Você está na página 1de 304

CONSÓRCIO: UMA FORMA DE

COOPERAÇÃO INTERMUNICIPAL

ESTUDOS, LEGISLAÇÃO BÁSICA E PARECERES

IC SÃO PAULO ANO I N. 2 307 P. JAN./2001


C da Fundação Prefeito Faria Lima - Cepam
Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal

Todo o material publicado neste Informativo encontra-se à disposição, na íntegra, para


consulta e empréstimo, na Unidade de Produção de Documentação e Informação – UPDI,
da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam, Av. Professor Lineu Prestes, 913 – Cidade
Universitária – CEP 05508-900 – São Paulo – SP, ou pelo telefone (011) 3811-0400/0425.

Nota: As opiniões constantes nos artigos publicados são de responsabilidade de seus


autores. Não necessariamente refletem a opinião da instituição publicadora.

Ficha Catalográfica elaborada pela Unidade de Produção de Documentação e Informação

INFORMATIVO CEPAM. Consórcio: uma forma de cooperação intermunicipal. São Paulo:


Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam. Unidade de Políticas Públicas – UPP, v.1, n.2,
2001.
O v.1 n.1, 1999, foi publicado pela Unidade de Produção de Documentação e Informa-
ção – UPDI
1 – Consórcio intermunicipal – Periódico. I. Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam. Unida-
de de Políticas Públicas - UPP
MENSAGEM DO GOVERNADOR

As transformações pelas quais o País tem passado redesenharam as atri-


buições dos Poderes Públicos, suas relações com o setor privado e com os
cidadãos. Os avanços das tecnologias da informação, por sua vez, abri-
ram enormes possibilidades para a Administração, internamente e nas
suas relações com a população.
Simultaneamente, os governos têm sido tensionados pelo contínuo au-
mento das demandas da sociedade, justificadas não só pela persistência
de um inaceitável déficit social, mas também pela participação cada vez
maior do nosso povo na vida política – fator, aliás, muito saudável para a
democracia.
Para encaminhar as soluções adequadas, o Estado – em qualquer das suas
três instâncias constitucionais – vem abandonando aceleradamente o seu
papel de produtor de bens e serviços, assumido em decorrência de um
modelo de crescimento que já não corresponde às necessidades atuais.
Promover o desenvolvimento humano, incentivar a atividade econômi-
ca, gerar empregos, estão agora entre as suas principais atribuições. Na
verdade, sua importância atual encontra-se na eficiência com que desem-
penha suas atividades promotora e fiscalizadora e também na prestação
competente dos serviços que por natureza lhe cabem.
Não é diferente, no âmbito municipal. A contigüidade da comunidade
com os poderes aí localizados, a proximidade entre representantes e re-
presentados – que nos municípios menos populosos reciprocamente até
mesmo se conhecem pelo nome –, além de propiciar um acompanha-
mento mais atento dos mandatos, impõe respostas ágeis e conseqüen-
tes. Daí a oportunidade desta série de publicações.
Da reflexão sobre a Ética ao esboço de regimento interno para câmaras
municipais, das informações sobre os consórcios intermunicipais a escla-
recimentos sobre a Lei de Responsabilidade na Gestão Fiscal, uma mul-
tiplicidade de temas é apresentada de forma clara e direta, facilitando a
consulta e a utilização.

Geraldo Alckmin
Governador do Estado de São Paulo
APRESENTAÇÃO

Diante das transformações que têm agitado profundamente a face do


mundo e do Brasil, o município se vê, atualmente, às voltas com situações
novas e inusitadas.
A globalização, a nova economia, as inovações na tecnologia da infor-
mação, certamente, afetam os entes municipais, mas não retiram deles,
em absoluto, um papel fundamental na vida pública. Por contraditório
que isso possa parecer a alguns, esta nova situação não diminuiu em
nada o papel do município, trazendo-lhe, ao contrário, novas responsabi-
lidades. O municipalismo reforça-se com a globalização e a Administra-
ção Municipal deve transformar-se e modernizar-se para enfrentar esta
nova realidade.
É, assim, com o intuito de colaborar com os municípios de São Paulo,
seus administradores, empreendedores e cidadãos em geral, neste desa-
fio, que a Fundação Prefeito Faria Lima - Cepam, órgão vinculado à Secre-
taria de Economia e Planejamento do Estado, organizou esta série de
publicações e seminários, cujo tema geral é o Fortalecimento Institucional
do Município como Estratégia para o Desenvolvimento Sustentável.
O objetivo, assim, é procurar explicar, da forma mais clara, objetiva e
prática possível, esta conjuntura plena de desafios e de oportunidades,
transmitindo informações atualizadas e confiáveis sobre uma gama de
temas que abrangem administração local, responsabilidade fiscal, desen-
volvimento sustentável, consórcios e parcerias intermunicipais e tecnolo-
gia da informação (governo eletrônico) aplicada ao plano municipal, en-
tre outros assuntos de interesse.
Buscando, de forma constante, o desenvolvimento social e econômico
do Estado de São Paulo como um todo, a Secretaria de Economia e Plane-
jamento orgulha-se de participar destes seminários e publicações, que
certamente contribuirão para o fortalecimento institucional do municí-
pio, elevando seu padrão de governabilidade.

André Franco Montoro Filho


Secretário de Economia e Planejamento
PREFÁCIO

Esta publicação reforça a posição histórica da Fundação Prefeito Faria


Lima - Cepam, órgão ligado à Secretaria de Economia e Planejamento,
em orientar os municípios na implementação de políticas públicas, por
meio de informações e instrumentos de gestão voltados à superação de
problemas locais, de caráter regional.
Os Consórcios Intermunicipais, bem como as demais formas de gestão
compartilhada, vêm sendo adotados pelos municípios brasileiros como
instrumentos que podem ser utilizados no planejamento e na busca de
soluções para questões que transcendem os limites de seus territórios.
A discussão sobre as formas de cooperação intermunicipal é nova e
crescente no cenário brasileiro. São muitos os entendimentos sobre o as-
sunto e esta publicação pretende contribuir para fortalecer o debate so-
bre o tema.
A documentação divulgada integra um trabalho conjunto que vem sen-
do realizado pelas Unidades de Políticas Públicas - UPP, de Produção de
Pareceres e Informações Jurídica — UPPIJ e a de Produção de Documen-
tação e Informação - UPDI.
Em tempo e sempre a propósito: para ampliar e enriquecer a coleção
sobre o assunto, a Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam aguarda a cola-
boração dos leitores no envio de material, o qual ficará disponível a to-
dos, em nossa biblioteca especializada.

Sergio Gabriel Seixas


Presidente
SUMÁRIO

MENSAGEM DO GOVERNADOR
APRESENTAÇÃO
PREFÁCIO
INTRODUÇÃO
ESTUDOS
Consórcio Intermunicipal – Luiz Antonio G. Torres 17
Natureza Jurídica dos Consórcios Intermunicipais – Mariana Moreira 21
Consórcios: Recursos Humanos – José Roberto Lambert de Andrade 31
Possibilidades e Limites do Financiamento do Consórcio Intermunicipal
de Saúde – Áquilas Nogueira Mendes 35
Consórcios Administrativos Intermunicipais: Exigência ou Inexigibilida-
de de Licitação – Vera Lúcia de Oliveira Alcoba 40
Consórcios Intermunicipais: Modelo Organizacional – Carlos Corrêa Lei-
te, Cristina de Mello Gomide e Isabete Gabriel da Silva 48
Consórcios: Dever de Prestar Contas ao Tribunal de Contas – Edinaldo
Pinho 58
Consórcios, Kreise e Relações Intergovernamentais – José Mario
Brasiliense Carneiro 68
Contexto Institucional e Regulatório do Desenvolvimento de Quatro
Experiências de Consórcios de Saúde – Luísa Guimarães e Maria
Angélica Gomes 90
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Consórcio Intermunicipal: Instrumento de Ação e Desenvolvimento de


Políticas Públicas e Participação Social em Meio Ambiente – Mario
César Mantovani 105
Cooperação Intermunicipal para a Gestão do Lixo – Hélvio Nicolau
Moisés 122
Consórcios Intermunicipais de Saúde, Educação e Assistência Social no
Estado de São Paulo – Maria do Carmo Meirelles Toledo Cruz 131
Descentralização e Parceria Estado-Município: O Consórcio como Ins-
trumento da Política Estadual de Saúde – Tania Margarete Mezzomo
Keinert e Tereza Etsuko da Costa Rosa 145

EXPERIÊNCIAS DE GESTÃO COMPARTILHADA


Gestão Compartilhada, Limites e Possibilidades: A Experiência do Gran-
de ABC – Celso Daniel e Nadia Somekh 159
O Consórcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba e Capivari e a
Gestão Compartilhada dos Recursos Hídricos – Francisco Carlos Cas-
tro Lahóz e Dalto Favero Brochi 171
Rede de Compromisso Social: Nova Forma de Cooperação Intermunici-
pal – Rose Marie Inojosa 184

ENTREVISTA
Consórcios Intermunicipais – Chopin Tavares de Lima 203

LEGISLAÇÃO TEMÁTICA
Legislação Federal
Constituição da República Federativa do Brasil de 5/10/88 213
Emenda Constitucional 19 de 4/6/98 214
Lei Complementar 101 de 4/5/2000 (Lei de Responsabilidade na Gestão
Fiscal) 215
Código Comercial – Lei Federal 556 de 25/6/1850 e Atualizações (Con-
sórcios com Atividades Comerciais) 220

10 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Código Civil - Lei 3.071 de 1o/1/1916 222


Lei 6.015 de 31/12/73 224
Lei 6.223/75 (com Redação Alterada pela Lei Federal 6.525/78) 226
Lei 8.069 de 13/6/90 (Criança e Adolescente) 227
Lei 8.080 de 19/9/90 ( Saúde) 227
Lei 8.142 de 28/12/90 ( Saúde) 228
Lei 8.666 de 21/6/93 228
Lei 8.742 de 7/12/93 (Assistência Social) 230
Lei 8.987 de 13/2/95 230
Lei 9.074 de 7/7/95 230
Lei 9.433 de 8/1/97 (Recursos Hídricos) 231
Decreto 2.612 de 3/6/98 (Recursos Hídricos) 231
Portaria 2.203 do Ministério da Saúde de 5/11/96 – Norma Operacional
Básica do Sistema Único de Saúde ( Saúde) 232
Portaria 35 do Ministério da Previdência e Assistência Social de
26/12/97 ( Assistência Social) 236
Portaria 3.120 do Ministério da Saúde de 1o/7/98 (Saúde) 240
Legislação Estadual
Constituição do Estado de São Paulo de 5/10/89 240
Lei Complementar 709 de 14/1/93 241
Lei Complementar 791 de 9/3/95 (Saúde) 242
Lei 7.663 de 30/12/91 (Recursos Hídricos e Meio Ambiente) 243
Lei 7.750 de 31/3/92 (Saneamento) 244
Decreto 37.300 de 25/8/93(Recursos Hídricos) 246
Decreto 44.274 de 23/9/99 246
Resolução 50/95 da Secretaria da Cultura de 24/11/95 ( Cultura) 247

○ ○ ○
• 11
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Resolução 4/98 do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo de 9/9/98


Instruções 1/98 249

LEGISLAÇÃO MUNICIPAL
Leis Orgânicas Municipais 257

PARECERES NA ÍNTEGRA
Repasse Financeiro de Entidades Governamentais e Não-Governamen-
tais aos Consórcios Intermunicipais 259
Tempo de Serviço Exercido junto a Consórcio Intermunicipal 262
Transporte Público de Passageiros 264

PARECERES – RESUMOS
Aquisição de Bens Públicos 269
Autorização Legislativa 269
Celebração de Convênio 270
Cessão de Bens Públicos 271
Constituição do Consórcio Intermunicipal 272
Execução de Serviços e Obras 272
Natureza Jurídica 275
Participação de Agente Político 276
Patrimônio 276
Pessoal 277
Poder Executivo 278
Saúde Pública 278
Tributos 279

RESPOSTAS – RESUMOS
Aquisição de Bens Públicos 281

12 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Contabilidade 281
Execução de Serviços e Obras 282
Licitação e Contratos 282
Saúde Pública 283
Tributos 283
Turismo 284

OUTRAS MANIFESTAÇÕES
Cooperação Intermunicipal: Aspectos Jurídicos 285
Tribunal de Contas do Estado de São Paulo: Manifestações 287

MODELOS 295

○ ○ ○
• 13
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

14 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

INTRODUÇÃO

Esta publicação refere-se aos consórcios intermunicipais e às outras for-


mas de cooperação intermunicipal – empresas públicas, associações, so-
ciedades de economia mista, autarquias, redes, fóruns e fundações
intermunicipais.
A primeira parte abrange um conjunto de artigos que trata dos consór-
cios e de experiências de gestão compartilhada, discutindo questões re-
ferentes aos recursos humanos, materiais e financeiros, à necessidade de
prestação de contas junto ao Tribunal de Contas e também uma análise
comparativa de experiências de cooperação intermunicipal em outros
países. Alguns textos apresentam, de forma sintética, a situação dos con-
sórcios nas áreas de saúde, educação, assistência social, recursos hídricos
e lixo. Há ainda outros que tratam de três experiências de gestão compar-
tilhada no Estado de São Paulo. Os estudos partem das novas concepções
e reflexões geradas com a promulgação da Emenda Constitucional 19 e
da Lei de Responsabilidade na Gestão Fiscal.
A Coletânea Jurídica apresenta os dispositivos básicos sobre consórcio pre-
sentes nas Constituições Federal e Estadual, na Lei Orgânica Municipal e em
diversos Atos Normativos referentes ao assunto, expedidos por diferentes
instâncias de Poder. A documentação jurídica coletada foi encaminhada às
diversas secretarias do Estado de São Paulo, ministérios e conselhos nacionais
e do Estado de São Paulo, para sua complementação e atualização.
Como subsídio à atuação dos municípios, órgãos públicos e instituições
de pesquisa, traz pareceres na íntegra e resumos dos pareceres e respos-
tas jurídicas emitidos pelo Cepam, desde 1971, e que ainda continuam
em vigor. O material teve abordagens diversas, ao longo do tempo, devi-

○ ○ ○
• 15
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

do à alteração do sistema jurídico constitucional em 1988 e à evolução


do tema, no âmbito da Instituição. Importantes manifestações do Tribu-
nal de Contas do Estado de São Paulo, elaboradas após 1989, também
foram incluídas.
Finalizando, foram selecionados modelos de estatuto, de lei autorizadora
e de ata de constituição de Consórcios Intermunicipais de Saúde, área em
que o Cepam tem sido mais demandado. Salientamos que no acervo da
Biblioteca da Instituição há vários modelos distintos de estatuto, que cada
região deve organizar da maneira que mais lhe convier pois servem como
referências para discussão local.

16 • ○ ○ ○
ESTUDOS
CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL1
Luiz Antonio G. Torres2

Consórcio, do latim consortiu, implica a idéia de associação, ligação,


união e, no âmbito das relações intermunicipais, nada mais apropriado
do que a formação de entidades visando ao estudo, acompanhamento e
diagnóstico das soluções que, via de regra, envolvem municípios limítrofes
e com problemas que se identificam numa ordem cada vez mais crescen-
te em função de forte demanda dos administrados.
Em áreas específicas, tais como educação, saúde, transportes, saneamento
básico e outras, os problemas estão de tal sorte entrelaçados e entranha-
dos na órbita de dois ou mais municípios, que os governos municipais pre-
cisam usar esse instrumento operacional, de grande valia, para maior ren-
dimento de seus esforços, evitando dispersão de recursos humanos e ma-
teriais e para maximização do aproveitamento dos recursos municipais.
É claro que essa não é uma postura administrativa de vanguarda, uma
vez que já existe há algum tempo, com resultados proveitosos e já grava-
dos programaticamente em normas constitucionais e infraconstitucionais,
valendo lembrar a Constituição Estadual (art. 104) de 1969 e a antiga Lei
Orgânica dos Municípios, que preconizavam essas soluções técnicas, in-
centivando a formação de consórcios, para a realização de obras, serviços
e atividades de interesse comum.
Sem qualquer comprometimento à autonomia municipal, consagrada
no artigo 29 da Constituição Federal, os municípios devem desenvolver
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

1
Estudo elaborado em novembro/95.
2
Advogado, foi procurador jurídico e consultor do Cepam e ministrou aulas em diversas
faculdades paulistas.

○ ○ ○
• 17
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

essa estratégia de atuação política e administrativa, objetivando uma ampla


cooperação entre todos aqueles que estão envolvidos na Administração
local, em busca de soluções menos onerosas e mais eficientes e sempre
visando aos interesses coletivos das Administrações regionalizadas.
Ao nosso ver, não bastam simples protocolos de intenção ou a celebra-
ção de instrumentos de intercâmbio nos diversos setores entre municípi-
os, e sim a adoção de uma política de planejamento e realizações que
superem os limites territoriais, em busca de soluções múltiplas e eficien-
tes que atendam aos interesses de coletividades intermunicipais.
Alguns problemas transcendem, como não poderia deixar de ser, a vi-
são exclusivamente municipal e passam a interessar a coletividades vizi-
nhas, de governos diferentes, impondo-se soluções regionalizadas, com
ou sem a participação do governo do Estado, contribuindo satisfatoria-
mente para a formação de entidades dessa natureza, que passam a inte-
grar um sistema múltiplo de opções e políticas intermunicipais.
Óbvio que a solução pode ser encontrada no consórcio, na soma de
esforços, na conjugação de recursos e no intercâmbio de experiências
administrativas realizadas por intermédio desse instrumento de ação go-
vernamental.
Para esse fim, já se recomendou a formação de associações, nos moldes
previstos na legislação civil brasileira (arts. 1.363 a 1.409 do Código Civil),
isto é, a partir da consolidação de idéias de dois ou mais governantes mu-
nicipais, seriam criadas entidades, certamente de direito privado, que teri-
am por finalidade o estudo, o planejamento e a execução de atividades,
obras e serviços, envolvendo municípios que delas viessem a participar.
Assim, este tipo de sociedade surgiria a partir da celebração de um
contrato entre pessoas jurídicas de direito público (os municípios) e que
se obrigariam mutuamente a combinar esforços e recursos para lograr
fins comuns, consoante conceito dado pelo artigo 1.363 do Código Civil,
certamente desprovidas de atividade comercial, isto é, sem fins lucrativos
e, uma vez elaborados os seus atos constitutivos, seriam registradas no

18 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Registro Civil (arts. 114 e seguintes da Lei 6.015/73), nascendo do regis-


tro a personalidade jurídica dessas entidades, isto é, aptidão plena para
atuar na órbita jurídica e desvinculada juridicamente dos municípios que
a criaram.
Obviamente, não seriam entidades supramunicipais, isto é, acima das
entidades municipais que as integram, nem teriam autonomia política,
mas sim organizações de auxílio e de cooperação com as unidades que as
integram, formulando políticas e diretrizes intermunicipais, gerenciando
planos e programas e realizando obras e serviços de interesse intermuni-
cipal, como aliás já vem ocorrendo em várias regiões.
Uma vez instituída e registrada uma entidade dessa natureza, seus esta-
tutos devem prever a forma de sua administração, mediante a constitui-
ção de uma Diretoria Executiva, de um Conselho Consultivo e outro
Deliberativo e Fiscal, apenas como exemplo, cabendo aos seus instituidores
(os municípios) fixarem essa composição, através de fórmulas mais ade-
quadas, sempre guardando uma estrutura e participação igualitária, para
não haver o predomínio de uns sobre os outros.
Além de diretoria, que pode ser composta pelos prefeitos ou secretários
municipais, por eles designados, os empregados dessas entidades pode-
rão ser contratados mediante prova seletiva, nos moldes de um concurso
público, e seus contratos regidos pela CLT, pois o regime jurídico dessas
instituições será sempre de direito privado, ainda que haja o reconheci-
mento de forte substrato de publicização derivado de sua própria nature-
za. Nada obsta, todavia, que os municípios cedam seus servidores para
prestar serviços a essa sociedade, mediante oficialização dos atos e desde
que sem prejuízo de seus vencimentos e demais vantagens pessoais.
Quando da realização de obras e serviços e suas atividades, como enti-
dade de direito privado, sujeitar-se-á ao regime jurídico das licitações e
contratações, em especial à observância dos princípios que norteiam o
procedimento licitatório, porquanto estarão presentes o interesse público
e os recursos decorrentes das dotações orçamentárias, que serão utiliza-
das para a concretização de seus objetivos.

○ ○ ○
• 19
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Essas entidades que congregam interesses intermunicipais devem be-


neficiar-se de decreto de utilidade pública e valer-se de auxílios e subven-
ções estaduais e federais, independentemente da participação que vem
alcançando bons resultados na atualidade.
Feitas essas considerações, firmadas essas notas conceituais sobre os
consórcios municipais, em perfil resumido, não se perde de vista a viabili-
dade jurídica de constituição de empresas intermunicipais, com os mes-
mos fins e , ao nosso ver, com maior desenvoltura para tais empreendi-
mentos, alguns de caráter empresarial, como a execução de obras e a
prestação de serviços, além do planejamento e coordenação de suas ati-
vidades, impondo-se, nesse caso, a adoção das seguintes providências:
1. Os municípios que vierem a fazer parte da empresa devem editar leis
autorizadoras e definir nessas leis seu papel na sociedade, isto é, de
que forma participarão do capital social e como integralizá-lo (se for
bem público deverá desafetá-lo).
2. Elaboração do contrato social, do qual deverá constar o seu objeto,
seus sócios e a composição do capital inicial, a forma de sua gestão
administrativa e outros elementos pertinentes.
3. Levar seus atos constitutivos a registro na Junta Comercial, para validade
de sua existência jurídica, diferentemente das sociedades civis, o que lhe
confere flexibilidade de atuação, aliás compatível com a finalidade, em
razão de sua natureza indiscutivelmente empresarial e comercial.
4. Aprovação de seu regimento interno e eleição de sua Diretoria Exe-
cutiva e demais órgãos que a constituírem.
São instrumentos de atuação administrativa, de diferentes formas de
constituição e sempre objetivando o planejamento, a solução e a execu-
ção de serviços públicos, voltados ao bem-estar da coletividade, quando
envolvem dois ou mais municípios, quais sejam: os convênios, os consór-
cios e as empresas intermunicipais, de que se valem os governos munici-
pais, com estrutura, conformação jurídica e fins perfeitamente identificáveis
e que podem ser utilizados de acordo com o perfil e a característica de
cada um e no momento político e conjuntural mais adequado.

20 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

NATUREZA JURÍDICA DOS CONSÓRCIOS INTERMUNICIPAIS


Mariana Moreira3

A associação de municípios, criada para a execução de atividades e/ou


serviços públicos de interesse comum dos partícipes é denominada Con-
sórcio Intermunicipal.
De fato, a crescente necessidade de ampliação e melhoria dos serviços a
cargo das pessoas públicas e a complexidade exigida para sua prestação,
reclamam da Administração Pública a busca por novas formas de atuação
que se distanciam da forma ortodoxa até então empregada. Um dos fato-
res de grande importância , e que convida as Administrações Públicas a
refletir sobre a necessidade da atuação consorciada, é o custo dos serviços
e das obras públicas, cada vez mais alto e mais difícil de ser satisfeito a
contento, isto é, a da realização dos produtos esperados com a melhor e
menor aplicação dos recursos financeiros, por vezes bastante escassos.
Os serviços e obras públicas podem ser prestados de diversas maneiras:
a centralizada, prestação que envolve apenas a própria Administração
Pública que emprega recursos próprios (financeiros, materiais e huma-
nos) na execução; a delegação a particulares, onde a Administração Pú-
blica realiza a execução através de empresas privadas, celebrando com
elas contratos de concessão de serviços ou de obras; outorga de serviços
a entidades, de direito público ou de direito privado, pertencentes à pró-
pria Administração Pública, para a realização dos serviços a seu encargo.
É o caso das autarquias de serviços e das entidades paraestatais, criadas
especialmente para o fim colimado. Por último, a prestação poderá ocor-
rer através da celebração de pactos entre as entidades públicas e organi-
zações de natureza privada que denominamos convênios.
Todavia, os serviços de interesse comum de pessoas jurídicas de direito
público interno podem ser executados por meio delas próprias, bastando
a conjugação de esforços entre elas, a fim de serem otimizados os recur-
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

3
Advogada e técnica da Fundação Prefeito Faria Lima-Cepam

○ ○ ○
• 21
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

sos orçamentário-financeiros, humanos e materiais, existentes no âmbito


de cada uma. A esta forma de execução denominamos “consórcios”.
Diferentemente dos convênios, os consórcios são acordos celebrados
entre pessoas públicas do mesmo nível de governo, isto é, entre entida-
des de governo da mesma espécie. Assim, o consórcio poderá ocorrer
entre municípios ou entre estados ou, ainda, entre autarquias e entidades
paraestatais sempre objetivando a realização de interesses comuns.
É necessário, no entanto distinguir, os consórcios realizados entre pes-
soas públicas, daqueles formalizados entre pessoas privadas, sob a forma
de empresas que adotam, temporariamente, a figura do consórcio em-
presarial, como forma de execução conjunta de serviços contratados.
No âmbito da Administração Pública, o consórcio de empresas é admi-
tido quando se trata de contratação de serviços ou de concessão de obras
públicas, como forma de participação em procedimento licitatório, con-
forme previsão expressa na Lei 8.666/93 – Lei de Licitações e Contratos
Administrativos, com as alterações posteriores.
Dos consórcios celebrados entre pessoas públicas, os mais comuns são
aqueles pactuados entre municípios, onde a prestação dos serviços públi-
cos requer uma ampliação de tal ordem, que se torna inviável a sustenta-
ção econômica do empreendimento, por parte de uma única municipali-
dade. É o caso dos serviços de limpeza pública, especialmente, no que
respeita a atividade de destinação final dos resíduos sólidos. O empreen-
dimento, neste caso, requer não apenas um investimento grande, no que
tange a existência de equipamentos e a apropriação de área de terra
adequada, como também um volume de resíduos coletados que garanta
a viabilidade econômica do projeto.
Nesses casos, a figura do consórcio é bastante adequada, pois não bas-
ta para as municipalidades envolvidas a adoção simples de formas des-
centralizadas ou outorgadas ou, ainda, concedidas do serviço. Requer a
otimização dos recursos disponíveis em cada localidade para que, conjun-
tamente, alcancem um melhor resultado.

22 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

A adoção da forma associativa ou consorciada entre municípios não


pressupõe, necessariamente, a criação de uma nova pessoa jurídica. Os
consórcios intermunicipais são tão-somente pactos celebrados entre pes-
soas do mesmo nível de governo e da mesma espécie, isto é, pessoas
jurídicas de direito público ou de direito privado, mas criada por entida-
de pública. Para tanto, os municípios partícipes firmam um “acordo”,
onde se estabelece a participação de cada um, na medida de suas dis-
ponibilidades, que poderão ser financeiras, materiais, humanas ou ad-
ministrativas.
Esses consórcios são denominados “consórcios administrativos” e, como
tais, não implicam a criação de qualquer estrutura nova no âmbito da
Administração Pública. Haverá, isto sim, uma readequação das estruturas
existentes, a fim de melhor atender aos propósitos do “pacto” firmado.
Assim, por exemplo, a Administração Pública Municipal poderá organizar
na própria secretaria competente para a execução e acompanhamento
do serviço de limpeza pública, uma coordenação encarregada de atender
os serviços, a cargo daquela prefeitura, voltados à consecução das ativi-
dades do consórcio. É claro que, sob o aspecto de recursos financeiros, as
despesas realizadas com esses serviços deverão estar previstas no orça-
mento anual.
Contudo, tais explicações não são suficientes para entender a natureza
jurídica dos consórcios, pois eles podem se apresentar sob outras formas
que passamos a examinar.
É certo que o pacto de união entre municípios sempre será a essência
da figura consorcial, pois sem ele faltaria ao acordo a manifestação da
vontade, elemento principal para o nascimento de qualquer ato jurídico.
O desejo de estar consorciado manifesta-se ou exterioriza-se por meio de
um documento ou de qualquer fato que deduza uma vontade clara de
cooperação entre pessoas. Tratando-se de pessoas públicas, os acordos
firmados entre si, ou entre elas e pessoas naturais ou jurídicas de nature-
za privada, necessitam estar autorizados pelos Poderes competentes em
cada esfera de governo. Vale dizer, a organização dos consórcios (e tam-

○ ○ ○
• 23
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

bém dos convênios) é realizada pelo Poder Executivo, que necessita estar
autorizado pelo Legislativo, a fim de assumir os encargos previstos no
termo de cooperação.
A obrigatoriedade de autorização legislativa prévia é motivo de contro-
vérsias, pois há quem considere desnecessária tal permissão, por enten-
der que o Poder Executivo possui autorização genérica para a execução
de serviços públicos, constante de normas orgânicas como é o caso da Lei
Orgânica do Município, que confere àquele Poder competência para de-
cidir acerca da prestação e formas de execução dos serviços públicos em
geral. Nesse sentido, há decisão do Supremo Tribunal Federal, que consi-
derou inconstitucional a norma que exige autorização legislativa para a
celebração de convênios, por ferir o princípio da independência dos Po-
deres, consagrado na Carta Magna.
Para nós, entretanto, e sem pretender contestar decisão da mais Alta
Corte do País, vislumbramos equívoco na interpretação da norma. É que
a atuação ordinária do Poder Executivo, isto é, aquela realizada de forma
típica, não necessita de qualquer autorização específica, mas a imple-
mentação de ações de governo que envolvem contrapartida e, portanto,
obrigações extraordinárias que serão exigidas, não estão genericamente
autorizadas em normas orgânicas. Daí ser forçoso concluir que, se a ação
do Executivo implicar assunção de ônus e encargos de qualquer natureza,
necessária e indispensável será a autorização do Poder Legislativo, a fim
de que se conheça em que medida serão empregados os recursos públi-
cos em tais ações.
A formação do consórcio prescinde da criação de outra pessoa jurídi-
ca, diferente das dos partícipes. É o caso do consórcio do tipo “adminis-
trativo”, ao qual já nos referimos linhas atrás. Todavia, permanecendo
despersonalizado, o consórcio somente poderá atuar, no sentido de re-
alização de suas várias atividades, que envolvem a assunção de obriga-
ções e a aquisição de direitos, através da pessoa jurídica de um dos
consorciados. Isso causa, normalmente, certos incômodos, na medida
em que apenas um dos partícipes ficará com o encargo de “emprestar”

24 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

sua personalidade jurídica para efetivar atos jurídicos necessários ao


andamento dos trabalhos.
Foi por essa razão que alguns consórcios intermunicipais optaram por
criar uma entidade civil, cujo objetivo é o de dar execução aos propósitos
do consórcio, realizando diretamente as atividades ou celebrando contra-
tos com terceiros. Com essa providência, o consórcio passa a ser persona-
lizado, sendo possível exercer e contrair , em nome próprio, direitos e
obrigações.
A pessoa jurídica criada será uma sociedade civil sem fins lucrativos,
pessoa jurídica de direito privado, cujos lucros eventuais não são reparti-
dos entre os associados, mas reaplicado integralmente nas atividades-
fim. Trata-se, portanto, de uma associação civil e não comercial. Esta não
nos parece adequada aos fins colimados, pois o consórcio é constituído
para a execução de serviços públicos ou de serviços de interesse da pró-
pria máquina administrativa, caso em que não haverá a prática de atos de
comércio, dispensando a figura de natureza comercial.
O consórcio intermunicipal, dotado de personalidade jurídica de direito
privado, sujeita-se às normas civis aplicáveis a toda e qualquer associação
civil, mas a peculiaridade de ser constituído por pessoas públicas, faz com
que as normas de direito público aplicáveis aos municípios consorciados
sejam igualmente exigidas do consórcio, entidade civil. Isto porque a par-
ticipação da pessoa pública na criação de uma entidade, ainda que ela
possua natureza jurídica diversa, reflete diretamente em sua organização
e dirige seus procedimentos. Tanto é assim, que a Constituição Federal,
em seu artigo 173, § 2o, determina que as empresas públicas e as socie-
dades de economia mista não poderão gozar de privilégios fiscais não
extensivos às do setor privado e mais, que essas organizações estatais de
natureza privada estarão reguladas por lei especial, que disporá, entre
outros assuntos, sobre licitação e contratação de obras, serviços, compras
e alienações, observados os princípios da Administração Pública (art.173,
§ 1o, III, da CF).
○ ○ ○
• 25
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Conforme se verifica, as pessoas jurídicas de direito privado, criadas


pelo Estado, submetem-se a normas próprias, mas, igualmente, a normas
de direito público, ao mesmo tempo.
Assim, os consórcios intermunicipais, constituídos sob a forma de soci-
edade civil, apresentam uma enorme vantagem em relação aos consórci-
os administrativos, em razão da autonomia que detêm para a execução,
em nome próprio, de suas atividades. Todavia, devem sujeitar-se aos con-
troles e procedimentos legais previstos para as pessoas jurídicas de direito
público, inclusive no que tange à prestação de contas dos recursos públi-
cos utilizados, conforme se verifica no teor do parágrafo único do artigo
70 da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constituci-
onal 19, de 4/6/98: “Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica,
pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre
dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou
que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária”.
Dois aspectos dessa sujeição devem ser analisados, são eles: a regra do
concurso público para o preenchimento de empregos e a licitação para
aquisição de bens e de serviços.
Quanto à licitação, podemos afirmar que os consórcios constituídos como
sociedade civil devem realizar procedimento licitatório para suas aquisi-
ções e contratação de serviços, visto ser a regra constitucional bastante
abrangente, conforme mencionamos acima quando reproduzimos o arti-
go 173, § 1o, inciso III da Constituição Federal. Além disso, a Lei 8.666/93,
alterada pela Lei 8.883/94 que regulamenta as licitações e contratos da
Administração Pública, determina :
“ Art. 1o – Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos
administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade,
compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Parágrafo único. Subordinam-se ao regime desta Lei, além dos órgãos
da Administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações

26 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e de-


mais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados,
Distrito Federal e Municípios.”
Note-se que a Lei 8.666/93 pretende sujeitar ao procedimento licitatório
toda a Administração Pública, inclusive aquelas entidades que são con-
troladas pelo ente público. O inciso XI do artigo 6 o dessa Lei fixa o concei-
to de Administração Pública, nos seguintes termos : “Administração Pú-
blica – a administração direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, abrangendo inclusive as entidades com perso-
nalidade jurídica de direito privado, sob controle do Poder Público e das
fundações por ele instituídas ou mantidas”.
Seriam os consórcios intermunicipais “entidades sob controle do Poder
Público”? Seriam essas sociedades verdadeiros “entes estatais”? Sob a
ótica da Lei de Licitações, entendemos que sim. Vejamos por quê.
O termo “controle” aqui deve ser entendido em sua forma mais am-
pla, pois não significa apenas o controle de capital, isto é, a propriedade
da maioria votante do capital social de uma sociedade por ações. Essas
sociedades já estão contempladas expressamente pelo texto legal, ao se
referir às sociedades de economia mista, onde há, obrigatoriamente, a
detenção, por parte do Estado, da maioria das ações. O controle é mais
abrangente, significando a presença permanente do Estado na direção
da entidade, não somente através dos recursos orçamentários e finan-
ceiros, mas também na condução administrativa e funcional da socie-
dade.
A Lei Complementar 101/00 – Lei de Responsabilidade na Gestão Fiscal
determina a sujeição às suas normas, as empresas estatais dependentes,
cuja definição é dada pelo texto, como sendo aquelas que “recebam do
ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com
pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso,
aqueles provenientes de aumento de participação acionária” (art. 2o, III).
Veja-se, pois, que sob a ótica da Lei Fiscal, sendo o consórcio empresa

○ ○ ○
• 27
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

dependente, isto é, que receba do ente estatal recursos financeiros para


pagamento de pessoal, ou para custeio em geral, ou mesmo de capital,
sujeitar-se-á às suas normas.
Desejamos, com isto, demonstrar que, para a Lei Fiscal, a sujeição às
normas legais se dará em razão da dependência financeira. Nesse senti-
do, deve ser entendido o “controle” exercido pelo ente federado e suas
entidades. Já para a Lei de Licitações, o sentido da palavra “controle” vai
além da dependência financeira, basta o fato de ter sido constituída pelo
Estado e de operar segundo suas necessidades e conveniências.
Assim, colocado o problema, os consórcios intermunicipais são, para
nós, entes sob o controle do Estado, estando sujeitos às normas da Lei de
Licitações. Neste ponto, é preciso verificar se essas entidades podem edi-
tar regulamentos próprios de licitação, conforme o caput do artigo 119
da Lei 8.666/93, que determina :
“Art. 119 – As sociedades de economia mista, empresas e fundações
públicas e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União
e pelas entidades referidas no artigo anterior editarão regulamentos pró-
prios devidamente publicados, ficando sujeitas às disposições desta Lei.”
Segundo a lição de Carlos Ari Sundfeld, a Lei de Licitações, embora se
refira a regulamentos, obriga as entidades citadas pelo dispositivo “às
disposições da lei”, gerando a dúvida de se saber se tais regulamentos
devem atender a todos os preceitos da lei ou se podem adotar modelos
mais simplificados? A solução, segundo o autor, dependerá do que dis-
puser a lei respectiva de cada ente federado, vez que cabe a eles e, cada
qual, editar sua própria Lei de Licitações, observados os princípios con-
templados na Lei Federal enunciadora de normas gerais. No âmbito da
União, por exemplo, as entidades da Administração indireta sujeitam-se
às mesmas regras devidas à Administração direta e autárquica. (In: Licita-
ção e contrato administrativo, Malheiros, SP, 1994, p.36 e 37)
Outro aspecto relevante é a exigência de concurso público prévio para a
contratação de pessoal na sociedade consorcial.

28 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Sobre isso, a controvérsia não se dá sob o aspecto da exigibilidade ou


não da realização de certame para a contratação de pessoal para os con-
sórcios intermunicipais, constituídos sob a forma de sociedade civil de
natureza privada. A exigência decorre de disposição constitucional, vaza-
da nos seguintes termos:
“Art. 37 – A Administração Púlica direta e indireta de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obe-
decerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publici-
dade e eficiência e, também, ao seguinte:
I – ......................................................................................................
II – a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação
prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de
acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na
forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em co-
missão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;”
Não há dúvida de que é obrigatória a realização de concurso público
para a contratação de pessoal para os consórcios. A questão que tem
gerado debate é a de saber se é possível a realização de “seleção públi-
ca” para tais contratações. Em primeiro, é necessário verificar no que
consiste exatamente uma “seleção pública”. A legislação pertinente ao
tema não utiliza essa expressão, mas, examinando a doutrina referente à
Constituição revogada de 1967/69, encontramos uma alusão à ela, quando
dos comentários acerca da não exigibilidade de concurso para as
contratações de pessoal para as estatais. É que, na sistemática constituci-
onal anterior, o concurso era exigido apenas para o preenchimento de
cargos e não para os empregos públicos. Todavia, em razão dos princípios
já consagrados na Constituição, de eqüidade e de impessoalidade na
Administração Pública, recomenda-se, ao menos, a realização de seleção
pública para o preenchimento dos empregos.
Evidentemente, a recomendação decorreu da melhor interpretação
do Texto Constitucional em vigor. Entretanto, não havia norma expressa

○ ○ ○
• 29
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

sobre o assunto, fato que gerou, para cada órgão público, a decisão
própria de realizar ou não certame (concurso ou seleção) para os em-
pregos. As estatais, por exemplo, que não possuíam (e ainda não possu-
em) cargos públicos, estariam rigorosamente dispensadas da realização
de concurso para admissão de pessoal. Uma ou outra realizava uma
seleção pública para a contratação. Dependiam, para tanto, de seus
próprios regulamentos.
Assim, alterado o Texto Constitucional não há que se falar em seleção
pública, pois o preenchimento de vagas na Administração, tanto de car-
gos quanto de empregos e funções, dependerá de concurso público de
provas ou de provas e títulos. Temos que os consórcios intermunicipais,
dotados de personalidade jurídica, possuem empregos públicos em seu
quadro funcional, sendo denominados genericamente de servidores pú-
blicos, sob regime de trabalho laboral da CLT – Consolidação das Leis do
Trabalho.
Pode ser admitida, no entanto, a realização de concursos, digamos, mais
simplificados, a fim de atender à natureza e complexidade do emprego
que se deseja preencher. Tal procedimento é, inclusive, parte do atual
Texto Constitucional, em razão da redação dada pela Emenda Constituci-
onal 19, de 4/6/98, ao artigo 37, inciso II acima transcrito. É exemplo,
cremos, desse procedimento, a seleção de pessoal realizada através da
análise preliminar de curriculum vitae, que resulta em classificação de
candidatos que farão uma prova escrita e, posteriormente, uma entrevis-
ta. Para tanto, é preciso a divulgação de um edital de convocação, onde
constarão as regras do procedimento. Recentemente, a Agência Nacional
de Saúde Suplementar – ANS divulgou, inclusive por meio eletrônico, um
edital nesse sentido.
Se se puder nomear de “seleção pública” o procedimento acima men-
cionado, então é possível dizer que há possibilidade de ser realizada essa
forma de admissão. Não vemos, todavia, diferenças essenciais entre um e
outro procedimento, inclusive porque ambos exigirão a prévia criação le-
gal de empregos e a fixação das remunerações correspondentes.

30 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Para finalizar, é preciso dizer que a cooperação intermunicipal não se


resume apenas em constituição de consórcios entre municípios. Esta é
uma das formas. A cooperação ocorre igualmente entre municípios e
pessoas jurídicas privadas e pessoas físicas, interessadas na promoção de
objetivos comuns. Entretanto, tais formas não caracterizam consórcios,
mas parcerias celebradas através de convênios ou outros ajustes de coo-
peração que envolvam pessoas de naturezas diferentes.
Algumas iniciativas, nesse sentido, já alcançaram bons resultados e ado-
taram a nomenclatura de “consórcios”, “redes” e “fórum”, mas não
são, propriamente, consórcios intermunicipais sobre os quais tratamos
neste trabalho, constituindo, entretanto, formas de cooperação baseada
no estabelecimento de parcerias.
É mister, contudo, verificar qual o objetivo desejado pelos “parceiros”.
Se se tratar de execução de serviço público típico do município, é neces-
sário cautela em sua implementação, pois nem todos admitem execução
por outras pessoas, que não a pública, com competência constitucional
para fazê-los. Pode-se ilustrar tal assertiva, admitindo a hipótese de dese-
jar determinado município, através da celebração de convênio, e mesmo
de uma “parceria”, a total transferência da administração de um hospital
público, inclusive com seus equipamentos e servidores. Trata-se aqui da
prestação do serviço público de saúde à população, cuja competência é
do município, impossibilitando sua prestação integral por terceiros. A
parceria aqui poderia se dar em relação aos serviços complementares e
suplementares, mas ficando a cargo do Poder Público a prestação dos
serviços essenciais.

