao a 2007, o comrcio internacional martimo alcanou o volume
de 6,62 bilhes de toneladas mtricas em todos os trechos, nos quais Amri-
ca Latina e Caribe tiveram participao importante. Porm, existe uma grande
diferena entre o transporte de mercadorias originado na Amrica Latina e Ca-
ribe (exportaes) e o que teve a regio como destino (importaes). De fato,
enquanto as exportaes por mar para o resto do mundo representam 16% do
total exportado, no caso das importaes, registra-se uma participao de apenas
6,44%. Esta divergncia explicada pelo carter exportador de grandes volumes
de matrias-primas que tem a regio.
Nesse contexto, os pases costeiros do leste da Amrica do Sul, chegaram a
543 milhes de toneladas mtricas, originando 52% das exportaes martimas
da regio e representando 8% do total mundial. Por sua parte, o Mxico e a
Amrica Central, juntamente com o Caribe, com mais de 216 milhes, agrupam
21% das exportaes martimas da regio com o resto do mundo, o que equi-
valente a 3% do total mundial. Finalmente, a costa oeste da Amrica do Sul deu
origem a 28% das exportaes martimas da regio, 292 milhes de toneladas, e
sua participao no total de 4%.
No que se refere s importaes martimas, a costa leste da Amrica do
Sul, recebeu 130,5 milhes de toneladas mtricas de bens do resto do mundo
enquanto a costa oeste importou 100,9 milhes e o resto da regio, em conjunto,
um total de 195,3 milhes. Assim, a costa leste representou 30,6% das importa-
es martimas da regio, a costa oeste 23,6% e o Mxico, a Amrica Central e o
Caribe 45,8%. J quanto s importaes da regio sobre o total mundial, a costa
leste representa 1,97%, a costa oeste 1,52% e o resto da regio 2,95%. A tabela 5
apresenta a evoluo do transporte martimo de diversas mercadorias entre 1985
e 2007, separados por tipos de produto.
TABELA 5
Transporte martimo internacional por tipo de produto 1985-2007
(Em milhes de toneladas mtricas)
Carvo Bauxita/ Total 5 Minor Outras Total
Ano Ferro Gros Fosfato Conteineres
Coking Steem alumnio principais Bulk cargas secas carga seca
1985 321 144 132 213 44 46 900 561 160 549 2.170
1990 347 153 184 215 55 37 991 606 246 625 2.469
1995 402 160 242 216 52 30 1.102 681 389 727 2.900
2000 448 174 346 264 54 30 1.316 778 628 931 3.596
2001 451 169 383 260 52 31 1.345 799 647 910 3.650
2002 480 171 406 271 55 30 1.413 811 718 964 3.848
2003 517 178 448 264 60 29 1.496 854 805 955 4.041
2004 587 179 483 275 68 31 1.623 918 918 927 4.313
2005 661 184 507 272 78 31 1.734 930 1.020 918 4.524
2006 723 190 543 291 79 30 1.857 984 1.134 882 4.776
2007
785 211 574 300 84 32 1.987 1.030 1.243 878 5.011
(e)
Petrleo Derivados Total Gs Total Total Total Total

Ano Mx.-mn.
cru do petrleo petrleo LPG LNG Clarkson UNCTAD Feamleys Global Insight
1985 984 415 1.400 22 39 3.631 3.631 249

1990 1.155 448 1.603 28 60 4.160 4.160 3.932 228
1995 1.400 460 1.860 34 69 4.862 4.862 4.712 3.968 904
2000 1.656 518 2.174 39 104 5.915 5.915 5.595 4.876 1.108
2001 1.684 544 2.228 36 107 6.024 6.024 5.653 4.812 1.212
2002 1.667 543 2.210 36 113 6.211 6.211 5.820 4.814 1.397
2003 1.770 582 2.352 36 125 6.565 6.565 6.133 5.017 1.548
2004 1.850 621 2.470 38 132 6.953 6.953 6.493 5.821 1.132
2005 1.885 671 2.556 37 142 7.237 7.237 6.720 6.100 1.137
2006 1.923 687 2.610 39 168 7.536 7.536 7.195 6.355 1.297
2007
1.920 687 2.607 41 206 7.765 7.765 7.572 6.628 1.394
(e)

Obs.: (e) estimado.
A tabela 6 um resumo do transporte martimo internacional com origem

e destino em algumas regies da Amrica Latina e Caribe, com dados de 2007,
considerando os valores mais relevantes. No caso dos gros, a Amrica do Sul
originou quase 117 milhes de toneladas, sobre um total mundial de 341 mi-
lhes, ou seja, 34% do total, com destino principalmente para o Oriente Mdio,
Europa, Amricas e China. Se esta porcentagem for comparada com os 23,5% de
participao de 2005, ser fcil perceber o grande incremento de mais de 45% em
sua participao no comrcio mundial de gros.
TABELA 6
Transporte martimo internacional, principais commodities com origem em
sub-regies da Amrica Latina e Caribe 2007
Para Reino Unido/ Amrica
Resto da Amrica Oriente Extremo Resto Outros Total
Europa do Mediterrneo do Japo ndia frica
Europa do Sul Mdio Oriente da sia destinos 2007
De Norte Norte
Amrica
Gros 22.326 18.446 7.621 15.147 1.456 1.294 7.632 32.738 10.071 27 116.757
do Sul
Total
27.964 29.103 17.059 62.473 29.073 9.160 29.226 86.180 49.709 775 340.722
2007
Amrica
Ferro do Sul 60.648 14.886 8.285 3.265 31.520 14.882 101.450 15.927 250.862
Atlntico
Amrica
do Sul 57 419 2.289 1.962 7.632 418 1.277
Pacfico
Total
106.194 23.931 40.041 3.842 65.716 378.976 29.905 787.485
2007 138.881
Petrleo Caribe 11.000 6.700 163.100 2.800 300 20.500 1.100 205.500
Commodity
Total
212.500 211.400 475.200 25.500 203.300 599.100 48.400 1.775.400
2007
Amrica
Carvo do Sul 22.411 5.667 11.393 5.380 29 32.087 76.967
Caribe
Total
131.222 29.993 82.088 30.922 185.150 806.349
2007 186.476 160.498
Bauxita Jamaica 5.648 5.648
Resto da
2.133 5.562 7.695
Amrica
Total
950 17.996 14.157 52.146
2007
Alumnio Jamaica 885 1.957 1.141 418 4.401
Resto da
1.572 1.550 400 1.031 4.553
Amrica
Total
1.655 6.417 6.468 6.100 10.849 31.488
2007
O transporte martimo de minrio de ferro alcanou mundialmente 787

milhes de toneladas mtricas, com 33,5% de participao da Amrica do Sul
que teve como destinos principais Europa, Oriente Mdio e China. O carvo, da
Amrica do Sul at o Caribe correspondeu a 9,55% do total mundial transpor-
tado de 1,7 bilho de toneladas mtricas.
Em relao ao mercado latino-americano, as principais exportaes marti-
mas, medidas em twenty equivalent unit (TEUs),18 so realizadas, em ordem, pelo
Brasil, Chile, Mxico, Argentina e Colmbia. Pode-se observar que as importaes
brasileiras, as maiores da regio, so originrias da Europa, sia-Pacfico e Amrica
do Norte enquanto as do Caribe (segundo lugar) provm da Amrica do Norte,
Europa e sia-Pacfico, similar a Amrica Central. Em quarto lugar, Chile, cujo
comrcio martimo de contineres provm principalmente da sia-Pacfico, Am-
rica do Norte e Amrica Latina em geral. As da Argentina vem da Europa, Amrica
do Norte e sia-Pacfico, seguida de perto pela Amrica Latina. As importaes
martimas entre os pases da regio so encabeadas por Caribe e Amrica Central e
seguidas por Brasil, Chile, Peru, Venezuela, Colmbia e Argentina.
18. Continer de unidade equivalente a 20 ps.

Finalmente, preciso destacar que existe na regio polticas restritivas de

reserva de frete, em especial na navegao de cabotagem, o que reduz artificial-
mente a oferta de servios de transporte martimo, criando um aumento do preo
de mercado e uma tendncia de desviar cargas ao transporte terrestre.
5.4 Fluvial
O transporte fluvial tem grande potencial devido grande disponibilidade de vias
de navegao, porm esta capacidade no aproveitada dado que uma grande
parte dos rios no so navegveis devido existncia de obstculos tanto institu-
cionais quanto fsicos que impedem a transformao destes em hidrovias (CE-
PAL, 2009b). De uma forma geral pode-se afirmar que o transporte fluvial
ainda incipiente entre os pases da regio, apresentando destaque apenas para
Argentina, Brasil e Venezuela, que implementaram hidrovias em alguns de seus
rios navegveis.
Alm dos percalos institucionais, existem restries de calado em pontos
intermedirios e necessidades de realizar retificaes no curso e programas de
dragagem para permitir a navegabilidade contnua de comboios de barcaas, sem
a necessidade de desarmar a formao em pontos crticos ou redirecionar a outros
portos assumindo os custos extras derivados.
TABELA 7
Comparao internacional de indicadores de redes hidrovirias
Total vias fluviais/superfcie
Pases e regies
km/mil km
Mdia Europa Ocidental 12,81
Mdia Europa Central e Oriental 5,48
Estados Unidos 4,26
Mdia Amrica Latina e Caribe 6,06
Coreia do Sul
Japo 4,72
Tailndia 7,82
Malsia 22,21
Indonsia 11,81
Os rios, ainda que no possam se interconectar de forma direta, poderiam

ser interligados por meio de outros modais para formar amplas redes de infraes-
trutura de transportes, aproveitando a generosa disponibilidade fluvial que pr-
pria da regio, como pode ser observado no mapa 1. Neste caso, observa-se uma
situao potencial bastante interessante j que os pases da regio possuem uma
grande disponibilidade de vias navegveis, com poucas excees, como mostram

os indicadores da tabela 7. Assim possvel destacar que a mdia de 6,06 km/mil
km supera a dos Estados Unidos (4,26 km/mil km), ainda que no a Europa
Ocidental, Tailndia, Malsia e Indonsia.
Deve-se destacar que enquanto os Estados Unidos movimentaram em 2000
mais de 14% de sua produo em suas hidrovias, a Amrica Latina s o fez em
3%, sugerindo um potencial importante para o futuro. Ainda que algumas partes
da regio utilizem parcialmente o potencial das principais bacias hidrogrficas
(Orinoco, Amazonas, Tiet Paraguai Paran e Del Plata) para o transporte de
gros, e s vezes carga geral, os volumes so ainda reduzidos.
MAPA 1
Principais rios navegveis e rede ferroviria da Amrica do Sul 2005
Rios navegveis
Linhas ferrovirias
Pases
Fonte: Wilmsmeier (2008).

Considerando a estrutura dos produtos comercializados na regio, a afinidade dos

produtos com este meio de transporte de grandes volumes, a localizao geogrfica das
redes e a crescente demanda confirma-se a potencialidade do modal (CEPAL, 2009b).
Uma anlise da estrutura da carga intrarregional pelo meio de transporte hidrovirio,
bem como o ferrovirio, grfico 10, mostra a importncia do a granel, principalmente
para produtos agrcolas, nestes setores. O transporte de combustveis e produtos perigo-
sos tambm tem importncia relativamente alta. A participao de carga em contineres
significativamente mais baixa no transporte fluvial, quando comparada ao ferrovirio.
GRFICO 10
Estrutura de carga no transporte internacional ferro-fluvial na Amrica do Sul
2000-2003
(Em %)
Dada a distribuio geogrfica dos rios navegveis e das reas mais dinmicas
na regio constata-se que grande parte das mercadorias foi transportada pela hidrovia
Paraguai Paran (grfico 11). Os movimentos de comrcio realizados pelo Peru,
Colmbia e Equador representam o trfego intrarregional da Bacia do Rio Amazo-
nas. As cargas brasileiras podem ser transportadas pela hidrovia Paraguai Paran ou
ainda pela Bacia do Rio Amazonas. Destaca-se que nos casos da Argentina e do Brasil
o transporte fluvial mais importante que nos demais pases da Amrica Latina.
GRFICO 11
Importaes sub-regionais por pas transporte fluvial
(Em dlares)
Fonte: Wilmsmeier (2008).

Obs.: Os dados do Paraguai no mostram a totalidade da movimentao devido falta de informaes.
5.5 Portos
O setor porturio passou por reformas que geraram consequncias positivas.
A incorporao de agentes econmicos privados como operadores diretos propi-
ciou grandes investimentos e profundas mudanas nos regimes de propriedade,
fato que conduziu a uma grande queda nos preos de operao porturia e uma
marcante melhoria no desempenho operacional, medido tanto em tempo quanto
na qualidade da prestao (CEPAL, 2008).
No geral, os portos foram concessionados ao setor privado, usando ampla-
mente o conceito de landlord, segundo o qual o Estado conserva a propriedade
dos ativos e concessiona a operao ao setor privado. Os principais operadores
globais de portos de contineres esto presentes na regio, participando dos maio-
res portos, como se observa no mapa 2.
MAPA 2
Principais portos da Amrica Latina e do Caribe
Registrou-se tambm um fenmeno muito interessante que o dos portos

greenfield ou brownfield (trata-se de portos instalados em uma localizao onde
anteriormente no havia portos ou existia um em estado de quase abandono, res-
pectivamente). So portos desenvolvidos pelo setor privado, mas de uso pblico,
que respondem a uma maior necessidade de capacidade porturia. Esta nova clas-
se de portos abrange tanto o segmento de contineres (Navegantes, Brasil) como
de granis (os que rodeiam o eixo porturio de Porto San Martin na Argentina),
que so exemplos do fenmeno que cresce na regio.
A atividade porturia na Amrica Latina e Caribe aumentou 60% entre
2000 e 2007 segundo seus movimentos de toneladas mtricas e mais de 130% em
contineres, atingindo uma cifra histrica de mais de 1,63 milho de toneladas
mtricas e quase 32 milhes de TEUs em 2007. A tabela 8 apresenta os dados
agregados da atividade porturia na regio.
TABELA 8
Atividade porturia total na Amrica Latina e Caribe 2000-2008
Variao mdia interanual
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006a 2007a 2007/2000 2007/2002a
283 portos 1.022,99 117,52 1.147,57 1.243,66 1.362,17 1.423,30 190,70 1.631,63 6,90% 7,29%
top 10 375,71 405,05 431,84 472,84 518,56 556,42 578,58 633,18 7,74% 7,95%
top 20 500,12 555,90 570,50 631,46 696,50 799,41 780,42 856,89 8,00% 8,48%
top 50 769,20 833,76 858,58 926,70 7,18% 7,80%

1.020,27 1.078,67 1.145,86 1.249,64
top 10/283 36,73% 344,66% 37,63% 38,02% 38,07% 39,09% 303,40% 38,81%
top 20/283 48,89% 473,03% 49,71% 50,77% 51,13% 56,17% 409,24% 52,52%
top 50/283 75,19% 709,46% 74,82% 74,51% 74,90% 75,79% 600,87% 76,59%
Como pode ser observado na tabela 8, a regio avanou de 1,02 bilho de

toneladas em 2000 para mais de 1,6 bilho de toneladas em 2007, crescendo
a uma taxa anual mdia de 6,9%. Ao se comparar o ano 2007 com o incio da
recuperao econmica da regio em 2003 esta taxa anual mdia de 7,3%.
Os dez principais portos da regio concentravam 36,7% do total de mer-
cadorias transacionadas em portos em 2000 e 38,8% em 2007, com pico de
39,1% em 2005. Se forem considerados os primeiros 20 portos, tem-se em 2000
um total de 48,9% das toneladas movimentadas enquanto em 2007 este volume
correspondia a 52,5%. Ao considerar a movimentao efetuada pelos primeiros
50 portos, isto representa 75% em 2000 e 76,6% em 2007. A tabela 9 apre-
senta a evoluo registrada nos portos da regio entre 2000 e 2007, quanto
movimentao de contineres. A Amrica Latina e Caribe movimentaram apro-
ximadamente 7,2% do total de cargas porturias mundiais em 2007. A lista
de regies encabeada pela sia, que movimentou mais de 50% do total de
contineres em todo o mundo.
TABELA 9
Atividade porturia de contineres na Amrica Latina e Caribe 2000-2007
Variao mdia interanual
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006a 2007a 2007/2000 2007/2002a
Top 100 13,92 14,97 16,34 18,10 21,63 24,51 28,30 31,93 12,59% 14,34%
Top 10 6,29 6,79 7,59 8,65 10,43 11,94 14,21 16,07 14,35% 16,18%
Top 20 9,62 10,40 11,32 12,74 15,41 17,76 20,64 22,87 13,17% 15,09%
Top 10/100 45,19% 45,36% 46,45% 47,79% 48,22% 48,71% 50,21% 50,33%
Top 20/100 69,11% 69,47% 69,28% 70,39% 71,24% 72,46% 72,93% 71,63%

Em relao s questes operacionais, existem diferenas entre os pases: alguns

apresentam maior capacidade instalada apta para operao com transporte multimo-
dal e outros apresentam grandes dficits. Entre os pases que possuem padres interna-
cionais aceitveis de eficincia e segurana esto Argentina, Brasil, Colmbia, Panam,
Paraguai e Uruguai. Frente situao econmico-financeira e a realidade institucional
dos portos dos pases da regio, o servio apresenta algumas caractersticas preocupantes.
Os maiores inconvenientes vinculam-se a conservao e manuteno das reas
comuns, ao calado e s limitaes nos canais de acesso aos terminais e a falta de equipa-
mentos intermodais. O problema de acesso terrestre aos portos e as externalidades que
causam sobre as cidades so outros aspectos fundamentais no que se refere aos portos.
BOX 1
A importncia dos portos e o dilema de gesto da capacidade
A importncia da eficincia no funcionamento dos portos e a influncia desses no desen-

volvimento econmico foi reiteradamente destacada por diferentes estudos realizados no
mundo. Em ambas as questes um dos aspectos centrais para o xito est a qualidade da
institucionalidade e as regras do jogo das parcerias pblico-privadas nos portos, alm da
reduo dos custos de transao e coordenao que implica organizao e funcionamento
dos clusters e profissionalizao das autoridades porturias.
preciso ainda reiterar a importncia de melhorar todos os aspectos relacionados a facili-
tao do transporte e a logstica, via melhoramento dos processos e procedimentos tanto
pblicos quanto privados, a fim de fazer uma importante reduo dos custos logsticos totais,
tanto na gesto do comrcio internacional quanto no transporte interno nos pases.
As cifras mostradas ao longo dos anos pelos portos da regio mostram uma tendncia muito impor-
tante de crescimento da atividade porturia, que maior do que a de outras regies do mundo. Ao
mesmo tempo, surge um fato contundente: portos crescendo a uma taxa anual de 16%, 18% ou
19% implicam que a capacidade requerida se duplica a cada cinco ou seis anos, aproximadamente.
A duplicao das capacidades operacionais em lapsos de tempo to breves destaca que
nos portos, e no transporte de modo geral, a gesto da capacidade uma das questes
principais a ser levada em conta. Os administradores de alguns dos portos da Amrica Latina
apresentam dificuldades para a tomada de decises. A gesto de capacidade um dos te-
mas centrais a serem melhorados nas polticas porturias nacionais e tambm nas parcerias
pblico-privadas na maioria dos pases da regio.
5.6 Intermodalidade
Em geral os pases tm dificuldades para atender as necessidades de conectivida-
de viria com os portos. Por sua parte, com exceo de alguns poucos terminais
que contam com instalaes especializadas, a regio apresenta importante dficit
quanto interface ferroporturia e os portos no se adaptaram eficientemente
ao trfego de contineres por ferrovias e vice-versa. Registra-se uma significativa
insuficincia de infraestrutura para conexo dos modais ferrovirio e fluvial.
5.6.1 Terminais interiores (transbordo)

Tanto para transporte ferrovirio quanto para rodovirio registram-se grandes
dficits de terminais interiores de carga, estaes de transbordo com controle
aduaneiro, dentro da regio. Neste sentido o Brasil o pas que dispe de me-
lhores facilidades.
5.6.2 Contineres
Existe uma limitao dos estoques disponveis e, por consequncia, um incre-
mento dos preos de aluguel dos contineres. Devido a isto existem regimes es-
peciais que limitam a estadia destes. O transporte multimodal tambm afetado
pelo descompasso da circulao entre contineres de importao e de exportao.
5.6.3 Integrao multimodal

Em geral, a falta de integrao entre os distintos modais de transporte um obst-
culo que limita o desempenho do transporte multimodal e gera grandes dificulda-
des de traslado dos contineres em uma combinao mais eficiente que aproveite
as vantagens inerentes de cada modal. Existem importantes demandas em matria
de investimento de infraestrutura, manuteno e tecnologia de transporte, e isto
notrio em algumas vias de navegao interior, e a inadequao das conexes
com os portos por ferrovias e rodovias que impedem as operaes multimodais
de ser eficientes. Nos ltimos anos houve melhorias, depois do desenvolvimento
da infraestrutura, dado o modelo de expanso do comrcio internacional. Porm
ainda persiste uma grande lacuna que no permite haver um sistema de distribui-
o fsica conforme as atuais exigncias logsticas.
6 CONSIDERAES FINAIS
Neste captulo, abordaram-se as principais questes sobre o panorama da infra-
estrutura existente na Amrica Latina. A partir do relatrio intitulado Redes In-
fraestructurales en Amrica Latina, da Cepal, discorreu-se sobre a situao dos
seguintes setores da infraestrutura: energia eltrica, gs natural, telecomunicaes,
transportes martimo e fluvial, ferrovirio, rodovirio e intermodalidade.
Observou-se que o investimento pblico em obras de infraestrutura redu-
ziu-se significativamente nos pases da Amrica Latina e Caribe nos ltimos anos,
passando de 3,1% do PIB na dcada de 1980 para 0,8% entre 1996 e 2001.
Com as reformas ocorridas na regio, os investimentos privados passaram de
0,6% para 1,4%. Entre 2002 e 2006 ambos os investimentos (pblico e privado)
mantiveram-se, em mdia em 1% do PIB nos pases da regio. A insuficincia de
infraestrutura nos pases da Amrica Latina e Caribe reflete a escassez de investi-
mentos. As excees apresentadas foram Chile e Colmbia que apresentaram taxa
de investimento total superior mdia.
Alm do dficit quantitativo h ainda na regio uma grande deficincia na

qualidade da infraestrutura e dos servios relacionados. Enquanto a oferta de in-
fraestrutura apresenta taxas modestas de crescimento, percebe-se, na regio, uma
significativa demanda reprimida por servios de infraestrutura. A manuteno
deste quadro cria dificuldades para o crescimento econmico e se traduz em perda
de competitividade dos pases.
Avaliando os setores estudados, observaram-se situaes como a do setor
de energia eltrica, que passou por reformas em quase todos os pases da regio
na dcada de 1990. A maioria dos pases considerou que o modelo de desenvol-
vimento energtico baseado no protagonismo do Estado estava esgotado, j que
este sistema no se apresentava sustentvel, principalmente devido incapacidade
do Estado em levantar fundos para a manuteno do modelo. A reestruturao
ocorreu em diferentes segmentos do setor (gerao, transmisso e distribuio),
possibilitando a participao de diferentes atores e uma nova estrutura institucio-
nal. As reformas foram do tipo moderada (Mxico e Uruguai) e radical (Chile,
Argentina e Brasil), sendo que alguns pases, como o Paraguai, mantiveram o
modelo de monoplio estatal.
Outra viso se tem do setor de telecomunicaes, que obteve os nveis de
crescimento mais significativos, apresentando melhor nvel de cobertura e de den-
sidade telefnica e de internet. Avanos tecnolgicos possibilitaram este ganho de
eficincia no setor, tanto empresas de telefonia fixa quanto mvel investiram em
tecnologias avanadas de tal forma que puderam reduzir os custos.
No entanto, interessante destacar que essa modernizao e dinamizao
do setor no privilgio dos pases que promoveram a privatizao. Percebe-se,
portanto que o ganho de produtividade observado reflexo dos avanos da infor-
mtica, tecnologia da informao e computacional. Em alguns pases (Venezuela
e Panam) que efetuaram a privatizao constatou-se que no houve melhorias
substanciais, devido poltica de proteo s empresas adotadas nestes pases.
Alm disso, em todos os pases da regio observa-se grande concentrao do mer-
cado, seja telefonia fixa e internet, seja telefonia mvel.
J o setor de transporte configura o pior desempenho em infraestrutura en-
tre os pases da Amrica Latina e Caribe. Apesar de uma extensa malha rodoviria,
grande disponibilidade de rios e possibilidade da navegao por cabotagem a re-
gio apresenta diversos obstculos ao bom desempenho do sistema de transporte.
Isto acaba por constituir em inibidores do crescimento econmico da regio ge-
rando perda de competitividade no mercado internacional.
Entre os principais problemas no setor de transportes esto: rodovias anti-
gas e em condies insatisfatrias; dificuldade de integrao e baixa extenso da
malha ferroviria na Amrica Latina; navegao fluvial insipiente; problemas de
calado nos rios e portos etc. Ainda, de uma maneira geral, h uma grande inca-
pacidade dos pases em promover a interconectividade entre ferrovias-rodovias
e ferrovias-hidrovias que acaba onerando o sistema de transportes. Desse modo,
apesar de alguns avanos nos investimentos com as concesses rodovirias, as
ferrovias e o setor porturio, a regio ainda est muito aqum, em termos de
transportes, dos pases europeus e outros desenvolvidos.
Reforando essa viso setorial, a fim de extrair aprendizado da experincia
latino-americana, vale ressaltar os casos mais exitosos na regio no quesito infra-
estrutura. Por exemplo, o Brasil destaque no setor de energia eltrica, apresen-
tando os maiores avanos na busca de um modelo sustentvel de fornecimento
de energia eltrica. Alm dele, o Chile tambm se destaca pelo modelo centrado
nas centrais trmicas de ciclo combinado e pelas polticas sustentveis de baixa de
preo. No setor de gs natural, como comentado, merece destaque a Venezuela,
Peru e Brasil, aquele, o maior ofertante da regio e, estes, os pases com maior
potencial de crescimento. No setor de transportes destaca-se a maior densidade
observada nos pases do Caribe.
Assim, a experincia latino-americana evidencia a necessidade de investi-
mento no setor e a situao de ineficincia e fragilidade observada nos pases
da regio. Apesar da onda de reformas que atingiu os diversos setores ainda h
uma discrepncia entre oferta e demanda projetada, de modo que esta falta de
investimentos em quantidade e qualidade pode ser traduzida, em mdio prazo,
em perda de competitividade dos pases da regio. Segundo a Cepal as evidncias
apontam para a participao do Estado como agente regulador dos setores de
infraestrutura a fim de assegurar o fornecimento e a qualidade dos servios para a
populao e garantir o desenvolvimento econmico.
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CAPTULO 2
SETOR ELTRICO: DESAFIOS E OPORTUNIDADES
1 INTRODUO
O setor eltrico brasileiro viveu um longo perodo de expanso do ps-Guer-
ra ao fim da dcada de 1970 (LEITE, 1997). Nesse perodo, o contexto de
crescimento econmico sustentado induziu forte crescimento da demanda de
eletricidade. Empresas estatais foram estruturadas para atender esta demanda,
com ganhos significativos de eficincia econmica devido economias de es-
cala e de escopo (ARAJO; DE OLIVEIRA, 2005). Do ponto de vista finan-
ceiro, a expanso do sistema era viabilizada pela disponibilidade de fontes de
financiamento interna e externa em condies favorveis e pela garantia
de remunerao adequada para os investimentos, inscrita no regime tarifrio
pelo custo-do-servio.1
Nesse ambiente, econmico-financeiro favorvel floresceram diversos
monoplios eltricos regionais que, atuando de forma cooperativa, aprovei-
taram a interconexo dos mercados eltricos para reduzir custos e melhorar a
qualidade dos servios. Legitimadas por seus ganhos de eficincia econmica,
as concessionrias dos servios eltricos, gozaram de ampla margem de ma-
nobra para decises empresariais, tanto no plano das escolhas tecnolgicas
quanto no ritmo adequado para a expanso da sua capacidade de suprimento
(DE OLIVEIRA, 1992).
A partir de 1980, o contexto favorvel para o desenvolvimento setorial
foi desfeito. A entrada de Itaipu no mercado eltrico e a adoo do regime de
tarifas nacionais unificadas em um contexto de crise econmica provocaram sen-
svel aumento nos custos setoriais. As condies favorveis ao financiamento
desapareceram, tanto no plano externo quanto interno,2 e as tarifas eltricas
passaram a ser contidas para combater o processo inflacionrio galopante. Este
conjunto de problemas provocou a desorganizao dos fluxos financeiros seto-
riais e o esgaramento dos mecanismos de coordenao exercidos pela Eletrobras
(DE OLIVEIRA, 2000).
1. Esse regime garantia s concessionrias a recuperao de seus custos e uma remunerao legal situada entre o
mnimo de 10% e o mximo de 12% anuais para os investimentos realizados.
2. No plano interno, o imposto nico sobre energia eltrica e o emprstimo compulsrio foram eliminados. No plano
internacional, os bancos multilaterais mudaram seus critrios de financiamento dos projetos eltricos.
No fim da dcada de 1980, o setor eltrico converteu-se em gargalo limi-

tante para o crescimento econmico do pas. As concessionrias no reuniam
condies econmico-financeiras que permitissem a obteno dos financiamen-
tos necessrios para a expanso do sistema de forma a atender adequadamente
o crescimento do consumo de eletricidade. Depois de longo debate (ELETRO-
BRAS, 1988), a reforma do mercado eltrico foi deslanchada na segunda metade
da dcada de 1990. A introduo da concorrncia, sinalizada pela Constituio
de 1988,3 foi adotada como cerne do novo mercado eltrico.4
Idealizada a partir da experincia inglesa (SURREY, 1996), a reforma bra-
sileira preservou o regime monopolista na gesto das redes de transporte (trans-
misso e distribuio).5 Para as transaes comerciais entre os agentes do mercado
eltrico, foi criado um mercado atacadista no qual geradores e consumidores con-
tratam bilateralmente os fluxos energticos que transitam pelas redes de transpor-
te.6 No novo mercado eltrico, a coordenao do despacho fsico foi centralizada
no Operador Nacional do Sistema (ONS)7, porm a coordenao do despacho
econmico passou a ser realizada descentralizadamente pelos agentes, com base
em contratos. Um mercado de curto prazo (spot) foi criado para permitir o en-
contro de contas para as inevitveis diferenas entre quantidades contratadas e
quantidades efetivamente consumidas ou geradas.8
A reforma teve por objetivos bsicos atrair investidores privados para o mer-
cado eltrico e melhorar o desempenho econmico-financeiro do setor. Estas me-
lhorias deveriam advir de inovaes gerenciais e tecnolgicas. A convergncia do
mercado eltrico com o emergente mercado do gs natural era percebida como
um dos elementos motores da melhoria do desempenho setorial (ARAJO; DE
OLIVEIRA, 2005).
Os resultados obtidos com a introduo de presses competitivas nos mer-
cados eltricos tm sido variados (LOSEKANN, 2003). O sucesso ou insucesso
destas reformas reside na regulao e nos mecanismos adotados para a gesto
3. A Constituio de 1988, em seu Art. 175, regulamentado pela Lei das Concesses (Lei no 8.987/1995), determinou
que toda concesso de servio pblico deve ser objeto de licitao pblica aberta.
4. A privatizao foi outro aspecto importante da reforma, porm, seu objetivo foi essencialmente a gerao de fluxo
fiscal para sustentar o Plano Real de estabilizao econmica (DE OLIVEIRA, 2003).
5. O regime tarifrio de preo-teto incentivado foi adotado como indutor de presses competitivas nos segmentos
monopolistas da cadeia de suprimento eltrico (ARAJO; DE OLIVEIRA, 2005).
6. As distribuidoras atuam como compradores de energia neste mercado, em nome de seus consumidores cativos.
7. Esta coordenao indispensvel para que seja garantida a estabilidade eltrica do sistema (JOSKOW;
SCHMALENSEE, 1983).
8. At a dcada de 1970, os mercados eltricos eram considerados monoplios naturais em que a verticalizao
era indispensvel para garantir o equilbrio fsico do sistema, obter economias de escala (SMITH, 1977) e minimizar
elevados custos de transao. Custos subaditivos nas redes de transporte (BAUMOL; PANZAR; WILLIG, 1982) eram
as justificativas para a monopolizao do transporte (transmisso e distribuio). A verticalizao era necessria para
evitar o acesso oportunista de terceiros a direitos residuais de controle de ativos, expresso cunhada por Hart (1995)
para expressar os riscos de perdas econmicas provocadas pela contratao no mercado.
Setor Eltrico: desafios e oportunidades 107
descentralizada dos riscos envolvidos nas decises de operao e principalmente

de expanso da cadeia de oferta de eletricidade (HUNT; SHUTTLEWORTH,
1996). A concentrao dos riscos em um dos elos da cadeia apontada como a
principal razo para a crise da Califrnia (BORENSTEIN, et al. 2001), assim
como o sucesso da reforma na Escandinvia resulta da adequada repartio dos
riscos entre os agentes e o desenho de mecanismos contratuais eficazes para sua
gesto (MORK, 2001).
No Brasil, a crise do racionamento gerou dvidas quanto capacidade da
reforma eltrica oferecer os benefcios econmicos anunciados pela introduo
da concorrncia. No entanto, a espinha dorsal da reforma no foi modificada.
As mudanas da presente dcada ficaram limitadas ao mercado atacadista, em que
foi introduzida a sistemtica de leiles na contratao de energia a fim de aten-
der a demanda dos consumidores cativos (mercado regulado). A segmentao da
oferta de energia dos geradores em dois conjuntos (energia velha e energia nova)
tambm foi importante. Para evitar nova situao de risco no suprimento, foram
criados o Comit de Monitoramento do Setor Eltrico (CMSE) e a Empresa de
Pesquisa Energtica (EPE). No entanto, a confiabilidade do suprimento eltrico
permanece insatisfatria e apresenta preocupante trajetria de custo crescente.
Esta trajetria coloca em risco a competitividade do parque industrial brasileiro,
especialmente seu segmento intensivo em energia.
Este ensaio sugere que a reverso dessa trajetria no ser alcanada, sem
que seja revista a sistemtica adotada para a gesto dos riscos setoriais A sepa-
rao do problema do risco de racionamento (energia enquanto bem pblico)
da questo da minimizao do custo do suprimento (energia enquanto bem
privado) essencial para criar os incentivos necessrios para a expanso econo-
micamente eficiente do parque gerador.
O perodo pluviomtrico atual, extremamente favorvel, abre ampla
janela de oportunidades para a ao governamental neste sentido. Afastado
o risco de esgotamento dos reservatrios hidreltricos, as polticas podem se
voltar para a elevao da confiabilidade do suprimento e o incremento da sua
competitividade econmica.
A seo 2 faz um breve diagnstico do mercado eltrico, apresentando sua
estrutura, sua matriz de fontes primrias e analisa tambm a gesto dos riscos
setoriais. Na terceira seo, so apontadas as polticas pblicas adotadas para o
desenvolvimento setorial, dando destaque governana setorial, ao modus operan-
di da programao da expanso e aos mecanismos adotados para alcanar nveis
desejados de segurana, confiabilidade e preo para o suprimento. A ltima seo
dedicada a sugestes para a ao governamental.
2 diagnstico setorial
2.1 Estrutura do mercado

O mercado eltrico brasileiro est estruturado em quatro submercados9 interconectados
por extensas linhas de transmisso (figura 1). O consumo de eletricidade concentra-se
nos setores industrial e residencial. A regio Sudeste Centro-Oeste responde por mais
de 60% do consumo total do pas. Mesmo em anos de baixo crescimento econmico o
consumo de eletricidade cresce a taxas razoveis, indicando ser forte a inrcia de grande
parte deste consumo.10 Os consumidores cativos respondem pela maior parte do consu-
mo de eletricidade, porm o mercado livre vem crescendo rapidamente.11
FIGURA 1
Sistema Integrado Nacional mdia anual 2005
Fonte: ONS.
Elaborao prpria.
9. Existem ainda os mercados isolados que somados representam apenas 2,1% do mercado brasileiro. Estas reas
geogrficas no participam do mercado atacadista de energia.
10. Esta resilincia explica-se tanto pelo crescimento demogrfico quanto pela contnua difuso de eletrodomsticos
entre a populao de baixa renda.
11. Pelas regras atuais, apenas os consumidores com carga superior a 3 MW podem optar pela situao de consumidor livre.
A oferta de eletricidade no Brasil dominada por empresas estatais (67%),

a maior parte sob controle federal (23%), porm a demanda est sob contro-
le de agentes privados (88%). No Norte, o parque gerador exclusivamente
hidreltrico;12 no Nordeste, apenas recentemente o parque gerador termeltri-
co comeou a ser implantado. No Sul, onde se localizam as centrais alimenta-
das com carvo mineral, o parque gerador termeltrico relevante, assim como
no Sudeste Centro-Oeste, onde est localizado o parque gerador nuclear.
Nos submercados do Sul e Sudeste Centro-Oeste, os distribuidores perma-
neceram com a obrigao de honrar seus contratos com a binacional Itaipu,
mas gozam da garantia regulatria de repasse automtico deste custo para seus
consumidores cativos.
No Norte, a Centrais Eltricas do Norte do Brasil S/A (Eletronorte), em-
presa federal, atua como monopolista, atendendo a demanda de poucos consu-
midores eletrointensivos e distribuidores. A regio exportadora de energia e
seu consumo cresce a taxas relativamente elevadas. No Nordeste, a Companhia
Hidroeltrica do So Francisco (CHESF), outra empresa federal, tem posio
praticamente monopolista na oferta,13 e a demanda est dispersa entre 11 dis-
tribuidores e poucos consumidores livres. A regio importadora de energia e
o seu consumo cresce acima da mdia nacional. No Sul, uma empresa privada
(Centrais Geradoras do Sul do Brasil Gerasul), uma estadual (Companhia Pa-
ranaense de Energia Copel) e Itaipu controlam a oferta, enquanto a demanda
encontra-se relativamente dispersa entre distribuidores e consumidores livres.
A regio atua como importadora ou exportadora de energia em funo da plu-
viometria regional. No Sudeste Centro-Oeste, a oferta e a demanda esto dis-
persas entre um bom nmero de agentes; a regio atua como equilibradora dos
fluxos energticos do sistema interligado exportando e/ou importando energia
em funo das necessidades das demais regies.
Essa diversidade de situaes regionais, aliada ao fato de subsistirem
significativas limitaes para o intercmbio de energia entre os submercados,
sugere dificuldades para a introduo de presses competitivas no merca-
do eltrico brasileiro. Como ocorre nos Estados Unidos, seria mais adequa-
da a adoo de regras diferenciadas, ajustadas s condies estruturais dos
mercados regionais.14 Esta no foi, no entanto, a opo adotada na reforma
12. Refere-se ao Sistema Interligado Nacional (SIN). As reas ainda isoladas so abastecidas por termeltricas.
13. A CHESF atende 96,3% do consumo regional. A oferta restante fruto de centrais operadas por distribuidoras a
fim de atender seu mercado cativo.
14. A soluo comprador nico a que melhor se ajusta s situaes dos submercados do Norte e do Nordeste,
nos quais uma empresa geradora controla o essencial da oferta nestes submercados. Alm disso, as oportunidades
de economias de aglomerao so ainda relevantes e o sistema de transmisso necessita ser fortemente ampliado.
A soluo concorrencial exige disperso razovel da oferta e da demanda entre os agentes do mercado, situao
que ocorre apenas na regio Sudeste/Centro-Oeste e, em menor medida, no Sul. Nestas regies, as oportunidades
de economias de aglomerao so pouco relevantes e os sistemas de transmisso podem ser considerados maduros.
setorial. Criou-se um mercado unificado, ainda que para isto tenha sido
necessria a introduo de um custo adicional para as transaes comerciais
entre os submercados.15
2.2 Matriz de gerao

O parque gerador brasileiro dominado por centrais hidreltricas. Como
a Energia Natural Afluente (ENA)16 destas centrais tem fortes flutuaes
sazonais e anuais (grfico 1), os reservatrios das hidreltricas cumprem o
importante papel de acumular energia nos perodos de ENA elevada para
ser utilizada nos perodos de ENA baixa. Desta forma, os reservatrios hi-
dreltricos permitem a oferta de uma quantidade adicional de energia hi-
dreltrica nos perodos de ENA baixa, aumentando a confiabilidade do
suprimento hidreltrico.17
Outra forma de dar confiabilidade ao suprimento hidreltrico a constru-
o de centrais trmicas para serem despachadas nos perodos de ENA desfavor-
vel.18 Nesta situao, as centrais hidreltricas so despachadas de forma a utilizar
plenamente a ENA e as trmicas para complementar a oferta hidreltrica. Na
prtica, a cadeia produtiva do combustvel utilizado nas trmicas (reservatrio,
logstica de transporte e as prprias centrais trmicas) opera como reservatrio
adicional dos reservatrios das hidreltricas.
Do ponto de vista do sistema eltrico, o despacho complementar das trmi-
cas justifica-se pelo fato de a energia acumulada nos reservatrios hidreltricos ter
custo de oportunidade superior ao custo do combustvel. Portanto, o consumo
de combustveis reduz o custo econmico do suprimento eltrico. Por outro lado,
nos perodos de ENA favorvel, a cadeia produtiva dos produtores de combust-
veis ficaria ociosa, se no for encontrado usos alternativos, interruptveis, para o
combustvel no utilizado nestes perodos.
15. Este custo depende do preo de curto prazo das condies conjunturais de oferta e demanda em cada submercado.
16. Denomina-se ENA quantidade de eletricidade que pode ser gerada pelo parque hidreltrico com a gua que
chega s centrais. Esta energia estimada assumindo que o nvel dos reservatrios esteja no patamar mdio de 65%
de sua capacidade total.
17. No jargo dos operadores do Sistema Eltrico (SE) brasileiro, denomina-se energia garantida das hidreltricas
quantidade de energia que o parque hidreltrico atual pode gerar na hiptese de que ocorra um perodo de
ENA igual ao pior registro histrico de ENAs. importante notar que a energia garantida tem um valor de mer-
cado relativamente elevado. Porm, a energia secundria tem valor cadente com sua confiabilidade enquanto a
energia vertida tem valor nulo.
18. No jargo setorial, estas trmicas so chamadas de complementares das hidreltricas.
GRFICO 1
Efeito da sazonalidade na capacidade de gerao no Sistema Eltrico
(Em TWh)
Fonte e elaborao prprias.

Obs.: Os limites inferiores e superiores do grfico de caixas mostram as flutuaes no afluxo de energia para a regio Sudeste
Centro-Oeste a partir de uma srie histrica de 70 anos (1933-2002). A linha branca determina a mediana para cada
ms. A caixa vermelha representa os segundo e terceiro quartis.
Na prtica, os dois tipos de reservatrio (hidreltrico e de combustveis)

permitem aumentar a quantidade de energia confivel do sistema hidreltrico.
Como o preo da energia hidreltrica determinado essencialmente pelo investi-
mento realizado na sua construo, os reservatrios tm o mrito de incrementar
a competitividade econmica destas centrais.19
A escolha entre a construo de um reservatrio hidreltrico ou de um
reservatrio trmico adicional para dar confiabilidade ao suprimento hi-
dreltrico determinada no apenas pelos custos diretos envolvidos na cons-
truo e na operao dos dois tipos de reservatrios. O formato adotado na
gesto das incertezas quanto ENA e quanto s condies do suprimento de
combustveis fator crucial na deciso da melhor composio econmica dos
dois tipos de reservatrio.
O risco que os consumidores esto dispostos a aceitar para a ocorrn-
cia de um dficit na oferta de eletricidade para atender seu consumo que
pode ser expresso pela elevao no preo da energia para reequilibrar oferta
e demanda fator-chave na fixao do valor da energia em um sistema
gerido da maneira descrita anteriormente. Quanto maior este risco, menor
ser a necessidade de construir reservatrios e, portanto, menor o custo do
suprimento eltrico.
19. O custo da energia hidreltrica pode ser estimado pelo o quociente entre o investimento realizado e a quantidade
de energia confivel que a usina gera.
O grfico 2 apresenta as expectativas de incremento de consumo de eletri-

cidade, para as taxas de crescimento do produto interno bruto (PIB) de 2,6% e
4,5% anuais. Ele apresenta tambm a capacidade do sistema hidreltrico brasileiro
atual de atender a estes consumos sem apoio de centrais trmicas, em trs cenrios
hidrolgicos: i) o do ano em que a pluviometria foi, historicamente, a mais des-
favorvel (1953);20 ii) o de um ano de abundncia nas chuvas (1983); e iii) o de
hidrologia conforme a mdia de longo termo (MLT).
GRFICO 2
Aumento da demanda de energia e hidrologia
Como se pode visualizar no grfico 2, o sistema hidreltrico poderia

suprir o consumo sem apoio de trmicas at meados da prxima dcada, se
as condies pluviomtricas forem sempre favorveis. No entanto, se os per-
odos chuvosos repetirem seguidamente o ano de 1953, o apoio das trmicas
indispensvel para evitar o racionamento de energia ou uma exploso no
seu preo de curto prazo.21 A determinao da parcela trmica razovel para
garantir a confiabilidade do SE brasileiro depende do risco que consumidores
esto dispostos a assumir.
Entre os consumidores h forte diversidade na disposio para pagar pela

confiabilidade do suprimento eltrico. No passado, a dificuldade em traduzir esta
diversidade em preos individualizados induziu os sistemas eltricos a adotarem
20. Denomina-se perodo crtico a pior srie de hidrologias ocorrida nos ltimos 70 anos.
21. importante notar que, como o consumo de energia ocorre em tempo real com a produo, preciso manter uma
reserva de capacidade de gerao para garantir o suprimento no caso de eventos no programados em algum elo da
cadeia produtiva.
um preo nico para o custo do dficit no suprimento eltrico e a centralizar a

gesto deste risco nas concessionrias. O custo desta gesto era repartido admi-
nistrativamente entre os consumidores, independentemente das disposies indi-
viduais para pag-lo, e repassado para as tarifas. Na prtica, quando as situaes
de risco para o suprimento surgiam, os cortes de suprimento eram realizados
seletivamente, com critrios polticos. A introduo da concorrncia no mercado
atacadista de energia pretendeu eliminar esta distoro, descentralizando os riscos
setoriais para permitir aos agentes a gesto individualizada de seu risco por meio
da contratao bilateral do suprimento de energia.
2.3 Gesto de riscos

Antes da reforma, o mercado eltrico interligado brasileiro era gerido coope-
rativamente pelos monoplios eltricos regionais. As incertezas dos diversos
mercados eram geridas centralizadamente sob a coordenao da Eletrobras.22
O regime tarifrio custo do servio garantia o repasse dos custos desta gesto
para as tarifas dos consumidores. Quando a tarifa autorizada pelo ento De-
partamento Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE) no era suficiente
para a recuperao destes custos, o eventual dficit tarifrio era contabilizado na
Conta de Resultados a Compensar (CRC) das concessionrias para ser ressarci-
do em reajustes tarifrios futuros.
At a dcada de 1980, essa organizao industrial mostrou-se eficiente na
gesto dos riscos setoriais. A coordenao centralizada do processo de interliga-
o dos monoplios regionais permitia explorar economias de escala e de aglo-
merao que reduziam os riscos do sistema. Dessa forma, os custos de expanso
e a qualidade dos servios prestados em cada um dos monoplios regionais
eram reduzidos, beneficiando tambm todo o sistema. Nesse perodo, gestou-se
um crculo virtuoso de expanso em que as tarifas dos servios eltricos eram
cadentes em termos reais e a qualidade dos servios prestados pelas concessio-
nrias melhorava continuamente (DE OLIVEIRA, 1998).
Os efeitos da crise do petrleo transformaram esse crculo virtuoso em um
crculo vicioso. O consumo de eletricidade passou a crescer abaixo da previso
programada. Projetos em andamento tiveram de ser postergados, adicionando
custos financeiros aos crescentes custos de construo de novas centrais. A poltica
de conteno tarifria adotada para combater a inflao desorganizou os fluxos fi-
nanceiros dos monoplios eltricos regionais. O papel coordenador exercido pela
Eletrobras foi progressivamente esgarado, criando entre os agentes o consenso
quanto necessidade de uma reforma setorial.
22. Grupo Coordenador da Operao Interligada (GCOI) e Grupo Coordenador do Planejamento da Expanso (GCPS).
A Constituio de 1988 deu o primeiro passo da reforma setorial ao

especificar que as concesses devem resultar de licitaes pblicas. Pouco
depois, a Lei n o 8.631/1993 determinou o abandono do regime custo-do-
servio, sugerindo que a gesto dos riscos do mercado eltrico deveria ser
realizada pelos agentes deste mercado. Porm, esta lei no ofereceu meca-
nismo operacional para que os geradores pudessem refletir sua percepo de
risco nos preos da energia.
O mercado atacadista de energia, criado em 1996, produziu o am-
biente para tanto. Neste mercado, os custos da gesto dos riscos setoriais
passaram a ser embutidos nos preos dos contratos bilaterais entre geradores
e distribuidores/consumidores.23 Como os contratos raramente cobrem as
quantidades efetivamente consumidas, criou-se um mercado de curto pra-
zo (spot) para permitir o ajuste de diferenas entre a energia contratada e
a energia consumida. No entanto, o mercado de curto prazo brasileiro foi
estruturado com formato peculiar.
De fato, o preo nesse mercado no brota de ofertas e demandas dos agentes,
mas de expectativas estimadas por um conjunto de modelos computacionais,24
operados pelo ONS. As expectativas quanto ao consumo futuro de eletricida-
de e quanto ao regime futuro para a ENA tm papel determinante no uso da
energia acumulada nos reservatrios hidreltricos, e por consequncia, tambm
no preo da energia no mercado de curto prazo (spot). Em situaes de ENA
muito favorvel, a energia disponvel no mercado de curto prazo tem preo
muito abaixo do preo praticado no mercado de contratos. A situao inverte-
se quando a ENA muito desfavorvel.
Para evitar que os consumidores e as distribuidoras adotem comporta-
mento oportunista, contratando pequena parcela de seu consumo na expec-
tativa de preos baixos no mercado de curto prazo, necessrio que sejam
adotadas fortes penalidades para os consumidores que decidam especular no
mercado de curto prazo (NORD POOL, 2002). Na reforma do mercado el-
trico brasileiro, no foram adotadas penalidades para o comportamento espe-
culativo dos consumidores e distribuidoras.
Essa soluo revelou-se desastrosa poucos anos aps a reforma. Na expec-
tativa de ENAs favorveis no futuro, os vastos reservatrios hidreltricos foram
paulatinamente deplecionados, sem que fossem realizados os investimentos em
centrais trmicas necessrios para atender os perodos de ENAs desfavorveis
(DE OLIVEIRA, 2000). No fim de 1999, o nvel dos reservatrios equivalentes
23. Esperava-se que com o desenvolvimento dos mercados de futuros e de opes para a energia eltrica seria dada
liquidez a estes contratos.
24. Essencialmente os mesmos modelos utilizados no regime monopolista para o despacho fsico das centrais.
chegou a um patamar insustentvel (grfico 3). A trajetria esperada para o seu

esgotamento (em vermelho tracejado no grfico) levaria o abastecimento hidre-
ltrico ao colapso.25 O racionamento do consumo tornou-se indispensvel para
inflexionar a trajetria de esgotamento (linha tracejada em azul).
GRFICO 3
Evoluo do nvel do reservatrio equivalente para o submercado Sudeste
Centro-Oeste
Fonte: ONS.
Elaborao prpria.
A interconexo dos mercados do Norte Nordeste com os mercados do

Sul Sudeste Centro-Oeste, realizada em 1996, colocou os vastos reservat-
rios do Sudeste Centro-Oeste a servio do equilbrio entre oferta e demanda
de todas as regies do pas, dando dimenso nacional ao risco de racionamen-
to.26 Na ausncia de parque trmico para substituir os reservatrios vazios, o
racionamento tornou-se indispensvel para evitar o colapso do sistema eltrico,
apesar do seu enorme custo poltico.27
O perodo de racionamento permitiu muito aprendizado. Constatou-se
que os consumidores esto dispostos a modificar seus hbitos de consumo, se
lhes for oferecido sinal adequado de preo para custo de oportunidade de seu
25. As centrais hidreltricas deixam de produzir energia quando o reservatrio equivalente atinge patamar abaixo de 10%.
26. Os racionamentos de energia eltrica do passado geraram pouca polmica por serem sempre limitados regionalmente.
27. O SE brasileiro j tinha enfrentado outras situaes de racionamento, porm sempre de cunho regional. O raciona-
mento de 2001 foi o primeiro a ocorrer aps a interligao dos quatro subsistemas regionais.
suprimento eltrico.28 Aprendeu-se tambm que a interligao dos submerca-

dos regionais tornou todo o sistema muito vulnervel aos perodos de estiagem,
especialmente quando estes ocorrem na regio Sudeste Centro-Oeste, onde
se situa a maior parcela da capacidade de armazenagem de energia do sistema
hidreltrico do pas. Porm, seu maior ensinamento foi indicar ser essencial a
presena de centrais trmicas no parque gerador para garantir a confiabilidade
do suprimento eltrico brasileiro.
No horizonte previsvel, o gs natural apresenta-se como a melhor fonte
alternativa de combustvel para o pas desenvolver seu parque trmico.29 Sendo
assim, a estruturao de regras que permitam a gesto combinada dos reservat-
rios das hidreltricas com os reservatrios de gs natural essencial para a garantia
da confiabilidade do suprimento de eletricidade do Brasil.
3 POLTICAS PBLICAS
3.1 Governana setorial

A reforma do setor eltrico alterou radicalmente a governana do mercado el-
trico. A Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) foi criada para regular e
fiscalizar as atividades dos agentes do mercado, sendo tambm sua atribuio a
fixao de tarifas para os consumidores cativos e para o uso das redes de transpor-
te. O Operador Nacional do Sistema Eltrico, entidade sem fins lucrativos, foi
criado para coordenar o despacho das centrais e manter os fluxos de energia na
rede.30 A Cmara de Comercializao de Energia Eltrica (CCEE) foi criada para
promover a compensao de contratos e as transaes no mercado de curto prazo
dos agentes e a Empresa de Pesquisa Energtica para formular o planejamento
indicativo da expanso do sistema, incluindo a realizao do inventrio do poten-
cial hidreltrico. O Comit de Monitoramento do Setor Eltrico tem a responsa-
bilidade de supervisionar o risco de esgotamento dos reservatrios hidreltricos,
propondo as medidas necessrias para evitar que os nveis deles fiquem abaixo de
valores previamente programados pelo ONS.
O conceito de energia assegurada, sucessor do conceito de energia garantida
do perodo monopolista, foi adotado como pilar central para o monitoramento
do suprimento de eletricidade. As centrais hidreltricas recebem certificados que
28. Esta disposio particularmente elevada no caso dos grandes consumidores, para quem o custo da energia
fonte importante de competitividade econmica.
29. As reservas brasileiras de carvo mineral conhecidas esto situadas no Rio Grande do Sul e Santa Catarina e
apresentam caractersticas que indicam ser o seu melhor uso econmico na boca das minas, portanto para suprir
o mercado regional.
30. O sistema eltrico funciona como uma gigantesca mquina conectando geradores e consumidores que necessita
manter permanentemente o equilbrio eltrico em todos os ns de sua rede.
lhes garantem uma quantidade de energia assegurada (sic),31 definida pela EPE
com base em modelos de otimizao utilizados pelo ONS para gerir os reservat-
rios hidreltricos no ato de outorga da concesso. Esta energia pode ser oferecida
em contratos de longo prazo para os consumidores livres e para as concessionrias
de distribuio. Alm de sua energia assegurada, as hidreltricas podem comercia-
lizar tambm a energia secundria do sistema hidreltrico, porm, neste caso, ape-
nas a comercializao deve ser feita exclusivamente no mercado de curto prazo.32
Com o objetivo de dar consistncia financeira ao conceito de energia
assegurada das hidreltricas, foi criado o mecanismo de realocao de energia
(MRE). Este mecanismo procura realizar a compensao de custos e benefcios
das centrais hidreltricas decorrentes das diferenas entre a sua energia assegu-
rada e a energia efetivamente gerada para atender o despacho do ONS.33 Dessa
forma, a gesto do risco hidrolgico foi retirada das centrais hidreltricas e
repassada para o ONS.
Para as centrais trmicas, foi dada a opo de no operarem como reservat-
rios das hidreltricas, declarando inflexibilidade (must run)34 para o seu despacho.
Porm, se elas no tiverem sua energia contratada, ela ser ofertada no mercado de
curto prazo aceitando o preo calculado pelos modelos computacionais do ONS
(custo marginal de operao).35 Alternativamente, as trmicas podem declarar
flexibilidade para seu despacho e, nesta condio, elas so incorporadas ao regime
cooperativo para o uso dos reservatrios hidreltricos e recebem um certificado
de energia assegurada.
Visando evitar o risco de falta de combustvel para alimentar as trmicas,
especialmente nos perodos de estiagem, foi introduzida a exigncia de lastro.36
Nesta nova situao, as trmicas que optarem por alguma flexibilidade tero de
encontrar mercado secundrio para onde canalizar seu suprimento de combustvel
no consumido ou obter contratos para seu suprimento de combustvel ajustado
administrao do risco hidrolgico realizado pelo ONS. Como oferta e demanda
31. Cada central recebe uma parcela da energia assegurada total do sistema, com base na potncia instalada de
cada uma delas.
32. Em perodos de pluviometria favorvel, a ENA permite gerar uma quantidade de energia adicional quanti-
dade assegurada.
33. O MRE sustenta-se na hiptese de que, se em certos momentos a central hidreltrica gera menos energia assegu-
rada pelo fato de estar sofrendo um perodo de ENA desfavorvel, em outros, gerar mais energia para compensar as
demais centrais que a apoiaram em seu momento desfavorvel.
34. Isto , seu despacho ocorre independentemente dos clculos realizados pelos modelos.
35. Os modelos calculam os custos marginais de operao nos quatro submercados em que est dividido o mercado
eltrico e estes custos so adotados como seus respectivos preos de curto prazo. O ONS deve periodicamente recon-
figurar os submercados, em funo das restries de transmisso existentes no sistema interligado.
36. Contratos de suprimento de combustvel que garantam suprimento permanente do combustvel necessrio para
atender o despacho da central a plena carga.
de contratos interruptveis de gs natural so muito limitadas no Brasil,37 a opo

pela flexibilidade ficou praticamente limitada s trmicas alimentadas com com-
bustveis lquidos ou slidos.38
Como ocorre com as hidreltricas, as trmicas flexveis s podem contratar
a parcela assegurada da sua capacidade de gerao, calculada pela EPE. Na pr-
tica, esta formulao implica aumentar o custo fixo das trmicas flexveis, assim
como seu custo varivel, caso no obtenham contratos interruptveis para seu
suprimento de combustvel.
O conceito de energia assegurada centralizou a gesto do risco hidro-
lgico no mbito do governo. Para garantir a neutralidade da gesto deste
risco, os modelos computacionais utilizados no despacho das centrais foram
tornados pblicos e os agentes do mercado atacadista de energia aceitaram
formalmente a sua aplicao na determinao do despacho e na fixao do
preo de curto prazo. Estes modelos operam com expectativas que so ali-
mentadas pela Aneel expanso do parque gerador e pela EPE deman-
da futura de eletricidade. Alm disso, um modelo estatstico utiliza a srie
hidrolgica disponvel para estimar a srie futura de ENA mais provvel.
Pequenas alteraes nestas expectativas tm efeito significativo no preo de
curto prazo produzido pelos modelos.
Cabe ao ONS administrar a energia acumulada nos reservatrios de forma
a garantir que a oferta de energia assegurada do sistema eltrico ser suficiente
para atender a demanda contratada, tendo na devida conta as expectativas futu-
ras de ENAs calculadas pelo modelo estatstico. Uma curva de averso a risco
utilizada pelo CMSE para que os nveis dos reservatrios permaneam acima do
patamar mnimo que garanta o suprimento da energia assegurada contratada.
Dessa forma, as geradoras tm seu fluxo de caixa protegido do risco hidrolgico
e a responsabilidade por situaes que exijam racionamento de energia passa a
ser das instncias governamentais.
3.2 Programao da expanso

O risco de racionamento no suprimento de energia tornou-se preocupao cen-
tral dos formuladores da poltica energtica brasileira, a partir da crise eltrica
de 2001-2002, quando ficou evidenciado que a evoluo da capacidade ins-
talada no vinha sendo suficiente para acompanhar a evoluo do consumo
37. Por ser este um mercado infante, a expanso da oferta de gs natural largamente determinada pela construo
da logstica de transporte deste combustvel das zonas produtoras aos centros de consumo. A forte intensidade de
capital desta logstica faz que sua viabilidade econmica seja largamente dependente da plena utilizao de sua
capacidade instalada.
38. No primeiro mercado, a logstica de transporte madura (combustveis lquidos) e no segundo, desnecessria
(carvo mineral utilizado na boca das minas).
(grfico 4). Para responder a esta preocupao foi criado o Comit de Monito-
ramento do Setor Eltrico e foram introduzidas as curvas de averso a risco nas
decises de despacho das centrais hidreltricas.
GRFICO 4
Capacidade instalada versus capacidade necessria
As curvas de averso a risco limitam o nvel de esgotamento dos re-

servatrios hidreltricos em patamares que permitem garantir o suprimento
eltrico do sistema interligado, mesmo em casos de ocorrncia de perodos
de estiagem similares ao pior histrico conhecido no conjunto de regies que
compem o sistema. As curvas so estimadas para cada um dos submerca-
dos do sistema pelo CMSE e devem ser seguidas pelo despacho realizado
pelo ONS. importante notar que o CMSE tem autoridade para modifi-
car as regras de uso dos reservatrios e de despacho, sempre que os nveis
do reservatrio fiquem prximos dos nveis mnimos de segurana propostos
pelo prprio CMSE.
Para atender o consumo, os geradores foram agrupados em dois gru-
pos distintos. As centrais com contratos anteriores a 2001 foram classificadas
como ofertantes de energia velha (sic) e as demais em ofertantes de energia
nova.39 Esta segmentao da gerao de energia teve por objetivo incentivar

a expanso do parque gerador e, ao mesmo tempo, evitar que o preo da
energia contratada no mercado atacadista convirja para o custo de expanso
do parque gerador.
Os consumidores esto confinados em dois mercados tambm distintos.
A maior parcela deles atendida compulsoriamente pelas distribuidoras (con-
sumidores cativos) que devem contratar seu suprimento de energia em leiles
realizados regularmente pela Aneel. Os grandes consumidores, denominados
consumidores livres,40 podem contratar seu consumo sem necessidade de se
submeter ao regime de leiles.
importante notar que tanto os consumidores livres quanto as distri-
buidoras tm a obrigao legal de ter contratada plenamente sua demanda de
carga. No caso das distribuidoras, permitido o repasse de at 3% da energia
contratada no consumida para as tarifas de seus consumidores cativos. Adi-
cionalmente, as distribuidoras podem devolver para os geradores at 4% da
energia velha contratada, caso a demanda de seus consumidores cativos revele-
se inferior a 97% da energia contratada. No caso dos consumidores livres, a
energia contratada e no a consumida deve ser comercializada no mercado livre.
O planejamento da expanso realizado pela EPE. Com base neste plane-
jamento, o Ministrio de Minas e Energia (MME) habilita os stios hidreltri-
cos e as trmicas para participarem em leiles de energia destinados a atender o
consumo dos consumidores cativos das distribuidoras. As centrais so informa-
das quanto ao certificado de energia assegurada que lhes cabe e o MME deter-
mina a quantidade de energia que demandada nos leiles, assim como o preo
mximo que ser aceito pela energia ofertada. Dessa forma, o governo pretende
comandar a trajetria de expanso setorial que deseja ver executada em regime
competitivo pelos geradores.
Uma sistemtica de leiles anuais permite s concessionrias atenderem
horizontes distintos de sua demanda de energia (figura 2). Os contratos de
energia nova so de longa durao (15 a 30 anos) e os de energia velha tm
prazos menores (um a oito anos), ambos com clusula de reajuste para o pre-
o contratado com base no ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA).
As distribuidoras procuram utilizar os leiles com diferentes horizontes de su-
primento para ajustar seus contratos s flutuaes de consumo de seu mercado.
39. No caso de Itaipu, a contratao continua a obedecer s regras do acordo binacional com o Paraguai, sendo prio-
ritrio o despacho desta central nos submercados do Sudeste/Centro-Oeste e do Sul.
40. Demanda igual ou superior a 3 MW.
FIGURA 2
O formato adotado nos leiles procura minimizar os preos obtidos para o

suprimento de energia. No entanto, o modus operandi dos leiles para a energia
velha e para a energia nova so distintos.
No caso da energia velha, o leiloeiro anuncia a quantidade desejada e o
preo inicial que est disposto a aceitar para ofertas dos geradores. Na medida
em que as ofertas superam esta quantidade, o leiloeiro reduz o preo at obter o
equilbrio entre a oferta e a quantidade demandada. Em seguida, o leiloeiro reduz
a quantidade a ser contratada e solicita aos geradores que declarem preo firme,
igual ou inferior ao preo de equilbrio da primeira fase. Baseado nesta segunda
oferta, o leiloeiro equilibra oferta e demanda, pagando a cada gerador o preo
declarado pela energia ofertada.
As quantidades demandadas, tanto na primeira quanto na segunda fase, so
fixadas pelo Ministrio de Minas e Energia, com base nas informaes de necessi-
dades de contratao informadas pelas distribuidoras. As quantidades contratadas
pelo leiloeiro so repartidas entre as distribuidoras na proporo das necessidades
de contratao informadas por elas.
Os leiles de energia nova so conduzidos em trs etapas. Na primeira delas,
os stios hidreltricos disponibilizados pela Aneel para construo de centrais so
oferecidos com um preo mximo fixado pelo MME. O ofertante da menor tarifa
para a energia assegurada de cada central hidreltrica ganha o direito de participao
com oferta desta hidreltrica na segunda etapa do leilo, quando as centrais hidrel-
tricas competem com centrais alimentadas com outras fontes primrias de energia.
Na segunda fase, os detentores dos direitos de participao da primeira eta-
pa ofertam quantidades de energia assegurada de suas hidreltricas calculadas
pela EPE e os respectivos preos para esta energia. J as trmicas, previamente
credenciadas pela Aneel, ofertam sua capacidade de gerao e a receita requerida

por sua disponibilidade para a operao do ONS. Utilizando um ndice de custo
benefcio (sic) calculado pela EPE para as trmicas,41 o leiloeiro identifica o con-
junto de centrais (hidreltricas e trmicas) necessrias para atender a demanda
especificada pelo MME. Na terceira fase, o MME reduz a demanda a ser contra-
tada e os ofertantes fazem lances definitivos de preo receita requerida com as
respectivas quantidades de energia.42
A poltica de expanso do parque gerador tem procurado preservar a forte
participao das energias renovveis no suprimento eltrico brasileiro. Leiles es-
pecficos tm sido realizados para a gerao com biomassa especialmente bagao
de cana e com energia elica. A hidreletricidade continua sendo a ncora do
programa de expanso e s centrais trmicas permanece sendo destinado o pa-
pel de gerao complementar nos perodos de estiagem. Como a maior parte do
potencial hidreltrico remanescente encontra-se na Amaznia, esta poltica tem
enfrentado forte resistncia dos defensores do meio ambiente.
Os projetos eltricos necessitam de aprovao prvia dos rgos de proteo
ambiental. Para tanto, necessrio que os empreendedores apresentem a estes
organismos relatrios com estimativas dos efeitos sociais e ambientais provocados
pelos seus projetos, assim como as medidas que sero tomadas para mitigar os
efeitos negativos destes. No caso dos grandes projetos hidreltricos, a magnitude
das mudanas gera inevitavelmente fortes controvrsias, principalmente no que
se refere dimenso dos reservatrios e s modificaes no fluxo natural da gua.
Os defensores do meio ambiente argumentam recorrentemente que uma poltica
agressiva de fomento da eficincia energtica e das fontes alternativas de energia
permitiria evitar a construo de novas centrais trmicas e hidreltricas.
Para mitigar a resistncia ambientalista, os projetos de novas usinas hidre-
ltricas tm sido estruturados de forma a minimizar as reas inundadas pelas
centrais. Como resultado desta poltica, a proteo oferecida pelos reservatrios
hidreltricos nos perodos de estiagem diminui e a expanso do parque gerador
termeltrico torna-se indispensvel para mitigar o risco de racionamentos.
A universalizao do acesso energia eltrica tem sido diretriz importante do
programa de expanso, assim como o apoio difuso de novas fontes renovveis de
energia e a oferta de subsdios aos sistemas eltricos isolados no conectados ao sis-
tema interligado nacional. O Programa Luz Para Todos tem como meta universalizar
41. O custo operacional da central, o preo do seu combustvel e a parcela da capacidade que ser operada com
flexibilidade, informados antes do leilo, foram utilizados pela EPE para calcular este ndice, com o apoio dos modelos
utilizados pelo ONS.
42. Nos leiles de energia velha e principalmente nos de energia nova, o MME limitou a quantidade a ser contratada
em patamar inferior ao solicitado pelas distribuidoras. Desta forma, foi possvel reduzir o preo de equilbrio dos leiles.
Resta saber se as estimativas de consumo das distribuidoras estavam superestimadas.
o acesso eletricidade at o fim de 2010 e os subsdios aos sistemas isolados somaram

cerca de R$ 225 milhes em fevereiro de 2010 (ELETROBRAS, 2010). O fomento
das fontes renovveis de energia realizado com recursos carreados pelos consumido-
res para a Conta de Desenvolvimento Energtico (CDE).
3.3 Segurana, confiabilidade e preo

Os leiles de energia nova tm sido realizados com o objetivo de garantir um
programa de expanso compatvel com a previso de crescimento da economia re-
alizada no mbito do governo. At o leilo das duas usinas do rio Madeira (Jirau e
Santo Antnio), os investidores privados optaram por atuar na margem do parque
gerador. Eles concentraram sua oferta em centrais trmicas alimentadas com leo
diesel ou leo combustvel, destinadas para operao nos momentos de pluviome-
tria desfavorvel. Estes tipos de centrais enfrentam menores riscos ambientais que
as hidreltricas e no exigem logstica dedicada ao seu suprimento de combustvel,
como o caso das centrais alimentadas com gs natural. Como resultado deste pro-
cesso, o fator de capacidade do parque gerador vem declinando progressivamente,
provocando a elevao do custo fixo deste parque com a consequente elevao do
preo da energia no mercado atacadista, como pode ser observado no grfico 5.
GRFICO 5
Cenrios de evoluo da relao carga/capacidade instalada do SIN
Fontes: ONS, BEN e EPE.

Elaborao prpria.
Por outro lado, a construo de usinas hidreltricas distantes dos centros de

consumo, sem reservatrios importantes, tem exigido uma forte expanso do sis-
tema de transmisso e o despacho mais intenso de centrais trmicas para garantir
a confiabilidade do suprimento eltrico. Entre 1999 e 2009, a rede de transmis-
so cresceu mais de 40%, porm o custo da rede para os consumidores subiu de
R$ 1,7 para R$ 10,5 bilhes (PORTAL..., 2010). Esta dinmica produz presses
adicionais de custo no sistema eltrico.
A conjuntura gerada pelas mudanas estruturais no consumo de eletricidade
induzidas pelo racionamento provocou um excedente significativo na oferta de
energia assegurada no momento da contratao da energia velha. Esta conjuntura
permitiu que esta energia fosse comercializada a preos significativamente abaixo
do custo da energia nova. Dessa forma, a composio de contratos de energia velha
de preos baixos com contratos de energia nova de custos (portanto, preos) ele-
vados permitiu que os aumentos nos custos de gerao e transmisso provocados
pelo programa de expanso da gerao no fossem sentidos pelos consumidores
na sua plenitude.43
Componente eficaz da poltica de combate a presses inflacionrias, essa
composio de preos teve a deficincia de no estimular a contratao de energia
nova pelos consumidores livres. Estes preferiram contratar energia velha mais
barata deixando para as distribuidoras a contratao da energia nova mais cara
necessria para atender a expanso do consumo. Ocorre que as distribuidoras
buscam contratar apenas a energia para atender a parcela de incremento do con-
sumo de seus consumidores cativos. Sendo assim, a estratgia de contratao de
energia dos consumidores livres deixou de ser funcional quando o excesso de ener-
gia velha se esgotou. Nesse momento, os consumidores livres passaram a necessi-
tar da contratao de energia nova para atender o crescimento do seu consumo.
A separao da oferta de energia em dois grupos (velha e nova) criou entre
os consumidores livres a expectativa de que as distribuidoras contratem toda a
energia nova necessria para atender todo o crescimento do consumo mercado
regulado mais mercado livre de forma a liberar quantidade crescente da sua
energia velha contratada para ser oferecida no mercado livre. Esta soluo levaria
o preo mdio da energia no mercado regulado para um patamar cada vez mais
distante do preo da energia velha comercializada no mercado livre. Tal dinmica
insustentvel, do ponto de vista da racionalidade econmica.
importante notar que a contratao de energia nova essencial para a
segurana do suprimento energtico. fundamental oferecer condies regu-
latrias que permitam garantir a recuperao dos custos das novas centrais. No
entanto, a convergncia do preo da energia velha com o preo da energia nova
teria forte impacto no preo da energia para consumidores cativos e consumido-
res livres. Este cenrio vem preocupando especialmente os grandes consumidores
que correm o risco de perder sua principal vantagem competitiva frente a seus
43. Nos leiles de energia velha realizados, o preo da energia foi crescente, passando de R$ 57,51 MWh em 2005
para R$ 67,33 MWh em 2006, R$ 75,46 MWh em 2007 e R$ 83,13 MWh em 2008. No leilo de energia nova, o preo
situou-se em R$ 114,43 para a oferta hidreltrica e em R$ 127,18 para a termeltrica.
concorrentes internacionais. O trmino dos contratos vigentes para a energia velha

a partir de 2013 sugere que este problema ter de ser equacionado proximamente.
A recontratao da energia velha em patamar de preo significativamente
inferior ao custo da energia nova tem sido sugerida como a forma mais fcil e
efetiva de resolver este problema. Porm, a conjuntura do mercado no momento
dos leiles de recontratao de energia velha ter novamente papel determinante
no comportamento do preo oferecido aos consumidores. Caso os leiles ocor-
ram em situao de forte escassez na oferta de energia, provvel que a energia
velha seja comercializada a preos elevados, situao que criar dificuldades para
a competitividade de diversos segmentos produtivos, em especial os segmentos
intensivos em energia.
O governo tem aventado a hiptese de renovao das concesses das
centrais ofertantes de energia velha. A obrigao de um preo mximo para
a oferta de energia destas centrais seria uma das clusulas desta renovao.
Porm, esta soluo encontra dificuldade pelo fato de existirem impeditivos
legais que devem ser superados para sua execuo. Outro mecanismo, mais
efetivo e concreto, que vem sendo perseguido para alcanar o mesmo objetivo
a construo de centrais nas quais uma grande quantidade de energia nova
seja destinada ao mercado livre.44 Dessa forma, pretende-se criar um excedente
significativo de energia velha mais energia nova que induzir a reduo nos
preos de ambas para os grandes consumidores.
Alm disso, o governo vem procurando minimizar a elevao no preo da
energia para os consumidores cativos, para os quais destinada a maior parte da
energia nova. Para tanto, o governo tem procurado oferecer condies que permi-
tem reduzir o custo de construo das grandes centrais hidreltricas na Amaznia.
No entanto, o esforo governamental nesta direo tem sido contrarrestado pela
demanda de medidas mitigadoras dos impactos sociais e ambientais destes projetos.
Para reduzir os riscos desses projetos, o governo decidiu assumir a respon-
sabilidade pela obteno de licena prvia dos stios hidreltricos que pretende
disponibilizar para os leiles de energia nova. No entanto, os riscos vinculados
ao licenciamento ambiental definitivo permanecem sob a responsabilidade do
investidor. Dessa forma, ainda que boa parcela dos elevados riscos econmicos
e ambientais das centrais hidreltricas na Amaznia fiquem reduzidos, as difi-
culdades na rea do meio ambiente no esto plenamente equacionadas. A difi-
culdade encontrada no leilo da usina hidreltrica de Belo Monte oferece uma
clara indicao dos problemas ainda a enfrentar nesta rea. importante notar
44. Este mecanismo foi adotado nas centrais do rio Madeira e est sendo proposto tambm no caso de Belo Monte.
que a presso de custos, provocada pela necessidade de mitigao dos impactos

ambientais e sociais dos grandes projetos hidreltricos, tende a reduzir os bene-
fcios decorrentes da sua escala, elevando os custos de construo e, portanto, o
preo para a energia que ser ofertada nos leiles.
No plano da confiabilidade do suprimento, h problemas tanto no mbito
da rede bsica de transmisso quanto nas redes de distribuio. Os centros de
consumo da regio Sul-Sudeste esto se tornando crescentemente dependentes
do suprimento de grandes blocos de energia da Amaznia. Este movimento exige
reforos na rede bsica de transmisso para evitar que blecautes de grande am-
plitude, similares ao ocorrido em novembro de 2009, voltem a se repetir. Por
outro lado, a onda de calor do vero 2010 evidenciou a fragilidade das redes de
distribuio de diversas concessionrias. Elas necessitam realizar investimentos
significativos para evitar que blecautes localizados se tornem eventos corriqueiros.
A confiabilidade do suprimento eltrico caracterstica essencial para a realiza-
o dos investimentos que do sustentao ao ritmo de crescimento econmico.
A atuao da Aneel neste campo tem deixado a desejar.
necessrio destacar que a centralizao da administrao dos custos e dos
benefcios, decorrentes das oscilaes nos nveis de reservatrio no ONS, contri-
bui para a presso de custos no mercado atacadista e limita a melhoria da confia-
bilidade do suprimento. O regime tarifrio oferecido aos consumidores no induz
comportamento economicamente racional no uso da eletricidade, em funo dos
custos induzidos pela conjuntura pluviomtrica. Este problema especialmente
relevante nos perodos de estiagem, quando o custo da energia no mercado de
curto prazo cresce acentuadamente, sem que este sinal de preo seja repassado
para os consumidores cativos. A insensibilidade econmica escassez de energia
dos consumidores cativos repassada para os consumidores livres que adotam
como estratgia de contratao o comportamento do preo da energia no merca-
do de curto prazo.
A essas presses de custos vm se juntar os encargos parafiscais introduzidos
na legislao do setor eltrico.45 Eles j somam pouco mais de 17% dos custos da
energia no mercado atacadista.
3.4 Projees de investimento

Como visto, 2001 foi caracterizado pela grave crise de abastecimento do mercado
consumidor de energia eltrica. Foram afetadas todas as categorias de consumi-
dores: industrial, comercial, residencial e pblica. A gnese do problema foi a
45. Conta de Consumo de Combustvies (CCC), Conta de Desenvolvimento Energtico (CDE), Reserva Geral de Rever-
so (RGR), Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica (Proinfa), Gesto da Pesquisa Desenvolvi-
mento Tecnolgico Inovao (PDTI).
interrupo dos financiamentos externos ao setor eltrico, o controle dos preos

e tarifas dos bens e servios pblicos destacadamente a energia eltrica para
conter a inflao, que reduziram a capacidade de investimento do setor, desde a
segunda metade da dcada de 1980. A grave crise fiscal que atingiu a adminis-
trao pblica fez que os investimentos se tornassem inferiores s necessidades
impostas pelo crescimento da demanda, assim, assegurar o pleno abastecimento
do mercado nacional passou a ficar cada vez mais difcil, j a partir de meados da
dcada de 1990.
O mercado consumidor de energia eltrica deparou-se com a realidade con-
creta do racionamento, consequncia do insuficiente volume de recursos privados
e pblicos aplicados no aumento da capacidade de gerao e transmisso insta-
lada, ao longo de toda a dcada passada, para acompanhar o crescimento da de-
manda. Portanto, houve srio desequilbrio entre oferta e demanda de eletricida-
de, que, potencializado pelo baixo volume de chuvas, teve repercusses negativas
sobre o nvel de atividade econmica, com reflexos depressivos sobre a produo
industrial e o volume de vendas do comrcio. As projees iniciais de crescimento
do PIB, para 2001, que variavam de 4,5% a 5%, foram reduzidas para 1,5%.
A reduo do volume de emprego, diante deste quadro, tornou-se inevitvel.
O modelo do setor eltrico foi concebido, na segunda metade da dcada
de 1990, tendo como diagnstico a incapacidade do Estado de prover recursos
necessrios em decorrncia do esgotamento do esquema baseado no trip finan-
ciamento externo, tarifas e recursos oramentrios. A nova conformao setorial,
baseada na livre iniciativa, estava incompleta, em que cerca de 80% do segmento
de gerao permanecia em poder do Estado. Como a implantao do novo mo-
delo setorial no se completou, o aporte de recursos para investimento privado
no foi potencializado.
Deve-se mencionar que em maro de 2004, por meio da Lei no 10.848, o
governo federal promoveu alteraes significativas no marco regulatrio do setor
eltrico, destacadamente no que diz respeito comercializao de energia eltrica
em ambiente regulado ou livre. Evidentemente que mudanas fortes no marco
regulatrio provocam instabilidade na confiana dos investidores e dos financia-
dores, que requer tempo para assimilarem as novas regras.
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES),
pela sua condio de principal instituio financiadora dos investimentos de
longo prazo da indstria e da infraestrutura, consegue recolher um amplo con-
junto de informaes sobre os horizontes de investimento no Brasil. Dessa for-
ma, o banco constatou que houve alguma recuperao dos investimentos no
setor eltrico no perodo 2005-2008, totalizando R$ 68 bilhes. Para o quadri-
nio 2010-2013 o mapeamento realizado pelo rgo estima investimentos da
ordem de R$ 92 bilhes, o que significa um crescimento mdio anual de 6,3%

em relao ao quadrinio 2005-2008. Estes recursos estaro concentrados nas
usinas hidreltricas (UHE) do rio Madeira (Jirau e Santo Antnio), que consu-
miro R$ 20 bilhes; no incio da obra da UHE Belo Monte, com investimen-
tos, no perodo, de R$ 8 bilhes; na construo da usina nuclear de Angra III,
com previso de investimentos de R$ 4 bilhes; e os mais de 70 projetos oriun-
dos do 1o leilo de energia elica, que demandaro recursos no montante de
R$ 8 bilhes (BORA JR.; QUARESMA, 2010).
Por seu turno, a EPE apresenta uma projeo de investimentos para o setor
eltrico, conforme seu Plano Nacional de Energia 2030 (EPE, 2007). Espera-se
que o consumo de energia eltrica chegue a valores entre 847 TWh e 1.244 TWh,
em 2030 em 2005 este consumo foi de 375 TWh. Isto demandar investimen-
tos tanto em gerao quanto em transmisso e distribuio. A hidroeletricidade
permanecer como a principal fonte na gerao, mas so previstos investimentos
tambm em termeltricas: gs natural, energia nuclear, carvo mineral e biomas-
sa; alm de outras fontes como Pequenas Centrais Hidreltricas (PCHs) e energia
elica. Tambm so previstos investimentos em transmisso, em especial na inter-
ligao das usinas hidreltricas da Amaznia ao Sistema Interligado Nacional, e
em ampliao da capacidade das ligaes entre os sistemas regionais. Para atender
a este aumento de consumo de eletricidade tambm so estimados investimentos
na rede de distribuio. Assim, para o perodo de 2005 a 2030, a EPE estima
investimentos da ordem de US$ 286 bilhes, sendo US$ 168 bilhes em gerao,
US$ 68 bilhes em transmisso e US$ 50 bilhes em distribuio.
4 DIRETRIZES PARA A AO DO GOVERNO

O consumo de eletricidade vinha movendo-se em ritmo elevado, prximo da taxa de
crescimento da economia at a recente crise econmica global. Paulatinamente, foi
sendo esgotado o excesso de oferta criada pela crise do racionamento. A preocupao
com o risco de racionamento ressurgiu em 2007, mas foi desfeita como resultado
da queda no consumo provocada pela crise econmica de 2008 conjugada com o
perodo pluviomtrico extremamente favorvel. O risco de racionamento, apesar da
retomada do crescimento econmico depois de passado o epicentro da crise, prati-
camente inexistente nos prximos dois anos. Afastado o risco de racionamento, abre-
se ampla janela de oportunidades para que os problemas da queda na confiabilidade
e da perda da competitividade do suprimento eltrico sejam enfrentados.
Historicamente, o suprimento eltrico tem sido uma das principais vanta-
gens competitivas de nossa economia. Desde a dcada de 1950, preos inferiores
e suprimento energtico confivel induziram o desenvolvimento de um sofisti-
cado parque industrial voltado no apenas para o mercado domstico. Esta van-
tagem vem sendo esgarada progressivamente, desde a dcada de 1980. Estudo
da consultoria Advisia indicou que o preo da energia eltrica no Brasil situa-se

muito acima dos praticados na maioria de nossos parceiros comerciais (ESTADO
DE SO PAULO, 2010) e o recente blecaute provocado pelo colapso da linha de
Itaipu minou a confiabilidade do sistema.
O preo da energia ofertado no mercado regulado vem crescendo progressi-
vamente e os contratos de firmados nos leiles de energia nova sugerem que essa
tendncia ter continuidade (grfico 6). Estes contratos tm prazos longos de
vigncia e esto indexados com o ndice Nacional de Preos ao Consumidor Am-
plo (IPCA). Sendo assim, o preo da energia no mercado atacadista permanecer
congelado em termos reais pelas prximas dcadas, independente das alteraes
estruturais que venham ocorrer no mercado de energia. Esta situao preocu-
pante, especialmente no caso dos grandes consumidores, para os quais o preo
da energia fator determinante na sua competitividade econmica. Para estes,
fundamental que seja aberta a possibilidade de tirar proveito da conjuntura hidre-
ltrica para reduzir seu custo de suprimento energtico.
GRFICO 6
Expectativa do comportamento do preo da energia
Fonte e elaborao: PSR Consultoria.

Obs.: Sem PIS/Cofins, ICMS, RTE e componentes financeiras.
A entrada das grandes centrais programadas para a Amaznia dever arrefe-

cer o movimento de aumento do preo da energia no mercado atacadista. Ganhos
de escala e condies favorveis de financiamento tm permitido obter preos
bastante favorveis nos leiles de energia nestas centrais.46 No entanto, estas cen-
46. A energia de Jirau foi negociada a R$ 71,40 por MWh e a de Santo Antnio a R$ 78,77 por MWh. No caso de Belo
Monte, h expectativa de que ela se situe abaixo de R$ 81,00 por MWh.
trais necessitam de complementao trmica para que sua escassez de suprimento

seja complementada nos perodos secos, principalmente nos perodos de estia-
gem. Portanto, o preo relativamente baixo obtido nestas centrais ser acrescido
dos custos vinculados s centrais trmicas necessrias para sua complementao
nesses perodos, elevando o preo da energia contratada no mercado regulado e,
nos perodos de estiagem, no mercado de curto prazo (spot). Dessa forma, a oferta
de energia velha a preos prximo do preo da energia nova vinda da Amaznia
essencial para garantir a competitividade do parque industrial domstico, espe-
cialmente no caso dos setores eletrointensivos.
Se por um lado a escala das centrais construdas na Amaznia deve arrefe-
cer o ritmo de incremento do preo no mercado atacadista, por outro lado estas
centrais exigem forte reforo da rede de transmisso para garantir a confiabilidade
do suprimento eltrico. Mais ainda, elas exigem a ampliao do parque de cen-
trais trmicas nos centros de carga47 para que o ONS possa ilhar estes centros
em situaes, ainda que de baixa probabilidade, de ruptura no fluxo de energia
destas centrais. Uma soluo racional para esta questo a promoo de leiles
orientados para o suprimento regional dos mercados regulados, valorizando ade-
quadamente as disponibilidades locais de recursos energticos.
A sistemtica atual de leiles solicitando oferta para atender o mercado na-
cional tem provocado distores tanto no plano da localizao das novas centrais
quanto na composio de seu conjunto de fontes primrias. O uso do ndice custo
benefcio para estimar a competitividade de centrais com caractersticas tcnicas
e econmicas to dspares, por exemplo, uma trmica a carvo com capacidade
para gerar 200 MW e uma central hidreltrica com capacidade para gerar de
1.000 MW inevitavelmente gera irracionalidades econmicas.
Esses ndices, calculados em funo de conjunturas hidrolgicas e estimativas
conjunturais para os preos dos combustveis, no so adequados para tomadas de
deciso orientadas para o longo prazo. Por outro lado, a localizao da central no
sistema interligado tem bvias implicaes em termos de reforo e ampliao do
sistema de transmisso que necessitam ser adicionados aos custos de gerao no mo-
mento do leilo. Leiles regionalizados em funo das necessidades regionais, com
demandas especficas em termos do conjunto de fontes primrias, permitiriam equa-
cionar estes problemas, reduzindo custos e promovendo maior eficincia econmica.
Os encargos parafiscais e os tributos so parte muito significativa da pres-
so de custos no mercado atacadista. No caso dos encargos parafiscais, a Reserva
Global de Reverso (RGR) no tem lgica econmica, j que a reverso das con-
cesses dever ser seguida da sua relicitao onerosa, devendo ser extinto imedia-
47. O potencial hidreltrico disponvel nas proximidades dos grandes centros de carga muito limitado.
tamente, como medida para aumentar a competitividade do suprimento eltrico.

A CDE foi idealizada com escopo amplo, na hiptese de que o preo da
energia no mercado atacadista permaneceria no patamar da energia velha. Porm,
claro que esta hiptese foi ultrapassada pela realidade. No h racionalidade
econmica em onerar os consumidores de eletricidade para subsidiar a construo
de gasodutos pelo setor de combustveis petrolferos, um dos setores mais rent-
veis da economia.
Os encargos destinados universalizao do acesso e da interligao dos
sistemas isolados no Sistema Interligado Nacional deveriam ter prazos fixados
para sua extino vinculados s metas estabelecidas para alcanar estes objetivos,
enquanto a subveno aos consumidores de baixa renda poderia ser incorporada
ao programa Bolsa Famlia.
O caso dos tributos 30% em mdia no caso do Imposto sobre Circula-
o de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS) e cerca de 7% no caso do
Programa de Integrao Social (PIS)/Contribuio para o Financiamento da
Seguridade Social (Cofins) particularmente preocupante, na medida que
sua forma de incidncia ad-valorem. A eletricidade um insumo industrial
pervasivo. Preos elevados para a eletricidade oneram a base da cadeia produti-
va, inibindo investimentos que promovem ganhos de produtividade e garantem
aumentos na renda da populao. A reduo da carga tributria para patamar
similar aos praticados em nossos parceiros comerciais indispensvel para que
a ampla disponibilidade de energia volte a se configurar como principal vanta-
gem comparativa da economia brasileira.
A preservao de um parque gerador em que dominam as fontes renov-
veis de energia diretriz que vem sendo perseguida e deve ser mantida. O Brasil
dispe de vastos recursos renovveis, particularmente de potenciais hidreltri-
cos, que permitem preservar a matriz energtica com baixas emisses de gases
que provocam o efeito estufa. Contudo, esta diretriz no pode ser desvinculada
do estrito respeito aos direitos sociais das populaes atingidas por projetos el-
tricos nem por mecanismos previstos em lei para compensao pelos impactos
ambientais dos projetos.
A eficincia energtica tema que tem merecido pouca ateno da poltica
energtica. O Programa de Conservao de Energia (Procel) exerceu papel rele-
vante na melhoria da eficincia energtica do pas, quando a escassez do insumo
tornou-se fator limitante para o crescimento econmico. Porm, ele tem sido re-
gularmente negligenciado quando emergem conjunturas de excesso de capacida-
de na oferta. A eficincia energtica deve ser uma poltica permanente e agressiva,
especialmente, junto aos fornecedores de equipamentos que, bom lembrar, vo
ser utilizados pelos consumidores por muitos anos. A demanda futura de energia
est sendo construda com os equipamentos vendidos atualmente.

A preocupao com o risco de esgotamento dos reservatrios hidreltricos
deve ser desvinculada da preocupao com a minimizao do custo da energia de-
corrente do uso de combustveis fsseis. Enquanto este um problema que afeta
o custo do suprimento do consumidor individualmente, o primeiro tem efeitos
difusos e complexos no conjunto da sociedade.
Para o problema da minimizao dos custos de suprimento, existem instru-
mentos financeiros que podem ser utilizados pelos consumidores como proteo
para os riscos econmicos decorrentes da incerteza pluviomtrica. J o esgota-
mento dos reservatrios, faz emergir o risco de racionamento a partir de certo
patamar. Este risco deve ser administrado como um bem pblico. Portanto, ele
necessariamente se inscreve na rea de atuao governamental.
Notcias recentes indicam que esto sendo estudadas medidas que permiti-
riam aos consumidores realizar descentralizadamente a gesto do risco econmico
do seu suprimento de energia (VALOR ECONMICO, 2010). Para tanto, seria
permitido a consumidores livres que comercializem sua energia contratada em
um mercado secundrio de energia. A deciso de comercializar neste mercado
teria como parmetro a escassez de energia indicada no preo da energia no mer-
cado de curto prazo (spot). Este tipo de mecanismo, adotado h muitos anos na
Noruega (NORD POOL, 2002), contribuir para a reduo dos custos do supri-
mento nos perodos de pluviometria favorvel e para incrementar a confiabilidade
do sistema eltrico nos perodos de estiagem.
Para o problema do esgotamento dos reservatrios alm de um patamar
aceitvel risco de racionamento , esto sendo utilizadas atualmente as cur-
vas de averso a risco. Porm, a conexo destas curvas com o preo da energia
no mercado de curto prazo no realizada de forma satisfatria e transparente.
Flutuaes irracionais no preo da energia de curto prazo geram dvidas entre os
agentes quanto eficcia da sistemtica adotada para o clculo deste preo, que,
importante lembrar, fundamental para a competitividade dos grandes consu-
midores de energia.
A adoo do conceito econmico de indisponibilidade para uma parcela da
energia acumulada nos reservatrios hidreltricos pode equacionar essa questo.
Esta parcela, que poderia ser calculada com base nas curvas de averso a risco, se-
ria assimilada como um seguro fixado pelo governo para garantir a confiabilidade
do suprimento de energia. O custo deste seguro pode ser mensurado pelo valor
econmico da gua que fica indisponvel para uso econmico dos consumido-
res. A energia indisponvel somente seria liberada para uso dos consumidores em
situaes crticas, com critrios econmicos fixados pelo governo em funo da
conjuntura energtica excepcional.
A parcela de energia indisponvel seria fixada anualmente para os 12 meses

seguintes pelo Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE) ao se iniciar o
perodo seco.48 Caberia ao ONS oferecer ao CNPE estudos que visem garantir o
suprimento eltrico na hiptese de uma estiagem similar do pior registro hist-
rico ocorrer aps o incio do perodo seco.49
A parcela de energia acumulada nos reservatrios que exceda a parcela in-
disponvel poderia ser utilizada pelo ONS na gerao hidreltrica. O custo para
o sistema eltrico, provocado pelo uso da energia disponvel para a gerao hidre-
ltrica, observaria uma curva de custo exponencial (grfico 7) que tambm seria
fixada pelo CNPE, no incio do perodo de seco.
GRFICO 7
Exemplo de uma curva de preo para a energia hidreltrica disponvel
Elaborao prpria.
Ao fixar o nvel de indisponibilidade para os reservatrios hidreltricos, o

CNPE estar administrando a parcela da energia acumulada nos reservatrios
que corresponde a um bem pblico. Ao definir uma regra de preo para o uso da
energia disponvel, o CNPE est estabelecendo um regime transparente de fixa-
o do preo da energia no mercado de curto prazo (spot), que depende apenas
da operao do ONS. A elevao do preo no mercado de curto prazo sinalizaria
claramente que o sistema est se aproximando da necessidade de utilizar o seu
seguro econmico (energia indisponvel). Por outro lado, preos baixos no curto
prazo indicam que os grandes consumidores tm na energia uma vantagem com-
petitiva a ser explorada.
48. Perodo que se segue ao fim das chuvas de vero.

49. A energia indisponvel pode ser definida nos mesmos moldes das curvas de averso a risco.
importante notar que essa sistemtica proposta permite aos grandes con-
sumidores e s distribuidoras formularem expectativas para o preo da energia
no curto prazo, com base em suas expectativas para o comportamento da pluvio-
metria. Estratgias empresariais visando aproveitar as conjunturas pluviomtricas
sem que seja comprometida a preservao do interesse pblico, j que a parcela
indisponvel da energia funciona como seguro para o bem pblico (risco de ra-
cionamento). Esta sistemtica tem o mrito de abrir o caminho para a necessria
convergncia progressiva dos mercados livre e regulado de energia.
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CAPTULO 3
PERSPECTIVAS DE DESENVOLVIMENTO DO SETOR

PETRLEO E GS NO BRASIL
1 INTRODUO
A indstria brasileira do petrleo iniciou seu desenvolvimento efetivo a partir do
monoplio estatal exercido pela Petrobras, instituda por meio da Lei no 2004, em
outubro de 1953, com o objetivo de executar as atividades do setor petrolfero no
Brasil em nome da Unio.1 Na liderana deste processo durante cinco dcadas, a
Petrobras (Petrleo Brasileiro S/A) imprimiu sua identidade construo de uma
indstria estratgica e de elevado impacto sistmico.
No mbito das reformas estruturais do Estado brasileiro, ocorridas nos anos
1990, foi alterada a organizao econmica do petrleo (Lei no 9.478/1997).
A reforma objetivou tornar compatvel o desenvolvimento do setor petrolfero com
o novo padro de desenvolvimento econmico, inaugurado com a reforma do Es-
tado implementada, a partir de 1995, com o governo Fernando Henrique Cardoso.
Contudo, importa destacar que o sucesso da organizao econmica anterior da
indstria, sob o comando da Petrobras, conduziu a deciso da coalizo poltica re-
formadora para uma opo peculiar e distinta daquela implementada para todas as
outras indstrias de infraestrutura. No setor petrolfero, a introduo de presses
competitivas abdicou de um processo de privatizao stricto sensu, sendo substitu-
da por uma estratgia gradualista, implementada por meio de estmulo ao ingresso
de agentes privados e formao de parcerias entre a estatal e os agentes privados.
As recentes descobertas em guas ultraprofundas, na rea geolgica do pr-
sal, foram fruto do processo de cooperao da Petrobras com as empresas recm-
chegadas ao Brasil para projetos de explorao aps o processo de abertura. Tais
descobertas constituem igualmente um fator indutor do desenvolvimento setorial
de grande magnitude e relevncia que justificou a deciso governamental de rea-
dequar o marco regulatrio nas etapas de explorao e de produo da indstria
brasileira de petrleo e de gs natural.
1. Desde a fundao do Servio Geolgico e Mineralgico do Brasil (1907) e do estabelecimento do Cdigo de Minas
(1934) at a criao do Conselho Nacional do Petrleo (CNP), em 1938, o debate girava em torno das possibilidades
geolgicas brasileiras em hidrocarbonetos para desenvolver no Brasil o refino do leo importado. A percepo da rela-
o entre ambas as atividades e, especialmente, de que a nacionalizao do refino seria a chave para o financiamento
das atividades de pesquisa/explorao/produo que concentram os riscos e os custos da indstria petrolfera no
eram alheias s lideranas do movimento pr-monoplio estatal (PINTO JR. et al., 2007).
O carter inovador da descoberta em uma rea que considerada de fronteira

petrolfera exigir um imenso esforo de inovaes tecnolgicas, visando maximi-
zar o petrleo e o gs natural a serem produzidos. O desafio de superao tecnol-
gica dever ser acompanhado por igual desafio no plano institucional e regulatrio,
dadas as circunstncias especficas que envolveram os campos recm-descobertos.
A fronteira de explorao e de produo do pr-sal estabelece uma mudana ra-
dical nas condies de contorno da indstria brasileira do petrleo, devido a trs
aspectos principais fortemente interdependentes, com fortes repercusses sobre a
estrutura de arrecadao e aplicao de participaes governamentais:
As novas descobertas alteram os parmetros de tomada de deciso, an-
corados na anlise das condies econmicas e financeiras do binmio
prmio-risco. As descobertas modificam estas condies tanto nas novas
reas ainda no concedidas e localizadas nas zonas adjacentes aos blocos
exploratrios que lograram sucesso na explorao, quanto nas reas j
concedidas e que eventualmente ainda no foram exploradas.
As novas descobertas requerem novas orientaes de poltica energtica,
pois, uma vez confirmado o potencial dos recursos petrolferos identifi-
cados no pr-sal, caber a redefinio do ritmo timo de explorao e de
produo, dados os montantes de investimentos (estimados em US$ 36
bilhes/ano at 2015), bem como das condies de exportao de petrleo.
Por fim, ser necessrio definir novos instrumentos de coordenao com
outras esferas de governo, em matria de poltica econmica e fiscal,
tecnolgica, de equipamentos e recursos humanos necessrios ao desen-
volvimento do potencial petrolfero nacional nos prximos anos.
Nesse sentido, importa encontrar uma posio equilibrada na redefinio das
estruturas hierrquicas das instituies governamentais e esta no uma tarefa trivial.
Isto posto, este captulo tem por objetivo principal identificar os fatores de-
terminantes para o desenvolvimento da indstria brasileira de petrleo e de gs na-
tural, a partir da promissora expectativa decorrente das descobertas do pr-sal. Para
tal, a seo 2 destaca os traos marcantes da indstria petrolfera e gasfera mundial,
dado que a dinmica da indstria brasileira no est dissociada dos movimentos
observados nos pases produtores, consumidores e das grandes empresas interna-
cionais. A seo 3 aborda os principais desafios consecuo do objetivo de longo
prazo de tornar o pas um exportador lquido de petrleo e de gs natural. Para tal,
destacam-se a evoluo recente e as perspectivas da indstria brasileira de petrleo
e de gs natural, a partir de um quadro de anlise que busca articular a dotao dos
recursos energticos, os aspectos tecnolgicos e a organizao dos mercados de pe-
trleo, derivados e de gs natural. A seo 4 aprofunda o exame das questes-chave
econmicas, institucionais e regulatrias que condicionam o desenvolvimento
do pr-sal. A ltima seo sumariza as principais concluses.
Perspectivas de Desenvolvimento do Setor Petrleo e Gs no Brasil 139
2 PANORAMA INTERNACIONAL DA INDSTRIA DE PETRLEO

E DE GS: SITUAO ATUAL E TENDNCIAS
As condies de contorno da indstria do petrleo e de gs foram radicalmente
alteradas nos ltimos anos. No plano internacional, a escalada dos preos interna-
cionais de petrleo, desde 2003, vem determinando uma expressiva transferncia
de renda dos pases importadores para os pases produtores. Alm disso, nestes
ltimos anos foram sendo progressivamente revisadas as estruturas de apropriao
e repartio da renda petrolfera.
importante recordar que a abundncia de hidrocarbonetos se constitui em
um fator potencial de gerao de riqueza. Entretanto, trata-se de um recurso es-
gotvel e o ritmo de aproveitamento das jazidas uma varivel-chave. Igualmente
importante o regime fiscal que incide sobre este bem e os efeitos gerados pela
produo de petrleo sobre a economia como um todo. Experincias mal-sucedi-
das em diferentes pases com relao ao uso de mecanismos de controle deficientes
destas duas variveis-chave no so raras. Os efeitos perversos podem se traduzir no
esgotamento precoce das reservas e/ou tornar a economia de um pas dependente
demais do setor petrleo, acarretando perda de competitividade e/ou atrofia dos
demais setores econmicos (doena holandesa ou maldio do petrleo).
De forma a traar um breve panorama da indstria mundial de petrleo e de
gs natural, esta seo analisa a interao entre os principais fatores determinantes
das estratgias empresariais e das diretrizes de poltica energtica nesta indstria,
quais sejam: i) recursos naturais; ii) tecnologia; e iii) organizao dos mercados.
2.1 Recursos naturais

As reservas petrolferas e de gs natural possuem relevncia que transcende a questo
meramente econmica, sendo, ao contrrio, tambm entendidas como uma ques-
to de ordem geopoltica. Neste sentido, a anlise acerca da disponibilidade e viabi-
lidade seja econmica ou geopoltica de acesso s reservas provadas de petrleo
no mundo assume considervel importncia. Em especfico, deve-se examinar o
panorama de diviso das reservas provadas no mundo, de modo a verificar em que
medida a concentrao destas por regio produtora, e as questes de geopoltica
associadas a esta disposio, condicionam a dinmica global de investimento.2
2. Para o bom desenrolar desta anlise, deve-se destacar previamente a definio de dois conceitos bsicos que sero,
inmeras vezes, utilizados: recursos e reservas petrolferas. Recursos petrolferos correspondem a todo volume de leo
que pode ser efetivamente produzido considerando a tecnologia disponvel recuperao de petrleo. As reservas,
por sua vez, constituem jazidas que j foram identificadas e cuja produo economicamente vivel. Neste sentido,
as reservas so um subconjunto dos recursos petrolferos, e podem ser classificadas de acordo com o grau de certeza
de sua existncia. Segundo Pinto Jr. et al. (2007), as reservas provadas, tambm conhecidas como P90 (probabilidade
de ocorrncia de 90%), correspondem s reservas que podem ser estimadas com elevado grau de certeza de serem
recuperveis nas condies econmicas e tecnolgicas existentes. As reservas provveis, P50 (probabilidade de ocor-
rncia de 50%), so aquelas recuperveis com um grau de certeza menor. Por ltimo, tm-se as reservas possveis, com
nvel de certeza muito pequeno, tpicas de campos onde ainda no houve perfurao de poos, tendo havido somente
estudos ssmicos e de correlao com campos prximos j estudados.
Um exame simples sobre a distribuio geogrfica das reservas provadas

de petrleo no mundo indica uma clara concentrao no Oriente Mdio. De
acordo com dados da British Petroleum (BP) 2009, referentes a 2008, o Orien-
te Mdio possui 60% das reservas provadas totais, sendo passveis de destaque
neste grupo a Arbia Saudita e o Ir, respectivamente com 35% e 18% do total
das reservas mundiais. A segunda principal regio concentradora de reservas
provadas de petrleo corresponde regio denominada Europa e Eursia, com
11% das reservas provadas totais. Neste grupo, cabe destacar a expressiva parti-
cipao da Rssia, com 56% (6,2% do total das reservas mundiais), enquanto
os pases europeus no se configuram como relevantes detentores de reservas
petrolferas (grfico 1).
GRFICO 1
Distribuio das reservas provadas por regio 2008
(Em %)
Fonte: BP (2009).
Elaborao prpria.
Quando se examina a evoluo das reservas provadas no mundo desde

1980, verifica-se que a incorporao de novas reservas vem se dando a uma taxa
mdia anual de 2,2%, embora tal comportamento seja distinto entre as regies.
O Oriente Mdio, que sempre esteve frente das demais regies produtoras de
petrleo no mundo, fez crescer suas reservas a uma taxa de 2,7%, enquanto outras
regies, como Amrica Central e Sul e frica vm imprimindo um ritmo supe-
rior, com, respectivamente, 5,2% e 2,8% (grfico 2).
GRFICO 2
Evoluo das reservas provadas por regio
Fonte: BP (2009).
Elaborao prpria.
O exame do perfil de distribuio da produo petrolfera no mundo indica um

perfil razoavelmente distinto do observado com relao s reservas provadas. A tabela
1, referente a 2008, indica ser bastante inferior a concentrao da produo no Orien-
te Mdio (com 32%), sendo, ao contrrio, passveis de destaque as regies da Amrica
do Norte (com 16%), Europa e Eursia (com 21,5%). Associado a isto, verifica-se
uma razo reserva/produo para estas duas ltimas regies, em 2008, de 14,8 e 22,1
anos, respectivamente, enquanto para o caso do Oriente Mdio, nesse mesmo ano, a
razo era de 78,6 anos. Considerando conjuntamente todos estes nmeros, possvel
verificar que as elevadas participaes das regies norte-americana e da Europa Eu-
rsia na produo petrolfera mundial vm se desenvolvendo graas a um ritmo de
depleo dos reservatrios superior ao impresso pelos pases do Oriente Mdio.
TABELA 1
Distribuio geogrfica das reservas provadas e produo de petrleo 2008
Produo Reservas provadas
Regio % %
(mil barris dirios) (bilhes de barris)
Amrica do Norte 13.130,68 16,0 70,94 5,6
Amrica Central e Sul 6.684,70 8,2 1.23,17 9,8
Europa e Eursia 17.591,43 21,5 1.42,19 11,3
Oriente Mdio 26.200,40 32,0 7.54,12 60,0
frica 10.285,32 12,6 1.25,56 10,0
sia-Pacfico 7.927,87 9,7 42,00 3,3
Total 81.820,40 100 1.237,8 100
Fonte: BP (2009).
Elaborao prpria.
Tal aspecto configura-se, portanto, em um claro indicador a respeito da

necessidade de descoberta de novas reservas, de preferncia em grandes volumes e
em regies fora do Oriente Mdio, influenciando, por sua vez, a dinmica inter-
nacional de investimento no setor petrolfero.
Contudo, na procura por novas reas de explorao petrolfera, um entrave
se destaca: a frequncia cada vez menor de descobertas de grandes campos. Isto
condiciona o processo de busca e o planejamento dos gastos envolvidos neste
processo por novas reservas, ao indicar a reduzida probabilidade de obteno de
campos capazes de alterar, de forma significativa, a relao risco recompensa das
atividades de explorao e produo (E&P) no mundo.
No que concerne em particular s reservas de gs natural, as questes prin-
cipais, associadas ao aumento da dependncia americana e europeia das impor-
taes de energia e concentrao das novas descobertas nas regies fora da zona
de influncia da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE), so essenciais para se entender a dinmica do investimento na indstria
de gs natural.
Em 2008, as reservas provadas de gs natural no mundo totalizaram 185
trilhes de metros cbicos (Tmc). Comparando os volumes das reservas mundiais
em 1980 (82 Tmc) com os valores de 2008, verifica-se um crescimento de 127%
na disponibilidade de gs natural, fruto do intenso esforo exploratrio dos lti-
mos 25 anos.
O crescimento da disponibilidade de gs natural no mundo deveu-se prin-
cipalmente s descobertas na rea do pacfico (crescimento de 244% em relao
a 1980) e no Oriente Mdio (crescimento de 207% em relao a 1980), com
destaque para as descobertas na Austrlia e no Catar. De todas as regies, apenas a
Amrica do Norte apresentou uma reduo de suas reservas provadas de gs natu-
ral no perodo analisado (-10,9%). Na Europa e Eursia, embora as reservas pro-
vadas de gs natural tenham passado de 34 Tmc para 63 Tmc, entre 1980 e 2008,
houve uma ntida concentrao na Rssia e nos pases da extinta Unio Sovitica,
como Turmequisto, Azerbaijo e Cazaquisto, que representam conjuntamente
86% das reservas provadas da regio.
Nesse sentido, em contraposio ao aumento do consumo de gs natural nos
pases da OCDE, verificou-se, entre 1980 e 2008, uma concentrao das reservas
de gs natural nos pases pertencentes Organizao dos Pases Exportadores de
Petrleo (OPEP) e na Rssia (grficos 3 e 4). Em 2008, aproximadamente 65%
das reservas de gs natural encontravam-se nos territrios destes pases. A Rssia,
o Ir e o Catar sozinhos respondem atualmente por 53% das reservas mundiais.
A concentrao das reservas de gs natural nas regies fora da zona da OCDE
acentua a j elevada importncia geopoltica do gs natural.
GRFICO 3
Gs natural participao das reservas provadas 2008
(Em %)
Fonte: BP (2009).
Elaborao prpria.
GRFICO 4
Gs natural participao das reservas provadas
Fonte: BP (2009).
Elaborao prpria.
Cabe sublinhar que as questes geopolticas relativas ao setor energtico se devem

forte interdependncia entre os pases que comercializam energia. No caso do petr-
leo, esta interdependncia est basicamente associada concentrao das exportaes
mundiais em um pequeno nmero de pases detentores de grandes reservas. No caso
do gs natural, a interdependncia vai alm do problema da concentrao das reservas.

O transporte do gs natural est sujeito a inflexibilidades importantes. O transporte
dutovirio, principal meio de transporte de gs, estabelece uma forte dependncia en-
tre o pas consumidor e o pas exportador. Alm disso, o custo de estocagem do gs
natural inviabiliza a formao de estoques estratgicos relevantes, como ocorre no caso
do petrleo. Desta forma, pases importadores de gs, via gasoduto, esto sujeitos a
importantes riscos de desabastecimento terrorismo, acidentes, condies de tempo.
No caso do gs natural liquefeito (GNL), essa interdependncia no muito
menor. Atualmente a capacidade de liquefao est concentrada em 12 pases, sendo
que quase todos estes pases tm sua capacidade de produo comprometida por con-
tratos de longo prazo. Assim, caso haja alguma interrupo no fornecimento de gran-
des quantidades de GNL, no ser possvel substituir rapidamente este fornecedor.
O aumento da dependncia energtica da Unio Europeia 27 (EU 27) e dos
Estados Unidos, principalmente em relao aos hidrocarbonetos, acentua, dessa ma-
neira, a importncia geopoltica do gs natural. Na Unio Europeia, o gs natural re-
presentou em 2006 cerca de 24% da matriz energtica, sendo a taxa3 de dependncia
energtica em relao ao gs igual a 60%. Entre os principais pases exportadores de
gs para a Unio Europeia destacam-se a Rssia, Noruega e Arglia, sendo a Rssia
responsvel por 40% das exportaes (grfico 5). A dependncia da importao de
gs natural de empresas estatais estrangeiras Gazprom, Rssia, Sonatrach, Arglia e
StatoilHydros, Noruega torna a oferta de gs natural para a Europa sensvel s pres-
ses polticas dos governos locais. Estima-se que a dependncia da Unio Europeia
em relao importao de gs natural passar, em 2030, para 80%.
GRFICO 5
Importaes de gs natural da Unio Europeia em 2007 (EU 27)
(Em %)
Fonte: Percebois (1981).
3. Participao das importaes sobre o total consumido.

A expectativa de elevao da dependncia das importaes de gs natural as-

sociada s questes de segurana energtica vm estimulando os investimentos eu-
ropeus na expanso da produo interna e na diversificao das fontes supridoras.
No que diz respeito diversificao da oferta, a principal iniciativa europeia o
aumento da participao do GNL nas importaes de gs.
2.2 Tecnologia
A dificuldade de recuperao das reservas, a qualidade do petrleo no conven-
cional e, em alguns casos, o difcil acesso implicam custos maiores quando com-
parados com a produo de leos convencionais. Como consequncia direta, a
viabilidade de projetos desta natureza est associada a preos de petrleo mais
elevados, como visto no grfico 6.
GRFICO 6
Custo de produo de petrleo a disponibilidade de recursos como funo
do preo
Fonte: AIE (2009).
O petrleo no convencional produzido no Canad encontra-se sob a forma

de areia betuminosa, localizada principalmente na provncia de Alberta, sendo
disponveis duas tecnologias de produo de betume: mining e in situ.4
Segundo a Agncia Internacional de Energia (AIE) (2005), os custos de
produo em areia betuminosa pela tecnologia mining caram de US$ 30/barril,
em 1985, para cerca de US$ 15/barril, em 2003. No caso da tecnologia in situ, a
queda dos custos foi menos expressiva, porm ainda relevante: em 1985 o custo
4. A primeira corresponde minerao da areia betuminosa a cu aberto, sendo efetiva para o caso da extrao
em depsitos localizados prximos superfcie. A tcnica in situ, por sua vez, apresenta-se eficaz para o alcance de
depsitos localizados no subsolo (o que corresponde a 80% dos depsitos de areia betuminosa no pas), e se resume
injeo de vapor e solventes para a separao do betume da areia e posterior suspenso do leo para reservatrios
de coleta na superfcie.
era de cerca de US$ 17/barril, e em 2003 foi para cerca de US$ 10/barril.
Uma vez findo o processo de extrao do betume da areia, por qualquer uma
das duas tcnicas, possvel ento adicionar hidrocarbonetos leves ao betume e
process-lo para gerar leo sinttico mais leve, o chamado syncrude, que pode ser
ento vendido para qualquer refinaria.
A Venezuela tambm se constitui em um importante player na produo
de petrleo no convencional, ao deter bilhes de barris de leo ultrapesado e
depsitos de betume, a maior parte deles localizados na regio do Orinoco, no
centro do pas. Estimativas do Department of Energy (DOE) (2008a) indicam
a posse de reservas recuperveis de 100 a 270 bilhes de barris. Para explo-
rar estes recursos, o governo, por intermdio da Petrleos de Venezuela S/A
(PDVSA), estabeleceu associaes estratgicas com empresas estrangeiras BP,
Total, Chevron e Statoil de modo a produzir o syncrude. A capacidade pro-
dutiva instalada deste leo sinttico a partir destas quatro associaes totaliza
580 mil barris/dia.
A concretizao dessa tendncia de aumento da oferta de leo a partir de
petrleo ultrapesado e de areias betuminosas depende, todavia, da confluncia
de alguns fatores, seja na Venezuela e no Canad, como tambm na China e no
Kuwait, outros pases com potencial produtivo.
O desenvolvimento tecnolgico envolvido na reduo da dependncia do
suprimento energtico, advindo de um conjunto de pases e regies no confi-
veis, no se resume incorporao de combustveis lquidos no convencionais,
mas inclui a superao dos desafios tecnolgicos associados explorao de reas
geolgicas desfavorveis, como no golfo do Mxico, guas profundas e ultrapro-
fundas, como no Brasil.
2.3 Organizao dos mercados

No exame dos fatores que influenciam ou refletem o processo de investimento
no setor petrolfero no mbito mundial, cabe examinar alguns aspectos relevantes
referentes dinmica produtiva nos segmentos de upstream5 e downstream6.
No que tange ao segmento de upstream, dois aspectos devem ser exa-
minados: i) ajuste entre oferta e demanda petrolfera mundial; e ii) movi-
mento recente de aumento de preos de petrleo. O ajuste entre a oferta e a
demanda mundial de petrleo vem apresentando clara tendncia de aper-
5.Upstream uma expresso utilizada na indstria do petrleo que significa a parte da cadeia produtiva que antecede o
refino, abrangendo desta forma as atividades de explorao, desenvolvimento, produo e transporte para beneficiamento.
6. Downstream a parte relativa ao refino e logstica, incluindo o transporte dos produtos da refinaria at os locais
de consumo. Compreendendo, portanto, o refino, o transporte, a distribuio e a comercializao.
to, ao longo dos ltimos anos; enquanto a demanda vem se expandindo a

uma taxa mdia anual de 1,26% no perodo 2000-2008, a oferta aumenta
a uma taxa de 1,04% anual. Dois grandes fatores podem ajudar a compre-
ender este descompasso: o ritmo acelerado de crescimento da demanda e a
dificuldade de expanso da oferta.
Pelo lado da demanda, o que se observa nos ltimos anos a tendncia
de crescimento puxado pelos pases no OCDE, destacando-se a o compor-
tamento da China. Enquanto os pases da OCDE reduziram seu consumo
em um ritmo anual de 0,03%, os pases no OCDE (descontando a China)
expandiram a demanda em 2,55% ao ano (a.a.) e a China aumentou seu con-
sumo em 5,84% anuais. Destaca-se, neste ltimo caso, que o consumo chins
de leo predominantemente baseado em importaes, uma vez que, em m-
dia, cerca de 43% do consumo petrolfero do pas atendido por compras no
exterior (grfico 7).
GRFICO 7
Demanda mundial de petrleo 2000-2008
Fonte: BP (2009).
Elaborao prpria.
Nota: Valores previstos para 2008.
Pelo lado da oferta, a regio produtora da antiga Unio Sovitica conseguiu

imprimir um ritmo de expanso bastante superior ao da demanda, de 6,04% a.a.
A OPEP, por sua vez, vem aumentando a sua oferta em compasso bastante prxi-
mo ao observado no consumo, 1,50% a.a. O destaque negativo fica por conta
do ritmo de queda na produo no OPEP, de -0,74% a.a, indicando ser esta a
fonte eminente de dificuldade de expanso da oferta.
GRFICO 8
Oferta mundial de petrleo 2000-2008
Fonte: BP (2009).
Elaborao prpria.
O comportamento da oferta OPEP, ainda que em mdia siga o ritmo de

expanso da demanda, est obviamente associado s opes estratgicas do cartel
de manipular suas capacidades produtivas para, sempre que possvel, influenciar
os preos do petrleo. O que se questiona, a este respeito, a viabilidade futura
do referido grupo de pases de tornar efetivo o uso estratgico da sua capacidade
excedente de produo. Como se verifica, a utilizao da capacidade produtiva
deste grupo de pases vem aumentando, indicando que, mesmo para a Arbia
Saudita, o espao de manobra para manipulao estratgica da produo frente
variao de preos parece diminuir ao longo do tempo.
Todavia, h de se considerar tambm as perspectivas de expanso da capacidade
produtiva desse grupo de pases. Estimativas apresentadas em DOE (2008c) recente-
mente indicam um aumento desta capacidade produtiva da ordem de 4 milhes de
barris dirios, o que, associada previso de reduo da demanda de leo produzido
neste grupo de pases, pode vir a implicar aumento da capacidade ociosa em um futuro
prximo. Se tal fator vai se refletir em uma possvel recuperao do poder do cartel na
determinao de preos depender da recuperao da dinmica econmica mundial.
O desempenho negativo da oferta no OPEP est naturalmente associado
dificuldade de expanso da capacidade produtiva desse grupo de pases. Alguns
fatores podem ser apontados para explicar este ponto. Embora se reconhea a
relevncia daqueles de ordem conjuntural associados, por exemplo, a eventos
isolados como fenmenos climticos e greves de trabalhadores em importantes
plataformas , a combinao dos aspectos relacionados s restries tecnolgica
e geolgica que vem dificultando a expanso da capacidade produtiva no OPEP.
Nesse contexto, a soluo encontrada para elevar a capacidade produtiva

at ento foi a realizao de investimentos em modernizao/flexibilizao,
destinada a aumentar no somente o rendimento do processamento, mas
tambm o perfil qualitativo deste, uma vez que a participao do leo pesado
no mix a ser refinado vem aumentando assim como a necessidade de produzir
derivados mais leves e mdios em resposta ao perfil de demanda. Todavia, as
perspectivas de expanso da capacidade produtiva apontam para a opo de
construo de novas unidades, dado o esgotamento da possibilidade de flexi-
bilizao do parque de refino mundial (grfico 9). O desafio a ser superado,
nesta direo, so os custos crescentes: dados da OPEP (2008) indicam uma
elevao dos custos de construo de refinaria da ordem de 70% desde 2000.
A viabilidade de construo de novas refinarias e a consequente expanso da
capacidade produtiva neste cenrio de custos maiores sero determinantes
para que o refino deixe de constituir um elemento de presso sobre os preos
petrolferos (grficos 10 e 11).
GRFICO 9
Produo de produtos refinados versus a capacidade de refino 1987-2007
Fonte: OPEP (2007).

Elaborao prpria.
GRFICO 10
Margens de refino regionais
Fonte: BP (2009).
Elaborao prpria.
Nota: As margens so calculadas para os trs centros de referncia: Costa do Golfo Americano, Roterd e Cingapura. So
calculadas com base em um petrleo representativo de cada regio em rendimentos de produtos otimizados obtidos
em uma refinaria, cuja configurao tambm representativa de cada regio. So margens calculadas descontando-se
os custos variveis e os custos de energia da refinaria.
GRFICO 11
Expanso estimada da capacidade instalada de refino 1999-2013
(Milhes de barris/dia)
Fonte: Petrobras (2008b).
A queda recente dos preos do petrleo, na segunda metade de 2008, poderia,

a princpio, levantar algumas suspeitas a respeito de uma possvel inverso da ten-
dncia altista dos ltimos anos. Alguns fatores so facilmente identificados como
causadores deste processo recente: indcios de um contnuo declnio na economia
dos Estados Unidos; perspectivas de baixo crescimento para as maiores economias
desenvolvidas em um futuro prximo; e aumento da produo da OPEP sobre-

tudo da Arbia Saudita. Estes fatores, quando tomados em conjunto, parecem pro-
porcionar uma reduo do aperto no balanceamento da demanda e oferta de leo
no mundo, o que tende a favorecer a queda dos preos em um prazo mais curto.
Todavia, no parece que estes fatores venham alterar a dificuldade de expanso da
oferta, o que indica que, muito provavelmente, os preos em um futuro prximo
devam permanecer sujeitos a uma volatilidade no desprezvel.
3 FATORES DETERMINANTES DO DESENVOLVIMENTO DA INDSTRIA

DE PETRLEO E DE GS NO BRASIL
Nesta seo, adota-se o mesmo procedimento utilizado no exame da dinmica glo-
bal de investimento, para analisar, especificamente, a indstria petrolfera brasileira.
Como ser visto adiante, a descoberta recente dos campos de petrleo no pr-sal as-
sume o condo de delimitar as novas condies de evoluo da indstria petrolfera
no Brasil, influenciando, assim, a dinmica de investimentos no setor. Novamente,
como meio de operacionalizar esta anlise, so considerados os determinantes que
influenciam diretamente o processo de investimento na cadeia petrolfera, quais
sejam: recursos naturais, tecnologia, organizao dos mercados. Alm disso, ante a
importncia das questes regulatrias especialmente decorrentes das descobertas do
pr-sal, destacar-se-o, na seo seguinte (seo 4), as principais condies de con-
torno que devero orientar a evoluo poltica, institucional e regulatria do seg-
mento de explorao e produo da indstria de petrleo e de gs natural no Brasil.
3.1 Recursos naturais: evoluo recente do ritmo exploratrio e as novas

descobertas do pr-sal
No que tange aos recursos naturais, trs aspectos principais devem ser exami-
nados: a evoluo dos indicadores reservas provadas/reservas totais (RP/RT) e
reserva/produo (R/P) do pas e o ndice de Reposio de Reservas (IRR) da
Petrobras nos ltimos anos. O objetivo mapear a tendncia de produo e esgo-
tamento das reservas at ento em curso.
De acordo com dados da Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocom-
bustveis (ANP) (2009a), as reservas provadas de petrleo no Brasil vm aumentando
de forma sistemtica nos ltimos anos. Entre 1998 e 2008, a taxa de crescimento foi
de 5,14% a.a. tendo alcanado, em 2008, 12,8 bilhes de barris. Deste total de reser-
vas provadas, 93% esto localizadas no mar, evidenciando a j notria vocao pela
produo offshore da indstria petrolfera brasileira. Destas reservas offshore, o estado
do Rio de Janeiro concentra 80,62%, sendo seguido pelo Esprito Santo, que detm
10,11%. Das reservas provadas onshore (na terra), os destaques so os estados do Rio
Grande do Norte com uma reserva provada de 264,6 milhes de barris, de Sergipe
com 231 milhes de barris e da Bahia com 216,1 milhes de barris (grfico 12).
GRFICO 12
Evoluo das reservas provadas por localizao
Fonte: ANP (2009a).

Elaborao prpria.
Quando se observa a evoluo da razo entre reservas provadas e reservas

totais (RP/RT) que mede a proporo de reservas que so economicamente
recuperveis com as condies atuais de tecnologia e preo , verifica-se que no
pas em 2007, de acordo com dados tambm da ANP, 61,9% das reservas eram
consideradas economicamente recuperveis. O exame da evoluo deste indica-
dor, ao longo dos ltimos anos, torna-se mais interessante se considerado, em
conjunto, com a evoluo do preo spot do petrleo. Espera-se que a preos mais
elevados a razo RP/RT tambm se eleve, posto que a comprovao da recupe-
rao do leo se tornaria mais interessante do ponto de vista econmico e seria
mais facilmente financiada. No caso brasileiro, observa-se que a proporo das
reservas totais que so economicamente passveis de recuperao vem se reduzin-
do desde 2003, ainda que os preos venham se elevando de forma sistemtica.
Uma provvel explicao para este comportamento a natureza do leo que se
vem adicionando ao estoque das reservas brasileiras. medida que a fronteira
exploratria no pas caminha para reas de explorao ultraprofundas, os custos
associados e os desafios tecnolgicos a serem superados tendem a se elevar, in-
dicando que a explorao e o desenvolvimento destes campos esto associados a
um patamar de preos mais elevado (grfico 13).
GRFICO 13
Evoluo da razo RP/RT e dos preos do petrleo WTI e Brent 2008
Fonte: ANP (2009a) e BP (2009).

Elaborao prpria.
A exemplo do ocorrido com as reservas provadas, observa-se tambm um

aumento na produo nacional de petrleo com ritmo de expanso de 6,74%
a.a. no perodo 1998-2007 o que se explica, sobretudo, pela variao expressiva
da produo offshore (grfico 14).
GRFICO 14
Produo nacional de petrleo
Fonte: ANP (2009a).

Elaborao prpria.
A sustentabilidade desse ritmo de produo pode ser analisada se considerado o

indicador R/P, razo entre reservas provadas e produo, que mede em quantos anos
um determinado volume de reservas seria esgotado, caso fosse mantido o nvel de
produo observado no perodo corrente. Verifica-se que, apesar da queda observada
no trinio 1999-2001, a partir de 2001, a longevidade das reservas de petrleo nacio-
nal vem se recuperando, tendo alcanado o valor de 19,3 anos em 2007 (grfico 15).
GRFICO 15
Evoluo do indicador R/P
(Anos)
Fonte: ANP (2009a).

Elaborao prpria.
Tambm ilustrativa a observao do IRR da Petrobras, que mede a relao

entre o volume de reservas incorporadas no ano e o volume de petrleo produzido
no mesmo ano. A srie de valores do grfico 16, que utiliza a metodologia Society
of Petroleum Engineers7 (SPE), mostra que nos ltimos anos tal indicador mante-
ve-se sempre acima dos 100%, sugerindo que para cada barril de leo equivalente
(BOE) produzido foram acrescentados, em mdia, 1,236 barril s reservas.
7. De acordo com a SPE, reservas so aquelas quantidades de petrleo que se espera ser comercialmente recuperadas
de reservatrios conhecidos, at uma determinada data futura. Ou seja, todo aquele petrleo que pode ser extrado,
processado e comercializado, gerando receita para a companhia.
GRFICO 16
ndice de reposio de reservas
(Em %)
Fonte: Petrobras (2009a).

Elaborao prpria.
Outro ponto importante que influencia diretamente a capacidade susten-

tada de produo de petrleo o custo de extrao, o qual est intimamente as-
sociado a fatores como: qualidade do leo cru, localizao geogrfica do campo
e grau de desenvolvimento deste (EPE, 2007). No caso brasileiro, assumindo
os dados8 da Petrobras como referncia, verifica-se claramente um aumento dos
custos, sem considerar as participaes governamentais.9 Tais custos mais do
que dobraram nos ltimos cinco anos os valores do terceiro trimestre varia-
ram de 3,42 US$/barril em 2003 para 10,42 US$/barril em 2008 , refletindo
no somente um cenrio de escassez mundial de equipamentos e servios, como
tambm a expanso da fronteira petrolfera em direo a reas mais inspi-
tas, leia-se, no caso brasileiro, a explorao offshore em profundidades cada vez
maiores (grfico 17).
8. Disponvel em: <http://www2.petrobras.com.br/portal/frame_ri.asp?pagina=/ri/port/index.asp&lang=pt&area=ri>.

9. As participaes governamentais respondem pela soma dos seguintes tributos: bnus de assinatura, royalties, par-
ticipao especial e pagamento pela reteno ou ocupao da rea.
GRFICO 17
Evoluo dos custos de extrao no Brasil
Fonte: Petrobras (2009c).