CONSÓRCIOS: RECURSOS HUMANOS


José Roberto L.de Andrade4
Ao examinar qual seria o regime funcional do pessoal admitido pelos
consórcios intermunicipais, devemos antes perscrutar sob qual figura
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

4
Advogado e técnico da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam.

○ ○ ○
• 31
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

jurídica será criado o órgão que irá administrar os interesses do consór-


cio.
O Cepam tem sustentado a tese de que a figura jurídica do órgão que
gerirá o consórcio deve ser uma Sociedade Civil sem fins lucrativos. Po-
rém, poderia ser criada uma Empresa Pública, e há até quem admita a
criação de uma Autarquia Intermunicipal.
Sendo constituída uma sociedade civil sem fins lucrativos, o pessoal da
entidade será regido pela CLT, isto é, terão contrato de trabalho, uma vez
que uma sociedade civil sem fins lucrativos é uma entidade de direito
privado, ainda que, nesse caso, haja o reconhecimento de forte substrato
do interesse público, derivado da própria natureza do consórcio. Por isso
mesmo, embora sendo uma instituição de direito privado, não dá para
afastar a aplicação dos princípios constitucionais que regem a Adminis-
tração Pública. Assim, a entidade terá de se sujeitar ao regime jurídico das
licitações e contratações, uma vez que está presente, no consórcio, o
interesse público, sendo seus recursos provenientes de dotações orça-
mentárias das prefeituras que o integram, bem como dos níveis estadual
e federal. Assim, também, as contratações do pessoal que trabalhará no
consórcio devem respeitar a obrigatoriedade constitucional do concurso
público. Sendo uma sociedade civil sem fins lucrativos, entidade regida
pelo direito privado regulamentada no Código Civil, admite-se o proces-
so seletivo, que é derivação do concurso público. A seleção pública é um
processo menos rigoroso, do ponto de vista formal, que o concurso pú-
blico, mas assegurador também da moralidade administrativa, fundamen-
tal na atividade pública.
Se o consórcio assumir a forma de uma autarquia ou empresa pública, a
contratação de pessoal dar-se-á através de concurso público, por deter-
minação constitucional.
Tanto o concurso público como a seleção pública não têm forma ou
procedimento estabelecido na nossa Constituição Federal, mas as Admi-
nistrações Municipais devem fazer sua regulamentação legal ou adminis-
trativa e divulgá-las. Ambos os procedimentos (concurso e seleção) de-

32 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

vem ser realizados através de uma comissão examinadora, regularmente


constituída de pessoas idôneas (no mínimo três), capazes e ligadas à Ad-
ministração Municipal, no caso, ao consórcio. Todas as pessoas devem ter
empregos permanentes e todos os integrantes devem ser hierarquica-
mente superiores aos empregos postos em concurso ou seleção. Se não
há pessoal no consórcio, as Administrações devem ceder servidores para
compor a comissão examinadora.
A Constituição Federal diz que o concurso público pode ser de provas
ou de provas e títulos. A seleção visa à preservação de princípios constitu-
cionais como a isonomia, a moralidade, a impessoalidade e a publicidade.
Assim sendo, os critérios seletivos têm que ser objetivos. Os interessados
poderão auferir a lisura do procedimento. Se não fosse assim, não seria
preciso fazer processo seletivo. Há que se dar publicidade da seleção. O
edital deverá ser conhecido, seja através dos jornais ou de outro meio de
comunicação. Não há o rigor do concurso público, que exige a publica-
ção no Diário Oficial, mas há que se dar publicidade e até ter provas de
que houve divulgação do certame, caso seja necessário.
O consórcio é livre para estabelecer as bases de seleção e os critérios de
julgamento. Como no concurso público, o consórcio pode alterar as re-
gras de seleção e os requisitos para admissão, tendo em vista o interesse
público, desde que o faça a tempo, antes da publicação do chamamento.
O edital estabelecerá as regras do concurso público ou da seleção pública
em conformidade com a legislação municipal. Como o consórcio é inter-
municipal, será o edital que regulará o procedimento do concurso ou da
seleção pública. Daí a importância da elaboração clara e precisa do edital.
Quanto à possibilidade de os municípios cederem servidores para os
consórcios, a fim de realizar gestão associada de serviços públicos, como
previsto na Constituição Federal, no artigo 241, com a redação dada
pela Emenda Constitucional 20/99, a matéria ainda prescinde de uma
legislação infraconstitucional. Não vemos como aplicar aquele dispositi-
vo constitucional para os consórcios já firmados, sem a legislação perti-

○ ○ ○
• 33
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

nente. Entretanto, os servidores públicos de qualquer um dos entes da


Federação podem ser cedidos aos consórcios, como vêm sendo no caso
dos consórcios da área da Saúde. As Administrações Municipais, de onde
provém o respectivo servidor, são as responsáveis por sua remuneração.
Não há possibilidade de o consórcio gratificar tais servidores, pois esta-
ria sendo criado novo vínculo. O vínculo funcional do servidor é o de
origem, e por este será remunerado. Aqui, os princípios que regem a
Administração Pública imperam. O dinheiro é público e se o consórcio
remunerar, estará remunerando quem não tem vínculo funcional com
ele, podendo referido servidor se enquadrar na proibição de acumula-
ção remunerada de cargo ou emprego, não permitida pela Constituição
Federal. Porém, se o consórcio receber verba da Administração que ce-
deu os servidores, para pagamento de gratificação, referida verba po-
derá ser paga, pelo consórcio, a esses servidores, uma vez que, neste
caso, quem está remunerando não é o consórcio, mas a própria Admi-
nistração à qual eles estão vinculados.
Se o Estado e o município podem ceder servidores para o consórcio,
tem ele a figura de Sociedade Civil sem fins lucrativos, autarquia ou fun-
dação, o inverso não é verdadeiro. O consórcio não pode contratar pesso-
as e colocá-las à disposição das Administrações Municipais que o inte-
gram, ou mesmo da Administração Estadual ou Federal.
A Administração Pública é gerida por um quadro de pessoal próprio,
com regras próprias, regulando sua vida funcional. “Estranhos” não têm
como desenvolver trabalhos nas Administrações Públicas, sem nenhum
vínculo funcional. Assim, não vemos possibilidade de o consórcio contra-
tar pessoas e colocá-las nas Administrações Municipais. Aliás, tal procedi-
mento pode ser considerado burla ao princípio do concurso público, po-
dendo ser a autoridade competente responsabilizada por tal ato.
O estatuto do órgão que gere o consórcio preverá a forma de sua admi-
nistração, criando a diretoria executiva, os conselhos consultivo,
deliberativo e fiscal, e instituindo o plano de cargos e salários, bem como
as carreiras que porventura acharem conveniente estabelecer. Dependendo

34 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

do tipo de órgão gerado para administrar o consórcio (sociedade civil sem


fins lucrativos, empresa pública ou autarquia), o plano de cargos e salári-
os, bem como as carreiras, terão determinado contorno.
Cabe, ainda, apontar, e até recomendar, que se o consórcio tiver prazo
de duração curto, não deve ele criar um quadro de pessoal próprio. Neste
caso, seus integrantes cederão os servidores para trabalhar junto a ele.
Sua curta duração não justificaria a criação de um quadro de pessoal.
Estas são, em rápidas pinceladas, as considerações que achamos oportunas
abordar sobre as questões gerais de regime de pessoal dos consórcios.

Referências Bibliográficas
MACRUZ, José Carlos. Seleção pública na admissão de pessoal dos con-
sórcios intermunicipais. Informativo Jurídico do Cepam. São Paulo:
FPFL-Cepam.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 12a ed. São Pau-
lo: Revista dos Tribunais, 1986.
TORRES, Luiz Antonio Gonçalves. Consórcio intermunicipal. Informati-
vo Jurídico do Cepam. São Paulo: FPFL-Cepam.

POSSIBILIDADES E LIMITES DO FINANCIAMENTO DO


CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL DE SAÚDE
Áquilas Nogueira Mendes5

Para os gestores municipais que estão preocupados com a resolução de


problemas no campo da promoção, proteção e recuperação da saúde de
suas populações, a formação de um consórcio intermunicipal6 , enquanto
um dos possíveis instrumentos administrativos, é muito bem-vindo. Nele
fica claro a racionalidade importante dos serviços e ações de saúde, exigi-
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

5
Professor do Departamento de Economia da Faap/SP e técnico da Fundação Prefeito Faria
Lima - Cepam.
6
Para efeito deste artigo refere-se à concepção de consórcio de sáude como uma forma de
cooperação intermunicipal existente, entendida como “consórcios”, com personalidade ju-
rídica de uma sociedade civil, sem fins lucrativos, de direito privado.

○ ○ ○
• 35
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

dos na implementação do processo de gestão descentralizada do SUS.


Isto porque, para que os municípios possam exercer efetivamente as com-
petências a eles atribuídas nesse processo, necessitam dispor de recursos
financeiros, dentre outros que, muitas vezes, individualmente, não pos-
suem. Nossa percepção é a de que o consórcio intermunicipal está longe
de resolver o problema da insuficiência de recursos financeiros da área da
saúde em nível local, mas pode contribuir para a sua otimização, isto é,
sua gestão mais racional
A união de forças existentes e disponíveis entre os municípios pode
possibilitar a organização da gestão descentralizada do SUS. Os servi-
ços e ações de saúde não necessitam ser de propriedade exclusiva da
prefeitura, nem estar sediados no território do município. Esses servi-
ços e ações podem se encontrar em outro município, mas vinculados,
conforme acordo que pode ser realizado por meio do consórcio inter-
municipal. Este constitui-se, então, em instrumento na organização
do sistema de referência e contra-referência e, também, na própria
regionalização dos serviços do SUS. Dessa forma, o consórcio poderia
ser considerado como um mecanismo racional de financiamento dos
serviços mais complexos de saúde.
Muitos aspectos a respeito da viabilidade do consórcio intermunicipal
de saúde são debatidos, porém pouca atenção é atribuída ao seu esque-
ma de financiamento e à sua gestão contábil-financeira.
Em linhas rápidas, as características do financiamento do consórcio, não
diferem daquelas relacionadas às ações e aos serviços de saúde de forma
geral, pois segundo o artigo 195, da Constituição Federal, seu financia-
mento é composto de recursos provenientes dos orçamentos dos gover-
nos federal, estaduais e municipais e de contribuições sociais, calculadas
sobre o salário, o faturamento e o lucro líquido. Dessa forma, o financia-
mento do consórcio decorre de recursos do Ministério da Saúde; da Se-
cretaria de Estado da Saúde; do Orçamento Municipal; de convênios pro-
venientes de parcerias com instituições públicas e privadas, incluindo as
de transferências do exterior; de doações, operações de crédito e saldos

36 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

dos exercícios anteriores. No que se refere aos recursos federais, os seus


mecanismos de transferências estão previstos na Lei Federal 8.142/90,
que, além da Lei Orgânica da Saúde (8.080/90)7 , também, estabelece a
participação dos municípios em consórcios: “os municípios poderão esta-
belecer consórcio para execução de ações e serviços de saúde,
remanejando, entre si, parcelas de recursos previstos” para a cobertura
dessas ações e serviços8 .
Estudo de 1998 do Centro de Estudos e Pesquisas de Administração
Municipal – Cepam9 mostra que todos os “consórcios paulistas em funci-
onamento” têm como uma de suas fontes de recursos a prestação dos
serviços ao SUS, via faturamento, das atividades ambulatoriais e/ou hos-
pitalares – SIA e SIH / SUS10 . Essa realidade não é restrita aos consórcios
paulistas. Segundo trabalho realizado pelo Ministério da Saúde, em par-
ceria com a Organização Pan-Americana de Saúde11 , junto a experiências
em diversos estados brasileiros, todos os consórcios acabam sendo ge-
rentes de um estabelecimento de saúde, recebendo, portanto, recursos,
na qualidade de prestador de serviços ambulatoriais e hospitalares.
Os estudos detectaram como principal fonte de recursos dos consórci-
os, aquela oriunda do nível federal de governo. No entanto, cabe lembrar
7
A Lei Orgânica da Saúde, Lei Federal 8.080/90, ao tratar da organização regional dos
serviços e ações de saúde, menciona os “consórcios administrativos intermunicipais” como
um instrumento de gestão do SUS. “Os municípios poderão constituir consórcios para de-
senvolver, em conjunto, as ações e os serviços de saúde que lhes correspondam”, aplicando-
se “aos consórcios administrativos intermunicipais o princípio da direção única e os respec-
tivos atos constitutivos disporão sobre sua observância” (art.10 o, § 1o). Especificamente, “À
direção municipal do Sistema Único de Saúde - SUS compete formar consórcios administra-
tivos intermunicipais” (Lei 8.080/90, art.18,VII).
8
Lei Federal 8.142, de 28/12/90, artigo 3o, § 3o.
9
JUNQUEIRA, A. T. M., MENDES, A. N., CRUZ, M.C.M.T. Consórcios intermunicipais de saú-
de no Estado de São Paulo: situação atual. Revista de Administração de Empresas – RAE,
1999.
10
Sistema de Informações Ambulatoriais – SIA e Sistema de Informações Hospitalares – SIH
11
GUIMARÃES, L., GOMES, M.A., GUERRERO, E. Quatro modalidades de consórcios inter-
municipais de saúde: a realização de experiências microrregionais. Ministério da Saúde/ SPS
e OPAS. Trabalho apresentado no 2o Congresso Brasileiro de Ciências Sociais em Saúde,
1999.

○ ○ ○
• 37
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

que a defasagem entre o custo e o valor efetivamente pago pela União


tem ocasionado um déficit nas contas de alguns consórcios.
No tocante à participação estadual no financiamento dos consórcios,
pode-se dizer que tem sido pouco freqüente, à exceção, principalmente,
dos Estados de Minas Gerais e Paraná12 . No caso do Estado de São Paulo,
as informações do levantamento do Cepam indicam que somente dois
consórcios – sediados em Pariquera-Açu e Lupércio – estão conveniados e
recebem recursos de custeio e investimento da Secretaria Estadual de
Saúde, conforme Resolução SS-299 desse órgão, de 18/11/96. Esses con-
sórcios podem contar com o apoio da regionalização das ações e serviços
de saúde, através do gestor estadual, além de receberem recursos do
Fundo Estadual de Saúde – Fundes, mediante a celebração dos Termos
Aditivos ao convênio.
Quanto à fonte de recursos do orçamento municipal, observa-se que a
maior parte dos consórcios define uma “quota de contribuição”. Geral-
mente, as contribuições municipais são definidas no estatuto do consórcio
e devem ser transferidas periodicamente13 de cada município para o con-
sórcio. Verifica-se que há diversidade entre os critérios para composição da
quota de contribuição municipal, destacando-se: participação proporcional
à utilização dos serviços; participação proporcional à população; combina-
ção das duas anteriores; participação proporcional a um percentual do
faturamento do SIH e SIA/SUS (aproximadamente 3%); e participação de
uma porcentagem do Fundo de Participação dos Municípios-FPM.
Sabe-se que a maioria dos consórcios encontra-se em difícil situação
financeira, pois os municípios componentes, com exceção dos municípi-
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

12
Nesses Estados, o consórcio é utilizado como um instrumento importante da política de
descentralização/municipalização da Saúde, sendo o aporte maior de recursos e, muitas
vezes, propiciados por um mecanismo de incentivo financeiro. Contudo, observa-se que
esse incentivo maior estadual acaba variando segundo cada gestão à frente da Secretaria de
Estado da Saúde.
13
A maioria dos consórcios de saúde realizam a transferência mensalmente. Entretanto, em
outros consórcios, a quota de contribuição pode ser bimestral, semestral ou em função de
projetos específicos.

38 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

os-sede, não vêm contribuindo. É fato que as condições das finanças


municipais vêm, ao longo dos últimos anos, entrando em situação crítica
e, em conseqüência, abalando as finanças dos consórcios, que, na sua
maioria, contam com a “quota de contribuição” municipal.
No plano da gestão contábil-financeira, os consórcios devem prestar
contas a cada um dos municípios integrantes e, geralmente, a legislação
estadual exige que seja feita uma prestação ao Tribunal de Contas. Como
já mencionado, os consórcios são mantidos com recursos originários dos
orçamentos dos governos federal, estadual e municipal e, não obstante,
disponham de personalidade jurídica de direito privado, são operaciona-
lizados às custas de recursos públicos. Para se ter uma idéia da escritura-
ção contábil dos repasses financeiros dos municípios ao consórcio, cabe
mencionar o seu item de registro, conforme a Lei Federal de Orçamento
Público 4.320/64: Transferências a Instituições Multigovernamentais, sen-
do despesas correntes – código 3.2.2.4; despesas de capital – código
4.3.2.4.
Nesta perspectiva, merece menção, no caso do Estado de São Paulo, as
Instruções 1/98 do Tribunal de Contas (TCE/SP), que normatizam o controle
externo sobre os consórcios intermunicipais. Para a finalidade de fiscaliza-
ção da aplicação dos recursos transferidos aos consórcios intermunicipais,
essas Instruções, e seu artigo 1o, estabelecem a exigência do encaminha-
mento até 31 de março, após o encerramento do exercício financeiro, dos
seguintes documentos: relatório do Conselho Municipal de Prefeitos ou
equivalentes sobre as atividades desenvolvidas no exercício encerrado; cer-
tidão em que constem os nomes dos membros titulares, respectivos substi-
tutos ou suplentes dos Conselhos existentes e/ou de todas as estruturas
administrativas, dicriminando período de exercício; e cópias das peças
contábeis, de previsões plurianuais e de diretrizes orçamentárias, sejam os
consórcios que adotarem a contabilidade pública ou a contabilidade co-
mercial (Lei 6.404/76). No artigo 2o dessas Instruções, fica estabelecido um
detalhamento específico da prestação de contas das quotas de contribui-
ção ou outra forma de repasse, que não se caracterize como auxílios/sub-

○ ○ ○
• 39
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

venções/contribuições, dos consórcios intermunicipais com gestão paralela


por um dos municípios partícipes14 . Ademais, cabe assinalar que o TCE/SP
apreciará a legalidade das admissões de pessoal, realizadas pelo consórcio,
por meio de cópias enviadas de contratos, convênios e demais ajustes, in-
clusive aqueles com valores inferiores ao limite estabelecido pela Lei Fede-
ral 8.666/93 (Lei de Licitações) e suas alterações.
Por último, é importante chamar atenção que o TCE/SP, segundo o arti-
go 7o dessas Instruções, poderá aplicar aos gestores do consórcio sanções
e penalidades previstas na Lei Complementar 709/93, se não forem ob-
servadas as suas exigências.
Para os gestores municipais que vêm os consórcios intermunicipais como
um instrumento de racionalização fundamental em que se enquadra o
modelo de atenção de saúde, as características de seus esquemas de fi-
nanciamento e sua gestão contábil-financeira mencionadas neste artigo
servem antes de tudo como alerta. Afinal, ninguém espera que o funcio-
namento de um consórcio intermunicipal seja de simples operacionaliza-
ção. Enquanto isso, apenas nos resta demonstrar as características do
financiamento desses consórcios, uma vez que a solução de todos os
problemas de uma área tão complexa como a saúde exija um esforço de
vários municípios. Esperamos que esse objetivo não tenha sido riscado da
agenda de muitos governantes municipais, pois ainda que os limites do
financiamento dos consórcios intermunicipais de saúde se façam presen-
tes, não devem ser inibidores de sua criação.

CONSÓRCIOS ADMINISTRATIVOS INTERMUNICIPAIS:


EXIGÊNCIA OU INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO
Vera Lúcia de Oliveira Alcoba15
Os consórcios administrativos intermunicipais são acordos celebrados
entre vários municípios próximos, destinados à realização de objetivos
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

14
Para conhecimento detalhado das Instruções 1/98 do Tribunal de Contas do Estado de
São Paulo, acessar o seu site no endereço www.tce.sp.gov.br
15
Advogada e técnica da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam

40 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

comuns, sendo, portanto, considerados como uma fórmula precisa de


incrementar e melhor utilizar os meios disponíveis, para a solução de pro-
blemas comuns de diversas naturezas.
De Plácido e Silva assevera que consórcio é: “Derivado do latim consortium,
de consors (que participa, que compartilha, companheiro), designa, na ter-
minologia jurídica, o próprio casamento ou matrimônio”. (Vocabulário
jurídico. 4a ed. Rio de Janeiro: Forense, 1996, v.1, p. 526).
A Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 5/
10/88, não faz qualquer menção expressa aos consórcios. No entanto, a
Constituição do Estado de São Paulo, também promulgada em 5/10/
89, menciona, no artigo 201, nos exatos e precisos termos: “O Estado
apoiará a formação de consórcios entre os municípios, objetivando a
solução de problemas comuns relativos à proteção ambiental, em parti-
cular, à preservação dos recursos hídricos e ao uso equilibrado dos re-
cursos naturais”.
Tal preceito, ao incentivar a conjugação de esforços dos municípios,
indica algumas situações específicas, mas o rol de atividades ali inserido é
meramente exemplificativo, não sendo e nem estando, portanto, esgota-
do em seu conteúdo.
Afirma o insigne mestre Hely Lopes Meirelles sobre os consórcios
intermunicipais: “Entre nós, o consórcio usual é o de Municípios –
consórcio intermunicipal - para a realização de obras, serviços e ativi-
dades de competência local, mas de interesse comum de toda uma
região. Com essa cooperação associativa, as Municipalidades reúnem
recursos financeiros, técnicos e administrativos que uma só Prefeitura
não teria para executar o empreendimento desejado e de utilidade
geral para todos.
Repisemos que os consórcios dependem de autorização legislativa para
serem validamente celebrados, e como não são pessoas jurídicas não têm
obrigações em nome próprio, pelo que é de toda conveniência a organi-
zação de uma entidade civil ou comercial, paralela, que administre os

○ ○ ○
• 41
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

seus interesses e realize os seus objetivos como desejado pelos consorcia-


dos” (In: Direito municipal brasileiro. 9a ed. São Paulo : Revista dos Tribu-
nais, 1997, p. 290).
Seguindo a mesma esteira, surge a Emenda Constitucional 19, de 4/6/
98, que ao modificar o regime e dispor sobre princípios e normas da
Administração Pública, servidores e agentes políticos, controle de despe-
sas e finanças públicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal,
estabelece na nova redação do artigo 241, o que segue: “A União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os
consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados,
autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a trans-
ferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à
continuidade dos serviços transferidos”.
A colaboração entre entes federados é corolário do federalismo coope-
rativo e que vem sendo consagrado em nossos Textos Constitucionais
desde 1891, porém, tendo em vista a possibilidade legal de auto-organi-
zação, traz a sua limitação delineada pelas normas próprias e que versam
sobre a repartição de competência.
Para Janice Helena Ferreri Morbidelli: “As relações de colaboração, nas
diversas formas de descentralização política e administrativa vêm obten-
do grande importância dentro do Estado federal moderno”. (In: Um novo
pacto federativo para o Brasil. São Paulo: Celso Bastos, 1999, p. 192).
O consórcio é uma forma associativa de reunir esforços consubstanciado
em compromisso mútuo de cooperação entre os consorciados, visando
alcançar objetivos comuns, por intermédio de acordos previamente fir-
mados, propiciando a aglutinação de recursos financeiros, humanos e
técnicos e potencializando-os para solução de problemas comuns.
Maria Sylvia Zanella di Pietro nos oferece um conceito específico sobre
consórcio administrativo nos exatos e precisos termos, senão vejamos:“...
é o acordo de vontades entre duas ou mais pessoas jurídicas públicas da
mesma natureza e mesmo nível de governo ou entre entidades da ad-

42 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

ministração indireta para a consecução de objetivos comuns”. (In: Direito


administrativo. 11a ed. São Paulo : Atlas, 1999, p. 288).
Por serem os consorciados figuras de Direito Público, tanto a celebração
do acordo como a sua execução, subsumem-se a todos os princípios e
regras incidentes sobre as atividades administrativas, principalmente de-
senvolvidas pela Administração Pública, entre eles a obediência às nor-
mas estabelecidas na Lei federal 8.666, de 21/6/93 e suas alterações que,
regulamentando o inciso XXI, do artigo 37, da Constituição da República,
estabeleceu normas sobre licitações e contratos administrativos, isto por-
que estarão envolvidos nos ajustes recursos decorrentes de dotações or-
çamentárias públicas.
Em face da relação com o tema desenvolvido, quando citamos a obedi-
ência aos princípios orientadores de toda e qualquer atividade adminis-
trativa, tendo em vista que ela sempre será e deverá ser pública, buscan-
do, de forma incessante o interesse público, permitimo-nos inserir o caput
do artigo 3o da Lei de Licitações e Contratos Administrativos, que assim
especifica: “A licitação destina-se a garantir a observância do princípio
constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para
a Administração e será processada e julgada em estrita conformidade
com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralida-
de, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da
vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos
que lhes são correlatos”.
Toda a atividade administrativa dos entes federados é ancorada e
norteada, entre outros, pelos princípios da supremacia do interesse públi-
co e também o da indisponibilidade do interesse público e dos recursos
orçamentários públicos.
Em ensinamento que se tornou clássico, manifesta-se Celso Antônio
Bandeira de Mello: “Princípio é, por definição, mandamento nuclear de
um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se erradia
sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério

○ ○ ○
• 43
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

para sua exata compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógi-


ca e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e
lhe dá sentido harmônico (...). Violar um princípio é muito mais grave do
que transgredir uma norma. A desatenção ao princípio implica ofensa
não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o siste-
ma de comandos. (Elementos de direito administrativo. São Paulo : Revis-
ta dos Tribunais, 1986, p.230).
Sabemos e é assente na doutrina pátria que o administrador público é
um mero gestor da coisa pública e, portanto, tem a obrigação de, por
conseqüência, bem geri-la, sob pena de incorrer em infração e poder
então sofrer as sanções nas esferas administrativa, civil e penal, sem, ain-
da, estar presente a possibilidade de incorrer em improbidade administra-
tiva, como bem inseriu o Legislador Constituinte Originário no § 4o do
artigo 37 da Constituição da República: “Os atos de improbidade admi-
nistrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da fun-
ção pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na
forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”.
Sob a ótica da necessidade de observância dos procedimentos licitatórios,
podemos enfocar os consórcios em dois tempos, a saber: o primeiro se dá
no momento da celebração do termo de acordo e, o segundo, quando
após a sua constituição, os consórcios, revestidos da figura jurídica de
sociedade civil sem fins lucrativos, na forma estabelecida na legislação
civil brasileira – artigos 1.363 a 1.409, do Código Civil brasileiro – ou
outra figura jurídica escolhida, ao gerenciarem os planos e programas de
interesse intermunicipal, venham a contratar obras, serviços ou compras.
No primeiro caso apontado, em uma leitura superficial e pela redação
do caput do artigo 116 da Lei federal 8.666/93, com as suas alterações
posteriores, ter-se-ia prevalente a exigência de licitação como se lê: “Apli-
cam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos,
ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e enti-
dades da Administração”.

44 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Por um raciocínio mais apurado, verifica-se que há a ocorrência da ine-


xigibilidade de licitação.Leciona Odete Medauar: “Parece óbvio que nos
consórcios entre Municípios ou que envolvam outros entes estatais do
mesmo tipo (o que é raro), o grau de especialidade do objeto é tão signi-
ficativo que seria incabível cogitar-se de licitação.” (Convênios e consórci-
os administrativos – In: Boletim de Direito Administrativo. NDJ, ago./95,
pp. 451-461).
Escreveu Celso Antônio Bandeira de Mello que somente há sentido em
realizar licitação quando presentes determinados pressupostos, ou seja:
pressuposto lógico, pressuposto fático e pressuposto jurídico. (Curso de
direito administrativo. 11a ed. São Paulo: Malheiros, 1999, p. 382. (rev.,
atual. e ampl.).
A inexigibilidade de licitação apresenta-se quando for inviável a compe-
tição, propiciando a contratação direta, na forma do estatuído pelo art.
25 da Lei de Licitações e Contratos Administrativos, que apresenta um rol
de hipóteses, em caráter exemplificativo, admitindo-se, portanto, outras
hipóteses que ali não estão indicadas.
Em palavras de Celso Ribeiro Bastos: “Na inexigibilidade há a inviabilidade
do próprio procedimento competitivo nos casos especificados no artigo
25 da Lei de Licitações. São, por exemplo, hipóteses de aquisição de ma-
teriais, equipamentos ou gêneros que só possam ser fornecidos por pro-
dutor, empresa ou representante comercial exclusivo. Assim como a
contratação de serviços técnicos, elencados no artigo 13 da referida Lei,
como é o caso da contratação de profissional de qualquer setor artístico,
consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública”. (In: Curso
de direito administrativo. 2a ed. São Paulo: Saraiva, 1996, pp.119-120).
A celebração do ajuste, no caso de consórcio, exige sempre partícipes
determinados, pessoas públicas da mesma espécie para a consecução de
planos e programas específicos preestabelecidos, não havendo, portan-
to, nenhuma possibilidade de abertura de licitação para esse fim, uma
vez que os signatários já estão escolhidos e, portanto, não poderão ser
outros.

○ ○ ○
• 45
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Entrementes, outra é a situação que se nos apresenta quando determi-


nada entidade associativa, emanada de um termo de cooperação, neces-
sita firmar contrato para viabilizar e executar os planos e programas
avençados.
Aqui, sim, não há como se afastar a necessidade de procedimento
licitatório, nos termos da legislação pertinente, porquanto estarão sendo
utilizados recursos decorrentes de dotações orçamentárias públicas em
contratação com terceiros.
Escreveu Marçal Justen Filho: “A CF/88 consagrara formalmente a tese
que já se impusera na doutrina e jurisprudência. Na redação original do
artigo 37, determinava-se a submissão ao regime de direito público das
entidades mantidas com recursos públicos. Nessa linha e para não deixar
dúvidas, a Lei 8.666 referiu-se explicitamente a diversas figuras, além das
reconhecidamente integrantes da chamada ‘administração direta’. O elen-
co do parágrafo único do artigo 1o é exemplificativo, tal como se extrai da
referência a ‘demais entidades controladas direta ou indiretamente’ pelo
Estado. Sujeitam-se às regras da Lei as contratações mesmo quando não
se caracterize formalmente uma autarquia, uma sociedade de economia
mista ou uma empresa pública”.
E prossegue: “A aplicação do regime de licitação e contratação admi-
nistrativas não se vincula à ‘estrutura jurídica’, mas depende da gestão de
recursos públicos. Por isso, é irrelevante a presença dos requisitos formais
de uma sociedade de economia mista. A ausência de lei específica dando
a uma sociedade o cunho de economia mista é irrelevante para aplicação
desta Lei. Basta que uma entidade pública controle a sociedade, funda-
ção, fundo ou outra figura que a criatividade possa originar”. (Comentá-
rios à lei de licitações e contratos administrativos. 5a ed. São Paulo :
Dialética, 1998, p. 27 , rev.e ampl.).
Vê-se, com clareza, que a natureza jurídica da qual possa revestir-se o
consórcio administrativo intermunicipal não importa para enquadrá-lo nos
termos da Lei de Licitações e Contratos Administrativos, o que importa é

46 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

que ele é controlado, direta ou indiretamente, por pessoa política inte-


grante da Administração Pública envolvida, o que o deixa obrigado a
subsumir-se a todos os princípios regentes da Administração Pública.
À guisa de conclusão, temos de afirmar que o incentivo da participação
cooperativa entre entes federados, visando atingir a moderna concepção
de colaboração intergovernamental, se dá somente no sentido de
maximizar a capacidade de atuação dos mesmos e nunca como forma de
desviar-se ou burlar quaisquer princípios ou procedimentos administrati-
vos públicos, que, por característica, são inafastáveis quando há a partici-
pação de entes públicos, bem como do erário.

Referências Bibliográficas
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito administrativo. 2a ed. São
Paulo : Saraiva, 1996.
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos admi-
nistrativos. 5a ed. Revista e ampliada. São Paulo: Dialética, 1998.
MEDAUAR, Odete. Convênios e consórcios administrativos. Boletim de
Direito Administrativo. São Paulo: NDJ, ago., 1995.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 9a ed. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 1997.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 11a
ed. Revista, atualizada e ampliada. São Paulo: Malheiros, 1999.
____ . Elementos de direito administrativo. São Paulo: Revista dos Tri-
bunais, 1986.
MORBIDELLI, Janice Helena Ferreri. Um novo pacto federativo para o
Brasil. São Paulo: Celso Bastos, 1999.
PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito administrativo. 11a ed. São
Paulo: Atlas, 1999.
SILVA, De Plácido e. Vocabulário jurídico. 4a ed. Rio de Janeiro: Forense,
v.1, 1996.

○ ○ ○
• 47
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

CONSÓRCIOS INTERMUNICIPAIS: MODELO ORGANIZACIONAL


Carlos Corrêa Leite16
Cristina de Mello Gomide17
Isabete Gabriel da Silva18

Introdução
Os consórcios apresentam-se como uma das formas de cooperação in-
termunicipal entre entes de mesma espécie, isto é, pessoas públicas de
mesmo nível dentro da Federação, como, por exemplo, os consórcios entre
municípios. Diferenciam-se dos convênios, pois estes são celebrados en-
tre pessoas jurídicas de níveis diferentes.
Para as municipalidades, os consórcios podem constituir-se num valioso
instrumento para viabilizar parcerias e alianças intermunicipais, propici-
ando solução integrada e compartilhada de problemas comuns e amplia-
ção da oferta de bens e de serviços públicos. Nesse sentido, o consórcio
intermunicipal compõe, com os municípios e organizações da sociedade
civil, verdadeira rede interinstitucional, na qual prevalecem a cooperação
e a ajuda mútua, permitindo que os municípios assumam um papel de
articulador e de planejador, em oposição a um modelo de ação isolada e
competitiva entre eles.
O consórcio pode representar, para os municípios, uma forma economi-
camente viável de prestação de serviços públicos, com a redução de seus
custos operacionais. No entanto, quando se trata de municípios hetero-
gêneos quanto ao porte populacional e à realidade econômica e social,
podem ocorrer dificuldades na implementação, com a predominância da
ação ou situação a resolver, de um município de maior porte, sobre os
demais.
Através dos consórcios, os governos municipais podem maximizar o
aproveitamento de seus esforços e de sua capacidade, evitando a disper-
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

16
Administrador e técnico da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam
17
Administradora e técnica da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam
18
Administradora e técnica da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam

48 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

são de recursos financeiros, humanos, tecnológicos e materiais, normal-


mente escassos e, mais importante, podem constituir um novo modelo
de gestão baseada no planejamento e coordenação de ações
microrregionais19 , dificil de ocorrer através da ação individual.
Nesse sentido, os municípios devem repensar sua atuação e comporta-
mentos burocráticos e peparar uma nova forma organizacional capaz de
implementar o planejamento e as políticas municipais e microrregionais
com maior eficiência, eficácia e qualidade.
Apesar de os consórcios terem surgido no Estado de São Paulo nas dé-
cadas de 60 e 70, foi no período compreendido entre 1983 e 1986, que
se caracterizaram como instrumento de uma política de descentralização,
cujo objetivo era o fortalecimento dos municípios.
A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 30, inciso I, conferiu aos
municípios a competência de, dentre outras, legislar sobre os assuntos de
interesse local, assim como organizar e prestar os serviços de interesse
local. Além disso, recentemente, a Emenda Constitucional 19, de 4/6/98,
deu nova redação ao artigo 241 da Constituição Federal, definindo que:
“A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão, por
meio de lei, os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os
entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos,
bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal
e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos”, ampliando
ainda mais a possibilidade de cooperação e a parceria entre os municí-
pios.
Assim, é facultado às Administrações Municipais organizarem seus ser-
viços por meio de consórcios intermunicipais, visando à busca de solu-
ções menos onerosas e mais eficientes, que venham atender aos interes-
ses e às necessidades das comunidades locais e/ou de uma determinada
microrregião a que os respectivos municípios pertencem.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

19
Área de abrangência do consórcio.

○ ○ ○
• 49
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

O Gerenciamento de um Consórcio
O funcionamento de um consórcio impõe o desenvolvimento de
atividades cujo gerenciamento, volume, complexidade e diversidade
estão diretamente relacionados com a missão definida na sua consti-
tuição, com os objetivos propostos, com os aspectos econômico-fi-
nanceiros e com a realidade política e social dos municípios partici-
pantes.
Aqueles que escolherem atuar de forma cooperada, utilizando-se da
figura de consórcio intermunicipal, deverão firmar pacto de cooperação
entre si, podendo funcionar dessa forma, ou ainda através da criação de
uma entidade com característica de pessoa jurídica de direito privado,
constituída pelos municípios participantes do pacto.
Nesse sentido, o Cepam orienta que a melhor figura para a formaliza-
ção do consórcio é a sociedade civil sem fins lucrativos, de natureza jurídi-
ca privada.

Os Desafios na Definição de um Modelo Organizacional


As organizações são entidades com um propósito, uma missão, um
motivo ou uma razão para existir. Assim sendo, o sucesso na consecução
dessa missão dependerá, em grande parte, do modelo organizacional
que a entidade-gestora do consórcio vier a adotar.
Desenhá-la é o grande desafio para os dirigentes municipais, pois impli-
ca conhecer o grau de certeza/incerteza do ambiente organizacional. Isso
significa, dentre outros aspectos:
• definir sua finalidade, suas competências e como ela vai se relacionar
com os elementos relevantes do ambiente organizacional e quais de-
vem ser os objetivos;
• escolher o modo de organizar, isto é, como será decomposta a tarefa
global em subtarefas que serão realizadas por indivíduos ou grupos de
indivíduos, em função de sua diversidade, dificuldade e variabilidade;
• optar pela tecnologia a ser utilizada;

50 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

• selecionar os mecanismos de controle, coordenação, fiscalização e de


decisão colegiada;
• definir as políticas para integrar as pessoas na organização; e
• escolher mecanismos de participação e de controle social.
A partir desse processo, busca-se definir o desenho organizacional e a
articulação das diferentes variáveis organizacionais que comporão a en-
tidade.
Esse desenho organizacional dependerá da amplitude da finalidade para
a qual foi criado o consórcio intermunicipal. Por exemplo, um consór-
cio destinado ao planejamento e desenvolvimento de uma região ou
à proteção ambiental de uma bacia hidrográfica terá sua organização
diferenciada de outro, voltado para a gestão de um sistema de saúde
ou, ainda, de um terceiro, cuja atribuição seja a exploração de uma
pedreira.
A diferenciação de finalidade, por outro lado, não permite que se con-
sidere, em relação à entidade-gestora do consórcio, que exista um único
modo de estruturação ou um modelo que possa ser melhor para a orga-
nização. Além disso, deve-se levar em conta que uma forma de organizar
não é igualmente eficaz, por ter sido adotada em um outro consórcio ou
prefeitura.
Inicialmente, pode-se constituir uma estrutura básica, criando-se unida-
des administrativas eficientes no desenvolvimento das atividades críticas
para a consecução dos objetivos e que, também, supram a entidade com
os recursos humanos, administrativos, materiais e financeiros necessá-
rios. Além disso, é importante garantir a sobrevivência da entidade no
futuro, desenvolvendo-se esforços, no sentido de racionalizar tarefas,
implementar planos estratégicos e articular com outros níveis governa-
mentais e entidades da sociedade civil. Uma vez executadas as ativida-
des previstas para o funcionamento do consórcio, pode-se ampliar essa
estrutura básica ou mesmo criar outras instâncias, como, por exemplo, as
câmaras setoriais, para debater assuntos específicos.

○ ○ ○
• 51
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Assim, deverão ser definidas a estrutura administrativa que melhor pos-


sibilite a execução das atividades envolvidas no cumprimento de sua mis-
são, a divisão do trabalho pelas unidades administrativas que comporão
referida estrutura, bem como as demais variáveis organizacionais, como
planejamento, recursos humanos e financeiros, sistema de informações
e, principalmente, sistema de tomada de decisão, que levarão a entidade
a alcançar seus objetivos fundamentais propostos.
Ao organizar uma entidade, as definições relativas às variáveis organi-
zacionais não devem ser consideradas isoladamente, mas fazendo parte
de um conjunto harmônico, uma interagindo com a outra.
Além disso, o processo de organizar abrange não só ações internas.
Externamente, é necessário atuar em conjunto com os atores políticos e
sociais que influenciarão a atuação da entidade e, assim, considerar pecu-
liaridades geográficas, econômicas e culturais, as quais, entre um grupo de
municípios participantes do consórcio, devem ser comuns, de forma a pos-
sibilitar um melhor planejamento e execução das atividades propostas.

Estrutura Administrativa
A estrutura administrativa é a base que possibilita à organização atingir
seus objetivos. Assim, a definição dessa estrutura, que irá gerenciar o
consórcio, deve ser o resultado de um processo de divisão de trabalho, a
partir de alguns dos critérios para a departamentalização, distribuição e
delimitação dos poderes horizontal e vertical dentro do consórcio. Além
disso, é necessário definir os mecanismos de controle e coordenação,
estabelecer os canais de comunicação e os mecanismos para a tomada
de decisão.
A departamentalização pode ser assim estruturada:
• por função, como administração, finanças, recursos humanos, etc.;
• por área geográfica de atuação, quando um consórcio para a recupe-
ração de estradas de rodagem pode ter uma unidade para atuar no
Município A, outra para atuar no Município B, etc; e

52 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

• por produto, quando um consórcio para reciclagem e aproveitamento


de lixo pode ter uma unidade de produção de brinquedos a partir dos
resíduos plásticos, outra para artigos de papelaria, etc.
Sendo os consórcios instâncias microrregionais, na definição da estrutu-
ra que melhor atenda às suas finalidades, os dirigentes municipais de-
vem preocupar–se com a articulação que essa estrutura propicia em rela-
ção à estrutura dos municípios participantes, bem como com seu contro-
le, a fim de garantir a efetividade das decisões tomadas.
Dentro dos moldes da administração gerencial, a efetividade dos resul-
tados está relacionada com estruturas administrativas enxutas, flexíveis,
mais horizontalizadas, isto é, com menos níveis de hierarquização.
O Cepam propõe uma estrutura básica para os consórcios intermuni-
cipais, composta de um Conselho de Prefeitos ou Conselho de Municí-
pios, órgão máximo de deliberação do consórcio, formado por todos os
prefeitos dos municípios participantes; um Conselho Fiscal, órgão encarre-
gado de acompanhar a gestão financeira, devendo ser integrado por um
ou mais representantes de cada município; e , finalmente, uma Secretaria
Executiva, órgão responsável pelo desenvolvimento das atividades do
consórcio, dirigido por um coordenador-geral ou secretário executivo. A
representação gráfica dessa estrutura básica é a seguinte:

Conselho de Prefeitos
ou
Conselho de Municípios

Conselho Fiscal

Secretaria Executiva

A estrutura acima é apresentada como proposta, uma vez que a forma


da organização depende das circunstâncias, contingências e exigências
do ambiente externo à organização. O melhor arranjo organizacional é,
pois, aquele que traz melhores resultados, com o menor dispêndio de
recursos disponíveis.

○ ○ ○
• 53
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Planejamento
A adoção e a implementação de um processo de planejamento estraté-
gico, por parte do consórcio, devem ser encaradas como de vital impor-
tância pelos dirigentes municipais e pela entidade gestora do consórcio,
uma vez que ele deve permitir a reflexão e a construção de uma visão
conjunta do futuro para a microrregião, da redefinição da missão institu-
cional e dos compromissos a serem assumidos e compartilhados pelas
municipalidades, os quais nortearão a atuação da entidade.
O processo de planejamento consiste na formulação sistemática de um
conjunto de escolhas estratégicas que, de forma integrada, facilita a defi-
nição de prioridades, o estabelecimento das metas e dos recursos neces-
sários para atingi-las. Em última análise, ele determina os propósitos de
um empreendimento e os meios para alcançá-los.
Um bom planejamento tem como características ser :
• político, isto é, enquadrar-se nas diretrizes políticas em que está inserido;
• exeqüível, ou seja, elaborado dentro de sua realidade técnica, finan-
ceira, de recursos humanos e materiais;
• simples tanto no objetivo como na formulação das diretrizes; e
• flexível, de forma a adaptar-se às novas situações, sejam elas previsí-
veis ou não, possibilitando atender aos objetivos fixados.
O planejamento estratégico não é só reflexão, mas implica a formula-
ção de planos, programas e projetos e a definição da ação. Significa,
portanto, a fixação clara dos objetivos e do programa de execução, es-
tando inclusos, neste último, o cronograma das atividades, os recursos a
serem utilizados, os responsáveis pelas ações a serem desenvolvidas e a
forma de realização.
Assim, é necessário adotar um processo de planejamento para a ação
da entidade gestora do consórcio, que leve em conta os aspectos cita-
dos, e que também considere não só os problemas locais, mas igualmen-
te aqueles das comunidades vizinhas, de forma a atender aos interesses
comuns da população da área de atuação do consórcio.

54 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Recursos Humanos
O consórcio intermunicipal ao definir sua entidade-gestora, como deve
fazer qualquer organização, precisa considerar diversos aspectos relati-
vos a recursos humanos, a fim de que, em face de seus objetivos e finali-
dades, possa convenientemente obter, manter e desenvolver seu pessoal
e estabelecer uma política para sua gestão. Tais aspectos são:
• recrutamento e seleção de pessoas com perfil adequado às atividades
que serão desenvolvidas;
• treinamento para melhoria da mão-de-obra;
• estabelecimento de uma estrutura de cargos, que permita a realiza-
ção das atividades definidas para a entidade, compatível com as polí-
ticas organizacionais, mercado de trabalho, recursos existentes, etc.;
• criação de plano de ascensão que valorize o servidor e empreenda
seu desenvolvimento profissional; e
• implantação de um sistema de avaliação de desempenho que, a partir
da definição de indicadores, possibilite à organização avaliar se seus
recursos humanos estão correspondendo às expectativas e valorizá-los .
Os recursos humanos representam importante variável de uma organização,
pois são as pessoas que estabelecem os objetivos, executam as atividades e
promovem as inovações. Cabe, portanto, à organização procurar compatibilizar
seus interesses com as expectativas individuais, do grupo e sociais.
O quadro de pessoal de um consórcio pode ser composto por funcioná-
rios cedidos pelos próprios municípios, pelo governo estadual, como é o
caso dos consórcios de Saúde, cuja cessão se dá por intermédio da Secre-
taria de Saúde, ou, ainda, por funcionários contratados pelos consórcios,
através de concurso público.
Outra alternativa é a terceirização dos serviços. Nesse caso, é importante
que os administradores do consórcio verifiquem a existência de empresas,
na região, capazes de executar os serviços; avaliem a relação custo-benefí-
cio, pois, dependendo do valor, será preciso abrir licitação; e estabeleçam
um sistema de supervisão e acompanhamento dos serviços prestados.

○ ○ ○
• 55
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Sistema de Informações
Para tornar o planejamento, a coordenação, o controle de metas e da atu-
ação da organização e o processo de tomada de decisão efetivos, é necessá-
rio implantar um sistema de informações ajustado à realidade do consórcio.
Há que se pensar no desenvolvimento de um sistema que torne dispo-
nível, de forma integrada, informações relativas às realidades local e regi-
onal e à gestão interna do consórcio, de forma a propiciar consistência e
qualidade nos processos de tomada de decisão e de gestão.
São relevantes, também, informações sobre os aspectos legais, políti-
cos, geográficos, sociais, econômicos e culturais dos municípios partici-
pantes do consórcio, para possibilitar o planejamento e a execução das
atividades, bem como orientar o processo de tomada de decisão. Devem,
pois, ser contempladas informações que permitam:
• conhecer as expectativas e necessidades da população no âmbito e
na área de atuação do consórcio;
• compreender a inter-relação entre os aspectos legais, político, geo-
gráfico, social, econômico e cultural, que compõem o espaço no qual
atua o consórcio e a influência na sua gestão;
• articular-se com outros níveis governamentais e com organizações da
sociedade civil, de forma a facilitar a integração na sua atuação; e
• a criação de um sistema interinstitucional de informações.
Com relação à gestão interna, devem ser contempladas informações
referentes :
• à execução dos seus serviços;
• aos recursos humanos;
• às finanças;
• aos materiais e suprimentos, etc.
É importante também que o consórcio difunda externamente informa-
ções sobre sua atuação e gestão financeira, de forma a tornar conheci-
dos seu desempenho institucional, a avaliação e o controle de sua eficiên-

56 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

cia, eficácia e efetividade, pela sociedade. Com essa atitude de transpa-


rência, a organização poderá atrair maiores investimentos, através de
outras parcerias com entidades da sociedade civil.

Recursos Financeiros
Os recursos financeiros do consórcio intermunicipal podem ser consti-
tuídos por quota de contribuição dos municípios, gerados pela prestação
de serviços e/ou resultar de transferências dos governos estadual e/ou
federal. Independentemente da fonte, compete à organização gerenciar
esses recursos.
Nesse sentido, ao se estruturar, o consórcio intermunicipal deve prever
as atividades relativas à elaboração de orçamento, contabilidade, plane-
jamento, controle financeiro e prestação de contas ao seu Conselho Fis-
cal e ao Tribunal de Contas do Estado de São Paulo.

Referências Bibliográficas
CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL: estudos, pareceres e legislação básica.
Informativo Jurídico Cepam. São Paulo: FPFL, n.11, nov./95.
GALBRAITH, J. R. Organization design. Reading, Mass.: Addison – Wesley,
1977.
——. Design complex organization. Reading, Mass.: Addison – Wesley,
1977.
JUNQUEIRA, Ana Thereza. Consórcio intermunicipal: um instrumento de
ação. Revista Cepam, São Paulo, v.1, n. 2, abr./jun., 1990. pp. 29 – 35.
LITTERER, Joseph A. Análise das organizações. Atlas, 1977.
LOIOLA, Elisabeth, MOURA, Suzana. Análises de redes : uma contri-
buição aos estudos organizacionais. Gestão contemporânea, Ci-
dades estratégicas e organizações locais. 1a ed. Tânia Fischer (org.).
Rio de Janeiro: FGV, 1996.
MENEZES, Maria dos Santos. Organização administrativa. São Paulo:
FPFL, s.d., 11 p. (Seminário para Prefeitos e Vereadores dos Novos
Municípios)

○ ○ ○
• 57
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

0LIVEIRA, Djalma de Pinho Rebouças de. Sistemas de informações


gerenciais. 2a ed. São Paulo: Atlas, 1993.
PURJ, Subhash C. ISO 9000 : gestão da qualidade total.
SALERNO, Mário Sérgio. Projeto de organizações integradas e flexíveis:
processos, grupos e gestão democrática via espaços de comunica-
ção – negociação. São Paulo: Atlas, 1999.
SILVA, Maria Aparecida da. Alianças e redes organizacionais: bases
para construção, formas, interdependências e modelos organiza-
cionais inerentes. São Paulo: PUC, 1994. (Dissertação de Mestrado
em Administração)
SOUTO-MAIOR, Joel. A problemática da coordenação e planejamento
intermunicipais no Brasil. Revista de Administração Municipal. Rio
de Janeiro: FGV, v. 39, n. 204, jul./set, 1992.

CONSÓRCIOS: DEVER DE PRESTAR CONTAS AO


TRIBUNAL DE CONTAS
Edinaldo Pinho20
Prestação de contas, segundo J. Teixeira Machado Júnior e Heraldo da
Costa Reis, é “...o ato pelo qual o agente responsável, quer pelos negóci-
os da entidade, quer por bens ou valores públicos, em face de dispositivo
legal, toma a iniciativa de relatar os fatos ocorridos em relação à sua
gestão, ao órgão ou à pessoa que de direito é competente para apre-
ciá-las” (In: A Lei 4.320/64 comentada, 28a ed., Rio de Janeiro: Ibam,
1997).
Na definição acima, constam os elementos primordiais que ensejaram a
determinação dos estudos dos denominados consórcios administrativos
municipais, ou seja, o termo entidade, por que prestar e a quem prestar
contas. Dos estudos efetuados, resultaram as Instruções 1/98, publicadas
no DOE, de 22/9/98, p.22.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

20
Agente da Fiscalização Financeira do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo – TCESP,
Unidade Regional de Araçatuba – UR 1, responsável por equipe técnica.

58 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

No tocante à personalização jurídica dos consórcios, sua ausência não


significa exclusão quanto à competência do Tribunal de Contas em fiscalizá-
los, pois, como deixamos claro em nossos estudos, em termos teóricos,
muito se assemelham a fundos especiais, quando simples pactos de coo-
peração despersonalizados.
Em relação ao primeiro termo, depreende-se do mesmo a existência de
uma pessoa jurídica legalmente constituída. Assim, para a edição de ins-
truções próprias por parte do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo,
versando sobre consórcios intermunicipais, tornou-se necessário o enqua-
dramento dessa confluência de interesses de entes públicos municipais
em parâmetros específicos, com vistas aos procedimentos adequados à
sua fiscalização.
Doutrinariamente, Hely Lopes Meirelles ensinava que os consórcios seri-
am pactos de cooperação sem possibilidade de adquirirem personalidade
jurídica, admitindo-se, entretanto, a constituição de uma sociedade civil,
comercial ou industrial para sua gestão. Nesse sentido, preleciona Maria
Sylvia Zanella Di Pietro que “...não há nada, no direito brasileiro, que
autorize a considerar o consórcio como pessoa jurídica, seja no direito
administrativo, seja no direito privado”. (In: Direito administrativo, 11a
ed. São Paulo: Atlas, 1999, p. 289).
Dos consórcios analisados durante os estudos promovidos pelo Tribunal
de Contas do Estado de São Paulo, nenhum se apresentou como pacto
de cooperação ou gerido por entidade criada para esse fim específico. O
que encontramos, foi a constituição dos mesmos como sociedades civis
sem fins lucrativos, também denominados associações civis, com seus
estatutos devidamente registrados nos órgãos competentes para tal fina-
lidade, o que caracteriza nascimento de pessoa jurídica de direito privado
(art. 18, Código Civil Brasileiro). Seriam pessoas públicas de direito priva-
do, havendo ocasiões em que as normas de direito público derrogam
normas de direito civil ou comercial.
A discussão desse aspecto, no campo teórico, seria interminável, sendo
suplantada, a nosso ver, pela solução adotada pelos municípios partícipes

○ ○ ○
• 59
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

em relação a essa gestão multicompartilhada de recursos financeiros,


materiais e/ou humanos. Em nosso estudo, utilizamos o termo darwinismo
administrativo, ou seja, os entes instituidores personalizaram o próprio
pacto denominado consórcio, constituídos em sua maioria como socie-
dades ou associações civis.
Observamos que, das estruturas da Administração indireta, a que mais
se aproximou dos consórcios intermunicipais seria aquela relativa às em-
presas públicas. Nesse sentido, há de observar-se que, no âmbito fede-
ral, o Decreto-Lei 200/67, de 25/2/67, prevê em seu artigo 5o que a
empresa pública pode adotar qualquer forma permitida em direito (civil
ou comercial).
A Constituição Federal, segundo Maria Sílvia Zanella di Pietro, na obra
já citada, prevê em vários artigos a existência de empresa como categoria
à parte, sob o controle do Poder Público, que não economia mista ou
empresa pública (22, XXVII; 71, II; 165, § 5o, I, II e 173, § 1o). A Lei 8.666/
93, no parágrafo único, do artigo 1o, menciona outras entidades sujeitas
ao seu regime quando diz que “...os fundos especiais, as autarquias, as
fundações públicas, as empresa públicas, as sociedades de economia mista
e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Esta-
dos, Distrito Federal e Municípios. A Lei Orgânica dos Municípios, Decre-
to-Lei Complementar 9, de 31/12/69, os citava textualmente no artigo
70, caput e parágrafo único.
No inciso XIX, artigo 37, da Carta Magna, dispõe-se sobre a necessida-
de de instituir lei para a criação de órgãos públicos de direito público,
como autarquias e fundações. No caso de empresas públicas e de econo-
mias mistas, a lei não tem o condão de criá-las, mas de apenas autorizar
o procedimento, pois elas só passam a existir a partir do assento de seus
atos constitutivos no registro de pessoas competente.
Tendo em vista o reconhecimento doutrinário de que consórcios seriam
pactos de cooperação sem personalidade jurídica, ou passíveis de gestão por
sociedade civil, industrial ou comercial, na elaboração das atuais Instruções,
procuramos enfocar essas duas situações teóricas, além daquelas efetiva-

60 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

mente existentes, ou seja, a personalização jurídica dos consórcios adminis-


trativos, com todas as conseqüências decorrentes. A edição das Instruções
1/98 teve o objetivo de estabelecer parâmetros específicos para prestação de
contas por parte dos consórcios, substituindo as Instruções 2/90.
Superada a questão de considerar-se consórcios passíveis ou não de
personalização jurídica, para efeitos de fiscalização, nos atemos aos as-
pectos reais e práticos originados da existência dessas entidades e às rela-
ções jurídicas geradas por elas e em relação a elas. Tendo em foco essa
abordagem, tornou-se necessário a elaboração das Instruções já mencio-
nadas, visando à prestação de contas por parte dos consórcios intermuni-
cipais.
Esta breve explanação, teve o objetivo de demonstrar que, nos estudos
efetuados pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, situou-se os
consórcios administrativos personalizados na Administração indireta, tendo
em vista a questão contábil inerente à prestação de contas, que comenta-
remos oportunamente.
Ao serem criadas pelo Poder Público e submetidas ao controle adminis-
trativo do ente político a que se subordinam, automática e legalmente se
submetem ao controle externo do Tribunal de Contas respectivo, por for-
ça dos artigos 70 da CF, 32 da CE, assim como o artigo 2o, inciso III e 14
da Lei Complementar 709, de 14/1/93 – Lotcesp.
Sem prejuízo dos demais itens constantes nas Instruções 1/98, aborda-
remos aqueles de maior relevância, que permitem uma visão do porquê
do dever de prestar contas, ou seja, as fontes de receita, os aspectos
contábeis, as licitações, o pessoal e o relatório de atividades.
Através da análise dos atos constitutivos de vários consórcios adminis-
trativos, verificamos que é condição sine qua non a inclusão, nas leis or-
çamentárias dos municípios partícipes, das contribuições (quotas). Na
ausência das consignações orçamentárias ou, se efetuadas estas e não
ocorrendo os repasses correspondentes, na maioria dos casos prevê-se a
exclusão do faltante.

○ ○ ○
• 61
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Os repasses das quotas devem ser contabilizados como transferências a


entidades multigovernamentais. Em alguns casos, verificamos a utiliza-
ção de transferências intragovernamentais. Apesar de alocarmos os con-
sórcios como parte da Administração indireta, entendemos inadequada
tal classificação, em face da particularização da entidade que pertence
fracionadamente às administrações indiretas dos vários entes instituidores.
Outra peculiaridade que observamos nos consórcios personalizados ju-
ridicamente é que contribuições correspondentes às quotas orçamentá-
rias, em alguns casos, se deram a título de auxílios, contribuições e/ou
subvenções (estas sociais ou econômicas), dependendo da natureza do
consórcio e da destinação dos recursos. Essas fontes de recursos também
são previstas nos respectivos estatutos, mas de forma distinta das contri-
buições estabelecidas nas leis orçamentárias dos entes instituidores. Do
mesmo modo, não vemos óbices a eventual concessão de subvenções,
auxílios ou contribuições por parte dos consórcios a outras entidades,
desde que legal ou estaturiamente previstas, tendo em conta a finalidade
visada quando de suas constituições. A apreciação da aplicação dos re-
cursos recebidos ou concedidos segue as Instruções próprias do Tribunal
de Contas do Estado de São Paulo, sendo que a composição e destinação
das mesmas constam de relações exigidas na prestação de contas nos
termos das Instruções 1/98.
De acordo com o artigo 12, § 3o, I e II da Lei Federal 4.320/64, subven-
ções sociais e econômicas destinam-se a cobrir despesas de custeio (in-
clusive Pessoal e Reflexos) de entidades públicas e privadas, sendo a pri-
meira para atividades assistenciais (social, médica, educacional) ou cultu-
rais sem finalidades lucrativas e, a segunda, para as mesmas despesas das
entidades públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola
ou pastoril, com finalidades lucrativas.
Em tese, consórcios de saúde poderiam receber subvenções sociais dos
próprios entes instituidores, mas, ao disciplinar as mesmas no artigo 16, a
Lei 4.320 prevê que tais recursos seriam alocados a título de suplementação
(não como regra) daqueles de origem privada, ou seja, reservados às enti-

62 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

dades particulares. Da mesma forma, se os municípios instituidores criam


entidades para atuarem nessas áreas que necessitem de subvenções cons-
tantemente, significa que as mesmas são antieconômicas, sem razão para
existir, pois já possuem dotações próprias no orçamento do ente instituidor,
além de capacidade de gerar recursos próprios.
As subvenções econômicas, disciplinadas pelo artigo 18 da Lei 4.320,
destinam-se a cobrir déficits de entidades da Administração indireta (que
inclui os consórcios personalizados, em nossa opinião), isto é, quando as
despesas de custeio superam as receitas correntes. Novamente, há de se
observar que se as dotações orçamentárias são insuficientes, há indica-
ção, entre outros motivos, de que a entidade é ineficiente na sua capaci-
dade de gerar recursos próprios, extrapolando seu próprio orçamento
quanto às suas despesas.
O que queremos expor é que o aporte de recursos nas modalidades
citadas, por parte dos entes instituidores, se tornado regra, é um atesta-
do de problema de gerenciamento ou do não equacionamento devido
nas respectivas consignações orçamentárias. Recursos oriundos de outros
órgãos/entidades, que não os instituidores de auxílios, contribuições e/ou
subvenções, constituem-se como procedimento legal e perfeitamente
cabível.
Assim, aliado a outros documentos constantes da prestação de contas,
como as peças e demonstrativos contábeis, torna-se possível a realização
de uma análise quanto à trajetória do consórcio, como, por exemplo, o
cumprimento de seus objetivos e a avaliação de sua administração.
No aspecto da gestão dos consórcios que examinamos, há um elemen-
to curioso, cujas implicações, caso existam, carecem de maior aprofunda-
mento. Geralmente, os consórcios possuem como presidente um dos pre-
feitos dos municípios partícipes, em sistema rotativo, que naturalmente
se responsabilizará pelas contas da entidade perante o Tribunal de Con-
tas. Pode vir a ocorrer que um mesmo administrador, durante um mesmo
exercício, venha a responder por mais de uma prestação de contas. Por
outro lado, como via de regra, as leis orgânicas municipais trazem vedação

○ ○ ○
• 63
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

quanto ao exercício por parte do prefeito de outro cargo na Administra-


ção Pública, direta ou indireta, algumas citando o aspecto remuneratório,
outras não.
Como consta das Instruções 1/98, requisitam-se demonstrativos
contábeis, peças-chave para qualquer auditoria, elaboradas sob o regime
da contabilidade pública ou comercial, tendo em vista que, ao examinar-
mos alguns consórcios intermunicipais, nos deparamos com as duas for-
mas de contabilização.
Para Heilio Kohama (Contabilidade pública - teoria e prática, 3a ed.), a
contabilidade pública seria obrigatória apenas para as autarquias, por
serem de direito público, mas não mencionando as fundações constituí-
das com a mesma personalização, que seriam abrangidas da mesma for-
ma pela Lei 4.320/64.
Para outros entes da Administração indireta, o autor cita que, por se-
rem regidas pelo direito privado, “não devem, obrigatoriamente, por isso,
praticar a Contabilidade Pública,” mas citando caso de fundação (infere
do texto como de direito privado) que a adota, em vista dos controles
eficientes que propicia. Entendemos que a não-obrigatoriedade não sig-
nifica vedação para tal prática, pois, com exceção das sociedades de eco-
nomia mista, que envolvem capitais privados e públicos, cujos resultados
e contabilização obedecem à Lei das S/A (Contabilidade Comercial) para
efeito de demonstração de resultados aos acionistas, e fundações
semipúblicas e semiprivadas (facultativo), as demais entidades, constituí-
das exclusivamente com capital público, poderiam perfeitamente adotar
a contabilidade pública.
Os autores J. Teixeira Machado Júnior e Heraldo da Costa Reis, já referi-
dos anteriormente, citam que somente as autarquias e fundações devem
adotar a contabilidade pública, não indicando qualquer observação sobre
a questão da personalização pública de algumas fundações, de mesma
natureza autárquica.
Ocorre que o artigo 110, parágrafo único, da Lei 4.320/64, determina
que os balanços das entidades referidas (art.107), deverão ser remetidos

64 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

à entidade central para fins de incorporação, atendendo ao que dispõe o


artigo 89 da referida Lei, no sentido de evidenciação dos fatos ligados à
administração orçamentária, financeira, patrimonial e industrial, objetivo
primordial da contabilidade, seja pública ou não.
No artigo 107 da citada Lei, é previsto que os orçamentos das entidades
autárquicas e paraestatais (Administração indireta) seriam aprovados por
decretos do Poder Executivo (precedidos de lei orçamentária, conforme
artigo 2o do Diploma Federal). No parágrafo único, se estabelece que
seriam abrangidas pelo referido artigo todas as empresas, cujo capital
pertencer integralmente ao Poder Público, o que incluiria, em nosso en-
tendimento, os consórcios personalizados.
A incorporação de resultados tem a finalidade de fechar o ciclo iniciado
pela inclusão, nas leis orçamentárias dos municípios, das previsões para
Administração direta e indireta, pois o termo governo abrange a adminis-
tração como um todo, segundo artigos 2o e § 7o e § 22, incisos e §§ 23;
24 a 32; 107 a 110 da L.F. 4.320/64. Além do mais, propicia-se a obser-
vância os princípios da unidade, universalidade, da anualidade, além de
outro muito importante, o da entidade, que abrangeria o governo em
toda a sua extensão administrativa (Resolução 750, de 29/12/93, do Con-
selho Federal de Contabilidade, arts. 3o. e 4o).
A sua importância decorre do fato de que, com a incorporação de resul-
tados de entes da Administração indireta aos do ente instituidor, atende
ao princípio da evidenciação acima referido. Esse princípio encontra-se
presente, por exemplo, no cálculo de apuração das despesas com pes-
soal, decorrentes das Leis Complementares 82, de 27/3/95 e 96, de
31/5/99, ambas revogadas, mas cuja metodologia permanece na recém-
aprovada Lei Complementar 101, de 4/5/2000, a denominada Lei de Res-
ponsabilidade na Gestão Fiscal.
Como a incorporação se efetua em nível patrimonial, nas Variações
Patrimoniais (resultado econômico, superávit ou déficit) e Balanço
Patrimonial (resultado patrimonial, ativo real líquido ou passivo real des-
coberto), as terminologias para as entidades que adotam a contabilidade

○ ○ ○
• 65
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

pública são idênticas. Para a contabilidade comercial, equivalentes às Va-


riações Patrimoniais (superávit ou déficit econômico) seria a Demonstra-
ção da Origem e Aplicações dos Recursos – Doar e ao ativo real líquido ou
passivo real descoberto do Balanço Patrimonial, o Patrimônio Líquido (po-
sitivo ou negativo). No caso de composição de capital por várias entida-
des, a incorporação dar-se-ia proporcionalmente à participação de cada
uma nas respectivas consignações nas leis orçamentárias, procedendo-se
da mesma forma quanto em relação às despesas de pessoal, que comen-
taremos na seqüência.
A apuração dos gastos com pessoal, é de suma importância em face da
Lei Complementar 101/00 citada, devido aos limites previstos, consideran-
do a Administração como um todo. Além desse aspecto, através da presta-
ção de contas, em face dos documentos exigidos, é possível analisar a com-
posição e a evolução do quadro de pessoal, assim como as acumulações e
obediências a certos parâmetros legais quanto à sua estruturação (concur-
sos, processos seletivos, comissionamentos, etc.), permitindo, ainda, vis-
lumbrar a adequação ou não às atividades desenvolvidas pelos consórcios,
pois as despesas geradas com pessoal, mesmo que por inércia, possui uma
trajetória de crescimento, em face de benefícios previstos legalmente, que
se incorporam ao longo do tempo, o que exige a prática de controles efica-
zes, para evitar a superação de limites legais.
Quanto às licitações, no rol de documentos exigidos pelas Instruções
1/98 para prestação de contas, constam relações quanto aos processos
realizados, assim como aqueles enquadrados como dispensa e/ou inexi-
gibilidade.
O envolvimento de recursos públicos em qualquer ato administrativo
demanda obediência aos princípios que regem sua adequada utilização,
notadamente quando se atingem determinados patamares e se exigem
certos serviços, obras e/ou materiais, cujo atendimento merece competi-
ção por parte daqueles que têm como atividade fornecê-los. Nesse senti-
do, os consórcios administrativos não se furtam ao que dispõe o parágra-
fo único do artigo 1o da vigente Lei de Licitações e Contratos.

66 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

O conhecimento prévio dos certames realizados permite uma pré-análise


de aspectos a serem abordados pela auditoria, que se pauta por motivos
operacionais e estruturais em amostragens das matérias a serem analisadas.
As Instruções sobre consórcios abrangem, ainda, itens como os atos
constitutivos, remuneração de gestores e conselhos, ordem cronológica e
instituição de controle interno, assim como nomeação de responsável(eis)
pelo mesmo, além de outros documentos e aspectos relacionados à sua
estruturação e funcionamento.
O que fica patente é que a prestação de contas, além de um dever
legalmente determinado, torna-se também uma obrigação moral por parte
do administrador público, tendo em vista que, ao reportar a mesma ao
Tribunal de Contas respectivo, se fornece uma satisfação à sociedade como
um todo, pois dela se origina e através dela se mantém a Administração
Pública e toda a sua estrutura. Assim, o alcance da prestação de contas
não se restringe aos aspectos técnicos envolvidos. Sob esse prisma, é exi-
gido nas Instruções 1/98 do chamado Relatório de Atividades, que vem a
ser a tradução em atos daquilo que os números e documentos demons-
tram tecnicamente.
Assim, conjugando os dados numéricos com as atividades efetivas dos
consórcios, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo procura analisar
se os objetivos preconizados na criação de tais entidades são alcançados
e de que forma, tendo em vista que as demandas municipais tendem a
crescer e, por conseqüência, aquelas exigidas dos consórcios, caso in-
cumbidos de atendê-las.
Não teria sentido a montagem de uma estrutura descentralizada de
administração para atendimento de certas necessidades municipais, cujo
objetivo é minimizar a oneração recíproca dos recursos para atendê-las,
que venha a tornar-se um ônus a mais na distribuição do dinheiro públi-
co, na maioria das vezes tratados com desleixo, a ponto de ser preciso
promulgar a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal, cujo núcleo – res-
ponsabilidade – deveria ser um valor ético/moral agregado à personalida-
de do administrador público e não determinação legal.

○ ○ ○
• 67
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Finalizando, o papel constitucional do Tribunal de Contas extrapola a


simples verificação aritmética da aplicação dos recursos públicos, impor-
tando efetivamente na maneira como tais recursos são ou foram empre-
gados.
Para tal mister, o primeiro passo concretiza-se nas prestações de contas
dos órgãos sob sua jurisdição (art. 14, LC 709/93), exigidas de acordo
com as Instruções adequadas e em épocas pertinentes.

CONSÓRCIOS, KREISE E RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS


José Mario Brasiliense Carneiro21

Consórcios: Uma Via em Abertura


Em 1995, a Fundação Prefeito Faria Lima - Cepam e a Fundação Konrad
Adenauer promoveram o Seminário Subsidiariedade e Fortalecimento do
Poder Local. Dele participaram homens de governo e especialistas de todo
o Brasil, entre eles, Eurico de Andrade Azevedo e André Franco Montoro.
A Alemanha também esteve representada naquela reunião por Horst
Lässing, presidente do Parlamento e também chefe executivo da região
de Rems-Murr-Kreis.
Muitas lições ficaram documentadas nos anais do evento. Por exemplo,
sobre os consórcios, Eurico Azevedo, concluindo sua exposição, formulou
o seguinte: “Do ponto de vista jurídico, até hoje (1995) o consórcio não
tem uma regulamentação própria (...) e é esse o apelo que faço, não só
quanto à personalidade jurídica, que depende de uma reforma constitu-
cional, mas também de uma regulamentação. Quem tem experiência prá-
tica de consórcio, deve levar essa experiência para que a regulamentação
realmente corresponda a suas necessidades de atuação”.22

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

21
Bacharel em Direito pela Universidade de São Paulo, mestre em Administração Pública e
doutorando em Administração de Empresas pela Fundação Getulio Vargas de São Paulo.
Coordenador de Projetos do Centro de Estudos da Fundação Konrad Adenauer em São
Paulo. e-mail: jmario.brasiliense@adenauer.com.br
22
Ver Fundação Konrad Adenauer, Série Debates, n. 6, págs. 76 e 77.

68 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Passaram-se mais de cinco anos e ambas as questões, da personalidade


jurídica e da regulamentação dos consórcios, não avançaram como se
esperava. Não há claras definições sobre os rumos que se deseja dar aos
mesmos no plano nacional. Do ponto de vista técnico, no presente se
debate o nível de institucionalidade ideal para os consórcios. Esforços de
pesquisa e diagnóstico dos casos mais recentes estão sendo feitos para
que novos passos possam ser dados.
Como Azevedo sabiamente salientou, a própria experiência que vem se
acumulando neste campo, há mais de duas décadas, deverá ser levada
em conta no esforço de se acolher em lei o que já existe de fato. Esta
legislação deverá se fazer tão logo possível, evitando-se, principalmente,
uma rigidez excessiva na modelagem dos institutos de cooperação fede-
rativa subnacional.
Ao lado do tema dos consórcios, foram várias as questões discutidas
naquele seminário e que ainda despertam grande interesse, entre elas, o
problema da autonomia e da subsidiariedade. Isto porque, em uma fede-
ração com dimensões continentais, como é o Brasil, fica cada vez mais
clara a importância das esferas subnacionais de governo para uma boa
administração da coisa pública. Os municípios e os Estados são crescente-
mente exigidos a oferecer uma malha de instâncias político-administrati-
vas que seja, ao mesmo tempo, elástica, estável e democraticamente efi-
caz, através de redes de instituições com perfis e alcances variados. E os
consórcios se prestam muito bem para compor políticas e sistemas de
gestão com tais características.
O que está em jogo, em última análise, é o aperfeiçoamento do pacto
federativo através de um novo marco no plano das relações intergoverna-
mentais. Os mecanismos de articulação entre os entes federados, bem
como, entre os Poderes do Estado, carecem de um aperfeiçoamento com
vistas à superação dos antigos desafios socioeconômicos. A questão em
voga da “governabilidade” deve ir além da busca cotidiana de maiorias
nos parlamentos nas três esferas. Implica uma efetiva ordem democrática
○ ○ ○
• 69
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

no seio da burocracia estatal. Padrões éticos e de transparência devem


orientar a renegociação do pacto federativo. Os municípios são chama-
dos a esta arena com um compromisso mandatário mais estreito com a
sociedade política.
A questão da Federação, por se tratar da estrutura de sustentação do
edifício estatal, estará cada vez mais no centro da agenda nacional. Na
medida do possível, a discussão sobre a Federação deverá ir além dos
espaços da academia, governos e meios de comunicação. A sociedade
como um todo é a primeira interessada nesta profunda terapia político-
administrativa. Os temas referentes aos municípios, à ordem política lo-
cal e microrregional serão certamente os canais de entrada mais acessí-
veis a esse debate. Os resultados do ano eleitoral de 2000 e os novos
mandatos, que se iniciam em 2001 – abrangendo todo o espectro parti-
dário – serão os espaços nobres de investigação, discussão e ação cívica
ao longo deste início de milênio.
Nos limites do setor governamental, a questão da Reforma do Estado,
essencial que é, encontrou um espaço institucional importante, porém
passageiro, no extinto órgão que tinha o tema reformista em seu próprio
nome, o Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. Ali se
empreendeu esforços no sentido de aprofundar questões referentes à
modernização da Administração Pública, entre elas, a dos novos modelos
de gestão governamental.
O ministério com aquele nome e propósito foi extinto. Parte do tema da
reforma do Estado, referente à Federação, encontrou o espaço para se-
guir se desenvolvendo na Secretaria de Assuntos Federativos da Presidên-
cia da República. Com uma estrutura menor, a Secretaria trata dos temas
afins de interesse da Presidência e encarrega-se de difundir o debate so-
bre o sistema federativo nos planos nacional e internacional.
Ainda no plano federal, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econô-
mico e Social, desenvolve também políticas e programas especiais ligados
a temas federativos. Trata, em especial, de aspectos afeitos às esferas

70 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

subnacionais, em particular dos municípios.23 Por sua vez, no plano dos


Estados federados, desde o retorno à democracia, muitos tratam de em-
preender reformas que variam muito quanto à sua abrangência e profun-
didade. Finalmente, pela ótica dos municípios, desde a Constituição de
1988, os problemas da autonomia e da descentralização, envolvendo a
questão dos consórcios, são desafios permanentes, que aqui nos tocam
especialmente. Em suma, as questões da reforma do Estado e as implica-
ções do regime federativo estão na ordem do dia,

Kreise: Uma Instância Subnacional Particular do Modelo


Alemão
No plano internacional obviamente existem reflexões, processos de re-
forma do Estado e experiências concretas, que podem enriquecer o deba-
te brasileiro. Sobre a questão federativa, por exemplo, no ano passado,
durante uma reunião internacional no Canadá, ganhou notoriedade o
Fórum das Federações. Trata-se de um espaço permanente para o diálo-
go entre países federativos, reunindo o próprio Canadá, os EUA, a Índia,
o México e o Brasil, entre tantos outros.24
A Alemanha faz parte deste fórum. Recaem sobre ela atenções com
respeito ao seu modelo federativo e sua relevância nacional e internacio-
nal no contexto da Europa. No processo de unificação europeu o sistema
federativo alemão coloca-se como modelo para institucionalização do
pacto regional entre os Estados daquele bloco de Nações.
No plano nacional, a eficaz articulação entre as esferas de poder da
Alemanha é lembrada quando se quer referir a um ordenamento político-
administrativo cooperativo. Seu desafio permanente, desde o pós-guer-
ra, é dar conta de maneira equilibrada das demandas sociais ao lado da
oferta de garantias o desenvolvimento econômico. O chamado Modelo
de Economia Social de Mercado tem seus alicerces na própria estrutura
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

23
Ver www.federativo.bndes.gov.br
24
Ver www.ciff.on.ca

○ ○ ○
• 71
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

federativa do Estado Democrático de Direitoquela potência européia tem


seus alicerces na própria estrutura do Estado Democrático de Direito.
As instâncias subnacionais são vitais para que tal sistema funcione na
Alemanha. Isto ficou demonstrado também no já referido seminário ocor-
rido no Cepam, em 1995. Na ocasião, o representante de Rems-Murr
discorreu longamente a respeito da particularidade dos Estados e da im-
portância dos municípios que os compõem e, em especial, destacou o
papel dos Kreise.25
Trata-se de unidades político-administrativas criadas regionalmente, que
reúnem e vinculam várias Administrações Municipais (no caso de Rems-
Murr-Kreis, são 31 municípios!). Nas palavras de Horst Lässing, “essa ins-
tância existe para resolver os problemas que ultrapassam a capacidade
administrativa ou financeira dos municípios”.26
No caso alemão, os municípios são parte dos Estados federados, por-
tanto, estão dotados de autonomia limitada. O conceito de autonomia
está definido no termo Gemeindeselbsverwaltung (administração autô-
noma do município). Na construção integrada do Estado alemão, o muni-
cípio é tido como um “pedaço” do Estado (ein Stück Staat). Os municí-
pios estão hierarquicamente colocados abaixo dos Estados federados.
São, portanto, uma parte da Administração Estadual (Teil der
Landesverwaltung). Porém, sua administração e seus funcionários não
são estaduais, mas trata-se de pessoal próprio do município
(Selbstverwaltungskörperschaften).
O direito de administração autônoma é uma garantia constitucional dada
aos municípios. A legislação que os rege é estadual (Satzungen der
Gemeinden). apesar desta tensão entre autonomia e submissão aos Esta-
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

25
A tradução literal para Kreis seria “círculo”, palavra que aqui normalmente se utiliza para
as organizações sociais em nível comunitário. Para a Administração Pública e o Direito brasi-
leiro, o termo pode ganhar interpretações como região administrativa, microrregião, sub-
região, esfera, distrito ou comarca. Sob o ponto da vista das Administrações Estaduais, os
Kreise poderiam equivaler às Regiões Administrativas ou a frações delas.
26
Ver Fundação Konrad Adenauer, Série Debates, n. 6, p. 52.

72 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

dos, quando os comparamos com seus congêneres brasileiros, vemos que


eles reúnem um rol de competências próprias mais amplo do que os nos-
sos. E de fato desempenham, com maior estabilidade, grandes responsa-
bilidades no contexto do pacto federativo.
Atualmente estas responsabilidades não estão somente submetidas ao
poder e controle dos Estados. Elas se remetem ao próprio sistema demo-
crático. Isto porque, com a reforma municipal ocorrida na Alemanha nas
décadas de 70/80 e, posteriormente, avançado o processo de unificação
alemã, todos os 14.561 municípios passaram a ter eleições diretas para o
Executivo e para o Parlamento local. Também, sob o ponto de vista finan-
ceiro, os orçamentos são adequados às competências municipais e regio-
nais, sendo que o município tem também capacidade de arrecadação
própria. A grosso modo, o bolo tributário é dividido em três partes iguais
entre União, Estados e Municípios, contabilizando-se receitas próprias e
transferências horizontais e verticais.
Nesta busca da eficiência máxima dos gastos, os Kreise surgem como
figura intermediária entre municípios e Estados. Todas as políticas públi-
cas que merecem um tratamento microrregional, tanto de caráter social
como econômico, são elevadas a esse nível. Durante os debates no já
referido seminário, quando perguntado se os Kreise seriam uma instância
de poder, Lässing respondeu: “essa é a coisa mais importante que temos:
temos poder”.27 É sabido que as tradições culturais, o dinamismo econô-
mico e a política local/regional são vitais para a sustentação daquele país.
Não é possível uma comparação direta entre o Brasil e a Alemanha, pois
os Poderes locais lá são geograficamente muito mais pulverizados do que
aqui. Na Alemanha, devido à grande massa de municípios pequenos e
médios, se permite e se exige um alto grau de cooperação municipal.
Sem embargo, ainda que a título especulativo, poderíamos tentar fazer
um exercício de aproximação entre o Brasil e a Alemanha. Para tanto,iremos
traçar um paralelo entre perfis e competências dos municípios e
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

27
Ver Fundação Konrad Adenauer, Série Debates, n. 6, p. 55.

○ ○ ○
• 73
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

comparar a atuação dos Kreise alemães com os nossos consórcios inter-


municipais.
Antes devemos fazer a ressalva de que, no caso alemão, ao falarmos
em municípios, sob o ponto de vista legal, estamos também nos referin-
do, ainda que indiretamente, aos Kreise.28 Isso porque as normas do Di-
reito Público os regem, conjuntamente, desde a Constituição até a legis-
lação ordinária. A regra geral, como já se apontou, é que os municípios
dão conta da maior parte das competências, segundo o princípio da sub-
sidiariedade. Quando não é possível responder individualmente a uma
determinada tarefa, o Kreis, quase que automaticamente, a assume. Essa
lógica de organização, de tipo bottom-up, com níveis intermediários, já é
uma diferença fundamental entre os dois modelos federativos, mas insis-
tiremos com o nosso exercício de comparação.
Apresentamos, assim, duas tabelas, uma para comparar os municípios
nos dois países (tabela 1) e outra colocando lado a lado os consórcios e os
Kreise (tabela 2). A descrição que aqui tomamos segue os padrões da
região de Rems-Murr, podendo diferenciar-se a cada Kreis ou, ainda, a
cada Estado federado sobre o qual estejamos nos referindo.

Tabela 1 – Paralelo entre municípios brasileiros e alemães


Perfil / competências Município brasileiro Município alemão
Trata-se de ente federativo Sim, segundo o artigo 18 Não, segundo o artigo 28 da Lei
autônomo da Constituição Federal Fundamental de 1949, é parte
de 1988 integrante dos Estados federados.
Elegibilidade dos Poderes Sim Sim
Executivo e Legislativo
municipais
Possui competência Sim, de interesse local Sim, de interesse local
legislativa
(continua)

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

28
Do total de 14.561 municípios alemães, 81,2% tem população abaixo dos 5.000 habitan-
tes, 14,2 tem população entre 5.000 e 20.000 habitantes, 4,5% tem população entre 20.000
e 500.000 habitantes e somente 0,1% tem população com mais de 500.000 habitantes.
Apenas quatro cidades possuem mais de 1 milhão de habitantes.

74 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Tabela 1 – Paralelo entre municípios brasileiros e alemães (continuação)


Perfil / competências Município brasileiro Município alemão
Possui constituição local Sim, Leis Orgânicas Não, estão submetidos às
normas sobre Administração
Municipal definidas pelos
Estados federados
Arrecada impostos predial Sim Sim
e territorial
Arrecada IPI (indústria) Não Sim
Arrecada ISS (serviços) Sim Sim
Arrecada imposto sobre Não Sim, com base em atribuição
consumo e sobre bens concedida pelos Estados
supérfulos
Recebe compensação Sim Sim
financeira com base em
impostos estaduais
Recebe compensação Sim Sim
financeira com base em
impostos federais

Tabela 2 – Paralelo entre os consórcios brasileiros e os kreise alemães


1) Perfil / Competências Consórcio Kreis
Está previsto na Não. Porém o artigo 30, Sim, artigo 28 da Lei
Constituição Federal inciso I estabelece que Fundamental de 1949
os municípios podem
legislar sobre assuntos de
seu interesse, inclusive
sobre consórcios.
Outrossim, muitas
Constituições Estaduais
tratam de consórcios
municipais.
Elegibilidade dos titulares Não Sim, depende de cada Estado se
a eleição é direta ou indireta
tanto para os parlamentares
como para os prefeitos regionais.
(continua)

○ ○ ○
• 75
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Tabela 2 – Paralelo entre os consórcios brasileiros e os kreise alemães (cont.)