Elaborao prpria.
Nesse contexto de discusso a respeito das reservas de leo e da capacidade

e sustentabilidade de produo petrolfera no pas, um aspecto recente merece
destaque pelo seu enorme potencial em definir novos horizontes para a indstria:
a descoberta da provncia petrolfera do pr-sal.
Tal provncia possui cerca de 800 quilmetros de extenso e 200 qui-
lmetros de largura, e se distribui pelas bacias do Sul e Sudeste do Brasil,
incluindo as bacias de Campos, Santos, Esprito Santo e compreende desde o
litoral do Esprito Santo at o norte de Santa Catarina (conforme figura 1).
Dos cerca de 120.000 km de rea, 41.000 km j foram concedidos, entre os
quais a Petrobras est presente em 38.000 km, restando assim 79.000 km a
serem licitados.
FIGURA 1
Provncia do pr-sal
Fonte e elaborao: Petrobras (2008b).
As sucessivas descobertas realizadas no interior da rea licitada vm con-

tribuindo para a definio de um cenrio bastante promissor quanto posse de
reservas de petrleo e gs, tanto para a Petrobras, quanto para outras empresas que
ingressaram nesta jornada em associao com a empresa brasileira, como Exxon,
Repsol YPF, BG, Galp e Hess (figura 2).
FIGURA 2
As empresas no pr-sal

A primeira descoberta data de novembro de 2007, quando ento a

Petrobras, como operadora em uma joint venture formada junto British
Gas (BG) e Galp Energia , anunciou a finalizao de testes de formao
no campo de Tupi, na bacia de Santos, tendo sido estimadas reservas recu-
perveis da ordem entre 5 e 8 bilhes de BOE com qualidade mdia (28 a
30 graus API American Petroleum Institute). Aps isto, outras descober-
tas vieram a reforar a perspectiva de existncia de gigantescas reservas: os
campos de Jpiter, Iara, Carioca, Bem-te-vi, Parati, Guar, e, mais recente-
mente, parque das Baleias.
Ainda que os dados sobre essas descobertas sejam preliminares, tanto em
relao verdadeira quantidade das reservas dispostas em uma rea to extensa
quanto sobre o comportamento dinmico dos reservatrios, j possvel afirmar
que a indstria petrolfera nacional est diante do incio de uma nova fase de ex-
panso. Apesar das incertezas, a prpria Petrobras estima que os volumes recupe-
rveis anunciados no pr-sal venham a dobrar o nvel das atuais reservas provadas
da empresa, como se verifica pelo grfico 18. Apenas para situar esta estimativa,
somente o campo de Tupi, com reservas provveis entre 5 e 8 bilhes de BOE,
situa-se como sendo o dobro do campo de Roncador, na bacia de Campos, que ,
atualmente, o maior campo desenvolvido no pas.
GRFICO 18
Previso de reservas provadas a partir do pr-sal
(Bilhes de barris equivalentes de petrleo)
Nesse sentido, o Brasil se coloca como um player de grande peso no cenrio

internacional de produo petrolfera. Mesmo antes da produo oriunda das
descobertas da provncia do pr-sal se tornar efetiva, h de se destacar que so pre-
vistas expectativas altamente positivas para o pas. De acordo com os estudos mais
recentes realizados pelo DOE (2009b), o Brasil o segundo maior contribuinte
da oferta adicional de petrleo, fora dos pases membros da OPEP, ficando atrs
apenas dos Estados Unidos.10 Espera-se que a produo no pas aumente em 300
mil barris/dia em 2010 e em 2,5 milhes de barris/dia em 2025, se for comparado
com a produo de 2007 1,9 milho de barris/dia. O aumento da produo
resultado da expanso na produo de campos que esto atualmente em curso
ou sendo planejados, quais sejam: Golfinho II, Roncador P-52 e Roncador P-54.
Ainda segundo o DOE (2009b), as recentes descobertas do pr-sal nos campos
de Tupi, Iara e Guar, elevaro a produo em 2,1 milhes de barris/dia em 2030
somados aos 4,1 milhes de barris/dia j previstos. Alm disso, poder haver um
aumento, cerca de 1 milho de barris/dia, na produo de etanol como resultado
da expanso do setor agrcola.
3.2 Tecnologia: os desafios e as incertezas para viabilizar o pr-sal

Embora ainda longe de serem delimitadas, pois dependem da realizao de testes
de longa durao, as reservas oriundas do pr-sal assumem uma escala gigantesca
frente aos parmetros atuais. As perspectivas de incremento nas reservas petrol-
feras trazidas por estas descobertas colocam um claro desafio tecnolgico para a
indstria petrolfera brasileira, em especial Petrobras, na medida em que se faz
necessrio no somente acessar os hidrocarbonetos, mas, sobretudo, efetivar a sua
extrao a custos viveis em termos econmicos.
Nesse contexto, a explorao e produo desses recursos petrolferos iro
requerer o gerenciamento de significativos riscos, tais como a produtividade dos
reservatrios, os custos envolvidos na extrao e o preo mnimo necessrio para
viabilizar a produo. Por esta razo, a explorao e o desenvolvimento da pro-
duo do pr-sal vo demandar imensa quantidade de recursos financeiros, hu-
manos e tecnolgicos. Esta seo trata especialmente dos aspectos tecnolgicos
associados a este desafio.
As atividades de explorao e produo de petrleo na camada do pr-sal
no constituem propriamente uma novidade na indstria petrolfera mundial.
Nos ltimos dez anos, experincias bem-sucedidas na explorao de leo em
camada do pr-sal no Golfo do Mxico, por parte de vrias empresas, indicam a
relativa viabilidade em lidar com os desafios impostos por esta fronteira explo-
ratria. Apesar deste histrico positivo da indstria no mbito global, algumas
particularidades dos reservatrios do pr-sal brasileiro indicam, para a indstria
nacional especificamente, um contexto repleto de desafios.
10. Segundo o DOE, os principais pases que contribuiro para um aumento da oferta de petrleo fora da OPEP so
Estados Unidos, Brasil, Cazaquisto e Rssia. Em particular, espera-se que o Brasil e os Estados Unidos contribuam
com 13 milhes de barris por dia em 2025, representando, aproximadamente, um quarto do crescimento esperado de
oferta de petrleo dos pases no OPEP para o perodo.
Os desafios principais se renem em cinco reas, sendo as suas linhas gerais

elencadas adiante:11
Caracterizao e engenharia de reservatrios: interpretao da ssmica,
caracterizao interna dos reservatrios, factibilidade tcnica da injeo
de gs e gua para recuperao secundria e geomecnica das rochas
adjacentes em estgio de depleo.
Completao e perfurao de poos: desvios de poos na zona salitre e
gerenciamento do CO2, altamente corrosivo para os materiais.
Engenharia submarina: qualificao dos risers (tubulaes flexveis que
levam petrleo e gs do poo s plataformas) para operao em profun-
didade de 2.200 m, considerando o CO2 e a elevada presso.
Unidades flutuantes de produo: ancoramento das unidades, conside-
rando profundidade de 2.200 m, e conexes com o sistema de risers.
Logstica para o gs associado: desenvolvimento de materiais para equi-
pamentos expostos a fluxos gasferos com elevadas concentraes de
CO2 e de dutos com mais de 18 polegadas em profundidade de 2.200
metros, alm da dificuldade de escoar o gs produzido a cerca de 200
km da costa.
Todos estes desafios extremamente tcnicos acabam delineando duas gran-
des diretrizes de mudanas para a indstria petrolfera nacional: i) a necessidade
de no somente adaptar as tecnologias j estabelecidas e consagradas, como tam-
bm procurar solues inovadoras; e ii) a importncia de aproveitar a oportunida-
de definida pelos referidos desafios para fomentar o desenvolvimento da indstria
parapetrolfera brasileira.
Para alcanar a primeira meta, a base de conhecimento existente assume
considervel relevncia. O sistema tecnolgico da Petrobras, coordenado pelo
Centro de Pesquisa e Desenvolvimento Leopoldo Amrico Miguez de Mello,
o Cenpes, teve participao importante no processo que levou consolidao
do conhecimento tecnolgico da empresa,12 tendo contribudo, neste sentido,
para a prpria descoberta de petrleo e gs natural na camada pr-sal em 2007.
Nos ltimos anos, a estratgia de desenvolvimento tecnolgico da Petrobras,
consubstanciada por meio do Cenpes, assumiu quatro objetivos principais:
aumento da capacitao tecnolgica para a produo em guas profundas e
11. Apresentao da Petrobras disponvel em: <http://www2.petrobras.com.br/ri/pdf/RioOilGas_2008_Formigli.pdf>.

12. Segundo dados apresentados no plano estratgico da Petrobras (PETROBRAS, 2009a), a Petrobras situou-se, em
2007, entre as dez maiores empresas do setor de energia que mais investem em pesquisa e desenvolvimento (P&D).
Dos investimentos realizados para este fim, o segmento de E&P aquele que mais recebe recursos, sendo responsvel
por cerca de 50% dos dispndios em P&D da empresa.
ultraprofundas, aumento da recuperao de petrleo nas jazidas j descober-

tas, novas tecnologias de refino para adequar a produo de derivados tanto
aos petrleos disponveis no pas quanto s caractersticas de seu consumo e
tecnologias de novas fontes de energia.
Graas perseguio desses objetivos, a Petrobras conseguiu alcanar a li-
derana na explorao de petrleo em alto mar, com poos comerciais com pro-
fundidade de 1.800 m de lmina dgua.13 A explorao da rea do pr-sal exige,
todavia, maior ousadia. Assim, tendo passado pelas fases de descoberta, quando
ento os custos dos primeiros poos so excessivamente elevados,14 a empresa,
mediante o Cenpes, vem delineando um programa especialmente destinado su-
perao dos gargalos tecnolgicos relacionados com o desenvolvimento da produ-
o na referida fronteira exploratria. O Programa Tecnolgico para o Desenvol-
vimento da Produo dos Reservatrios do Pr-Sal (Prosal) possui um portflio
de 23 projetos, e se ancora em trs grandes reas: construo de poos, geocincia
e engenharia de reservatrios.
O sucesso desse programa e a consequente superao dos desafios tecnol-
gicos impostos pela explorao de petrleo no pr-sal esto intimamente asso-
ciados segunda meta delineada para a indstria petrolfera nacional, na medida
em que delimita uma oportunidade capital para que a indstria nacional de
fornecimento de bens e servios aumente sua competitividade, criando bases
para uma expanso sustentada.
A divulgao de dados recentes a respeito do planejamento de algumas
das contrataes de equipamentos por parte da Petrobras para o perodo at
2015 indica claramente a existncia de uma mudana na escala de compras,
em consonncia com as perspectivas de expanso da produo e do consumo
domsticos de petrleo e de gs natural tambm. Cria-se, portanto, uma
oportunidade excepcional para que o parque nacional de fornecedores se de-
senvolva e se consolide como supridor competitivo, inclusive em termos inter-
nacionais (tabela 2).
13. Tamanho comprometimento da Petrobras com P&D a faz ser lder mundial na explorao de guas profundas. Pelos
dados da PFC Energy, apresentados em Petrobras (2009a), a Petrobras responde por 23% da produo mundial em
profundidade acima de 300 m de lmina dgua. A segunda colocada, Exxon Mobil, responde por 15%.
14. Dados de mercado indicam que o custo da perfurao do primeiro poo na rea do pr-sal foi de US$ 240 milhes,
sendo que no ps-sal o custo por poo chega, no mximo, a US$ 15 milhes. As perspectivas so de que nas prximas
perfuraes o custo por poo caia para US$ 60 milhes.
TABELA 2
Demanda da Petrobras por equipamentos relevantes 2008-2015
Itens Unidade de medida Quantidade total (2008-2015)
Ao estrutural Tonelada 1.250.000
Refrigeradores Unidade 721
Cabos de ancoragem Quilmetro 2.726
rvore de natal Unidade 3.930
Botes salva-vidas Unidade 2.322
Bombas Unidade 10.264
Compressores Unidade 969
Bobinas de ventilao Unidade 2.818
Fornos Unidade 252
Fornos de reforma Unidade 8
Gerador eltrico Unidade 439
Gruas Unidade 220
Canos flexveis Metro 7.200
Motores a diesel Unidade 717
Motores eltricos Unidade 17.035
Reatores Unidade 317
Tanques de estocagem Unidade 2.824
Torres de processamento Unidade 732
Transformadores eltricos Unidade 1.236
Trocadores de calor Unidade 5.913
Tubulaes Tonelada 1.542.266
Turbinas Unidade 441
Sondas de produo Unidade 36
Cmaras de presso Unidade 4.829

Elaborao prpria.
Conforme se verifica na tabela 3, que considera apenas duas das esferas da

competitividade aparente15 i.e, preos e prazo de entrega , em termos de preo,
o setor apresenta-se em situao inferior ao dos concorrentes internacionais. Em
termos de prazo de entrega, as atividades mapeadas encontram-se em situao
relativamente parecida com o quadro internacional.
15. A competitividade entendida como a capacidade (da empresa) de formular e implementar estratgias con-
correnciais, que lhe permitam ampliar ou conservar, de forma duradoura, uma posio sustentvel no mercado
(FERRRAZ; KUPFER; HAGUENAUER, 1996, p. 3). Assim, para efeito de anlise prtica, possvel entender a compe-
titividade de uma firma como a capacidade de ofertar produtos ao mercado a preos competitivos, com qualidade
adequada e prazos de entrega.
TABELA 3
Competitividade atual da indstria nacional de equipamentos
Produtos Preo (mercado brasileiro) Data de entrega (mercado brasileiro)
Bombas Similar Melhor
Vlvulas 10% a 30% mais caro Melhor
Canos 20% a 40% mais caro Similar
Acessrios para canos 30% a 50% mais caro Melhor
Pressure vessels 30% a 50% mais caro Boa
Trocadores de calor 30% a 40% mais caro Boa
Instrumentao 20% mais caro Boa
Painis eltricos Similar Melhor
Cabos eltricos 10% a 15% mais caro Boa

Elaborao prpria.
Em estudo recente, Oliveira (2008) no mbito do Programa de Mobili-

zao da Indstria Nacional de Petrleo e Gs Natural (PROMINP) avalia a
competitividade do setor de fornecimento de bens e servios para a indstria pe-
trolfera no pas e, como resultado, aprofunda a percepo rapidamente apontada
no grfico 20. Partindo de uma estruturao das atividades em grupos de base tec-
nolgica (metalrgica, mecnica e eltrica) e dois grupos relacionados a projetos
de engenharia (servios de engenharia e construo/montagem), o estudo levanta
concluses relevantes a respeito da escala produtiva e da capacitao tecnolgica
das atividades parapetrolferas analisadas.
Com relao s escalas, o estudo conclui que poucas delas possuem capacidade
produtiva suficiente para atender demanda esperada da indstria petrolfera a partir
da explorao do pr-sal. Desta forma, o estudo indica a necessidade de definio de
um ritmo de contratao com maior constncia no tempo para minimizar os picos e
vales de atividade setorial. Isto poderia se viabilizar mediante mudanas na forma de
contratao da Petrobras a principal e praticamente nica empresa demandante , de
modo a evitar o que atualmente se constitui prtica no setor que a importao de equi-
pamentos, simplesmente porque a capacidade produtiva nacional insuficiente para
atender aos requisitos de contedo local mnimo nos momentos de pico de demanda.
Outra forma de resoluo dos problemas de falta de escala produtiva seria
a entrada dos fornecedores domsticos no mercado internacional, o que garan-
tiria a estes o alcance de uma demanda menos errtica. A este respeito, deve ser
ressaltado que o canal de exportaes configuraria relevante oportunidade para a
indstria local de equipamentos nos mesmos moldes do ocorrido com a indstria
parapetrolfera local de outras provncias petrolferas internacionais, como foi o
caso das experincias do Reino Unido e da Noruega.
Finalmente, com relao capacitao tecnolgica, o mesmo estudo de Oliveira

(2008) aponta diagnstico interessante ao elencar trs importantes constataes.
Primeiro, a partir da anlise de dados da Pesquisa Industrial de Inovao
Tecnolgica (PINTEC), pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), verificou-se que as empresas parapetrolferas desenvolvem, em mdia,
inovaes de produto e processo em ritmo superior mdia da indstria. Espe-
cificamente, 33% das empresas parapetrolferas que constam na base PINTEC
produzem inovaes de produto e 15% destas empresas introduzem as inova-
es de processo, sendo que na indstria brasileira em geral estes valores so,
respectivamente, 8% e 3%. Apesar de relevantes em nvel da mdia da indstria
no Brasil, tais valores figuram abaixo dos patamares empregados pelas empresas
parapetrolferas em outras localidades mundiais. Foi verificado que os investi-
mentos em atividades inovativas da indstria parapetrolfera nacional so ainda
muito reduzidos, pois a razo entre o dispndio em P&D e a receita operacional
lquida situa-se em 0,65%, patamar muito inferior ao identificado por firmas
semelhantes em outras partes do mundo.
Tambm relacionada a este aspecto, a segunda constatao do trabalho se
refere ao fato de que, entre as fontes internas de conhecimento disponveis para
as firmas i) P&D local; ii) engenharia; e iii) aprendizado na atividade (learning
by doing) , a principal no foi a opo de P&D local, mas sim a de learning by
doing. Como bem ressaltado no trabalho, se, a princpio, tal resultado configura-
se como um aspecto positivo, indicando que as empresas dedicam parte do seu
tempo de produo para adquirir informaes tecnolgicas, deve-se considerar,
todavia, que relegar as atividades de P&D ao segundo plano indica que o esfor-
o inovativo fica essencialmente orientado para aprender com o passado. Como
consequncia, limita-se o conhecimento adquirido orientado para o futuro, to
relevante para o preenchimento de lacunas produtivas.
Em terceiro, destaca-se a importncia da Petrobras na coordenao do
papel inovativo das empresas parapetrolferas. Por meio da monitorao por
parte da Petrobras das prticas de produo e consolidao de tecnologia in-
dustrial bsica (nas reas de vlvulas e city gates e flanges e conexes) e do
desenvolvimento de novos produtos (nas reas de turbinas e compressores),
as empresas fornecedoras obtm informaes tecnolgicas relevantes para o
processo de consolidao de suas competncias. O papel da Petrobras, nes-
te sentido, acaba tendo sua necessidade reforada em funo da insuficiente
articulao entre as empresas fornecedoras e a infraestrutura cientfica e tec-
nolgica nacional, o que leva a empresa a manter equipes de superviso da
qualidade dos equipamentos, inclusive com inspees residentes, para garan-
tir sua competitividade econmica.
3.3 Organizao dos mercados

Dando continuidade ao exame da dinmica da indstria petrolfera brasileira,
esta seo procura examinar os condicionantes ao investimento, definidos pelo
padro de concorrncia no setor, focalizando para este fim o segmento de refino.
Com esse objetivo, deve-se considerar preliminarmente a dinmica do con-
sumo de derivados, posto que os investimentos no segmento de refino so feitos,
em grande medida, para se adaptar ao perfil de consumo existente.
A este respeito, duas importantes observaes podem ser destacadas. Pri-
meiro, o crescimento sustentado do consumo de leo diesel. No perodo 1990-
2007, a demanda por diesel apresentou considervel taxa de expanso quando
comparada com outros derivados dispostos no grfico 19, 3,04% a.a. Consi-
derando que o pas importador lquido deste combustvel, depreende-se que
ele um elemento-chave para a definio da estratgia de refino. O segundo
destaque centra-se na dinmica de consumo do leo combustvel, que no mes-
mo perodo apresentou um desempenho nitidamente negativo, com taxa de
decrscimo de 2,13% a.a. Neste sentido, se consideradas em conjunto estas
duas primeiras observaes, verifica-se importncia de que os investimentos
em refino buscassem, em alguma medida, elevar a produo de derivados leves
(grfico 19).
GRFICO 19
Evoluo do consumo final energtico de derivados de petrleo
Fonte: ANP (2009b).

Elaborao prpria.
Deve-se destacar ainda o comportamento do consumo de gasolina, que des-

de meados dos anos 1990 se mantm com aumentos e quedas no intervalo
entre 15 e 20 milhes de m3 anuais. O no crescimento explosivo do referido
consumo se deve, ainda que em parte, tecnologia flex-fuel, lanada em maro de
2003. medida que a tecnologia vem ganhando aceitao no mercado, estimu-
lando, inclusive, a produo cada vez maior de veculos leves com a tecnologia,16
o consumo de gasolina tornou-se mais elstico ao preo, ainda que existam con-
sumidores que considerem fatores no pecunirios (extrapreo) para decidir pelo
combustvel a ser adquirido.
Frente a esse contexto de demanda por derivados, um aspecto relevante
a examinar corresponde dinmica recente do segmento de refino. Como se
sabe, um dos grandes desafios da atividade de refino de petrleo o geren-
ciamento das restries quanto produo dos derivados que se deseja. Em
funo das caractersticas do leo processado e dos condicionantes de ordem
tecnolgica das instalaes, no possvel conciliar perfeitamente o volume
ofertado de petrleo e a demanda de derivados, sobretudo em relao ao perfil
desta demanda. Alm disso, h de se considerar outra restrio, a ambiental,
que define a necessidade de aumentar a qualidade dos produtos, como a redu-
o do teor de enxofre.
Atualmente existem 14 refinarias no Brasil, sendo 12 pertencentes Petro-
bras, contabilizando a Ipiranga, e duas refinarias privadas (Univen e Mangui-
nhos), como demonstra a tabela 4. A participao da Petrobras , como esperada,
bastante expressiva. Em termos de capacidade nominal instalada, segundo a ANP
(2008), a Petrobras detm 99% da capacidade, totalizando cerca de 2 milhes de
barris por dia de capacidade instalada.
16. Dados da Associao Nacional dos Fabricantes de Veculos Automotores (Anfavea) (ANP, 2008) indicam que,
em 2007, do total da produo de autoveculos leves (automveis e comerciais leves), 69% se referiam produo
com tecnologia flex-fuel. Em 2003, ano de lanamento comercial da tecnologia, apenas 2,9% dos autoveculos leves
produzidos possuam a tecnologia flex.
TABELA 4
Capacidade instalada das refinarias no Brasil 2007
Refinarias Capacidade (mil barris/dia)
Replan (SP) 365
Rlam (BA) 323
REVAP (SP) 251
REDUC (RJ) 242
Repar (PR) 189
REFAP (RJ) 189
RPBC (SP) 170
REGAP (MG) 151
RECAP (SP) 53
Reman (AM) 46
Ipiranga (RS) 17
Manguinhos (RJ) 14
Lubnor (CE) 7
Univen (SP) 7
Total 2.024
Fonte: ANP (2008).

Elaborao prpria.
Desde os anos 1980, foram poucos os investimentos na ampliao da capa-

cidade de refino no pas; nesse perodo, as inverses no setor petrolfero prioriza-
ram o segmento de E&P e, no refino, se concentraram basicamente em ampliao
marginal das plantas existentes. Esta tendncia, combinada com o crescimento da
demanda por derivados, implicou um aumento do fator de utilizao defini-
do como a relao entre o volume de petrleo processado e a capacidade nomi-
nal instalada. Segundo ANP (2008), tal fator passou de 77,6%, em 1998, para
91,9%, em 2007 (grfico 20).
GRFICO 20
Evoluo do fator de utilizao das refinarias no Brasil
(Em %)
Fonte: ANP (2008).

Elaborao prpria.
Se, por um lado, no houve investimentos relevantes na expanso da capa-

cidade do parque de refino, por outro lado, nas dcadas de 1990 e 2000, hou-
ve, segundo a EPE (2007), uma ntida tendncia de priorizar investimentos de
adaptao/modernizao das unidades de destilao atmosfrica17 das refinarias,
de modo a viabilizar o processamento de cargas mais pesadas com acidez naft-
nica18 caracterstica tpica de grande parte do petrleo nacional. Com isso, se
buscava adaptar os rendimentos ao perfil da demanda por derivados cada vez
mais leves. O programa Fundo de Barril, iniciado pela Petrobras nos anos 1980,
constitui um exemplo emblemtico neste sentido. Tendo sido criado para per-
mitir a adequao do perfil de produo das refinarias do Sistema Petrobras
demanda nacional, o referido programa baseou-se em mudanas nos projetos ou
nas condies operacionais de algumas de suas unidades para reduzir a produo
de leo combustvel e aumentar a produo de leo diesel. De forma geral, em
consonncia com esta tendncia presente de adaptar as refinarias existentes para
processar petrleo pesado e produzir derivados mais leves, os custos de refino vm
aumentando em resposta crescente complexidade das refinarias (grfico 21).
17. A unidade bsica de uma refinaria e a que determina sua capacidade de processamento a destilao atmosfrica.
O perfil tecnolgico de uma refinaria varia, contudo, em funo do nmero e da capacidade de processamento de
unidades subsequentes a esta unidade bsica.
18. Segundo EPE (2007), a acidez naftnica provocada pela presena de compostos oxigenados de origem cida.
definida como a quantidade de KOH, em miligramas, necessria para neutralizar 1 g de amostra. Petrleo com ndice
de acidez superior a 0,5 mg KOH/g produz corroso em equipamentos e tubulaes.
GRFICO 21
Evoluo dos custos de refino 1o trimestre de 1999 a 2o trimestre de 2009

Elaborao prpria.
Destaca-se, todavia, que apesar de os investimentos em capacidade de con-

verso serem destinados para as refinarias brasileiras, estas ainda no esto com-
pletamente capacitadas para processar somente o petrleo de origem nacional.
Como mostra o grfico 22, ainda h uma parcela substantiva de petrleo impor-
tado sendo processado. Considerando que as perspectivas de explorao petrol-
fera na provncia do pr-sal tendem a aumentar decisivamente o volume de pe-
trleo nacional a ser processado, possvel destacar que ainda persistem desafios
a serem superados no segmento de refino, condicionando de forma decisiva as
perspectivas de investimentos. Dado que o parque de refino brasileiro est adap-
tado para refinar petrleo pesado, o leo leve do pr-sal ir requerer investimentos
de modernizao do parque de refino.19
19. A Petrobras est iniciando programa de investimento para a construo de cinco novas refinarias, no valor estimado
de US$ 35 bilhes, perfazendo uma capacidade instalada de 1.300 barris/dia: Maranho (600 mil barris/dia de petr-
leo leve pr-sal), Cear (300 mil barris/dia, com caractersticas semelhantes do Maranho), Pernambuco (refinaria
Abreu e Lima em Suape, com capacidade de processar 220 mil barris/dia de leo pesado), Rio de Janeiro (Complexo
Petroqumico do Rio de Janeiro COMPERJ, com capacidade para 150 mil barris/dia de leo pesado) e Rio Grande
do Norte (30 mil barris/dia, trata-se de uma unidade para processar diesel, querosene de aviao e gs liquefeito de
petrleo (GLP), conhecido tambm como gs de cozinha.
GRFICO 22
Evoluo da quantidade de petrleo processado no Brasil discriminada por ori-
gem do leo
(Barris/ano)
Fonte: ANP (2009c).

Elaborao prpria.
4 A EVOLUO DO MARCO REGULATRIO E FISCAL PARA A

EXPLORAO DE PETRLEO E GS NATURAL NO BRASIL
Na definio das condies de contorno para o desenvolvimento da indstria
de petrleo e de gs natural no Brasil os aspectos institucionais assumem impor-
tncia decisiva. Em um contexto de novos desafios, como aquele que as pers-
pectivas de produo no pr-sal colocam para a indstria nacional, o papel e os
limites do Estado podem ser decisivos para o sucesso da expanso em direo
nova fronteira exploratria. Nesta seo sero assim tratadas algumas questes
concernentes ao papel do Estado.
4.1 O marco regulatrio e o regime fiscal atuais

O atual arcabouo regulatrio no setor petrolfero nacional est baseado na Lei no
9.478/1997. Quando promulgada, a lei estabeleceu novas diretrizes de organiza-
o econmica para todas as operadoras, inclusive Petrobras, cuja propriedade
acionria majoritria permaneceu sendo da Unio. Manteve-se tambm a titulari-
dade dos direitos de propriedade dos recursos em hidrocarbonetos da Unio, fato
importante na determinao do tipo de contrato a ser firmado entre as operadoras
e o governo.
Em linhas gerais, a referida lei adotou como princpios bsicos:

Estmulo concorrncia.
Incentivo ao investimento privado.
Regulamentao das participaes governamentais sobre a explorao e
produo de petrleo e gs natural.
Criao da Agncia Nacional do Petrleo, cujo nome seria alterado
anos mais tarde para Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Bio-
combustveis (ANP).
As responsabilidades regulatrias atribudas ANP so: i) implementar
a poltica nacional para o setor energtico do petrleo, gs natural e dos bio-
combustveis; ii) fiscalizar diretamente ou mediante convnios com outros r-
gos pblicos as atividades integrantes das indstrias reguladas; iii) calcular o
valor dos royalties e das demais participaes governamentais; iv) estabelecer
critrios para movimentao e comercializao do petrleo, dos derivados e do
gs natural; v) realizar licitaes de reas para explorao, desenvolvimento e
produo de petrleo e gs, e fiscalizar o cumprimento dos contratos; vi) pro-
mover estudos geolgicos e geofsicos mantendo uma base de dados em que
as informaes geolgicas das bacias sedimentares brasileiras so disponibili-
zadas; e vii) proteger o interesse dos consumidores quanto a preo, qualidade
e oferta dos produtos.
Para as atividades upstream, a operacionalizao da lei se d, basicamente,
mediante a realizao de licitaes, organizadas pela ANP, e a assinatura dos con-
tratos de concesso. Com relao s licitaes que constituem a nica forma de
ingresso nas atividades upstream , o julgamento das ofertas apresentadas pelas
empresas abarca: i) o bnus de assinatura, montante em dinheiro oferecido pelo
bloco; ii) o Programa Exploratrio Mnimo, em unidades de trabalho que sero
convertidas em atividades exploratrias, como ssmica 2D e 3D, mtodos poten-
ciais e poos exploratrios; e iii) o compromisso com aquisio de bens e servios
na indstria nacional.
Uma vez findo o processo de licitao, os contratos de concesso so cele-
brados entre a ANP, em nome da Unio, e as empresas vencedoras. Ressalta-se de
antemo o fato de que, neste regime contratual, o monoplio do petrleo da
Unio e permite-se empresa ganhadora da licitao a operao nas bacias pe-
trolferas licitadas. Assim, enquanto o recurso estiver no subsolo, este pertence
Unio. Todavia, aps a sua extrao, a propriedade do recurso passa a ser do con-
cessionrio que assume, por sua vez, os custos e os riscos relacionados execuo
das operaes e suas consequncias.
Em linhas gerais, os contratos de concesso estabelecem: i) os pagamentos pela

ocupao ou reteno das reas; ii) o pagamento dos royalties; iii) o pagamen-
to das participaes especiais sobre campos de grande volume de produo ou de
alta rentabilidade; iv) as condies de devoluo das reas; v) a vigncia, durao
do contrato e os prazos e programas de trabalho para as atividades de explorao e
produo; vi) o compromisso com a aquisio de bens e servios de fornecedores
nacionais; vii) o compromisso com a realizao do Programa Exploratrio Mnimo
proposto na oferta vencedora, com perodo varivel de trs a oito anos;20 e viii) as
responsabilidades das concessionrias, inclusive quanto aos danos ao meio ambiente.
O relativo sucesso desse modelo regulatrio para as atividades upstream pode
ser percebido por meio do exame de dois aspectos principais: a evoluo das ro-
dadas de licitao e o desempenho produtivo do setor petrolfero no que se refere
produo de leo no pas.
Com relao s rodadas, a tabela 5 apresenta um breve panorama acerca
dos blocos ofertados e adquiridos, do contedo local ofertado e do bnus de as-
sinatura arrecadado. Verifica-se, claramente, uma evoluo positiva no somente
em termos de arrecadao, mas tambm do percentual firmado para a compra de
bens e equipamentos de origem nacional.
TABELA 5
Principais resultados das rodadas de licitao da ANP
Bnus de assinatura Blocos Blocos
Rodada Data Contedo local mdio ofertado (%)
(R$ milhes) ofertados adquiridos
Fase de desen-
Fase de explorao (%)
volvimento (%)
1a 1999 321,66 25 27 27 15
2a 2000 468,26 42 48 23 21
3 a
2001 594,94 28 40 53 34
4a 2002 92,38 39 54 54 21
5a 2003 27,45 79 86 908 101
6a 2004 665,20 86 89 913 154
7 a
2005 1.085,80 74 81 1.134 267
9a 2007 31,38 69 77 271 117
10a 2009 80,20 78 84 130 54
Fonte: ANP (2009d).

Elaborao prpria.
Obs.: A Oitava Rodada foi suspensa por ordem judicial.
20. Nessa fase, as empresas devem adquirir dados, realizar novos estudos geolgicos e geofsicos, perfurar poos
exploratrios e avaliar se as eventuais descobertas so comercialmente viveis.No caso de considerar comercial uma
descoberta, a empresa concessionria deve submeter aprovao da ANP plano de desenvolvimento, proposta de
trabalho e previso de investimentos, antes de iniciar a produo.
Nota-se que existem algumas diferenas quanto ao valor do bnus de as-

sinatura obtido por rodada e os valores anuais. Em 2005, totalizou o bnus da
stima rodada, aproximadamente, R$ 1.085,80 milho, e da primeira rodada de
licitaes de reas inativas de acumulao marginal, no valor de R$ 3 milhes,
resultando em aproximados R$ 1.088,80 milho. Em 2006, no houve rodadas,
sendo os R$ 11 milhes referentes segunda rodada de licitaes de reas inati-
vas de acumulao marginal.21 Em 2007, entretanto, obteve-se apenas R$ 31,38
milhes com o bnus. No que se refere produo petrolfera, os dados sobre a
evoluo do volume produzido no pas j apresentados indicam um quadro
de inequvoca evoluo.
Ainda como reflexo das licitaes, destaca-se o quadro de elevao expressiva
da arrecadao no somente com bnus de assinatura, mas tambm com relao
aos royalties, s participaes especiais e aos pagamentos pela ocupao ou reten-
o de reas (tabela 6).
TABELA 6
Evoluo das participaes governamentais 1998-2009
(Em R$ milhes correntes)
Ano Royalties Participaes especiais Total

1998 283,70 283,70
1999 983,60 983,60
2000 1.867,75 1.038,74 2.906,49
2001 2.303,29 1.722,05 4.025,34
2002 3.183,99 2.510,18 5.694,17
2003 4.396,38 4.997,43 9.393,81
2004 5.042,83 5.271,98 10.314,81
2005 6.206,09 6.996,90 13.202,99
2006 7.703,54 8.839,86 16.543,40
2007 7.490,61 7.177,53 14.668,14
2008 10.937,86 11.710,79 22.648,65
2009 7.189,91 8.183,73 15.373,64
Fonte: ANP (2009d).

Elaborao prpria.
21. Vale lembrar que a Oitava Rodada foi suspensa por ordem judicial. Em relao nona e dcima rodadas o valor
agregado dos bnus de assinaturas atingiu R$ 2,1 bilhes maior valor arrecadado e R$ 89,4 milhes, respectivamente.
Nesse contexto, e dada a relevncia da Petrobras como principal produ-

tora, merecem destaque os crescentes lucros da referida empresa. Entre 2002 e
2008, o lucro lquido consolidado da Petrobras passou de R$ 8,1 bilhes para
R$ 33,0 bilhes,22 em particular devido ao aumento dos preos internacionais
do petrleo.
Como outro indicador do sucesso do modelo regulatrio adotado, possvel
apontar a presena de mltiplos agentes nas atividades upstream. Atualmente, de
acordo com a ANP (2008), esto presentes nestas atividades 47 concessionrias
de explorao e produo, sendo 17 nacionais e 30 estrangeiras.
Nesse contexto, h de se reconhecer, todavia, o papel marcante da Petro-
bras. Na verdade, o fato que a transio de monoplio para a estrutura de
mercado ainda no est completa, apesar da definio, em dezembro de 2001, de
normas para a abertura plena da indstria com a instituio da Contribuio de
Interveno de Domnio Econmico (Cide). Existem, no mercado petrolfero,
verdadeiras barreiras entrada. A estrutura verticalizada da Petrobras, preservada
na lei, e os altos investimentos, na maioria dos casos afundados, necessrios s
atividades, principalmente, no upstream, alm do conhecimento tecnolgico e
geolgico, so exemplos de barreiras. Desta forma, so muitas as empresas que
preferem se unir Petrobras por meio de consrcios no s para compartilhar o
risco, mas tambm por causa da experincia acumulada na explorao e produ-
o offshore (no mar) da empresa nacional. Portanto, tem-se no modelo atual um
mercado aberto, porm com elevada concentrao nas mos da Petrobras.
Para o segmento das atividades upstream, a repartio da renda gerada est
alicerada em dois grandes pilares de poltica fiscal.
No primeiro deles, so previstos os pagamentos dos impostos Programa de
Integrao Social (PIS) e Contribuio para o Financiamento da Seguridade So-
cial (Cofins), com alquotas de 1,65% e 7,6%, respectivamente, no regime no
cumulativo, e de 0,65% e 3%, respectivamente, no regime cumulativo, e dos
tributos incidentes sobre os bens e servios utilizados na atividade de produo.
No segundo pilar, seguindo as definies estabelecidas nos contratos de con-
cesso, so previstos os pagamentos dos seguintes impostos: royalties, bnus de
assinatura, participao especial e pagamento pela reteno ou ocupao de rea.
O bnus de assinatura, definido no Art. 46 da Lei n o 9.478/1997,
estabelecido em edital e corresponde ao valor ofertado pela empresa vence-
dora da licitao.
22. Dados a partir do balano anual da Petrobras de 2009a.

Os royalties, definidos nos Art. 47, 48 e 49 da Lei no 9.478/1997, Lei do

Petrleo, incidem sobre o volume total de petrleo e gs natural produzido
em cada campo. So compensaes financeiras pagas aos estados e municpios,
ao Comando da Marinha, ao Ministrio de Cincia e Tecnologia (MCT) e ao
Fundo Especial administrado pelo Ministrio da Fazenda (MF) que repassa
aos municpios e estados de acordo com a legislao especfica pelos conces-
sionrios das atividades de explorao e produo de petrleo. A alquota de
10%, mas pode ser reduzida para 5% em determinados casos.
J a participao especial, definida no Art. 50 da Lei no 9.478/1997, incide
sobre a receita lquida de campos que atinjam substanciais volumes de produ-
o. A alquota varia de 10% a 40% de acordo com: i) volume de produo
trimestral; ii) localizao do campo terra, mar < 400 metros de profundidade,
mar > 400 metros de profundidade; e iii) anos de produo. Vale mencionar
que os volumes isentos diminuem com os anos de produo e nenhuma parti-
cipao especial devida at que o volume de iseno seja atingido e a receita
lquida acumulada seja positiva.
O pagamento pela ocupao da rea, prevista no Art. 51 da Lei no
9.478/1997, feito por quilmetro quadrado, sendo o valor dependente da
fase de atividade em curso, isto , explorao, produo e desenvolvimento.
O pagamento feito a cada dia 15 de janeiro do ano seguinte e reajusta-
do pelo ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI) a cada
aniversrio do contrato. Exemplos para o primeiro perodo exploratrio: em
bacias em terra no Esprito Santo e em Potiguar de 108 R$/km/ano e em
bacias em mar no Esprito Santo, em Campos e Santos, de 693 R$/km/ano.
Por fim, h ainda o pagamento ao proprietrio de terra, previsto no Art. 52
da Lei do Petrleo, que corresponde a 1% do valor total da produo (re-
ceita bruta) dos poos localizados dentro da propriedade, e a obrigao dos
concessionrios de investirem 1% do valor da receita bruta em pesquisa e de-
senvolvimento. Contudo, esta obrigao s vlida para os campos sujeitos
a participaes especiais.
Ainda que apenas como esquema meramente ilustrativo, o grfico 23 in-
dica que, uma vez descontados os custos de produo e o bnus de assinatura, a
parcela da renda retida pelo governo sob a forma de impostos substancial. Em
termos exatos, mesmo quando se controla pela quantidade produzida, o mon-
tante pago em participao governamental por barril extrado tende a superar
em mais de 271,51% mdios os custos de extrao (grfico 23).
GRFICO 23
Diviso da renda do petrleo no Brasil
TABELA 7
Peso das participaes governamentais exceto bnus de assinatura
por barril extrado
A = custo sem participao governamental B = participao governamental B/A
Perodo
(US$/barril) (US$/barril) (%)
1 trimestre de 2007 7.2 16.24 225.6
2 trimestre de 2007 7.33 17.95 244.9
3 trimestre de 2007 7.65 20.13 263.1
4 trimestre de 2007 8.6 23.16 269.3
1 trimestre de 2008 8.66 24.82 286.6
2 trimestre de 2008 9.88 31.08 314.6
3 trimestre de 2008 10.21 30.27 296.5

Elaborao prpria.
Com base no sistema fiscal descrito anteriormente, h uma ntida tendncia

concentrao da renda governamental. Segundo a ANP (2008), somente 10
entre 27 estados e 895 entre 5.564 municpios no Brasil recebem royalties, alm
da Marinha e do MCT.
GRFICO 24
Distribuio de royalties por beneficirio 2008
(Em R$ milhes)
Fonte: ANP (2009a).

Elaborao prpria.
Em relao participao especial, apenas sete estados e 25 municpios so

beneficiados, alm do Ministrio de Minas e Energia (MME) e do Meio Am-
biente (MMA). Percebe-se claramente, a partir da anlise do grfico 25, que as
distribuies das rendas petrolferas em poder do governo so basicamente para o
estado do Rio de Janeiro, fato explicado pela alta participao da bacia de Cam-
pos na produo nacional de petrleo, respondendo por cerca de 84% do total.
GRFICO 25
Distribuio da participao especial por beneficirio em 2007
(Em R$ milhes)
Fonte: ANP (2009a).

Elaborao prpria.
4.2 O novo marco regulatrio e os regimes contratual e fiscal no pr-sal

Antes de examinar especificamente os rumos das mudanas regulatrias em curso
na indstria brasileira de petrleo e de gs natural, cabe ilustrar, de maneira sum-
ria, as diferenas entre os dois principais regimes regulatrios nos segmentos de
explorao e de produo na indstria petrolfera. Eles podem ser entendidos como
um conjunto de arranjos institucionais, legais e fiscais. Tais sistemas regulatrios
condicionam de forma decisiva o processo de investimento no setor de upstream ao
definir os limites para a apropriao da renda petrolfera pelas empresas (figura 3).
FIGURA 3
Regimes regulatrios na rea de E&P de petrleo
Conforme apresenta a figura 3, basicamente so dois os tipos de sistemas

regulatrios: sistema de concesses e sistema contratual, compreendendo, neste
ltimo caso, contrato de partilha de produo e contratos de prestao de servi-
os, sendo que os contratos de servios se subdividem em contratos de servios
sem risco entendidos como puros , e contratos de servios com risco. A prin-
cipal diferena entre o sistema regulatrio de concesses e o sistema contratual diz
respeito ao direito da propriedade do leo aps a sua extrao.
No sistema de concesses, a propriedade do leo aps a produo da em-
presa concessionria selecionada com ou sem processo de licitao durante o
perodo da concesso. Em troca deste direito, a empresa se compromete a realizar
esforos exploratrios mnimos, a pagar ao Estado tributos, royalties ou outras
formas de participaes governamentais, e, algumas vezes, se compromete com
alguma outra obrigao, como a contratao de bens e servios no mercado local.
Estes contratos de concesso adotados, por exemplo, na Argentina, nos Estados
Unidos, no Peru, em Portugal, no Canad, na frica do Sul, na Venezuela,23 no
Reino Unido e no Brasil seguem a lgica bsica de transferncia dos direitos de
propriedade do Estado para a empresa concessionria, como forma de recompen-
sar esta ltima pelos gastos incorridos com as atividades de E&P e com o prprio
pagamento da parcela governamental.
23. A Venezuela alterou recentemente o seu sistema regulatrio, tendo inclusive alterado contratos. Atualmente, o
sistema regulatrio permite a atuao de empresas estrangeiras, mas exige a aceitao da participao do Estado
em parceria empresarial por intermdio da PDVSA. Em termos prticos, a concesso feita com parceria empresarial
societria obrigatria com a PDVSA superior a 50%.
No sistema contratual, por sua vez, a propriedade do petrleo aps sua

produo do Estado, que pode usar de duas formas para recompensar a
empresa pelos seus esforos em E&P e pelos pagamentos ao governo, quais
sejam: i) repartir a produo, em volume, com a empresa (partilha de produ-
o/production sharing); ou ii) conceder um ressarcimento financeiro em-
presa, sem dar a esta o direito de acesso parte do volume de leo produzido
(prestao de servios). Vale destacar que em alguns pases que adotam os
sistemas contratuais seja de partilha de produo, seja de servios so
definidas outras obrigaes para as empresas, a exemplo do que ocorre no
sistema de concesses, tais como: a obedincia a um percentual mnimo de
contedo local na contratao de bens e servios de E&P e o pagamento de
royalties e tributos.
No caso do sistema de contrato de servios adotado no Ir e Mxico, por
exemplo , o Estado contrata as companhias privadas para prestao de servios,
as quais recebem pela atividade de explorao e produo, sem propriedade so-
bre o petrleo produzido. Por este sistema, so previstos dois tipos de contrato,
que diferem no que tange ao retorno obtido pela empresa. Caso a remunerao
da empresa preveja no somente o reembolso dos custos, mas tambm uma re-
munerao do capital, o contrato de prestao de servios tido como sem risco,
tambm classificado como servio puro. Caso a remunerao da empresa contra-
tada no seja garantida no contrato, sendo, ao contrrio, parametrizada pela sua
performance, de modo a estimular a disciplina de custos, diz-se que o contrato de
prestao de servios com risco.
Os contratos de partilha de produo (production sharing) constituem
o regime regulatrio dominante em lugares em que se tm um grande volu-
me de petrleo, sendo adotados, por exemplo, nos seguintes pases: Angola,
Colmbia, Equador, Lbia, Moambique, Nigria, China e Malsia. Em termos
operacionais, por este sistema, o Estado entra como parceiro e investidor com
empresas privadas e as remunera com um percentual pr-determinado da pro-
duo. Por este sistema de partilha de produo, o Estado possui ento maior
controle sobre a produo e exportao de petrleo, o que possibilita, portanto,
um grau de interferncia maior do governo, como na determinao do ritmo de
explorao dos novos campos.
Ainda que a tipologia dos sistemas regulatrios seja facilmente identifi-
cada, na prtica a anlise das experincias regulatrias dos pases indica no
ser to simples e cartesiana a escolha por um modelo regulatrio, havendo,
em muitos casos, a adoo de sistemas regulatrios diferentes em um mesmo
pas, em reas que possuem distintos riscos exploratrios. Independente disto,
o fato que as estratgias de investimento em E&P petrolfero se encontram
fortemente condicionadas pelo sistema regulatrio adotado em um dado pas,

e que, a princpio, existem sistemas mais favorveis para a ao das empresas
privadas que planejem a realizao de investimentos no setor, por exemplo, o
sistema de concesso.
Tal como descrito anteriormente, no Brasil, a Lei no 9.478, de 1997, ins-
tituiu o regime de concesses para a explorao de novas jazidas de petrleo.
As descobertas anunciadas na rea do pr-sal abriram o debate sobre a possibilida-
de de mudanas institucionais significativas neste setor no Brasil. Esta possibilida-
de nasce da constatao de que estas descobertas descortinam uma nova realidade
geolgica para o pas e para a prpria indstria petrolfera mundial. Os resultados
dos primeiros esforos exploratrios nessa rea indicaram um potencial petrolfe-
ro antes impensvel no Brasil.
Dado o nvel de conhecimento tcnico disponvel na atualidade, j pos-
svel afirmar que essas descobertas modificam radicalmente as condies de con-
torno da explorao do petrleo no Brasil, tanto pela escala potencial das reservas
quanto pelos desafios tecnolgicos a serem enfrentados. No plano internacional,
abre-se para a indstria petrolfera mundial uma nova fronteira de explorao que
obrigar as empresas a revisarem suas estratgias exploratrias.
A constatao de que a geologia do pr-sal totalmente distinta das ou-
tras reas no Brasil, no que tange a seu potencial petrolfero, gerou o questio-
namento se o arcabouo regulatrio e fiscal atualmente em vigor seria adequa-
do para esta rea.
Uma dificuldade particularmente crtica nesse momento diz respeito ao
contexto ainda de informao incompleta sobre a extenso e o grau de intercone-
xo entre as descobertas anunciadas a partir da prospeco nos diferentes blocos
do polo pr-sal.
Por ora, como essa resposta desconhecida, o debate vem confrontando
duas possibilidades bsicas: a manuteno do regime atual de concesses ou a
adoo de um novo, baseado na partilha de produo. Para entender este debate
preciso relembrar as principais diferenas entre estes dois regimes.
O regime de concesses em geral adotado em pases com um significativo
risco geolgico. Este sistema tem como principal caracterstica o fato de transferir
para as empresas petrolferas o risco de identificao das reservas. Neste caso, as
participaes governamentais so formadas por bnus de assinatura, taxas de re-
teno de rea, royalties e participaes especiais. Vale ressaltar que os principais
componentes das participaes governamentais so os royalties e as participaes
especiais, os quais incidem, respectivamente, sobre o faturamento do projeto e
sobre o valor agregado do campo.
Cada uma dessas participaes tem objetivos distintos com relao aos in-
centivos a serem dados aos agentes econmicos que atuam na indstria. O bnus
de assinatura definido nas rodadas de licitaes de blocos de petrleo. impor-
tante salientar que a funo principal deste bnus no arrecadar, mas selecio-
nar, de forma competitiva, as empresas que atuaro no setor. Ao atribuir o bloco
exploratrio s empresas que pagam o maior bnus, busca-se excluir as empresas
com o menor comprometimento com o esforo exploratrio no pas. A Taxa de
Reteno de rea tem como objetivo desestimular a reteno de concesses sem
a respectiva explorao.
Vale ressaltar que o sistema de concesso no garante s empresas operadoras
a recuperao dos seus custos operacionais e de investimentos. Desta forma, ao
estabelecer as participaes governamentais, necessrio fix-las em um nvel que
viabilize a atratividade do investimento exploratrio em uma rea, levando-se em
conta o risco geolgico, tecnolgico e de mercado.
O regime de partilha de produo tem uma lgica econmica e uma
estrutura de incentivos totalmente distintas do regime de concesses. Nes-
te regime o Estado, por intermdio de uma empresa estatal, compartilha
os ganhos lquidos do empreendimento com a empresa operadora, visando
maximizar o valor das participaes governamentais. Em geral, o regime de
partilha da produo utilizado em pases com baixo nvel de risco geolgi-
co. Na ausncia de risco geolgico, o Estado pode compartilhar o risco de
mercado com a empresa operadora e se apropriar de uma parcela maior dos
resultados. A empresa operadora responsvel pelos investimentos e ter o
direito de recuperar os custos operacionais e de investimento. A partilha se
d sobre o resultado do campo. Desta forma, como os riscos para recuperao
do investimento so pequenos, a operadora aceita uma diviso de resultados
favorvel empresa estatal.
importante notar que cada vez mais frequente a existncia de formas
hbridas de regimes de contratao, comportando caractersticas dos dois regimes
ou mesmo a coexistncia dos dois regimes em reas com diferentes condies de
risco exploratrio.
Simplificando, possvel dizer que o sistema de concesses embute uma
precificao de um risco geolgico e de mercado que transferido s empresas
petrolferas. Quando o risco geolgico baixo ou mesmo desprezvel, mais in-
teressante para o Estado utilizar o sistema de partilha da produo, permitindo
reduzir o risco para as empresas, e aumentar as participaes governamentais.
Apesar das informaes serem ainda incompletas com relao ao conhe-
cimento geolgico atual da rea do pr-sal, est claro que o risco geolgico
desta rea totalmente diferente do risco presente nas reas licitadas at ento.
Neste contexto, razovel questionar se a estratgia mais adequada para o Es-

tado brasileiro manter o regime regulatrio e fiscal inalterados para este polo
da rea do pr-sal.
Cabe ainda salientar que licitar reas com muito baixo risco geolgico e
com grandes volumes de reservas potenciais uma operao totalmente dis-
tinta da licitao de blocos petrolferos com risco geolgico. Licitar reas do
pr-sal sob regime de concesses significa dar ao bnus de assinatura uma fun-
o arrecadatria. Ou seja, as empresas disputariam as reservas pagando um
valor presente lquido estimado ao Estado. Ademais, implicaria uma reduo
da participao do Estado na renda petrolfera, j que as empresas tenderiam a
adotar uma taxa de desconto muito mais elevada do que aquela que utilizaria
o prprio Estado na estimao deste valor presente. Tambm importante
considerar que o tempo associado organizao de uma rodada de licitaes
especial e ao desenvolvimento de um programa exploratrio para os novos
blocos concedidos poderia retardar muito o desenvolvimento da produo no
polo pr-sal da bacia de Santos.
Em suma, a principal razo para a mudana do marco regulatrio diz
respeito s alteraes significativas nas condies de contorno da atividade
de explorao e produo de hidrocarbonetos no Brasil. Em especial, as no-
vas descobertas colocaram em tela o problema da atribuio de direitos de
propriedade nas reas adjacentes aos principais blocos do pr-sal e que ainda
no foi concedido. Este um problema novo em face da dificuldade que as
empresas operadoras tm para delimitar os reservatrios e pela probabilidade
elevada de ocorrncia de leo nas reas adjacentes no concedidas. Como os
reservatrios podem efetivamente estar conectados, ser indispensvel proce-
der acordos de unitizao das jazidas, para que efetivamente seja iniciado
o processo de produo. Apesar de se constituir uma prtica corrente na
indstria mundial do petrleo, importante sublinhar que a experincia
acumulada em acordos de unitizao no contempla volumes de reservas
petrolferas to expressivos quanto as acumulaes de leo e de gs natural j
identificadas no pr-sal.
Desse modo, o governo brasileiro apresentou, em 2009, ao Congresso Na-
cional, quatro projetos de lei que visam alterar o marco regulatrio, com intuito
de adequ-lo s novas condies de contorno da indstria brasileira de petrleo
e gs natural.24 Os projetos de lei tratam respectivamente dos seguintes aspectos:
1. Regime de partilha de produo na rea do pr-sal, mantendo o regime
de concesso nas outras reas.
24. At a concluso deste texto, em fevereiro de 2010, os referidos projetos de lei ainda tramitavam no Congresso, o
que impede uma anlise mais aprofundada do futuro marco regulatrio.
2. Criao da Petro-sal: empresa responsvel pelo exerccio dos direitos de

propriedade da Unio no regime de partilha da produo.
3. Criao de Fundo Social.
4. Cesso onerosa e capitalizao da Petrobras.
O novo marco regulatrio do petrleo e do gs natural, independente do
seu texto final, deveria ter idealmente como premissas bsicas:
Sustentabilidade dos investimentos, preservando o papel da Petrobras e
das demais empresas que ingressaram no setor.
Minimizao do tempo de colocao em produo do polo Pr-sal da
bacia de Santos.
Repartio equilibrada da renda petrolfera com respeito aos parme-
tros de risco-prmio, considerando o marco das novas descobertas.
Constatao de que o pr-sal um novo paradigma geolgico e a mais
importante fronteira de explorao na indstria petrolfera mundial.
Extenso dos impactos econmicos e sociais, os quais vo muito
alm do setor energtico e envolvem a necessidade de articulao
com as polticas macroeconmica, industrial, tecnolgica, ambien-
tal, externa etc.
A articulao coordenada desse conjunto de premissas se revela fundamental
para garantir a sustentabilidade dos programas de investimentos que sero neces-
srios para monetizar o potencial de reservas. Neste sentido, mister constatar
que, nos setores de petrleo e de gs natural, a expanso se dar basicamente a
partir dos investimentos da Petrobras, que apresentam uma tendncia de aumen-
to significativo de patamar. Enquanto o histrico de investimentos, desde 1954
at 2007, totaliza, em termos reais, US$ 222,9 bilhes, as previses de inverses
para o perodo 2009-2013 alcanam US$ 174,4 bilhes ou seja, cerca de US$
100 milhes/dia; destacando-se o segmento de E&P com um aumento de mais
de 100% em comparao aos valores de 2007.
A questo relevante , naturalmente, a forma de financiamento da Petrobras
para viabilizar esses investimentos. Neste sentido, o que se observa de imediato
a necessidade de uma elevao dos recursos de terceiros para financiar os atuais
investimentos. No caso especfico, os aportes do Banco Nacional de Desenvolvi-
mento Econmico e Social (BNDES) e as possibilidades de capitalizao agora
se anunciam a partir da submisso ao Congresso dos quatro projetos de lei que
redefinem o marco regulatrio setorial.
Considerando o horizonte de longo prazo, as perspectivas apontam que,

no que respeita a produo de petrleo, a operacionalizao da produo pe-
trolfera do pr-sal da Petrobras, alcance, em 2020, 3,9 milhes de barris/dia,
sendo 1,8 Mbd advindos do pr-sal, ou seja, 46%. Se somarmos a produo
esperada das outras empresas, 1,1 Mbd, o setor de petrleo brasileiro chegaria
em 2020 produzindo 5 milhes de barris/dia, sendo que, em 2007, este valor
no chegava a 2 milhes. Desta forma, o objetivo estratgico do setor petrol-
fero brasileiro simplesmente mais que dobrar a produo nacional no hori-
zonte em tela. No perodo que vai de 2014 at 2020 so estimados dispndios
de US$ 82,5 bilhes no desenvolvimento da produo do pr-sal.
Nesse cenrio, espera-se que se todos os entraves e desafios financeiros fo-
rem superados e as inverses financeiras viabilizadas, o Brasil chegaria em 2020
com um excedente de 2 milhes de barris/dia, considerando uma demanda
estimada de 3 milhes de barris/dia. Neste caso, seria colocada para o pas uma
escolha sobre o que fazer com este excedente: exportar o leo bruto ou expor-
tar os derivados. A escolha pela opo de exportao de derivados melhor
do ponto de vista econmico, ao assegurar maior valor agregado atividade
produtiva do setor petrolfero como um todo e para a economia nacional, por
consequncia. Mas se por um lado esta opo a mais atrativa, a sua escolha
depende, todavia, de outro aspecto relevante que a expanso da capacidade
de refino do pas.
Essa questo coloca um desafio e importantes riscos para a atividade de
refino no Brasil: equacionar quantidade e qualidade, no sentido de aumentar a
produo de derivados leves vis--vis o aumento do volume processado de petr-
leo pesado nacional, o que implicaria a necessidade de aumento da capacidade de
refino, considerando o aumento da participao do petrleo nacional como carga
processada. E dependendo da escolha anterior, realizar esta expanso mirando
no apenas o mercado nacional, mas tambm a possibilidade de exportao de
parte da produo.
Os investimentos brasileiros na rea de refino ficaram estacionrios durante
um longo perodo. Com a crescente demanda domstica, faz-se necessrio no
somente ampli-los, mas tambm modernizar e adequar as refinarias existentes
ao tipo de petrleo produzido nas principais jazidas brasileiras. A estratgia da
Petrobras, de acordo com o Plano Nacional 2009-2013, investir, aproximada-
mente, US$ 35 bilhes na rea de refino, com o objetivo de melhorar a qualidade
da gasolina e do diesel, de modo a atender no somente a demanda nacional mas
tambm a internacional. Como mostra o grfico 26, a empresa espera processar
em 2020, 3.012 mil barris por dia, um aumento significativo de aproximadamen-
te 70% em relao a 2009.
GRFICO 26
Carga de petrleo processada 2008-2020
(Mil barris/dia)
No setor de gs, com as descobertas do pr-sal, as expectativas sobre a oferta

domstica deste energtico, em 2020, saltam de 129 milhes m por dia para 170
milhes m por dia. A demanda estimada para aquele ano de 175 milhes m
por dia. Cabe lembrar que o Gasoduto Brasil-Bolvia (Gasbol)25 impe a impor-
tao de 30,08 Mm/dia da Bolvia equivalente a 200 mil barris/dia de petrleo.
Este conjunto de fatos configuraria uma mudana significativa do contexto do
setor de gs brasileiro, que seria a superao da situao de escassez de oferta que
se tem hoje.
Nesse contexto, a forma de monetizao do gs do pr-sal adquire relevn-
cia. Se a soluo contemplada for a liquefao do gs em plantas embarcadas,
cria-se a possibilidade de exportar diretamente este gs ou utiliz-lo no pas.
Se o tratamento dado a esta questo privilegiar a exportao, transformando o
gs nacional em uma commodity internacional, o preo domstico passar a ter
como referncia o preo internacional. Se, por um lado, isso transforma a Petro-
bras em um grande player no mercado de GNL, por outro, tornaria mais difcil
a utilizao do gs natural como um fator gerador de vantagens competitivas
para o setor industrial.
25. O gasoduto Brasil-Bolvia possui uma extenso de 3.150 Km, estando 557 Km na Bolvia e 2.593 Km no Brasil.
O contrato tem prazo de encerramento de 20 anos, tendo incio em 1999, ano que foi concludo o primeiro trecho.
Dados da Transportadora Brasileira Gasoduto Bolvia-Brasil (TBG), disponveis em: <www.tbg.com.br>.
O Brasil inevitavelmente ter que encontrar uma soluo que atenda ao

interesse nacional e que seja inovadora e criteriosa, visando equacionar um pro-
blema de tamanha complexidade e que ainda emoldurado por uma situao de
informao incompleta.
importante recordar que a abundncia de petrleo e de gs natural se
constitui em um fator potencial de gerao de riqueza. Entretanto, trata-se de
um recurso esgotvel e o ritmo de aproveitamento das jazidas uma varivel-
chave. Igualmente importante o regime fiscal que incide sobre este bem e os
efeitos gerados pela produo de petrleo sobre a economia como um todo.
Experincias mal-sucedidas em diferentes pases com relao ao uso de mecanis-
mos de controle deficientes destas duas variveis-chave no so raras. Os efeitos
perversos podem se traduzir no esgotamento precoce das reservas e/ou tornar a
economia de um pas dependente demais do setor petrleo, acarretando perda
de competitividade e/ou atrofia dos demais setores econmicos (doena holan-
desa ou maldio do petrleo).
O Brasil se encontra em uma posio extremamente privilegiada com relao
oferta de petrleo e de gs natural. As recentes descobertas na rea do pr-sal
devero conduzir o pas a uma posio relevante como exportador no mercado
internacional. No obstante a incerteza referente ao comportamento futuro dos
preos do petrleo, as exportaes esperadas e a arrecadao de royalties e demais
participaes governamentais podero se constituir em um fator propulsor de
desenvolvimento econmico e social.
Confirmados os volumes encontrados, as descobertas recentes do
pr-sal iro demandar a reorientao das diretrizes de poltica energtica
no Brasil. Esta tem como objetivo fundamental garantir o suprimento de
energia necessrio ao desenvolvimento econmico e ao bem-estar de uma
sociedade. As polticas energticas implicam decises e aes e tm a fun-
o no s de responder a questes conjunturais, mas tambm de estrutu-
rar o futuro de um pas ou uma regio. Neste sentido, pode ser definida
como uma interveno estratgica do Estado, que envolve um conjunto de
instrumentos e instituies.
importante notar que a magnitude das descobertas efetuadas revela que
as decises governamentais, visando maximizar os benefcios oriundos do setor
de petrleo e de gs, devero contemplar aspectos que vo alm do setor ener-
gtico. Em particular, esta condio poder se constituir em uma excepcional
oportunidade para alavancar programas estruturados, visando suprir as carncias
nacionais, em matria de saneamento bsico, sade, educao e infraestrutura.
Cabe destacar que a consecuo dos objetivos de longo prazo para a inds-
tria de petrleo e de gs natural no Brasil envolve a necessidade de superao
de quatro desafios. O primeiro grande desafio como configurar um novo mar-
co institucional que responda as mudanas impostas pela alterao radical nas
condies de explorao e produo colocadas pelo prprio pr-sal. No plano
internacional, a indstria de petrleo convive com uma gama variada de marcos
institucionais, assim como com a possibilidade de alterao destes marcos. Gerir
contratos em contextos institucionais diferenciados constitui capacidade essencial
sobrevivncia e expanso das empresas de petrleo. Portanto, a mudana do
marco institucional da indstria de petrleo no Brasil se insere em um processo
que no estranho a esta indstria e s suas empresas; ao contrrio, faz parte da
sua prpria natureza.
Mas cabe reconhecer igualmente que o equacionamento poltico dessa questo
no simples. Entretanto, sem ele no possvel avanar nos objetivos principais
colocados para o setor de petrleo: i) o aumento da capacidade produtiva em E&P
e no refino; ii) a elevao da competitividade da indstria parapetrolfera nacional;
e iii) a promoo da pesquisa tecnolgica para otimizao das atividades de E&P.
O segundo desafio que se coloca a partir do pr-sal se refere diviso e apli-
cao dos recursos financeiros obtidos a partir dele. Neste sentido, deve ser res-
saltada a necessidade premente de respeitar a ideia bsica de transformao da
riqueza temporria em riqueza permanente por meio de investimentos em ativos
econmicos rentveis, como indstrias, infraestruturas e participaes acionrias,
no Brasil e no exterior. Com os recursos oriundos destes investimentos, o pas ter
condies concretas de ampliar suas despesas, com educao e sade de qualida-
de. Em outras palavras, quaisquer que sejam os volumes de recursos adicionais
que a produo no pr-sal venha a gerar e os critrios futuros de repartio entre
Unio, estados e municpios, o relevante privilegiar a boa aplicao dos recursos
e promover a fiscalizao desta prtica.
O terceiro diz respeito reorientao da poltica setorial do gs. A Petrobras
dever continuar a ter um papel dominante no negcio do gs natural. Entretan-
to, seria importante que o prprio governo assumisse a formulao da poltica
setorial. Alm da elaborao de polticas para a definio do papel do gs no
setor industrial e na gerao eltrica, em particular a poltica de preos, muito
importante que o Estado defina polticas de incentivos para os investimentos na
infraestrutura de transporte e de gs natural. Tendo em vista a grande necessidade
de inverses no upstream, em funo do pr-sal, provavelmente a Petrobras ter
de reorientar sua estratgia de investimentos. Desta forma, importante criar
condies para que novos atores se interessem pelos investimentos no downstream
da cadeia do gs natural, em particular na fase do transporte.
Por fim, o quarto e ltimo grande desafio diz respeito concatenao de

distintas esferas de polticas pblicas. Neste sentido, a elevada escala das reservas e
da produo petrolferas e de gs natural deve ser acompanhada de uma crescente
preocupao por parte dos gestores de poltica energtica para que no sucumbam
a presses polticas para privilegiar determinados temas em detrimento de outros.
Com as novas descobertas, as polticas de incremento da oferta de petrleo
e de gs natural devem considerar formalmente o equilbrio entre as condies
prioritrias de suprimento do mercado domstico e a demanda externa. Des-
se modo, o Brasil se encontra em uma posio extraordinariamente privilegiada
com relao garantia das condies de abastecimento energtico e aos desafios
colocados para a sua posio futura de exportador lquido de petrleo. Neste
plano, destaca-se: i) a necessidade de definio do tamanho do parque de refino e
a evoluo dos investimentos na sua ampliao e modernizao; e ii) o papel do
gs natural na matriz energtica brasileira, em especial no que tange ao uso do gs
natural no setor industrial e na gerao eltrica.
fundamental para o Brasil, no presente, aproveitar as oportunidades ofe-
recidas por to extraordinria dotao de recursos energticos para estudar as
melhores opes que possibilitem a maximizao dos benefcios econmicos de
sua produo.
Esses aspectos no esto dissociados da evoluo da matriz energtica brasi-
leira. Vale notar que muito embora a tarefa de planejamento setorial tenha sido
retomada recentemente no Brasil, em particular com a criao da Empresa de Pes-
quisa Energtica (EPE), ainda resta um importante conjunto de questes-chave
com relao evoluo da matriz energtica no longo prazo que necessita ser
equacionada a fim de criar as condies propcias ampliao dos investimentos.
Em suma, o aproveitamento econmico e sustentvel desse potencial poder
conferir ao pas um papel indito de protagonismo no comrcio internacional e
na geopoltica da energia, podendo alcanar a condio de exportador lquido
de petrleo, derivados e gs natural no horizonte de longo prazo. Em particular,
o marco das descobertas de petrleo e de gs natural na rea geolgica do pr-
sal exigir, dada a magnitude das reservas provveis, a articulao de polticas
pblicas que vo alm do prprio setor de energia, em especial com as polticas
industrial, tecnolgica, ambiental, externa, entre outras.
Os problemas de definio de mecanismos de coordenao entre essas dife-
rentes polticas so de extrema importncia para a expanso dos investimentos em
energia, em particular devido necessidade de se compatibilizar o tratamento das
externalidades ambientais negativas inerentes produo e ao uso de energia com
a necessidade precpua de garantia da segurana do abastecimento energtico.
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CAPTULO 4
BIOCOMBUSTVEIS NO BRASIL: ETANOL E BIODIESEL
APRESENTAO
Este captulo sobre a situao atual e as perspectivas da produo e do consumo
de biocombustveis no Brasil est focado nos dois segmentos prioritrios do setor:
o etanol e o biodiesel. A seo 1 analisa a produo de etanol no Brasil e apre-
senta, alm da introduo, uma caracterizao histrica do setor, a avaliao da
segurana alimentar versus a produo de bioenergia. Esta seo apresenta ainda
alguns aspectos conjunturais e de reestruturao do mercado do etanol, como
a questo dos preos, a questo tecnolgica, o aumento da concentrao e da
internacionalizao da produo, a situao da gerao de energia eltrica no se-
tor sucroalcooleiro, a anlise dos investimentos no setor; e por fim, os desafios e
perspectivas para o etanol brasileiro.
A seo 2 apresenta um detalhado estudo sobre a situao atual, os proble-
mas enfrentados e os cenrios para o setor de biodiesel no Brasil. Esta seo est
estruturada da seguinte forma: alm da introduo, um item aborda o marco legal
e o arranjo institucional do setor pblico para o biodiesel; o terceiro item trata da
evoluo do biodiesel no Brasil e de interfaces com as polticas pblicas, em que
se analisa os aspectos regionais e a formao do mercado no perodo 2005-2009,
os investimentos, o mercado e o preo do biodiesel; o quarto item da seo abor-
da os desafios e as oportunidades do biodiesel no curto prazo, versando sobre a
sustentabilidade socioeconmica, como esto estruturados os incentivos ao bio-
diesel em outros pases, e um tema controverso sobre a produo de alimentos
e a de biocombustveis. Esse item apresenta ainda questes relacionadas ao meio
ambiente e ao transporte do biodiesel e finalizado com a discusso a respeito
de outros oito desafios para o desenvolvimento do biodiesel no Brasil. A seo
encerrada com as consideraes finais e as perspectivas do segmento.
1 PRODUO DE ETANOL NO BRASIL: DESAFIOS E OPORTUNIDADES
1.1 Introduo
Desde a sua estreia comercial no Brasil, nos anos 1920, a cadeia do etanol alterna
graus de maior e menor interveno do Estado. Porm, somente com o advento
do Programa Nacional do lcool (Prolcool), na dcada de 1970, que se definiu
claramente uma estratgia de mdio e longo prazo, permitindo que o setor priva-
do investisse no aumento da produo e no desenvolvimento da cadeia. A moti-
vao do governo para lanar o Prolcool foi o peso da conta petrleo na balana
de pagamentos do pas, que importava na poca mais de 80% do petrleo que
consumia, alm da questo de segurana energtica. Contribuiu tambm o fato
de que a indstria canavieira estava com capacidade instalada ociosa.
Contudo, com o aumento da produo interna de petrleo e com a queda
de seus preos internacionais, em meados da dcada de 1980, o governo reduziu
sua interferncia neste mercado, desmotivou a produo de etanol e gerou um
quadro de dificuldades que encerrou a fase de expanso do Prolcool. Em 1986
o governo federal reviu as polticas de fomento, retirando o subsdio ao lcool, o
que reduziu a rentabilidade mdia da agroindstria canavieira e estimulou ainda
mais o uso da cana para a fabricao de acar para exportao.
O carro movido a etanol hidratado (lcool etlico), que utilizado em adi-
o gasolina, perdeu competitividade em relao aos carros gasolina. Porm, a
obrigatoriedade do uso do lcool anidro na mistura com a gasolina, bem como a
velha frota de carros movidos exclusivamente pelo lcool hidratado mantiveram o
programa vivo. Outro ponto de grande relevncia para a sobrevivncia do etanol
foi a manuteno da infraestrutura de abastecimento o biocombustvel conti-
nuou disponvel em mais de 90% dos 30 mil postos do pas. A partir de 2003,
com o lanamento dos veculos flexveis ao combustvel, o consumo do etanol
hidratado voltou a crescer de modo expressivo, elevando os nmeros de todas as
etapas da cadeia de produo e consumo.
importante observar que, mesmo nessa poca de aparente indefinio so-
bre o futuro do etanol, estudos independentes sugeriam a necessidade de man-
ter o programa em operao. Foi proposto o ajuste na taxa de crescimento em
novo contexto, mas assegurando a continuidade do programa, no somente pelos
benefcios ambientais e econmicos associados, como tambm pelos ganhos de
produtividade da matria-prima e do trabalho em curso. Chegou-se a estimar
que o etanol poderia ser competitivo frente ao petrleo a partir de US$ 30 o barril
(SERA DA MOTTA; FERREIRA, 1988). Posteriormente, tal competitividade
foi estimada para o patamar de US$ 70 o barril, no Plano Nacional de Agroener-
gia (PNA) (BRASIL, 2006), condio que ainda prevalece.
As condies atuais tanto de produo quanto de consumo de biocombus-
tveis possuem diferenas importantes em relao poca e aos apelos do Prol-
cool. Isto ocorre em aspectos como: ambiente de competio de livre mercado,
adeso de outros pases aos biocombustveis, redefinio da matriz energtica,
competio por outros usos da terra e o estmulo transformao do etanol em
commodity. Outra importante diferena o maior apelo das questes ambientais
Biocombustveis no Brasil: etanol e biodiesel 195
envolvendo a busca por alternativas de energias renovveis, aspecto que o setor

sucroalcooleiro ganhou espao, com o fornecimento de energia eltrica pela quei-
ma do bagao da cana.
Tendo em vista essas dimenses, esta seo apresenta uma discusso sobre
as potencialidades do etanol, os principais desafios a serem enfrentados e as pers-
pectivas do crescimento deste setor no Brasil. De forma resumida, so destacadas
a caracterizao histrica do setor de etanol no Brasil, em aspectos conjunturais e
de reestruturao do mercado, a exemplo da formao do preo e da concentra-
o da produo. Tambm so levantadas questes na rea tecnolgica, de aspec-
tos ambientais, de regulao e de financiamento do setor e suas interfaces com as
polticas pblicas.
Aspectos envolvendo conflitos entre alimentos e biocombustveis e questes
socioeconmicas ligadas incluso social so abordados de maneira bastante in-
trodutria nesta seo e com maior profundidade na seo 2, sobre o biodiesel.
1.2 Caracterizao histrica

Desde a dcada de 1920, a relao do Brasil com o etanol foi estabelecida.
O extinto Instituto de Acar e do lcool (IAA) e a Escola Superior de Agricul-
tura Luiz de Queiroz (ESALQ) desempenharam papel muito importante para o
crescimento do setor alcooleiro no pas, ao buscar, no exterior, a melhor tecno-
logia ento disponvel para a fabricao do lcool etlico. No fim dos anos 1930
foram realizadas novas aquisies de mquinas e as Usines de Melle, instaladas na
Frana, responsveis pelo desenvolvimento e pela patente do processo de fermen-
tao com reciclo do fermento.
O governo brasileiro, ao criar o Prolcool em 1975 (Decreto no 76.593),
tinha o objetivo de estimular a produo do combustvel, visando ao mercado
interno e externo.1 De acordo com o decreto, a produo oriunda da cana-de-
acar, da mandioca ou de qualquer outro insumo deveria ser incentivada por
meio da expanso da oferta de matrias-primas, com especial nfase no aumento
da produo agrcola, na modernizao, na ampliao e instalao de novas uni-
dades produtoras e na construo de unidades armazenadoras.
Os veculos movidos a lcool chegaram a atingir 85% das vendas totais no
pas, como em 1985 quando ocorreu uma reviravolta no cenrio, com a reduo
dos preos do petrleo e a recuperao dos preos do acar nos respectivos mer-
cados internacionais. Isto desmotivou a produo de etanol e gerou um quadro
1. Por outro lado, a produo e o desenvolvimento de tecnologia de automveis movidos a diesel foram desativados
pelo governo federal, para que o conjunto dos esforos se direcionasse para o carro a lcool, questo que retorna
agora ao debate, tanto do ponto de vista estratgico de tecnologia, como pela possibilidade de ser competitivo com
os veculos a etanol e gasolina, como ocorre na Europa.
de dificuldades que encerrou a fase de expanso do Prolcool. Em 1986 o governo

federal reviu as polticas de fomento, retirando o subsdio ao lcool, o que reduziu
a rentabilidade mdia da agroindstria canavieira e estimulou ainda mais o uso da
cana para a fabricao de acar para exportao.
Como resultado dessa escolha governamental para o etanol e tambm de-
vido ausncia de polticas especficas de incentivo para esse biocombustvel,
em 1989 os consumidores enfrentaram descontinuidades na oferta do produto.
Os mecanismos de formao de estoques de segurana no funcionaram a con-
tento, sendo necessrias medidas emergenciais como a reduo do teor de lcool
anidro na gasolina, a importao de etanol e o uso de mistura de gasolina com
metanol, como substituto ao etanol anidro.
Uma consequncia duradoura da crise de abastecimento foi a perda de confian-
a do consumidor brasileiro, levando a uma inevitvel queda das vendas dos carros
movidos exclusivamente a etanol. Assim, as vendas de veculos a etanol atingiram
uma participao de apenas 11,4%, em 1990 (SCANDIFFIO, 2005). Somente a
partir de meados de 2003, com o lanamento dos veculos flexveis ao combustvel,
a produo e o consumo do etanol hidratado voltaram a crescer de modo expressivo.
At o incio dos anos 1990 as caractersticas estruturais bsicas da agroin-
dstria sucroalcooleira, no Brasil, eram resultantes de dcadas de controle estatal,
com a produo agrcola e industrial sob controle das usinas, alm de uma hetero-
geneidade produtiva especialmente na produo da cana. Adicionalmente, o re-
duzido aproveitamento de subprodutos e a competitividade eram fundamentados,
em grande medida, nos baixos salrios que assim permanecem e na produo
extensiva da cana. As diferenas tcnicas eram significativas entre as unidades pro-
dutivas das regies Norte Nordeste e Centro Sul e, mesmo dentro das regies,
existiam diferenas acentuadas de produtividade e escala de produo (BNDES,
2007). Atualmente estas diferenas se reduziram, mas, devido aos vrios fatores
envolvidos, o rendimento mdio da cana ainda oscila entre 70 mil toneladas por
hectare (ha) a 84 mil toneladas, de uma regio para outra.
Outra importante medida implantada no comeo dos anos 1990, que revisou
o papel do Estado na economia nacional, foi que o governo brasileiro desencadeou
o processo de desregulamentao do setor. Em 2001 os controles governamentais
ainda impostos ao mercado, no que se referiam a preos e cotas, foram totalmente
retirados, passando a prevalecer a livre competio entre os produtores.
A elevao dos preos internacionais do petrleo, a partir de 2002, e
o consequente aumento do preo da gasolina trouxeram de volta o interesse
do consumidor pelo carro a lcool. Porm, as vendas no deslanchavam pelo
receio que a populao tinha quanto garantia de abastecimento, at o mo-
mento em que as montadoras de veculos disponibilizaram o motor flexvel ao
combustvel Flex Fuel Vehicle (FFV). A resposta a estas mudanas podem ser
observadas no grfico 1, que apresenta as vendas por tipo de automvel nos
anos recentes, mostrando a volta do dinamismo do etanol.
GRFICO 1
Evoluo das vendas de automveis por tipo de combustvel utilizado
Fonte: Unio da Indstria de Cana-de-Acar (Unica).

Elaborao prpria.
Como pode ser verificado pelos dados do grfico 1, o desenvolvimento da

tecnologia FFV marca um novo momento para o mercado do etanol no Brasil,
que se consolida a partir de 2005. Este um contexto no qual se pode considerar
um sistema integrado, que liga o setor sucroalcooleiro com o da produo de
automveis e se posiciona no cenrio econmico como um dos mais dinmicos
da economia brasileira.
O fato de o Brasil j deter a excelncia em pesquisa canavieira e de ter
transformado a tecnologia deste segmento em uma referncia internacional tm
sido tambm fundamentais para que sejam superadas as oscilaes do mercado.
O setor sucroalcooleiro passou a apresentar ganhos em produtividade, enquanto
os preos do petrleo apresentam uma tendncia de continuidade da trajetria
crescente. Estes fatos conferem maior segurana ao setor e fazem que a indstria
automotiva se interesse pelos carros bicombustveis.
Assim, a busca por energias renovveis menos agressivas sade humana e
ao meio ambiente transformou o etanol em grande aposta econmica do pas.
Alm disso, a demanda por este combustvel no mercado internacional tem sido
crescente a partir de 2005, sendo o Brasil o maior exportador (maior market share).
At meados de 2002 as exportaes brasileiras de lcool eram insignificantes, mas
com o crescimento da demanda no mercado internacional o volume exportado

cresceu de 516 milhes de litros em 2001-2002, para 4,7 bilhes de litros, na safra
2008-2009, de um total produzido prximo de 25 bilhes de litros de etanol nesta
safra. As exportaes de acar, desde a safra 2004-2005, superam as 16,5 milhes
de toneladas, alcanando 20,7 milhes em 2008-2009.
O crescimento das exportaes brasileiras de acar explica boa parte
da significativa expanso do setor sucroalcooleiro nacional nos ltimos anos.
Porm, doravante a perspectiva de fornecer o etanol para o mercado interno em
expanso e para o mercado internacional, devido grande busca por fontes re-
novveis de energia. Este crescimento abrange tanto as tradicionais regies pro-
dutoras como So Paulo, quantos os estados na fronteira agrcola. So exemplos
as unidades em operao ou com pedidos de instalao nos estados de Gois, da
Bahia e de Mato Grosso do Sul, em que a maior rentabilidade da cana-de-acar
frente ao gado e maioria das culturas agrcolas faz que os canaviais avancem e
gradualmente tomem o lugar da pecuria e da agricultura, as quais se deslocam
para microrregies ou mesorregies de distintas caractersticas.
O mercado internacional de etanol apresenta potencial para crescer rapida-
mente nos prximos dez anos, podendo atingir mais de duas centenas de bilhes
de litros. No entanto, a natureza estratgica do produto tende a induzir algum
grau de protecionismo, dificultando o acesso das vendas brasileiras e retardando as
compras por parte de alguns importantes atores, como a Unio Europeia (UE) e os
Estados Unidos, que tendem a privilegiar a produo domstica antes de recorrer
s importaes. Outra tendncia que as grandes empresas destes pases, que j
dominam o mercado mundial de produo de etanol e de fornecimento de m-
quinas, tecnologias e demais insumos, passem a produzir em terras brasileiras e em
outros pases em torno do Equador para exportar para o seu mercado consumidor.
O Brasil possui o menor custo de produo do etanol, essencialmente, por-
que usa a cana-de-acar como matria-prima e porque a mo de obra na fase
agrcola barata relativamente aos outros fatores de produo e cadeia de petr-
leo (SOUSA; MACEDO, 2009). A cana possui um rendimento maior do que as
outras matrias-primas por possuir maior concentrao de sacarose. O milho uti-
lizado nos Estados Unidos, por exemplo, apesar de ser um produto considerado
altamente competitivo, tem custo maior, pela necessidade de quebrar a molcula
do amido e transform-lo em sacarose enquanto a cana-de-acar no necessita
de nenhum processo de quebra.
Tambm relevante o fato de as distribuidoras de combustveis e as redes
de abastecimento se caracterizarem como os grandes agentes integradores do se-
tor de biocombustveis, por serem vinculados cadeia de derivados de petrleo
e objeto de regulao estatal em estgio mais avanado, diferentemente de outros
pases produtores de biocombustveis. Isto possibilita que, no Brasil, no seja mais
necessrio qualquer tipo de subsdio direto sobre a produo e a comercializao de

etanol, diferentemente do que ocorre em outras naes. Porm, aes do governo
para o setor continuam a ocorrer, como parece natural, principalmente para o equi-
lbrio entre preos e custos na cadeia: ocorrem por meio da manuteno de preos
da gasolina em patamares que no inviabilizem o lcool quando o preo do petrleo
cai; pela garantia de mistura de at 25% de lcool anidro gasolina; pela manuten-
o de linhas de financiamento que fazem do setor sucroalcooleiro um dos maiores
tomadores de crdito junto ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social (BNDES); e pela dotao da infraestrutura necessria. A livre escolha do
mercado entre a produo do etanol ou do acar tambm um fator determinante
para o equilbrio do setor, embora esta flexibilidade no seja imediata.
Vale ressaltar que a estratgia brasileira na rea de biocombustveis est as-
sociada a preocupaes com a segurana energtica e com a utilizao de energias
renovveis com sustentabilidade ambiental, fatores que tm estimulado diversos
pases a buscar alternativas aos combustveis fsseis e a adotar medidas para redu-
zir emisses de gases de efeito estufa.
No caso do Brasil, essa estratgia se associa ainda a diversas aes, estruturadas em
trs vertentes: global, regional e bilateral. Na vertente global, o Brasil tem defendido a
adoo de padres e normas tcnicas internacionais que permitam o estabelecimento
de mercado global para esses produtos. Para criar um mecanismo de coordenao
entre os maiores produtores/consumidores de biocombustveis, foi criado, em maro
de 2007, nos Estados Unidos, o Frum Internacional de Biocombustveis.2 Adicional-
mente, objetivo do Brasil estimular estudos cientficos e inovaes tecnolgicas que
garantam a sustentabilidade no longo prazo da produo de biocombustveis, assim
como a no interferncia de sua produo no cultivo de alimentos.
No mbito regional, o Brasil tem estimulado a integrao energtica da
Amrica do Sul, com a promoo da diversificao da matriz nos pases da regio
e o incentivo s fontes de energia renovveis. Tambm foi assinado Memorando
de Entendimentos do Mercado Comum do Sul (Mercosul) para ampliar a coope-
rao no tema. A integrao das cadeias de produo e de comercializao do eta-
nol e do biodiesel na regio incluindo aspectos de regulao e fiscalizao visa
contribuir para o aproveitamento das importantes vantagens competitivas dos
pases sul-americanos no campo dos biocombustveis, reconhecendo a oportu-
nidade de se produzir riqueza e desenvolvimento de modo sustentvel na regio.
2. As Bolsas de Valores de Chicago (CME) e a Bolsa de Valores, Mercadorias e Futuros de So Paulo (BM&F Bovespa)
vo unir foras para criar o primeiro mercado unificado de biocombustveis, em mais um passo para a internacionaliza-
o do etanol. As duas instituies concluram uma parceria em 2010 e j fecharam mais de 21 milhes de contratos.
A CME a maior e mais diversificada bolsa do mundo. Ela j mantm uma cotao para o etanol de milho, usado nos
Estados Unidos. J a BM&F mantm sua cotao para o etanol de cana. O prximo passo estabelecer uma cotao
nica para biocombustveis. As duas bolsas assinaram um acordo de parceria estratgica para permitir investimentos
em bolsas internacionais e desenvolvimento de uma plataforma eletrnica de negociao de derivativos e aes.
A terceira vertente de atuao brasileira, no campo bilateral, abrange inicia-

tivas de cooperao tcnica inclusive na pesquisa de fontes alternativas para a
produo de biocombustveis e de promoo de intercmbio cientfico e aca-
dmico. Sua operacionalizao se tem dado por meio da assinatura de memo-
randos com Paraguai, Uruguai, Chile, Equador, Itlia e outros pases. O recente
Memorando de Entendimentos assinado com os Estados Unidos tambm prev
cooperao em terceiros pases para o desenvolvimento dos biocombustveis.
Do ponto de vista das polticas pblicas para o setor, podem-se destacar dois
momentos, em 2009, que exemplificam a possibilidade de produo de etanol
com sustentabilidade socioambiental. Em junho, o governo federal, o setor sindi-
cal e as usinas lanaram o Compromisso Nacional para Aperfeioar as Condies
de Trabalho na Cana-de-Acar; e em setembro, o governo divulgou o Zonea-
mento Agroecolgico (ZAE) da Cana-de-Acar, propondo vetos expanso da
cultura e instalao de novas usinas na Amaznia, no Pantanal e na bacia do
Alto Paraguai, indicando regies de cultivos que totalizam 70 milhes de hectares
aptos ao plantio, principalmente em reas j desmatadas.
Essas recentes medidas retiram parte dos argumentos dos pases europeus
e dos Estados Unidos quanto a problemas ambientais e trabalho degradante no
pas. Aliado ao processo de mecanizao que atinge mais de 50% das proprie-
dades do Centro Sul, devendo ir a 70% at 2017, com reduo da queima
pr-corte, o setor sucroalcooleiro parte para maior grau de tecnificao e redu-
o de danos ambientais tambm na etapa agrcola. Da mesma forma, h de
se caminhar para a reduo no consumo de gua, de modo a no necessitar de
grandes vazes para irrigao e processo industrial, o que j tecnologicamente
vivel. Faltam ajustes em regulao, custos e financiamentos para o alcance de
um grau de maior sustentabilidade ambiental e social do setor que o isente de
crticas evitveis sob todos os aspectos.
Segundo Macedo e Nogueira (2005), o etanol conseguiu importantes re-
sultados desde sua efetiva incorporao matriz energtica brasileira, em 1975:
A produo e a demanda ultrapassaram largamente as expectativas co-
locadas no incio do Prolcool.
A implementao de tecnologias e de avanos gerenciais tornou este
combustvel renovvel menos dependente de polticas que compensem
a maior competitividade de preo dos combustveis fsseis, nas condi-
es atuais em que eles externalizam mais os custos da poluio.
As caractersticas de sua produo o torna a melhor opo para reduo
de emisso de gases de efeito estufa.
1.3 Segurana alimentar versus produo de bioenergia

Com a expanso da agroindstria da cana-de-acar no Brasil, um importante
tema que tem sido debatido so os possveis aumentos de preos de alimentos
cujos cultivos vm sendo substitudos pela atividade canavieira. certo que nos
ltimos anos a expanso das lavouras de cana ocorreu tanto sobre reas desti-
nadas pecuria como sobre aquelas destinadas a atividades agrcolas que tm
apresentado menor rentabilidade comparativamente da cana. Esta questo
no , em si, um problema insolvel, haja vista a disponibilidade de todos os
fatores de produo no Brasil, em especial terra, como se demonstra na seo
sobre biodiesel, neste captulo.
Debate semelhante, envolvendo a cana versus a produo de alimentos j
ocorreu tambm na poca da implantao do Prolcool, na metade da dcada
de 1970, quando houve expanso significativa da atividade canavieira na regio
Centro Sul do pas, especialmente no estado de So Paulo. Da mesma forma
que na atualidade, houve o deslocamento de cultivos interregies, em resposta ao
aumento do etanol e do biodiesel. De toda forma, h de serem integradas outras
polticas que atentem para as dificuldades regionais e dos agricultores, por meio
de incentivos aos alimentos.
Nesse contexto de expanso, importante que os agentes envolvidos no
processo produtivo, da mesma forma que os governos federal e estaduais, te-
nham em conta que alguma diversificao nos estados, nos municpios e nas
propriedades agrcolas se faz necessria de forma a minimizar riscos segurana
alimentar. A expanso da oferta e da demanda nem sempre vai ocorrer de forma
plenamente harmonizada de modo a assegurar, em todos os anos, preos com-
pensadores para todos os produtos.
Na seo sobre o biodiesel, neste captulo, demonstrado que a quantidade
de terra no parmetro razovel para se analisar tal conflito, pois est claro que
o Brasil tem reas suficientes para os cultivos de alimentos e de biocombustveis.
Trata-se, portanto, de direcionar a produo de forma integrada e coordenada, o
que se mostra possvel em sistemas de consorciamento de cultivos, por exemplo,
cujas tecnologias j esto disponveis.
Necessita-se, portanto, especial ateno estatal na regulao da produo de
etanol e biodiesel, bem como na priorizao da produo de alimentos com fi-
nanciamento e infraestrutura, inclusive em melhores condies do que para aque-
las adotadas para a cadeia sucroalcooleira. No resta dvida de que as instituies
responsveis tm condies de conduzir tais aes de forma a viabilizar todas as
demandas e necessidades.
1.4 Aspectos conjunturais e de reestruturao do mercado do etanol
1.4.1 A questo dos preos

A questo dos preos constitui-se em um grande desafio para a produo de eta-
nol no Brasil. Atualmente, os preos do etanol flutuam livremente, dependendo
das variaes da oferta e demanda. Uma das grandes vantagens do etanol vis--vis
a gasolina o preo do produto mais competitivo na relao etanol/gasolina a
partir de 70%. Quando isto no acontece ou no se vislumbra, os produtores de
cana acabam escolhendo produzir e exportar o acar, por conhecerem o compor-
tamento da preferncia do consumidor pela gasolina. um problema que se pode
transformar em um empecilho para o desenvolvimento da produo de etanol,
caso os preos da gasolina sejam mais flexveis.
Recentemente o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
(Mapa), como forma de evitar a alta volatilidade do preo do lcool combustvel,
decidiu que o pas deve formar um grande estoque regulador de etanol, a partir
de 2010. Para financiar a formao destes estoques, o BNDES deve disponibilizar
cerca de R$ 2,5 bilhes.
Na viso de Jank (2010) o principal fator que explica a alta recente do
etanol a crise financeira global. No primeiro semestre de 2009, a falta de
liquidez no mercado de crdito forou grande parte das empresas a desovar
significativos volumes de etanol a preos fortemente deprimidos, abaixo dos
custos de produo, para poderem se capitalizar. Isto fez o consumo explodir.
Para Jank, o etanol hoje um exemplo de funcionamento correto das foras de
mercado, gerando ajustes de preos.
Outras medidas que tambm podem reduzir as oscilaes no valor do com-
bustvel, segundo o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, so a
regulao do mercado no sentido de consolidar as compras futuras, com prazos de
at dois anos, para que haja certa garantia no preo de fornecimento e a liberao
da alquota para importao de etanol, atualmente em 20%.
De toda forma, sabe-se que a principal caracterstica das commodities so as
suas incontrolveis flutuaes de preos. Salvo no caso do petrleo e de derivados e
do biodiesel, que no Brasil formam um mercado com preos controlados ou acom-
panhados pelo governo, at a etapa da distribuio, todas as demais commodities
vivem permanente volatilidade de preos. Este o caso do lcool combustvel,
cujos preos flutuam livremente de acordo com as variaes de oferta e deman-
da e com as estratgias de mercado dos distribuidores e postos de combustveis.
No passado o governo j controlou os preos do acar, do etanol e de vrias outras
commodities. H, porm, grande aceitao da tese de que a desregulamentao nos
anos 1990 levou a ganhos de eficincia e forte reduo de custos de produo.
Outro fator muito comentado, porm de baixo poder explicativo, o im-

pacto da alta do preo do acar no mercado mundial, sobre a produo de a-
car em detrimento do lcool. De fato, as usinas tm alguma flexibilidade para
optar pela produo de acar ou etanol, porm a migrao limitada pela
inexistncia de fbricas de acar na maior parte das novas unidades e pela falta
de capacidade ociosa nas mais antigas. O box 1 apresenta mais detalhes das osci-
laes nos preos do etanol.
BOX 1
Oscilaes e concentrao no setor sucroalcooleiro
O ano de 2009 foi marcado por intensa movimentao no setor sucroalcooleiro do Brasil.
Aps a forte crise verificada no ano anterior, as operaes de vrias delas voltaram ao azul
diante de um cenrio de constante aumento da demanda por etanol no mercado brasileiro.
A crise, porm, favoreceu a consolidao de grupos internacionais capitalizados que
adquiriram grandes companhias nacionais e j so responsveis pela moagem de 20% da
cana-de-acar produzida no pas.
Ao contrrio do ocorrido em anos anteriores, em 2009 as usinas priorizaram a produo de
acar. Os preos acumularam altas de 80% em relao a 2008, entre as causas a reduo
da safra, em especial na ndia, que passou de exportador a importador. A produo brasileira
de acar alcanou 34,6 milhes de toneladas, aumento de 9,5% em relao safra de
2008. Cerca de 65% deste total est sendo exportado.
No caminho inverso, a fabricao de lcool caiu e chegou a 25,8 bilhes de litros, baixa de
3% em relao a 2008, mas o suficiente para abastecer o mercado interno de 21 bilhes
de litros. Segundo estimativa da Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB), as
exportaes brasileiras de etanol caram para 1,5 bilho de litros em 2009, ante 4,9 bilhes
no ano anterior. Mesmo assim, a margem oferta/demanda ficou estreita e houve presso
sobre os preos do etanol no fim do ano, a ponto de ser mais compensador para o motorista
abastecer o carro com gasolina em quase todos os estados.
Esse cenrio foi construdo, tambm, devido ao excesso de chuvas no Centro Sul, o que
dificultou a acelerao da colheita e reduziu a concentrao de sacarose na cana. Estima-se
que 20 milhes de toneladas de cana no puderam ser colhidos por causa das chuvas. As
cotaes do etanol acumularam alta de 68,5% no segundo semestre de 2009, conforme
dados do indicador do Centro de Estudos Avanados em Economia Aplicada (Cepea)/ESALQ.
Para amenizar a alta dos preos do produto em 2010, o governo federal decidiu reduzir de
25% para 20% o percentual de mistura do etanol anidro na gasolina.
H ainda pelo menos trs fatores que possibilitam maior equilbrio nos pre-
os e na estabilizao do etanol no Brasil. O primeiro a retomada dos investi-
mentos para a formao de estoques reguladores, que tendem a equilibrar a sazo-
nalidade. O segundo foi a recente aprovao, pela Agncia Nacional do Petrleo,
Gs Natural e Biocombustveis (ANP), da entrada de novos agentes e a criao de
empresas de comercializao do etanol, at ento proibidas pelas regras vigentes

no mercado de combustveis. O terceiro o fato de o carro flex-fluel significar para
o consumidor a possibilidade de escolha entre dois bens substitutos no momento
de abastecer, gasolina e etanol, o que um atrativo de mercado importante na
consolidao destes motores.
natural que a volatilidade de preos continue a existir, at porque, ao
contrrio do petrleo, a produo de cana depende das condies climticas.
Ela pode, porm, diminuir com a presena dos novos agentes e de mecanismos de
financiamento, estocagem e comercializao.
1.4.2 A questo tecnolgica, o aumento da concentrao e da internacionalizao

da produo
A questo do desenvolvimento tecnolgico e a concentrao da produo so
pontos-chave para se compreender o momento da reestruturao da produo do
etanol no Brasil e em outras partes do mundo. Para atingir padres de desenvol-
vimento e domnio do mercado no setor de combustveis, a escala de produo
determinante e se associa ao montante de investimentos tecnolgicos com um
forte agrupamento de empresas com capital excedente disponvel.
Nesse sentido, Rodrigues (2010) ilustra o movimento da concentrao da
produo em grandes empresas: a compra da Santa Elisa/Vale pela Dreyfus, que
se transformar em uma gigante global; a Bunge crescendo tambm, com a com-
pra do Grupo Moema; a ETH (sociedade da Odebrecht com um forte grupo ja-
pons) comprando a Brenco; a parceria da Cosan (maior produtora do mundo)
com a Shell, que muda o paradigma da distribuio de biocombustveis, alm de
a mesma Cosan, no ano passado, ter adquirido a rede de distribuio nacional
da Esso; a parceria da Usina So Martinho, em sua unidade de Gois, com a
Amyris, empresa americana de tecnologia, que far diesel a partir da garapa; a
gigante indiana Shree Renuka Sugar comprando a Equipav. Enfim, h um movi-
mento sem precedentes no mercado sucroalcooleiro, envolvendo concentrao,
consolidao e internacionalizao.
Mas isso no ocorre apenas no Brasil. Empresas europeias comearam a
negociar terras na frica para produzir etanol exportvel Unio Europeia, com
iseno tarifria. A sua Addax Bioenergy j est em Serra Leoa; a sueca Sekalb,
que importa etanol brasileiro, est negociando investir na Tanznia. As empresas
brasileiras tambm se preparam para ganhar mercados nos potenciais pases pro-
dutores e consumidores, como Senegal e Guin-Bissau, na frica, nos mesmos
moldes da parceria que temos com os Estados Unidos para produzir na Amrica
Central e no Caribe, ou das intenes de negcios j encaminhadas para Colm-
bia, Venezuela, entre outros na Amrica do Sul.
Esse movimento de entrada de poderosas multinacionais sinaliza a criao

do mercado global do etanol. O aporte pesquisa e desenvolvimento (P&D)
na rea de novas matrias-primas, equipamentos e processos, ao atingir cifras
multibilionrias em dlares, outro sinalizador, dado que nenhuma empresa se
arriscaria a investimentos to grandes pensando apenas no mercado interno.
Um importante sinalizador dos rumos do mercado foi o reconhecimento,
pela Agncia de Proteo Ambiental dos Estados Unidos (EPA) de que nosso
etanol de cana um biocombustvel avanado ou seja, que comprovadamen-
te reduz em no mnimo 50% o nvel de emisses de gases de efeito estufa em
toda a cadeia. De acordo com estudos da EPA, as emisses de CO2 do etanol de
cana-de-acar correspondem a 39% das emisses da gasolina (ICONE, 2010).
Este fato possibilita a abertura do mercado americano mais cedo do que se espe-
rava, inclusive com a possvel reduo de tarifa imposta ao etanol brasileiro que
hoje dificulta as exportaes para l. Tambm coerente com o fato de a expanso
das atividades dos investidores norte-americanos em terras brasileiras e em outros
pases, uma vez que no seria interessante para as empresas produzir combustvel
visando ao mercado dos Estados Unidos sem tal reconhecimento.
A importncia dos avanos tecnolgicos para o setor pode ser evidenciada,
por exemplo, com os indicadores constantes no quadro 1 que apresenta o impac-
to da introduo de novas tecnologias na produo do etanol.
QUADRO 1
Impactos das inovaes tecnolgicas
Produtividade
Perodo Agrcola Industrial Agroindustrial
(ton./ha) (litros/ton.) (litros/ha)
Fase inicial do Prolcool: baixas eficincias no
1977-1978 65 70 4.550
processo industrial e na produo agrcola
Consolidao Prolcool: a produtividade agr-
1987-1988 cola e a produtividade industrial aumentam 75 76 5.700
significantemente
Processo de produo de etanol operando
Situao atual 85 80 6.800
com a melhor tecnologia disponvel
2005 - 2010 Primeiro estgio de otimizao dos processos 81 86,2 6.900
2010 - 2015 Segundo estgio de otimizao dos processos 83 87,7 7.020
2015 - 2020 Terceiro estgio de otimizao dos processos 84 89,5 7.160
Fonte: Centro de Gesto de Assuntos Estratgicos (CGEE).
Como pode ser observado no quadro 1, o incremento previsto para a pro-

dutividade agroindustrial sem considerar a introduo de outras rotas para
a produo, como o etanol celulsico dever permitir, nos prximos anos,
uma economia de terra de 3,4% na superfcie plantada, por unidade de etanol
produzido, um relevante impacto da pesquisa e do desenvolvimento tecnolgi-

co nesta agroindstria.3
1.4.3 Gerao de energia eltrica no setor sucroalcooleiro

A contratao de fontes renovveis de energia eltrica complementares gerao
hdrica, e que simultaneamente contribuam para a manuteno do perfil limpo
da matriz eltrica brasileira, alternativa estratgica para o futuro energtico no
curto e mdio prazos no Brasil. Entre estas fontes, destaca-se a eletricidade a partir
do bagao da cana-de-acar, em funo basicamente das seguintes qualificaes:
competitividade em termos de custos;
complementaridade sazonal com relao ao regime de chuvas;
maturidade da indstria sucroenergtica;
contribuio na reduo de emisses de gases do efeito estufa; e
proximidade ao centro de carga.
Essa fonte energtica possui vantagens adicionais, como a gerao de ren-
da e de emprego no campo, estmulo indstria de bens de capital e poupana
de divisas coeficiente de importao prximo de zero, dispensando tanto a
importao de equipamentos como a de combustveis. A vantagem ambiental
em relao s usinas termeltricas movidas a leo combustvel a maior entre
todas as formas de gerao que esto atualmente disponveis em larga escala.
Alm disso, trata-se de uma fonte tpica de gerao descentralizada, que se in-
terliga aos troncos principais do sistema eltrico e que pode implementar tec-
nologia para uma gerao distribuda.
O Brasil conta com 434 usinas sucroalcooleiras, todas elas autossuficientes
em energia graas produo de vapor por meio da queima de bagao de cana em
caldeiras. Porm, somente 20% das usinas (88 unidades) comercializam os seus
excedentes de energia eltrica no mercado, sendo 54 centrais de cogerao expor-
tando energia eltrica para a rede de transmisso no estado de So Paulo (61% do
total) e 34 centrais em outros 11 estados brasileiros. As novas indstrias j contam
com as adaptaes necessrias para a produo e disponibilizao da energia.
Estima-se que, se for aproveitada plenamente toda a biomassa de cana dispo-
nvel no pas, seria possvel agregar rede eltrica um volume de energia da ordem
de 11.000 MW mdios at a safra 2018-2019, o que equivale a uma usina do por-
te de Itaipu. Somente no estado de So Paulo, a reserva de cana permitiria exportar
4.800 MW mdios para a rede em 2017-2018, valor 20% superior ao hoje gerado
3. Impacto sobre a situao atual, que j resultante de significativos avanos tecnolgicos tanto na fase agrcola
quanto na industrial.
em todo o complexo da Companhia Energtica de So Paulo (CESP). O Balan-

o Energtico Nacional (BEN) apresenta a cana-de-acar e seus derivados como
a segunda maior fonte energtica do pas, em tonelada equivalente de petrleo
(TEP), ficando frente da hidroeletricidade e atrs apenas do petrleo, conforme
mostra o grfico 2. Em grande parte isto se deve queima do bagao tanto para o
consumo das usinas quanto para a rede pblica.
GRFICO 2
Evoluo das fontes energticas, Brasil
Fonte: BEN.
A capacidade de gerao de eletricidade a partir da queima do bagao da

cana considerada no planejamento do setor eltrico, nas projees do Minis-
trio de Minas e Energia (MME), como importante fonte de gerao. A opo
de gerao distribuda deve ser tambm considerada para tornar o sistema me-
nos vulnervel ou dependente de grandes obras estruturantes de gerao e de
transmisso, reduzindo os riscos de blecaute ao facilitar o restabelecimento e a
estabilizao do sistema.
Ao mesmo tempo, medidas como uma programao regular de leiles
especficos para fontes renovveis devem ser combinadas com especial ateno
para projetos de modernizao de instalaes de usinas mais antigas (pro-
jetos chamados de retrofits) com controle de emisses e com processos de
controle efetivos da agricultura, sem agresses ambientais e com economia de
gua. Em resumo, preciso dar vantagens a iniciativas que produzam energia
renovvel e com cuidados ambientais em toda a cadeia, para que sejam subs-
titudas fontes poluidoras.
1.4.4 Investimentos no setor sucroalcooleiro

Ciente da potencial demanda por biocombustveis, o BNDES pretende desem-
bolsar, em 2010 os mesmos R$ 6 bilhes emprestados ao setor em 2009 fo-
ram cerca de R$ 6,4 bilhes em 2008, R$ 3,5 bilhes em 2007 e R$ 1,97 bilho
em 2006 , somadas todas as linhas, programaes e aes do banco (BNDES,
2010). So apoiveis projetos relacionados produo de etanol e acar, ins-
talao de plantas de cogerao de energia a partir do bagao, da armazenagem
e da expanso de canaviais.
O poder pblico atua diretamente no setor contando, alm do BNDES,
com a Petrobras Biocombustveis, subsidiria da estatal brasileira de petrleo.
O plano da empresa comprar participao acionria e tornar-se scia de em-
preendimentos j implantados no ramo do etanol, bem como construir novas
plantas industriais. Em 2009, a Petrobras definiu a compra de 40% da usina
Total, localizada em Bambu MG , com investimento de R$ 150 milhes.
Alm disso, fechou acordo com a estatal chinesa Petrochina para estudar projetos
conjuntos com foco na exportao. No mdio prazo, a Petrobras planeja res-
ponder por pelo menos 15% do mercado brasileiro de etanol. Para isto, anuncia
aes de pesquisa em vrias linhas, tanto para o etanol quanto para o biodiesel,
no montante de R$ 500 milhes at 2013.
O Ministrio de Minas e Energia, por meio da Empresa de Pesquisa
Energtica (EPE), estimou em R$ 50 bilhes os investimentos necessrios, en-
tre 2008 e 2017, destinados ao setor de biocombustveis, sendo R$ 40 bilhes
para a produo de etanol e R$ 9 bilhes para infraestrutura (BRASIL, 2009c).
Este montante pode ser superado em funo das respostas do mercado. Para o
caso do biodiesel, a previso de R$ 1 bilho foi largamente ultrapassada, como
se nota na seo deste captulo sobre o tema. O montante representa 6,5% dos
investimentos em energia previstos at 2017.
Segundo o Plano Decenal de Expanso de Energia (BRASIL, 2009b),
em 2017 o parque de gerao de energia eltrica ter aproximadamente
155.000 MW de potncia instalada, sendo 80% de fontes renovveis, no qual
sero aplicados parte dos R$ 142 bilhes destinados a usinas termeltricas de
bagao de cana e capim elefante. Parcela deste montante foi licitada no fim de
2008, para oferta de 2,3 MW nesta modalidade.
Deve-se registrar a necessidade de trabalhos mais extensos que situem o setor
de biocombustveis em termos comparativos com outros setores da economia, no
que se refere aos benefcios e aos custos de todos estes investimentos. certo que
os retornos sociais, econmicos e ambientais auferidos pelo pas so justificveis e
claramente vantajosos quando se trata de prover o mercado interno. Estimativas da
Unica indicam que o setor gera o mnimo de 588 mil e o mximo de 1,4 milho
de empregos, dependendo do ms, incluindo-se os informais, e que, proporcio-

nalmente ao tamanho do mercado, emprega mais, embora os salrios pagos sejam
menores do que no setor petroleiro. Seriam 40 mil empregos a mais gerados para
cada 5% da gasolina substituda por etanol (SOUSA; MACEDO, 2009). Porm,
a venda de commodities agrcolas, incluindo etanol e biodiesel, com alto custo de
infraestrutura de exportao h de ser mais bem avaliada quando se trata de recur-
sos concorrentes. Alm disso, a destinao de terra atualmente prximo de 4,5
milhes de hectares somente para o etanol , frente a outros usos possveis deve ser
melhor avaliada quando se compara a competitividade do etanol frente ao petr-
leo, que no demanda terra e gua na mesma intensidade.
Da mesma forma, o ingresso da iniciativa privada no provimento de infraestru-
tura de transporte e exportao de etanol e biodiesel, conforme relata a EPE (BRASIL,
2009e) deve ter garantias de que os investimentos se paguem no mdio prazo. Isto
porque, em caso contrrio, o pas pode perder oportunidades de investimentos em
cadeias produtivas menos concentradoras, alm de correr riscos de apenas praticar
subsdios a um sistema cujos maiores beneficirios seriam externos ao Brasil.
1.5 Desafios e perspectivas para o etanol brasileiro

Analisando a trajetria do etanol no Brasil, tendo como referncia os aspectos
destacados neste texto e em estudos do Ministrio da Agricultura e do Minist-
rio de Minas e Energia, como a Projeo do Agronegcio Brasileiro, o Balano
Energtico Nacional, o Plano Decenal de Energia (PDE) e o Plano Nacional
de Energia (PNE) 2030, pode-se destacar os principais desafios que merecem
ateno de polticas pblicas.
Parte-se do fato de o etanol de cana-de-acar ser produzido com elevada
eficincia na captao e na converso de energia solar relao produo/consu-
mo de energia mais aceita no meio acadmico situa-se entre 4,9 e 8, contra 1,3 do
etanol de milho nos Estados Unidos. A produtividade agroindustrial bastante
superior dos demais biocombustveis da atual gerao. Em mdia, no Brasil, so
produzidos em torno de 6,7 mil litros de etanol por hectare, com perspectiva de
alcance de 8 mil litros por hectare nas unidades mais produtivas na agricultura e
nas plantas industriais novas. Desta forma, so destacados os seguintes desafios
para a cadeia do etanol no Brasil:
Preos: com um custo de produo determinado principalmente pelas
etapas anteriores indstria estima-se em 80% do custo os insumos
antes e na fazenda , mesmo com a tecnologia empregada para sua
produo estando aberta e disponvel, podem ser introduzidas ino-
vaes que aumentem a produtividade por unidade plantada e redu-
zam as diferenas da produtividade agrcola em determinadas regies.
Para isso, essencial que o horizonte de preos esteja favorvel ao in-

vestidor e que sejam distribudos coerentemente os custos da interna-
lizao dos danos ambientais evitados na etapa de produo agrcola.
Isto implica que somente o barateamento da matria-prima no uma
soluo para o mdio prazo.
Impactos ambientais: os efeitos de carter local associados produo
de etanol de cana-de-acar sobre os recursos hdricos, o solo e a bio-
diversidade, bem como aqueles decorrentes do uso de agroqumicos,
entre outros, devem ser reduzidos a nveis exigidos pela legislao.
Tal medida perfeitamente alcanvel desde que se decida que a ques-
to ambiental relevante tambm na etapa agrcola. O objetivo seria
diminuir o risco que se pode incorrer em perdas de mercado e na con-
corrncia desleal entre os que cumprem e os que no cumprem as leis
ambientais, de modo a aliar medidas de menos impactos na produo
com ganhos no consumo final.
Equilbrio de benefcios: desde o consumo dos biocombustveis e da
iniciativa empreendedora da produo e da agricultura para a dis-
tribuio, deve-se incentivar os casos em que so atendidos todos os
requisitos legais e das polticas pblicas. Embora ainda controversos
os dados sobre o balano de carbono em todo o ciclo de vida, fato
que a queima do etanol de cana-de-acar reduz em quase 90% as
emisses de gases de efeito estufa. Estes cerca de 1,9 milho de tone-
ladas de CO2 deixam de ser emitidos para a atmosfera, alm dos ou-
tros elementos danosos sade humana, principalmente com a alta
concentrao de gases no meio urbano. Desta forma, justificam-se
polticas que garantam a viabilizao das cadeias de biocombustveis,
com facilidades de crdito, tecnologias e acesso terra e infraestru-
tura comparveis ao petrleo.
Qualidade do emprego: os empregos na cadeia produtiva do etanol,
da agricultura at a usina, apresentam indicadores com grandes dife-
renas. A crescente mecanizao na colheita da cana-de-acar reduz
naturalmente o trabalho braal, que sem dvida penoso, ao mesmo
tempo em que melhora a remunerao individual. Medidas de gerao
de novos empregos e tambm de melhor qualidade do que o trabalho
no corte podem ocorrer com novos produtos, com a combinao de
plantio de alimentos intercalados com a produo da cana, alm do
manejo da terra com vista a outros usos, aes que j so objeto de
estudos e experimentos em diversas instituies no pas. Tais iniciativas
so da alada tanto do setor privado como do poder pblico, ao qual

cabem incentivos e direcionamentos no sentido de viabilizar as poten-
cialidades da agroenergia.
Desenvolvimento da cadeia produtiva com vista ao longo prazo: por
ser articulada com outros setores da economia, o setor sucroalcoo-
leiro promove o desenvolvimento de diversas reas, como a presta-
o de servios, a indstria de equipamentos agrcolas e industriais
e a logstica. Porm, o setor encontra-se ainda bastante direcionado
para a produo das commodities acar e lcool e tende a sofrer
a concorrncia de outros pases e das empresas multinacionais em
todos os produtos e na produo de tecnologias alternativas a eles.
Portanto, a continuidade de pesquisas e aes para o domnio de
novas tecnologias, da mesma forma que o aumento do equilbrio do
mercado interno so fatores que devem orientar a maior insero no
mercado externo.
Pesquisa e desenvolvimento: necessria ateno especial quanto
a medidas indutoras da continuidade do domnio tecnolgico dos
biocombustveis com perspectiva de longo prazo. Isto no somen-
te para a venda de biocombustveis, mas principalmente de todos
os componentes agroindustriais a eles associados, como equipa-
mentos, fertilizantes, projetos de plantas e de cadeias, e patentes.
Necessita-se coordenar linhas de financiamentos e programas em
cincia, tecnologia e inovao (CT&I) e em P&D contnuos que
equiparem o pas s novas tendncias do setor energtico e com
montantes compatveis com o tamanho do setor e com os aportes
dos concorrentes.
Marco legal e regulao econmica: todos esses desafios levam
necessidade de se observar as condies necessrias de regulao e
financiamento que busquem o equilbrio entre as atividades eco-
nmicas, ambientais e sociais dos agentes econmicos que viabi-
lizam este combustvel. Tambm se faz necessria uma clareza de
que rumos e limites apresentam as opes como os carros movidos
a leo vegetal e/ou biodiesel, os quais seriam competidores com os
carros a etanol.
2 BIOCOMBUSTVEIS NO BRASIL: EVOLUO DA PRODUO E do USO DO

BIODIESEL DE OLEAGINOSAS E INTERFACES COM AS POLTICAS PBLICAS
2.1 Introduo
Os anos 2000 marcam uma efervescncia do debate sobre a transitoriedade da matriz
energtica mundial. Devido ao seu peso para o desenvolvimento econmico e para
os impactos ambientais o tema Energia e Combustveis Renovveis tem sido um dos
maiores demandantes de pesquisas nesses anos. As polticas pblicas nesta rea en-
frentam desafios que vo desde a compreenso das oportunidades e dos riscos econ-
micos, sociais e ambientais do setor energtico at a regulao do mercado e o estabe-
lecimento de mecanismos indutores da agroenergia na consolidao da nova matriz.
Jonasse (2009) aborda a inviabilidade da concorrncia leal entre grandes e
pequenos produtores, em uma perspectiva de competio no mercado dos biocom-
bustveis, considerando as fragilidades inerentes aos pequenos. Pinto Jr. (2006) aler-
ta para uma natural busca de matria-prima determinante, ou guia para o mercado,
da mesma forma que prevalece indefinido qual ser o tipo de energia dominante em
lugar do petrleo, o que influencia a agroenergia. Sawyer (2007) alerta para os riscos
da expanso descontrolada dos biocombustveis com gerao de passivos sociais e
ambientais devido possibilidade de tecnologias inovadoras deslocarem a produo
para determinadas regies, causando o abandono de outras.
No caso do biodiesel, nesse momento de transio, parece natural que a
diversificao de fontes, o desenvolvimento de novas tecnologias e a tentativa
da insero social sejam temas que demandem polticas pblicas, para alm do
simples incentivo estatal para cobrir as falhas do mercado. Assim, o eixo nortea-
dor desta seo uma reflexo sobre as condies que possibilitam a expanso da
produo e do uso do biodiesel, tendo como referenciais de anlise as diretrizes,
as metas e os objetivos do Plano Nacional de Agroenergia (PNA) e do Programa
Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (PNPB).
O objetivo central do texto situar os grandes desafios colocados ao de-
senvolvimento da cadeia do biodiesel de oleaginosas com foco nas aes do po-
der pblico que ligam a infraestrutura produtiva ao consumo do combustvel.
Esta parte do captulo est organizada a partir de trs eixos que aparecem no
conjunto do texto da seguinte forma: i) um breve diagnstico das condies de
demanda e oferta de biodiesel; ii) uma avaliao dos principais fatores estimula-
dores e inibidores das polticas pblicas ligadas ao setor; e iii) uma avaliao das
interfaces das polticas pblicas com a agroenergia e questes de infraestrutura.
Embora a Lei no 11.097/2005 tenha previsto que a adio obrigatria do
biodiesel fosse de 2% de 2005 a 2007, de 3% de 2008 a 2012 e de 5% a partir
de 2013, o alcance de 4% em 2009 e de 5% em 2010 no so indicadores de su-
cesso total do biodiesel, quando se considera o conjunto das diretrizes do PNPB.
O atendimento a padres ambientais na produo, a gerao de empregos em

todos os segmentos da cadeia produtiva, o domnio da tecnologia portadora de
futuro, novos instrumentos de regulao e o ordenamento dos usos da terra so
aspectos essenciais para se pensar o setor.
Ademais, o biodiesel representa oportunidades. O Estado tem nele um re-
ferencial que jamais se observou com tal intensidade em poltica energtica, que
a possibilidade de induzir cadeias de produo de energia aliadas ao desen-
volvimento regional. Alm dos fundamentos econmicos de um negcio novo,
h o apelo dos problemas ambientais e das mudanas climticas, que justificam
polticas e investimentos nesse sentido. As muitas vantagens dos combustveis
renovveis, menos emissores dos gases de efeito estufa (GEE) comparativamente
ao petrleo, facilitam o desenvolvimento do setor. necessrio, contudo, destacar
problemas e formas de enfrent-los, aspectos apenas iniciados neste texto.
O Plano Decenal de Energia 2008-2017 (BRASIL, 2009b) estima a parti-
cipao dos biocombustveis no somente para o uso em veculos, como tambm
na gerao de energia eltrica, embora de forma secundria e estagnada a partir
de 2010. A participao do biodiesel na matriz energtica nacional, at 2008,
correspondia a menos de 1% da Oferta Interna de Energia (OIE), como mostra
o grfico 3. O crescimento da participao do biodiesel na OIE traz a expectativa
de oportunidade de insero social.
GRFICO 3
Oferta interna de energia por fonte no BEN 2008
(Em %)
Fonte: BEN 2008 (BRASIL, 2009e, p. 20).

Obs.: Outras fontes primrias agregam todas as fontes cuja participao individual foi menor que 1%.
Cabe observar que os biocombustveis representam uma pequena parcela da

matriz energtica mundial em transio. Segundo a Organizao das Naes Uni-
das para Agricultura e Alimentao (FAO), os biocombustveis forneceram, at
2006, 1% da energia consumida no transporte, no mundo, com previso de atin-
gir 6% em 2030 (COTULA; DYER; VERMEULEN, 2008). Isto significa passar
dos 14 milhes de hectares de terra utilizada em 2006 para cerca de 90 milhes em
2030, se mantidas as condies atuais dos cultivos e das tecnologias de produo.
Ainda pelos dados de Cotula, Dyer e Vermeulen (2008) chega-se conclu-
so de que seriam necessrios 50% (1,4 bilho de ha) da terra agricultvel e dispo-
nvel no planeta para que os biocombustveis oriundos da agricultura (incluindo
o etanol) fornecessem toda a energia do setor de transportes, nos padres atuais
de produo. Para o futuro, pesquisadores alertam que os biocombustveis tm
capacidade de superar o correspondente de energia dos novos campos de petrleo
no Brasil (o pr-sal), devido ao forte avano tecnolgico em curso e, principal-
mente, utilizao de novas matrias-primas, conforme destacado adiante.
Na impossibilidade de abordar uma srie de controvrsias em torno do tema,
a reflexo, aqui, parte das seguintes perguntas: quais desafios se destacam para as
polticas pblicas nas cadeias etanol/biodiesel no mdio prazo? Quais so os de-
terminantes do desenvolvimento do biodiesel no Brasil? Que demandas de infra-
estrutura se relacionam com a expectativa de aumento da produo do biodiesel?
Para desenvolver tais questes, de forma sucinta, so aqui delimitados al-
guns contedos para a anlise: marco legal e arranjo institucional; evoluo da
produo e do mercado; dados ligados sustentabilidade socioambiental. Estas
subdivises procuram abarcar os aspectos centrais das polticas para o biodiesel,
conforme os textos do PNA, do PNPB e do debate acadmico.
2.2 Marco legal e arranjo institucional do setor pblico para o biodiesel

Entre os combustveis originados da biomassa esto: a lenha, o carvo vegetal, o
etanol, o biodiesel, o bagao de cana, a palha de arroz e o gs metano dos digesto-
res. O biodiesel um combustvel para uso em pequenos e grandes motores de
carros, caminhes e nibus , feito a partir das plantas oleaginosas (leos vegetais)
ou de gordura animal principalmente do sebo bovino. Para efeitos legais, o
Art. 6o, inciso XXIV da Lei no 11.097/2005 define assim o biodiesel:
Biocombustvel derivado de biomassa renovvel para uso em motores a com-
busto interna com ignio por compresso ou, conforme regulamento, para
gerao de outro tipo de energia, que possa substituir parcial ou totalmente
combustveis de origem fssil.
Desde janeiro de 2010, o diesel vendido nos postos brasileiros possui 5% de
biodiesel e 95% de diesel, sendo esta mistura denominada B5. No limite, tem-se
o B100, que somente biodiesel, j utilizado em diversas cidades no mundo.

No Brasil, os testes com o B100 se iniciaram com projetos como o nibus B100,
da Universidade de So Paulo (USP) e com experincias, por exemplo, no trans-
porte coletivo de Curitiba e do Rio de Janeiro.
As principais polticas e instrumentos dos biocombustveis no Brasil, especial-
mente para o biodiesel, so originrios do trabalho do Grupo Interministerial, nome-
ado pelo Presidente da Repblica em 2003 (BRASIL, 2003). O objetivo do grupo era
estudar o tema e definir sua diretriz, o que ocorreu com o PNA e o PNPB. O quadro 2
apresenta as principais leis, decretos e portarias que regulamentam o biodiesel.
QUADRO 2
Temas abrangidos pela legislao de biodiesel e pelas normas relacionadas
Leis Decretos Portarias/Resolues
Lei no 11.116/2005 6.458/2008 amplia as opes de Portaria MME no 483/2005 estabelece as
Registro Especial de produtor matrias-primas da agricultura familiar para a diretrizes para a realizao, pela ANP, de
ou importador, incidncia da regio Norte e Nordeste e Semirido e altera o leiles de aquisio de biodiesel
contribuio para o Programa PIS/Cofins para estas regies
de Integrao Social (PIS)/ Portaria ANP no 240/2003 regulamenta a
Programa de Formao de 5.457/2005 reduz as alquotas da Contri- utilizao de combustveis slidos, lquidos ou
Patrimnio do Servidor Pbli- buio para o PIS/PASEP e da Cofins sobre a gasosos ainda no especificados
co (PASEP) e a Contribuio importao e a comercializao de biodiesel
para o Financiamento da Resoluo CNPE no 3/2005 reduz os prazos
Seguridade Social (Cofins) 5.448/2005 regulamenta a introduo do para atendimento do percentual mnimo obri-
biodiesel na matriz energtica brasileira gatrio de adio de biodiesel ao leo diesel,
determina a aquisio do biodiesel produzido
5.298/2004 altera a alquota do Imposto por produtores detentores do Selo Combustvel
sobre Produtos Industrializados (IPI) ligados Social, por intermdio de leiles pblicos
cadeia do biodiesel
Resoluo BNDES no 1.135/2004 estabelece
5.297/2004 dispe sobre os coeficientes o Programa de Apoio Financeiro a Investimen-
de reduo das alquotas de contribuio tos em Biodiesel no mbito do PNPB; outras
para o PIS/PASEP e a Cofins, na produo e portarias e resolues da ANP abrangem
comercializao de biodiesel transporte, registro de movimentao, controle
de qualidade, armazenagem, especificaes,
Lei no 11.097/2005 Decreto de 23 de dezembro de 2003 institui autorizao de operao, leiles, distribuio,
Introduo do biodiesel na a Comisso Executiva Interministerial encarre- venda, mistura, importao, exportao
matriz energtica; altera a gada da implantao das aes direcionadas
lei do petrleo e trata da produo e ao uso do biodiesel
fiscalizao e regulao do
mercado Instruo Normativa (IN) do Ministrio do De-
senvolvimento Agrrio no 1/2005 estabelece
critrios e procedimentos para concesso de
uso do Selo Combustvel Social; alterada pela
IN no 1/2009 do MDA
Instruo Normativa MDA no 2/2005 fixa crit-

rios e procedimentos para projetos de produo
de biodiesel com Selo Combustvel Social
Lei no 9.478/1997
(Lei do Petrleo) e Leis no
9.847/1.999 (fiscalizao
e regulao do petrleo e
biocombustveis lquidos)
Fontes: MDA e ANP.