1) Perfil / Competências Consórcio Kreis
Poder Legislativo Não Sim, é dotado de um parlamento
regional (Kreistag), eleito a cada
cinco anos, no qual se tomam as
decisões mais importantes de
interesse local (municipal) e regional.
Poder Executivo Não. Os consórcios Sim, é dotado de um Poder
possuem uma Secretaria Executivo regional, cujo titular é o
ou Coordenadoria “prefeito” regional, eleito a cada
Executiva não eleita. oito anos, diretamente pelo povo ou
através da Câmara Regional.
Subordina-se à fiscalização Há controle direto Sim, no que se refere às leis
e às diretrizes dos Estados municipal. estaduais.
federados
Constituição regional Não Sim, cada kreis tem uma
constituição própria
Possui competência Não Sim, de interesse regional
legislativa
Número de municípios Variável Variável
Dotação orçamentária Não. Mas os municípios Sim, recebem uma quota das
própria podem estabelecer em arrecadações municipais e a
seus orçamentos uma totalidade da arrecadação do
dotação específica para o imposto sobre aquisição de
consórcio a qual pertença. imóveis.
Cobram taxas diretamente Não. Há quotas de Sim, cobram taxas para cobrir a
contribuição dos totalidade dos custos dos serviços
municípios-membros que prestam diretamente ou de
para cobrir seus custos. forma terceirizada.
Subvenções dos municípios Não há subvenções Sim
permanentes, mas
transferências municipais.
Subvenções dos Estados e Não Sim
União

(continua)

76 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Tabela 2 – Paralelo entre os consórcios brasileiros e os kreise alemães (cont.)


1) Perfil / Competências Consórcio Kreis
Podem recorrer Normalmente o fazem Sim, funcionam como um “sistema
diretamente aos através dos municípios- de alarme” e podem recorrer
Estados e à União membros. Porém muitos diretamente às outras esferas,
estabelecem convênios especialmente em situações que
diretos com secretarias exigem medidas de emergência.
estaduais e ministérios
federais
Financiamentos Sim, com limitações Sim
internacionais jurídicas na captação de
recursos.
2) Funções tipicamente Consórcio Kreis
municipais delegadas
aos consórcios/Kreise
Procuramos listar abaixo as competências que,via de regra, são típicas dos municípios,
buscando denominadores comuns entre a Alemanha e o Brasil.
A lista não e exaustiva nem completamente adequada, mas pode ilustrar quais são as
competências locais que tendem a ser tratadas no plano microrregional dos consórcios ou
Kreise.
Hospitais (saúde) Sim, porém a maioria dos Sim, e com subvenções especiais
consórcios de saúde são dos Estados e da União, por
para especialidades e exemplo, para a construção
diagnósticos. de hospitais.
Coleta e tratamento de lixo Não realiza a coleta, Sim, competência típica
somente a destinação
final de resíduos.
Escolas profissionalizantes Em potencial, Sim, competência típica
especialmente com
referência às escolas
técnicas agrícolas
Escolas para deficientes Em potencial. Se discute Sim, competência típica
a “escola para todos”.
Rodovias regionais Sim, asfaltamento e Sim, competência típica
perenização de estradas
vicinais de terra
(continua)

○ ○ ○
• 77
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Tabela 2 – Paralelo entre os consórcios brasileiros e os kreise alemães (cont.)


3) Funções tipicamente Consórcio Kreis
estaduais delegadas
aos consórcios
Listamos abaixo, as No Brasil, os consórcios No caso da Alemanha, de maneira
competências que são são municipais, portanto, diversa, os Kreise recebem as tarefas
típicas dos Estados na as delegações de funções do governo do Estado, ao qual está
Alemanha e no Brasil. vêm desta esfera. Porém, administrativamente submetido.
As diferenças são bastante há casos em que as A transferência de atribuições é
grandes, sem embargo. O Administrações direta e vertical, enquanto no Brasil, no
objetivo é ilustrar as tarefa
indireta dos Estados caso dos consórcios, é horizontal.
estaduais, que tendem a (e da União) estabelecem
ser tratadas no plano convênios com os
microrregional dos consórcios com
consórcios ou Kreise. finalidades específicas.
Departamento para Não. No Brasil, é Sim, competência típica dos
estrangeiros competência federal e Estados que é transferida ao Kreis.
não estadual
Proteção ao meio Sim. No Brasil, é Sim, competência típica
ambiente competência das três
esferas e a maioria dos
consórcios tendem a
assumir tarefas nesta área
e na gestão de recursos
hídricos.
Permissão para construção Não Sim, competência típica
civil
Matrículas de veículos Não Sim, competência típica
Habilitação de motorista Não Sim, competência típica
Fiscalização de municípios Não Sim, com menos de 20 mil
habitantes (95,4% do total)
Assistência social Sim. Municípios cooperam Sim, com subvenções dos
em assistência social, tanto Estados e da União
através de consórcios
como de pactos.
Assistência à juventude Sim, principalmente através Sim, com subvenções dos
de pactos municipais Estados e da União
Fonte: Elaboração própria a partir das Constituições Federais e Série Debates, v.6, Fundação
Konrad Adenauer (1995).

78 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

A Autonomia das Esferas de Governo numa Federação


Entendemos que toda a discussão sobre o sistema político-administrati-
vo no plano subnacional, que envolve a questão dos consórcios e dos
Kreise, tem como pano de fundo a questão da autonomia governamen-
tal. Trata-se de um princípio não somente importante para os municípios,
enquanto unidade federada, mas para todas as esferas de Poder. É da
autonomia politicamente legitimada de Municípios, Estados e União, que
decorre a boa orientação do complexo processo de construção das rela-
ções governamentais.
Sabemos que o modelo federativo surgiu, nos contextos norte-america-
no, brasileiro e europeu, com vistas a garantir, concomitantemente, a
autonomia dos Estados federados e uma integração ideal entre os mes-
mos no plano da União. Entre as variações do modelo federativo hoje
existentes, muda essencialmente a tônica dada às tendências
centralizadoras ou descentralizadoras, em função do processo político de
cada país.29
No caso particular da Alemanha, onde a Federação se estrutura com
base no princípio da subsidiariedade,30 a sociedade transfere ao Esta-
do as competências sobre as quais não pode dar conta no plano das
comunidades. Por sua vez, o Estado as supre a partir das esferas mais
próximas do cidadão, até se chegar ao plano federal. Assim, o princí-
pio da subsidiariedade protege a autonomia da pessoa humana e das
comunidades intermediárias (famílias, associações, sindicatos, etc.)
perante o Estado. Ao mesmo tempo, legitima a autonomia entre os
Poderes governamentais que as representam e agem em favor do bem
comum.
Para tanto, em qualquer regime federativo, são necessárias, a cada es-
fera governamental, estruturas de proteção e integração razoavelmente
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

29
Sobre a questão federativa no Brasil ver Abrucio, 1998.
30
Segundo o princípio da subsidiariedade, cunhado nas Encíclicas Sociais, em tudo que uma
comunidade menor pode fazer por si mesma, uma comunidade maior, ou esfera governa-
mental superior, não deve interferir.

○ ○ ○
• 79
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

estáveis e definidas em lei. Trata-se de dar forma ao Estado Democrático


de Direito, através da distribuição de competências políticas, legislativas,
administrativas e tributárias. Quanto mais claros esses espaços, mais faci-
litado se torna o exercício da autonomia. No Brasil, a cláusula pétrea, que
outorga status federativo e autonomia a todas as unidades federadas, se
encontra na Constituição de 1988, em seu artigo 18.
Quando nos debruçamos sobre as linhas desse artigo e daqueles que se
seguem, referentes à organização do Estado, notamos que muitas vezes
não são traçados limites claros entre as esferas e suas responsabilidades.
Vemos, ainda, que não há referências específicas sobre as relações entre
as mesmas. Isso abre um grande espaço para interpretação do direito
público. Omitindo-se o legislador constituinte, não se rompeu o status
quo ante a distribuição de Poderes federados. No momento das revisões
constitucionais permaneceram essas indefinições, restando às regulamen-
tações e às reformas (ainda em curso), lançar luzes sobre os casos mais
controversos em que as competências são definidas como concorrentes e
naqueles aspectos em que não há qualquer definição (lacunas). Com isso,
se vê fragilizado o instituto da autonomia e, por decorrência, o próprio
pacto federativo.

A “Federalização” dos Municípios


Muitos apontam como uma das causas, ou agravante, para tais
indefinições constitucionais, o fato de os municípios terem se tornado
entes federativos, livrando-se da dependência dos Estados. Talvez se trate
de um argumento simplista, para fugir à árdua tarefa de dar nova forma
ao amplo e complexo pacto federativo brasileiro. Outra corrente toma a
novidade introduzida em 1988 como arrojo e ineditismo e aposta na har-
monização do município, na estrutura político-administrativa federal.
Observando as mudanças constitucionais, nossa hipótese é de que a in-
serção federativa dos municípios vem se moldando a partir das próprias
relações entre governos, no plano do Executivo.
O desafio da “federalização” dos municípios se coloca no plano do
exercício democrático no seio do próprio Estado. Isso é sem dúvida algo

80 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

positivo. Porém, deveremos avançar com algumas conquistas prelimina-


res. Nessa linha, pressupõe-se a criação de mecanismos nos planos parti-
dário, eleitoral e parlamentar, com vistas a uma representação mais eficaz
e mais justa da sociedade. Somente a partir da “reforma política” pode-
rão ter lugar legítimas reformas institucionais visando à construção da
necessária governabilidade, segundo identidade federativa propriamente
brasileira.
No que toca aos municípios, já se observam algumas condições para
que correspondam ao movimento descentralizador. Muitos governos con-
tam com uma crescente sustentação política local, de base associativa ou
partidária, expressa através de compromissos eleitorais estáveis e legiti-
mados por meio do voto. Munidos dessa sustentação, deverão dispor,
com o passar do tempo, de maiores competências gerenciais para admi-
nistrar os bens e serviços públicos de caráter local, e mesmo regional.
Essa crescente ocupação ocorre na medida em que a unidade local se
desenvolve responsavelmente da subordinação administrativa às esferas
superiores e de controles prévios sobre os atos de governo, reportando-
se diretamente às leis orgânicas e ao mandato popular. Isso não quer
dizer desintegração no plano das políticas estaduais e federais. Busca-se
um amadurecimento das relações pela substituição de padrões de de-
pendência por responsabilidades compartilhadas.
Juntos, os ingredientes de dependência política e financeira dos municí-
pios foram instrumentos perversos para justificar a “proteção” historica-
mente dada aos mesmos pelos Estados e pela União, em troca de apoio
eleitoral. O velho sistema de “compromissos”, típicos da Primeira Repú-
blica,31 ainda persiste em muitos Estados do País. Nesse sistema, a troca
de favores entre governantes, fundada em pseudo-política partidária, atro-
pela os interesses públicos, por natureza, mais amplos. As decisões caem
facilmente no campo da corrupção ou privilegiam aqueles que conhecem
o “caminho das pedras” dos processos decisórios nos “níveis superiores”
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

31
Ver Leal, 1949.

○ ○ ○
• 81
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

e assim têm acesso aos recursos e programas. Contrariamente, numa


democracia pluripartidária, se espera que as políticas federais e estaduais
voltadas aos municípios sejam propostas a partir das demandas concretas
dos mesmos. E que a sua implantação seja transparente, a partir de am-
pla convocatória até o acompanhamento da gestão pelos interessados.
Conclui-se com essas considerações, que o grau de autonomia do mu-
nicípio define a tipicidade dos vínculos governamentais estabelecidos pe-
los agentes políticos locais no exercício de seus mandatos, agora prorro-
gáveis. A desejável “nova performance” do gestor local, nestes termos,
se definiria através de dinâmicas que tivessem como base: a) a possibili-
dade de cobrança entre esferas sem submissão política; b) a competição
por espaços administrativos entre esferas, o que naturalmente pressupõe
a igualdade de condições de luta e, principalmente, c) a cooperação entre
esferas, através do estabelecimento de alianças, ou de parcerias, com
base na livre negociação.32
Esse conjunto de dinâmicas, alternativas aos padrões do período de
centralismo-autoritário, devem surgir em contraposição às relações tra-
dicionais de subordinação. Sua superação, em muitos casos, depende
não somente do esforço estratégico dos agentes governamentais no
plano do Executivo, mas de uma luta nos planos dos Legislativos esta-
duais e do Congresso Nacional. Essa presença ativa junto ao Congresso
teria sido perfeitamente cabível, por exemplo, durante a tramitação da
recém-aprovada Lei de Responsabilidade na Gestão Fiscal, devido ao
claro interesse que ela tem para os municípios e Estados. Porém, segun-
do o próprio presidente da Comissão Especial da Câmara sobre Refor-
ma Tributária, Germano Rigotto, os entes subnacionais ficaram “mais
uma vez onerados”. Ainda, segundo Antonio Palocci, vice-presidente
da mesma Comissão, “Estados e municípios nem sequer tiveram o direi-
to à negociação”.33

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

32
Ver Brasiliense Carneiro, 1994
33
Ver Jornal da Fenafisco. Brasília, Ano III, n. 8, jun./ 2000, p.8.

82 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Além dessas limitações no plano do Legislativo, o velho problema da


simetria municipal permanece intocado. Todas as unidades locais brasilei-
ras seguem, tendo a mesma arquitetura político-institucional, indepen-
dentemente de seu tamanho, densidade populacional, extensão de man-
chas urbanas, proporções de áreas rurais e nativas, tipo de atividade eco-
nômica prevalecente, demandas específicas quanto a serviços públicos,
etc. Há que se discutir e avançar em relação a desenhos alternativos à
estrutura padrão e exclusiva das prefeituras e câmaras de vereadores.
Trata-se de questão delicada e complexa a ser aprofundada à luz de ou-
tras experiências federativas, por exemplo, como a canadense, a norte-
americana e a alemã com os citados Kreise.
Em suma, para que se atinjam situações de maior equilíbrio entre as
unidades federadas, fundadas na autonomia, coloca-se, no caso específi-
co dos municípios, objetivos politicamente mais complexos. Devido aos
possíveis impactos de sua movimentação sobre políticas estaduais (ou
federais) pré-existentes, exige-se maior capacidade de negociação das
autoridades municipais.
Atualmente, em vários campos das políticas públicas (saúde, educação,
abastecimento e saneamento, habitação, etc.), os municípios encontram
dois tipos de desafios complementares: incorporar-se com paridade às
estruturas de decisão ainda centralizadas no nível do Estado (ou da União)
e transformá-las no sentido de dar-lhes maior abertura aos interesses lo-
cais. Ganham com isso uma nova importância as arenas de negociação
intergovernamentais, entre elas, os consórcios.

Os Espaços de Decisão Intergovernamental


Colocadas em diversos pontos entre as unidades federativas, as arti-
culações governamentais dão a necessária sustentação ao Estado para
a tomada de decisões e a implementação de políticas. Do ponto de
vista ideal, essas articulações permitem múltiplas alavancagens sociais
e econômicas e garantem a fluência da vontade pública entre as esfe-
ras. E, através de instrumentos de planejamento, também idealmente,

○ ○ ○
• 83
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

elas potencializam seus resultados e dão maior coordenação às políti-


cas e às ações.
No caso concreto brasileiro, o planejamento ficou muito associado ao
período autoritário-militar, porém, com horizontes limitados a um projeto
desenvolvimentista politicamente centralizado e economicamente con-
centrador. Findo o regime, as instituições do sistema de planejamento
nacional foram relaxadas e seu aparato executivo sofreu grandes refor-
mas, tanto ao nível da macroestrutura federal como nos seus prolonga-
mentos através de agências estaduais. As mudanças culminaram com as
privatizações de boa parte dos setores tidos como estratégicos.
Em seu lugar, não se introduziu um novo modelo de planejamento e
gestão que, imagina-se, deveria fundar-se no caráter democrático e fede-
rativo do Estado, prevendo decisões colegiadas, processos de consulta e
esforços de concertação entre os interesses das esferas de Poder. O termo
planejamento tem se restringido às políticas macroeconômicas e finan-
ceiras do governo federal. Com raras exceções, o planejamento também
não tem sido prioritário em governos estaduais. É no plano municipal em
que se encontram experiências com maior potencial, em diversas dimen-
sões da gestão local, inclusive com mecanismos de participação direta da
cidadania.34
Desaparecendo o sistema de planejamento anterior e descaracterizadas
as suas agências executivas, resta um enorme vazio institucional a ser
preenchido. A esses limites estruturais da governabilidade interna – que
vai muito além da busca de maiorias nos parlamentos – soma-se o grave
endividamento público, também constituído de maneira centralizada ao
longo das últimas décadas. Esse impasse gerencial, ligado ao tema da
corrupção, coloca o País diante do imperativo de um melhor aproveita-
mento de sua estrutura federativa, supostamente com a devida integra-
ção municipal, associada a instrumentos de controle social.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

34
Há experiências específicas e recentes sobre o planejamento reunidas pelo Programa Ges-
tão Pública e Cidadania conduzido pela FGV-SP, com aportes da Fundação Ford e BNDES
(http://inovando.fgvsp.br).

84 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Isso tem sido, de certa forma, buscado através de sistemas e programas


que pretendem articular as políticas e as instituições públicas das três
esferas. Como exemplos de tais estruturas, poderíamos citar os sistemas
de gestão e seus conselhos, as câmaras setoriais, os programas federais e
estaduais de face desconcentrada e, mais recentemente, as agências
regulatórias. No particular dos sistemas de gestão, caminhou-se na dire-
ção do tratamento interdisciplinar e intersetorial de políticas públicas.
Suas dificuldades residem no fato de tais sistemas perpassarem órgãos
das Administrações direta e indireta, de diferentes esferas, com culturas e
pesos institucionais diversos, dificilmente harmonizáveis. São vários os
sistemas em operação. Por exemplo, os voltados ao meio ambiente, aos
recursos hídricos, aos transportes e à saúde, sendo este o mais visível
entre eles.
Cada caso é particular, mas todos tendem a fazer uso da figura de con-
selhos como lócus para as articulações entre as esferas de governo. Po-
rém, tais conselhos, como são, por exemplo, aqueles voltados aos trans-
portes, recursos hídricos e meio ambiente, não dão conta dessa integra-
ção. Isso porque, quando criados no plano federal tendem a privilegiar a
própria União na estrutura de representação e decisão, em seguida, os
Estados e, raramente, os municípios. Quando operando em nível estadu-
al, a representação também foge à paridade, ficando prejudicada a repre-
sentação municipal. E naqueles que são ainda setorialmente organiza-
dos, tanto conselhos como sistemas fogem à lógica da gestão municipal
que quer ser, na medida do possível, intersetorial, otimizando investimen-
tos e facilitando o acesso do usuário ao bem público.35
Quanto aos programas de governo, às agências regulatórias e a outras
instâncias de gestão integrada, não se tem notícia de que privilegiem
processos decisórios intergovernamentais. Na esfera em que são criados
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

35
As prefeituras e os consórcios, em tese, são particularmente desafiados a facilitar o acesso
aos serviços públicos, suprindo os interesses múltiplos dos indivíduos da maneira mais trans-
parente possível e evitando os labirintos dos múltiplos balcões.

○ ○ ○
• 85
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

são também administrados. No caso de alguns programas, prevê-se, no


máximo, formas precárias de controle direto da população beneficiada.
Também no caso particular das regiões metropolitanas, que exigem uma
gestão intergovernamental, via de regra, é muito limitado o sucesso das
decisões integradas.
A propósito, essas regiões, que podem ser criadas através de lei es-
tadual, sofrem gravemente a ausência de uma instância governamen-
tal que realmente dê conta de seus contornos. Os Estados tendem a se
omitir, devido à distância dos problemas, e os municípios se vêm sufo-
cados diante das vastas demandas de recorte metropolitano. Nessas
áreas, praticamente todos os setores hoje merecem uma organização
própria de recorte intermunicipal: dos transportes à saúde, passando
pelos tradicionais temas do abastecimento e saneamento, habitação e
segurança.
Em suma, numa impressão geral, não se pode dizer que o Brasil dispo-
nha de espaços decisórios institucionalizados no plano do Executivo e
que assumam efetivamente o sistema federativo como ordenador das
relações intergovernamentais. Restaria ao Poder Legislativo fazê-lo, prin-
cipalmente, através do Senado Federal, cujo desempenho, nesse sentido,
é questionável. Talvez devido a esse grande impasse, tem-se visto recen-
temente iniciativas diretas de chefes de Executivos subnacionais, princi-
palmente para a condução das relações com a União.
Governadores de Estado e prefeitos dos municípios buscam, para tan-
to, se articular através de entidades de representação formais e informais.
No entanto, esses canais associativos não chegam a ser expressivos no
poder de negociação e persuasão permanentes. No mais das vezes, re-
produzem relações circunstanciais de recorte político-partidário. Não se
enfrentando o problema da articulação entre esferas, novamente, todo o
pacto federativo se vê prejudicado. E nele, principalmente, os municípios
que necessitam de pontos de interlocução claros para a sua inserção na
nova ordem do Estado.

86 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Os Consórcios e a Intermediação Criativa


Diante de tais impasses e na urgência de dar respostas a problemas sem
solução do dia-a-dia dos municípios, desde a década de 80, vêm ganhan-
do expressão os consórcios intermunicipais. Em meio ao primeiro impulso
da redemocratização e da descentralização, os consórcios não surgiram
como panacéias, mas apontavam para a necessidade de se criar algo novo.
Talvez sejam, de fato, uma das respostas mais criativas e eficientes, sob o
ponto de vista institucional, ocorridas dentre os ensaios para uma profun-
da reforma do Estado.
Seu funcionamento de início esteve muito associado aos problemas
da gestão de recursos hídricos. Avançaram fronteiras chegando à ges-
tão ambiental e às políticas sociais. Deram contornos às bandeiras da
descentralização e participação conduzidas por governos eleitos ime-
diatamente à abertura, entre eles, a paradigmática experiência de São
Paulo.36
Os consórcios voltados à gestão das águas, suscitaram uma interessan-
te observação, sob o ponto de vista das relações intergovernamentais. Os
vínculos físicos estabelecidos pelos rios e aqüíferos, em bacias e sub-baci-
as hidrográficas, necessariamente induzem à aproximação entre diferen-
tes unidades governamentais.37 Essa forma de aproximação vem sendo
aproveitada com respeito a outras políticas públicas, nas quais a gestão
com recorte regional apresenta maior eficiência (saúde, educação, trans-
portes, etc.).
Com base nesse trunfo geopolítico, os consórcios tendem a se estabele-
cer e buscar soluções para seu financiamento, através de fontes nacionais e
internacionais.38 Como instância regional, encontram as condições neces-
sárias para dinamizar a ordem federativa com grande poder irradiador.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

36
Ver Montoro, 2000.
37
Ver Brasiliense Carneiro, op. cit.
38
Com esses fins, observa-se que os consórcios mais estáveis buscam seu próprio aperfeiço-
amento ao nível do planejamento e gestão, tendendo a conseguir maior institucionalidade e
ganho de credibilidade junto às agências de fomento.

○ ○ ○
• 87
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Apoiada pelos Poderes locais, essas estruturas flexíveis estão dotadas de


um diferenciado potencial a ser continuamente aproveitado.39
Juntamente com os consórcios, a sociedade civil descreve uma trajetó-
ria de compromisso, chamando para si novas responsabilidades sobre a
coisa pública e exigindo padrões éticos de governo. São sinais do fortale-
cimento do tecido social, segundo padrões democráticos. Certamente os
novos fenômenos de governo local não darão conta dos graves proble-
mas nacionais e nem as organizações cidadãs prescindirão do papel fun-
damental do Estado. Isso sim, pode-se dizer que, através deles, estão
sendo visivelmente preenchidos os espaços que sempre couberam tanto
às comunidades organizadas como aos municípios. São sinais de uma
sociedade em busca de alternativas próprias para a gestão pública.40
A crise institucional coloca-se, portanto, como oportunidade para a in-
serção dos municípios na qualidade de esfera autônoma da federação,
bem como para a revisão dos papéis dos Estados federados e da própria
União. Nesse amplo movimento, os consórcios desempenham um papel
fundamental e, até certo ponto, estratégico, na intermediação entre os
poderes subnacionais. Além de aproximar municípios, servem à tradução
dos conceitos (e à transformação de pré-conceitos) no complexo diálogo
entre estes e os governos estaduais e federais.
Servem, assim, ao rompimento de barreiras cristalizadas de poder. Con-
tribuem para a invenção democrática do Estado. Permitem uma crítica às
agências estatais e privadas responsáveis por serviços públicos, por con-
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

39
Chama atenção a atuação dos consórcios principalmente em regiões metropolitanas e
conurbadas como a do ABC paulista, mas também em áreas essencialmente rurais. A respei-
to dessas e outras experiências, a Fundação Prefeito Faria Lima–Cepam possui extenso acer-
vo teórico e empírico disponível para consulta pública.
40
Nesse âmbito, observa-se o afloramento de movimentos sociais e organizações não-go-
vernamentais, a instalação de conselhos comunitários municipais, a prática do orçamento
participativo, a criação de câmaras setoriais regionais, as iniciativas de comissões de inqué-
rito sobre gestores e parlamentares locais, entre outras experiências. No processo eleitoral
deste ano, será inaugurado também o controle das campanhas e candidatos com base na
Lei 9.840, de Iniciativa Popular contra a corrupção eleitoral.

88 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

terem, na sua estrutura, a visão do bem comum e a lógica da agilidade


gerencial. A informalidade atual dos consórcios deverá ser superada, mas
espera-se que, com isso, não se esgote todo o seu potencial criativo. Nes-
se sentido, a esperada regulamentação, citada por Azevedo e lembrada
no início deste texto, poderá significar o surgimento formal de um espaço
de decisão e intermediação entre esferas governamentais do maior signi-
ficado para a federação brasileira. E a inspiração em outros modelos, tais
como os Kreise alemães, não se deverá perder de vista.

Referências Bibliográficas
ABRUCIO, Fernando L., COSTA, Valeriano Mendes Ferreira. Reforma do
estado e o contexto federativo brasileiro. Série Pesquisas .São Pau-
lo: Fundação Konrad Adenauer, n.12, 1998.
ALEMANHA. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland,
Bundeszentrale für Politische Bildung, 1990
BRASIL.Constituição da República Federativa. Atlas, 1988.
BRASILIENSE CARNEIRO, José Mario. Responsabilidade local e desafio re-
gional: relações intergovernamentais na gestão de recursos hídricos.
1994. (Dissertação de mestrado da Escola de Administração de Em-
presas de São Paulo, Fundação Getúlio Vargas)
____. O Município e as relações intergovernamentais no cotidiano da
base federativa. In: O municípios e as eleições de 2000. Cadernos
Adenauer. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, n. 4, 2000.
FUNDAÇÃO KONRAD ADENAUER. O federalismo na Alemanha. Série
Traduções. São Paulo, n. 7, 1995.
____. Subsidiariedade e fortalecimento do poder local. Série Debates.
São Paulo, n. 6, 1995.
MONTORO, Ricardo, THAME, Antonio Carlos de Mendes (orgs.). Franco
Montoro. Instituto de Qualificação e Editoração – Iqual, 2000.

○ ○ ○
• 89
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

CONTEXTO INSTITUCIONAL E REGULATÓRIO DO


DESENVOLVIMENTO DE QUATRO EXPERIÊNCIAS DE
CONSÓRCIOS DE SAÚDE41
Luísa Guimarães42
Maria Angélica Gomes43
Este texto apresenta algumas características de quatro consórcios em
saúde, estudados pelo Ministério da Saúde e Organização Pan-America-
na de Saúde em 1998. A idéia é apresentar as quatro modalidades de
consórcios, constituídos em momentos distintos, para estimular a refle-
xão sobre os pactos intermunicipais, pois os dados disponíveis não permi-
tem a comparação das experiências.
A primeira experiência de consórcio em saúde ocorreu em 1986 e, a
partir daí, os consórcios foram surgindo, no instante em que se desenvol-
veu o processo de descentralização do setor de saúde. Isto pôde ser per-
cebido em quatro momentos: de 1986 a 1988, antes da promulgação do
SUS; de 1989 a 1993, antes da edição da Norma Operacional Básica –
NOB/93; de 1994 a 1997, durante a vigência da NOB/93; a partir de 1998,
na vigência da NOB/96. Em cada um desses momentos, a responsabilida-
de no sistema de saúde refere-se à gestão de recursos disponíveis em
cada esfera de governo e à articulação entre essas esferas, que confor-
mam um espaço característico de produção e organização de assistência
à saúde de um dado território.
Os consórcios, na sua constituição e desenvolvimento, em cada um des-
ses momentos, foi influenciado por essas características. Daí a importância
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

41
Este trabalho foi apresentado no Segundo Congresso Brasileiro de Ciências Sociais em
Saúde, promovido pela Associação Brasileira de Saúde Coletiva, em São Paulo, em dezem-
bro de 1999. Participa da autoria do trabalho original Eduardo Guerrero, consultor em
Serviços de Saúde da Opas. O atual artigo contou com a colaboração de Luciano Prates
Junqueira.
42
Mestranda em Políticas Públicas da Escola Nacional de Saúde Pública da Fundação Oswaldo
Cruz, coordenou o acompanhamento de consórcios de saúde na Secretaria de Políticas de
Saúde do Ministério da Saúde, no período de 1997 a 1999.
43
Mestre em Ciência Política pelo Departamento de Relações Internacionais da Universida-
de de Brasília, foi diretora da Secretaria de Políticas de Saúde do Ministério da Saúde no
período de 1998 a 2000.

90 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

de visualizar como ocorreu o processo de descentralização do SUS, nos


primeiros 12 anos, verificando se os consórcios surgiram em momentos
de baixa capacidade de gestão municipal. Isso pode ser visto tanto no
sentido formal (normas e instrumentos) como nos recursos estratégicos
de gestão (financeiros e de planejamento), pois eles estavam centraliza-
dos nas esferas estaduais e federal. Esse papel muda com o SUS, quando
é redefinido a participação do Estado, que passa a ter, principalmente, a
função de formulador, coordenador e regulador da política de saúde.
A discussão feita neste texto contempla o primeiro momento, sem a
redefinição dos papéis das três esferas de governo.

O Sistema de Saúde Brasileiro


Dois fenômenos dos anos 80 tiveram importância para conformar o
sistema de saúde brasileiro, induzir processos de reforma e influenciar a
consolidação democrática: a crise econômica e o seu impacto nos recur-
sos destinados à saúde e a crítica da ausência de resultados das políticas
sociais.
Se a concepção do SUS buscou atender às reivindicações sociais inserin-
do na lei os princípios de universalidade, integralidade e eqüidade, a im-
plantação do sistema ocorreu em um cenário que preconizava a redução
do papel do Estado, a tendência de separar financiamento e provisão de
serviços e o surgimento de novos atores setoriais. Com isso, as condições
para a concretização dos princípios e diretrizes previstos na Lei foram
mais instáveis e sujeitas aos impactos da macro-políticas de ajustes. As-
sim, a regulamentação do SUS deu-se por sucessivas normas que propu-
nham mudanças nas relações entre as esferas de governo e delas com os
provedores, visando à descentralização da gestão de atenção à saúde.
Os municípios tradicionalmente inovadores na implantação de experi-
ências de gestão, ao longo dos anos, demonstraram avanços notáveis, na
construção de sistemas de saúde mais solidários e cooperativos, resultan-
do em ações mais próximas das necessidades das comunidades. E o con-
sórcio de saúde constitui uma dessas inovações. Sua implantação gradual

○ ○ ○
• 91
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

pode indicar que ele cumpria a função de superar dilemas que os municí-
pios e Estados vivenciavam no processo de transformação do sistema de
saúde.
O consórcio é um pacto voluntário firmado entre governos com a fina-
lidade de alcançar objetivos comuns, mediante a soma de esforços e a
articulação de recursos físicos, financeiros e tecnológicos, na busca de
soluções dos problemas compartilhados. Está previsto na Lei Orgânica da
Saúde (Lei 8.080/90 e Lei 8.142/90) como meio de integração entre siste-
mas municipais de saúde na perspectiva da gestão única, para o desen-
volvimento, em conjunto, das ações e serviços que lhes correspondam.
Não se caracteriza, entretanto, como instância de gestão e nem substitui
a responsabilidade de nenhuma esfera de governo.
A constituição de consórcio não foi um fenômeno regular ao longo dos
anos (Quadro 1). Na segunda metade dos anos 90, teve uma rápida ex-
pansão e em 1998 contabilizava 143, integrando 1.740 municípios de 11
Estados. Existente em todas as regiões, concentra-se no Sul e no Sudeste.
Estima-se que 20 milhões de brasileiros residam em municípios consorci-
ados. Os motivos para sua constituição foram tanto a concentração quanto
a insuficiência da oferta regional de serviços. Por isso que a maioria des-
ses consórcios tem como objetivo prover meios para serviços complexos e
especializados de referência regional, caracterizando-se como instrumen-
to de organização e integração de ações de saúde, para permitir o acesso
dos usuários à rede ampliada e diversificada. Nesse sentido, além de con-
tribuir para a redução de iniqüidade no acesso aos serviços de saúde, é
considerado uma ferramenta de articulação do desenvolvimento
microrregional.
Variados estudos abordam os fatores que propiciam, condicionam e
motivam a constituição de consórcios em saúde. Dentre os fatores apon-
tados, ressalta-se a organização das forças políticas locais para identificar
alternativas para os problemas da saúde. Isso constitui uma política de
desenvolvimento regional por parte do Estado, mediante a organização
da atenção secundária e da terciária, possibilitando a integralidade e a

92 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

eqüidade da atenção. Além disso, permite que se faça o planejamento


regional dos serviços, bem como a organização da demanda e definição
da referência, estabelecendo uma relação mais solidária entre os gestores
e a otimização das estruturas e equipamentos regionais; e o acesso aos
recursos especializados e tecnológicos.

Apresentação e Beneficiários
Os consórcios apresentados no Quadro1 têm em comum o fato de se-
rem os primeiros constituídos nos Estados de Goiás, Mato Grosso, Paraná
e São Paulo. Por isso, são considerados modelares, pois, de algum modo,
revelam as tendências da política de saúde no período.

Quadro 1 – Consórcios Constituídos nos Estados de Goiás, Mato Grosso,


Paraná e São Paulo
Região de Serra da Região de Teles Associação dos Microrregião
Mesa – Goiás Pires – Mato Grosso Municípios do Penápolis –
Noroeste – Paraná São Paulo
• Primeiro do Estado • Primeiro do Estado • Precursor no Estado • Primeiro em saúde
• Criação:1998 • Criação: 1995 • Criação: 1993 • Criação: 1986
• Sede: Uruaçu • Sede: Sorriso • Sede: Paranavaí • Sede: Penápolis
12 municípios 11 municípios 29 municípios 7 municípios
• População: 150 mil • População: 163 mil • População: 254 mil • População: 82 mil
• Unidade: Entorno • Unidade: Hospital • Unidade: Centro • Unidade: serviços
do Lago Serra da Regional com 52 Regional de secundários
Mesa leitos Especialidades
• Distância: • Distância: • Distância: • Distância:
Maior: 200 Km Maior: 220 km Maior: 130 km Maior: 35 km
Menor: 30 Km Menor: 60 km Menor: 14 km Menor: 12 km

Características Regionais, Motivação e Relações com o


Estado
Considerando as características dos quatro consórcios, verifica-se que a
parceria entre os municípios completa 15 anos, mas a motivação de cada

○ ○ ○
• 93
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

um mudou no decorrer do tempo. O consórcio pioneiro tem mais caráter


prestador de serviços de saúde; o mais recente, o de Goiás, busca atuar
na perspectiva da promoção à saúde, por isso, contempla ações de meio
ambiente e saneamento e não apenas a prestação de serviços de saúde.
Cada consórcio, em seu tempo, constituiu, para uma região, ou mesmo o
Estado, um exemplo de ações cooperativas.
Outra característica dessas experiências é que elas surgiram em regiões
pobres, de baixa densidade demográfica, com grandes distâncias entre
os municípios e com demandas não atendidas por serviços de saúde. No
entanto, em cada uma, existe uma força que mobiliza as autoridades
sanitárias a unirem-se na concepção e execução de um projeto comum.
Iniciativas de solidariedade e de maximização de recursos são fonte de
inspiração para outros consórcios e eles, respaldados pelos Estados, atu-
am como instrumento de articulação e cooperação, que estende benefí-
cios da saúde, com potencial de reorientar esforços de sistemas.

Quadro 2 – Características Regionais dos Consórcios, Motivação e Relações


com o Estado
Região de Serra da Região de Teles Associação dos Microrregião
Mesa – Goiás Pires – Mato Grosso Municípios do Penápolis –
Noroeste – Paraná São Paulo
• Proximidade do • Grandes distâncias, • Região com índices • Região pobre do
Lago Serra da Mesa. difícil acesso e custo de pobreza e pouco Estado, com
• Potencial turístico, social elevado. habitada. proximidade cultural
conservação do meio • Interiorizar a saúde • Prover assistência e geográfica.
ambiente e ações • Iniciativa do Estado: especializada. É • Viabilizar a
executadas por - estratégia da referência como municipalização e
Furnas. política de modelo e quanto à as AIS.
• Iniciativa dos descentralização; aplicação dos • Modelo e fonte
municípios apoiada - promover a recursos do SUS. de consultas para
por MS, SES/GO, negociação e o outros.
FNS, Femago, Opas fortalecimento de • A Constituição do
e Furnas. parcerias. Estado prevê o
consorciamento.

94 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Objetivo e Estrutura
Quando se observam os objetivos de cada consórcio (Quadro 3), verifi-
ca-se que o principal é o da prestação de serviços, que vai desde a entre-
ga de medicamentos, a atenção secundária até o cuidado com o meio
ambiente, demonstrando que a promoção, a assistência e a qualidade de
vida são finalidades que agregam os diversos atores governamentais e
sociais, para se integrarem em uma tarefa comum.
Embora os arranjos formais sejam semelhantes, foram incorporados na
estrutura de cada consórcio uma modalidade distinta de condução políti-
ca e executiva para operacionalizar os serviços. Na experiência de Goiás,
é um Grupo Interinstitucional que assume o papel de apoio e cooperação
técnica, para estimular a prática associativa e os conteúdos de políticas e
de serviços. Na de Mato Grosso e do Paraná, a presença da Secretaria de
Estado da Saúde é ativa na gestão administrativa das ações consorciadas.

Quadro 3 – Objetivos e Estrutura dos Consórcios


Região de Serra da Região de Teles Associação dos Microrregião
Mesa – Goiás Pires – Mato Grosso Municípios do Penápolis –
Noroeste – Paraná São Paulo
• Objetivo: prestar • Objetivo: prestar • Objetivo: oferecer • Objetivo: prover
serviços de saúde; serviços serviço ambulatorial atenção secundária,
cuidar do ambiente, especializados, de especializado e padronizar e
do saneamento e da internações e de eletivo. distribuir
promoção da saúde. emergência, UTI. medicamentos.
• Associação civil, • Associação civil, • Associação civil, • Associação civil,
sem fins lucrativos sem fins lucrativos. sem fins lucrativos. sem fins lucrativos.
• Estrutura: Conselho • Estrutura: Conselho • Estrutura: Conselho • Estrutura: Conselho
Diretor (prefeitos), Diretor (prefeitos), de Prefeitos; de Prefeitos,
Conselho Fiscal Conselho Técnico Diretoria (prefeito); Presidência
(conselheiros (secretários de Conselho Fiscal (prefeito-sede),
municipais), Saúde), Conselho (vereadores) e Conselho Fiscal;
Conselho Técnico Fiscal (conselheiros Secretaria Executiva. Secretaria Executiva;
Executivo municipais) e • Comissão Coordenadoria
(secretários Secretaria Executiva; Intermunicipal de Técnica Executiva.
municipais) e Representação do Saúde.
Secretaria Executiva Estado: diretoria
GTI (Grupo Técnico administrativa e
Interinstitucional). técnica.

○ ○ ○
• 95
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Modelo de Funcionamento
As quatro experiências apresentam diferentes modelos de funcionamen-
to, apresentando preocupação de cooperação intermunicipal para cum-
prir, de forma mais plena, as responsabilidades com a atenção básica e
melhorar a capacidade resolutiva dos sistemas de saúde.

Quadro 4 – Modelo de Funcionamento dos Consórcios


Região de Serra da Região de Teles Associação dos Microrregião
Mesa – Goiás Pires – Mato Grosso Municípios do Penápolis –
Noroeste – Paraná São Paulo
• Consenso entre • Maior uso dos • Municípios: ações • Municípios: atenção
prefeitos; cartas serviços pelo básicas e regionais. básica e Santa Casa
políticas de município-sede; SES: outras ações. terciária.
intenções. incentivar discussão • Implantação de • Incerteza quanto à
• Pólo Regional de quanto à atenção sistema de referência identidade: pública,
Capacitação. básica. e contra-referência. privada ou híbrida.
• Prioridade na • Parceria Estado e • Oferta de • CIS: administra
atenção básica; municípios permite especialidades, sem unidade neonatal.
vigilância manter especialistas considerar perfil • Unidade de controle
epidemiológica e na região. epidemiológico. e avaliação dos
ambiental. • Eixo condutor: PSF. municípios
• Análise da situação autorizada pela CIB.
regional de saúde.

Serviços Oferecidos
As ações realizadas em cooperação intermunicipal podem ser uma al-
ternativa para capacitar o conjunto dos municípios no exercício de sua
autoridade sanitária, pois criam espaços novos de discussão regional, para
buscar eqüidade e soluções concretas, como se observa nos casos de
Mato Grosso e Goiás.
Em Estados com a descentralização mais avançada, como no caso de
São Paulo e Paraná, a prática da cooperação intermunicipal favorece a
discussão de novas atividades a serem desenvolvidas em conjunto. A

96 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

valorização da discussão regional estimula cada município a assumir a


organização da sua atenção básica, que constitui a porta de entrada
do consórcio. Com isso, as atividades dos consórcios ficam concentra-
das na produção de ações intermediárias e de especialidades; labora-
tórios, hemocentros, radiologia, saúde mental. O que se depreende é
que as ações consorciadas ainda privilegiam o modelo clássico de as-
sistência à saúde.
A existência dos consórcios viabiliza o apoio às Centrais de Atenção, de
Regulação de Serviços e de Gerenciamento dos Recursos Microrregionais
e Regionais, possibilitando a organização de sistemas de referência e con-
tra-referência. Também mostram as possibilidades de apoiar ações de pro-
teção social, estabelecendo Casas de Aguardo ou de Trânsito para os
usuários.

Quadro 4 – Serviços Oferecidos pelos Consórcios


Região de Serra da Região de Teles Associação dos Microrregião
Mesa – Goiás Pires – Mato Grosso Municípios do Penápolis –
Noroeste – Paraná São Paulo
• Capacitação dos • Clínicas e • Especialidades, • Especialidades e
gestores. especialidades, odontologia, DST, unidade de saúde
• Promoção da hemonúcleo, laboratório, farmácia mental, farmácia de
organização regional patologia, básica, urgências, manipulação.
mediante Plano de ultrassonografia, radiologia, • Grupos com a
Desenvolvimento endoscopia e emergências, sociedade para
Integrado (PDI). eletrocardiografia, hemonúcleo realizar ações
• Cenário de CIB e PPI regional. (parceria com a preventivas.
discussão de SES). • Unidade municipal
processos de • Casa do Aguardo. é porta de entrada.
regionalização. • Central de • Central de
marcação. marcação.

○ ○ ○
• 97
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Sustentabilidade e Recursos

Quadro 5 – Sustentabilidade e Recursos dos Municípios


Região de Serra da Região de Teles Associação dos Microrregião
Mesa – Goiás Pires – Mato Grosso Municípios do Penápolis –
Noroeste – Paraná São Paulo
• Em fase de • Equilíbrio delicado • Delicado equilíbrio • Delicado equilíbrio
sustentação política entre receitas e financeiro. financeiro.
e captação de despesas, com • Produção SUS; • Recursos:
recursos. episódios de municípios com – 1989 a 1991:
• Equipamento e inadimplência. quotas BNDES;
imóveis doados por • Produção SUS e populacionais. – Suds: SES 70% e
Furnas. contrapartida dos • SES: equipamentos, CIS 30%;
• Municípios municípios. medicamentos, – 1990: SES 84% e
contribuem com • SES: equipamento, insumos e recursos CIS 16%;
quota fixa relativa contrato de pessoal; humanos. – 1991: SES 34% e
ao FPM, para materiais e insumos. • Receita: 34,42% CIS 76%;
funcionamento. • Municípios: (municípios) e – 1992: união 25%;
complementação de 65,58 % (SUS). municípios 75%;
salários, despesas e – 1998: municípios
gerência das AIH. 80% e União 20%.

Cada experiência mostra a transição do modelo de financiamento da


saúde, de concentração de recursos nas grandes cidades, como subsídio
à oferta e para regiões mais interioranas, cobrindo vazios estruturais e se
aliando aos modelos de atenção à saúde das comunidades. O equilíbrio
financeiro para os consórcios estudados é uma preocupação regional para
atender às necessidades crescentes de incorporação tecnológica. Os con-
sórcios têm inovado para oferecer serviços a baixo custo, incluindo a pre-
ocupação com a disponibilidade de medicamentos e insumos básicos como
é o caso do Paraná e de São Paulo.

Administração de Recursos Humanos


Os recursos humanos nas cidades do Interior são escassos. Contudo, a
existência de consórcios amplia as oportunidades de emprego, mediante

98 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

a oferta de serviços mais integrais e mais próximos da população, como é


o caso de Mato Grosso. Além disso, tem favorecido o surgimento de
novas formas de contratações de profissionais, flexibilizando os contratos
de trabalho e oferecendo novos incentivos, tornando mais atrativo o
mercado de trabalho no Interior.
Também a participação da universidade neste processo tem sido im-
portante. Não apenas apoiando as iniciativas regionais, como também
oferecendo estágios aos seus estudantes e desenvolvendo estudos e pes-
quisas referentes à gestão intermunicipal e ao seu perfil epidemiológico.

Quadro 6 – Administração de Recursos Humanos dos Consórcios


Região de Serra da Região de Teles Associação dos Microrregião
Mesa – Goiás Pires – Mato Grosso Municípios do Penápolis –
Noroeste – Paraná São Paulo
• Secretaria Executiva • Secretaria Executiva • Administração: CIS. • Administração:
e apoio da infra- e Divisão de RH do • Não tem política de serviço de pessoal
estrutura da Hospital e SES. capacitação de do CIS.
Prefeitura de • Contratação: CLT pessoal. • Médico: carga
Uruaçu, município- • Sem programação • Convênio de estágio horária variada.
sede. de capacitação. com a Faculdade • Contratação:
• Proposta de pólo • Convênio com Estadual de processo seletivo
de capacitação UFMT para Educação, Ciências e público.
de RH. internato rural, Letras de Paranavaí. • Sem treinamento.
diagnóstico • Convênio com a
epidemiológico e escola de
pesquisa sobre RH. enfermagem.

Fiscalização e Controle
Outra dimensão importante nesse processo de gestão consorciada é a
fiscalização e o controle social. Essas dimensões administrativas são im-
portantes para promover a transparência da administração pública dos
recursos. Essa transparência pode ser conseguida mediante a participa-
ção dos cidadãos, que se dá, principalmente, mediante os Conselhos de
Saúde, e isso vem ocorrendo sobretudo no Estado do Paraná.
○ ○ ○
• 99
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Quadro 7 – Fiscalização e Controle dos Consórcios


Região de Serra da Região de Teles Associação dos Microrregião
Mesa – Goiás Pires – Mato Grosso Municípios do Penápolis –
Noroeste – Paraná São Paulo
• Conselho Fiscal • Conselho Fiscal • Conselhos regionais • Secretários de
• Conselhos • TCE, recursos da e municipais e Saúde prestam
Municipais de SES estadual de Saúde contas aos
Saúde • Assessoria técnica • Comissão Técnica Conselhos.
ligada ao Gabinete Consultiva para
da SES para assessorar e articular
acompanhamento. CIS/Estado.

Planejamento Regional
Não há gestão sem planejamento. Apesar de o setor saúde preocupar-
se com esse processo, ele ainda apresenta limitações. Não resta dúvida de
que, para constituir uma gestão integrada, é necessário que haja uma
programação pactuada e que se disponha de maior flexibilidade median-
te a incorporação de novos instrumentos de gestão. É importante valori-
zar a qualidade de vida na perspectiva da promoção da saúde, pois as
experiências vêm revelando que os consórcios não são apenas uma nova
forma de gestão da assistência à saúde, para cobrir os déficits das ações
públicas de saúde nas regiões carentes, mas pode ser também uma nova
forma de oferecer à população de um território a atenção integral de
saúde na perspectiva intersetorial.

Quadro 8 – Planejamento Regional dos Consórcios


Região de Serra da Região de Teles Associação dos Microrregião
Mesa – Goiás Pires – Mato Grosso Municípios do Penápolis –
Noroeste – Paraná São Paulo
• Plano de • Programação do • Plano • Planejamento na
Desenvolvimento gerenciamento do Intermunicipal de administração do
Integrado – PDI com hospital de Saúde/95 CIS
componentes de referência regional. • Articulação com a • Cálculo por critério
serviços de saúde, • Política da saúde PPI populacional ou por
meio ambiente, para a região, a ser • Parâmetro de demanda
saneamento discutida no âmbito do necessidade da
ambiental. Conselho Técnico. Portaria 3.046

100 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Consórcio como Instrumento para Reduzir Iniqüidades


Regionais
Outra característica importante dos consórcios é sua capacidade de re-
alizar ações de saúde de maior complexidade, em caráter complementar
aos sistemas de saúde locais, que são muitas vezes isolados e com servi-
ços de saúde de maior complexidade escassos. A oferta desses serviços
pelo consórcio é um meio de reduzir iniqüidades regionais e aumentar a
eficácia das ações básicas de saúde e dos programas comunitários, que
demandam o acesso a serviços de referência.
Sem o consórcio, os serviços de maior resolutividade não estariam ao
alcance da população de muitos municípios carentes. Talvez isso só possa
ocorrer mediante acordos e ajustes específicos entre os municípios, tendo
os consórcios como instrumento de gestão dos serviços de saúde. Esse
processo concretiza-se pelo planejamento integrado, que relaciona ne-
cessidade e oferta, buscando reduzir as desigualdades mediante a
redistribuição de serviços e recursos.
A constituição dos consórcios representa o aporte de recursos financei-
ros municipais para a saúde, geralmente oriundos do Fundo de Participa-
ção Municipal - FPM. De um lado, esses recursos, aplicados em atividades
complementares de assistência, podem ser a forma encontrada pelos
municípios para assumirem suas novas responsabilidades.

Construção do Sistema de Saúde durante o Período de


Surgimento e Desenvolvimento dos Consórcios
Na saúde, as condições que afetam uma comunidade não alcançam
eficácia com soluções individuais ou focalizadas, porque os efeitos exter-
nos dos agravos à saúde necessitam de cuidados sanitários coletivos, rea-
lizados por instituições de caráter público, mediante políticas sociais.
No consórcio, a produção de bens e serviços decorrente da ação consor-
ciada é usufruída não apenas pela população de um município, mas pelo
conjunto das populações dos municípios integrados. É uma comunidade
ampliada, conformando um sistema regional de atenção. Nesse arranjo

○ ○ ○
• 101
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

regional, os custos, tanto financeiros, como políticos e sociais podem pro-


duzir benefícios compensadores, pois reduzem as perdas advindas da frag-
mentação e duplicidade de ações e organizam os recursos disponíveis
numa lógica integrada (regulação da interdependência).
Nesse sentido, os consórcios constituem processos de articulação que
contemplam não só os problemas de um determinado território isolado,
mas aqueles que incidem em uma região. Assim, as soluções das ques-
tões ambientais, sanitárias, de infra-estrutura e mesmo educacionais, re-
sultam da interdependência das populações segundo suas afinidades cul-
turais e sociais.
O surgimento e desenvolvimento do consórcio na área de saúde parece
ter sido favorecido pela tradição de associação entre municípios e Estados
brasileiros, bem como pela política deliberada do gestor estadual.
Assim, a cooperação intermunicipal pode ser uma manifestação do for-
talecimento do movimento municipalista na saúde, aliado a outros movi-
mentos sociais, advindos do processo de democratização e descentraliza-
ção no País. Os Estados, no momento em que surgiram os primeiros con-
sórcios, não eram agentes do processo de negociação e de pactuação
entre os gestores municipais para a organização dos serviços. Cabia-lhes
apenas a celebração de convênios de transferências financeiras e de ou-
tros recursos aos municípios.
Os consórcios organizados pelos municípios representavam a iniciativa
local para a solução dos problemas que atingiam o conjunto dos municí-
pios, no âmbito regional. Assim, organizados em consórcios, demanda-
vam ao Estado recursos para efetivar o cumprimento do papel atribuído a
esse novo ente de caráter regional.
Em alguns Estados, notadamente os do Nordeste e do Norte, o governo
estadual manteve-se como parceiro do governo federal, na execução dos
serviços de saúde. Por sua vez, os municípios dessas regiões permaneceram à
margem desse processo. Por isso, os consórcios foram por muito tempo con-
siderados como uma solução viável apenas para o eixo Sul-Sudeste. Somente
no final da década de 90, antes da vigência da NOB/96, começaram a surgir

102 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

consórcios nas regiões Centro-Oeste, Nordeste e Norte, incentivados pelo


governo estadual. Essa Norma, tendo uma perspectiva descentralizadora dos
recursos e favorecendo a organização regionalizada da atenção, enfatizou o
processo de negociação e pactuação entre os gestores. Tem o Estado o papel
de harmonizador do sistema estadual de saúde.

Referências Bibliográficas
BRASIL . 1997 o ano da saúde no Brasil: ações e metas prioritárias.
Brasília: Ministério da Saúde.
CRUZ, M.C.M.T. O consórcio intermunicipal de saúde da microrregião
de Penápolis como instrumento de viabilização dos sistemas locais
de saúde. Dissertação de Mestrado, São Paulo: FGV, 1992.
GUIMARÃES, L. Consórcios intermunicipais de saúde: a gestão estadu-
al e as relações cooperativas entre municípios nos Estados do Paraná
e de Mato Grosso. Projeto de pesquisa apresentado à Escola Na-
cional de Saúde Pública, da Fundação Oswaldo Cruz/MS, para qua-
lificação à dissertação de mestrado em Saúde Pública na área de
Políticas Públicas e Saúde. Rio de Janeiro, 1999.
HOCHMAN, G. A era do saneamento: as bases da política de saúde
pública no Brasil. São Paulo: Hucitec/Anpocs, 1998.
LIMA, A.P.G. de. Os consórcios intermunicipais de saúde e o Sistema
Único de Saúde. Dissertação de Mestrado, Rio de Janeiro: Escola
Nacional de Saúde Pública, Fundação Osvaldo Cruz, 1998.
MENDES, E.V. Uma agenda para a saúde. São Paulo: Hucitec, 1996.
MINISTÉRIO DA SAÚDE. ORGANIZAÇÃO PAN-AMERICANA DE SAÚDE.
Estudo prospectivo de três modalidades de consórcios intermunici-
pais de saúde: microrregião de Penápolis/SP; região de Teles Pires/
MT e associação dos municípios do Noroeste/PR. Brasília, 1998.
(mimeo.)
POSSAS, C. Estado, movimentos sociais e reformas na América Latina:
uma reflexão sobre a crise contemporânea. PHYSIS Revista de Saú-
de Coletiva, v. II, n. 1, 1992,.pp. 185-202.

○ ○ ○
• 103
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

RIBEIRO, J.M., COSTA, N. do R. Consórcios municipais no SUS. Ipea:


Textos para Discussão, n. 669, Brasília, 1999.
SCHNEIDER, A.C. Consórcios intermunicipais de saúde: instrumento de
organização do sistema de saúde. Dissertação de Mestrado, Rio de
Janeiro: Instituto de Medicina Social, Universidade do Estado do Rio
de Janeiro, 1998.

Anexo
Número de Consórcios Existentes e de Municípios Consorciados Informa-
dos pelas Secretarias Estaduais de Saúde, nos Anos de 1994 a 1998
Região/Estado Consórcios Existentes Municípios Consorciados
Abr./ Out./ Abr./ Dez./ Dez./ Abr./ Out./ Abr./ Dez./
94 97 98 98 99 94 97 98 98
Norte — — 1 1 1 — — 8 8
Pará — — — — 1 — — — —
Rondônia — — 1 1 — — — — —
Nordeste — 1 1 10 10 — 10 10 38
Bahia — — — — 2 — — — —
Rio Grande
do Norte — — — — 1 — — — —
Paraíba — 1 10 10 7 — 10 10 38
Centro - Oeste — 3 6 12 10 — 26 72 107
Goiás — — — 3 1 — — — 28
Mato Grosso — 3 6 9 9 — 26 72 79
Sudeste 6 82 80 88 93 53 945 906 931
Espírito Santo — 5 4 7 7 — 47 37 42
Minas Gerais 2 63 66 71 71 29 725 769 789
Rio de Janeiro 2 — 1 1 4 12 — 13 13
São Paulo 2 14 9 9 11 12 173 87 87
Sul 6 23 34 38 38 107 405 619 656
Paraná 3 16 16 20 20 66 280 273 310
Rio Grande do Sul 2 2 9 9 9 32 51 130 130
Santa Catarina 1 5 9 9 9 9 74 216 216
Total 12 109 122 143 155 160 1386 1615 1740
Fonte: Secretaria de Políticas de Saúde/Ministério da Saúde.

104 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL: INSTRUMENTO DE AÇÃO E


DESENVOLVIMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS E PARTICIPAÇÃO
SOCIAL EM MEIO AMBIENTE44
Mario César Mantovani45
“A importância da associação de municípios não como uma outra ‘es-
fera’ de governo ou mais uma estrutura burocrática e intermediária no
processo decisório, mas como um instrumento de planejamento regional
para a solução de problemas comuns”(Junqueira, 1990) deverá valorizar,
através do arranjo institucional do consórcio, a ação local para desenvol-
ver programas e planos, monitoria, avaliação e acompanhamento de
políticas sociais, econômicas e ambientais, capazes de influenciar na con-
servação ambiental, especialmente, na preservação dos recursos hídricos.
O ponto de partida dessa ação tem como base legal a edição da Lei
6.938/81, que estabelece a Política Nacional do Meio Ambiente, constitui
o Sistema Nacional do Meio Ambiente – Sisnama, e ainda cria o Conselho
Nacional de Meio Ambiente – Conama.
O Sisnama, com sua estrutura federativa, será tão mais forte quanto o é
em seus outros “elos”; enquanto houver Estados e municípios debilita-
dos em sua gestão ambiental, haverá um fator de enfraquecimento da
política e da gestão ambiental no Brasil. Os Consórcios Intermunicipais de
Meio Ambiente, devido à sua atuação baseada em desafios comuns, têm
a capacidade de potencializar aqueles municípios preparados para uma
ação de meio ambiente, com a utilização de sua estrutura e alavancar
outros municípios para que se adaptem aos desafios propostos. Os con-
sórcios podem antecipar ações, visando dar respostas mais rápidas à pro-
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

44
O texto conta com a colaboração técnica de Ana Thereza Machado Junqueira, coordena-
dora do Núcleo de Cooperação Intermunipal, Unidade de Políticas Públicas da FPFL - Cepam
e referenciou-se pela discussão proposta no artigo publicado na coletânea de Textos Nepam.
Série Divulgação Acadêmica, n. 3, JUNQUEIRA, Ana Thereza M. (1995). Política municipal de
meio ambiente, In: BARBOSA, Sônia. A questão ambiental: cenários de pesquisa, Campi-
nas: Unicamp, Nepam, pp. 209-224.
45
Geógrafo, especialista em rios e diretor de Relações Institucionais da Fundação SOS Mata
Atlântica

○ ○ ○
• 105
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

teção de um rio, à criação de unidades de conservação na forma de um


parque, de uma Área de Proteção Ambiental e até mesmo de uma Reser-
va Particular de Proteção Ambiental – RPPN, ou, ainda, à disposição final
de resíduos sólidos, entre outros exemplos, que não dependem de legis-
lação e Executivos totalmente estruturados para atender às demandas
em meio ambiente.
“Ao município, já cabe atender às diretrizes da Política Nacional de Meio
Ambiente, em normas e planos ‘no que se relaciona com a preservação
da qualidade ambiental e manutenção do equilíbrio ecológico’(Lei 6.938/
81, art. 5o); os órgãos e entidades municipais, em conjunto com os de
outras instâncias, são responsáveis pelo controle e fiscalização das ‘ativi-
dades suscetíveis que degradarem a qualidade ambiental’ e compõem a
estrutura do Sisnama; menciona, também, a possibilidade de os municí-
pios elaborarem suas próprias normas e padrões, observando os padrões
federais e estaduais.”(Junqueira, 1995). O consórcio intermunicipal é um
instrumento do Sistema Municipal de Meio Ambiente. O município não
integra diretamente o Conselho Nacional de Meio Ambiente – Conama,
mas sua representação se faz através da Associação Nacional dos Municí-
pios e Meio Ambiente – Anamma.
“A Constituição Federal de 1988 inova ao ampliar a competência e as
atribuições concorrentes e a competência comum entre União, Estados e
municípios nas áreas de Saúde, Educação e Meio Ambiente. Nessa Constitui-
ção, o município é ente autônomo da Federação, ‘uma vez que as relações
dos governos municipais com as esferas superiores são relações de governo a
governo e não de órgãos semi-descentralizados e/ou desconcentrados’.
[...] O princípio da autonomia pressupõe a repartição do poder; à União
cabendo o planejamento e a formulação de políticas públicas nacionais;
aos Estados e municípios a execução e implementação das políticas.
Assim, em matéria ambiental, aos municípios cabe legislar no interesse
local (CF, art. 30, I); competência privativa sobre as atividades relaciona-
das com o meio ambiente. A fiscalização das atividades na implementa-
ção das políticas públicas é mais efetiva quando realizada em nível muni-

106 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

cipal, pela proximidade com os cidadãos. A participação da sociedade é


que será transformadora de qualquer política pública, da própria ação do
Estado.”(Junqueira, 1995)
Os consórcios intermunicipais têm suas atividades desenvolvidas, defi-
nidas de acordo com o seu objeto de trabalho; envolvem as áreas de
agricultura, meio ambiente – recursos hídricos, saneamento, desenvolvi-
mento regional, turismo, obras e infra-estrutura, etc. As questões
ambientais são as que mais direcionam as formas de ação, com os se-
guintes objetivos:
• “Integrar os municípios de uma ou mais bacias hidrográficas, promo-
vendo a conservação da natureza;
• Planejar e executar projetos e medidas destinadas a promover o de-
senvolvimento de programas participativos e educativos de defesa e
preservação de uma bacia hidrográfica, na região compreendida pe-
los municípios consorciados;
• Promover programas e medidas de aspecto corretivo e preventivo,
destinados à preservação ambiental, à despoluição dos rios e à pre-
servação da fauna e flora.
Esse tipo de consórcio, devido às suas características, é essencialmente
“inter-regional”, pois sua área de abrangência, para efeito de atuação
como instrumento de planejamento ambiental, passa a ser o território de
todos os municípios associados”(Junqueira, 1990:34), pois a natureza
supera os limites das linhas administrativas e governamentais.
Em 1984, incentivada pela vontade da sociedade civil participante do
Conselho de Defesa do Meio Ambiente – Condema e pela vontade dos
prefeitos da região da bacia hidrográfica do rio Jacaré-Pepira, surge em
Brotas, no Estado de São Paulo, a experiência inédita e pioneira do Con-
sórcio do Rio Jacaré para preservar o rio, que vinha tendo suas caracterís-
ticas naturais comprometidas pela poluição por esgotos, pelo mau uso do
solo, desmatamento, etc.; e, principalmente, por uma forma de gestão
de recursos hídricos centralizadora, burocratizada e segmentada no go-
verno estadual. A dificuldade para responsabilizar e caracterizar as agres-

○ ○ ○
• 107
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

sões ambientais, cobrar resultados que pudessem fazer cessar os danos e


garantir a participação da sociedade, provocou a busca de uma nova for-
ma de solução para os problemas da bacia hidrográfica e a figura do
consórcio intermunicipal foi a mais adequada para solucionar essas de-
mandas. O que começou como uma forma de ‘desobediência civil’, a
gestão de recursos hídricos do Estado, por sua característica inovadora e
reconhecimento de um governo essencialmente democrático, tornou-se
um modelo de gestão participativa da água. A criação de novos consórci-
os, como o do Rio Piracicaba, no Estado de São Paulo e o do Rio Santa
Maria e Jucú, no Estado do Espirito Santo, foi o ponto de partida para a
sua difusão, e, mais, formou uma base ideológica e crítica para apoio
à implantação das Leis Estaduais de Recursos Hídricos e do Sistema Naci-
onal de Recursos Hídricos.
Uma das propostas para os consórcios é a de ampliar sua ação, estabele-
cendo parcerias entre as associações diversas, que promovem a temática
ambiental local, entre elas, a “União Internacional de Municípios e Gover-
nos Locais - Iula, organização mundial com membros em mais de 70 países
de todos os continentes, que promove troca de experiências entre municí-
pios sobre meio ambiente e qualidade de vida. No Brasil, a Associação
Nacional de Municípios e Meio Ambiente – Anamma, reúne os municípios
nas questões ambientais desde 1988, credenciada pelo lnternational
Council of Local Environmental lniciatives – Iclei – ONU, para apresentar as
questões relativas aos municípios brasileiros”.(Junqueira, 1995)
As Reservas da Biosfera da Unesco, para a Mata Atlântica, o Pantanal e o
Cerrado são espaços de reconhecimento ambiental privilegiado para parceri-
as e, quando constituídos nos Estados, têm composição através de represen-
tações de diversos segmentos sociais associados à proteção desses biomas.
Em outra vertente, parcerias com Organizações Não-Governamentais –
ONGs, com ação local ou regional, que podem dar maior dinâmica às
iniciativas de proteção e conservação ambiental, podem atuar nos Con-
selhos Municipais de Meio Ambiente, ser parte de câmaras técnicas, de-
senvolver trabalhos de campo, propor e executar projetos associados aos

108 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

objetivos do consorciamento; podem aumentar seu espectro de ação,


quando fazem parte de redes temáticas, aportando suas iniciativas, os
ganhos coletivos conquistados por essa forma de ação, estruturada em
forma de Rede de ONGs da Mata Atlântica, Grupo de Trabalho da Ama-
zônia – GTA, Rede Cerrado, Coalizão Rios Vivos, Redes de Agricultura
Sustentável, Fórum Brasileiro de ONGs, Associação Brasileira de ONGs,
Rede Brasil de Acompanhamento de Bancos Multilaterais, Rede Brasil de
Organismos de Bacias Hidrográficas – Rebob, etc., garantindo assim maior
divulgação, mobilização, reconhecimento e formando um espaço ampli-
ado em caráter complementar às ações dos consórcios.
O agravamento da condição econômica vem complicando a situação
dos municípios e, desde 1989, as Administrações Municipais vêm sofren-
do dificuldades financeiras, não obstante o aumento da “participação no
total dos recursos tributários arrecadados no País”, mesmo que tenha
como base o alargamento de sua competência para tributar, quanto
pelo incremento das suas parcelas na partilha das responsabilidades. En-
tretanto, demandas por “saneamento ambiental – água, esgoto (coleta e
tratamento), resíduos sólidos (lixo) – ; drenagem, pela recuperação dos
recursos hídricos em decorrência de fontes de poluição, erosão,
assoreamento dos corpos d’água, agrotóxicos, exploração mineral para
agregados da construção civil (areia, calcáreo, brita, argila)”46 , requisitam
cada vez mais a aplicação de recursos locais; e vêm se ampliando, com
reivindicação das comunidades para sua resolução por parte do Poder
Público. Identifica-se, entre as demandas, a promoção da educação
ambiental como preceito constitucional, para a efetiva solução dos pro-
blemas ambientais.
Os recursos provenientes do Fundo Nacional de Meio Ambiente –
FNMA47 , que foi reformulado, está garantindo que a maior parte das
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

46
Junqueira, (1995)
47
Diretriz anunciada por Luiz Carlos Ross, responsável pelo Fundo Nacional de Meio Am-
biente–FNMA, no 4o Encontro Estadual da Associação Nacional de Municípios e Meio Am-
biente – Anamma, março de 2000, Embu ( SP).

○ ○ ○
• 109
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

verbas seja destinada a projetos de gestão ambiental nos municípios.


Avaliação do desempenho desse segmento demonstra uma nova forma
de execução de projetos por governos locais, a necessidade de capacitar
os executores e eliminar entraves burocráticos são desafios a serem supe-
rados por essa nova forma de captação. No entanto, existe um volume
maior de pedidos, que cada vez mais deverão ser direcionados para as
ações ambientais implementadas de forma consorciada.
O Projeto de Execução Descentralizada – PED, do Programa Nacional do
Meio Ambiente – PNMA, em São Paulo, introduziu, em 1995, como critério
adicional determinante para a seleção e implantação de projetos, o fato de
ser articulado e implantado por consórcios intermunicipais. A possibilidade
de inclusão de projetos municipais no Programa de Proteção de Florestas
Tropicais do PPG7, através do desenvolvimento de uma linha especial de-
nominada Projetos Demonstrativos - PDB e as demandas crescentes de re-
cursos e exigências, como forma de compensação ambiental nos projetos
de desenvolvimento (saneamento, agricultura, educação, transportes, etc.)
dos Bancos e Agências Multilaterais de Financiamento, poderá fortalecer a
formação e implantação dos consórcios intermunicipais para a preservação
e recuperação dos recursos hídricos e para o uso equilibrado dos recursos
naturais, se constituindo num amplo campo para novas iniciativas, propor-
cionando grande possibilidade de captação de recursos para dar sustenta-
ção às ações iniciadas nesses municípios.
Cabem, ainda, investimentos e priorização na formação e capacitação
dos diversos agentes ambientais municipais – prefeitos, vereadores, téc-
nicos, entidades não-governamentais –, uma maior interação com a uni-
versidade, o desenvolvimento de sistemas de informações ambientais e a
aproximação, cada vez maior, com a educação ambiental como instru-
mento de política pública.

Agenda 21 Local
Propor a realização e implantação da Agenda 21 Local, com ênfase numa
pequena escala de ação regional ou local, parece ser a melhor forma de

110 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

trabalho, para se estabelecer uma Política Ambiental Municipal, com a es-


colha de uma comunidade tradicional, um Pólo de Ecoturismo, um Consór-
cio Intermunicipal ou um Comitê de Bacia Hidrográfica, assim como nos
municípios que atuam sobre questões ambientais. Valorizando o princípio
colocado pela Comunidade Mundial de Governos Locais para a Rio–92,
que antecipa que “nenhuma estratégia global de meio ambiente vai funci-
onar sem uma agenda coordenada para a ação local”.(Junqueira, 1995)
“Atualmente, atesta-se a necessidade de essas Administrações Munici-
pais qualificarem melhor os seus interesses e objetivos, utilizando os ins-
trumentos municipais de política e gestão ambiental e a educação
ambiental como instrumento de conscientização e construção da cidada-
nia. Inicia-se, dessa maneira, ainda que frágil, um processo de inserção
do conceito de desenvolvimento sustentável para garantir a qualidade de
vida para as presentes e futuras gerações.”
“O município é o espaço territorial e a esfera de governo mais próxima do
cidadão. É tarefa dos governos locais propor formas de desenvolvimento
municipal sustentável. Trata-se de colocar o meio ambiente não como tema
de ações setorizadas, mas referenciá-lo como condição básica para o
desenvolvimento”.(Junqueira, 1995). Sem pretender reforçar tão-somente
as instituições e tecnocratas, torna-se fundamental o papel das autoridades
locais, tanto quanto a dos setores independentes da sociedade civil em incor-
porarem a dimensão ambiental e adotarem a Agenda 21 como estratégia
para que se dêem soluções para atingir o desenvolvimento sustentável.

Apoio à Implantação de Políticas Públicas Locais


Os consórcios intermunicipais para proteção ambiental, nas suas mais
variadas formas, terão um grau maior de sucesso, quanto maior for sua
capacidade de estimular, dar apoio e acompanhar os municípios com a
proposta de se estabelecer uma Política Municipal de Meio Ambiente e
incentivar aqueles que não dispõem de legislação, de Conselho Municipal
de Meio Ambiente, e “deve basear-se em ampla análise das potencialidades
dos recursos locais, considerar a situação da Administração Pública e os

○ ○ ○
• 111
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

problemas vividos pelo município, as aspirações da população e, principal-


mente. trazer uma visão abrangente de como tratar o desenvolvimento
local por caminhos mais justos e humanos”.(Junqueira, 1995: 216)
Os consórcios intermunicipais estarão melhor “qualificados” se, a exem-
plo das certificações de qualidade ambiental para as indústrias, como as
séries ISO 14.000, ou para o setor madeireiro, através do Forest Stewardship
Council – FSC, buscarem o trabalho sobre uma base de princípios, que
devem ser estabelecidos na forma de um pacto com a sociedade, para
que sejam reconhecidos e norteadores dos objetivos e das intervenções
necessárias, princípios esses como:
• “o acesso e divulgação pública das informações referentes ao meio
ambiente;
• a cidadania (o acesso e a satisfação dos direitos elementares – saneamen-
to básico, habitação, transporte coletivo, energia, justiça, lazer e cultura);
• a busca de novas formas de participação e interlocução pública;
• o respeito à diversidade social, cultural, étnica e regional;
• a política ambiental como dimensão da ação integrada de governo;
• a participação e representatividade da sociedade no processo de pla-
nejamento e tomada de decisão;
• a cooperação entre governo local e outras instâncias governamentais
e com as Organizações Não-Governamentais – ONGs (sindicatos, as-
sociações ambientalistas, etc.);
• a preservação e conservação do meio ambiente que pressupõem metas
de curto, médio e longo prazo e a proposição e desenvolvimento de
instrumentos municipais de política e gestão ambiental;
• a proposição de um Sistema Municipal de Meio Ambiente (unidade
administrativa de meio ambiente, Conselho Municipal de Meio Ambi-
ente, Fundo Municipal de Meio Ambiente);
• a previsão no orçamento municipal de recursos para execução da Po-
lítica Municipal de Meio Ambiente;

112 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

• a montagem de um Sistema de Informações Ambientais Municipais


(gestão pública ambiental; participação do usuário e do cidadão);
• a previsão, revisão ou adequação da legislação urbanística do municí-
pio (Plano Diretor, Lei de Uso e Ocupação do Solo, definição do perí-
metro urbano e das áreas de expansão urbana);
• a promoção da educação ambiental como instrumento de política
ambiental local;
• a previsão de instrumentos institucionais e legais de planejamento
municipal: zoneamento ambiental, lei específica sobre a Política Mu-
nicipal de Meio Ambiente, avaliação de estudo de impacto ambiental,
licenciamento, fiscalização e controle;
• o estabelecimento de normas técnicas municipais de controle e ma-
nutenção da qualidade do meio ambiente;
• a promoção de programas, estudos e cooperação técnico-científica
com outras instâncias governamentais, universidades e com a iniciati-
va privada;
• Formação e capacitação de agentes ambientais municipais”.

Política Ambiental Municipal: Desafios para os Consórcios


No âmbito do Sisnama, é relevante fortalecer a ação dos Consórcios
Intermunicipais de Meio Ambiente, por meio de diretrizes e linhas de
trabalho que, entre outras, possam buscar meios de aprimorar o
licenciamento e a fiscalização, através do monitoramento ambiental e
de outros instrumentos de gestão, com base nos aspectos sociais, eco-
nômicos ou voluntários, como é o caso da “certificação” de produtos
ou atividades ambientais. Entretanto, instrumentos de gestão ambiental
dependem de métodos de trabalho. São os métodos mais dinâmicos e
com participação social que determinam a utilidade ou não de instru-
mentos. Alguns métodos exigem negociação permanente, outros co-
locam esses instrumentos em desuso, como é o caso de alguns dos
consórcios iniciados, em meados dos anos 80, como o Consórcio do

○ ○ ○
• 113
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Rio Jacaré-Pepira, que teve suas atividades paralisadas, conforme di-


minuiu a participação da comunidade. Um resultado positivo decor-
rente das ações iniciais do consórcio foi a promoção do Turismo em
Brotas, que, no entanto, encontra-se centralizado somente nesse mu-
nicípio. Outra experiência positiva é a do Consórcio Intermunicipal das
Bacias Hidrográficas dos Rios Piracicaba e Capivari e respectivas sub-
bacias, que vem tendo uma evolução constante e compatibilizada
com a Legislação Estadual e Nacional de Recursos Hídricos. A dinâmi-
ca de articulação, eficiência ou eficácia desse consórcio está direta-
mente relacionada com os métodos de trabalho e planos de atuação
desenvolvidos.
O método de ação democrático, colegiado e participativo, para a ação
do Poder Público integrada com a sociedade é aquele que garante maior
sustentabilidade com o menor “dispêndio de energia”. Entretanto, para
ser ágil, eficaz, eficiente, e para que se consiga dar resposta à crescente
demanda da sociedade, precisa receber o adequado desenho institucio-
nal. Neste sentido, insistimos na definição de uma base de princípios de-
terminada com a implantação de uma política local de meio ambiente.
Dessa forma, o consórcio intermunicipal é um instrumento de ação ca-
paz de fortalecer os Sistemas Nacionais de Meio Ambiente em todas as
instâncias, cuja situação, com variações de região para região, passa por
uma “crise” conceitual, institucional e operacional. Tal fortalecimento, e
o seu adequado desenho institucional, são pré-requisitos para uma apli-
cação eficaz e eficiente dos instrumentos de gestão, seja os de controle,
seja os relativos às políticas públicas e de incentivos econômicos.
A redução do tempo de atendimento a demandas por licenças
ambientais, a melhoria da qualidade do serviço prestado, a transparência
na tomada de decisões, são qualidades do serviço público que precisam
ser valorizadas, e que hoje, por incompetência, ausência de capacitação
e despreparo dos dirigentes locais para o enfrentamento de situações de
risco ambiental, apresentam o meio ambiente como “obstáculo” para o
desenvolvimento. Esse entrave está na necessidade de adaptar a moder-

114 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

na legislação ambiental a um modelo já esgotado de administração, que


criou sistemas ambientais de base cartorial e discricionária.
Superar obstáculos relativos à gestão do meio ambiente é um desafio
colocado para a Administração, no mundo globalizado. Podem, os con-
sórcios intermunicipais, constituir-se em agentes de transformação, com
base na proposta de implantação efetiva do Sisnama, chegando até o
nível local. Considerando que, do ponto de vista institucional, os municí-
pios devem demonstrar, nesse momento, a preocupação de explicitar ou
adequar os instrumentos legais e operacionais relativos às questões
ambientais, tendo como contrapartida os mecanismos de compensação
financeira, de que dispõem o Ministério do Meio Ambiente – MMA e os
governos estaduais à efetivação da Política Ambiental Local, saindo do
patamar preservacionista, para a implementação de ações para um de-
senvolvimento sustentável.
As Administrações Municipais têm, necessariamente, que implantar
unidades administrativas de meio ambiente como órgãos responsáveis
pela execução da Política Ambiental do Município, cujas diretrizes são
formuladas pelo Conselho Municipal de Meio Ambiente, em caráter con-
sultivo e deliberativo, no âmbito de suas competências e com composi-
ção paritária entre Poder Público e sociedade civil.
Essa proposta inicia um processo que busca condições para responder
ao planejamento e gestão ambiental. A população reconhece a figura do
Poder Público – o Executivo municipal, representado pelo prefeito – , como
o representante eleito e responsável pela resolução dos problemas
ambientais e de órgãos diretamente ligados ao Poder Público para o reco-
nhecimento de questões como a contaminação da água, disposição do
lixo, saúde pública, poluição do ar.

Realidade e Governos Locais


Em pesquisa realizada pela Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam, o
enfoque dado pelos municípios à questão ambiental e a avaliação dos
prefeitos e presidentes de câmaras sobre os temas, após a promulgação

○ ○ ○
• 115
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

das Leis Orgânicas Municipais – LOMs, concluía que o “tema meio ambi-
ente, foi intensamente debatido durante o processo de elaboração da
LOM, foi o terceiro mais polêmico (46%), ultrapassado apenas pela saú-
de (52%) e pela educação (50%); que em sua maioria, as LOMs remete-
ram à legislação complementar ou ordinária a regulamentação da execu-
ção de suas competências (55%); que a participação popular foi intensa
e importante nos assuntos de interesse da coletividade, em que 15% das
cidades condicionaram as decisões do Poder Executivo sobre o patrimô-
nio cultural e ambiental à prévia consulta popular”.
“A proposta de uma ação integrada dos vários órgãos públicos munici-
pais auxilia a desburocratização da Administração Municipal; a setorização
pode se constituir numa decisão prematura e seu campo de atuação ser
restrito àquilo que não tem interesse para outros órgãos já consolidados;
ou então corre-se o risco de simplesmente mudar o nome de um Depar-
tamento de Parques e Jardins ou Áreas Verdes para o status de uma
secretaria, com atribuições restritas e sem uma competência de
coordenação”.(Junqueira, 1995: 221)
Uma iniciativa, no sentido de superar a departamentalização, vem sen-
do desenvolvida pelo Estado de São Paulo com a gestão dos recursos
hídricos através da Lei 7.663/91, que institui a Política Estadual de Recur-
sos Hídricos. É inegável que esta lei é uma conquista da sociedade, que se
mobilizou através dos mais diversos segmentos sociais e dos consórcios
intermunicipais, entre outros, e vem representando um grande avanço
para a proteção, recuperação e conservação das águas do Estado. Funda-
mentou o gerenciamento descentralizado dos recursos hídricos, através
dos Comitês de Bacias Hidrográficas, integrou os órgãos gestores no
setor público e privado no qual participam Estado, municípios e socieda-
de civil, tornando mais flexíveis e participativas as decisões. Além disso,
passa a haver maior integração regional entre os diversos órgãos públicos
e privados que, antes, se dava de forma pontual e isolada.
Porém, esse novo modelo traz novos desafios. Um dos principais será
democratizar a informação e formação junto à população, pois os proble-

116 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

mas relacionados à água, bem como os programas de recuperação e pro-


teção ambiental que ocorrem dentro da Bacia Hidrográfica não atingem
o grande público, e muito pouco os veículos de comunicação. Um exem-
plo foi o que ocorreu nas últimas enchentes de 1999, na Grande São
Paulo. Nenhum veículo da imprensa e nem mesmo a população citou o
Comitê de Bacia Hidrográfica como uma instância de intervenção. Em
outra direção, os consórcios foram muito demandados, por estarem
próximos dos cidadãos e terem um modelo mais cooperativo de gestão.
Mas uma pesquisa publicada pelo jornal Folha de S. Paulo mostrava
que a população reconhece o seu papel nesse processo e que está dispos-
ta a colaborar na resolução dos problemas ambientais. O que não existe,
ainda, é um canal para isso. A imprensa tem hoje papel fundamental de
disseminação da informação e será uma grande aliada, contribuindo de
forma ativa para a informação e formação da consciência ambiental da
sociedade e para a promoção de valores ligados ao uso responsável dos
recursos naturais, à preservação do equilíbrio do meio ambiente e à me-
lhor qualidade de vida.
Outro importante obstáculo a ser superado diz respeito à atuação do
Poder Público, que deve estar empenhado em promover uma ação inte-
grada entre as diversas políticas e intervenções setoriais, que mesmo com
a criação dos comitês ainda acontecem de forma desarticulada. Aqui po-
dem ser citadas as políticas de transporte, energia, habitação, agricultu-
ra, entre outras, e que em boa parte estão em desacordo com o sistema
ambiental.
Os consórcios intermunicipais não podem cair no círculo vicioso instala-
do no governo estadual, a quem compete a responsabilidade de fazer
com que as decisões tiradas nos Comitês de Bacia e no Conselho Estadual
de Recursos Hídricos sejam realmente cumpridas, através de ações con-
cretas, obedecendo a um cronograma estabelecido. Um exemplo recente
foi o que se deu com o Plano Emergencial das Áreas de Mananciais. Um
plano que foi referendado pelo Comitê do Alto-Tietê, e que, até o mo-
mento, não passou de um protocolo de intenções. O Poder Público preci-

○ ○ ○
• 117
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

sa realmente se empenhar para garantir a efetividade das decisões, e


para não acabar por desmoralizar esses canais de representação
participativa.