Elaborao prpria.
Deve-se observar que o marco legal e a regulao do biodiesel evoluem bas-

tante na definio de procedimentos e padres objeto de portarias, resolues
e instrues normativas e evoluem menos em questes estruturais, conforme
destacado adiante.
Estabelecido o marco poltico, em 2005, por meio do PNA (box 2), a
implantao das polticas de biodiesel continua a cargo de 13 ministrios,4
sob a coordenao da Casa Civil. Alm deste ncleo governamental, h ainda
a participao de um nmero crescente de institutos de pesquisa, pblicos e
privados, bem como das fundaes de apoio pesquisa em todas as unidades
da Federao em que h atividades ligadas ao PNPB.
Importantes representaes dos agentes econmicos somam-se aos r-
gos pblicos responsveis pelo Plano Nacional de Produo e Usos do Bio-
diesel como a Unio Brasileira dos Produtores de Biocombustveis (Ubrabio),
a Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG), a
Associao Brasileira dos Produtores de leo Vegetal (Abiove), fabricantes de
equipamentos, agentes financeiros e distribuidores de combustveis.
Esse amplo e positivo leque de agentes participantes das atividades da
cadeia de biodiesel implica tambm novas demandas e desafios para a conso-
lidao do setor no Brasil. Sem dvida, a participao das instituies estatais,
junto s redes de pesquisas e atores sociais so um diferencial na promoo do
biodiesel. Abramovay e Magalhes (2007) veem no envolvimento de diversos
atores e representaes de classes, como a CONTAG e sindicatos rurais, com
instituies de pesquisa e empresrios um fator positivo e diferenciador do
biodiesel no Brasil, comparativamente a outros pases.
BOX 2
Referenciais do biodiesel no Brasil
O PNA e o PNPB tm influenciado o desenvolvimento de polticas pblicas e pautado

trabalhos acadmicos, alm de desencadear aes dos governos estaduais, do setor
privado e de instituies de pesquisa. Estes documentos so os marcos das polticas, que se
completam pelas aes concretas.
(Continua)
4. A relao dos ministrios integrantes da Comisso Interministerial do Biodiesel pode ser consultada na Internet,
em <http//:www.biodiesel.gov.br>. Alm da participao dos ministrios, do BNDES, da ANP e da Petrobras, impor-
tantes elos da cadeia do biodiesel contam com instituies do Estado, a exemplo do assessoramento e financiamento
de pesquisas, a cargo da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) e do Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico (CNPq), a execuo de estudos, pela Empresa de Pesquisa Energtica e o desenvolvimento
de tecnologias agrcolas, a cargo da Embrapa.
(Continuao)
1 Plano Nacional de Agroenergia

Objetivos centrais
O PNA visa organizar e desenvolver proposta de pesquisa, desenvolvimento, inovao e
transferncia de tecnologia para garantir sustentabilidade e competitividade s cadeias
de agroenergia. Estabelece arranjos institucionais para estruturar a pesquisa, o consrcio
de agroenergia e a criao da Unidade Embrapa Agroenergia. Indica aes de governo
no mercado internacional de biocombustveis e em outras esferas (BRASIL, 2006, p.7).
Estabelecer marco e rumo para as aes pblicas e privadas de gerao de
conhecimento e de tecnologias que contribuam para a produo sustentvel da
agricultura de energia e para o uso racional dessa energia renovvel. Tem por
meta tornar competitivo o agronegcio brasileiro e dar suporte a determinadas
polticas pblicas, como a incluso social, a regionalizao do desenvolvimento e
a sustentabilidade ambiental (BRASIL, 2006, p. 8).
2 Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel
Objetivo central
Desenvolver e transferir conhecimento e tecnologias que contribuam para a
produo sustentvel da agricultura de energia e para o uso racional da energia
renovvel, visando competitividade do agronegcio brasileiro e dar suporte s
polticas pblicas (PNPB, Portal do biodiesel).
Desde 2006 vrios estados tm apresentado esboos de planos ou aes con-

cretas para a atividade da agroenergia, com destaque para So Paulo, Gois, Mato
Grosso, Mato Grosso do Sul, Paran, Rio Grande do Sul e Bahia. Tais medidas
resultam em investimentos dos estados, principalmente para infraestrutura e para
a instalao das indstrias.
O quadro 3 resume o debate sobre pontos em que o Estado incentiva e/ou
direciona o desenvolvimento da agroenergia, conforme foi previsto no PNA.
Destacam-se as mudanas ocorridas desde a primeira edio do plano, em 2005.
QUADRO 3
Propostas do PNA e do PNPB e respostas do mercado do biodiesel at 2009
Tema Situao inicial (2005) Segundo momento (2009)
Direcionado para um cenrio de Agentes privados demandam redefinio de marco legal que viabili-
Marco legal mercado incipiente, com perspecti- ze a produo em larga escala e cobram regras claras e focadas no
va de lenta estabilizao livre mercado
Projees de participao do Es-
Recursos (investi- Estado financia at 90% do valor dos investimentos; crescimento do
tado e da iniciativa privada, sem
mento e crdito) investimento privado de grandes grupos
metas especficas de cada um
Com a prevalncia dos fatores que beneficiam a indstria (investimen-
Abordagens das Para um contexto de mercado, essa tos, demanda B3, B4, B5, incentivos fiscais, melhor logstica etc.), a
interfaces agricul- abordagem esteve praticamente agricultura passa a ser um fator dependente de pesquisas e aes em
tura e indstria ausente nas aes do Estado matrias-primas, sazonalidades, preo da terra, lgica das commodities,
renda no campo, integrao com polticas regionais
(Continua)
(Continuao)
Ao se observar que todos os nveis e as instncias esto envolvidos, que

Este foi um pressuposto dos textos
Envolvimento o acesso s solues demandadas aberto, resta a crtica de falta de
e debates das diretrizes sobre
dos rgos e coordenao que viabilize alguns aspectos como incluso social e aes
biodiesel; idealizou-se o sucesso
coordenao da indutivas para o desenvolvimento de novas tecnologias. A manuteno
das polticas ao integrada dos
ao estatal da coordenao pelo Comit Gestor, de carter interministerial,
diversos rgos estatais
essencial para o biodiesel
O pressuposto de regras de mer-
A expanso do mercado e o atendimento demanda dos produtores
cado estabelecido no PNA e PNPB
(indstrias) tende a consolidar uma dupla captura, a ser revista em uma
outorga s agncias de governo a
Regulao da discusso do marco legal: i ) o agente regulador no tem poderes para
elaborao de normas com padres
produo e regular o mercado a partir de um setor separado do petrleo; e
para o consumo; a produo e
distribuio ii ) a sustentao desta situao torna o Estado com custos Unio
a distribuio so integradas,
ou Petrobras refm dos interesses do mercado, tornando incuas
fsica e legalmente, ao sistema dos
algumas diretrizes do PNA e do PNPB
derivados de petrleo
Pressupostos de crdito, assistncia Modelo muito contestado, em fase de readaptao s novas regras
Apoio agricul- tcnica e organizao de redes elaboradas em 2009 (ver box 3 na seo 2.3.2). A opo de se ter
tura familiar e com base na indstria, por meio do como base da insero as isenes indstria em competio no
insero social via Selo Combustvel Social; foco nos mercado parece incorreta, por desconsiderar a lgica de preos, as
Selo Social agricultores do Nordeste/Norte e redes, as cadeias agrcolas, o mercado da mamona, o setor pblico
na mamona versus privado
Esse campo foi o que mais avanou; aes do Estado viabilizam
Diretrizes de apoio pesquisa e
linhas especficas de financiamento (BNDES, FINEP, CNPq, Fundaes
ao desenvolvimento tecnolgico,
Apoio pesquisa estaduais de pesquisa, instituies privadas). Criaram-se a Embrapa
com crescimento da indstria
e inovao Agroenergia, diversos centros e laboratrios de pesquisas. A Rede Bra-
de equipamentos e produo de
tecnolgica sileira de Tecnologia de Biodiesel (RBTB) uma realidade. A inovao na
biocombustveis aspecto central
produo agrcola est defasada, em relao capacidade da indstria,
nas polticas de Estado
mas no quanto ao tempo de pesquisa que se requer em inovao
O PNA e o PNPB tm caractersticas Polticas com apelo dos setores da base social, do tipo bottom up, pare-
Desenho de
top down, com elaborao do go- cem muito mais difceis a cada ano, pelo desenvolvimento do mercado
polticas no setor
verno, grupos de poder e tcnicos via commodities e das indstrias de grande escala; apelo a melhorias
biodiesel
representantes de rgos estatais ambientais est mais forte
Fontes: PNA e PNPB.

Elaborao prpria.
Apesar de o PNPB ter apenas cinco anos desde o seu lanamento, pode-se
observar, com o auxlio do quadro 3 e do detalhamento nos tpicos seguintes, que
as aes previstas nas diretrizes do PNA e do PNPB que foram realmente concre-
tizadas so aquelas relacionadas expanso do mercado de biodiesel. Este mercado
cresceu do zero ao B5 com a utilizao da grande capacidade ociosa de produo
da indstria. Uma srie de outras propostas so ainda desafios, por exemplo, a
insero social na agricultura.
Ao abordar aspectos operacionais da distribuio do biodiesel, Dias (2006)
observa que o compartilhamento da rede de distribuio sinaliza uma captura tcita
da atividade de biodiesel pela rede de produo/distribuio de derivados de petr-
leo. De fato, isso ocorre por ser a distribuio de derivados bem estruturada, levan-
do a que o aumento na descentralizao da produo do biodiesel ocorra sem um
novo modelo de distribuio e revenda, fato que acaba influenciando o preo final.
Esses aspectos operacionais, que so decorrentes do que dispem as leis listadas
no quadro 2, no so passveis de alterao ou correo por meio da regulao eco-
nmica do setor, a qual se limita interpretao e execuo do marco legal vigente.
Outro desenho de marco regulatrio, englobando desde cultivos de oleaginosas at a

venda ao consumidor final, uma das maiores demandas do setor de biodiesel, o que
leva o Congresso Nacional a debater esse novo marco em diversos projetos de leis que
incluem os demais biocombustveis.
Temas como o equilbrio artificial entre o custo e o preo biodiesel ainda
muito mais caro do que o diesel , a reserva de mercado (obrigatoriedade de mis-
turas, proibio de automveis a diesel), a estrutura de leiles e releiles e as regras
para o autoconsumo tambm demandam novo marco legal.
2.3 Evoluo do biodiesel no Brasil e interfaces com as polticas pblicas

Diversos pases produzem e utilizam o biodiesel, conforme ilustra o grfico 4.
O Brasil, quarto produtor mundial em 2008, tem amplas condies de chegar
em breve ao segundo posto e, no mdio prazo, a lder. A produo nacional
saltou de 69 milhes de litros o que seria menos que a Indonsia, conforme
o grfico 4 , em 2006, para 1,17 bilho de litros, em 2008. Interessa analisar
qual tem sido o determinante deste desenvolvimento.
GRFICO 4
Produo mundial de biodiesel
(Em milhes de litros)
Fonte e elaborao: Duarte (2009, p. 21).
Em 2009, com o B3 e o B4, o consumo de biodiesel foi prximo de 1,5 bilho

de litros, devendo atingir 1,9 bilho em 2010, diante de uma capacidade de produ-
o em torno de 4,3 bilhes de litros (ANP, 2009a; CONSOLIDAO, 2009).
Estes dados consideram as 65 usinas autorizadas a operar pela ANP at novembro

de 2009. At o incio de 2010 havia 13 usinas aguardando autorizao da ANP e
mais 9 em fase de construo, alm de 19 projetos para ampliao. Em dezembro
de 2009 a capacidade nominal autorizada j atingiu 4,4 bilhes de litros/ano
(ANP, 2009b). A capacidade instalada total dever atingir, em 2011, a marca
de 7,2 bilhes de litros/ano de biodiesel suficientes para a mistura de 15% de
biodiesel ao diesel, mesmo com o aumento da frota.
Esse movimento da expanso da produo industrial tem sido o lado mais
significativo e o fator determinante da configurao do mercado do biodiesel
em seus cinco primeiros anos. Dada esta situao, a autorizao do aumento da
mistura, do B2 ao B5, parece ter sido consequncia da capacidade industrial,
sendo secundrios os demais acontecimentos do setor. Isto, em parte, contraria as
previses do PNA e PNPB, que objetivam o desenvolvimento da cadeia como um
todo, destacando-se fatores como tecnologia e matrias-primas.
Por outro lado, a oferta de matria-prima alm da soja o gargalo central
do setor e continuar a s-lo por mais alguns anos, considerando-se a estimativa
de especialistas da Embrapa de que a viabilizao de novas oleaginosas ocorrer
por volta de 2014-2016. A participao das matrias-primas para o biodiesel, em
2009, mostrada no grfico 5.
GRFICO 5
Participao das matrias-primas do biodiesel setembro de 2009
(Em %)
Fonte e elaborao: ANP (2009b, p. 6).

A relao produo/capacidade instalada ficou em torno de 25%, em 2008,

indo a 43,6%, em 2009-2010, considerando demanda do B5 de 1,86 bilho de
litros e 4,26 bilhes de litros de capacidade. Esta realidade sugere que os agentes
econmicos, principalmente a indstria, buscaro autorizao do aumento de
vendas para o mercado externo e interno para o qual o pleito o B20 nas regies
metropolitanas. Esta questo demanda avaliao luz do conjunto dos objetivos
propostos para o biodiesel nas reas econmica, social e ambiental e das novas
demandas. O debate em torno do novo marco regulatrio um momento prop-
cio para isto, com a ampliao do envolvimento de pesquisadores, instituies de
pesquisa e os diversos agentes econmicos.
2.3.1 Aspectos regionais e formao do mercado no perodo 2005-2009

Nas polticas do biodiesel, um dos componentes esperados para a formao do mer-
cado seria a distribuio geogrfica da produo para induzir o desenvolvimento da
atividade agrcola integrada com a indstria com vista a propiciar a sustentabilidade
social e econmica em regies de baixa renda. Ao mesmo tempo, a produo em
larga escala do B2 ao B5 foi prevista para ser fornecida a partir das regies Sul e
Centro-Oeste, pois a realidade imediata de produo indicava essas regies como
potncias supridoras da demanda no curto prazo, fato que se confirmou.
O mercado do biodiesel tem sido funo, essencialmente, de um conjunto
de aes estatais que se interconectam em amplos aspectos, guiados pela grande
capacidade de oferta da indstria do biodiesel, conforme j mencionado. A am-
pliao do mercado, at o momento, ocorre com a convergncia de interesses
dos agentes econmicos em aumentar a proporo do biodiesel ao diesel, evento
que depende de ato especfico do governo federal, que pode ou no autorizar o
aumento da produo ou o percentual da mistura diesel/biodiesel, bem como
subsidiar a atividade.
Outros determinantes conjunturais da efetividade do biodiesel no pas so
a elevao dos preos do petrleo, nos ltimos anos, a capacidade tecnolgica e
a existncia de mo de obra barata. A abordagem regional, porm, secundria
na determinao dos rumos do biodiesel e dependente das estratgias do Selo
Combustvel Social, de pesquisas de mdio prazo para novos cultivos e de outras
aes do Estado.
A estimativa da participao das regies na produo de biodiesel mos-
trada no grfico 6. Pelas projees, no se vislumbra mudana da intensidade
de produo de uma regio para outra, sendo as regies Centro-Oeste e Sul as
maiores produtoras. Os dados da ANP e do MME, de 2008 e 2009, apontam
que as duas regies responderam, aproximadamente, por 71% do biodiesel pro-
duzido em 2009, enquanto as regies Norte e Nordeste produziram 11% do
total e a regio Sudeste os restantes 17%. O Centro-Oeste, alm de ter a maior

capacidade instalada de processamento industrial na ordem de 1,3 bilho de
litros/ano tambm a maior exportadora da soja para ser processada no Sul,
Sudeste e Nordeste. Tal grau de prevalncia dever ser mantido, pelo menos at
2015, considerando-se a capacidade nominal das indstrias instaladas e tam-
bm a necessidade de tempo para o desenvolvimento de novas matrias-primas
nas demais regies.
GRFICO 6
Estimativa do potencial regional de oferta de biodiesel no Brasil1 2008-2017
Fonte e elaborao: Brasil (2006, p. 622-623).

Nota: 1Inclui oleaginosas, gordura animal e borra.
Esses dados da dimenso do setor se relacionam tambm com outro as-

pecto relevante da interface entre as polticas de Estado e o desenvolvimento do
mercado, que a autoproduo produo e consumo pelo prprio produtor
de biodiesel, limitada e autorizada pela ANP. Para reduzir custos e aumentar o
volume de negcios locais com o excedente, agricultores e parte dos produtores
reivindicam a reduo das restries na distribuio e revenda, principalmente
para regies isoladas ou para locais onde o produtor e a cadeia seriam fortalecidos.
Este seria um enfoque alternativo no desenho do biodiesel em curso no pas; con-
tudo, tambm necessita de regulao para que no resulte em outros desajustes
regionais e para que se garanta a qualidade do produto ao consumidor.
Por outro lado, a necessidade de ganhos de escala e a expectativa de mudan-
as da ao estatal, no sentido de retirar parte dos subsdios e de autorizar a uti-
lizao da capacidade instalada, so fatores que contribuem para a redefinio de
estratgias empresariais no setor de biodiesel. Isto indica que o setor tende, cada
vez mais, a se organizar pelas regras de competitividade no mercado, tornando-
se mais atento s suas falhas e racionalidades. E tambm indica que se tornam
mais difceis e mais complexas as medidas indutoras ou direcionadoras de um
modelo de cadeia de produo a partir de polticas pblicas. O momento de tais
polticas, principalmente com objetivos sociais, justamente este, quando ocorre
a formao do mercado.
ilustrativo o exemplo do setor sucroalcooleiro, em que mudanas ainda
ocorrem por meio de aes isoladas ou de polticas pblicas deliberadas, mesmo
a partir de meados dos anos 1990, quando o Estado se volta para a induo,
sem deixar o papel de suporte do mercado por meio de regulao, marco legal,
crdito e financiamento do setor, alm de infraestrutura. A garantia de mercado,
por meio da obrigatoriedade das misturas etanol/gasolina e biodiesel/diesel, bem
como o financiamento de empreendimentos e de pesquisas, alm das aes roti-
neiras de busca de novos mercados so outros aspectos que evidenciam a depen-
dncia do mercado em relao ao Estado, embora esta seja uma questo pouco
debatida. Com o biodiesel, a novidade a tentativa de se promover a sustentabi-
lidade social e ambiental no setor agrcola e no somente nas cidades.
positiva a resposta dada pela indstria de equipamentos. Apesar do au-
mento do tamanho das plantas industriais, sendo predominante a tendncia de
concentrao, a fabricao de mquinas de pequeno porte se desenvolve de forma
consistente e busca maior parcela do mercado. Esto disponveis plantas padroni-
zadas com capacidade que varia de 2 milhes a 300 milhes de litros/ano. Com-
binando com esta realidade, a descentralizao da produo e o desenvolvimento
de novas rotas tecnolgicas tendem a viabilizar a pequena escala, com as novas
matrias-primas, a autoproduo e o desenvolvimento regional, o que pode resul-
tar em uma caracterstica no somente setorial ao biodiesel.
O aumento da escala de produo um indicador de que a consolidao
do mercado do biodiesel caminha na forma tradicional em relao aos derivados
da agricultura. De uma mdia de 50 milhes de litros anuais, as novas plantas
atingem 300 milhes de litros/ano. Isto exige escala tambm na agricultura e
solues na sazonalidade. Cada oscilao em R$ 0,01 no litro do biodiesel pode
significar R$ 1 milho de lucro para a indstria que consiga operar uma planta
de 100 milhes de litros/ano mantendo o seu custo fixo. A reduo do preo
final do biodiesel tem comportamento anlogo, implicando dificuldades para os
pequenos produtores na agricultura e na indstria , diante das condies de
maior competitividade das grandes empresas. Esta situao, portanto, no signi-
fica maiores oportunidades de insero social.
Uma questo que se destaca na formao do mercado a manuteno, no

caso do biodiesel, da tradicional relao de subordinao da atividade agrcola
indstria, fato recorrente tambm em outros pases, como o bloco da Organiza-
o para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), em que a acumu-
lao de capital por meio da agricultura anterior ao que se desenvolve no Brasil.
Embora isto seja o padro no contexto de commodities, uma questo importante
no momento em que so repensadas formas de insero social no campo, como o
biodiesel, em que a agricultura pode ser o foco.
Outros aspectos importantes na formao do mercado e na definio de pol-
ticas regionais ligadas ao biodiesel so perspectivas ainda pouco definidas e por isso
no so abordadas aqui. Entre estes, destacam-se o B20 para regies metropolita-
nas, a liberao ou no de leo vegetal como combustvel, bem como a possvel co-
mercializao de automveis movidos a diesel, a eletricidade ou hbridos, tendem
a ser vetores do biodiesel, sem contar o incentivo a outros usos deste combustvel.
2.3.2 Investimentos, mercado e preo do biodiesel

Na fase inicial de atividades econmicas de grande complexidade, como os bio-
combustveis, so demandados do Estado, alm de aes nas reas anteriormente
citadas, os papis de fomentador da atividade produtiva, de garantidor de merca-
dos, de indutor da produo e de provedor ou estimulador de pesquisas. Com o
biodiesel, no Brasil e nos demais pases, no tem sido diferente (BRASIL, 2005;
COTULA; DAYER; VERMEULEN, 2008; JONASSE, 2009). A participao do
Estado ocorre, inclusive, na definio do preo e na garantia de aquisio do produ-
to subsidiado. O crdito de custeio e o investimento seguem a mesma dependncia.
O relatrio de desembolsos do BNDES (2008) para a agroindstria destaca
que o setor de biocombustveis detm os maiores percentuais de aumento de
desembolso. Trs componentes bsicos ligados ao financiamento do biodiesel se
destacam: i) os aportes diretos ao setor produtivo para investimento e crdito
de custeio; ii) as pesquisas; e iii) a infraestrutura.
O Programa de Apoio Financeiro a Investimentos em Biodiesel financia at
90% dos itens passveis de apoio em projetos com o Selo Combustvel Social e at
80% para os demais projetos. Os custos financeiros so atrativos, com taxas abaixo
do mercado, quando se utiliza o selo, fato que resulta na certificao da quase
totalidade das indstrias, com a taxa de apenas 2% ao ano sobre os emprstimos.
O resultado de todos esses mecanismos a crescente procura por recursos,
como se nota no grfico 7. Foram desembolsados, de 2005 a 2009, R$ 9,156 bilhes
pelos dados do BNDES, em 47 programas ou aes que se relacionam ao bio-
diesel, com destaque para: Gerao de Energia (R$ 520 milhes), Bioeletricidade
(R$ 580 milhes), BK Comercializao (R$ 627 milhes), Agropecuria e Indstria
(R$ 2.406 milhes) e Crdito a Indstria, Comrcio e Servios (R$ 3.295 milhes)
(BNDES, 2010). As operaes abrangem a agricultura, armazenagem, transporte e,
principalmente, instalao e ampliao de indstrias.
GRFICO 7
Desembolso do Programa Biodiesel valores nominais
(Em R$ milhes)
Fonte e elaborao: BNDES (2010).
Apesar de todos esses recursos, deve-se observar que novos mecanismos so

necessrios para que no somente os agricultores j inseridos na cadeia da soja
alcancem condies de fornecimento de matria-prima para o biodiesel. Este as-
pecto no tem obtido respostas satisfatrias, inclusive pela grande dependncia
do Selo Combustvel Social.
O PNPB, entre outras facilidades, elevou o prazo total de financiamento
para aquisio de mquinas e equipamentos com motores que podem utilizar o
biodiesel, o que inclui veculos de transporte de passageiros e de carga, tratores,
colheitadeiras e geradores. Tal medida, no entanto, tem efeitos prticos limitados,
por ser proibida a venda direta pelos produtores aos consumidores,5 conforme
5. Por lei, o uso do biodiesel pelo produtor (autoproduo) permitido apenas nas mquinas dele, sendo a venda
do excedente obrigatria em leiles organizados pela ANP, cujo principal comprador a Petrobras. Releiles da ANP
transferem a obrigao de transporte da indstria at os postos para os distribuidores, que so os responsveis pela
mistura B5 e pelo seu encaminhamento at os postos. Foi iniciada, em 2008, uma discusso deste sistema no Con-
gresso Nacional, com perspectivas de ajustes ou mesmo de mudanas importantes.
descrito anteriormente. Para tentar favorecer a agricultura familiar, o governo

federal abriu linha de financiamento de aes do PNPB, dentro do Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). Em 2008,
R$ 100 milhes foram alocados nesta linha, com taxas de juros de 1% a 4% ao
ano, operacionalizado pelo Banco do Brasil (BB).
Apesar de o setor depender do Estado para sua consolidao, o corpo em-
presarial tem a clara percepo de que o biodiesel uma oportunidade que deve
considerar a dimenso da cadeia, no apenas a fase agrcola. Sinal da adeso em-
presarial industrial e rural ao PNPB o rpido crescimento da quantidade e diver-
sidade de empreendimentos, que trazem aumento do investimento privado em
pesquisa, em novas fbricas e at mesmo em infraestrutura.
A garantia dada pelo governo federal tem sido o motor da produo, ao
quantificar e assegurar a compra e o pagamento de dado volume do biodiesel s
indstrias, uma vez que o biodiesel se limita ainda ao mercado interno. Porm,
a conquista de parcela do mercado externo est, na perspectiva empresarial, para
um futuro prximo, o que abre caminhos para investimentos do setor privado
em tecnologias, bens de capital e mesmo em infraestrutura, rea que j tem a
liderana da Petrobras e atrai projetos de outras grandes empresas. As formas de
explorao desta infraestrutura privada necessitam tambm de regulao, devido
s externalidades negativas e positivas que podem ser geradas.
Assim, em 2009, a atrao e a disponibilizao de investimentos superaram
as expectativas feitas em 2005, da mesma forma que o nmero de pedidos de
autorizao de instalao de usinas de biodiesel. Esta disponibilidade de recursos
tem atrado investidores no familiarizados com o setor, os quais tendem a sair
rapidamente do mercado. Em 2008, instituies internacionais como o Banco
Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) tambm aumen-
taram as linhas de financiamento aos biocombustveis o BID liberou, desde
2009, US$ 5,5 bilhes destinados ao setor de energia, incluindo o biodiesel.
O box 3, sobre preos, custos e oportunidades do biodiesel apresenta dados
da componente mais onerosa, que a matria-prima (tabela 1). A etapa agrcola da
produo do biodiesel responde por aproximadamente 80% do custo do combus-
tvel e por isso deve receber as maiores dinamizaes com vista competitividade
no mercado. Mesmo que as projees se pautem em realidades presentes e passadas
e em cenrios incertos e dinmicos que impossibilitam grande preciso nos nme-
ros, as estimativas apresentadas na tabela 1, elaboradas pela EPE (BRASIL, 2009b)
auxiliam o planejamento de investimentos de longo prazo. Nota-se na tabela que
o sebo bovino tem alta competitividade e por isso alcana seguidamente maior
percentual de participao na oferta de matria-prima. Apesar de diversas experi-
ncias, o leo de fritura ainda no foi viabilizado devido s dificuldades de coleta.
BOX 3
Preos, custos e competitividade do biodiesel
A EPE (BRASIL, 2009b) estimou, at 2017, os preos dos insumos graxos (oleaginosas
mais gorduras), conforme a tabela 1, sem incluir o ICMS. Deve-se observar que a vantagem
de uma ou de outra fonte depende das escolhas da indstria e, principalmente, das
caractersticas tcnicas, da regio onde produzida, da cadeia de negcios, das exigncias
do selo e da logstica at a venda do produto. Importam ainda o ICMS, o PIS/PASEP, a Cofins
e a margem de lucro. Considera-se que, atualmente, a matria-prima corresponde a 80%
dos custos de produo.
TABELA 1
Preos dos insumos graxos (US$/t) 2008-2017
Mamona
Ano Soja Colza Girassol Dend Amendoim Mamona Sebo Fritura
nacional
2008 1.097,31 1.482,97 1.542,53 1.045,57 1.887,61 2.004,71 771,28 907,96 658,39
2013 1.337,47 1.467,18 1.548,42 1.110,49 1.888,87 2.443,47 940,08 1.106,68 802,48
2017 1.466,30 1.642,45 1.701,34 1.275,48 1.946,56 2.678,83 1.030,63 1.213,28 879,72
Fonte: Brasil (2009b, p. 624).

Elaborao: EPE.
A EPE apresenta ainda os preos por litro de biodiesel, que seriam crescentes,
partindo de R$ 2,20 a R$ 4,00 o litro, dependendo da oleaginosa e de demais fato-
res, para R$ 2,80 a R$ 4,30, em 2017, sem considerar os encargos (BRASIL, 2009b,
p. 624-625). O diesel mineral tem baixa oscilao, situando-se em torno de R$ 1,90
R$ 1,85 poca das projees da EPE , neste caso com os encargos. Isto mostra
o longo caminho a se percorrer para a competitividade de preo do biodiesel e a
necessidade de bem escolher e desenvolver a matria-prima mais adequada.
Os subsdios previstos pelo governo, que se materializam em renncia fiscal
e outros gastos da Petrobras, esto em torno de US$ 260 milhes/ano, segundo a
ANP, para o B4 em 2009, o que significa cerca de R$ 0,25 por litro do biodiesel.
Isto est prximo da estimativa de US$ 0,13, US$ 0,74 e US$ 0,30 de subsdios
por litro de biodiesel produzido de soja, mamona e dend, respectivamente, em
2005 (BRASIL, 2005), quando o barril de petrleo era de US$ 24,00.
Ao se analisar a questo de custos e preos, h de se considerar que, alm
dos benefcios ambientais advindos com o biodiesel, existe certa compensao fi-
nanceira por meio da reduo da importao do diesel, a qual foi estimada pela
Petrobras em U$ 1,5 bilho/ano, para 2010. Ao contrrio do que possa parecer, a
existncia de custos para o poder pblico , nesse momento, um elemento positivo
para que polticas pblicas induzam e direcionem a consolidao do mercado. Isto
porque os aportes financeiros governamentais, alm de todos os demais suportes
estatais, do sustentao real ao biodiesel e se justificam pelo conjunto de apelos
ambientais, econmicos e sociais que apresenta. Observadas as diretrizes do PNA
e PNPB, o biodiesel continua a ser uma oportunidade de se promover inovao

com perspectivas de breve autonomia do mercado, com diversificao da matriz
energtica e com contribuio para a sustentabilidade ambiental e social.
2.4 Desafios e oportunidades do biodiesel no curto prazo

Nesta seo so abordados aspectos relacionados com as principais diretrizes do
biodiesel no Brasil, que so a busca pela sustentabilidade socioeconmica, os de-
safios ambientais, o no confronto com a produo de alimentos, o desenvolvi-
mento de novas tecnologias e matrias-primas. Acrescenta-se ainda uma subse-
o, que trata da infraestrutura ligada ao biodiesel.
No contexto de polticas pblicas, a sustentabilidade socioeconmica pres-
supe melhorias mensurveis e duradouras para a qualidade de vida e para o
desenvolvimento com a autossustentao das comunidades. Este desafio para
o biodiesel no Brasil , no mnimo, incerto no mdio prazo, quando se analisa
especificamente a etapa agrcola. Esta pode ser, no entanto, uma situao con-
juntural, diante das possibilidades a serem desenvolvidas com ganhos em toda a
cadeia, conforme se destaca nas sees seguintes.
2.4.1 Em busca da sustentabilidade socioeconmica

Estudos iniciais dos Ministrios do Desenvolvimento Agrrio, da Agricultura, da
Integrao Nacional e das Cidades calcularam que em cada 1% de substituio
de leo diesel por biodiesel, a partir da agricultura familiar, poderiam ser gerados
at 45 mil empregos no campo. A renda seria de R$ 4,9 mil por emprego/ano
valores mdios , a cada 10-15 hectares plantados. Em clculos recentes, utiliza-
dos pela EPE (BRASIL, 2009b), o MDA estima em R$ 2,5 mil a R$ 3,5 mil a
possibilidade de renda familiar anual com a produo de mamona no Semirido,
a cada cinco hectares plantados. Porm, com o predomnio da soja que oscila
de 80% em 2005 at 95% em 2009 do biodiesel de origem vegetal , a insero
social no alcana as metas das polticas pblicas aqui mencionadas. Segundo o
MDA, at o fim de 2008 mais de 38 mil pequenos agricultores foram beneficia-
dos com o biodiesel.
Embora as estimativas de insero social tenham sido superestimadas ao se
prever mais de 1 milho de postos de trabalho em toda a cadeia (BRASIL, 2005),
esta busca deve ainda ser um referencial do programa. A hiptese de que a cadeia
conseguiria criar este volume de postos com o B5 se mostrou inconsistente por
dois motivos, basicamente: primeiro, porque o biodiesel se ergueu em um merca-
do estruturado, no tendo como criar trs empregos na cadeia para cada emprego
criado no campo, conforme se imaginou na projeo de um milho de empregos;
em segundo lugar, a produo de oleaginosas intensivas em mo de obra, como
seria o caso do dend e da mamona, tem sido insignificante.
A se manterem os objetivos e as diretrizes do PNA e do PNPB, as regras relacio-

nadas com a sustentabilidade socioeconmica devem ser aprimoradas. As atuais regras
levam ao que j alertava a Comisso Interministerial encarregada do marco regulat-
rio inicial da agroenergia, em 2003 (BRASIL, 2003); no contexto de livre mercado,
atender a diretrizes sociais com o biodiesel improvvel, principalmente na etapa agr-
cola. O exemplo da mamona ilustrativo. Segundo o MDA (BRASIL, 2009c), ela
representou, em 2008, 49% da produo do biodiesel oriundo de agricultura familiar.
Soja, girassol e dend participam com 29%, 14% e 7% (BRASIL, 2009b). A soma de
todos estes cultivos provenientes da agricultura familiar chega apenas a 1% do total de
biodiesel produzido. Assim, prevalece a soja de monoculturas, mesmo com um baixo
rendimento de leo por rea plantada ou por peso dos gros desta oleaginosa, a qual
gera 81% de farelo e apenas 18% a 19% de leo.
A tentativa do PNPB de apoio agricultura familiar justificada pela pos-
sibilidade de diversificao de matrias-primas com boa produtividade, entre elas
a mamona e o dend, conforme ressalta a EPE (BRASIL, 2009b), nos compa-
rativos mostrados na tabela 2. Porm, embora o cultivo da mamona seja uma
das que mais emprega no campo, a sua produtividade no Norte/Nordeste (400
a 600 kg/ha) inferior metade do Centro Sul (1 mil a 1,4 mil kg/ha), pelos
dados do Anurio Estatstico da Agroenergia (BRASIL, 2009a). Na tabela 2 no
aparecem promissoras oleaginosas como a macaba, o pinho-manso e o crambe,
cujos desempenhos esperados, para diferentes regies, so bastante positivos.
TABELA 2
Potencial de gerao de empregos no cultivo oleaginosas selecionadas
Produtivi- rea para Ocupao Relao produti-
Custo de oportuni- Renda equivalente
Oleaginosa dade (t. de 1.000 t./ da terra vidade/ocupao
dade (US$/kg) (R$/emprego, por ha)
leo/ha.ano) ano (ha) (ha/famlia) da terra
R$ 18.000, em
Dend (cultivo R$ 125,00/ha ao ms
5,00 200 5 1,00 5 ha (estimativa
mecanizado) (Agropalma Par1)
Embrapa1)
R$ 47,00/ha ao
0,99 (1996) a 1,01
Mamona ms, se consorciado
(2005). Se refinado
(lavoura 0,47 2.128 2 0,235 com feijo (seno,
e desodorizado,
familiar) R$ 14,00 /ha.ms,
mais 50%1
por emprego1)
Amendoim
(lavoura 0,45 2.222 16 0,028 S/D S/D
mecanizada)
Babau (ex-
0,12 8.333 5 0,024 S/D S/D
trativismo)
Soja (lavoura 0,50 a 0,55/kg
0,21 4.762 20 0,011 S/D
mecanizada) (2002 a 20081)
Fonte: Brasil (2009b, p. 650).

Nota: 1 NAE (BRASIL, 2005, p. 60-62).
Obs.: A Embrapa adotou mdia de 0,09 emprego por ha, considerando as projees de todas as oleaginosas, alcanando
260 mil empregos diretos na fase agrcola com o B5.
O mecanismo central de incluso social por meio dos biocombustveis

o Selo Combustvel Social. Contudo, as fragilidades na sistemtica ocorrem
exatamente por no atingir os objetivos desta insero no Norte/Nordeste,
onde h problemas operacionais e estruturais com quebra de contratos de for-
necimento, de assistncia tcnica e de aquisio da matria-prima. Quebras de
safras tambm tm dificultado um melhor funcionamento do selo, juntamente
com a baixa remunerao da mamona destinada ao biodiesel, se comparado a
outros usos industriais. H de se ressaltar ainda a falta de afinidade dos agri-
cultores com tal atividade, em larga escala, alm do baixo rendimento mdio
por hectare, no Nordeste.
Embora importante para viabilizar o sistema de produo, o Selo Com-
bustvel Social tem significado um mecanismo de incentivo para a indstria,
mas no de suporte dos objetivos de incluso com o PNPB. Isto porque, em
vez de alcanar o pequeno agricultor, que era o alvo inicial, o selo se torna uma
credencial que permite acesso aos incentivos fiscais para as indstrias, alm de
facilitar o acesso delas ao mercado. Em 2009, 92% das indstrias contavam
com o selo, segundo o Brasil (2009c) o que se tornou possvel por meio da
compra de soja de agricultores do Centro-Oeste, classificados como familiares
e que plantavam soja antes mesmo do biodiesel.
Para uma grande escala de produo, a reduo de encargos em 89,6%
(soma do PIS/PASEP e Cofins) para o uso da soja como oleaginosa (ver tabela
3, aps o box 4 sobre o Selo Combustvel Social) um grande estmulo. Por
outro lado, pode no ser vantajoso para as indstrias terem de levar assistncia
tcnica a sistemas familiares no Nordeste, para alcanarem uma reduo dos
100%, conforme objetiva o sistema do selo. Nesse sentido, outros mecanis-
mos mais eficientes devem ser repensados, inclusive a forma de se repassar
tecnologia de cultivos, atualmente centrada na indstria e desta para a agri-
cultura (box 4).
BOX 4
Selo Combustvel Social
O selo uma identificao concedida pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio s

indstrias de biodiesel que adquirem matria-prima de agricultores familiares enquadrados
nos critrios do PRONAF. Por meio deste selo a indstria tem reduzidas as alquotas de
PIS/PASEP e Cofins, conforme tabela 3. Tem tambm acesso a melhores condies de
financiamento pblico junto ao BNDES e instituies financeiras credenciadas Banco da
Amaznia (Basa), Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e Banco do Brasil. O produtor de
biodiesel autorizado a usar o selo para fins de promoo comercial de sua empresa.
(Continua)
(Continuao)
Aps as alteraes feitas pelo MDA, em fevereiro de 2009, a certificao concedida aos
produtores que comprarem matria-prima da agricultura familiar em percentual mnimo de:
10% at a safra 2009/2010 e 15% a partir da safra 2010-2011, para as aquisi-
es provenientes das regies Norte e Centro-Oeste; e
30% para as aquisies provenientes das regies Sul, Sudeste, Nordeste e Semi-
rido, a partir da data de 25/02/2009.
tambm exigido que se faam contratos negociados entre as indstrias e os agricultores
familiares, constando, pelo menos: prazo contratual, valor de compra e critrios de reajuste
do preo contratado, condies de entrega da matria-prima, salvaguardas de cada parte,
identificao e concordncia de uma representao dos agricultores que participou das
negociaes entidades sindicais rurais. Exige-se ainda das indstrias que assegurem
assistncia e capacitao tcnica aos agricultores familiares.
TABELA 3
Selo Biocombustvel Social reduo do PIS/PASEP e Cofins
Valor devido por matria-prima e reduo percentual por regio (em R$/litro de biodiesel)
Modalidade de produtor (indstria) Qualquer matria-prima Palma e mamona nas regies Norte e
Qualquer regio Nordeste
Sem o selo R$ 0,22 (reduo de 67%) R$ 0,15 (reduo de 77,5%)
Com o selo R$ 0,07 (reduo de 89,6%) 100% de reduo
Fonte e elaborao: MDA. Disponvel em: <www.mda.gov.br/selo>.
2.4.1.1 Incentivos ao biodiesel em outros pases

A ttulo de comparao, o quadro 4 apresenta um breve resumo do tipo de medi-
das adotadas por alguns dos 20 maiores produtores de biodiesel no mundo para
viabilizarem a sua produo.
QUADRO 4
Tipos de incentivos dados ao biodiesel pases selecionados
Pas Tipo de incentivo Forma de usos do biodiesel Matria-prima
Iseno total de impostos;
Alemanha proteo da agricultura e restrio B100 e mistura com diesel Colza
importao
H incentivos federais (US$ 0,50/galo
para o combustvel renovvel usado
B2, B20 (mais usado) e B100. H
no transporte e US$ 1,00/galo para
estados com obrigatoriedade de
Estados uso na agricultura, alm de subsdios
B2; nova legislao prev expanso Soja e leo de fritura
Unidos aquisio de matrias-primas, e normas
da produo e tipos de usos do
de obrigatoriedade de uso por rgos
biodiesel
pblicos e frotas comerciais) e estadu-
ais; h outros incentivos estaduais
At 317 mil toneladas/ano, iseno de B5 transporte normal e B30 para
Frana Colza e girassol
impostos, acima disso, reduo varivel frotas
(Continua)
(Continuao)
Selo Combustvel Social, renncia

Iniciado com B2, em 2008, B4 em Soja 76% a 90%,
fiscal indstria e custos aproximados
Brasil 2009 e B5 antecipado de 2013 gordura animal 6% a 17% e
de R$ 0,25 a R$ 0,30 por litro de
para 2010 demais fontes at 8%
biodiesel
At 200 mil toneladas/ano, iseno
B100 para indstria e residncias;
Itlia de impostos e facilidades maiores de Colza e Girassol
B5 e B25 para transporte
aumento da produo
Taxas reduzidas para plantas e pro- Produo direcionada para
cessos para exportao; Selo Biodiesel exportao de B100; Previso de
Malsia Palma
ao produtor; US$ 0,25 por litro ao B5 interno; o maior exportador
produtor mundial
Cota por hectare plantado (em torno
Mistura em definio. Algumas lo- Colza, leo de fritura e palma
China de US$ 430/ha.ano) para agricultores
calidades com B5 em implantao (importado)
e US$ 0,41/litro de biodiesel produzido
Subsdios de A$ 0,16 (dlar australia-
no) por litro, desde 2005, at produo
B5 predomina na maioria dos esta-
mxima de 350 mil litros/anos, aplica-
Austrlia dos; B20 em vrios locais; crescente Canola e gordura animal
dos em diferentes etapas da cadeia,
em nibus urbanos
alm de outros incentivos cadeia de
produo
Fontes: Quirke, Steenblik e Warner (2009), USDA (2009), Biodiesel (2009), PNPB (BRASIL, 2009).
Elaborao prpria.
Em todos os pases listados no quadro 4, os mecanismos adotados tm por

objetivo o desenvolvimento da competitividade do biodiesel no mdio prazo,
todos eles praticando renncia fiscal ou aplicando algum subsdio por unidade
produzida. H tambm preocupaes com a proteo da agricultura nos pases
em que a matria-prima vem de cultivos temporrios, como o caso do Brasil,
dos Estados Unidos, da Frana e da Argentina.
A Malsia, apesar de ser o maior exportador e de ter na base o dend, tem
a produo concentrada em cinco indstrias e enfrenta dificuldades por voltar
a produo demasiadamente para a exportao (abastece o mercado europeu)
e pela alta concentrao industrial. estimado um aporte de US$ 0,25 por
litro com o B5, o que se aproxima da estimativa brasileira de US$ 0,30 para o
dend, nas condies de 2007. O exemplo do sistema de regulao australiano
tende a acompanhar a estrutura existente para o etanol no pas com regras r-
gidas de contratos de produo, garantia de preos, controle da atividade agr-
cola, mediao e arbitragem do governo central e de estados para a efetivao
dos biocombustveis.
2.4.2 Alimentos e biocombustveis: controvrsias e contradies

Em todos os pases a produo de biocombustveis recebe crticas pela concorrn-
cia com outros usos do solo, principalmente com alimentos, e pelas condies de
trabalho degradante, como o corte manual da cana. Conflitos de fato so passveis
de ocorrer, podendo ser divididos em trs diferentes tipos: por terra, por escolhas
agrcolas, incluindo alimentos, e por recursos financeiros destinados ao mercado
de combustveis. Importa, porm, observar as condies e os determinantes de

tais conflitos, sabendo-se das diferenas de pas para pas.
O preo da terra fator que se relaciona aos custos dos alimentos, estando
ambos ligados produo da soja ou de outra oleaginosa para biocombustveis;
a cana-de-acar para etanol segue a mesma lgica. O mecanismo no simples,
mas, grosso modo, o resultado das condies de logstica, preos e fertilidade da
terra, distncia ao local de consumo, custo de oportunidade de outros cultivos,
disponibilidade de insumos, tecnologia e redes de produo e consumo. Estes
fatores levam a escolhas de locais onde a terra ser ocupada com maior eficincia
e lucratividade, deslocando as demais culturas, em caso de escassez de terra. Tal
mecanismo se aplica a outros usos da terra, desde que sejam mais lucrativos do
que o uso estabelecido, no sendo uma questo relativa somente ao biodiesel.
A menos que se consiga tecnologia, assistncia tcnica, insumos baratos,
gua e terra para consorciamentos, no h como negar que os biocombustveis
provocam deslocamentos da produo de alimentos de uma regio para outra. Isto
implica preos maiores de outros cultivos e seus produtos, bem como maior con-
centrao de terras e renda no campo, o que tem sido regra embora linear e
determinstica das monoculturas em economias de mercado. Subsdios e outras
medidas do Estado tendem a mitigar este problema, podendo gerar outros, e so
em si um reconhecimento dos conflitos. Estes conflitos, no entanto, no retiram
da agroenergia a sua componente oportunidade; apenas a inserem em uma con-
dio real e natural das disputas que exigem medidas regulatrias.
Quanto ao aumento dos preos dos alimentos, necessrio analisar caso a
caso, no mbito de pases e regies, e na condio especfica da cadeia e da aloca-
o de fatores. No Brasil, os aumentos de preos de alimentos de 2007-2008 tm
explicaes, principalmente, na retomada de preos internacionais e no aumento
da demanda. Este aumento dos preos dos alimentos no representa, necessaria-
mente, um problema, pois ocorrem situaes em que o baixo preo dos produtos
agrcolas sequer cobre os custos do agricultor; com o biodiesel essa contradio
pode ser aliviada.
Por outro lado, diferenas e oportunidades regionais podem levar microrre-
gies a passarem de exportadoras de um alimento a importadoras, como se pode
verificar na oscilao da produo de alimentos entre os municpios e microrre-
gies constante dos dados do Censo Agropecurio ou da Pesquisa Agrcola Mu-
nicipal do IBGE. necessrio, portanto, equilibrar as polticas e os incentivos,
as tecnologias de produo e a sustentao das cadeias produtivas, dado que, no
Brasil, h terra para todas as demandas atuais. Os conflitos tenderiam a aumentar,
no caso da combinao de aumento do preo da terra, alto custo de alimentos,
ao fragilizada do poder pblico e outras restries, com ou sem o biodiesel.
A figura 1 mostra a distribuio e demanda da terra no Brasil, com n-

meros condensados em categorias mais bem definidas. Comunidades quilom-
bolas, ribeirinhos e outros no aparecem, embora a demanda seja real e em
processo de reconhecimento.
FIGURA 1
Usos da terra no Brasil propores relativas rea total e s propriedades rurais
Fontes: IBGE e Mapa.6

Elaborao prpria.
O conflito pelo uso da terra poderia at inexistir, caso uma maior racio-
nalidade guiada por valores comunitrios e democrticos fosse efetiva, uma das
sugestes do debate (ABRAMOVAY; MAGALHES, 2007; JANK; NAPPO,
2009; BRASIL, 2005). Na verdade, difcil sustentar tal sugesto-hiptese, visto
que ela uma busca que se legitima no fato de existir terra suficiente para tudo
no Brasil. Estima-se que aproximadamente 10,5 milhes de hectares de terra se-
jam destinados para os biocombustveis, at 2025, diante uma disponibilidade de
70 milhes de hectares incluindo-se as pastagens degradadas, segundo o recente
zoneamento da cana-de-acar.
Outra questo que importa para a formulao de polticas pblicas o
fato de que, por tratar-se de uma commodity, a soja tem preo determinado
pela demanda do mercado internacional. Isto interfere nos preos da cadeia
para trs terra, insumos, gua, energia etc. e para frente agroindstria,
6. Demanda de terra para reforma agrria estimada pelo autor, tomando-se por base 1 milho de famlias demandan-
tes e mdia de 40 hectares para cada famlia assentada.
derivados da soja, raes, aves, sunos, etc. Mesmo no sendo possvel prever
todas as reaes do mercado, definir quais destas etapas da cadeia so priori-
trias essencial para se desenhar polticas com a finalidade de alcanar, por
exemplo, a insero social. Esta mesma preocupao se aplica cadeia de
outras oleaginosas que gerem produtos de valor comercial.
2.4.3 Meio ambiente e transporte do biodiesel

A preocupao com os problemas ambientais, que so inerentes a todos os pro-
cessos de gerao de energia, cada vez maior e tende a direcionar medidas pre-
ventivas, a fim de se evitar gastos futuros com reparao de danos ambientais,
perdas de solo, conflitos pelo uso da gua, entre outros, que so muito mais caros
e de consequncias imprevisveis. A agroenergia um setor que no est isento
de tais preocupaes, embora ainda no haja consenso sobre o balano completo
do carbono e de outros elementos. Apesar disso, no h dvida de que, mesmo
em uma condio no ideal de produo agrcola, o biodiesel no Brasil apresenta
ganhos ambientais em relao aos combustveis derivados de petrleo (box 5).
Neste aspecto, um desafio para a cadeia do biodiesel a produo de matrias-
primas em sistemas agrcolas no agressivos ambientalmente, alm do controle na
produo industrial.
BOX 5
Biodiesel, meio ambiente e sade
certo que a mistura diesel/biodiesel reduz a emisso de poluentes como o enxofre e de

gases de efeito estufa (GEE). Um problema a ser contornado o aumento de 2% a 4%, do
teor de nitratos (NOx), para o caso do B20. Para o biodiesel de soja, os benefcios ambientais
foram quantificados em alguns estudos para o B100, com os seguintes percentuais de
reduo: 67% de hidrocarbonetos (HC); 48% de monxido de carbono (CO); 78% de
dixido de carbono (CO2); 47% de material particulado; 100% de xidos de enxofre (SOx).
Vianna e Wehrmann (2007) destacam a baixa reduo de emisses totais para os padres
de uso real como B5, em que a reduo da emisso de CO2, principal GEE, de 7%, e de
9,5% para o B20.
So ainda preliminares os estudos relativos cadeia completa dos biocombustveis no que
se refere a seus impactos ambientais, pois isso depende de casos concretos e da gesto
dos empreendimentos. Para a realidade brasileira, o balano ambiental e energtico
positivo, em relao aos combustveis fsseis. Uma preocupao a destinao do excesso
de glicerina, que ainda no toda utilizada no mercado com o manejo do solo e da gua
na etapa de cultivo.
Junto estrutura de produo, a infraestrutura, em suas diversas etapas, tem

no biodiesel o duplo desafio de dar suporte ao mercado e responder satisfatoria-
mente aos riscos ambientais. Embora a origem renovvel do biodiesel seja mini-
mizadora de riscos, o sistema de transportes do biodiesel tem merecido destaque,
por ocorrer em caminhes-tanque, principalmente. Essa questo foi abordada no
Plano Nacional de Energia (BRASIL, 2009b) ver resumo no box 6.
As figuras 2 e 3 destacam os sentidos dos fluxos dos derivados de petrleo,
geralmente das zonas litorneas para o interior do pas, e do biodiesel de olea-
ginosas, que segue do interior para as grandes cidades concentradas no litoral
ou prximas a ele. Nota-se tambm a localizao predominante das indstrias
no Centro Sul do pas. Ao se dimensionar os impactos ambientais causados
pelo transporte do biodiesel, cabe lembrar que, caso o biodiesel no existisse, o
fluxo de caminhes com a soja para exportao continuaria a existir, podendo ser
ainda maior. Ao instalar usinas de biodiesel no interior, casos de Mato Grosso e
de Gois, pode-se at reduzir o consumo de diesel, caso o farelo seja aproveitado
parcialmente nas regies produtoras.7
BOX 6
Transporte do biodiesel
O transporte do biodiesel no Brasil, utilizando diesel mineral, uma preocupao em termos

de sustentabilidade. Todas as distribuidoras de combustveis esto conectadas por rodovias,
exceto algumas na Amaznia, da mesma forma que as usinas de biodiesel. Como aborda
a EPE (BRASIL, 2009b), caminhes-tanque devero ser o principal meio de transporte do
biodiesel, cuja rede de distribuio apresentada nas figuras 2 e 3, que indicam as bases
primrias e secundrias de distribuio de petrleo (figura 2) e a localizao das usinas de
biodiesel em operao (figura 3). Verifica-se a inverso dos fluxos entre um e outro local
de suprimento de energia, o que no um problema em si, apenas necessita de logstica.
A EPE estima o seguinte cenrio da transferncia regional do biodiesel, para 2008 e 2017:
2008 O Centro-Oeste demandaria 27 caminhes tanque, de 30 m, por dia; o
Norte, 26; o Nordeste, 37; o Sul, 49 e o Sudeste, 115. No total, seriam necess-
rios, no mnimo, 254 caminhes-tanque por dia.
2017 O Centro-Oeste requerer 85 caminhes tanque por dia: o Norte, 68; o
Nordeste, 116; o Sul, 155 e o Sudeste, 357. Sero necessrios 781 caminhes-
tanque por dia, em 2017. (BRASIL, 2009b, p. 630).
7. Para mais detalhes sobre linhas de pesquisa, temas e riscos do biodiesel, consultar o site da RBTB, disponvel em:
<www.biodiesel.gov.br/rede.html>.
O mesmo estudo considera os nmeros pequenos: equivalem de 0,4% a

1,2% da frota atual de todo tipo de caminhes-tanque no pas, cerca de 65.000
(BRASIL, 2009b). Para a EPE, no h necessidade de aumento do sistema de
escoamento da produo, mas apenas sua reconstituio e anlise caso a caso
de aspectos logsticos j disponveis no mercado. No caso da transferncia in-
terregional (para o Sudeste, 2,962 milhes de litros/dia, vindos do Nordeste ou
Centro-Oeste), o transporte mais adequado o ferrovirio. Mesmo para o B5, o
transporte no tem sido um gargalo.
FIGURA 2
Bases de distribuio de derivados de petrleo e fluxos no territrio nacional
Fonte: Sindicato Nacional das Empresas Distribuidoras de Combustveis e de Lubrificantes (Sindicom).

Elaborao prpria.
FIGURA 3
Localizao das unidades produtoras de biodiesel e fluxos regionais estimados
Fonte: Brasil (2009c), com adaptaes dos autores.
Entre as preocupaes ambientais em torno do biodiesel encontra-se a

grande demanda por gua, em todas as suas etapas de produo. Sem dvida,
esta uma preocupao relevante. Pesquisas em andamento, apresentadas na
Rede Brasileira de Tecnologia de Biodiesel, alm de outras encomendadas pelos
editais CNPq no 6/2009 em conjunto com oito fundaes de amparo pesquisa
dos estados, so o caminho para dar respostas s questes ambientais do bio-
diesel. Os aspectos tecnolgicos da cadeia seguem tambm este caminho com o
apoio crescente s pesquisas e um maior interesse do setor privado. A fiscalizao
e o direcionamento do cultivo e de indstrias para regies que comportem as
atividades devem ser objeto de um Zoneamento Ecolgico e Econmico (ZEE)
do biodiesel e de arranjos produtivos locais (APLs), no sentido de desenvolver a
cadeia sem afetar o meio ambiente.
A grande variedade de matrias-primas deve ser vista e desenvolvida no sen-

tido de favorecer o balano ambiental do biodiesel, tambm no local dos cultivos,
em obedincia legislao ambiental. A no observncia desta questo e a aposta
apenas em monoculturas que impem desequilbrios ambientais significam perda
de mercado, conforme impe a Unio Europeia em suas normativas que j
afetam as exportaes da Malsia , ou mesmo conforme exigem positivamente
grandes supermercados, atacadistas e outros, inclusive no Brasil. A destinao de
recursos pblicos sem a contrapartida ambiental na cadeia de produo no se
justifica, inclusive por aumentar emisses de GEE ou de poluentes.
2.4.4 Desenvolvimento de matrias-primas

A diversificao de oleaginosas , no curto prazo, um grande desafio para a cadeia
do biodiesel, no apenas para sair da dependncia da soja, mas tambm para a
insero social a partir da diversificao nas cinco regies. O critrio de intensi-
dade de mo de obra, pressuposto do PNA e PNPB, indica a necessidade de se
direcionar maiores esforos na utilizao do dend (palma) como alternativa para
regies j degradadas na Amaznia. Esta oleaginosa tem se apresentado como a de
maior capacidade de absoro de mo de obra e gerao de renda extra no campo.
A Embrapa estimou disponibilidade de rea de 70 milhes de ha com alta/
mdia aptido para o cultivo do dend, em locais j desmatados. O Brasil j
conhece cerca de 40 oleaginosas, nativas dos diversos biomas brasileiros e ex-
ticas, cuja utilizao em larga escala pode ser real nos prximos quatro ou cinco
anos. Para se compreender esta dinmica, cabe lembrar que, at 2005, as quatro
culturas apontadas como mais promissoras para a produo de biodiesel, fora a
soja, eram o pinho manso, o girassol, o dend e a mamona (BRASIL, 2005).
O algodo ganhou espao por ser o melhor mercado para o caroo e por no
apresentar conflitos, assim como o leo de frituras e o sebo bovino este ltimo,
com resultado acima das previses.
Da mesma forma, cultivos da macaba ou do crambe defendidos por ins-
titutos de pesquisa para cultivos no cerrado, ou do girassol e da colza para o Sul
e Sudeste tero sucesso ou fracasso como resultado das condies econmicas e
sociais, alm de tecnologias e condies edafoclimticas. A necessidade de tem-
po entre a liberao de maior percentual de adio do biodiesel ao diesel tam-
bm outra condicionante que pode ser exemplificada na pesquisa com algas.
Ela tem se destacado pela promessa de grande produtividade, mas com custos
ainda proibitivos; estimativas apontam possibilidade de rendimentos entre 80
e 230 toneladas/ano de biodiesel por hectare (CASTILHOS, 2009; ALGA...,
2009), o que seria muito superior a todas as fontes atuais a soja, por exemplo,
rende de 0,4 a 0,6 tonelada de biodiesel por hectare e por ano.8 Questes como
esta alertam para a necessidade de continuidade de pesquisas estratgicas e indi-
cam que o incentivo consolidao do mercado pela simples renncia fiscal est
no limite do desejvel para uma atividade slida.
2.4.5 Outros desafios para o desenvolvimento do biodiesel no Brasil

A seguir so destacados temas que pressionam ou tendem a pressionar o redesenho
das polticas e dos mecanismos de incentivos ao desenvolvimento do biodiesel, as
quais se somam aos destaques anteriormente discutidos. Os desafios indicam a ne-
cessidade da busca por um equilbrio entre o desenvolvimento das cadeias de pro-
duo com agregao de valor, desde a fase agrcola da produo do biodiesel at os
subprodutos. No se referem somente produo do combustvel, mas tambm ao
incentivo para a obteno de patentes e para o domnio do mercado tecnolgico,
desde insumos agrcolas at plantas industriais para o mercado interno e externo.
O excesso de farelo produzido a partir de oleaginosas como a soja, colza, giras-
sol, tende a desencadear reaes na cadeia soja/agroindstria de alimentos, pois os
80% de farelo extrado no caso da soja so usados essencialmente como rao.
A demanda por rao no se expande to rapidamente, o que seguramente ter
reflexo em preos finais abaixo dos custos, e outros desequilbrios no mercado.
O aproveitamento de todo este farelo, se fosse possvel, reduziria demasiadamente
os preos da soja e tambm dos produtos seguintes na cadeia carne suna, aves
e outros, para uma produo prxima do B20. certo que os produtores de leo
vegetal, mesmo com capacidade de produo ociosa, tendem a tomar medidas de
manuteno da margem de lucro, questo que pode propiciar modificaes nas
cadeias para frente. Isto se aplica tanto ao farelo da soja como tambm de outras
oleaginosas, mesmo na oportunidade de desenvolver indstrias na cadeia a jusan-
te. A instabilidade deve ser evitada.
O sistema de leiles e releiles questionado por parte das indstrias que
produzem somente o biodiesel e no leo e farelo em cadeias estabelecidas.
Elas so naturalmente frgeis em um contexto de leiles que exige entrega em
grandes lotes e diante da capacidade ociosa dos produtores de leo vegetal, caso
a ajuda financeira do governo seja reduzida ou retirada. Tambm se questiona o
monoplio de fato do sistema de comercializao do biodiesel, que se verifica na
seguinte sequncia: o produtor vende Petrobras e Refinaria Alberto Pasqualini,
em leiles da ANP; os releiles repassam o biodiesel (ainda B100) das usinas aos
8. Em agosto de 2009 foram realizados testes de rua, em Nova Iorque, Estados Unidos, com um automvel movido a
biodiesel de algas, evento que coincidiu com o anncio de investimentos de bilhes de dlares de grandes empresas
petrolferas em pesquisas com algas. No Brasil, edital no 26/2008, Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT)/CNPq,
contratou pesquisas em diversos temas ligados ao desenvolvimento do biodiesel de algas, cujos estudos se iniciaram h
mais de 30 anos em diversos pases. A Petrobras e universidades brasileiras pesquisam esta e outras matrias-primas.
distribuidores, que levam (B5) at os postos. Por outro lado, os leiles so ainda
importantes, entre outros motivos, para a padronizao, a garantia de qualidade e
por viabilizar a fiscalizao da mistura. Para as indstrias que operam tanto com
leo comestvel quanto com biodiesel, os leiles so funcionais, pois do previsibi-
lidade e poder de escolha entre uma ou outra opo. As alteraes possveis devero
ser combinadas com outras polticas, inclusive regras em relao responsabilidade
pelo armazenamento e entrega do biodiesel indstria ou distribuidoras?
A regulao econmica outro fator que naturalmente atua em resposta di-
nmica de mercado. Subordinada a um marco legal em redefinio e tambm com
problemas em relao aos vrios desafios aqui discutidos, a regulao enfrenta resis-
tncia ao estabelecer, por exemplo, limites para a produo para consumo prprio
de biodiesel e a vedao de venda que no seja para a rede autorizada. Apesar de
compreenderem a necessidade de padres e normas de segurana, pesquisadores,
empresrios e produtores agrcolas observam que esse um monoplio de fato
e um dos fatores pelos quais a autoproduo contava com apenas quatro usinas
autorizadas e duas em processo de autorizao pela ANP at outubro de 2009.
Esta forma de incorporao de um sistema pelo outro uma quase captura da ativi-
dade de produo do biodiesel pelo j estabelecido sistema da rede petrleo/etanol,
conforme alertam os pesquisadores e parte dos produtores. Deve-se estudar a opo
de que o armazenamento, a distribuio e o consumo possam ser feitos de forma
regionalizada e com renncia fiscal, o que poder reduzir o custo final.
Aliar o foco no desenvolvimento setorial ou regional uma questo que precisa
ser enfrentada pelo PNPB. No momento, o programa tem por base o desenvolvi-
mento setorial e espera como consequncia a insero social, no podendo, contu-
do, prescindir de arranjos produtivos locais. O setor de biocombustveis, conforme
se consolida, torna-se mais um provedor de bens de mercado em busca de condies
de competitividade e lucro. Neste sentido, a formao do preo para consolidao
de uma commodity pressupe ganhos de escala, padronizao e reduo do custo
agrcola para a indstria, que mais concentradora de capital e lucro. Isto diverge
do ponto de partida das polticas de desenvolvimento regional, cujo foco a relao
entre o conjunto de atividades possveis e reais e as caractersticas culturais, regionais
e do mercado. Por outro lado, contraditrio um desenvolvimento regional a partir
da reduo de preo de insumos e do aumento da produtividade por intensidade
de capital e de tecnologias industriais desenhadas para monoculturas, em se tratan-
do de produtos que j alcanam maior valor no mercado. ilustrativo o caso da
mamona, mais lucrativa no mercado de cerca de 800 milhes de toneladas/ano no
mundo, com remunerao superior a 100% em relao ao biodiesel.
No bojo da reviso de medidas de insero social por meio do biodiesel,
polticas de garantia de preos, aplicveis diretamente aos agricultores, no de-
vem ser descartadas, sob pena de no alcance de sustentabilidade econmica e
social em comunidades pobres, como inteno expressa nas polticas pblicas.

Este aspecto pode ser mais bem estudado a partir das experincias das agricultu-
ras de outros pases, atentando-se para lies positivas e negativas. Alm disso,
a renda adicional para as comunidades agrcolas, conforme prev o PNA, embo-
ra significativa para determinadas regies, demanda servios contnuos e assis-
tncia ao agricultor. Mesmo aps as alteraes no Selo Combustvel Social, h de
se ampliar o debate no sentido de responder a uma questo terica fundamental
que aqui se considerou muito rapidamente: possvel insero social significati-
va sem enfrentar as regras do livre mercado? Que polticas estatais podem induzir
e direcionar a insero social?
A ampliao do uso do carro a diesel e a liberao do leo vegetal como com-
bustvel, temas da pauta do Congresso Nacional,9 so pontos que exemplificam a
complexidade da dinmica do mercado de energia. O debate sobre outros usos do
biodiesel segue a mesma lgica: as definies no tm de ser puramente tcnicas.
A permanncia ou no de medidas restritivas expanso do uso do diesel se deve
disponibilidade de tecnologia capaz de reduzir a nveis aceitveis e, em alguns
parmetros, melhores do que a gasolina, como j ocorre em mais de 50% da frota
europeia de automveis. Proibida em 1976 no Brasil, para viabilizar o lcool,
pode agora se tornar um empecilho ao desenvolvimento tecnolgico, tornando
o pas mais dependente, inclusive para a frota de grandes veculos. O diesel com-
petiria com a mistura gasolina-etanol em preos e nveis de emisses ambientais,
embora o etanol, sozinho, seja o menos poluente de todos. Outros referenciais
que devem ser objeto de maior agilidade de regulao para que o pas possa com-
petir com outros so: novas tecnologias de produo; vnculo de alcance de metas
do PNPB para autorizar maior parcela do biodiesel na mistura; e possibilidade de
preos mais baixos.
O equacionamento da sazonalidade da produo outro importante desafio
a ser abordado de forma objetiva, demandando regulamentao e definio de
responsabilidades institucionais, diante do consumo contnuo do biodiesel fren-
te produo sazonal o que traz a exigncia de logstica de armazenamento e
distribuio. A presso exercida no sentido de aumentar a mistura, bem como a
superao de desafios tecnolgicos tm garantido que o abastecimento interno se
realize com certa estabilidade para B4 e B5, mas o armazenamento, para o futuro,
uma das questes a serem resolvidas.
9. Projeto de 2008 no Senado Federal prope a venda de veculos de passeio, de at 1 mil kg, movido a diesel no pas.
O Brasil fabrica e exporta carros a diesel para o Uruguai, a Argentina e o Chile, a partir de projetos e motores com
tecnologia europeia. Segundo dados da Sociedade de Engenheiros da Mobilidade (SAE Brasil), a reduo das emisses
de CO2 em carros de passeio no motor a diesel em relao gasolina varia de 17% a 52%, dependendo da marca e
do modelo. Com as exigncias do padro europeu, o carro a diesel emite menos poluente que gasolina. Entretanto,
no Brasil, o diesel um dos mais poluentes do mundo.
Outros aspectos que formam um misto de oportunidades e desafios e que

necessitam de igual ateno so: financiamento robusto das atividades agrcolas,
industriais e da pesquisa combinado com a viabilizao econmica do aumento
da mistura do biodiesel ao diesel; desenvolvimento de novas tecnologias nacio-
nais, agregadoras de valor na indstria e no campo, combinando a conquista
de novos mercados para os biocombustveis e para a indstria de equipamen-
tos e tecnologias ligadas a eles; alcance da sustentabilidade ambiental em uma
perspectiva de grande aumento da escala de produo; aumento do nmero de
patentes no Brasil.
2.5 Consideraes finais

Quaisquer concluses acerca do desenvolvimento de uma atividade econmica
com apenas cinco anos de implantao tm de ser restritas a questes conjuntu-
rais, o que se aplica ao biodiesel no Brasil. Contudo, mesmo um breve diagnsti-
co das condies de demanda e oferta de biodiesel e das interfaces destas com as
polticas pblicas permite que se identifiquem alguns dos principais determinan-
tes, desafios e oportunidades do setor, bem como uma srie de fatores inibidores
da sua efetividade enquanto objeto de poltica pblica.
Parte desses desafios de resoluo no mdio prazo, como o caso do
desenvolvimento de oleaginosas e da definio da cadeia dominante. Questes
estruturais como a continuidade do domnio tecnolgico de todas as fases de
produo so de resoluo no mdio ou longo prazo, enquanto diretrizes de
incluso social, conforme propostas no PNA e PNPB so as de mais difcil alcan-
ce, no curto ou mesmo no mdio prazo. Por outro lado, ganhos ambientais so
limitados com a mistura B5, ocorrendo apenas na concentrao de alguns GEE e
com efeitos nas etapas de produo ainda por serem medidos. Este aspecto apon-
ta para a necessidade de se definir metas socioambientais e de desenvolvimento
mais ousadas para o biodiesel e no apenas compar-lo com o diesel altamente
poluente que vendido no pas.
O biodiesel no tem ainda definidos os determinantes estruturais da ca-
deia, estando por se configurar as vrias tendncias nas etapas de produo e do
prprio mercado. Nestes primeiros anos, caracteriza-se o domnio da indstria
sobre a agricultura e na defesa do aumento do B2 at o B5. Para o longo prazo,
sinalizam-se os rumos de uma commodity com a concentrao da produo em
poucas e grandes empresas. Portanto, os determinantes provisrios do biodiesel
no pas so trs: i) a escala de produo (intensidade de capital); ii) a oferta de
matria-prima o domnio da soja equivale intensidade de capital, padro de
monocultura, larga escala e cadeia slida ; e iii) a regulao e o crdito estatal
que comanda o tamanho do mercado e viabiliza-o financeiramente. No mdio
prazo, porm, outros aspectos, como o tecnolgico, devero ser determinantes.
Assim, os desafios citados na seo anterior so tambm referenciais para o

ajuste das polticas no mbito do PNPB.
ainda necessrio que se repensem as polticas de investimentos, de acesso
terra e formas de garantia da produo, bem como a regulao da distribuio,
a armazenagem e infraestrutura. Para nenhum destes aspectos foi identificado
obstculo intransponvel, uma vez que o Brasil tem o domnio tcnico de todos
para o padro atual.
Da mesma forma que no caso do etanol, necessrio o desenvolvimen-
to das etapas agrcola e industrial em paralelo. Isto ir facilitar, tambm, o
alcance do mercado externo para o biodiesel e para a indstria nacional de
equipamentos, projetos e sistemas industriais, como medidas de desenvol-
vimento do setor de forma estratgica. A presso por polticas pblicas, no
mdio prazo, direcionada por estes componentes, bem como para a autori-
zao de maiores cotas para o autoconsumo, para a estruturao da cadeia de
distribuio no mbito regional e por um aumento da mistura, at o B20, nas
reas metropolitanas.
Para que os objetivos ambientais e sociais das polticas de agroenergia no
sejam apenas reflexos da economia do petrleo-biodiesel, e para que o biodie-
sel no seja fator ainda mais concentrador de renda e de poder, necessrio
repensar os mecanismos e instrumentos de incentivo ao mercado, como o Selo
Combustvel Social. Uma alternativa para a insero social deve considerar o
desenvolvimento regional a partir de suas potencialidades, e no predominan-
temente a partir do desenvolvimento do setor industrial ligado ao biodiesel.
A infraestrutura para o setor de biodiesel no apresenta preocupaes
no curto prazo, principalmente considerando os aspectos aqui ressaltados,
de transporte, armazenagem na forma atual e distribuio regional. Neste
aspecto a dependncia do sistema de derivados de petrleo tem ajudado. Po-
rm, para uma perspectiva de mudana estrutural, na forma das sugestes
anteriormente apresentadas, ir demandar nova concepo de infraestrutura.
Ao se interconectar todas as etapas de produo, distribuio e consumo, uma
situao de equilbrio da cadeia produtiva e da infraestrutura dever ocorrer
por meio de planejamento e direcionamento de polticas que incluam o ZEE
do Biodiesel e APLs.
Para alcanar importantes diretrizes socioeconmicas atribudas ao biodie-
sel, o desenvolvimento da cadeia produtiva deve ser estruturalmente induzido
e direcionado, sendo muito pouco provvel que o funcionamento do mercado
alcance estas diretrizes. Tendo em vista a possvel transitoriedade da atual gera-
o dos biocombustveis, essencial que a etapa agrcola da cadeia 80% do
custo dos insumos do biodiesel se desenvolva de modo a dar condies de
readaptao de cultivos e arranjos produtivos no mdio prazo. Isto pressupe,

inclusive, que a fonte de renda dos agricultores no seja proveniente somente do
cultivo de matrias-primas para o biodiesel. Da mesma forma, os incentivos s
indstrias devem apoiar o desenvolvimento e a comercializao para a concor-
rncia e a competitividade das usinas nacionais, inclusive com vista segunda
gerao de biocombustveis.
A oportunidade de dar respostas coordenadas maioria dos desafios aqui
listados indica a necessidade de se desacelerar o aumento do biodiesel mistura.
Isto porque as alternativas de matrias-primas, a opo pelo desenvolvimento
regional e no somente setorial, o desenvolvimento tecnolgico e a insero social
so aspectos menos intensivos em capital e por isso desfavorecidos em relao aos
atuais fatores determinantes do biodiesel.
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CAPTULO 5
DESAFIOS E OPORTUNIDADES DO SETOR DE

TELECOMUNICAES NO BRASIL
1 INTRODUO
Este captulo tem como objetivo refletir de forma sistemtica sobre os desafios e
as oportunidades de desenvolvimento da infraestrutura econmica do setor de
telecomunicaes. Esta reflexo surge em contexto de profundas transformaes
estruturais. Tais transformaes deslocaram a dinmica de evoluo setorial das
redes propriamente ditas para os servios de telecomunicaes. Como resultado,
a infraestrutura de telecomunicaes deixa de ser vista apenas como aquela uti-
lizada para a prestao de servios de telefonia e passa a fazer parte de um setor
maior de TICs e de contedo de informao, reforando o seu papel no s para
o desenvolvimento econmico, como tambm para o desenvolvimento social.
Ainda sob esta ptica, esta infraestrutura passa a permitir tambm a explorao de
novos servios e suas aplicaes multimdia, tanto por parte das empresas histori-
camente pertencentes ao setor (operadoras de telefonia) quanto por competidores
tradicionalmente no vinculados s telecomunicaes.
Em meio a essas transformaes, a privatizao da prestao de servios de
telecomunicaes no Brasil trouxe a modernizao da sua infraestrutura e o au-
mento do acesso da populao aos servios, mas tambm a alta concentrao do
mercado em alguns poucos grupos econmicos, a manuteno de disparidades
entre classes sociais e regies do pas e diferentes nveis de difuso, at mesmo
entre os servios de telecomunicaes analisados neste estudo: telefonia (fixa e
mvel), TV por assinatura e acesso internet. Este ltimo, vislumbrado como a
base para a proliferao dos novos servios e suas aplicaes multimdia, ainda
pouco difundido no Brasil. Neste contexto, as oportunidades de desenvolvimento
da infraestrutura de telecomunicaes para servir de base para a evoluo do setor
de TICs e contedo de informao so contrapostas a inmeros desafios, que, por
sua vez, devem ser alvo de polticas pblicas.
Em primeiro lugar, deseja-se que o estudo seja capaz de responder em que
medida as transformaes do setor trouxerem consequncias para o Brasil. Em
segundo lugar, espera-se que ele consiga identificar quais so as principais in-
terfaces das polticas pblicas com estas consequncias. Finalmente, pretende-se
identificar quais so as perspectivas que o setor deve enfrentar nos anos frente.
Para responder essas questes, o presente estudo est organizado da seguinte

forma. A seo 2 apresenta uma anlise das transformaes do setor de telecomu-
nicaes e suas consequncias para o Brasil, iniciando com um contexto histrico
geral, passando por uma discusso sobre a transversalidade das telecomunicaes e
por seus marcos legais e regulatrios, e finalizando com uma avaliao de gargalos.
Em seguida, a seo 3 se volta s interfaces das polticas pblicas com os
pontos analisados na seo anterior. Para tanto, apresenta os mecanismos de fi-
nanciamento existentes, as perspectivas de investimento nos prximos anos, as
formas de parceria entre esferas de governo e os aspectos relacionados formao
de preos e tarifas, para finalizar com uma discusso acerca dos impactos dos
investimentos na infraestrutura setorial sobre a eficincia econmica e na susten-
tabilidade ambiental.
A seo 4 apresenta um conjunto de diretrizes para orientao e ao gover-
namental federal por meio de suas principais polticas pblicas. Isto feito a par-
tir de algumas perspectivas de comportamento do setor em diferentes dimenses
e da identificao de incertezas crticas e cenrios prospectivos.
Finalmente, a seo 5 resume os resultados obtidos da anlise descrita nas
sees anteriores, discutindo suas implicaes, os pontos fortes e fracos do estudo
e perspectivas de futuras direes de pesquisa.
2 DIAGNSTICO
Esta seo tem como objetivo oferecer uma anlise das transformaes que vm
ocorrendo no setor de telecomunicaes e suas consequncias para o Brasil. Tal an-
lise feita em termos do contexto histrico geral e do panorama brasileiro do setor,
dos marcos legais e regulatrios e da avaliao dos gargalos e das demandas do setor.
2.1 Contexto histrico geral
2.1.1 Convergncia
O setor de telecomunicaes vem passando por profundas transformaes nas
ltimas dcadas, entre as quais se destaca a convergncia entre as tecnologias en-
volvidas no desenvolvimento e na fabricao dos equipamentos que compem a
infraestrutura fsica necessria oferta de servios de telecomunicaes e as tecno-
logias tipicamente pertencentes a outros setores, como tecnologia da informao
(TI), computao em rede e eletrnica de consumo.
Em um primeiro momento, a partir da dcada de 1970, conforme j descrito
em outros trabalhos (FURTADO; REGO; LOURAL, 2005a, 2005b; LOURAL
et al., 2005), o surgimento da microeletrnica e dos microprocessadores levou
digitalizao dos diversos equipamentos que compem a infraestrutura de rede
Desafios e Oportunidades do Setor de Telecomunicaes no Brasil 253
de telecomunicaes. Estes equipamentos passaram a ser um tipo especfico de

computador especializado em determinadas funes, como transmisso de voz e
de outros sinais (LEAL, 2008). Entretanto, a antiga infraestrutura do setor de te-
lecomunicaes ainda era, na verdade, composta de inmeras infraestruturas dife-
rentes, uma para cada servio prestado. Isto significa que havia uma infraestrutura
de rede especfica para a oferta de servios de telefonia fixa, outra para telefonia
mvel, outra para transmisso de sinais via satlite e assim por diante. Adicional-
mente, no havia at ento grande interseco entre as tecnologias de telecomuni-
caes e seus artefatos, como centrais telefnicas, estaes satelitais e telefones
e as tecnologias de informao e de computao em rede, tpicas de ambientes
corporativos e seus artefatos, como roteadores, hubs, servidores e estaes de
trabalho , sendo, portanto, ainda pertencentes a setores econmicos distintos.
Em paralelo, a radiodifuso tambm no tinha relao com o universo de tecno-
logias e artefatos das telecomunicaes, ou seja, os servios de comunicao de
imagem e som, prestados por meio da infraestrutura de TV e de rdio, estavam
parte do universo destes setores, assim como as tecnologias de eletrnica de consu-
mo e seus artefatos, como televisores e tocadores e gravadores de msica e imagens.
Em um segundo momento, a partir das dcadas de 1980 e, mais intensa-
mente, 1990, a expanso da informtica e da utilizao da internet e redes cor-
porativas de dados em geral levou consolidao do uso dos protocolos da famlia
IP,1 oriundos da informtica e utilizados na internet e nas redes corporativas de
comunicao de dados em geral, que atingiram um grau de maturidade tal que
puderam ser incorporados nos equipamentos de telecomunicaes. Em termos
tcnicos, a comutao por circuito tecnologia tipicamente utilizada para apli-
caes de voz e fax dos servios de telecomunicaes comeou a perder espao
para a comutao por pacotes IP tpica da informtica uma vez que esta
ltima permite no s que um mesmo canal de dados trafegue simultaneamente
sinais oriundos de diferentes servios, mas tambm que a alocao de canais seja
feita de forma dinmica, sob demanda, aproveitando ao mximo a infraestrutura
disponvel. Em termos econmicos, foi possvel o uso mais eficiente da infraes-
trutura de telecomunicaes.
As tecnologias da informao e da computao em rede passaram, ento,
a ter interseco com as tecnologias de telecomunicaes. Isto foi possvel por-
que, em um primeiro momento, a digitalizao dos sinais telefnicos ou de
dados traz consigo a universalidade da representao digital da informao, ou
seja, qualquer meio ou mdia , seja ele voz, texto, imagem, som ou vdeo,
pode ser codificado como uma sequncia de bits e, em um segundo momento,
1. Internet protocol (IP) diz respeito a um protocolo de comunicao de dados no qual se baseia a internet, enquanto
a famlia IP se refere a um conjunto de protocolos de comunicao compatveis com o internet protocol.
todos os tipos de informao podem, em princpio, ser tratados ou manipu-

lados da mesma forma por meio de protocolos de comunicao da famlia IP.
Consequentemente, desaparece a necessidade de redes intrinsecamente dedi-
cadas a suportar um dado servio de comunicao (CPqD, 2006). Em outras
palavras, a infraestrutura utilizada para prestar servios de telecomunicaes
tradicionais, como a telefonia fixa, pode ser utilizada tambm para a oferta de
servios de comunicao digital, como acesso internet, e vice-versa. Isto abre
espao para a convergncia de diferentes servios em uma mesma plataforma
tecnolgica. Mais recentemente, o processo de digitalizao de sons e imagens
de TV e rdio tambm vai ao encontro deste movimento.
Do ponto de vista das telecomunicaes, sua infraestrutura foi modificada
de tal forma a incorporar aspectos da computao em rede e da TI. Dessa forma, a
nova infraestrutura permite oferecer no somente os servios de telecomunicaes
tradicionais, como telefonia, mas tambm servios de valor adicionado e aplica-
es, como navegao em portais de internet, envio de e-mail antes restritos ao
ambiente da informtica e comrcio eletrnico. Por outro lado, do ponto de
vista da informtica, sua infraestrutura, antes restrita a ambientes corporativos,
passa a ser global, capaz de conectar todas as partes do mundo por intermdio das
telecomunicaes, tornando possvel a troca das mais variadas mdias de infor-
mao entre todos os indivduos. A nova infraestrutura conjunta permite ento
a exploso de demanda de servios e suas aplicaes na internet, suportada pelo
crescimento da capacidade da rede, por meio da fibra ptica, e pela mobilidade
dos indivduos, proporcionada pelas redes sem fio.
Uma consequncia dessas mudanas que as redes a infraestrutura f-
sica propriamente dita deixam de ser o principal responsvel pela dinmica
econmica do setor de telecomunicaes, papel que assumido pelos servios.
Tal deslocamento das redes para os servios ocorre em escala mundial e o Bra-
sil segue este movimento, como ser exposto em maior profundidade adiante.
Esta mudana de foco faz ainda que, para a anlise levada a cabo neste estudo,
indicadores como nmero de acessos/100 habitantes sejam mais relevantes do
que quilmetros de fibras pticas, por exemplo. Quando se fala de nmero de
terminais, o foco a penetrao e o potencial dos servios mais que a extenso
fsica das redes.
Em suma, as ltimas dcadas assistiram a um processo de coevoluo de tec-
nologias e servios de setores antes separados. Ao primeiro caso (tecnologias) d-
se o nome de convergncia tecnolgica, enquanto o segundo caso denominado
convergncia de servios. Tal processo de coevoluo mais bem compreendido
quando outra transformao do setor de telecomunicaes levada em conside-
rao: a liberalizao comercial e regulatria.
2.1.2 Liberalizao comercial e regulatria

As duas ltimas dcadas do sculo 20 foram marcadas pela crescente liberali-
zao do comrcio entre naes, dos fluxos financeiros internacionais e dos in-
vestimentos em pases em desenvolvimento, trazendo reflexos no apenas na
dimenso econmica, mas tambm nos valores culturais, na poltica (CEPAL,
2002) e nos modelos organizacionais das empresas, trazendo tona o esprito do
informacionalismo2 (CASTELLS, 1999).
Um importante reflexo desse processo de liberalizao comercial sobre o setor
de telecomunicaes foi a transio do regime de monoplio da prestao de servios de
telecomunicaes para um regime de competio regulada, por meio de movimentos de
liberalizao regulatria em todo o mundo que visavam a reformas setoriais, inclusive no
Brasil (CPqD, 2006). No final dos anos 1990, o quadro regulatrio em todo o mundo j
havia se voltado para o estmulo competio e entrada de novas empresas no setor, por
meio de privatizaes e da abertura de mercado para novos concorrentes (FRANSMAN,
2002a, 2002b; HENTEN; FALCH; TADAYONI, 2004). Com novas prestadoras de
servio operando com tecnologias flexveis e em ambientes menos regulados, a crena
no monoplio natural tornou-se enfraquecida (MAEDA; AMAR; GIBSON, 2006).
O modelo de competio mais comum seguiu o princpio de competio base-
ada nas infraestruturas de telecomunicaes, correspondente ao modelo norte-ame-
ricano, segundo o qual a concorrncia se daria pela oferta de infraestruturas paralelas
de redes, ou seja, cada operador de rede possuiria a sua prpria infraestrutura para
suportar os servios que oferece. No caso do Brasil, o governo privatizou a Teleco-
municaes Brasileiras S/A (Telebrs), antiga holding estatal monopolista, em 1997,
com a Lei Geral de Telecomunicaes (LGT) (Lei no 9.472, de 16 de julho de 1997),
e ainda permitiu a entrada de novas empresas prestadoras de servios de telecomuni-
caes, por meio de um regime de competio regulada previsto nesta lei.
2.1.3 Reflexos da convergncia e da liberalizao
2.1.3.1 Nova atribuio de papis para os setores pblico e privado

A LGT, Lei no 9.472, de 16 de julho de 1997, estabeleceu em seu Art. 6o o se-
guinte princpio:
Art. 6o Os servios de telecomunicaes sero organizados com base no princpio da
livre, ampla e justa competio entre todas as prestadoras, devendo o Poder Pblico
atuar para propici-la, bem como para corrigir os efeitos da competio imperfeita
e reprimir as infraes da ordem econmica.
2. O autor descreve o informacionalismo como um novo modelo de desenvolvimento que diz respeito a uma socie-
dade em rede e a como os indivduos passaram a depender do fluxo de informaes nesta rede. Em uma sociedade
marcada pelo informacionalismo, as TICs so o elemento principal da capacidade de seus indivduos gerarem rique-
za, exercerem poder e criarem cdigos culturais.
Em primeiro lugar, com a privatizao, a nova regulao setorial atribui ao

setor privado o papel de prestador de servios de telecomunicaes, cabendo a ele
investir na infraestrutura e na explorao dos servios, em regime de competio.
Isto feito por meio de concesses, permisses ou autorizaes fornecidas pelo
Estado. Em termos de investimentos, resta ao Estado atuar de forma comple-
mentar, focalizando-os principalmente em acessos coletivos e em contextos de
reduo das desigualdades regionais e sociais.
Em segundo lugar, o Estado deve propiciar a livre, ampla e justa competi-
o. A incumbncia do Ministrio das Comunicaes, estabelecida no Decreto
no 4.733, de 10 de junho de 2003, a de formular e propor polticas, diretrizes,
objetivos e metas. O mesmo decreto estabelece que cabe Agncia Nacional de
Telecomunicaes (Anatel) desenvolver instrumentos, projetos e aes que possi-
bilitem a oferta de planos de servios de telecomunicaes, observando as diretri-
zes e metas estabelecidas pelo Ministrio das Comunicaes.
2.1.3.2Modernizao da infraestrutura
O modelo de competio regulada provocou uma onda de investimentos para di-
gitalizao e modernizao da infraestrutura nunca vista no setor. No perodo de
1996 e 2005, os novos investidores nacionais e estrangeiros aplicaram R$ 129,2
bilhes em valor corrente, com pico no ano de 2001 (grfico 1).
GRFICO 1
Investimentos em telecomunicaes e formao bruta de capital fixo (FBCF)
Fonte: Telebrasil e Teleco (2009).

Elaborao prpria.
O ano de 2001 foi especialmente importante por ter sido marcado pe-
los investimentos necessrios antecipao das metas de universalizao da
telefonia fixa por parte das concessionrias deste servio. Tais empresas eram
obrigadas por seus contratos de concesso a cumprir determinadas metas de

instalao de telefones fixos e telefones pblicos at 2003; entretanto, caso
elas antecipassem o cumprimento de tais metas at 2001, elas passariam a
ter a autorizao para explorar outros servios de telecomunicaes, alm da
telefonia fixa, em abrangncia nacional. At ento, somente a Empresa Brasi-
leira de Telecomunicaes S/A (Embratel) podia operar em todo o territrio
nacional, mas apenas com servios de telefonia interurbana, enquanto Tele-
fnica, Telemar e Brasil Telecom podiam prestar somente servios de telefo-
nia fixa local e em suas reas de concesso. As aes destes grupos privados
visando antecipao das metas de universalizao fizeram do ano de 2001
aquele em que houve o maior investimento j feito por um nico setor da
economia num ano (TELEBRASIL; TELECO, 2009). Mais recentemente,
em 2008, houve outro pico de investimentos, em grande parte relacionado
implantao das redes de terceira gerao (3G) de telefonia mvel, cujo
espectro de frequncias foi licenciado pela Anatel. Tais redes permitem a
oferta de outros servios alm da telefonia propriamente dita, como acesso
internet e a contedos audiovisuais.
2.1.3.3 Aumento do acesso da populao aos servios de telecomunicaes

Aps a privatizao do Sistema Telebrs e a consequente onda de investi-
mentos em infraestrutura, a populao passou a ter acesso a servios antes
indisponveis, seja pela falta da infraestrutura, seja pelos antigos nveis de
preo (CPqD, 2006), levando a um aumento significativo no nmero
de acessos aos servios de telecomunicaes, a partir de 1998, conforme
pode ser observado pela evoluo da densidade de acessos telefnicos fixos e
mveis (grfico 2).
GRFICO 2
Densidade de telefones fixos em servio e celulares

Elaborao prpria.
2.1.3.4 Alta concentrao e domnio de capital estrangeiro

Aps a privatizao, surgiram diversas novas empresas operadoras de rede para
prestao de servios de telecomunicaes. Entretanto, a ltima dcada assistiu
a um processo de consolidao do setor, com fuses e aquisies entre os atores,
que resultaram em alta concentrao do mercado em alguns poucos grupos eco-
nmicos. O grfico 3 mostra a participao das empresas prestadoras de servios
de telecomunicaes, em termos da quantidade de acessos telefnicos fixos e m-
veis que cada uma possua em operao no terceiro trimestre de 2009. Nota-se a
consolidao ocorrida na dcada de 2000, que resultou em uma situao em que
quatro grupos econmicos respondem por quase todo o mercado brasileiro de
servios de telefonia. Dessa forma, o processo de liberalizao, que visava aumen-
tar a competio, na prtica, resultou em reconcentrao das empresas prestado-
ras de servios de telecomunicaes.
GRFICO 3
Distribuio dos acessos telefnicos por grupo econmico 3o trimestre de 2009
(Em %)
Fonte: Teleco (2010).

Elaborao prpria.
O mesmo grfico tambm permite concluir que h predomnio de empre-

sas de capital estrangeiro no setor de telecomunicaes brasileiro: entre os quatro
maiores grupos econmicos, apenas a Oi possui capital de origem nacional. Adicio-
nalmente, este mesmo predomnio tambm pode ser observado nos fabricantes de
equipamentos que desempenham atividades no Brasil (CPqD, 2006). O mercado

brasileiro pode ser considerado atrativo pela sua grande dimenso, sendo um dos
maiores do mundo. Sua liberalizao, junto com o processo de internacionalizao
das empresas estrangeiras, fez que a explorao das telecomunicaes no Brasil fosse
feita em grande parte por capital estrangeiro, uma vez que este um setor intensivo
em capital e as empresas possuam alto grau de capacidade de investimento, princi-
palmente na poca da bolha da internet, durante a virada do sculo.
2.1.3.5 Transformaes estruturais

Os processos de convergncia e liberalizao trouxeram profundas transforma-
es estruturais para o setor de telecomunicaes. Em primeiro lugar, no faz
mais sentido olhar o setor de telecomunicaes isoladamente. preciso vislum-
brar a infraestrutura de telecomunicaes como parte de um setor maior, que inclui
as tecnologias da informao e os contedos de informao audiovisual (figura 1).
FIGURA 1
Interao das telecomunicaes com outros setores
Fonte: Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OECD) (2009).

Elaborao prpria.
Em segundo lugar, a infraestrutura de telecomunicaes no pode mais ser vista

apenas como aquela necessria prestao de servios de telefonia para aplicaes de voz
e fax. Uma forma de explicitar as novas caractersticas do setor parte do modelo em
camadas sugerido por Fransman (2002a, 2002b e 2007), modelo este que guarda
forte relao com uma cadeia de valor (quadro 1).
QUADRO 1
Transformaes das telecomunicaes do Brasil
Antiga indstria de telecomunicaes

Nova indstria de tecnologias de informao e comunicao (sculo XXI)
(pr-privatizao)
Camada Papel Atores (exemplos) Camada Papel Atores (exemplos)

IV Consumo final Indivduos IV Consumo final Indivduos
Americanas.com, Banco do Brasil (BB),
Provedor de plata-
Provedor de servios Empresas do Globo.com, Google, Mercado Livre, Po
III III formas, contedo e
(voz e fax) Sistema Telebrs de Acar, Submarino, Terra, UOL, Yahoo,
aplicaes
You Tube
Interface IP
Claro, Embratel, Net, Companhia de Te-
(Embratel e
Operador de rede lecomunicaes do Brasil Central (CTBC),
II Operador de rede operadores II
convergente GVT, Oi, Brasil Telecom, Sercomtel,
estaduais)
Telefnica, Vivo, TIM
Provedores de elemen-
tos de rede
Alcatel, Elebra,
(equipamentos de
Fornecedor de Ericsson, NEC, Alcatel-Lucent, Cisco, Ericsson, Huawei,
I I telecomunicaes,
equipamento Promon, Siemens, Motorola, Nokia-Siemens, Padtec, Tropico
hardware e software
STC
de computadores e ele-
trnica de consumo)
Fonte: Fransman (2002a, 2002b e 2007).
Elaborao prpria.
Essa representao mostra que, do perodo pr-privatizao at o atual, hou-

ve a separao dos atores que atuam nos papis de operador de rede de telecomu-
nicaes (antiga camada II) e prestador de servios (antiga camada III), facilitada
pela consolidao do uso dos protocolos da famlia IP. Na antiga configurao,
a Telebrs era responsvel no s por operar a infraestrutura fsica de telecomuni-
caes (antiga camada II), mas tambm pela prestao dos servios de telecomu-
nicaes (antiga camada III), cujas aplicaes se limitavam principalmente a voz e
fax. Na nova configurao, em que o consumidor final demanda novas aplicaes
e servios de valor adicionado,3 como comrcio eletrnico, interao em redes
sociais e compartilhamento de msica e vdeo, a antiga camada III se desdobra na
oferta de um conjunto de novas funcionalidades: contedos, aplicaes, servios,
plataformas, navegao, busca e conectividade. Para simplificar, Fransman no-
meia tal camada como Plataformas, contedo e aplicaes e quem atua nela so
os fornecedores destas funcionalidades, exemplificados no quadro 1. Tais novos
3. A expresso servio de valor adicionado definida na LGT como a atividade que acrescenta, a um servio de
telecomunicaes que lhe d suporte e com o qual no se confunde, novas utilidades relacionadas ao acesso, armaze-
namento, apresentao, movimentao ou recuperao de informaes. (...) Servio de valor adicionado no constitui
servio de telecomunicaes, classificando-se seu provedor como usurio do servio de telecomunicaes que lhe d
suporte, com os direitos e deveres inerentes a essa condio.
provedores de contedo e aplicaes atuam no paradigma da computao, o que

mais prximo da realidade da internet, enquanto os tradicionais operadores
de rede ainda tm grande parte de sua forma de agir baseada no paradigma das
telecomunicaes (ENGELSTAD, 2000). No por acaso, so os novos entrantes
que esto dominando a camada III, e no os tradicionais operadores de rede da
camada II. O Brasil no exceo: empresas como os portais e os provedores de
acesso Terra, do grupo espanhol Telefnica, e iG, da brasileira Oi, so escassos
exemplos de empresas de destaque da camada III que tambm pertencem a uma
tradicional empresa operadora de rede da camada II.
2.1.3.6 Diversificao de servios

Ao mesmo tempo, a nova camada II, denominada de Rede Convergente,4 pode
ser explorada no apenas pelos atores tradicionais do setor de telecomunicaes
(operadores de rede de telefonia fixa e mvel), mas tambm por operadores de TV
por assinatura (cabo, servio de distribuio multiponto multicanal (MMDS),
frequncia ultra alta (UHF) codificada e satlite), radiodifusores, outras empresas
prestadoras de servios pblicos (empresas de energia eltrica) e outros operadores
de redes de acesso fixo ou sem fio. Todos estes atores passam a ser dependentes
de equipamentos compatveis com os protocolos da famlia IP, como tele-equipa-
mentos, hardware e software de computadores e eletrnicos de consumo.
A dupla funo das telecomunicaes, desempenhada por esses prestadores de
servio, passa ento a ser a de manter uma infraestrutura que os torne capazes de:
Oferecer no somente telefonia, mas tambm novos servios de valor
adicionado e suas aplicaes ao consumidor final.
Garantir que aqueles prestadores que atuam na camada III tambm
possam explorar o mercado a partir desta mesma infraestrutura.
Para tanto, os tradicionais atores de telecomunicaes esto diversificando
seus servios. Uma forma de diversificao o processo de integrao horizontal
por meio da incorporao de empresas que prestam servios de TV por assinatura
na segunda metade da atual dcada. A Net, empresa de TV a cabo, se integrou ao
grupo mexicano composto por Embratel e Claro. A Oi adquiriu a Way TV, en-
quanto a espanhola Telefnica adquiriu a operao de TV sem fio da TVA e uma
participao na sua operao de TV a cabo, bem como lanou servio de TV por
assinatura via satlite. Nota-se que este movimento vai ao encontro da tendncia
de crescimento dos consumidores de TV por assinatura desde a privatizao das
telecomunicaes (grfico 4).
4. A denominao convergente para a nova camada II se deve ao fato de todas as diferentes infraestruturas de
rede convergirem para a utilizao de tecnologias baseadas nos protocolos da famlia IP para oferecer uma interface
padronizada para o trfego das aplicaes e dos servios de valor adicionado ofertados pelos atores da camada III.
GRFICO 4
Crescimento da TV por assinatura no Brasil
Fontes: Telebrasil e Teleco (2009) e Anatel (2009).

Elaborao prpria.
Outra forma de diversificao de oferta de servios no atrelados telefonia

so os servios de valor adicionado, como acesso internet, caixa postal, Servio
de Mensagens Curtas (SMS), Servio de Mensagens Multimdia (MMS), entre
outros, cuja participao na receita das operadoras de rede tem crescido nos lti-
mos anos. Em 2006, tais servios j respondiam por aproximadamente 10% da
receita das operadoras de telefonia fixa e mvel no Brasil (grfico 5).
GRFICO 5
Participao dos servios de valor adicionado na receita das operadoras de rede de
telefonia fixa e mvel

Elaborao prpria.
Nesse ponto, vale salientar o crescimento da importncia de um novo servio:

o acesso internet em banda larga, isto , com altas taxas de bits. O acesso internet
permite no somente a diversificao dos servios das tradicionais operadoras de

rede, mas tambm o florescimento de todas as funcionalidades da camada III.
Os ltimos dez anos assistiram ao crescimento da quantidade de acessos banda
larga, junto com o surgimento de um novo servio de telecomunicaes: o servio
de comunicao multimdia (SCM) (grfico 6). Trata-se de um servio fixo de
telecomunicaes que possibilita a oferta de capacidade de transmisso, emisso e
recepo de informaes multimdia.
GRFICO 6
Crescimento da banda larga no Brasil

Elaborao prpria.
2.2 O carter transversal das telecomunicaes

A transversalidade das telecomunicaes sobre os mais variados setores da eco-
nomia uma de suas caractersticas mais importantes. As TICs so comumente
consideradas tecnologias de uso geral,5 uma vez que todos os setores da economia
utilizam informao nos seus processos produtivos e operacionais, o que implica
em todos eles auferirem, potencialmente, benefcios com o uso das tecnologias
(OECD, 2004). Elas so importantes para o processamento de informao, tanto
do ponto de vista quantitativo grande volume de dados quanto qualitativo
adaptveis aos mais variados usos, conexes rpidas e sem fio e ausncia do con-
ceito de distncia, constantemente melhoradas para responder s necessidades
mutantes , e esto aplicadas em inmeros artefatos tecnolgicos (computadores,
telefones e outros dispositivos audiovisuais) que podem ser utilizados pelos con-
sumidores com diferentes graus de habilidade (UNCTAD, 2007).
5. As tecnologias de uso geral so aquelas em que h: i) amplo espao para melhoria e elaborao; ii) aplicao em
ampla gama de usos; iii) potencial uso em uma grande variedade de produtos e processos; e iv) fortes complementa-
ridades com tecnologias existentes e novas (LIPSEY; BEKAR; KARLAW apud UNCTAD, 2007).
Visando explorar o carter transversal das telecomunicaes, esta subseo

analisa, primeiramente, os tipos de impactos econmicos sentidos pelas demais
infraestruturas tratadas no presente livro e, finalmente, a relao das telecomuni-
caes com a mudana climtica.
2.2.1 Impactos nas demais infraestruturas econmicas

Os impactos das TICs em termos de ganho de produtividade so reflexo de di-
versos fatores (OECD, 2004). Primeiramente, h a intensificao de capital em
relao ao trabalho, oriundo do investimento nos bens de TICs, elevando assim
a produtividade da mo de obra. Adicionalmente, grande parte do interesse no
potencial impacto das TICs no crescimento econmico est ligada aos bene-
fcios potenciais que surgem do seu uso no processo de produo nos demais
setores da economia e que podem trazer aumento de produtividade, tais como:
aumento de market share das empresas inovadoras, introduo de inovaes que
permitam a expanso da gama de produtos e processos, customizao dos ser-
vios e melhor resposta para as demandas dos clientes e reduo da ineficincia
no uso do capital e da mo de obra. H ainda os efeitos que transbordam os
investimentos em TICs, com o estabelecimento de redes que trazem benefcios
a quem as pertence, como reduo dos custos de transao e maior eficincia na
criao de conhecimento.
So diversos os estudos empricos sobre o impacto da infraestrutura de
telecomunicaes no crescimento econmico, com metodologias variando em
termos dos dados disponveis e especificaes economtricas, mas, em geral,
apontam para uma ligao positiva entre as duas variveis (KOUTROUMPIS,
2009). Especificamente com relao ao impacto das telecomunicaes nas de-
mais infraestruturas abordadas neste livro, a literatura ainda escassa, limitando-
se a estudos de caso que no permitem generalizaes amplas. Apesar desta limi-
tao, a discusso referida mostra que possvel inferir que os impactos positivos
citados no pargrafo anterior podem ser gozados pelas demais infraestruturas,
uma vez que qualquer processo produtivo implica em necessidade de trocar in-
formaes, algo impulsionado pelas telecomunicaes. O quadro 2 apresenta
uma lista no exaustiva de possveis aplicaes avanadas, por meio das quais
as demais infraestruturas poderiam se beneficiar dos ganhos potenciais de pro-
dutividade mencionados neste estudo. Os exemplos apontados no mencionam
aplicaes tradicionais, como telefonia fixa e mvel, e o impacto que elas trazem
para o fluxo de informaes nos processos de cada infraestrutura econmica.
So exemplos de aplicaes que se beneficiam da convergncia tecnolgica das
telecomunicaes com computao e informtica, como a integrao de siste-
mas de informao a sensores e atuadores espalhados em diferentes pontos das
cadeias de valor de cada infraestrutura.
QUADRO 2
Aplicaes de servios de telecomunicaes nas demais infraestruturas
Infraestrutura Aplicaes avanadas de servios de telecomunicaes
Sistemas de informao integrados a sensores e atuadores remotos para controle de trfego,

Aeroporturia
logstica e segurana
Sistemas de informao integrados a sensores e atuadores remotos nas etapas de manejo da matria-
Etanol e biocombustveis
prima e de produo de combustveis
Leitura automtica remota de medidores

Eltrica
Smart Grid
Ferroviria Sistemas de informao integrados a sensores e atuadores remotos para controle de trfego
Fontes alternativas
Sistemas de informao integrados a sensores e atuadores remotos de informao meteorolgica
(elica e solar)
Petrleo e gs natural Sistemas de informao integrados a sensores e atuadores para prospeco, explorao e distribuio

Porturia
logstica e segurana

Rodoviria
logstica e segurana
2.2.2 Impactos na sustentabilidade ambiental

H uma segunda modalidade de impacto das telecomunicaes nas demais
infraestruturas econmicas que merecem um destaque especial: o impacto
ambiental. Geralmente, a avaliao deste tipo de impacto feita em termos de
emisses de uma seleo de gases de efeito estufa (GEF), que podem ser dire-
tas (ao longo do ciclo de vida) e indiretas (pelo consumo de energia eltrica e
outras emisses) (ITU, 2009a).
O impacto negativo das telecomunicaes, e das TICs em geral, provem dos
recursos e da energia consumida em todo seu ciclo de vida, tais como a produo
e instalao de dispositivos e redes e a energia eltrica consumida no seu uso e no
processo de descarte e reciclagem (ITU, 2009a). As TICs contribuem com algo
entre 2% e 2,5% das emisses de GEF, das quais 40% so para energizar compu-
tadores pessoais e monitores, 23% vm de datacenters e 24%, das telecomunica-
es fixas e mveis (KUMAR; MIERITZ, 2007).
Por outro lado, as TICs possuem potencial para ajudar na reduo da mu-
dana climtica promovida pelo homem. Em primeiro lugar, a utilizao das
TICs pode ajudar a aumentar a eficincia dos usos da energia e de produo e
consumo de bens e reduzir o movimento de bens e pessoas, por meio dos seguin-
tes efeitos expostos no quadro 3.
QUADRO 3
Efeitos de reduo de consumo de energia por meio do uso de TICs
Categoria Efeitos
Consumo de bens e Ao reduzir o consumo de bens (ex: consumo de papel), pode-se reduzir o consumo de energia relacio-
desmaterializao nado produo de bens e descarte, bem como a gerao de lixo
Ao melhorar a eficincia do uso da energia para reduzir o consumo (ex: smartgrid), o consumo de
Consumo de energia
energia relacionado gerao, transmisso e distribuio de energia pode ser reduzido
Movimento de pessoas Ao reduzir o movimento de pessoas (ex: videoconferncia e teletrabalho) e bens, o consumo de
e bens energia requerido para os meios de transporte pode ser reduzido
Maior eficincia do espao Ao utilizar o espao do escritrio de forma eficiente e reduzir o espao de armazenamento de bens, o
de escritrio e de armaze- consumo de energia para iluminao, condicionamento de ar etc. pode ser reduzido, diminuindo assim
namento de bens o consumo de energia
Maior eficincia do
Ao aumentar a eficincia do trabalho, o consumo de recursos e de energia pode ser reduzido
trabalho
Ao reduzir a produo de lixo, o consumo de energia requerido para a preservao ambiental, bem
Lixo
como para o descarte de lixo etc. pode ser reduzido
Fonte: International Telecommunication Union (ITU) (2009a).

Elaborao prpria.
Em segundo lugar, a diminuio do consumo de energia e recursos pelo

uso das TICs pode contribuir para a reduo da emisso de GEF (ITU, 2009a).
Finalmente, as TICs podem ajudar a mitigar as consequncias da mudana clim-
tica, ajudando na adaptao dos impactos desta transformao, e ainda permitir
a medio e o monitoramento dos impactos em termos de parmetros climticos
relevantes (ITU, 2009b).
2.3 Panorama brasileiro

O panorama brasileiro pode ser explicitado de forma resumida por meio de indi-
cadores que permitem verificar como a infraestrutura de telecomunicaes bra-
sileira se compara com a de outros pases e como ela apresenta particularidades
quando cada regio do pas vista em separado.
2.3.1 Brasil e mundo

Uma comparao simplificada de como a infraestrutura de telecomunicaes
brasileira se compara com a de outros pases pode ser obtida com indicadores
de difuso de servios e de equipamentos. O Frum Econmico Mundial
(World Economic Forum WEF) realiza periodicamente um levantamento de
dezenas de indicadores relacionados prontido de cada pas para aproveitar
os benefcios das TICs (WEF, 2009). Entre os indicadores, diversos so perti-
nentes infraestrutura e foram selecionados neste estudo para mostrar a po-
sio do Brasil em relao aos 134 pases pesquisados e como ele se compara
com uma seleo de pases em desenvolvimento (grfico 7).
GRFICO 7
Posies dos pases em uma seleo de indicadores de telecomunicaes
Fonte: World Economic Forum (WEF) (2009).

Elaborao prpria.
Pode-se perceber que, de forma geral, o pas encontra-se em posio intermediria

em relao ao resto do mundo. Nota-se que os computadores pessoais por 100
habitantes so o indicador mais bem colocado, inclusive entre os outros pases em
desenvolvimento selecionados na comparao. Por outro lado, as linhas mveis
colocam o pas em posio pior em relao aos demais, mesmo sendo o servio de
telecomunicaes de maior difuso no pas.
2.3.2 Regies do Brasil

Independentemente da posio do Brasil em relao a outros pases em diversos
indicadores de difuso de servios e equipamentos, existem desigualdades inter-
nas que merecem ser destacadas. Uma delas so as disparidades entre as diferentes
regies geogrficas do pas. A pesquisa TIC Domiclios 2008 (CETIC.BR, 2009)
mostra a difuso domiciliar de quatro indicadores importantes: telefonia fixa,
telefonia mvel, acesso internet e TV por assinatura.
Nota-se claramente a desigualdade regional nos quatro indicadores. As regies Nor-
te e Nordeste esto abaixo do indicador nacional em todos eles e, em geral, a regio Sudes-
te concentra a maior quantidade de acessos aos servios de telecomunicaes (grfico 8).
As disparidades regionais tambm so salientes quando se comparam os
mesmos indicadores nas reas urbana e rural (grfico 9). Percebe-se que o indica-
dor nacional fortemente baseado na infraestrutura urbana, com pouca difuso
de servios na rea rural do Brasil.
GRFICO 8
Proporo de domiclios com telefonia fixa, telefonia mvel, acesso internet e TV
por assinatura por regio
Fonte: Centro de Estudos sobre as Tecnologias da Informao e da Comunicao (CETIC.br) (2009).

Elaborao prpria.
GRFICO 9
Proporo de domiclios com telefonia fixa, telefonia mvel, acesso internet e TV
por assinatura por rea
Fonte: CETIC.br (2009).

Elaborao prpria.
2.4 Marcos legais e regulatrios

Os servios de telecomunicaes so regulados pela LGT, regulamentada pelos
Decretos nos 2.338, de 7 de outubro de 1997, e 4.733, de 10 de junho de 2003,
entre outros. Com a aprovao da LGT, estes servios passaram a ser prestados
sob regime de competio regulada. Para simplificar, so apresentados os mar-
cos pertinentes apenas dos principais servios de telecomunicaes: telefonia
fixa, telefonia mvel, acesso internet e TV por assinatura. Adicionalmente,
comentado o marco regulatrio em torno da utilizao das radiofrequncias.
Cabe registrar neste estudo que o enfoque da LGT centrado nos ser-
vios de telecomunicaes, destinando-se as redes de telecomunicaes a dar
suporte a estes. Tal perspectiva consistente com as transformaes por quais
vem passando o setor e os princpios delineados nesta lei visam organizar
tais redes como vias de circulao, assegurando a interconexo destas e a
sua operao integrada. Da mesma forma, o espectro de radiofrequncias e
a ocupao da rbita por satlites so tratados como meios para a execuo
dos servios de telecomunicaes.
2.4.1 Telefonia fixa

A telefonia fixa o foco da LGT e regulamentada como servio de telefonia fixa
comutada (STFC) pela Anatel em sua Resoluo no 426, de 9 de dezembro de
2005. Seus servios representativos so: local, longa distncia nacional (LDN) e
longa distncia internacional (LDI). Trata-se de um servio de interesse coletivo
prestado em regime pblico e em regime privado, por meio de concesso, per-
misso e autorizao.
As concessionrias so um caso especial. So as nicas empresas que atu-
am em regime pblico6 e, por isso, possuem obrigaes de universalizao,
determinadas no Plano Geral de Metas de Universalizao (PGMU), previsto
na Lei no 9.998, de 17 de agosto de 2000, cujo custo de cumprimento su-
portado exclusivamente por elas. O atual PGMU (Decreto no 4.769, de 27 de
junho de 2003) estabeleceu metas para o perodo de 2006 a 2011, entre as
quais se destaca a instalao de telefones pblicos em todas as localidades entre
100 e 300 habitantes e de linhas telefnicas individuais em todas as localida-
des com mais de 300 habitantes. O prazo da concesso termina em 2025, mas
em 2010, 2015 e 2020 esto previstas revises contratuais, pelas quais novos
direitos e obrigaes, inclusive novas metas de universalizao, podem ser es-
tabelecidas. Aps o fim das concesses, os bens da infraestrutura de suporte ao
STFC so revertidos Unio.
Os prestadores de STFC tambm devem cumprir metas de qualidade,
conforme o Plano Geral de Metas de Qualidade (PGMQ). Adicionalmente,
a LGT dividiu o pas em reas de outorgas com o Plano Geral de Outorgas
(PGO), recentemente alterado pelo Decreto no 6.654 de 2008. Cada rea de
outorga possui uma empresa concessionria que concorre com uma ou mais
empresas autorizadas.
6. Segundo a LGT, os servios de telecomunicaes possuem dois regimes jurdicos de sua prestao: pblico e privado.
Servio de telecomunicaes em regime pblico o prestado mediante concesso ou permisso, com atribuio a sua
prestadora de obrigaes de universalizao e de continuidade. Sendo de interesse coletivo, sua existncia, universali-
zao e continuidade so asseguradas pela prpria Unio.
2.4.2 Telefonia mvel

A telefonia mvel existe desde 1991 no Brasil e, aps a privatizao, foi regu-
lamentada pelo servio mvel celular (SMC), substitudo a partir de 2001 pelo
servio mvel pessoal (SMP),7 pela Resoluo no 477 da Anatel. Alm da telefonia
mvel propriamente dita, as operadoras de SMP tambm podem prestar servios
de LDN e LDI. O SMP um servio de interesse coletivo prestado em regime
privado, no havendo concesses, portanto: as dez outorgas so exploradas por
meio de autorizaes de 15 anos, prorrogveis uma nica vez por mais 15. Assim
como no STFC, as operadoras de SMP esto sujeitas ao cumprimento de PGMQ
especfico, mas, ao contrrio do STFC em regime pblico, no h um PGMU para
a telefonia mvel. Entretanto, o modelo da ltima licitao de radiofrequncias es-
tabeleceu metas de atendimento em termos de quantidade de localidades cobertas.
2.4.3 TV por assinatura

A TV por assinatura um servio prestado em diversas modalidades tecnol-
gicas: cabo, MMDS (microondas), DTH Direto Para Casa (satlite) e UHF
codificado (com apenas um canal de programao). A primeira destas TVs surgiu
como servio de telecomunicaes com a Lei do Cabo (Lei no 8.977 de 1995) e
consistiu em distribuio de sinais de vdeo e/ou udio. A operadora de TV a cabo
presta o servio de TV a cabo mediante concesso. As outras trs so modalidades
dos servios especiais, conforme previsto no Decreto no 2.196/1997, e so explo-
radas por meio de permisses e de regulamentao especficas.
2.4.4 Acesso internet

O acesso internet um servio de valor adicionado, o qual definido na LGT
como a atividade que acrescenta, a um servio de telecomunicaes que lhe d
suporte e com o qual no se confunde, novas utilidades relacionadas ao acesso,
armazenamento, apresentao, movimentao ou recuperao de informaes.
Independentemente dos meios e tecnologias utilizados, tais como acesso discado,
digital subscriber line (DSL),8 radiofrequncia, cabo, entre outros, este servio dever
estar associado a um servio de telecomunicaes devidamente regulamentado pela
Anatel, que, por sua vez, s dever ser explorado por empresas que possuam conces-
so, permisso ou autorizao expedida pela agncia. Por isso, o servio de acesso
internet no Brasil requer tambm a contratao de um prestador de servios de tele-
comunicaes que lhe d suporte, como aqueles apresentados nas sees anteriores.
7. Alm do SMP, a comunicao mvel tambm explorada pelo servio mvel especializado (SME) e pelo servio
mvel global por satlite (SMGS), ambos por meio de autorizaes. O primeiro diz respeito principalmente a servios
de despacho ou trunking. Ambos so servios de interesse coletivo, mas so explorados em regime privado, e sua
participao no mercado de comunicao mvel pequena quando comparada com a do SMP. Por tais motivos, no
so explorados em mais detalhes neste documento.
8. Digital Subscriber Line: famlia de tecnologias que fornecem um meio de transmisso digital de dados.
As empresas que comercializam o servio de banda larga especificamente,

somente podem faz-lo mediante autorizao expedida pela Anatel para explorar
o servio de telecomunicaes que ir suportar a conexo, tal como o servio de
comunicao multimdia (SCM). Este servio foi regulamentado pela Anatel em
2001, pela Resoluo no 272, que o define como um servio fixo de telecomunica-
es de interesse coletivo, prestado em mbito nacional e internacional, no regime
privado, que possibilita a oferta de capacidade de transmisso, emisso e recepo
de informaes multimdia, utilizando quaisquer meios, a assinantes em uma rea
de prestao de servio. Adicionalmente, o acesso internet tambm pode ser rea-
lizado com mobilidade, por meio do SMP. Isto porque o regulamento deste ltimo
no restringe o servio a aplicaes de voz. Por este motivo, os prestadores do SMP
tambm oferecem acesso internet por meio de sua infraestrutura de rede.
2.4.5 Radiofrequncias
As radiofrequncias so ondas eletromagnticas utilizadas para a comunicao sem
fio, como TV e rdio, telefonia celular, rdios diversos, telefone sem fio e radares, e so
caracterizadas por serem um recurso limitado e um bem pblico. Conforme estabe-
lecido na LGT, cabe Anatel administrar a utilizao do espectro de radiofrequncias
de forma eficiente, por meio de regulamentao e fiscalizao.
O uso da radiofrequncia por algum interessado depende de outorga da
Anatel, mediante aquiescncia associada a concesso, permisso ou autorizao
para prestao de servio de telecomunicaes, exceto quando o uso for feito por
meio de equipamentos de radiao restrita, definidos pela agncia em sua Reso-
luo no 365/2004.
Os servios e as aplicaes de comunicaes sem fio so prestados e usufru-
dos em faixas especficas de radiofrequncia, definidas no Plano de Atribuio,
Destinao e Distribuio de Faixas de Frequncias no Brasil (PDFF). Tal plano
destina faixas de frequncias no somente para servios de telecomunicaes a
serem prestados em regime pblico e em regime privado, mas tambm para ser-
vios de radiodifuso, servios de emergncia e de segurana pblica e para fins
exclusivamente militares.
2.5 Gargalos
Como gargalo entende-se os obstculos e os empecilhos que reduzem a habili-
dade da infraestrutura de telecomunicaes ser capaz de dar suporte a servios
compatveis com os desafios contemporneos. Os servios analisados so aqueles
tratados na subsubseo anterior: telefonia fixa, telefonia mvel, TV por assina-
tura e acesso internet.
2.5.1 Demanda
Em primeiro lugar, existem gargalos que ou reduzem a escala da demanda dos ser-
vios de telecomunicaes ou o escopo de requisitos desta mesma demanda, isto
, o tipo de servio necessrio. De forma simplificada, para o desenvolvimento
da demanda nos dois aspectos (escala e escopo) necessrio haver: i) capacidade
de arcar com os custos; ii) dispositivos adequados para acessar os servios, como
telefones e computadores pessoais, e iii) capacidade de usufru-los.
No que concerne s duas primeiras destes sees, possvel perceber
que h uma correlao entre a condio socioeconmica e a utilizao de
bens e servios de telecomunicaes. Quanto maior a renda domiciliar,
maior a proporo daqueles que possuem telefones fixos e celulares, TV por
assinatura, acesso internet e meios de acesso internet telefones celu-
lares com acesso internet e computadores (grfico 10). Nota-se tambm
que estes ltimos so mais sensveis renda domiciliar do que os telefones
fixos e celulares, o que pode ser explicado pelo fato de serem, em mdia,
itens mais onerosos, criando assim uma barreira maior para o crescimento
da demanda dos servios a eles vinculados. E mesmo quem tem meios de
acesso internet, no o fazem por considerarem o custo elevado: a pesquisa
TIC Domiclios mostra que 75% dos domiclios sem computador e 54%
dos que tm computador mas no acesso internet citam o custo elevado
como o motivo de no possurem o bem, nem contratarem o servio, res-
pectivamente (CETIC.BR, 2009).
GRFICO 10
Posse de bens e uso de servios de telecomunicaes por classe de rendimento
mensal familiar
(Em %)
Fontes: CETIC.br (2009) e IBGE (2007).

Elaborao prpria.
O custo elevado apontado pela pesquisa est relacionado no apenas com

o nvel de renda da populao, mas tambm com os preos dos servios de tele-
comunicaes praticados no pas. Comparando-se o Brasil com outros pases em
desenvolvimento, nota-se a posio relativamente mais baixa principalmente em
termos de impostos, mas tambm em preo da linha telefnica fixa individual e
corporativa e em custo da chamada telefnica celular (grfico 11). Nesse ponto,
vale citar que, alm da difuso dos servios de telefonia fixa ser inferior ao de
telefonia mvel, como j apontado no grfico 8, havia uma capacidade ociosa
de 33% em 2008 (TELEBRASIL; TELECO, 2009), e tambm que a grande
parte da difuso da telefonia celular devida ao servio pr-pago, que no exige
um comprometimento monetrio mensal por parte do assinante e corresponde a
82% dos acessos existentes em julho de 2009 (TELECO, 2010).
GRFICO 11
Posies dos pases em alguns indicadores de preo
Fonte: WEF (2009).

Elaborao prpria.
O terceiro item citado (capacidade da populao usufruir os servios) pode

ser analisado em termos da escolaridade e da proficincia em TICs. Isto porque,
diferentemente das outras infraestruturas, as telecomunicaes transportam in-
formao, que, por sua vez, precisa ser compreendida pelas partes envolvidas na
sua troca, por meio de competncias cognitivas. A primeira pode ser considerada
um gargalo geral, enquanto a segunda especfica do setor de telecomunicaes.
Em primeiro lugar, o analfabetismo funcional pode ser um gargalo, pois reduz a
capacidade de um indivduo usufruir plenamente das potencialidades advindas
dos servios de telecomunicaes, principalmente o acesso internet. O Brasil
um pas com alto ndice de pessoas classificadas como analfabetas funcionais
(32% do total em 2007), com apenas 28% do total da populao classificada no
nvel pleno de alfabetismo e com 40% deste total classificados no nvel bsico
de alfabetismo em 2007 (INSTITUTO PAULO MONTENEGRO, 2007). Em
segundo lugar, a proficincia em TICs pode ser auferida pelas habilidades relacio-
nadas ao uso do computador e da internet9 e a ausncia desta tambm pode ser
considerada um gargalo. O grfico 12 mostra como h forte correlao entre o
grau de instruo do indivduo e sua habilidade para usufruir as TICs e que, no
caso do uso da internet, a falta de proficincia da populao brasileira maior.
9. A pesquisa TIC Domiclios elenca os seguintes itens como habilidades em TICs, sem qualquer carter hierrquico:
usar um mouse; copiar ou mover um arquivo ou uma pasta; usar um editor de texto; abrir um programa para navegar
na internet; usar uma planilha de clculo; usar programas de som e imagem/multimdia; conectar ou instalar perif-
ricos (impressora, cmera e microfone); comprimir arquivos no computador; escrever um programa de computador
usando linguagem de programao; usar um mecanismo de busca para achar informao; enviar e-mails com arquivos
anexados, documentos e fotos; enviar mensagens em salas de bate-papo e fruns de discusso; usar um programa de
compartilhamento de arquivos para trocar filmes, msica etc.; baixar e instalar softwares; usar a internet para realizar
ligaes telefnicas; e criar uma pgina na internet (CETIC.BR, 2009).
GRFICO 12
Relao entre grau de instruo e proficincia em TICs
Fonte: CETIC.br (2009).

Elaborao prpria.
Em suma, possvel concluir que h gargalos nos trs elementos relacio-

nados demanda: i) capacidade de arcar com os custos; ii) dispositivos ade-
quados para acessar os servios, como telefones e computadores pessoais; e iii)
capacidade de usufru-los. Os dois primeiros so limitados pela renda mdia da
populao brasileira, por sua m distribuio e pelos preos praticados para os
bens e servios de telecomunicaes. O terceiro elemento possui gargalos em
termos da escolaridade e da proficincia no uso de TICs por grande parte da
populao brasileira.
2.5.2 Competio
Em segundo lugar, existem gargalos relacionados ao ambiente de competio pre-
sente na prestao de servios de telecomunicaes. Esta anlise parte da hiptese de
que a competio entre operadores de rede leva a preos mais baixos, que, por sua
vez, levam a uma maior difuso dos servios, ao contrrio de um regime de mono-
plio de facto ou de jure , no qual o valor timo do ponto de vista de bem-estar
social em termos de preo e cobertura suplantado pelo ponto de vista do lucro
mximo do operador.
Na telefonia mvel, o ambiente de competio tal que: i) h equilbrio no
nmero de assinantes dos maiores prestadores de servio; e ii) mais da metade dos
municpios brasileiros so atendidos por mais de uma prestadora de SMP, algo
facilitado pelo fato dos operadores de rede poderem explorar o servio em todo
o territrio nacional, e no apenas em uma outorga especfica (grfico 13). Adi-
cionalmente, aproximadamente 81% da populao brasileira residem em muni-
cpios em que h quatro ou cinco prestadores de SMP (TELECO, 2010). Entre-
tanto, na telefonia fixa, tal ambiente de competio no se repete. A concentrao
do mercado de telefonia fixa demonstra o insucesso de instalao de competio
pelas empresas-espelho e espelhinhos10 e a instaurao de monoplio regional das

concessionrias do STFC em suas respectivas reas de concesso (SOUTO et al.,
2009, p. 72). As concessionrias respondem por uma participao de mercado
por volta de 80%, em termos de linhas telefnicas fixas em servio (grfico 14).
Ao mesmo tempo, apesar da regulamentao atual do STFC j permitir que a
concessionria de uma rea de outorga explore servios em outra rea por meio de
autorizao, os dados disponveis sugerem que a participao das concessionrias
em outras outorgas que no as suas baixa. Uma possvel explicao para isto
o expressivo investimento necessrio implantao de infraestrutura em outras
reas de outorga, como postes, cabos e direitos de passagem.
Por outro lado, vale mencionar que na modalidade de servios de longa distn-
cia, especialmente nacionais, nas chamadas interurbanas (LDN), existe maior grau de
competio, uma vez que a regulamentao imposta pela Anatel concede ao usurio
do servio o direito seleo da prestadora por meio da discagem do respectivo c-
digo numrico. Neste mercado, considerando-se, por exemplo, os minutos tarifados,
observa-se uma distribuio um pouco mais equilibrada do market share entre as gran-
des operadoras, quando se toma o Brasil como um todo. Entretanto, em cada rea de
concesso, a dominncia da concessionria regional marcante (TELECO, 2010).
GRFICO 13
Municpios atendidos por telefonia mvel e participao dos operadores de rede de
telefonia mvel 3o trimestre de 2009
(Em %)

Elaborao prpria.
10. Ao contrrio das concessionrias, as empresas-espelho e espelhinhos trabalham no regime privado, no qual no
h tarifas, e sim preos de servios estabelecidos por elas, de acordo com o mercado e a concorrncia. Sua existncia,
prevista na LGT, visava estimular a competio com as concessionrias.
GRFICO 14
Operadores de rede de telefonia fixa por outorga e sua participao de mercado
2o trimestre de 2009

Elaborao prpria.
J na TV por assinatura, o ambiente de competio pode ser descrito em

parte pelas tecnologias utilizadas e em outra parte pelos atores que exploram o
servio. Em primeiro lugar, quase a totalidade de municpios brasileiros possui
alguma empresa prestadora de servio de TV por assinatura, principalmente com
a tecnologia DTH, que, por ser satelital, possui pequena barreira geogrfica e
responsvel por 5.084 municpios atendidos (grfico 15).
GRFICO 15
Participao de mercado das tecnologias de TV por assinatura 20081
Fontes: Anatel (2009) e Associao Brasileira de TV por Assinatura (ABTA) (2009).

Elaborao prpria.
Nota: 1 Dados de janeiro de 2008.
Por um lado, apenas 467 municpios possuem servio prestado por meio
das tecnologias concorrentes MMDS e TV a cabo, nmero que teve seu pico em
2001 e desde ento tem sofrido leve declnio, mas, por outro lado, a quantidade
de municpios atendidos por mais de uma tecnologia concorrente tem crescido na

ltima dcada. A populao dos municpios cobertos tanto por MMDS quanto
por TV a cabo, em 2008, era 61 milhes, cerca de dois teros da populao de 91
milhes nos municpios cobertos por estas tecnologias.
Em segundo lugar, h concentrao do mercado nas mos de duas empresas:
Net (TV a cabo) e Sky (DTH) (grfico 16). Somadas, respondem por quase 80%
dos assinantes de TV por assinatura.
GRFICO 16
Participao de mercado dos operadores de rede de TV por assinatura em nmero
de assinantes 3o trimestre de 2009
(Em %)

Elaborao prpria.
Pode-se concluir que h competio apenas em pequena parcela dos muni-

cpios brasileiros, j que a grande maioria atendida apenas pela infraestrutura
DTH. A concorrncia existe nos municpios mais populosos, que oferecem maior
atratividade econmica, nos quais existem infraestruturas a cabo, MMDS ou am-
bas. A populao de tais municpios (91 milhes) responde por metade da popu-
lao brasileira. Entretanto, a difuso dos servios de TV por assinatura baixa:
so apenas 6,6 milhes de assinantes. Estes pontos levam a crer que h gargalos
relacionados ao ambiente de competio de servios de TV por assinatura.
Finalmente, o acesso internet explorado tanto pelos operadores de rede
de telefonia fixa e mvel e de TV por assinatura, quanto por pequenos provedo-
res espalhados pelo pas. Focando a anlise no acesso fixo em banda larga, em
maio de 2009, o pas possua 1.327 autorizaes de SCM e 75% dos municpios
atendidos, que correspondem a 92% da populao brasileira (TELEBRASIL;
TELECO, 2009). Apesar dos pequenos provedores estarem em quase todos os
municpios, o predomnio das concessionrias de STFC (Telefnica e Oi/Brasil
Telecom) e TV por assinatura (Net) indiscutvel (grfico 17).
GRFICO 17
Participao de mercado de acesso fixo internet em banda larga 2008
(Em %)

Elaborao prpria.
Em suma, o ambiente de competio varia conforme o servio de teleco-

municaes analisado. O STFC, visto isoladamente, claramente o que possui
maior concentrao de mercado, enquanto o SMP o mais dinmico. A TV por
assinatura e o acesso internet so servios que possuem competio em maior ou
menor escala, dependendo da regio. H localidades com apenas um prestador de
servio, enquanto outros possuem dois ou mais prestadores de servio. Estes lti-
mos casos so vistos em regies densamente povoadas que oferecem atratividade
econmico-financeira a quem presta servios nelas.
Em cada servio importante salientar que a competio modulada pelo mo-
delo exploratrio previsto na regulao brasileira. Em primeiro lugar, a ausncia de
instrumentos regulatrios claros que tratem da separao entre a prestao de servios
e a operao de rede tem como consequncia fazer que a licena para prestao de um
servio seja, na prtica, simultaneamente vinculada operao da infraestrutura de
telecomunicaes. Isto leva ao surgimento de infraestruturas paralelas para o mesmo
servio, uma para cada prestador deste servio. Por exemplo, cada licenciada de SMP
possui sua prpria infraestrutura. Como a construo das redes de telecomunicaes
exige grandes investimentos, isto cria barreiras entrada de eventuais competidores.
Indo alm, faz que a licenciada tenha total controle sobre o uso da sua infraestrutura
e, portanto, sobre os servios que trafegam sobre ela. No h uma regulamentao que
defina regras claras para que a operadora de rede ceda, de forma isonmica, partes de
sua infraestrutura para que uma empresa concorrente preste servios de telecomunica-
es por intermdio dela, mesmo sendo isto previsto na LGT. Se houvesse a aplicao
eficaz de tal regulamentao, a empresa concorrente no teria de arcar com o alto in-
vestimento de implantar infraestrutura prpria, o que reduziria as barreiras entrada.
Em segundo lugar, o marco regulatrio atual contempla a existncia de dife-
rentes espcies de servios de telecomunicaes, cada qual com definies distin-
tas e prestado sob restries impostas na sua respectiva regulamentao. Isto, jun-
to com a ausncia da separao entre a prestao de servios e a operao de rede,
faz que surjam infraestruturas paralelas entre diferentes servios de telecomunica-
es. Por exemplo, uma empresa com licena de STFC possui sua infraestrutura
para prestar o servio de telefonia, enquanto uma empresa com licena de TV
a cabo possui outra infraestrutura para o servio de TV por assinatura. Embora
tecnicamente aplicaes audiovisuais possam ser providas em ambas as redes, as
concessionrias de STFC s podem operar servios de TV a cabo em determinada
regio caso no haja interesse de outras empresas. Como outro exemplo, pode ser
citado que a infraestrutura utilizada para a licena de SCM no pode ser utilizada
para prestao de servios de natureza similar do SMP, como a telefonia mvel.
O SCM no possui regulamento de plano de numerao e no permite encami-
nhamento de trfego telefnico e nem mobilidade, elementos presentes no SMP
(SOUTO et al., 2009). Estes so exemplos que ilustram que, dependendo do
servio, operadores de determinada infraestrutura de telecomunicaes utilizada
para a prestao do servio qual est vinculada no podem prestar servio de
telecomunicaes de outra natureza. Tais restries reduzem o potencial de con-
corrncia entre infraestruturas para um mesmo servio, criando entraves com-
petio entre plataformas tecnolgicas na oferta de servios similares.
2.5.3 Universalizao dos servios de telecomunicaes

A universalizao prevista na LGT pelas obrigaes que objetivam possibilitar o
acesso de qualquer pessoa ou instituio de interesse pblico a servio de teleco-
municaes, independentemente de sua localizao e condio socioeconmica.
Entretanto, existem alguns gargalos vinculados universalizao.
Em primeiro lugar, a universalizao est vinculada apenas aos servios prestados

no regime pblico, ou seja, apenas as concessionrias do STFC so obrigadas a cumprir
metas de universalizao do PGMU, limitando sua abrangncia telefonia fixa.
Em segundo lugar, o Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomu-
nicaes (FUST), regulamentado pelo Decreto no 3.624, de 2000, visa propor-
cionar recursos destinados a cobrir a parcela de custo exclusivamente atribuvel
ao cumprimento das obrigaes de universalizao de servios de telecomuni-
caes, que no possa ser recuperada com a explorao eficiente do servio, ou
seja, [o]s recursos do FUST no podero ser destinados cobertura de custos
com universalizao dos servios que, nos termos dos contratos de concesso,
a prpria prestadora deva suportar. A restrio exige, portanto, um instrumen-
to que oferea uma forma de verificar qual parcela do custo de prestao de um
servio pode ser passvel de utilizao dos recursos do fundo. A ausncia deste
instrumento at hoje tambm um gargalo para o crescimento da oferta de
servios de telecomunicaes.
Em terceiro lugar, a regulamentao do FUST limita o espectro de servios
passveis de seu uso, at mesmo no prprio STFC. O Decreto no 3.624 lista suas
possveis aplicaes a 13 tipos de programas, projetos e atividades, como localida-
des com menos de 100 habitantes, atendimento de comunidades de baixo poder
aquisitivo e fornecimento de interfaces a deficientes carentes.
Em quarto lugar, at mesmo alguns dos programas, projetos e atividades
previstos no FUST vo contra o princpio da isonomia da LGT, que impede sub-
sdios ou oferta de servios diferenciados populao de baixa renda.
2.5.4 Qualidade
Partindo da premissa que a falta de qualidade um potencial gargalo ao de-
senvolvimento das telecomunicaes, a situao dos prestadores de servio,
em termos da satisfao de seus consumidores, apresenta problemas. Tanto a
telefonia fixa quanto a mvel tem sido alvos constantes de reclamaes Ana-
tel; entretanto, a primeira piorou sua situao nos ltimos anos, enquanto
a segunda apresenta pouca variao. Apesar da telefonia fixa no crescer sua
base de assinantes, o nmero de reclamaes tem crescido nos ltimos anos,
passando de 0,58 reclamaes por 1.000 assinantes, no ms de dezembro de
2005, para 0,92, no ms de dezembro de 2008 (grfico 18). Ao mesmo tem-
po, as reclamaes por 1.000 assinantes da telefonia mvel variaram pouco
nesse perodo, apesar do grande crescimento na quantidade de assinantes,
oscilando entre 0,3 e 0,4. Entretanto, em termos absolutos, as reclamaes
aumentaram. A Anatel no disponibiliza dados similares para SCM e TV por
assinatura no perodo; entretanto, considerando dados de dezembro de 2008,
as reclamaes por 1.000 assinantes nesse ms so 1,411 e 0,6, respectivamen-

te. Nota-se que o acesso internet o servio que possui a pior qualidade de
servio percebida pelos usurios, entre os quatro servios analisados.
GRFICO 18
Reclamaes do SMP e STFC Anatel
Fontes: Anatel (2009) e Telebrasil e Teleco (2009).

Elaborao prpria.
11. Para este clculo, foi considerada a quantidade de reclamaes de SCM no ms de dezembro de 2008, dividida
pela quantidade de assinantes de acesso banda larga existente no pas nesse ms.
A LGT determina que o poder pblico tem o dever de adotar medidas que
propiciem padres de qualidade compatveis com a exigncia dos usurios. Para
tanto, a lei determina que cabe Anatel utilizar os recursos do Fundo de Fiscalizao
das Telecomunicaes (Fistel) para instalao, custeio, manuteno e aperfeioa-
mento da fiscalizao dos servios de telecomunicaes existentes no Pas, (...) aqui-
sio de material especializado necessrio aos servios de fiscalizao (...) [e] fiscali-
zao da elaborao e execuo de planos e projetos referentes s telecomunicaes.
A Anatel estabelece um PGMQ para STFC, SMP e TV por assinatura, que
inclui sanes no caso do no cumprimento do que foi estabelecido, engloban-
do advertncia, multa, suspenso temporria, caducidade e cassao. Entretanto,
no h um plano para o SCM ou para o acesso internet via SMP, o que deixa o
servio de acesso internet sem metas de qualidade. Trata-se, portanto, de uma
importante lacuna regulatria.
Todos os planos possuem ainda metas de atendimento ao consumidor, como
prazos de resposta de reclamaes, metas de cobrana, como erros em documento
de cobrana, e metas de continuidade do servio, como prazo para soluo de
interrupo. Exclusivamente, somente o STFC possui meta de modernizao da
rede; entretanto, ela se limita digitalizao da rede local. A digitalizao um fe-
nmeno relativamente antigo, iniciado h dcadas, conforme citado anteriormen-
te neste documento. H um fenmeno mais recente, a consolidao do uso dos
protocolos da famlia IP, que no considerado na meta de modernizao da rede.
Voltando a ateno qualidade tcnica do servio principal prestado (tele-
fonia e televiso) os planos do STFC e do SMP estabelecem metas relacionadas a
chamadas telefnicas, como taxa de completamento de chamadas, nvel de rudo
e queda de ligao, mas o PGMQ da TV por assinatura no possui algo similar
para seu servio principal, uma vez que neste quesito so contempladas apenas
metas relacionadas a nmero de reclamaes e a prazos de atendimento de insta-
lao e cessao da cobrana.12 Na modalidade de servio de TV a cabo, a Norma
no 13 de 2006 da Anatel estabelece aspectos tcnicos que devem ser respeitados;
entretanto, no esto explicitamente relacionados qualidade do servio.
Finalmente, importante destacar que, a despeito do crescimento da parce-
la da populao atendida por servios de telecomunicaes ao longo da dcada,
os recursos disponibilizados Anatel no oramento da Unio no subiram na
mesma proporo (grfico 19). Isto significa que a qualidade dos trabalhos de
fiscalizao dos servios de telecomunicaes, incumbncia da agncia, pode ser
comprometida pelo crescimento da complexidade de se fiscalizar redes de teleco-
municaes que aumentaram consideravelmente de tamanho nos ltimos anos
12. Entretanto, em sua Norma no 13/2006, a agncia estabelece parmetros tcnicos a serem atendidos pelos opera-
dores de TV a cabo.
sem o devido crescimento dos recursos necessrios atividade de fiscalizao.

Trata-se de um reflexo do contingenciamento de recursos na Lei Oramentria,
prtica adotada pela Unio h anos e que resulta no desvio da arrecadao do
Fistel e de outros fundos de sua funo originariamente prevista em lei (ABDID,
2006; LOBO, 2007, 2008; IENO, 2009).
GRFICO 19
Arrecadao de taxas de fiscalizao e despesas da Anatel
(Em R$ milhes)
Fontes: Anatel e Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi), da Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
Elaborao: Telebrasil e Teleco (2009).
Em suma, h gargalos relacionados qualidade dos quatro principais ser-

vios de telecomunicaes analisados: STFC, SMP, TV por assinatura e SCM.
Primeiramente, o acesso internet, via SCM ou SMP, no possui regras estabe-
lecidas pela Anatel para garantia de qualidade, como o PGMQ para o STFC,
o SMP e a TV por assinatura. Em segundo lugar, somente o STFC possui meta de
modernizao de rede e ela no leva em considerao avanos tecnolgicos recen-
tes. Em terceiro lugar, a TV por assinatura no possui metas tcnicas de qualidade
relacionadas ao servio propriamente dito. Finalmente, o crescimento das redes
de telecomunicaes no foi acompanhado de aumento dos recursos da Anatel
para as atividades de fiscalizao da qualidade dos servios prestados.
2.5.5 Poltica setorial e outras aes do Estado

So diversos os autores que apontam para a importncia de se construir um pro-
jeto setorial de TICs calcado em polticas pblicas em pases em desenvolvimento
(HEEKS; NICHOLSON, 2002; AMSDEN et al., 2003; DUPAS, 2004; COU-
TINHO; SARTI, 2003; STEFANUTO, 2004; EVANS, 1995; COMMANDER
et al., 2003). Pases como China, Coreia do Sul, ndia e Irlanda so casos que
indicam a importncia desta construo e a implantao de um projeto setorial
com seus respectivos instrumentos de poltica.
Conforme apresentado mais adiante neste documento, no Brasil, as aes estrutu-

rantes em TICs por parte do governo se do em diversas instncias diferentes minist-
rios e rgos de governo devido prpria natureza transversal a todos os setores produ-
tivos e imbricao entre seus componentes. A existncia de programas desenvolvidos
em diversos ministrios, como os de incluso digital do Ministrio da Comunicao,
Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto (MPOG), Ministrio da Cincia e
Tecnologia (MCT) e Ministrio da Casa Civil, e o Computador para Todos, da Presi-
dncia da Repblica, do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior
(MDIC), do MCT e do Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro), mostram
que, at certo ponto, h uma poltica setorial em prol das telecomunicaes. No obs-
tante, h outras aes do Estado no relacionadas a tal poltica e que atuam contra ela.
Uma delas a atribuio de um papel relativamente pequeno para as telecomu-
nicaes no oramento da Unio. O oramento do Ministrio das Comunicaes
previsto na Lei Oramentria Anual tem representado menos de 0,5% do oramento
total da Unio nos ltimos seis anos, o que pode ser considerado reflexo natural da po-
ltica de privatizao do final do sculo passado. No entanto, conforme mostrado no
grfico 20, cada vez mais seu valor tem sido contingenciado. Em 2003, 39% da do-
tao inicial prevista no oramento do ministrio foi contingenciada, percentual que
em 2008 chegou a 74%. Sua participao no valor total contingenciado subiu de 4%,
em 2003, para 16%, em 2008. O FUST, que deveria promover a universalizao dos
servios de telecomunicaes, apesar de arrecadar anualmente centenas de milhes de
reais dos prestadores de servios, possui diversos limitantes, conforme j citado ante-
riormente neste documento (subsubseo 2.5.3), que duram quase uma dcada. At
o presente momento, o fundo tem servido primariamente para compor recursos para
o Tesouro Nacional, sem a devida aplicao no setor para o qual foi criado.
GRFICO 20
Oramento do Ministrio das Comunicaes
Fonte: Senado Federal.

Elaborao prpria.
Obs.: Valores correntes.
H ainda o papel dos tributos na composio dos preos dos bens e ser-
vios de telecomunicaes, que, como apresentado adiante (subseo 3.4),
responsvel por quase a metade dos preos dos servios e tem aumentado ao
longo do tempo e atribui alquotas de impostos iguais ou superiores a itens
como armas e cosmticos.
Nesse sentido, a poltica fiscal do Estado atua contra a poltica setorial de
telecomunicaes. Em suma, a ausncia de uma poltica setorial articulada com
outras aes do Estado uma lacuna para o desenvolvimento da infraestrutura
de telecomunicaes, tanto de forma intrassetorial no sentido de construir uma
viso efetivamente sistmica entre as diferentes facetas do setor per se, como os
j citados efeitos cruzados de regulao de servios quanto intersetorial, no
sentido de construir uma viso integrada no s com outras TICs, mas tambm
com outros setores da economia que poderiam utilizar as telecomunicaes para
aprimorar seu prprio desenvolvimento.
3 INTERFACES DAS POLTICAS PBLICAS

Enquanto a seo anterior apresentou um diagnstico da infraestrutura de tele-
comunicaes, a presente seo visa identificar as interfaces das polticas pblicas
com os pontos diagnosticados anteriormente, de forma a permitir vislumbrar as
perspectivas que o setor deve enfrentar nos anos frente. Para tanto, so iden-
tificados os mecanismos de financiamento e as perspectivas de investimento no
setor, seguidos de uma verificao da existncia ou no de parcerias entre os nveis
federativos para programas pblicos, passando por uma discusso em torno da
formao de preos, tarifas e subsdios e finalizando com uma discusso sobre os
impactos dos investimentos na infraestrutura setorial sobre a eficincia econmi-
ca e na sustentabilidade ambiental.
3.1 Mecanismos de financiamento

Os mecanismos de financiamento do setor de telecomunicaes so hoje radical-
mente diferentes daqueles de 20 anos atrs. No final da dcada de 1980, a despei-
to de uma estrutura financeira saudvel e de razovel rentabilidade, a capacidade
de investimento do Sistema Telebrs era bastante restringida pelo controle que o
governo federal exercia sobre as empresas estatais de modo a reduzir seu endivi-
damento e, por consequncia, a Necessidade de Financiamento do Setor Pblico
(WOHLERS; OLIVA, 1998). De 1988 a 1995, o montante de investimento
anual do sistema ficou, em mdia, no patamar dos R$ 4 bilhes em valores cor-
rentes. Em 1996, este valor subiu para a casa dos R$ 7 bilhes por uma conjuno
de dois fatores importantes: uma forte elevao tarifria e o desbloqueio das res-
tries ao investimento da Telebrs, em uma agenda poltica que visava revitalizar
as telecomunicaes brasileiras antes do processo de sua desestatizao.
A essa poca, o setor privado comeou a entrar nas telecomunicaes

de forma complementar. Ainda antes da privatizao do Sistema Telebrs,
o governo deu incio licitao das licenas da chamada banda B da
telefonia celular. No final de 2007, com as licenas j licitadas, o governo
arrecadara cerca de R$ 5 bilhes, dinheiro que, no entanto, no seria re-
vertido diretamente ao setor, e sim ao Tesouro Nacional. Por outro lado,
o investimento tcnico anunciado pelos consrcios vencedores ficava na
casa dos R$ 2 bilhes (WOHLERS; OLIVA, 1998). Tambm de forma
complementar, e em menor escala, ocorreram investimentos privados no
segmento de TV por assinatura.
Como foi visto na subsubseo 2.1.2, a grande mudana nos investi-
mentos do setor, tanto qualitativa (modelo), quanto quantitativa (volume),
veio com a desestatizao do sistema Telebrs em 1998. De 1999 a 2008,
foram investidos perto de R$ 148 bilhes no setor (grfico 21). O governo,
entretanto, no ficou completamente fora de tal quadro. Alm de coordenar o
processo de privatizao do Sistema Telebrs, o Banco Nacional do Desenvol-
vimento Econmico e Social (BNDES), por meio de sua subsidiria, a BN-
DES Participaes S/A (BNDESPAR), tornou-se acionista de umas das novas
empresas concessionrias, a Telemar (atual Oi). Alm disso, o principal papel
do banco no setor de telecomunicaes o de financiador direto, indireto
ou de forma mista da implantao, expanso e modernizao das redes de
prestadores de servios de telefonia fixa, mvel e TV por assinatura, visando
estimular a demanda por equipamentos e software da indstria local, fomen-
tar o desenvolvimento tecnolgico nacional e promover a universalizao dos
servios de telecomunicaes. De 1999 a 2008, o banco desembolsou, ainda,
R$ 26 bilhes em emprstimos a empresas prestadoras de servios de teleco-
municaes (grfico 21). Mais recentemente, em 2008, o BNDES foi pea
fundamental no processo de fuso da Oi com a Brasil Telecom, consolidando
o atual perfil de grandes atores privados das telecomunicaes. Contudo, em
termos relativos, a contribuio do BNDES foi pequena, apenas 18% do total
investido nesses dez anos.
Para o perodo 2010-2013, o banco mapeou investimentos no setor de te-
lecomunicaes na ordem de R$ 67 bilhes, o que mantm a mdia do quadri-
nio 2005-2008, que foi de R$ 66 bilhes (BORA JR.; QUARESMA, 2010).
GRFICO 21
Desembolso anual do BNDES em servios de telecomunicaes
(Em R$ milhes)
Fonte: BNDES (2009).

Elaborao prpria.
O quadro atual dos mecanismos de investimento disponveis, portanto,

pode ser resumido como uma combinao de recursos maciamente privados,
com uma parcela pequena de recursos originrios do BNDES.
3.2 Investimentos
O objetivo desta subseo apresentar tendncias de novos investimentos em
infraestrutura de telecomunicaes e as interfaces das polticas pblicas nesta vari-
vel. Com relao ao primeiro ponto, conforme j apontado anteriormente neste
documento, a LGT estabelece que cabe ao setor privado investir na infraestrutura
e na explorao dos servios de telecomunicaes por meio desta infraestrutura.
O BNDES realiza anualmente uma pesquisa de mapeamento de tendn-
cias de investimentos em diversas infraestruturas, entre as quais as telecomu-
nicaes. Em 2006, apresentou uma estimativa que indicava que o ciclo de
grandes investimentos em telecomunicaes j havia passado e que no haveria
crescimento no perodo 2007-2010 em relao ao perodo 2002-2005, man-
tendo-se em torno de R$ 58,8 bilhes no perodo (TORRES FILHO; PUGA,
2006). Tal nvel de investimento seria suportado pela expanso de servios de
valor agregado, como banda larga e vdeo, e pelas licitaes de frequncias de
terceira gerao na telefonia mvel em 2007. A previso seguinte para o perodo
de 2008-2011 (PUGA; BORA JR., 2007) era de R$ 56 bilhes, um pouco
menor que a previso anterior, mas para o perodo 2009-2012, at mesmo em
cenrio de crise internacional, ela subiu para R$ 77 bilhes, motivada pela for-
te concorrncia das empresas pela introduo de novos produtos/servios, que
leva ao investimento em novas tecnologias necessrias expanso dos servios
de valor agregado, como no lanamento de cabos de fibra ptica e em redes sem

fio avanadas (TEIXEIRA FILHO et al., 2009). Esta expectativa pode ser cor-
roborada por uma tendncia geral que se observa no setor de telecomunicaes:
um decrscimo da importncia da telefonia fixa tradicional (servio de voz em
banda estreita) como elemento propulsor de investimentos e sua substituio
neste papel pelas infraestruturas de comunicao em banda larga e de comuni-
cao mvel. Em que pese o Brasil ainda no estar prximo de um estgio de
pleno atendimento das condies de universalizao da telefonia fixa, a combi-
nao das duas tecnologias (banda larga e comunicao mvel) oferece o poten-
cial de simultaneamente atender a novas demandas de servios e proporcionar
sucedneos tecnolgicos para o servio tradicional de telefonia fixa comutada.
Em suma, mesmo findado o ciclo de grandes investimentos ps-privatiza-
o, a previso de investimentos privados nos prximos anos mostra, no mni-
mo, a manuteno dos nveis dos ltimos anos e, at mesmo, a possibilidade de
crescimento nos anos vindouros, devido necessidade dos operadores de rede se
manterem competitivos frente a seus concorrentes.
A atuao do Estado na varivel investimento complementar. Em
primeiro lugar, financia a expanso e a atualizao da infraestrutura de tele-
comunicaes dos operadores de rede por meio de linhas de financiamento
do BNDES, conforme mencionado na subseo anterior. Em segundo lu-
gar, o Estado interfere diretamente no investimento privado por intermdio
das regras de modernizao e universalizao dos servios de telecomunica-
es, tanto por meio do PGMU, do STFC e das revises dos contratos de
concesso a cada cinco anos, quanto por regras de cobertura em licitaes
de frequncias para expanso do SMP. Em terceiro lugar, ao Estado cabe
coordenar a aplicao dos recursos do FUST, ao que enfrenta diversos
problemas e ainda no se concretizou de fato, conforme salientado ante-
riormente neste documento. Finalmente, h ainda os programas pblicos,
como os federais Governo Eletrnico Servio de Atendimento ao Cidado
(GESAC) e Programa Banda Larga nas Escolas (quadro 4), que focalizam os
investimentos pblicos principalmente em acessos coletivos e para a redu-
o de desigualdades regionais e sociais. Entre os servios de telecomunica-
es existentes, tais programas pblicos lidam apenas com acesso internet,
direta ou indiretamente.
QUADRO 4
Seleo do programas pblicos federais
Servio de tele-
Ao ou programa Instituio pblica envolvida comunicaes Objeto principal
envolvido
Implantao de pontos de conexo internet

GESAC Ministrio das Comunicaes Acesso internet via satlite para viabilizar outras aes de
incluso digital
Presidncia da Repblica, Casa Civil,

Secretaria de Comunicao (Secom),
Acesso internet para escolas por imputao
Programa Banda Agncia Nacional de Telecomunicaes
Acesso internet de metas para as concessionrias de telefonia
Larga nas Escolas (Anatel), Ministrio da Educao (MEC),
fixa
Ministrio das Comunicaes, MPOG
e MCT
MCT, Instituto Nacional de TI, MPOG,

Ministrio das Comunicaes, Ministrio
da Cultura (MinC), MEC, Secom, Petrleo
Brasileiro S/A (Petrobras), Centrais Implantao de telecentros por meio de
Casa Brasil Acesso internet
Eltricas Brasileiras S/A (Eletrobras)/ parcerias com instituies locais
Centrais Eltricas do Norte do Brasil S/A
(Eletronorte), Banco do Brasil e Caixa
Econmica Federal (CEF)
Centros de Incluso Implantao de telecentros (Centros de Acesso

MCT Acesso internet
Digital a Tecnologias para a Incluso Social Catis)
Implantao de equipamentos e formao de

Pontos de Cultura
agentes locais para produo e intercmbio
(Programa Cultura MinC Acesso internet
de vdeo, udio, fotografia e multimdia digital
Viva)
com uso de software livre e conexo internet
Quiosque do Instalao de computadores conectados

Ministrio da Integrao Nacional (MI) Acesso internet
Cidado internet banda larga em espaos pblicos
Telecentros Banco Implantao de telecentros com computadores

Banco do Brasil Acesso internet
do Brasil substitudos
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Implantao de telecentros em espaos

Territrios Digitais Acesso internet
(MDA) pblicos rurais
Secretaria Especial de Aquicultura e Implantao de telecentros em comunidades

Mar Acesso internet
Pesca/Presidncia da Repblica de pescadores
Programa Nacional
Acesso internet
de Informtica na MEC Instalao de laboratrios de informtica
(indiretamente)
Educao (ProInfo)
Oferta de computador e acesso internet

a preos subsidiados e com linha de
Computador para Presidncia da Repblica, MDIC, MCT Acesso internet financiamento especfica, alm da iseno de
Todos e Serpro (indiretamente) impostos do Programa de Integrao Social
(PIS) e da Contribuio para o Financiamento
da Seguridade Social (Cofins)
(Continua)
(Continuao)
Servio de tele-
Ao ou programa Instituio pblica envolvida comunicaes Objeto principal
envolvido
Centros Vocacio-
Acesso internet
nais Tecnolgicos MCT Capacitao tecnolgica da populao
(indiretamente)
(CVT)
Acesso internet Doao de kits de telecentros para prefeituras

Kits Telecentros Ministrio das Comunicaes
(indiretamente) brasileiras
Condies diferenciadas para facilitar a

Programa Compu- Presidncia da Repblica, MEC, MCT
Acesso internet aquisio de computadores portteis para
tador Porttil para e Empresa Brasileira de Correios e
(indiretamente) professores das redes pblica e privada da
Professores Telgrafos
educao
Programa Serpro
Acesso internet
de Incluso Digital Serpro Montagem de telecentros comunitrios
(indiretamente)
(PSID)
Projeto Computa- Acesso internet Recondicionamento de computadores para

MPOG, MEC e MTE
dores para Incluso (indiretamente) entidades parceiras
Projeto Um Com- Distribuio de um computador porttil para

Acesso internet
putador Por Aluno MEC e Casa Civil cada estudante e professor de educao
(indiretamente)
(UCA) bsica em escolas pblicas
Fonte: Observatrio Nacional de Incluso Digital.

Elaborao prpria.
Essa tendncia do investimento governamental focalizar o acesso in-

ternet, entre os demais servios de telecomunicaes, corroborada por um
levantamento dos gastos em programas pblicos vinculados oferta de ser-
vios de telecomunicaes para a populao, prestados pelo Estado direta-
mente ou por intermdio de parceiros. A execuo de recursos previstos nas
Leis Oramentrias Anuais mostra uma tendncia de crescimento da parcela
efetivamente paga na dotao inicialmente prevista em programas ligados a
servios de telecomunicaes, saindo de zero, antes de 2004, para 20%, em
2008 (grfico 22). Isto foi fruto principal da execuo de aes do programa
GESAC e de projetos de incluso digital, como o Casa Brasil. Muitos destes
projetos de incluso digital esto vinculados ao programa GESAC, como os
telecentros comunitrios que dependem da conexo internet oferecida pelo
programa. O grfico mostra tambm que, apesar da variao ano a ano das
dotaes iniciais nas respectivas Leis Oramentrias Anuais, os valores cor-
rentes absolutos pagos cresceram. Caso as polticas pblicas e as aes gover-
namentais continuem focalizando a incluso digital, mais especificamente o
servio de acesso internet, razovel inferir que os gastos pblicos devem
crescer nos prximos anos.
GRFICO 22
Programas na LOA ligados a servios de telecomunicaes para
a populao 2003-2008
Fonte: Senado Federal.

Elaborao prpria.
3.3 Parcerias entre esferas do governo

A subsubseo 2.5.5 concluiu que as polticas pblicas, na esfera da Unio, represen-
tam um gargalo pela ausncia de uma poltica setorial articulada com outras aes do
Estado. Adicionalmente, a articulao entre diferentes esferas do governo tambm
um ponto em que as polticas pblicas possuem interao e merece ser analisada.
Por um lado, a falta de articulao mencionada anteriormente tambm pode
ser vista entre os nveis federativos, pela aparente ausncia de arcabouo institu-
cional perene que sirva para fomentar a construo de eventuais parcerias entre
os nveis federativos. Em primeiro lugar, conforme mencionado anteriormente na
subsubseo 2.1.3.1, a Constituio Federal e a LGT estabelecem que cabe Unio
lidar com os servios de telecomunicaes, atribuindo papis especficos para o Mi-
nistrio das Comunicaes e a Anatel. Os estados e os municpios so mencionados
na LGT apenas para servirem de fonte de recursos complementares para cobrirem
os custos necessrios ao cumprimento das obrigaes de universalizao de presta-
dora de servio de telecomunicaes. Em segundo lugar, a legislao em torno do
FUST, criada h quase uma dcada, prev o envolvimento de estados e municpios
em eventuais programas, projetos e atividades que estejam em consonncia com os
planos da Anatel para a universalizao de servios de telecomunicaes em escolas
e bibliotecas estaduais e municipais. Entretanto, a utilizao do FUST para a cria-

o destas parcerias entre os nveis federativos ainda no se concretizou, pelos mo-
tivos declarados na subsubseo 2.5.3. Um possvel reflexo destes dois pontos so
as iniciativas aparentemente isoladas em estados e municpios, que em sua maioria
no demonstram possuir articulao declarada com a Unio. Atualmente, h nove
programas pblicos regionais, 23 estaduais e 38 municipais (ONID, 2009).
Por outro lado, a Unio possui o Programa Incluso Digital, do Ministrio
das Comunicaes, que possui diversas iniciativas em que esto previstas parcerias
com outras esferas do governo. O programa GESAC prev que qualquer rgo da
administrao pblica, direta ou indireta, de qualquer esfera de governo, pode ser
responsvel por solicitar o atendimento de servios de telecomunicaes para insti-
tuies pblicas de ensino e de sade, entre outras. O ministrio tambm se envolve
com prefeituras por meio de chamadas pblicas para a seleo de localidades que
recebero telecentros comunitrios. Estes so utilizados para a prestao de servios
de acesso internet em banda larga, entre outros, para a comunidade local dos mu-
nicpios das prefeituras selecionadas. H ainda o Programa Banda Larga nas Esco-
las, criado em 2008, que visa prover o servio de acesso internet banda larga para
todas as escolas pblicas do pas em zona urbana, por meio do PGMU previsto nos
contratos de concesso de telefonia fixa. O atendimento das 80 mil escolas pblicas
da zona rural meta do Programa Nacional de Telecomunicaes Rurais, criado em
2009, que abrange no somente o acesso internet, mas tambm a telefonia.
Em suma, possvel identificar eventuais parcerias entre os nveis federati-
vos para programas pblicos, de forma a caracterizar duas facetas do Estado: uma
em que h articulao entre as esferas, na qual os municpios e os rgos pblicos
interagem com a Unio em um regime de balco; e outra em que cada esfera
atua independentemente das demais.
3.4 Formao de preos e tarifas

Esta subseo aborda interfaces das polticas pblicas com a questo da formao
de preos dos servios de telecomunicaes, incluindo a composio das tarifas,
o impacto da tributao no setor e os subsdios na prestao dos servios. Trata-se
de uma importante questo, levando-se em considerao a discusso em outro
ponto deste documento que mostrou que a capacidade da populao de arcar
com os preos dos servios de telecomunicaes um gargalo de demanda.
Em primeiro lugar, h diferenas entras as regras para formao dos preos dos
servios tratados neste estudo: STFC, SMP, TV por assinatura e acesso internet (SCM
e SMP). A legislao brasileira estabelece que as concessionrias do STFC so obriga-
das a oferecer sociedade no mnimo o que chamado de plano bsico. Em sua Re-
soluo no 424, de 2005, a Anatel estabelece os critrios tarifrios utilizados nos planos
bsicos do STFC nas modalidades local, longa distncia nacional e longa distncia in-
ternacional, prestados no regime pblico. Na modalidade local, os itens tarifrios so:
tarifa de habilitao; tarifa de assinatura; tarifa de mudana de endereo; e tarifas de uti-
lizao. Nas modalidades longa distncia, os itens tarifrios so apenas as tarifas de uti-
lizao, que dependem de durao, dia e horrio da chamada e da distncia geodsica
entre as localidades de origem e destino no caso da longa distncia nacional ou do
pas da localidade de destino no caso da longa distncia internacional. Nas chamadas
locais ou de longa distncia nacional destinadas a acessos mveis ex: SMP h ainda
um valor de comunicao adicional: VC-1 quando as partes envolvidas na chamada
possuem o mesmo cdigo nacional discagem direta a distncia (DDD); VC-2
quando h diferena no segundo dgito da DDD; ou VC-3 quando h diferena
nos dois dgitos da DDD.
Vale alertar duas instncias em que a Anatel interfere diretamente na formao de
preos do STFC. A primeira delas a de que a agncia que define, segundo critrios
scio-geo-econmicos, as regras que determinam em qual modalidade (local ou longa dis-
tncia nacional) cada chamada realizada no pas se enquadra, o que define, portanto,
o preo da chamada. Em segundo lugar, os valores mximos das tarifas so determinados
pela Anatel conforme contratos de concesso. Apesar da habilitao do telefone fixo ter
sofrido grande reduo com a privatizao do Sistema Telebrs, saindo de valores cor-
rentes acima de R$ 1.000,00 naquela poca (ANATEL, 2000) para valores que podem
chegar a zero atualmente, por meio de ofertas dos prestadores de servio para atrair novos
clientes, a agncia autoriza constantes reajustes das tarifas de assinatura e de utilizao,
conforme estabelecido nos contratos dos prestadores de servio com a Unio (grfico 23).
GRFICO 23
Evoluo das tarifas de assinatura e de utilizao telefonia fixa residencial
Fonte: Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (Dieese).

Elaborao prpria.
Nota: 1 At julho de 2007, tarifa em pulso.
2
Dado no disponvel.
No que concerne aos servios SMP, TV por assinatura e SCM, por se-
rem servios prestados em regime privado, no h estabelecimento de tarifas.
O regulamento do SMP determina que os preos so livres, no obstante suas
chamadas de longa distncia, nacional ou internacional, estarem sujeitas a nor-
mas e tarifas ou preos do STFC. A TV por assinatura tambm tem seus pre-
os livres, cabendo operadora de rede cobrar remunerao (assinatura) pela
prestao do servio.
Em segundo lugar, h ainda o papel da poltica tributria na composio
dos preos dos servios de telecomunicaes. Em termos gerais, o Brasil est em
posio ruim no que concerne carga tributria, conforme apresentado ante-
riormente no grfico 11. Isto tem impacto em toda a cadeia de suprimento dos
servios de telecomunicaes, incluindo os equipamentos necessrios ao seu
consumo, como computadores e aparelhos celulares. Levando em considerao
os gargalos de demanda discutidos previamente neste documento, a poltica
tributria dificulta a capacidade dos consumidores arcarem com o investimento
nestes equipamentos. A sensibilidade do consumo destes dispositivos ao seu
preo final pode ser percebida em programas governamentais, como o Compu-
tador para Todos, e em aes de reduo de impostos sobre os computadores
pessoais, como a proporcionada pela Lei do Bem (Lei no 1.196, de 2005), que
permitiram aumento significativo na venda de computadores. Segundo a Asso-
ciao Brasileira da Indstria Eltrica e Eletrnica (Abinee) (2009), em 2005,
foram vendidos 5,6 milhes de personal computers (PCs), nmero que saltou
para 12 milhes em 2008.
Focando especificamente a carga tributria nos servios de telecomu-
nicaes, ela uma das maiores do mundo (TELECO, 2010). Esta tribu-
tao tem origem nas trs esferas de governo: i) no nvel federal, h o PIS/
Cofins, o Fistel, o FUST e o Fundo para o Desenvolvimento Tecnolgico
das Telecomunicaes (Funttel); ii) no nvel estadual, h o Imposto sobre
Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS); e iii) no nvel municipal, h o
Imposto sobre Servios (ISS) e a permisso de uso de vias pblicas. Somados,
o percentual da tributao est entre 42% e 60% do valor total dos servios
de telecomunicaes (SOUTO et al., 2009), variao esta devida, princi-
palmente, s diferentes alquotas de ICMS cobradas em cada unidade da
Federao. O ICMS o principal imposto na composio da carga tributria
dos servios de telecomunicaes (grfico 24) e, dependendo da unidade
da Federao, sua alquota chega a ser maior que a utilizada em mercado-
rias suprfluas, como bebidas alcolicas, fumo e perfumes. Adicionalmente,
a carga tributria vem crescendo ao longo dos anos. O grfico 24 mostra que
na telefonia fixa e celular ela saiu de um patamar de aproximadamente 38%,
em 2000, para 43%, em 2008.
GRFICO 24
Receita e tributos na telefonia fixa e celular

Elaborao prpria.
Finalmente, os diferentes tipos de subsdios so outro aspecto importante

na formao dos preos dos servios de telecomunicaes. Um tipo comum de
subsdio praticado na prestao dos servios de telecomunicaes o comprome-
timento do consumidor em se tornar cliente do prestador de servio por determi-
nado prazo em troca de descontos em partes da oferta. Trata-se de um subsdio
oferecido sobre o servio propriamente dito. Apenas para o SMP, a regulamenta-
o determina claramente um prazo mximo de comprometimento exigido pelo
prestador de servio (12 meses)13 para em troca oferecer vantagens na forma de
preos mais acessveis ou preo cobrado pelo aparelho abaixo do praticado no
mercado. Para os demais servios de telecomunicaes, este ponto no tratado
com a mesma clareza que no SMP.
Todavia, existem subsdios que perpassam a oferta de determinado servi-
o e englobam outro servio de telecomunicaes, podendo ser considerados
os subsdios cruzados. Um deles a concesso de descontos em partes da
oferta de determinado servio em troca da contratao de um pacote maior
de servios. Este tipo de subsdio alvo de controvrsia. Isto porque os regula-
mentos do SMP,14 STFC15 e SCM16 no permitem este tipo de oferta, vedando
ao prestador de servio condicionar a oferta deste ao consumo casado de ou-
tro servio. Entretanto, como cada vez mais comum a existncia de empre-
sas que prestam mais de um servio de telecomunicaes, esta prtica passou
a ser possvel, em tese. comum prestadores de servio oferecem pacotes
de dois ou mais servios de telecomunicaes, cujos preos so mais acessveis
13. Pargrafo 9o do Art. 40 do Regulamento do Servio Mvel Pessoal, anexo Resoluo n o 477, de 7 de agosto de 2007.
14. Art. 40 do Regulamento do Servio Mvel Pessoal, anexo Resoluo no 477, de 7 de agosto de 2007.
15. Art. 38 do Regulamento do Servio Telefnico Fixo Comutado, anexo Resoluo no 426, de 9 de dezembro de 2005.
16. Art. 50 do Regulamento do Servio de Comunicao Multimdia, anexo Resoluo no 272, de 9 de agosto de 2001.
que aqueles praticados para cada servio separadamente. Por exemplo, uma
empresa A pode oferecer tarifa de assinatura de STFC por R$ 40,00 e mensa-
lidade de SCM por R$ 70,00, ao mesmo tempo em que oferece um pacote
de R$ 50,00 mensais por ambos os servios.
Outro tipo de subsdio cruzado surge da regulamentao da interco-
nexo de redes de telecomunicaes, definida pela Anatel em sua Resoluo
no 410, de 2005, como a ligao de Redes de Telecomunicaes funcional-
mente compatveis, de modo que os Usurios de servios de uma das redes
possam comunicar-se com Usurios de servios de outra ou acessar servios
nela disponveis. As prestadoras de servios de telecomunicaes de inte-
resse coletivo so obrigadas a oferecer interconexo quando solicitada por
qualquer outra prestadora de servio de telecomunicaes de interesse coleti-
vo.17 A remunerao de prestadoras do STFC pelo uso de suas redes, quando
interconectadas a redes de outras prestadoras, regulamenta pela Anatel por
meio da Resoluo no 458, de 2007. Sempre que sua rede local for utilizada
para originar ou terminar chamadas telefnicas, elas so remuneradas pelo
outro prestador com base na Tarifa de Uso de Rede Local (TU-RL). J a
remunerao de prestadores do SMP pelo uso de sua rede para originar ou
terminar chamadas baseada no Valor de Uso de Rede do SMP (VU-M),
conforme Resoluo no 438, de 2006. Os valores de tais remuneraes so
estabelecidos por meio de negociao entre as partes envolvidas, cabendo
agncia arbitrar em caso de conflito.
A importncia das regras de interconexo e de sua remunerao reside
no fato de terem impacto direto no custo de prestao e consequentemente
no preo dos dois principais servios de telecomunicaes: STFC e SMP.
Isto porque, historicamente, o VU-M maior que o valor da TU-RL. Atu-
almente, a TU-RL limitada a 40% do valor da tarifa da chamada local, en-
quanto o VU-M 68,5% da tarifa cobrada ao usurio pela ligao fixo-mvel
(VC-1, VC-2 e VC-3), conforme acordo de julho de 2007 entre operadores
de STFC e SMP. Isto faz que o VU-M seja uma ordem de grandeza maior que
o TU-RL (tabela 1), o que caracteriza um subsdio cruzado da telefonia fixa
para a telefonia mvel.
17. Levando em considerao os servios de telecomunicaes analisados neste documento, h interconexo entre
prestadores de STFC (classe I), entre prestadores de STFC e SMP (classe II), entre prestadores de STFC ou SMP e pres-
tadores de outros servios de interesse coletivo (classe III), entre prestadores de SMP (classe IV) e entre prestadores de
outros servios de interesse coletivo, incluindo a ligao backbone internet (classe V).
TABELA 1
Comparao entre VU-M e TU-RL para chamadas locais julho de 2008
Tarifa normal mdia do VC-1 VU-M mdio TU-RL

Prestador de STFC
(A) (B=68,5%*A) (C)
Oi (Telemar) 0,540943 0,370546 0,02807
Oi (BrT) 0,542202 0,371409 0,03082
Telefnica 0,531415 0,364019 0,02871
CTBC 0,553683 0,379273 0,03134
Sercomtel 0,539602 0,369627 0,03071
Fonte: Dados da Teleco (2010).

Elaborao prpria.
A atual regulamentao do STFC e do SMP prev a introduo de me-

todologia de clculo dos preos da interconexo por meio de modelos de
aferio dos custos desta, em substituio ao modelo atual, baseado na livre
negociao e na arbitragem por parte da Anatel. Entretanto, isto ainda no
foi feito pela agncia.
3.5 Impactos dos investimentos

A subseo 2.2 mencionou os potenciais impactos dos investimentos na infraes-
trutura setorial de telecomunicaes sobre a eficincia econmica e na sustentabi-
lidade ambiental. O objetivo neste documento discutir as interfaces das polti-
cas pblicas com estas questes, levando tambm em considerao a possibilidade
de reduo do custo Brasil.
Gordon (1999) argumenta que, como nos pases desenvolvidos os ga-
nhos de produtividade advindos das TICs comearam com o setor produtor
destas para depois alcanarem outros setores da economia, enquanto nos pases
em desenvolvimento os ganhos ainda so gerados em grande parte pelo setor
produtor, medidas precisam ser tomadas para aumentar o uso das TICs para
alm do setor produtor, atingindo outros setores e os consumidores domsti-
cos. Uma forma simples de colocar o processo pelo qual passam os pases na
sua evoluo para uma sociedade de informao baseada em modelo de trs
estgios (ITU, 2009c). O primeiro deles reflete a existncia da infraestrutura
de TICs. O segundo diz respeito intensidade do uso destas pela socieda-
de. Finalmente, o terceiro lida com o impacto das TICs, refletindo seu uso
eficiente e efetivo. O ITU mostra uma viso das TICs na qual seu impacto
somente poder ser medido aps estes trs estgios serem desenvolvidos.
Por este modelo, nota-se que a mera existncia de uma infraestrutura e seu uso
intensivo no garantem per se o desenvolvimento da sociedade da informao,
que, por sua vez, traz a promessa de ganhos de eficincia econmica. A forma
como se d o uso da infraestrutura, o terceiro estgio, de fundamental impor-
tncia para que os impactos positivos da infraestrutura de telecomunicaes
sejam sentidos pela sociedade. Adotando linha similar, Waverman e Dasgupta
(2009) descrevem o termo conectividade til para se referirem capacidade
da conectividade contribuir para o crescimento econmico, especialmente por
meio de melhorias de produtividade. Este conceito uma tentativa de reco-
nhecer que o valor econmico gerado pela conectividade depende no apenas
de valores de indicadores, tais como a quantidade de conexes internet ou o
nmero de computadores conectados, mas tambm de quem (consumidores,
empresas e governo) utiliza as conexes e de como estes consumidores esto
aptos a utiliz-las (WAVERMAN; DASGUPTA, 2009).
H diversas pesquisas que comparam pases por meio dos mais variados
indicadores relacionados direta e indiretamente com as TICs e que podem
ser utilizados para a presente discusso, como o ICT Development Index do
ITU, o Information Society Index da International Data Corporation (IDC) e o
Networked Readiness Index do Frum Econmico Mundial.18 Este ltimo in-
teressante por lidar com uma gama vasta de indicadores em diversas categorias
que perpassam os estgios de desenvolvimento das TICs citados no pargrafo
anterior. A posio do Brasil nestas categorias mostra fragilidades em diversos
aspectos que so influenciados diretamente por polticas pblicas. Em especial,
h problemas no ambiente poltico-regulatrio-mercadolgico e na aptido
dos consumidores individuais e do governo (grfico 25). Ao considerar os indi-
cadores utilizados pelo frum para calcular a posio no ranking em cada uma
das categorias apresentadas no grfico, possvel verificar com mais detalhes
como as polticas pblicas influenciam positivamente ou negativamente a ca-
pacidade do pas auferir os benefcios potenciais para a economia por meio da
infraestrutura de telecomunicaes.
18. Apesar de possurem seu valor, vale ressaltar que estas pesquisas que buscam classificar pases a partir de indi-
cadores so passveis de crtica. A prpria escolha dos indicadores j embute noes preconcebidas em torno do que
considerado "positivo" ou "negativo". Adicionalmente, h indicadores baseados apenas em pesquisas de opinio,
o que pode trazer distores na comparao entre pases.
GRFICO 25
Posio relativa do Brasil no Networked Readiness Index
Fonte: WEF (2009).

Elaborao prpria.
Em primeiro lugar, os indicadores que compem o ndice de ambiente

poltico-regulatrio-mercadolgico mostram claramente que alguns gargalos j
citados neste documento so reforados pelas polticas pblicas. O pas o ltimo
colocado da pesquisa no indicador extenso e efeito da tributao e penltimo no
peso da regulao governamental e est entre os ltimos em tributao total, tempo
necessrio para se abrir um negcio, nmero de procedimentos necessrios para abrir
um negcio, efetividade dos rgos fazedores de leis e quantidade de procedimentos
para fazer valer um contrato. Isto pode ser uma indicao de que as polticas no
tm atuado nem no sentido de reduzir o gargalo da renda por meio de reduo de
impostos, nem no de promover a reduo da burocracia, que poderia ser mitigada
com inovaes de processo baseados em TICs.
Em segundo lugar, a aptido de indivduos e empresas para auferir ganhos
econmicos por meio das TICs prejudicada principalmente pelos indicadores
de qualidade do sistema educacional e do ensino de matemtica e cincias e dos
custos associados aos servios de telefonia fixa e mvel. Isto pode ser um indicati-
vo de que as polticas pblicas de educao e de controle dos preos no tm sido
eficazes no combate aos gargalos: i) de capacidade cognitiva da populao para
usufruto dos servios de telecomunicaes; e ii) de renda.
Em terceiro lugar, a prpria falta de aptido do governo reduz a capa-
cidade do pas de se beneficiar dos ganhos econmicos potenciais que as TICs
poderiam proporcionar. O pas classificado em posio ruim no ranking em
termos da priorizao das TICs pelo governo, compras governamentais de produtos

tecnologicamente avanados e importncia das TICs para a viso governamental de
futuro. Estes indicadores corroboram o gargalo de ausncia de poltica setorial
articulada, citado anteriormente.
Em quarto lugar, h diversos aspectos positivos ressaltados na pesquisa e que
mostram que as polticas pblicas tambm tm atuado de forma a permitir que
os ganhos econmicos potenciais possam surgir por intermdio das telecomuni-
caes. A boa colocao do pas no indicador sofisticao do mercado financeiro,
em parte, pode ser creditada s TICs, como um instrumento catalisador de ino-
vaes neste setor. As polticas pblicas que permitiram tal sofisticao tm, por-
tanto, ajudado a economia a coletar ganhos por meio de TICs. Adicionalmente,
os indicadores quantidade de fornecedores locais, disponibilidade local de servios
de treinamento e pesquisa, importao de servios relacionados a TICs, capacidade
de inovar, extenso do uso de internet corporativa demonstram como as polticas
industrial e cientfica e tecnolgica so importantes para o pas e devem ser re-
foradas para criar o ambiente propcio para a colheita de benefcios oriundos
das TICs. Finalmente, o papel benfico do governo economia como usurio
de TICs pode ser constatado na boa colocao dos indicadores disponibilidade de
servios governamentais online e ndice de e-participao, o qual mede a qualidade,
relevncia, utilidade e vontade dos portais de internet do governo oferecerem in-
formao online e servios e ferramentas participativas para a populao. As aes
de polticas pblicas voltadas promoo do governo eletrnico podem ter papel
benfico para a economia e devem ser intensificadas.
Voltando a ateno para as polticas pblicas com a relao entre TICs e sus-
tentabilidade ambiental, fundamental, primeiramente, trazer tona a Resoluo
no 242, de 30 de novembro de 2000, da Anatel. Seu texto visa regulamentar a certifi-
cao e a homologao de produtos para telecomunicaes e define que os processos
para tal devem observar regulamentos e normas da agncia, sendo a certificao feita
por organismos de certificao designados e a homologao pela Anatel. A impor-
tncia da resoluo para o presente tema reside no fato de que, em primeiro lugar,
define que cabe agncia o controle de qual produto est certificado para ser co-
mercializado legalmente no Brasil e, em segundo lugar, entre seus princpios est
assegurar o atendimento aos requisitos de segurana e de no agresso ao ambiente.
Em outro ponto deste documento (subsubseo 2.2.2), foram apresentados
tipos de impactos ambientais provocados pelas telecomunicaes, sugeridos pelo
ITU. H os negativos, oriundos do consumo de recursos e de energia ao longo do
ciclo de vida dos seus produtos, e os potencialmente positivos, derivados da redu-
o de consumo de energia e de recursos por meio do uso de TICs e da ajuda na
adaptao dos impactos da mudana climtica. As polticas pblicas atuais lidam
de forma muito tmida com estes dois tipos de impactos, negativos e positivos.
Nesse tema, o foco principal da atuao da Anatel so as regras relacionadas

a padres mnimos de qualidade e de segurana, mais especificamente radiao
eletromagntica emitida pelos produtos de telecomunicaes, como as previstas
na sua Resoluo no 442, de 21 de julho de 2006, e na prpria Lei do Cabo. Mais
recentemente, a agncia emitiu a Norma no 481, de 10 de setembro de 2007, re-
ferente aos requisitos mnimos da conformidade de baterias de celular, apontando
que estas devero portar indicativo para o procedimento do descarte. Entretanto,
a disciplina de descarte e o gerenciamento ambientalmente adequado de pilhas e
baterias usadas, no que tange a coleta, reutilizao, reciclagem, tratamento ou dis-
posio final, so feitos pela Resoluo Conama no 257, de 30 de junho de 1999,
ou seja, fora do mbito do Ministrio das Comunicaes e da Anatel. Ainda fora
do mbito destes dois rgos, a Unio possui o Programa Nacional de Conserva-
o de Energia Eltrica (Procel), o Programa Nacional de Racionalizao do Uso
de Derivados de Petrleo e do Gs Natural (CONPET) e o Programa Nacional
de Racionalizao da Produo e do Uso de Energia. Entretanto, o impacto destes
programas no setor de telecomunicaes, e de TICs em geral, no claro. A ttulo
de exemplo, uma consulta lista de empresas que aderiram ao Procel mostrou
que nenhuma delas do setor de telecomunicaes ou TICs em geral.
4 PERSPECTIVAS E CENRIOS
4.1 O sistema setorial de inovao de telecomunicaes brasileiro

O objetivo desta subseo retomar, sucintamente, as variveis apontadas na se-
o 2, Diagnstico de forma a permitir no somente que o leitor obtenha um re-
sumo dos principais pontos apresentados ao longo daquela anlise, mas tambm
que novos elementos possam ser incorporados a esta. Para facilitar a apresentao
destes pontos, estes so agrupados nas trs dimenses a seguir:19
usurios, demanda e aplicaes dos produtos e servios setoriais e suas
interaes com as tecnologias relevantes para o setor;
campos cientficos e tecnolgicos especficos base de conhecimento
necessria s atividades relacionadas inovao do setor; e
atores, suas redes e as instituies.
4.1.1 Usurios, demanda e aplicaes

A convergncia tecnolgica veio acompanhada da convergncia de servios,
uma vez que uma mesma plataforma tecnolgica passou a permitir o trfego
de diferentes contedos, sejam na forma de voz, dados ou vdeo. Isto elimina
19. As dimenses consideradas dizem respeito a sistemas setoriais de inovao (MALERBA, 2004), modelo de anlise
aplicvel ao setor de telecomunicaes e TICs em geral.
a necessidade de haver redes intrinsecamente dedicadas a cada servio, j que a

infraestrutura utilizada para a prestao de um determinado servio de teleco-
municao, como telefonia (STFC e SMP), tambm poderia se prestar a outro
servio, como acesso internet (SCM) e acesso ao contedo audiovisual (TV
por assinatura), e vice-versa. Por este motivo, a infraestrutura de telecomuni-
caes no pode mais ser vista apenas como aquela necessria prestao de
servios de telefonia para aplicaes de voz e fax.
Essa nova abordagem para as telecomunicaes faz parte da evoluo da
cesta de servios de comunicao demandada pela sociedade, visando novas apli-
caes e servios de valor adicionado. Antes inexistentes no setor de telecomuni-
caes, as novas funcionalidades permitidas por esta infraestrutura esto ligadas
a contedos, aplicaes, servios, plataformas, navegao, busca e conectivida-
de, como comrcio eletrnico, interao em redes sociais e compartilhamento
de msica e vdeo. Conforme alertado por Alahuhta, Jurvansuu e Pentikinen
(2004), muitos roadmaps tecnolgicos e entrevistas com especialistas do setor
apontam que h uma forte indicao que no futuro os servios devero estar
disponveis aos usurios em qualquer lugar e momento e, para isto, utilizaro
seu terminal de preferncia.
Um estudo anterior (LEAL, 2009) identificou que os novos requisitos mer-
cadolgicos podem ser resumidos em aspectos de mobilidade, ubiquidade, capa-
cidade, custo, qualidade, segurana, interatividade e simplicidade. A ubiquidade
d um carter mais amplo mobilidade oferecida pela telefonia celular, pois im-
plica que qualquer servio dever ser usufrudo em qualquer lugar e em qualquer
momento, algo ainda distante da realidade brasileira. O terceiro requisito (capa-
cidade) remete necessidade da infraestrutura de telecomunicaes ser capaz de
escoar o crescente trfego de informao trocada entre indivduos, algo que im-
pulsiona a demanda por acesso internet em banda larga. Finalmente, os demais
requisitos apontam para o crescente foco que o usurio dever receber daqui para
frente. Aspectos como custo, qualidade, segurana e mobilidade, apenas citando
alguns, ganham novas nuances quando a interatividade e, principalmente, a sim-
plicidade passam a ser requisitos importantes. Isto faz que o ponto de vista do
consumidor ganhe cada vez mais importncia como elemento determinante da
evoluo da infraestrutura de telecomunicaes.
Os trs pontos apresentados no pargrafo anterior (ubiquidade, banda lar-
ga e foco no usurio) so importantes por estarem diretamente ligados ao esco-
po da demanda de servios de telecomunicaes oriunda tanto do seu mercado
de massa quanto do de outros setores, como o financeiro, o agronegcio e as
demais infraestruturas econmicas abordadas neste livro. A incorporao destes
requisitos aos servios de telecomunicaes prestados pelos operadores de redes
convergentes (camada II do modelo apresentado no quadro 1) e oferta dos

provedores de plataformas, contedo e aplicaes (camada III) implica modifi-
cao no escopo da demanda por meio da criao de uma nova cesta de servios.
Esta cesta no mais est limitada a servios de telecomunicaes tradicionais,
como telefonia, e sim abrange as mais variadas formas de comunicao (voz, da-
dos e vdeo) em qualquer lugar, em qualquer instante, por intermdio dos mais
variados meios de acesso (aparelhos e infraestruturas). Entretanto, a evoluo
da demanda desta cesta afetada por alguns fatores.
Em primeiro lugar, o mercado de massa tem sua dimenso e escopo de servios
restringidos pela renda mdia da populao brasileira e pela sua m distribuio,
ambas prejudicando a capacidade de ela arcar com os custos dos servios e dos bens
necessrios ao uso destes. Em segundo lugar, tanto no segmento de mercado de
massa quanto em outros segmentos, a capacidade dos indivduos usufrurem destes
servios limitada pelos seus baixos nveis de escolaridade e de proficincia no uso
de TICs. Em terceiro lugar, a demanda do segmento de mercado de massa e de ou-
tros segmentos modulada pela relativa pequena parcela da populao digitalmente
includa e pelas disparidades geogrficas. O pas ainda se encontra em posio inter-
mediria em relao ao resto do mundo em termos da difuso dos servios de teleco-
municaes e possui grandes disparidades entre regies e entre reas urbanas e rurais.
Em resumo, a convergncia dos servios faz que a infraestrutura de teleco-
municaes no seja utilizada apenas para prestao de servios de telefonia para
aplicaes de voz e fax, mas tambm para suportar uma nova cesta de servios
necessrios s mais variadas formas de comunicao (voz, dados e vdeo) em qual-
quer lugar e em qualquer instante, por meio dos mais variados meios de acesso
(aparelhos e infraestruturas). A evoluo deste perfil da demanda embute novos
requisitos mercadolgicos em termos de ubiquidade, banda larga e foco no usu-
rio. Entretanto, seu tamanho e escopo so modulados pela renda disponvel aos
consumidores, pelos seus baixos nveis de escolaridade e de proficincia no uso de
TICs, pelas disparidades regionais e pelos baixos nveis de incluso digital.
4.1.2 Campos cientficos e tecnolgicos

A anlise apresentada anteriormente mostrou, por um lado, como as telecomuni-
caes foram modificadas ao incorporar reas de conhecimento e tecnologias da
informtica e, por outro lado, como esta ltima foi transformada pela primeira
para permitir, em escala global, a troca de informao em diferentes mdias.
A digitalizao e a consolidao do uso dos protocolos da famlia IP fizeram
parte do processo de coevoluo de um conjunto de tecnologias. Consequentemente,
o processo de convergncia tecnolgica impulsionado por atividades de pesquisa e de-
senvolvimento de diversos campos cientficos e tecnolgicos ligados a estas tecnologias.
Esses campos cientficos e tecnolgicos pertencem a reas tecnolgicas que

englobam micro e nanoeletrnica, fotnica, engenharia de software, inteligncia
artificial e semntica, comunicaes digitais sem fio, plataformas de servios
sobre protocolos IP, plataformas de suporte a produo e difuso de conte-
dos digitais, comunicaes pticas, plataformas de gerncia de redes, servios
e aplicaes, interfaces humano-sistema, comunicao autonmica e sensores
e terminais inteligentes (LEAL, 2009), entre outros exemplos. No objeto
deste estudo avaliar tais reas, mas sim frisar que a evoluo destas est inter-
ligada ao comportamento dos usurios, da demanda e das aplicaes do setor
de TICs, ponto discutido na subsubseo anterior. O quadro 5 apresenta um
exerccio simples de mapeamento entre os elementos importantes da evoluo
dos usurios, da demanda e das aplicaes e as reas tecnolgicas que se tornam
relevantes para garantir tal evoluo.
QUADRO 5
reas tecnolgicas importantes para a evoluo da demanda, dos usurios e das
aplicaes
Evoluo da demanda, dos usurios e das aplicaes reas tecnolgicas
Mobilidade: servios acessveis em

Micro e nanoeletrnica
movimento
Engenharia de software
Ubiquidade: quaisquer servios disponveis
Ubiquidade Comunicaes digitais sem fio
a todos em qualquer lugar e em qualquer
Plataformas de gerncia de redes, servios e aplicaes
instante, por meio de um nico ou de vrios
Inteligncia artificial e semntica
dispositivos
Fotnica
Capacidade: servios providos em redes de Engenharia de software
Banda larga
alta velocidade Comunicaes digitais sem fio
Comunicaes pticas
Custo: terminais e dispositivos amplamente
Engenharia de software
acessveis
Inteligncia artificial e semntica
Interatividade: contedo com altssimo grau
Plataformas de servios sobre protocolos IP
de realismo e controlado pelo usurio
Foco no Plataformas de suporte a produo e difuso de contedos
Qualidade: servios de qualidade, com
usurio digitais
privacidade e transparncia
Segurana: servios seguros e confiveis
Interfaces humano-sistema
Simplicidade: servios inteligentes, eficientes
Comunicao autonmica
e acessveis a todos
Sensores e terminais inteligentes
Fonte: Leal (2009).

Elaborao prpria.
4.1.3 Atores e suas redes e instituies
4.1.3.1 Investimentos
A discusso da subsubseo anterior mostrou que a evoluo do perfil da deman-
da traz consigo novos requisitos mercadolgicos: ubiquidade, banda larga e foco
no usurio. A real incorporao destes requisitos na oferta da nova cesta de ser-
vios e aplicaes exige investimentos por parte dos prestadores de servio para a
introduo de modernas tecnologias, tanto em novos equipamentos quanto para
atualizao de equipamentos legados. Tais investimentos somente sero feitos se
os atores envolvidos tiverem a percepo de que a demanda possua um tama-
nho tal que permita que eles sejam devidamente cobertos pela receita oriunda
da comercializao da nova cesta de servios. Entretanto, a subsubseo anterior
relembrou alguns fatores que afetam o tamanho da demanda: renda, escolaridade,
proficincia em TICs, disparidades regionais e baixos nveis de incluso digital.
Estes dois ltimos mostram tambm que ainda so necessrios grandes investi-
mentos em infraestrutura para que a demanda aumente e tenha um carter mais
homogneo no pas, uma vez que o montante do investimento para determinada
regio do pas no o mesmo para outra regio, devido s disparidades geogrfi-
cas em termos da presena de infraestrutura.
O histrico de investimento dos atores setoriais, apresentado neste docu-
mento, permite retomar alguns pontos importantes. O papel de investidor prin-
cipal do setor privado, marcado pela concentrao em poucos grandes atores,
sendo que somente um deles possui capital nacional. Com isso, a capacidade de
investimento no setor como um todo est no s ligada a aspectos domsticos,
mas tambm a circunstncias de carter internacional. H previso de que os
investimentos privados nos prximos anos, no mnimo, se mantenham nos nveis
dos ltimos anos, com possibilidade de crescimento para atender a necessidades
de modernizao da infraestrutura (subseo 3.2). Vale alertar, ainda, que os con-
tratos de concesso da telefonia fixa (STFC), servio este estagnado desde 2002,20
expiram em 2025, o que pode trazer impacto na previso de investimento dos
atores que exploram este servio anos antes do prazo. Adicionalmente, todos os
grandes atores que prestam o STFC tambm oferecem SMP, TV por assinatura
e SCM, servios mais aderentes s caractersticas da composio da nova cesta de
servios que se vislumbra para o setor de TICs como um todo: servios multim-
dia ubquos ofertados via banda larga. Este ponto importante pelo fato de que
os bens que conformam a infraestrutura para prestao do STFC so reversveis
Unio, conforme estabelecido nos contratos de concesso. Entretanto, a oferta
do SCM dos detentores de concesso do STFC depende da infraestrutura deste
segundo para a prestao do primeiro, uma vez que a tecnologia DSL, utilizada
20. Ver grfico 2.

para o acesso internet, utiliza bens da infraestrutura do STFC, como os cabos

telefnicos. Em consequncia, o comportamento do investimento em infraestru-
tura de STFC nos anos prximos ao prazo de encerramento das concesses pode
influenciar a evoluo de outro servio, o SCM.
J a atuao do Estado complementar: financiamento dos prestadores de
servio via BNDES, estabelecimento de metas de atendimento nos contratos da
Unio com os prestadores de servios, gesto ainda ineficaz do FUST e im-
plantao de programas pblicos voltados a acessos coletivos e reduo de desi-
gualdades regionais e sociais, em grande parte ligados ao acesso internet.
Pode-se concluir que a evoluo do comportamento dos usurios, da demanda
e das aplicaes est interligada no somente aos campos cientficos e tecnolgicos
discutidos anteriormente, mas tambm aos atores responsveis pelos investimentos,
forma como eles se organizam e s instituies que modulam tal organizao.
4.1.3.2 Competio
Com a privatizao do setor de telecomunicaes, o regime de monoplio deixou
de existir, dando espao para o regime de competio regulada. No mbito de
cada servio de telecomunicaes, conforme descrito na subsubseo 2.5.2, este
ambiente varia conforme o servio de telecomunicaes considerado. Em um
extremo, se situa o STFC, caracterizado pela pouca concorrncia e pelo mono-
plio regional das operadoras de rede concessionrias em suas respectivas reas de
concesso. No outro extremo, esto a telefonia mvel e o acesso mvel internet
(SMP), marcados por um ambiente oligopolizado, em que 81% da populao
residem em municpios atendidos por quatro ou cinco prestadores de servio.
A TV por assinatura e o acesso fixo internet (SCM) possuem ambientes de
competio em maior ou menor escala, conforme a caracterstica da regio em
termos da densidade populacional, mas, de forma geral, h um forte predomnio
dos grupos Net e Sky na TV por assinatura e Telefnica, Oi/Brasil Telecom e Net
no acesso fixo internet.
No mbito agregado, o ambiente de competio dos servios de telecomu-
nicaes gira em torno de quatro grandes grupos econmicos (Telefnica/Vivo,
Oi/Brasil Telecom, Claro/Embratel/Net e TIM) cuja participao no mercado
total, em termos de faturamento, razoavelmente equilibrada. Entretanto, este
ambiente influenciado por aspectos regulatrios. Em primeiro lugar, o modelo
de explorao previsto na regulao setorial, no qual prestao de servios e ope-
rao da infraestrutura de telecomunicaes dificilmente podem ser dissociadas,
cria barreiras entrada de competidores. Isto se deve no s ao alto nvel de
investimento necessrio implantao de uma infraestrutura paralela para servir
de suporte a servios concorrentes, mas tambm ao controle dado ao detentor da
infraestrutura sobre o seu uso e, portanto, sobre os servios que so prestados a

partir dela, o que dificulta o surgimento de servios concorrentes. Em segundo
lugar, a forma como os diferentes servios de telecomunicaes so definidos e
regulamentados cria restries competio entre plataformas tecnolgicas, isto
, aquela na qual os prestadores de determinado servio de telecomunicaes uti-
lizam sua respectiva infraestrutura para a prestao de outro servio.
De forma sucinta, pode ser posto que o ambiente de competio regulada
uma varivel que se resume, em cada servio de telecomunicaes, a monoplios
regionais ou oligoplios, dependendo do servio em questo, e, no mbito agre-
gado, a um oligoplio composto por quatro grupos econmicos.
4.1.3.3 Massificao dos servios

Um outro exemplo de interao entre as variveis do sistema setorial de telecomuni-
caes gira em torno da forma como feita a massificao dos servios, envolvendo
a maneira como os atores setoriais como o Estado e os prestadores de servio se
organizam e as instituies que modulam isto por exemplo, o marco regulatrio.
Existem diferentes formas de massificar os servios de telecomunicaes.
A estipulao de quais servios so considerados essenciais pela sociedade
determina aqueles que demandam ateno dos atores privados e exigem cuidado
especial do Estado e das polticas pblicas. poca da criao da LGT, a telefo-
nia fixa tradicional era considerada o principal servio de telecomunicaes. Por
este motivo, a regulao do setor que utiliza o conceito de universalizao para
determinar quais servios devem estar vinculados a contratos de concesso que
estipulam metas de atendimento coloca apenas o STFC na categoria de servi-
o a ser universalizado e nico passvel de uso de recursos do FUST, conforme
alertado na subsubseo 2.5.3. A telefonia mvel, o acesso internet e a TV por
assinatura no esto associadas universalizao estipulada na LGT; entretanto,
a evoluo da demanda, dos usurios e da cesta de servios, que passam a incorpo-
rar requisitos de ubiquidade, banda larga e foco no usurio, pressiona por mudan-
as naquilo que a sociedade considera servio essencial. A crescente importncia
que o acesso internet tem adquirido nos ltimos anos se mostra no episdio da
troca de obrigaes das concessionrias do STFC, mais especificamente a substi-
tuio da implantao de postos de atendimento pela ampliao da infraestrutura
de comunicao de dados para diversas localidades.
A massificao dos servios de telecomunicaes no uma varivel simples.
Ao longo deste documento, foram apresentados gargalos e disparidades regionais
que apontam para um pas heterogneo. Isto significa que o papel do Estado e os
desafios que enfrenta na elaborao de polticas pblicas de promoo da massifi-
cao dos servios de telecomunicaes variam conforme diferentes elementos so
considerados. O quadro 6 apresenta um exemplo de segmentao de mercado dos

servios de telecomunicaes, considerando alguns poucos elementos, como renda e
capacitao da populao, localizao geogrfica e nveis de investimento necessrios.
QUADRO 6
Exemplo de segmentao da demanda de servios de telecomunicaes
Baixa renda, urbano Baixa renda, rural

renda relativamente baixa renda relativamente baixa
alta densidade populacional (basicamente urbana) baixa densidade populacional (rural, remota ou urbana
baixos nveis de escolaridade e proficincia em TICs afastada)
custo de prover solues de comunicaes relativa- baixos nveis de escolaridade e proficincia em TICs
mente baixo custo de prover solues de comunicaes relativamente alto
Alta renda, urbano Alta renda, rural

renda relativamente alta renda relativamente alta
alta densidade populacional (basicamente urbana) baixa densidade populacional (rural, remota ou urbana
demanda de produtos de comunicao modernos e de afastada)
alto desempenho custo de prover solues de comunicaes relativamente alto
ofertas economicamente rentveis
Fonte: Ripper et al. (2007).

Elaborao prpria.
Muitos outros elementos poderiam ser considerados para segmentar o setor.

Brasil (2009b) apresenta uma segmentao especfica para o servio de acesso in-
ternet em banda larga, levando em conta no apenas elementos da demanda (renda,
densidade populacional e servios), mas tambm da oferta em diferentes pontos da
infraestrutura de telecomunicaes (backbone, backhaul e acesso) (quadro 7).
QUADRO 7
Exemplo de segmentao da oferta e demanda de banda larga
Populao Oferta de infraestrutura de banda larga
Classe
Municpios Demanda Backbone Backhaul Acesso
Total Sub-total % de renda
Fixo Mvel Fixo Mvel Fixo Mvel
Urbana
37M 20 Cidades AeB Servios atuais Mercado atual
com
266 102M mais de
51M 27 100k C, D e E Novos servios
hab.
14M 7 Cidades AeB Servios atuais Novos investimentos
com
5298 87M menos
49M 26 de 100k C, D e E Novos servios
hab.
Rural
Novos
32M 20 Programa Nacional de Telecomunicaes Rurais
servios
Fonte: Brasil (2009b).

Elaborao prpria.
Pelos exemplos, torna-se claro que as polticas pblicas no podem atuar

de uma nica forma na promoo dos servios de telecomunicaes. Outros ele-
mentos poderiam ser considerados para segmentar o setor; entretanto, o intuito
ilustrar que no h uma soluo nica para o papel do Estado e suas polticas
pblicas de massificao dos servios. Dependendo dos elementos utilizados para
a segmentao do setor, cada segmento pode ter caractersticas to distintas entre
si que solues horizontais dificilmente teriam impactos iguais em cada um.
4.1.3.4 Legislao ambiental

A subseo 2.2 discutiu o carter transversal das telecomunicaes e mais es-
pecificamente seu impacto ambiental. Os impactos negativos esto associados
aos recursos e energia consumida em todo o ciclo de vida de suas tecnologias,
tais como a produo e instalao de dispositivos e redes e a energia eltrica
consumida no seu uso e no processo de descarte e reciclagem. Por outro lado,
h potenciais impactos positivos oriundos de efeitos de reduo de consu-
mo de energia por meio do uso de TICs e a consequente reduo da emisso
de GEF, bem como da mitigao das consequncias da mudana climtica,
ao ajudar na adaptao dos impactos desta transformao, medindo-os e mo-
nitorando-os. Entretanto, conforme mostrado na subseo 3.5, as polticas
pblicas atuais lidam de forma muito tmida com estes impactos e a regulao
se limita a padres de radiao eletromagntica e de descarte de baterias de
aparelhos celulares.
4.1.3.5 Papel do poder pblico

O atual modelo de prestao de servios de telecomunicaes est atrelado a pol-
ticas de liberalizao comercial e regulatria que ganharam espao no mundo nos
ltimos 30 anos. Este modelo resultado da transio do regime de monoplio
da prestao de servios de telecomunicaes para um regime de competio re-
gulada, pelo qual a Telebrs, antiga holding estatal monopolista, foi privatizada
em 1997, com a LGT, permitindo ainda a entrada de novas empresas prestadoras
de servios de telecomunicaes.
Partindo da premissa de que importante construir um projeto setorial de
TICs calcado em polticas pblicas, a anlise da subsubseo 2.5.5 defendeu que
apesar de, at certo ponto, haver uma poltica setorial em prol das telecomuni-
caes, h outras aes do Estado no relacionadas a esta poltica setorial e que
atuam contra ela: o crescente contingenciamento dos recursos previstos para tele-
comunicaes nos oramentos anuais da Unio e a alta carga tributria sobre bens
e servios de telecomunicaes e sua equiparao com bens e servios suprfluos.
Tais aes mostram que a poltica fiscal do Estado, no mnimo, no contribui
positivamente com a poltica setorial de telecomunicaes.
Tornar TICs uma prioridade de Estado implica no somente construir a

sinergia entre as polticas de telecomunicaes e as outras polticas, como a fiscal e
a ambiental. preciso que as prprias polticas de telecomunicaes visem cons-
truo de uma regulao setorial que esteja em linha com a cesta de servios que
se vislumbra para o futuro do setor e a infraestrutura para suport-la. O compor-
tamento dos usurios, da demanda e das aplicaes dos bens e servios setoriais
e a incorporao de requisitos mercadolgicos de ubiquidade, banda larga e foco
no usurio, pressionam a regulao atual. Esta ltima associa prestao de servios
operao da infraestrutura de telecomunicaes e define as caractersticas dos
servios sem considerar o processo de convergncia, no estipulando para eles
requisitos de qualidade atrelados ao ponto de vista do usurio.
4.2 Incertezas crticas e cenrios prospectivos

As sees anteriores mostraram que diferentes elementos do setor de telecomu-
nicaes coevoluem. Os campos cientficos e tecnolgicos juntamente com as
respectivas tecnologias, as caractersticas dos usurios, da demanda, dos servios
e das aplicaes, que juntos compem a base de conhecimento do setor, tm sua
evoluo vinculada ao comportamento dos atores e das instituies.
Para cada uma das variveis relembradas na subseo anterior, a presente
subseo aponta em que medida existem incertezas crticas quanto sua evoluo
ao longo da prxima dcada, no sentido de conformarem alternativas de futuro.
Em primeiro lugar, as reas tecnolgicas importantes para as telecomuni-
caes e os campos cientficos e tecnolgicos nos quais se baseiam so fruto
da convergncia entre suas tecnologias e outras TICs, como informtica e com-
putao em rede. A literatura no discute a possibilidade deste processo de con-
vergncia tecnolgica ser desfeito, isto , as telecomunicaes no coevolurem
mais com outras TICs. Neste sentido, a convergncia tecnolgica dos campos
cientficos e tecnolgicos do setor de TICs como um todo no uma incerteza
crtica. A evoluo das reas tecnolgicas em si, como interfaces humano-sistema
e comunicaes pticas, recheada de alternativas, entretanto, isto no objeto
da anlise deste documento, sendo mais pertinente para discusses em torno de
polticas de cunho industrial, cientfico e tecnolgico.
Em segundo lugar, a discusso sobre a evoluo da demanda, dos usurios e
das aplicaes abre espao para diferentes alternativas de futuro. Ainda incerto o
tamanho da possibilidade dos servios de telecomunicaes evolurem para uma
cesta de servios convergentes, centrados no usurio e que permitam diferentes
formas de comunicao, como voz, dados e vdeo, em qualquer lugar, em qual-
quer instante, por meio de diferentes aparelhos e infraestruturas. Mesmo que isto
venha a ocorrer, por um lado, a cesta de servios convergentes poder estar alm
da capacidade da maior parcela da populao de usufru-los, em termos de renda e

habilidades, mantendo o atual cenrio de excluso digital e perpetuando as dispari-
dades geogrficas. Por outro lado, esta cesta pode se beneficiar de ganhos de escala
e escopo de tal forma que permita o desenvolvimento de um futuro mais otimista,
no qual a maior parte da populao consiga adentrar a sociedade da informao.
Em terceiro lugar, os investimentos necessrios incorporao dos requisitos
da nova cesta de servios convergentes dependem da capacidade dos atores seto-
riais. H indcios de que os nveis de investimentos nos prximos anos, no mnimo,
se mantenham prximos aos dos anos recentes, entretanto, esto atrelados oferta
de servios em regies que trazem maior potencial de retorno, como as regies ur-
banas e aquelas em que h populao de maior poder aquisitivo. Entretanto, como
a maioria dos grupos econmicos que dominam a prestao de servios formada
por empresas multinacionais, a capacidade de investimento pode ser afetada por
crises financeiras internacionais nos prximos anos, seja no nvel da empresa, seja
no nvel macroeconmico. Por outro lado, se o poder pblico assumir um papel
mais ativo no investimento em servios de telecomunicaes, possvel que a ca-
pacidade de investimento do setor, bem como o escopo deste investimento, se
expanda para alm do mercado restrito atendido atualmente pelo setor privado.
Em quarto lugar, o ambiente de competio apresenta alternativas para o
futuro. Atualmente, este ambiente varia entre monoplios regionais e oligoplios.
Em cada servio de telecomunicaes existem monoplios regionais STFC e
oligoplios SMP, TV por assinatura e SCM entretanto, no nvel nacional h
um oligoplio de grandes grupos econmicos, em sua maioria estrangeiros. Fu-
turamente, dependendo da evoluo das demais variveis do setor, o ambiente de
competio poder convergir para monoplios ou oligoplios e at mesmo para
a ampla competio caso haja a dissociao entre a prestao de servios e a
operao da infraestrutura e o ambiente permita a reduo das barreiras entrada.
Em quinto lugar, a massificao dos servios de telecomunicaes implica
primeiramente na definio de quais servios so essenciais. Atualmente, somente
a telefonia tem sido foco dos atores setoriais, tanto a fixa por meio das metas de
universalizao impostas nos contratos de concesso do STFC quanto a mvel.
Entretanto, a evoluo das aplicaes dos servios de telecomunicaes em acesso
a contedo multimdia com interatividade, pode fazer que o acesso em banda
larga torne-se uma necessidade bsica da populao.
Em sexto lugar, o futuro reserva incertezas quanto ao papel da legislao am-
biental sobre a evoluo das demais variveis do setor. Atualmente, esta legislao
toca de forma tnue o setor de telecomunicaes, entretanto, pode surgir presso
em prol da incorporao de requisitos de cunho ambiental no desenvolvimento
dos artefatos tecnolgicos e na prestao de servios de telecomunicaes.
Finalmente, o papel do poder pblico no setor de telecomunicaes uma

importante varivel que toca todas as demais apontadas anteriormente. Atual-
mente, as polticas realizadas no se refletem em solues para os gargalos existen-
tes, como pde ser observado na discusso sobre os conflitos entre a poltica se-
torial, a poltica fiscal e sobre os gargalos que interferem no desenvolvimento dos
servios de telecomunicaes. Entretanto, isto pode mudar no futuro, conforme
o comportamento das variveis neste ponto analisadas. Adicionalmente, presses
polticas podem mudar o papel do Estado no setor de telecomunicaes, recu-
perando sua participao nele por meio de uma empresa pblica que mantenha
uma infraestrutura para concorrer ou complementar o papel do setor privado.
A discusso anterior aponta para seis variveis que embutem incertezas crti-
cas quanto ao seu comportamento futuro na prxima dcada. O quadro 8 resume
as diferentes alternativas identificadas ao longo da anlise.
QUADRO 8
Incertezas crticas
Varivel Alternativas de comportamento futuro
Cesta de servios convergentes
Cesta de servios conver- uma realidade para a maioria
Cesta de servios permanece
Usurios, demanda e gentes, ainda distante da da populao. Outros setores utili-
atrelada a servios e aplicaes
aplicaes populao e de outros setores zam amplamente as aplicaes
tradicionais
da economia desenvolvidas sobre servios de
telecomunicaes
Capacidade de investimento
permanece, no mnimo, nos Capacidade de investimento
Capacidade de investimento
nveis dos ltimos anos, cresce por meio de maior atuao
Investimentos reduz-se devido a crises
atrelada a regies densamente do setor pblico, visando reduzir
financeiras internacionais
povoadas e a consumidores de desigualdades regionais e sociais
alta renda
Mercado nacional explorado Mercado nacional explorado
Mercados regionais explorados
Competio por um monoplio ou por diversos atores em ampla
por monoplios e oligoplios
oligoplio concorrncia
O acesso a banda larga
A telefonia (fixa e mvel) o o principal servio que ser
Massificao
nico servio a ser massificado aplicado para a comunicao
entre indivduos
Surgimento e aplicao
Polticas pblicas e regulao
rigorosa de novo arcabouo
Legislao ambiental setorial continuam atuando de
regulatrio para lidar com os
forma tmida
impactos ambientais das TICs
TICs so alvo de polticas
Atuao do Estado feita por TICs so alvo de polticas pblicas
pblicas articuladas, mas a
meio de uma participao articuladas e o Estado passa a ser
participao do Estado na
Papel do poder pblico complementar na prestao de um ator relevante na prestao
prestao de servios continua
servios e pela falta de sinergia de servios por meio de uma
complementar do setor
entre as polticas pblicas empresa pblica
privado

A partir da lista de incertezas crticas apontadas, possvel identificar alguns

cenrios possveis para o futuro. Um deles, identificado como cenrio 1 no quadro 9,
pode ser resumido na manuteno das caractersticas atuais de cada uma das vari-
veis do setor de telecomunicaes. Trata-se de um cenrio conservador, em que
no se vislumbram alteraes drsticas no comportamento evolutivo do setor.
Por outro lado, um diferente conjunto de escolhas do comportamento possvel
de cada varivel permite identificar um futuro possvel em que as telecomunicaes
se desenvolvam de forma diferente. Neste caso, a articulao entre as polticas pbli-
cas materializam as TICs como uma prioridade de Estado e estas tecnologias serviro
de base para o desenvolvimento e massificao de servios e aplicaes convergentes,
ofertados em um ambiente de ampla concorrncia, junto com a constante preocu-
pao acerca de seus impactos ambientais. Em tal futuro otimista, o Estado poderia
atuar de duas formas. Uma delas mantendo seu papel de ator complementar na
prestao de servios de telecomunicaes (cenrio 2). A outra marcada pela volta
do Estado enquanto ator relevante na manuteno de uma infraestrutura pblica
para prestao de servios de telecomunicaes (cenrio 3). Ambos os cenrios so
condizentes com o comportamento apontado para as demais variveis, entretanto,
implicam uma sensvel diferena na poltica setorial. A definio do papel do setor
pblico para o futuro desenvolvimento das telecomunicaes passa por dois desafios:
i) como enfrentar o milionrio investimento necessrio construo da prxima ge-
rao de infraestrutura e ii) definio do papel do regulador em um ambiente indus-
trial consolidado, em que a competio efetiva se define como aquela existente entre
dois ou trs grandes operadores gerenciando suas prprias redes (KATZ, 2008).
QUADRO 9
Cenrios para 2010-2020
Varivel Cenrio 1 Cenrio 2 Cenrio 3
TICs so alvo de polticas
Atuao do Estado feita por meio TICs so alvo de polticas pblicas
pblicas articuladas e o Estado
Papel do pode uma participao complementar na articuladas, mas a participao do Es-
passa a ser um ator relevante
der pblico prestao de servios e pela falta de tado na prestao de servios continua
na prestao de servios por
sinergia entre as polticas pblicas complementar do setor privado
meio de uma empresa pblica
Usurios, Cesta de servios convergentes uma realidade para a maioria da popula-
Cesta de servios permanece atrelada
demanda e o. Outros setores utilizam amplamente as aplicaes desenvolvidas
a servios e aplicaes tradicionais
aplicaes sobre os servios de telecomunicaes
Capacidade de investimento permane-
ce, no mnimo, nos nveis dos ltimos
Capacidade de investimento cresce por meio de maior atuao do setor
Investimentos anos, atrelada a regies densamente
pblico, visando reduzir desigualdades regionais e sociais
povoadas e a consumidores de alta
renda
Mercados regionais explorados por
Competio Mercado nacional explorado por diversos atores em ampla concorrncia
monoplios e oligoplios
A telefonia (fixa e mvel) o nico O acesso a banda larga o principal servio que ser aplicado para a
Massificao
servio a ser massificado comunicao entre indivduos
Legislao Polticas pblicas e regulao setorial Surgimento e aplicao rigorosa de novo arcabouo regulatrio para lidar
ambiental continuam atuando de forma tmida com os impactos ambientais das TICs
4.3 Recomendaes de polticas pblicas

Utilizando como base os cenrios identificados na subseo anterior, a tarefa de
propor recomendaes para as polticas pblicas se torna mais simples. Em pri-
meiro lugar, ajudam a mapear um futuro no desejvel (cenrio 1), o qual seria
suplantado por um outro em que as telecomunicaes evoluem de uma forma
diferente daquela ocorrida na ltima dcada (cenrios 2 e 3). Neste sentido, este
futuro desejvel, seja o do cenrio 2, seja o do cenrio 3, assume um carter nor-
mativo que permite restringir as opes de recomendaes de polticas pblicas.
Em segundo lugar, a descrio de cenrios desejveis em termos dos comporta-
mentos de cada varivel do setor, ajuda na escolha de recomendaes que estejam
em linha com o diagnstico j apresentado na subseo 4.2 e com as interfaces
que as polticas pblicas possuem com cada uma, apresentadas nesta subseo.
A seguir apresentada uma lista de recomendaes de polticas pblicas e
uma breve discusso sobre seus impactos potenciais em cada uma das variveis
dos cenrios 2 e 3. No inteno apresentar uma lista exaustiva de recomenda-
es, mas pinar pontos importantes que tenham relao com as variveis apre-
sentadas ao longo das sees anteriores. O anexo apresenta uma lista de exemplos
de aes e instrumentos citados ao longo das sees a seguir.
4.3.1 Promover sinergia entre polticas pblicas

Em um cenrio em que as TICs so alvo de polticas pblicas articuladas, torna-
se fundamental que haja alinhamento e coordenao entre as diferentes aes
associadas a cada poltica.
Em primeiro lugar, a poltica educacional deve estar atrelada as necessidades
especficas de capacitao da populao para promover o uso eficiente e efetivo
das TICs e, consequentemente, aumentar a capacidade do pas em se beneficiar
dos ganhos econmicos potenciais auferidos no uso de tais tecnologias (subseo
3.5). O ensino de matemtica e cincias, bem como de habilidades para uso de
TICs, deve fazer parte da poltica educacional, com o objetivo de combater o
gargalo de capacidade cognitiva da populao para pleno usufruto dos servios de
telecomunicaes em evoluo.
Em segundo lugar, a poltica fiscal do Estado no pode atuar contra a po-
ltica setorial de telecomunicaes. De um lado, a carga tributria sobre bens e
servios do setor atua no sentido de aumentar ainda mais o gargalo de capacidade
financeira da populao usufruir deles (subseo 3.4). De outro lado, o crescente
contingenciamento de recursos da Unio para o setor prejudica a atuao pr-
ativa dos rgos responsveis pela elaborao de polticas e pela implementao
e fiscalizao destas (subsubseo 2.5.5). Desta forma, recomenda-se a desone-
rao dos bens e servios da cadeia de valor do setor que estejam alinhados com
a poltica setorial de massificao do uso de servios de telecomunicaes, assim

como a aplicao dos recursos da Unio oriundos da explorao dos servios de
telecomunicaes no prprio setor, eliminando o contingenciamento do Fistel
e do FUST. A privatizao da explorao dos servios de telecomunicaes foi
benfica para os cofres pblicos por meio do aumento ano a ano da arrecadao
fiscal, entretanto, o controle da qualidade e a universalizao dos servios ainda
representam srios gargalos ao pleno usufruto dos benefcios econmicos que a
infraestrutura de telecomunicaes poderia gerar para o pas.
Em terceiro lugar, a poltica cientfica e tecnolgica deve dar suporte s ne-
cessidades do setor. Neste sentido, recomenda-se a expanso de programas exis-
tentes de pesquisa e desenvolvimento de solues de TICs alinhadas evoluo
esperada do comportamento dos usurios, da demanda e das aplicaes de ser-
vios de telecomunicaes. Tais programas devem visar a incorporao de requi-
sitos de ubiquidade, banda larga e foco no usurio nos bens e servios do setor,
desenvolver solues voltadas s necessidades especficas da populao brasileira
para promover sua incluso digital, desenvolver novas tecnologias para reduzir o
impacto ambiental das TICs e criar aplicaes de TICs de forma horizontal em
outros setores da economia, como as infraestruturas econmicas tratadas neste
livro. Tal recomendao embute uma outra: a eliminao do contingenciamento
dos recursos do Funttel e sua aplicao no fomento a Pesquisa e Desenvolvimento
(P&D) nos pontos citados.
Em quarto lugar, as polticas setoriais das demais infraestruturas econmicas
tratadas neste livro devem incluir aes especficas para a incorporao de TICs
nos seus processos produtivos. Recomenda-se que isto seja feito por meio de aes
transversais que incluam as demais recomendaes citadas anteriormente, ou seja,
os programas e aes dos demais setores devem incluir aspectos especficos do
setor de TICs no mbito educacional, fiscal, cientfico e tecnolgico.
Finalmente, a poltica industrial tem importante papel na sustentao do
desenvolvimento dos servios de telecomunicaes. Atualmente, esta poltica
denominada Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP) e coordenada pelo
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) (BRA-
SIL, 2009c). As TICs so consideradas uma das reas estratgicas desta poltica
e so alvo de programas para fortalecer a competitividade nos seguintes tpicos:
softwares e servios de TI, microeletrnica, mostradores de informao (displays),
incluso digital e adensamento da cadeia produtiva. Seus respectivos programas
objetivam posicionar o Brasil como produtor e exportador relevante de software
e servios de TI, ampliar a produo local e as exportaes de componentes mi-
croeletrnicos, fomentar o desenvolvimento tecnolgico e as produes locais
em displays e seus componentes, ampliar o acesso da populao infraestrutura
digital, fomentar o desenvolvimento tecnolgico e as produes locais em equi-

pamentos e componentes prioritrios para ampla difuso da banda larga, equipa-
mentos de informtica e TV Digital e reduzir o dficit comercial dos setores de
TICs no Brasil. Tais programas possuem instrumentos e iniciativas abrangentes,
muitas das quais esto em linha com diversos elementos analisados ao longo deste
documento. Tendo em vista que os instrumentos e iniciativas perpassam inmeras
instncias do poder pblico, como ministrios e outros rgos, fundamental
que sua coordenao no gere os mesmos gargalos da falta de articulao e at
antagonismo presente no nvel das polticas pblicas de promoo dos servios
de telecomunicaes. Neste sentido, recomenda-se que a PDP continue sendo
implementada e que se alinhe s demais polticas pblicas que lidam com os ser-
vios de telecomunicaes, tanto as polticas setoriais, quanto as demais polticas
mencionadas nesta subsubseo. A articulao entre cada uma destas polticas
(TICs, setoriais, educacional, fiscal, cientfica e tecnolgica e industrial) gera um
potencial de incremento em outra varivel dos cenrios prospectivos: aumentar a
capacidade de investimento do setor por meio de maior atuao do setor pblico.
4.3.2 Definir as funes do Estado no novo contexto de convergncia

Quando se tm como variveis, usurios, demanda, aplicaes, capacidade de inves-
timento dos diferentes atores setorias, ambiente de competio e formas de promover
a massificao dos servios estas so consideradas na composio de um cenrio
desejvel para o futuro, torna-se claro que o setor de telecomunicaes brasileiro
possui um carter heterogneo. Conforme discutido na subsubseo 4.1.3.3, de-
pendendo de quais variveis so consideradas, surgem diferentes segmentos com
caractersticas muito distintas em termos de necessidades e solues para atend-las.
Naquela discusso, concluiu-se que o papel do Estado e os desafios que enfrenta
na elaborao de polticas pblicas de promoo da massificao dos servios de
telecomunicaes variam conforme os diferentes elementos so considerados e que,
portanto, no h uma soluo nica para este objetivo. Por exemplo, a atuao do
Estado em massificar os servios de telefonia em reas densamente povoadas, pr-
ximas de outros grandes centros urbanos e com populao de alto poder aquisitivo
mdio no pode ser a mesma para massificar a TV por assinatura em reas isoladas
e com populao carente. Recomenda-se que haja uma definio clara do papel do
Estado em cada segmento do mercado de servios de telecomunicaes, com aes
baseadas nas diferentes caractersticas utilizadas para definir cada segmento.
Os cenrios prospectivos colocam como uma das variveis o papel do Estado
na prestao de servios de telecomunicaes, conforme a discusso da subseo
4.2. Entretanto, a sinergia entre as polticas pblicas para visar o alinhamento e a
coordenao entre as diferentes aes associadas a elas deve ser complementada com
uma definio clara acerca de qual papel o Estado possui na prestao de servios
de telecomunicaes. Isto porque, a indefinio desta varivel gera incertezas nos

atores setoriais e na forma como se articulam para investirem na explorao dos ser-
vios de telecomunicaes. Atualmente, a atuao do Estado complementar, tanto
na prestao de servios de telecomunicaes (subsubseo 2.1.3.1), quanto no in-
vestimento em infraestrutura (subseo 3.2). Entretanto, a existncia de lacunas na
prestao dos servios de acesso internet em banda larga em regies pobres, remo-
tas ou de baixa densidade demogrfica, tem gerado, recentemente, a proliferao de
iniciativas governamentais para a participao direta do poder pblico na prestao
deste servio (BRASIL, 2009a). A crescente importncia deste servio e a existncia
de lacunas em todos os outros servios de telecomunicaes podem levar ou no
a uma participao maior do poder pblico como um ator relevante na prestao
de servios, por exemplo, por intermdio de uma empresa pblica ou de parceria
pblico-privada. Recomenda-se que haja uma definio clara do papel do Estado na
prestao de servios de telecomunicaes, para evitar eventuais incertezas por parte
dos atores privados e tenses no quadro regulatrio. Tal recomendao deveria ser
iniciada com um estudo sobre o assunto, que estipule, no mnimo, diferentes alter-
nativas de atuao do Estado como prestador de servios com seus prs e contras.
4.3.3 Considerar as parcerias pblico-privadas como alternativa para a prestao de

servios de telecomunicaes
A discusso sobre a atuao do Estado na prestao de servios de telecomunica-
es remete a outras formas de contratao da iniciativa privada pelo setor pbli-
co, alm do modelo atual de concesses, autorizaes e permisses. Uma delas so
as parcerias pblico-privadas (PPPs), normatizadas na Lei no 11.079/2004 e em
diversas leis estaduais sobre o tema.
Uma das diferenas entre PPPs e o modelo atual de concesses, autorizaes
e permisses, reside no fato de que o Estado se compromete a remunerar o par-
ceiro privado caso as fontes de remunerao deste ltimo no sejam suficientes.
Isto pode ser interessante em regies geograficamente afastadas ou onde no haja
demanda agregada para arcar com o investimento dos atores privados, o que seria
uma alternativa ao FUST. Outra vantagem reside no fato da lei prever que a remu-
nerao do parceiro privado esteja vinculada ao seu desempenho, conforme metas
e padres de qualidade e disponibilidade definidos no contrato (BRASIL, 2004).
Recomenda-se que as PPPs sejam consideradas como uma alternativa ao atual
modelo de prestao de servios de telecomunicaes em regies geograficamente
afastadas, ou cuja demanda agregada seja pequena ou onde haja pouca competio.
Isto exige um estudo sobre a necessidade de se adequar o marco legal e regulatrio
atual para a utilizao de PPP especfica para o setor de telecomunicaes. A ttulo
de exemplo, na Frana j existem PPPs para contratao de um operador de rede
neutro que presta servio no atacado (OPTICAL REFLECTION, 2009).
4.3.4 Intensificar programas de governo eletrnico e de incluso digital atrelados a

metas e avaliaes de impacto
Conforme j citado em outros pontos deste documento, a atual atuao do
Estado na prestao de servios de telecomunicaes complementar a do
setor privado, focalizando principalmente os acessos coletivos e a reduo de
desigualdades regionais e sociais. Apesar de complementar, esta atuao fun-
damental para realizar o papel benfico que as TICs podem trazer economia.
Por um lado, o Estado, enquanto grande usurio potencial de TICs, melhora
a qualidade, a relevncia e a utilidade dos servios governamentais online. Por
outro lado, os programas de incluso digital so de grande relevncia para
localidades afastadas ou para aquelas cuja populao no tem condies de
usufruir dos servios de telecomunicaes por meios prprios ou cuja explora-
o no remunere o investimento dos atores privados em infraestrutura. Neste
sentido, recomenda-se que as aes de polticas pblicas voltadas promoo
do governo eletrnico e incluso digital sejam intensificadas. Adicionalmen-
te, visando avaliar se os programas governamentais atendem os objetivos decla-
rados, recomenda-se que estas aes prevejam metas especficas e pragmticas,
bem como metodologias de avaliao de impacto em diferentes dimenses,
como a social e a econmica.
4.3.5 Promover a sinergia entre Unio, estados e municpios

A articulao entre as aes de diferentes esferas do governo uma outra forma
de promover o alinhamento entre as polticas pblicas. A ausncia de arca-
bouo institucional perene acaba por criar duas facetas da atuao do Estado
(subseo 3.3). Em uma delas, atores pblicos das trs esferas trabalham em
conjunto para a promoo de servios de telecomunicaes, principalmente
por meio de parcerias entre Unio e municpios em programas de incluso
digital. Em outra, as aes de diferentes esferas so realizadas de forma estan-
que, sem interao aparente entre elas. Entretanto, a LGT estabelece que cabe
Unio lidar com os servios de telecomunicaes, logo, cabe a ela articular
suas iniciativas com as das demais esferas.
A sinergia entre aes de diferentes esferas pode trazer benefcios para
o setor, como a reduo do desperdcio de recursos governamentais em
aes redundantes ou at mesmo conflitantes , a possibilidade dos in-
vestimentos pblicos serem realizados com recursos menores, por meio do
uso do poder de compra do Estado no nvel agregado, e a considerao de
necessidades especficas de cada regio, conhecidas mais a fundo nos rgos
municipais e estaduais.
4.3.6 Promover a massificao do uso e do acesso infraestrutura de telecomunicaes

em banda larga
No cenrio proposto, as aplicaes de voz do servio de telefonia deixam de ser
o principal direcionador das telecomunicaes e cedem espao para as aplicaes
baseadas no servio de acesso internet em banda larga. Nos ltimos anos, este
tipo de servio vem ganhando importncia na agenda poltica de diversos pases
de industrializao avanada, o que tem motivado o surgimento de vrios progra-
mas de disseminao do acesso em banda larga (QIANG, 2009).
Um estudo anterior ao do Ipea (DE SOUZA et al., 2009) concluiu que,
devido a limitaes estruturais, o mercado brasileiro de banda larga no chegar
ao patamar de densidade socialmente desejado sem que haja aes externas. Por
este motivo, recomenda-se que seja implementado um programa nacional de mas-
sificao do uso e do acesso infraestrutura de telecomunicaes em banda larga.
Esse mesmo estudo sugere quatro instrumentos de poltica pblica, que
por sua vez poderiam fazer parte de tal programa. O primeiro o fomento
competio e ao desenvolvimento tecnolgico, por meio da promoo de no-
vas tecnologias e do incentivo a pequenos provedores de acesso. O segundo so
os instrumentos legais e regulatrios para atribuio de novas concesses de TV
por assinatura, distribuio de novas frequncias e efetiva implementao da de-
sagregao de redes de acesso. O terceiro diz respeito ao investimento pblico
por meio da desonerao fiscal de equipamentos e servios, do uso do FUST e de
subsdios. Finalmente, a capacitao deve ser considerada para utilizao, gerao
de contedo, suporte e manuteno (DE SOUZA et al., 2009).
Em 2009, o Ministrio das Comunicaes lanou seu Plano Nacional
de Banda Larga (BRASIL, 2009b), o qual estabelece metas de massificao
deste servio e mecanismos para tal. Um conjunto deles direcionado ao
estmulo do investimento privado, enquanto outros dizem respeito a aspectos
regulatrios e de reduo tributria e a aes do governo federal, estadual e
municipal e da sociedade civil.
Outro estudo (BRASIL, 2009a) tambm oferece um extenso exame de alter-
nativas disponveis para a massificao da banda larga. Em primeiro lugar, discute os
prs e os contras da criao de um novo servio em regime pblico, da prestao do
SCM em regime pblico e da aplicao do conceito do STFC. Em segundo lugar,
elenca diferentes formas de participao do poder pblico na prestao da banda larga.
Sobre a atuao direta, cita as iniciativas de estados, municpios e empresas pblicas,
de reativao da Telebrs e de programas de incluso digital da Unio. J a atuao
indireta discutida em diversas instncias: uso dos recursos do FUST; aplicao da
tarifa social; desonerao tributria; obrigaes de cobertura; criao de parcerias
pblico-privadas e incentivos; destinao de frequncias para a banda larga sem fio;
e estmulo disseminao das lan houses. Finalmente, cita ainda o incentivo aos proje-
tos de cidades digitais e sugere a centralizao de aes governamentais.
Essas e outras alternativas devem fazer parte da elaborao do plano de massi-
ficao da banda larga, o qual dever considerar os gargalos apontados neste docu-
mento, bem como as interfaces das polticas pblicas com as variveis do setor.
4.3.7 Solucionar obstculos utilizao do FUST

A utilizao do FUST na busca do cumprimento dos objetivos para o qual foi
criado repleta de obstculos (subsubseo 2.5.3). Recomenda-se que os im-
brglios do FUST sejam solucionados por meio da anlise e da aplicao de alter-
nativas para tal. Uma delas a aplicao de um modelo de custos que sirva de base
para determinar a parcela no recuparvel pela explorao dos servios. Adicio-
nalmente, o escopo de servios passvel de uso dos recursos do FUST poderia ser
ampliado, por exemplo, indo alm da telefonia fixa ofertada por concessionrios
do STFC e programas, projetos e atividades descritos no decreto que regulamen-
tou o fundo. Finalmente, poderiam ser criadas opes na legislao para que seja
possvel a oferta de subsdios e servios diferenciados para a populao de baixa
renda ou isolada geograficamente, algo no permitido no texto da LGT.
4.3.8 Implementar regulao ambiental sobre todo o ciclo de vida dos bens
de telecomunicaes
As telecomunicaes e as TICs em geral trazem tanto impactos positivos
quanto negativos ao meio ambiente (subsubseo 2.2.2), entretanto, as interfaces
das polticas pblicas com estas questes so tnues (subseo 3.5). Recomenda-
se que seja implementada uma regulao ambiental que preveja os impactos ao
meio ambiente oriundos da prestao de servios de telecomunicaes, reduzindo
os negativos e fomentando os positivos. Esta regulao deve, necessariamente, en-
globar todo o ciclo de vida dos bens necessrios oferta e utilizao dos servios
de telecomunicaes.
4.3.9 Promover o debate entre as diferentes formas de garantir a competio no setor

fundamental que o Estado garanta um ambiente de competio que traga be-
nefcios sociedade em termos de preo, qualidade, disponibilidade de acesso e
inovaes, em um setor, hoje, caracterizado por oligoplios formados por grandes
grupos privados. Neste sentido, recomenda-se que seja promovido o debate entre
as diferentes formas de garantir a competio no setor.
Por um lado, h os defensores do modelo de competio entre servios, no
qual os operadores sem infraestrutura oferecem seus servios por intermdio de
uma nica rede de propriedade de um outro operador, o qual remunerado pelo
aluguel de capacidade de rede no atacado, com preos regulados (KATZ, 2009).
A lgica deste modelo a de que um operador de rede no possa criar barreiras

entrada de novos competidores, que por sua vez poderiam utilizar a infraestrutura
do primeiro para a prestao de servios concorrentes.
Conforme mencionado nas sees 2.5.2 e 4.1.3.2, o setor de telecomunica-
es brasileiro possui um ambiente de competio em que h monoplios regionais
(STFC) e oligoplios no mbito de cada servio (SMP, SCM e TV por assinatura) e
oligoplio de quatro grupos empresariais no mbito agregado. Alm disso, a ausncia
de instrumentos claros para promover a separao entre as funes de prestao de
servios e a operao da infraestrutura faz que a primeira seja indissocivel da segunda
(subsubseo 2.5.2). Olhando para esta realidade atual, as concessionrias de STFC
guardam semelhanas com aquele que o modelo define como o operador que seria
obrigado a oferecer sua infraestrutura para que outros atores prestem servios por
meio dela. Entretanto, a competio entre servios s poderia ser estabelecida caso fos-
sem feitos ajustes no marco regulatrio. Podem ser citados: i) anlise de diferentes for-
mas de separar servios e infraestruturas: separao estrutural, funcional e empresarial;
ii) regulamentao da desagregao dos elementos da infraestrutura de telecomuni-
caes, com o estabelecimento de metodologia de clculo dos custos do seu uso por
terceiros e regulao de preos; iii) regulamentao da revenda de capacidade de rede e
da operao virtual por meio de infraestrutura de terceiro, permitindo, assim, ampliar
a oferta de servios similares concorrentes por meio de uma mesma infraestrutura; iv)
regulamentao da neutralidade da infraestrutura alugada, visando garantir isonomia
na sua utilizao por atores concorrentes; e v) assimetrias regulatrias para fortalecer
pequenos e mdios prestadores de servios de telecomunicaes.
Por outro lado, existe tambm o modelo de competio entre plataformas.
Neste modelo, atores com distintas infraestruturas autnomas competem entre si
por servios de mesma natureza, mas de diferentes formas ou modos. Por ex-
emplo, uma prestadora de servios de TV a cabo tambm poderia oferecer servios
de telefonia e acesso internet por meio de sua infraestrutura. Para que este tipo de
competio seja efetivo as seguintes caractersticas devem estar presentes: i) existncia
de mais de um operador servindo um mesmo mercado com suas prprias infraestru-
turas; ii) operadores integrados verticalmente, controlando os recursos para oferecer
servios ao mercado; iii) dinmica competitiva multidimensional: preos, servios e
qualidade; iv) preos estabilizados e competio pela diferenciao dos produtos; v)
existncia de estmulo competitivo para que cada operador aumente os investimen-
tos em sua prpria infraestrutura; vi) benefcios operacionais resultantes do controle
de infraestrutura e da cadeia de fornecimentos prprios; vii) ausncia de conluio
tcito entre operadores devido a alta taxa de inovao e competio entre pacotes de
servios; viii) grande parte dos ajustes regulatrios baseados em mecanismos de mer-
cado e no sobre regulao ex ante; e ix) mecanismos de co-regulao pela diviso de
responsabilidades entre o regulador e as empresas operadoras (KATZ, 2009).
A primeira, segunda, quinta e sexta caractersticas, at certo ponto, existem

no setor de telecomunicaes brasileiro. A existncia de mais de um operador
competindo pela diferenciao dos produtos e com estmulo para aumentar seus
investimentos, de forma geral, ocorre em regies com mercados atraentes, como
os densamente povoados. Os operadores so integrados verticalmente e con-
trolam seus recursos, mas, dependendo do servio, ainda competem principal-
mente em preos e pecam na qualidade. Alm disso, no podem competir em
servios em que a regulamentao no permite. A sexta caracterstica de difcil
avaliao e demandaria um estudo especfico. As duas ltimas podem ser vistas
como resultado e objetivo ltimo de um marco regulatrio maduro, algo que
ainda no uma realidade no Brasil. De forma geral, o que mais se assemelha no
Brasil a este modelo a competio entre as plataformas de STFC e SMP para
aplicaes de voz e entre as plataformas de STFC, SMP e TV a cabo para acesso
internet, no entanto, ambas no renem todas as caractersticas do modelo.
Algumas medidas poderiam ser tomadas para caminhar na direo deste mode-
lo. Uma delas avaliar as restries impostas na regulamentao dos servios de
telecomunicaes a respeito de que atores podem ou no explor-los. Isto permi-
tiria que uma infraestrutura, originalmente ligada outorga de um determinado
servio, possa ser utilizada para competir em iguais condies com a infraestru-
tura de um ator concorrente utilizada para outro servio. Tambm poderiam ser
criadas assimetrias regulatrias entre os prestadores de servio para garantir que
plataformas tecnolgicas dominantes no tragam um poder de mercado tal que
crie entraves competio. Outro ajuste importante e complexo seria a prpria
reviso do modelo de outorgas, hoje atreladas a determinados servios de teleco-
municaes e a plataformas tecnolgicas especficas, em prol de um modelo sim-
ples, que aproveite a convergncia tecnolgica e de servios, e flexvel, a ponto
de no engessar a evoluo dos usurios, da demanda e das aplicaes e impedir
a adoo de novas tecnologias.
Como elementos de promoo do debate, entre as diferentes formas de am-
pliar a competio no setor, sugere-se a elaborao de um estudo que avalie os
impactos de cada um destes modelos e que sirva de base para uma clara definio
do modelo de competio adotado pela Anatel na regulao da prestao de ser-
vios de telecomunicaes no Brasil.
4.3.10Promover o debate para modernizar e simplificar o marco regulatrio

Ao longo deste documento, foram apresentados um diagnstico do setor e as
interfaces das polticas pblicas, os quais permitiram constatar como o marco re-
gulatrio no acompanhou os reflexos da convergncia tecnolgica e de servios.
Recomenda-se, portanto, que seja criado um amplo debate para a modernizao
e simplificao do marco regulatrio em diferentes dimenses.
Uma delas diz respeito s regras de prestao dos servios de telecomunicaes.

Ao longo de todo o documento foram apresentados exemplos de diferenas impor-
tantes entre os servios de telecomunicaes em alguns aspectos de seus regulamentos.
Apenas a telefonia fixa prestada em regime pblico, por meio de con-
cesses do STFC que incluem metas de universalizao, garantia de continui-
dade e reversibilidade dos bens Unio. Alm disso, o nico servio passvel
de uso dos recursos do FUST. Estas condies no fazem parte do regulamento
dos demais servios neste ponto analisados. Entretanto, voltando ateno para a
universalizao dos demais servios, a ltima licitao de radiofrequncias para o
SMP imputou metas aos vencedores e o novo PGMU do STFC incluiu metas de
implantao de infraestrutura para a interligao das redes de acesso ao ncleo da
rede, permitindo assim o acesso internet em banda larga. J a TV por assinatura
no possui instrumento algum para promoo da universalizao.
O acesso internet pode ser oferecido com ou sem mobilidade. No primeiro
caso, considerado um servio de valor adicionado e, portanto, no possui regu-
lamento especfico, como o do servio que lhe d suporte, no caso, o SMP. No
segundo caso, o acesso internet prestado via licena de SCM, tendo, portanto,
regulamento prprio, alm de possuir diversas restries nas caractersticas do
servio para que este no se confunda com os demais servios de telecomunica-
es regulamentados, como a ausncia de plano de numerao e a restrio ao
encaminhamento de trfego telefnico.
Com relao qualidade dos servios, o acesso internet o nico servio
que no possui um PGMQ estabelecido pela Anatel. Alm disso, uma compa-
rao entre a estrutura de cada PGMQ dos demais servios mostra que ela no
homognea. Cada um possui diferentes formas de tratar um mesmo aspecto
de qualidade ou at mesmo de no trat-lo como outro servio. Por exemplo,
somente o STFC possui meta de modernizao de rede.
A TV por assinatura prestada em diversas modalidades tecnolgicas com
regulamentos distintos. O servio de TV a cabo possui uma lei prpria, enquanto
os demais DTH, MMDS e UHF codificado so considerados servios es-
peciais. Isto cria assimetrias entre obrigaes e demais regras para a prestao de
servios similares entre si.
H tambm diferenas entre as regras para formao dos preos dos servios
neste ponto tratados. Por ser prestado em regime pblico, o STFC possui tarifas
reguladas, enquanto os demais servios so prestados em regime de liberdade de
preos. Alm disso, um importante componente do preo dos servios de tele-
comunicaes, o ICMS, varia entre os estados. Junto com as diferenas entre as
alquotas de ISS e os outros tributos cobrados por municpios, so criadas assime-
trias de preos para o mesmo servio em diferentes regies do pas.
Essas e outras diferenas em aspectos bsicos dos servios de telecomu-

nicaes, como obrigaes de universalizao, caractersticas do servio, regras
de qualidade e de formao de preo, poderiam ser reduzidas para simplificar
o marco regulatrio. Tendo em vista a convergncia entre setores, tecnologias e
servios, cada vez mais tnue a separao das caractersticas desejveis de cada
servio. Conforme resumido na subsubseo 4.1.1, a cesta de servios de teleco-
municaes deve convergir para a comunicao multimdia, a qual ser utilizada
para diferentes aplicaes de voz, dados e vdeo. Recomenda-se, portanto, uma
anlise da atual regulamentao de cada servio, visando a unificao das regras de
prestao de servios nos aspectos horizontais a todos eles, mantendo diferenas,
no mximo, em caractersticas intrnsecas da definio de cada um deles.
Uma outra dimenso da modernizao e simplificao do marco regu-
latrio a nfase no papel central do usurio como parmetro para definio
de regras de qualidade de servio. Conforme mencionado na subsubseo 4.1.1,
a evoluo dos usurios, demanda e aplicaes embute requisitos que se traduzem
na crescente importncia do papel do usurio de servios de telecomunicaes,
mais especificamente em termos de custo, qualidade, segurana, interatividade e
simplicidade. Em primeiro lugar, importante que o SCM possua um PGMQ,
algo que no existe hoje. Em segundo lugar, os PGMQs poderiam homogeneizar
sua estrutura, de modo que todos levassem em considerao os mesmos aspec-
tos de qualidade de servio. Em terceiro lugar, os aspectos a serem considerados
nos PGMQs devem incluir no somente a qualidade do servio, mas tambm a
qualidade da experincia do usurio do servio, incorporando requisitos como
segurana, interatividade e simplicidade. Finalmente, recomenda-se que as metas
de modernizao das redes tambm faam parte da regulamentao dos outros
servios de telecomunicaes, e no somente o STFC, e que estejam atreladas
aos novos paradigmas tecnolgicos da infraestrutura de telecomunicaes, e no
a paradigmas do passado. A meta de modernizao do STFC diz respeito digi-
talizao da infraestrutura, algo relevante no sculo passado, mas no para o pre-
sente, muito menos para o futuro.
A gesto do espectro de radiofrequncias outra dimenso a ser considerada na
modernizao e simplificao do marco regulatrio. A subsubseo 4.1.1 mostrou
que a evoluo dos usurios, demanda e aplicaes traz requisitos que ampliam o
conceito de mobilidade para incorporar a ubiquidade de abrangncia temporal,
geogrfica e de servio: a qualquer lugar, qualquer instante e qualquer mdia. Esta
tendncia vai na direo de um uso intenso das radiofrequncias, entretanto, estas
so um recurso limitado e um bem pblico (subsubseo 2.4.5). Por este motivo,
recomenda-se que a gesto do espectro de radiofrequncias, atribuio da Anatel,
seja realizada de forma flexvel e tecnologicamente neutra, permitindo que a difuso
de diferentes tecnologias e servios no seja amarrada por gargalos indesejveis.
O objetivo deste captulo servir de plataforma de sistematizao e de reflexo
acerca dos desafios e oportunidades do desenvolvimento nacional, de forma a
fornecer ao Brasil o conhecimento crtico necessrio tomada de posio frente
aos desafios da contemporaneidade mundial, mais especificamente da rea de
infraestrutura econmica do setor de telecomunicaes. Para tanto, partiu de um
diagnstico sinttico deste setor para, em seguida, promover um dilogo com o
mundo das polticas pblicas correspondentes e seus impactos ou sua capacidade
de enfrentar os principais problemas diagnosticados. Esta anlise culminou em
um conjunto de diretrizes para reorganizar a orientao e a ao governamental
federal por meio de suas principais polticas pblicas.
O diagnstico do setor mostrou que a convergncia entre tecnologias, bens e
servios de setores antes separados telecomunicaes, tecnologia de informao e
contedo e o processo global de liberalizao comercial e regulatrio permearam
transformaes tecnolgicas e institucionais que trouxeram reflexos na evoluo
recente das telecomunicaes no Brasil. Houve uma nova atribuio de papis para
os setores pblico e privado, cabendo a este ltimo a explorao comercial e ao
primeiro a formulao e implementao de polticas, diretrizes, objetivos e metas.
Com a privatizao veio a modernizao da infraestrutura e o aumento do acesso
da populao aos servios de telecomunicaes, mas tambm a alta concentrao
do mercado em alguns poucos grupos econmicos, em sua maioria de capital origi-
nalmente estrangeiro. Vieram tambm transformaes estruturais que fizeram que
a infraestrutura de telecomunicaes no possa mais ser vista apenas como aquela
necessria prestao de servios de telefonia para aplicaes de voz e fax, fazendo
parte de um setor maior de tecnologias de informao e comunicaes e contedos
de informao audiovisual. Neste setor ampliado, novos atores competem com os
atores tradicionais, forando estes ltimos a diversificarem seus servios, por exem-
plo, pela incluso de servios de TV por assinatura e acesso internet. Com isto, os
prestadores de servios de telecomunicaes assumem tambm o papel de manter
uma infraestrutura que os tornem capazes de oferecer no somente telefonia, mas
tambm novos servios de valor adicionado e suas aplicaes ao consumidor final,
bem como garantir que aqueles que exploram os novos servios multimdia possam
faz-lo a partir desta mesma infraestrutura. Finalmente, o carter transversal do se-
tor faz que este seja responsvel por impactos econmicos positivos nas demais reas
de infraestrutura econmica tratadas neste livro, por meio de aplicaes avanadas
de servios de telecomunicaes. Por outro lado, tambm resulta em impactos am-
bientais, mas que tambm podem ser mitigados pelo prprio uso das TICs.
O diagnstico mostrou ainda que o Brasil est em uma posio intermedi-
ria em relao ao resto do mundo em diversos indicadores de evoluo dos ser-
vios de telecomunicaes e que no pas h graves disparidades geogrficas, entre
as diferentes regies e as zonas urbana e rural. Depois de uma breve apresentao

dos marcos legais e regulatrios de uma seleo de servios de telecomunicaes
(telefonia fixa e mvel, TV por assinatura e acesso internet) foi identificada uma
srie de gargalos que reduz a capacidade de habilidade da infraestrutura de tele-
comunicaes de dar suporte a servios compatveis com os desafios contempor-
neos: i) preos de bens e servios de telecomunicaes incompatveis com a renda
mdia da populao brasileira, relativamente baixa e m distribuda; ii) baixos
indicadores de escolaridade e proficincia no uso de TICs em boa parte da po-
pulao brasileira; iii) ambiente de competio pouco dinmico e com amarras
regulatrias; iv) imbrglios ligados ao uso do FUST; v) baixa qualidade de ser-
vio percebida por usurios; vi) heterogeneidade regulatria entre os servios no
tratamento da qualidade; vii) crescimento das redes de telecomunicaes no foi
acompanhado de aumento dos recursos do ator responsvel pelas atividades de
fiscalizao da qualidade dos servios prestados; e viii) ausncia de uma poltica
setorial articulada com outras aes do Estado, por exemplo, a poltica fiscal.
Em seguida, o documentou aprofundou a identificao das interfaces das
polticas pblicas com os pontos diagnosticados anteriormente. Em termos de
mecanismos de financiamento, seu quadro pode ser resumido como uma combi-
nao de recursos maciamente privados, com uma parcela pequena de recursos
originrios do BNDES. J tem termos de nvel de investimento, no modelo de
prestao de servios atual, cabe ao setor privado a maior parte deste papel e
vislumbra-se para os prximos anos, no mnimo, sua manuteno, com possibi-
lidade de crescimento direcionado pela necessidade dos prestadores de servio se
manterem competitivos frente aos seus concorrentes. J o investimento pblico
complementar, atuando no financiamento via BNDES e na implementao
de programas pblicos voltados a acessos coletivos e reduo de desigualdades
regionais e sociais. O Estado ainda atua na varivel investimento pela imposio
de regras de universalizao aos prestadores de servios e, potencialmente, pode-
ria atuar por meio do uso dos recursos do FUST. A tendncia de investimento
pblico positiva, motivada pela proliferao de programas ligados ao acesso
internet. No que concerne as parcerias entre esferas de governo, h duas facetas do
Estado: uma em que h articulao entre as esferas, por exemplo, entre munic-
pios e Unio e outra em que cada esfera atua independente das demais. A anlise
das interfaces das polticas pblicas com a formao de preos e tarifas mostrou
que: i) h diferenas regulatrias entre os servios nas regras para formao dos
preos dos servios; ii) a poltica tributria no atua a favor da proliferao de
bens e servios de telecomunicaes, comparando-os, em alguns casos, com itens
suprfluos e armas de fogo; e iii) h assimetrias e falta de clareza nos marcos le-
gais e regulatrios quanto prtica de diferentes tipos de subsdio por parte dos
prestadores de servio. Finalmente, a anlise da interface das polticas com os
potenciais impactos dos investimentos na infraestrutura de telecomunicaes sobre

a eficincia econmica e na sustentabilidade ambiental, mostrou que, por um
lado, h baixa eficcia no combate aos gargalos de renda e capacitao da popula-
o e de preos dos bens e servios, pouca articulao entre polticas e timidez na
incorporao de aspectos relacionados ao impacto no meio ambiente no marco
legal e regulatrio do setor. Por outro lado, h setores que inovaram com o uso de
TICs, como o financeiro, e o prprio Estado tem promovido novos servios por
meio de aes de governo eletrnico.
Com base nos achados das anlises anteriores, o estudo ofereceu algumas
perspectivas que serviram de insumo para a elaborao de cenrios. As perspectivas
foram colocadas em termos de variveis pertencentes a diferentes dimenses do
sistema setorial de inovao de telecomunicaes, mas que coevoluem: i) usu-
rios, demanda e aplicaes; ii) investimentos; iii) competio; iv) massificao; v)
legislao ambiental; e vi) papel do poder pblico. Diferentes alternativas de com-
portamento futuro destas variveis possibilitaram a escolha dos seguintes cenrios:
Varivel Cenrio
As TICs so alvo de polticas pblicas articuladas. A participao do Estado na prestao de servios

Papel do poder pblico continua complementar do setor privado ou o Estado passa a ser um ator relevante na prestao de
servios, por meio de empresa pblica
Usurios, demanda e A cesta de servios convergentes uma realidade para a maioria da populao. Outros setores utilizam
aplicaes amplamente as aplicaes desenvolvidas sobre os servios de telecomunicaes
A capacidade de investimento cresce por meio de maior atuao do setor pblico, visando reduzir
Investimentos
desigualdades regionais e sociais.
Competio O mercado nacional explorado por diversos atores em ampla concorrncia
Massificao O acesso a banda larga o principal servio que ser aplicado para a comunicao entre indivduos
O surgimento e a aplicao rigorosa de novo arcabouo regulatrio para lidar com os impactos
Legislao ambiental
ambientais das TICs
Por sua vez, esses cenrios foram o guia da construo de uma lista de re-
comendaes de polticas pblicas e exemplos de aes e instrumentos para cada
uma. A seguir apresentado um resumo das recomendaes. Exemplos de aes
e instrumentos so oferecidos no anexo.
1) Promover sinergia entre polticas pblicas.
2) Definir as funes do Estado no novo contexto de convergncia.
3) Considerar as parcerias pblico-privadas como alternativa para prestao
de servios de telecomunicaes.
4) Intensificar programas de governo eletrnico e de incluso digital
atrelados a metas e avaliaes de impacto.
5) Promover a sinergia entre Unio, estados e municpios.

6) Promover a massificao do uso e do acesso infraestrutura de teleco-
municaes em banda larga.
7) Solucionar obstculos utilizao do FUST.
8) Implementar regulao ambiental sobre todo o ciclo de vida dos bens
de telecomunicaes.
9) Promover o debate entre as diferentes formas de garantir a competio
no setor.
10) Promover o debate para modernizar e simplificar o marco regulatrio.
A anlise realizada ao longo deste documento permite inferir algumas con-
cluses adicionais, em termos de implicaes para a formulao de polticas p-
blicas de promoo dos investimentos na infraestrutura de telecomunicaes.
Em primeiro lugar, imprescindvel a existncia de polticas pblicas vol-
tadas ao setor de telecomunicaes e utilizao de seus bens e servios nos de-
mais setores da economia. Sem aes externas dificilmente as telecomunicaes,
as TICs em geral e os contedos de informao audiovisual permitiro que o pas
alcance e usufrua todos os benefcios da economia que seu carter transversal
permite em termos potenciais.
Em segundo lugar, ficou patente que as telecomunicaes so um setor com
variveis heterogneas e que no pode haver uma soluo nica para o papel do
Estado e suas polticas pblicas de massificao dos servios. Adicionalmente, isto
quer dizer que a simples traduo de prticas oriundas de outros pases no ne-
cessariamente trar efeitos similares no pas. A utilizao de conceitos e frmulas
estrangeiras deve ser cuidadosamente analisada sob a tica das condies especfi-
cas do setor de telecomunicaes brasileiro e suas diversas variveis e dimenses.
Este relatrio procurou alertar para as especificidades setoriais das telecomu-
nicaes em suas diferentes dimenses. Para tanto, utilizou um modelo de anlise
que oferece uma viso no somente multidimensional, mas tambm integrada e
dinmica, utilizando diferentes tradies tericas transformao setorial, liga-
es e interdependncias que determinam as fronteiras setoriais, os sistemas de
inovao e a teoria evolucionista. Seu objetivo, especificamente para este trabalho,
foi o de levar em conta o papel das organizaes extra-firma, das relaes entre os
atores e das transformaes setoriais em termos de fronteiras, atores, produtos e
estrutura. Com isso, oferece uma riqueza de insumos para a elaborao de polti-
cas pblicas de telecomunicaes que levem em considerao a dinmica sistmi-
ca dos elementos que compem o setor ou que tm relao com este. Por outro
lado, existem limitaes neste trabalho de pesquisa. Uma delas a prpria escolha
de determinadas dimenses, unidades de anlise e indicadores para a composio

da anlise. A escolha de outro conjunto de elementos poderia trazer resultados
diferentes. Outra limitao a prpria metodologia utilizada, baseada, em grande
parte, em fontes secundrias, as quais podem no oferecer informaes no nvel
necessrio de detalhe, preciso ou iseno de opinio.
Este trabalho permitiu que fossem identificadas as futuras direes para o
aprofundamento deste tema de pesquisa. Uma delas reduzir eventuais limi-
taes da metodologia utilizada por meio de levantamento de dados de fontes
primrias, por exemplo, com consulta a representantes dos diferentes atores se-
toriais. Uma outra, aprofundar o modelo de anlise utilizado, considerando
outros elementos e variveis utilizados na construo dos cenrios. Aspectos de
uma poltica industrial, que trate especificamente de questes relacionadas in-
dstria de transformao do setor de telecomunicaes, como a fabricao de
tele-equipamentos, poderiam enriquecer a anlise. Finalmente, as recomendaes
de polticas pblicas neste ponto explicitadas oferecem campo para seu detalha-
mento posterior, em termos de aes e instrumentos especficos, algo no tratado
em exausto neste trabalho.
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ANEXO
Exemplos de aes e instrumentos de polticas pblicas

Recomendao Exemplos de aes e instrumentos
Poltica educacional: O ensino de matemtica e cincias, bem como o de habilidades

para uso de TICs, deve fazer parte da poltica educacional
Poltica fiscal tributria: Desonerao dos bens e servios da cadeia de valor do setor
que estejam alinhados com a poltica setorial de massificao do uso de servios de
telecomunicaes
Poltica fiscal oramentria: Aplicao dos recursos da Unio oriundos da explorao

dos servios de telecomunicaes no prprio setor, eliminando o contingenciamento
do Fistel e do FUST
Promover sinergia entre polticas Poltica cientfica e tecnolgica: Expanso de programas existentes de pesquisa e
pblicas desenvolvimento de solues em TICs alinhadas evoluo esperada do comporta-
mento dos usurios, da demanda e das aplicaes de servios de telecomunicaes.
Eliminao do contingenciamento dos recursos do Funttel e sua aplicao no fomen-
to a P&D nos pontos citados
Polticas setoriais: Programas e aes dos demais setores devem incluir aspectos
especficos do setor de TICs no mbito educacional, fiscal e cientfico e tecnolgico
Poltica industrial: Que o PDP continue sendo implementado e que se alinhe s

demais polticas pblicas que lidam com os servios de telecomunicaes, tanto
as polticas setoriais, quanto as demais polticas (educacional, fiscal, cientfica e
tecnolgica e industrial)
Definio clara do papel do Estado em cada segmento de mercado de servios de

telecomunicaes, com aes baseadas nas diferentes caractersticas utilizadas para
Definir as funes do Estado no novo
definir cada segmento
contexto de convergncia
Definio clara do papel do Estado na prestao de servios de telecomunicaes
Considerar as parcerias pblico-priva-

Estudo sobre a necessidade de se adequar o marco legal e regulatrio atual para a
das como alternativa para prestao de
utilizao de PPP especfica para o setor de telecomunicaes
servios de telecomunicaes
Intensificar programas de governo ele-

trnico e de incluso digital atrelados a Atrelar metas e metodologia de avaliao de impacto aos programas
metas e avaliaes de impacto
Promover a sinergia entre Unio,

Unio deve articular programas pblicos das diferentes esferas
estados e municpios
Promover a massificao do uso e do

Implementar um programa nacional de massificao do uso e do acesso infraes-
acesso infraestrutura de telecomuni-
trutura de telecomunicaes em banda larga
caes em banda larga
Aplicao de um modelo de custos que sirva de base para determinar a parcela no

recupervel pela explorao dos servios
Solucionar obstculos utilizao do
Ampliar escopo de servios passvel de uso dos recursos do FUST
FUST
Criar opes na legislao para que seja possvel a oferta de subsdios e servios
diferenciados para a populao de baixa renda ou isolada geograficamente
Implementar regulao ambiental

Regulao ambiental que preveja impactos ao meio ambiente oriundos da prestao
sobre todo o ciclo de vida dos bens de
de servios de telecomunicaes, reduzindo os negativos e fomentando os positivos
telecomunicaes
(Continua)
(Continuao)
Recomendao Exemplos de aes e instrumentos
Elaborao de um estudo que avalie os impactos de modelos de competio entre

servios e plataformas
Anlise de diferentes formas de separar servios e infraestruturas (separao estru-

tural, funcional e empresarial)
Regulamentao da desagregao dos elementos de infraestrutura de telecomuni-

caes, com o estabelecimento de metodologia de clculo dos custos do seu uso por
terceiros e regulao de preos
Regulamentao da revenda de capacidade de rede e da operao virtual por meio

Promover o debate entre as diferentes
de infraestrutura de terceiro, permitindo, assim, ampliar a oferta de servios similares
formas de garantir a competio no
concorrentes por meio de uma mesma infraestrutura
setor
Regulamentao da neutralidade da infraestrutura alugada, visando garantir isono-
mia na sua utilizao por atores concorrentes
Assimetrias regulatrias para fortalecer pequenos e mdios prestadores de servios

de telecomunicaes
Avaliar as restries impostas na regulamentao dos servios de telecomunicaes

a respeito de que atores podem ou no explor-los
Reviso do modelo de outorgas, em prol de um modelo simples e flexvel
Anlise da atual regulamentao de cada servio, visando a unificao das regras de

prestao de servios nos aspectos horizontais a todos eles
PGMQ para SCM
Homogeneizao entre PGMQs de diferentes servios

Promover o debate para modernizar e
simplificar o marco regulatrio Incluir nos PGMQs a qualidade da experincia do usurio do servio, incorporando
requisitos como segurana, interatividade e simplicidade
Incluir nos PGMQs metas de modernizao das redes atreladas aos novos paradig-
mas tecnolgicos
Gesto do espectro de radiofrequncias flexvel e tecnologicamente neutra

CAPTULO 6
PANORAMA E PERSPECTIVAS PARA O TRANSPORTE AREO

NO BRASIL E NO MUNDO
1 INTRODUO
Um dos maiores desafios para um pas como o Brasil com grande extenso territorial
e no limiar de um novo ciclo de desenvolvimento o de consolidar a ocupao sus-
tentvel do territrio e promover a integrao de suas regies. Trata-se de impulsionar,
no mbito de um vasto territrio, o desenvolvimento nas suas vertentes econmica,
social e ambiental, reduzindo os desequilbrios existentes entre os principais centros
promotores do avano socioeconmico e as fronteiras agrcolas e regies remotas de
ocupao mais recente. O desafio torna-se ainda mais complexo, quando a integrao
diz respeito s reas localizadas em meio a biomas pressionados pela explorao desor-
denada e predatria, como a Amaznia e o Pantanal.
O transporte areo tem sido por dcadas e dever ser ainda por muito
tempo o meio de integrao nacional por excelncia em pases com dimenses
continentais e cenrios geogrficos extremamente variados. Sua infraestrutura de
apoio irradia-se de forma pontual pelo territrio, uma vez que no tem o carter
linear dos modais terrestres de transporte (ferrovirio e rodovirio), o que permite
vencer os obstculos naturais sem grande dificuldade e com menores danos am-
bientais. A velocidade de operao, por sua vez, propicia a ligao de extremos de
pases continentais em um mesmo dia. Uma vantagem adicional da escolha das
aeronaves, que pode adaptar-se facilmente s condies da demanda. So muitas,
portanto, as vantagens comparativas e competitivas do transporte areo, como
elemento estratgico para a integrao do territrio nacional.
No entanto, ao lado de suas vantagens como um meio de transporte r-
pido, tambm aquele que torna mais visveis e sbitas as suas fragilidades.
Considerem-se, neste caso, especialmente, aquelas relacionadas: i) viabilidade
econmica decorrente, tanto das estreitas margens de rentabilidade das opera-
es das empresas areas quanto do ritmo acelerado das mudanas tecnolgicas;
e ii) dificuldade que tm os gestores das infraestruturas aeroporturia e aero-
nutica1 de acompanharem o rpido crescimento das necessidades dos usurios,
intermedirios e finais, da aviao civil.
1. Instalaes de controle e segurana do espao areo e de proteo ao voo.