Atuação das Organizações Não-Governamentais


O desafio do Poder Público será qualificar a participação da sociedade
civil nos Consórcios Intermunicipais, nos Comitês de Bacias Hidrográficas
ou nos Conselhos Municipais de Meio Ambiente. Nesse sentido, uma nova
discussão vem ocorrendo sobre a sociedade civil organizada, também
conhecida como Terceiro Setor. Será preciso definir metas de atuação e
organizar esse segmento, estabelecer critérios de representatividade, trei-
nar e capacitar os representantes da sociedade civil organizada, para que
realmente seja possível interferir nos processos decisórios na gestão
participativa dos recursos hídricos e do meio ambiente no Brasil.
Mas, primeiro, é necessária uma reflexão mais aprofundada sobre o
que se entende por sociedade civil organizada, pois, historicamente, o
Poder Público sempre teve dificuldades nesse relacionamento, rotulando
movimentos, criando estereótipos e justificando rupturas, tendo um
referencial reconhecido pelos governantes com relação às entidades, en-
tre aquelas que são “cooptáveis” ou “inimigas”. A nova lei do Marco
Legal do Terceiro Setor (Lei 9.790/99), sancionada pelo presidente da Re-
pública, cria regras mais claras, no que diz respeito às Organizações da
Sociedade Civil – OSCs, exigindo um esforço nesse entendimento.
Alguns avanços da nova lei, é que ela estabelece diretrizes que permi-
tem melhor distinguir as instituições que realmente trabalham para o
desenvolvimento da sociedade, daquelas que apenas se utilizam da con-
dição de filantropia e de caráter corporativo, para obter vantagens de
grupos ou particulares. Passa, portanto, aos consórcios intermunicipais, a
necessidade de definir e buscar sinalizar quais as atribuições para que
sejam efetivamente instituições do Terceiro Setor.
Outro fator que se destaca, será uma nova possibilidade de uso de
recursos e obtenção de financiamento do setor público. A entidade do

118 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Terceiro Setor poderá firmar o Termo de Parceria, instrumento jurídico


que só pode ser obtido, pela entidade, mediante a qualificação como
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público. Além disso, com a
distinção estabelecida, outra vantagem que as OSCs terão, será uma po-
lítica fiscal mais condizente com suas condições, facilitando a ação dos
consórcios intermunicipais.
Sem dúvida, esses avanços fortalecerão esse setor e os consórcios inter-
municipais, fornecendo melhores mecanismos de administração e profis-
sionalização dos serviços, além de incentivar o engajamento de pessoas
físicas e jurídicas. Mas, principalmente, a nova lei confere maior respon-
sabilidade às organizações. Representa um avanço ético na medida em
que exige mais transparência na gestão das entidades, além do avanço
político, pois as OSCs terão um papel imprescindível no desenvolvimento
sócio-ambiental. E o Poder Público, mais uma vez, tem grande responsa-
bilidade, no que diz respeito à participação da sociedade civil.
Um dos resultados positivos percebidos nos últimos anos, foi a criação
de um Fórum baseado numa Rede de Ação da Sociedade Civil nos Comi-
tês de Bacias Hidrográficas, que pretende criar um mecanismo de inter-
câmbio e comunicação entre a sociedade civil nos 22 Comitês de Bacias
Hidrográficas do Estado de São Paulo, visando criar cursos de capacitação
e treinamento, ampliando a atuação da sociedade civil para que funda-
mentalmente possa interferir nos processos decisórios.
Devido ao seu caráter multi-institucional, os consórcios intermunicipais
ainda devem possibilitar e garantir um efeito catalisador, estimulador e
de intercâmbio entre todos os agentes que atuam na preservação, con-
trole e recuperação dos recursos hídricos e do meio ambiente. É preciso
criar um sistema dinâmico de troca de informações, mostrando o que
está sendo desenvolvido nas diversas áreas de atuação, os projetos e in-
tervenções em andamento, os resultados, problemas, plano de ação e
metas, que precisam estar muito bem sistematizados e disponibilizados
para os membros do consórcio ou Conselho Municipal de Meio Ambiente
e traduzidos para a população em geral.

○ ○ ○
• 119
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Até porque, ainda há muito o que acontecer, e o maior desafio a ser


superado, no futuro, é que a questão ambiental deixe de ser uma preocu-
pação de círculos restritos de especialistas e de pessoas que nela atuam
diretamente, e se torne uma preocupação de um grupo maior. Mesmo
porque são inúmeras as ações de recuperação ambiental, tornando im-
possível esperar do Estado uma solução.
É preciso unir os diversos segmentos da sociedade com parcerias entre
o Poder Público, a iniciativa privada e a comunidade, e na qual cada um
assuma o seu papel nesse processo, promovendo a formação de agentes
multiplicadores e tomadores de decisões locais e regionais, visando a uma
sociedade sustentável, onde cada cidadão possa ter uma nova forma de
se relacionar com o ambiente e com a sociedade, pois as dificuldades
futuras são muitas, na área de educação, saúde, segurança, habitacional,
etc., com reflexos diretos sobre o meio ambiente.

Referências Bibliográficas
ALMEIDA, Fernando H. Mendes de. Consórcio municipal. Revista de
Direito Administrativo, São Paulo. n.52, abr./jun., 1958, pp.525-531.
FUNDAÇÃO ESCOLA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA. Instituto de Estudos
Municipais. Consórcios intermunicipais: avaliação e desenvolvimen-
to. São Paulo, 1988. (Projeto Pesquisa)
FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA – CEPAM. Consórcios intermunici-
pais. São Paulo, 1986. 15 p. (dossiê)
___. Consórcios intermunicipais: caminho para a transformação. Bole-
tim do Interior, São Paulo, jan./fev., 1984, pp. 28-34.
___. Superintendência de Desenvolvimento Urbano e Rural - Sdur. Ge-
rência de Desenvolvimento Rural. Consórcio do rio Jacaré: uma
experiência piloto. São Paulo, 1989.
___ . Programa de implantação de consórcios intermunicipais. Consór-
cios intermunicipais. São Paulo, 1985, 25 p.
FUNDAÇÃO SOS MATA ATLÂNTICA. Texto Núcleo União Pró-Tietê so-
bre Sistema Estadual de Recursos Hídricos.

120 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

INSTITUTO DE ESTUDOS MUNICIPAIS, FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA –


CEPAM. Consórcios intermunicipais: avaliação e desenvolvimento.
São Paulo,1988, 130 p. (relatório)
JUNQUEIRA, Ana Thereza Machado. Consórcio Intermunicipal: um instru-
mento de ação, In: Revista Cepam, v.1, n.2, São Paulo, 1990, p. 20-35.
___. Política municipal de meio ambiente, In: BARBOSA, Sônia. A ques-
tão ambiental: cenários de pesquisa, Campinas: Unicamp: Nepam,
1995, pp. 209-224.
MOREIRA, Geraldo Campos. Consórcio municipal. Revista de Adminis-
tração Municipal. Rio de Janeiro, n.4, dez., 1947.
MONTEIRO, Yara Darcy Police (coord.). Roteiro para elaboração das leis
orgânicas municipais. São Paulo: FPFL–Cepam, 1989, 3v.
REVISTA DE ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL. Consórcios intermunicipais.
Rio de Janeiro, n. 101, jul./ago., 1970, pp.87-90.
REVISTA SÃO PAULO EM PERSPECTIVA. São Paulo, v.2, n.1, jan./mar.,
1988.

Anexo
Relação de Consórcios e Associações de Municípios do Estado de São Paulo
Nome Comitê de Bacia Cidade
Congregação das Associações da Serra da Alto Tietê Mairiporã
Cantareira - Casc
Cons. Desenv. Integr. do Vale do Paraíba - Paraíba do Sul e Pindamonhangaba
Codivap Mantiqueira
Cons. Interm. das Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Americana
Piracicaba e Capivari Jundiaí
Cons. Interm. do Escr. da Região de Médio Paranapanema Assis
Governo de Assis - Cierga
Cons. Interm. dos Vales Tietê - Paraná Tietê Jacaré Jaú
Cons. Desenv. Integr. da Região da Baixada Santista Santos
Baixada Santista - Condesb
Cons. Desenv. Integr. da Região de Alto Paranapanema Itapetininga
Governo de Itapetininga – Condergi
Cons. Desenv. Integr. da Região de São José dos Dourados Três Fronteiras
Governo de Jales
(continua)

○ ○ ○
• 121
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Relação de Consórcios e Associações de Municípios do Estado de São Paulo (cont.)


Nome Comitê de Bacia Cidade
Cons. Desenv. Integr. da Região Sul – Alto Paranapanema Itapeva
Condersul
Cons. Desenv. Interm. Ribeira de Iguape/Litoral Pariquera-Açu
Vale do Ribeira – Codivar Sul
Cons. Interm. da Bacia do Alto e Médio Alto Paranapanema Piraju
Paranapanema
Cons. Interm. da Bacia do Rio Mogi-Guaçu Mogi-Guaçu Araras
Cons. Interm. da Bacia do Rio Pardo Pardo Ribeirão Preto
Cons. Interm. da Bacia do Turvo/Grande Catanduva
Rio São Domingos
Cons. Interm. das Bacias do Alto Alto Tietê – Subcomitê Santo André
Tamanduateí e Billings – Grande ABC Billings – Tamanduateí
Cons. Interm. de Desenv. da Alta Sapucaí Grande Pedregulho
Mogiana – Comam
Cons. Interm. de Estudos, Recup. e Sorocaba / Médio Tietê Sorocaba
Desenv. do Rio Sorocaba – Ceriso
Cons. Interm. de Preserv. da Bacia Sapucaí / Grande São João da
do Rio Jaguari Mirim – Ciprejim Boa Vista
Cons. Interm. do Ribeirão Lajeado Baixo Tietê Penápolis
Cons. Interm. do Rio Jacaré – Pepira Tietê Jacaré Brotas
Cons. Interm. Pró-recuperação do Aguapeí / Peixe Marília
Rio do Peixe
Fórum Pró-Batalha Tietê Jacaré / Tietê Batalha Bauru
Rede Brasil de Organismos de Bacias Piracicaba, Capivari e Americana
Hidrográficas – Rebob Jundiaí
União dos Municípios da Média Médio Paranapanema Ourinhos
Sorocabana – Ummes
Fonte: Rede Brasil de Organismos de Bacias Hidrográficas – Rebob, 2000

COOPERAÇÃO INTERMUNICIPAL PARA A GESTÃO DO LIXO48


Hélvio Nicolau Moisés49
Diversas situações sugerem a articulação entre municípios para respos-
ta, com ações em comum, a questões relativas ao lixo urbano.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

48
Este artigo teve como base o texto elaborado pelo autor para o Seminário As Questões do
Lixo Urbano, realizado em 1999, pela Gazeta Mercantil.
49
Técnico da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam

122 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Vejamos alguns exemplos, inspirados em situações reais:


• Municípios de porte médio e pequeno, com manchas urbanas pouco
distantes e facilmente acessíveis entre si, sofrem ações do Ministério
Público e multas da Agência Ambiental por destinarem seus resíduos
sólidos em lixões50 próximos a corpos d’água. Individualmente, ne-
nhum deles dispõe de recursos técnicos, financeiros e gerenciais para
as ações necessárias na adequação de sua situação.
• Municípios vizinhos com extenso espaço de ocupação urbana contí-
nua, e/ou com um significativo espaço territorial protegido por leis
que impedem a disposição de lixo, têm dificuldades para encontrar,
em cada um dos territórios, áreas viáveis51 para tratamento e disposi-
ção final dos resíduos sólidos.
• Município emancipado herdou o lixão do município-mãe (ou não o
herdou e ficou virtualmente sem onde dispor seu lixo). Ambos, agora,
sofrem ações e multas.
• Município que dispõe de um incinerador, recebe solicitações de municípios
vizinhos para resolver a eliminação de seus resíduos de serviços de saúde.
• Uma empresa particular, que trabalha no tratamento e disposição de
resíduos, instala-se num município e vence licitações (ou é subcontra-
tada por outra empresa) para prestar esse atendimento a municípios
vizinhos.
Essas circunstâncias, muitas vezes, resultam em efetivo trânsito de resídu-
os sólidos entre municípios e tratamento e/ou disposição final comuns, pouco
se sabendo dos arranjos institucionais que as viabilizam formalmente.
O presente trabalho pretende oferecer um primeiro esboço para futuro
estudo mais detalhado desses arranjos. Para tanto, faremos inicialmente
uma breve abordagem a questões relativas às competências sobre o serviço
de limpeza pública, bem como as possíveis formas de cooperação
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

50
Chamamos de lixão ao local inadequado para disposição final de lixo, no qual resíduos
urbanos são lançados e deixados descobertos, sem tratamento ou controle.
51
Com fácil acesso rodoviário, distância adequada de assentamentos populacionais, próxi-
ma às fontes de geração de resíduos e distante de corpos d´água.

○ ○ ○
• 123
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

intermunicipal que poderiam ser estabelecidas para a institucionalização


desse serviço de maneira compartilhada. Em seguida, apresentaremos, com
base em levantamentos realizados em municípios paulistas, um painel da
situação encontrada no Estado de São Paulo.

Quem É o Responsável?
É do município a titularidade dos serviços relacionados à limpeza urba-
na – organização, gerenciamento e execução das atividades de varrição,
coleta, transporte, transbordo, tratamento e disposição final dos resíduos
sólidos – assim como é do município a competência para a regulação das
condutas do cidadão, quanto ao manejo e acondicionamento do lixo.
E é o município, portanto, que pode outorgar a prestação desses servi-
ços a entidades públicas ou paraestatais, assim como delegar sua execu-
ção a uma empresa privada, por contrato (permissão, concessão, contra-
to de prestação de serviço), mediante processo licitatório.
As frases acima somente não são consensuais quando se trata de muni-
cípios em regiões metropolitanas (RM).
Desde a instituição das RM pela Constituição de 1967, os serviços de
limpeza pública (com exceção da coleta domiciliar) podem ser considera-
dos de interesse metropolitano e, assim, ser gerenciados por entidade
metropolitana.
Nas RM o modelo pode ser centralizado52 , como o existente na RM de
Salvador, descentralizado como na RM de São Paulo, ou de gestão inte-
grada53 , como vem sendo preconizado por alguns estudos recentes.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

52
“A premissa maior da gestão centralizada é a concentração, no plano metropolitano,
como competência privativa do Estado, de todas ou de quase todas as atividades operacionais
dos serviços, para todas as suas fases, com exceção da fase da coleta domiciliar do lixo”. Cf.
Relatório Final Consolidado da Proposta Básica do Modelos de Gestão de Resíduos Sólidos
para a RM de São Paulo, Assessoria de Projetos Especiais da Secretaria do Meio Ambiente –
SMA/SP, com base em estudo do Prof. Alaôr Caffé Alves.
53
“A gestão integrada compreende a articulação orgânica dos diferentes agentes públicos
locais e regionais atuantes na região metropolitana, mediante planejamento integrado, co-
ordenação, controle e fiscalização participativos, e execução descentralizada.” Cf. Relatório
acima citado.

124 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Ademais, desde a Constituição de 88, é competência comum dos três


níveis de governo cuidar da saúde, proteger o meio ambiente e combater a
poluição em qualquer de suas formas, bem como promover a melhoria das
condições habitacionais e de saneamento básico (art. 23, II, VI e IX, da CF).
Assim, a competência municipal, plena sobre os serviços de interesse
local, poderia ser relativisada em alguns casos, como no de limpeza públi-
ca. Merecem ser observadas, nesse particular, as propostas de Política
Nacional de Saneamento que tramitam no Congresso54 .

Cooperação entre Municípios


Agentes políticos de municípios vizinhos articulam-se constantemente
em busca de mútuo fortalecimento para solução de problemas comuns e
para reivindicação a terceiros, o que resulta numa teia de relações com os
mais variados matizes.
O “acordo de cavalheiros” entre prefeitos, informal, comum em articu-
lações políticas, é insuficiente quando se pretende implementar o
compartilhamento de serviços de natureza continuada, pois não fornece
a necessária segurança institucional exigida para o seu desenvolvimento.
É comum, nesses casos, ocorrer uma formalização do acordo: os prefei-
tos assinam um termo de compromisso em que estabelecem as bases da
cooperação administrativa e solicitam autorização às câmaras municipais55
para o celebrarem.
Esse tipo de cooperação é o que entendemos por consórcio, em termos
estritos, também chamado de consórcio administrativo, que se caracteri-
za por corresponder a um acordo firmado entre entes de mesma nature-
za jurídica.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

54
O projeto de lei de iniciativa do senador José Serra, por exemplo, estabelece normas para
a organização do sistema de saneamento básico nos Estados, Distrito Federal e municípios,
especialmente quanto às competências dos poderes concedentes dos serviços do setor, bem
como às diretrizes para as concessões e permissões da prestação desses serviços. Nesse
projeto, também são tratadas as relações de controle entre o poder regulador e os órgãos ou
entidades públicas ou privadas que prestam os serviços de saneamento básico.
55
Há quem defenda que esse ato não seja obrigatório, pois o Executivo possui autorização
ampla para a execução de serviços públicos de sua competência.

. ○ ○ ○
• 125
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

O consórcio administrativo não contrata, compra ou vende. Por lhe fal-


tar personalidade jurídica, está impedido de assumir obrigações em nome
próprio ou exercer direitos. As atividades são realizadas, então, mediante
o uso compartilhado de recursos humanos e materiais dos municípios
signatários, que os colocam á disposição do consórcio, conforme estabe-
lecido no termo de compromisso que o instituiu.
Mas isso pode também ser insuficiente se, por exemplo, o consórcio
pretender autonomia para relacionar-se com órgãos do Estado ou da União,
para buscar financiamentos privados, para vender os materiais recicláveis
retirados do lixo ou terceirizar o serviço para o qual foi instituído.
É por essa razão que tem sido comum a organização de uma entidade
paralela, que administra os seus interesses e realiza os objetivos como
desejado pelos consorciados.
Assim, um “consórcio” determinado pode escolher, como figura jurídi-
ca, a fundação, a sociedade civil sem fins lucrativos (quase totalidade dos
casos) ou a empresa pública intermunicipal56 , por exemplo, dependendo
da natureza das atividades a realizar e da visão dos sócios.
Nesse caso, cumpre aos consorciados também estabelecer como serão
rateados os custos e quais as fontes de receita, elaborar os estatutos soci-
ais, obter autorização legislativa, eleger os dirigentes e os conselheiros,
escolher os executivos e implementar o trabalho.
De uma forma geral, preconiza-se o consórcio intermunicipal para resí-
duos sólidos por apresentar as seguintes vantagens:
• Possibilitar o planejamento integrado entre municípios vizinhos.
• Otimizar o uso de áreas para disposição final.
• Proporcionar ganhos pelo aumento de escala.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

56
A idéia de empresa pública intermunicipal para a gestão de resíduos sólidos - Epir surgiu
por volta de 1992, como resposta a uma questão formulada ao Cepam pela Secretaria de
Ciência e Tecnologia do Estado de São Paulo, que desenvolvia um programa de apoio à
adoção de usinas de reciclagem de lixo por consórcios intermunicipais. Esta iniciativa gerou
a formalização de algumas Epirs, que ficaram apenas no papel, devido à descontinuidade
administrativa. O Cepam produziu uma publicação, em 1993, sobre o assunto.

126 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

• Favorecer a adoção de tecnologia mais avançada.


• Reduzir os custos operacionais.
• Minimizar os riscos e impactos ambientais.

Cooperação Intermunicipal e Limpeza Urbana


O objeto da cooperação entre municípios, referente à limpeza urbana,
poderia se limitar ao planejamento e execução de alguns dos serviços
específicos (como triagem, transbordo, tratamento e disposição final), ou
então almejar a gestão plena dos resíduos dos partícipes.
Para investigar qual tem sido o objeto da constituição de consórcios
nessa área e avaliar o grau de institucionalização que alcançaram, realiza-
mos um breve levantamento da situação, usando como base o Inventário
publicado em 2000 pela Cetesb (dados coletados em 1999 e 2000), so-
bre a Disposição Final de Resíduos Sólidos Domiciliares no Estado de São
Paulo; o Relatório Modelos de Gestão de Resíduos Sólidos para a RM de
São Paulo, publicado em 1999 (dados coletados em 1994 e atualizados
em 1999), pela Secretaria do Meio Ambiente/SP; e o Cadastro de Con-
sórcios mantido pelo Cepam.
Os relatórios da Cetesb e da SMA, quando anunciam a existência de
consórcios intermunicipais, o fazem com base nos dados operacionais
levantados em campo, em que se verifica o trânsito de resíduos entre
municípios vizinhos e tratamento ou disposição final comuns, não impor-
tando como essa parceria foi formalizada, se o foi.
Logramos obter informações complementares de pouco mais da metade
das indicações encontradas. Em sete delas, a relação institucional entre
municípios ou órgãos municipais é mais semelhante a um contrato de pres-
tação de serviço, que pouco caracteriza a cooperação entre eles. Nesses
casos, o beneficiado simplesmente paga ao prestador do serviço um valor
previamente acertado, mesmo que sob a denominação de consórcio.
Isso ocorre, por exemplo, quando um município possui um aterro, uma
usina de compostagem superdimensionada, ou um incinerador que se
presta ao tratamento de resíduos de serviços de saúde, e se interessa em

○ ○ ○
• 127
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

ampliar seu uso. Ou quando estão nele sediadas as instalações de uma


empresa particular que trata e dispõe resíduos e quer alcançar economia
de escala, buscando contratos com outros municípios. Em muitos desses
casos o consórcio, se formalizado, corresponde apenas ao meio jurídico
encontrado para equacionar a vontade dos interessados.
Em outros cinco casos, sequer ocorrem relações diretas entre os municí-
pios, pois as relações são intermediadas por empresas de iniciativa priva-
da por meio de contratos.
Em dois casos a relação corresponde a um “acordo de cavalheiros”,
sem formalização. Num deles trata-se de relações entre um município
que se emancipou e o município-mãe. No outro, um dos municípios acei-
ta dispor o lixo de outro até que este termine seu próprio aterro.
Apenas dois são casos típicos de consórcio formalizado. O Consórcio
Intermunicipal para Aterro Sanitário – Cias, que dispõe os resíduos em
Várzea Paulista, presta serviços de destinação final adequada de resíduos
sólidos domiciliares, industrial, classes II e III, bem como de incineração
daqueles resultantes de serviços de saúde, aos municípios consorciados e
a empresas do setor privado. Os custos de operação, deles subtraídos os
valores obtidos pela prestação de serviços ao setor privado, é rateado
entre os municípios proporcionalmente ao uso mensal do aterro sanitá-
rio. Para a operação, foi contratada, por licitação, uma empresa privada.
O outro é o Consórcio Intermunicipal para Tratamento e Disposição Fi-
nal do Lixo – Cotralix, que opera uma usina de reciclagem em Parapuã,
construída pelos municípios consorciados. Este consórcio tem obtido re-
cursos financeiros do Fundo Estadual de Recursos Hídricos – Fehidro.
Identificamos, ainda, dois consórcios que foram recentemente extintos
ou desativados: o Consórcio Intermunicipal para Aterros Sanitários – Cipas,
que congregava os Municípios de Águas de Lindóia, Amparo, Itapira,
Lindóia e Serra Negra; e o Consórcio Intermunicipal para Aterro Sanitário,
constituído pelos Municípios de Salto de Pirapora, Piedade e Votorantim.
Fora do Estado de São Paulo, temos conhecimento apenas do Consórcio

128 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Intermunicipal de Tratamento de Resíduos Sólidos Urbanos – Citresu, for-


mado pelos Municípios gaúchos de Bom Progresso, Campo Novo,
Crissiumal, Humaitá, Sede Nova, São Martinho e Três Passos.
Para melhor ilustrar a situação encontrada, segue um quadro-síntese
dos municípios paulistas relacionados nas fontes consultadas.

Cooperação entre Municípios no Tratamento e Disposição Final de Lixo


Município-Sede Municípios Partícipes
1. Adamantina (Usina de Compostagem Junqueirópolis, Mariápolis
e Aterro)
2. Amparo Monte Alegre do Sul, Serra Negra
3. Araraquara (Usina de Compostagem) Américo Brasiliense, Santa Lúcia
4. Barra Mansa-RJ Bananal
5. Biritiba Mirim (Aterro Controlado Salesópolis
Municipal)
6. Franca Cristais Paulista, Rifaina
7. Guará (Ambitec) Aramina, Ituverava, Miguelópolis
8. Guaratinguetá Potim
9. Hortolândia Sumaré
10. Itapecerica da Serra (Lixão Municipal) São Lourenço da Serra
11. Itapira Lindóia
12. Itaquaquecetuba (Aterro Controlado Arujá, Ferraz de Vasconcelos, Poá
Municipal) (também RS Industrial), Suzano
13. Jacareí Igaratá, Santa Branca
14. Mauá (Aterro Controlado Particular Diadema, Mauá, Ribeirão Pires, Rio Grande
Lara / Sertãozinho) da Serra, São Bernardo do Campo
(também RS Industrial), São Caetano do Sul
15. Monte Sião – MG Águas de Lindóia
16. Parapuã (Consórcio Intermunicipal para Bastos, Iacri, Rinópolis (instalação
Tratamento e Disposição Final do Lixo) compartilhada de usina de compostagem
e aterro; recursos do Fehidro)
17. Paulínia (incinerador) Diadema (resíduos de serviços de saúde)
18. Pereiras Conchas e Porangaba (construção
compartilhada de aterro sanitário;
consórcio não formalizado)
(continua)

○ ○ ○
• 129
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Cooperação entre Municípios no Tratamento e Disposição Final de Lixo (cont.)


Município-Sede Municípios Partícipes
19. Pirassununga Santa Cruz da Conceição
20. Rio das Pedras Mombuca
21. São José dos Campos (Urban) Caçapava, Jambeiro, Paraibuna
22. São Paulo (Aterro Sanit. Munic. Taboão da Serra
Bandeirantes)
23. São Paulo (Incinerador – Estr. Mauá (resíduos de serviços de saúde)
Sapopemba)
24. São Paulo (Incinerador – Vergueiro) Guararema, Mogi das Cruzes, Poá,
Suzano, São Caetano do Sul (resíduos
de serviços de saúde)
25. São Pedro Águas de São Pedro
26. Suzano (incinerador) Arujá, Ferraz de Vasconcelos,
Itaquaquecetuba, Salesópolis,
Suzano, Mogi das Cruzes (resíduos de
serviços de saúde)
27.Tremembé (Sasa) Campos do Jordão, Santo
Antônio do Pinhal
28. Várzea Paulista (Consórcio Cajamar, Campo Limpo Paulista, Jarinu,
Intermunicipal para Aterro Sanitário) Jundiaí, Louveira, Vinhedo
Fonte: Cetesb, 1999 e SMA, 1999

Referências Bibliográficas
FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA – CEPAM. Consórcio intermunicipal:
estudos, pareceres e legislação básica. Informativo Jurídico do
Cepam, São Paulo, ano X, n. 11, nov./95.
——. Consórcio intermunicipal para o tratamento de resíduos sólidos.
2a ed. Elizabeth T. Lima e Lesley Gasparini Leite. Série Manuais. v.3,
São Paulo, 1997
INSTITUTO DE PESQUISAS TECNOLÓGICAS – CEMPRE. Lixo municipal:
manual de gerenciamento
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 8a ed. Atualizada.
São Paulo: Malheiros ,1996.

130 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

MOISÉS, Hélvio N. Modelos de gerenciamento entre municípios. São


Paulo: Gazeta Mercantil. 1999. (Apresentações do Seminário As
Questões do Lixo Urbano)
SECRETARIA DO MEIO AMBIENTE DO ESTADO DE SÃO PAULO. Mode-
los de gestão de resíduos sólidos para a ação governamental na
região metropolitana de São Paulo: aspectos institucionais, legais e
financeiros. São Paulo. 1999. (Projeto BRA/92/017: gestão e tecno-
logia de tratamento de resíduos).

CONSÓRCIOS INTERMUNICIPAIS DE SAÚDE, EDUCAÇÃO E


ASSISTÊNCIA SOCIAL NO ESTADO DE SÃO PAULO57
Maria do Carmo Meirelles Toledo Cruz58
São Paulo é um Estado com grandes riquezas e disparidades regionais.
Possui 645 municípios, com população de 35.284.072 habitantes59 . Dos
municípios paulistas, 74,72% têm até 30.000 habitantes, abrangendo
13,08% da sua população (Quadro 1). Como a maioria dos municípios é
de pequeno porte, exige-se que muitos dos seus problemas sejam resol-
vidos de forma articulada e integrada.

Quadro 1 – Distribuição dos municípios paulistas, por faixa populacional e


habitantes
Faixa Populacional Municípios % Habitantes %
1 a 10 mil habitantes 301 46,67 1.403.072 3,97
10 mil a 20 mil habitantes 119 18,44 1.677.952 4,75
(continua)

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

57
Este texto é baseado no artigo Consórcios Intermunicipais no Estado de São Paulo: Saúde,
Educação e Assistência Social apresentado no V Congresso do Conselho Latino-americano
de Desarrollo, em Santo Domingo em outubro de 2000. O levantamento realizado contou
com a colaboração dos estagiários Pedro Murilo Sales Nunes e Andréa Oliveira Villela, e
referência bibliográfica por Maria Aparecida A. Soares.
58
Administradora Pública e mestre em Administração e Planejamento Urbano pela Escola de
Administração de Empresas de São Paulo- Fundação Getúlio Vargas, técnica da Fundação
Prefeito Faria Lima - Cepam, professora da pós-graduação da Faculdade Tibiriçá e da gradu-
ação da Faculdade Sudoeste Paulistano/SP, e-mail: casi@zaz.com.br
59
Fonte: Estimativa populacional 1998/FIBGE

○ ○ ○
• 131
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Quadro 1 – Distribuição dos municípios paulistas, por faixa populacional e


habitantes (continuação)
Faixa Populacional Municípios % Habitantes %
20 mil a 30 mil habitantes 62 9,61 1.538.493 4,36
30 mil a 40 mil habitantes 33 5,11 1.146.722 3,24
40 mil a 50 mil habitantes 23 3,56 1.037.363 2,94
50 mil a 60 mil habitantes 10 1,55 555.352 1,57
60 mil a 70 mil habitantes 12 1,86 761.306 2,15
70 mil a 80 mil habitantes 10 1,55 744.122 2,10
80 mil a 90 mil habitantes 7 1,08 584.019 1,65
90 mil a 100 mil habitantes 8 1,24 753.238 2,13
100 mil a 150 mil habitantes 21 3,25 2.486.418 7,04
Acima de 150 mil habitantes 39 6,04 22.605.954 64,06
TOTAL 645 100,00 35.284.072 100,00
Fonte: Estimativa populacional 1998/FIBGE

Com a aprovação da Constituição Federal de 1988, o município foi con-


siderado como um ente federado. Os municípios passaram a assumir no-
vas tarefas que antes eram desempenhadas pelo Poder central. Torna-
ram-se responsáveis por outras atividades e serviços para os quais não
tinham competência prevista e experiência acumulada até então. Deixa-
ram de se preocupar tão-somente com a limpeza de ruas, a urbanização
de praças e outras atividades para também assumirem a prestação de
serviços de saúde, de educação, de assistência social, de proteção e recu-
peração de rios, entre outras.
Assim, a partir da Constituição, os municípios assumiram maiores com-
petências, principalmente em relação às políticas sociais descentralizadas
– saúde, educação e assistência social –, o que tem exigido que essa esfe-
ra disponha de recursos financeiros, materiais e humanos para a sua im-
plementação.
Entretanto, especialmente os municípios de pequeno porte, não possu-
em recursos suficientes para a implantação de serviços mais complexos, o
que os coloca, quase sempre, em situação de dependência em relação
aos grandes municípios ou municípios-pólo. Sendo assim, os Poderes Lo-

132 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

cais necessitam repensar a sua atividade estatal60 , de forma a poder assu-


mir novos papéis e responsabilidades.
Nesse contexto, muitos municípios têm inovado e criado novas formas
de prestação de serviços e de organização. Com essas novas responsabi-
lidades, verifica-se que a solução para muitos dos problemas municipais
transcende o território municipal, tornando necessário que sua atuação
seja discutida com os municípios vizinhos. Não há como um município
isoladamente decidir sobre a despoluição de um rio, se os vizinhos não se
conscientizarem sobre o problema.
Inicia-se assim, uma discussão de “parceria” entre os municípios, cha-
mada por alguns de cooperação horizontal, ou, ainda, de cooperação
intermunicipal. Os municípios passam a discutir os seus problemas numa
relação de “igualdade”, em que a decisão de cada parceiro tem o mesmo
peso; a cooperação horizontal coloca-os em um mesmo patamar, quan-
do tentam obter o consenso.
Nesse contexto, surgem os pactos, os consórcios como sociedade civil
sem fins lucrativos, as agências, as redes, os fóruns. São formas que os
municípios têm encontrado para se associarem e resolver problemas co-
muns. Essas formas de cooperação intermunicipal têm se apresentado como
um instrumento para a implementação de diversas políticas públicas.
Apesar de não serem instrumentos recentes61 , observa-se que, após a Cons-
tituição Federal de 1988, e da promulgação de algumas leis complementa-
res, essas formas têm sido buscadas com maior freqüência pelos municípios.
A criação desses instrumentos de cooperação intermunicipal foi utiliza-
da como parte da estratégia de descentralização de algumas políticas
públicas e tem se colocado como uma das alternativas para a racionaliza-
ção do modelo de gestão. A área da saúde tem se utilizado desses instru-
mentos, basicamente o consórcio intermunicipal, como uma forma de
organizar os sistemas descentralizados de atendimento.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

60
Abruccio e Couto, 1996: 40-41.
61
Segundo Ana Thereza Junqueira, técnica do Cepam, “a idéia de consorciamento estava
presente já na primeira Constituição paulista, de 1891”.

○ ○ ○
• 133
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Os consórcios têm sido apontados como um instrumento que pode


permitir ganhos de escala nas políticas sociais, além de ser um novo mo-
delo gerencial que pode viabilizar a gestão microrregional das políticas
públicas. Têm possibilitado a discussão de um planejamento regional; a
ampliação da oferta de serviços por parte dos municípios; a racionaliza-
ção de equipamentos; ampliação de cooperação regional; a flexibilização
dos mecanismos de aquisição de equipamentos e de contratação de pes-
soal; a viabilização de investimentos; entre outras.
É inegável que os municípios necessitam definir formas de se associar,
para prestar determinados serviços, que transcendam o seu território ou
que, por uma necessidade econômica, sejam mais viáveis. Os municípios
devem se articular para conseguir qualidade de vida para os cidadãos e,
em algumas microrregiões, os consórcios têm sido uma alternativa que
contribui para a mudança das condições de vida. Deve ser chamada a
atenção que não existe um modelo único a ser adotado no Estado ou
no País como um todo. Cada realidade deve encontrar o seu referencial.
O consórcio é uma das formas que os municípios têm encontrado para
se associar com um objetivo ou interesse comum. Nesse contexto, é im-
portante conhecer as experiências existentes.
Este artigo apresentará as experiências existentes nas áreas de saúde,
educação e assistência social no Estado de São Paulo.

Levantamento das Experiências Paulistas nas Áreas de


Educação, Saúde e Assistência Social
A Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam realizou uma atualização das
experiências de saúde, educação e assistência social existentes (Quadro
2) na base de dados Formas de Cooperação Intermunicipal em novembro
de 200062 . O levantamento mostra que havia, no Estado de São Paulo,
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

62
Esse levantamento está sendo encaminhado para as Secretarias de Estado de Assistência
Social, Educação e Saúde, bem como para o Conselho dos Secretários Municipais de Saúde
– Cosems/SP, União dos Dirigentes Municipais de Educação – Undime/SP e Frente Paulista
dos Dirigentes Públicos Municipais de Assistência Social, para que sejam identificadas outras
experiências que não constem desse levantamento.

134 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

cinco Consórcios Intermunicipais de Saúde desativados e dez em funciona-


mento. Havia ainda dois consórcios em funcionamento na área de assistên-
cia social e um desativado na área de educação. Todos os consórcios aqui
apresentados assumem a forma de sociedade civil sem fins lucrativos63 .

Quadro 2 – Número de consórcios, com personalidade jurídica de sociedade


civil, na área de saúde, educação e assistência social, por estágio
de funcionamento
Estágio de funcionamento Saúde Educação Assistência Social Total
64 65
Em Funcionamento 10 0 2 12
Desativados 5 1 0 6
66
Informação não disponível 3 - 3
Fonte: Base Formas de Cooperação Intermunicipal, da FPFL-Cepam, nov. 2000

Os seis consórcios desativados (cinco da saúde e um da educação) são


aqueles com município-sede em Ferraz de Vasconcelos, Capão Bonito,
Amparo, Embu67 e Lupércio (os cinco referentes à saúde) e Casa Branca
(referente à educação).
Os dez consórcios em funcionamento na área de saúde têm como mu-
nicípios-sede Assis, Dracena, Ourinhos, Birigüi, Conchas, Itapetininga,
Penápolis, Pariquera-Açu (Codivar), Divinolândia e Santa Fé do Sul.
Osconsórcios em funcionamento na área de assistência social têm sede
em Bauru e Corumbataí.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

63
Os consórcios podem ou não assumir personalidade jurídica de sociedade civil sem fins
lucrativos. Entretanto, esse texto tratará apenas daqueles com personalidade jurídica de
direito privado.
64
Os dados dos consórcios de Conchas, Codivar (Pariquera-Açú) e Condergi (Itapetininga)
referem-se à pesquisa de 1998, em função do questionário não ter sido entregue a tempo.
65
O Consórcio da Microrregião de Corumbataí está em funcionamento. O Cepam manteve
contato, mas não recebeu as informações do levantamento.
66
O Cepam tem informação que estavam sendo organizados os consórcios nas regiões de
Limeira, São Pedro e Americana. Entretanto, não conseguiu identificar com os agentes locais
se os consórcios foram formalizados.
67
Esse consórcio teve seus serviços municipalizados para um dos municípios participantes
do consórcio.

○ ○ ○
• 135
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Consórcios Paulistas de Saúde


Em novembro de 2000, havia dez consórcios de saúde em funciona-
mento (Quadro 3), envolvendo 120 municípios, o que representa cerca
de 18,6% dos municípios paulistas, abrangendo uma população de
2.126.652 habitantes, cerca de 6,03% da população do Estado 68 . A
média de municípios, por consórcio, é 12. Entretanto, o Cisa – com sede
no município de Conchas – tem cinco municípios consorciados, e o
Codivar – com sede em Pariquera-Açu – tem 26 municípios integrando
o consórcio.69

Quadro 3 – Municípios participantes dos consórcios paulistas de saúde em


funcionamento, com personalidade jurídica de sociedade civil,
discriminados por município-sede e a população abrangida
Consórcio Municípios participantes População
intermunicipal abrangida
(sede)
Assis Assis, Borá, Cândido Mota, Cruzália, Echaporã, Florínia, 232.230
Ibirarema, Iepê, Lutécia, Maracaí, Palmital, Paraguaçu
Paulista, Pedrinhas Paulista, Platina, Tarumã
Penápolis Alto Alegre, Avanhandava, Barbosa, Braúna, Glicério, 84.479
Luiziânia, Penápolis
Divinolândia Águas da Prata, Aguaí, Casa Branca, Divinolândia, Espírito 439.395
Santo do Pinhal, Itobi, Mococa, Santa Cruz das Palmeiras,
Santo Antônio do Jardim, São João da Boa Vista, São José
do Rio Pardo, São Sebastião da Grama, Tambau, Tapiratiba,
Vargem Grande do Sul, Caconde
Conchas Anhembi, Bofete, Conchas, Pereiras, Porangaba 36.846
Pariquera-Açu Apiaí, Barra do Chapéu, Barra do Turvo, Cajati, Cananéia, 467.114
(Codivar)
(continua)
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

68
A estimativa populacional do IBGE em 1998, para o Estado de São Paulo, é de 35.284.072
habitantes.
69
JUNQUEIRA, A. T. M., MENDES, A. N., CRUZ, M. C. M. T. Consórcios intermunicipais de
saúde no Estado de São Paulo: situação atual. Revista de Administração de Empresas – RAE,
1999.

136 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Quadro 3 – Municípios participantes dos consórcios paulistas de saúde em


funcionamento, com personalidade jurídica de sociedade civil,
discriminados por município-sede e a população abrangida
(continuação)
Consórcio Municípios participantes População
intermunicipal abrangida
(sede)
Pariquera-Açu Eldorado, Iguape, Ilha Comprida, Iporanga, Itaóca, 467.114
(Codivar) Itanhaém, Itariri, Itapirapuã Paulista, Jacupiranga, Juquiá,
Juquitiba, Miracatu, Mongaguá, Pariquera- Açú, Pedro de
Toledo, Peruibe, Registro, Ribeira, São Lourenço da Serra,
Sete Barras, Tapiraí
Itapetininga Angatuba, Alambari, Boituva, Campina do Monte Alegre, 394.340
Capela do Alto, Cerquilho, Cesário Lange, Guareí,
Itapetininga, São Miguel Arcanjo, Sarapuí, Tatuí, Tietê
Santa Fé do Sul Nova Canaã Paulista, Rubinéia, Santa Clara D’Oeste, 41.410
Santa Fé do Sul, Santa Rita D’Oeste, Três Fronteiras
Dracena Dracena, Flora Rica, Junqueirópolis, Monte Castelo, 106.726
Nova Guataporanga, Ouro Verde, Panorama, Paulicéia,
Santa Mercedes, São João do Pau D´Álho e Tupi Paulista
Ourinhos Bernardino de Campos, Canitar, Chavantes, Espírito Santo 191.895
do Turvo, Ipauçu, Óleo, Ourinhos, Ribeirão do Sul, Santa
Cruz do Rio Pardo, São Pedro do Turvo e Timburi
Birigüi Birigüi, Buritama, Brejo Alegre, Coroados, Clementina, 132.217
Gabriel Monteiro, Lourdes, Piacatu, Santópolis do
Aguapeí, Turiúba

Fontes: Estimativa populacional 1998/FIBGE e Base Formas de Cooperação Intermunicipal


da FPFL-Cepam, nov. 2000

Dos dez consórcios em funcionamento, todos são formados, princi-


palmente, por municípios com população de até 30.000 habitantes.
No consórcio, há um ou dois municípios com mais de 30.000 habitan-
tes que assumem, na maioria, o papel de município-pólo. Dos 120
municípios consorciados, 102 têm até 30.000 habitantes (84,17%),
17 municípios entre 30.000 a 100.000 habitantes (14,17%) e apenas
um (Itapetininga) tem população maior do que 100.000 habitantes
(0,83%).
Seis desses consórcios já existiam na década de 1980, permanecendo
por mais de quatro gestões de prefeitos.

○ ○ ○
• 137
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

A estrutura organizacional desses consórcios é composta por um Con-


selho de Prefeitos dos municípios pertencentes ao consórcio; um Conse-
lho Fiscal, composto por representantes indicados pelas respectivas câ-
maras municipais, pelos membros dos Conselhos Municipais de Saúde,
ou, ainda, pelos Executivos municipais; e, também, por uma Secretaria
Executiva e/ ou Coordenadoria Geral, com função executiva. A maioria
segue o modelo organizacional divulgado por Penápolis, um dos consór-
cios mais antigos do Estado.
Os consórcios em funcionamento vêm atuando basicamente na aten-
ção médico-ambulatorial especializada e no atendimento hospitalar. Essa
forma de parceria tem possibilitado que vários municípios assumam essa
prestação dos serviços, o que não seria possível isoladamente dada a ne-
cessidade de capacidade técnica e financeira.
Dos dez consórcios, todos têm cota de contribuição municipal. A contri-
buição municipal varia de acordo com o consórcio, podendo ser propor-
cional à utilização dos serviços; proporcional à população; combinação
das duas anteriores; proporcional ao faturamento do SIH e SIA/SUS; um
valor fixo e uma parcela proporcional à utilização dos serviços; e uma
porcentagem do Fundo de Participação dos Municípios - FPM. Sete têm
recursos do Sistema Único de Saúde - SUS. Nas experiências levantadas, a
principal fonte de recursos é aquela proveniente do SIA e SIH /SUS 70 .
Cinco dos consórcios tiveram em 2000 convênios com a Secretaria Esta-
dual de Saúde. A Secretaria Estadual tem financiado ainda recursos hu-
manos e equipamentos dos mesmos71 .
Quanto aos recursos humanos dos consórcios em funcionamento, a
maioria é contratada pelos próprios consórcios, via CLT. Entretanto, os
consórcios também possuem recursos humanos cedidos pelas prefeitu-
ras, pelos governos estadual e federal.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

70
Sistema de Informações Ambulatoriais -SIA e Sistema de Informações Hospitalares – SIH.
71
Dois consórcios não responderam a essa questão.