O Brasil passa por um momento promissor, com perspectivas muito favo-

rveis de continuidade do seu desenvolvimento. Neste sentido, o transporte a-
reo tem respondido rapidamente mudana de perfil socioeconmico do pas.
De fato, h mais pessoas utilizando os servios areos, seja voltando a utiliz-los
por terem recuperado renda, seja por os utilizarem pela primeira vez, em razo de
alternativas mais acessveis de preos e financiamento das passagens. O mercado de
carga area, por sua vez, vem crescendo consistentemente, em paralelo ao transpor-
te de passageiros, embora de forma menos visvel. Isto, devido sua caracterstica
de transportar cargas discretas, com volumes reduzidos e alto valor agregado por
unidade de peso. Outro importante fator de crescimento da carga area tem sido a
difuso, em escala global, do chamado e-commerce, ou seja, do comrcio eletrnico.
Muito provavelmente, a demanda por servios de transporte areo conti-
nuar crescendo e pressionando as infraestruturas existentes. Isto poder ser uma
medida de sucesso ou de fracasso, dependendo da abordagem da questo. Suces-
so, porque um nmero maior de pessoas, a quem o acesso ao avio era negado
devido barreira econmica, poder viajar, a lazer ou a trabalho, refletindo mas
tambm estimulando o crescimento da economia brasileira. Fracasso, se os in-
vestimentos pblicos e privados no setor de aviao civil no acompanharem
as crescentes exigncias do mercado.
Convm ressaltar que o transporte areo de passageiros e cargas tem sido um
importante fator de suporte globalizao. No que se refere movimentao de
cargas, ele vem induzindo cadeias logsticas complexas voltadas tanto para o atendi-
mento das compras pela internet quanto para a dinmica de mercadorias que exi-
gem rapidez na sua entrega e cujo valor justifica o deslocamento areo. Os grandes
aeroportos destinaram reas cada vez maiores para a transferncia e embarque deste
tipo de carga, valendo-se dos grandes avanos ocorridos na tecnologia aeronutica,
bem como nos mtodos de unificao e preservao da carga area.
No transporte de passageiros, por sua vez, tambm houve grande crescimento
das escalas de movimentao em funo, principalmente, dos aumentos de produ-
tividade e barateamento das passagens areas. A difuso do transporte areo, com
fluxos crescentes de viagens de negcios e turismo, propiciou maior presena e
agregao de valor complexa cadeia produtiva da aviao civil. Note-se que os pa-
ses que fortaleceram esta cadeia, por meio de polticas consistentes, aumentaram
seu potencial de barganha em acordos internacionais, bilaterais ou multilaterais.
Na globalizao, portanto, a logstica e o transporte passaram a atuar como fato-
res essenciais para uma insero mais plena no comrcio mundial, reduo de assime-
trias e adio de valor s cadeias produtivas nacionais. A existncia de infraestruturas
adequadas, sistemas operacionais eficientes e empresas nacionais privadas de porte
para a logstica e o transporte hoje condio essencial para que as negociaes entre
pases e blocos possam ser feitas em bases de maior reciprocidade (BARAT, 2007c).
Panorama e Perspectivas para o Transporte Areo no Brasil e no Mundo 341
Este captulo se prope, portanto, a traar um panorama e propor solues para

um dos setores seguramente mais desafiadores, no que diz respeito ao desenvolvimento
futuro do pas. No h insero nos mercados globais sem propagao, velocidade e
eficincia. No h cidades prsperas e ativamente participantes da economia interna-
cional, sem que seja propiciado um amplo acesso a quem queira visit-las. Desta forma,
obedeceu-se no texto lgica apontada para o transporte areo como suporte estratgi-
co, tanto para a ocupao sustentvel do territrio e a integrao regional como tambm
para a crescente insero do Brasil como protagonista de peso na economia mundial.
2 PANORAMA E DIAGNSTICO DO SISTEMA DE AVIAO CIVIL
2.1 Contexto histrico geral

Em uma perspectiva mundial e de longo prazo, a extraordinria expanso do
transporte areo dependeu da conjugao de uma multiplicidade de fatores. Fo-
ram sucessivas dcadas de significativos avanos tecnolgicos e grandes mudanas
organizacionais, no sentido de ampliar a mobilidade das pessoas e mercadorias,
em escala domstica e mundial. O dinamismo e a crescente competitividade do
mercado propiciaram ao transporte areo a incorporao de tecnologias de ponta
geradas nas mais variadas reas do conhecimento. Podem ser citados os seguintes
exemplos dos avanos alcanados nos ltimos 50 anos:
os avanos da termodinmica aplicados s turbinas;
as combinaes de materiais para as estruturas e componentes das aeronaves;
o notvel desenvolvimento das tecnologias de informao e comunicao
aplicado cadeia produtiva do transporte areo;
as avanadas tcnicas de gesto de estoques e materiais;
as grandes conquistas obtidas nas tcnicas de gesto empresarial;
as sofisticadas tcnicas de comercializao, notadamente nos sistemas
de reservas e emisso de passagens; e
as condies de financiamento de aeronaves e seus componentes.
As mudanas significativas na dinmica e escala do transporte areo ocor-
reram, na verdade, desde os anos de 1960 na direo de expressivos ganhos em
eficincia. Tais ganhos decorreram cumulativamente: i) da evoluo tecnolgica
das aeronaves e dos sistemas de propulso (eficincia tecnolgica); ii) do melhor
gerenciamento dos recursos financeiros, humanos e materiais das empresas areas
(eficincia gerencial); iii) dos aumentos persistentes da produtividade dos empre-
gados das empresas areas (eficincia profissional); e iv) do melhor relacionamento
institucional entre o poder pblico concedente e as empresas operadoras, em ter-
mos da modernizao e adequao da funo reguladora (eficincia institucional).
Uma avaliao mais agregada dos impactos dessas mudanas nas tendncias
de longo prazo do transporte areo mundial permite fazer duas importantes cons-
tataes: i) a queda sistemtica dos custos unitrios e das tarifas em termos reais;
e ii) o aumento contnuo dos nveis de produtividade nas operaes.
Com relao ao primeiro fator responsvel pelos ganhos em eficincia, qual
seja, o da evoluo tecnolgica dos equipamentos de voo, a tabela 1 mostra o
que ocorreu em funo dos avanos, tanto na tecnologia de propulso quanto na
maior capacidade das aeronaves. Aps a Segunda Guerra Mundial e nas dcadas
subsequentes, as mudanas tecnolgicas foram de tal monta que propiciaram um
extraordinrio e contnuo crescimento da produtividade das aeronaves. Conse-
quentemente, os melhores desempenhos contriburam para a tendncia de de-
crscimo continuado do yield2 em termos reais.
TABELA 1
Evoluo tecnolgica dos equipamentos de voo 1950, 1985 e 2004
1950 1985 2004
Eficincia dos combustveis dos motores1 33,5 47,6 110,2
Nmero mdio de passageiros transportados por voo 48 168 256
Velocidade mdia por voo 2
205 418 641
Fonte: Oaci (2009).

Elaborao prpria.
Notas: 1 Assentos/milha disponveis por galo consumido de combustvel.
2
Milhas/hora de voo.
Um segundo fator que, em longo prazo, contribuiu para os ganhos de efi-

cincia das empresas areas foi a melhor utilizao dos seus recursos financeiros,
humanos e materiais, por meio do aumento da extenso das etapas de voo e do
nmero de assentos disponveis. Neste sentido, a etapa mdia por passageiro e
os assentos mdios por decolagem cresceram continuamente em escala mundial.
O terceiro fator foi a evoluo dos nveis de produtividade dos empregados
das empresas areas. Os perodos de crescimento rpido da produtividade ocorre-
ram, via de regra, por ocasio da incorporao de um grande nmero de aerona-
ves novas e de maior capacidade s frotas das empresas areas. A maior oferta de
assentos sem a necessidade de mais contrataes de pessoal induziu aumentos
expressivos de produtividade, intercalados por perodos de maior estabilidade.
Houve, tambm, crescimento da eficincia do trabalho por ocasio dos ajus-
tes chamada desregulamentao, especialmente nos Estados Unidos e Reino
Unido, estendendo-se, posteriormente Unio Europeia. Por conta dos ajustes,
muitas empresas areas fizeram acordos com os sindicatos, obtendo concesses que
2. Receita operacional obtida por passageiro-quilmetro transportado.

resultaram em aumentos de produtividade. Com custos unitrios da mo de obra

sensivelmente menores, as empresas areas reduziram o yield, propiciando a atra-
o de passageiros e, ao mesmo tempo, a rentabilidade do negcio. Neste sentido,
as formas inovadoras de relacionamento institucional entre os poderes pblicos e
as empresas operadoras, tambm contriburam para os ganhos de eficincia.
Pelo aumento da etapa mdia de voo e do nmero mdio de assentos, as
empresas areas tornaram-se mais aptas a enfrentar os problemas decorrentes dos
aumentos de escala, presentes na operao das modernas aeronaves. As novas tecno-
logias, como a Ultra-High Bypass (UHB) proporcionando redues entre 25% e
40% do consumo de combustveis e as aeronaves wide-bodies-twin aisles grande
porte e dois corredores , permitiram custos operacionais unitrios muito inferio-
res. As contnuas renovaes de frota, portanto, permitiram s empresas areas tirar
partido das economias de escala propiciadas pela operao das modernas aeronaves
de alta capacidade, reduzindo seus custos operacionais unitrios.
3 PANORAMA INTERNACIONAL
3.1 Evoluo do mercado mundial

Em 2009, havia 230 empresas filiadas International Air Transport Association
(Iata), representando 93% do transporte areo regular de passageiros e cargas, e
baseadas em 139 pases. Deste total, as dez maiores empresas as chamadas mega-
carriers3 atenderam cerca de um tero (32,6%) da demanda mundial em termos
de passageiros-quilmetro transportados em voos domsticos e internacionais.
Outras 15 grandes empresas responderam por 26,4% do total; sendo que as res-
tantes, 205 couberam atender a 41% da demanda do transporte regular. No caso
das cargas, as dez maiores empresas foram responsveis por 15% das toneladas-
quilmetro movimentadas no mundo em voos domsticos e internacionais.
O trfego areo mundial passageiros-quilmetro pagos em voos regulares in-
ternacionais e domsticos distribui-se por sete grandes regies, da forma apresentada
na tabela 2. Em 2008, a Amrica do Norte respondia por 32,4% da movimentao
mundial, seguida da Europa includa a ex-Unio Sovitica europeia com 28,5%.
O mercado da sia e do Pacfico tinha uma participao com 26,8% e a Amrica
Latina e Caribe de 4,4%. Esta distribuio permite constatar a grande concentrao
da demanda mundial aproximadamente 61% do transporte areo regular do mun-
do nas rotas internas dos Estados Unidos Canad e da Comunidade Econmica
Europeia. Acrescentando-se s rotas internacionais do Atlntico Norte aquelas do Pa-
cfico Sudeste e Asitico Japo, a concentrao do trfego mundial chega aos 88%.
3. A tendncia que as mega-carriers sejam cada vez mais os grandes conglomerados ou holdings de empresas areas
resultante de fuses e aquisies. Por exemplo: Air France/KLM/Alitalia.
TABELA 2
Trfego areo mundial para voos regulares internacionais e domsticos de passageiros
1996-2008
(Em bilhes de passageiros-quilmetro transportados/ano)
Taxa de crescimento
Mercado 1996 % 2008 %
(% 2008-1996)
Amrica do Norte 1.012,3 41,8 1.385,8 32,4 36,9
Europa (inclusive ex-Unio Sovitica) 712,7 29,5 1.220,9 28,5 71,3
sia, Extremo Oriente e Pacfico 526,7 21,8 1.149,7 26,8 118,3
Amrica Latina e Caribe 89,4 3,7 189,7 4,4 112,2
Oriente Mdio 58,0 2,4 233,5 5,5 302,6
frica 19,3 0,8 103,3 2,4 435,2
Total mundial 2.418,4 100 4.282,8 100,0 77,1
Fonte: Oaci (2009).

Elaborao prpria.
No que diz respeito ao transporte de cargas (cargas areas, correios e malas

postais), o trfego areo mundial expresso em toneladas-quilmetro nos voos
regulares internacionais e domsticos distribuiu-se pelas sete grandes regies, de
forma aproximada do trfego de passageiros. A exceo a de um percentual
pouco mais elevado da sia e Pacfico, como pode ser visto na tabela 3, a seguir.
Com efeito, em 2008, a Amrica do Norte respondia por 30,7% da movimenta-
o mundial, seguida da Europa includa a ex-Unio Sovitica europia com
27,7%. O mercado da sia e do Pacfico tinha uma participao com 29,4% e
a Amrica Latina e Caribe de 4%. Ente 1999 e 2008, o trfego areo de cargas
cresceu 48%, sendo que na Amrica Latina e Caribe o crescimento foi de 73%.
TABELA 3
Trfego areo mundial para voos regulares internacionais e domsticos de cargas
1999 e 2008
(Em bilhes de toneladas-quilmetro transportados/ano)
Taxa de crescimento
Continente 1999 % 2008 %
(% 2008-1999)
Amrica do Norte 146,7 39,6 168,9 30,7 15,1
Europa (inclusive ex-Unio Sovitica) 106,3 28,7 152,4 27,7 43,4
sia, Extremo Oriente e Pacfico 88,5 23,9 161,4 29,4 82,4
Amrica Latina e Caribe 12,6 3,4 21,8 4,0 73,0
Oriente Mdio 9,6 2,6 33,2 6,0 245,8
frica 6,7 0,7 12,1 2,2 80,6
Total mundial 370,4 100,0 549,7 100,0 48,4
Fonte: Oaci (2009).

Elaborao prpria.
Das dez empresas que atenderam os 32,6% da demanda mundial de pas-

sageiros, seis so norte-americanas, sendo que somente elas atenderam 21%
dos passageiros-quilmetro transportados em voos domsticos e internacionais.
As restantes so trs europeias e uma asitica. Configura-se, hoje, uma ntida
tendncia ao reforo da posio predominante dos chamados mega-carriers no
mercado mundial. So 25 as empresas que movimentam mais de 80 bilhes de
passageiros-quilmetro ao ano (a.a.).
No transporte areo de cargas ocorre uma concentrao menor, das dez
empresas que respondem por 15% da movimentao mundial, apenas duas
so norte-americanas e atenderam a 5% da movimentao mundial. Das res-
tantes, cinco so asiticas e trs europeias. Note-se, no entanto, que a Federal
Express e a United Parcel Service (UPS) respondiam por um tero da movi-
mentao de cargas realizada pelas dez maiores empresas mundiais. As tabelas
4 e 5, a seguir, mostram a participao das dez maiores empresas de passagei-
ros e cargas, respectivamente.
TABELA 4
Dez maiores empresas areas de passageiros no trfego domstico e internacional 2008
(Em milhes de passageiros-quilmetro pagos)
Empresa Mpassag/km %
American Airlines 211.987 4,95
United Airlines 176.706 4,13
Delta Airlines 169.895 3,97
Air France 131.845 3,08
Continental Airlines 129.433 3,02
Lufthansa 126.267 2,95
Southwest Airways 118.272 2,76
British Airlines 115.734 2,70
Nortthwest Airlines 114.608 2,68
Emirates 100.672 2,35
Dez maiores 1.395.419 32,58
Brasil total 68.950 1,61
Total mundial 4.282.850 100,00
Fonte: Iata (2009).

Elaborao prpria.
TABELA 5
Dez maiores empresas areas de cargas no trfego domstico e internacional 2008
(Em milhes de toneladas-quilmetro pagos)
Empresa Mt/km %
Federal Express 15.122 2,75
UPS 10.977 2,00
Korean 8.890 1,62
Cathay-Pacific 8.245 1,50
Lufthansa 8.206 1,49
Singapore Airlines 7.486 1,36
Emirates 6.013 1,09
Air France 5.820 1,06
Cargolux 5.334 0,97
China Airways 5.261 0,96
Dez maiores 81.354 14,80
Brasil total 8.404 1,53
Total mundial 549.700 100,00
Fonte: Iata (2009).

Elaborao prpria.
As vantagens comparativas que favorecem as mega-carriers tm, na verdade, um

efeito cumulativo, em detrimento das empresas menores, especialmente as situadas
nos pases menos desenvolvidos. Entre as mais importantes, so citadas a seguir.
Sistemas de reservas dominantes, altamente informatizados, que pro-
piciam facilidades para os agentes de viagens, responsveis por mais de
80% das emisses nos Estados Unidos e na Unio Europeia.
Ofertas diversificadas de servios conjuntamente com as reservas de
passagens areas, tais como reservas de hotis, locao de automveis,
refeies especiais bordo, entre outros.
Disponibilidade de bancos de dados acoplados aos sistemas de reservas,
que permitem maior previsibilidade no comportamento dos usurios,
fidelizao da demanda e oferta de descontos.
Disponibilidade de maior volume de recursos para a promoo de
campanhas publicitrias.
Maior capacidade de obteno de leasing de novas aeronaves especial-
mente as de grande capacidade wide-bodies e de permanente atualizao
tecnolgica, inclusive obtendo descontos junto aos fabricantes.
Maior insero nas rotas e grandes polos geradores de trfego areo de
negcios e turismo.
s empresas dos pases menos desenvolvidos, ou fora das principais rotas

de trfego areo, restaram as opes de estabelecer alianas estratgicas, planos
conjuntos de rotas, coordenao na compra de aeronaves e centralizao do trei-
namento de pessoal de voo e terra. Estas foram, em muitos casos, as alternativas
encontradas para enfrentar a competio das grandes empresas.
Nos ltimos 50 anos, a crescente integrao do Pacfico e Extremo Oriente
aos polos dinmicos da economia mundial (situados na Amrica do Norte e Europa
Ocidental) a partir da transformao da economia japonesa na segunda maior do
mundo alterou profundamente os fluxos de transporte areo. O posterior cresci-
mento da Coreia, Cingapura, Malsia e Taiwan e, mais recentemente, as extraor-
dinrias expanses das economias da China e da ndia reforaram esta tendncia.
Outra mudana importante foi a gradual transformao que sofreu a Unio
Europeia no sentido de tornar-se uma grande unidade de cabotagem como os Es-
tados Unidos procurando abandonar a concepo tradicional de rotas internas por
pas. Finalmente, as prsperas economias exportadoras e altamente competitivas do
Sudeste Asitico foram capazes de gerar recursos para financiar macios investimentos
em infraestruturas aeroporturias e frotas de aeronaves de alta capacidade. A localiza-
o privilegiada dos aeroportos, a elevada qualificao dos empregados e a atualizao
tecnolgica das aeronaves tornaram os chamados Tigres e Baleias Asiticos um segmen-
to importantssimo do mercado mundial e suas empresas areas competitivas.
Em 1978, a participao da sia, do Extremo Oriente e do Pacfico no total
do trfego areo mundial era de aproximadamente 14%. Em 1996 esta partici-
pao elevou-se para cerca de 22%, atingindo o percentual de 26,8% em 2008.
Nesta perspectiva de longo prazo, entre 1978 e 2008, a participao percentual
da Amrica do Norte decresceu (de 45,6% para 32,4%), a Europa includa a
ex-Unio Sovitica manteve uma posio relativamente estvel, enquanto que
a contribuio da Amrica Latina e Caribe no trfego areo mundial teve um
decrscimo de 5,2% para 4,4%, conforme indica a tabela 6.
TABELA 6
Tendncia do trfego areo mundial no transporte areo regular 1978, 1988,
1996 e 2008
(Em bilhes de passageiros-quilmetro)
Continente 1978 % 1988 % 1996 % 2008 %
Amrica do Norte 425 45,6 753 45,4 1.012 41,9 1.386 32,4
Europa (inclusive
262 28,1 419 25,2 713 29,5 1.221 28,5
ex-Unio Sovitica)
sia, Extremo Oriente e Pacfico 230 13,9 315 18,9 527 21,8 1.150 26,8
Amrica Latina e Caribe 49 5,2 82 5,0 89 3,7 190 4,4
Oriente Mdio 28 3,0 48 2,9 58 2,4 234 5,5
frica 28 3,0 43 2,6 19 0,8 103 2,4
Total mundial 932 100,0 1.661 100,0 2.418 100,0 4.283 100,0
Fonte: Oaci (2009).
Elaborao prpria.
Cabem, por fim, algumas observaes sobre o transporte areo nos pases
menos desenvolvidos, em que a aviao civil tem a tradio de ser por impo-
sio da realidade socioeconmica um servio quase-governo, uma vez que
cumprem funes de ocupao do territrio e apoio s populaes no assistidas
por outros meios de transporte. De modo geral, houve um comprometimento da
construo de aeroportos e aerdromos com as estratgias de defesa nacional e de
desenvolvimento econmico.
Por outro lado, as empresas operadoras de linhas internacionais de lon-
go curso praticavam, frequentemente, subsdios cruzados em favor das ope-
raes internas. Durante dcadas, o contexto da aviao civil foi, portanto,
de maior interveno estatal e de reduzida competio (HOFTON, 1989).
Note-se que o Brasil, na dcada de 1990, comeou a direcionar-se mais para
os paradigmas vigentes no Primeiro Mundo, porm flexibilizando com cau-
tela a interveno estatal.
A participao da Amrica Latina como um todo e do Brasil no
mercado mundial do transporte areo de pequena expresso. O continen-
te sul americano e o pas, na verdade, esto margem das principais rotas
mundiais de negcios e turismo, bem como distantes dos mais importan-
tes polos de irradiao do desenvolvimento globalizado. As empresas areas
brasileiras, por exemplo, foram responsveis, em 2008, por apenas 1,6%
dos passageiros-quilmetro transportados no mundo, nos voos regulares do-
msticos e internacionais.
Comparando, todavia, o crescimento do volume de trfego das empresas
areas brasileiras com a expanso mdia ocorrida na Amrica Latina Caribe, na
Amrica do Norte e no Mundo empresas filiadas Iata , entre 1978 e 2008, a
expanso do mercado brasileiro pode ser considerada bastante expressiva, confor-
me mostra a tabela 7.
TABELA 7
Transporte areo regular domstico e internacional 1978, 1988, 1996 e 2008
(Em bilhes de passageiros-quilmetro transportados)
Taxa de crescimento
Regio 1978 % 1988 % 1996 % 2008 %
(% 2008-1978)
Brasil 11,0 1,3 23,7 1,4 38,3 1,6 68,9 1,6 526,4
Amrica Latina e
41,1 5,0 78,7 4,6 89,4 3,7 189,7 4,3 361,6
Caribe
Amrica do Norte 338,2 41,4 720,9 42,4 1.012,3 41,9 1.385,8 36,2 309,8
Total mundial 817,9 100,0 1.698.7 100,0 2.416,5 100,0 4.282,8 100,0 423,6
Fonte: Oaci (2009).

Elaborao prpria.
Em funo do extraordinrio crescimento do mercado, as nossas empresas

areas buscaram reduzir o distanciamento que existia em termos dos padres
de produtividade e qualidade vigentes nos pases mais desenvolvidos. Houve,
assim, grande avano nas concepes relativas a: i) sistemas operacionais e
aproveitamento das aeronaves; ii) estratgias de conquista de novos nichos de
mercado; e iii) aplicao de tecnologia da informao para reservas, emisso e
venda de passagens. Quanto aos sistemas de segurana de voo e de proteo do
espao areo, eles sempre foram bem conceituados internacionalmente e tidos
como de padres considerados elevados.
3.2 Globalizao e o transporte areo

Em uma viso mais abrangente, o processo de globalizao, associado evoluo
tecnolgica acelerada, alterou radicalmente as caractersticas da produo de bens
e servios. A fragmentao das cadeias produtivas globais operou uma dispora
na forma de produo de componentes, partes e montagens finais, espalhando-a
por vrios pases e multiplicando geometricamente os fluxos de deslocamento de
matrias primas e produtos acabados. Este fenmeno compreendido como uma
forte integrao horizontal das cadeias produtivas, principalmente por meio da
terceirizao de servios e da produo de partes e componentes.
Dois fenmenos importantes decorreram desta nova lgica:
Fizeram-se necessrias novas logsticas de abastecimento e escoamento
contineres e transporte multimodal , que reduziram as necessidades
de estoques, inclusive gerando sistemas de estocagem just in time.
As aglomeraes industriais deixaram de ser relevantes para os proces-
sos produtivos, que passaram, inclusive, a ser afetados pelas chamadas
deseconomias de aglomerao.
Com isso, os conceitos tradicionais de territorialidade tendem a desaparecer.
Neste sentido, tornou-se cada vez mais presente a formao de redes de empresas for-
necedoras e produtoras em localidades ou pases diferentes, com o objetivo de enca-
dear conjuntos de atividades voltadas para o atendimento de mercados globalizados.
A formao de complexas cadeias produtivas em escala mundial deu ori-
gem a cadeias logsticas igualmente complexas e dispersas, para o abastecimento
e escoamento de insumos e produtos. O transporte , obviamente, um dos mais
importantes elos destas cadeias logsticas, que exigem tcnicas modernas de acon-
dicionamento, manuseio, estocagem, transferncia e deslocamento das mercado-
rias. No que diz respeito carga area cabe notar que se formaram, igualmente,
cadeias logsticas complexas para a movimentao de mercadorias com alto valor
agregado por unidade de peso. Os grandes aeroportos vm destinando reas cada
vez maiores para a transferncia e embarque deste tipo de carga, valendo-se dos
grandes avanos ocorridos, tanto na tecnologia aeronutica quanto nos mtodos
de unificao, preservao e transferncia da carga area (BARAT, 2007a).
Por outro lado, como foi visto, ampliaram-se as escalas de movimentao
de passageiros em funo das grandes mudanas na economia mundial e, princi-
palmente, dos aumentos de produtividade e barateamento das passagens areas.
A disseminao do transporte areo, com fluxos crescentes de viagens de negcios
e turismo, vem permitindo maior presena e agregao de valor complexa cadeia
produtiva do transporte areo. Com isto, aumentou o potencial de barganha em
acordos internacionais, para os pases que fortaleceram esta cadeia por meio de
polticas pblicas consistentes.
No panorama mundial, o transporte areo de longo curso tornou-se, por-
tanto, importante instrumento de resposta e induo aos crescentes fluxos de
passageiros e cargas decorrentes da globalizao. O mesmo pode ser dito em re-
lao aos aeroportos em especial os grandes hubs (aglutinadores) regionais e a
indstria aeronutica. Pode-se dizer que um sistema de aviao civil forte e estru-
turado desempenha um importante papel na ampliao dos fluxos de negcios e
turismo (BARAT, 2007c).
Por fim, cabe notar que o uso das tecnologias intensivas em informao
e comunicao tornou-se a base do desenvolvimento tecnolgico acelerado dos
processos produtivos, das logsticas de escoamento da produo e comrcio inter-
nacional. No bojo destas mudanas que propiciaram a intensificao dos deslo-
camentos de pessoas e mercadorias o papel do transporte areo foi, sem dvida,
decisivo como suporte chamada globalizao. Pode-se dar como exemplo, a
extraordinria capacidade de resposta do transporte areo s complexas exigncias
das logsticas inclusive processos just-in-time , impostas pela globalizao e
expanso do chamado e-commerce.
4 PANORAMA NACIONAL
4.1 Evoluo e caractersticas do setor areo

No Brasil, o transporte areo civil desenvolveu-se de forma pioneira na primeira
metade do sculo XX. Teve como funo primordial a integrao nacional, isto
, a comunicao fsica entre os principais centros econmicos do pas e entre
estes as reas mais remotas. Oitenta anos depois da fundao da Viao Area
Rio-Grandense (VARIG), a primeira empresa area brasileira, o transporte areo
continua suprindo as carncias de cobertura territorial dos outros modais. Da fase
pioneira, com precrio suporte tecnolgico, passou-se era da informatizao,
tanto das cabines de comando quanto da previso das condies meteorolgicas
e do controle do espao areo. Um transporte cuja operao s era vivel pela

movimentao de passageiros abastados e cargas muito restritas passou a operar
aeronaves com extraordinria oferta, tanto de assentos quanto de espao para uma
ampla diversidade de cargas.
Contudo, se houve uma mudana drstica de paradigmas, especialmente
no que se refere operao e gesto das empresas, o transporte areo continua
no se destacando quantitativamente na matriz de transportes brasileira, como
pode ser verificado no grfico 1. A explicao mais aceitvel parece estar rela-
cionada, no caso do transporte de passageiros, tanto aos custos comparativos
de acesso ao modal areo dado o ainda baixo poder aquisitivo da populao
quanto forte competio do modal rodovirio (nibus e automveis) nas cur-
tas e mdias distncias. No que diz respeito s cargas, os custos e os pequenos
volumes movimentados condizentes com os espaos oferecidos nas aeronaves
explicariam a pequena participao relativa. Note-se que as grandes distncias a
serem vencidas no pas, ao menos teoricamente, favoreceriam a maior participa-
o do modal areo na matriz de transportes. Em contrapartida, a concentrao
populacional e de renda nas regies Sudeste e Sul favorece uma matriz de trans-
portes mais bem distribuda.
GRFICO 1
Previso de evoluo da matriz de transportes de carga no Brasil 2005-2025
(Em %)
Fonte e elaborao: Brasil (2008).

H que se considerar, contudo, que as perspectivas de evoluo do merca-

do para o transporte areo no Brasil so bastante promissoras. Isto, apesar dos
graves problemas evidenciados inicialmente pelo chamado apago areo, com
seus desdobramentos, e mais recentemente pela instabilidade da ao reguladora.
De fato, na ltima dcada, a existncia de uma forte demanda reprimida, ao lado
de uma regulao mais flexvel, propiciou a busca da adequao da oferta em um
ambiente mais competitivo. Abriram-se novos nichos de mercado e a amplia-
o da escala da demanda trouxe ganhos inquestionveis, tanto para as empresas
quanto para os consumidores.
Neste sentido, o Brasil tornou-se um dos pases emergentes com maior poten-
cial de desenvolvimento do transporte areo, em virtude de uma conjugao favo-
rvel de fatores: i) dimenso continental do territrio; ii) alta mobilidade geogrfica
e social da sua populao; iii) acelerado deslocamento das fronteiras econmicas;
iv) insero competitiva nos mercados globais em vasta gama de bens e servios; e
v) estabilidade monetria no longo prazo e o consequente aumento persistente do
poder aquisitivo dos consumidores. Note-se que o que torna o pas atraente para
investimentos no setor o fato da pujana do mercado brasileiro abranger, pratica-
mente da mesma forma, o transporte areo em todos os seus nveis, ou seja, inter-
nacional, domstico, regional, txi areo, assim como as aviaes geral e executiva.
A evoluo desse mercado, todavia, vem colidindo com obstculos e gar-
galos de ordem institucional, legal, infraestrutural e operacional. Na verdade, o
crescimento acelerado da demanda no foi acompanhado por: i) adequado pla-
nejamento de longo prazo para o sistema de aviao civil como um todo; ii)
polticas pblicas consistentes; iii) marco legal e regulador mais condizente com
o novo ambiente competitivo; e iv) superao das notrias deficincias nas infra-
estruturas aeroporturia e aeronutica. Alm do mais, no se tem uma definio
clara de estratgias para a aviao brasileira nos prximos 30 anos e, sobretudo,
no se tm polticas e regras de regulao econmica que balizem a evoluo dos
mercados internacional, domstico e regional.
Mas, apesar de tudo e em meio a fortes turbulncias, houve alguns avanos
importantes. O Ministrio da Defesa, por meio da Secretaria de Aviao Civil,
passou a exercer uma coordenao mais efetiva das aes das organizaes a ele
vinculadas. Assim, a Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroporturia (Infrae-
ro), o Departamento de Controle do Espao Areo (Decea) e a Agncia Nacional
de Aviao Civil (ANAC) tm procurado estabelecer uma linguagem comum, de
forma a ter melhor interlocuo. A Infraero vem buscando, inclusive, um plane-
jamento estratgico que permita balizar seus investimentos no longo prazo e o
Conselho Nacional de Aviao Civil (CONAC), por sua vez, passou a se reunir
com mais frequncia e a compreender melhor o seu papel de formulador de pol-
ticas pblicas e no de regulador ocasional.
As empresas areas, por seu turno, se fortaleceram, apesar dos grandes tu-
multos ocasionados pelo apago areo. A compra da nova VARIG pela GOL
Linhas Areas Inteligentes representou um avano em relao soluo anterior-
mente idealizada por setores do governo. Enquanto a velha VARIG perdeu-se
na obscuridade de uma recuperao judicial equivocada, as operaes da nova
VARIG GOL trouxeram maior visibilidade no mercado, resgatando, em boa
medida, a tradio da marca. Por outro lado, a entrada da Azul Linhas Areas Bra-
sileiras e o crescimento da Webjet Linhas Areas reforaram a competitividade do
mercado, abrindo, ainda mais, o transporte areo para a absoro de novos usu-
rios. Por fim, a Empresa Brasileira de Aeronutica (Embraer) vem conseguindo
algum xito na busca de suporte ao financiamento necessrio para a colocao de
suas aeronaves no mercado brasileiro.
4.2 Evoluo das polticas para o setor areo no Brasil

Alm da regulao de mbito mundial decorrente de convenes e acor-
dos internacionais, bem como de normas da Organizao da Aviao Civil
Internacional (Oaci) os pases tm mecanismos de regulao prprios que
implicam em maior ou menor grau de interveno dos governos na din-
mica de seus mercados. Em linhas gerais, ocorreram no Brasil, ao longo
de seis dcadas, duas grandes reformas na regulao do transporte areo.
A primeira, no incio da dcada de 1970, por meio do intervencionismo e
da regulao estrita, conhecida como competio controlada e associada
a polticas e mecanismos de integrao territorial e desenvolvimento regio-
nal. A segunda foi formulada no incio da dcada de 1990, sob a forma de
poltica de flexibilizao, com vista maior liberdade de ao do mercado,
alterando os rgidos padres de controle de linhas, frequncias, reserva de
mercado e entrada de empresas e preos. Segue uma anlise sumria das
principais caractersticas das reformas:
4.2.1 Perodo 1973-1986: regulao com interveno

O elevado grau de interveno governamental na aviao civil brasileira es-
teve ligado, por um longo perodo, s necessidades estratgicas de induo
do desenvolvimento nacional e da ocupao territorial, por ser considerada
atividade pioneira. A grande proliferao de empresas areas nas dcadas de
1950 e 1960 gerou um ambiente de competio predatria, cujas graves con-
sequncias foram penosamente corrigidas custa de um grau ainda maior de
intervencionismo (BARAT, 2007a). Estas tendncias cristalizaram, nas auto-
ridades aeronuticas brasileiras, um compreensvel receio pela liberdade mais
ampla dos mecanismos de mercado.
importante, todavia, no esquecer que, ao lado das razes objetivas e pr-

ticas que conduziram a maiores graus de restrio da ao das foras do mercado,
prevaleceu no Brasil e a aviao civil no era uma exceo a tradio do inter-
vencionismo estatal como promotor do desenvolvimento, o que inibiu o esprito
empresarial competitivo. Esta tradio se acentuou com, e deu sustentao ,
prpria industrializao do pas a partir de 1930. Paradoxalmente, mais recen-
temente este intervencionismo constituiu-se, em uma das principais restries
retomada do desenvolvimento e alcance de estgios mais avanados da indus-
trializao, em razo dos mecanismos de protecionismo, reserva de mercado e
consequente perda de competitividade da indstria.
Do ponto de vista do transporte areo, o perodo de 1973 a 1986 o mais
representativo da era de regulao rgida e de carter intervencionista do setor.
Os objetivos foram os de implementar instrumentos de regulao e mecanismos
de poltica desenvolvimentista anlogos, em grande medida, aos aplicados s in-
dstrias. Operavam, neste perodo, quatro empresas areas nacionais e cinco re-
gionais, no mbito do Sistema Integrado de Transporte Areo Regional (Sitar).4
Note-se que, em tal ambiente intervencionista, as variveis como preo e
frequncias de voo eram definidas pelas autoridades aeronuticas. A entrada de
novas empresas no era permitida e o pas era dividido em cinco grandes re-
as, correspondentes a monoplios especialmente concebidos para a operao
das empresas regionais. Neste sentido, no havia competio entre empresas que
operavam ligaes nacionais ou regionais. Desta forma, as empresas nacionais
atuavam apenas em ligaes troncais, em contraposio s ligaes alimentadoras
das empresas regionais. Prevalecia, assim, um regime de competio controlada,
implantado por meio de uma sequncia de encontros setoriais, denominados de
Conferncias Nacionais de Aviao Civil (CONACs) e fortalecidos a partir do
Decreto no 72.898/1973, que atribua toda a operao s quatro grandes compa-
nhias areas de mbito nacional (OLIVEIRA, 2007).
Cabe lembrar que, com a criao do Sitar em 1975, os mecanismos pro-
tecionistas da poltica industrial foram mais plenamente inseridos no arcabouo
de regulao da aviao civil. A partir da houve a criao de cinco monoplios
regionais para a operao de companhias areas subsidiadas por suplementao
tarifria, em rotas de baixa densidade, sobretudo alimentadoras de linhas troncais,
e com incentivo de linhas de crdito, ao uso de aeronaves produzidas no pas pela
Embraer. importante ressaltar, por outro lado, que o perodo 1973-1986 repre-
sentou a primeira e ltima tentativa do governo de estruturar, planejar e fomentar,
de maneira sistemtica e global, o desenvolvimento da aviao civil, bem como de
estabelecer polticas pblicas para a aviao regional (OLIVEIRA, 2007).
4. Decreto no 76.590, de 12 de novembro de 1975.

4.2.2 Perodo 1986-1992: regulao com tentativas de polticas de estabilizao

Na dcada de 1980, com o colapso do Estado Desenvolvimentista e frente infla-
o descontrolada e aos crescentes problemas de ordem macroeconmica, as polti-
cas de estabilizao constituram a prioridade de governo e sociedade. O abandono
do planejamento das polticas setoriais de longo prazo e dos projetos de desenvol-
vimento industrial pelo Estado afetou significativamente o setor de aviao civil.
As tentativas de polticas de estabilizao, a partir de 1986, provocaram for-
tes impactos na atividade econmica, entre elas:
Medidas de desvalorizao real da taxa de cmbio, visando o aumento
da rentabilidade das atividades exportadoras compensando a falta de
competitividade e a reduo das importaes.
Interferncias na formao de preos das atividades voltadas para o
mercado interno, provocando tenses entre as estruturas de custos e os
preos de mercado.
A consequncia, para as empresas areas, foi o comprometimento da rentabili-
dade, em razo da defasagem de preos imposta pelo rgido controle do Conselho In-
terministerial de Preos (CIP). Alm disso, houve a forte presso dos custos, devido
alta correlao existente entre os insumos das empresas areas e a taxa de cmbio.
4.2.3 Perodo 1992-1997: liberalizao com estabilizao

Um novo contexto econmico de abertura comercial, menor interveno no merca-
do e busca de maior competitividade pela indstria nacional, alterou as prioridades
na aviao civil. A rgida interveno governamental comeou a ser flexibilizada por
uma srie de medidas tomadas a partir de 1992, que contriburam para melhorar a
competio entre empresas areas em algumas rotas. Podem ser citadas as seguintes:
i) o fim das restries territoriais para as empresas regionais; ii) o fim da exclusivida-
de, para as empresas areas regionais, de operar os Voos Diretos ao Centro (VDC); e
iii) a criao e ampliao do conceito de banda tarifria intervalo no qual as tarifas
ao consumidor poderiam oscilar. O fim das restries territoriais talvez tenha sido
uma das medidas mais significativas, pois permitiu que empresas de mdio porte
competissem com as maiores nos trechos de longa distncia.
De fato, entre 1992 e 1998, ocorreu um grande aumento na atuao de
empresas regionais regulares, com o crescimento de algumas delas, em particular
a de Transportes Areos Marlia (TAM) e a Rio-Sul. Houve, ainda, uma srie de
aquisies de empresas regionais por grandes empresas que operavam em mbito
nacional. Assim, se por um lado as medidas tomadas permitiram a entrada de
novas empresas regulares, o potencial de competio destas empresas foi inibido
pelo movimento de consolidao e fuso das grandes operadoras e a consequente
reconcentrao do mercado (TAVARES, 1999).
A liberalizao do setor de aviao civil ocorreu, portanto, de forma gradual,

para evitar potenciais efeitos danosos de curto prazo, sobretudo pela possibili-
dade de um forte acirramento da competio no mercado (1999). No entanto,
a chamada flexibilizao da aviao comercial, iniciada em 1992, por meio de
um conjunto de portarias expedidas pelo Departamento de Aviao Civil (DAC),
propiciou algumas das mais intensas movimentaes competitivas ocorridas no
setor (SALGADO; OLIVEIRA, 2006).
A Primeira Rodada de Liberalizao (PRL) resultou da V CONAC, realizada
em 1991. Entretanto, a poltica de flexibilizao do setor comeou efetivamente
em 1992, como parte integrante do Programa Federal de Desregulamentao do
Governo Collor5. Em sntese, cabe ressaltar que, entre as modificaes ocorridas
neste perodo, foram importantes: i) a adoo do conceito de banda tarifria; e
ii) a eliminao de barreiras entrada de novas empresas no mercado domstico,
devido extino oficial da poltica de separao das operaes entre companhias
areas nacionais e regionais.
Acrescente-se, por outro lado, que novas concepes dos sistemas operacio-
nais das empresas areas contriburam para tornar o mercado mais competitivo.
Note-se que neste perodo, em decorrncia da estabilizao econmica alcanada
aps o Plano Real (1995), no houve necessidade de interveno mais forte das
autoridades monetrias no mercado pela ausncia de maiores presses sobre os
preos. Houve, ainda, maior previsibilidade dos custos, sendo que a taxa de cm-
bio manteve-se relativamente estvel, o que assegurou bases mais slidas para a
expanso do setor areo.
4.2.4 Perodo 1998-2001: liberalizao com interveno

No fim da dcada de 1990 ocorreram dois importantes atos administrativos no
sentido de acentuar a flexibilizao e estimular a competio das empresas areas.
Trata-se de duas Portarias: i) a de no 986/DGAC, de 18 de dezembro de 1997,
que liberou as empresas para a prtica de tarifas com descontos de at 65% sobre
o valor de referncia fixado; e ii) e a de no 05/GM5, de 9 de janeiro de 1998,
que acabou com a exclusividade do direito das empresas regionais operarem as
chamadas Linhas Areas Especiais, o que deu origem Segunda Rodada de
Liberalizao (SRL).
Aps a Segunda Rodada foram concedidos maiores graus de liberdade, sobre-
tudo na fixao de tarifas cheias e descontos, na entrada e sada das linhas do sistema
e na operao de novas companhias areas. No entanto, em 1999, a instabilidade
cambial e a brusca desvalorizao do real em relao ao dlar provocaram fortes
5. Decreto no 99.179, de 15 de maro de 1990.

impactos nos custos operacionais das empresas areas e, consequentemente, necessi-

dade de realinhamento de preos. A interveno de autoridades governamentais nos
mecanismos de preos de diversos setores da economia representou um forte fator
de limitao s estratgias empresariais, devido ao controle dos reajustes de preos.6
4.2.5 Binio 2001-2002: ambiente de quase-desregulamentao

Em 2001, instituiu-se a total liberalizao dos preos por meio das Portarias
no 672/DGAC, de 16 de abril de 2001, e no 1.213/DGAC, de 16 de agosto
de 2001. Com a Terceira Rodada de Liberalizao (TRL), acentuou-se a
flexibilizao dos processos de entrada de novas empresas areas e de pe-
didos de novas linhas, frequncias de voo e aeronaves. Fato importante foi
a entrada em operao da GOL, como primeira empresa area de tipo low
cost, o que representou uma mudana to significativa nos parmetros do
mercado quanto havia sido a quebra da dicotomia nacional regional pela
TAM nos anos 1990.
Cabe ressaltar, porm, que quando os processos de desregulamentao ou
liberalizao da aviao civil no so planejados adequadamente, acabam por
provocar efeitos indesejveis sobre o sistema como um todo. Podem, assim, afetar
tanto os nveis de servios para os usurios quanto a rentabilidade das empresas
areas. O problema das desregulamentaes mal conduzidas o de acarretar, fre-
quentemente, novas tentativas de regulao mais rigorosas, voltando rigidez que
se pretendia superar justamente com a flexibilidade (BARAT, 2006). Trata-se,
portanto, de questo complexa que resulta, em grande medida, da condio pecu-
liar da aviao civil: como atividade econmica, est sujeita dinmica altamente
competitiva do mercado e, como servio pblico, deve subordinar-se s normas e
procedimentos definidos pelo poder concedente (BARAT, 2006).
4.2.6 Perodo 2003-2005: ambiente de rerregulao

Em 2003, por meio de novas Portarias, em especial as de no 243/GC5, de 13
de maro de 2003 e a de no 731/GC5, de 11 de agosto de 2003, o DAC pas-
sou a exercer uma funo moderadora, de adequar a oferta de transporte areo,
das empresas areas, evoluo da demanda com a finalidade de impedir uma
competio danosa e irracional, com prticas predatrias de consequncias inde-
sejveis sobre todas as empresas (OLIVEIRA, 2007). Este perodo chamado
de rerregulao e imps a necessidade de novos estudos de viabilidade econmica
prvia, devido a pedidos de importao de novas aeronaves, novas linhas e entrada
de novas companhias areas. A nica diferena de um tpico perodo regulador foi
a no rerregulao tarifria.
6. Necessitando de autorizao prvia do DAC e do Ministrio da Fazenda (MF).

Apesar das oscilaes nas polticas pblicas, indubitvel que hoje o Brasil
possui um transporte areo mais competitivo e eficiente. Para atingir nveis mais
elevados de produtividade, as operaes passaram a se basear: i) na utilizao
mais intensiva das aeronaves; ii) na concentrao em poucos aeroportos hubs;
e iii) nas linhas mais rentveis e ligaes entre regies mais prsperas. Estes fa-
tores acarretaram declnios nos yields e preos, alta induo do trfego areo e
maior acessibilidade de novos segmentos de consumidores. Por outro lado, houve
crescimento acelerado da demanda, que pressionou as infraestruturas, tanto ae-
roporturia quanto aeronutica (controle do espao areo). Estes desequilbrios
desembocaram na chamada crise do apago areo e nos problemas enfrentados
at o momento pelos consumidores como, cancelamentos e atrasos, filas e esperas
em aeroportos congestionados, entre outros.
5 PERFIL INSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO DO SETOR AREO BRASILEIRO

A Agncia Nacional de Aviao Civil criada pela Lei no 11.182, de 27 de se-
tembro de 2005 como autarquia especial de carter autnomo, na qualidade de
organizao de Estado e vinculada ao Ministrio da Defesa, com a finalidade de
regular a aviao civil brasileira. A ANAC sucessora do antigo Departamento
de Aviao Civil, rgo de natureza militar, que era subordinado ao Comando
da Aeronutica, deste herdando funes de regulao e quadros de pessoal tc-
nico especializado. A figura 1 apresenta a atual configurao institucional do
transporte areo no Brasil.
A transio do sistema de regulao do antigo DAC para a ANAC se deu de
forma gradual, por meio do trabalho conjunto e cooperativo entre o Comando
da Aeronutica e a Diretoria Colegiada e Superintendncias da ANAC. No novo
ambiente de regulao, a opo adotada foi a de uma gesto compartilhada dos
diversos segmentos que compem o Sistema Nacional de Aviao Civil, sob a
necessria coordenao do Ministrio da Defesa. Cabe ressaltar que, desde 1941
vigorou a gesto centralizada, sob a gide do Ministrio da Aeronutica. Este
tinha a responsabilidade sobre os segmentos de:
controle do espao areo e proteo ao voo Decea;
infraestrutura aeroporturia Infraero, Departamento Aerovirio do
Estado de So Paulo (DAESP) e demais administradoras;
regulao da aviao civil, por meio da fiscalizao e controle DAC;
navegao area internacional Comisso de Estudos Relativos
Navegao Area Internacional (Cernai);
preveno e investigao de acidentes aeronuticos Centro de
Investigao e Preveno de Acidentes Aeronuticos (Cenipa);
homologao de aeronaves e componentes da indstria aeronutica

nacional Instituto de Fomento e Coordenao Industrial (IFI) e
Centro Tcnico Aeroespacial (CTA); e
elaborao de estudos e pesquisas relacionados aviao civil Instituto
de Aviao Civil (IAC).
Em decorrncia da criao do Ministrio da Defesa, todos estes segmentos
ficaram sob a responsabilidade direta do Comando da Aeronutica exceto Infra-
ero, Departamento Aerovirio do Estado de So Paulo e demais administradoras
vinculadas a estados ou municpios , mantendo, em grande parte, seu carter
centralizado e de comando nico. A reestruturao do setor contou tambm
com a criao da Secretaria de Aviao Civil (SAC), rgo de assessoramento do
ministro de Estado da Defesa no que concerne a coordenao e superviso dos
rgos e das entidades ligados ao setor de aviao civil. Alm disso, a SAC atua
como secretaria executiva do CONAC, rgo de assessoramento do presidente da
Repblica para a formulao da Poltica Nacional de Aviao Civil. Na figura 1,
est representado o organograma institucional do setor de aviao civil no Brasil.
FIGURA 1
Organizao da aviao civil aps a criao da ANAC
Fonte e elaborao: Ipea.
A opo pela criao da ANAC implicou uma forma descentralizada e

autnoma de gesto, correspondente aos parmetros impostos pela legislao
concernente s agncias reguladoras. Por outro lado, tanto o controle do es-
pao areo e proteo ao voo Decea como a preveno e investigao
de acidentes aeronuticos Cenipa , permaneceram, acertadamente, sob a

responsabilidade direta do Comando da Aeronutica. As infraestruturas aero-
porturias ficaram sob a responsabilidade da Infraero, bem como das demais
administradoras estaduais ou municipais. A Lei no 11.182/2005, Art. 2o, diz
que cabe Unio, por intermdio da ANAC, regular e fiscalizar as atividades
de infraestrutura aeronutica e aeroporturia.
O novo modelo implicou na responsabilidade da ANAC pela regulao, fisca-
lizao e controle da aviao civil, observados os termos dos acordos internacionais,
a homologao de aeronaves e componentes da indstria aeronutica nacional e a
elaborao de estudos e pesquisas relacionados aviao civil. No entanto, a Agncia
herdou do antigo DAC uma multiplicidade de funes tpicas de um departamen-
to de carter executivo que a sobrecarregaram e acabaram por inibir sua principal
funo de promover a regulao econmica de um mercado altamente dinmico.
Apenas como exemplo, podem ser mencionadas as atividades de fomento escolas
de aviao e entidades aerodesportivas e de fiscalizao de empresas de aviao ge-
ral, manuteno, servios auxiliares, txi areo e servios areos especializados. Pelas
suas caractersticas, tais atividades ficariam, sem dvida, mais bem localizadas funcio-
nalmente em departamento especializado do Comando da Aeronutica.
Apesar dos percalos iniciais, as mudanas institucionais citadas no s no
afetaram, como tambm fortaleceram a presena marcante e respeitada do Brasil
no cenrio da aviao civil mundial. Signatrio da Conveno de Chicago e, trs
anos aps, membro fundador da Oaci das Naes Unidas, o Brasil teve participa-
o relevante na elaborao das normas de segurana para as operaes aeronuti-
cas seguidas pelos pases membros. O Brasil, pelo mrito da sua atuao, faz parte
h mais de 60 anos do chamado Grupo I do Conselho da Oaci, sendo referncia
mundial em matria de segurana de operaes de voo.
A criao da ANAC representou, de fato, a concluso de um longo processo
de modernizao e busca da contemporaneidade do processo de regulao. De fato,
como foi visto, desde as recomendaes da V Conferncia Nacional de Aviao
Civil, realizada em 1992, ocorreu a gradual flexibilizao da regulao no sentido
de propiciar maior liberdade tarifria, facilidades para a entrada de novas empresas
no mercado, maior liberdade de operao de rotas, ambiente mais competitivo e
surgimento de operaes de baixo custo. Como demonstrao da irreversibilidade
deste processo, tais inovaes foram incorporadas Lei no 11.182/2005 de criao
da ANAC e caminharam em direo oposta tradio intervencionista estatal, ba-
seada em: i) rgidos controles de oferta e de preos; ii) barreiras entrada de novas
empresas; e iii) restries explorao de novos nichos de mercado.
A remoo de controles desnecessrios traduziu-se concretamente no: i) sur-
gimento de um novo ambiente competitivo entre as empresas areas; ii) criao
de malhas integradas de mbito nacional, racionalizando a oferta, dando melhor

utilizao s aeronaves e reduzindo custos operacionais; e iii) declnio sistemtico
das tarifas no longo prazo, em benefcio dos usurios. Desta forma, empresas
que operavam sob a proteo de reservas de mercado e controles governamentais
saram de cena, cedendo lugar a um novo modelo de gesto empresarial, reconhe-
cido internacionalmente como altamente eficiente e seguro.
Na qualidade de rgo de Estado, a ANAC foi, portanto, protagonista de
objetivos de longo prazo, traduzidos em uma sequncia de polticas pblicas e
diretrizes de carter estratgico que remontam viso do antigo Ministrio da
Aeronutica desde 1992. Tais objetivos incorporaram, em seguida, as prioridades
de polticas de Estado decorrentes da insero do Brasil no processo de moder-
nizao e amadurecimento econmico. Com a estabilidade da moeda, houve o
crescimento do mercado domstico, o fortalecimento da cadeia produtiva da in-
dstria nacional, assim como a crescente universalizao dos servios pblicos.
Apesar dos avanos, vale insistir, importante que se d maior ateno
identificao clara e objetiva dos gargalos que afetam a aviao civil, especialmente
no que diz respeito compatibilidade das infraestruturas aeroporturia e aeronu-
tica relativamente ao crescimento da demanda, assim como ao desenvolvimento
consistente da aviao regional. A persistncia destes gargalos poder reduzir, em
prazo relativamente curto, tanto a pujana do crescimento da demanda quanto a
atuao das empresas areas e da indstria aeronutica brasileiras, no atendimento
aos novos nichos que claramente se apresentam para o transporte areo.
Cabe salientar, por outro lado, que premente a realizao de investimentos
que busquem eliminar os gargalos infraestruturais e as defasagens na oferta de
equipamentos. sabida a carncia de recursos do Estado em prover uma infraes-
trutura bsica e sua manuteno. As infraestruturas, tanto aeroporturia quanto
aeronutica, especialmente as que atendem a aviao regional so precrias ou
mesmo inexistentes em cidades que polarizam economias regionais. No se
pode vislumbrar solues baseadas exclusivamente em recursos pblicos. Trata-
se, portanto, de gerar um ambiente de: i) estabilidade institucional; ii) segurana
jurdica; e iii) estmulo aos investimentos privados, de forma a ampliar a abran-
gncia das concesses e de viabilizar as parcerias pblico-privadas.
5.1 Carga tributria no transporte areo brasileiro

O chamado custo Brasil um fator de perda de competitividade para as empre-
sas brasileiras, em geral, quando confrontadas com a realidade de outros pases
economicamente concorrentes. Entre os fatores que impactam negativamente o
setor areo civil nacional, evidenciam-se os gargalos de infraestrutura, abordados
adiante, e a elevada carga tributria imposta s empresas de transporte areo, suas
subsidirias e as prestadoras de servios conexos.
A carga tributria sobre a aviao civil brasileira tem caracterstica semelhante

quela incidente sobre outros setores produtivos: ocorre a cobrana em cascata, im-
posto sobre imposto, e nas trs esferas de arrecadao federal, estadual e municipal.
um importante componente de custo para as empresas areas e frequentemente
apontada como uma desvantagem competitiva em relao s congneres do exterior.
Assim, no mbito federal h a incidncia do Imposto sobre Produtos Indus-
trializados (IPI) na aquisio de novas aeronaves, mesmo as da Embraer; Imposto
de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ) sobre o lucro real; Contribuio Social sobre
o Lucro Lquido (CSLL); Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) sobre os
contratos de arrendamento internacional de aeronaves e peas, e sobre as remessas
para pagamento de servios no exterior; Contribuio de Interveno no Dom-
nio Econmico (Cide) sobre os combustveis; Imposto de Importao (II) sobre
peas e componentes; Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF); outros impos-
tos, tarifas diversas e demais contribuies sociais e trabalhistas previstas em lei.
Os estados cobram o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
(ICMS) sobre insumos, arrendamento de aeronaves, procedimentos fiscais no trans-
porte da carga area e no comrcio de passagens areas. Deve-se mencionar tambm do
Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA) que incide sobre a frota
prpria de automveis das companhias areas e sobre pequenos avies particulares.
Finalmente, os municpios cobram o Imposto Sobre Servios (ISS) na expor-
tao de insumos e servios pelas empresas areas. O Imposto Predial e Territorial
Urbano (IPTU) tem reduzido sua importncia na planilha de custos tributrios
das empresas de aviao, desde que a existncia de lojas prprias em diversos
endereos localizados em vrias cidades do pas tem se reduzido acentuadamente.
Esses so os impostos, taxas e contribuies incidentes, via de regra, sobre
o setor areo. Ocasionalmente os entes federativos, a ttulo de incentivo, podem
suspender, isentar ou reduzir alquotas de tributos. comum que determinado
estado, desejando atrair novos voos para seu(s) aeroporto(s), suspenda o ICMS
cobrado sobre determinados servios utilizados ou prestados pelas companhias a-
reas. O governo federal eventualmente, em condies especficas do ambiente eco-
nmico mundial ou domstico, pode alterar a alquota da Cide, por exemplo, com
o intuito de reduzir a presso do custo dos combustveis para as empresas do setor.
Na prtica, j em 2001, a carga tributria comprometia 37% de toda a receita da
aviao civil brasileira, ante 17% nos EUA e 9% na Frana (LOPES, 2010). Mantido
este ndice mdio o que provvel, visto que no houve reduo significativa de
impostos nestes nove anos e comparado com a estimativa para a carga tributria em
relao ao PIB de 2009, possvel afirmar que a arrecadao no setor areo nacional
est acima da mdia dos setores produtivos. Segundo o jornal Zero Hora (CRISE...,
2010), estima-se que os tributos arrecadados em 2009 correspondam a 35,2% do PIB.
De toda a tributao elencada nos pargrafos anteriores, as incidentes sobre o

combustvel de aviao pelo seu peso na estrutura de custos e sobre o financiamen-
to de aeronaves parecem ser as mais onerosas para o setor. Afetam diretamente os insu-
mos essenciais para a atividade, seja na operao, seja na aquisio de bens de capital.
6 PERFIL ECONMICO E DE MERCADO DO SETOR AREO
6.1 As mudanas no mercado de passageiros

Como foi visto anteriormente, os principais fatores de gerao dos ganhos de pro-
dutividade no transporte areo comercial considerada uma perspectiva mundial
e de longo prazo foram os seguintes:
Utilizao de aeronaves com maior capacidade unitria (wide-bodies)
e com maior economicidade em etapas de voo mais longas, tornando
acentuadamente decrescentes os custos operacionais por assento-quil-
metro oferecido ou passageiro-quilmetro transportado.
Aumento persistente do rendimento dos motores das aeronaves
resultando em tendncia crescente no nmero de assentos-quil-
metro ou de passageiros-quilmetro transportados por litro de
combustvel utilizado.
Aumento persistente da produtividade da mo de obra, tanto a em-
barcada como a de terra, em decorrncia da introduo de proce-
dimentos gerenciais mais modernos e da informatizao crescente
das tarefas.
Busca por melhor desempenho empresarial e gerencial em um mercado
altamente competitivo e em rpida expanso, valendo-se de concepes
operacionais inovadoras, como a hub and spoke.7
Induo e realimentao dos processos de avano tecnolgico tanto na
indstria aeronutica quanto na infraestrutura aeroporturia e de pro-
teo e segurana de voo.
Um aspecto importante a ser ressaltado o da elevada correlao entre o
crescimento do PIB e o da demanda pelos servios de transporte areo, expressa
em termos de passageiros-quilmetro transportados. Modelos economtricos
procuram fazer projees da demanda com base nas elasticidades desta deman-
da em relao a hipteses de crescimento do PIB. Obviamente, para as proje-
es de variveis endgenas ao transporte areo como o yield, deve-se levar em
7. Sistema de distribuio de voos baseado em aeroportos concentradores (hubs) que centralizam as operaes e
conexes e outros que recebem apenas ligaes secundrias (spokes).
considerao a anlise de cenrios econmicos, sociais e institucionais futuros.

Muito importantes, neste sentido, so os parmetros legais, as estratgias gover-
namentais e as diretrizes de polticas pblicas, especialmente no que diz respeito
regulao (BARAT, 2007a).
No existe um algoritmo para prever o crescimento do mercado de pas-
sageiros das empresas areas. A demanda, na verdade, dependente de um con-
junto diversificado de variveis, podendo-se mencionar, entre as de carter ma-
croeconmico, alm do PIB, a Renda Pessoal Disponvel. Entre as relacionadas
com o mercado, destacam-se a populao urbana, a difuso do consumo de bens
e servios selecionados, a eficincia dos atores envolvidos no sistema de aviao
civil, a evoluo dos yields e a existncia ou no de gargalos nas infraestruturas
(BARAT, 2007a; BAIN & COMPANY, 2007).
Mas, em uma viso muito agregada e simplificada, o grfico 2 per-
mite visualizar a evoluo do PIB, da renda per capita e a dos passageiros-
quilmetro transportados no perodo 1986-2008, caracterizado em grande
parte, por uma longa desacelerao do crescimento econmico e estagnao
da renda per capita.
GRFICO 2
Evoluo do PIB, renda per capita e demanda domstica de passageiros (nacional e
regional) Brasil, 1986-20081
Fontes: Fundao Getulio Vargas (FGV), DAC e ANAC.

Elaborao prpria.
Nota: 1 ndices calculados com base 1986 = 100; PIB em bilhes de dlares e demanda domstica em passageiros-km pagos.
J o grfico 3, a seguir, d uma ideia da correlao entre o PIB e a deman-

da no perodo 1986-2008. De fato, em geral existe uma forte correlao entre
os crescimentos do mercado e do PIB, vlida tambm para o Brasil, apesar de
eventuais descolamentos da demanda em relao s variveis macroeconmicas.
GRFICO 3
Correlao entre a evoluo do PIB e a demanda domstica (nacional e regional)
Brasil, 1986-2008
(Em US$ bilhes e milhes de passageiros-km)
Fontes: FGV, DAC e ANAC.

Elaborao prpria.
interessante notar dois tipos de descolamento. Um foi a queda abrupta

de 1991 para 1992, seguida de recuperao inicial lenta, em decorrncia do fra-
casso do Plano Collor. O outro, mais duradouro e de crescimento, foi a partir
de 1996, em decorrncia da conjugao de vrios fatores determinantes, entre os
quais podem ser citados: i) a estabilidade econmica alcanada com o Plano Real,
que elevou o poder de compra; ii) as novas formas de operao, acentuando a
queda nos preos e facilidades de compra das passagens; iii) a conquista de novos
nichos de mercado por parte das empresas areas; e iv) a gerao de um ambiente
mais competitivo no mercado de transporte areo (BARAT, 2007a). Ampliou-se
assim a escala da demanda, com a entrada de novos usurios em um mercado
anteriormente relativamente mais restrito.
Por outro lado, se considerado o PIB do setor de servios areos, observa-se,
pelo grfico 4, um declnio persistente da sua participao percentual em relao
ao PIB, no perodo 2000-2007. O PIB do setor de servios areos objeto de
levantamento pela Pesquisa Anual de Servios do Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica (IBGE), no conceito de Receita Operacional Lquida (ROL). Este
conceito inclui o transporte areo regular, no regular txi areo e atividades
auxiliares aos transportes areos operao de aeroportos, controle de trfego
areo, servio de limpeza de aeronaves e outros servios de apoio.
GRFICO 4
Correlao entre a evoluo da participao percentual do PIB do setor de servios
areos e o PIB total Brasil, 2000-2007
(Em % e US$ bilhes)
Fontes: IBGE (2008).

Elaborao prpria.
6.2 As mudanas no mercado de cargas

de relevncia crescente no mundo o papel da movimentao de cargas pelo mo-
dal areo, uma vez que as cadeias logsticas contemplam, cada vez mais, cargas
de alto valor agregado em alguma etapa. Nos Estados Unidos, o modal areo
responsvel por apenas 0,4% do volume da carga internacional transportada o
qual, no entanto, representa cerca de 28% em valor (GANDRA, 2007). Como
detalhado mais adiante, as inovaes trazidas pelas logsticas just in time em que
a velocidade da entrega mais importante do que a acumulao de estoques nos
locais de uso bem como a disperso das reas produtivas dos componentes de
um mesmo bem, imprimiram um crescimento significativo da carga area, nos
ltimos 15 anos. Nos Estados Unidos este crescimento foi de 265% e no Brasil
de 193% (GANDRA, 2007).
No Brasil, considerando uma perspectiva de longo prazo, pode-se cons-
tatar para os mercados de transporte areo domstico e internacional de car-
gas, uma tendncia de crescimento contnuo da demanda total, em termos
de toneladas-quilmetro transportadas. Isto o que mostra o grfico 5, a
seguir, para o perodo 1978-2008. Pequenas alternncias de crescimento na

demanda total podem ser constatadas em 1998 e 2005. O trfego domstico
de cargas ficou praticamente estagnado ao longo da dcada de 1990, passan-
do a ter um crescimento continuado a partir de 1998. J o internacional teve
tendncia inversa, com declnio de crescimento em 1996. Sua queda mais
significativa foi em 2005, como resultado principalmente do incio da crise
da VARIG.
O mercado de transporte areo de cargas apresentou semelhanas com
o de passageiros, tanto em relao s taxas de aproveitamento quanto s par-
ticipaes relativas do domstico e do internacional na movimentao total.
Entre 1996 e 2008, as taxas de aproveitamento apresentaram instabilidade,
com aumentos e redues, e crescimento a partir do ano 2000 (grficos 5 e
6). importante notar que estas oscilaes ocorreram para ambos os trfegos,
domstico e internacional.
GRFICO 5
Evoluo da demanda pelo transporte areo domstico e internacional1 de cargas
Brasil, 1978-2008
(Em milhes de toneladas-km utilizadas)
Fonte: DAC e ANAC.

Elaborao prpria.
Nota: 1 Trfego internacional por empresas areas nacionais.
GRFICO 6
Evoluo das toneladas oferecidas (available T-K) e toneladas utilizadas (reported
T-K) para os trfegos domstico e internacional1 Brasil, 1996-2008
Fonte: DAC e ANAC.

Elaborao prpria.
Nota: 1 Trfego internacional por empresas areas nacionais.
7 ASPECTOS ECONMICO-FINANCEIROS E PROJEES DE INVESTIMENTO
7.1 Empresas areas

A anlise de alguns indicadores financeiros permite avaliar, de forma agregada,
a eficincia operacional das empresas areas regulares brasileiras que operam no
trfego domstico e internacional. De incio, interessante examinar a tendncia
de longo prazo na evoluo do yield, ou seja, a receita operacional por passa-
geiro-quilmetro transportado ou receita unitria, com repercusso no custo do
assento-quilmetro.
Pelo grfico 7 observa-se para o trfego areo domstico de mbito nacio-
nal e regional uma tendncia de queda dos valores do yield em termos reais no
longo prazo, apesar da ocorrncia de fortes oscilaes conjunturais. O grfico 8
mostra esta tendncia, para o perodo 1990-2008, tanto no que diz respeito ao
transporte domstico de passageiros, quanto ao de cargas. Este ltimo alcanou
regularidade maior aps a consolidao do Plano Real e o primeiro, de forma
mais persistente, aps 2003. importante levar em considerao esta tendncia
de declnio dos yields como importante fator de induo da grande expanso do
mercado do transporte areo.
GRFICO 7
Evoluo do yield no transporte areo domstico (nacional e regional) de passagei-
ros e cargas Brasil, 1990-2008
(Em R$ constantes de 2008)
Fonte: DAC e ANAC.

Elaborao prpria.
J a tabela 8 a seguir, apresenta a evoluo de alguns indicadores importan-

tes de monitorao de desempenho das empresas areas nacionais para o perodo
1996-2008. Observam-se as fortes oscilaes na cobertura financeira relao
entre receita e despesa de voo e na lucratividade relao entre o resultado e a
receita de voo. Apesar de este perodo ter sido de grande incremento na demanda
domstica, houve declnio na demanda internacional de bandeira nacional, em
funo da prolongada crise da VARIG e sua posterior sada do mercado.
TABELA 8
Evoluo dos indicadores de cobertura financeira, lucratividade, aproveitamento,
custo, yield e break-even nas empresas areas regulares brasileiras de trfego areo
domstico e internacional Brasil, 1996-2008
Indicador 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Cobertura Financeira (%) 99,8 105,1 100,8 97,0 102,1 92,0 93,7 97,5 96,8 99,4 102,8 109,5 107,9
Lucratividade (%) -0,20 4,90 0,80 -3,00 2,10 -8,73 -6,71 2,52 3,22 0,62 -1,17 -9,55 -7,93
Aproveitamento (%) 61,0 63,5 62,5 58,0 64,2 62,2 62,2 66,2 69,5 74,0 73,2 68,0 67,2
Custo/Ass.Km (R$) 0,08 0,08 0,08 0,11 0,13 0,16 0,17 0,18 0,2 0,18 0,19 0,17 0,19
Yield (R$) 0,13 0,14 0,14 0,19 0,21 0,23 0,26 0,29 0,29 0,25 0,26 0,24 0,26
Break-even (%) 61,2 60,5 62,1 59,7 62,9 67,7 66,1 64,4 67,0 73,0 73,0 74,0 72,0
Fonte: DAC e ANAC.

Elaborao prpria.
O grfico 8, por sua vez, mostra, entre 1996 e 2008, a evoluo expressa
em percentagens da adequao entre o aproveitamento e o nvel de break-even,8
comparativamente cobertura financeira. Por outro lado, o grfico 9 apresenta os
graus de rentabilidade das empresas areas brasileiras, frente cobertura financei-
ra. A lucratividade se apresenta tanto positiva quanto negativa, como foi o caso
dos anos de 1996, 1998, 2001-2002 e 2006-2008, acompanhando uma diversi-
dade de fatores, como a cobertura financeira e os ndices de aproveitamento.
GRFICO 8
Aproveitamento, nvel de break-even e cobertura financeira das empresas areas
regulares brasileiras Brasil, 1996-2008
(Em %)
Fonte: DAC e ANAC.

Elaborao prpria.
8. Ponto em que os custos e as receitas so iguais. No h perda nem ganho lquido. Na aviao, a ocupao mnima
de assentos de uma aeronave para garantir que a receita de um voo ao menos compense os custos.
GRFICO 9
Cobertura financeira e lucratividade das empresas areas regulares brasileiras de
trfego areo domstico e internacional Brasil, 1996-2008
(Em ndices, 1997 = 100)
Fonte: DAC e ANAC.

Elaborao prpria.
7.2 Infraestrutura aeroporturia e aeronutica

Os investimentos mdios totais valores constantes de dezembro de 2009 no setor
areo brasileiro, no perodo de 2000 a 2009 foram de R$ 2,2 bilhes. Entretanto,
esse valor s foi alcanado devido, particularmente, aos anos de 2006 e 2007, quando
os montantes foram de R$ 5,1 bilhes e R$ 4 bilhes, respectivamente (grfico 10).
Nos demais anos, exceto 2009, os investimentos permaneceram abaixo da mdia,
particularmente em 2004, quando foram alocados apenas R$ 794 milhes.
GRFICO 10
Investimento no setor areo brasileiro 2000-2009
(Em R$ milhes)
Fontes: Infraero, Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi) e Departamento de Coordenao e
Governana das Empresas Estatais (DEST).
Elaborao: Ipea.
Obs.: Valores constantes de dezembro de 2009, deflacionados pelo ndice Geral de Preos de Mercado (IGP-M).
Em relao infraestrutura aeroporturia, os investimentos mdios, no mes-

mo perodo foram de R$ 2,1 bilhes. Essa mdia se deve em grande parte aos
recursos investidos em 2006 e 2007, quando os montantes alcanaram, respecti-
vamente, R$ 5 bilhes e R$ 3,9 bilhes. O ano de menor investimento na srie
foi o de 2004, quando foram alocados somente R$ 785 milhes.
Quanto infraestrutura aeronutica (equipamentos, sistemas e insumos
de controle de trfego e navegao), o investimento mdio no perodo com-
preendido entre 2000 e 2009 foi de apenas R$ 35 milhes. Em 2009, o inves-
timento alcanou o pice da srie, com R$ 105 milhes. Os menores investi-
mentos do perodo ocorreram em 2004 e 2006, com apenas R$ 8,6 milhes e
R$ 3,3 milhes, respectivamente.
O grfico permite concluir que os investimentos em ambas as infraestruturas
(aeroporturia e aeronutica) foram inconstantes no perodo analisado. Os anos de
2006 e 2007 apresentaram os maiores investimentos totais, os quais se concentra-
ram na infraestrutura aeroporturia. Destaca-se a pouca participao dos investi-
mentos na infraestrutura aeronutica em toda a srie, com relao aos totais; alm
disso, tal participao apresentou grande oscilao ao longo dos dez anos.
Em perodo recente, verificou-se que os recursos investidos pela Infraero
foram dispersos em sua rede de aeroportos e de certa forma atenderam a alguns
dos casos mais crticos ainda que de forma insuficiente em relao ocupao
de terminais e ao uso de ptios. o caso de Vitria (ES), cujo aeroporto recebeu
cerca de 15% dos investimentos. Tambm o caso de Guarulhos (SP) e Goinia
(GO), ambos com aproximadamente 12% dos investimentos cada um.9
A avaliao dos investimentos na infraestrutura aeroporturia realizados
pela Infraero no pode ser feita apenas considerando os montantes de recur-
sos aplicados. importante, tambm, levar em conta que houve: i) disperso
de recursos por uma grande diversidade de aeroportos, sem critrios claros
de prioridade em funo das necessidades reais da demanda; e ii) distribui-
o dos investimentos sem corresponder s necessidades da movimentao de
passageiros e segurana, em termos de terminais, ptios, pistas e sistemas de
aproximao e proteo ao voo (BARAT, 2007b). Ou seja, a questo crucial
no planejamento dos investimentos na infraestrutura aeroporturia a da
compatibilidade dos montantes investidos com as reais necessidades da de-
manda nos 67 aeroportos administrados pela Infraero.
9. Disponvel em: < http://www.infraero.gov.br/item_gera.php?gi=obra&menuid=inve>. Acesso em: 26 jul. 2010.

8.1 Tendncias de longo prazo do transporte areo mundial

Tudo indica que os fatores que contriburam, no longo prazo, para a tendn-
cia de declnio dos custos e maior eficincia das operaes, no demonstram
sinais de enfraquecimento. As aeronaves continuaro a ser mais eficientes, as
tecnologias de informao e comunicao alcanaro aplicaes inimaginveis,
o capital investido continuar a aumentar a produtividade dos empregados e
as empresas areas persistiro na busca de melhores prticas para gerenciar seus
recursos financeiros, humanos e materiais. Tudo isto leva a acreditar que no
h razes para se prever, em prazo mais longo, uma reverso da tendncia his-
trica de declnio do yield, mesmo que fatores imprevistos como os atentados
de 11 de setembro de 2001, a grave crise financeira mundial de 2008-2009
etc. possam afetar severamente o transporte areo.
Cabe, nesse sentido, ressaltar alguns argumentos. Primeiramente, os ganhos
em eficincia tecnolgica continuaro a estimular a criao de aeronaves de maior
capacidade e/ou com melhor desempenho operacional. Continuar a haver signi-
ficativo progresso na eficincia dos sistemas de propulso, na eletrnica de bordo
e no uso dos materiais compostos na construo de aeronaves, em ritmo prova-
velmente mais intenso que nas ltimas cinco dcadas.
Na rea da eletrnica e tecnologia da informao e comunicao, os ga-
nhos em eficincia tecnolgica tero resultado em voos cada vez mais precisos
e eficientes. Com isto aumentar a disponibilidade dos servios e diminuiro
sensivelmente os custos de equipamentos e operaes. Por outro lado, o au-
mento do uso de materiais compostos vem tornando as aeronaves mais leves,
reduzindo, tambm, o consumo de combustvel. Finalmente, muitos proje-
tos de novos avies resultaro em coeficientes de arrasto menores, aumento da
eficincia em cruzeiros nos sistemas de hipersustentao e, consequentemen-
te, aeronaves com desempenho muito mais eficiente (SCHAUFELE, 2000).
No que diz respeito produtividade dos recursos humanos, tudo leva a crer
que ela continuar a crescer no futuro. Primeiramente porque, em virtude da
acirrada competio, as empresas areas e as administraes aeroporturias daro
prosseguimento aquisio de equipamentos mais eficientes. As novas aerona-
ves e instalaes de apoio somaro produtividade dos funcionrios o progresso
da qualidade dos equipamentos por eles operados. Adicionalmente, as empre-
sas areas intensificaro ainda mais a automao das tarefas feitas pelo homem.
Como exemplo, tem-se a internet, que possibilitou elevadssimo grau de informa-
tizao na reserva, na compra e na emisso de bilhetes, bem como no check in, e
tender a ser cada vez mais utilizada.
Outro aspecto importante a considerar o do alcance da forte presso com-

petitiva na atividade do transporte areo. Como se sabe, esta presso decorre ainda
das importantes transformaes institucionais ocorridas a partir do movimento de
desregulamentao nos Estados Unidos, e os consequentes movimentos de flexi-
bilizao na Comunidade Europeia e outras regies do mundo. O fato de ter per-
sistido uma crescente competio leva a admitir que os nveis de produtividade das
empresas areas iro aumentar. Resta saber, no entanto, quais sero os limites da exa-
cerbao competitiva e, consequentemente, quais os limites da ao reguladora, da
reduo dos custos e do aumento dos ganhos de produtividade (PILARSKI, 2007).
Se os yields continuaro a declinar, as razes provveis sero: i) a extraor-
dinria fora da competio no transporte areo; ii) a ampliao dos mercados,
decorrente da globalizao; e iii) a acelerao do desenvolvimento tecnolgico.
Estes fatores promovero aumentos significativos de escala. Na verdade, o trans-
porte areo essencialmente de natureza competitiva, embora as fatias do mer-
cado sejam disputadas entre poucas empresas e, muitas vezes, objeto de aes
oligopolistas. No entanto, o que vem ocorrendo h mais de duas dcadas que, se
uma empresa area tenta aumentar seu yield, ampliando seu lucro, as outras no
acompanharo a iniciativa e, ao contrrio, usaro este aumento para ampliar suas
condies de participao no mercado, obviamente desde que apoiadas numa
regulao adequada (PILARSKI; SCHAUFELE, 1989).
Aparentemente no existem motivos, portanto, para que os yields e, conse-
quentemente, as tarifas no continuem a decrescer no futuro, em termos reais.
Desta forma, os gestores das empresas areas que souberem operar em um ambiente
marcado por: i) tendncias decrescentes de receita por assento-quilmetro; ii) evolu-
o tecnolgica muito acelerada; e iii) contnua ampliao do mercado em geral e em
novos nichos, estaro em melhores condies para enfrentar os desafios futuros da
aviao comercial. Por outro lado, a reduo de custos do transporte areo associada
aos desdobramentos da globalizao permitir que um nmero crescente de pessoas
se agregue aos fluxos de viagens domsticas e internacionais de negcios e turismo.
8.2 Mercado e demanda no mundo

A anlise, ainda que sucinta, das tendncias de longo prazo e das repercusses da glo-
balizao no transporte areo importante para indicar, com mais clareza, os cenrios
que podero dar sustentao s previses da demanda. Ela envolve dificuldades em
razo das aceleradas mudanas tecnolgicas e do ambiente competitivo. A maior parte
dos analistas das agncias governamentais e internacionais, bem como da indstria
aeronutica Federal Aviation Administration (FAA) norte-americana, International
Civil Aviation Organization (Icao), Iata, Boeing e Airbus parecem concordar quan-
to viabilidade de uma taxa de crescimento de 5% a.a. para a evoluo, em escala
mundial, da demanda pelo transporte areo para a prxima dcada.
Considerando, todavia, que a indstria aeronutica vem tomando decises cru-

ciais sobre o tamanho e as especificaes da prxima gerao de aeronaves, obviamen-
te uma previso de dez anos insuficiente. Por certo, esta nova gerao no durar
apenas uma, mas seguramente trs a quatro dcadas. Basta lembrar, por exemplo, que
o Boeing 747 entrou em servio em 1970, tendo sido fabricadas, at hoje, mais de
mil aeronaves desta classe. Os horizontes temporais, tanto de previso da demanda
quanto de planejamento das infraestruturas devem, portanto, ser bem mais longos.
No entanto, a dificuldade nestas previses a de dispor de informaes se-
guras quanto s tendncias das diferentes variveis que induzem a demanda pelo
transporte areo. Em consequncia, torna-se difcil estabelecer cenrios referen-
ciais para o conjunto destas variveis. As mais importantes e fundamentais para
qualquer modelo de planejamento so, como foi visto, renda e populao, es-
pecialmente nas reas urbanas em que a renda pessoal e a diversificao das ati-
vidades econmicas impulsionam a demanda por viagens areas. Neste sen-
tido e de forma simples, o modelo de previso de demanda deve estabelecer que
os fluxos de viagens entre cidades ou grandes concentraes urbanas variam:
i) diretamente em relao ao tamanho das populaes e os nveis e composio das
rendas; e ii) indiretamente em relao s distncias entre elas.
Em 2015, 14 regies metropolitanas em todo o mundo tero mais de 15
milhes de habitantes, sendo que quatro delas tero mais de 20 milhes: Tquio,
Lagos, Bombaim e So Paulo. Cinco dos 14 maiores centros urbanos estaro no
subcontinente indiano. Claro que as aglomeraes urbanas se caracterizam pela
grande diversidade econmica, social e cultural, sendo grandes, portanto, as di-
ferenas entre as metrpoles afluentes dos pases desenvolvidos e aquelas situadas
nos pases em desenvolvimento ou emergentes.
As concentraes de trfego areo potencial sinnimo das concentraes
de atividade econmica e de riqueza podem, em princpio, ser mapeadas de
forma a seguir a tendncia passada. Sem dvida, Estados Unidos, Unio Europeia
e o Sudeste e Leste asiticos estaro em primeiro plano. Mas outras fontes impor-
tantes de gerao de trfego se aproximaro deste primeiro plano: ndia, China
e o Cone Sul da Amrica do Sul, que emergiro com importantes contribuies
para o trfego areo mundial. Em sntese, tendo em vista: i) o processo e os eixos
da globalizao; ii) os padres da urbanizao mundial; iii) o crescimento das
aglomeraes urbanas; e iv) a evoluo da renda e as mudanas na sua composi-
o, muito provavelmente estes fatores excedero, em importncia, outras causas
na determinao da evoluo do trfego areo.
importante ter presente que o trfego areo internacional, medido em
passageiros-quilmetro, cresceu de forma geomtrica, em mais de dez vezes,
nos ltimos 40 anos. Provavelmente ele dobrar nos prximos 20 anos e quase
dobrar ao longo dos 20 anos seguintes. A prxima gerao de avies necessita-

r atender, portanto, a um volume de trfego quase quatro vezes o atual. Con-
siderando os sistemas de aviao civil como um todo, o maior problema no
ser o da fabricao de um super Boeing ou de um super Airbus. Na verdade, o
problema ser o de como ajustar as infraestruturas aeroporturias, os sistemas
de controle de trfego areo e as instalaes de apoio aos impactos provocados
pela entrada em operao destas aeronaves. Em suma, necessrio prever quais
as mudanas fsicas, operacionais e de gesto que sero necessrias para atender
ao acesso e movimentao de passageiros nos aeroportos.
No longo prazo, o crescimento da demanda pelo transporte areo no po-
der ser simplesmente atendido por meio da adio de mais aeronaves. Esta abor-
dagem pode proporcionar alvio temporrio, mas no solucionar o problema de
crescimento acelerado da demanda. Existem hoje aproximadamente 20 mil ae-
ronaves com mais de 40 assentos nas frotas areas mundiais, incluindo as mais
antigas com turbopropulsores e pisto-motor.
Se definida uma taxa mdia de crescimento a partir da tendncia histrica,
o nmero dever se elevar para prximo de 35 mil aeronaves em 2025. Destas,
cerca de 27 mil sero jatos, ou seja, quase o dobro do nmero atual. As consequ-
ncias so claras: as previses das especificaes de tamanho e alcance das aerona-
ves Boeing 787 e Airbus 380 concebidas como sucessoras dos Boeings 747, 767
e 777 ou dos Airbus 330 e 340 abrangem um horizonte de, pelo menos, at a
metade da vida til desta nova gerao, ou seja, o ano 2030. Portanto, previses
por prazos de dez ou 15 anos podero se revelar insuficientes (DAVIES, 2000).
Cabe lembrar que os dois grandes fabricantes mundiais esto enfrentan-
do este desafio com vises bem distintas na concepo das aeronaves do futuro.
A Airbus europeia, com seu A380, de classe mista, com 650 assentos entendeu
que a nica soluo para atender ao crescimento geomtrico da demanda a da
construo de uma aeronave de capacidade indita pelos padres vigentes. Neste
caso, a questo saber quantos sero os aeroportos do mundo que estaro prepa-
rados para receber esta nova classe de aeronave.
J a Boeing, em uma viso mais pragmtica do mercado, concebeu o 787
Dreamliner com 250 assentos, autonomia de voo de 15 mil quilmetros e con-
sumo de combustvel 20% inferior s aeronaves deste porte, o que lhe garante
uma vantagem competitiva em um contexto de elevao dos preos do petrleo.
As infraestruturas aeroporturias, sem dvida, estaro mais aptas a acolher esta
aeronave. interessante assinalar que, quando o Boeing 707 iniciou seus servi-
os, apenas uma dzia das grandes cidades mundiais possua aeroportos aptos
a receb-lo com carga til total. Aps 30 anos, muitos aeroportos sequer esto
preparados adequadamente para receber os 747.
No que diz respeito aos aeroportos, os congestionamentos e as limitaes

de acesso de aeronaves aos espaos areos em torno dos grandes complexos aero-
porturios fizeram com que os centros aglutinadores de trfego inter-regional ou
intercontinental ultrapassassem seus espaos prprios de operao. frequente,
em muitos grandes aeroportos, o controle do trfego areo atingir nveis crti-
cos. Desta forma, parte do trfego areo passou a ser desviado para aeroportos
alternativos ou satlites, para dar vazo aos fluxos crescentes de passageiros. Nova
York, por exemplo, depende hoje de trs aeroportos principais e trs alternativos.
Londres, por seu turno, tem quatro principais e dois alternativos.
Note-se que, nos Estados Unidos, somente Dallas e Denver possuem
aeroportos do sculo XXI. Os demais grandes aeroportos estaro congestionados,
com pouca expectativa de reduo da intensidade dos problemas, apenas pelos
avanos da tecnologia de controle do trfego areo que j caminham para o mo-
nitoramento mais avanado por meio da utilizao de satlites geoestacionrios.
Com isto, aumentaro os fatores de risco, nos pousos e decolagens das aeronaves,
condicionados por fatores que transcendem o controle do trfego areo (DAVIES,
2000). O aeroporto de Madri, por exemplo, dobrou recentemente a sua capacida-
de para movimentar 70 milhes de passageiros/ano, enquanto j existem planos
para a construo de novos aeroportos em Nova York, Chicago e Londres.
Sabe-se que qualquer infraestrutura aeroporturia de servio internacional necessi-
ta de pelo menos dez quilmetros quadrados de rea, alm das instalaes para reduo
de rudo na regio circunvizinha. A resposta para o futuro parece ser a de mega-aero-
portos cada vez mais afastados das metrpoles e a elas conectados por trens de alta velo-
cidade. Note-se que, atualmente, em viagens areas de curta e mdia distncia, pode-se
despender mais tempo em terra para acessar o aeroporto do que na viagem area.
Nas solues para os congestionamentos das infraestruturas aeroporturias,
a Unio Europeia assim como o Japo buscou alternativas com os trens de
alta velocidade. Foi possvel promover significativa transferncia de trfego areo
para as ferrovias nas linhas de curta distncia, ou seja, com menos de 500 km.
As empresas areas ficaram liberadas da presso do aumento contnuo da oferta
nos servios de alta frequncia em rotas curtas, uma vez que tais servios, apesar
da elevada densidade, frequentemente eram deficitrios.
Essa opo foi, portanto, extremamente benfica no s e especialmente
para muitas empresas areas que tinham necessidade de subsdios cruzados prove-
nientes de ligaes mais longas e rentveis. Favoreceu tambm o sistema de avia-
o civil como um todo na medida em que ofereceu alvio aos congestionamentos
do espao areo. Os Estados Unidos reconheceram esta tendncia e j comearam
a voltar-se para o planejamento de solues de desenvolvimento de ferrovias inte-
rurbanas de alta velocidade, em lugar dos tradicionais trens AMTRAK.
Assim como os aeroportos necessitam preparar-se para receber a nova

gerao de aeronaves que entraro em operao na prxima dcada os
Estados Unidos devero tambm seguir o exemplo europeu e asitico. A inte-
grao dos aeroportos, tanto com os trens de alta velocidade nas conexes
regionais quanto com os sistemas rpidos de transporte urbano viabilizaro
melhor acessibilidade ao centro das cidades, origem ou destino final da maior
parte dos viajantes (DAVIES, 1994).
Em sntese, os fundamentos das previses e do planejamento do transporte
areo no sculo XXI, sero balizados pelos seguintes critrios principais:
inevitvel a tendncia de crescente concentrao populacional em
grandes metrpoles, e mesmo em gigantescas megalpoles mundiais.
Os nveis mais altos de renda, bem como a diversificao e os maiores
valores agregados da produo de bens e servios se concentraro nestes
espaos metropolitanos.
Os fluxos de trfego areo de alta densidade se concentraro entre as
grandes metrpoles ou megalpoles mundiais.
Estaro em servio, tanto grandes aeronaves com 650 assentos quanto
aeronaves de 250 assentos com maior autonomia de voo, sendo ainda
muito reduzida a probabilidade da entrada de avies supersnicos.
O planejamento dos grandes complexos aeroporturios mundiais j
vem sendo implementado nas grandes metrpoles, levando em consi-
derao horizontes temporais de 30 a 40 anos.
Os grandes complexos aeroporturios necessitam incorporar trens de
alta velocidade e estes devem substituir o transporte areo em ligaes
de curta distncia.
O acesso aos grandes complexos aeroporturios dever se apoiar cada
vez mais nos sistemas rpidos de metrs e trens metropolitanos.
Um ltimo mas no menos importante aspecto a ser lembrado o do
esforo que vem sendo induzido pelas entidades reguladoras internacionais no
sentido de integrar as empresas areas nas iniciativas contra o aquecimento global.
Trata-se de tema complexo, uma vez que envolve, tanto legislao e instncias re-
guladoras de mbito nacional como tambm aes coordenadas de alcance mun-
dial. Atualmente, no mbito do objetivo estratgico da Oaci relacionado com o
meio ambiente, esto previstas as seguintes medidas prioritrias (Oaci, 2009):
Limitar ou reduzir, em escala mundial, o nmero de pessoas atingidas
significativamente pelos nveis de emisso de rudo pelas aeronaves.
Limitar ou reduzir os impactos das emisses de poluentes dos motores

e turbinas das aeronaves sobre a qualidade local do ar.
Limitar ou reduzir as repercusses dos gases de efeito estufa no
clima mundial.
importante, tambm, a disposio da Oaci em colaborar com todas as
organizaes mundiais envolvidas com a questo do meio ambiente, em especial
com a Conveno das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas, no que diz
respeito aos impactos das contribuies do transporte areo.
8.3 Infraestrutura aeroporturia no Brasil

Uma viso panormica da amplitude e condies da infraestrutura aeroporturia
no Brasil pode ser dada pelos dados que se seguem:
O Brasil possui 4.263 aeroportos e aerdromos, sendo a segunda maior
rede do mundo, apenas superada pela dos Estados Unidos, com 14.497.
Dos 67 aeroportos operados pela Infraero, 31 so internacionais e
36 domsticos. Eles movimentaram, em 2008, um total de 113,3
milhes de passageiros e 1,5 milho de toneladas de cargas, inclusive
mala postal.
O nmero de passageiros em trfego domstico foi de 100 milhes e
no internacional de 13,3 milhes. Na movimentao de cargas, 852,2
mil toneladas corresponderam ao trfego internacional e 646,4 mil ao
domstico (2008).10
Do total da movimentao de cargas, o aeroporto de Guarulhos res-
pondeu por 32,7%, Viracopos por 15,7% e Manaus por 9,6%. Os trs
aeroportos concentraram nada menos que 63% da carga area movi-
mentada no pas (2008).11
No que diz respeito movimentao de passageiros, os aeroportos
de Guarulhos e Congonhas concentraram, em 2008, 30% do total
do pas 18,2 e 12,1 milhes de passageiros/ano, respectivamente.
Agregando-se Braslia e Galeo, a concentrao de passageiros elevou-
se a 49% do total.
Por outro lado, uma viso da posio dos aeroportos brasileiros quanto
movimentao de passageiros e cargas, comparativamente aos maiores aeroportos
mundiais, dada pela tabela 9.
10. Disponvel em: <www.infraero.gov.br>, dados de 2008.

11. Disponvel em: <www.infraero.gov.br>, dados de 2008.
TABELA 9
Dados comparativos da movimentao de passageiros, cargas e aeronaves nos
maiores aeroportos mundiais trfego domstico e internacional 2008
Dez maiores em passageiros Dez maiores em carga Dez maiores em movimento
(mil passageiros/ano) (mil toneladas/ano) (aeronaves/ano)
Atlanta (EUA) 90.039 Memphis (EUA) 3.695 Atlanta (EUA) 978.824
Chicago (EUA) 69.354 Hong Kong 3.660 Chicago (EUA) 881.566
Dallas/Fort Worth
Londres 67.056 Shangai 3.603 656.310
(EUA)
Tquio 66.755 Incheon 2.423 Los Angeles (EUA) 622.506
Paris 60.875 Anchorage (EUA) 2.340 Denver (EUA) 619.503
Los Angeles (EUA) 59.948 Paris 2.290 Las Vegas (EUA) 578.949
Dallas/Fort
57.093 Frankfurt 2.111 Houston (EUA) 576.062
Worth(EUA)
Beijing 55.937 Tquio 2.100 Paris 559.816
Frankfurt 53.457 Louisville (EUA) 1.974 Charlotte (EUA) 536.253
Denver (EUA) 51.245 Cingapura 1.834 Phoenix (EUA) 502.499
So Paulo1 38.630 So Paulo1 689 So Paulo1 453.180
Brasil 127.710 Brasil 1.100 Brasil 2.289.777
Fonte: CIA (2009) e Infraero.
Elaborao prpria.
Nota: 1 Inclui os aeroportos de Guarulhos, Campinas e Congonhas.
Consideradas as dimenses e posicionamento da infraestrutura aeroportu-

ria brasileira e voltando questo da mudana de paradigmas na aviao civil,
cabe lembrar que as transformaes mundiais no foram somente de natureza
tecnolgica, gerencial e de mtodos e escalas das operaes. Diante das restries
na capacidade de investimento pblico, novas formas de financiamento passaram
a ser buscadas. Com relao a este aspecto, cabe lembrar que as duas ltimas dca-
das trouxeram profundas modificaes no sistema financeiro internacional e nos
fluxos de recursos para investimentos entre pases. Novas concepes de parcerias
entre o setor pblico e a iniciativa privada, bem como de concesses, propiciaram
mudanas significativas nos padres de investimento e operao das infraestrutu-
ras aeroporturias em escala mundial (BARAT, 2007a).
Antes vistos apenas como um ponto de conexo entre diferentes modos de
transporte, os aeroportos passaram a assumir um papel mais sofisticado em tempos
de globalizao e informatizao. Tornaram-se entrepostos de comrcio, negcios e
servios, competindo entre si, a exemplo das cidades a que servem. Na Europa, nos
Estados Unidos e na sia, este fenmeno encontra-se consolidado, com a existncia
de logomarcas, investimentos em marketing, incluso dos aeroportos, como agentes
catalisadores, nos planos de desenvolvimento regional e nacional. No Brasil, esta
ainda uma tendncia incipiente, mas h condies de se impulsionar uma nova
filosofia que contemple investimentos crescentes e induza ao desenvolvimento eco-
nmico e social dos territrios sob influncia de grandes complexos aeroporturios.
A criao destas condies depende fundamentalmente de uma mudana de vi-

so por parte do Estado brasileiro. Como proprietrio e administrador dos aeroportos
mais importantes do pas, necessria a compreenso, no somente da essencialidade
das infraestruturas aeroporturias. preciso ter a perspectiva do seu papel como fer-
ramenta para promover o desenvolvimento regional, alavancar a produtividade das
empresas, gerar empregos, conectar as redes de transportes urbano e regional, valorizar
bairros degradados recuperando a economia e a arquitetura destes locais e, final-
mente, mas no menos importante, oferecer novas oportunidades de negcios.
Em resumo, o gestor pblico deve entender que o aeroporto como o porto
transforma as condies econmicas do stio em que est instalado e da sua regio
de influncia. Para tanto, deve ser considerado como parte integrante do desenvol-
vimento regional e importante que lhe sejam dadas condies de modernizao
e adaptao da estrutura fsica e do modelo de administrao s novas demandas
dos usurios. As modernas infraestruturas aeroporturias so indispensveis para
atender s crescentes exigncias de uma economia mundialmente integrada.
A incapacidade da Infraero em acompanhar o ritmo de expanso da de-
manda pelo transporte areo no pas tornou-se notria, especialmente a partir de
2001, quando a GOL surgiu como a primeira empresa area nacional de baixo
custo. Alm de operar com tarifas mais acessveis este modelo pressups a utiliza-
o diria das aeronaves por maior nmero de horas que a operao tradicional,
o que viria a ser seguido por outras empresas (VASCONCELOS, 2007). Outra
caracterstica foi a reduo dos servios de bordo, o menor tempo de solo das ae-
ronaves nas escalas (turn around time) e altos ndices de ocupao das aeronaves, a
fim de assegurar a rentabilidade do negcio, embora oferecendo tarifas com des-
contos considerveis (BINDER, 2002). Cabe notar, por outro lado, que criado
um ambiente de competio, a TAM intensificou suas operaes no sistema hub
and spoke, utilizando Congonhas como aeroporto aglutinador, o que contribuiu
ainda mais para estimular o crescimento da demanda.
Adicionalmente, a disposio do governo federal em ampliar o volume e a
variedade das exportaes brasileiras, criou demanda para mais voos cargueiros,
maior utilizao dos ptios destinados a esta atividade nos aeroportos e maior
utilizao das vias de acesso s instalaes aeroporturias. Considere-se que, no
Brasil, os aeroportos dispem unicamente do modal rodovirio como meio de
transporte terrestre para a transferncia de passageiros e cargas.
Restries ambientais, crescimento urbano desordenado e a necessidade
simultnea de ampliaes em vrios aeroportos, so alguns dos obstculos
que impedem a Infraero de satisfazer as necessidades dos usurios e opera-
dores areos. As tarefas de estender o comprimento ou fazer novas pistas,
construir novos terminais e ampliar ptios de estacionamento esbarram nas
dificuldades para obter licenciamento e desapropriar imveis que original-

mente no deveriam estar na Zona de Proteo do Aerdromo (ZPA).12
Tambm vlido mencionar que diversas obras nos aeroportos sob respon-
sabilidade da Infraero tm sido interrompidas pela ao do Tribunal de Contas da
Unio (TCU), em parte por no atenderem s normas e exigncias de controle,
mas tambm porque o Tribunal contesta os valores de referncia para a licita-
o de materiais adquiridos e servios. Como no h uma tabela especfica para
obras e servios em aeroportos, a Infraero se vale de tabelas referentes a outras
infraestruturas para balizar a anlise dos custos em instalaes e equipamentos
usualmente mais caros de se construir e manter.
Alm disso, a disponibilidade financeira da empresa no alcana a multi-
plicidade de obras necessrias para atender ao crescimento da demanda, o que
agravado pela forte presso poltica por investimentos, acarretando, como foi
visto, excessiva disperso de recursos. De acordo com Carvalho e Alves (2006),
(...) situaes preocupantes so aquelas em que o nvel de utilizao das instalaes su-
planta 80% de sua capacidade. Os casos crticos, quando o nvel de utilizao das insta-
laes supera a capacidade instalada ocorre uma deteriorao do nvel de servio. Nesses
casos, dependendo do percentual alcanado est-se beirando o colapso operacional.
Assim, analisando apenas a utilizao da capacidade declarada pela Infraero
para os terminais de passageiros (TPS) de 20 aeroportos selecionados, eviden-
cia-se a saturao em dez deles e a ocupao acima do limite da eficincia ope-
racional (mais de 80% da capacidade) para outros seis aeroportos (grfico 11).
O cenrio especialmente desfavorvel em Vitria (ES) e Goinia (GO), cujas
obras de ampliao foram interrompidas nos ltimos dois anos. Particularmente,
no caso desses dois aeroportos, a principal causa da paralisao reside na atuao
por parte do TCU devido a questes oramentrias.
12. Regulamentada segundo a Portaria no1.141/GM5, de 08 de dezembro de 1987, que aprovou o Plano Bsico de
Zona de Proteo de Aerdromos e o Plano Bsico de Zoneamento de Rudo.
GRFICO 11
Capacidade dos terminais versus movimentao de passageiros em aeroportos
brasileiros selecionados 2009
Fonte: Infraero.
Elaborao: Ipea.
importante lembrar que o ano de 2009 foi particularmente surpreendente

para a aviao civil brasileira. A despeito da crise financeira internacional e das
projees para o mercado de transporte areo em funo do cenrio de recesso,
o nmero de passageiros transportados cresceu a taxas de dois dgitos no segundo
semestre. Em outubro de 2009, o nmero de passageiros transportados superou
em 40% o volume do mesmo perodo de 2008. Em novembro de 2009, o cres-
cimento foi de 38,4% em comparao com o mesmo ms de 2008 (ANAC apud
COMPANHIAS, 2009).
Adicionalmente ao crescimento da demanda por transporte areo de pas-
sageiros e cargas proporcionado pela consistente evoluo da economia brasi-
leira, de se esperar que eventos mundialmente populares como a Copa das
Confederaes, Copa do Mundo e os Jogos Olmpicos respectivamente em
2013, 2014 e 2016 incrementem ainda mais a movimentao nos aeropor-
tos brasileiros. Note-se que acrscimos de movimentao ocorrero mesmo
naquelas cidades que no estaro envolvidas diretamente com a organizao
dos eventos. Isto porque, diversas secretarias estaduais e municipais de turismo
e desenvolvimento econmico sinalizam investir em divulgao e atrao de
negcios para as suas regies, e contam com o transporte areo como meio de
ligao com as praas dos eventos.
Presidentes e gestores de empresas areas afirmaram, em recente congresso13

da Associao Brasileira das Empresas de Transporte Areo Regional (Abetar), que
aps o Brasil sediar os dois eventos, a movimentao nos aeroportos no retornar
aos nveis anteriores. Para eles, a preocupao no o pico da demanda durante
um perodo de tempo relativamente curto, no qual possvel adotar medidas
de contingncia. O que os preocupa a visibilidade que o pas vai adquirir e
com o grande gargalo que a infraestrutura aeroporturia pode representar para a
economia a partir deste momento. No entanto, no se pode deixar de considerar
que um acrscimo estimado, para So Paulo, de 600 mil visitantes em dois meses
causar grandes transtornos em Guarulhos e Congonhas, se no forem removidos
a tempo os gargalos que afetam estes aeroportos.
Diante do quadro de saturao exposto, faz-se necessrio detalhar alguns
aspectos sobre as dificuldades que ter a Infraero para investir satisfatoriamente
na ampliao da infraestrutura aeroporturia. A Infraero uma empresa pblica,
fundada em 1972 e vinculada ao Ministrio da Defesa, cujo objetivo admi-
nistrar os principais aeroportos do Brasil. Seu capital fechado, isto , as aes
pertencem Unio (88%) e ao Fundo Nacional de Desenvolvimento (11,2%),
sob responsabilidade do Banco Nacional do Desenvolvimento (BNDES). Suas
receitas advm da explorao das atividades de apoio aviao e dos negcios
conexos nos stios aeroporturios (INFRAERO, 2009).
De acordo com Esprito Santo Jnior, Correia e Palhares (2001), as receitas
no aeronuticas representavam cerca de 21% do faturamento anual da empresa
em 2000, enquanto a mdia mundial era de aproximadamente 50%. Esta situa-
o no se alterou muito a partir de ento. Isto significa que o balano financeiro
torna-se muito suscetvel s variaes do mercado de aviao civil no pas e de-
pendente da sade financeira do setor como um todo. Os resultados so tambm
influenciados aumentando as despesas ou reduzindo o lucro pelo contingen-
ciamento de verbas por parte do governo federal, devido disposio de cumprir
a meta de supervit fiscal. Os investimentos realizados pela empresa esto disper-
sos por todo o territrio nacional, em um sistema aeroporturio no qual somente
menos de um tero das unidades no so deficitrias (VASCONCELOS, 2007).
H, portanto, um quadro configurado de subsdios cruzados, em que os ae-
roportos superavitrios financiam as ampliaes e a prpria manuteno dos aero-
portos deficitrios. Este um argumento de dupla faceta, isto , serve aos interesses
daqueles que defendem a autonomia administrativa dos aeroportos e tambm aos
que so contra qualquer tipo de descentralizao, por considerar a centralizao
vital para o sistema.
13. Realizado em Braslia nos dias 23 e 24 de novembro de 2009.

Kuhn (2003) afirma que uma estrutura aeroporturia centralizada encerra ine-
ficincias quando comparada com outras situaes em pases desenvolvidos. Nestes,
as administraes aeroporturias so geralmente individualizadas por aeroporto, refle-
tindo as demandas dos usurios individuais e corporativos de sua regio, alm de obje-
tivarem maximizar suas receitas obedecendo a uma abordagem de aeroporto-empresa.
De acordo com Palhares (2001) apud Kuhn (2003), a administrao aero-
porturia deve ser a mais prxima possvel do modelo de administrao individu-
alizada (uma autoridade por aeroporto), seja sob controle pblico ou privado. J
Esprito Santo Jnior et al. (2001) apud Vasconcelos (2007) citam que a resposta
oficial a esta proposta de modelo de administrao de que aeroportos menores
dificilmente tero capacidade financeira para ampliaes e mudanas de vocao,
como a implantao do projeto de aeroporto industrial, por exemplo.
8.4 Perspectivas para a Infraero

A Infraero uma empresa pblica que opera em 67 aeroportos, 80 unidades de
apoio navegao area e 32 terminais de logstica de cargas. responsvel por nada
menos que 97% da movimentao do transporte areo de passageiros e cargas no
pas. A empresa investe na reforma e ampliao da capacidade dos aeroportos sob a
sua responsabilidade por meio de receita prpria. Esta proveniente das seguintes
fontes: i) tarifas de embarque de passageiros, pouso e permanncia; ii) armazena-
gem e capatazia de carga area; iii) concesso de espaos comerciais nos aeroportos;
e iv) prestao de servios de comunicao e auxlio navegao area.
Como empresa pblica, criada por lei federal em 1972, para a prestao de
um servio pblico, no se exigiu poca que fosse celebrado um contrato de
concesso com o poder concedente. Ou seja, atuando, em tese, como concessio-
nria para a explorao da infraestrutura aeroporturia, a empresa era, de fato, a
concedente de si mesma, como, alis, ocorreu com a maioria das empresas estatais
prestadoras de servios pblicos. Desta forma, criaram-se lacunas e pendncias
institucionais at hoje no resolvidas relacionadas com a regulao dos servi-
os prestados pela Infraero.
A este respeito, podem ser aventadas algumas questes importantes. Se
no existe um contrato de concesso, a Infraero uma concessionria? Ela deve
ser objeto de regulao? Esta regulao de competncia da ANAC? No caso
de serem concedidos aeroportos para a explorao privada, a Infraero poder
fazer a subconcesso?
A Lei de criao da ANAC, em seu Art. 3o, diz que cabe ANAC obser-
var e implementar orientaes, diretrizes e polticas estabelecidas pelo Conac,
ressaltando, adiante em inciso: estabelecimento de um modelo de concesso da
infraestrutura aeroporturia. No Art. 8o, Inciso XXIV, est dito que a ANAC
concede ou autoriza a explorao de infraestruturas aeroporturias no todo ou

em parte. O inciso XXV acrescenta: estabelecer o regime tarifrio das explora-
es. A questo que se impe, neste caso : se a Infraero no uma concessio-
nria, por no dispor de um contrato de concesso, a ANAC pode conceder ou
autorizar a explorao dos aeroportos por ela operados, ou mesmo estabelecer o
regime tarifrio?
Neste sentido, ao se ventilar a possibilidade de explorao privada de alguns
aeroportos da Infraero, cabe fazer algumas consideraes. Quais seriam, em tese,
as possibilidades? As cinco principais hipteses so:
1. A simples abertura do capital da Infraero, tornando-a uma Sociedade
Annima de capital aberto e aes negociadas em bolsa com maioria
ou no do capital da Unio. Neste caso, mantm-se a gesto da infra-
estrutura aeroporturia como um sistema integrado e a preservao do
mecanismo de subsdio cruzado aos aeroportos deficitrios. As vanta-
gens desta alternativa so as de: i) exercer um controle maior sobre a
aplicao de recursos, por meio de auditorias externas independentes;
ii) reduzir as interferncias poltico-partidrias, tanto na gesto empre-
sarial, quanto na dos recursos humanos e financeiros; e iii) dar maior
racionalidade aos investimentos frente s presses concretas da deman-
da. Cabe ressaltar que a Presidncia da Repblica solicitou em 2008 ao
BNDES que realizasse estudos visando abertura de capital da empresa.
Os resultados ainda no so conhecidos.
2. A concesso por lotes de aeroportos rentveis e no rentveis, com
encargos claramente definidos de investimentos em pistas, ptios,
terminais e instalaes de apoio. Neste sentido, cabe lembrar que a
explorao das infraestruturas aeroporturias um servio pblico
e, portanto, no pode estar sujeita apenas regulao do merca-
do. Deve ser objeto de concesso de longo prazo e regulao por
parte de um ente regulador autnomo. Nesta alternativa, pode-se,
inclusive, conceber um sistema em que se mantm a Infraero como
empresa holding, responsvel pelo planejamento e definio de es-
tratgias globais, e empresas subsidirias que seriam privatizadas
para a explorao dos lotes.
3. A concesso explorao privada apenas dos poucos aeroportos ren-
tveis, por meio de concesses especficas. A questo adicional, nesta
hiptese, a de como poderia o governo garantir de forma clara e
prvia qual ser a fonte de recursos necessrios para os investimentos
e a operao adequada e segura dos aeroportos no rentveis?
4. A construo de novos terminais nos aeroportos saturados mediante

parceria pblico-privada caso haja necessidade de contraprestao
pblica ou concesso simples, em que o ente privado assumiria a
construo e a operao do novo edifcio por tempo determinado,
coexistindo com o terminal operado pela Infraero e retornando ao
estado no final do contrato. Neste caso, o modelo adotado seria o
Build-Operate-Transfer (BOT), em que o operador privado recebe-
ria a concesso do setor pblico para financiar, projetar, construir e
operar a nova estrutura aeroporturia. A empresa seria remunerada
pelas tarifas relacionadas ao uso do terminal, do ptio, instalaes
etc. e tambm pelo arrendamento de espaos comerciais e outras
facilidades do lado terra.
5. A construo de novos aeroportos pela iniciativa privada, via parce-
ria pblico-privada ou concesso simples, com o intuito de comple-
mentar e competir com a Rede Infraero, naquelas localidades em que
a demanda se justifica e a possibilidade de expanso dos aeroportos
existentes esteja esgotada. Esta hiptese particularmente interes-
sante para o desenvolvimento de uma moderna rede de aeroportos
para a aviao regional.
sempre oportuno lembrar que concesses bem sucedidas so aquelas pau-
tadas por um duplo balizamento. De um lado, um marco regulador moderno e
eficaz e, de outro, um planejamento de longo prazo acompanhado de polticas
pblicas consistentes que abarquem as infraestruturas objeto de concesso.
Olhando para o futuro, independente do tipo de cenrio projetado,
os investimentos nas infraestruturas aeronutica e aeroporturia devero
ser incrementados de forma significativa a mdio e longo prazo. Ser im-
portante: i) conter a disperso de recursos por uma grande diversidade de
aeroportos, sem critrios claros de prioridades decorrentes das necessidades
da demanda; e ii) distribuir os investimentos de acordo com o que a deman-
da e a segurana exigem em termos de terminais, ptios, pistas e sistemas
de aproximao e proteo ao voo. Desta forma, ser possvel estimular o
crescimento do transporte areo e a sua popularizao, que devem ser vistos
como positivos para o pas.
Para viabilizar estes investimentos, h que se avaliar todas as possibilidades
de financiamento, o que passa necessariamente pelo complexo debate e avalia-
o da experincia internacional acerca da privatizao, estatizao ou modelo
misto de parcerias, para a explorao da infraestrutura aeroporturia em suas di-
versas formas possveis.
8.5 Aviao regional

Com relao aviao regional, o maior problema o de identificar os prin-
cipais gargalos que a atingem na atualidade e podero continuar a atingi-la
no futuro, quais sejam: i) restries competitividade frente aos operado-
res do mercado nacional; ii) distores na configurao e economicidade das
malhas areas regionais; iii) impedimentos ao desenvolvimento das empresas
regionais no longo prazo; iv) elevao dos custos, especialmente os de com-
bustveis; e v) dificuldades em integrar a oferta da indstria aeronutica com
a demanda dos servios regionais.
Por outro lado, a viso que foi dada dos gargalos que afetam a aviao civil de
forma agregada, abrange tambm a aviao regional, uma vez que so de natureza:
institucional ausncia de planejamento de longo prazo, polticas p-
blicas consistentes e regulao econmica adequada;
legislativa inadequao do arcabouo legal e insuficincia dos meca-
nismos de segurana jurdica;
financeira escassez de recursos pblicos e limitao dos mecanismos
de financiamento de longo prazo e de project finance;
fsica degradao das infraestruturas e descontinuidades nos investi-
mentos, com consequentes distores nas malhas areas; e
operacional falta de integrao e conflitos na utilizao das instalaes
e equipamentos de apoio.
Ao abordar as tendncias e gargalos da aviao civil e da regional em
particular importante ter presente a sua complexidade. Ela resulta, em gran-
de medida, de uma condio peculiar da aviao civil como um todo: como
atividade econmica, est sujeita dinmica altamente competitiva do mercado
e, como servio pblico, deve subordinar-se s normas e procedimentos de regu-
lao definidos pelo poder pblico.
Uma questo fundamental, portanto, a de como, de um lado, preservar a
competio dos servios em um mercado que impe permanente incorporao de
avanos tecnolgicos e preos acessveis e, de outro, favorecer o desenvolvimento
das empresas mais geis e competitivas. No caso da aviao regional a questo
reveste-se de maior complexidade ainda, uma vez que a ausncia de polticas con-
sistentes pode simplesmente exacerbar uma competio predatria, desestruturar
sistemas operacionais de empresas regionais ou inibir iniciativas empresariais.
Por outro lado, deve ser ressaltado que no Brasil existem, na verdade, vrios tipos
de aviao regional que devem ser contemplados por uma poltica pblica abrangente:
Aviao regional guiada pelo mercado e pelas oportunidades abertas

com o deslocamento da fronteira econmica e com os novos polos e
clusters de especializaes produtivas.
Aviao regional de atendimento s necessidades de mbito estadual ou
de pequenas regies, tambm movida pelo mercado, mas necessitando de
algum apoio ou estmulo, principalmente em termos de infraestruturas.
Aviao regional amaznica ou de atendimento a regies remotas e ca-
rentes, que precisam degrau bem maior de apoio e, mesmo, de subsdio.
Cabe lembrar que, de 1975 a 1991, vigoraram no Brasil os Sistemas In-
tegrados de Transporte Areo Regional, visando estimular a integrao das ci-
dades interioranas s capitais estaduais. Em paralelo, estabeleceu-se um meca-
nismo de subsdio cruzado entre as operadoras nacionais e as de linhas areas
regionais. Embora durante a vigncia dos Sitar o nmero de cidades servidas
por transporte areo tenha crescido a taxas anuais acima de 3%, o objetivo de
sua implantao foi sendo abandonado pelas empresas regionais. Estas passa-
ram a operar com aeronaves maiores e, em contrapartida, restringiram rotas
e reduziram as frequncias de voo, prejudicando a acessibilidade s cidades
menores. Assim, reduziu-se drasticamente o nmero de cidades servidas pelo
transporte areo regular de passageiros.
Por ocasio das grandes mudanas de polticas pblicas que pautaram a
aviao civil, a partir de 1991, o V CONAC aboliu a delimitao de reas para
a explorao exclusiva das empresas de transporte areo regional, permitindo a
concorrncia direta entre estas e as empresas de mbito nacional. Em 2000, a
distino jurdica entre empresas de transporte areo regional e nacional foi de-
finitivamente abolida. Na mesma poca, a suplementao tarifria repassada s
operadoras de linhas regionais foi desaparecendo, por fora de liminares obtidas
pelas empresas areas.
Se juridicamente a distino entre empresas de transporte areo regional e
de transporte areo nacional deixou de existir, na prtica, a extino deste con-
ceito impossvel. Linha area regional continua sendo aquela que interliga o
aeroporto de uma cidade de pequeno e mdio porte com outro de onde partem
voos domsticos nacionais, que por sua vez interligam cidades de grande porte.
Ou seja, trata-se de uma hierarquizao inevitvel do transporte areo regular,
em funo, de um lado, da prpria hierarquia do sistema de cidades e da rede
de aeroportos e, de outro, da evoluo tecnolgica e concepo das aeronaves,
em termos de capacidade, velocidade e necessidades de apoio das infraestruturas
aeroporturia e aeronutica.
Nos ltimos anos, muitas empresas operadoras do transporte areo regional

sofreram uma reduo drstica em suas atividades e, em geral, no conseguiram
acompanhar os mesmos ndices de crescimento apresentados pela aviao regu-
lar de mbito nacional. A concorrncia predatria presente em linhas de baixa
densidade de trfego e outras questes pontuais, como a elevao do preo do
combustvel de aviao Querosene de Aviao (QAV), vem dificultando o desen-
volvimento satisfatrio do transporte areo regional.
Indubitvel, portanto, a necessidade da implementao de polticas dis-
tintas para a aviao de alcance nacional e regional, que permitam a retomada
do desenvolvimento das linhas regionais e, consequentemente, o atendimento
das cidades de pequeno e mdio porte. Sem isto, compromete-se tanto o grande
potencial de desenvolvimento das regies dinmicas que apresentam especia-
lizaes produtivas na agroindstria como tambm as regies mais carentes e
distantes que dependem do transporte areo para a sua simples sobrevivncia e
integrao ao restante do pas.
A criao de um novo marco de regulao para a aviao civil, em substi-
tuio ao Cdigo Brasileiro de Aeronutica (CBA), de 1986, faz parte da agenda
do Poder Legislativo. Em paralelo, a ANAC colocou em consulta pblica uma
resoluo que implicar em novas regras para a alocao de slots14 nos aeropor-
tos saturados. Portanto, este o momento certo para se discutir de que forma o
transporte areo regional pode ser estimulado, utilizando-se, inclusive, de novas
polticas de distribuio de slots.
O primeiro passo seria retomar a distino jurdica entre as funes de ope-
rar o transporte areo regional e o nacional, que devem ser objeto de regras dis-
tintas. Uma vez feita a distino, o poder pblico poder lanar mo de inmeras
medidas para o desenvolvimento da aviao regional.
Uma das ferramentas possveis para a proteo do transporte areo regional con-
tra a concorrncia predatria a reserva de alguns slots nos aeroportos coordenados
que no tm disponibilidade de slots , com a finalidade de atender exclusivamente este
segmento. No fim das contas, a finalidade da aviao regional a de interligar pequenas
e mdias cidades a aeroportos de onde partem voos nacionais, muitos deles saturados.
Salgado (2005) ressalta que o novo marco deveria centrar-se na definio mais
rigorosa das condies para manuteno dos slots atualmente detidos por empresas que
atuam nos aeroportos coordenados. Lembra, ainda, que dada a complementaridade
ou economias de rede existentes entre empresas que operam linhas tronco e as que
operam linhas regionais, mereceria destaque um modelo de parcerias. Isto implicaria
14. Horrio reservado para a operao de um determinado voo em um aeroporto ou aerovia.

em alocar preferencialmente os slots que forem retomados pelo rgo regulador, quan-
do no cumpridas regras de qualidade na prestao do servio, para empresas (entran-
tes ou atuantes) que operem em parceria com empresas de atuao regional.
Cabe lembrar que o momento tambm pede uma reflexo sobre a possvel
criao de um mercado secundrio de slots. Este pode vir a beneficiar as empresas
areas que prestam servios, tanto no mercado nacional quanto no regional.
O Regulamento aprovado pela Resoluo ANAC no 2, de 2006, em vigor,
determina que vedada, por qualquer forma, a comercializao de slots, sob pena
de se revogar a sua alocao, permitindo-se apenas a troca entre companhias are-
as, na proporo de um para um. O pargrafo nico do Art. 18 da nova resoluo
ANAC sobre a matria, colocada em consulta pblica, repete a regra. Portanto,
at o presente momento, a alocao de slots somente possvel por meio da con-
cesso do poder pblico, em mercado primrio.
No entanto, no raro ser o direito de operar em um determinado conjunto
de slots o item mais cobiado de uma empresa area, especialmente se considerado
que as aeronaves, na maioria dos casos, no integram o seu ativo, mas so opera-
das a partir de contratos de leasing. Embora, muitas vezes, esteja presente o inte-
resse de vender um slot, por parte da empresa detentora do direito, e de comprar,
por parte de outra, as normas em vigor impedem o negcio.
Por outro lado, o mercado primrio garante a entrada de novas companhias
areas no aeroporto coordenado. Cabe ressaltar que a possibilidade de se obter
o direito de alocao de slots, exclusivamente por meio de mercado secundrio,
permitiria que as companhias j estabelecidas em aeroporto saturado obstassem a
entrada de novas entrantes.
Por seu turno, Carvalho Pinto (2008), em estudo dirigido pela Coorde-
nao de Estudos da Consultoria Legislativa do Senado Federal elaborao
do novo Cdigo Brasileiro de Aeronutica, defende a criao de mercado
secundrio e vai alm. Para ele, os novos slots deveriam ser alienados em
leiles, a ttulo oneroso, em que todas as companhias areas atuassem em
igualdade de condies, sob regras rgidas e ntidas. Os recursos deles oriun-
dos deveriam reverter exclusivamente para a operao e investimentos no
prprio aeroporto.
Sem aprofundar a anlise das barreiras legais, ou at mesmo constitu-
cionais, apontadas por aqueles que pretendem afastar a criao de um mer-
cado secundrio de slots, entende-se ser ela factvel e desejvel, desde que
implementada por meio de legislao adequada. Assim, diante das vantagens
e das desvantagens do mercado primrio e do secundrio, convm refletir,
ainda, sobre uma terceira opo que talvez seja a mais adequada realidade
brasileira, que consiste em um sistema misto. Assim, uma parcela dos slots
seria alocada exclusivamente via mercado primrio, enquanto o restante se-
ria livremente negociado entre as companhias areas, propiciando um apro-
veitamento mais eficiente dos horrios dos aeroportos, incluindo-se aqueles
reservados para o transporte regional.
Ademais, o transporte areo regional carece ainda de polticas tarifrias
prprias e de nova concepo da chamada suplementao tarifria, obvia-
mente no como regra, mas para algumas situaes excepcionais, de interesse
da integrao do territrio nacional, como o caso de regies remotas da
Amaznia e Centro-Oeste.
Uma viso abrangente do papel da aviao regional no suporte ao desen-
volvimento do pas implica em se ter planejamento de longo prazo, polticas
pblicas consistentes, assim como critrios claros e transparentes de priorida-
des. Sem isto, corre-se o risco de restringir o potencial produtivo de regies
dinmicas e manter os obstculos maior integrao de regies remotas e
carentes do territrio nacional, por precariedade ou falta de atendimento de
servios de transporte areo.
9 CONSIDERAES FINAIS: OBSTCULOS E OPORTUNIDADES

PARA O SETOR AREO
O setor areo brasileiro enfrenta uma srie de obstculos que podem dificultar
a sua expanso. Por outro lado, encontra-se em situao privilegiada em termos
de perspectivas de expanso. Nesta sntese final so apresentados os obstculos e
oportunidades para o setor.
9.1 Obstculos
Deficincias nas infraestruturas aeroporturia e aeronutica
Prejudica consideravelmente as operaes areas, na medida em que aero-
portos como Congonhas, Guarulhos e Braslia j atingem ou esto prximos da
sua capacidade operacional mxima. Estes gargalos se tornaro ainda mais graves
a partir de 2013.
Carga tributria muito elevada para as empresas areas, prxima dos 39%
Constitui em grave entrave ao desenvolvimento do transporte areo nacional,
uma vez que obrigado a concorrer com pases em que a carga tributria para o setor
muito menor como, 7,5% nos Estados Unidos e 16%, em mdia, na Unio Europeia.
ICMS com alquotas diferenciadas nos estados
Obriga as empresas areas a adotar complexas logsticas operacionais, prin-

cipalmente para abastecimento das aeronaves com combustvel de aviao one-
rando seus custos.
Margens muito reduzidas de rentabilidade
Fenmeno mundial que obriga as empresas areas a buscarem contnua reduo
de custos, aumentos de produtividade e garantias contra imprevistos aumentos nos
preos do combustvel, atentados terroristas, guerras, pandemias e alteraes climticas.
Desequilbrio de bandeira no trfego areo internacional
Problema grave que afeta os interesses comerciais e econmico-financeiros
do pas. Com a derrocada da VARIG e a sua sada do mercado, houve uma queda
acentuada na contrapartida da bandeira nacional, hoje em grande desvantagem,
uma vez que lento o repasse dos direitos bilaterais de trfego pertencentes ao
Brasil para outras empresas brasileiras (BARAT, 2007b).
Desequilbrio entre exportao e importao no transporte de carga area
Limitao grave a da tendncia das aeronaves seguirem para o exterior com
ociosidade, encarecendo o sistema de tarifas, o que pode ser compensado, em par-
te, pela exportao de frutas a partir do polo fruticultor do Nordeste Petrolina
e Mossor (GANDRA, 2007).
Frota cargueira muito antiga
Em 2007, das 27 aeronaves cargueiras apenas oito so do estgio III, as
demais 19, portanto, com maior consumo de um combustvel cada vez mais caro
e com severas limitaes para pousos em muitos aeroportos no exterior. Note-se
que os principais aeroportos brasileiros de exportao e importao no dispem
de aduana 24 horas em sete dias.
Ausncia de um sistema Feeder Liner domstico de carga, para
aeroportos hubs
Isso compromete as operaes em aeroportos como Guarulhos, Campinas,
Manaus, Galeo, Congonhas, Curitiba, Porto Alegre Petrolina e Recife. Em contra-
posio, cabe mencionar o exemplo da Fed-Ex nos Estados Unidos, que tem uma
frota de mais de 300 aeronaves Caravan que, durante a noite, fazem a distribuio
de correio e parcels para hubs e aeroportos finais de destino (GANDRA, 2007).
Custos elevados de armazenagem e capatazia da Infraero, acrescidos
do adicional tarifrio Adicional de Tarifas Aeroporturias (Ataero) de
50 % sobre a tarifa bsica
Este nus muito criticado, inclusive por empresas estrangeiras e pela Inter-
national Air Transport Association. Considere-se, no entanto, que no passado o
Ataero possibilitou o grande desenvolvimento do Sistema Aeroporturio Brasileiro,
inclusive no que se refere estocagem e ao manuseio da carga (GANDRA, 2007).
9.2 Oportunidades
O mercado interno brasileiro para o transporte areo de passageiros
deve mais do que triplicar de tamanho nos prximos 20 anos
Isto, se considerada a hiptese conservadora de um crescimento anual do PIB de
3,5%. Estas taxas de crescimento podero ser ainda maiores, se as restries de capaci-
dade no Terminal So Paulo Congonhas, Guarulhos e Viracopos forem resolvidas.
O Brasil encontra-se em um patamar em que a elasticidade de crescimento
da demanda em relao ao crescimento de PIB ainda permanece alta
Ao contrrio de economias mais amadurecidas, em que a elasticidade declina, o
pas tem um grande potencial de crescimento do mercado. No perodo 1987-1996, en-
quanto o PIB teve crescimento mdio anual de 1,8%, o nmero de passageiros - quil-
metro transportados em avies cresceu apenas 2%. No entanto, no perodo 1997-2006,
o crescimento do PIB foi de 2,4%, enquanto a movimentao de passageiros no trans-
porte areo cresceu 9,7% a.a. Somente entre 2004 e 2006, o crescimento foi de 18,8%.
Para uma taxa de crescimento do PIB de 3,5% nos prximos 20 anos, o crescimento da
demanda poder alcanar a mdia de 9% anuais (BAIN & COMPANY, 2007).
O ambiente econmico favorvel e o potencial de mercado justificam
o otimismo
Por uma srie de razes apontadas neste captulo, tais como a remoo do
gargalo VARIG, o crescimento dos servios areos de baixo custo, as novas prti-
cas de gesto preo/yield, o crescimento do poder aquisitivo em um ambiente de
estabilidade da moeda, favoreceram e podero continuar a favorecer o crescimen-
to da demanda pelo transporte areo.
A amplitude e o aprofundamento do processo de globalizao favore-
cem uma expanso sem precedentes no transporte de cargas areas
Com efeito, a disperso das cadeias produtivas, a exigncia de logsticas mais
rpidas para um nmero crescente de produtos e componentes de alto valor, bem
como o crescimento do comrcio eletrnico, abriro amplas perspectivas para o
desenvolvimento do transporte areo de cargas domstico e internacional no
Brasil nos prximos 20 anos.
O crescente congestionamento do espao areo, especialmente em
torno dos hubs
Favorece um processo amplo de modernizao, tanto pela incorporao de

novas tecnologias de controle do espao areo e de segurana de voo satlites
geoestacionrios, por exemplo , quanto de aperfeioamento dos recursos huma-
nos, no caminho aberto pela Amrica do Norte e Unio Europeia.
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CAPTULO 7
RODOVIAS BRASILEIRAS: GARGALOS, INVESTIMENTOS,