138 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Todos os consórcios em funcionamento, na área de saúde, são consór-


cios intra-regionais, isto é, nem todos os municípios que compõem uma
regional de saúde do Estado fazem parte do consórcio.
É importante destacar ainda que, do levantamento realizado pelo Cepam
em 1997, para o atual (novembro de 2000), um consórcio de saúde foi
desativado, um teve os seus serviços municipalizados para um dos muni-
cípios participantes do consórcio e quatro foram criados (Quadro 4). Dos
que foram criados nesse período, observa-se que apenas um assumiu a
personalidade de pacto, com a participação do Governo do Estado incen-
tivando essa parceria. Entretanto, não serão analisados neste artigo os
consórcios na forma de pacto.

Quadro 4 – Consórcios Intermunicipais de Saúde e seu estágio de funciona-


mento em 1997 e em novembro de 2000
Consórcio Estágio de Funcionamento Estágio de Funcionamento
Intermunicipal (sede) 1997 2000
Assis Em funcionamento (pacto) Em funcionamento
Embu Em funcionamento Desativado - os serviços foram
municipalizados para Embu
Penápolis Em funcionamento Em funcionamento
Divinolândia Em funcionamento Em funcionamento
Conchas Em funcionamento Em funcionamento
Lupércio Em funcionamento Desativado
Pariquera-Açu Em funcionamento Em funcionamento
Itapetininga Em funcionamento Em funcionamento
Santa Fé do Sul Em funcionamento Em funcionamento
Capivari Em articulação Em funcionamento (pacto)
Dracena Em articulação Em funcionamento
Pirapozinho Em articulação Não foi formado
Cruzeiro Em articulação Não foi formado
Taiúva Em articulação Não foi formado
Ourinhos Em articulação Em funcionamento
Limeira Em articulação Sem informações
São Pedro Em articulação Sem informações
Americana Em articulação Sem informações
(continua)

○ ○ ○
• 139
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Quadro 4 – Consórcios Intermunicipais de Saúde e seu estágio de funciona-


mento em 1997 e em novembro de 2000 (continuação)
Consórcio Estágio de Funcionamento Estágio de Funcionamento
Intermunicipal (sede) 1997 2000
Ferraz de Vasconcelos Desativado Desativado
Capão Bonito Desativado Desativado
Amparo Desativado Desativado
Birigüi Não existia Em funcionamento
Fonte: Base Formas de Cooperação Intermunicipal da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam,
nov. 2000

Consórcios Paulistas de Assistência Social


No Estado de São Paulo, há dois Consórcios que assumiram a persona-
lidade jurídica de sociedade civil. A sede desses consórcios é em Bauru e
Corumbataí (Quadro 5).
O Consórcio Intermunicipal de Promoção Social da região de Bauru é o
mais antigo consórcio do Estado de São Paulo. Foi criado em 1960 e
abrange dois municípios (Bauru e Piratininga). Existe, portanto, há 40 anos
e ao longo dos anos houve mudanças no número de municípios “parcei-
ros”. Sua atividade tem se concentrado basicamente em cursos profissio-
nalizantes. Também é formalizado como uma sociedade civil sem fins lu-
crativos.
Na década de 80, foram criados alguns consórcios intermunicipais com
foco de atenção em programas municipais de alimentação que atendiam
à merenda escolar, projetos sociais e também de apoio a pequenos pro-
dutores rurais. Um exemplo dessas experiências é o Consórcio Intermuni-
cipal de Promoção Social da região Centro Paulista que abrange nove
municípios, possui sede em Corumbataí e também assumiu a personali-
dade jurídica de sociedade civil sem fins lucrativos. Apesar desse consór-
cio não ser prioritariamente para programas de assistência social atua
com populações de baixa renda.
Deve ser salientado que, apesar da Lei Orgânica da Assistência Social –
Loas prever a constituição de consórcios como um instrumento de gestão
descentralizada, os municípios não têm se utilizado dessa forma de ges-
tão na área de assistência social.

140 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Na prática, o que tem ocorrido nessa área são algumas experiências de


fóruns intermunicipais, de acordos consorciais ou de rede72 . Assim, ape-
nas os consórcios das microrregiões de Bauru e Corumbataí assumiram a
forma jurídica de sociedade civil sem fins lucrativos.

Quadro 5 – Municípios participantes dos consórcios paulistas de assistência


social em funcionamento, discriminados por município-sede e
população abrangida
Consórcio Municípios participantes População
(sede) abrangida
Bauru Bauru e Piratininga 317.205
Corumbataí Analândia, Brotas, Cordeirópolis, Corumbataí, Ipeúna, 237.307
Itirapina, Rio Claro, Santa Gertrudes, Torrinha
Fontes: Estimativa populacional 1998/FIBGE e Base Formas de Cooperação Intermunicipal
da FPFL-Cepam, nov. 2000

Consórcio de Educação
No levantamento realizado pelo Cepam, há um único consórcio de edu-
cação e, este, se encontrava desativado. O consórcio foi criado no início
da década de 1990, na região de governo de São João da Boa Vista, com
sede em Casa Branca, com a finalidade de planejar as ações de educação,
com intuito de melhoria do ensino fundamental, com o apoio da Funda-
ção de Desenvolvimento da Universidade do Estado de São Paulo –
Fundunesp. Não há registro sobre outra forma de parceria intermunicipal
na base de dados do Cepam.

Considerações Finais
Com base no levantamento realizado, observa-se que a maioria dos
consórcios em funcionamento é antiga, instituída na década de 1980, já
atingindo mais de dez anos de existência. Destaque deve ser dado ao
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

72
O movimento Criança Prioridade 1 na região do Grande ABC, a Rede Adolescente na
região de São João da Boa Vista, o Pacto Metropolitano para a Infância da região de Santos,
são alguns exemplos dessas formas de cooperação intermunicipal não institucionalizada
como sociedade civil sem fins lucrativos.

○ ○ ○
• 141
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Consórcio de Promoção Social da região de Bauru, que foi criado em


1960 e continua em funcionamento.
Ao longo desses anos de instituição, os consórcios passaram por dificul-
dades quanto aos recursos financeiros, humanos e materiais, mas os ser-
viços por eles ofertados continuam em funcionamento. Alguns consórci-
os ampliaram a prestação de serviços ao longo dos anos. Uma exceção é
o consórcio de Bauru que teve suas atividades reduzidas.
Na área da saúde, observa-se que há outros consórcios em fase de articu-
lação. Isso não está acontecendo com as áreas de educação e de assistên-
cia social, apesar dessas políticas também terem sido descentralizadas.
Uma hipótese para a predominância de consócios, que assumiram a
forma jurídica de sociedade civil sem fins lucrativos, na área de saúde e a
quase inexistência nas áreas de assistência e educação, pode ser a data
de promulgação das leis que regulamentam a descentralização/
municipalização dessas políticas sociais. A saúde foi a primeira área a
descentralizar e seu aparato legal é extremamente amplo. O modelo de
descentralização da assistência social foi baseado na experiência da saú-
de, mas é mais freqüente a forma de organização regional de pactos e
redes nessa área. Entretanto, a hipótese da data parece não ser ampla
suficientemente para esclarecer essa questão.
Isso necessita ser melhor pesquisado pois, no Estado de São Paulo, tem
sido ampliada a formação de consórcios, como pactos, o que pode repre-
sentar uma vontade política dos atuais prefeitos em não criar uma insti-
tuição mas sim utilizar os recursos que cada prefeitura tem.
Seria importante que fossem elaborados estudos aprofundados para iden-
tificar quais são os instrumentos utilizados nas áreas de saúde, educação e
assistência que respondam à descentralização/municipalização dessas polí-
ticas sociais e que possam suprir a falta de recursos materiais, financeiros e
humanos existentes principalmente em pequenos e médios municípios.
Esses estudos não deveriam se restringir apenas aos consórcios formali-
zados como sociedade civil sem fins lucrativos, mas a todas as formas de
cooperação intermunicipal, sejam elas formalizadas ou não. Devem ser

142 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

ampliados para entender às diversas parcerias que hoje têm sido firmadas
com os municípios e outros agentes que também interferem nas políticas
sociais – empresários, entidades da sociedade, governo do Estado etc.
Essas pesquisas precisam verificar até que ponto essas formas de coope-
ração intermunicipal têm alterado as condições de vida de seus municípi-
os através dessa forma consorciada.
Por fim é importante observar que, como a maioria dos municípios bra-
sileiros tem até 30.000 habitantes, não é possível pensar na organização
de alguns serviços sem se considerar a necessária cooperação intermuni-
cipal. Em momentos de crise do Estado, a associação entre os municípios
pode ser uma alternativa para a utilização dos recursos de forma mais
eficiente e eficaz, transformando as políticas sociais, de fato, efetivas,
melhorando a qualidade de vida da população.

Referências Bibliográficas
ABRUCCIO, F. L., COUTO, C.G. A definição do papel do estado no âm-
bito local. Rev. Perspectiva, São Paulo: Fundação Seade, v.10, n. 3,
jul./set. 1996.
AFFONSO, Rui de Brito Alvares, SILVA, Pedro Luiz Barros, orgs. Reforma
tributária e federação. São Paulo: Fundap:Unesp, 1995. (Federa-
lismo no Brasil). p. 206
AMARAL, H. K., BARONI, M. Consórcios intermunicipais e entidades
regionais: novos arranjos institucionais e desafios para a imple-
mentação de políticas públicas, In: A nova organização regional do
estado de São Paulo. São Paulo: Fundap, 1992.
BRASIL (país). Lei 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispõe sobre as condi-
ções para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização
e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providên-
cias. Diário Oficial da União, Brasília, n. 182, p. 18055-9, 10 set. 1990.
____. Lei 8.142, de 28 de dezembro de 1990. Dispõe sobre as condi-
ções de participação da comunidade na gestão do Sistema Único
de Saúde – SUS.

○ ○ ○
• 143
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

BRASIL (país). Lei 8.069, de 13 de junho de 1990. Dispõe sobre o Esta-


tuto da Criança e do Adolescente.
____. O consórcio e a gestão municipal em saúde. Brasília : Ministério
da Saúde, 1997. 32 p.
CARVALHO, Guido Ivan de, SANTOS, Lenir. Sistema Único de saúde:
comentários à Lei Orgânica de Saúde (Lei 8.080/90 e Lei 8.141/90),
2a ed., atualizada e ampliada. São Paulo: Hucitec, 1997.
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. Brasília : Sena-
do Federal, 1988. 292 p.
COSTA, Nilson do Rosário, RIBEIRO, José Mendes Consórcios municipais
no SUS. Brasília: Ipea, set.1999.
CRUZ, Maria do Carmo M. T. Consórcio Intermunicipal: uma alternativa
de integração regional ascendente. São Paulo: Fundação Getúlio
Vargas: BID: Polis, São Paulo, 2001. (no prelo)
____. Consórcios intermunicipais no Estado de São Paulo: saúde, edu-
cação e assistência social apresentado no V Congresso do Conselho
Latinoamericano de Desarrollo, em Santo Domingo em outubro de
2000. (mimeo.)
____. O consórcio intermunicipal de saúde da microrregião de Penápolis.
Dissertação Eaesp/FGV, São Paulo, 1992.
DOWBOR, L. O que é poder local. São Paulo: Brasiliense, 1994.
FONTES, A. Consórcios intermunicipais: um instrumento para o plane-
jamento local, Revista de Administração Municipal, Rio de Janeiro,
v.38 n.198, 1991, p. 45-46.
FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA-CEPAM. Consórcio intermunicipal:
estudos, pareceres e legislação básica. In: Informativo Jurídico, São
Paulo: FPFL-Cepam, ano X, n.11, 1995.
____. Consórcio intermunicipal para o tratamento dos resíduos sólidos.
2a ed. Séries Manuais, v.3, 1997.
____. O município no século XXI: cenários e perspectivas. Ed. Especial.
São Paulo, 1999. 400 p.

144 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

FUNDAP. Novas formas de gestão dos serviços públicos: a relação públi-


co-privada. São Paulo: Fundação para o Desenvolvimento Adminis-
trativo, 1995.
JUNQUEIRA, A.T.M. Consórcio intermunicipal, um instrumento de ação.
Revista Cepam, São Paulo, v. 1, n. 2, abr./jun. 1990, p. 29-35.
JUNQUEIRA, A T. M., MENDES, A. N., CRUZ, M.C.M.T. Consórcios inter-
municipais de saúde no Estado de São Paulo: situação atual. Revista
de Administração de Empresas – RAE, v. 39, n. 4, out./dez. 1999.
LEX: Coletânea de Legislação Básica. Nova Política de Financiamento do
SUS. Brasília, 1991, p. 27-8 .
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo:
Malheiros, p. 354.
MELLO, D.L. de. Associativismo como instrumento de desenvolvimento
dos governos locais: a experiência brasileira e de outros países, Revis-
ta de Administração Pública v. 31, n.6, nov./dez., 1997, p-55-66.

DESCENTRALIZAÇÃO E PARCERIA ESTADO-MUNICÍPIO: O


CONSÓRCIO COMO INSTRUMENTO DA POLÍTICA ESTADUAL
DE SAÚDE73
Tania Margarete Mezzomo Keinert74
Tereza Etsuko da Costa Rosa75

O trabalho tem como objetivo discutir, através da análise da experiência


de Consórcios de Saúde, no Estado do Paraná, o papel de coordenador e

73
Este trabalho discute resultados parciais da pesquisa Gestão Estratégica de Políticas Públi-
cas pelos Governos Subnacionais: Análise da Experiência Municípios Saudáveis e Consórci-
os de Saúde no Estado do Paraná, financiado pelo Núcleo de Pesquisas e Publicações - NPP
da Eaesp/FGV.
74
Administradora, doutora pela Eaesp/FGV e pesquisadora científica do Instituto de Saúde
da Secretaria de Estado da Saúde de São Paulo e professora da Escola de Administração de
Empresas de São Paulo – FGV.
75
Pesquisadora científica II, mestra pela Faculdade de Saúde/USP, do Instituto de Saúde da
Secretaria de Estado da Saúde de São Paulo.

○ ○ ○
• 145
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

de articulador dos Estados subnacionais na formulação de políticas públicas e


na organização dos serviços de saúde ao nível microrregional e regional .
Os Consórcios de Saúde possuem um potencial muito grande no sentido
de articulação microrregional e de implementação de uma política de saú-
de neste nível. Pretende-se, desta forma, resgatar uma experiência funda-
da na idéia de parceria entre as partes componentes do pacto federativo,
recuperando as noções de cooperação intergovernamental e de solidarie-
dade territorial e social, componentes essenciais da idéia de federação.

A Descentralização enquanto Estratégia para o


Fortalecimento da Capacidade de Governança
Nos países de primeiro mundo, depois da II Guerra, implantaram-se os
Estados de Bem-Estar Social, onde, por um lado, os Estados intervêm nas
relações sociais para regular as atividades econômicas e, por outro, ga-
rantem alguns direitos sociais dos cidadãos. No início dos anos 70, os
Estados de Bem-Estar Social, intervencionistas e centralizados em gran-
des aparelhos burocráticos, começaram a dar sinais de esgotamento. O
conceito de descentralização se desenvolve fortemente nesse contexto
como resposta à crise dos Estados de Bem-Estar Social (MENDES, 1998;
VIANA,1998 ).
Pode-se dizer que o desenvolvimento da descentralização no Brasil, in-
fluenciado por esse processo internacional, inicia-se no final da década
de 70 com o movimento municipalista. Este movimento pode ser
caraterizado como aquele em que alguns municípios passam a ter notori-
edade por gestões tidas como inovadoras e são copiados, e como eliciador
da luta pela descentralização e pela redemocratização.
Considera-se que o forte movimento de prefeitos aliados a alguns go-
vernadores e as mudanças na repartição de recursos pró-instâncias
subnacionais de governo, que ocorreram nesse período, foram elemen-
tos fundamentais do processo de descentralização, catalisado pela crise
do Estado brasileiro e pelo processo de democratização no País. O pro-
cesso fica fortalecido com a eleição de diversos governadores, em 1982,
que tinham como lema, a descentralização.

146 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

“Nesse período, por conta também de um novo padrão de urbaniza-


ção, os governos locais se deparam com a necessidade de organizar servi-
ços sociais para dar conta tanto das novas exigências colocadas pelo de-
senvolvimento econômico, quanto do crescente nível de desigualdade e
pobreza que surge nas novas periferias dos espaços urbanos”. (VIANA,
1998: 29).
Em 1987, iniciou-se no Brasil o desenvolvimento de Sistemas Locais de
Saúde (Silos), especialmente motivado pelo documento Health for All in
the Year 2000 da WHO. Particularmente, o processo de descentralização
toma forma com a proposta de organização de “distritos sanitários”, base
organizacional e operativa do reordenamento dos serviços de saúde em
nível local, elaborados com o objetivo de fundamentar o Sistema Unifica-
do e Descentralizado de Saúde - Suds76 .
Este foi o início de uma tentativa de unificar, sob um controle gerencial
centralizado, a responsabilidade de intervenção na área de atenção à saú-
de, operacionalmente dispersa entre os vários níveis de governo.
A Constituição de 1988, através da implantação do Sistema Único de
Saúde – SUS, com princípios tais como a universalidade e integração das
ações; a prioridade à prevenção e participação popular; a descentraliza-
ção da gestão e o fortalecimento do papel dos municípios - unificando a
gestão dos serviços ao nível local ; formula a política pública de saúde
atualmente em vigor no Brasil77 .

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

76
- Vilaça Mendes, E. Distrito sanitário: o processo social de mudança das práticas sanitárias
do Sistema Único de Saúde. São Paulo-Rio de Janeiro: Hucitec/Abrasco , 1995.
77
- O Sistema Único de Saúde, como foi mencionado acima, constitui-se na política pública
de saúde, definida na Constituição Federal e em Lei Complementar. Além disso, constitui-se
também na rede de prestação de serviços do Estado. Assim, quando se fala do SUS, pode-
se estar falando tanto da política pública, quanto do sistema estatal de prestação de servi-
ços. Temos no Brasil um sistema plural de atenção à saúde, composto pelo subsistema
estatal (rede do SUS), pelo subsistema de atenção médica supletiva (conveniada e contrata-
da pelo SUS) e pelo subsistema de desembolso direto (convênios, seguros e pagamento
individual pelos serviços). Neste texto estamos nos referindo à “política SUS”, a qual deve se
submeter o sistema de saúde como um todo.

○ ○ ○
• 147
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Pode-se dizer que esse é o contexto do aparecimento dos consórcios in-


termunicipais, dos quais o de saúde é uma particularidade, que surgem
espontaneamente das necessidades dos municípios de resolverem pro-
blemas de interesse comum. Embora as experiências de consórcios de
saúde no Estado de São Paulo já tivessem sido iniciadas na década de 80
(JUNQUEIRA, A.T.M., MENDES, A., CRUZ, M.C.T., 1999), a disseminação
desse tipo de associação intensificou-se na década de 90, momento em
que se consolidava o processo de descentralização/municipalização dos
serviços e da gestão em saúde no País.

O Consórcio como Estratégia de Descentralização dos


Serviços de Saúde no Paraná
Em 1995, quando se iniciou a gestão de governo aqui em análise, o
Paraná não fugia ao movimento acima descrito e já contava com pelo
menos três experiências espontâneas, bem sucedidas de consórcios de
saúde: Paranavaí, Campo Mourão e Umuarama.
Entretanto, pode-se considerar que as demais associações intermunici-
pais que surgiram em todo o Estado foram resultado de uma política que
direcionou e incentivou os municípios para a formação desse tipo de as-
sociações, com base na Lei Orgânica da Saúde 8.080/90 e na Lei Federal
8.142/90. Os três consórcios existentes que haviam se formado e funcio-
nado sem a interferência direta do nível estadual passam a ser referência
para a Secretaria Estadual de Saúde. Ela adota a formação dos consórcios
como instrumento de política deliberada de descentralização, entenden-
do ser este instrumento de redistribuição de recursos, de ordenação da
utilização dos recursos disponíveis, de forma a reduzir a ociosidade dos
equipamentos municipais. Além disso, da observação de que, mediante a
criação de uma associação civil de direito privado, poderiam racionalizar e
agilizar os processos de compra e contratação de serviços, transforman-
do o modelo da Administração Pública, burocratizada e lenta.
A municipalização dos serviços de saúde no Paraná foi um processo que
se desenvolveu de modo relativamente rápido, onde os municípios foram

148 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

estimulados e assessorados pelas regionais estaduais de saúde na habili-


tação à gestão das ações dos serviços de saúde. Atualmente, todos os
399 municípios paranaenses estão habilitados na gestão básica do siste-
ma (PAB) e 13 estão em Gestão Plena. Entretanto, com o intenso proces-
so de municipalização, emerge o problema da falta de recursos humanos
e materiais mínimos para que os pequenos municípios possam assumir a
operação dos serviços de saúde, principalmente, aquelas de maior com-
plexidade tecnológica.
Portanto, se por um lado a secretaria estadual estimulava a criação dos
consórcios, por outro lado, a indisponibilidade de recursos humanos e
infra-estrutura, principalmente, nos pequenos municípios, além do prin-
cípio da economia de escala, predispunha os municípios a aderirem à
proposta de formação dos consórcios.
Num primeiro momento, os consórcios também aparecem como alter-
nativa da escala regional na administração dos Centros Regionais de Es-
pecialidades, até então sob a coordenação e execução da Secretaria Esta-
dual de Saúde. Em seguida, a formação dos consórcios passa a ser instru-
mento de organização da política estadual de atenção secundária e terciária
do SUS.
O trecho de entrevista de Arnaldo Agenor Bertone, atual diretor geral
da Secretaria Estadual da Saúde do Paraná, sintetiza essas afirmações:
“Em 1983, existia a Unidade da Secretaria Estadual em todos os municí-
pios do Paraná, para tratar da atenção básica, e essas unidades foram
municipalizadas. O projeto que se seguiu foi o de que todos os municípi-
os, na sua parte de atenção básica, assumissem essa atenção, tanto é que
hoje, no Paraná, todos os municípios têm PAB, todos têm gestão básica
do sistema, todos os 399 municípios, sendo que 13 deles têm Gestão
Plena... Então houve, na Gestão anterior, uma estratégia importante para
fazer funcionar o serviço, e a gente queria mais do que isso; a gente
queria, além de fazer funcionar melhor o serviço, então como estratégia
de gestão de um determinado serviço, queríamos também que ele não se
perdesse, ou seja, que ele não tomasse rumo diverso no resto do Estado,
○ ○ ○
• 149
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

que ele obedecesse uma política estadual. Ao mesmo tempo, a gente


implementou isso com firmeza e como projeto de governo, virou progra-
ma de governo; um dos programas de governo era : Apoio Total aos
Consórcios Intermunicipais de Saúde, com gestão colegiada.

A Descentralização na Prática
O modelo médico-assistencial privatista construído e consolidado por
um conjunto de políticas públicas vigentes, principalmente, na década de
70, tem como conseqüência o centralismo sanitário. Ou seja, os investi-
mentos, nesse período, foram relativamente concentrados na expansão e
no incremento de serviços de alta densidade tecnológica e portanto loca-
lizados nos grandes centros urbanos. (MENDES, 1995)
Dentro dessa tradição do centralismo sanitário, Curitiba, Londrina, Cas-
cavel e Maringá eram os grandes centros urbanos onde se concentraram
os recursos especializados do Estado do Paraná. Parece inegável, que,
com a implementação dos consórcios, os níveis de atenção secundária e
terciária se viabilizaram de forma mais equilibrada e melhor distribuída
neste Estado, desconcentrando-se daqueles centros. Como é apontado
na entrevista de Isaías Contoia Luiz, assessor da Macrorregião de Campos
Gerais: “Você tem que pegar algumas outras regiões do Estado - aí é o
papel reitor do Estado, papel importante do Estado, aí o Estado tem que
ajudar, porque sozinha aquela região não vai conseguir. Ali o Estado tem
um papel fundamental, que o Estado tem que chegar lá e... investir em
cima, controlar. Pega a questão do câncer, por exemplo, quer dizer, a
referência para câncer no Estado hoje, tem... duas ou três referências;
nós temos que melhorar isso daí, temos que pôr mais referências para
tratamento do câncer”.

Custeio do Sistema
Uma das questões que a Secretaria Estadual de Saúde tem discutido
com os consórcios e seus respectivos municípios associados é a do custeio
do sistema. Existe uma defasagem entre a organização do nível primário
– pouco desenvolvido – nos municípios e dos níveis secundários e terciários

150 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

– mais desenvolvidos – dos consórcios. A partir da facilidade de acesso e


maior organização do consórcio, os municípios tendem a “forçar” aten-
dimentos que poderiam ser resolvidos ao nível do município. “Se o gestor
municipal não tiver consciência de que o consórcio é uma unidade para
resolver o que efetivamente ele não consegue resolver no âmbito munici-
pal, o consórcio se inviabiliza do ponto de vista financeiro – porque ele vai
ter que pagar um custo muito alto para isso, e duas vezes, porque ele
paga uma atenção básica também” (Isaías Cantoia Luiz, assessor da
Macrorregião de Campos Gerais).
Nesse sentido, observa-se que, com a experiência acumulada desde a
formação dos consórcios, “os municípios começaram a perceber que o
consórcio custa caro, para eles encaminharem para o consórcio coisas
que eles poderiam estar resolvendo no município” (idem). A participação
do Estado tem sido ativa nesse sentido, levantando questões e sugestões
aos municípios com o objetivo de melhorar a organização dos serviços de
saúde nos seus diferentes níveis de atenção, primário, secundário e
terciário. Por exemplo, a discussão, com os municípios, da introdução de
“agentes comunitários” nas unidades básicas de saúde, como uma das
soluções para uma atenção primária mais eficiente e efetiva, não focada
na doença em si.”

Planejamento Integrado
Pode-se observar que os municípios contaram com o apoio logístico e
financeiro das instâncias estaduais e federais e que foram articulados por
uma política estadual de atenção secundária e terciária do SUS. Entretan-
to, parece que uma das maiores dificuldades na criação e organização
desses consórcios é o planejamento integrado. Os municípios têm papel
secundário na elaboração e gestão da política de saúde microrregional.
Embora caibam também aos secretários municipais de saúde a decisão
em relação à programação pactuada e integrada (PPI), na prática, o pla-
nejamento de atendimento do consórcio é feito a partir da demanda ao
serviço. Ou seja, o consórcio passa a ofertar serviços de saúde definidos e
direcionados exclusivamente pela demanda local e espontânea, sem a

○ ○ ○
• 151
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

preocupação de um planejamento do ponto de vista das necessidades


epidemiológicas microrregionais.

O Consórcio e os Conselhos Municipais de Saúde


Como todos os municípios do Estado do Paraná estão habilitados em
alguma forma de gestão, segundo a NOB 01/93, todos os municípios têm
o seu Conselho de Saúde. Entretanto, pelo menos em dois dos consórcios
visitados (Campo Mourão e Toledo), não existia mecanismo de participa-
ção dos Conselhos Municipais de Saúde nos consórcios ou a participação
era bastante incipiente. Portanto, os Conselhos de Saúde acabam não
exercendo nenhuma influência no que se refere às políticas de saúde ou
ao controle do sistema de saúde.
Nesse sentido, o papel de controle social é desempenhado pelo Conse-
lho Fiscal do Consórcio. Compete ao Conselho Fiscal fiscalizar a contabi-
lidade do consórcio, emitir parecer sobre o plano de atividades, proposta
orçamentária, balanços e relatórios de contas em geral, a serem submeti-
dos ao Conselho de Prefeitos e acompanhar, avaliar e fiscalizar os serviços
prestados à população pelo consórcio.
O consórcio de Campo Mourão possui atualmente uma ouvidoria, cuja
demanda se refere principalmente aos casos de mau atendimento por
parte dos médicos e funcionários em geral.

Consórcio Prestador de Serviço ou Gestor Microrregional?


Atribuir ao consórcio o papel de simples prestador de serviço ou exigir
dele também a função de gestor da microrregião? Esta, parece ser uma
das questões mais complexas enfrentadas pela secretaria estadual do
Paraná e que ainda não foi respondida.
A secretaria estadual paranaense espera que os serviços desenvolvi-
dos pelos consórcios envolvam também ações promocionais, preventi-
vas e curativo-reabilitadoras, segundo o princípio da integralidade. En-
tretanto, existe uma tendência geral (no País) dos consórcios em se
estruturarem como uma organização a mais, prestadora de serviços,

152 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

além das normais existentes no Estado e nos municípios. Os consórcios


no Paraná também parecem assumir muito mais facilmente o papel de
prestador de serviços. Estes passaram a supervalorizar as ações curati-
vo-reabilitadoras, com ênfase na doença, investindo principalmente em
equipamentos de complexidade tecnológica. Isto fica claro na entrevis-
ta de Isaias Cantoia Luiz, assessor da Macrorregião de Campos Gerais:
“A gente pode medir bem dois momentos do consórcio. Os consórcios
hoje, estão passando por uma fase de provação... porque os consórcios,
quando surgiram, surgiram como uma... estratégia de utilização de uma
estrutura ambulatorial que já existia e que, muitas vezes, estava... po-
tencialmente sub-utilizada e que o conjunto de municípios teria condi-
ção, naquele momento, de otimizar esse recurso e ter um ganho em
qualidade de assistência para todas as pessoas. Mas o que aconteceu?
Com o passar do tempo, os consórcios seguiram uma vertente da assis-
tência. Então o que aconteceu com os consórcios? Alguns, hoje, são
grandes prestadores de Serviços de Saúde.
E os consórcios não enveredaram por essa outra vertente, que é a ver-
tente da prevenção, da vigilância, das ações preventivas; quer dizer, os
consórcios cada vez mais foram se equipando, para dar conta da assistên-
cia, e pouco se equiparam para dar conta da prevenção e da organização
do serviço”.
O papel gestor do consórcio só poderia ser exercido, como situa Men-
des (1996), a partir de uma sintonia com a esfera estadual na coordena-
ção. No caso do Paraná, embora a Comissão Bipartite, criada no ato da
formação dos consórcios, tenha o papel de manter comunicação e nego-
ciação permanente da organização dos serviços, a articulação entre Esta-
do, município e consórcio não se tem dado de forma adequada. Como
podemos observar na entrevista de Arnaldo Agenor Bertone, diretor ge-
ral da Secretaria, este fato tem sido detectado e tentativas reparadoras
são apontadas: “Eu estou trabalhando muitas vezes com municípios pe-
quenos. De cinco mil habitantes, de oito mil habitantes, de dez mil ha-
bitantes, que têm concretamente, a tendência em encaminhar tudo para

○ ○ ○
• 153
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

o Centro Regional de Especialidade, porque lá é resolutivo, porque ele


não consegue fazer lá (no seu município). Isso é um problema seriíssimo.
Um problema porque perde a razão de se ter um Centro de Referência
que é para ser referência e tem a contra-referência no município.
Do ponto de vista da atenção à saúde, esse é o problema; do ponto de
vista da gestão daquele serviço também. Muitas vezes o Conselho de
Prefeitos, que deveria ter um acompanhamento grande sobre aquela
gerência, não tem e deixa muitas vezes na mão de uma figura chamada
Coordenador do Consórcio. (Este) começa a ter um poder do qual ele
não foi investido. Muitas vezes realiza atos que é muito de proveito para
o Consórcio e não de proveito para os usuários ou para os municípios.
Passa a ser uma “grande figura”, de gerenciadora de um sistema de
serviço, como se fosse um sistema próprio em detrimento de secretários
municipais, e aí em última instância, dos usuários. Então esse é um risco
que a gente correu aqui no Paraná, e ainda corre, porque tem aconteci-
do, nos últimos anos, uma virada em relação a isso, dos presidentes de
consórcios, que é sempre um prefeito. (Ele) começa a ter uma preocu-
pação maior em relação a isso daí, acompanhando mais de perto, e tem
tido bons resultados porque ele não deixa acontecer esse tipo de coisa
que eu disse anteriormente. Então são esses assim, grandes perigos
que aconteceram, e há o outro, que é o que a gente tenta resolver
através da comissão, é que ele fique totalmente desligado da política
estadual de saúde, que ele seja uma coisa à parte, que a gente não tem
nem como parceiro”.

Conclusões
A partir dos dados coletados através de entrevistas e visitas a dois dos
consórcios, observamos que a experiência acumula avanços em diversos
aspectos:
• Evidências empíricas levantadas durante o trabalho de campo no Es-
tado do Paraná - junto à secretaria estadual, consórcios e prefeituras
municipais - permitem afirmar, que o fato de existirem 20 consórcios

154 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

em pleno funcionamento em todo o Estado (aproximadamente 70%


dos municípios consorciados), se deve muito ao esforço da secretaria
estadual, estimulando e organizando os municípios para isso.
• Com a formação dos consórcios, melhorou sensivelmente o acesso da
população, em todo o Estado, aos serviços de saúde em nível de se-
gunda linha (atendimentos de especialidades). Os municípios que mais
se beneficiaram foram principalmente os de pequeno porte que não
tinham recursos técnicos para formar um quadro e manter os servi-
ços. Melhorou também no sentido da complexidade do serviço pres-
tado. Por exemplo, diversos exames que só eram realizados em Curitiba
ou em Londrina, passaram a ser realizados nos consórcios, a partir da
compra de equipamentos de alta tecnologia, ou pela compra dos ser-
viços de clínicas particulares conveniadas aos consórcios.
• A criação de Conselhos Consultivo-Paritários, formados por duas
comissões técnico-consultivas e uma paritária, composta por mem-
bros da secretaria estadual e outra, composta por membros do con-
sórcio, é prevista em cláusula no termo de adesão dos municípios ao
consórcio. Estes conselhos têm o papel de assessorar tecnicamente
os aspectos referentes a recursos humanos, recursos financeiros, in-
vestimentos e administrativos. Além disso, os conselhos, aliados à
relação dos municípios com as regionais estaduais de saúde que em
geral estão localizadas no município-sede do consórcio, são funda-
mentais na condução e manutenção das políticas públicas de saúde
para todo o Estado.
• Consideramos também como de maior relevância o fato dos consórcios
terem conformação programática pela tipologia empregada por Men-
des, 1999, pelo menos em sua “tendência”: são uma parceria entre
Estado e municípios e destes com instituições não-governamentais para
organizar os níveis secundários e terciário de atenção à saúde.
• Os Consórcios Intermunicipais de Saúde no Estado do Paraná são uma
associação de direito civil criados não somente para prestar serviços

○ ○ ○
• 155
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

de atenção secundária e terciária, mas, sob orientação estadual, “ten-


dem” a articular os organismos prestadores já existentes, estatais e
privados, racionalizando e potencializando sua ação, segundo os cri-
térios da descentralização e da redistributividade.

Referências Bibliográficas
BRASIL . Ministério da Saúde. 1997: ano da saúde no Brasil. 1997.
(mimeo.)
BRASIL. Ministério da Administração e Reforma do Estado. Plano dire-
tor da reforma do aparelho do estado. Brasília: Imprensa Nacional.
1995.
CEPAL. Salud, equidad y transformación productiva en America Latina,
Washington. 1994.
FERRAZ, S. T. Promoção da saúde: viagem entre dois paradigmas. Revis-
ta de Administração Pública, v.32, 1998, pp.49-60.
JUNQUEIRA, L. A. P. Descentralização e intersetorialidade: a construção
de um modelo de gestão municipal. Revista de Administração Pú-
blica, v. 32, 1999, pp.11-22.
JUNQUEIRA, A.T.M, MENDES, A., CRUZ, M.C. T. Consórcios intermuni-
cipais de saúde no Estado de São Paulo: situação atual. Revista de
Administração de Empresas, São Paulo: Eaesp/FGV, v. 39, n.4, out./
dez., 1999.
INOJOSA, R M. Intersetorialidade e a configuração de um novo paradigma
organizacional. Revista de Administração Pública,v. 32, 1998, pp.
35-48
KEINERT, T. M. M. Do oficial ao legítimo: o subsistema não-institucional
de atenção à saúde em São Paulo. São Paulo: Eaesp/FGV, 1992.
(Dissertação de mestrado) (mimeo.)
____. Do estatal ao público: crise e mudança de paradigmas na produ-
ção técnico-científica em administração pública no Brasil. São Pau-
lo: Eaesp: FGV, 1999. (Tese de doutoramento)

156 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

KEINERT, T. M. M. Política pública de saúde, inovação e o plano de aten-


dimento à saúde do município de São Paulo, Revista de Administra-
ção de Empresas, São Paulo, v. 37, n. 3, jul./set. 1997
____. A reforma administrativa nos anos 90: o caso da prefeitura muni-
cipal de São Paulo. Revista de Administração de Empresas. v. 33, n.
4, pp. 66-81, 1993.
____. Paradigmas da administração pública no Brasil (1900-92). Revista
de Administração de Empresas, v. 34, n. 3, 1994, pp. 33-40.
____. Globalización, estado nacional ed instancias locales de poder en
America Latina. Revista Nueva Sociedad, Caracas/Venezuela, v.142,
mar./abr. 1996. p. 96-107 ; publicado também em Portugal In:
Revista Estudos de Economia, Portugal: Instituto Superior de Eco-
nomia e Gestão, Universidade Técnica de Lisboa v.15, n.2, jan./mar.
1995, p. 220-236; e em francês In: Alternatives sud – pouvoirs
locux et décentralization, 3a ed., L’Harmattan, Paris/Montreal., 1997.
____. Descentralización y democratización: una propuesta de reforma
administrativa de la alcaldia de San Paolo. In: GONZALEZ, G.,
OGLIASTRI, E. La gerência pública: assunto privado? Bogotá: TM
Ediciones Uniandes, 1995.
____. O simbólico, a cultura, o moderno: trajetórias de usuários do sis-
tema de saúde em São Paulo. Anais do V Encontro Nacional da
Anpur - Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Pla-
nejamento Urbano e Regional, Belo Horizonte: Anpur: Cedeplar,
pp.1.003-1.010.
____. Planejamento governamental e políticas públicas: a estratégia
“cidades saudáveis”. Saúde & Sociedade. São Paulo: Faculdade de
Saúde Pública/USP, v.6, n.2, 1997.
____. Le politiche sanitarie pubbliche in Brasile: il riolo dello stato, il
decentramento e le esperienze innovattive, management ed eco-
nomia sanitaria, v. 25, 1998.

○ ○ ○
• 157
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

OLIVEIRA, A M. F. de. Os dilemas da municipalização da saúde no con-


texto de uma região metropolitana: o caso de Campinas. Campi-
nas: Instituto de Economia da Universidade de Campinas. Tese de
Doutorado, 1995.
MENDES, E. V. As políticas de saúde no Brasil nos anos 80. In: MENDES,
E. V. (org.) Distrito sanitário: o processo social de mudança das prá-
ticas sanitárias do Sistema Único de Saúde. São Paulo-Rio de Janei-
ro: Hucitec-Abrasco, 1995.
____. Uma agenda para a saúde. São Paulo, 1996
____. A organização da saúde no nível local. São Paulo: Hucitec, 1998.
MEDICI, A.C. Sistema de saúde brasileiro, aspectos econômicos. Porto
Alegre: Iahcs, 1996.
WORL BANK. Investing in Health. World Bank Report 1993. New York:
Oxford University Press, 1993.
VIANA, A. L. D’A. Novos riscos, a cidade e a intersetorialidade das polí-
ticas públicas. Revista de Administração Pública, v. 32, pp. 23-32,
1998

158 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

EXPERIÊNCIAS DE GESTÃO COMPARTILHADA

GESTÃO COMPARTILHADA, LIMITES E POSSIBILIDADES: A


EXPERIÊNCIA DO GRANDE ABC
Celso Daniel78
Nadia Somekh79
A globalização e a chamada reestruturação produtiva provocaram cres-
cente desemprego na região do Grande ABC80 . De 1991 até hoje, foram
perdidos mais de 70 mil empregos e a taxa de desemprego atual, segun-
do pesquisa realizada pelo PED/Seade-Dieese, atinge patamares de 20%,
superando a taxa da Região Metropolitana de São Paulo.
A crise do fordismo implica uma crise de regulação, marcada pelo equi-
líbrio entre Estado, mercado e comunidade (Leite, 1999). Para Scott (1999),
a região do Grande ABC, até o final da década de 80, era caracterizada
por uma estrutura institucional relativamente frágil. Como resposta à cri-
se econômica, instalou-se a Câmara do Grande ABC, cujo principal enfoque
consiste em encontrar um novo modelo de crescimento e desenvolvimen-
to para a região. A Câmara representa, pois, uma nova articulação entre
Estado, mercado e comunidade.
Neste artigo, descrevemos a experiência de gestão compartilhada de-
senvolvida pela região do Grande ABC. Há quase dez anos, mais exata-
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

78
Prefeito do Município de Santo André e professor de Administração da Escola de Adminis-
tração de Empresas de São Paulo – Fundação Getúlio Vargas (Eaesp-FGV) e de Economia da
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP).
79
Assessora de Ação Regional da Prefeitura de Santo André e coordenadora do Programa
de Pós-graduação em Arquitetura e Urbanismo da Universidade Mackenzie/SP.
80
As sete cidades que compõem a região do Grande ABC são Santo André, São Bernardo do
Campo, São Caetano do Sul, Diadema, Mauá, Ribeirão Pires e Rio Grande da Serra.

○ ○ ○
• 159
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

mente em dezembro de 1990, os sete prefeitos das cidades que com-


põem essa região se associaram, criando o consórcio intermunicipal. A
criação do consórcio foi fundamental para a região, que é consideravel-
mente conurbada e que, por isso, depende de soluções integradas. Foi
essencial a consciência dos prefeitos em buscarem soluções conjuntas
para os problemas comuns de transporte, sistema viário, habitação e meio
ambiente. Entretanto, a busca de soluções efetivas para os problemas
urbanos depende do envolvimento de outros atores locais, principalmen-
te a sociedade civil e ainda outras esferas governamentais. Desde então,
as lideranças regionais desenvolveram outras formas de associativismo,
dentre as quais a Câmara do Grande ABC, que envolve prefeituras, o
governo do Estado de São Paulo, sindicatos, empresários e outros mem-
bros da sociedade civil. É essa experiência que julgamos interessante rela-
tar dentro do quadro de desenvolvimento da região.
Berço da indústria automobilística brasileira, a região é composta por
sete municípios. Está situada no setor sudeste da Região Metropolitana
de São Paulo, a maior do País, com 17 milhões de habitantes, e sua popu-
lação constitui-se de dois milhões e duzentos mil habitantes, compondo
o terceiro mercado consumidor do País81 .
É importante ressaltar que 56% da superfície da região se encontra em
área de proteção de mananciais. Os problemas do Grande ABC advêm
principalmente de dois âmbitos específicos. Em primeiro lugar, a maior
região metropolitana do País não teve, desde sua criação, nos anos 70,
um planejamento efetivo. Planos e leis foram formulados, o que acabou
por agravar os problemas já existentes. Os planos metropolitanos mostra-
ram-se pouco efetivos em virtude de sua construção tecnocrática, que
não considerou a realidade dos municípios. A legislação ambiental, por
outro lado, provocou um efeito perverso: em vez de cumprir seu objetivo
primeiro, o da preservação dos mananciais de água, acabou por provocar
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

81
O primeiro mercado consumidor do País é a cidade de São Paulo e o segundo a cidade do
Rio de Janeiro. Fonte: Target Consultoria, janeiro de 2000.