CONCESSES E PREOCUPAES COM O FUTURO
1 INTRODUO
O setor rodovirio brasileiro especialmente importante pela grande participa-
o que detm no transporte de cargas. Ao longo das dcadas de 1990 e 2000,
o modal rodovirio respondeu por mais de 60% do total transportado no pas.
Excluindo-se o transporte do minrio de ferro que ocorre por ferrovia, as ro-
dovias respondem por mais de 70% das cargas gerais. Esta situao reflete um
processo que se estendeu por vrias dcadas no qual predominou o crescimento
rpido do segmento rodovirio relativamente ao conjunto das demais modali-
dades. A dependncia excessiva do transporte brasileiro de carga em relao s
rodovias fica evidente quando se verifica a participao deste modal em outros
pases de dimenso continentais. Nos Estados Unidos, a participao das rodovias
no transporte de carga de 26%, na Austrlia de 24% e na China de apenas
8% (BARTHOLOMEU, 2006, p. 23).
Essa dependncia de rodovias maior no setor agrcola, tanto para o recebi-
mento dos insumos quanto para o escoamento da produo para os mercados in-
terno e externo. Por isso, a eficincia do transporte rodovirio reflete na renda dos
produtores agrcolas; na lucratividade das suas exportaes, que tem seus preos
determinados pelo mercado internacional, independente dos custos de produo
e de transporte; e nos ndices de inflao, j que o item alimentao corresponde,
aproximadamente, a 40% destes ndices.
A origem dessa dependncia est nos anos 1960 e 1970 do sculo passado,
quando a malha rodoviria federal pavimentada cresceu rapidamente, passando
de 8.675 km em 1960 para 47.487 km em 1980. A partir de ento cresceu len-
tamente, e em 2000 alcanou 56.097 km (DNER, 2001). Isto ocorreu porque
a malha rodoviria do pas foi construda por meio de recursos arrecadados pela
Unio imposto sobre combustveis e lubrificantes, imposto incidente sobre
a propriedade de veculos e outros , destinados implementao do Plano
Rodovirio Nacional e ao auxlio financeiro aos estados na execuo dos seus
investimentos rodovirios.
Contudo, esse arranjo passou a perder fora a partir de 1974, quando par-
te dos recursos direcionados ao setor comeou a contemplar outras prioridades.
Seu trmino se deu com a Constituio Federal (CF) de 1988, que proibiu a
vinculao de receita de impostos a rgos, fundos ou despesas predeterminadas.
Desde ento, a infraestrutura rodoviria depende quase exclusivamente de recur-
sos ordinrios da Unio. Com a crise fiscal dos governos estaduais e federal, estes
recursos passaram a ser disputados por muitas reas e, apesar de receber em mdia
58% dos recursos destinados aos investimentos em transportes de 2002 a 2009, o
sistema rodovirio foi contemplado com baixos nveis de investimentos pblicos,
insuficientes at para a sua manuteno. Assim, os parcos recursos legados ma-
nuteno e recuperao das estradas brasileiras somados utilizao permanente e
em grande escala deste modal contriburam para a deteriorao das vias, que hoje
apresentam uma demanda de mais de R$ 180 bilhes em obras.
O abrandamento da crise no setor rodovirio, motivada pela acentuada es-
cassez de recursos pblicos, estava considerada na prpria CF/88, no Art. 175,
que restabeleceu a possibilidade de empresas privadas investirem no setor, e de
prestarem servio de utilidade pblica, desde que se habilitem por meio de licita-
o. Este artigo foi disciplinado pela Lei no 8.987/1995, que entre outras deter-
minaes, estabelece a poltica tarifria dos concessionrios de servios pblicos.
A Unio iniciou o Programa de Concesso de Rodovias Federais para a ini-
ciativa privada em 1995, com a concesso da rodovia Rio Petrpolis Juiz de
Fora. Naquela ocasio, transferiu cinco trechos de estradas no total de 858,6 km.
Posteriormente, em 2007, licitou sete trechos de rodovias, ao redor de 2.600 km.
E em 2009, outra licitao, mais 680,7 km. Atualmente, a Agncia Nacional de
Transportes Terrestres (ANTT) aguarda a aprovao do Tribunal de Contas da
Unio (TCU) para licitar mais 2.055 km. Em todas estas licitaes o vencedor
tem sido escolhido pelo critrio de menor tarifa de pedgio, sendo remunerado
integralmente pela arrecadao de pedgio dos usurios da rodovia. Para viabilizar
a participao privada em empreendimentos com pouca ou nenhuma rentabilida-
de financeira, o governo promulgou, em dezembro de 2004, a Lei no 11.079 que
regulamentou o estabelecimento de parcerias pblico-privadas (PPPs).
Em suma, constata-se que as concesses do governo federal comearam
modestamente, mas nos ltimos anos ganharam importncia e passaram a ser
realizadas em escala crescente. At estradas com pequeno fluxo de veculos, sem
viabilidade financeira para a iniciativa privada, podem ser licitadas na modalidade
de PPP, semelhana do que foi realizado pelo estado de Minas Gerais, em 2007.
Nesta modalidade, o governo complementaria com recursos fiscais a receita de
pedgio das concessionrias, o que permitiria ampliar as possibilidades de trans-
ferncia de rodovias para a iniciativa privada.
Rodovias Brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocupaes com o futuro 403
Nesse contexto, este captulo analisar as concesses rodovirias do governo

federal focando o longo prazo. A questo geral a discutir o impacto que as con-
cesses provocaro no transporte de carga no futuro e especificamente, identificar
os riscos da atitude do governo federal que est acelerando o processo de conces-
ses. Alm de sugerir aperfeioamentos para melhorar o modelo de concesso de
rodovias adotado pelo governo federal.
Para atingir esses objetivos o estudo foi organizado como se segue: na seo
2, realizada uma breve contextualizao sobre o setor; em seguida, na seo 3,
so discutidos os gargalos e demandas por obras no setor. Na seo 4, so analisa-
dos os canais de financiamento e investimento, abrindo-se espao para uma ava-
liao do maior programa de investimentos pblicos da atualidade, o Programa
de Acelerao do Crescimento (PAC). A seo 5 apresenta um estudo detalhado
sobre a questo das concesses rodovirias, abordando a situao atual e as carac-
tersticas dos contratos, seguidas por subsees de perspectivas e concluses. Por
fim, a seo 6 encerra resgatando as principais concluses do captulo.
2 CONTEXTUALIZAO
O modal rodovirio no Brasil respondia, em 1950, a apenas 38% do transporte
de cargas nacionais (BNDES, 2008). Com o Plano de Metas, no governo Jusce-
lino Kubitscheck, as rodovias foram priorizadas buscando, entre outros objetivos,
estimular a indstria de transformao por meio da indstria automobilstica.
Foi natural concentrar a ateno no complexo de petrleo e derivados, e na
instalao da indstria mecnica e eletroeletrnica, como o passaporte para que a
civilizao brasileira penetrasse na modernidade (LESSA, 2009, p. 87).
O desenvolvimento das rodovias brasileiras foi possvel, basicamente, por
meio de recursos pblicos oriundos de fundos criados essencialmente para este
fim. A criao do Fundo Rodovirio Nacional (FRN) em 1945 permitiu o rpido
crescimento dos investimentos na infraestrutura rodoviria. Inicialmente o FRN
era formado pelo Imposto nico sobre Combustveis e Lubrificantes Lquidos
e Gasosos (IUCL) e, posteriormente, com parte da arrecadao de um imposto
sobre os servios rodovirios de transporte de cargas e de passageiros e de uma taxa
incidente para a implantao da infraestrutura rodoviria. Parte destes recursos
era tambm destinada aos estados na execuo dos seus investimentos rodovirios.
Assim, em 1960 o modal rodovirio j respondia por 60% da matriz nacional de
transportes (BNDES, 2008), percentual que se mantm at a atualidade.
Contudo, esse arranjo financeiro comeou a perder fora a partir de 1974,
com a Lei no 6.093, que criou o Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND).
Os recursos da arrecadao do imposto sobre combustveis foram progressivamente
transferidos para o FND e, em 1982, a sua vinculao ao setor rodovirio foi extinta.
Posteriormente, o imposto sobre combustveis e lubrificantes e o imposto sobre ser-

vios de transporte, de competncia federal, foram substitudos pelo Imposto sobre
Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), cuja arrecadao pertence integral-
mente aos estados. O mesmo ocorreu com o imposto sobre propriedade de veculos,
que era repartido entre Unio, estados e municpios, o qual foi substitudo, em 1985,
pelo Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA), de competncia
estadual, compartilhado com os municpios, eliminando a participao da Unio
(LACERDA, 2005).
Assim, os recursos vinculados ao FRN foram severamente reduzidos.
Por outro lado, apesar da transferncia de receitas de impostos, no ocorreu
a proporcional transferncia para estados e municpios do nus da conser-
vao da malha rodoviria. Por isso, o governo federal passou a administrar
as necessidades da infraestrutura rodoviria apenas com recursos oriundos
das dotaes previstas nos oramentos anuais, e a ter dificuldades em captar
recursos por meio de financiamento junto a bancos de desenvolvimento
nacionais e internacionais, em virtude do atraso na liberao de contraparti-
das e do gradativo comprometimento da capacidade de endividamento dos
rgos rodovirios.
Por fim, a Constituio Federal probe vinculao de receita de impostos
a rgos, fundos ou despesas predeterminadas. Com o fim da vinculao de tri-
butos, a infraestrutura rodoviria passou a depender quase exclusivamente de re-
cursos ordinrios da Unio. Com a crise fiscal do governo federal, estes recursos
passaram a ser disputados por muitas reas, fazendo com que a infraestrutura ro-
doviria do pas atravessasse um gradativo e sistemtico processo de deteriorao
por falta de adequada e necessria manuteno.
Porm, a prpria CF/88 abriu a possibilidade para abrandamento da crise
no setor rodovirio. O Art. 175, que trata da concesso de servios pblicos, reza
que in verbis Incumbe ao poder pblico, na forma da lei, diretamente ou sob
regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de ser-
vios pblicos. Por este artigo, a CF/88 restabeleceu a possibilidade de empresas
privadas investirem no setor e de prestarem servio de utilidade pblica, desde
que, se habilitem por meio de licitao.
Nesse contexto, a partir da dcada de 1990, foram encaminhadas trs alter-
nativas que visavam manter as rodovias federais, quais sejam:
Restabelecer as fontes de recursos para o setor rodovirio.
Conceder rodovias para operadoras privadas.
Delegar aos estados a administrao e a explorao de trechos de rodovias.
Para restabelecer a arrecadao de fundos direcionados s despesas das rodo-

vias tentou-se, em 1988, instituir o selo-pedgio e, em 1990, a Taxa de Conserva-
o Rodoviria. O selo-pedgio implicava na aquisio de um selo pelos usurios
que trafegavam em rodovias federais, tinha validade de um ms e daria o direito
de ir e vir quantas vezes fosse necessrio. A taxa de conservao, criada pela Lei
no 8.155/1990, consistia em um valor anual parcelado em quotas, conforme o
combustvel utilizado e o rendimento mdio do veculo. Porm, em funo de
resultados inexpressivos com as receitas obtidas pelo selo-pedgio, este foi extinto
por meio da Lei no 8.075, de 16 de agosto de 1990 e a taxa foi declarada inconsti-
tucional pelo Supremo Tribunal Federal (STF), em 1993 (NEVES, 2006, p. 23).
Posteriormente, buscou-se retornar a vinculao de recursos por meio da
Contribuio sobre Interveno no Domnio Econmico (Cide-Combustveis)
instituda em 2001, que tem como um de seus trs objetivos financiar progra-
mas de infraestrutura de transportes. Contudo, apesar de sua destinao para fins
especficos, as receitas da Cide tm sido utilizadas para amortizar dvidas, pagar
funcionrios e custear a administrao federal. Neste sentido, cita-se, por exem-
plo, que, de acordo com dados disponibilizados pela Consultoria de Oramento e
Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados, da arrecadao total da Cide-
Combustveis, entre 2002 e 2004, de R$ 22,7 bilhes, apenas R$ 3,1 bilhes
ou 14% da arrecadao foram utilizados em investimentos em rodovias pelo
Ministrio dos Transportes. Em suma, no se conseguiu restabelecer as fontes de
recursos para o setor.
A implementao da captao de recursos da iniciativa privada para manter
rodovias federais passa a ganhar importncia e factibilidade quando o Art. 175 da
CF/88 foi disciplinado pela Lei no 8.987/1995 (Lei das Concesses), que estabele-
ceu em sntese as obrigaes e direitos das empresas concessionrias por exemplo,
que o concessionrio tem que executar um programa de investimentos a ser reali-
zado ao longo do perodo de concesso que no caso das rodovias detalhado no
Programa de Explorao da Rodovia (PER) e a poltica tarifria dos concessio-
nrios de servios pblicos. Inicia-se ento o Programa de Concesso de Rodovias
Federais, com a concesso da rodovia Rio Petrpolis Juiz de Fora, em 1995.
No ano seguinte, prosseguiu com a transferncia da rodovia Presidente Dutra
(Rio So Paulo), da ponte Rio Niteri e da rodovia Rio Terespolis Alm
Paraba. Esta etapa foi concluda em 1997, com a Osrio Porto Alegre Acesso
Guaba. Em suma representou a transferncia de 858,6 km1 de estradas inicia-
tiva privada na modalidade Recuperar, Operar e Transferir (ROT) a rodovia para
o governo ao trmino do perodo estipulado.
1. De fato, inicialmente foram 1.482,4 km, referentes ao lote de concesses inicial 858,6 km em cinco trechos ,
realizado entre 1995 e 1997 mais 623,8 km referentes a concesses do Rio Grande do Sul que retornaram gide do
governo federal em 2000.
Cabe destacar que iniciativa privada somente interessam as rodovias que se

apresentem como um negcio rentvel, quando as receitas superam significati-
vamente as despesas, isto , que apresentem viabilidade financeira. Esta restrio
intrnseca do setor privado limitava a possibilidade do governo em lhe conceder
um nmero expressivo de rodovias. Tal limitao foi superada pelo governo com
a promulgao da Lei no 11.079, de 30 de dezembro de 2004, conhecida como
Lei das parcerias pblico-privadas. Esta lei viabiliza a participao privada em
empreendimentos com pouca ou nenhuma rentabilidade financeira. Ela permite
constituir dois tipos de PPPs por meio de contrato de concesso. Um na modali-
dade patrocinada e o outro na modalidade administrativa, em que:
Concesso patrocinada: trata da prestao de servio pblico ao usu-
rio, que paga pelo servio (tarifa) complementado pelo pagamento da
autoridade pblica.
Concesso administrativa: o usurio da prestao do servio a pr-
pria administrao pblica. Esta adquire o servio com o objetivo de
disponibiliz-lo gratuitamente ao cidado. No h, portanto, cobrana
de tarifa do beneficirio.
Na prtica, o governo federal ainda no licitou nenhum empreendimento
na modalidade de PPP.2 Mas, esta nova modalidade de conceder rodovias ini-
ciativa privada j foi testada e aprovada. A unidade da federao que saiu frente
foi Minas Gerais, que, em maio de 2007, assinou com um grupo privado o con-
trato de concesso patrocinada da primeira PPP rodoviria do pas, beneficiando
372 quilmetros da MG-050, que liga o sudoeste do estado de Minas Gerais ao
noroeste do estado de So Paulo.
Com relao alternativa do governo federal de delegar rodovias aos estados,
ela passa a ser implementada aps a aprovao da Lei Federal no 9.277/1996 de-
nominada Lei das Delegaes regulamentada por meio da Portaria no 368/1996,
do Ministrio dos Transportes. A portaria estabeleceu os procedimentos para a
delegao de rodovias federais aos estados, Distrito Federal e municpios, que
podem solicitar a delegao de trechos de rodovias federais para inclu-los em seus
programas de concesso de rodovias.
Entre 1996 e 1998 foram assinados convnios de delegao com os estados
do Rio Grande do Sul, Paran, Santa Catarina e Minas Gerais. Para o Rio Grande
do Sul, foram transferidos 983,5 km de rodovias federais integradas a 674,3 km
2. Chegou a lanar, em setembro de 2006, um edital para as rodovias BR-116 e 324 na Bahia que pretendia recuperar
638 quilmetros de estradas, desde a divisa de Minas Gerais com a Bahia at Salvador. Porm, semelhana das obras
da ferrovia Norte Sul que o governo desistiu de fazer por meio de PPP, o Ministrio dos Transportes anunciou, em julho
de 2007, aps a realizao das audincias pblicas, que o governo abdicou de fazer uma PPP para recuperar as referidas
BRs. O ministro dos transportes comunicou que as rodovias so viveis economicamente e podem ser repassadas
iniciativa privada por concesso comum, ou seja, sem necessidade de investir dinheiro pblico (GOVERNO..., 2007).
de rodovias estaduais tambm concedidas iniciativa privada. J no Paran

foram transferidos 1.769,8 km de rodovias federais integradas a 581,3 km de
rodovias estaduais, que esto sob concesso. Chegou-se a incluir no programa
de delegao trechos de rodovias federais dos estados de Gois e do Par, mas
posteriormente foram retirados porque tais trechos, tal como apresentados, no
tinham viabilidade para concesso. Alm disso, face s dificuldades para imple-
mentao dos programas estaduais, por meio da Resoluo no 8, de 5 de abril de
2000, o Conselho Nacional de Desestatizao (CND) recomendou a reviso do
Programa de Delegao de Rodovias Federais, de que trata a Lei no 9.277/1996
(ANTT, 2010a). Em sntese o programa de delegao de rodovias no represen-
tou uma soluo para a manuteno das rodovias federais.
3 GARGALOS E DEMANDAS DO SETOR RODOVIRIO NACIONAL

Atualmente, 61% das cargas transportadas nacionalmente so deslocadas por
meio das rodovias. O Brasil possui mais de 61 mil quilmetros s em vias federais
pavimentadas. Desde o advento da rodoviarizao, na dcada de 1950, a matriz
de transporte brasileira tem se mantido desequilibrada, com larga vantagem para
este modal, cujos custos, muitas vezes, superam aqueles apresentados por outros.
De acordo com a Fundao Dom Cabral e o Frum Econmico Mundial
(FDC; FEM, 2009) o Brasil tem a terceira malha rodoviria mais extensa do
mundo, todavia apenas 12% destas vias so pavimentadas. Tambm em funo
disso, grande parcela das cargas que atravessam o pas o faz por meio das rodovias.
Uma possvel explicao para a persistncia da rodoviarizao nacional refere-se
aos custos relativos de construo das vias e ao foco de curto prazo dos planeja-
mentos de transporte no pas. Alm disso, o transporte de cargas por rodovias
apresenta diversas vantagens como: a flexibilidade nas rotas; a movimentao de
pequenos volumes; menor custo de operao; e menores custos de embalagem.
Embora sejam amplamente distribudas no territrio nacional, as rodovias bra-
sileiras no possuem a qualidade desejada. O indicador de qualidade mais divulgado
a Pesquisa Rodoviria (CNT, 2009), realizada em 89.552 quilmetros da malha
rodoviria pavimentada do pas. Destes, 75.337 km esto sob gesto pblica, com a
seguinte classificao: 37,7% entre timo e bom; 45,8% regular; e 26,4% entre ruim
e pssimo. Apesar da melhoria dos resultados da pesquisa nos ltimos cinco anos, a
m qualidade ainda verificada nas rodovias brasileiras eleva os custos operacionais do
transporte, os quais se encontram entre 19,3% e 40,6% mais altos do que seriam em
condies ideais. Alm disso, estradas danificadas geram um aumento na emisso de
poluentes e propiciam acidentes, aumentando as despesas hospitalares.3
3. Segundo estudo do Ipea e Denatran (2006), intitulado Impactos sociais e econmicos dos acidentes de trnsito nas
rodovias brasileiras, estima-se que o custo dos acidentes foi de aproximadamente R$ 6,5 bilhes para o ano de 2005.
comum no Brasil a construo de rodovias de asfalto, cujo preo,

em geral, inferior ao pavimento em concreto. Contudo, as vias asflticas
sofrem deformaes constantes dados o clima brasileiro e o peso das cargas
transportadas pelos caminhes, o que reduz a durabilidade e o desempenho
destas estradas. Apesar de representarem um maior custo inicial, rodovias em
concreto chegam a apresentar custos de manuteno at 85% mais baixos,
alm de benefcios como maior segurana e reduo na frenagem dos veculos
de at 40% em superfcie molhada , reduo de at 20% do consumo de
combustvel destes mesmos veculos e economia entre 30% e 60% no gasto
com energia eltrica na iluminao, devido superfcie clara oferecida pelo
concreto (PAVIMENTO..., 2000).
O transporte rodovirio , alm de um modal substituto em muitas transpo-
sies de carga, tambm um meio complementar por excelncia. por meio de
caminhes que atravessam as rodovias do pas que muitos carregamentos deixam
as reas de produo e alcanam ferrovias ou portos a partir do qual sero trans-
portados para os mais diversos destinos. Alm disso, muito comum tambm o
transbordo de navios e trens para caminhes que realizam a entrega dos produtos
aos consumidores finais.
Tendo em vista a enorme importncia do setor rodovirio para a eco-
nomia, o Ipea decidiu dimensionar e avaliar os gargalos e deficincias das ro-
dovias nacionais. Para isso foi realizado um amplo levantamento das obras
identificadas como necessrias por diversos rgos competentes, presentes nos
documentos Plano Nacional de Logstica e Transporte (PNLT) (BRASIL,
2007a), Plano Plurianual (PPA) (BRASIL, 2008-2011), Plano CNT de Logs-
tica (CNT, 2008) e PAC (BRASIL, 2009a). A este levantamento chamou-se:
Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias.4
Nesse levantamento foi identificada a necessidade de R$ 183,5 bilhes
de reais em investimentos para sanar os problemas e impulsionar o setor rodo-
virio nacional, ampliando sua eficincia e seu impacto sobre a economia do
pas (grfico 1).
4. O Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias estar disponvel integralmente no Texto para Discusso Gargalos e deman-
das da infraestrutura rodoviria e os investimentos do PAC: Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias (em elaborao).
GRFICO 1
Rodovias do Brasil, gargalos e demandas 2008
(Em R$ bilhes)
Fonte: Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias.

Elaborao prpria.
O mapeamento identificou a necessidade de R$ 144,18 bilhes s em obras

de recuperao, adequao e duplicao, quase 80% do total das necessidades. Estes
nmeros refletem a extenso da malha rodoviria existente no pas, bem como a in-
suficincia da capacidade de trfego entre as localidades atendidas por estas rodovias.
Alm dos investimentos necessrios s rodovias existentes, foi identificada
uma demanda de quase R$ 40 bilhes para a construo e pavimentao de novas
vias federais, ou novos trechos em vias j existentes (grfico 2). Predominam nesta
categoria as demandas por novos trechos, que englobam 24 unidades federativas
(UFs) nas cinco regies do pas.
GRFICO 2
Demandas por construo e pavimentao de rodovias
(Em R$ bilhes)

Elaborao prpria.
Merece destaque, tambm, a construo de contornos rodovirios municipais,

que implicam em uma opo para o trfego de carga, constituindo-se em uma al-
ternativa ao enfrentamento do trfego urbano pelos caminhes. Estes contornos so
importantes, pois diminuem o trfego urbano, reduzindo a propenso formao
de engarrafamentos e emisso de poluentes nas reas mais densamente povoadas.
Alm disso, a retirada dos caminhes e veculos de carga do fluxo normal das vias
urbanas ajuda a preserv-las, mantendo-as em boas condies, por mais tempo, para
a movimentao de veculos de transporte pblico metropolitano e de passeio.
Outra categoria no mapeamento realizado se refere construo das chama-
das obras de arte. Nesta categoria, so consideradas pontes, que visam conectar
diferentes centros urbanos e viadutos destinados ao descongestionamento das vias
intraurbanas (grfico 3).
GRFICO 3
Demandas por obras de arte
(Em R$ milhes)

Elaborao prpria.
Foram identificadas necessidades de investimento em 15 pontes que atendem a

12 estados da Federao, totalizando um volume de R$ 809,6 milhes dos quais 11%
para recuperao ou ampliao e o restante para construo de novas vias suspensas de
ligao. Ainda como obra de arte, contabiliza-se um viaduto, com valor de construo
estimado em R$ 25 milhes a serem investidos no municpio de Vila Rica MG.
Alm das obras citadas foram identificadas no PPA (BRASIL, 2008-2011)
47 obras de manuteno de trecho que se referem a 32 BRs em 19 estados brasilei-
ros (tabela 1). importante salientar que a descrio destas obras no permite a
clara identificao dos trechos a serem atendidos, sendo possvel que estejam, em
parte, contabilizados no mapeamento.
TABELA 1
Manuteno de trechos
Valor
Por regio
(R$ milhes)
Nordeste 2.129,40
Sudeste 1.679,19
Centro-Oeste 1.260,54
Sul 577,83
Norte 103,77
Total 5.750,73
Fonte: Brasil (2008-2011).

Elaborao prpria.
Alm das manutenes de trechos, foi identificada a necessidade de am-

pliao de dez terminais rodovirios e da construo de mais 25, atendendo a
um total de 17 unidades federativas em todas as cinco regies. Finalmente, em-
bora no incorporadas ao mapeamento que tem por foco as vias federais foi
identificado um total de R$ 14,65 bilhes em demandas por obras em rodovias
estaduais (tabela 2).
TABELA 2
Demandas em rodovias estaduais
Valor
Por regio
(R$ milhes)
Norte 1.336,27
Nordeste 3.734,64
Sul 391,47
Sudeste 2.260,01
Centro-Oeste 6.928,29
Total 14.650,68
Fontes: Brasil (2007a) e CNT (2008).

Elaborao prpria.
Vale lembrar que por meio das rodovias que se do os pequenos deslo-
camentos de carga, essenciais para que o produto siga das mos do produtor
para as do consumidor. Mesmo grandes cargas precisam, em geral, percorrer
alguma poro de rodovias para alcanarem seus destinos finais. Apesar de
sua extensa malha e da capilaridade de suas conexes rodovirias, o Brasil
no possui uma tradio de manuteno e conservao de suas estradas que
so construdas muitas vezes com a utilizao de materiais menos durveis e
reparadas de modo inadequado.
Sabe-se que as condies do pavimento das vias influem significativamente no

preo dos fretes, pois no apenas amplia o tempo de transporte, mas tambm eleva o
gasto de combustvel e acelera o desgaste dos veculos. De acordo com a Pesquisa Ro-
doviria 2009 (CNT, 2009), o custo do transporte de carga por rodovias, no Brasil, ,
em mdia, 28% mais caro do que seria caso as estradas apresentassem condies ideais
de pavimento. Neste ranking a regio mais prejudicada a Norte com aumento de
40,6% nos custos de frete , seguida pela regio Nordeste (33,1%), enquanto a menos
afetada a regio Sul, que alcana o patamar de 19,3% de aumento nos custos de frete.
4 FINANCIAMENTO E INVESTIMENTOS
Para um setor cuja importncia econmica assume a dimenso verificada no setor ro-
dovirio, fica evidente o dever da iniciativa pblica de interferir por meio da proviso de
polticas que estimulem e fortaleam sua dinmica. Uma das formas pelas quais o Esta-
do pode atuar no desenvolvimento deste setor por intermdio da celebrao de contra-
tos de concesso com o setor privado. Estes tm de ser atraentes para as concessionrias
e garantir que os preos praticados sejam compatveis com a importncia estratgica do
setor e da capacidade de pagamento do usurio, os quais discutiremos mais frente.
Outra forma pela qual o governo pode atuar sobre este setor pela realizao
de investimentos diretos por meio da construo, manuteno e adequao das vias,
estimulando a economia nacional com a promoo de uma infraestrutura competi-
tiva. Ou, ainda, pelo estabelecimento de arranjos federativos que possibilitem uma
reduo na burocracia e, consequentemente, uma maior eficincia do setor.
Como ressaltado, o setor rodovirio nacional passou por dificuldades em termos
de investimento a partir da dcada de 1980, quando deixou de receber os recursos
oramentrios fiscais antes destinados a ele. Anteriormente, haviam recursos tribu-
trios vinculados s obras de infraestrutura de rodovias e os nveis de investimento eram
altos, mas j nos ano 1970, tais recursos passaram a ser direcionados a outras finalidades
(LACERDA, 2005). Por fim, coube a CF/88 acabar com a vinculao dos impostos, o
que resultou em baixos nveis de investimento para o setor nos anos seguintes.
Entre 1945 e 1988, o investimento pblico em rodovias era garantido por
lei. Neste perodo, vigorava um tributo sobre combustveis e lubrificantes, o
IUCL. Os recursos arrecadados por este imposto eram direcionados ao FRN,
utilizado no financiamento do Plano Rodovirio Nacional. Posteriormente, ou-
tros dois tributos foram criados para compor o fundo, o Imposto sobre Servio
de Transporte Rodovirio (ISTR) intermunicipal e interestadual de passageiros e
cargas em 1967 e a Taxa Rodoviria nica (TRU) em 1969.
Na dcada de 1970, iniciou-se a desvinculao tributria, com parte da arre-
cadao que iria ao FRN, sendo ento direcionada ao FND. Em 1982, toda vin-
culao foi extinta por lei, fato posteriormente reiterado pela CF/88. Em 1986, os
tributos do setor foram extintos, com o IUCL e o ISTR sendo substitudos pelo
ICMS e o TRU substitudo pelo IPVA (LACERDA, 2005), controlados pelos
estados. Assim, de 1982 a 1995 o setor rodovirio contou apenas com os recursos
oramentrios fiscais para financiar as obras de infraestrutura necessrias,
causando o sucateamento da malha rodoviria.
O ano de 1995 trouxe mudanas ao setor, com a introduo do sistema de con-
cesses rodovirias. A acentuada escassez de recursos pblicos e a crescente deteriora-
o da infraestrutura rodoviria motivou o governo a procurar parcerias com o setor
privado para financiar os vultosos investimentos na recuperao, manuteno, opera-
o e ampliao da malha rodoviria (SOARES; CAMPOS NETO, 2006). Listam-se
as seguintes justificativas para a realizao das concesses (BNDES, 2001, p. 7).
Necessidade de investimento para recuperao da malha viria, degra-
dada pelo dficit de investimentos em anos anteriores.
Inexistncia de mecanismos de financiamento.
Introduo de servios alternativos, como auxlio a usurios resgate
mdico, socorro mecnico etc. , de modo a melhorar a qualidade do
servio ofertado, garantindo segurana e confiabilidade.
Aplicao de capital privado com recursos prprios.
As concesses viabilizaram a entrada do setor privado no processo de inves-
timento em infraestrutura rodoviria. Isto permitiu o surgimento de linhas de
financiamento privadas para que tais inverses ocorressem. No Brasil, o Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) tem fundamental
importncia no financiamento de longo prazo de projetos de infraestrutura. Deste
modo, ele est entre os principais financiadores das concessionrias federais, sendo
responsvel por, em mdia, um tero do financiamento destas (LACERDA, 2005).
Alm do BNDES, as concessionrias contam com outras fontes de fi-
nanciamento. Entre estas esto outros bancos Bradesco, Caixa Econmica
Federal, Unibanco etc. e instituies financeiras internacionais IFC e
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Ademais, parte dos inves-
timentos deve ser financiado com capital prprio e tambm com os recursos
arrecadados com a tarifa cobrada nos pedgios. Desta forma, a distribuio
das fontes de recursos das concessionrias dada por: 25% de capital prprio;
58% com financiamentos internos e externos; e 17% com o caixa gerado pela
cobrana de tarifas (LACERDA, 2005).
Com a entrada da iniciativa privada, as rodovias concedidas foram recu-
peradas e houve um aumento no nvel de investimentos no setor, no entan-
to, os trechos concedidos atualmente totalizam 4.763 km dos 56 mil km de
rodovias federais. Portanto, para sua manuteno e expanso, o setor depende

majoritariamente dos recursos federais, que estavam restritos ao previsto pelo
Oramento Federal. Apenas em 2001 houve uma alterao nesta limitao com
a instituio da Cide pela Emenda Constitucional no 33 e a Lei no 10.336 de
2001. Em seu Art. 177, a Constituio Federal, determina que a arrecadao
desta contribuio cobrada sobre a importao e a comercializao de petr-
leo, seus derivados e outros combustveis deve ser dividida entre: i) subsdios a
combustveis; ii) financiamento de projetos ambientais relacionados a indstria
petrolfera; e iii) financiamento de obras de infraestrutura de transportes.
Porm, a Cide-Combustveis tem sido destinada apenas, parcialmente, para os
objetivos previstos pela Constituio. Os valores arrecadados esto sendo utilizados para
saldar dvidas, pagar funcionrios e custear a administrao federal (LACERDA, 2005).
No grfico 4 apresenta-se o total de arrecadao deste tributo entre 2001 e 2008.
GRFICO 4
Arrecadao Cide-Combustveis

Elaborao prpria.
Com exceo do ano de 2008, quando o governo reduziu a alquota em

resposta crise econmica internacional, os valores arrecadados com o Cide-
Combustveis foram crescentes. Em compensao, o valor investido em rodo-
vias foi aqum do arrecadado, como se ver adiante. Segundo Lacerda (2005),
em torno de apenas 14% da contribuio direcionada para o setor. Mesmo
assim, comparado com os investimentos pblicos de perodos anteriores, o pa-
tamar de inverses federais em rodovias aumentou. Cabe, portanto, analisar
os investimentos realizados em transportes e rodovias e a evoluo destes, para
ento construir o perfil do setor, particularmente quanto relevncia do setor
pblico e da iniciativa privada para o seu desenvolvimento.
Ao se falar de investimento pblico, a principal fonte de dados a execuo

oramentria do governo federal.5 Dos desembolsos do governo direcionados in-
fraestrutura, possvel identificar as aplicaes em rodovias. No que diz respeito aos
investimentos privados, a fonte de dados a Associao Brasileira de Concession-
rias de Rodovias (ABCR). Esses valores englobam as inverses realizadas pelas con-
cessionrias federais e pelas estaduais. Portanto, ao longo do texto, o investimento
privado a soma dos investimentos realizados em rodovias federais e estaduais.
A primeira informao que os dados revelam refere-se ao grfico 5, que
apresenta a participao no PIB dos investimentos totais (pblico e privado) em
transportes. De 2002 a 2003, houve queda de 33% no total de investimentos
em transportes no pas. Essa queda foi ainda maior no que diz respeito ao trans-
porte rodovirio, em que os investimentos caram quase 50%.
De 2003 a 2009, os investimentos totais em transporte sempre se elevaram,
o mesmo ocorrendo em relao ao setor rodovirio. Esse aumento ocorreu tanto
em valores absolutos, em que o total de investimentos em transporte se elevou de
R$ 6,2 bilhes a R$ 19,2 bilhes, quanto em valores relativos, em que a partici-
pao no PIB dos investimentos rodovirios se elevou de 0,11% a 0,35%.
GRFICO 5
Participao no PIB dos investimentos em transportes e rodovias
(Em R$ bilhes)
Fontes: Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi) e ABCR.

Elaborao: Ipea.
Obs.: Valores constantes de 2009 em R$ bilhes, deflacionados pelo ndice Geral de Preos de Mercado (IGP-M).
5. Utiliza-se, na contabilizao dos desembolsos do governo, o conceito de despesa de capital (investimento) paga.
interessante observar a correlao entre o comportamento da participao

dos investimentos em transportes no PIB e a participao dos investimentos em
rodovias no PIB. A razo disto est na importncia relativa do setor rodovirio
para os transportes. Esta relevncia pode-se verificar na tabela 3, que apresenta
a evoluo dos investimentos totais em transportes e em transporte rodovirio,
oriundos tanto do setor pblico quanto da iniciativa privada.
Em 2002, os investimentos pblicos em transportes superaram em R$ 1,4
bilho os investimentos privados. A situao revertida de 2003 a 2005, quando
os investimentos privados foram, em mdia, R$ 1,7 bilho maiores que os in-
vestimentos pblicos. A partir de 2006 ocorre reverso no padro observado at
ento. Os investimentos pblicos foram, em mdia, R$ 4,2 bilhes maiores que
as inverses privadas. Em 2009, essa diferena atingiu pico de R$ 6 bilhes.
O padro observado nos investimentos totais em transporte no ocorre ao
analisarmos apenas o setor rodovirio. Nesse modal, apenas em 2003 os inves-
timentos privados superaram os pblicos. Em todos os outros anos da srie, os
investimentos pblicos foram maiores, atingindo um mximo em 2009, quando
superaram em R$ 4,7 bilhes os investimentos privados em rodovias.
Um dos motivos pelos quais o investimento pblico rodovirio maior que
o privado que a malha pblica muito maior que a privada. Em 2010, a malha
federal pblica representava 56 mil quilmetros aproximadamente, enquanto as
rodovias sob administrao de particulares representava apenas 4.763 quilme-
tros aproximadamente.
Essas concluses condizem com a participao dos investimentos em rodo-
vias nas inverses totais em transporte. Com exceo de 2002, quando a partici-
pao das inverses em rodovias no setor pblico foi menor que no setor privado,
em todos os outros anos da srie o setor rodovirio teve participao maior nos
investimentos pblicos, conforme pode ser visualizado pela tabela 3.
TABELA 3
Investimentos pblicos e privados em transportes 2002-2009
Ano 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Investimento pblico
Em transportes 5.355,47 1.917,71 3.357,82 5.125,47 9.957,96 10.333,97 9.017,99 12.619,82
Em rodovias 2.647,91 1.195,93 2.395,63 3.131,39 4.783,56 5.391,90 5.022,88 7.824,88
Participao
49,44 62,36 71,34 61,09 48,04 52,18 55,70 62,00
rodovias (%)
(Continua)
(Continuao)
Ano 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Investimento privado
Em transportes 3.938,31 4.308,31 5.057,02 6.196,73 5.194,75 5.611,21 7.745,31 6.605,76
Em rodovias 2.330,22 1.407,93 1.263,83 1.588,14 1.687,69 1.535,80 2.636,18 3.087,55
Participao
59,17 32,68 24,99 25,63 32,49 27,37 34,04 46,74
rodovias (%)
Investimento total
Em transportes 9.293,78 6.226,01 8.414,84 11.322,21 15.152,70 15.945,18 16.763,30 19.225,58
Em rodovias 4.978,13 2.603,85 3.659,46 4.719,53 6.471,25 6.927,71 7.659,06 10.912,43
Participao
53,56 41,82 43,49 41,68 42,71 43,45 45,69 56,76
rodovias (%)
Fontes: Siafi e ABCR.

Elaborao: Ipea.
Obs.: Valores constantes de 2009 em R$ milhes, deflacionados pelo ndice Geral de Preos de Mercado (IGP-M).
Percebe-se que o peso dos investimentos rodovirios sempre maior no

setor pblico que no privado. De 2002 a 2009, as inverses pblicas rodo-
virias representaram, em mdia, 57,77% do investimento pblico total em
transportes. Para o mesmo perodo, em relao iniciativa privada, esse valor
corresponde a 35,39%.
A tabela 3 tambm apresenta as participaes relativas das inverses em
rodovias frente ao total de transportes. No difcil perceber a relevncia do
setor rodovirio para os investimentos em transportes. Em mdia, 46,15% deles
destinam-se a este modal.
Em 2002, os investimentos privados em rodovias representaram mais da
metade das inverses privadas em transportes, alcanando 60% aproximadamen-
te. Em nenhum outro ano da srie o sistema rodovirio teve participao to re-
levante no que diz respeito s inverses privadas. J em relao aos investimentos
pblicos, a maior participao do setor rodovirio ocorreu em 2004, representan-
do 71,34% do total investido em transportes pelo poder pblico.
De 2008 a 2009, a participao dos investimentos rodovirios no total in-
vestido pela iniciativa privada aumentou quase 13%. Embora isso tambm tenha
ocorrido no setor pblico, o aumento foi mais tmido, representando 6,31%.
O grfico 6 apresenta a evoluo do investimento pblico e privado em
transporte rodovirio.
GRFICO 6
Evoluo do investimento rodovirio pblico e privado

Elaborao: Ipea.
Obs.: Valores constantes de 2009 em R$ bilhes, deflacionados pelo IGP-M.
De 2003 a 2007, os investimentos privados em rodovias permaneceram

constantes, representando, em mdia, R$ 1,5 bilho. Isso ocorreu porque a fina-
lidade desses investimentos era a manuteno dos trechos concedidos na segunda
metade da dcada de 1990, que representavam a primeira fase do programa nacio-
nal de concesses de rodovias. O aumento dos investimentos privados a partir de
2007 est relacionado segunda etapa do programa nacional de concesses, em
que importantes rodovias federais passaram para administrao de particulares.
Finalmente, o aumento dos investimentos pblicos observado a partir de
2008 reflete a postura do atual governo de melhorar a infraestrutura de trans-
portes no pas, reduzindo gargalos ao desenvolvimento. De 2008 a 2009, os
investimentos pblicos rodovirios aumentaram 55,78%, possivelmente, em
decorrncia do PAC.
No grfico 7, apresentam-se as participaes relativas das inverses em rodo-
vias frente ao total de transportes para o setor pblico e o privado. Em 2004, o se-
tor rodovirio recebeu a maior parcela dos investimentos pblicos em transporte,
representando 71,34% das inverses. Situao oposta ocorreu no setor privado,
pois, para o mesmo ano, os investimentos em rodovias atingiram o valor mais
baixo da srie, representando 25% das inverses privadas em transporte. A partir
de 2007, os investimentos em rodovias tornam-se mais relevantes tanto para o
setor pblico quanto para o privado.
GRFICO 7
Participao do setor rodovirio nos investimentos em transporte

Elaborao: Ipea.
Visando reduzir os problemas gerados pela precariedade da infraestrutura

nacional, em janeiro de 2007, a Presidncia da Repblica do Brasil lanou um
programa de investimentos que previa R$ 503,9 bilhes em obras de infraestru-
tura. Em 2009, devido crise internacional e s expectativas de investimento na
camada do pr-sal, o governo federal anunciou uma expanso de mais R$ 142,1
bilhes em investimentos a serem incorporados ao oramento do programa que
alcanou o valor de R$ 646 bilhes, dos quais apenas R$ 37,1 bilhes esto
sendo destinados infraestrutura de transportes.
O PAC tem como objetivo criar condies macrossetoriais para o cresci-
mento do pas a partir de 2007. Visando promover a acelerao do crescimento
econmico, o aumento do emprego e a melhoria das condies de vida da po-
pulao brasileira, o programa consiste em trs medidas: incentivar o investi-
mento privado; aumentar o investimento pblico em infraestrutura; e remover
obstculos burocrticos, administrativos, normativos, jurdicos e legislativos ao
crescimento (PGO; CAMPOS NETO, 2008, p. 7-8).
Segundo o relatrio da Fundao Dom Cabral (FDC) e Frum Econmico
Mundial (FEM) (FDC; FEM, 2009), a maior parte dos projetos presentes no
PAC so decorrentes de estudos e detalhamentos que vm sendo realizados desde
a dcada de 1980. Ainda de acordo com a FDC e o FEM , o PAC foi adotado
pelo governo como um pacote de infraestrutura nico, buscando uma melhor
alocao dos recursos de modo que o novo investimento fosse focado no aumento
da produtividade e competitividade.
Quando se confronta o total das necessidades identificadas no Mapeamento

Ipea de Obras Rodovirias (apresentado na seo 3) e as projees de investimen-
tos apresentadas no PAC (grfico 8), observa-se que o programa cobre aproxima-
damente 13% das demandas identificadas no setor. A categoria de demanda mais
contemplada a de obras de arte, com 61% de seus empreendimentos, seguida
por construo e pavimentao, com 34% de seu valor constante do programa.
GRFICO 8
Demandas identificadas versus investimentos do PAC
(Em R$ bilhes)

Elaborao prpria.
Percebe-se pelo grfico que, apesar do percentual atendido pelo PAC das
obras de arte ser o maior, sua relevncia frente s outras necessidades limitada.
De fato, os investimentos em obras de arte so bem reduzidos frente s outras
categorias, assim como so as demandas identificadas.
Ao analisar mais detalhadamente os investimentos do PAC sobre cada ca-
tegoria, chega-se a concluso de que as obras de recuperao, adequao e pavi-
mentao entre as quais 99% referem-se a trechos so as menos contempladas,
com apenas 7% de seu valor previsto no programa. Contudo, as necessidades de
construo e pavimentao de rodovias (grfico 9), apresentam uma abrangncia
de 34% do valor das necessidades por parte do PAC.
GRFICO 9
Demandas por construo e pavimentao de rodovias versus investimentos do PAC
(Em R$ bilhes)

Elaborao prpria.
A partir do grfico, possvel observar que quase todos os acessos esto

contemplados no PAC. Realmente, embora haja apenas dois acessos porturios
que necessitam de obras de construo ou pavimentao, ambas as obras esto
previstas pelo programa, o que refora, com esta amplitude, a importncia da
intermodalidade (rodovia porto) para o escoamento de cargas.
Com relao aos contornos rodovirios, foram identificadas demandas em
11 estados, com destaque para So Paulo, cuja obra do Rodoanel ultrapassa os
R$ 5 bilhes, sendo, sozinha, responsvel por mais de 72% das necessidades e
85% dos investimentos do PAC nesta categoria. relevante observar tambm
que, desconsiderado o Rodoanel de So Paulo, o Programa de Acelerao do
Crescimento no alcana 18% das necessidades de contornos rodovirios.
Em se tratando de trechos rodovirios, observa-se que, apesar de ser a categoria
mais contemplada pelo PAC em valor, ela representa um percentual muito pequeno
de empreendimentos quando contrastada com as necessidades identificadas. Esta ca-
tegoria alcana no mais do que 27% do valor levantado pelo mapeamento realizado.
Outra maneira de analisar o efeito do PAC sobre as rodovias nacionais obser-
vando o percentual de necessidades por ele contemplado por regio do pas (grfico
10). Desta forma, alm de verificar os impactos do programa de modo mais localiza-
do, possvel tambm constatar que no h nele quaisquer indicativo de uma tentati-
va de reduo das desigualdades regionais. Na verdade, observa-se que as necessidades
identificadas acompanham a quilometragem das malhas, isto , regies com malhas

mais extensas apresentaram maiores necessidades de investimento. Possivelmente por
conta dos fortes investimentos verificados em recuperao e manuteno, mas no em
expanso. Todavia, o PAC no acompanha esta escala nem apresenta uma ordenao
que indique preocupao com equidade entre as cinco regies do pas.
GRFICO 10
Malha federal, demandas e investimentos do PAC por regio
Fontes: Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias e Guia do transportador rodovirio de cargas (2000).
Elaborao prpria.
Obs.: No so apresentados aqui R$ 13,5 bilhes em demandas rodovirias, cuja localizao no foi identificada.
Observa-se pelo grfico que apesar de possuir a maior malha e a maior de-
manda por investimento identificada, a regio Nordeste apenas a terceira na
ordenao dos investimentos do PAC, absorvendo apenas 18,7% dos recursos
do programa destinados a rodovias contra 34% destinados a regio Sudeste se-
gunda em malha e demandas. Alm disso, verifica-se que, mesmo possuindo uma
malha e um valor de demandas superior, a regio Centro-Oeste preterida pela
regio Norte nos investimentos previstos do programa.
Com relao aos prazos de realizao das obras, destaca-se que, de acordo com
a Revista Veja (A VERDADE..., 2009) apenas 30% das obras do PAC esto dentro
do cronograma de execuo e, entre elas, as mais atrasadas referem-se ao eixo de
logstica ou transportes , cujas aes esto concentradas sob a responsabilidade
direta do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT).
Segundo o jornal Estado de So Paulo (RITMO..., 2009), nos primeiros
dois anos do PAC, o governo federal no conseguiu aplicar mais que 28% do
oramento destinado aos projetos. De modo que, para cumprir o cronograma de
investimentos at as prximas eleies, os ministrios precisariam investir R$ 37
bilhes em apenas um ano, o que, segundo clculos da Confederao Nacional
das Indstrias (CNI), soma o dobro das execues de 2007 e 2008.
Fatores como projetos executivos mal elaborados, falta de mo de obra para

conduo desses projetos, dificuldades para consecuo de licenciamento ambiental,
paralisaes determinadas pelo TCU por supostas irregularidades de processo etc.,
tm atrasado o cronograma executivo do PAC, que parece no ter chance de ser rea-
lizado a contento. Soma-se a isto o fato de que 2010 um ano eleitoral, restringindo
os investimentos realizados no ano, pois a partir de 1o de julho novas obras no po-
dem ser iniciadas, gerando um entrave ainda maior ao cumprimento do programa.
Para o Valor Econmico (LULA..., 2009), Lula no conseguir inaugurar
mesmo as obras de maior impacto previstas no PAC. De acordo com o jornal, o
governo tem investido, ano a ano, percentuais cada vez menores em relao ao
programado, o que reflete o atraso no cumprimento do cronograma de obras e
compromete o funcionamento da economia.
5 CONCESSES RODOVIRIAS FEDERAIS
5.1 Situao atual

O programa nacional de concesses teve incio em 1995 com a rodovia Rio Pe-
trpolis Juiz de Fora e, at 2010, j concedeu 14.853 km de rodovias iniciativa
privada (tabela 4). Este programa surgiu tmido entre 1995 e 1996, quando o go-
verno federal celebrou os primeiros cinco contratos de concesso com a iniciativa
privada e, desde ento, tem crescido de modo contnuo. Somente o governo fede-
ral concedeu 4.763 km, enquanto os estados repassaram 10.090 km de rodovias
para o setor privado. Os destaques ficam com So Paulo, que transferiu 4.929 km,
Rio Grande do Sul 1.729 km, Paran 2.544 km. Alm destes, existem tambm
concesses de rodovias estaduais no Rio de Janeiro, no Esprito Santo, na Bahia,
em Minas Gerais e em Pernambuco.
Cabe lembrar que a primeira PPP rodoviria foi constituda no estado de
Minas Gerais, em junho de 2007, tem 371,4 quilmetros de estradas, localizadas
no Sistema MG-050/BR-265/BR-491, que esto sendo administrados pela Con-
cessionria Nascentes das Gerais. Ademais, esta modalidade de concesso tem
atrado a ateno de vrios estados, que tambm possuem rodovias de baixo fluxo
de veculos, que veem na experincia mineira um caminho que podem trilhar.
TABELA 4
Concesso de rodovias federais e estaduais para a iniciativa privada
Pista dupla Total
Concedente Nmero de concesses Pista simples (km)
(km) (km)
Governo federal1 13 2.686,6 2.076,4 4.763,0
So Paulo 17 1.332,0 3.597,0 4.929,0
Paran 6 1.915,1 628,6 2.543,7
(Continua)
(Continuao)
Pista dupla Total

Concedente Nmero de concesses Pista simples (km)
(km) (km)
Rio Grande do Sul 8 1.711,3 17,6 1.728,9
Rio de Janeiro 3 140,3 85,0 225,3
Minas Gerais 1 371,4 0,0 398,4
Outros 2
3 188,4 103,3 291,7
Total 51 8.345,1 6.507,9 14.853,0
Fontes: ABCR (2010) e ANTT (2010a).

Elaborao prpria.
Notas: 1 Inclui

o polo rodovirio de Pelotas (623,4 km), que foi concedido iniciativa privada pelo Rio Grande do Sul e alguns
anos depois transferido para o governo federal.
2
Inclui os estados do Esprito Santo, da Bahia e de Pernambuco.
No perodo 1995-2009 os governos celebraram 51 contratos de concesso,

sendo 14 da esfera federal e 37 dos estados. As 51 empresas concessionrias que
foram constitudas passaram a deter a explorao de monoplios naturais, e mui-
tas destas, por sua vez, passaram a ser controladas por empresas maiores. Entre
as controladoras destacam-se a Companhia de Concesses Rodovirias (CCR)
que, constituda em 1998, administra 1.452 km de rodovias por meio de seis
concessionrias: Ponte (RJ), Dutra (RJ/SP), Vialagos (RJ), Rodonorte (PR), Via
Oeste (SP) e Autoban (SP); e a empresa de origem espanhola do Brasil Obras-
con Huarte Lain (OHL) Brasil S/A, que ingressou no mercado brasileiro ope-
rando concesses do estado de So Paulo e, em 2007, ganhou cinco licitaes de
rodovias federais, inclusive a Ferno Dias e a Rgis Bittencourt, controla nove
concesses e a primeira do pas em extenso com 3.225 km (GRUPO..., 2007).
Surge ento um mercado oligopolizado constitudo por duas grandes com-
panhias que controlam empresas as quais detm monoplios naturais. Aparen-
temente esta caracterizao do mercado aumenta ainda mais as dificuldades das
agncias reguladoras do setor rodovirio em fiscalizar as concesses, na medida
em que deve aumentar o risco de serem capturadas pelos interesses privados. Este
risco possivelmente foi ampliado pelo fato da Agncia Nacional de Transportes
Terrestres, no caso federal, ter sido implantada aps a realizao das primeiras
concesses. A ANTT somente foi criada pela Lei Federal no 10.233, de 5 de
junho de 2001. Iniciou-se ento um longo processo para ter quadros tcnicos
prprios. A carreira dos funcionrios do rgo foi criada em 2004, pela Lei no
10.871. Em 2008, a agncia estava ainda fazendo concurso para preenchimento
de 355 vagas do quadro efetivo.
Esse duoplio tambm criaria dificuldades em vrias outras situaes, como
no caso de incluso de obras ou servios no previstos nos contratos. Neste caso, a
agncia deve aprovar a obra a ser realizada e fixar o aumento da tarifa de pedgio
para restabelecer o equilbrio econmico-financeiro (EEF) do contrato de concesso.
Isto, por si, j seria uma negociao difcil pois a concessionria detm o mono-
plio da estrada e tem a seu favor a assimetria das informaes e pode ficar ainda
mais difcil, com reflexos nos custos, em face da possibilidade de articulao de
vrias concessionrias sob a orientao de uma controladora.
No caso das concesses federais, o vencedor da licitao tem sido escolhido
pelo critrio de menor tarifa. Quanto s rodovias estaduais, existe uma diversidade
de mtodos aplicados, embora em todos eles a tarifa inicial tenha sido preestabele-
cida pelo poder concedente. Enquanto em So Paulo as concessionrias vencedoras
foram aquelas que propuseram maior oferta pela concesso, conhecido como valor
de outorga, que o pagamento que a concessionria faz ao estado para obter a ex-
plorao da rodovia. No Paran e no Rio Grande do Sul as vencedoras foram aque-
las que propuseram o maior programa de conservao em quilmetros, incorpo-
rando sua administrao trechos adicionais de estradas sem cobrana de pedgio.
5.1.1 Diferenas entre a experincia nacional e a internacional

O Brasil possui em torno de 170.000 km de rodovias pavimentadas destas,
14.853 km (9%) esto nas mos da iniciativa privada, um percentual bem su-
perior a mdia mundial. Segundo estudos realizados pela Associao Nacional
de Transportes de Cargas (NTC) (PRIVATIZAO..., 2003) a mdia mundial
de 2%. A NTC destaca que os Estados Unidos, que possui extensa malha ro-
doviria, vrias vezes maior que a nossa, tem ao redor de 7.150 km de rodovias
pedagiadas, a Frana possui 6.500 km de estradas concedidas, o Mxico (6.400
km), a Espanha (2.000 km) e a Itlia (6.175 km) (SOARES, 2004, p. 21-29).
A experincia internacional difere significativamente da brasileira na me-
dida em que, na maioria dos pases, as concesses foram para a construo de
autopistas. Destaca-se que a primeira autoestrada que se construiu sob regime de
concesso, mediante pedgio, foi na Itlia, a Milano Laughi. Este modelo foi
adotado tambm na Inglaterra, em 1993, quando foi implantada a primeira au-
toestrada concedida, a Birmingham Northern Relief Road. Em alguns contratos
do Reino Unido adotada a modalidade Design, Build, Finance, Operate and
Transfer (DBFOT), pela qual o concessionrio assumiu a responsabilidade de
projetar, construir, financiar, operar e retornar a rodovia para o governo ao trmi-
no do perodo estipulado. O modelo foi adaptado em vrios pases como Frana,
Espanha e Mxico. No caso espanhol, em 1996, foi institudo o Plano Nacional
de Autopistas que visava implantar 2.000 km de rodovias. Por sua vez, o Mxico
realizou 53 concesses, efetuando o que foi considerado em 1993 como o maior
programa de construo de rodovia do mundo (SOARES, 2004, p. 24). A mes-
ma sistemtica foi adotada nos Estados Unidos e em outros pases. J no Brasil, o
modelo adotado no teve como objetivo construir novas autoestradas, buscava-se,
simplesmente, transferir as rodovias existentes para a iniciativa privada.
Dessa forma, o programa de concesses rodovirias no Brasil visou trans-

ferncia de ativos do setor pblico para o privado, enquanto que na maioria dos
pases um programa de criao de ativos. Possivelmente, por ser mais fcil e
rpido transferir, do que construir uma rodovia, o Brasil fez mais concesses do
que os demais pases.
Essa diferena entre o programa de concesso brasileiro e os interna-
cionais mostra que no Brasil os investimentos realizados pelo setor privado
foram muito inferiores aos realizados no exterior. Este fato importante e
indica que no um procedimento aceitvel comparar o valor da tarifa de
pedgio brasileira com o de outros pases. Naturalmente a tarifa nacional
de pedgio, independentemente do fluxo de veculos, tem de ser significa-
tivamente menor do que a praticada em outros pases, em que as conces-
sionrias tiveram que investir na construo das autoestradas. Alm disso,
se estaria comparando dois produtos diferentes. Uma coisa o preo para
utilizar uma autopista, como as construdas no exterior, outra o preo
para trafegar em rodovias de pistas simples, como na maioria das concesses
brasileiras, que transferiu para a iniciativa privada 8.345 km de rodovias de
pistas de mo-dupla.
Por outro lado, no existe uma tarifa de pedgio nacional que possa ser
comparada com a tarifa de outros pases. Em princpio, entende-se que cada con-
cesso rodoviria deve ter uma tarifa, em funo, basicamente, da sua necessidade
de investimentos e do fluxo de veculos da rodovia; e que no haveria uma gran-
de variao entre tarifas se os projetos fossem semelhantes. Entretanto, isto no
ocorre no Brasil. Aqui as tarifas so significativamente diferentes. Um exemplo na
esfera federal, para ir de So Paulo ao Rio de Janeiro, 402 km, se paga R$ 34,60
de pedgio, ou R$ 8,61 por 100 km. J o custo de So Paulo Curitiba, 401,6
km, de R$ 9,00, ou R$ 2,24 a cada 100 km. S neste caso, tem-se uma tarifa
que quatro vezes maior do que a outra, para distncias semelhantes, em uma
mesma regio. Fator que dificulta a definio de uma tarifa mdia brasileira para
fins de comparao internacional.
Outra caracterstica da Lei de Concesses brasileira que ela no estabelece
a obrigatoriedade do poder pblico (concedente) em manter trajetos ou vias al-
ternativas livres de pedgio como condio prvia para a outorga de concesses.
Embora esta obrigatoriedade seja observada em outros pases, como no Mxico,
que por fora de lei mantm estradas alternativas, sem pedgio, na mesma rota,
para os usurios que preferirem recorrer aos trechos livres de pedgio para os
seus deslocamentos, embora trafeguem por estradas de pistas simples em vez de
auto-estradas (SOARES, 2004, p. 26).
5.1.2 Concesses rodovirias do governo federal

O processo de concesso de uma rodovia tem vrias etapas preparatrias, como a
elaborao da minuta do edital, a sua discusso em audincias pblicas e a aprova-
o pelo TCU. Vencidas estas etapas, ocorre a publicao do edital, que divulga e
detalha as especificaes referentes ao empreendimento, licitao e ao contrato.
As empresas interessadas podem ento calcular os investimentos, as despesas de
operao e manuteno e as receitas que tero com a concesso. O processo tem
continuidade com a licitao, quando os participantes oferecem seus lances por
meio da proposta comercial. Ganha o direito de operar a rodovia quem oferecer
a menor tarifa de pedgio. O processo concludo com a empresa vencedora
assinando contrato com a ANTT poder concedente. A partir da, comea a
contar o prazo de 25 anos para a devoluo da rodovia ao poder concedente. Nos
primeiros seis meses, as concessionrias devem executar as obras emergenciais e de
recuperao da via previstas no edital contrato, bem como construir as praas
de pedgios. Cumprida estas obrigaes iniciais, elas passam a cobrar tarifas de
pedgio dos usurios e a executar as aes previstas no PER.
A tabela 5 mostra a primeira etapa do programa de concesso de rodovias
federais para a iniciativa privada. Deve-se mencionar que aps a denncia de
alguns convnios de delegao por parte do governo do Rio Grande do Sul, foi
incorporado s concesses federais um trecho de 623,8 km do polo rodovirio de
Pelotas,6 concedido pelo estado do Rio Grande do Sul iniciativa privada, em ju-
lho de 1998, aumentando, as concesses federais para 1.482,4 km, no ano 2000.
A segunda etapa do programa federal foi concluda em 2008 com a assinatu-
ra de sete contratos de concesso de rodovias, que transferiram mais 2.600,8 km
de trechos de rodovias federais iniciativa privada. Ainda nesta etapa, em 2009,
uma nova concesso foi realizada com a assinatura do contrato das BR-116/324
(BA) transferindo 680,7 km. A tabela 5 mostra ainda que esto previstas mais trs
concesses federais no estado de Minas Gerais, em trechos de estradas que somam
2.055 km. As minutas dos editais destas novas concesses aguardam o parecer do
TCU (O ESTADO..., 2010). Essas informaes de datas dos contratos e extenso
dos trechos concedidos indicam que as concesses esto sendo efetuadas de forma
mais acelerada nos ltimos anos.
6. Os agrupamentos de trechos, regionalmente realizados, deram origem ao conceito de Polo de Concesso Rodoviria.
Assim sendo, um polo seria formado a partir de um n rodovirio, centrado em determinado municpio, englobando-se
no mnimo trs e no mximo cinco trechos distintos. Por sua vez, as praas de cobrana estariam dispostas entre os
respectivos trechos, no sentido de cobrirem os principais acessos ao polo (SOUZA JR., 2007).
TABELA 5
Concesses de rodovias do governo federal
Extenso Postos de
Concessionria Rodovia Trecho
(km) pedgio
1a Etapa 1.482,40 39
Novadutra BR-116/RJ/SP RJ SP 402,00 10
Ponte BR-101/RJ Ponte Rio/Niteri 13,20 1
Concer BR-040/MG/RJ RJ Juiz de Fora 179,90 6
RJ Terespolis Alm
CRT BR-116/RJ 142,50 8
Paraba
Concepa BR-290/RS Osrio Porto Alegre 121,00 4
Ecosul1 BR-116/293/392/RS Polo de Pelotas 623,80 10
2a Etapa Fase I 2.600,80 66
Autopista Planalto Sul BR-116/PR/SC Curitiba Div. SC/RS 412,70 10
Autopista Litoral Sul BR-376/PR - BR-101/SC Curitiba Florianpolis 382,30 10
SP Curitiba
Autopista Rgis Bittencourt BR-116/SP/PR 401,60 12
(Rgis Bitencourt)
Autopista Ferno Dias BR-381/MG/SP BH SP (Ferno Dias) 562,10 16
Autopista Fluminense BR-101/RJ Ponte Rio-Niteri Div.RJ/ES 320,10 4
Transbrasiliana BR-153/SP Div.MG/SP Div. SP/PR 321,60 8
Div. MG/RJ
Rodovia do Ao BR-393/RJ 200,40 6
Entr.BR-116 Dutra
2a Etapa Fase II 680,70 14
Via Bahia BR-116/324 BA BR-116 Feira de Santana 680,70 14
BR-324 Salvador Feira de

Santana
BR-526/ BR-324/BR-528
BA-528/ BA-526/ Aratu
3 Etapa Fase I
a
2.055,00
BR-381/MG BH Governador Valadares 301,00
BR-116/MG Alm Paraba Divisa Alegre 817,00
BR-40/MG DF Juiz de Fora 937,00
Total 6.818,90 119
Fonte: ANTT (2010a).

Nota: 1 O polo rodovirio de Pelotas foi concedido pelo estado do Rio Grande do Sul em julho de 1998. Em maio de 2000,
a concesso passou para o governo federal.
Em sntese, desde o incio do programa o governo federal j concluiu 14

processos de concesso, transferindo para iniciativa privada 4.763,9 km de ro-
dovias federais, autorizando a instalao de 119 postos de pedgio incluindo
os 14 da ViaBahia que ainda no esto em operao. Os prazos das concesses,

na maioria das vezes, tm sido prefixados em 25 anos.7 O vencedor da licitao
tem sido escolhido pelo critrio de menor tarifa de pedgio. Ele compromete-se
a executar um plano de investimentos que visa recuperao, manuteno e
ampliao da rodovia, que deve ser parcialmente cumprido em tempo prvio ao
incio da cobrana de pedgio. Contemplando tambm exigncias de critrios de
segurana das rodovias, como o atendimento pr-hospitalar, o sistema de telefo-
nia de emergncia, entre outras aes.
5.2 Caractersticas dos contratos

Os contratos de concesso estabelecem as condies e as normas que regulam o
negcio de administrao de rodovias, bem como as obrigaes e os direitos das
empresas concessionrias e do poder concedente. Entre as principais caractersti-
cas destes contratos destacam-se: i) os objetivos das concesses e o programa de
obras conhecido como o PER; ii) a tarifa inicial do pedgio e as variveis deter-
minantes; iii) os critrios para a manuteno da tarifa inicial reajuste e reviso;
e iv) o prazo dos contratos.
5.2.1 Objetivos das concesses e os Programas de Explorao da Rodovia

Os contratos de concesso rodoviria, assinados na primeira etapa do programa
explicitam que os objetivos dessas concesses eram: a recuperao, o reforo,
a monitorao, o melhoramento, a manuteno, a conservao, a operao e a
explorao da rodovia.8 Objetivos que confirmam o entendimento de muitos
analistas de que o governo tinha um patrimnio e no conseguia mant-lo em
condies operacionais em virtude da queda da arrecadao fiscal e da perda
de recursos vinculados ao setor e que encontrou na concesso uma soluo
para atrair recursos, evitando que o patrimnio se deteriorasse. Assim, o estado
aceita transferir as rodovias para quem assumir o compromisso de recuper-las e
conserv-las, em troca da sua explorao comercial.
Aparentemente, buscou-se resolver o problema emergencial que era ter uma
rodovia em boas condies operacionais. No se observa uma preocupao com o
futuro, isto , que no prazo da concesso poderia ocorrer expressivo crescimento
do fluxo de veculos nas estradas, o que demandaria uma oferta maior de infraes-
trutura rodoviria. Isto observado nos contratos, cujos objetivos no incluem a
construo, duplicao, ou mesmo a ampliao da rodovia. Assim, pode-se afir-
mar que a estrutura das estradas concedidas no se altera no prazo da concesso,
podendo gerar gargalos.
7. Excetuando-se as concesses da Ponte Rio Niteri e da Rodovia Osrio Porto Alegre ambas com prazo de 20
anos e do polo de Pelotas que foi prefixado em 15 anos.
8. Contrato de concesso da primeira etapa, captulo II, seo I objeto. Disponvel em: <www.antt.gov.br>.
Na segunda etapa do programa de concesso, os objetivos dos sete contra-

tos celebrados apresentam pequena diferena em relao aos cinco primeiros. Os
contratos desta fase explicitam que os objetivos da concesso so: recuperao,
manuteno, monitorao, conservao, operao, ampliao, melhorias e explo-
rao, conforme apresentado no Programa de Explorao da Rodovia.9
A diferena entre os objetivos da primeira para a segunda etapa que na
segunda se excluiu o reforo e incluiu-se a ampliao. Esta troca indica que
o objetivo do segundo lote de concesses no somente com a manuteno das
estradas, mas tambm a ampliao das rodovias concedidas. Entretanto, os con-
tratos no apresentam meta para a ampliao nem indicam o que vem a ser esta
ampliao. Uma omisso de dados que d margem a interpretao de que a ma-
nuteno das rodovias continua a ser o objetivo maior das concesses.
Esse entendimento, de que as concesses objetivam principalmente a ma-
nuteno das rodovias, tambm seria o da ANTT que afirma: a concesso de
rodovias com pagamento de pedgio garante o investimento e a manuteno
constante necessria em trechos rodovirios estratgicos para o desenvolvimento
da infraestrutura do pas. So rodovias com fluxo intenso de veculos e, conse-
quentemente, com desgaste rpido do pavimento, que nem sempre consegue ser
recuperado com recursos pblicos. Alm da manuteno, as concessionrias tam-
bm prestam servios de atendimento aos usurios (ANTT, 2010a, grifo nosso).
Ainda na segunda etapa do programa na chamada fase dois, o governo faz a
ltima concesso do perodo, com 680,9 km nas BRs-116/324, trecho da divisa
de Minas Gerais Feira de Santana Salvador Aratu. Os objetivos deste contra-
to, assinado em novembro de 2009, no diferem dos demais contratos assinados
na segunda etapa. Porm este traz uma inovao importante: relaciona o fluxo de
veculos com a duplicao da rodovia. Na verdade, a necessidade de duplicao
de vrios trechos desta concesso j existia e estas deveriam estar sendo realizadas.
Neste sentido, na prtica, como a demanda j existe e como o contrato concede
um prazo para o concessionrio realizar a obra, entende-se que esta concesso
tambm est orientada para o curto prazo.10
De modo geral, os objetivos dos contratos de concesso definem as respon-
sabilidades do concessionrio, que so detalhadas e qualificadas no PER. O con-
trato de concesso define o programa de explorao como sendo o documento
que estabelece as condies em que os servios e obras sero executados pela con-
cessionria, ou seja, o projeto bsico para execuo do contrato (ANTT, 2010d,
grifo nosso). O contrato estabelece claramente uma correspondncia entre os seus
9. Contrato de concesso da segunda etapa, captulo II, item 2.1 objeto. Disponvel em: <www.antt.gov.br>.
10. Os estudos realizados por consultoria contratada pelo governo federal, em 2004-2005, para conceder este trecho
como PPP j previam a necessidade de duplicaes.
objetivos e as aes detalhadas no PER. Apresenta esta relao nos seguintes ter-
mos: os objetivos e metas da concesso so os previstos no edital e seus anexos
e devem ser alcanados, sem prejuzo de outras disposies, mediante o integral
cumprimento do Programa de Explorao da Rodovia PER (ANTT, 2010e).
Esta correspondncia ntida no exame do PER uma vez que este documento tem
seis tpicos, um para cada objetivo definido no contrato de concesso, quais sejam:
i) recuperao geral da rodovia trabalhos iniciais e recuperao; ii) conservao;
iii) monitorao; iv) manuteno; v) melhoramento; e vi) operao.
A ANTT apresenta o PER como um documento que possui trs fases.
1. Trabalhos iniciais: da assinatura do contrato at o 6o ms de conces-
so. a fase de eliminao de problemas emergenciais que signifiquem
riscos pessoais e materiais iminentes dotando a rodovia de requisitos
mnimos de segurana e conforto aos usurios.
2. Recuperao: do 6o ms at o 5o ano de concesso. Os servios de
recuperao tm por objetivo restabelecer as caractersticas de pro-
jeto da via.
3. Manuteno: at o final da concesso.
Essas trs fases do programa, que constam da pgina eletrnica da ANTT,11 no
deixam dvida que as obras que sero executadas so para a manuteno da rodovia.
Entretanto, o PER no o projeto bsico, no relaciona os investimentos
que sero realizados nem os problemas emergenciais que as empresas vencedoras
da licitao tero de eliminar nos primeiros seis meses. um conjunto de infor-
maes e normas que espelham as diretrizes gerais a serem seguidas no detalha-
mento dos projetos executivos. (ANTT, 2010f, introduo, p. 2) Ou seja, uma
metodologia para identificar situaes que exigiriam a atuao do concessionrio
e de orientao na elaborao dos projetos. O PER , basicamente, um docu-
mento padro igual para todas as rodovias. O exame dos programas destinados
a Rodovia do Ao e a Ferno Dias mostra que as diferenas so mnimas. Estas
ocorrem nos tpicos 5.1 melhorias fsicas e operacionais, que trata de pequenas
obras, como correo de traado, execuo de variantes, execuo de ruas laterais,
melhorias de acesso, entre outras e no tpico 5.2 que trata de ampliao da
capacidade, mas tambm de forma limitada. Neste sentido cabe citar que no PER
da Rodovia do Ao consta a duplicao de 27,4 km, a ser concluda do segundo
ao sexto ano da concesso e execuo de 15,9 km de terceiras faixas entre o ter-
ceiro e o sexto ano. Enquanto o PER da Ferno Dias prev a execuo de terceira
faixa em 88 km da estrada a ser concluda entre o segundo e o quarto anos.
11. Disponvel em: <www.antt.gov.br>, consulta realizada em 2 de maro de 2010.

5.2.2 Tarifa inicial de pedgio e variveis determinantes

O critrio utilizado pelo governo federal para estabelecer o valor da tarifa inicial
de pedgio tem sido por meio de licitao. Ganha a concesso a empresa que
ofertar o menor preo. Este critrio o que apresenta maior preocupao com os
usurios, na medida em que no busca obter uma receita adicional das rodovias
concedidas por meio deles, como ocorreria se houvesse a cobrana de valor de
outorga, ou se fosse transferida para a concessionria a manuteno de trechos de
estradas no pedagiadas.
Os empresrios que participam da licitao tm a responsabilidade de de-
finir qual a menor tarifa que podem ofertar, de modo a ganhar o contrato e ao
mesmo tempo auferir o lucro esperado. Para tanto, consideram muitas variveis
que afetam a tarifa inicial, entre elas cabe destacar duas que tm relao direta
com o valor inicial da tarifa, quais sejam: o volume do investimento especificado
no edital e os riscos do negcio. Quanto maiores os investimentos e/ou os riscos,
maior a tarifa, uma vez que os empresrios, ao constatar o risco, buscam um re-
torno maior para compens-lo, elevando a tarifa inicial.
Por outro lado, a demanda pelo servio fluxo de veculos projetado para
o perodo da concesso, apresenta uma relao inversa com a tarifa inicial de pe-
dgio. Quanto maior o fluxo estimado de veculos, menor a tarifa. Entretanto, as
empresas interessadas no negcio so induzidas a fazer projees conservadoras
do fluxo de veculos, porque o edital estabelece que o risco do fluxo de veculos
durante todo o perodo da concesso de responsabilidade da concessionria.12
Por isso, acredita-se que as empresas tendem a fazer estimativas conservadoras
deste fluxo, basicamente, pela incerteza inerente ao longo prazo da concesso,
de at 25 anos. Geralmente ganha a licitao a empresa menos conservadora na
projeo do fluxo de veculos, porque esta tem condies de apresentar a menor
tarifa de pedgio.
Em outras palavras, de se esperar que, diante da incerteza existente ao
fazer o lance em uma licitao, o empresrio trabalhe com uma taxa de desconto
(retorno) mais alta. Este recurso ser adotado para acomodar o risco de que o
comportamento efetivo do fluxo de veculos seja inferior estimativa feita pela
firma para calcular o valor presente de suas receitas. Pois, no caso de um erro
por superestimao, isso significa que a tarifa inicial da concesso trar perda de
rentabilidade, enquanto que, em caso de subestimao (projeo conservadora),
12. Contrato de concesso, itens: 4.7) A concessionria assume, integralmente, o risco de trfego inerente a explorao
do lote rodovirio, neste se incluindo o risco de reduo do volume de trfego, inclusive em decorrncia da transfern-
cia de trnsito para outras rodovias. 4.8) A assuno do risco de alterao do trfego no lote rodovirio constitui con-
dio inerente ao regime jurdico da Concesso outorgada, no se admitindo reviso tarifria para fins de reequilbrio
econmico-financeiro do contrato de concesso, caso ocorra variao do volume de trfego real em relao ao trfego
projetado pela concessionria em sua proposta comercial.
a concessionria vencedora do leilo no sofrer nenhuma penalidade por isso.13

Deve-se frisar que, mesmo a concorrncia na disputa para ganhar a prpria con-
cesso no implica uma melhor estimativa da previso de demanda pelo servio
(fluxo de veculos), se todos os concorrentes tiverem graus similares de averso
ao risco, pois a tendncia que todos sejam conservadores ao estimar a demanda,
em funo do risco envolvido no negcio. A questo central aqui a assimetria
de riscos envolvidos na tomada de deciso poder levar a concessionria a subes-
timar a demanda futura pelo servio, para ter um maior grau de segurana de
que a rentabilidade do empreendimento no seja inferior esperada (PIRES;
GIAMBIAGI, 2000, p. 11).
Outra questo importante que interfere no clculo da tarifa inicial referen-
te taxa bsica de juros vigente no pas quando da licitao da concesso. Cabe
destacar que o empresrio, ao investir certa quantidade de recursos prprios em
um projeto, sabe que est deixando de ganhar um rendimento que lhe oferecido
pelo sistema financeiro, por diferentes mecanismos. Isto quer dizer que o inves-
timento do capital tem um custo de oportunidade que no est contabilizado no
oramento de receitas e de custos. O Custo de Oportunidade do Capital (COC)
um custo financeiro que equivale perda que o capital investido sofre por estar
vinculado ao projeto e no poder ser investido em outra alternativa oferecida pelo
mercado (BUARQUE, 1984, p. 145).
Assim, para atrair o investidor privado a alocar recursos no projeto, a
taxa de retorno do investimento tem de ser superior taxa real que ele pode
obter no mercado financeiro. Ou seja, para que a concesso seja atrativa,
preciso que a taxa de retorno do negcio seja superior remunerao do ca-
pital, tornando o investimento oportuno. Ou ainda, taxa de juros do Sistema
Especial de Liquidao e Custdia (SELIC) de longo prazo estando elevada
no perodo da licitao, impacta de modo significativo o valor inicial da tarifa
de pedgio tanto por encarecer os emprstimos que o empresrio toma no
mercado quanto por elevar o COC.
Esses determinantes da tarifa inicial de pedgio explicam, em parte, porque
nas concesses federais as tarifas de pedgio das primeiras concesses so mais
elevadas que as tarifas da segunda etapa (tabela 6). Observa-se nas rodovias da
primeira etapa que para cada 100 km paga-se pedgio de: R$ 8,61 na Via Dutra;
R$ 8,68 na Osrio Porto Alegre; e R$ 12,51 na RJ Juiz de Fora, enquanto nas
rodovias da segunda etapa, para cada 100 km, paga-se: R$ 1,57 na Ferno Dias;
R$ 1,57 na Curitiba Florianpolis; R$ 2,24 na Rgis Bittencourt; R$ 3,51 na
Curitiba Divisa SC/RS; e R$ 5,09 na Rodovia do Ao.
13. A concessionria quando subestima a demanda recebe uma receita no considerada nos seus clculos.
A diferena entre as tarifas da primeira e segunda etapa tem vrias explicaes,

pode-se citar pelo menos trs que reduziram as tarifas da segunda.
1. A reduo do COC: quando das primeiras concesses a SELIC real
superava 20% ao ano (a.a.) e caiu na segunda para algo em torno de
10% ao a.a.
2. A reduo do risco poltico: na poca das primeiras concesses o risco
poltico era mais elevado porque no havia consenso entre os partidos do
governo e da oposio a respeito da necessidade de conceder iniciativa
privada a explorao de rodovias, o que aumentava os riscos do negcio,
especialmente, ao se considerar uma eventual mudana de governantes.
3. A inverso das fases da licitao: hoje, primeiro so abertas as propostas de
preo, depois, apenas para o vencedor faz-se o exame da documentao.
Tambm se deve destacar que o tempo transcorrido da primeira para a segun-
da etapa (13 anos) explica, em parte, a diferena das tarifas de pedgio. Na medida
em que as tarifas das primeiras concesses foram anualmente reajustadas por ndice
superior a inflao do perodo, e porque no se deduziu dos reajustes os ganhos de
produtividade que as concessionrias tiveram (CAMPOS NETO; SOARES, 2007).
TABELA 6
Custo do pedgio para o usurio que faz uma viagem
Custo do Custo do
Pista simples Pista dupla Tarifa bsica
Concessionria Total (km) pedgio de pedgio por
(km) (km) de pedgio
uma viagem 100 km
1 Etapa
Nova Dutra (RJ SP) 0,0 402,0 402,0 8,80 34,60 8,61
Concer (RJ Juiz Fora) 37,0 142,9 179,9 7,50 22,50 12,51
CRT (RJ Terespolis Alm Par.) 102,0 40,5 142,5 9,00 21,60 15,16
Concepa (Osrio PA) 8,7 112,3 121,0 7,00 10,50 8,68
Ecosul (Polo Pelotas) 623,0 0,0 623,0 7,20 36,00 5,78
2 Etapa
Planalto Sul (Curitiba SC/RS) 412,7 0,0 412,7 2,90 14,50 3,51
Litoral Sul
382,3 0,0 382,3 1,20 6,00 1,57
(Curitiba Florianpolis)
Rgis Bitencourt (SP Curitiba) 33,0 368,6 401,6 1,50 9,00 2,24
Ferno Dias (BH SP) 0,0 562,1 562,1 1,10 8,80 1,57
Fluminense (Ponte RJ/ES) 320,1 0,0 320,1 2,60 6,50 2,02
Transbrasiliana (MG/SP SP/PR) 0,0 321,6 321,6 2,60 10,40 3,23
Rodovia do Ao (MG/RJ Dutra) 200,4 0,0 200,4 3,40 10,20 5,09

Elaborao prpria.
5.2.3 Critrios para a manuteno do valor da tarifa inicial de pedgio: reajuste e reviso
Com relao ao reajuste de tarifas, a Lei das Concesses estabelece que o edital
de licitao e o contrato contero os critrios e procedimentos a serem utilizados.
O critrio adotado de um mecanismo de atualizao, de uso peridico, que visa
repor a perda do poder aquisitivo da moeda nacional. Como o prazo de concesso
das rodovias de 25 anos, o reajuste dever manter o valor real da tarifa, que a
principal fonte de receita do negcio. Os reajustes so automticos, tm incidn-
cia anual e baseiam-se em ndices de preos.
Nas primeiras concesses do governo federal, entre 1995 e 1996, adotou-se
uma cesta de ndices dos principais componentes de custos de obras rodovirias.14
No segundo lote de concesses realizado pelo governo federal, em 2008 e 2009,
foi definida a utilizao do ndice de Preo ao Consumidor Amplo (IPCA), que
utilizado para mensurar a inflao do pas. Portanto, pelo menos para os trechos
de estrada da segunda etapa, as tarifas de pedgio sero reajustadas visando repor a
inflao passada. Isso j um avano, porque, nos contratos anteriores, os ndices
utilizados nos reajustes superaram sistematicamente a inflao.
O reajuste com base na inflao mostrava-se necessrio antes da estabilizao
monetria e, possivelmente, foi necessrio, logo aps o Plano Real, em 1994, como
mais um mecanismo para dar segurana ao investidor privado. Atualmente, a ma-
nuteno da indexao plena pelo IPCA discutvel em face da realidade nacional
e da experincia internacional. Esta uma discusso necessria e relevante pela sua
repercusso nos ndices de inflao e seu rebatimento na poltica monetria.
Com relao a reviso da tarifa, observa-se que a concesso um contra-
to administrativo que contempla a possibilidade de sua alterao unilateral por
parte do poder concedente, tendo em vista que este representa um interesse que
se sobrepe ao interesse do particular. Por isso, a legislao garante s concessio-
nrias de servio pblico, incluindo-se nelas as concessionrias de rodovias, uma
proteo contra riscos de abuso do poder pblico: a reviso contratual. Trata-se da
garantia do direito manuteno do EEF do contrato. Sempre que este equilbrio
for rompido pela ao do poder concedente, as concessionrias tm o direito de
solicitar sua recomposio por meio de reviso de tarifa.
A legislao que rege os contratos de concesso apresenta duplo carter:
de interesse pblico, por ser um servio pblico; e de interesse privado, dada
a explorao comercial que visa a resultado econmico. O regime jurdico des-
tes contratos administrativos diferencia-se das regras aplicveis aos contratos
14. Os componentes de custos de obras rodovirias so distribudos em quatro grupos: terraplenagem, pavimentao,
obras de arte especiais e servios de consultoria. A Fundao Getulio Vargas (FGV), publica mensalmente estes ndices.
Para cada trecho rodovirio concedido so definidos os pesos de cada grupo. Somando a variao de cada grupo ajus-
tada pelo seu peso respectivo, chega-se a um ndice ponderado de reajuste que se aplica anualmente sobre a tarifa.
privados em vrios aspectos, mas principalmente quanto reserva de poderes

especiais (privilgios) legados ao concedente. Dessa maneira, em todo contra-
to administrativo, embora a administrao pblica participe de um acordo de
vontades com um particular, ela sempre mantm alguns privilgios, as chamadas
clusulas exorbitantes, que lhe do poderes unilaterais.
As disposies legais que reconhecem poderes unilaterais administrao
pblica, lhe garantindo possibilidade de mudana na execuo do contrato, con-
templam o interesse pblico. Por isso, h uma dificuldade em atrair o capital pri-
vado para investimento de longo prazo em infraestrutura. H o receio por parte
da iniciativa privada de que o poder concedente, ao utilizar as suas prerrogativas,
faa mudanas unilaterais no contrato, diminuindo o retorno do empreendimen-
to. Para assegurar s empresas de que no existir uma reduo da rentabilidade a
legislao introduziu o conceito do EEF do contrato de concesso, que autoriza
concessionria se ressarcir das aes unilaterais do poder pblico. Para assegurar a
rentabilidade das concesses, a legislao Lei no 8.987/1995 garante conces-
sionria a remunerao do capital investido ao estabelecer:
Art. 9o A tarifa do servio pblico concedido ser fixada pelo preo da propos-
ta vencedora da licitao e preservada pelas regras de reviso previstas nesta Lei,
no edital e no contrato.
(...)
2o Os contratos podero prever mecanismos de reviso das tarifas, a fim de
manter-se o equilbrio econmico-financeiro.
(...)
4o Em havendo alterao unilateral do contrato que afete o seu inicial equilbrio
econmico-financeiro, o poder concedente dever restabelec-lo, concomitante-
mente alterao.
Art. 10 Sempre que forem atendidas as condies do contrato, considera-se mantido
seu equilbrio econmico-financeiro.
Em suma, a teoria do equilbrio econmico-financeiro vem como forma de
compensar as prerrogativas estatais. Aos poderes estatais de alterao e extino
de contratos, contrape-se o direito do concessionrio de obter lucro. Assim, toda
vez que o equilbrio for rompido por uma alterao contratual determinada pela
administrao pblica, o contratado tem o direito de solicitar a reviso do valor
da tarifa, para restabelecer a relao prevista inicialmente entre receitas e despesas.
Na teoria, pelo EEF, a tarifa inicial fica mantida por todo o tempo do contrato.
Na prtica, a tarifa inicial de pedgio pode at aumentar em termos reais ao
longo do prazo do contrato, porque ela reajustada automaticamente, anualmente,
por ndice de preo, que no caso das primeiras concesses federais superou a in-
flao. Mas no caso das concesses da segunda etapa, adotou-se o IPCA que a
medida oficial da inflao o que suficiente para manter a tarifa real ao longo do
prazo da concesso. Alm deste reajuste, a concessionria tem o direito de solicitar
reviso de tarifa sempre que julgar que o EEF do contrato foi rompido.
Face essas regras especiais de manuteno da tarifa real de pedgio deve-se
ter uma preocupao maior com a fixao da tarifa inicial. Porque, na prtica,
ela no mnimo se manter em termos reais no prazo do contrato de concesso.
Deste modo, se a tarifa inicial foi estabelecida em um momento em que o custo
de oportunidade do capital estava alto e/ou a demanda fluxo de veculos foi
subestimada e/ou o risco poltico estava elevado, pode-se acreditar que ela foi
fixada por um valor elevado, este valor ser o piso real que ser mantido durante
todo o prazo do contrato.
Outra questo preocupante surge do entendimento de que o contrato, ao
caracterizar as obrigaes e os riscos do poder concedente buscando dar garantias
ao concessionrio, no considerou que no prazo de 25 anos provvel que, para
algumas rodovias, ocorra um forte crescimento da demanda fluxo de veculos
criando a necessidade de incluir novas obras no definidas anteriormente no PER,
como retificao, ampliao ou duplicao de trechos rodovirios. O contrato sim-
plesmente estabelece: O Poder Concedente assume os riscos decorrentes de seu
inadimplemento contratual, alteraes unilaterais no Contrato ou de fato do prn-
cipe que provoque impacto econmico-financeiro do contrato de concesso.15
Assim, entende-se que havendo necessidade de realizar novas obras em vir-
tude do crescimento da demanda, a opo do poder concedente provavelmente
seria a de negoci-las com a concessionria que detm o controle da rodovia.16
Possivelmente, esta ter interesse em negociar todas as etapas da obra, desde o
estudo das alternativas, a elaborao do projeto e sua execuo, at a reviso do
EEF. Contudo, a concessionria est em melhor condio de negociao que o
rgo concedente, pois tem a seu favor, alm da assimetria de informaes,17 o
fato de ser praticamente a nica opo para viabilizar a execuo da ao propos-
ta. Isso aumentaria o custo da obra e, considerando que a maior parte do prazo
da concesso j transcorreu, o perodo que falta seria relativamente pequeno para
amortizar os novos investimentos, podendo provocar um expressivo aumento de
tarifa e/ou prorrogar a concesso. Estas opes ampliam as dificuldades dos repre-
sentantes do concedente conclurem satisfatoriamente as negociaes.
15. Contrato de concesso, captulo IV, Risco do Poder Concedente, item 4.9.
16. Os itens 2.7 e 2.8 do contrato de concesso estabelecem que a concessionria detm o controle da rodovia for-
malmente por meio do documento Termo de cesso de bens.
17. Conhece melhor a rodovia, a demanda efetiva, o projeto e os custos da obra.
Em suma, em face de melhor posio negociadora da concessionria e como

j teria transcorrido boa parte do prazo da concesso, tm-se um desestmulo
prpria negociao. O mais provvel que nada seja feito e se aguarde o trmino
do contrato de concesso da rodovia para, ento, se buscar uma soluo para o
crescimento da demanda.
5.2.4 Prazo dos contratos de concesso

O prazo das concesses rodovirias no Brasil tem variado em funo do rgo
concedente. Normalmente de 25 anos para o governo federal, 15 anos no Rio
Grande do Sul, 20 anos em So Paulo e 24 anos no Paran. Entretanto, qualquer
que seja o concedente, observa-se que o prazo predefinido sem uma anlise
tcnica e econmica que o justifique. Os interessados no negcio so informados
pelo edital do prazo da concesso. Ou seja, o perodo que a empresa concession-
ria ter para explorar o negcio no considerado como uma varivel, mas sim
como um dado da concesso.
Confirma esta observao o fato de que algumas das rodovias do novo
lote de licitaes, como a Ferno Dias e a Rgis Bittencourt, recentemente
receberam expressivos investimentos do governo federal para a sua duplica-
o, de modo que as futuras concessionrias devero, basicamente, se pre-
ocupar com os custos de manuteno. Enquanto outras rodovias exigiro
recursos para recuperao e manuteno. Estes fatos deveriam ser levados
em considerao no processo licitatrio. No h porque estabelecer prazos
iguais, como de 25 anos, para rodovias que exigem aportes diferenciados de
recursos dos concessionrios.
Portanto, o prazo das concesses deve ser tratado como uma varivel
econmica, relacionando-se com o volume de recursos que ser aplicado na
rodovia despesas investimentos e com a demanda fluxo de veculos.
A empresa privada analisa o prazo sob a tica da taxa de retorno que ter o
negcio, o que lhe permite definir o valor da tarifa inicial de pedgio. J o
governo deveria analisar o prazo com duas vises. Uma sob a tica da deman-
da, estimando o crescimento do fluxo de veculos para definir quando haveria
necessidade de ampliar ou duplicar a rodovia. Outra, sob a tica da tecnologia
de construo de estrada, transferindo um ativo j construdo com base em
determinado traado prever quando seria necessrio modernizar a rodovia.
Observa-se o ano de incio e de trmino18 das concesses do governo
federal na tabela 7. Deve-se excetuar da anlise o polo rodovirio de Pelotas
18. Contrato de concesso, item 2.3. A contagem dos prazos da concesso se inicia a partir da data de publicao do
extrato deste contrato de concesso no Dirio Oficial da Unio (DOU).
(623,8 km) concedido em 1998 pelo estado do Rio Grande do Sul e depois
herdado pelo governo federal, porque o prazo desta concesso, assim como
todas as demais realizadas pelo Rio Grande do Sul de 15 anos. Nos demais
contratos, o governo federal definiu que o prazo seria de 25 anos e concedeu
4.005,9 km de estradas com este prazo. Por isso, somente em 2020 retor-
nam ao governo federal as rodovias Presidente Dutra, a RJ Juiz de Fora e
a RJ Terespolis Alm Paraba, concedidas em 1995. A partir desta data
se poder, ento, realizar correes de trajeto (modernizaes), ampliaes,
duplicaes ou outras obras no previstas nos respectivos PER. Sem dvi-
da, se houver disposio poltica, possvel realizar estas obras nas rodovias
concedidas com brevidade, mas o poder concedente ter de negociar com as
empresas e no fim ter que concordar com as compensaes solicitadas por
elas a fim de manter o equilbrio econmico-financeiro dos contratos.
Correes de trajeto e duplicaes possivelmente j so necessrias nes-
sas rodovias. Por exemplo, a construo da Via Dutra de 1950, sendo que
alguns trechos da estrada so anteriores e foram aproveitados do traado da
antiga Rio So Paulo, como ocorreu com a descida da Serra das Araras.
O trecho, de 8 km de extenso, tem vrias curvas consideradas perigosas e
registra um dos maiores ndices de acidentes da rodovia. Destaca-se que a
soluo desta questo, que pode ser a duplicao do trecho de subida da Serra
das Araras ou a construo de nova estrada com novo traado, passa neces-
sariamente pela concessionria da Via Dutra, que deve estudar as alternati-
vas, elaborar o projeto, submet-lo aos rgos competentes para aprovao
e execut-lo (VIA..., 2006). Ao poder concedente cabe somente aprovar o
projeto encaminhado pela concessionria e negociar com a empresa o EEF
do contrato, o que normalmente se traduz em aumento da tarifa de pedgio.
O fato que o prazo da concesso no parece ter sido preocupao dos r-
gos concedentes. Este no seria um problema para uma autoestrada nova, cons-
truda por meio de pedgio, com exigncias atualizadas de traado e de qualidade,
ou se a demanda de servio da rodovia fosse declinante ou constante no tempo.
Porm, como no se trata de uma rodovia nova e moderna e como se acredita
que o fluxo de veculos de passageiros e de cargas tem tendncia ao crescimento,
previsvel que, no futuro, o prazo de trmino da concesso venha a se constituir
em um novo problema. Este impasse, com a modernizao e a ampliao du-
plicao de trechos de estrada, pode ocorrer bem mais cedo nas estradas de pista
simples, como nos 2.063 km de pistas simples concedidos em 2008, que somente
retornaro ao poder concedente em 2033.
TABELA 7
Ano de incio e de trmino das concesses federais
Ano de incio Ano de trmino Concesso em anos Trechos concedidos (km)
1995 2015 20 13,2(1)
1995 2020 25 724,4(2)
1997 2017 20 121,0(3)
1998 2013 15 623,8(4)
2008 2033 25 2.600,8(5)
2009 2034 25 680,7(6)
Fonte: ANTT (2010a) e contratos de concesso.

Elaborao prpria.
Notas: 1 Ponte RJ Niteri.
2
Via Dutra, 402 km; Rio de Janeiro Juiz de Fora, 179,9 km; Rio de Janeiro Terespolis Alm Paraba, 142,3 km.
3
Osrio Porto Alegre, 121 km.
4
Polo de Pelotas.
5
Sete trechos de estradas da segunda fase de concesses.
6
BR-116 Aratu, 680,7 km.
5.2.5 Vantagens e desvantagens das concesses rodovirias

No tocante s rodovias concedidas, a principal vantagem que se encontram em
situao muito melhor do que as demais. Dados da Pesquisa Rodoviria (CNT,
2009), indicam que o estado geral das rodovias pedagiadas apresenta-se bastante
favorvel, uma vez que 87,8% destas foram classificadas como tima ou boa.
Enquanto, somente 37,7%, das rodovias administradas pelo setor pblico ob-
tiveram esta classificao. A pesquisa mostra ainda que as rodovias concedidas
tm espao para melhorar, pois 10,7% delas foram classificadas como regular, e
1,4% como ruim (tabela 8).
TABELA 8
Estado geral das rodovias brasileiras 2009
Extenso total Gesto pblica Gesto concedida
Pavimento
km % km % km %
timo 34.459 38 22.940 30 11.519 81
Bom 6.494 7 5.526 7 968 7
Regular 36.006 40 34.479 46 1.527 11
Ruim 9.097 10 8.896 12 201 1
Pssimo 3.496 4 3.496 5
Total 89.552 100 75.337 100 14.215 100
Fonte: CNT (2009).

Elaborao prpria.
Cabe ressaltar a melhoria observada entre 2005 e 2009. Neste perodo o per-
centual de estradas concedidas consideradas boas ou timas subiu 3,6 pontos
percentuais, enquanto para as estradas ruins ou pssimas houve uma queda de
2,4 pontos. No que se refere s rodovias geridas pelo poder pblico, o percentual
de vias consideradas boas ou timas passou de 19,7% para 37,7%, enquanto
as ruins e pssimas caram de 45,5% para 16,4% (CNT, 2005, 2009).
Essa uma vantagem importante para a sociedade porque tanto o abastecimen-
to das grandes cidades quanto o fluxo de exportao e de importao passam por estas
vias. A eficincia do transporte rodovirio reflete na renda dos produtores agrcolas,
na lucratividade das suas exportaes que tm seus preos determinados no exterior,
independente dos custos de produo e de transporte e nos ndices de inflao, j
que o item alimentao corresponde, aproximadamente, a 40% destes ndices.
Entretanto, h a necessidade de relativizar a melhor situao das rodovias con-
cedidas frente s demais. Esta melhor situao se deve em parte a gesto privada, que
recuperou e est mantendo as rodovias em boas condies operacionais, mas tambm
decorre do fato de que as concesses ocorreram nos estados que tinham as melhores
rodovias do pas. Ou seja, estas estradas j estavam em situao melhor quando da ter-
ceirizao. A pesquisa do Departamento Nacional de Estradas e Rodagens (DNER)
de 2001 mostra que a situao de conservao da malha rodoviria federal foi consi-
derada como bom para 73,8% das rodovias de So Paulo, 73,9% do Paran, 61,9%
do Rio de Janeiro e 56,3% das estradas do Rio Grande do Sul. O estado de Minas
Gerais, que contava com somente 10,9% das rodovias federais classificadas como
bom, praticamente no participou da primeira fase de concesso (tabela 9).
TABELA 9
Estado de conservao da malha federal pavimentada por regies e UFs selecionadas
Extenso levantada Estado de conservao (%)

Regio
(km) Bom Regular Ruim
Centro-Oeste 8.234,10 11,8 34,9 53,3
Nordeste 16.086,70 15,7 45 39,3
Norte 4.010,90 26 31,5 42,5
Sudeste 11.230,90 28,8 36,8 34,5
Sul 9.940,90 58,9 25 16
Brasil 49.503,40 27,7 36,2 36,1
Unidades da Federao
Minas Gerais 7.511,70 10,9 43,1 46,1
Rio de Janeiro 1.804,70 61,9 28,3 9,7
So Paulo 1.340,50 73,8 14,1 12,1
Paran 2.972,00 73,9 15,7 10,4
Rio Grande do Sul 4.814,00 56,3 25,5 18,1
Fonte: Sistema de Gerncia de Pavimento (SGP)/DNER (2001).

Elaborao prpria.
Outras vantagens so as relacionadas com a qualidade dos servios ofertados

aos usurios, como o de comunicao, acesso telefnico a distncias preestabele-
cidas, resgate mdico, socorro mecnico, fiscalizao de velocidade e de cargas,
sinalizao etc.
Mas nem tudo so vantagens. Embora a poltica de concesso tenha
melhorado as condies das rodovias pedagiadas, chama ateno o grande
nmero de praas de pedgio que surgiram de maneira acelerada desde o
surgimento do programa de concesses. Neste sentido, destaca-se que em
2006 havia 321 postos de cobrana de pedgio em operao (SOARES;
CAMPOS NETO, 2006) e que quatro anos aps, no incio de 2010, exis-
tiam 432 pontos de cobrana de pedgio no Brasil considerando os 14
postos em construo nos 680,7 km da concessionria ViaBahia. Somente
sob concesso federal foram construdos 119, principalmente, nas regies
Sul e Sudeste. Os restantes, 313, so concesses estaduais concentradas tam-
bm nestas regies, sendo 166 em So Paulo, 59 no Rio Grande do Sul, 56
no Paran, 12 em Minas Gerais, 12 no Rio de Janeiro e oito nos demais
estados (PRAAS..., 2010).
Essas praas de pedgio, administradas por concessionrias privadas,
controlam cerca de 90% das estradas com pista dupla, respondendo por
algo em torno de 40% do trfego de veculos nas rodovias brasileiras, em-
bora signifique apenas 9% da malha rodoviria nacional. Em suma, a con-
cesso de rodovias ao setor privado resolve parcialmente a questo da infra-
estrutura rodoviria, uma vez que a maior parte das estradas, devido a seu
elevado nmero e pequena densidade do fluxo de veculos, no passvel
de ser entregue explorao da iniciativa privada no modelo de concesso
comum, somente como PPPs.
Outra desvantagem desse sistema refere-se ao valor das tarifas de pe-
dgio, principalmente, das primeiras concesses que alm de terem a tarifa
inicial de pedgio elevada, o que, como visto, se mantm em todo o prazo
da concesso, foram reajustadas por um ndice de preo que subiu mais que
a inflao no perodo.
Segundo Josef Barat (ANALISTAS..., 2007), especialista do setor, os va-
lores do pedgio acabam sempre gerando polmicas porque os transportadores
de carga, que so quem percorrem grandes trechos. Eles utilizam em mdia dois
teros de estradas sem pedgios e em condies precrias e, quando pagam
tarifas altas nesse trecho menor, os ganhos em manuteno e velocidade no so
compensados. Essa preocupao pode ser exemplificada na movimentao da
safra agrcola de 2010. Neste ano, os agricultores colhem a maior safra do pas,
superior a 140 milhes de toneladas, somente o estado do Mato Grosso colhe
18,4 milhes. O aumento na produo e a coincidncia da colheita com outras

regies produtoras fizeram crescer a demanda por transporte. Em consequncia,
o frete do Mato Grosso at o Porto de Santos est mais caro, subiu 12%.19 Os
caminhoneiros culpam a precariedade das estradas pelos preos, especialmente
o trecho entre Cuiab e Rondonpolis, e o aumento no custo do pedgio no
Paran e em So Paulo. Alegam que a soja que sai pelo Porto de Santos paga R$
1.095,00 por viagem s de pedgio, sendo R$ 576,00 para ir e R$ 519,00 para
voltar (FRETE..., 2010). Neste caso, os caminhoneiros tm tanto uma despesa
elevada com a manuteno do caminho quanto com o custo do pedgio.
Mas, a principal desvantagem que as concesses de rodovias foram
adotadas em virtude da crise financeira do governo brasileiro. A preocu-
pao era manter em bom estado de operao as rodovias existentes. Neste
sentido, pode-se entender que foi adotada uma soluo conjuntural, vlida
para o curto prazo. Aparentemente, no se considerou que 25 anos de prazo
para a concesso de uma rodovia, que j havia sido construda h algum
tempo, pudesse ser exagerado. Todavia, importante lembrar que neste pe-
rodo a estrutura rodoviria da estrada concedida fica engessada pelo prazo
do contrato de concesso, que em sua maioria no prev investimentos de
ampliao ou de duplicao.
Em virtude do crescimento da economia brasileira, em especial da indstria
automobilstica e do setor agrcola, destacadamente gros, acar e lcool, natu-
ral verificar um aumento no fluxo de veculos e de cargas nas rodovias pedagiadas.
Isso pode indicar que estas rodovias tero dificuldade em atender a demanda
futura, podendo representar, no longo prazo, um gargalo para o crescimento da
economia, em especial para o setor agrcola.
Um exemplo das razes de um maior fluxo de cargas a transitar nas rodovias
o crescimento da produo nacional de gros no perodo de 2000 a 2009, que
passou de 83 para 134,3 milhes de toneladas. A questo : qual a produo que o
Brasil poder ter em 2025? Uma hiptese razovel que a produo brasileira de
gros tenha taxa de crescimento equivalente a mdia de 2000 a 2002 em relao
mdia de 2007 a 2009. Neste caso, a produo de gros em 2025, seria de 262
milhes de toneladas. O que preocupa que as rodovias concedidas possivel-
mente no tero capacidade para escoar este acrscimo de produo sem custos
adicionais para os produtores e consumidores.
19. Segundo o diretor do Instituto Mato-Grossense de Economia Agrcola (Imea), o frete na principal regio produtora
agrcola subiu 12% desde janeiro. Ver Agncia Estado, noticirio cotidiano portos e logstica, 08 mar. 2010).
5.3 Perspectivas e sugestes
5.3.1 Sugestes para aperfeioar o modelo brasileiro de concesses rodovirias

O estudo indica que o modelo de concesso rodoviria adotado pelo governo
federal apresenta algumas dificuldades no longo prazo, na medida em que.
1. Mantm inalterada a estrutura das rodovias concedidas. Este um pro-
blema para o pas que est em processo de crescimento, tanto da produ-
o industrial, especialmente da indstria automobilstica, quanto da
produo agrcola, especialmente de gros, que passaram de 80 milhes
de toneladas em 2000 para 140 milhes em 2010 e podero superar
a 235 milhes em 2025.20 E que tem uma dependncia excessiva do
transporte de carga em relao ao modal rodovirio.
2. Excede nas garantias ao concessionrio. O conceito do EEF usado de
modo amplo, como se pode observar nos contratos de concesso. Por
exemplo, o da Rodovia Ferno Dias se refere ao EEF em 30 situaes
distintas. Isto torna os contratos mais complexos, difceis de adminis-
trar dando margem a muitas pendncias que, de modo geral, pela assi-
metria de informaes, favorecem ao concessionrio.
3. Eleva a tarifa inicial de pedgio. Como o risco de demanda (fluxo de
veculos) integralmente atribudo ao concessionrio, o que pode pro-
porcionar prejuzo na hiptese de superestimao da demanda. A em-
presa se defende elevando a taxa de retorno do negcio, o que significa
que oferta, na licitao, uma tarifa inicial maior. Em virtude das regras
de reajuste e reviso pactuadas, esta tarifa mais alta se mantm elevada
por todo o perodo do contrato.
Mas essas dificuldades no so inerentes s concesses. Em certa medida,
elas so especficas do modelo adotado no Brasil. Uma alternativa de concesso
que restringe ou elimina alguns destes problemas o modelo chileno.21 A dife-
rena bsica entre os modelos adotados nos dois pases o critrio para definir
o ganhador da licitao. Em vez de o licitante vencedor ser escolhido pelo
critrio da menor tarifa de pedgio, no Chile ele escolhido pelo critrio do
menor valor presente das receitas (MVPR), ou seja, pelo menor valor financei-
ro que os licitantes propuseram para cumprir todas as obrigaes contratuais
previstas no edital.
20. A produo nacional de gros no perodo de 2000 a 2010, em milhes de toneladas, passou de 83 para 140
milhes. Em 2000 (83), 2001 (100,3), 2002 (96,8), 2003 (123,2), 2004 (119,1), 2005 (114,7), 2006 (122,5), 2007
(131,8), 2008 (144,1), 2009 (134,3), 2010, (140)* (*estimativa).
21. Ver Nassif (2000), Pires e Giambiagi (2000), Barella e Zeitlin (2005), Barella (2005), Soares e Campos Neto (2006).
No modelo chileno, o trmino do prazo da concesso acontece quando a

receita da concessionria, em termos de valor presente, atinge o montante que ela
mesma props quando da licitao. Desta maneira, o prazo de durao da conces-
so seria varivel de acordo com a realizao da receita e no fixo, como acontece
na maioria dos casos de concesses.
Este tipo de contrato foi utilizado pela primeira vez em fevereiro de 1998 no
prprio Chile, para a concesso rodoviria que liga Santiago, Valparaso e Via del
Mar. Tal projeto contemplava a obrigao do concessionrio realizar grandes in-
tervenes no trecho, que incluem um prolongamento de alguns quilmetros e a
construo de trs tneis, os ltimos, com custos estimados em US$ 400 milhes
(BARELLA; ZEITLIN, 2005, p. 8).
O edital detalhava todas as obras e obrigaes que a empresa vencedora teria de
realizar no prazo da concesso. Bem como a tarifa de pedgio e a taxa de desconto
que a critrio do licitante podia ser fixa, predeterminada no edital, ou atrelada a
algum ndice oficial. Os licitantes puderam ento estimar suas despesas e investimen-
tos e naturalmente acrescentam as despesas que teriam com a cobrana de pedgio
e o lucro esperado. Calculando e trazendo estes valores para o presente, as empresas
licitantes puderam obter o valor presente das receitas necessrias para realizar todas
as tarefas previstas no edital. Ganhou a licitao aquela que props o menor valor.
Entre as vantagens desse modelo destacam-se:
1. Ocorrendo o crescimento da demanda durante o perodo da concesso,

ele captado pela concessionria por meio de recebimentos maiores de
receita. Receitas maiores diminuem, correspondentemente, o prazo da
concesso. Neste caso, a rodovia retorna em menos tempo ao poder con-
cedente que pode ento definir a sua ampliao e a maneira de faz-la, se
por meio de uma nova licitao ou como obra pblica.
2. Elimina o risco da demanda que, no caso brasileiro, integralmente as-

sumido pelo concessionrio o que tira a importncia das previses de
trfego feitas pelos licitantes, que no geraro mais prejuzos ou lucros
excessivos para eles. Em outras palavras, risco menor implica que a taxa
de retorno do empreendimento pode ser menor, por isso, este tipo de
concesso teria possibilidade de reduzir as tarifas de pedgio.
3. Simplifica a administrao dos contratos por no ter mais a necessidade

de especificar inmeras situaes em que o equilbrio econmico-finan-
ceiro pode ser afetado. Permite que sejam acomodadas diferentes situa-
es como o nvel do reajuste de tarifa ou outras condies que venham
a influir na demanda, sem a necessidade de reequilbrios do EEF, j que
estes se daro de forma automtica, uma vez que o prazo no fixo.
4. Facilita ao poder concedente, no caso da necessidade de retomar a rodo-

via concedida, determinar o valor que o Estado deve ressarcir ao parti-
cular que simplesmente a diferena entre o valor presente licitado e o
valor presente das receitas j recebidas.
Segundo Barella e Zeitlin (2005, p. 7),
(...) um dos motivos principais que levou escolha deste tipo de concesso foi o fato
do poder pblico contar com um mecanismo simples de estabelecimento do valor
da concesso, caso um dia fosse decidido pelo seu trmino antecipado, uma vez
que haveria grande possibilidade da demanda crescer a um ponto em que a rodovia
fosse necessitar de uma ampliao no antecipada nesse contrato. Assim, previu-se
explicitamente que o poder pblico poderia retomar a concesso a qualquer mo-
mento, aps o dcimo segundo ano, compensando a concessionria pela diferena
entre o valor com o qual ela ganhou a licitao e o valor presente das receitas at
aquele momento, do qual seria subtrado ainda o valor correspondente a estimativa
da economia que a concessionria teria com os custos operacionais e de manuteno
devido ao trmino antecipado.
Este captulo apresentou a situao em que se encontra o setor rodovirio nacio-
nal, com foco, sobretudo, na infraestrutura fsica, nos investimentos e canais de
financiamento e na questo das concesses.
No que concerne s necessidades fsicas das vias, analisou-se a demanda
reprimida por servios rodovirios a partir do Mapeamento Ipea de Obras
Rodovirias. Por meio de obras identificadas por diversos rgos competentes,
e apresentadas em documentos oficiais PNLT 2007, PPA 2008-2011, Plano
CNT de Logstica 2008 e PAC 2009 o mapeamento exps uma necessidade
de mais de R$ 180 bilhes em obras de recuperao, adequao e duplicao
(R$ 144,18 bilhes); construo e pavimentao (R$ 38,49 bilhes); e obras
de arte (R$ 830 milhes).
Em termos de financiamento e investimento, observou-se que o setor pas-
sou por um renascimento na ltima dcada. Depois do abandono sofrido com
o fim das fontes de recursos na dcada de 1980, e com o incio das concesses,
em meados dos anos 1990, voltaram a fluir recursos, tanto privados quanto
pblicos, para atender s necessidades rodovirias. Alm disso, verificou-se uma
mudana de posicionamento do governo, que reassumiu seu papel de planeja-
dor e comea a programar seus investimentos de longo prazo, cujo resultado foi
a elaborao de planos e programas como o PNLT e o PAC.
Entre os resultados positivos provenientes das melhorias nos nveis de inves-

timento destaca-se a recuperao de estradas federais e estaduais, com a entrada da
iniciativa privada, por meio das concesses, e maiores linhas de crditos para o setor,
por meio do BNDES. Alm disso, houve crescimento dos investimentos pblicos
federais, que subiram 341% entre 2002 e 2009. Isto foi possvel mais pela vontade
poltica do governo ao destinar recursos oramentrios para este fim do que pela
criao da Cide-Combustveis, como se esperaria, uma vez que esta acabou des-
virtuada em seu propsito. Apesar de seu crescimento, os investimentos em 2009
representaram apenas 0,25% do PIB brasileiro, mostrando que mesmo com as me-
lhorias, as inverses realizadas no setor ainda so pequenas, quando considerada sua
importncia na economia nacional.
Relativamente aos investimentos pblicos, destacou-se a atuao do PAC.
Com base no Mapeamento Ipea, foi possvel constatar que o programa federal
cobre aproximadamente 13% das demandas identificadas, e apenas 7% no que
se refere recuperao, adequao e duplicao das vias. Ademais, com base na
quilometragem das malhas regionais, no Mapeamento Ipea e no PAC, foi possvel
perceber que, embora os investimentos demandados em valor sejam maiores
quanto maior a malha rodoviria da regio, o mesmo no acontece com o PAC,
que tambm no apresenta quaisquer indcios de promoo da reduo das de-
sigualdades regionais. No mais, destaca-se a necessidade de que as obras do PAC
sejam realizadas segundo seus cronogramas fsicos, o que no vem acontecendo,
de um modo geral.
O captulo mostrou, ainda, que em menos de 15 anos, o pas concedeu
14.853 km de rodovias iniciativa privada. Em um programa que surgiu tmido
em 1995, quando o governo federal celebrou os primeiros cinco contratos de
concesso e transferiu para a iniciativa privada 858 km de rodovias. Desde ento,
o programa tem crescido de modo contnuo. Somente o governo federal trans-
feriu 4.763 km, basicamente, com prazo de 25 anos. Os estados, por sua vez,
transferiram 10.090 km de rodovias para o setor privado. Sendo 4.929 km de
So Paulo, 1.729 km do Rio Grande do Sul e 2.544 km do Paran. Alm disso,
existem tambm concesses de rodovias estaduais no Rio de Janeiro, no Esprito
Santo, na Bahia, em Minas Gerais e em Pernambuco.
Lembrou-se que o Brasil tem por volta de 170 mil quilmetros de rodo-
vias pavimentadas, das quais aproximadamente 9% esto nas mos da iniciativa
privada, um percentual bem superior a mdia mundial. Segundo estudos reali-
zados pela Associao Nacional de Transportes de Cargas (PRIVATIZAO...,
2003), a mdia mundial de 2%. Ademais, a experincia internacional difere
significativamente da brasileira na medida em que na maioria dos pases as
concesses visaram construo de autopistas, enquanto, no Brasil, buscou-se,

simplesmente, transferir as rodovias anteriormente construdas para a iniciativa
privada, com o objetivo de recuperao e manuteno. Em suma, o Programa
de Concesses Rodovirias no Brasil um programa de transferncia de ativos
do setor pblico para o privado, enquanto que na maioria dos outros pases
um programa de criao de ativos.
Possivelmente, por este motivo, por ser mais fcil e rpido transferir do
que construir uma rodovia, o Brasil fez mais concesses do que os demais pases.
Alm disso, no caso brasileiro facilita o processo de concesso o fato de as rodovias
estarem sendo transferidas pelo governo federal sem um projeto bsico ou pelo
menos uma relao detalhada das obras que devem ser executadas pelo concessio-
nrio. O principal compromisso das empresas o de recuperar e manter a rodovia
conforme as orientaes estabelecidas no Programa de Explorao da Rodovia.
Neste quadro, a principal concluso do estudo de que a rodovia concedida
recupera sua condio operacional, mas a sua estrutura em termos de capacidade,
basicamente, no se altera pelo prazo da concesso. Assim, no curto prazo, o pro-
grama de concesso brasileiro deve apresentar uma resposta positiva, na medida
em que a rodovia em bom estado operacional atender a demanda de transporte.
Porm, considerando o prazo de 25 anos da concesso e admitindo-se a continui-
dade do processo de expanso da economia principalmente o crescimento das
safras de gros, que dobraram nos ltimos 15 anos e podem dobrar novamente
em perodo de tempo equivalente pode-se esperar que as estradas concedidas
tenham dificuldade em atender a demanda.
O cenrio imaginado para as rodovias concedidas aps o 15o ano da assi-
natura do contrato de que aumentaro significativamente as tonelagens trans-
portadas, mas a qualidade da rodovia em termos da velocidade dos veculos e da
segurana estar pior, enquanto as tarifas de pedgios em termos reais no mnimo
se mantero. Este cenrio indica a necessidade da realizao de ampliaes e du-
plicaes das estradas. Obras que, possivelmente, no seriam acordadas por ne-
gociao em face da posio desfavorvel dos negociadores do poder concedente.
Outra concluso do estudo que h a necessidade de aperfeioar o mo-
delo de concesso de rodovias adotado pelo governo federal, para atender a
este previsvel aumento da demanda, que pode ocorrer no prazo da concesso.
Uma sugesto neste sentido que se altere o critrio de escolha do vencedor da
licitao. Atualmente vence a licitao a empresa que oferece a menor tarifa de
pedgio, sugere-se substituir este critrio pelo do MVPR, como no modelo chile-
no. Ganharia a licitao o proponente que ofertasse o menor valor financeiro para
cumprir todas as obrigaes contratuais previstas no edital. Este critrio apresenta
trs vantagens em relao ao da menor tarifa, quais sejam:
1. Ocorrendo o crescimento da demanda durante o perodo da conces-

so, isso seria captado pela concessionria por meio de recebimentos
maiores de receita.
2. Eliminando o risco da demanda que atualmente integralmente
assumido pelo concessionrio.
3. Simplificando a administrao do contrato e diminuiria os questionamentos.
Por fim, preocupa o prazo das concesses de 25 anos por ser muito longo e
porque, aparentemente, excessivo para a atividade de manuteno de rodovias.
Sugere-se que os prximos contratos tenham, pelo menos, prazo substancialmen-
te menor, compatveis com a atividade que o concessionrio ir executar, com as
estimativas de crescimento do pas, especialmente com a realidade do setor agr-
cola nacional que pode ficar estrangulado por falta de transporte.
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vadas (PPP): em face da experincia recente do Brasil. Braslia: Ipea, 2004
(Texto para Discusso).
______. Parceria pblico-privada: uma alternativa que se consolida. Esprito

Santo: Next Editorial, 2005 (artigo).
______. Das concesses rodovirias s parcerias plico-privadas: preocupa-
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odia.com.br>. Acesso em: jan. 2010.
ANEXO
Rodovias federais e estaduais concedidas iniciativa privada

(Em Km)
Concedente Concessionria Pista simples Pista dupla Total
Federal Nova Dutra 0,0 402,0 402,0
Federal Ponte 0,0 13,2 13,2
Federal Concer 37,0 142,9 179,9
Federal CRT 102,0 40,5 142,5
Federal Concepa 8,7 112,3 121,0
RS/Federal Ecosul 623,0 0,0 623,0
Federal Autopista Planalto Sul 412,7 0,0 412,7
Federal Autopista Litoral Sul 382,3 0,0 382,3
Federal Autopista Rgis Bitencourt 33,0 368,6 401,6
Federal Autopista Ferno Dias 0,0 562,1 562,1
Federal Autopista Fluminense 320,1 0,0 320,1
Federal Transbrasiliana 0,0 321,6 321,6
Federal Rodovia do Ao 200,4 0,0 200,4
Federal ViaBahia 567,4 113,2 680,6
So Paulo Autoban 0,0 316,7 316,7
So Paulo Autovias 82,2 234,3 316,5
So Paulo Centrovias 75,0 143,2 218,2
So Paulo Colinas 154,2 144,8 299,0
So Paulo Ecovias dos Imigrantes 0,0 176,4 176,4
So Paulo Intervias 255,6 124,8 380,4
So Paulo Renovias 133,4 212,3 345,7
So Paulo SPVias 288,9 227,8 515,7
So Paulo Tebe 110,6 45,4 156,0
So Paulo Tringulo do Sol 137,5 304,7 442,2
So Paulo Vianorte 24,5 212,1 236,6
So Paulo Viaoeste 41,2 120,9 162,1
So Paulo Rodoanel Oeste 30,0 0,0 30,0
So Paulo Rota das Bandeiras 0,0 269,9 269,9
So Paulo Cart 0,0 388,2 388,2
So Paulo Rodovias do Tiet 0,0 344,4 344,4
So Paulo Via Rondon 0,0 331,1 331,1
Paran Caminhos do Paran 405,3 0,6 405,9
Paran Ecocataratas 421,2 87,4 508,6
Paran Econorte 287,3 51,8 339,1
(Continua)
(Continuao)
Concedente Concessionria Pista simples Pista dupla Total

Paran Ecovias 57,4 117,7 175,1
Paran Rodonorte 322,3 245,7 568,0
Paran Viapar 421,5 125,5 547,0
Rio Grande do Sul Brita 135,5 8,6 144,1
Rio Grande do Sul Convias 164,7 9 173,7
Rio Grande do Sul Coviplan 250,4 0,0 250,4
Rio Grande do Sul Metrovias 500,9 0,0 500,9
Rio Grande do Sul Rodosul 132,7 0,0 132,7
Rio Grande do Sul Santa Cruz 208,9 0,0 208,9
Rio Grande do Sul Sulvias 317,8 0,0 317,8
Rio de Janeiro Vialagos 0,0 60,0 60,0
Rio de Janeiro Lamsa 0,0 25,0 25,0
Rio de Janeiro Rota 116 140,3 0,0 140,3
Minas Gerais Nascentes das Gerais 371,4 0,0 371,4
Bahia CLN 170,9 46,3 217,2
Esprito Santo Rodosol 17,5 50,0 67,5
Pernambuco Via Parque 0,0 7,0 7,0
Total 51 8.345,7 6.508,0 14.852,7

CAPTULO 8
PORTOS BRASILEIROS: DIAGNSTICO, POLTICAS E PERSPECTIVAS
1 INTRODUO
Este captulo tem como objetivo apresentar as principais questes econmicas e
institucionais que tm envolvido os portos brasileiros nos ltimos anos, inclusive
planos e programas desenvolvidos com o intuito de alavancar o setor, alm da
apresentao de projees e cenrios para os prximos anos. O estudo se justifica
pela importncia que o setor porturio tem para a economia brasileira em geral e
para o comrcio internacional em particular, em que a participao dos portos na
relao comercial brasileira com o resto do mundo chegou a aproximadamente
80% em 2008.
Alm desta introduo, o texto possui quatro sees. Na seo 2, apre-
sentado um diagnstico do setor porturio brasileiro, em que so apresentados
os marcos regulatrio e legal, alm da situao fsica dos portos, seus principais
problemas e demandas. Em seguida, na seo 3, apresentada a interface das
polticas pblicas com a situao diagnosticada, em que se discutem investimen-
tos, financiamentos, estrutura tarifria e os impactos do setor porturio sobre a
economia nacional.
Na seo 4 so apresentadas as perspectivas e os cenrios para o setor, res-
saltando-se os principais planos e programas que contemplam o setor porturio
e as projees realizadas para o perodo que vai at 2023. Finalmente, nas consi-
deraes finais, apresenta-se um resumo dos principais resultados encontrados ao
longo de todo o estudo.
2 DIAGNSTICO DO SETOR PORTURIO

As bases do atual sistema porturio brasileiro remontam a 1808, com a abertura
dos portos promovida pelo rei D. Joo VI. Foi nesse momento, efetivamente, que
o pas se inseriu no cenrio do comrcio internacional. Esta tendncia se tornou
ainda mais acelerada a partir da promulgao da Lei das Concesses, em 1869.
O objetivo desta lei era permitir o financiamento privado de obras de expanso
nos principais portos nacionais poca.
O modelo privado de investimento durou at a dcada de 1930, quando o

Estado assumiu o papel de financiador e operador desses ativos. O pice desse pro-
cesso foi a criao e a ampliao da empresa Portos do Brasil S/A (Portobrs) nas
dcadas seguintes. A empresa explorava o cais comercial como operador porturio
e atuava ao mesmo tempo como autoridade porturia nacional, administrando
os 35 principais portos comerciais do pas. Na verdade, a Portobrs explorava os
portos por meio de subsidirias Companhias Docas , tendo assumido tambm
a fiscalizao das concesses estaduais e at mesmo dos terminais privativos de
empresas estatais e privadas (CURCINO, 2007).
Com a extino da Portobrs em 1990, o sistema porturio brasileiro passou
por grave crise, forando a edio de diploma legal conhecido como Lei de Mo-
dernizao dos Portos em 1993. Com a Lei no 8.630/1993 houve a redefinio
dos papis da autoridade porturia, do operador porturio e do prprio Estado na
gesto e regulao do sistema. Decretos e resolues posteriores tambm aperfei-
oaram o marco institucional e o equilbrio econmico-financeiro dos contratos,
na busca por eficincia e competitividade.
2.1 Marco regulatrio e legal

Apresenta-se, a seguir, as instituies pblicas responsveis pelo planejamento e
pela gesto porturia no Brasil. Alm do Ministrio dos Transportes, responsvel
pela formulao de polticas para o seu mbito de atuao como um todo, para
o transporte aquavirio so entes relevantes a Agncia Nacional de Transportes
Aquavirios (ANTAQ) e a Secretaria Especial de Portos (SEP).
A ANTAQ, instituda pela Lei no 10.233/2001, tem como finalidade
implementar, em sua esfera de atuao, as polticas formuladas pelo Minis-
trio dos Transportes e pelo Conselho Nacional de Integrao de Polticas
de Transporte (CONIT), segundo os princpios e as diretrizes estabelecidos
na sua lei de criao. Deve tambm regular, supervisionar e fiscalizar as ati-
vidades de prestao de servios de transporte aquavirio e de explorao
da infraestrutura porturia e aquaviria, exercida por terceiros, com vista a
garantir a movimentao de pessoas e bens, em cumprimento a padres de
eficincia, segurana, conforto, regularidade, pontualidade e modicidade nos
fretes e nas tarifas; harmonizar os interesses dos usurios com os das empresas
concessionrias, permissionrias, autorizadas e arrendatrias, e de entidades
delegadas, preservando o interesse pblico; e arbitrar conflitos de interesse e
impedir situaes que configurem competio imperfeita ou infrao contra
a ordem econmica.
Criada por medida provisria e referendada pela Lei no 11.518/2007,
a SEP uma instituio vinculada Presidncia da Repblica. Tem como
Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas 459
atribuies e competncias a formulao de polticas e diretrizes para o fo-

mento do setor, alm da execuo de medidas, programas e projetos de
apoio ao desenvolvimento da infraestrutura porturia, com investimentos
oramentrios e do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Com-
pete ainda SEP a participao no planejamento estratgico e a aprovao
dos planos de outorgas, tudo isso visando garantir segurana e eficincia ao
transporte aquavirio de cargas e de passageiros no pas.
A partir da Lei de Modernizao dos Portos (Lei no 8.630/1993), emer-
giu-se uma nova organizao administrativa para o setor porturio brasileiro. Os
principais objetivos associados implementao desta so: conceder a operao
porturia e o arrendamento de reas porturias, gerando recursos para o governo;
incentivar a concorrncia entre os portos e terminais, de modo a reduzir custos e
obter maior eficincia; e acabar com o monoplio dos trabalhadores porturios
(CURCINO, 2007).
Assim, a nova estrutura do sistema porturio brasileiro, no que diz respeito
administrao, instituiu os seguintes atores:
Autoridade Porturia (AP): administra o porto organizado, gera seu
patrimnio e controla as demais entidades pblicas e privadas atuantes
no porto.
Conselho da Autoridade Porturia (CAP): um rgo de administra-
o, planejamento e fiscalizao ao qual a administradora do porto
se encontra subordinada. Ele formado por quatro blocos de ato-
res participantes do porto, como o Bloco do Poder Pblico (BPP), o
Bloco dos Operadores Porturios (BOP), o Bloco da Classe dos Tra-
balhadores Porturios (BCTP) e o Bloco dos Usurios dos Servios
Porturios (BUSP).
Em relao operao do servio porturio, a lei introduziu os seguintes
atores, subordinados autoridade porturia:
Operador Porturio (OP): o rgo executivo de gerncia, fiscali-
zao, regulamentao, organizao e promoo da atividade portu-
ria. Dele depende a gesto de recursos humanos efetivos e presta-
dores de servios, atividade realizada pelo rgo Gestor de Mo de
Obra (OGMO).
rgo Gestor de Mo de Obra: administra a contratao, a escala e a
alocao de trabalhadores porturios (TP) e de trabalhadores portu-
rios avulsos (TPA).
H tambm as Companhias Docas, empresas pblicas estaduais que, me-

diante delegao por parte do Ministrio dos Transportes, assumem o papel de
autoridade porturia nos portos sob sua jurisdio.
O fluxograma a seguir resume a nova organizao administrativa do servio
porturio brasileiro (figura 1):
FIGURA 1
Organizao administrativa do servio porturio brasileiro
Fonte: Brasil (1993).

Elaborao prpria.
Nas ltimas duas dcadas, o setor porturio brasileiro sofreu importantes

modificaes. Em especial, a Lei no 8.630/1993 (Lei de Modernizao dos Por-
tos) e o Decreto no 6.620/2008 significaram importantes mudanas de rumo para
a poltica do setor, especialmente no que diz respeito ao uso e administrao dos
portos. importante observar que houve uma clara definio sobre as atividades
permitidas aos operadores porturios e os tipos de concesses.
Existem trs tipos de atividades de movimentao nas instalaes portu-
rias de uso privativo: i) carga prpria, em terminal porturio de uso exclusivo;
ii) principalmente de carga prpria e, em carter subsidirio e eventual, de tercei-
ros, em terminal porturio de uso misto; e iii) passageiros, em instalao portu-
ria de turismo.
A delegao sob a qual operam os portos difere conforme o perfil jurdi-
co da instalao porturia, se pblica ou privada. Os portos pblicos podem
ser operados por concesso a empresa pblica ou privada, mediante prvia li-
citao. J as instalaes porturias de uso privativo dependem unicamente de
autorizao por parte do poder pblico para que operem. importante des-
tacar que as autorizaes so figuras jurdicas precrias, quando comparadas
s concesses. De acordo com a Lei no 8.666/1993, as obrigaes impostas ao

operador sob o regime de concesso so maiores do que queles sob regime
de autorizao.
Durante certo perodo, entre a Lei de Modernizao dos Portos (1993) e a
edio do Decreto no 6.620/2008, houve um grande volume de discusses sobre
o perfil das operaes nos portos privados. Os conflitos surgiram a partir de dois
entendimentos absolutamente distintos sobre os terminais de uso misto: algumas
empresas entendiam que seria possvel instalar terminais privativos de uso misto
apenas para movimentar carga de terceiros ou para movimentar predominante-
mente carga de terceiros, como se se tratassem de terminais pblicos. Em sentido
oposto, havia aqueles que propunham que os terminais privativos de uso misto
deveriam ter por funo principal a movimentao de carga prpria, atuando
com carga de terceiros apenas de forma acessria, para utilizar sua capacidade
ociosa, minimizar custos e tornar a operao mais eficiente, redundando em be-
nefcios ao prprio operador (MELLO, 2009).
Na realidade, permitir que os terminais privativos operassem exclusivamen-
te com cargas de terceiros imporia uma competio desleal aos portos pblicos,
uma vez que estes esto sujeitos a um regime jurdico mais restritivo e, conse-
quentemente, menos propcio agilidade para a tomada de decises. Tambm
no seria desejvel restringir a operao dos terminais privativos movimentao
de carga prpria, uma vez que impediria as chances de novos entrantes atuarem
nesse mercado.
O Decreto no 6.620/2008 ratificou que os terminais privativos devero ope-
rar precipuamente com as cargas prprias de seu proprietrio, e, residualmente,
com as cargas de terceiros. Permitiu tambm que as empresas privadas possam
requerer a abertura de processo licitatrio para arrendar um terminal pblico em
um porto j existente ou para obter a concesso de um novo porto.
A conjuntura econmica pode prejudicar a rentabilidade e at a viabilidade
da operao do terminal privativo de uso misto, se naquele momento o proprie-
trio no puder compensar eventuais perdas com o aumento da movimentao
da carga de terceiros. Assumindo que as reas costeiras podem ser consideradas
um bem pblico, a autorizao de terminais privativos daria ao autorizado um
privilgio de utilizar um recurso escasso, de interesse coletivo, para fins parti-
culares. Desta forma, seria mais adequado que qualquer pedido de autorizao
para terminal privativo fosse sucedido por um processo de concesso licitatrio,
abrindo a possiblidade de outros interessados na movimentao de produtos
por tal terminal tambm obterem acesso a esta rea costeira. Caso no houvesse
interesse de terceiros, o investidor inicial obteria a concesso deste terminal a
um custo consideravelmente baixo, similar ao de uma autorizao. De qualquer
forma, este terminal seria pblico, no restringindo a possibilidade futura de

movimentao de cargas de terceiros. Apesar de legalmente ser possvel solicitar
uma autorizao para construo e operao de terminal de uso privativo, o
Plano de Desenvolvimento e Zoneamento, previsto no Decreto no 6.620/2008,
pode restringir a possibilidade de construo de terminal de uso privativo em
rea de interesse coletivo.
Em 2007, foi institudo pela Lei no 11.610/2007 o Programa Nacional de
Dragagem que visa estimular o investimento e o desenvolvimento de obras e
servios de engenharia para dragagem dos portos brasileiros. Com isso, espera-se
que os canais de acesso aos portos e os respectivos beros tenham profundidade
compatvel com as embarcaes que possuem maior calado e capacidade as quais
fazem uso desses portos. A tendncia de se construir navios maiores tem se justi-
ficado como forma de reduzir o custo do frete a partir do aumento do volume de
carga transportada por viagem.
Em setembro de 2009, a SEP homologou o Plano Geral de Outorgas Portu-
rias (PGO). Elaborado pela ANTAQ, esse estudo de carter indicativo cumpre
um papel de Estado, estabelecendo reas costeiras com potencial para o estabele-
cimento de novos portos ou mesmo a expanso de instalaes j existentes, alm
de projees da demanda por servios porturios at 2023.
2.2 Gargalos e demandas do setor porturio nacional

Em todo o mundo comum o uso de frotas navais para transporte de cargas e
comrcio. Cerca de 80% do transporte global de cargas efetuado por este modal.
Com Mxico e Panam, o Brasil um dos pases latino-americanos que esto conec-
tados com o globo por meio da rede mundial de portos (NAVEGAO..., 2009).
Em 2007, os portos foram responsveis pela movimentao de 76,7%
do comrcio internacional brasileiro, perfazendo um valor de aproximada-
mente US$ 188 bilhes em transaes de mercadorias. Ainda assim, o Brasil
possui um potencial aquavirio quase inexplorado. So cerca de 40 mil qui-
lmetros de rios navegveis e quase 7 mil quilmetros de costas martimas
com forte potencial de transporte de cargas e passageiros (CAMPOS NETO
et al., 2009a).
Um dos maiores bloqueios, a expanso do setor porturio nacional, est na
deficincia de infraestrutura, sobretudo porturia, que compromete o potencial do
setor e representa um entrave ao crescimento do comrcio internacional e de cabota-
gem no pas. Para vencer esse problema, faz-se necessria a efetivao de investimen-
tos direcionados a obras porturias e de acesso, e a equipagem dos portos nacionais.
Apesar do potencial econmico apresentado pelo setor porturio, dos inves-

timentos pblicos federais em transportes realizados em 2008, apenas 17% foram
destinados ao setor hidrovirio como um todo (grfico 1), e, destes, aproximada-
mente 80% (R$ 327 milhes) destinados aos portos.
GRFICO 1
Participao do investimento pblico federal em transportes 2008
(Em %)
Fonte: Brasil (2009e).

Elaborao prpria.
No entanto, a necessidade de investimentos em obras porturias e de aces-

so vai alm da simples reduo de custos para elevao da competitividade dos
produtos transportados. No mercado internacional e mesmo dentro do pas, os
portos enfrentam tambm uma competio prpria. Cada vez mais os portos
organizados tm que disputar seu espao e, nesta disputa, o acesso e a capacidade
operacional e de atracao so alguns dos grandes diferenciais que os portos po-
dem oferecer. Integram o conjunto dos fatores que representam uma maior com-
petitividade para os portos: calados que atendam a navios de grande porte; beros
maiores e especializados no tratamento da carga; mecanizao e automao do
manuseio da carga; e sistemas eficientes de controle e informao.
H muito so famosas as filas de caminhes ao longo das estradas e avenidas

que levam aos grandes portos brasileiros, em especial nos perodos de safra. Alm
disso, no so raros os casos em que navios de grande porte se veem impedidos de
atracar nos portos nacionais devido falta de profundidade dos beros e baas de
movimentao ou, se conseguem atracar, os armadores so obrigados a embarcar
com volumes inferiores sua capacidade, elevando o preo dos fretes e reduzindo
a competitividade dos portos e dos produtos.
Com o forte crescimento do comrcio internacional entre 2003 e 2008,
tornaram-se ainda mais visveis os gargalos e as demandas presentes no sistema
porturio brasileiro. A baixa eficincia e o dficit, sobretudo de infraestrutura,
que assolam o setor passaram a alertar sobre um possvel colapso, demandando
imediata atuao do poder pblico nacional.
Ao longo dos ltimos anos uma srie de dificuldades vem sendo enfrentada e, se
negligenciada, estas dificuldades so capazes de gerar um estrangulamento do sistema
porturio, no caso de uma forte retomada do crescimento mundial ps-crise de setem-
bro de 2008. A demanda por investimentos em infraestrutura porturia e de acesso, h
muito se tornou evidente para todos os rgos e as empresas que lidam com esse setor.
Persistem preocupaes legtimas com a possibilidade de esgotamento do sistema.
De acordo com a Fundao Dom Cabral (FDC) e o Frum Econmico
Mundial (FEM) (FDC; FEM, 2009), o Brasil ocupa a 123a posio, entre 134
pases, no ranking de qualidade dos portos. inegvel e inadivel a necessidade de
investimentos que ampliem a capacidade porturia, facilitem os acessos terres-
tres e hidrovirios e possibilitem a atracao de grandes embarcaes.
Diante desse cenrio, o Ipea entendeu como relevante dimensionar e avaliar
as deficincias e os gargalos1 identificados nos portos brasileiros visando quan-
tificar os investimentos necessrios para a soluo destes. Assim, com base no
Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT) (BRASIL, 2007a), no Pla-
no Confederao Nacional do Transporte (CNT) de Logstica (CNT, 2008), no
Plano Plurianual (PPA) (BRASIL, 2008-2011), no Programa de Acelerao do
Crescimento (BRASIL, 2009c), no levantamento realizado pelo Anurio Exame
2008-2009 de Infraestrutura, entrevistas, entre outros, foi realizado um levan-
tamento de 265 obras de infraestrutura porturia, de acesso ou de apoio que se
mostram necessrias para a melhoria da eficincia operacional e da competitivida-
de dos portos nacionais. A este conjunto de obras, chamou-se Mapeamento Ipea
de Obras Porturias2 (CAMPOS NETO et al., 2009b).
1. Diversas obras constatadas como necessrias ao longo deste trabalho no representam pontos de estrangulamento
para o sistema porturio atual, mas demandas para melhoria no funcionamento e na eficincia do sistema, quando
planejado a longo prazo.
2. O Mapeamento Ipea de Obras Porturias est disponvel integralmente no Texto para Discusso, n. 1423 (CAMPOS
NETO et al., 2009b).
Nesse mapeamento foram identificadas a necessidade de 133 obras de

construo, ampliao e recuperao de reas porturias (R$ 20,46 bilhes),
45 obras de acessos terrestres (R$ 17,29 bilhes), 46 de dragagem e derrocamento
(R$ 2,78 bilhes) e 41 de infraestrutura porturia (outras obras) (R$ 2,34 bilhes),
totalizando uma necessidade de investimentos de R$ 42,88 bilhes (grfico 2).
GRFICO 2
Portos brasileiros principais gargalos e demandas 2008
(Em R$ bilhes)
Fonte: Campos Neto et al. (2009b).

Elaborao prpria.
Entre os principais problemas de infraestrutura identificados nos portos bra-

sileiros, destacam-se os dficits em reas porturias incluindo construo, am-
pliao ou recuperao de beros, peres, terminais, ptios etc. e a necessidade
de expanso e melhoramento dos acessos terrestres, que juntos so responsveis
por quase 90% do valor orado para os gargalos.
A maior demanda identificada, em nmero de obras e tambm em valor
orado, refere-se necessidade de construo e manuteno de reas, retroreas,
beros, ptios, peres, molhes e cais dos portos. Nesta seara, embora o maior n-
mero de obras diga respeito construo de beros e peres 37 obras , o maior
valor orado refere-se s deficincias relativas a ptios e terminais, que totalizam
R$ 7,35 bilhes em investimentos necessrios.
Entre os principais portos que apresentaram problemas relativos s reas
porturias destacamos os portos de Santos, Vitria, Itaqui, Pecm e Rio Grande,
que juntos respondem por quase 40% das demandas identificadas. Outros 34
portos apresentam tambm demandas referentes a reas porturias, com valores
que vo de R$ 20 milhes a R$ 850 milhes.
importante ressaltar ainda que, no universo de construes necessrias,

dez referem-se construo de novos portos ou terminais porturios totalizan-
do quase R$ 4,18 bilhes orados. Entre estes novos portos, alguns devero ser
direcionados especialmente ao comrcio exterior, como o complexo porturio
do Mercado Comum do Sul (Mercosul), que, projetado para operar apenas com
contineres, dever ser construdo na Ponta do Poo, no municpio de Pontal
do Paran, enquanto outros se destinaro ao escoamento de determinados pro-
dutos ou setores como o porto de Espadarte, necessrio para o escoamento da
produo de gros, minrio de ferro, minrio mangans, ferro gusa e cobre do
estado do Par.
A categoria de acessos terrestres se refere a uma das maiores demandas iden-
tificadas e uma das mais problemticas no que se refere quantificao, seja do
nmero de obras ou dos valores de investimento necessrios. Esta dificuldade
enfrentada para a quantificao das obras advm, principalmente, da dimenso
e do espalhamento da malha rodoviria brasileira, alm da utilizao comum de
rodovias para o transporte de cargas e para o trfego urbano, dificultando a iden-
tificao das vias relevantes para os acessos porturios.
A falta de vias de acesso eficientes eleva o preo dos fretes, compromete car-
gas perecveis e prejudica a competitividade dos portos. No Brasil, a falta de uma
malha ferroviria ampla que permita o transporte das cargas de suas origens at os
portos ou deles aos seus destinos j , em si, um fator de elevao dos custos
do transporte porturio.
Na tentativa de selecionar quais obras de acessos terrestres teriam relevncia
para a eficincia porturia, considerou-se um raio de 120 quilmetros a partir dos
portos. Assim, todas as rodovias e ferrovias identificadas como importantes para
o escoamento de mercadorias para os portos, ou a partir deles, que esto inseridas
nesse raio, foram consideradas. Alm das obras pertencentes ao raio adotado,
incluram-se ainda as obras da ferrovia Transnordestina, trechos Salgueiro Suape
(564 km) e Salgueiro Pecm (550 km), que, apesar de sua extenso, so consi-
deradas no trabalho porque tm como funo primordial o acesso a estes portos.
Entre as necessidades de acessos terrestres, identificam-se quase R$ 7
bilhes em oramento ferrovirio que privilegiam em especial os portos de
Pecm e Suape com aproximadamente R$ 2,8 bilhes destinados constru-
o da ferrovia Transnordestina e o porto de Paranagu com a duplicao
de 110 km de ferrovia que ligam a cidade de Curitiba ao porto. No total dos
acessos, vale destacar o porto de Santos, cuja alta demanda representa quase
30% desses gargalos, correspondendo a rodovias e ferrovias, alm de anis que
livrariam o percurso das cargas do enfrentamento do trfego urbano na regio
metropolitana da capital paulista.
Um dos problemas mais graves enfrentados pelo setor porturio brasileiro

, sem dvida, a questo da profundidade dos canais de acesso, beros e baas de
evoluo. Neste contexto, os servios de dragagem constituem um ponto essen-
cial para possibilitar o acesso e a atracao de navios de grande porte, de modo
a ampliar o potencial comercial dos portos e permitir-lhes concorrer dentro do
sistema porturio internacional.
Trinta portos foram identificados pela necessidade de execuo de ser-
vios de dragagem, com destaque para os portos de Suape, Rio de Janeiro,
Paranagu, Barra do Riacho, Itagua e Santos, cujas obras de dragagem cor-
respondem a 13,1%, 10,1%, 9,5%, 7,8%, 6,7% e 5,8%, respectivamente,
do volume de investimentos observados como necessrios para soluo dos
gargalos de dragagem.
Vale ressaltar que os 11 maiores portos do pas, em valores de movimentao
de comrcio internacional,3 encontram-se na relao dos portos que demandam
servios de dragagem. Ao todo, estes portos perfazem uma necessidade de inves-
timento de R$ 1,43 bilho, correspondendo a 49,3% das necessidades identifi-
cadas nesta categoria. Ainda de acordo com as fontes utilizadas, necessrio um
total de R$ 2,78 bilhes em investimentos para dirimir as demandas por draga-
gem, um total de 46 obras essenciais para o funcionamento eficiente do setor
porturio nacional.
Alm dessas, foi identificada, ainda, uma srie de outras demandas que vo
desde instalaes de apoio e equipamentos, at a implantao de sistemas de se-
gurana, sinalizao, eletrificao e saneamento. De acordo com a publicao
Anurio... (2008), alguns dos principais fatores que prejudicam o bom funcio-
namento dos portos esto relacionados s deficincias nestas instalaes e nestes
equipamentos, essenciais operao porturia.
Outro grande problema enfrentado diz respeito s vias internas aos portos,
cujas ms condies tm prejudicado a movimentao das mercadorias entre os
ptios, terminais e ancoradouros, elevando o tempo de movimentao das cargas
e, consequentemente, o preo do transporte aquavirio.
Entre os portos que demandam um maior volume de investimento nessa
categoria, destacam-se: o porto de Santos (15,2% dos gargalos), o porto de So
Francisco do Sul (13,0%), o porto de Areia Branca (10,3%) e os portos fluminen-
ses de Itagua, do Rio de Janeiro e porto Norte Fluminense, que juntos perfazem
27,5% das demandas por essas obras.
3. So eles os portos de Santos (com movimentao de US$ 65,38 bilhes), Vitria (US$ 17,09 bilhes), Paranagu
(US$ 16,55 bilhes), Rio Grande (US$ 13,27 bilhes), Rio de Janeiro (US$ 12,18 bilhes), Itaja (US$ 7,88 bilhes), So
Sebastio (US$ 7,06 bilhes), So Lus (US$ 6,80 bilhes), Aratu (US$ 5,59 bilhes), So Francisco do Sul (US$ 5,53
bilhes) e Porto Alegre (US$ 4,88 bilhes), totalizando um fluxo de comrcio de mais de US$ 160 bilhes.
Alm de todos os problemas de infraestrutura encontrados nos portos bra-

sileiros, so tambm fatores de reduo da competitividade comercial do setor al-
guns aspectos institucionais e burocrticos do funcionamento porturio. A seguir,
so apresentados, de maneira sucinta, os resultados de trs pesquisas realizadas
pelo Ipea (CAMPOS NETO; SANTOS, 2006), CNI (2008) e ANTAQ (2008).
O que fica ressaltado a existncia de um conjunto de problemas de mbito
institucional e administrativo que so comuns aos portos analisados.4 Ao longo
das pesquisas, foram apontados problemas, tais como: a infraestrutura porturia;
a burocracia e as greves, que interferem na liberao de cargas; a falta de integra-
o entre as entidades que atuam na rea porturia; e a necessidade de mudana
de hbitos e atitudes por parte dos servidores e administradores porturios, no
sentido de atender com mais presteza s demandas dos clientes.
Segue a avaliao do porto de Santos em ordem decrescente de menes:
1. Congestionamento de caminhes dentro da rea do porto perime-
trais: um problema grave que eleva o custo empresarial. Ptios, que
retm e controlam o fluxo de acesso ao porto, foram construdos para
os caminhes e so operados por agentes privados.
2. Estrutura ferroviria do porto: linhas de trem atrapalham o trnsito e
geram congestionamentos de caminhes com trens. H mais de quatro
anos o setor pblico vinha tentando fazer licitao para a construo das
Vias Perimetrais e apenas a partir de 2009 estas obras foram iniciadas.
3. Entraves burocrticos: dizem respeito, especialmente, Receita Federal
do Brasil (RFB); ao tempo perdido na entrega da mesma informao
para vrios rgos do Sistema Integrado de Comrcio Exterior (Sisco-
mex) e da Supervia; e obrigao de traduzir para o portugus todos os
manifestos de carga.
4. Dificuldade de acesso rodoferrovirio para chegar ao porto.
5. Falta de espao e de retroreas para armazenamento de contineres:
faz-se necessrio organizar o trnsito para contineres e construir novos
armazns (espao) para granis.
6. Terno de 12 homens: sob a tutela do operador porturio, que um
rgo privado, este sistema trabalhista eleva custos pelo emprego des-
necessrio de contingente excessivo de mo de obra.
7. reas nobres ocupadas por produtos com pouco valor agregado.
4. Portos pesquisados: Manaus, Fortaleza, Rio de Janeiro, Santos, Paranagu, So Francisco do Sul, Itaja, Imbituba e
Rio Grande.
8. Terminais lotados: devido a este entrave, os terminais s aceitam carga

com, no mximo, cinco dias antes da partida do navio (dead line), au-
mentando o custo empresarial.
9. Custos e transit time: tm levado empresas a optarem por rodovia em
transaes comerciais com o Cone Sul.
O que se constata na comparao dos resultados das pesquisas de opinio
que os problemas identificados no porto de Santos so comuns a todos os portos.
A Confederao Nacional da Indstria (CNI, 2008) mostrou que 49,1% das em-
presas exportadoras brasileiras consideram a infraestrutura porturia como a mais
deficiente entre as etapas ps-produtivas, chegando a afetar negativamente 88%
das empresas que utilizam este setor para escoar seus produtos.
Segundo a CNI (2008), entre os maiores complicadores porturios indica-
dos pelas empresas, excetuando os de infraestrutura, encontram-se especialmen-
te: a burocracia na liberao de cargas indicada como gargalo por 65,3% das
empresas estudadas; as greves que interferem na movimentao ou liberao de
cargas indicada por 56,4%; e os altos custos de estiva e capatazia. Alm des-
tes, um problema muito citado pelas empresas refere-se ao restrito horrio de
funcionamento das aduanas, que tambm interfere negativamente no tempo de
liberao das cargas.
De acordo com a ANTAQ (2008), em pesquisa realizada com usurios de
nove portos, alm de todos os problemas j descritos, observa-se a necessidade de
mudana de hbitos e atitudes no tratamento dos usurios dos servios porturios
por parte de servidores e administradores. Ademais, a falta de integrao entre as
entidades que atuam na rea porturia traz enormes transtornos movimentao
de mercadorias. A pesquisa trata ainda da necessidade de reverem-se os acordos
das categorias funcionais trabalhadores e operadores porturios com relao
alocao e precificao de mo de obra avulsa, dados o avano tecnolgico das
operaes porturias e o grau de especializao requerido.
Outro grave problema enfretado pelos usurios do sistema porturio brasi-
leiro respeita ao tempo mdio de espera para atracao nos portos. Para navios de
contineres, este prazo caiu, entre 2006 e 2007, de uma mdia nacional de 13,5
para 9 horas por navio. Em termos de granis, a espera na fila muito maior.
A mdia nacional em 2007 para os diversos granis slidos era de 54 horas/navio,
mas a situao chega a extremos como o caso do terminal Corex, em Parana-
gu, para o qual o tempo de espera para o transbordo chega a 389 horas/navio
(aproximadamente 16 dias de espera). Quanto ao transbordo de carga geral, os
tempos mdios de espera so ainda mais graves, chegando a 244 horas/navio no
cais pblico de Macei.
Ainda segundo a ANTAQ, faz-se necessrio um maior envolvimento das autori-

dades porturias que devem atuar junto a outros rgos e entidades do ambiente por-
turio eliminando eventuais entraves aos servios ofertados pelos portos. Alm disso,
considera a possibilidade de reviso da distribuio dos fluxos de carga entre os portos,
direcionando-os de forma a otimizar a infraestrutura viria e porturia disponvel.
Por fim, um problema muito citado quando tratamos de atraso ou paraliza-
o de obras em geral e, em especial, as porturias, refere-se questo das licensas
ambientais, cuja demora no processo de concesso visto como um entrave para
empreiteiras e empresrios. Todavia, embora seja inegvel a necessidade de uma
gesto mais eficiente nos rgos competentes, h que se considerar que grande
parte desses atrasos deve-se, de fato, ocorrncia de projetos mal elaborados.
3 INTERFACE DAS POLTICAS PBLICAS COM A SITUAO DIAGNOSTICADA

Para um setor cuja importncia econmica assume a dimenso verificada no se-
tor porturio, fica evidente o dever da iniciativa pblica de interferir por meio
da proviso de polticas que estimulem e fortaleam a dinmica do setor. Uma
das formas pelas quais o Estado pode atuar no desenvolvimento desses setores
por meio da criao e manuteno de estruturas tarifrias padro que permitam
a manuteno do equilbrio econmico-financeiro das empresas atuantes, bem
como pela regulao adequada destas, garantido que os preos praticados sejam
compatveis com a importncia estratgica do setor.
Outra forma pela qual o governo pode atuar sobre esses setores pela reali-
zao de investimentos diretos ou pela proviso de mecanismos de financiamento
que possibilitem a realizao desses investimentos por parte da iniciativa privada,
quando estes apresentarem potencial de retorno. Ou, ainda, pelo estabelecimento
de arranjos federativos que possibilitem uma reduo na burocracia e, consequen-
temente, uma maior eficincia do setor.
3.1 Fontes de financiamento

At a extino da estatal Portobrs, o modelo de gesto, operao e investimento
no setor porturio era responsabilidade do governo, o que causou distores e
uma baixa eficincia no transporte de mercadorias. Somando isto falta de re-
cursos pblicos para melhorar as instalaes e a oferta de servios porturios, a
situao do setor era precria no comeo da dcada de 1990 (REIS, 2008).
Com a Lei de Modernizao dos Portos, o governo passou o controle dos
portos s administraes porturias estaduais e s Companhias Docas e buscou o
apoio e investimento do setor privado por meio de concesses e arrendamentos.
Com isso, ocorreram vrias reformas institucionais, aumentando o envolvimento
privado nos portos, sendo essencial melhoria na regulao porturia, avanos na
privatizao dos servios, maior liberalizao e competitividade.
O estabelecimento do novo quadro institucional alavancou a participao da

iniciativa privada. Com a Lei no 8.630/1993, estabeleceu-se que o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) poderia financiar a compra de equi-
pamentos para o setor privado por meio da linha de crdito para o Financiamento de
Mquinas e Equipamentos (Finame). Alm disso, o BNDES tambm passou a dispor
do Financiamento a Empreendimentos (Finem) para a operacionalizao de linhas de
crdito para investimentos em portos e terminais porturios, podendo participar com
at 80% do valor total do investimento (BNDES, 2009).
Segundo levantamentos realizados por Puga et al. (2007), entre o incio
de 2003 e o terceiro trimestre de 2008, houve uma elevao significativa das
inverses, caracterizando o maior ciclo de investimentos no pas nos ltimos 30
anos. Mesmo assim, a parcela porturia nesses investimentos sempre foi baixa,
no correspondendo s necessidades e nem ao potencial do setor. De acordo com
o banco, os investimentos privados mapeados para portos no quadrinio 2010-
2013 perfazem R$ 14 bilhes, quase trs vezes mais que os R$ 5 bilhes de in-
vestimentos realizados no perodo 2005-2008. Ademais, ressalta-se que a taxa de
crescimento anual dos investimentos no setor porturio a maior entre os diver-
sos setores da infraestrutura econmica, correspondendo a 24,8% entre o perodo
de 2010-2013 em comparao a 2005-2008 (BORA JR.; QUARESMA, 2010).
A principal causa do aumento nos investimentos foi o aumento da participao
privada, tendo o BNDES como principal fonte de financiamento. Responsvel por
grande parte dos financiamentos para projetos em portos, o banco tem desembolsado,
na mdia, 60% do valor dos projetos porturios (MARCHETTI; PASTORI, 2006).
Assim, o setor privado ficou responsvel pelo investimento em equipamentos,
recuperao e manuteno das instalaes porturias, e o governo pela construo e
manuteno da infraestrutura porturia. Desta forma, o investimento governamen-
tal no setor permanece como parcela fundamental, dados os altos montantes de in-
vestimento necessrios para superar as deficincias existentes. Isto sem esquecer o pa-
pel fundamental do governo como planejador (Marchetti; Pastori, 2006).
3.2 Investimentos em transportes e no setor hidrovirio: 2002-2009

Uma vez que os investimentos nos portos e terminais porturios esto divididos entre
os setores pblico e privado, cada um com seu papel definido, relevante verificar a
evoluo desses investimentos nos ltimos anos. Ao se falar de investimento pblico,
as principais fontes de dados so a execuo oramentria do governo federal5 e os in-
vestimentos das estatais, no caso dos portos, as Companhias Docas. Nos desembolsos
5. Utiliza-se na contabilizao dos desembolsos do governo o conceito de despesa de capital (investimento) pago
acrescido dos restos a pagar pagos no exerccio. A fonte execuo Sistema Integrado de Administrao Financeira
do Governo Federal (Siafi).
do governo, possvel identificar apenas as aplicaes no setor hidrovirio,6 do qual

fazem parte os investimentos em portos, hidrovias, eclusas etc.7
No caso do setor privado ainda mais difcil identificar os investimentos das
empresas nos portos. Sabendo que o BNDES responsvel por grande parte dos
financiamentos para projetos em portos por meio do Finem e do Finame e que
seus financiamentos cobrem, em mdia, 60% do valor dos projetos em portos,
possvel se ter, a partir dos desembolsos feitos pelo banco, um valor aproximado dos
gastos privados. Portanto, o valor de investimentos em transportes do setor privado
utilizado dado pelos desembolsos do BNDES acrescidos de 40% correspondente
ao desembolso do empreendedor.8 Os dados utilizados esto expostos na tabela 1.
TABELA 1
Investimentos pblicos e privados em infraestrutura 2002-2009
Ano 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Investimento pblico
Transportes 5.355,47 1.917,71 3.357,82 5.125,47 9.957,96 10.333,97 9.017,99 12.619,82
Oramento
258,59 13,67 187,28 174,95 158,96 401,86 667,45 1.116,17
fiscal
Cias. Docas 704,50 135,51 193,70 503,15 485,05 434,86 760,47 750,09
Hidrovirio
em trans- 17,98 7,78 11,35 13,23 6,47 8,10 15,83 14,79
portes (%)
BNDES
366,32 842,64 840,27 509,18 554,58 763,64 650,13 618,73 (e)
Hidrovirio
Participao
244,21 561,76 560,18 339,45 369,72 509,09 433,42 412,48
empresrios
BNDES +
610,53 1.404,40 1.400,45 848,63 924,30 1.272,73 1.083,55 1.031,21
empresrios
Investimento total
1.573,62 1.553,59 1.781,42 1.526,73 1.568,30 2.109,46 2.511,47 2.897,47
Fontes: Brasil (2010), ABCR (2010), ANTF (2010), Ipea (2010) e BNDES (2007).
Elaborao prpria.
Obs.: Os valores esto apresentados em R$ milhes de 2009, deflacionados pelo ndice Geral de Preos de Mercado (IGP-M).
Os valores Siafi referem-se a despesa de capital, investimento pago, inclusive restos a pagar pagos.
(e) = estimado.
6. Os termos setor hidrovirio e transporte hidrovirio utilizados pelo governo federal e pelo BNDES, respectivamente,
incluem os investimentos em portos e terminais porturios, entre outros.
7. Vale destacar que, dos investimentos no setor hidrovirio, em torno de 80% so aplicados nos portos.
8. Recursos prprios podem incluir outras fontes de financiamento.
Um impacto positivo nos investimentos causado pela Lei de Modernizao

dos Portos foi que os contratos de servios porturios de agentes privados passa-
ram a obrigar que esses agentes realizassem investimentos nos portos. No entanto,
os investimentos focaram-se na melhoria e modernizao de instalaes, redu-
zindo custos dos servios porturios, deixando de lado o processo de integrao
com os transportes terrestres para reduzir gargalos de acesso. As reas de arma-
zenagem tambm foram negligenciadas e, apesar da reduo dos custos, a es-
trutura tarifria no melhorou, diminuindo os possveis ganhos (REIS, 2008).
Ao fazer a comparao dos desembolsos pblicos no transporte hidrovirio com o
valor aproximado total para as aplicaes privadas, observa-se que as inverses privadas
foram, em mdia, R$ 632,30 milhes mais altas que as pblicas no perodo de 2003 a
2007. Apenas nos anos de 2002, 2008 e 2009, os investimentos pblicos superaram os
privados, um comportamento que pode ser justificado, em parte, por investimentos do
PAC. Vale observar ainda que os investimentos pblicos no setor hidrovirio dos quais
80% se referem ao setor porturio no alcanam 20% das inverses em transportes
em nenhum momento ao longo do perodo analisado, tendo pico de 17,98% em 2002.
Pode-se observar ainda que os investimentos no setor de transportes tm aumentado de
2003 para c, apresentando tendncia ascendente, embora ainda representem porcen-
tagem muito pequena do produto interno bruto (PIB) brasileiro 0,402% em 2009.
O grfico 3 mostra como evoluram os investimentos totais em transportes
e em transporte hidrovirio como porcentagem do PIB.9
GRFICO 3
Investimentos em transportes e no setor hidrovirio 2002-2009
(Em R$ bilhes)
Elaborao prpria.
Obs.: O
s dados sobre investimento privado em transportes referem-se aos setores hidrovirio, rodovirio e ferrovirio, no
havendo quaisquer valores referentes a inverses privadas no setor areo.
9. Valores constantes de 2008, deflacionados pelo IGP-M.

Pelo grfico 3, verifica-se que, apesar do crescimento das aplicaes financeiras nos
transportes, o setor hidrovirio no acompanhou essa tendncia, mantendo seu nvel de
investimentos em torno de 0,072% do PIB, tendo atingido seu mximo de participao
do PIB em 2009, com 0,092%. Frischtak (IPEA, 2008) argumenta que a principal res-
trio aos investimentos em infraestrutura para o governo a fiscal, que se tornou mais
crtica com a mudana de modelo de financiamento do setor pblico ps-Constituio
de 1988. De fato, a restrio fiscal limitou a capacidade de investimento do governo ao
longo de duas dcadas (entre 1985 e 2005). Atualmente, outros obstculos tm limitado
tais investimentos, so eles: licenas ambientais; problemas junto ao Tribunal de Contas
da Unio (TCU) e ao Ministrio Pblico; editais mal-elaborados etc.
O grfico 4 traz a participao das aplicaes pblicas e privadas no setor hidro-
virio como participao do total de investimentos em transportes. possvel verificar
que inverses pblicas e privadas comportaram-se de maneira bastante distinta ao longo
do perodo estudado. De fato, os dados nos levam a inferir que a iniciativa privada tem
dado mais importncia aos investimentos no setor hidrovirio que o poder pblico.
Ademais, vale lembrar que em mdia 50% das inverses realizadas pelo Estado so feitas
por meio das Companhias Docas, e no via oramento fiscal, como visto na tabela 1.
GRFICO 4
Participao dos investimentos pblicos e privados setor hidrovirio nos
investimentos em transportes 2002-2009
Elaborao prpria.
Obs.: O
s dados sobre investimento privado em transportes referem-se aos setores hidrovirio, rodovirio e ferrovirio, no
havendo quaisquer valores referentes a inverses privadas no setor areo.
Observa-se pelo grfico 4 que a participao do setor hidrovirio em transportes

ainda muito baixa, alcanando no mais que 18% dos investimentos pblicos e 32,6%
dos privados, em mdia, percentuais que no refletem a importncia do setor para a
economia nacional. De fato, ao longo de oito anos, o setor hidrovirio recebeu no
mais que R$ 15,5 bilhes em investimentos, uma mdia inferior a R$ 2 bilhes ao ano.
Com a expectativa de ampliao dos investimentos do BNDES, que para o quadrinio
de 2010-2013 de R$ 14 bilhes, o banco foca principalmente dois grandes projetos:
i) implantao de novos portos privados; e ii) ampliao da oferta de terminais arren-
dados de movimentao de contineres (BORA JR.; QUARESMA, 2010).
Pelos grficos apresentados, percebe-se que o Brasil ainda investe muito pouco
nos portos. Embora a participao dos gastos em transportes no PIB tenha aumen-
tado, os gastos do setor hidrovirio, do qual os portos fazem parte, mantiveram-se
constantes em termos relativos. Todavia, nos ltimos anos, o governo traou pol-
ticas para ampliar os investimentos, criando programas para incentivar o desenvol-
vimento porturio. Entre eles, podemos destacar o regime tributrio para incentivo
modernizao e ampliao da estrutura porturia (Reporto), criado em 2004, e
o Plano Nacional de Logstica e Transporte (PNLT), alm de outros como o Plano
Nacional de Dragagem (PND) e o PAC. Com isso o Estado retoma o processo de
planejamento no setor, criando uma estrutura permanente de gesto do processo.
Desde 2007 um importante programa do governo, no que concerne aos in-
vestimentos em infraestrutura, tem sido o Programa de Acelerao do Crescimen-
to. Lanado em janeiro daquele ano, o PAC destina-se a incentivar o investimento
privado; aumentar o investimento pblico em infraestrutura; e remover obstculos
burocrticos, administrativos, normativos, jurdicos e legislativos ao crescimento.
A princpio, o programa previa R$ 503,9 bilhes em obras de infraestrutura, dos
quais apenas R$ 37,1 bilhes seriam destinados infraestrutura de transportes e
apenas R$ 2,67 bilhes seriam destinados ao setor porturio (grfico 5).
GRFICO 5
PAC participao dos investimentos em transportes 2007-2010
(Em %)

Elaborao prpria.
J em 2009, o PAC teve seu oramento ampliado para R$ 646 bilhes.

Entretanto, segundo o relatrio da Fundao Dom Cabral e do Frum Econmico
Mundial (FDC; FEM, 2009), a maior parte dos projetos presentes no PAC so decor-
rentes de estudos e detalhamentos que vm sendo realizados desde a dcada de 1980.
Ainda de acordo com a FDC e o FEM, o PAC foi adotado pelo governo como um pa-
cote de infraestrutura nico, buscando uma melhor alocao dos recursos de modo que
o novo investimento fosse focado no aumento da produtividade e competitividade.
Segundo o Mapeamento Ipea de Obras Porturias, nos R$ 646 bilhes da
nova previso de recursos para o PAC, contam ao todo 51 obras porturias, entre
as quais 19 referentes a dragagem e derrocamento. Alm destes investimentos,
constam tambm dez obras de construo, ampliao e recuperao de reas por-
turias; oito de infraestrutura porturia outras obras; e 14 de acessos terrestres10
(CAMPOS NETO et al., 2009b).
Nas obras consideradas pelo PAC como obras porturias consta apenas
uma previso de R$ 27,28 milhes referente a acessos terrestres. Contudo,
importante lembrar que pela classificao do mapeamento existem muitas
obras nesta categoria. Estas obras so contabilizadas pelo programa como obras
10. Vale ressaltar que aqui as obras esto contabilizadas conforme agregao do Mapeamento Ipea de Obras Portu-
rias, que diverge um pouco da classificao dada pelo prprio PAC.
ferrovirias ou rodovirias, o que prejudica a identificao tanto das deficincias

quanto dos investimentos pretendidos.11
Para se ter uma dimenso do impacto do PAC sobre necessidades de infra-
estrutura porturia, importante compreender, entre as vrias demandas, o que
de responsabilidade do poder pblico e o que compete iniciativa privada.
Neste contexto, ressalta-se que podem existir obras de construo, ampliao e
recuperao que se constituem em responsabilidade privada, o que no exclui a
responsabilidade do poder pblico caso elas no sejam realizadas por aquele setor.
Com base na relao das obras porturias previstas pelo PAC e no conjunto
de gargalos e demandas identificados pelo Mapeamento Ipea de Obras Portu-
rias, foi possvel realizar uma anlise do impacto do programa sobre as demandas
porturias (grfico 6).
GRFICO 6
Gargalos e demandas identificados (2008) versus investimentos do PAC (2007-2011)
(Em R$ bilhes)
Fontes: Brasil (2009c) e Campos Neto et al. (2009b).

Elaborao prpria.
A partir do grfico 6, observa-se que os investimentos includos no pro-

grama no representam uma frao satisfatria do universo de demandas exis-
tentes no setor porturio. De fato, ele engloba no mais do que 19,2% do
nmero de obras identificadas como necessrias, correspondendo 23% do
total de investimentos necessrios orados para esses gargalos. Entre todas as
demandas porturias percebidas, as mais contempladas pelo PAC so: draga-
gens, com previso de soluo de 55,3% dos gargalos identificados e obras de
acessos terrestres, com 39,2%.
11. Apesar das dificuldades, observou-se o mximo de obras rodovirias e ferrovirias que teriam influncia sobre os
acessos porturios e procurou-se identific-las nas diversas categorias de obras constantes do PAC.
Vale ressaltar que obras de dragagem e acessos terrestres so investi-

mentos tipicamente pblicos. Alm disso, de acordo com a SEP, na categoria
de construo, ampliao e recuperao, apenas 5,6% (R$ 1,15 bilho) das
obras foram identificadas como investimentos tipicamente privados e 19,6%
(R$ 4,01 bilhes) como investimentos tipicamente pblicos. Para os 74,8%
restantes, sua classificao enquanto obras pblicas ou privadas dependem
de um cronograma de polticas pblicas do governo. No caso das obras da ca-
tegoria infraestrutura porturia outras obras , 69,9% tambm dependem
de polticas, e os 30,1% restantes so investimentos tipicamente pblicos.
A seguir apresenta-se um quadro-resumo do Mapeamento Ipea de Obras
Porturias (tabela 2), o qual nos ajuda a compreender melhor a situao atual dos
gargalos e investimentos do PAC previstos para o setor porturio e de acessos.
TABELA 2
Mapeamento Ipea de Obras Porturias
Gargalos identificados Atuao do PAC Porcentagem do
Obras Valor estimado No de Valor previsto valor do PAC sobre
N de obras
o
os gargalos
(R$ milhes) obras (R$ milhes)
De aprofundamento e
36 2.410,43 16 1.358,72 56,4
alargamento
Com aterro hidrulico 2 70,00 1 55,00 78,6

Dragagem e
derrocamento De manuteno 3 22,25 0 0,00 0,0
Com/ou derrocagem 5 280,83 2 125,42 44,7
Subtotal 46 2.783,51 19 1.539,14 55,3
reas e retroreas
35 2.190,04 0 0,00 0,0
porturias
Beros e peres 37 3.666,94 7 536,20 14,6
Terminais e ptios 27 7.349,23 0 0,00 0,0

Construo,
ampliao e Cais e molhes 17 1.515,30 3 571,00 37,7
recuperao
Outras obras 7 1.556,73 0 0,00 0,0
Construo de novos
10 4.183,96 0 0,00 0,0
portos
Subtotal 133 20.462,20 10 1.107,20 5,4
Equipagem e instalaes
17 1.293,23 4 224,70 17,4
de apoio
Terminais e acessos
6 408,10 0 0,00 0,0
aquavirios e intermodais
Sistemas de segurana e
Infraestrutura 5 134,98 0 0,00 0,0
sinalizao
porturia
(outras obras) Sistemas de saneamento e
6 164,57 0 0,00 0,0
eletrificao
Estudos e projetos 2 21,00 2 21,00 100,0
Vias intraporturias 5 320,70 2 178,70 55,7
Subtotal 41 2.342,58 8 424,40 18,1

(Continua)
(Continuao)
Gargalos identificados Atuao do PAC Porcentagem do
Obras Valor estimado No de Valor previsto valor do PAC sobre
N de obras
o
os gargalos
(R$ milhes) obras (R$ milhes)
Rodovias 22 10.263,45 9 6.038,73 58,8
Acessos Ferrovias 19 6.839,79 3 703,79 10,3

terrestres Rodoferrovirios 4 188,38 2 42,38 22,5
Subtotal 45 17.291,62 14 6.784,90 39,2
Total 265 42.879,91 51 9.855,64 23,0
Fontes: Brasil (2009c) e Campos Neto et al. (2009b).

Elaborao prpria.
No difcil observar, por esses dados, que a participao do PAC na

soluo das demandas no supre as necessidades do setor. Entre as 265 obras
constatadas como necessrias apenas 51 esto previstas no programa, que no
abrange nem um quarto do valor necessrio para atender s demandas. De fato,
se excludos os acessos terrestres que so, por sua vez, considerados pelo pro-
grama como obras rodovirias ou ferrovirias , o PAC cobre apenas 12% das
deficincias identificadas.
Segundo o estudo realizado pela FDC e FEM (2009), os investimentos
constantes do PAC, embora louvveis, no representam mais que um esforo
para compensar 30 anos sem a realizao de obras de infraestrutura. O estudo
constatou ainda a queda do Brasil no ranking global de competitividade, em que
o pas ocupava a 59a posio no binio 2005-2006 e alcanou no mais que a 64a
no binio seguinte.
Embora classifique o PAC como o melhor programa relativo infraestru-
tura nas ltimas trs dcadas e o nico que, neste perodo, se traduziu em obras,
o estudo chegou a rebatiz-lo sob a alcunha de Programa de Recuperao do
Crescimento. Em cifras, a FDC e o FEM constatam que o Brasil precisaria de
trs vezes o valor do PAC para alcanar uma infraestrutura condizente com sua
dimenso continental e suas ambies no mercado mundial.
Com relao aos portos, o estudo classifica o setor como o mais afetado
pela desproporcionalidade dos investimentos pretendidos pelo PAC. Para a FDC,
se, em cinco anos, o Brasil crescer de 4% a 5%, vai sofrer um apago logstico
(FRAGILIDADE..., 2009).
Segundo Lessa (PR-SAL..., 2009), a magnitude e ritmo de execuo [do
PAC] no elevaram a participao do investimento pblico na economia. Se-
gundo ele, um dos grandes entraves ao crescimento nacional est na matriz de
transportes, que se baseia predominantemente em rodovias, apesar do custo desse
modal que supera os custos ferrovirios e aquavirios em at 300%.
Ademais, do total de recursos previstos no programa, apenas 13,5% viro do

Oramento Geral da Unio (OGU) fiscal e seguridade , 38,9% sero investi-
dos pela Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras), 37,0% sero financiados pelo BN-
DES, pela Caixa Econmica Federal (CEF), pelo Fundo de Garantia por Tempo
de Servio (FGTS), pelo Fundo de Amparo ao Trabalho (FAT) e pela Empresa
Brasileira de Infraestrututa e Aeroporturia (Infraero), e os 10,6% restantes so
recursos privados de outras fontes (grfico 7).
GRFICO 7
Participao no financiamento do PAC 2007-2010
(Em %)

Elaborao prpria.
Outro importante ponto a ser observado refere-se ao cumprimento do cro-

nograma das obras previstas no PAC. Ao se ater s obras classificadas pelo pro-
grama como porturias e, portanto, desconsiderar as diversas obras de acesso
terrestre contabilizadas neste trabalho possvel apresentar um panorama de
execues realizadas at 2008 (grfico 8).
GRFICO 8
Investimentos PAC (2007-2011) versus realizao fsica das obras (2008)
(Em R$ bilhes)
Fonte: Brasil (2009d).

Elaborao prpria.
importante ressaltar aqui que das 41 obras classificadas pelo PAC como sen-
do porturias, 25 correspondendo a 61% do valor dos investimentos permane-
ciam em ao preparatria (isto , no chegaram sequer fase licitatria) at abril
de 2009, o que representa atrasos significativos no cronograma de execuo inicial.
De acordo com o jornal O Estado de So Paulo(RITMO..., 2009), nos primeiros
dois anos do PAC, o governo federal no conseguiu aplicar mais que 28% do oramen-
to destinado aos projetos. Deste modo, para cumprir o cronograma de investimentos
at as prximas eleies, os ministrios precisariam gastar R$ 37 bilhes em apenas um
ano, o que, segundo clculos da CNI, soma o dobro das execues de 2007 e 2008.
Fatores como projetos executivos mal elaborados, falta de mo de obra
para conduo desses projetos, dificuldades para consecuo de licenciamento
ambiental, paralisaes no TCU por suspeio de irregularidades de processo
etc. tm atrasado o cronograma executivo do PAC, que parece no ter chance de
ser realizado a contento. Somando-se a isto o fato de 2010 ser um ano eleitoral,
o que restringe temporalmente os investimentos realizados no ano, possvel
antever um entrave ainda maior ao cumprimento do programa.
3.3 Arranjos federativos

At o final da dcada de 1980, o sistema porturio nacional era gerido pela Por-
tobrs, que atuava como operador porturio e autoridade porturia nacional.
A Portobrs era responsvel ainda pela fiscalizao das concesses estaduais e dos
terminais privativos de empresas estatais e privadas, tendo administrado os 35
principais portos comerciais do Brasil.
No ms de abril de 1990, em meio ao processo de desestatizao coman-
dado pelo governo federal, foi promulgada a Lei no 8.029/1990 que autorizava
a dissoluo ou privatizao de diversas empresas estatais, entre elas a Portobrs.
Aps a dissoluo da empresa, suas obrigaes e direitos foram centralizados na
Unio que, por meio do Decreto no 99.475/1990 repassou a administrao de
portos, hidrovias e eclusas s Companhias Docas.
Entre os portos concedidos s Docas pelo decreto, constavam: Altamira,
Aracaju, Cabedelo, Cceres, Caracara, Coari, Corumb/Ladrio, Estrela, Gua-
ra, Humait, Itacoatiara, Itaituba, Itaja, Juazeiro/Petrolina, Laguna, Macap,
Macei, Manaus, Marab, bidos, Panorama, Parintins, Pirapora, Porto Velho,
Presidente Epitcio, Recife, Santa Helena, Santarm, Tabatinga e Vila do Conde.
De acordo com o decreto, ficou a cargo do Ministrio da Infraestrutura, por
intermdio do Departamento Nacional de Transportes Aquavirios (DNTA), a
descentralizao das unidades porturias s sociedades de economia mista subsi-
dirias da Portobrs em liquidao ou s unidades federadas, sempre mediante
convnio e pelo prazo de um ano.
3.4 Estrutura tarifria dos portos nacionais

Nesta subseo, procurou-se analisar os principais custos nos quais incorrem os
usurios dos portos pblicos nacionais: custos de acostagem, carga, descarga, bal-
deao e movimentao dos produtos do cais aos armazns ou at os limites da
rea do porto. Assim, foram escolhidos oito dos principais portos brasileiros,12
relativamente ao comrcio exterior, para efeito de comparao das estruturas tari-
frias impostas pelas autoridades porturias que os controlam.
Tendo em vista que cada AP no apenas impe as prprias tarifas, mas elabora
sua prpria estrutura tarifria, diversos ajustes metodolgicos precisaram ser feitos, de
modo que os valores apresentados so, em geral, um valor mdio para servios similares
prestados por um mesmo porto exemplo preo mdio de uso de beros ou terminais.
Alm disso, diversos servios acessrios como fornecimento de energia e gua ou o
12. A partir do Texto para Discusso, n. 1408 (CAMPOS NETO et al., 2009a), foram selecionados os dez portos mais
importantes para o comrcio internacional do pas. Apenas os portos de So Francisco do Sul e Manaus 7o e 9o coloca-
dos, respectivamente no foram considerados devido ausncia das informaes necessrias. Os portos selecionados
foram: Santos, Paranagu, Rio de Janeiro, Itaja, Vitria, Rio Grande, Salvador e Aratu, que juntos so responsveis por
75,8% do comrcio externo do pas.
aluguel de guindastes, entre outros equipamentos no foram considerados na avalia-

o realizada. Desta forma, importante ressaltar que os valores aqui estabelecidos no
refletem o custo preciso dos servios prestados por qualquer dos portos citados, sendo
apenas valores gerados para efeitos de comparao e anlise.
Para facilitar a comparao, optou-se por apresentar os resultados por tipo
de carga movimentada, ressaltando, para cada caso, as tarifas cobradas para a mo-
vimentao de carga, descarga e baldeao chamadas pela ANTAQ de Infraes-
trutura Martima (Inframar) e as tarifas cobradas pela movimentao das cargas
entre o bero e o armazm ou limite da rea do porto chamadas Infraestrutura
Porturia (Infraport), alm das tarifas de acostagem.
Ao analisar a movimentao de granis (grfico 9), observa-se que para as
tarifas Inframar apenas dois portos apresentaram valores abaixo da mdia de 2,51
R$/tonelada (t) Paranagu13 e Rio Grande. A variao de preos na prestao
desses servios ultrapassa os 100%, destacando-se como mais altos os valores co-
brados pelas autoridades porturias de Itaja e Vitria. No caso das tarifas In-
fraport, apenas os portos de Rio Grande, Salvador e Aratu14 apresentam valores
acima da mdia, que foi de 2,46 R$/t. O preo mais baixo encontrado foi o esta-
belecido pelo porto de Santos, 0,9 R$/t, que corresponde a pouco mais da metade
do segundo menor preo, 1,7 R$/t, cobrado por Paranagu.
GRFICO 9
Tarifas para movimentao de cargas a granel
(Em R$/tonelada movimentada)
Fontes: C ODESP (2009), APPA (2009), Docas do Rio (2009), Porto de Itaja (2009), Codesa (2009), Porto do Rio Grande (2009)
e Codeba (2009).
Elaborao prpria.
Obs.: P ela metodologia adotada, cargas soltas e no conteinerizadas so contabilizadas como granel, exceo de veculos
transportados pelo sistema roll-on roll-off.
13. Cabe destacar que, no caso do porto de Paranagu, o valor de 2,2 R$/t vale para todos os produtos exceo dos
derivados de petrleo e lcool, os quais representam 10% da movimentao do porto e so tarifados a 2,68 R$/t.
14. Vale destacar que a estrutura tarifria dos portos de Salvador e Aratu tratada conjuntamente, tendo em vista que
estes portos esto sob a administrao da mesma autoridade porturia Companhia das Docas do Estado da Bahia
(Codeba), obedecendo, portanto, a mesma planilha de preos.
Levando em conta a movimentao total da carga a granel dentro da

rea do porto Inframar + Infraport , devem-se desconsiderar os portos de
Vitria e Rio de Janeiro, para os quais a tarifa Infraport determinada pelo
rgo gestor do terminal privado e no pela autoridade porturia. Neste caso,
o porto de Santos o que apresenta o menor preo para a prestao do servio
completo, seguido, respectivamente, pelos portos de Paranagu e Itaja, cujos
preos, apesar de mais altos, ainda encontram-se abaixo da mdia nacional
(4,83 R$/t) (grfico 10).
GRFICO 10
Custo total da movimentao de cargas a granel
(Em R$/tonelada movimentada)
e Codeba (2009).
Elaborao prpria.
No caso da movimentao de contineres (grfico 11), quatro portos apre-

sentaram tarifas Inframar acima da mdia (42,04 R$/continer), a saber: Santos,
Rio de Janeiro, Itaja e Vitria. Os preos cobrados pela carga, descarga e bal-
deao de contineres variam de R$ 25,10 (porto de Rio Grande) at R$ 64,00
(porto do Rio de Janeiro).
GRFICO 11
Tarifas para movimentao de contineres
(Em R$/unidade movimentada)
e Codeba (2009).
Elaborao prpria.
Com relao s tarifas Infraport, trs portos so suprimidos da anlise, os

portos de Vitria e do Rio de Janeiro cujas tarifas para esses servios so deter-
minadas pelo rgo gestor do terminal privado, no pela AP e o porto do Rio
Grande para o qual este servio tarifado de forma conveniente pela admi-
nistrao do porto.15 Dos portos avaliados, apenas Santos e Itaja apresentaram
valores abaixo da mdia (35,30 R$/continer), enquanto o valor mais alto entre
os pesquisados foi o cobrado pelos portos de Salvador e Aratu. Ademais, na
movimentao total dos contineres (Inframar + Infraport), o nico porto a
apresentar um preo para movimentao abaixo da mdia foi Santos, cujo preo
cobrado quase 30% abaixo do segundo colocado, Paranagu (grfico 12).
15. A tarifa de convenincia fixada de maneira ad hoc de acordo com o tipo de carga.
GRFICO 12
Custo total da movimentao de contineres
(Em R$/unidade movimentada)
Fontes: C
ODESP (2009), APPA (2009), Docas do Rio (2009), Porto de Itaja (2009), Codesa (2009), Porto do Rio Grande (2009)
e Codeba (2009).
Elaborao prpria.
importante, ainda, analisar a cobrana realizada pela movimentao de

veculos por meio do sistema roll-on roll-off. Para esta categoria de carga, quatro
portos apresentaram dados incompletos, no permitindo a comparao de suas
tarifas totais. Foram eles: Rio de Janeiro, Itaja, Vitria e Rio Grande. Contudo,
possvel observar que, dos cinco portos para os quais se identificaram tarifas
Inframar, apenas dois cobram preos abaixo da mdia, de 3,96 R$/veculo, sendo
o porto de Rio Grande o mais barato (grfico 13).
GRFICO 13
Tarifas para movimentaes de veculos pelo sistema roll-on roll-off
(Em R$/veculo movimentado)
e Codeba (2009).
Elaborao prpria.
Obs.: P ara os portos de Santos, Itaja e Rio Grande, no foram estabelecidos preos por unidade de veculo movimentado, mas
por peso movimentado. Nestes casos, a metodologia adotada utiliza um veculo padro cujo peso de 1,13 tonelada.
No caso da tarifa Infraport, o porto que apresentou o menor preo para

movimentao foi Itaja, seguido pelo porto de Santos. No total cobrado pela
movimentao dos veculos (Inframar + Infraport), a comparao s foi possvel
entre quatro portos, dos quais Santos e Paranagu foram os nicos a apresentarem
tarifas abaixo da mdia, sendo, respectivamente, o primeiro e o segundo mais
baratos (grfico 14).
GRFICO 14
Custo total da movimentao de veculos pelo sistema roll-on roll-off
(Em R$/veculo movimentado)
Fontes: C
e Codeba (2009).
Elaborao prpria.
Observa-se que os resultados encontrados para tarifas totais de movimenta-

o acompanham diretamente a classificao dos portos com relao ao comrcio
internacional realizada pelo Ipea em 2009,16 mostrando que os portos mais bem
classificados no ranking so aqueles que tambm apresentam tarifas mais baixas
(tabela 3). Este resultado indica que o elemento custo do servio porturio
pode ter uma influncia significativa sobre a deciso dos clientes (importadores
e exportadores) a respeito do porto a ser utilizado no comrcio internacional,
devendo ser um ponto de ateno por parte das autoridades gestoras dos portos.
16. A classificao est disponvel no Texto para Discusso, n. 1408 (CAMPOS NETO et al., 2009a)
TABELA 3
Tarifas totais para movimentao Inframar + Infraport
Classificao no Granel Continer cheio Roll-on Roll-off
Porto
ranking (R$/ton.) (R$/unid.) (R$/veculo)
Santos 1 3,5 54,4 5,80
Paranagu 2 3,9 75,5 8,40
Rio de Janeiro 3
Itaja 4 4,8 79,0
Vitria 5
Rio Grande 6 5,9
Salvador e Aratu 8 e 10 6,2 90,0 12,64
Fontes: C
ODESP (2009), APPA (2009), Docas do Rio (2009), Porto de Itaja (2009), Codesa (2009), Porto do Rio Grande (2009),
Codeba (2009) e Campos Neto et al. (2009a).
Elaborao prpria.
Finalmente, um servio essencial ao uso do sistema porturio e cobrado

conforme tarifas determinadas pelas autoridades porturias de cada porto a
acostagem das embarcaes. Neste quesito, de acordo com as ponderaes realiza-
das, a atracao dos navios cobrada segundo a metragem linear deles e o tempo
que permanecem acostados nos beros ou peres. Assim, optou-se pela adoo de
um perodo mdio de 6 horas e por embarcaes com dimensionamento mdio
de 250 metros.
GRFICO 15
Tarifas de acostagem das embarcaes1
(Em R$ navio tempo)
Fontes: C
e Codeba (2009).
Elaborao prpria.
Nota: 1 Foi adotado um perodo padro de 6 horas e um comprimento linear padro de 250 metros por embarcao.
Analisando o grfico 15, verifica-se que o deslocamento na mdia, gerado

pelo alto preo cobrado pelo porto de Santos, faz que apenas este apresente uma
tarifa superior mdia. Alm disso, no difcil verificar que o comportamento
dos preos de acostagem no seguem a ordenao do ranking, como verificado
para a movimentao de cargas.
Entretanto, apesar de apresentar uma ordenao diferenciada e uma variao
percentual superior s encontradas para os servios de movimentao de carga,
importante ter em mente que o preo da acostagem per si no representa muito.
Isto ocorre posto que o tempo de permanncia do navio no cais no-linear,
sendo dado por uma funo do tipo de carga, da quantidade movimentada e da
eficincia dos servios porturios na carga, descarga e baldeao dos produtos.
Ademais, importante observar que a gerao de valores comparveis en-
tre as estruturas tarifrias dos portos uma tarefa rdua e passvel de exatido
apenas em situaes ad hoc, o que dificulta a gerao de concorrncia por tarifas
e pode encarecer os servios porturios. Faz-se necessria uma uniformizao
da estrutura tarifria das autoridades porturias,17 de modo a permitir a ampla
concorrncia entre os portos pelos usurios correntes e potenciais, que mante-
riam suas vantagens comparativas de localizao dentro do territrio nacional e
relativamente costa.
Nessa seara, a Agncia Nacional de Transporte Aquavirio elabora anual-
mente um relatrio de desempenho porturio com o qual realiza um acompanha-
mento permanente dos preos e do desempenho operacional dos servios portu-
rios. Em seu relatrio de 2008, a agncia utilizou dados de 2007 na realizao de
uma pesquisa acerca dos valores praticados pela prestao dos servios porturios
oferecidos em 27 portos organizados e terminais, arrendados ou privados.
Em sua pesquisa, a ANTAQ selecionou 23 produtos e aplicou mais de 3
mil questionrios a operadores porturios, agentes martimos e rgos gestores de
mo de obra. Entre os portos pesquisados pela agncia, sete coincidem com os
analisados no levantamento tarifrio apresentado anteriormente, ficando de fora
apenas o porto de Itaja. Assim, se avaliarmos os preos pblicos para despesas
porturias na movimentao de contineres e granis slidos para os portos pre-
sentes em ambos os levantamentos, teremos (tabela 4):
17. importante tambm lembrar que, uma vez que as tarifas aqui descritas so estabelecidas no pelos portos em si,
mas pelas autoridades porturias que em geral controlam mais de um porto pblico , diversos portos no explicita-
dos esto representados nesta avaliao por outros cuja administrao sediada pela mesma AP. So exemplos disso
o porto de Antonina, cuja estrutura tarifria obedece quela do porto de Paranagu, e os portos de Niteri e Angra,
que so coordenados pela Companhia Docas do Rio de Janeiro etc.
TABELA 4
Comparativo dos preos pblicos mdios de despesas porturias para a movimenta-
o de granis e contineres
Contineres Granis
Porto Preo Antaq (R$/unid.) Preo Ipea (R$/unid.) Porto Preo Antaq (R$/ton.) Preo Ipea (R$/ton.)
Santos 63,3 54,4 Santos 4,7 3,5
Paranagu 75,5 Paranagu 6,4 3,9
Rio de Janeiro 82,7 Rio de Janeiro 10,1
Vitria Vitria 11,0
Rio Grande 115,2 Rio Grande 2,3 5,9
Salvador 101,7 90,0 Salvador e Aratu 4,9 6,2
Fontes: C
ODESP (2009), APPA (2009), Docas do Rio (2009), Porto de Itaja (2009), Codesa (2009), Porto do Rio Grande (2009),
Codeba (2009) e ANTAQ (2009).
Elaborao prpria.
Observa-se que, para a movimentao de contineres, os preos mdios levan-

tados pela ANTAQ aparecem ligeiramente superiores aos levantados pelo Ipea
cerca de 15% , o que pode ser fruto de divergncias existentes entre as metodo-
logias utilizadas. J para a movimentao de granis, os preos levantados pelos
dois rgos apresentam diferenas bastante significativas, o que pode se justificar
pela diferena entre os tipos de cargas consideradas na categoria granis que, para
o caso do Ipea, inclui alm de granis slidos e cargas soltas, granis lquidos, no
constantes do levantamento realizado pela ANTAQ.
Vale ressaltar ainda que, de acordo com a ANTAQ (2009),
() os preos dos servios porturios no tocante a granis slidos no apresentam
uniformidade de um ano para outro. Como so vrios produtos estudados e que
utilizam mo-de-obra diferente sofrem variaes de valores tambm diferentes, ten-
do em vista a especificidade na movimentao de cada produto.
Ademais, a metodologia aplicada na consecuo de um valor nico para a
movimentao dos diferentes granis envolve um grau de ajustes bastante supe-
rior quela utilizada para contineres, o que amplia as possveis divergncias entre
os valores encontrados.
3.5 Impactos do setor sobre a economia nacional e o custo Brasil

Para compreender a importncia do setor porturio na economia brasileira, deve-se
comear observando que a movimentao de cargas nos portos nacionais de 2007
alcanou US$ 187,9 bilhes, quase 80% de todo o comrcio internacional realiza-
do pelo pas, valor equivalente a 14,3% do PIB nacional naquele ano (CAMPOS
NETO et al., 2009a). Assim, a eficincia dos portos mostra-se diretamente ligada
ao desenvolvimento do comrcio externo e ao desempenho econmico do pas.
Para se ter uma ideia da contribuio do sistema porturio sobre a economia

brasileira necessrio observar os impactos gerados pelo sistema sobre o emprego,
a arrecadao tributria, a competitividade dos produtos nacionais, o custo Brasil
etc. No que concerne ao comrcio internacional, o custo Brasil reflete as deficin-
cias de infraestrutura logstica e transporte, e suas componentes com impactos
do lado martimo e terrestre da infraestrutura logstica tm importante papel na
formao dos custos de exportaes e importaes, compondo uma larga fatia na
formao de preos finais dos produtos.
Mas o comrcio externo no o nico setor que reflete a importncia dos
portos. De fato, o modal aquavirio fundamental na promoo e integrao
do pas. De acordo com Lessa (2009), o valor mais alto pago no transporte hi-
drovirio inferior ao pago em quase todos os outros modais (tabela 5), sendo
comparvel apenas ao dutovirio, em alguns casos especiais.
TABELA 5
Custos comparativos entre modais de transporte
Modal de transporte US$ centavos/t.km

Areo 14,0
Rodovirio 4,0 - 5,0
Ferrovirio 0,3 - 1,0
Dutovirio 0,3 - 1,0
Balsa e rebocador 0,12 - 0,18
Navio cargueiro 0,06 - 0,24
Navio graneleiro 0,02 - 0,04
Fonte e elaborao: Instituto de Ps-Graduao e Pesquisa em Administrao da Universidade Federal do Rio de Janeiro
(LESSA, 2009).
Lessa ressalta ainda que quase 60% dos custos nacionais de logstica ad-
vm dos fretes e que, neste setor, os portos tm importncia diretamente ligada
ao conceito de intermodalidade. No Brasil, so 48 mil km de bacias navegveis
(CECATTO, 2009) compondo um enorme potencial para reduzir as distncias
internas e os custos de frete, podendo inclusive auxiliar na consolidao do Mer-
cosul e do comrcio intercontinental.
A navegao de cabotagem pouco utilizada em nosso pas. Os nicos
produtos que a usam intensivamente so os derivados de petrleo, em virtude
dos investimentos realizados pela Petrobras em terminais aquavirios nos diver-
sos estados costeiros e tambm pela sua frota de navios petroleiros. Para as de-
mais cargas, em especial as industrializadas, a oferta de rotas de cabotagem
pequena e as empresas que ofertam os servios de transporte de contineres por
meio de cabotagem balizam seus fretes no modal rodovirio. A baixa frequncia
de escalas18 e, s vezes, a necessidade do continer chegar ao porto com antece-

dncia so fatores dificultadores de uma maior utilizao da cabotagem.
Problemas de acesso e capacidade dos portos e terminais porturios de con-
tineres contribuem para essa oferta reduzida. Uma das aes que poderia melho-
rar este quadro o financiamento de novos navios. Ainda assim, como o nmero
de empresas atuando na navegao de cabotagem tende a ser pequeno, neces-
srio o acompanhamento constante da ANTAQ para manter a concorrncia na
prestao destes servios.
Alm da possibilidade de reduo nos custos de frete, o setor porturio
tambm um potencial gerador de empregos. A expanso do modal porturio ge-
raria, afora os diversos postos de trabalho nas empresas de transporte e rgos de
fiscalizao e controle, impactos encadeados nos setores de logstica e transporte
e, em seguida, com o aumento na competitividade nacional, nos mais diversos
setores produtivos.
Assim, o impacto do setor porturio na economia nacional no pode ser
apurado unicamente pelas cargas movimentadas. A importncia do modal trans-
cende esta movimentao, refletindo-se em uma composio ponderada dos cus-
tos do comrcio exterior e, consequentemente, na competitividade dos produtos
brasileiros no exterior e dos produtos importados pelo pas.
Dessa forma, os gargalos e as deficincias na infraestrutura porturia levan-
tam preocupaes legtimas quanto possibilidade de esgotamento da capacidade
operacional, por falta de investimentos bsicos de acesso terrestre aos portos (ro-
dovirio, ferrovirio) e na infraestrutura operacional dragagem de aprofunda-
mento do canal de acesso, vias internas etc. , bem como o aumento do calado
do cais de atracao dos terminais arrendados nos portos pblicos obrigaes
da autoridade porturia.
Ao setor privado cabe elevar os investimentos no aparelhamento porturio,
incluindo equipamentos necessrios para a operao dos terminais e a recupera-
o e manuteno das instalaes de embarque e desembarque de cargas. Com os
investimentos sugeridos, espera-se reduo dos custos operacionais, maior acessi-
bilidade dos navios e do transporte terrestre aos portos e, por consequncia,
a reduo do tempo de espera das embarcaes, em benefcio do crescimento da
competitividade nacional.
Mas a infraestrutura no o nico gargalo a ser combatido no sistema
porturio. Outro problema que tem prejudicado a competitividade dos servios
porturio no Brasil se refere aos altos custos trabalhistas praticados nos termi-
18. Passagem do navio por determinado porto em sua rota.

nais nacionais. O sistema de ternos, atualmente adotado nos portos brasileiros,

mostra-se inadequado ao progresso tecnolgico recente, amarrando a contratao
de trabalhadores em grupos que geram um contingente ocioso e um superdimen-
sionamento dos custos para o cliente porturio.
Alm disso, de acordo com o estudo apresentado por V.Ships (2009),
os custos com tripulao em navios de bandeira nacional chegam a mais de
230% do valor praticado por navios de outras bandeiras. Em termos de custos
operacionais totais, o Brasil opera tabelas anuais at 80% acima das vigentes em
embarcaes de bandeiras internacionais, o que prejudica as chances de compe-
tio dos produtos transportados pela elevao nos preos finais de frete, preju-
dicando ainda mais a capacidade nacional de comrcio externo via portos.
4.1 Planos e programas para reestruturao e alavancagem do setor porturio

Embora a participao dos investimentos em transportes no PIB tenha aumenta-
do, as inverses realizadas no setor hidrovirio, inclusive portos, mantiveram-se
constantes em termos relativos. Todavia, nos ltimos anos, o governo tem traa-
do polticas para ampliar os investimentos, criando programas para incentivar o
desenvolvimento porturio e elaborando planos de reestruturao e alavancagem
para o setor.
Entre eles, podemos destacar o Regime Tributrio para Incentivo Moder-
nizao e Ampliao da Estrutura Porturia, institudo por meio de medida pro-
visria em agosto de 2004, mais tarde convertido na Lei no 11.033/2004. Seu ob-
jetivo estimular a realizao de investimentos para recuperao, modernizao
e ampliao dos portos brasileiros reduzindo os gargalos do setor. O regime con-
siste em uma srie de incentivos fiscais aplicveis pela suspenso de determinados
impostos quando da venda de produtos no mercado interno ou na importao,
alm de benefcios relacionados ao Imposto sobre Circulao de Mercadorias e
Prestao de Servios (ICMS).
Os beneficirios do Reporto so operadores porturios, concessionrios de
portos organizados, arrendatrios de instalaes de portos pblicos e empresas
autorizadas a explorar instalaes de portos pblicos. O prazo inicial de vign-
cia do Reporto estava previsto para 31 de dezembro de 2005, entretanto ele foi
ampliado duas vezes, inicialmente para 31 de dezembro de 2007, conforme a Lei
no 11.033, de 21 de outubro de 2004, e em seguida foi novamente adiado para
2011, com uma renncia fiscal prevista de R$ 150 milhes por ano at 2010
(AGNCIA BRASIL, 2008).
Outro exemplo da importncia do governo como planejador do sistema
porturio o Plano Nacional de Logstica e Transporte, que um plano de Es-

tado, de carter indicativo, de mdio e longo prazos, cujo objetivo recuperar
os investimentos em infraestrutura paralizados desde o final da dcada de 1980,
tornando precrias as condies de transportes no pas. O PNLT um plano mul-
timodal, que envolve toda a cadeia logstica associada aos transportes, com todos
os seus custos e no apenas os custos diretos do setor, e prope um processo de
planejamento permanente, participativo, integrado e interinstitucional.
Por meio desse plano, o Estado retoma o processo de planejamento no setor,
criando uma estrutura permanente de gesto do processo. A previso de investi-
mentos do PNLT 2009 para o perodo 2008-2025 ultrapassa os R$ 290 bilhes.
Deste montante, R$ 80 bilhes aproximadamente so destinados ao sistema por-
turio, R$ 17,60 bilhes apenas para o perodo 2008-2011. De acordo com o pla-
no, medida que esses projetos e aes sejam concretizados, ser possvel alterar a
participao do modal aquavirio de 13% para 29%, em um horizonte entre 15
e 20 anos (BRASIL, 2009b).
Em 2007 foi lanado o PAC, cujos objetivos so incentivar o investimento
privado, aumentar o investimento pblico em infraestrutura, e remover obst-
culos burocrticos, administrativos, normativos, jurdicos e legislativos ao cresci-
mento. Com previso de investimentos de R$ 646 bilhes, o programa objetiva,
em especial, o aumento dos investimentos em infraestrutura, a fim de eliminar
os principais gargalos que restringem o crescimento da economia, reduzir custos
e aumentar a produtividade das empresas; estimular o aumento do investimento
privado e reduzir as desigualdades regionais. No que concerne ao setor porturio,
o PAC prev investimentos de R$ 2,66 bilhes, dos quais R$ 684 milhes em
2007 e R$ 1,98 bilho entre 2008 e 2010 (BRASIL, 2007b).
Um dos maiores problemas atualmente enfrentados pelo setor porturio
se refere s dragagens irregulares ou insuficientes de baas, beros e acessos, que
restringem a movimentao de grandes embarcaes nos mais diversos portos.
Segundo a SEP com a realizao de servios de dragagem de aprofundamento
nos canais de aproximao, o Brasil poderia disponibilizar para os armadores que
operam os maiores navios do mundo a possibilidade de escalarem esses portos.
Assim, grandes embarcaes, que hoje no atuam em nenhum porto latino-ame-
ricano, podero chegar aos portos brasileiros.
Para se ter uma ideia, a ampliao dos calados dos portos para a faixa dos 16
a 18 metros de profundidade permitiria a atracao de navios do tipo Capesize,
possibilitando movimentaes de at 150 mil toneladas por embarcao. Com
isso, seria possvel reduzir os custos de frete a um tero do valor atualmente opera-
do por navios Panamax, US$ 36,00 por tonelada (FDC; FEM, 2009). Tendo isto
por motivao, o governo federal aprovou em dezembro de 2007 a Lei no 11.610,
que versa sobre o Programa Nacional de Dragagem.

Segundo esse programa, sero realizadas licitaes de mbito internacional
para a seleo de empresas que devero executar os servios de dragagem. As em-
presas contratadas realizaro obras e servios de engenharia de dragagem do leito
das vias aquavirias, compreendendo a remoo do material sedimentar submerso
e a escavao ou o derrocamento do leito de canais, bacias de evoluo e fundeio e
dos beros de atracao, com vista manuteno da profundidade dos portos em
operao ou na sua ampliao.
As obras sero contabilizadas por resultado e podero ser reunidas para at
trs portos, em um mesmo contrato quando esta medida for mais vantajosa para
a administrao pblica. De acordo com esta lei, os contratos valero por cinco
anos, prorrogveis por at mais um, e devero ser expressamente autorizados pela
SEP ou pelo Ministrio dos Transportes. Pelo formato padro de dragagem por
resultado, o particular vencedor da licitao obrigado a manter, pelo prazo
fixado no edital, as condies de profundidade previstas no projeto, seja conser-
vando o nvel do solo submerso, seja aprofundando-o. Alm disso, qualquer outra
modalidade de contratao dever ser prvia e expressamente autorizada pela SEP
ou pelo Ministrio dos Transportes nas respectivas reas de atuao.
Por fim, a Lei no 11.610/2007 determina que
() os programas de investimento e de dragagens, a estruturao da gesto ambien-
tal dos portos e a alocao dos recursos arrecadados por via tarifria das Compa-
nhias Docas e do DNIT sero submetidos aprovao e fiscalizao pela Secretaria
Especial de Portos da Presidncia da Repblica e pelo Ministrio dos Transportes,
nas respectivas reas de atuao, com o objetivo de assegurar a eficcia da gesto
econmica, financeira e ambiental.
Alm desse programa, outro fator tem ajudado o Brasil na consecuo de
contratos para a execuo dessas obras: a queda na demanda por servios de dra-
gagem em grande parte do mundo. Desde o advento da crise econmica inter-
nacional, em setembro de 2008, observou-se um declnio no comrcio exterior
nos diversos pases, o que reduziu o preo das dragagens e ampliou o nmero de
empresas interessadas em participar das licitaes brasileiras.
Citado como uma das iniciativas mais bem sucedidas do PAC, o Programa
Nacional de Dragagem prev obras em 17 complexos porturios brasileiros, em
um total de R$ 1,54 bilho a serem investidos. Inicialmente o programa estava
previsto para ser concludo ainda em 2010, contudo, atrasos nas licitaes e na li-
berao de licenas ambientais postergaram o prazo de algumas obras. De acordo
com a SEP, at fevereiro de 2010, apenas quatro obras haviam sido concludas e
duas ainda no haviam sido licitadas portos de Fortaleza e Itaja. Para a secreta-
ria, apesar dos atrasos, as licitaes esto sendo bem-sucedidas e, quando conclu-
do, o programa ampliar em 30% o potencial de movimentao dos principais
portos nacionais.
No mbito desse programa, uma das obras mais importantes a dragagem
do porto de Santos, cujas obras foram adiadas e devem realizar-se entre os meses
de fevereiro de 2010 e maro de 2011. De acordo com a SEP, o aprofundamendo
de Santos permitir a atracao de embarcaes com capacidade duas vezes maior
que as que atualmente utilizam o porto, gerando ganhos de escala e possibilidade
de reduo nos preos dos fretes.
Outro importante projeto do governo federal o porto sem Papel, que con-
siste da implantao de um sistema de controle automatizado, em que uma nica
entrada de informaes dever alimentar um banco de dados de acesso a todos
os rgos do governo, reduzindo a necessidade de tempo e pessoal envolvidos no
processo de fiscalizao de cargas no embarque e desembarque.
Atualmente, mais de 28 rgos e entidades atuam e interferem nas ativida-
des porturias, realizando suas funes de forma independente e desconectada,
cobrando diferentes tarifas e, s vezes, entrando em atrito de jurisdio. De acor-
do com Dias (2009), a implantao desse sistema pode reduzir entre 15 e 20% o
tempo dispensado aos servios porturios.
O projeto piloto do porto sem Papel est inserido no mbito do Programa
de Acelerao do Crescimento e tem recursos oramentrios em torno de R$ 19
milhes. A ideia do governo federal criar um banco de dados fiscalizado pela Re-
ceita Federal do Brasil que possa abrigar todas as informaes referentes entrada
e sada de mercadorias do porto. Estas informaes, inseridas no sistema pelos
prprios usurios, sero distribudas aos programas aduaneiros, evitando a repeti-
o na transmisso e agilizando a burocracia nos portos. O novo banco de dados
dever fornecer as informaes relevantes a cada um dos rgos governamentais
envolvidos no processo, evitando processos recorrentes, os quais geram despesas
desnecessrias e ineficincia para o setor.
A expectativa do governo federal que o sistema, que j est sendo desenvol-
vido pelo Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro), seja implantado
at o final de 2010, permitindo uma maior agilidade nas operaes, reduzindo
os custos e ampliando a competitividade dos portos brasileiros. Atualmente duas
etapas esto sendo desenvolvidas em paralelo: de um lado, a SEP encontra-se na
fase de assinatura de convnios com os rgos que atuam no processo de liberao
de mercadorias importadas, exportadas ou provenientes do servio de cabotagem;
de outro, o Serpro est desenvolvendo o sistema eletrnico propriamente dito
(DIAS, 2009).
Outro importante plano ensejado pelo governo federal foi o Plano Nacio-
nal Estratgico dos Portos (PNE/Portos), cujo objetivo era desenvolver estudos a
curto, mdio e longo prazos e traar um panorama real de toda situao porturia
nacional. O plano seria desenvolvido em 35 portos e apontaria os principais pro-
dutos movimentados, alm de apresentar estudos econmicos com a finalidade de
encontrar a vocao de cada um e assim cobrar aes mais especficas, permitindo
um amplo planejamento de investimentos e uma melhor distribuio das cargas
de acordo com localizao e capacidade de cada porto.
O PNE/Portos tinha tambm como objetivo o estudo da costa brasileira
para a identificao de localizaes com potencial porturio. Contudo, proble-
mas enfretados ao longo do processo licitatrio resultaram na suspenso deste
plano, cujos objetivos passaram a ser o foco do Plano Nacional de Logstica
Porturia (PNLP). Para a elaborao do PNLP, optou-se pela contratao do
porto de Roterd com base em notrio saber, dispensando-se assim os tramites
normais de licitao.
Elaborado pela ANTAQ com base na metodologia e nos dados do PNLT,
o Plano Geral de Outorgas Porturias um plano de cunho indicativo que con-
siste de amplo estudo da costa martima brasileira, levando em conta o potencial
martimo e produtivo das localidades. Ele prev sugestes de concesso de reas
costeiras para a implantao de novos portos organizados e terminais com fins
determinados pelo potencial local projetado.
Homologado pela SEP no final do ms de setembro de 2009, o PGO surgiu
para tentar fechar a lacuna deixada pela extino da Portobrs quanto indicao
das reas que devem ser concedidas para arrendamento porturio levando em
conta, inclusive, a demanda por estes servios nas regies circunvizinhas. O pla-
no, que prev projees at 2023, leva em conta projetos existentes para os outros
modais de transporte que possam exercer influncia sobre a demanda por servios
porturios ou sobre a eficincia deles.
4.2 Cenrios do setor at 2023

Realizar uma projeo acerca do setor porturio nacional para os prximos 15
anos requer um estudo minucioso sobre os comportamentos de demanda, inves-
timentos e mesmo projees das tendncias da economia. Estes estudos j foram,
em grande parte, realizados pelo Ministrio do Transportes, por meio da elabora-
o do Plano Nacional de Logstica e Transportes, e pela ANTAQ, com o Plano
Geral de Outorgas Porturias.
Segundo a SEP, nos ltimos seis anos a taxa de crescimento da movimen-
tao de cargas no setor porturio nacional tem circulado em torno dos 6%
ao ano (a.a.), com uma projeo de mais de 1 bilho de toneladas para 2013
(ANTAQ, 2009), o que torna ainda mais imperativo a mobilizao dos rgos
competentes em torno da elaborao de planos estratgicos para o setor. Mas
no apenas o comrcio exterior que necessita dos servios porturios. Desde
1997, o transporte de carga geral na cabotagem tem apresentado crescimento
de 29% a.a. (ANTAQ, 2009). So poucas as restries de carga para este modal
que atualmente favorecido pelas escassas alternativas e pelos altos preos pra-
ticados nos outros modais, alm de fatores como os ndices de roubos de carga
rodoviria e os altos pedgios.
Lanado em 2007 e atualizado em 2009, o PNLT tem o propsito de auxi-
liar o Estado na retomada dos investimentos em transportes, por meio de orien-
tao e planejamento das aes pblicas e privadas com embasamento cientfico e
viso de longo prazo. Assim, este plano pode ser caracterizado como de Estado e
de cunho indicativo, tendo como principal resultado a anlise intermodal, o status
quo dos subsetores de transporte e a sugesto de um cronograma de obras para
sustentao, melhoria e reequilbrio da matriz nacional.
O PGO, por sua vez, embora tambm se apoie em uma base multimodal,
apresenta um planejamento especfico para o setor porturio. Este plano incor-
pora uma viso multimodal em suas projees para os portos e indica novas reas
com capacidade para instalaes porturias, proporcionando novas oportunida-
des tanto para o Estado quanto para a iniciativa privada, de projetar futuros inves-
timentos, alm de viabilizar a melhoria de infraestrutura do modal.
Um Plano de Outorgas atende a uma resoluo normativa, no caso a Lei
no 10.233/2001 e o Decreto no 6.620/2008, e se baseia em aspectos tcnicos
para orientar investimentos governamentais e outorga para novos projetos de
forma que sejam garantidas as condies definidas nas diretrizes da poltica de
transportes do setor. O PGO , portanto, um plano estratgico de carter indica-
tivo, para cuja efetiva implantao faz-se necessria a realizao de estudos mais
detalhados de viabilidade tcnica, econmica e ambiental, e de questes do uso
e ocupao do solo nos municpios em que se inserem suas potenciais reas de
investimentos (ANTAQ, 2009).
No tocante aos investimentos em infraestrutura porturia, o PNLT sugere
a aplicao de R$ 79,6 bilhes a serem investidos em 297 obras at 2025, con-
forme o cronograma exposto na tabela 6. De acordo com este plano, os portos
deveriam absorver 27% dos recursos aplicados em infraestrutura de transportes,
contribuindo para um maior equilbrio da matriz nacional.
TABELA 6
Investimentos em infraestrutura porturia, recomendados pelo PNLT, at 2025
Perodo Nmero de obras Recursos (R$ milho) Percentual dos gastos no setor
2008-2011 162 17.606,18 44%
2012-2015 73 8.719,78 22%
2016-2025 62 13.503,50 34%
Total 297 39.829,46 100%

Elaborao prpria.
Alm das diversas obras de adequao, recuperao e implantao de ter-

minais e sistemas, o PNLT prev a construo de pelo menos trs novos portos:
o novo porto de Imbituba/SC e dois novos portos no estado do Esprito Santo,
o porto de Barra do Riacho e o porto de Ubu. Entre estes, nenhum foi contem-
plado pelo programa de investimentos PAC. De fato, das 297 obras previstas no
PNLT, apenas 28 esto no PAC, correspondendo a menos de 3% do oramento
porturio daquele plano.
As inverses sugeridas pelo PNLT no focam apenas o equilbrio intermodal
dos transportes, mas tambm no equilbrio econmico inter-regional do Brasil.
Em sua proposta de investimentos, o PNLT divide o territrio nacional em sete
vetores logsticos. Para cada vetor, verifica-se
(...) uma dinmica socioeconmica mais homognea sob o ponto de vista de pro-
dues, de deslocamentos preponderantes nos acessos a mercados e exportaes, de
interesses comuns da sociedade, de patamares de capacidades tecnolgicas e geren-
ciais e de problemas e restries comuns, que podem convergir para a construo
de um esforo conjunto de superao de entraves e desafios. Embora esses espaos
possam conter grandes heterogeneidades internas, eles representam uma repartio
do territrio nacional sobre o qual podem ser construdas bandeira em prol do
desenvolvimento de suas potencialidades, acima das fronteiras regionais, estaduais
ou municipais, tendo o fator de transportes um papel preponderante na estrutura-
o fsica desse territrio do entorno (BRASIL, 2007a).
Ao longo de sua anlise, o plano sugere investimentos tais que possam ala-
vancar um movimento no sentido de superao das desigualdades regionais. Para
isto, ele prev que os nveis de inverso, como percentual PIB mdio dos vetores
logsticos, sejam maiores quanto menor for o dinamismo econmico de cada
vetor (grfico 16).
GRFICO 16
Investimentos em infraestrutura porturia, recomendados pelo PNLT, por vetor
logstico 2007-2025
Fonte: Brasil (2007a).

Elaborao prpria.
Com relao ao financiamento das obras necessrias, o plano expe que, para
tentar amenizar os problemas gerados pela escassez de investimentos em infraestru-
tura de transportes, o governo federal optou, na dcada de 1990, por transferir parte
de sua responsabilidade para a iniciativa privada por meio de privatizaes e conces-
ses nos setores rodovirio, ferrovirio e porturio. Todavia, embora os investimen-
tos resultantes desse processo tenham funcionado como um remdio, boa parte da
infraestrutura de transportes nacional permaneceu dependente de recursos pblicos.
Assim, em dezembro de 2001 foi instituda, nos termos da Emenda Cons-
titucional no 33, a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide),
incidente sobre a importao e a comercializao de petrleo, gs natural, lcool
etlico combustvel e derivados. De acordo com a emenda, os recursos arrecada-
dos seriam destinados tambm ao financiamento de programas de infraestrutura
de transportes como um todo.
Embora a Cide represente uma garantia de recursos, a contribuio prov, em m-
dia, R$ 4 bilhes a.a. para os transportes, um volume insuficiente para atender s neces-
sidades do setor (BRASIL, 2007a). Assim, para que os investimentos necessrios possam
ser levados a cabo, o Ministrio dos Transportes, por meio do PNLT, sugere um aumento
no volume de concesses, alm da realizao de parcerias pblico-privadas que comple-
mentem os aportes de capital pblico e os emprstimos internacionais consentidos.
Em setembro de 2009, a SEP aprovou o Plano Geral de Outorgas Porturias.
O estudo, realizado pela ANTAQ, tem como principal objetivo apresentar sugestes
de reas para a implantao de novas instalaes porturias, alm da indicao de re-
as de expanso para as instalaes j existentes. Ademais, o estudo projeta a demanda
por servios porturios at 2023, com base nos fluxos dos produtos mais relevantes
para o comrcio internacional brasileiro, cuja movimentao se d pelos portos.
O plano consiste em um estudo extensivo da costa martima brasileira le-

vando em conta o potencial martimo e produtivo das localidades. Alm das su-
gestes de concesso de reas costeiras para a implantao de novos portos organi-
zados e terminais com fins determinados pelo potencial local projetado, ele prev
um programa de arrendamento das instalaes porturias pblicas existentes a ser
elaborado pelas autoridades porturias.
A elaborao do PGO teve incio com uma reviso da base de dados geor-
referenciada do PNLT, que foi complementada com dados especficos da costa
martima. Em seguida, definiram-se os processos tcnico-cientficos para demar-
cao das reas com potencial porturio. Por fim, foi feita uma proposio in-
dicativa das reas de expanso dos portos existentes e a caracterizao das reas
indicativas para a implantao de novos portos e terminais.
Para a composio da base de dados, foram caracterizados elementos f-
sicos, como o infraestrutura existente, demandas e projetos previstos, alm de
elementos de ocupao e proteo ambiental que pudessem auxiliar na deli-
mitao das reas de outorga. Todos os dados foram estruturados de modo
a serem plotados sobre mapas cartogrficos com alto grau de resoluo. Os
resultados alcanados guardam em si indicadores fsicos, operacionais, socio-
econmicos e de custos, que permitem uma avaliao indicativa do potencial
de cada uma das reas propostas para a instalao futura de portos e terminais
(ANTAQ, 2009).
Para a considerao de expanso das reas porturias existentes foram
analisados os Planos de Desenvolvimento e Zoneamento (PDZs) vigentes e as
informaes tcnicas disponveis nas reas de cada um dos portos organizados.
A instalao de novos portos ou terminais na rea de influncia direta dos por-
tos j existentes, dentro de um raio de 30 km a partir destes, so consideradas
com grande viabilidade dada a vocao porturia j consolidada. A delimitao
das novas reas tomou por base os registros associados a microrregies brasi-
leiras sobre produo e consumo e as quantidades relacionadas navegao de
longo curso e cabotagem.
Em seguida, foram estudadas as estruturas de acessos terrestres a essas novas
reas usando a base georreferenciada da rede multimodal do PNLT, localizando as
vias existentes e projetadas. Foram consideradas, ainda, reas urbanas com grande
densidade habitacional que estivessem inseridas nos polgonos trabalhados. Alm
disso, a partir dos dados de produo e consumo presentes no PNLT e das matri-
zes de origem e destino por produto, considerando o zoneamento das microrregi-
es homogneas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), o PGO
identifica as linhas de desejo para a produo atual e projetada.
Assim, o PGO selecionou trechos da costa que foram caracterizados por

seus atributos e considerados como adequados a novas outorgas por obedecerem
aos seguintes critrios: i) estar a uma distncia mnima de 1 km da costa; ii) ter
uma profundidade mnima de 7 m a pelo menos 1 km da costa; iii) no conter
ou pertencer a unidades de conservao; iv) no estar prximo a recifes; e v) estar
a uma distncia mnima de 30 km de qualquer porto pblico caracterstica
associada a reas de expanso.
Como resultado, o estudo apontou 19 reas possveis para futuras outorgas
porturias (figura 2). Os trechos selecionados, por obedecerem a esta caracterizao,
foram ainda avaliados com relao oferta de acessos terrestres, existncia de reas
urbanas com grande densidade habitacional e existncia de demanda por servios
para transporte de cargas concorrentes aos portos pblicos atualmente instalados.
FIGURA 2
reas para outorga de novas instalaes porturias ou expanso
de instalaes existentes
Fonte e elaborao: ANTAQ (2009).

Embora as reas prximas s instalaes porturias j estabelecidas possam

ser classificadas como gateways logsticos, um uso mais eficiente destas poderia
advir da utilizao de parte das instalaes e dos mecanismos de logstica j es-
tabelecidos. Em outras palavras, estas reas podem, sob certas condies, serem
mais bem aproveitadas por meio da expanso das instalaes j existentes que pela
criao de novos portos.
Com relao demanda futura por servios porturios, o PGO realiza uma
projeo concentrada nos principais produtos. De acordo com o estudo, a produ-
o voltada para o comrcio externo, em tonelagem, deve crescer em at 76%
exportaes e a demanda por importaes at 48%, se considerados os princi-
pais produtos movimentados pelos portos19 (ANTAQ, 2009).
Vale a pena ressaltar ainda as contribuies regionais para essa demanda.
No caso das exportaes, constata-se pelo grfico 17 que esse aumento liderado
pelas regies Sudeste e Norte que projetam, respectivamente, 372 milhes e 156
milhes de toneladas transacionadas pelos portos, dos quais mais de 80% so
minrio de ferro.
GRFICO 17
Produo regional para exportao (produtos selecionados) 2007-2023
Fonte: ANTAQ (2009).

Elaborao prpria.
Obs.: C
onsideram-se aqui soja gros e farelo , milho, acar, fertilizantes primrios, minrio de ferro, bauxita, etanol e
combustveis derivados de petrleo.
19. Consideram-se aqui soja gros e farelo , milho, acar, fertilizantes primrios, minrio de ferro, bauxita, etanol
e combustveis derivados de petrleo.
De acordo com as informaes presentes no PGO, a produo voltada para

exportao e, consequentemente, a demanda por servios porturios crescero
em mais de 100% para quase todos os produtos avaliados, que compreendem
granis slidos vegetais e minerais e tambm granis lquidos (tabelas 7, 8 e 9).
As excees para este comportamento devem se dar com o milho, para o qual a
projeo apresenta uma queda, e para os fertilizantes primrios, para o qual no
se tem uma continuidade produtiva.
TABELA 7
Produo dos principais produtos exportados por meio dos portos (granis vegetais)
2007-2023
(Em mil toneladas)
Soja (gros + farelo) Milho Acar
Regio Cresc. Cresc. Cresc.
2007 2015 2023 2007 2015 2023 2007 2015 2023
(%) (%) (%)
Norte 844 4.829 9.238 994,5 98 957 1.055 976,5 0 73 665
Nordeste 1.744 6.071 10.199 484,8 322 1.478 1.202 273,3 2.173 4.580 6.039 177,9
Sudeste 2.139 4.716 5.926 177,0 1.022 2.218 1.524 49,1 15.333 19.211 23.375 52,4
Sul 16.142 17.321 20.623 27,8 5.129 3.355 1.563 -69,5 1.528 1.780 2.271 48,6
Centro-
14.768 23.582 37.093 151,2 4.326 3.765 2.918 -32,5 323 2.498 6.651 1959,1
Oeste
Total 35.637 56.519 83.079 133,1 10.897 11.773 8.262 -24,2 19.357 28.142 39.001 101,5

Elaborao prpria.
TABELA 8
Produo dos principais produtos exportados por meio dos portos (granis minerais)
2007-2023
(Em mil toneladas)
Fertilizantes primrios Minrio de ferro Bauxita

Regio Cresc. Cresc. Cresc.
2007 2015 2023 2007 2015 2023 2007 2015 2023
(%) (%) (%)
Norte 0 0 0 85.241 75.179 115.082 35,0 8.745 16.178 27.936 219,5
Nordeste 11 0 0 5.715 5.715 5.715 0,0 0 0 0
Sudeste 14 0 0 188.379 222.808 322.383 71,1 99 787 2.141 2062,6
Sul 55 0 0 0 0 0 0 0 0
Centro-
3 0 0 3.804 8.704 14.430 279,3 0 0 0
Oeste
Total 83 0 0 283.139 312.406 457.610 61,6 8.844 16.965 30.077 240,1

Elaborao prpria.
TABELA 9
Produo dos principais produtos exportados por meio dos portos (granis lquidos)
2007-2023
(Em mil toneladas)
lcool Combustveis derivados do petrleo
Regio
2007 2015 2023 Cresc. (%) 2007 2015 2023 Cresc. (%)
Norte 0 501 1.670 0 0 0
Nordeste 351 1.767 3.441 880,3 3.022 4.243 8.644 186,0
Sudeste 2.033 6.041 5.163 154,0 6.521 9.341 11.959 83,4
Sul 410 958 975 137,8 1.241 1.436 1.594 28,4
Centro-Oeste 29 1.905 3.216 10.989,7 0 0 0
Total 2.823 11.172 14.465 412,4 10.784 15.020 22.197 105,8
Elaborao prpria.
Vale ressaltar que nem sempre um produto produzido em uma determinada

regio com foco na exportao por via martima representa aumento na demanda
por servios porturios naquela mesma regio. Isto acontece uma vez que, em
certos casos, o escoamento da produo mais eficiente quando utilizada de-
terminada via terrestre para que ele alcance um porto, ou quando determinado
porto apresenta vantagem comparativa no envio de cargas para o destino preten-
dido. Um exemplo deste fluxo interregional a exportao de minrio de ferro
produzido no estado do Par, mas que sai do pas por meio do porto de So Lus;
neste caso, a razo da transposio entre regies o traado da ferrovia Carajs.
J no caso das importaes (grfico 18) observa-se que o aumento na de-
manda por servios porturios predominante na regio Sul, seguida pelas regies
Sudeste e Centro-Oeste.
GRFICO 18
Demanda regional por produtos importados (produtos selecionados) 2007-2023

Elaborao prpria.
Obs.: Consideram-se aqui fertilizantes primrios e combustveis derivados do petrleo.
Para o caso das importaes, poucos produtos estudados apresentaram

uma continuidade na projeo. De fato, apenas os fertilizantes primrios
e os combustveis derivados do petrleo apresentaram projees dignas de
destaque (tabela 10).
TABELA 10
Produo dos principais produtos importados por meio dos portos 2007-2023
(Em mil toneladas)
Fertilizantes primrios Combustveis derivados do petrleo

Regio
2007 2015 2023 Cresc. (%) 2007 2015 2023 Cresc. (%)
Norte 52 76 100 46 45 29
Nordeste 1.651 2.002 2.652 60,6 786 368 139 -82,3

Sudeste 4.976 5.747 7.613 53,0 218 70 23 -89,4
Sul 6.955 8.620 11.418 64,2 8 21 12 50,0
Centro-Oeste 3.780 4.051 5.366 42,0 0 0 0
Total 17.414 20.496 27.149 55,9 1.058 504 203 -80,8

Elaborao prpria.
Assim, possvel perceber que o sistema porturio nacional possui demanda

e potencial fsico de crescimento para os anos frente. Contudo, a necessidade
de investimento uma condio atual e no apenas projetada, de modo que o
adiamento da ateno s demandas pode vir a desestruturar um setor cuja contri-
buio para a economia brasileira , apesar de bastante significativa, muito aqum
do seu potencial efetivo.
Ao observar isso, verifica-se a necessidade de ampliao dos recursos ora-
mentrios destinados soluo das necessidades de infraestrutura do setor por-
turio, podendo os recursos adicionais serem disponibilizados por meio do pr-
prio PAC. importante, tambm, uma maior eficincia e agilidade na gesto e
execuo das obras j constantes do programa, visando obedecer ao cronograma
proposto, o qual, apesar de insuficiente, importante para a reduo de pontos
de estrangulamento j existentes.
Com relao aos gargalos burocrticos e de gesto, faz-se importante realizar
concursos pblicos para aumentar o contingente de fiscais da Receita Federal do
Brasil nos portos e agilizar o desembarao, operando, se possvel, 24 horas por
dia; organizar o sistema de liberao de licenas ambientais, melhorando a gesto
e eficincia administrativa dos rgos competentes; regulamentar o direito de
greve no servio pblico, minimizando os efeitos das paralisaes, tais como as da
Anvisa, RFB etc.; e efetuar uma reforma fiscal com o objetivo de reduzir as distor-
es da carga tributria, ampliando a atratividade e a eficincia do setor porturio.
Este captulo procurou apresentar a situao atual do setor porturio em
seus vrios aspectos, alm de estabelecer as projees para demanda, expan-
so e investimentos constantes dos planos estratgicos desenvolvidos pelos
rgos competentes.
Quanto questo regulatria, importante ressaltar que o Decreto no
6.620/2008 definiu trs possibilidades de participao de entes privados e/ou p-
blicos no seu fomento e desenvolvimento: i) concesso/outorga de portos organi-
zados por meio de licitao; ii) arrendamento de instalaes porturias mediante
licitao, desde que integrantes do Plano Geral de Outorgas; e iii) outorga de
autorizao para construo e explorao de instalao porturia de uso privativo.
Neste ponto, o decreto ratificou que os terminais privativos devero operar pre-
cipuamente com as cargas prprias de seu proprietrio e, residualmente, com as
cargas de terceiros.
Ao analisar a demanda reprimida por infraestrutura porturia, utilizou-se
o Mapeamento Ipea de Obras Porturias, o qual apresenta um conjunto de 265
obras que totalizam R$ 42,88 bilhes em demandas. Entre elas, destacam-se os
dficits em reas porturias (R$ 20,46 bilhes) e a necessidade de expanso e me-
lhoramento dos acessos terrestres (R$ 17,29 bilhes) que juntos so responsveis
por quase 90% do valor orado. Alm dos problemas referentes infraestrutura,
foram tambm constatados problemas burocrticos e de gesto que retardam o
funcionamento e prejudicam a eficincia do modal porturio.
Constatou-se que, enquanto os investimentos totais em transportes p-
blicos e privados como porcentagem do PIB apresentaram crescimento real
significativo (passando de 0,21% em 2002 para 0,612% em 2009), as aplicaes
financeiras em transporte hidrovirio mantiveram-se quase constantes ao longo
do perodo, variando no mais que 0,035% do PIB. No perodo 2002-2009, os
investimentos privados, estimados pelo estudo, foram, na mdia, responsveis por
60% das aplicaes realizadas no setor. Identificou-se, ainda, que, para 2009, do
total de investimentos pblicos federais realizados no setor de transportes, apenas
14,8% foram destinados ao segmento hidrovirio.
Com base nos dados do Mapeamento Ipea de Obras Porturias foi possvel
constatar que os investimentos do PAC para aplicao no setor porturio brasilei-
ro, inclusive acessos (R$ 9,85 bilhes), correspondem a apenas 23% das necessi-
dades totais para atendimento aos gargalos identificados (R$ 42,88 bilhes). Este
fato refora o entendimento de que fundamental que as obras do PAC sejam
executadas segundo seus cronogramas fsicos, isto , sem atrasos, para que o pas
no passe por um colapso do sistema porturio nos anos frente, destacadamente
em havendo uma retomada do crescimento econmico na faixa de 5% a.a.
Um ponto relevante refere-se estrutura tarifria determinada pelas autori-

dades porturias. Foi constatado que a diferena entre as estruturas estabeleci-
das por cada AP dificulta o trabalho de comparao pelo cliente do porto, que
se v obrigado a elaborar estudos sobre o custo de atracar em diferentes portos,
tendo em vista as largas variaes das tarifas. Ademais, os resultados encontrados
indicaram que o elemento custo do servio porturio pode ter uma influncia sig-
nificativa sobre a deciso dos clientes a respeito do uso do porto. Ao analisar os
impactos do setor porturio sobre a economia nacional, foi possvel perceber que
ele vai alm do transporte para o comrcio exterior, influenciando a competitivi-
dade dos produtos, o comrcio interno (cabotagem), os empregos etc.
O captulo chamou ateno ainda para o esforo do governo federal no
tocante formulao e implantao de planos e programas cujo objetivo o
desenvolvimento estratgico do setor. Finalmente foi apresentado um panorama
do sistema porturio nacional para os anos por vir, com base nos planejamentos
estratgicos do PNLT e PGO, alm de algumas sugestes de polticas pblicas
para alavancar o setor.
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CAPTULO 9
TRANSPORTE FERROVIRIO DE CARGAS NO BRASIL:

GARGALOS E PERSPECTIVAS PARA O DESENVOLVIMENTO
ECONMICO E REGIONAL
1 INTRODUO
reconhecida a importncia da infraestrutura de transportes para o desenvol-
vimento econmico e social de um pas, bem como na promoo da integrao
regional. Entretanto, ao se considerar os diferentes modais de transporte, apare-
cem importantes diferenas tanto na forma de promoo da integrao regional
quanto no desenvolvimento. Este captulo busca discutir as caractersticas do
transporte ferrovirio de cargas, sua evoluo na infraestrutura de transporte
brasileira e as principais questes regulatrias do setor. Adicionalmente, faz-se
uma discusso dos custos e capacidades deste modal de transporte, em compa-
rao ao modal mais utilizado no pas, o rodovirio.
Por fim, discutem-se as perspectivas de ampliao da malha ferroviria brasi-
leira, apresentando os cenrios de investimentos elaborados pelo governo federal,
por meio do Ministrio dos Transportes, e pelas atuais concessionrias ferrovirias,
representadas pela Associao Nacional dos Transportadores Ferrovirios (ANTF).
Com base nas duas propostas de investimentos, um cenrio alternativo desenvol-
vido, considerando-se os custos e as capacidades do modal, as demandas de carga
tipicamente ferrovirias, e principalmente as alternativas de transporte rodovirio
e aquavirio e os impactos socioeconmicos no desenvolvimento regional.
A estrutura do captulo segue o esboo geral dos demais captulos deste livro, com
um diagnstico do setor, a avaliao da interface das polticas pblicas para o setor e a
apresentao dos cenrios para a malha ferroviria. No diagnstico, na seo 2, faz-se um
breve histrico da evoluo das ferrovias no Brasil, discute-se o marco regulatrio atual,
com suas principais fragilidades, e apresentam-se os principais gargalos e demandas do
setor. Na seo 3, so apresentados os principais investimentos realizados, bem como os
atualmente em andamento. Discutem-se os custos e as capacidades do modal ferrovirio
e seus impactos na economia nacional. Nesta seo apresentam-se tambm as perspecti-
vas para o setor, ressaltando o novo modelo de investimento em ferrovias adotado pelo
governo federal, por meio da VALEC Engenharia, Construes e Ferrovias S/A e so
apresentados e discutidos alguns cenrios de investimento para a ampliao e adequao
da malha ferroviria. Por fim, so apresentadas as consideraes finais, que sumarizam
os principais pontos abordados neste captulo.
2 DIAGNSTICO DO SETOR FERROVIRIO

De forma geral, possvel definir a ferrovia como um caminho de ferro.
Especificamente, um caminho formado por trilhos paralelos de ao, assentados
sobre dormentes de madeira, concreto ou outros materiais. Sobre estes trilhos
correm mquinas de propulso eltrica, hidrulica ou combustvel que tracionam
comboios de passageiros acomodados em vages-cabines e cargas acondicionadas
em caambas, contineres ou tanques. O transporte de passageiros por via frrea
bastante comum na Europa, nos Estados Unidos e no Japo; seja em ambiente
urbano, seja nas ligaes interurbanas. No Brasil, o transporte de passageiros pelo
modo ferrovirio realizado quase exclusivamente no interior das reas urbanas
e metropolitanas; j o transporte de carga por via ferroviria mais difundido.
O transporte ferrovirio apresenta como caracterstica econmica alto custo
fixo representado pelo arrendamento da malha e dos terminais quando eles so
operados pelo setor privado, como no Brasil e elevado volume de capital imobili-
zado, com a compra de material rodante. Por outro lado, os custos variveis (mo de
obra, combustvel e energia) so relativamente baixos, tornando-o adequado para o
transporte de mercadorias de baixo valor agregado e com grande peso e volume es-
pecfico. Assim, a escala no transporte ferrovirio fundamental para a diluio dos
custos fixos e o aumento da margem de lucro das ferrovias, uma vez que os retornos
so crescentes at que se atinja a capacidade mxima de operao (REIS, 2007).
2.1 Breve histrico

O nascimento do transporte ferrovirio est diretamente ligado busca da socie-
dade por transportar mais rapidamente e em maior quantidade pessoas e valores
materiais. As distncias crescentes com os novos descobrimentos de terras e o
fenmeno da interiorizao nos pases de dimenses continentais impulsionaram
a substituio da trao animal pela trao mecnica nos comboios. O incio da
trajetria do sistema ferrovirio brasileiro remonta aos tempos do Imprio. Por
meio do primeiro sistema de concesses de que se tem notcia no pas, o Imprio
autorizou a construo e a operao da Estrada de Ferro Rio Petrpolis, a qual
foi inaugurada pelo seu concessionrio, o Baro de Mau, no ano de 1854.
Com o advento da Proclamao da Repblica houve um segundo impulso
para a construo de linhas frreas, especialmente na primeira metade do sculo
XX. Esta expanso est diretamente relacionada aos ciclos econmicos agroexpor-
tadores vividos pelo Brasil naquele perodo. Um exemplo bastante significativo
disto a construo da Ferrovia Madeira-Mamor em Rondnia, inaugurada em
1912, com o objetivo de transportar a borracha extrada da selva amaznica aos
maiores rios deste estado, para posterior exportao. O mesmo aplica-se s in-
meras ferrovias surgidas no centro-sul brasileiro, especialmente no estado de So
Paulo, durante o ciclo do caf.
Transporte Ferrovirio de Cargas no Brasil... 515
Nessa primeira fase, portanto, era clara a implantao do modal ferrovirio

unicamente como meio de transporte para as commodities brasileiras em direo
aos principais portos. No havia a inteno de articular o territrio, nem de inte-
grar as regies remotas aos centros mais dinmicos do pas. Com isso, pequenas
ferrovias dispersas e isoladas foram construdas por todo o territrio nacional, as
quais foram perdendo sua viabilidade econmica ao final dos ciclos que motiva-
ram sua construo, obrigando o Estado a encampar vrias delas para impedir as
falncias e o colapso econmico das regies dependentes deste meio de transporte
(DNIT, 2009).
A dcada de 1950 considerada um ponto de inflexo na histria das ferro-
vias brasileiras. Com o advento do processo de industrializao e de urbanizao
ocorreu um incremento da movimentao de cargas no pas, que foi atendido
pelos investimentos na rede de rodovias, fenmeno conhecido como rodoviariza-
o. Relegado ao segundo plano, o modal ferrovirio enfrentou diversas falncias
de empresas no mais lucrativas. Da surgiu a necessidade da estatizao de vrias
companhias ferrovirias e a centralizao do comando destas ferrovias neoestatais
em uma nica empresa.
Surgia assim, em 1957, a Rede Ferroviria Federal S/A (RFFSA), a qual
unificou 42 ferrovias (DNIT, 2009). J as estradas de ferro estatizadas no
estado de So Paulo no foram incorporadas RFFSA, mas sim estadual
Ferrovia Paulista S/A (Fepasa). Ambas as empresas tinham como objetivo eli-
minar trechos deficitrios e focavam no transporte de cargas, em detrimento
do transporte de passageiros.
Com a crise do petrleo na dcada de 1970 e as sucessivas crises econ-
micas vividas pelo Brasil na dcada posterior, a situao da RFFSA e da Fepasa
tornou-se insustentvel. O investimento na malha ferroviria caiu, houve o
sucateamento de algumas infraestruturas e as dvidas cresceram rapidamente.
Assim, seguindo caminho contrrio ao percorrido na metade do sculo XX,
houve a privatizao das ferrovias sob controle das estatais. O marco deste
processo foi a incluso da RFFSA no Programa Nacional de Desestatizao
(PND), por meio do Decreto no 473/1992.
Dessa forma, a RFFSA entrou em liquidao no ano de 1992 e os leiles
de seus ativos ocorreram em 1996. Em 1998, a malha da Fepasa foi incor-
porada da RFFSA extinguindo automaticamente a estatal paulista e
posteriormente foi concedida a administradores privados. A RFFSA foi ex-
tinta em 2007 (ANTT, 2009a). Atualmente, as principais ferrovias nacionais
encontram-se sob a gesto de grandes operadores privados, os quais realizam
exclusivamente transporte de cargas, enquanto apenas parte residual da malha
brasileira encontra-se em poder estatal.
Se ao longo da histria essa malha ferroviria foi construda para atender ao

modelo econmico agroexportador vigente e mutvel ao longo do tempo em seu
contedo, mas no em sua essncia, ainda hoje possvel perceber que as ferrovias
do Brasil guardam pouca relao com a criao de novos polos de desenvolvi-
mento socioeconmico. Estas so apenas um meio de transporte eficiente para as
commodities agrcolas e minerais negociadas pelo pas, produzidas ou extradas em
reas tradicionais ou em novas fronteiras de monocultura.
Dessa forma, a localizao das ferrovias brasileiras acompanha a distribuio
dos fluxos econmicos, isto , liga os centros economicamente dinmicos do pas
s suas portas de entrada e sada, em especial os portos. Pelo mesmo motivo, h
uma maior concentrao da malha ferroviria no centro-sul do Brasil, como pode
ser verificado na figura 1.
FIGURA 1
Distribuio espacial das principais ferrovias do Brasil 2007
Fonte e elaborao: Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT, 2009a).

Apesar de suas dimenses continentais, o Brasil pouco tem aproveitado as

vantagens comparativas do transporte ferrovirio. Contudo, as caractersticas e
os custos do modal fazem com que pases de grandes dimenses territoriais mo-
vimentem boa parte de suas cargas com o uso de trens. De fato, analisando a
participao das ferrovias em pases de grandes dimenses territoriais (grfico 1),
observa-se a desproporo no uso destas pelo Brasil. Mais desproporcional ainda
a participao do transporte aquavirio, ainda mais se for lembrado que o Brasil
possui extensa costa martima e trs caudalosas bacias fluviais (LESSA, 2009).
Como boa parte das ferrovias brasileiras existentes e projetadas tem como destino
os portos, elas poderiam ser usadas para fomentar a navegao de cabotagem e in-
terior, em uma soluo multimodal para os gargalos logsticos do pas, tanto para
movimentao de granis para exportao quanto para carga geral conteinerizada
entre os polos produtores e consumidores do Brasil.
GRFICO 1
Comparativo internacional das matrizes de transporte 2005
(Participao dos modais de transporte)
Fonte: Brasil (2007).

Elaborao prpria.
Obs.: As dimenses dos pases listados so: Rssia 17,08 milhes de km2; Canad 9,98 milhes de km2; Estados Unidos
9,63 milhes de km2; Brasil 8,51 milhes de km2; Austrlia 7,74 milhes de km2; e Mxico 1,96 milho de km2.
As concesses de ferrovias iniciativa privada, que ocorreram na segunda

metade da dcada de 1990, apresentaram resultados positivos em termos de in-
vestimentos e produo ferroviria. Os investimentos realizados pelas concessio-
nrias somaram R$ 14,6 bilhes, a valores constantes de 2008, entre os anos de
2000 e 2008. Contudo, as aplicaes de recursos privados e pblicos em ferrovias
apresentaram leve crescimento quando comparadas s suas participaes no pro-
duto interno bruto (PIB), passando de um patamar de 0,05% para 0,1%, entre
1999 e 2008. A produo ferroviria cresceu 92,7%, passando de 138,9 bilhes

de tonelada-quilmetro-til (TKU) para 267,7 bilhes de TKU, nesse mesmo
perodo. O volume transportado teve um incremento de 79,6%: em 1999 foram
transportadas 256,0 milhes de toneladas teis (TU) e em 2008 este volume
atingiu 459,7 milhes de TU.
O grfico 2 apresenta os dados de produo ferroviria, separando os pro-
dutos transportados em minrio de ferro e carvo, em um grupo, e carga geral,
em outro. Esta separao baseada no fato do minrio de ferro ser um produto
cuja propriedade pertence a algumas das principais controladoras das ferrovias
brasileiras. O carvo entra neste grupo pela mesma razo, e quando no este o
caso, pelo fato de ser utilizado, prioritariamente, o mesmo tipo de vago para seu
transporte. Os demais produtos so classificados como carga geral, e so, na sua
maioria, produtos cujo proprietrio da carga no controlador das concession-
rias ferrovirias.
GRFICO 2
Evoluo da produo ferroviria, por tipo de produto
(Em bilhes de TKU)
Fonte: ANTF (2010a).

Elaborao prpria.
Analisando cada parcela, apesar de chamar ateno o crescimento do min-

rio de ferro, de 97%, houve tambm um crescimento considervel no transporte
de carga geral, de 78%. A participao do minrio de ferro e carvo no total era
de 77%, em 1999, e passou para 79%, em 2008. De qualquer forma, o minrio
de ferro sempre representou grande parte do volume de carga transportado nas
ferrovias brasileiras, mesmo antes do processo de privatizao ocorrido em mea-
dos da dcada de 1990.
A tabela 1 apresenta alguns dados das principais concessionrias, em que
possvel verificar os principais produtos que cada uma transporta.
TABELA 1
Principais ferrovias de carga do Brasil 2008
Controladora Ferrovia Km MTU1 Bi TKU2 Produtos
EFVM Estrada de Ferro Minrio de ferro, carvo mineral, soja,
905 133,2 72,8
Vitria Minas produtos siderrgicos e celulose
Minrio de ferro, ferro gusa, mangans,
EFC Estrada de Ferro Carajs 892 103,7 87,5 cobre e combustveis derivados do
petrleo e da soja
Vale
Soja e farelo, calcrio siderrgico,
FCA Ferrovia Centro-
8.066 19,3 15,1 minrio de ferro, fosfato, acar, milho
Atlntica S/A
e fertilizantes
Soja e farelo, areia, fosfato e cloreto
FNS Ferrovia Norte-Sul 420 1,4 1,0
de potssio
Vale, Companhia
Siderrgica Minrio de ferro, carvo mineral,
Nacional (CSN), MRS MRS Logstica S/A 1.674 119,8 55,6 produtos siderrgicos, ferro gusa,
Usiminas e cimento e soja
Gerdau
ALL Amrica Latina Logstica Soja e farelo, acar, derivados de
7.304 26,8 17,4
Malha Sul S/A petrleo e lcool, milho e cimento
ALL Amrica Latina Logstica Acar, cloreto de potssio, adubo, cal-
1.989 5,2 3,1
Malha Paulista S/A crio e derivados de petrleo e lcool
ALL Minrio de ferro, soja e farelo, acar,
ALL Amrica Latina Logstica
1.945 3,2 1,3 mangans, derivados de petrleo e
Malha Oeste S/A
lcool
ALL Amrica Latina Logstica Soja e farelo, milho, leo vegetal,
500 8,2 11,3
Malha Norte S/A adubo e combustvel
Cimento, derivados de petrleo,
CSN Transnordestina Logstica S/A 4.207 1,6 0,9
alumnio, calcrio e coque
Gov. PR Ferroeste 248 1,0 0,7 Soja e farelo, milho, continer e trigo
FTC Ferrovia Tereza
FTC 164 3,0 0,2 Carvo mineral
Cristina S/A
Total 28.314 426,4 266,9
Fonte: ANTT (2009b) dados de 2008.

Elaborao prpria.
Notas: 1 Milho de toneladas teis (MTU) tonelada til refere-se apenas ao peso da carga, sem o peso dos veculos.
2
Bilho de tonelada-quilmetro-til (bi TKU) tonelada de carga multiplicada pela distncia percorrida.
Analisando a tabela 1, observa-se que, das grandes ferrovias, as empresas

controladoras so tambm as principais usurias do transporte ferrovirio. A Vale
transporta seu minrio de ferro pelas ferrovias EFVM, EFC e MRS; a CSN trans-
porta seu minrio de ferro e seus produtos siderrgicos pela MRS; assim como a
Usiminas e a Gerdau transportam seus insumos produtos pela MRS, onde divi-
dem o controle com a CSN e a Vale. A Vale ainda controla a FCA e a FNS, e a
CSN tambm controla a Transnordestina. O controle da ferrovia por um usurio
pode inibir a entrada de outro usurio. Entre as grandes ferrovias, apenas as con-
troladas pela ALL no tem um usurio como controlador.
Apesar dessa possibilidade de discriminao pelas controladoras, o aumento

do volume transportado de minrio de ferro de propriedade das controlado-
ras e do volume de carga geral em geral dos usurios no controladores foi
semelhante. Alm disso, as ferrovias controladas pela ALL no apresentaram au-
mento de volume superior ao da FCA, controlada pela Vale e que movimenta ba-
sicamente carga geral. O desempenho no to bom das ferrovias controladas pela
ALL decorre, em parte, do fato de que trs delas foram incorporadas apenas em
2006, oriundas da Brasil Ferrovias, que passava por srias dificuldades financeiras.
As perspectivas de ampliao do volume transportado pelas ferrovias da ALL tm
aumentado significativamente, com o anncio de diversos investimentos.
2.2 Marco regulatrio e legal

O atual marco regulatrio do setor ferrovirio brasileiro surgiu com a extino
da RFFSA e consolidou-se com a concesso das principais ferrovias nacionais s
empresas privadas. Se antes a poltica para o setor emanava exclusivamente do
Ministrio dos Transportes e a operao concentrava-se em poucas empresas esta-
tais, hoje o cenrio tornou-se mais complexo. O Ministrio dos Transportes con-
tinua possuindo a primazia para a formulao da estratgia de longo prazo, mas
a operao est majoritariamente nas mos de empresas privadas. A concesso, a
fiscalizao e as regras de operao tornaram-se atribuies da ANTT.
De acordo com Lang (2007), a fase moderna da legislao regente do setor
ferrovirio no Brasil inicia-se com a publicao do Decreto no 1.832/1996, co-
nhecido como Regulamento dos Transportes Ferrovirios (RTF). Sua importn-
cia advm de ter lanado as bases de uma operao no monopolstica, condizente
com o leilo da malha da RFFSA no mesmo ano de sua edio.
Entre suas principais caractersticas, esse decreto disciplina a segurana nos
servios ferrovirios e as relaes entre: i) a administrao pblica e as administra-
es ferrovirias; ii) as administraes ferrovirias, inclusive no trfego mtuo; e
iii) as administraes ferrovirias e os seus usurios.
J a principal inovao trazida pelo Decreto no 1.832/1996, como j citada,
explicita para o setor ferrovirio que a construo (...), a operao ou explorao
comercial dos servios de transporte ferrovirio podero ser realizadas pelo Poder
Pblico ou por empresas privadas, estas mediante concesso da Unio (BRASIL,
1996). Era, portanto, o indicativo para permitir a entrada de empresas privadas,
sob delegao, nos mercados de construo e operao de servios ferrovirios.
Outros importantes pontos do Decreto no 1.832/1996 explicitam que:
As administraes ferrovirias so obrigadas a operar em trfego mtuo
ou, no caso de sua impossibilidade, permitir o direito de passagem a
outros operadores (Art. 6o).
As administraes ferrovirias podero contratar com terceiros servios

e obras necessrios execuo do transporte sem que isto as exima das
responsabilidades decorrentes (Art. 7o).
As operaes acessrias realizao do transporte, tais como carregamen-
to, descarregamento, transbordo, armazenagem, pesagem e manobras,
sero remuneradas por meio das taxas adicionais, que a administrao
ferroviria poder cobrar mediante negociao com o usurio (Art. 18).
O contrato de transporte estipular os direitos, os deveres e as obriga-
es das partes e as sanes aplicveis pelo seu descumprimento, aten-
dida legislao em vigor (Art. 19).
O aprofundamento da tarefa de regulao tornou-se possvel a partir da cria-
o da ANTT e da determinao expressa na lei que a instituiu, sobre o papel da
agncia e as linhas gerais para os contratos de concesso, permisso e autorizao
relacionados ao transporte ferrovirio. A Lei no 10.233/2001 estabelece que:
Cabe ANTT administrar os contratos de concesso e arrendamento de ferrovias ce-
lebrados at a vigncia desta Lei, (...) fiscalizar a prestao dos servios e a manuteno
dos bens arrendados, cumprindo e fazendo cumprir as clusulas e condies avenadas
nas outorgas e aplicando penalidades pelo seu descumprimento (BRASIL, 2001).
A partir da, utilizando-se das resolues como diploma legal apropriado
para sua atividade-fim, a ANTT pde atuar como intermediria nas relaes en-
tre o Estado e os operadores privados, utilizando como parmetros principais o
equilbrio econmico-financeiro dos contratos e a salvaguarda dos interesses da
sociedade diante da prestao privada de um servio pblico por delegao.
Entre os principais aspectos do transporte ferrovirio regulamentados e
regulados pelas resolues da ANTT esto (ANTT, 2009c):
usurio dependente;
usurio investidor;
interconexo ferroviria trfego mtuo e direito de passagem;
penalidades pelo no cumprimento de metas segurana e produo;
estabelecimento de novas metas quinquenais de segurana e produo;
transporte ferrovirio de passageiros turstico e cultural;
comunicao de acidentes;
treinamento; e
transporte de produtos perigosos.
O principal instrumento de relacionamento entre a ANTT e as empresas

concessionrias o contrato de concesso. Seu fundamento jurdico decorre
dos leiles realizados luz da Lei no 8.666/1993 (licitaes e contratos) e so
regidos pelas Leis no 8.987/1995 (concesses e permisses) e no 9.074/1995
(outorga e prorrogao de permisses) e pelo Decreto no 1.832/1996 (Regula-
mento dos Transportes Ferrovirios). Os contratos tm, em mdia, 22 pontos
principais. Alguns representam as clusulas necessrias do contrato, como o
objeto (explorao e desenvolvimento do transporte de cargas em ferrovias),
a durao das concesses (30 anos), a forma e o valor do pagamento, as obri-
gaes e os direitos das partes etc. importante destacar que o objeto dos
contratos a explorao do transporte ferrovirio de cargas e prev a vedao
explorao de outras atividades de natureza empresarial. So excees, com
prvia autorizao do poder concedente:
explorao comercial de espaos disponveis nos imveis comerciais;
utilizao das faixas de domnio para instalao de redes eltricas, de
dados etc.;
prestao de servios de consultoria tcnica;
instalao e explorao de terminais intermodais; e
explorao imobiliria de imveis operacionais.
Alm do contrato de concesso, existe o contrato de arrendamento, associa-
do ao primeiro, onde so definidos os valores a serem pagos pelas concessionrias
pela utilizao dos ativos cedidos pela Unio em funo da privatizao das ma-
lhas da RFFSA.
Diversas so as questes levantadas sobre o marco regulatrio, quanto ao
incentivo ao investimento pelo setor privado nas ferrovias concedidas, quanto
ampla e efetiva prestao de servio de utilidade pblica pelas concessio-
nrias e quanto s tarifas reais cobradas. Alguns destes aspectos sero aqui
brevemente analisados.
Com relao ao incentivo para o investimento privado, de diferentes formas
a questo de sua remunerao afetada. Alguns investimentos na malha ferrovi-
ria trazem mais benefcios s comunidades lindeiras que ao concessionrio, como
a retirada de passagens em nvel e o isolamento das faixas de domnio. Apesar de
o concessionrio ter o benefcio de operar os trens em velocidades mais elevadas,
raro isto ser suficiente para compensar tais investimentos, ao passo que a socieda-
de recebe um benefcio direto. Os contratos de concesso e de arrendamento no
explicitam a responsabilidade por tais investimentos, mas, de forma geral, eles so
tratados como de responsabilidade do poder pblico.
Outra questo relativa reversibilidade dos investimentos ao poder con-

cedente. Alguns investimentos em expanso de capacidade das linhas tm sido
feitos, mas apenas at o ponto em que a receita advinda deste aumento de capa-
cidade cubra os investimentos realizados. Entretanto, apesar de existir demanda
por transporte, alguns dos investimentos necessrios no ocorrem, pois a receita
gerada no seria suficiente para remuner-los, em especial quando se aproxima
o prazo final da concesso. Uma forma de viabilizar tais investimentos seria via
abatimento dos valores a serem pagos pela concesso e pelo arrendamento, ou
mesmo reembolsando a concessionria ao fim da concesso pelos investimentos
realizados no totalmente depreciados e amortizados, o que j , de certa forma,
previsto nos contratos de concesso.1
Para permitir a interconexo das malhas ferrovirias do pas, o Decreto no
1.832/1996 determinou que as concessionrias so obrigadas a operar em trfego
mtuo ou, no caso de sua impossibilidade, permitir o direito de passagem a outros
operadores. Eventuais conflitos so dirimidos pelo Ministrio dos Transportes e pela
ANTT. Os principais questionamentos relativos efetividade das regras de inter-
conexo recaem sobre o fato de s se permitir a interconexo se existir capacidade
ociosa no trecho em questo suficiente para absorver este volume de trfego adicio-
nal. Dois problemas ocorrem: i) os principais trechos onde h demanda para acesso
de uma ferrovia na malha de outra so os de acesso aos portos, onde a capacidade de
trfego j foi atingida, e h indefinio sobre qual entidade deve realizar os investi-
mentos para ampliao desta capacidade, quando vivel tcnica e economicamente;
e ii) h considervel assimetria de informaes quanto real capacidade de circulao
de trens nestes trechos, pois os parmetros operacionais para clculo desta capacidade
so definidos pela ferrovia visitada. Alm dos parmetros operacionais, a prpria
metodologia de clculo discutida entre os operadores, no havendo consenso. Por
fim, ainda existe a possibilidade de a ferrovia visitada impor restries tcnicas e de
segurana para impedir a operao da ferrovia visitante em sua malha.
Apesar de a ferrovia visitada poder alegar falta de capacidade, possvel que
a ferrovia visitante garanta acesso ao trecho visitado por meio de investimentos
em ampliao de capacidade do trecho, sendo estes investimentos abatidos do pa-
gamento de direito de passagem. Caso no haja acordo, a ANTT pode arbitrar
sobre isto. Outra modalidade de direito de passagem no claramente definida no
marco regulatrio sobre a possibilidade de um usurio do transporte ferrovirio,
em vez de uma outra ferrovia, ser o proprietrio do material rodante utilizando um
determinado trecho. Isto j ocorre, mas baseado em acordo entre ferrovia e usurio.
1. O contrato de concesso prev que os bens declarados reversveis concedente sero indenizados pelo valor residual
de seu custo, apurado pelos registros contbeis da concessionria, depois de deduzidas as depreciaes e quaisquer
acrscimos decorrentes de reavaliao. Melhorias da superestrutura da via permanente no so consideradas investi-
mento, no podendo ser indenizadas.
Porm, da mesma forma que a ANTT arbitra em caso de conflito sobre a tarifa de
direito de passagem de uma ferrovia visitando outra, a agncia poderia arbitrar a tarifa
de um usurio com seus prprios ativos utilizar a via frrea de uma ferrovia concedida.
Os contratos de concesso previram tarifas mximas para a prestao do
servio de transporte ferrovirio. Estas foram definidas para cada ferrovia e variam
conforme o produto transportado e a distncia percorrida. Tambm foi previsto
o reajuste destas tarifas mximas com base em ndices de inflao, bem como a
possibilidade de reviso, garantindo o equilbrio econmico-financeiro dos con-
tratos. Estas tarifas foram definidas com base nos custos operacionais da RFFSA
e as nicas alteraes efetuadas foram os reajustes das tarifas com base na infla-
o, considerando o ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI).
Conforme previsto nos contratos de concesso, o poder concedente, a cada cinco
anos, pode rever os valores das tarifas de referncia caso ocorra alterao justifica-
da de mercado e/ou de custos, de carter permanente, que modifique o equilbrio
econmico-financeiro (BRASIL, 1996) do contrato.2 Devido s mudanas nos
sistemas de controle de trfego e de movimentao das cargas, nos procedimentos
e na gesto de manuteno e operao das ferrovias, em relao ao que ocorria
na RFFSA antes da privatizao, de se esperar que os custos tenham se alterado
significativamente, e provavelmente para baixo. Uma reviso dos custos usados
como base para este clculo pode permitir a reduo das tarifas mximas.
Alm do servio de transporte ferrovirio, o concessionrio pode cobrar por
servios acessrios, tais como estadias de vages, armazenagem, limpeza de va-
ges, enlonamento de cargas, taxas de permanncia de vages, operaes de carga
e descarga, transbordo, pesagem, taxa de manobra e outros servios efetuados por
necessidade ou solicitao do cliente. Para estes servios no h definio de tarifas
mximas, devendo o valor das tarifas ser negociado entre concessionrio e usurio.
Como o servio de transporte ferrovirio depende das operaes de carga e descar-
ga dos vages, considerados servios acessrios, existe a possibilidade de cobrana
abusiva pela prestao destes servios, onerando o servio de transporte ferrovirio.
Na prtica, duas situaes ocorrem nas operaes de carga e descarga. Na
primeira, o concessionrio controla o terminal de carga ou descarga e cobra
os servios de carga e descarga dos vages conforme negociao com o usurio.
Isto ocorre geralmente com usurios com baixo volume de transporte, que tem a
alternativa do transporte rodovirio como balizador da tarifa total a ser cobrada
pela concessionria ferroviria. Isto , a empresa concessionria fica limitada pelo
valor do frete rodovirio na rota em questo, definindo a tarifa pelo transporte
ferrovirio e a tarifa de carga e descarga de forma que exista algum incentivo ao
usurio em utilizar a ferrovia para o seu transporte.
2. A concessionria tambm pode solicitar a reviso das tarifas de referncia, com as devidas justificativas.
Na segunda situao, que ocorre geralmente com usurios com mais alto vo-
lume de carga, o prprio usurio controla o terminal de carga ou descarga. Neste
caso, a concessionria poderia cobrar apenas pela estadia dos vages. Entretanto,
o Decreto no 1.832/1996 estabelece que o usurio dispor de prazo de estadia
gratuita, negociado entre concessionria e usurio. Em geral, este prazo de estadia
livre de 24 horas, podendo variar conforme o modus operandi da ferrovia e do
terminal envolvido.
Em ambos os casos, a possibilidade de aumento do custo do servio de
transporte via tarifas para servios acessrios limitado. Entretanto, o operador
do terminal de carga ou descarga pode agir discriminatoriamente no atendimen-
to aos usurios de transporte ferrovirio que demandem o uso de seu terminal,
potencialmente restringindo o acesso ferrovia. De qualquer forma, a ANTT
determina que os valores das tarifas acessrias sejam publicados pelas concessio-
nrias, em seus stios na internet, em uma tentativa de dar maior transparncia a
estas tarifas e seus valores.
Quanto prpria concessionria ferroviria discriminar o usurio de trans-
porte ferrovirio, existe a possibilidade de ele requerer junto ANTT, conforme
a Resoluo no 350/2003, a condio de usurio com elevado grau de depen-
dncia do servio pblico de transporte ferrovirio de cargas (ANTT, 2003).
Para ser considerado um usurio dependente, ele precisa demonstrar que para
recebimento ou despacho de produtos ou insumos, no disponha de outro modal
que seja tcnica e economicamente vivel, face a competitividade de seu negcio
depender da disponibilidade do transporte ferrovirio (ANTT, 2003), ou ento
realizar investimentos especficos para uso do transporte ferrovirio. Nesta condi-
o, a concessionria dever disponibilizar para este usurio servios adequados e
suficientes para atender a suas necessidades de transporte de insumos e produtos,
conforme o seu registro na ANTT. A concessionria e o usurio devero estabe-
lecer contrato de prestao do servio de transporte, com definio dos limites
mnimo e mximo das cargas que o usurio disponibilizar para transporte, dos
preos e do prazo de validade. A resoluo da ANTT no exige, entretanto, ga-
rantias para o investimento que a concessionria dever fazer para atender ao usu-
rio dependente, por exemplo, clusulas de take or pay, em que o usurio compro-
mete-se a pagar pelos servios de transporte ou pelo menos parte dos custos ,
mesmo que ele no disponibilize os volumes de carga previstos no contrato.
A nica penalidade para o usurio a perda da condio de usurio dependente,
caso descumpra as condies do contrato.
Outro ponto relacionado tanto possibilidade de discriminao por parte
da concessionria sobre os usurios de transportes quanto assimetria de informa-
es na definio da capacidade ociosa de cada trecho ferrovirio demandado por
outro operador a devoluo de trechos pouco produtivos pelas concessionrias
ao poder concedente. A regulamentao permite que a concessionria solicite a

devoluo de trechos cuja operao seja antieconmica, suprimindo a prestao
de servio de transporte ferrovirio nestes trechos. J no contrato de concesso
so estabelecidas as metas de produo de cada malha concedida, que inclusive
so redefinidas de cinco em cinco anos pela ANTT. At o presente momento,
as metas so para a malha como um todo, sem definio de metas de produo
especficas para cada trecho. Isto permite que a concessionria otimize a alocao
dos recursos ferrovirios entre os trechos de forma a maximizar sua rentabilidade.
Nesta condio, plausvel que alguns trechos sejam subutilizados, em detrimento
de outros mais demandados pelos usurios. Estes trechos subutilizados podem ser
objeto de devoluo ao poder concedente, reduzindo os custos de manuteno dos
ativos arrendados pelas concessionrias. Diversos trechos j tinham baixa demanda
por transporte ferrovirio, mesmo antes da privatizao das ferrovias na dcada de
1990, por estarem em regies cuja atividade econmica tenha se alterado significa-
tivamente desde a sua construo vrios trechos foram construdos na primeira
metade do sculo XX e tambm pela abertura de outras opes de transporte
para estas regies, pelo modal ferrovirio ou no.
Entretanto, essa devoluo s ocorre se for solicitada pela concessionria.
Existem trechos que mesmo com baixa ou nenhuma utilizao continuam nas
mos das concessionrias. Muitos deles sem condies de trfego, por deterio-
rao ou mesmo extino da superestrutura ferroviria (lastro, dormentao e
trilhos). Caso algum usurio demande a utilizao de algum destes trechos, como
necessrio realizar investimentos pela concessionria para torn-lo operacional,
a concessionria pode exigir tarifas muito elevadas para a operao, ou mesmo
alegar falta de capacidade de trfego, impedindo, na prtica, a utilizao do tre-
cho por este usurio. O contrato de concesso prev que a concessionria deve
prestar servio adequado ao pleno atendimento dos usurios, sem qualquer tipo
de discriminao e sem incorrer em abuso de poder econmico (...), alm de
promover (...) a aquisio de novos bens, de forma a assegurar prestao de ser-
vio adequado (ANTT, 1996). Estas obrigaes da concessionria permitiriam
que o usurio exigisse a prestao do servio no trecho em questo, mas a garantia
de equilbrio econmico-financeiro pode ser alegada pela concessionria, a fim de
no efetuar os investimentos necessrios ao servio.
Nesse caso, o poder concedente deveria retirar tal trecho do objeto da conces-
so, em vez de simplesmente esperar que a concessionria solicite a sua devoluo.
Aps isto ocorrer, o poder concedente poderia at relicitar este trecho para outros
operadores, ou mesmo para o usurio demandante do servio, que poderia realizar
os investimentos necessrios por sua conta e risco. Porm, a possibilidade do poder
concedente retirar da concesso determinado trecho no utilizado s possvel
pelo processo geral de penalidades por meio de multas, previsto no contrato de
concesso, que pode levar extino da concesso. Ou seja, seria necessria a ex-
tino da concesso, em um processo longo, para que determinado trecho no uti-
lizado fosse devolvido ao poder concedente sem que a concessionria o solicitasse.
Outra possibilidade utilizando metas de produo por trecho, que incentivem a
abertura destes trechos para cargas no priorizadas pelas concessionrias, ou mes-
mo levem as concessionrias a solicitar a sua devoluo. No caso de devoluo, vale
lembrar que a concessionria deve restabelecer as condies de trfego do trecho
conforme o que foi apresentado no contrato de arrendamento, minimamente, ou
ento ressarcir o poder concedente dos prejuzos incorridos.
2.3 Gargalos e demandas do setor ferrovirio nacional

A matriz de transporte brasileira tem baixa participao do modal ferrovirio.
Esta situao est associada a diversos fatores que dificultam, ou mesmo impe-
dem, a utilizao deste modal pelos usurios. Em entrevistas realizadas com em-
presrios de 20 setores produtivos caracterizados como usurios potenciais, mas
no efetivos, do transporte frreo, Fleury (2007) apresenta as maiores dificuldades
alegadas pelo empresariado para o no uso do modal ferrovirio: a indisponibi-
lidade de rotas (65%), a reduo na flexibilidade das operaes (58%), a baixa
velocidade (50%), os custos (48%) e a indisponibilidade de vages (34%). Ob-
servando estes problemas, possvel perceber que grande parte dos fatores que
desincentivam o uso das ferrovias poderiam ser reduzidos, ou mesmo eliminados,
pela realizao dos investimentos adequados em infraestrutura.
A indisponibilidade de rotas pode estar associada tanto a estratgias ope-
racionais das concessionrias na definio dos servios que ir prestar, quanto a
questes de infraestrutura como inexistncia de terminais de transbordo (rodo-
ferrovirio e entre ferrovias com bitolas distintas), inexistncia de linha ferroviria
na rota ou mesmo falta de capacidade de uma linha existente. Estas questes de
infraestrutura poderiam ser minimizadas com a realizao de investimentos. Os
demais pontos levantados por Fleury (2007) podem estar correlacionados e em
geral podem ser melhorados por meio de inverses financeiras. A baixa velocidade
e a indisponibilidade de vages provocam o aumento de custos e reduzem a flexi-
bilidade das operaes dos usurios. Investimentos em adequao das linhas para
permitir maior velocidade, bem como em vages e terminais mais produtivos,
permitiriam a reduo dos custos do transporte ferrovirio para os usurios, a
includos os custos de transbordo de e para os modais rodovirio e aquavirio e os
custos de estoque dos produtos em trnsito.
Foi com base nesses fatores que o Ipea entendeu como relevante dimensionar e
avaliar as deficincias e os gargalos do sistema ferrovirio nacional, visando quantificar
os investimentos necessrios para a soluo destes. Assim, com base no Plano Nacio-
nal de Logstica e transportes (PNLT) (2007), no Plano CNT de Logstica (2008),
no Plano Plurianual 2008-2012 (PPA), no Programa de Acelerao do Crescimento

(PAC) (2009), no Anurio Exame 2008-2009 de Infraestrutura, em entrevistas, entre
outros fatores, foi realizado um levantamento de 141 obras de infraestrutura ferro-
viria, necessrias para a melhoria da eficincia operacional e a competitividade do
setor (grfico 3). A este conjunto de obras, chamou-se Mapeamento Ipea de Obras
Ferrovirias3 (CAMPOS NETO et al., 2010).
GRFICO 3
Setor ferrovirio brasileiro principais gargalos e demandas 2008
(Em R$ bilhes)
Fonte: Mapeamento Ipea de Obras Ferrovirias.

Elaborao prpria.
De acordo com o levantamento realizado visvel a demanda por novas

linhas frreas por onde se possa transitar, levando as cargas atravs do pas. So
quase R$ 50 bilhes em empreendimentos orados para a construo de novas
ferrovias, correspondendo a 44% das necessidades apontadas. Em seguida, en-
contram-se as demandas por recuperao e ampliao da malha existente, tra-
balho que j est sendo, em parte, realizado pela iniciativa privada por meio das
empresas concessionrias.
Mais de 50% das necessidades de construo encontradas referem-se a
pequenos trechos ferrovirios, cujo principal objetivo levar as cargas das
mais diversas cidades at as ferrovias estruturantes que atravessaro o pas
conduzindo cargas aos portos e a partir deles. A construo destas grandes
vias, por sua vez, demandar mais de R$ 18 bilhes em investimentos que
devem partir do poder pblico, tendo em vista tratar-se de uma questo de
interesse nacional.
3. Para a elaborao do Mapeamento Ipea de Obras Ferrovirias considerou-se o PNLT de 2007, antes de sua revi-
so ocorrida em 2009. O valor total das obras para ferrovias de carga saltou de R$ 49 bilhes, no PNLT de 2007,
para R$ 91 bilhes, no PNLT de 2009. Ver seo 4.2.1 para maiores esclarecimentos.
De acordo com a ANTF, alguns dos principais problemas de infraestru-

tura ferroviria existentes que tm comprometido a competitividade deste
modal so: i) a existncia de construes irregulares s margens das ferrovias;
ii) o excesso de passagens em nvel na transposio de cidades; e iii) a limi-
tada capacidade de escoamento dos portos, inclusive a ausncia de retroreas
capazes de atender demanda vigente. Segundo o Mapeamento Ipea de Obras
Ferrovirias, para corrigir ou ao menos reduzir estes problemas, seria neces-
srio um investimento de mais de R$ 22 bilhes em recuperao de vias e
eliminao de gargalos.
O estudo de Fleury (2007) constatou que 65% dos empresrios apontam
a indisponibilidade de rotas como um dos principais fatores para o no uso do
modal ferrovirio. Este posicionamento corrobora a necessidade de construo de
novas vias, capazes de levar as cargas atravs do pas para os ns de distribuio in-
terna, portos que as levem aos mercados externos e que possam tambm distribuir
as cargas que chegam pelos portos para os mais variados destinos.
Outro fator bastante apontado pelos respondentes da pesquisa refere-
se baixa velocidade dos trens 50% das opinies levantadas , um proble-
ma que agravado pelas ms condies da malha existente e pelas invases
das faixas de domnio das ferrovias por parte das comunidades vizinhas, que
obrigam a reduo da velocidade dos trens para at 5 km/h. De acordo com
a ANTF, em condies adequadas, os trens, que hoje viajam entre 5 e 20
km/h, poderiam alcanar at 80 km/h se as vias fossem devidamente revi-
talizadas e fossem eliminados os problemas de passagens em nvel e invaso
das faixas de domnio.
Por fim, um dos aspectos deficientes que mais impactam sobre o sistema
ferrovirio est associado sua ligao com os portos nacionais. R$ 1,24 bilho
em demanda por obras, especialmente ampliaes de acessos existentes, de modo
a permitir um melhor escoamento de produtos at os portos e a partir destes.
3 INTERFACE DAS POLTICAS PBLICAS COM A SITUAO DIAGNOSTICADA

Com a privatizao das ferrovias brasileiras, a atuao do Estado tem se ba-
seado na regulao das concessionrias. Entretanto, mais recentemente, o
governo tem fomentado a expanso da malha ferroviria, por meio de planos
e programas de investimento considerando a construo e a recuperao de
ferrovias. Esta seo apresenta a evoluo recente de investimentos no setor,
bem como os principais projetos de investimento em andamento. Alm dis-
so, discutem-se os impactos que o transporte ferrovirio tem na economia,
analisando questes de capacidade e custo de transporte, em comparao ao
modal rodovirio.
3.1 Investimentos em transportes e no setor ferrovirio: 2002-2009

Os investimentos privados realizados aps a concesso das ferrovias brasileiras tm
sido divididos em trs fases distintas que refletem a natureza das obras realizadas.
Durante a primeira fase (1996-1999), as concessionrias primaram pela recuperao
da malha frrea e do material rodante existente, cujo escasso volume de investimentos
durante as dcadas precedentes j comprometia fortemente sua operacionalidade.
Na segunda fase, que se iniciou a partir de 2000, os investimentos destina-
ram-se ao aumento da capacidade e a melhoria dos servios de logstica por meio
da ampliao de ptios de manobra, aumento da capacidade de suporte da via
permanente, construo de terminais de integrao rodoferroviria e aquisio de
material rodante. Finalmente, na terceira fase, as expectativas apontam para uma
expanso da malha de modo a superar os gargalos logsticos pelo equacionamento
dos interesses de concessionrias e rgos concedentes (VILLAR; MARCHETTI,
2006). Bons exemplos de investimentos previstos nessa terceira fase so os R$ 66
bilhes previstos pelo Programa de Acelerao do Crescimento em suas duas fases
(PAC e PAC 2), os quais devero ocorrer por meio da estatal VALEC.
Com relao ao papel do setor pblico, dados do Siafi apontam que, entre
2002 e 2009, o investimento pblico federal em ferrovias representou uma pe-
quena frao do investimento total em transportes. De fato, desde a privatizao,
os investimentos pblicos declinaram, abrindo espao para a iniciativa privada.
Nesse perodo, a participao do modal ferrovirio nos investimentos pblicos to-
tais em transportes s ultrapassou 11% em 2002, tendo mantido mdia de 7,4%
ao longo do perodo. Este comportamento dos investimentos pblicos , todavia,
condizente com a estratgia de concesso, em cujo contexto o poder pblico de-
lega iniciativa privada o papel de manter as vias e ampliar sua capacidade.
O Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) teve pa-
pel importante no financiamento das concessionrias nas trs fases. Na primeira fase,
ele esteve envolvido com o financiamento de obras em diversas malhas, mas sua pre-
sena foi maior na implantao da Ferronorte, que comeou em 1992 e criou um cor-
redor ferrovirio em bitola larga que liga Mato Grosso Ferroban paulista. Na segunda
fase, o banco financiou tanto os concessionrios quanto os clientes dos operadores e
das empresas de locao de vages. Assim, o desenvolvimento foi acelerado, aumen-
tando a disponibilidade de crdito para outras empresas envolvidas no setor, alm das
concessionrias. J na terceira fase, o BNDES atuou na estrutura de financiamento de
algumas obras importantes de ampliao da malha, como na Nova Transnordestina.
O resultado da evoluo do setor verificvel pelo grande crescimento da pro-
duo ferroviria. Entre 1999 e 2008, o transporte por via frrea de minrio de ferro e
carvo mineral cresceu 97,2%, saindo de 118,2 bilhes de TKU para 210,4 bilhes de
TKU. J o transporte de carga geral cresceu 78% nesse perodo. No total, a produo
ferroviria cresceu 92,7% em dez anos, aps a privatizao, como mostra o grfico 4.
GRFICO 4
Evoluo da produo ferroviria 1999-2008
(Em bilhes de TKU)
Fonte: ANTF (2009).

Elaborao prpria.
A transformao institucional pela qual passou o setor ferrovirio no repre-

sentou apenas um aumento no volume transportado. Para chegar a estes novos
patamares de produo foi necessrio um choque nos nveis de investimentos,
principalmente por parte da iniciativa privada. importante analisar a evoluo
destes para entender o impacto da privatizao no setor. Com relao ao investi-
mento pblico, a principal fonte de dados a execuo oramentria do governo
federal.4 Os investimentos do governo federal tm como fonte a Funo Trans-
portes, com suas quatro subfunes, a saber: transporte rodovirio, transporte fer-
rovirio, transporte hidrovirio e transporte areo. Com base nesta classificao,
identificam-se os investimentos federais no setor ferrovirio.
Assim, utilizam-se aqui dados da Associao Brasileira de Concessionrias
Rodovirias (ABCR) para as inverses rodovirias; da Associao Nacional de
Transportadores Ferrovirios para as ferrovias; e do BNDES, o qual financia em
mdia 60% dos investimentos privados no setor porturio por meio especialmen-
te do Financiamento a Empreendimentos (Finem) e do Financiamento a Mqui-
nas e Equipamentos (Finame). Com relao ao setor areo, pela indisponibilidade
de dados, no so contabilizados investimentos privados.
Por meio dos dados obtidos, visvel que houve uma recuperao dos investi-
mentos em transportes em relao ao PIB brasileiro aps a queda ocorrida em 2003.
Quanto ao investimento total em ferrovias, houve leve crescimento de sua partici-
pao em relao ao PIB entre 2003 e 2005, a partir de que se verifica oscilao,
sempre conduzida pelos investimentos das concessionrias, que correspondem a
4. Utiliza-se na contabilizao das aplicaes do governo o conceito de despesa de capital (investimento) paga.
83%, em mdia, dos investimentos ferrovirios no perodo (grfico 5). Na mdia do

perodo estudado (2002-2009), os investimentos totais no setor ferrovirio foram
de R$ 3,6 bilhes por ano.
GRFICO 5
Participao no PIB dos investimentos em transportes e ferrovias 2002-2009
(Em R$ bilhes)
Fontes: Brasil (2010), ABCR (2010), ANTF (2010b), Ipea (2010) e BNDES (2007).
Elaborao prpria.
Obs.: Os valores Siafi referem-se a despesa de capital, investimento pago inclui restos a pagar pagos.
Os valores esto apresentados em R$ bilhes de 2009, deflacionados pelo ndice Geral de Preos de Mercado (IGP-M).
A tabela 2 apresenta a evoluo dos investimentos totais em transportes e em

transporte ferrovirio, tanto feitos pelo governo federal quanto pelas concessionrias.
Observa-se que em anos recentes as inverses pblicas apresentam-se apenas como
residuais, refletindo o aumento da participao do setor privado no investimento em
infraestrutura. Contudo, os valores mostram crescimento contnuo dos investimentos
pblicos a partir de 2004, passando de R$ 153 milhes para R$ 994 milhes em 2009.
TABELA 2
Investimentos no setor ferrovirio 2002-2009
(Em R$ milhes)
Ano 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Investimento pblico
Em transportes 5.355,47 1.917,71 3.357,82 5.125,47 9.957,96 10.333,97 9.017,99 12.619,82

Em transporte
622,71 198,35 153,22 285,40 389,35 547,82 906,93 994,29
ferrovirio
Participao
11,63 10,34 4,56 5,57 3,91 5,30 10,06 7,88
ferrovirio (%)
Em transportes 3.938,31 4.308,31 5.057,02 6.196,73 5.194,75 5.611,21 7.745,31 6.605,76

Em transporte
1.620,27 1.694,33 2.545,96 4.045,36 2.972,11 3.350,49 4.932,51 3.481,29
ferrovirio
(Continua)
(Continuao)
Ano 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Participao
41,14 39,33 50,35 65,28 57,21 59,71 63,68 52,70
ferrovirio (%)
Investimento total
Investimento
2.242,97 1.892,67 2.699,18 4.330,75 3.361,47 3.898,31 5.839,43 4.475,58
ferrovirio
Elaborao: Ipea.
Obs.: Os valores Siafi referem-se a despesa de capital, investimento pago inclui restos a pagar pagos.
Os valores esto apresentados em R$ bilhes de 2009, deflacionados pelo IGP-M.
A partir da tabela 2 possvel construir o grfico 6 que mostra a evoluo dos

investimentos no setor ferrovirio. Por este grfico, observa-se que, aps o comeo
das concesses, os valores investidos nas ferrovias cresceram cada vez mais, aumen-
tando mais de 100% entre 2002 e 2009, e que tal crescimento se deve principal-
mente aos investimentos privados. Observa-se ainda que os investimentos do setor
pblico pouco se alteraram at 2007, quando a expanso da malha e das obras
ferrovirias era realizada, sobretudo, com recursos de concessionrias. Um dos ob-
jetivos do processo de privatizao era exatamente este, o de reduzir a necessidade
de investimentos pblicos no setor, que seriam supridos pelos investimentos pri-
vados. Vale, contudo, ter em conta que, j em 2008, possvel discernir o reflexo
do PAC nos investimentos da Ferrovia Norte-Sul, elevar as inverses pblicas no
setor. Observa-se que os investimentos do setor pblico pouco se alteraram na lti-
ma dcada de modo que a expanso da malha e das obras ferrovirias tem sido feita
principalmente com recursos das concessionrias. Um dos objetivos do processo
de privatizao era exatamente este, o de reduzir a necessidade de investimentos
pblicos no setor, que seriam supridos pelos investimentos privados.
GRFICO 6
Evoluo do investimento ferrovirio pblico e privado 2002-2009
(Em R$ bilhes)
Elaborao prpria.
O grfico 7 mostra a importncia relativa do setor ferrovirio no total dos

transportes tanto com relao aos investimentos privados quanto aos do governo
federal. Por ele, observa-se que o modal ferrovirio tem presena maior nos investi-
mentos privados em transportes; em mdia 45% dos recursos privados so destina-
dos s ferrovias. Apesar disso, a participao das ferrovias nos investimentos totais
diminui nos anos recentes, mesmo com o aumento em volume aplicado. O caso
dos investimentos pblicos mais caracterstico, aps o pico de 11,6% de partici-
pao em transportes em 2002, manteve-se em patamar inferior a 10%, em geral.
GRFICO 7
Participao do setor ferrovirio nos investimentos em transporte 2002-2009
Elaborao prpria.
A partir desses dados, observa-se que houve uma melhora nos nveis de inves-
timentos em ferrovias no Brasil. Esta melhora deve-se ao setor privado, que pode
investir graas ao processo de privatizao iniciado em 1996. Destas inverses, a
maior parte foi destinada recuperao da malha existente; todavia, a expanso da
malha tornou-se um projeto de longo prazo e os investidores argumentam que,
para ocorrer isto, uma presena maior dos investimentos pblicos necessria.
Ainda sobre a expanso nos investimentos, Puga et al. (2009) afirma que de
2003 a 2008 a elevao significativa das aplicaes caracterizou-se como maior
ciclo de inverses ocorridas no pas nos ltimos 30 anos. Embora este ciclo te-
nha sido ameaado pela crise econmica mundial do fim de 2008, um estudo
de Bora Jr. e Quaresma (2010) defende que a ao do governo e o padro de
investimentos em infraestrutura garantiram a solidez no volume de aplicaes.
Desse modo, prevista uma expanso nos investimentos em ferrovia de 20%, de
R$ 24 bilhes em agosto de 2008 para R$ 29 bilhes em fevereiro de 2010, para
o perodo de quatro anos frente de cada estimativa.
3.2 Planos oficiais de investimentos no setor ferrovirio

Os investimentos no setor ferrovirio so realizados tanto pela iniciativa pri-
vada, por meio das concessionrias, como pelo setor pblico. Mais recente-
mente, o governo federal retomou o esforo de planejamento e investimento
no setor, resultando no PNLT (2007) e no PAC, tambm lanado em 2007.
O PNLT um plano indicativo de investimentos para o perodo 2007-2022,
baseado em projees da evoluo econmica nas diferentes regies do pas e
na respectiva gerao de demanda por transporte de carga sobre a malha viria
brasileira, nos diversos modais. Como plano indicativo, no h, em princpio,
garantias de que o governo ir realizar estes investimentos previstos. Inclusive,
o PNLT levanta necessidades de investimento que podem, ou mesmo devem,
ser realizadas pelas concessionrias.
J o PAC um programa executivo de investimentos, com horizonte de
realizao focado no perodo 2007-2010. O PAC foi lanado pelo governo fede-
ral em janeiro de 2007, com o objetivo de criar condies macrossetoriais para
o crescimento do pas neste perodo. O programa visa promover a acelerao
do crescimento econmico, o aumento do emprego e a melhoria das condies
de vida da populao brasileira. Sua previso inicial de investimentos era de
R$ 503,9 bilhes. O programa consiste em trs medidas (incentivar o investi-
mento privado; aumentar o investimento pblico em infraestrutura e remover
obstculos burocrticos, administrativos, normativos, jurdicos e legislativos ao
crescimento) organizadas em cinco blocos: i) investimento em infraestrutura;
ii) estmulo ao crdito e ao financiamento; iii) melhora do ambiente de inves-
timento; iv) desonerao e aperfeioamento do sistema tributrio; e v) medidas
fiscais de longo prazo (PGO; CAMPOS NETO, 2008, p. 07).
O objetivo do primeiro bloco aumentar os investimentos em infraestrutu-
ra, mediante: i) eliminao dos principais gargalos que podem restringir o cres-
cimento da economia; ii) reduo de custos e aumento da produtividade das
empresas; iii) estmulo ao aumento do investimento privado; e iv) reduo das
desigualdades regionais (PGO; CAMPOS NETO, 2008, p. 08).
J no incio de 2009, devido crise internacional, o governo federal anun-
ciou uma expanso de mais R$ 142,1 bilhes em investimentos a serem incorpo-
rados ao oramento do PAC e realizados com recursos provenientes de estatais e
da iniciativa privada. Destes, mais R$ 37,1 bilhes sero destinados aos transpor-
tes. Uma nova etapa do programa acaba de ser lanada pelo governo federal, para
o perodo 2011-2014, sob a denominao PAC 2.
Segundo o relatrio de 2009 da Fundao Dom Cabral (FDC) e do Frum
Econmico Mundial (FEM) a maior parte dos projetos presentes no PAC de-
corrente de estudos e detalhamentos que vm sendo realizados desde a dcada
de 1980. Ainda de acordo com este relatrio, o PAC foi adotado pelo governo
como um pacote de infraestrutura nico, buscando uma melhor alocao dos
recursos de modo que o novo investimento fosse focado no aumento da produti-
vidade e competitividade.
As figuras 2 e 3 apresentam as principais obras e estudos ferrovirios, pre-
vistos no PAC, e seu andamento conforme o oitavo Balano do PAC, realizado
em agosto de 2009. O montante total de investimentos do PAC para ferrovias
de transporte de carga da ordem de R$ 20 bilhes. Estas obras aumentariam
a malha ferroviria brasileira em cerca de 6.000 km. Alm disso, ainda esto em
estudo no PAC novas linhas com cerca de 4.500 km, cujo valor de investimento
ainda no faz parte do oramento do programa.
FIGURA 2
Projetos do PAC para ferrovias de bitola larga (1,6 m)
Fonte e elaborao: Comit Gestor do PAC.

FIGURA 3
Projetos do PAC para ferrovias de bitola estreita (1,0 m)
Fonte e elaborao: Comit Gestor do PAC.
Observa-se que o PAC prioriza obras em bitola larga, devido a melhor eficincia
operacional e maior capacidade que esta bitola proporciona em comparao bitola
estreita. Entretanto, boa parte da malha existente de bitola estreita e alguns de seus
gargalos tambm devem ser resolvidos. Uma opo readequar a malha em bitola
estreita para bitola larga, com a implantao de um terceiro trilho, lateral aos existen-
tes, mas esta alterao tem custo bastante elevado. Alm disso, como o traado das
ferrovias em bitola estreita mais antigo, com mais rampas e curvas que os projetos
ferrovirios atuais, o custo operacional continuaria elevado, mesmo em bitola larga.
Continua, entretanto, a questo sobre a interligao das malhas ferrovirias
com bitolas diferentes. Como os vages e as locomotivas de uma bitola no operam
em linhas de outra bitola, necessria a utilizao de terminais de transbordo de
carga entre as linhas de bitolas distintas. Outra opo a implantao do terceiro
trilho na linha de bitola larga, isto , um trilho no meio dos dois existentes, com-
pondo a bitola estreita. Tal implantao menos custosa que a configurao oposta,
de implantar o terceiro trilho em uma linha de bitola estrita, para compor a bitola
larga. De qualquer forma, o custo da implantao do terceiro trilho alto e s
vivel para distncias curtas, onde os custos operacionais de se fazer o transbordo da
carga seriam superiores recuperao do investimento no terceiro trilho. No Brasil, o
trecho com maior extenso em bitola mista (estreita e larga na mesma linha) entre
Paulnia e Cubato, no estado de So Paulo, com 299 km de extenso. Neste trecho
passam diversos tipos de carga e a operao via transbordo demandaria a construo
de vrios terminais diferentes, para viabilizar a operao de cada produto.
Alm do PNLT e do PAC, vale mencionar os investimentos previstos pelo
setor privado, em especial as concessionrias ferrovirias, consolidados no Pla-
no CNT de Logstica (2008), da Confederao Nacional do Transporte (CNT).
Tanto o PNLT como o Plano CNT de Logstica sero discutidos na seo 4, sobre
perspectivas e cenrios, dado que no se tratam de investimentos confirmados,
mas apenas indicativos. Os empreendimentos ainda em fase de estudo previstos
no PAC tambm sero abordados na seo 4.
3.3 Formao de preos e principais custos

O grfico 8 apresenta os custos mdios de investimento para implantao de ferrovias
e rodovias. As colunas cheias, em tom mais escuro, apresentam os limites inferiores en-
contrados nos planos e programas de investimento do governo federal (PAC e PNLT) e
no Plano CNT de Logstica. A parte superior das colunas, em tom mais claro, apresen-
ta a variao dos custos mdios de implantao viria, at o limite superior encontrado
nestes planos de investimento. A grande variao possvel nestes custos de implantao
decorre das condies geogrficas por onde passam as vias. Em regies de relevo plano
e com poucos rios e vales, os custos de implantao so mais baixos. Por outro lado, em
regies de relevo acidentado h a necessidade de efetuar maiores cortes e aterros, bem
como a implantao de obras de arte especiais como tneis, viadutos e pontes.
GRFICO 8
Custos de investimento em via, por modal
(Em R$ milho/km)
Fonte: Dados de obras do PAC e do Plano CNT de Logstica.

Elaborao prpria.
De qualquer forma, os custos de implantao de uma ferrovia so bem superio-

res aos de rodovias. Apenas no caso de rodovias duplicadas os custos de implantao se
equivalem ao das ferrovias. Ento, qual a vantagem de usar ferrovias? Alm dos custos
operacionais mais baixos, a capacidade de movimentao de cargas muito superior.
Apenas como indicao, uma ferrovia brasileira de linha singela chegou a movimentar
100 milhes de toneladas em 2007, ou o equivalente a mais de 8 milhes de toneladas
mensais, sendo mais de 95% deste volume em apenas um dos sentidos de circulao.
Uma rodovia duplicada, na situao extrema de somente caminhes bi-trem de 30
toneladas de capacidade circulando velocidade mdia de 80 km/h, teria a capacidade
de movimentao em torno de 6,5 milhes de toneladas mensais por sentido. Outra
vantagem da ferrovia est relacionada aos custos de manuteno da via, muito meno-
res que na rodovia, considerando o volume de carga movimentada.
Esse elevado investimento inicial na implantao de uma ferrovia reflete-se
nos seus custos operacionais. O consumo de combustvel por tonelada transpor-
tada em uma ferrovia moderna de cerca de 20% do consumo em uma rodovia
tambm moderna. Entretanto, como o investimento inicial deve ser distribudo
entre as cargas movimentadas, o custo unitrio de transporte ferrovirio, por to-
nelada transportada, depende fortemente do volume de carga. O grfico 9 apre-
senta uma estimativa de custos operacionais unitrios de uma ferrovia nova, em
funo do volume de carga a ser movimentado e da distncia. Alm disso, so
apresentados os valores mdios de frete rodovirio5 para granis agrcolas e os
valores mdios das tarifas mximas ferrovirias6 definidas pela ANTT para granis
agrcolas. Para os fretes rodovirios, esto includos os custos com pedgio.
GRFICO 9
Comparao de custo por tonelada transportada, em funo de volume e modal
Fontes: C
ustos ferrovirios custos de construo de linha, aquisio de locomotivas e vages, consumo de combustvel e
custos mdios de manuteno e operao.
Tarifa ANTT valor mdio das tarifas para granis agrcolas das ferrovias FCA, FNS, EFC, MRS e ALL-MS.
Fretes rodovirios fretes mdios para cargas agrcolas obtidos no Sifreca.
Elaborao prpria.
5. Fonte: Sistema de Informaes de Fretes (Sifreca), do Grupo de Pesquisa e Extenso em Logstica Agroindustrial da
Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz (ESALQ_LOG), na Universidade de So Paulo (USP).
6. Tarifas vigentes em 2009, mdia simples das tarifas para FCA, ALL, MRS, EFC e FNS.
Analisando esse grfico, observa-se que as tarifas mximas so ligeiramen-

te inferiores aos valores mdios de frete rodovirio. Observando os custos fer-
rovirios, percebe-se que eles s comeam a rivalizar com os fretes rodovirios
com volumes de carga a partir de 350 mil toneladas mensais. Isto demonstra a
necessidade de existir uma demanda por transporte de carga considervel para
justificar investimentos em novas linhas ferrovirias. Vale ressaltar, entretanto,
que esta demanda pode ser potencial, isto , ela pode no existir antes da implan-
tao da ferrovia, mas, devido existncia da ferrovia, novas atividades produtivas
instalam-se na regio gerando carga para o transporte ferrovirio.
O grfico 10 ajuda a clarificar por que os custos ferrovirios so to depen-
dentes do volume de carga. Este grfico apresenta o custo ferrovirio unitrio
para a distncia de 1.000 km, discriminando as parcelas relacionadas linha, ao
material rodante (locomotivas e vages), aos terminais de carga e descarga e ao
consumo de combustvel. Nas trs primeiras parcelas esto includos os custos de
depreciao e remunerao dos respectivos investimentos e os custos de manuten-
o e operao relacionados a cada um destes ativos.
GRFICO 10
Distribuio das parcelas de custo ferrovirio para diferentes volumes de carga 2008
Fonte: C
ustos ferrovirios custos de construo de linha, aquisio de locomotivas e vages, consumo de combustvel e
custos mdios de manuteno e operao.
Elaborao prpria.
A parte superior do grfico 10 apresenta os custos unitrios de cada parcela.

J na parte inferior, para facilitar a visualizao da participao de cada parcela
de custo, est a participao relativa. Pela parte superior pode-se visualizar que o
custo unitrio total cai bastante com o aumento de volume, e esta reduo prin-
cipalmente causada pela reduo da parcela do custo de linha. O custo de termi-
nal tambm cai com o aumento do volume. J os custos de material rodante e de
combustvel mantm-se quase constantes. A participao relativa de cada parcela
mostra como o custo de linha significativo para baixos volumes e vai perdendo
importncia medida que se tem mais volume para ratear os custos de linha.
Um exerccio semelhante, para estimar os custos do modal rodovirio, per-
mite comparar os dois modais. Entretanto, para o modal rodovirio, a viso dos
custos de um transportador comum, que no proprietrio da via, mas apenas
dos veculos. Neste caso, o custo da via pago por meio de pedgios, quando
utilizadas rodovias pedagiadas, alm dos custos do Imposto sobre Propriedade
de Veculo Automotor (IPVA) e do licenciamento, que podem ser considerados
para cobrir as externalidades dos veculos. No custo de combustvel est includa
a Contribuio de Interveno sobre o Domnio Econmico (Cide), que confor-
me a legislao deveria ser destinada ao investimento e manuteno da malha
viria. Entretanto, este um custo altamente varivel com a distncia e a carga
transportada e, como nos custos ferrovirios, ser destacado parte. Alm disso,
no combustvel consumido nas ferrovias tambm h a incidncia da Cide.
Os custos com pedgio, IPVA e licenciamento representam cerca de 10% dos
custos de um transportador rodovirio, isto , um valor bem menor que o equi-
valente ferrovirio, a no ser quando o volume movimentado bastante elevado.
J os custos fixos associados ao caminho, isto , custos de depreciao e amorti-
zao do investimento, alm da remunerao do motorista, equivalem a 46% dos
custos totais. Os custos variveis, envolvendo combustvel, lubrificantes e pneus,
correspondem a 44% dos custos do transportador rodovirio. Estas duas parcelas,
em comparao aos custos ferrovirios, so significativamente maiores que as suas
parcelas equivalentes. Por este motivo o modal ferrovirio considerado mais efi-
ciente; porm, necessrio um volume considervel de carga para viabilizar a sua
utilizao. No caso do transporte rodovirio, a sociedade paga uma parte do custo
da via, o que acaba reduzindo o custo do transporte rodovirio de carga.
3.4 Impactos do setor sobre a economia nacional e o custo Brasil

Conforme ressaltado por Lessa (2009), a matriz de transporte de carga brasileira,
focada no transporte rodovirio, pouco eficiente. Segundo este autor,
(...) toda informao disponvel mostra que, com o desenvolvimento das foras pro-
dutivas e fenmenos como urbanizao, metropolizao e deslocamento de fronteiras
agrcolas, h a tendncia ao crescimento do percurso mdio por tonelada de mercadoria.
Nas ltimas dcadas, no Brasil, o volume de TKU cresceu sem parar em relao ao
Produto Interno Bruto (PIB). Por exemplo, entre 1971 e 1991, o ndice TKU saltou
de 100 para 448, enquanto o PIB alcanou o ndice 288. Em simultneo, houve o
aumento da distncia mdia percorrida por tonelada de mercadoria. Estima-se que no
Brasil, entre 1970 e 2004, o deslocamento de cada tonelada de mercadoria evoluiu de
267 km, em mdia, para 612 km.
Os custos de transporte indicam que os modais ferrovirio e aquavirio so
mais eficientes para distncias maiores e com maior volume de carga. O aumento
da distncia mdia transportada que ocorreu no Brasil, em vez de ser acompanha-
do por uma maior utilizao dos modais ferrovirio e aquavirio, foi fortemente
baseado no modal rodovirio. Na falta de infraestrutura adequada de transporte,
o proprietrio da carga decide escoar sua produo com os meios possveis, a um
custo mais elevado, o que no limite inibe sua prpria produo. Lessa (2009)
compara a logstica do Brasil com a dos Estados Unidos, ressaltando a situao
inferiorizada do pas, conforme a tabela 3.
TABELA 3
Comparao de custos de logstica no Brasil e nos Estados Unidos
(Em % do PIB)
Custo de logstica em 2004 Brasil Estados Unidos

Transporte 7,5 5,0
Estoque 3,9 2,1
Armazenagem 0,7 0,7
Administrao 0,5 0,3
Total 12,6 8,1
Fonte: C
entro de Estudos Logsticos do Instituto de Ps-Graduao e Pesquisa em Administrao (COPPEAD) da Universidade
Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) (LESSA, 2009).
Elaborao prpria.
Conforme esta comparao, os principais itens que fazem os custos de logs-

tica no Brasil superior ao dos Estados Unidos so o de transporte e o de estoque.
Neste ltimo, duas devem ser as principais causas da desvantagem brasileira: i) a
mais elevada taxa de juros, elevando o custo de capital do estoque imobilizado; e
ii) a menos eficiente gesto de estoque das empresas brasileiras, que deve operar
com um montante de estoque superior ao necessrio, ao menos em compara-
o s empresas estadunidenses. Ainda no custo de estoque, mas relacionado aos
transportes, pode-se citar o elevado tempo de trnsito das diversas rotas de trans-
porte brasileiras. Isto aumenta tanto o estoque em trnsito quanto o estoque nas
pontas para suportar o maior tempo entre ressuprimentos.
Com relao aos custos de transporte, ressalta-se o uso intensivo do modal
rodovirio e a situao precria, em relao aos Estados Unidos, das malhas virias
dos modais rodovirio e ferrovirio e dos portos brasileiros. Esta condio estru-
tural dos transportes no Brasil, segundo Lessa (2009),
(...) deprime a macroprodutividade da economia nacional (...) e a persistncia
desta tendncia cobrar, a longo prazo, uma reduo geral de produtividade ma-
croeconmica, com efeitos sociais preocupantes por sua incidncia no poder de
compra da populao.
Mesmo para as regies onde h malha ferroviria, os custos de transporte
para os usurios no so baixos, pois em geral os fretes so definidos com base nos
fretes rodovirios. A maioria das ferrovias existentes opera no limite da capacida-
de, no atendendo toda a demanda, sendo necessrio que os usurios despachem
parte de sua carga por caminhes.
Lessa (2009) ressalta duas mazelas da logstica brasileira: a dificuldade
de transposio intermodal e a dificuldade de se ampliar a fronteira agrcola
com base no modal rodovirio. A primeira, apesar de ser mais conhecida a
ineficincia dos portos brasileiros, tambm est relacionada ao modal ferro-
virio, tanto na interligao com portos e com o modal rodovirio como na
interligao entre ferrovias. Os problemas relacionados s regras de intercone-
xo entre ferrovias j foram mencionados na seo 2.2; entretanto, ainda h a
questo das diferentes bitolas em operao no pas. Trata-se de uma restrio
fsica que provoca a necessidade de transbordo semelhante ao necessrio para
os modais rodovirio e aquavirio.
Quanto dificuldade de se ampliar a fronteira agrcola usando o modal ro-
dovirio, visvel a contribuio potencial da ferrovia. A mais recente experincia
de expanso da fronteira agrcola ocorreu no norte do Tocantins e sul do Mara-
nho, em virtude da entrada em operao do primeiro trecho da Ferrovia Norte-
Sul. Prev-se que a ampliao desta ferrovia propiciar excelentes condies para
a expanso das fronteiras agrcolas, potencialmente dobrando o total nacional de
reas plantadas (VALEC, 2009).
Diante desta condio de reduzida participao do modal ferrovirio de car-
gas, em especial para as cargas agrcolas, a prxima seo apresenta alguns cen-
rios de expanso e adequao da malha frrea brasileira. Os cenrios apresentados,
baseados em propostas do governo e do setor privado, tentam promover a partici-
pao da ferrovia no transporte de carga, tanto para atender demanda reprimida
atualmente para o transporte ferrovirio, quanto para o aumento de demanda
promovido pela maior produo agrcola e mineral prevista para os prximos 15
anos. Parte deste aumento de produo s vivel se existirem condies adequa-
das, em capacidade e custo, para escoar tal produo, o que o modal ferrovirio ,
em muitos casos, o mais adequado.
Esta seo discute as perspectivas de ampliao da malha por meio da VALEC e
alguns cenrios para a rede ferroviria futura. A VALEC uma empresa criada pelo
governo para construir e operar algumas das novas ferrovias, e sua forma de finan-
ciamento permite alguma independncia da disponibilidade ou no de oramento
federal. Para a expanso da malha, trs cenrios so discutidos: i) um baseado na
proposta do PNLT, ii) outro baseado na proposta da ANTF; e iii) outro cenrio,
sugerido pelo Ipea, construdo com base nos dois primeiros.
4.1 O papel da VALEC na ampliao da malha ferroviria

A Lei no 11.772, de 11 de setembro de 2008, reestruturou a VALEC e alterou a Re-
lao Descritiva das Ferrovias no Plano Nacional de Viao. Esta lei ainda outorgou
VALEC a construo, o uso e o gozo das ferrovias EF-267 de Panorama (SP) a
Porto Murtinho (MS) , EF-334 de Ilhus (BA) a Figueirpolis (TO), conhecida
como Ferrovia da Integrao Bahia-Oeste e EF-354 do litoral norte do Rio de
Janeiro a Boqueiro da Esperana (AC). A VALEC tambm possui a outorga da EF-
151, Ferrovia Norte-Sul, que originalmente iria ligar Belm (PA) a Senador Canedo
(GO) e agora estende-se at Panorama (SP). O mapa apresentado na figura 4 con-
templa a localizao destas ferrovias sob outorga da VALEC. Conforme a mesma lei,
a VALEC deve celebrar contratos de concesso destas ferrovias com a ANTT.
FIGURA 4
Concesses ferrovirias da VALEC
Fonte e elaborao: VALEC. Disponvel em: <www.valec.gov.br/valec.htm>.

As atribuies da VALEC so definidas pela lei supracitada, destacando-se:

Administrar os programas de operao da infraestrutura ferrovi-
ria, nas vias a ela outorgadas; coordenar, executar, controlar, revisar,
fiscalizar e administrar obras de infraestrutura ferroviria, que lhes
forem outorgadas.
Desenvolver estudos e projetos de obras de infraestrutura ferroviria.
Construir, operar e explorar estradas de ferro, sistemas acessrios de
armazenagem, transferncia e manuseio de produtos e bens a serem
transportados e, ainda, instalaes e sistemas de interligao de estradas
de ferro com outras modalidades de transportes.
Promover os estudos para implantao de trens de alta velocidade, sob
a coordenao do Ministrio dos Transportes.
Promover o desenvolvimento dos sistemas de transportes de car-
gas sobre trilhos, objetivando seu aprimoramento e a absoro de
novas tecnologias.
Celebrar contratos e convnios com rgos nacionais da administrao
direta ou indireta, empresas privadas e com rgos internacionais para
prestao de servios tcnicos especializados.
Exercer outras atividades inerentes s suas finalidades, conforme previ-
so em seu estatuto social.
A VALEC tem adotado um esquema de subconcesso de trechos de suas
ferrovias para empresas que tenham interesse em explor-los e, com os recursos
financeiros obtidos, financiado a construo de novos trechos. Isto permite
VALEC depender menos dos recursos da Unio para a expanso da malha fer-
roviria brasileira, com maior probabilidade da aplicao dos recursos recebidos
das subconcesses para este fim. No caso das concesses ferrovirias iniciadas
na dcada de 1990, os recursos obtidos com a concesso e o arrendamento das
ferrovias passaram a compor a receita da Unio, sem vinculao especfica de
aplicao no setor ferrovirio.
No contrato de subconcesso da VALEC com a Ferrovia Norte-Sul S/A,
foram estabelecidas regras de prestao de servio de transporte ferrovirio de
carga, tarifas mximas para o servio e metas de produo mnima e de nmero
mximo de acidentes, de forma semelhante aos contratos de concesso das demais
ferrovias do pas. Ou seja, apesar de ser uma subconcesso, o interesse pblico foi
garantido nos mesmos moldes das demais concesses ferrovirias, com o poder
concedente atuando via o rgo regulador do setor, a ANTT. Esta subconcesso
refere-se ao trecho da FNS entre Aailndia (MA) e Palmas (TO).
4.2 Planos e programas para reestruturao e alavancagem do setor

ferrovirio: cenrios do setor at 2025
Trs cenrios so apresentados a seguir, o primeiro elaborado a partir do
PNLT, o segundo, com base na Agenda Estratgica da ANTF, e um tercei-
ro construdo a partir dos dois primeiros, priorizando os investimentos em
funo da demanda potencial de carga e da existncia de modais ou rotas
alternativas com capacidade e custos adequados. Para cada cenrio so descri-
tos os principais investimentos, seja em novas ferrovias, ou em adequao e
ampliao de capacidade das j existentes, descrevendo as regies atendidas e
as principais cargas a serem escoadas.
4.2.1 Cenrio 1
O cenrio 1 baseado no PNLT, em sua ltima reviso divulgada em novembro
de 2009, que faz um planejamento de investimentos em infraestrutura de trans-
portes e logstica levando em conta o horizonte at 2023. Este plano considera
os diversos modais de transporte de carga, alm do modal ferrovirio. Entre os
investimentos identificados para o modal ferrovirio, h projetos de recuperao
e adequao de linhas existentes, remodelagem de traado, bem como novas fer-
rovias estruturantes, novos ramais ferrovirios e contornos de cidades. H ainda
dois projetos de trem de alta velocidade para passageiros e alguns de trens tursti-
cos, chamados de trens regionais.
Aqui sero enfocados os investimentos voltados ao transporte de carga
e, em especial, os investimentos que promovam o desenvolvimento econ-
mico das regies, como novas ferrovias estruturantes e remodelagens ou
adequaes de capacidade nas linhas existentes que as equiparem a ferrovias
modernas e produtivas. Dessa forma, a figura 5 apresenta os principais in-
vestimentos propostos pelo PNLT, em linha tracejada, e que so objeto da
anlise desta seo. As linhas cheias referem-se s ferrovias existentes. Este
cenrio faria com que a malha ferroviria brasileira aumentasse em cerca de
20 mil km.
FIGURA 5
Principais investimentos em linhas frreas previstos no PNLT 2010 a 2025
Fonte: Brasil (2009a).

Elaborao prpria.
Alguns destes investimentos j esto contemplados no PAC e nas concesses da

VALEC. O investimento total previsto no PNLT, para as obras objeto desta anlise,
de R$ 91 bilhes, a ser realizado entre 2008 e 2023, com a seguinte distribuio:
novas ferrovias estruturantes 68%;
adequaes de infraestrutura ferroviria, retificaes de traado e am-
pliaes de capacidade de linhas existentes 19%;
variantes ferrovirias em substituio a trechos existentes 9%; e
novos ramais ligados a ferrovias existentes ou s novas ferrovias
estruturantes 4%.
Em comparao ao primeiro relatrio do PNLT divulgado em 2007, houve

substancial aumento do valor total previsto para investimentos em ferrovias de
carga, que era de R$ 49 bilhes. Parte deste aumento foi devido reviso dos
valores de algumas das obras propostas, como o da Ferrovia de Integrao Bahia-
Oeste, mas uma parte considervel devido incluso de novos projetos, que
tinham escopo menor que o agora proposto. Alguns exemplos de novos projetos
so o da EF-354, entre o litoral norte fluminense e o Acre e o da ligao ferrovi-
ria entre Panorama (SP) e Porto Murtinho (MS).
Entre esses investimentos propostos, ser apresentada uma descrio dos
principais, com o objetivo de cada empreendimento e as regies potencialmente
afetadas. O maior valor de investimento para ferrovias de transporte de carga,
previsto no PNLT, o da ferrovia EF-354, estimado em R$ 18,6 bilhes. Esta fer-
rovia faz parte das concesses da VALEC e tem o propsito de interligar o litoral
norte fluminense fronteira do Brasil com o Peru, no Acre, passando pela regio
de Ipatinga (MG), Braslia (DF), Lucas do Rio Verde (MT), Porto Velho (RO) e
Rio Branco (AC), totalizando 5.570 km. No litoral norte fluminense est prevista
a implantao de um porto, associado a esta ferrovia. Como cargas potenciais,
destacam-se o minrio de ferro na regio de Ipatinga e Conceio do Mato Den-
tro, em Minas Gerais, granis agrcolas como soja e milho, da regio noroeste de
Minas Gerais at o Acre, e outros minrios. Boa parte desta carga teria destino
exportao. A importao de insumos agrcolas tambm uma carga potencial.
O cronograma de desembolsos previsto no plano considera que a maior parte
do empreendimento (60%) ser realizada aps 2015. O projeto visa tambm
interligao entre o oceano Atlntico e o oceano Pacfico.
A Ferrovia Norte-Sul (EF-151) tambm est presente no PNLT, interligando
Belm (PA) a Panorama (SP), com um investimento total previsto de R$ 9,3 bilhes.
As principais cargas sero os granis agrcolas do Tocantins e de Gois, mas tambm
do oeste da Bahia, do noroeste de Minas Gerais e de Mato Grosso; minrios diversos
de Gois e Tocantins, bem como a possibilidade de produtos industrializados entre o
Sudeste e o Norte e Nordeste do pas. Quanto aos granis agrcolas voltados expor-
tao, duas opes de portos aparecem: no Maranho, via EFC, e no Par, alm de
opes no Sudeste por meio da interligao com a FCA em Senador Canedo (GO) e
com a ALL Malha Paulista em Panorama (SP). Pelo plano, a obra s terminar aps
2015, mas 60% do investimento j devero ocorrer at 2012.
A terceira maior ferrovia estruturante prevista, em valor de investimento,
R$ 6,9 bilhes, a EF-040, com 1.476 km ligando Goinia (GO) ao Rio de
Janeiro (RJ), passando por Braslia (DF), Pirapora e Sabar (MG), entrando
no estado do Rio de Janeiro por Trs Rios e, em Japeri, interligando-se linha
existente at o Rio de Janeiro, trecho este que precisaria ser recuperado. Chama
ateno o fato de esta ferrovia ser quase paralela EF-354, o que pode levar a
uma concorrncia pelas mesmas cargas. De qualquer forma, alm das cargas
previstas para a EF-354, por passar pela regio metropolitana de Belo Horizonte,
esta ferrovia pode transportar um maior volume de produtos industrializados,
apesar de enfrentar a concorrncia da MRS nesta rota. Alm disso, para o es-
coamento de minrios e granis agrcolas, o porto do Rio de Janeiro precisa ser
ampliado, ou escoar estas cargas pelo porto de Itagua, que tambm demandaria
ampliaes. O prazo previsto de implantao at 2015.
Com o quarto maior valor de investimento para ferrovias de carga previsto
no PNLT, R$ 5,4 bilhes, a EF-334 (Ferrovia de Integrao Bahia-Oeste) inter-
ligar Ilhus, no litoral sul baiano, Ferrovia Norte-Sul em Alvorada (TO). As
principais cargas potenciais so minrio de ferro do centro do estado da Bahia e
granis agrcolas do oeste da Bahia e do Tocantins, todas com sentido exportao.
O plano considera a construo desta ferrovia at 2015. Tambm est prevista a
construo de um terminal porturio em Ponta da Tulha, ao norte de Ilhus.
Investimentos em ampliao de capacidade e adequao em linhas existentes
tambm esto previstos no PNLT. Este o caso do investimento previsto para a EF-
364 (Ferronorte), entre Santos (SP) e Cuiab (MT). Esta ferrovia hoje operada
pela ALL, apesar de atualmente chegar apenas a Alto Araguaia (MT), sendo neces-
sria a construo do trecho entre esta cidade e Cuiab, passando por Rondonpolis
(MT). Este j um importante corredor de exportao de soja. A sua ampliao
beneficiaria a exportao dos granis agrcolas de Mato Grosso, de Mato Grosso
do Sul, de So Paulo e do Tringulo Mineiro. No PNLT tambm est previsto um
ramal entre Rondonpolis e Uberlndia (MG), por onde passa a malha da FCA.
Outra ferrovia prevista no PNLT cuja obra j est em andamento a EF-232
(Ferrovia Nova Transnordestina), ligando Eliseu Martins, no sul do Piau, aos portos
de Suape (PE) e Pecm (CE), com 1.728 km de extenso e R$ 4,5 bilhes de inves-
timento. A principal carga tipicamente ferroviria a soja do sul do Piau e do Ma-
ranho, para exportao, apesar de tambm ser vivel a utilizao da FNS e da EFC
para esta carga. Devido ao porto de Suape estar se tornando um polo para cargas
industrializadas e conteinerizadas, provvel a utilizao desta ferrovia para a interio-
rizao destas cargas, com potencial para fomentar o desenvolvimento desta regio.
No PNLT tambm est prevista uma extenso desta ferrovia de Eliseu Martins a
Estreito (MA), com 598 km, interligando-a FNS a um custo de R$ 1,45 bilho.
Outro grupo de obras ferrovirias do PNLT, que merece ser mencionado,
o de ferrovias da regio Sul. Est prevista a remodelagem e a ampliao do corre-
dor de exportao de gros do Paran, at o porto de Paranagu. No lado oeste,
esto previstos ramais tanto para Mato Grosso do Sul como para Santa Catarina
e Rio Grande do Sul. H ainda a recuperao de trechos no Rio Grande do Sul e
de variantes em Santa Catarina.
Para o Mato Grosso do Sul est prevista a construo de uma nova ligao
ferroviria entre porto Murtinho, prximo fronteira do Paraguai, e Panorama
(SP), onde terminar a Ferrovia Norte-Sul. Deste ponto, por meio da ALL Malha
Paulista, pode-se chegar at o porto de Santos (SP). Alm desta nova ligao, est
prevista a recuperao da malha de bitola mtrica entre Corumb (MS) e Santos.
As principais cargas so os granis agrcolas e os minrios.
Outra ligao ferroviria prevista para o Centro-Oeste entre Alto Araguaia
(MT) e Catalo (GO). As duas localidades j so atendidas por ferrovia, sendo
a primeira em bitola larga e a segunda em bitola estreita. Alto Araguaia j um
ponto de carregamento de soja para exportao e Catalo, um ponto de carre-
gamento de rocha fosftica, insumo para fertilizantes, sendo estas as principais
cargas potenciais para este trecho.
Fechando o grupo de novos trechos, h dois ramais no Esprito Santo, sen-
do um seguindo da regio metropolitana de Vitria para o sul do estado, at um
novo porto, com potencial tanto para exportao de minrio de ferro como de
granis agrcolas. O outro ramal seria entre o Portocel, em Aracruz (ES), e o sul da
Bahia. Este porto especializado em celulose. Este ramal atenderia tanto expor-
tao de celulose das fbricas localizadas no sul da Bahia, como ao transporte de
madeira entre as plantaes de eucalipto e as fbricas de celulose. H plantaes
e fbricas tanto no Esprito Santo quanto na Bahia, sendo que os fluxos devem se
alternar de acordo com as colheitas destinadas a cada fbrica.
Importante ainda ressaltar as adequaes de capacidade e retiradas de importan-
tes gargalos previstas no PNLT. Em So Paulo, est previsto o Ferroanel, tramos norte
e sul, retirando a passagem da ferrovia das linhas de transporte urbano da capital, me-
lhorando o acesso ao porto de Santos. Em Minas Gerais, h ampliaes de capacidade
na Ferrovia do Ao, operada pela MRS, e remodelagens de linha e variantes nas linhas
da FCA. A primeira interveno tem o objetivo de melhorar o escoamento de minrio
de ferro para exportao. J as linhas da FCA focam o escoamento de granis agrcolas
para exportao. Por fim, recuperao e remodelagem de linhas na Bahia tambm es-
to previstas. A linha em questo hoje liga Minas Gerais a Salvador, e posteriormente
a Sergipe, chegando ao rio So Francisco. Trata-se de uma linha com baixa densidade
de trfego, mas que, se tivesse capacidade e velocidade adequada, poderia servir de
ligao para cargas industrializadas entre o Sudeste e o Nordeste do pas.
4.2.2 Cenrio 2
O cenrio 2 baseado na Agenda Estratgica da ANTF, que apresenta vrias propos-
tas de ampliao da malha ferroviria brasileira. O mapa da figura 6 apresenta o traa-
do geral das novas linhas ferrovirias (linhas tracejadas), na viso da ANTF. Conforme
as concessionrias ferrovirias, os principais projetos de expanso so (ANTF, 2009):
Ferrovia Norte-Sul, em especial o trecho Araguana a Palmas (TO);

Ferrovias Norte Brasil (Ferronorte), trechos Alto Araguaia a Rondon-
polis (MT) e Inocncia a gua Clara (MS);
Ferrovia Rio Verde a Araguari;
Ferrovia Una a Pirapora;
Ferrovia Nova Transnordestina;
Ferrovia Oeste-Leste (BA);
Variante Ferroviria Litornea Sul (ES); e
Ampliao da Malha Ferroviria em Santa Catarina.
FIGURA 6
Projetos de expanso da malha ferroviria da Agenda Estratgica da ANTF 2010-2020
Fonte e elaborao: ANTF (2009).

A proposta da ANTF no apresenta valores previstos para os investimentos,

mas grande parte das obras ferrovirias similar s previstas no PNLT. Para sim-
plificar a explanao, sero enfatizadas as principais diferenas entre os dois pla-
nos. A primeira grande diferena est na ferrovia que chegaria ao Acre, que nesta
proposta a expanso da Ferronorte, em vez da nova ferrovia EF-354. Entretanto,
uma parte da EF-354 est sendo contemplada, ligando a Ferrovia Norte-Sul, no
norte de Gois, Ferronorte na divisa entre Mato Grosso e Rondnia. Ainda
sobre a Ferronorte, a ligao entre Uberlndia e Rondonpolis tambm foi con-
siderada. Porm, esto previstos ramais no sentido norte, saindo de Cuiab (MT)
a Santarm (PA), ou EF-170 do Plano Nacional de Viao (Lei no 11.772/2008),
e de Porto Velho (RO) a Manaus (AM).
A Ferrovia Norte-Sul apresenta o mesmo traado geral apresentado no
PNLT. J na EF-040, entre Goinia e o Rio de Janeiro, aparece apenas um trecho,
de Una (MG), prximo a Braslia, a Pirapora (MG), na conexo com a FCA. A
Ferrovia de Integrao Bahia-Oeste (EF-334) apresenta um ramal para o nordeste
do estado de Gois que no consta do PNLT.
Entre as demais novas ferrovias, previstas no PNLT, apenas a ligao entre
Alto Araguaia (MT) e Catalo (GO) no aparece na proposta da ANTF. Em
contrapartida, mais uma ligao entre a Ferrovia Norte-Sul e a Ferronorte
contemplada, entre Araguana (TO) e Lucas do Rio Verde (MT), no sentido
nordeste sudoeste. Quanto a remodelagens da malha existente, possvel vi-
sualizar algumas variantes, tambm consideradas no PNLT, e alguns contornos
de cidades enfatizados no documento, mas no possvel identificar ampliaes
de capacidade sem alterao de traado.
A proposta da ANTF s apresenta valores de investimento para algumas
das novas linhas, no sendo possvel fazer uma comparao com o PNLT
neste aspecto.
4.2.3 Cenrio 3
Um terceiro cenrio, desenvolvido pelo Ipea, usou como base os dois ce-
nrios apresentados anteriormente e os valores mdios de investimento do
PNLT. Neste cenrio, buscar-se- o atendimento demanda potencial de car-
gas tipicamente ferrovirias, como minrios e granis agrcolas, bem como a
promoo da interligao e o desenvolvimento regional. Entretanto, como a
utilizao da ferrovia prioritariamente para cargas, este cenrio considera
que a construo de rodovias nos mesmos eixos geogrficos, ou eixos pr-
ximos, deve ser realizada para propiciar a movimentao de pessoas e cargas
cujo transporte ferrovirio no vivel. Assim, quando o volume de carga no

for substancial para justificar uma nova linha frrea, ser considerado que tal
volume pode ser movimentado via o modal rodovirio. Ou seja, assumiu-se
que sempre devero existir rodovias para permitir a movimentao de pessoas
e cargas de baixo volume, podendo cumprir melhor o papel de desenvol-
vimento regional que a ferrovia onde o volume potencial de carga no seja
elevado. Alm disso, este cenrio considera a possibilidade de outros modais
to quanto ou mais eficientes que o ferrovirio, como a navegao interior e
a de cabotagem. Dessa forma, para cargas em que exista alternativa no modal
navegao, este ser priorizado. Isto pode levar a uma maior necessidade de
investimento em capacidade de portos e hidrovias interiores, que no sero
considerados em detalhe neste captulo.
Como discutido na seo 3.3, uma ferrovia em linha singela pode che-
gar a 100 milhes de toneladas por ano de movimentao, por sentido. Este
foi o valor de movimentao de uma ferrovia brasileira em 2007, mas esta
ferrovia voltada para a movimentao de minrio de ferro. Para o caso
de granis agrcolas, os trens utilizados costumam ter peso total menor,
devido menor densidade destes produtos em relao ao minrio de ferro,
fazendo que os trens sejam limitados pelo comprimento. Dessa forma, para
a movimentao de granis agrcolas de se esperar que uma ferrovia em
linha singela tenha capacidade de cerca de 60 milhes de toneladas anuais.
A concentrao da movimentao na poca de safra outro fator que reduz
a capacidade anual.
A previso da safra brasileira de gro para 2009-2010 est em torno de
135 milhes de toneladas, um pouco menor que em 2008-2009, de 146 mi-
lhes de toneladas. Independentemente da queda, o ponto a ressaltar que
trs ferrovias seriam capazes de escoar toda a produo brasileira de gros.
Ento, por que boa parte da produo de gros escoada pelas rodovias? Pri-
meiro, existe a questo de disperso geogrfica da produo, o que demanda
a coleta desta produo via caminhes para levar a terminais de transbordo
para a ferrovia. Segundo, as ferrovias chegam a portos, que ou esto limitados
pelas suas prprias instalaes, ou o acesso ferrovirio utilizado por outras
cargas, alm das agrcolas, ou ainda este acesso tem capacidade muito abaixo
do valor de referncia indicado no pargrafo anterior. Este ltimo caso ocorre
principalmente pelo relevo brasileiro, muito acidentado nas proximidades da
costa, e pelo traado de algumas ferrovias, construdas h mais de 50 anos.
A figura 7, a seguir, apresenta a distribuio geogrfica da produo de gros
brasileira, em 2006.
FIGURA 7
Produo brasileira de gros em 2006, por estado
(Em toneladas)
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) Censo Agropecurio (arroz, feijo, milho, soja e trigo).
Elaborao prpria.
Prev-se a ampliao da produo de gros para mais de 260 milhes de

toneladas ao ano. De qualquer forma, o aumento da malha ferroviria para
escoar toda esta produo no demandaria ferrovias em paralelo, salvo a exis-
tncia de outras cargas que consumam a capacidade da via, ou de limitaes
para a expanso da capacidade de movimentao dos portos. Alm da produ-
o de gros, preciso avaliar a produo de minrios e a de acar e lcool.
Os principais polos produtores de minrio de ferro no pas so Minas Gerais e
Par. Para estes locais, as ferrovias existentes, EFVM, MRS e EFC, j possuem
traado adequado e os prprios produtores de minrio de ferro viabilizam
a expanso de capacidade necessria. Entretanto, existe a possibilidade de
ampliao da produo de minrio no norte de Minas Gerais, da Bahia e de
Mato Grosso do Sul, regies onde as ferrovias existentes so ineficientes ou
de baixa capacidade.
Com relao cana de acar, a produo brasileira da ordem de 570
milhes de toneladas ao ano. Porm, esta produo no demanda o transporte a
longas distncias, dado que a cana processada em usinas prximas s plantaes.
A partir da cana fabrica-se acar, com uma produo de 31 milhes de toneladas
na safra 2008-2009, e lcool, com 18 milhes de toneladas nesta safra (UNICA,
2009). Ou seja, para o escoamento da produo brasileira de acar e lcool seria
necessrio mais uma ferrovia, desde que esta apresente condies de projeto e tra-
ado modernas. Vale ressaltar, entretanto, que para o lcool h ainda a opo do
transporte dutovirio e que a produo de cana no Brasil concentrada no estado
de So Paulo, j prximo do principal ponto de exportao, o porto de Santos, e
do principal mercado consumidor.
Resumindo, as principais premissas para esse cenrio so: i) deve-se
construir ferrovias para o escoamento da produo atual e futura das cargas ti-
picamente ferrovirias, quando no existirem alternativas viveis com modais
mais eficientes (dutos e navegao); ii) a construo de ferrovias em paralelo
deve ser evitada, a menos que a demanda por transporte justifique e/ou que
existam outros gargalos, alm da ferrovia, no mesmo corredor de transporte
limitao dos portos, por exemplo; e iii) sempre devero existir rodovias para
a movimentao de pessoas e o transporte de produtos cuja especializao
no economicamente vivel na ferrovia, sendo socioeconomicamente mais
eficiente no implantar uma ferrovia para baixos volumes de carga, onde esta
dever ser transportada pelas rodovias j implantadas. Aps estas considera-
es iniciais, sero descritos os principais investimentos em ferrovias deste ce-
nrio, buscando uma comparao com os cenrios anteriores e identificando
suas demandas potenciais de carga.
O primeiro ponto de diferena a ser mencionado sobre o papel da EF-354,

projetada no PNLT para interligar o litoral norte fluminense fronteira com o
Peru, no Acre, passando pelo norte mineiro e os estados de Gois, Mato Grosso e
Rondnia, alm do Distrito Federal. No cenrio aqui desenvolvido optou-se por
promover a ligao ferroviria at o Acre por meio da Ferronorte, semelhante ao
proposto pela ANTF. Entretanto, a EF-354 ainda seria necessria, mas apenas no
trecho entre a regio de Ipatinga e Conceio do Mato Dentro (MG) e o litoral
norte fluminense. Este trecho teria como foco principal escoar a futura produo
de minrio de ferro desta regio mineira. Adicionalmente, previu-se tambm a
conexo desta regio leste mineira com a Ferrovia Norte-Sul. Porm, em vez do
traado proposto pela EF-354, optou-se pelo traado da EF-040, interligando na
FCA em Pirapora (MG) e seguindo at Braslia e Goinia. Para complementar
a ferrovia, uma ligao entre a FCA e o extremo norte da EF-354 necessria,
na regio de Conceio do Mato Dentro. Uma possvel ligao entre Goinia e
Cuiab considerada neste cenrio, com menor prioridade que os investimentos
anteriormente previstos. O objetivo desta ligao criar uma opo de escoamen-
to s cargas de Matogrosso, Rondnia e Acre, alm da Ferronorte, mas de menor
investimento que as opes apresentadas pelo PNLT e pela ANTF.
Quanto Ferronorte, conforme j mencionado, em vez de terminar em Cuia-
b, esta seria estendida at Porto Velho (RO), prioritariamente, com mais uma ex-
tenso oportuna at Cruzeiro do Sul (AC), prximo divisa com o Peru. As ligaes
ferrovirias da Ferronorte com a FCA em Uberlndia (MG) e Catalo (GO), previs-
tas pelo PNLT e pela ANTF, no so consideradas essenciais neste cenrio, ficando
apenas a proposta da ligao entre Cuiab e Goinia, mencionada acima. As ligaes
da Ferronorte com Santarm (PA), a partir de Cuiab,7 e com Manaus, a partir de
Porto Velho, tambm no foram consideradas prioritrias devido ao elevado custo,
possibilidade de uso da navegao interior e incerteza quanto gerao de cargas,
considerando as questes ambientais a que a regio amaznica est sujeita.
Outro grande investimento previsto tanto no PNLT como na proposta da
ANTF a Ferrovia Norte-Sul. Nesta nova proposta, esta ferrovia seria dividida
em trs partes. A primeira parte, mais prioritria, seria a ligao entre Estreito
(MA) e Senador Canedo (GO), sendo que parte deste trecho j est em constru-
o. Esta ligao j permitiria a interligao entre o Sudeste e o Norte do pas,
usando as malhas da FCA, ao Sul, e da EFC, ao Norte. Tambm permitira o es-
coamento da produo de gros de Tocantins e Gois na direo norte por meio
da EFC e dos portos maranhenses. A ampliao de capacidade destes portos um
ponto importante neste cenrio.
7. Deve-se mencionar os investimentos que esto sendo realizados na BR-163, que liga Cuiab a Santarm, o que
permite atender ao escoamento de cargas nesta regio.
O segundo trecho da Ferrovia Norte-Sul, em nvel de prioridade, seria aquele

entre Senador Canedo (GO) e Panorama (SP). Sua finalidade interligar esta
ferrovia com a malha de bitola larga em So Paulo. A malha da FCA em bitola
estreita, o que exigiria o transbordo de carga em Senador Canedo. Alm disso,
este trecho da FCA, apesar de ser um de seus melhores, ainda demandaria inves-
timentos em ampliao de capacidade para permitir a movimentao de grandes
volumes. J o terceiro trecho, entre Aailndia (MA) e Belm (PA), no seria cons-
trudo neste cenrio. Este trecho serviria como acesso a um porto em Belm para
escoar a produo agrcola, mas isto pode ser realizado por meio da EFC e dos
portos maranhenses a um investimento substancialmente menor. Outra opo
a construo de apenas parte deste trecho, at um porto fluvial no rio Tocantins.
A Ferrovia de Integrao Bahia-Oeste, entre Ilhus (BA) e Alvorada (TO),
foi mantida neste cenrio. Todavia, a sua construo proposta em duas etapas,
uma mais prioritria e outra com carter de interconexo de malhas, sem uma
demanda de carga exclusiva. A primeira etapa compreenderia dois trechos, com
duas cargas distintas. O trecho leste servir para o escoamento de minrio de
ferro para o porto de Ilhus, da regio de Caetit, no serto baiano. O outro tre-
cho, a oeste, ligar Barreiras (BA) a Alvorada (TO), permitindo o escoamento da
produo agrcola do oeste da Bahia por meio da Ferrovia Norte-Sul, a partir de
Alvorada. A segunda etapa ligaria Caetit a Barreiras, permitindo o escoamento
da produo agrcola de Barreiras e arredores, bem como a oriunda de Tocantins,
para o porto de Ponta da Tulha, ao norte de Ilhus. Em qualquer situao, este
porto necessitar de considerveis investimentos para movimentar estas cargas.
Ainda na regio Nordeste, os investimentos previstos para a Ferrovia Nova
Transnordestina foram mantidos neste cenrio, apesar de as cargas agrcolas poten-
ciais, da regio sul do Piau e do Maranho, no apresentarem volumes suficientes
para demandar uma ferrovia exclusiva. Do ponto de vista de prioridade, a ligao
entre Eliseu Martins (PI) e Estreito (MA) deveria ser a primeira a ser construda,
permitindo o escoamento desta produo agrcola pela EFC e pelos portos ma-
ranhenses. Contudo, dado estar adiantado o processo de projeto e construo da
Ferrovia Nova Transnordestina, optou-se por mant-la neste cenrio, com o ponto
de ateno de que deve ser feita a ligao com a Ferrovia Norte-Sul, em Estreito.
Quanto s ferrovias da regio Sul, esse cenrio priorizou as ferrovias com alta
demanda de carga, em especial produtos agrcolas, e que no tenham outra opo
ferroviria ou de navegao. Assim, entre as ferrovias propostas pelo PNLT e pela
ANTF, permaneceram a EF-277, Ferrovia Oeste do Paran, tanto a extenso de
Cascavel a Foz do Iguau quanto a remodelagem e a adequao da linha existente
at o porto de Paranagu; e a remodelagem e adequao da linha existente que
liga o oeste do Rio Grande do Sul ao porto de Rio Grande. A linha que sairia de
Cascavel para o Mato Grosso do Sul no foi considerada, pois existir outra nova
linha neste estado. Os investimentos previstos para Santa Catarina tambm no

foram considerados devido s cargas no apresentarem volume suficientemente
alto para justificar novas linhas, e por existir opo de transporte martimo na
regio litornea, utilizando barcaas, por exemplo.
Para o Mato Grosso do Sul, devido ao estado precrio das linhas atuais, que
so em bitola estreita, prope-se apenas a construo da ligao ferroviria entre
Panorama (SP) e Porto Murtinho (MS), em bitola larga, com um ramal, tambm
em bitola larga, at Corumb. Isto deve atender tanto produo agrcola quanto
de minrios. Vislumbra-se, ainda, a utilizao da hidrovia do rio Paraguai.
Quanto aos demais investimentos previstos, em trechos menores de novas
linhas, em variantes e adequaes de capacidade de linhas existentes, cabe men-
cionar algumas alteraes em relao ao PNLT. No Esprito Santo, prope-se
apenas a construo da Variante Ferroviria Litornea Sul, entre a Regio Metro-
politana de Vitria (RMES) e o porto de Ubu, no sul deste estado. Esta variante
recomendada para atender ao aumento de movimentao de minrio de ferro
e de gros, dado que o Complexo Porturio de Tubaro no teria condies de
ampliao de capacidade. O ramal proposto entre o Portocel, em Aracruz (ES), e
o sul da Bahia, destinado ao transporte de celulose e madeira, no considerado
prioritrio, pois o volume de carga pode ser absorvido pela rodovia e por barcaas,
como j feito atualmente.
O Ferroanel, em So Paulo, mantido nesse cenrio, mas apenas o seu tra-
mo norte, j previsto no PAC, suficiente para eliminar a restrio de circulao de
trens na cidade de So Paulo. As ampliaes e as adequaes de capacidade da Fer-
rovia do Ao, operada pela MRS, em Minas Gerais e no Rio de janeiro tambm
so consideradas, visando ao atendimento do aumento de volume de minrio de
ferro, produtos siderrgicos para o porto de Itagua, com potencial para produtos
agrcolas. Nas linhas da FCA em Minas Gerais, prope-se apenas os contornos
de cidades e a Travessia Ferroviria de Belo Horizonte. Para as demais variantes
previstas no PNLT e no plano da ANTF, considera-se que o volume adicional da
carga, para as quais estas variantes so projetadas, pode ser atendido pela EF-040,
entre Goinia e Pirapora, e pelas malhas existentes da MRS e da EFVM, com as
devidas adequaes de capacidade. Finalmente, no foi considerada prioritria a
recuperao e a remodelagem das linhas da FCA entre o norte de Minas Gerais e
a Bahia. As cargas que potencialmente utilizariam esta linha podem ser atendidas
pela navegao de cabotagem.
Uma questo no mencionada no PNLT a necessidade de ampliao de
capacidade da EFVM e da EFC. De fato, para atender ao aumento no volume de
trens pelas cargas que podero ser captadas pelas novas ferrovias que chegam a estas
duas, como a Ferrovia Norte-Sul e a EF-040, estas duas ferrovias operadas pela
Vale precisaro de ampliaes de capacidade. Como elas j operam com altos vo-
lumes, este aumento feito por meio de duplicaes de linha, com custos conside-
rveis. Outra preocupao quanto aos portos do Esprito Santo e do Maranho.
O cenrio aqui proposto avaliou, ainda, vrias pequenas obras propostas
pelo PNLT, priorizando-as conforme os mesmos critrios considerados para as
obras anteriormente descritas. A tabela 4, a seguir, apresenta um resumo com-
parativo dos investimentos previstos no PNLT e no cenrio aqui proposto. Este
novo cenrio classifica as obras em prioritrias e desejveis, com os montantes
totais de investimento de cada subcenrio.8
TABELA 4
Comparativo de investimentos em ferrovias de carga, cenrios PNLT e Ipea
(Em R$ bilhes)
Ipea
Tipo de ferrovia/obra PNLT
Prioritrio Desejvel
Estruturante 62,3 29,3 45,7
Remodelagem e adequao de capacidade 17,6 9,2 11,1
Variantes 7,7 1,8 1,8
Ramais 3,7 0,6 0,8
Total 91,4 40,9 59,4
Extenso das novas linhas (mil km) 20,0 10,0 13,2
Como pode ser observado, os investimentos necessrios no cenrio aqui

proposto so consideravelmente menores que o do PNLT. Contudo, impor-
tante lembrar que a montagem deste cenrio pressupe a existncia, ou a cons-
truo, de rodovias nas diversas regies atendidas pelas ferrovias propostas no
PNLT e no plano da ANTF. A existncia das rodovias, que j so necessrias
pelo aspecto de locomoo de pessoas, garante o escoamento de cargas, apesar
de em menor volume e maior custo operacional que nas ferrovias. Assim, para
a sociedade, nestes casos, melhor incorrer em custos operacionais maiores nas
rodovias do que despender elevados investimentos em ferrovias que ficaro ocio-
sas. Para o usurio do transporte de carga, em sua tica privada, melhor que
exista uma ferrovia como alternativa ao transporte rodovirio e a um frete mais
barato. Entretanto, o custo social de se construir a ferrovia no seria comple-
tamente compensado pelo benefcio, privado e social, de um menor frete e
potencialmente de um menor preo final do produto transportado , a no ser
que o volume de carga seja suficientemente grande.
8. O valor de investimentos do subcenrio desejvel engloba os investimentos do subcenrio prioritrio.

Resumindo o cenrio aqui descrito, as figuras 8 e 9, a seguir, apresentam

o traado geral dos principais investimentos em ferrovias, em linhas tracejadas,
para cada subcenrio, prioritrio e desejvel. relevante tambm mencionar
o aumento previsto para a malha ferroviria brasileira neste cenrio, de cerca
de 10 mil km no subcenrio prioritrio e de 13 mil km no desejvel. Este
aumento da malha fruto apenas das novas linhas frreas previstas, mas vale
lembrar que tanto este cenrio quanto o do PNLT consideram a remodelao e a
ampliao de capacidade de ferrovias existentes, que aumentariam a capacidade
de movimentao de cargas pelas ferrovias brasileiras, sem, contudo, ampliar a
extenso da malha brasileira.
FIGURA 8
Principais investimentos em linhas frreas previstos no cenrio Ipea prioritrio

FIGURA 9
Principais investimentos em linhas frreas previstos no cenrio Ipea desejvel
Este captulo tentou elucidar alguns dos aspectos econmicos envolvendo o trans-
porte ferrovirio de cargas no Brasil. A utilizao deste modal considerada abaixo
do desejvel, principalmente quando comparada a outros pases de dimenses con-
tinentais e tambm mais desenvolvidos que o Brasil. Os motivos para esta baixa
utilizao so vrios: desde a distribuio da populao e das atividades produtivas
do pas, concentradas no Sul, no Sudeste e na faixa litornea, passando pelo mo-
delo de desenvolvimento adotado a partir da dcada de 1950, focado no modal
rodovirio, alm do baixo investimento pblico no setor, nos ltimos 25 anos.
Na discusso sobre o modelo regulatrio atual, de concesso iniciativa

privada em meados da dcada de 1990, reconhece-se a evoluo do setor ferro-
virio no atendimento s demandas de transporte de carga no pas, com forte
recuperao dos investimentos. Porm, esta ampliao da prestao do servio de
transporte ferrovirio parece ter chegado ao seu limite, devido, pelo menos em
parte, a algumas questes regulatrias, tais como:
falta de clareza quanto obrigatoriedade de investimentos em amplia-
o da prestao do servio de transporte pelas concessionrias;
pouca garantia de retorno dos investimentos realizados pelas concessionrias;
baixo poder de atuao da agncia reguladora em questes de interco-
nexo de malha ferroviria, devido assimetria de informaes entre as
concessionrias e destas com a agncia; e
impossibilidade do poder concedente requisitar a devoluo de trechos
ferrovirios subutilizados, para posterior concesso a outras empresas.
Outro aspecto levantado sobre os custos envolvidos na construo e opera-
o de uma ferrovia. Devido ao elevado investimento na linha frrea, uma ferrovia
s se torna competitiva em relao ao transporte rodovirio quando o volume de
carga alto. Isto afeta o retorno econmico e social dos investimentos pblicos,
e tambm privados, em novas ferrovias. Entretanto, isto tambm afeta questes
regulatrias, em especial o impacto da forma de pagamento pela concesso e pelo
arrendamento da ferrovia no retorno do negcio para a concessionria. Para ferro-
vias com baixo volume de carga, as concessionrias devem oferecer baixos valores
para o pagamento da concesso, sendo insuficiente para cobrir os custos que o
poder pblico incorreu na sua construo. Para ferrovias com alto volume, me-
dida que se consegue ampliar a oferta, com mais locomotivas e vages, o custo da
concesso passa a ser diludo por um volume maior de carga, ficando todo este
lucro adicional para a concessionria.
Uma opo que tanto melhoraria o valor pago por concesses de ferrovias
com baixo volume, quanto aumentaria a participao do poder pblico nos re-
tornos crescentes com o aumento de volume de carga associar o valor da con-
cesso com o volume de transporte, por meio de um valor unitrio por tonelada
ou por TKU movimentado. At o volume em que a ferrovia no competitiva,
em relao rodovia, este valor seria fixo, determinado pelo custo anualizado do
investimento na construo de linha dividido pelo volume de carga no qual os
custos totais da ferrovia equiparam-se aos custos rodovirios. A partir deste pon-
to, em que a ferrovia passaria a ser lucrativa pela tica privada, o valor unitrio da
concesso reduzir-se-ia, mas no na mesma proporo do aumento de volume,
de tal forma que o montante pago em concesso continue crescendo, mas em
velocidade inferior ao aumento de volume. Isto permitiria capturar uma parcela

do lucro que a concessionria obteria com este volume mais elevado, mas sem
inibi-la na busca por novas cargas.
Este captulo tratou ainda de avaliar os investimentos necessrios em am-
pliao da malha ferroviria brasileira e tambm aqueles necessrios para elimi-
nar os principais gargalos fsicos existentes na malha atual. Trs cenrios foram
avaliados, um elaborado pelo Ministrio dos Transportes, outro elaborado pela
ANTF e um terceiro desenvolvido pelo Ipea, com base nas discusses de custos e
capacidades, nos impactos que cada obra teria na resoluo dos gargalos atuais e,
mais importante, na promoo do desenvolvimento econmico e regional.
Este cenrio ressaltou a existncia de outros modais de transporte na seleo
dos investimentos ferrovirios. Assumiu-se que sempre devero existir rodovias
para permitir a movimentao de pessoas e cargas de baixo volume, podendo
cumprir melhor o papel de desenvolvimento regional que a ferrovia onde o vo-
lume potencial de carga no seja elevado. Foi considerado tambm que onde for
possvel utilizar a navegao, este modal deve ser priorizado, evitando o investi-
mento em linhas frreas para atender a esta carga. Por fim, evitou-se o investimen-
to em ferrovias para atender a regies j assistidas por este modal, dado a elevada
capacidade de movimentao que uma ferrovia possui e o fato de ser muito me-
nos custoso ampliar a capacidade de transporte de uma ferrovia existente do que
construir uma nova via.
Assim, chegou-se a um cenrio com investimento necessrio considera-
velmente menor que o proposto nos dois outros cenrios, mas que ainda assim
permitir o escoamento das principais cargas tipicamente ferrovirias, a um
custo menor para a sociedade.
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CONCLUSO
1 INTRODUO
Vrios captulos deste livro discorreram sobre as dificuldades enfrentadas pelo Brasil,
nas dcadas de 1980, 1990 e incio de 2000, para fazer frente s necessidades de in-
vestimentos na infraestrutura econmica. Crise fiscal do Estado, restries de acesso
a financiamentos externos, instabilidade regulatria, entre outras dificuldades provo-
caram uma deteriorao da estrutura da grande maioria dos setores aqui analisados.
Viu-se tambm que as demandas e os gargalos identificados so enormes, mas que os
investimentos constantes do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) so, ine-
gavelmente, um avano em relao situao pretrita, embora, ainda insuficientes.
Para os anos frente existem grandes desafios que precisam ser superados para
que o pas possa desfrutar mais intensamente dos resultados do desenvolvimento,
no seu sentido mais amplo. Parece haver consenso de que infraestrutura deficiente,
baixa taxa de investimento em proporo do produto interno bruto (PIB), taxa de
juros ainda elevada e necessidade premente de melhorar a quantidade e a qualidade
da educao so elementos que compem a agenda do crescimento para os prximos
20 anos, se o Brasil pretende expandir sua economia a taxas prximas a 5% ao ano.
Para trilhar o caminho do desenvolvimento sustentado, alm de slidas bases
econmicas e infraestruturais, essencial o fortalecimento institucional e a consolida-
o da credibilidade dos marcos regulatrios. A teoria econmica mostra que atribu-
tos como previsibilidade do processo decisrio no que respeita a matrias regulatrias,
estabilidade das regras e manuteno de contratos so importantes para elevao do
nvel de confiana dos investidores no sistema. Estes so elementos nos quais o Brasil
tem experincias relativamente recentes, que precisam ser mais bem estruturados.
Outro ponto importante da agenda mundial para os prximos 20 anos refere-se
ao agravamento do processo de mudana climtica, o que torna importante a anlise
da contribuio de cada empreendimento quanto emisso de gases de efeito estufa.
Portanto, persistir, neste perodo, a contradio entre sustentar ou acelerar o cresci-
mento econmico e reduzir danos ambientais dos investimentos em infraestrutura.
Vm surgindo, entretanto, tecnologias que buscam conciliar estes dois objetivos.
Esta concluso est focada em dois temas principais: o primeiro procura ex-
plicitar, com base nas perspectivas de comportamento das matrizes energtica e de
transportes, as tendncias dos vrios insumos e segmentos para os prximos 20 anos,
tendo por base as preocupaes anteriormente assinaladas da necessidade de planeja-
mento de longo prazo e mitigao dos impactos ambientais; e o segundo tema abor-
da problemas enfrentados quanto s estruturas e aos marcos regulatrios no Brasil.
necessrio fortalecer a autonomia e o papel das agncias reguladoras, alm de am-
pliar a participao dos consumidores no processo regulatrio.
2 PROJEO DA MATRIZ ENERGTICA AT 2030

O Plano Nacional de Energia 2030 (PNE 2030) projeta um aumento da oferta
interna de energia de 219 milhes de toneladas equivalentes de petrleo (TEP)
em 2005 para 557 milhes de TEP em 2030 (BRASIL, 2007). Alm deste au-
mento na oferta global, a matriz de fontes de energia dever se alterar, conforme
apresentado no grfico 1.
GRFICO 1
Matriz de oferta interna de energia 2005-2030
(Em %)
As principais alteraes na matriz de oferta de energia ocorrem na reduo da

participao do petrleo e da lenha e no aumento da participao dos produtos da
cana, de gs natural e de outras fontes renovveis. No agregado outras fontes reno-
vveis, destaca-se a forte presena de leos vegetais em 2030. A participao destas
tem ligeira elevao, o suficiente para que o Brasil permanea com uma matriz muita
mais limpa que a mundial, em que estas fontes ainda permanecem abaixo de 15%.
poca da elaborao do PNE 2030, a possibilidade de produo de pe-
trleo a partir da camada do pr-sal no foi considerada. Por esta razo, o PNE
2030 indicava a necessidade de importao de petrleo para atender ao aumento
de demanda por derivados. Com as novas perspectivas advindas do pr-sal, o pas
dever ser um importante exportador lquido de petrleo e derivados. Mesmo
reduzindo sua participao, o petrleo e seus derivados devero apresentar forte
aumento de demanda, conforme indica o PNE 2030. Este aumento s no ser
maior devido a uma utilizao mais intensa de combustveis renovveis no setor
de transportes, em especial o etanol e o biodiesel.
Concluso 571
O gs natural apresenta um forte incremento em sua participao, que em

termos absolutos significa aumentar a oferta interna em mais de quatro vezes em
relao a 2005. Este crescimento viria basicamente do aumento da produo,
mas ainda assim seria necessrio elevar a importao de gs natural. Vale lembrar
que o PNE 2030 no considerava o potencial de produo do pr-sal. Com este
novo cenrio a situao se reverte e, atualmente, discute-se a possibilidade de ex-
portao, inclusive pela tcnica de gs natural liquefeito (GNL). Isto indica que
a ampliao da participao do gs natural na matriz energtica brasileira dever
superar as projees do PNE 2030.
Os produtos da cana aumentariam a sua participao com base no crescimento
da produo de etanol, o que viabilizaria maior uso dos demais subprodutos, em espe-
cial a biomassa para gerao termeltrica. J a lenha e o carvo vegetal seguem sua tra-
jetria de reduo de participao. Nas outras fontes renovveis, os leos vegetais e o
biodiesel tero considervel incremento, com participao de mais de 4% na matriz.
Geradores de eletricidade a partir de energia elica tambm aparecem neste grupo.
A gerao de eletricidade projetada continua sendo fortemente baseada na
energia hidrulica. Um ponto positivo apontado pelo PNE 2030 o aumento
da eficincia do sistema eltrico, com aumento do fator de utilizao do sistema
de gerao. Este aumento seria baseado em uma melhor complementaridade dos
regimes hdricos do pas, propiciado pela maior integrao, via linhas de trans-
misso, dos sistemas de gerao e distribuio (consumo), alm de uma melhor
alocao das novas termeltricas.
Contudo, deve-se ressaltar que o PNE 2030 foi elaborado em 2007, de
modo que suas projees no contemplam as mudanas dinmicas que ocorrem
nos setores energtico e de transportes. No momento da concluso deste livro o
governo federal (MME e EPE) est finalizando mais um importante instrumento
de planejamento de longo prazo que o Plano Decenal de Energia 2009-2018
(PDE 2009-2018). Embora o documento no esteja disponvel, informaes di-
vulgadas permitem avanar em algumas observaes importantes no que respeita
s tendncias do setor energtico nacional.
No que tange gerao de eletricidade, o governo vai priorizar a construo
de novas usinas hidreltricas, destacadamente na regio Norte, e a ampliao de
usinas elicas e termeltricas a biomassa. O objetivo incentivar a energia renov-
vel, principalmente, por meio da hidreletricidade. O gargalo, neste caso, continua
sendo a dependncia da obteno de licenas ambientais, mesmo sendo a tecno-
logia da hidreletricidade redutora de gases de efeito estufa (GEE). Ressalte-se que
nos ltimos anos, por conta desta dificuldade, mais de 40% da energia licitada em
leiles da Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) proveniente de fontes
trmicas a leo diesel, carvo mineral e gs natural.
Outro fato restritivo que, como cerca de 70% do potencial hidreltrico a

ser aproveitado est na regio Norte, no existe garantia de que ser plenamente
utilizado. Segundo a Associao Brasileira dos Grandes Consumidores de Energia
(Abrace), da rea do bioma Amaznia, 16% so de rea desmatada, 29% so de
unidades de conservao, 27% so reservas indgenas e 22% so reas protegidas
(VALOR ECONMICO, 2010).
No entanto, adequadamente, o Brasil tem significativo potencial para cres-
cer o parque gerador tendo por base energias renovveis e limpas. O potencial
hidreltrico a ser explorado estimado em cerca de 90 mil MW. O pas possui
um potencial elico comercial (onshore) estimado em 143 mil MW (REVISTA
DO BNDES, 2009, p. 267). Conta ainda com alternativas reais no que respeita a
pequenas centrais hidreltricas (PCH) e gerao de energia a partir da biomassa
da cana-de-acar.
O governo federal realizou, no fim de 2009, o primeiro leilo exclusivamente
para usinas de gerao elica. O certame resultou na contratao de 71 projetos,
localizados em cinco estados das regies Nordeste e Sul, totalizando 1.806 MW.
Os resultados alvissareiros mostram que as usinas elicas tm boas perspectivas de
ampliao sustentada e so competitivas frente a outras fontes, como a biomassa.
O preo mdio de venda resultante do leilo foi de R$ 148,39 o MWh. Deve ser
ressaltado o fato de que no caso das usinas elicas e das trmicas a etanol e bio-
massa da cana existe uma complementaridade entre o perodo de estiagem com
reduo da gerao hidreltrica com mais ventos e produo de cana.
As pequenas centrais hidreltricas tambm vm ocupando espao gradativo
como fonte de suprimento eltrico. Segundo o Valor Econmico (2010) existem
361 unidades em operao, que respondem por 3% da matriz de gerao de
energia. H ainda 70 projetos em construo, que ampliaro em 30% a potn-
cia deste segmento. Duas outras tecnologias tm espao a conquistar no parque
gerador nacional: a operao de usinas trmicas a partir do etanol e da biomassa,
competitiva e no poluente; e o fortalecimento do programa de construo de
usinas nucleares, para alm de Angra III.
Por fim, para confirmar as observaes anteriores, deve ser realado o fato
de que o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES),
pela sua condio de principal instituio financiadora dos investimentos de
longo prazo da indstria e da infraestrutura, consegue recolher um amplo con-
junto de informaes sobre os horizontes de investimento no Brasil. Dessa for-
ma, para o quadrinio 2010-2013, o mapeamento realizado pelo rgo estima
investimentos no setor eltrico da ordem de R$ 92 bilhes, o que significa um
crescimento mdio anual de 6,3% em relao ao quadrinio 2005-2008. Estes
recursos estaro concentrados nas usinas hidreltricas (UHE) do rio Madeira
Concluso 573
(Jirau e Santo Antnio), que consumiro R$ 20 bilhes; no incio das obras da

UHE Belo Monte, com investimentos, no perodo, de R$ 8 bilhes; na cons-
truo da Usina Nuclear de Angra III, com previso de investimentos de R$
4 bilhes; e os 71 projetos oriundos do primeiro leilo de energia elica, que
demandaro recursos no montante de R$ 8 bilhes (BORA JR.; QUARES-
MA, 2010) .
3 PROJEO DA MATRIZ DE TRANSPORTE DE CARGA AT 2025

evidente a forte inter-relao existente entre a matriz de transportes e a
matriz energtica. A matriz de energia estruturada a partir do ponto de
vista da oferta, para tanto, dimensionada visando atender demanda, que
tem no sistema de transportes um de seus principais consumidores. Cerca
de 29% do consumo de energia no pas realizado pelo setor de transportes,
incluindo tambm o transporte urbano (EPE, 2009). Desta forma, a matriz
de transporte regional de carga projetada para 2025, com distribuio mais
equilibrada entre os principais modais rodovirio, ferrovirio e aquavirio1
propiciar impacto positivo na matriz energtica e reduo na emisso de
GEE (grfico 2).
GRFICO 2
Previso de evoluo da matriz de transportes de carga no Brasil 2005-2025
(Em %)
1. Inclui os investimentos no setor porturio.

Dois setores sero alvo de forte reestruturao, com significativo programa

de investimentos, que traro mais racionalidade e economicidade matriz de
transportes: trata-se dos setores ferrovirio e hidrovirio.2 Embora exista uma va-
riao significativa entre as projees de investimentos realizadas, o certo que o
setor ferrovirio, aps cinco dcadas de estagnao, volta a ocupar lugar de desta-
que. Os investimentos previstos perfazem a significativa cifra de R$ 91,4 bilhes
no perodo 2008-2023, apontados no Plano Nacional de Logstica e Transportes
(PNLT), na sua verso de novembro de 2009.3 Este valor muito superior aos
investimentos previstos nos cenrios desenvolvidos pelo Ipea, uma vez que o ce-
nrio prioritrio identificou necessidade de investimentos no montante de R$
40,9 bilhes, e R$ 59,4 bilhes no cenrio desejvel captulo 10. J o citado
mapeamento, realizado pelo BNDES (BORA JR.; QUARESMA, 2010) para
o setor ferrovirio, identificou empreendimentos que demandaro investimentos
da ordem de R$ 29 bilhes, no perodo 2010-2013, o que parece coerente quan-
do se leva em considerao os perodos de cada instrumento de planejamento
(PNLT e BNDES).
Ademais, o crescimento do transporte de cargas pelo modal ferrovirio apre-
senta uma srie de vantagens, com destaque para reduo do custo do frete e me-
nor emisso de CO2, quando comparado s emisses realizadas pelos caminhes
para transportar a mesma quantidade de carga. Como visto na matriz de trans-
portes de carga, a participao do modal ferrovirio cresce proporcionalmente, no
perodo 2005-2025, de 25% para 35%, isto , dez pontos percentuais.
Outro modal que ter forte dinamismo nos prximos 15 anos ser o aquavi-
rio. Este tambm outro setor que apresenta vantagens sobre o transporte rodo-
virio de cargas: menor custo do frete, reduo significativa de emisso de GEE,
maior capacidade por unidade de transporte e maior segurana no transporte e
na integridade da carga, entre outras. A novidade no programa de investimentos
o foco no segmento hidrovirio fluvial. O Brasil um dos pases com maior po-
tencial de explorao deste meio de transporte. O PNLT prev que sero alocados
neste segmento R$ 15,8 bilhes at 2023. Parte deste recurso servir para desen-
volver as condies de navegabilidade nas hidrovias existentes4 e ampliar outras5
para o transporte de cargas. Tambm havero investimentos significativos para a
construo de 110 terminais em hidrovias da Amaznia Legal, com objetivo de
transporte de passageiros, alm de cargas. Ademais, o plano contempla inverses
2. Hidrovia: via de transporte martimo, fluvial, lacustre etc. (ACADEMIA BRASILEIRA DE LETRAS, 2008).
3. Embora o PNLT 2009 tenha estimado em 150,1 bilhes os investimentos no setor ferrovirio, consideraram-se neste
livro aqueles exclusivamente relacionados ao transporte de cargas. Portanto, no foram considerados o Trem de Alta
Velocidade (TAV) e outros investimentos em linhas tursticas.
4. Tais como as hidrovias dos rios Tocantins, Madeira, So Francisco, Paraguai-Paran, Tiet-Paran, Araguaia e Parnaba.
5. Tais como as implantaes de trechos de hidrovias nos rios Teles Pires-Tapajs, Tocantins e Parnaba.
Concluso 575
de R$ 38,9 bilhes na recuperao e ampliao do sistema porturio nacional.6

Portanto, ao todo sero alocados recursos no montante de R$ 54,7 bilhes no
setor aquavirio, o que corresponde a 18,8% do total do plano. Por este plano,
o modal hidrovirio ter um crescimento proporcional na matriz de transporte
de cargas de 16 pontos percentuais, passando de 13% para 29%, no perodo em
tela. O mapeamento citado, realizado pelo BNDES (BORA JR.; QUARESMA,
2010), identificou investimentos que necessitaro de R$ 14 bilhes em desem-
bolsos, no perodo 2010-2013.
Na matriz de transporte de cargas, o setor rodovirio, apesar da significativa
perda de participao relativa, passando dos atuais 60% para 30% em 2025, ir
demandar vultosas aplicaes de recursos financeiros. O PNLT (BRASIL, 2009)
prev investimentos da ordem de R$ 70 bilhes at 2023, o segundo modal que
mais demandar recursos no perodo. O referido mapeamento apresentado pelo
BNDES (BORA JR.; QUARESMA, 2010) indica projetos de investimento que
necessitaro de recursos da ordem de R$ 33 bilhes, entre 2010 e 2013. Levando
em considerao os horizontes de tempo de cada estimativa, elas parecem coeren-
tes. Deve-se ressaltar que ambas tratam exclusivamente de novos investimentos,
isto , do aumento de capacidade de rodovias existentes e da ampliao da malha
rodoviria.
importante destacar que os valores relativos aos programas rotineiros de
recuperao, manuteno e conservao da malha rodoviria existente no esto
includos nos quadros de investimento apresentados no PNLT (BRASIL, 2009),
uma vez que o plano tem viso estratgica e indicativa de mdio e longo prazo,
com foco na reduo de gargalos decorrentes do crescimento econmico do pas.
Segundo estimativas do Departamento Nacional de Infraestrutura de Trans-
portes (DNIT), tais programas demandam recursos da ordem de R$ 2 bilhes/ano,
pelo menos pelos dois prximos Planos Plurianuais (PPAs), o que representa investi-
mentos de mais R$ 16 bilhes, at 2015.7
O fato auspicioso que ocorrer nesse perodo de anlise no que respeita ao
setor rodovirio o uso de biodiesel misturado ao diesel, em propores crescen-
tes, fato que ter impacto positivo sobre a emisso de GEE.
Por fim, cabe comentar que, embora a participao do transporte areo na
matriz de transporte de cargas deva permanecer bastante reduzida, quando com-
parada de outros modais,8 o transporte de passageiros vem experimentando um
6. A ttulo de comparao, deve-se lembrar que o Mapeamento Ipea de Obras Porturias identificou necessidade de
investimentos de R$ 42,9 bilhes para recuperar e ampliar o Sistema Porturio Nacional.
7. O Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias (CAMPOS NETO et al., 2009) identificou a necessidade de R$ 144,2 bilhes
s em obras de recuperao, adequao e duplicao (ver captulo 8).
8. O modal areo tem por caracterstica principal transportar volumes de baixo peso relativo e alto valor agregado.
crescimento vigoroso, acima da mdia mundial. Isto faz que o Brasil seja atualmente
um dos mais promissores mercados para as companhias areas e seus investido-
res, principalmente devido grande demanda reprimida por viagens areas em um
pas continental, associada melhoria da renda e maior competitividade do setor.
Constatou-se que esta tendncia manter-se- pelos prximos 20 anos, ao menos.
4 CONSIDERAES SOBRE AS PERSPECTIVAS DO TRANSPORTE URBANO

Verifica-se que parte significativa do consumo de derivados de petrleo ocor-
re no transporte urbano. Para ele, solues de transporte pblico so, talvez, a
melhor forma de aumentar a sua eficincia quanto ao consumo de energia e,
por consequncia, reduzir a emisso de GEE. Entretanto, pouco se tem evoludo
neste sentido nas principais cidades brasileiras.
Nos maiores centros urbanos, as polticas de transporte pblico devem
buscar otimizar as melhores alternativas entre vrias possibilidades. Visando
dar mais eficincia aos deslocamentos urbanos, com reduo de emisso de
CO2, as possibilidades incluem o incentivo: instalao/ampliao das linhas
de metrs, que so veculos eltricos; ao uso de nibus movidos a biodiesel ou a
etanol; ampliao da frota de veculos flexfuel; e s pesquisas de veculos eltri-
cos, que hoje so o foco dos investimentos das grandes montadoras mundiais.
Sem considerar a possibilidade, oriunda do desenvolvimento das Tecnologias
da Informao e Comunicao (TICs), de que, cada vez mais, as pessoas no
necessitem se deslocar diariamente ao ambiente de trabalho, podendo desenvol-
v-lo na prpria residncia.
Uma questo recente que pode afetar a eficincia energtica e as matrizes
energticas mundial e brasileira a possibilidade de maior utilizao de veculos
eltricos no transporte urbano. Desde a crise financeira mundial de 2008, o
governo dos Estados Unidos da Amrica tem promovido a produo e utili-
zao de veculos eltricos como forma de o pas redesenvolver sua indstria e
ainda reduzir suas emisses de GEE. O Japo e pases da Europa tambm tm
apostado em veculos eltricos. primeira vista, os veculos eltricos seriam
concorrentes dos movidos a etanol na escolha dos consumidores quando a pre-
ocupao o impacto ambiental. No caso dos veculos eltricos tornarem-se a
opo dominante, as projees de utilizao de produtos da cana feitas no PNE
2030 podem se reduzir substancialmente. Entretanto, existem diversas opes
para que o etanol e os veculos eltricos sejam complementares, em vez de con-
correntes (POMPERMAYER, 2010).
Uma questo relevante que perpassa a disseminao dos veculos eltricos
refere-se fonte que vai gerar a energia que recarregar as baterias, na perspec-
tiva de uma frota mundial destes carros. Se a fonte que alimentar os veculos
Concluso 577
for renovvel e limpa, o resultado ser positivo em termos globais. Porm, se a

recarga das baterias tiver como origem gerao termeltrica a leo combustvel,
leo diesel, carvo mineral ou gs natural, o impacto em termos de emisso de
GEE poder ser nulo,9 apenas deslocando a emisso dos centros urbanos para
reas vizinhas das usinas trmicas. Neste caso, o resultado da utilizao de etanol
tem impacto mais relevante em termos de reduo de emisses.
Nesse ponto, duas consideraes devem ser feitas. Uma delas sobre
a utilizao do etanol alm do bagao e da palha da cana para gerao
termeltrica, o que garantiria um mercado estvel para parte do etanol pro-
duzido.10 A outra est relacionada possibilidade de transformar o etanol
brasileiro em uma commodity. Ou seja: fazer do biocombustvel um produto
facilmente comercializado no mundo inteiro. Para ser uma commodity, o eta-
nol precisa seguir parmetros de especificao que sejam universais, aceitos
mundialmente. Um dos primeiros passos para que isto se torne realidade foi
obtido no incio de 2010 pela indstria canavieira. A Agncia Americana de
Proteo Ambiental (EPA) classificou o etanol feito de cana como um bio-
combustvel avanado. Agora, este processo deve evoluir no mercado finan-
ceiro j que a negociao do etanol em bolsas de mercadoria fundamental
para que se alcance referncia de preos.11
Portanto, existem dois movimentos simultneos que so o de expandir
mundialmente o consumo de etanol e biocombustveis; e o de intensificar
as pesquisas no sentido de viabilizar tcnica e economicamente a produo em
larga escala de veculos eltricos. Ambos os movimentos apresentaro resultados
nos prximos anos.
9. Pode-se obter um aumento da eficincia energtica ao queimar combustveis fsseis em termeltricas, e transmitir
eletricidade at as cidades para movimentar os veculos eltricos, o que reduziria a emisso de GEE. Outra possibili-
dade o desenvolvimento de tecnologias de Carbon Capture and Storage (CCS), que possibilitaria a captura do CO2
na gerao termeltrica.
10. O Brasil conta com 434 usinas sucroalcooleiras, todas elas autossuficientes em energia devido produo de vapor
por meio da queima de bagao de cana em caldeiras. Porm, somente 20% das usinas (88 unidades) comercializam
os seus excedentes de energia eltrica no mercado. Trata-se de uma fonte tpica de gerao descentralizada, que tem
correspondido adequadamente s crescentes exigncias de confiabilidade do sistema eltrico brasileiro. Alm disso, a
bioeletricidade uma fonte de energia renovvel com caractersticas altamente complementares fonte hdrica a
produo ocorre no perodo de seca para o sistema eltrico. Isto sem contar que a bioeletricidade apresenta ntidas
vantagens ambientais, pois seu nvel de emisses praticamente nulo em comparao com as demais fontes termel-
tricas convencionais, como o carvo mineral, o leo combustvel e o gs natural.
11. As Bolsas de Valores de Chicago (Chicago Mercantile Exchange CME) e de So Paulo (Bolsa de Valores, Mer-
cadorias e Futuros BM&F Bovespa) vo unir foras para criar o primeiro mercado unificado de biocombustveis,
em mais um passo para a internacionalizao do etanol. As duas instituies concluram uma parceria em 2010 e j
fecharam mais de 21 milhes de contratos. A CME a maior e mais diversificada bolsa do mundo. Ela j mantm uma
cotao para o etanol de milho, usado nos Estados Unidos. J a BM&F mantm sua cotao para o etanol de cana. O
prximo passo estabelecer uma cotao nica para biocombustveis. As duas bolsas assinaram acordo de parceria
estratgica para permitir investimentos em bolsas internacionais e desenvolvimento de uma plataforma eletrnica de
negociao de derivativos e aes.
Independente da adoo de veculos eltricos, cada vez mais estudada a

utilizao de smart grids12 nas redes de eletricidade. Embora de utilizao ainda
indefinida, as smart grids permitiriam um melhor aproveitamento da capacida-
de de gerao de eletricidade, evitando os picos de consumo que normalmente
ocorrem no fim do dia, deslocando a demanda por eletricidade para algumas
aplicaes em horrios em que o sistema operaria com ociosidade. Em um cen-
rio de alta utilizao de veculos eltricos, as smart grids passam a ser ainda mais
necessrias para viabilizar uma maior eficincia do sistema eltrico, sem a necessi-
dade de grandes inverses no aumento da capacidade de gerao para atender ao
carregamento das baterias.
Um requisito para a efetividade da utilizao de smart grids permitir que
as tarifas de energia eltrica variem conforme o fator de utilizao da capacidade
do sistema eltrico (tarifas horossazonais). Em horrios em que o sistema operasse
com baixa utilizao, em que apenas as usinas com menor custo estivessem fun-
cionando, a tarifa seria baixa. Em contrapartida, nos horrios em que a utilizao
da capacidade de gerao estivesse alta, e que usinas de maior custo como as ter-
meltricas a leo diesel estivessem funcionando, a tarifa seria tambm mais alta.
O usurio poderia ento, ao receber este sinal de preo, decidir se seria adequado
utilizar a eletricidade naquele instante ou no.
5 IMPACTO CRUZADO DE OUTRAS INFRAESTRUTURAS: TELECOMUNICAES

E TECNOLOGIAS DE INFORMAO E COMUNICAES13
Cabe mencionar nesse ponto o impacto das telecomunicaes e das tecnologias
de informao e comunicao em geral sobre o desenho do panorama futuro da
energia e dos transportes no Brasil.
parte o reconhecido papel das telecomunicaes e das TICs na moderna
infraestrutura econmica, imperativo destacar seu papel transversal e o impacto
que elas produzem sobre as demais reas abordadas neste livro.
De incio, pode-se citar o ganho de produtividade proporcionado pelas TICs e
os efeitos que transbordam os investimentos especficos nesta infraestrutura, advin-
dos do estabelecimento de redes que beneficiam quem est conectado a elas, com
reduo dos custos de transao e maior eficincia na criao de conhecimento.
Adicionalmente, deve-se mencionar as inovaes tecnolgicas decorren-
tes de sistemas de informao integrados a sensores e atuadores remotos es-
palhados em diferentes pontos das cadeias de valor de cada infraestrutura.
12. O conceito de smart grid envolve integrao de subestaes, circuitos, isoladores e outros ativos de energia com dispositivos
de sensoriamento remoto, telecomunicaes e tecnologia da informao, formando uma rede de energia inteligente.
13. Este item contou com a colaborao de Cludio de Almeida Loural, da Fundao do Centro de Pesquisa e
Desenvolvimento da Telebrs (CPqD).
Concluso 579
No caso dos transportes, por exemplo, contribuindo para mais eficincia no

controle de trfego, logstica e segurana. Nas diferentes formas de gerao de
energia e na sua distribuio, as redes de sensores e atuadores tero um papel
crescente para a gesto e a otimizao desta infraestrutura.
A avaliao quantitativa desses impactos ainda muito incipiente, consti-
tuindo-se um campo aberto. Contudo, indisputvel a sua importncia para a
modernizao da infraestrutura energtica e de transportes nas prximas dcadas.
6 ASPECTOS REGULATRIOS
Como visto, para o Brasil conseguir manter o crescimento econmico sustentado
para os anos frente, alm de slidas bases das polticas econmicas e de incluso so-
cial, fundamental o fortalecimento institucional e o avano do sistema regulatrio.
Este livro mostrou em vrios captulos que a necessidade de aprimoramento
e fortalecimento das instituies que estabelecem os marcos regulatrios e fis-
calizam a sua implementao fator que tem limitado o desenvolvimento de
setores da infraestrutura econmica e a atuao do setor privado. A concesso
de servios pblicos de infraestrutura participao da livre iniciativa, em que
grande maioria enquadra-se no conceito de monoplio natural, requer marcos
legais e institucionais slidos, com agncias reguladoras autnomas em relao ao
processo decisrio e fiscalizador. Problemas graves no que respeita regulao e as
dificuldades da oriundas foram constatados nos oito setores analisados: eltrico,
petrleo e gs (pr-sal), biocombustveis (biodiesel), telecomunicaes, areo, ro-
dovirio, ferrovirio e porturio.
Contudo, apesar das dificuldades, muitas vezes oriundas da pouca experi-
ncia do pas nessa matria regulao econmica , h que se reconhecer que a
criao de agncias e a definio de marcos regulatrios favoreceram um ambien-
te de confiana, viabilizando investimentos nestes importantes setores, impondo
novo padro de relao entre o Estado e os agentes econmicos.
Porm, para o pas avanar nesse tema algumas aes precisam ser
colocadas em prtica, como a aprovao e implantao da Lei Geral das
Agncias Reguladoras. Este projeto visa padronizao das atividades das
agncias, fortalecendo sua autonomia e seu papel na necessria estabilidade
e previsibilidade das regras do mercado, e permitindo uma maior integrao
dos consumidores neste processo. Outras aes devem contemplar o forta-
lecimento da capacidade de formulao e avaliao de polticas, a melhoria
da coordenao entre polticas setoriais e o processo regulatrio. Em suma,
o estabelecimento de um conjunto de medidas estratgicas para anlise do
impacto regulatrio no Brasil.
A anlise de impactos uma ferramenta regulatria que examina e avalia os

provveis benefcios, custos e efeitos das regulaes novas ou revisadas. Este um
processo no qual o Ipea encontra-se envolvido. A anlise do impacto regulatrio
pretende disponibilizar aos tomadores de deciso dados empricos para respaldar
suas opes de deliberao e suas respectivas consequncias.
Essa metodologia de promoo da qualidade da regulao, incluindo as an-
lises de impacto regulatrio e as alternativas regulao, ainda incipiente no
Brasil, e mesmo nos pases com maior experincia no tema. A sugesto que as
anlises contribuam para a superao de problemas relativos coordenao da
produo normativa e de possvel falta de efetividade de normas regulatrias.
Estes problemas decorrem, em parte, pela resistncia ou pouca adeso de agentes
econmicos e do desconhecimento dos cidados a respeito do processo regulat-
rio (RAMALHO, 2010).
Duas medidas foram encaminhadas pelo governo federal para fazer frente
aos problemas apontados. Uma providncia foi a elaborao do projeto de lei que
estabelece a Lei Geral das Agncias Reguladoras, em tramitao no Congresso
Nacional. A segunda medida refere-se ao Programa de Fortalecimento da Capa-
cidade Institucional para a Gesto em Regulao (PRO-REG). A atuao pblica
deve atacar o problema diagnosticado da falta de efetividade das normas regula-
trias, que tem como principais fatos geradores:
(...) falta de clareza na formulao de atos normativos; regulaes produzidas em
excesso sem definio de prioridades; regulamentos desnecessrios ou sobrepostos,
que no podem contar com efetivo monitoramento ou capacidade de enforcement
(RAMALHO, 2010).
Ressalta-se que a m formulao ou a m aplicao dos atos normativos
frequentemente resulta em custos elevados para seu cumprimento.
Concluso 581
REFERNCIAS
ACADEMIA BRASILEIRA DE LETRAS. Dicionrio. Companhia Editora

Nacional, 2008.
BRASIL. Ministrio de Minas e Energia (MME). Empresa de Pesquisa Energtica
(EPE). Plano Nacional de Energia 2030. Ministrio de Minas e Energia; colabo-
rao Empresa de Pesquisa Energtica. Braslia, 2007.
______. Ministrio dos Transportes. Plano Nacional de Logstica e Transportes
(PNLT). Braslia, 2009.
CAMPOS NETO, C. A. S. et al. Gargalos e demandas da infraestrutura por-
turia e os investimentos do PAC: mapeamento Ipea de obras porturias. Bras-
lia: Ipea, 2009 (Texto para Discusso, n. 1423).
EMPRESA DE PESQUISA ENERGTICA (EPE). Balano Energtico Nacional
(BEN) 2009. Rio de Janeiro: EPE, 2009.
POMPERMAYER, F. M. Matriz energtica, emisses de carbono, carros eltricos
e etanol: possveis desdobramentos para o Brasil. Radar, n. 7, abr. 2010. Braslia:
Ipea, 2010.
RAMALHO, P. I. S. Anlise do impacto regulatrio no Brasil. Valor Econmico,
p. A14, 19-21 mar. 2010.
REVISTA DO BNDES, Rio de Janeiro, v. 16, n. 31, p. 265-272, jun. 2009.
VALOR ECONMICO, p. F1, 19-21, mar. 2010. Caderno Valor Especial Energia.
NOTAS BIOGRFICAS
Adilson de Oliveira
Engenheiro qumico com doutorado em Desenvolvimento Econmico pela Uni-
versidade de Grenoble, Frana, e especializao em Economia da Energia pelo
Instituto Econmico e Jurdico de Energia, tambm da Universidade de Greno-
ble, Frana. Professor titular do Instituto de Economia da Universidade Federal
do Rio de Janeiro (UFRJ) e diretor do recm-criado Colgio Brasileiro de Altos
Estudos da UFRJ. tambm pesquisador associado do Programa de Energia e
Desenvolvimento Sustentvel (PESD) da Universidade de Stanford.
Alfredo Eric Romminger

Pesquisador bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional
(PNPD) do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Re-
gulao e Infraestrutura (Diset). Doutorando em Cincias Econmicas pela Uni-
versidade de Braslia (UnB), possui ttulo de mestrado em Economia pela mesma
universidade. economista e bacharel em Relaes Internacionais.
Bolvar Pgo
Economista e coordenador de Desenvolvimento Urbano do Ipea, na Diretoria
de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur), trabalha com
os temas: rede urbana, integrao produtiva, licenciamento ambiental para fins
urbanos, infraestrutura econmica e o Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC). Entre as publicaes, destacam-se: i) O PAC e o setor eltrico: desafios para
o abastecimento do mercado brasileiro 2007-2010 Texto para Discusso, n. 1.329,
2008; ii) Os passivos contingentes e a dvida pblica no Brasil: evoluo recente 1996-
2003 e perspectivas 2004-2006 Anais do VIII Prmio do Tesouro Nacional 2003;
iii) Finanas pblicas brasileiras: algumas questes e desafios no curto e mdio prazos
Texto para Discusso, n. 977, 2003; iv) Impactos fiscais da crise de energia eltrica:
2001-2002 Texto para Discusso, n. 816, 2001; e v) Investimento e financiamento
da infraestrutura no Brasil: 1990-2002 Texto para Discusso, n. 680, 1999.

Graduado em Economia pela Universidade de Braslia (UnB) (1982); mestre em
Planejamento Energtico, pela Coordenao dos Programas de Ps-Graduao em
Engenharia (Coppe)/Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) (1985); especia-
lista em Anlise de Projetos engenharia econmica pelo Centro de Treinamento
para o Desenvolvimento Econmico e Social (CENDEC)/Ipea (1985); especialista

em Programao e Gesto Financeira e Oramentria pela Escola Nacional de Admi-
nistrao Pblica (ENAP); tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria
de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) desde
1986, atualmente atua como coordenador de Infraestrutura Econmica. Foi diretor
financeiro e comercial da Companhia de Saneamento Ambiental do Distrito Federal
(CAESB) (1995-1998); professor da Unio Educacional de Braslia (UNEB) (1993-
1994), do Centro Universitrio do Distrito Federal (UDF) (1993) e da Universidade
Euro-Americana (Unieuro) (1999-2003).
Cludio de Almeida Loural

Bacharel em Fsica pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC
Rio) (1976) e mestre em Cincia dos Materiais pelo Instituto Militar de Engenharia
(IME) (1979). Pesquisador do Centro de Pesquisa e Desenvolvimento em Teleco-
municaes (CPqD) desde 1981, tendo atuado nas reas de optoeletrnica, comu-
nicaes pticas e planejamento de servios de telecomunicaes. Desde agosto de
2001 gerente de Planejamento da Inovao do CPqD, responsvel por estudos de
prospeco tecnolgica, de avaliao do impacto das novas tecnologias de informa-
o e comunicao, identificao e avaliao de novas oportunidades para pesquisa
e desenvolvimento na rea de tecnologias da informao e comunicao (TICs).
Fabiano Mezadre Pompermayer

Engenheiro mecnico formado pela Universidade Federal do Esprito Santo (Ufes),
com mestrado e doutorado em Engenharia de Produo pela Pontifcia Universi-
dade Catlica do Rio de Janeiro (PUC Rio) e Master in Business Administration
(MBA) em Gesto Empresarial pela Fundao Dom Cabral (FSDC). Trabalhou
na implantao da Agncia Nacional do Petrleo (ANP) por trs anos, em regula-
o econmica de transporte e comrcio exterior de petrleo e derivados. De 2003
a 2007, trabalhou na Cia Vale do Rio Doce (CVRD), em planejamento de logs-
tica. Tambm atuou como consultor em supply chain management na McKinsey
& Company, de 2008 a 2009. Desde julho de 2009 tcnico de Planejamento
e Pesquisa do Ipea, atuando na rea de infraestrutura econmica, na Diretoria de
Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset).
Gesmar Rosa dos Santos

Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas
Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset). Doutorando em Poltica
e Gesto Ambiental, no Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade
de Braslia (UnB). Possui mestrado na rea de Planejamento e Gesto Ambiental e
Notas Biogrficas 585
graduao em Fsica. Foi pesquisador tecnologista no Instituto Nacional de Estudos

e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP)/Ministrio da Educao (MEC) e
empregado da Companhia de Saneamento Ambiental do Distrito Federal (CAESB).
Atualmente realiza pesquisas na rea de agricultura, energia e meio ambiente.
Helder Queiroz Pinto Jr.

Economista, formado pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), com
mestrado em Planejamento Energtico pela Coordenao dos Programas de Ps-
Graduao em Engenharia (Coppe)/UFRJ e doutorado pelo Instituto de Eco-
nomia e Poltica de Energia da Universidade de Grenoble, Frana, onde atuou
igualmente como pesquisador em 1993 e 1994. Desde 1994 professor e mem-
bro do Grupo de Economia da Energia do Instituto de Economia (IE)/UFRJ. Foi
tambm professor visitante da Universidade de Oxford (2001) e das Universida-
des de Paris XI (fev./mar. 2004 e jan./fev. 2009) e de Paris Dauphine (jan. 2010).
Ians Melo Ferreira

Bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD)
do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao
e Infraestrutura (Diset). bacharel em Cincias Econmicas pela Universidade
Federal de Pernambuco (UFPE) (2006), graduou-se mestre em Economia pela
Universidade de Braslia (UnB) (2009). Tem como reas de interesse: infraestru-
tura econmica e economia comportamental.
Josef Barat
Economista e doutor livre-docente pela Universidade Federal do Rio de Janeiro
(UFRJ). Consultor de entidades e empresas pblicas e privadas, scio-diretor de
Planejamento, Assessoria e Monitorao de Projetos, Ltda. (Planam Consult),
presidente do Conselho de Desenvolvimento das Cidades da Federao do Co-
mrcio de Bens, Servios e Turismo do Estado de So Paulo e colaborador do
jornal O Estado de So Paulo. Foi superintendente da rea de projetos do Ban-
co Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), secretrio dos
transportes do Estado do Rio de Janeiro por duas vezes governos Faria Lima e
Moreira Franco , presidente da Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos
do Estado de So Paulo e diretor da Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC).
Autor de inmeros livros sobre planejamento urbano, infraestruturas e logstica
e transportes. Pesquisador bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvi-
mento Nacional (PNPD) do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de
Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset).
Jnia Cristina Pres Rodrigues da Conceio

Economista com doutorado em Economia Aplicada pela Escola Superior de Agri-
cultura Luiz de Queiroz (ESALQ)/Universidade de So Paulo (USP). Tcnica de
Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de
Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset), desde 1996. Tem trabalhado com
temas relacionados rea agrcola.
Leonardo Fernandes Vasconcelos

Bacharel em Geografia pela Universidade de Braslia (UnB) (2002), mestre em
Engenharia de Transportes pela UnB (2007), com nfase em transporte areo.
Trabalhou no Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia
(Crea) do Distrito Federal, Senado Federal e atualmente bolsista do Programa
de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea, na Diretoria de
Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur).
Mariana Iooty
Economista formada pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), com
doutorado pelo Instituto de Economia (IE)/UFRJ, onde atuou como pesquisado-
ra no Grupo de Economia da Energia de 2003 a 2009. Foi tambm pesquisadora
visitante da University of Reading, UK, durante 2001 e 2002, e pesquisadora
associada da London Business School, entre 2004 e 2007.
Priscila Braga Santiago

Economista, mestranda em Gesto Econmica do Meio Ambiente pela Univer-
sidade de Braslia (UnB). Tem experincia em economia aplicada, atuando prin-
cipalmente nas reas de infraestrutura econmica, economia espacial e economia
do meio ambiente. Atualmente trabalha como consultora.
Ricardo Pereira Soares

Bacharel em Economia pela Universidade de So Paulo (USP), concluiu o mes-
trado em Economia pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) em
1980. Foi professor de Economia da UFMG de 1973 a 1974, assessor econmi-
co do ministro da Agricultura de 1974 a 1980, coordenador de agroenergia do
Ministrio da Agricultura de 1980 a 1986 e tcnico de Planejamento e Pesquisa
do Ipea at 2009. Atualmente, participa como bolsista do Programa de Pesquisa
para o Desenvolvimento Nacional (PNPD). As principais pesquisas e publicaes
so avaliaes econmicas de polticas e programas do governo federal, nas reas
de agricultura, energia renovvel, financiamentos do Banco Mundial, compras
governamentais, parcerias pblico-privada e de concesses rodovirias.
Notas Biogrficas 587
Rodrigo Lima Verde Leal

Engenheiro eletricista pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) (1995),
especialista em Administrao de Empresas pela Fundao Getulio Vargas (FGV)/So
Paulo (2002) e mestre em Poltica Cientfica e Tecnolgica pela UNICAMP (2007).
Trabalhou na Promon e na Lucent Technologies e desde 2004 pesquisador do Cen-
tro de Pesquisa e Desenvolvimento em Telecomunicaes, Fundao CPqD. Possui
experincia no setor de tecnologias de informao e comunicao (TICs), em gesto
da inovao, prospeco, planejamento estratgico e polticas pblicas.
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Njobs Comunicao
Superviso
Cida Taboza
Fbio Oki
Jane Fagundes
Reviso
ngela de Oliveira
Cindy Nagel Moura de Souza
Clcia Silveira Rodrigues
Cristiana de Sousa da Silva
Lizandra Deusdar Felipe
Luanna Ferreira da Silva
Olavo Mesquita de Carvalho
Regina Marta de Aguiar
Editorao
Anderson Reis
Daniela Rodrigues
Danilo Tavares
Marlia Assis
Patrcia Dantas
Rafael Keoui
Capa
Jeovah Herculano Szervinsk Jnior
Renato Rodrigues Bueno
Livraria
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo
70076-900 Braslia DF
Tel.: (61) 3315 5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Bolvar Pgo
Editores
Adilson de Oliveira Ians Melo Ferreira

Colaboradores
Alfredo Eric Romminger Josef Barat

Bolvar Pgo Jnia Cristina Pres Rodrigues da Conceio
Carlos Alvares da Silva Campos Neto Leonardo Fernandes Vasconcelos
Cludio de Almeida Loural Mariana Iooty
Fabiano Mezadre Pompermayer Priscila Braga Santiago
Gesmar Rosa dos Santos Ricardo Pereira Soares
Helder Queiroz Pinto Jr. Rodrigo Lima Verde Leal
ISBN 857811055-2
9 788578 110550

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4 APRESENTAO DOS CAPTULOS

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biocombustveis e especificamente na de biodiesel so determinantes para a conso-

Vieram tambm transformaes estruturais que fizeram com que a infraestru-

do BNDES. J em termos de nvel de investimento, no modelo de prestao de

vinculao de aes de poltica pblica a uma ou outra tecnologia. Neste aspec-

Inicialmente, apresentado um breve panorama e diagnstico do sistema

aeroportos hubs. Por outro lado, a interface do transporte areo se restringe ao

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isto no acontece com o programa de investimentos do governo, que tambm no

Mapeamento Ipea de Obras Porturias. Nesta seara, observa-se que os investi-

pelo Ministrio dos Transportes (PNLT). De acordo com o PNLT, so necessrios

O atual marco regulatrio do setor ferrovirio brasileiro surgiu com o processo

s justificada, tanto do ponto de vista social como do econmico, se existe uma

e a consolidao da credibilidade dos marcos regulatrios. A teoria mostra que

BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO (BID). Um nuevo

2 PANORAMA GERAL DA SITUAO DA INFRAESTRUTURA NA AMRICA LATINA

Caribe passou por sucessivas reformas que afetaram singularmente, em maior

modificaes nos regimes de propriedade, o que conduziu significativa reduo

Fonte e elaborao: Caldern e Servn (2008).

A partir de 2002 os pases retomam seus investimentos. O nvel de inves-

Fonte e elaborao: Caldern e Servn (2008).

No que se refere ao investimento pblico pode-se afirmar que a reduo do

Fonte: Caldern e Servn (2008).

Segundo Caldern e Servn (2008), a experincia de investimento da livre

Porm no s a quantidade que interessa. Deve-se atentar tambm para a