160 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

uma intensa ocupação irregular, principalmente, por loteamentos desti-


nados à população de baixa renda.

A Câmara do Grande ABC e seus Antecedentes


Em dezembro de 1990, os sete prefeitos da região criaram uma associ-
ação: o Consórcio Intermunicipal das Bacias Billings e Tamanduatehy. Como
demonstra seu próprio nome, o consórcio seguia um modelo voltado para
a gestão de recursos hídricos, tendo em vista que um de seus objetivos
específicos consistia na questão da destinação dos resíduos sólidos da
região; outro objetivo, mais genérico, voltava-se para a questão do de-
senvolvimento urbano e econômico.
Com a finalidade de reduzir impostos e preços, bem como de manter o
nível de emprego, a Câmara Setorial Automobilística (de 1992-1993) reu-
niu numa mesma mesa sindicalistas, empresários e representantes do Poder
Público. Embora tenha sofrido críticas, a experiência constituiu-se numa
prática articuladora inovadora da região.
Com a mudança nas Administrações Municipais, em 1993, o processo
de articulação regional sofreu um esvaziamento. Esse vácuo permitiu a
mobilização, por parte da sociedade civil, que culminou, em 1994, na
criação do Fórum da Cidadania do Grande ABC, que vem a ser uma asso-
ciação da ampla maioria de movimentos e organizações da região, com-
posta, portanto, por ambientalistas, sindicalistas, empresários, etc.
Em 1995, o governo do Estado, com base nas experiências das câmaras
setoriais, normatizou o Decreto de Produtividade e Competitividade, que
prevê a criação de câmaras regionais no Estado de São Paulo. O único
exemplo implementado no Estado até hoje é o da Câmara do Grande
ABC. A justificativa para esse fato está justamente no tecido social previ-
amente constituído, base fundamental do processo de gestão comparti-
lhada.
Em 1996, a idéia da criação da Câmara do Grande ABC foi discutida na
região por lideranças, pelo Fórum da Cidadania, pelos deputados estadu-
ais e pela Secretaria de Ciência e Tecnologia e Desenvolvimento Econômi-
○ ○ ○
• 161
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

co. Esse debate não envolveu todas as prefeituras, uma vez que algumas
se mostravam desinteressadas pelo processo de articulação regional. No
entanto, os candidatos ao cargo de prefeito, conscientes da importância
dessa articulação para a resolução de problemas municipais, envolveram-
se na discussão e na sua maioria foram eleitos no pleito do mesmo ano.

A Experiência da Câmara do Grande ABC


A Câmara do Grande ABC foi instalada em 12 de março de 1997, com
a presença do governador do Estado de São Paulo. Seu regimento não
formaliza uma instituição com personalidade jurídica. Dentre seus objeti-
vos e finalidades, contidos na constituição informal, prevê-se um espaço
de negociação e formalização de acordos visando ao desenvolvimento
sustentável da região.

A estrutura da câmara e seu funcionamento


A Câmara, segundo seu regimento, é composta por um Conselho
Deliberativo, uma Coordenação Executiva e Grupos de Trabalho. O Con-
selho Deliberativo é constituído pelo governador do Estado de São Paulo
e os secretários de Estado envolvidos nos debates da região, bem como
pelos sete prefeitos, pelos presidentes das câmaras de vereadores, pelos
deputados da região (estaduais e federais), por cinco representantes do
Fórum da Cidadania, por outros cinco de entidades sindicais e por mais
cinco de entidades empresariais. Atualmente, o conselho conta, em sua
formação, com 67 membros. A Coordenação Executiva segue uma com-
posição análoga, sendo comandada sempre pelo presidente do Consór-
cio de Municípios. Atualmente, é composta de 25 membros.
Inicialmente, foram criados quatro grupos de trabalho: Desenvolvimen-
to Econômico, Desenvolvimento Urbano e Ambiental, Desenvolvimento
Social e Aspectos Tributários e Administrativos. Esses grupos desdobra-
ram-se na abordagem de 21 temas específicos, reunindo cerca de 300
pessoas, e, a partir da instalação da câmara, fizeram uma leitura dos prin-
cipais problemas da região e selecionaram cinco propostas relevantes,
cada um totalizando um rol de 101 Ações de Planejamento Estratégico.

162 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Os grupos tiveram como diretriz básica a Carta do Grande ABC, formu-


lada e assinada em 20 de maio de 1997, pelo seu Conselho Deliberativo,
após a realização do Seminário Internacional de Experiências Regionais.
Nesse seminário, foram apresentadas as experiências de Detroit (Estados
Unidos), Galícia (Espanha), Leipzig (Alemanha), Roterdã (Holanda) e um
balanço da Comissão Econômica para América Latina - Cepal do desen-
volvimento de pequenas e médias empresas na América Latina.
O seminário constituiu-se num momento do processo de elaboração da
estratégia econômica do Grande ABC. A partir dele, produziu-se um
documento baseado na negociação e no consenso, envolvendo direta-
mente os agentes regionais relevantes, com o objetivo geral de estabele-
cer diretrizes para a formulação de propostas de ação.
As 101 propostas de ação dos Grupos de Trabalho foram discutidas
num seminário realizado nos dias 14 e 15 de julho de 1997. Na discussão,
foram eleitas 31 prioridades que reestruturaram os Grupos de Trabalho,
resultando, em novembro do mesmo ano, na assinatura dos primeiros
acordos.

Os acordos assinados em 1997 e em 1998


Os acordos assinados em novembro de 1997 e em agosto de 1998
podem ser agrupados em torno de três grandes temas. O primeiro deles,
o desenvolvimento físico-territorial, prevê a implementação de um plano
de macrodrenagem com o propósito de combater os problemas advindos
das enchentes que ocorrem na região. Nenhum aglomerado urbano in-
dustrial pode pleitear novos investimentos, tendo em vista os sérios pro-
blemas de inundações que enfrenta a região, impedindo totalmente sua
acessibilidade e uma circulação adequada. Outros acordos estabeleceram
a implementação de obras no sistema viário e prevê-se a implementação
de transporte coletivo regional, assim como a construção de quatro mil
unidades habitacionais para a relocação da população de baixa renda,
que hoje se encontra nas áreas de mananciais, e ainda a definição de
soluções para os efluentes hídricos industriais.

○ ○ ○
• 163
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

O debate em torno do tema do desenvolvimento social resultou na cri-


ação do Movimento de Alfabetização de Adultos-Mova, que tem como
meta a erradicação do analfabetismo da região, num plano de integração
e complementação dos equipamentos públicos de saúde e num movi-
mento voltado para a reintegração social de meninas e meninos de rua
da região.
A abordagem ao tema do desenvolvimento econômico resultou no acor-
do de criação de um pólo tecnológico, de um programa de requalificação
profissional e de grupos de trabalho, prevendo o aumento da competiti-
vidade das cadeias produtivas da região, compostas pelos setores auto-
mobilístico, petroquímico, moveleiro e de turismo. Finalmente, em outu-
bro de 1998, foi criada a Agência de Desenvolvimento Econômico do
Grande ABC. Trata-se de uma entidade composta pelo consórcio, que
detém 49% dos votos e custeio, e por cinco segmentos de associados, a
saber, as sete associações comerciais; os quatro centros de indústria; o
Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas-Sebrae; empresas do
setor petroquímico e sindicatos filiados à Central Única dos Trabalhado-
res-CUT; e os sindicatos dos químicos, dos metalúrgicos, das costureiras e
dos empregados da Indústria da Construção Civil-ICC, detendo, por sua
vez, 51% dos votos e custeio.

O impacto positivo dos acordos e o planejamento


estratégico regional
A criação da Agência de Desenvolvimento Econômico foi um dos mais
importantes passos da Câmara do Grande ABC. Instituída com a finalida-
de de ser um braço executivo da câmara, a Agência tem uma tripla mis-
são: estabelecer ações de marketing regional a fim de atrair novos inves-
timentos, produzir conhecimento sobre os processos econômicos em cur-
so na região e estimular pequenas e médias empresas. Para tanto, foram
obtidos recursos da ordem de US$ 300 mil do Programa Hábitat, um
programa incentivado pelo Banco Mundial e pelo Banco Interamericano
de Desenvolvimento-BID.

164 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Em decorrência do Acordo de Macrodrenagem, já foram construídas,


ou se encontram em fase de implantação, seis bacias de retenção, que
contaram com o aporte de R$ 57 milhões do governo do Estado de São
Paulo, cabendo às prefeituras a cessão do terreno de implantação e a
manutenção das bacias. No sistema viário/rodoviário, os investimentos
superam a casa dos R$ 25 milhões, sendo que o anel periférico em volta
da metrópole (Rodoanel) teve adiantado em 24 meses o prazo de início
das obras para a região.
O Mova regional, coordenado pelo Sindicato dos Metalúrgicos, com o
apoio das prefeituras, já formou 17.723 alunos, desde sua instituição, em
1997. O número de trabalhadores requalificados pelo Projeto Alquimia
chega a 1.335 e 1.190 novos alunos compõem a turma do ano 2000.
O Planejamento Estratégico Regional-PER foi reorganizado em 1999.
Um documento, denominado Cenário de Futuro, contendo a projeção
das necessidades para o ano 2010 foi construído e assinado por lideran-
ças da região. A partir desse documento, os Grupos de Trabalho foram
reorganizados em torno de sete eixos estruturantes, quais sejam: Eixo
estruturante 1: educação e tecnologia; Eixo estruturante 2: sustentabilidade
das áreas de mananciais; Eixo estruturante 3: acessibilidade e infra-estru-
tura; Eixo estruturante 4: fortalecimento e diversificação das cadeias pro-
dutivas; Eixo estruturante 5: ambiente urbano de qualidade; Eixo
estruturante 6: identidade regional; Eixo estruturante 7: inclusão social.
Para cumprir as metas de cada eixo, os grupos de trabalho estabelece-
ram um rol de ações a serem implementadas e, com o apoio do BID,
através da Agência de Desenvolvimento, estão sendo verificadas as possí-
veis fontes de financiamento (orçamentárias, do setor privado ou fontes
internacionais). O novo PER foi objeto de novos acordos firmados em
janeiro de 2000.

Um Novo Modelo de Gestão Metropolitana?


Quisemos dar ênfase a essa experiência com o objetivo de fornecer
maiores detalhes acerca da possibilidade de aplicação de um novo mode-

○ ○ ○
• 165
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

lo de planejamento e gestão regional em face do reconhecido insucesso


no Brasil de formas efetivas de articulação metropolitana nos moldes pro-
postos no final dos anos 70. A questão central que requer uma reflexão é
a avaliação dos alcances e limites de novas formas de gestão.
A partir do final dos anos 80, a reconhecida falência dos modelos de
planejamento regional teve como solução parcial o modelo de gestão
de recursos hídricos, que substituiu a forma anterior, centralizada, por
uma nova, dessa vez articulando cidades que compõem bacias hidro-
gráficas. As formas encontradas por esse novo modelo, apesar de mais
democráticas, envolvendo a sociedade civil, são limitadas; necessárias,
mas não suficientes, especialmente em relação à questão do desen-
volvimento sustentável. Por outro lado, a associação de municípios,
que constitui o consórcio, não incluía a comunidade, o que limita a
implementação dos planos e reduz a possibilidade de transparência e
controle social.
As iniciativas de desenvolvimento sustentável dizem respeito a ações
concretas, envolvendo o governo local (em geral) e segmentos da própria
comunidade local, com vistas a estimular o crescimento econômico e a
geração de empregos na localidade. Defende-se aqui a idéia de que uma
proposta de gestão metropolitana, construída a partir de uma base local,
não deve se limitar à captação e à redistribuição de recursos, tampouco
deve estar somente a cargo do Poder Público. Isso aponta uma limitação
ao escopo de trabalho do consórcio que necessariamente deve envolver a
população local.
É igualmente necessário estimular a geração de riqueza, trabalho e
renda, tendo em conta que a maneira pela qual se dá o desenvolvimen-
to econômico condiciona, de imediato, o caráter da participação dos
agentes envolvidos, bem como a distribuição da renda gerada. A ques-
tão que se coloca, neste ponto, é saber se a esfera local tem condições
de agir nesse campo. A experiência da atuação da Câmara do Grande
ABC, que aqui descrevemos, pode fornecer elementos esclarecedores a
essa discussão.

166 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

A reestruturação produtiva, os efeitos da crise econômica e as novas


desigualdades sociais colocam em pauta a necessidade de elaboração de
estratégias que articulem os diversos agentes sociais, não apenas as pre-
feituras, para o enfrentamento de problemas urbanos e regionais, sem
negar os conflitos existentes, e com o foco na geração de trabalho e
renda.
Num contexto de crise e reestruturação econômica, bem como de
redefinição do papel do Estado, vários autores apontam a necessidade de
formas empreendedoras de ação, formuladas e implementadas num ní-
vel local, visando à promoção do desenvolvimento econômico. Tais estra-
tégias vêm sendo experimentadas por governos locais comandados por
diferentes correntes políticas (Harvey, 1989). Poucas são as análises com
relação a essas experiências – a literatura está marcada pelo estudo
empírico dessas iniciativas. Destacam-se o esforço de Harvey (1989), na
tentativa de sistematizar as características pertinentes a essas iniciativas
econômicas num nível local (Pacheco, 1990), e o do próprio Cepam, cujos
trabalhos têm se voltado ao Poder municipal, na busca da construção de
conhecimentos a ele referentes.
Constituem características fundamentais do que Harvey (1989) de-
nomina empreendedorismo local a capacidade de articulação de ato-
res e forças sociais e o desenvolvimento de formas das chamadas par-
cerias entre o Poder Público e o setor privado. Considerando que o
poder, para organizar o espaço, deriva de um conjunto complexo de
forças mobilizadas por diversos agentes sociais, Harvey identifica um
papel específico a ser desempenhado pelo governo local: o de coorde-
nar e agilizar uma ampla coligação de forças, exercitando a urban
governance, cujo significado supera o do conceito tradicional de “go-
verno urbano”.
Lipietz (1994) também aborda essa questão, apontando o foco para
as formas de regulação intermediárias entre a materialidade da aglo-
meração urbana e o governo, a legislação e a ação do Estado. O mes-
mo autor define o conceito de governance: trata-se de todas as for-

○ ○ ○
• 167
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

mas de regulação que não são nem mercantis, nem próprias do Esta-
do. Para esse autor, governance ou governança é a sociedade civil
menos o mercado, mais a sociedade política local, os notáveis e as
prefeituras (Lipietz, 1994).
Borja e Castells (1996) afirmam que os governos locais adquirem im-
portância central com a crise na estrutura de poder que afeta as nações
no novo sistema global. Para eles, o Estado Nacional é pequeno demais
para controlar e dirigir os fluxos globais de poder, riqueza e tecnologia
contemporâneos e, por outro lado, muito grande para representar a
pluralidade dos interesses sociais e as identidades culturais da socieda-
de, perdendo, portanto, legitimidade como instituição representativa e
como organização eficiente. Segundo os mesmos autores, do ponto de
vista administrativo e financeiro, os governos locais dependem dos Es-
tados Nacionais e detêm menor poder e poucos recursos para controlar
agentes econômicos e políticos globais. Por outro lado, apresentam van-
tagens por estarem mais próximos dos agentes produtores do espaço
urbano na gestão de um novo sistema técnico-econômico (Borja e
Castells, 1996).
As experiências de articulação entre o setor público e o privado revelam
uma possível reorientação dos governos locais mediante a introdução, na
agenda política local, de questões relativas ao desenvolvimento econômi-
co e social. Para isso, faz-se necessário distinguir com clareza as iniciativas
de desenvolvimento econômico local das propostas de política urbana
abarcadas pelo conceito de desenvolvimento urbano, bem como do con-
ceito de desenvolvimento sustentável.
Além desses autores que apontam teoricamente a importância do Po-
der local nos rumos do desenvolvimento sustentável, podemos citar cor-
retamente o exemplo da Terceira Itália no desenvolvimento de redes de
pequenas e médias empresas, que consolidaram e ampliaram a econo-
mia italiana. Constitui-se num exemplo prático para a filosofia de ação da
experiência do Grande ABC.

168 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Embora a experiência relatada consista efetivamente num processo re-


cente, mas bem-sucedido, de cooperação entre agentes locais, somente
o futuro poderá mostrar se essa iniciativa terá fôlego suficiente para su-
perar os problemas regionais existentes e consolidar a reconversão indus-
trial num processo de desenvolvimento sustentável.
Ao lado da inovação em termos de gestão em que consiste a expe-
riência do Grande ABC e seus resultados esperados, outros limites
podem ser indicados para o desenvolvimento local. Primeiramente, o
esforço local de desenvolvimento tem uma autonomia relativa e, por-
tanto, não pode prescindir de uma Política Nacional de Desenvolvi-
mento Regional efetiva, composta sobretudo de investimentos es-
tratégicos. Ademais, falta um enquadramento institucional claro que
permita aos municípios ou aos conjuntos de municípios se articula-
rem entre si, como no caso do consórcio, e a outros agentes locais a
fim de se constituírem em unidades administrativas e, dessa manei-
ra, se sintam habilitados a superar problemas de natureza financeira.
Outro limite reside no individualismo da cultura municipalista e em-
presarial que pode, eventualmente, desestruturar esforços coletivos.
Como vimos, a associação dos municípios no consórcio foi essencial
à promoção da experiência aqui relatada. Nesse sentido, julgamos
que a busca de soluções enfrentada coletivamente pelas prefeituras
constitui o primeiro passo para o estabelecimento de formas atuais
de gestão local.
Fazendo um balanço dos limites e alcances da experiência, entendemos
que o exemplo da Câmara do Grande ABC vem demonstrando que uma
cultura do empreendedorismo e de cooperação pode ser desenvolvida
com bons resultados, o que depende sobretudo da consciência das lide-
ranças locais.

Referências Bibliográficas
BORJA, J., CASTELLS, M. Local and global: the management of the cities
in the information age. Istambul: United Nations Center for Human
Settlements Habitat II, 1996.

○ ○ ○
• 169
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

DANIEL, C. Governo local e reforma urbana num quadro de crise estru-


tural, In: Globalização, fragmentação e reforma urbana, Rio de Ja-
neiro: Civilização Brasileira, 1994.
____. Uma experiência de desenvolvimento econômico local: a Câmara
Regional do Grande ABC. São Paulo, 1999. (mimeo.)
DANIEL, C. , SOMEKH, N. Novas estratégias de ação regional. Trabalho
apresentado na VIII Anpur, Porto Alegre, 1999.
FINGERMANN, H. & LOUREIRO, M. R. Mudanças na relação público-
privado e a problemática do controle social: algumas reflexões sobre
a situação brasileira, In: Ludivicie e Bernareggi, Parceria público
privado, v. I, 1993.
HARVEY, D. From manegerialism to entrepreneurialism; the
transformations in urban governance in late capitalism. Estocolmo:
Geoografiska Annaler, 1989.
LEITE, M. de P. Desenvolvimento econômico local e descentralização na
América Latina: a experiência da Câmara do Grande ABC. Decisa/
Unicamp, Projeto Cepal GTZ, 1999. (mimeo.)
LIPIETZ, A. O local e o global: personalidade regional ou inter-
regionalidade?, In: Revista Espaço e Debates, n. 38, 1994.
LIPIETZ, A. , GEORGES, B. As regiões ganhadoras. Lisboa: Celta Editora,
1994.
PACHECO, R. S. Iniciativa econômica local: a experiência do ABC, In:
Lodovici e Bernareggi, Parceria público privado, vol. II, 1993.
PACHECO, R. S. et alli. Atores e conflitos em questões ambientais urba-
nas, In: Revista Espaço e Debates, n. 35, 1992.
SCOTT, A. Revitalização industrial nos municípios do ABC, São Paulo.
Relatório apresentado ao BID, Santo André, 1999.

170 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

O CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL DAS BACIAS DOS RIOS


PIRACICABA E CAPIVARI E A GESTÃO COMPARTILHADA DOS
RECURSOS HÍDRICOS
Francisco Carlos Castro Lahóz82
Dalto Favero Brochi83

As bacias dos rios Piracicaba e Capivari encontram-se, em sua maior


parte, no Estado de São Paulo (51 municípios) e uma menor parte no sul
do Estado de Minas Gerais (4 municípios). Sua área é de 14.500 km2,
cerca de 5% da área do Estado de São Paulo. A população estimada é de
3,5 milhões de habitantes. Trata-se de uma região de grande desenvolvi-
mento econômico onde já existem conflitos pelo uso da água.
A produção de água durante a estiagem fica em situação crítica para o
abastecimento público das cidades das bacias. Adicionalmente a essa de-
manda, há também reversão de 31m3/s, pelo Sistema Cantareira, para o
abastecimento de 55% da população da Região Metropolitana de São Paulo.
A atividade industrial é intensa, sendo o mais importante núcleo indus-
trial do Estado, depois da Grande São Paulo, demandando cerca de 16,5
m3/s. A atividade agrícola também é muito forte, com a irrigação consu-
mindo cerca de 6,5 m3/s.
Para agravar a situação, somente 12% dos esgotos domésticos passam
por tratamento. Quanto aos efluentes industriais, cerca de 75% das car-
gas são removidas.
Com relação aos resíduos sólidos domésticos, estima-se que sejam ge-
radas, diariamente, duas mil toneladas, sendo que 60% dispostos em
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

82
Engenheiro civil. Mestre em Irrigação e Drenagem pela Universidade de São Paulo – Esalq.
Coordenador-geral do Consórcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba e Capivari.
agua@agua.org.br
83
Economista. Coordenador de Projetos do Consórcio Intermunicipal das Bacias dos Rios
Piracicaba e Capivari e secretário executivo da Rede Brasil de Organismos de Bacias Hidro-
gráficas – Rebob. rebob@agua.org.br

○ ○ ○
• 171
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

aterros e os 40% restantes em lixões e a céu aberto. Quanto aos resíduos


industriais, apesar de possuir controle, não existem locais adequados para
seu tratamento e disposição final.

O Consórcio Piracicaba-Capivari como Associação de


Usuários
A necessidade de empreender trabalhos regionais tem sido sentida em
bacias e regiões metropolitanas, onde os impactos ambientais sobre as águas
são mais constantes. Há alguns anos era comum a organização de associa-
ções de municípios ou de consórcios de municípios, entre prefeituras, vi-
sando realizar trabalhos de interesse comum, como aterros de resíduos
domésticos, hospitais regionais e compra e utilização de máquinas.
Atualmente, entretanto, novos efeitos catalisadores desse processo es-
tão ocorrendo, não apenas favorecendo a associação entre os governos
municipais, mas também envolvendo empresas, principalmente, as usuárias
das águas. Os maiores responsáveis têm sido as novas legislações de re-
cursos hídricos, nacional e estaduais. Outro efeito catalisador é o de natu-
reza técnica e econômica, pois soluções que permitem abrangência regi-
onal possuem melhores concepções técnicas e econômicas, além de fa-
vorecer a possibilidade do uso dos recursos públicos, em face das parceri-
as necessárias.
As prefeituras e empresas estão cientes de que não basta apenas uma
boa gestão ambiental interna. Existem trabalhos e ações que demandam
articulação e execução regionais, na bacia hidrográfica.
As soluções desses problemas exigem medidas de integração munici-
pal, com apoio dos governos federal e estadual, além da participação do
empresariado e da população local. A forma ágil e eficaz de atuação do
Poder Público foi encontrada através de formação de consórcio entre os
municípios.
O Consórcio Piracicaba-Capivari, como associação de usuários, busca a
maior valorização técnica e econômica, que permite vencer as divergênci-
as pessoais, político-partidárias e outras, próprias das articulações inter-

172 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

municipais. Por outro lado, caso as autoridades locais e empresas da re-


gião não se organizarem, a implementação da legislação de recursos
hídricos pode ser feita sem a participação desses autores, o que significa-
rá, sem dúvida, maiores dificuldades de sua efetiva implantação, princi-
palmente no que se refere ao seu suporte financeiro, ou seja, à real im-
plementação da cobrança pelo uso das águas. Defende, também, que os
recursos da futura cobrança pelo uso das águas fiquem nas bacias em
que forem arrecadados e seja administrado pelo sistema comitê-agência.
O enfoque regional, a integração dos municípios e a busca de soluções
globais têm marcado sua atuação. É considerada de fundamental impor-
tância a participação de técnicos e dirigentes dos serviços autônomos de
água e esgoto, a fim de que as soluções encontradas sejam coerentes e
possam ser efetivamente implantadas.
A cultura organizacional do consórcio tem permitido realizar uma série
de trabalhos e ações ambientais intermunicipais, trabalhos estes que
complementam as atividades ambientais exclusivamente internas às pre-
feituras e às empresas.
A idéia de reunir as prefeituras da região para recuperar a bacia do Rio
Piracicaba surgiu de movimentos sociais, entre os quais a Campanha Ano
2000 – Redenção Ecológica da Bacia do Rio Piracicaba (1985), organizada
pela Associação dos Engenheiros e Arquitetos e pelo Conselho Coorde-
nador das Entidades Civis, ambas de Piracicaba, que propunha a realiza-
ção de trabalhos conjuntos e integrados na região.
O Consórcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba e Capivari foi
fundado em 13/10/89, como uma associação de municípios, baseando-
se nas experiências de outros consórcios, mas com algumas particularida-
des. O consórcio conseguiu obter independência financeira e capacidade
de aplicar recursos em programas e ações.
O Consórcio é dirigido por um Conselho de Municípios, com um presi-
dente e uma Diretoria, composta de representantes das empresas e prefei-
tos, estes provenientes das mais diversas correntes político-partidárias. Pos-

○ ○ ○
• 173
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

sui um Conselho Fiscal e uma Secretaria Executiva, esta formada por um


pequeno grupo de técnicos. A sociedade civil, principalmente as entidades
ambientalistas, é incentivada a participar e influenciar nos trabalhos desen-
volvidos, através de um conselho organizado pelas próprias entidades.
Em junho de 1996, após alteração estatutária, o consórcio recebeu ade-
são de novos membros (empresas públicas e privadas). Mais que uma
frente política suprapartidária, o consórcio passou a ser, legalmente, uma
associação de usuários públicos e privados das águas que reúne hoje 42
municípios e 27 empresas (públicas e privadas), que estão alocando re-
cursos num caixa regional, para subsidiar programas de proteção e recu-
peração dos rios de nossas bacias hidrográficas.
A finalidade da entidade é contribuir para a implantação de uma gestão
descentralizada dos recursos hídricos e desenvolver, em parcerias com
outras entidades, públicas e privadas, projetos e ações práticas visando à
recuperação e preservação dos rios da região, de forma a garantir o de-
senvolvimento econômico.
O consórcio não sobrepõe suas atividades com as outras entidades,
públicas ou privadas. Participa do Comitê de Bacia (estadual) e fornece
apoio técnico, legal e institucional aos seus membros, para intervir junto
ao Comitê e demais colegiados do sistema de gestão dos recursos hídricos,
nacional e estadual.
A figura jurídica adotada pelo Consórcio Piracicaba-Capivari lhe dá gran-
de agilidade operacional. É possível, por exemplo, organizar projetos de
interesse de todos ou de parte de seus membros, cada um deles com o
seu centro de custo e conta bancária independentes. A contratação ou
terceirização de serviços é incentivada, para evitar custo operacional ele-
vado. O consórcio goza de prestígio junto à opinião pública e tem sido
modelo e referencial para outras iniciativas semelhantes em várias bacias
hidrográficas no Brasil e mesmo no Exterior.
O consórcio luta pela implantação de um novo modelo de gestão dos
recursos hídricos, descentralizado e com maior influência e participação

174 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

dos usuários públicos e privados, tanto nos órgãos colegiados, como nas
agências de bacia, essas entidades executivas e de apoio aos comitês de
bacia, a serem criadas, ainda.

Financiamento da Entidade
As receitas do consórcio provêm de duas fontes: própria e de terceiros.
A receita própria corresponde aos repasses de cada membro e é efetuada
de duas maneiras: custeio e investimento. A contribuição de custeio é
obrigatória para todos os membros. A de investimento pode ser
estabelecida para todos ou parte dos membros e a receita de terceiros
provém de convênios, doações, patrocínios, entre outras fontes.
O orçamento anual de custeio do Consórcio Piracicaba-Capivari é da
ordem de R$ 500 mil, proveniente de quotas mensais de contribuição de
seus membros, mas já chegou a ser de R$ 1 milhão por ano. Através de
parcerias e captação de recursos junto aos órgãos estaduais e federais e à
iniciativa privada, é possível aplicar, anualmente, cerca de outro R$ 1 mi-
lhão em obras e ações ambientais de âmbito regional.
Os municípios membros do consórcio estão retomando a contribuição de
investimento suspensa em 1993, através do repasse de R$ 0,01/m3 de água
consumida em cada município, significando uma estimativa de arrecada-
ção de R$ 2 milhões/ano para aplicação em obras e ações por bacia.
Há uma compreensão clara de que uma entidade regional, de bacia
hidrográfica, precisa ter autonomia técnica, administrativa e financeira, para
que as finalidades sejam atingidas em sua plenitude, bem como para realizar
parcerias e conseguir efeito multiplicador em sua dotação orçamentária.

Ações e Trabalhos Desenvolvidos


O Consórcio Piracicaba-Capivari desenvolveu, ao longo de seus dez anos
de existência, vários trabalhos e ações ambientais regionais, envolvendo,
ora todos os membros associados, ora parte deles.
Para este ano, o Plano de Atuação do Consórcio contempla as seguin-
tes ações:

○ ○ ○
• 175
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

• Programa de Financiamento de Obras de Tratamento de Esgotos;


• Programa de Resíduos Sólidos;
• Programa de Proteção aos Mananciais de Abastecimento (Refloresta-
mento Ciliar);
• Programa de Educação Ambiental;
• Programa de Desenvolvimento Tecnológico (Combate às Perdas de
Água, etc.);
• Programa de Gestão de Bacias Hidrográficas;
• Programa de Apoio aos Municípios.

Programa de Financiamento de Obras de Tratamento de


Esgotos
O principal problema ambiental da região é a falta de tratamento de
esgotos domésticos. Após uma fase inicial de incentivo à elaboração de
projetos de engenharia, o consórcio e o Governo do Estado, através do
Departamento de Águas e Energia Elétrica - Daee, aplicaram cerca de R$
3 milhões nessa etapa. Agora os esforços estão sendo conduzidos para a
organização de um amplo programa de obras de tratamento de esgotos,
a ser financiado por entidades nacionais ou bilaterais de crédito. Os estu-
dos contam com o apoio do Programa de Qualidade da Água – PQA, do
Ministério de Orçamento e do Planejamento e da Secretaria de Recursos
Hídricos, Saneamento e Obras, do Governo de São Paulo.

Programa de Resíduos Sólidos


A Companhia Estadual de Tecnologia de Saneamento Ambiental – Cetesb
e a Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo – SMA estão
apoiando e incentivando o enfoque regional para o tratamento final de
resíduos sólidos, pois é difícil atuar localmente em todos os municípios e
em todas as empresas. Os projetos regionais possibilitam ganhos
ambientais, técnicos e econômicos. O Consórcio Piracicaba-Capivari tem
sido o instrumento disponível para viabilizar os trabalhos regionais, caso
haja interesse nesse sentido.

176 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

O Consórcio Piracicaba-Capivari está desenvolvendo, em parceria com


outras entidades e órgãos de governo, programas regionais de resíduos
domésticos, de saúde e industriais. O mais recente deles, na área de saú-
de, equaciona um projeto que abrangerá, em sua plenitude, 20 municípi-
os, com cerca de um milhão de habitantes, e deve ser terceirizado para
que uma empresa privada assuma o tratamento e a destinação final des-
ses resíduos. Inicialmente, os municípios envolvidos são: Americana, Li-
meira, Santa Bárbara d’Oeste, Piracicaba e Rio Claro.
Quanto aos resíduos industriais, o consórcio, a Federação das Indústrias
do Estado de São Paulo e o Centro das Indústrias do Estado de São Paulo
– Fiesp/Ciesp e a Cetesb estão retomando as discussões sobre um amplo
projeto, que visa ao estabelecimento de centrais regionais de tratamento
de resíduos industriais.

Programa de Proteção aos Mananciais de Abastecimento


(Reflorestamento Ciliar)
Um importante fator para a melhoria da qualidade e de quantidade
da água é, sem dúvida, o reflorestamento das margens dos córregos e
ribeirões.
O consórcio iniciou esse programa em 1991, com apoio da Companhia
Energética de São Paulo – Cesp, nos Municípios de Capivari, Sumaré e
Nova Odessa, através de projetos piloto, fornecendo mudas de essências
nativas e assistência técnica aos produtores rurais.
Até fins de 1997, haviam sido plantadas aproximadamente 250 mil
mudas de espécies nativas, nesses três municípios, com recursos dos en-
volvidos e parcerias com a iniciativa privada, sindicatos e ONGs e doadas
mais de 35 mil mudas para os interessados.
A partir de 1997, o programa de reflorestamento ciliar contou com um
grande reforço do Programa de Execução Descentralizada – PED, medi-
ante recursos provenientes dos governos federal e estadual, passando a
incluir mais nove cidades, totalizando 12 municípios.

○ ○ ○
• 177
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Desde 1999, o consórcio coordena um projeto de reflorestamento ciliar


para mais 13 municípios, prevendo o plantio de mais 80ha de mata ciliar
(aproximadamente 140 mil mudas). Esse projeto conta com recursos na
ordem de R$ 290 mil, através de convênio com o Fehidro.
O Consórcio Piracicaba-Capivari comemorou seus dez anos de existên-
cia com a expressiva marca de um milhão de mudas nativas plantadas nos
mananciais da região.

Programa de Educação Ambiental


O Programa de Educação Ambiental desenvolvido pelo consórcio tem
como principal projeto a Semana da Água, cujo objetivo é promover a
sensibilização sobre a importância da água e dos mananciais para o de-
senvolvimento de nossa região. A Semana da Água diferencia-se dos pro-
jetos tradicionais, por enfocar a necessidade de os agentes locais das ba-
cias hidrográficas organizarem estruturas e recursos financeiros regionais
para resolver seus problemas ambientais.
A intenção é mostrar que a recuperação dos rios depende do cidadão,
inclusive através da cobrança pelo uso da água, e que somente com a
implantação de uma gestão descentralizada dos recursos hídricos é que
poderemos salvar nossos mananciais.
O custo desse projeto para o consórcio resume-se à manutenção de
dois professores em tempo integral, ao apoio geral da Secretaria Executi-
va e da Diretoria e a cerca de R$ 70 mil por ano gastos em materiais e
despesas gerais, principalmente, de treinamento de professores. O res-
tante é coberto pelos próprios membros e patrocinadores públicos e pri-
vados. O material visual, vídeos, livros publicados e manuais estão sendo
distribuídos por todo o Brasil.
O programa já atingiu cerca de 200.000 alunos, pelo menos 800.000
adultos e mobilizou 4.000 professores das redes pública e privada de en-
sino dos municípios da região.

178 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Programa de Desenvolvimento Tecnológico (Combate às


Perdas)
Visa reunir as atividades inerentes à melhoria da eficácia dos serviços de
saneamento ambiental, principalmente em relação a:
• Estudo de política tarifária de água e esgoto;
• Redução de perdas físicas e financeiras nos sistemas de abastecimen-
to de água;
• Cursos, seminários, treinamento e capacitação de pessoal, inclusive
para entendimento da concessão de serviços públicos.
O programa foi iniciado na Gestão 97/98, com apoio do Fehidro e visa
incentivar a melhoria da eficácia dos serviços de saneamento ambiental.
O trabalho foi denominado Plano Demonstrativo de Combate a Perdas
Físicas de Água em Sistemas de Abastecimento Público (Perdas I).
Trata-se de um projeto piloto que executado nos Municípios de Atibaia,
Amparo, Indaiatuba, Rafard e Rio Claro para demonstrar, em cada local e
divulgar regionalmente, a importância do controle e do combate às per-
das físicas.
Entre os resultados obtidos, destacamos os da área piloto de Amparo,
cujo índice de perdas, conforme a metodologia desenvolvida, passou de
47% para 19%. O programa teve continuidade em 1999 (Perdas II), aten-
dendo aos Municípios de Americana e Sumaré, que foram contemplados
com a aplicação da mesma metodologia e em 2000 deu-se início ao Pro-
grama Perdas III, que atenderá aos Municípios de Analândia, Bom Jesus
dos Perdões, Holambra e Saltinho.
Os recursos do Fehidro para o Programa Perdas I foram da ordem de R$
300 mil. Para o Programa Perdas II, foi aprovado o total de R$ 84 mil e para
o Programa Perdas III, o aporte de recursos do Fehidro será de R$ 250 mil.
Os municípios dão, em média, contrapartida de 20% do total dos projetos.
O Programa Regional de Combate às Perdas fomentou a criação de um
Grupo Técnico, que está iniciando suas atividades com a missão de “raci-
onalizar o uso para não racionar a água”.

○ ○ ○
• 179
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Atualmente, os serviços municipais de água e esgoto estão sendo vistos


como um complexo industrial, o qual produz, distribui e vende seu pro-
duto em domicílio, utilizando mão-de-obra e profissionais das mais varia-
das categorias.
A água é o insumo fundamental e insubstituível para o funcionamento
da indústria de água potável. Portanto, é necessário efetuar um controle
quantitativo e qualitativo desde a fonte natural até atingir o consumidor
final.
O desenvolvimento desses programas nos Serviços Municipais de Água
e Esgoto deve ocorrer de forma abrangente, não se limitando às áreas de
operação. É igualmente importante, o envolvimento das áreas de plane-
jamento, expansão, administração, finanças, enfim, de todas que contri-
buam direta e indiretamente para a empresa desempenhar bem o seu
papel.
Sendo assim, o Controle de Perdas em sistemas de abastecimento de
água é um importante aspecto para a utilização racional e eficiente dos
recursos naturais, e das instalações existentes, para o seu melhor aprovei-
tamento.
Os projetos e investimentos concentravam-se, em geral, nas ampliações
da capacidade de produção e distribuição, incluindo-se na composição
das demandas os elevados índices de perdas, sem que fossem questiona-
dos os parâmetros vigentes de operação e controle das diversas unidades
operacionais dos sistemas.
Atualmente, com a escassez gradual dos recursos hídricos e as limita-
ções impostas aos recursos financeiros disponíveis, o controle operacional
assumiu a mais alta prioridade.

Programa de Gestão de Bacias Hidrográficas


A atuação do consórcio objetiva a defesa dos interesses de seus mem-
bros perante a nova legislação de recursos hídricos, federal e estadual.
Para atuar com eficácia, o consórcio construiu, ao longo de vários anos,
um conjunto de parcerias dentro e fora do País.

180 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

O consórcio defende uma gestão descentralizada, com maior influência


dos usuários públicos e privados, tanto nos órgãos colegiados, como nas
agências de água (ou de bacia), entidades executivas e de apoio aos co-
mitês de bacia. Defende, também, que os recursos da futura cobrança
pelo uso das águas fiquem nas bacias de origem e administrado pelo
sistema comitê-agência.
O Consórcio Piracicaba-Capivari foi o primeiro a defender a criação das
agências de bacia e, para isso, muito contribuiu o intercâmbio mantido
com a Agência das Águas Sena-Normandia, da França. A cooperação
restringe-se à área institucional e de convencimento e sensibilização da
necessidade de uma gestão descentralizada, democrática e participativa,
com um discreto predomínio dos usuários.
Atualmente, o consórcio participa das articulações visando criar um co-
mitê federal único ou de integração entre as partes mineira e paulista (o Rio
Jaguari, formador do Rio Piracicaba é de domínio federal). Também está
acompanhando o processo de criação da Agência das Bacias dos Rios
Piracicaba, Capivari e Jundiaí, com base na legislação federal e estaduais.
Incentiva e apóia modelos como no Estado do Paraná e na Bacia do Rio
Doce (MG e ES), onde primeiro está sendo previsto criar uma associação de
usuários para depois, então, organizar o comitê e a iniciar a cobrança.
Para acompanhar o processo de instalação do Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hídricos, o Consórcio Piracicaba-Capivari tem
participado do Conselho Nacional de Recursos Hídricos – CNRH, desde
sua instalação.
Para difundir e trocar experiências na área de gestão de recursos hídricos,
o consórcio participa, em nível nacional, da Rede Brasil de Organismos de
Bacias Hidrográficas – Rebob, da qual é fundador, tendo seu representante
eleito para a presidência da entidade, além de manter a Secretaria Executi-
va da Rebob. Em nível internacional, tem participado ativamente na Rede
Internacional de Organismos de Bacia – Riob, em que seu representante é
membro do Comitê de Ligação e também faz parte da Rede Latino-Ameri-
cana de Organismos de Bacia – Relob, como entidade observadora.

○ ○ ○
• 181
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

As redes temáticas são de fundamental importância, tanto para o inter-


câmbio técnico e de informações, quanto para aglutinação de força téc-
nica e política. São a base da modernidade atual, constituindo-se em ins-
trumento para fluir as informações e também influenciar a tomada de
decisão.

A Experiência Compartilhada em Gestão de Bacia


Hidrográfica
Em julho de 1993, foi formado um Grupo Executivo Regional composto
por representantes de organismos estaduais (Daee, SMA, Cetesb e Fundap)
e representantes dos municípios (indicados pelo Consórcio Piracicaba-
Capivari e pela bacia do rio Jundiaí), que desenvolveram trabalhos
direcionados para a formação e instalação do Comitê das Bacias Hidro-
gráficas dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí – CBH-PCJ, o primeiro a ser
criado no Estado de São Paulo, em 18/10/93.
Os comitês de bacia em São Paulo são fóruns tripartites formados por
representantes do Estado, dos municípios e da sociedade civil, cabendo a
eles aprovarem os Planos de Bacia e proporem os critérios e valores a
serem cobrados pelo uso da água. Sem personalidade jurídica, os comitês
exercem o papel de Parlamento das Águas.
A fundação do Consórcio Piracicaba-Capivari deu-se quatro anos antes
da instalação do Comitê dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí – CBH-
PCJ. Na época, o consórcio era o único fórum regional e através de sua
personalidade jurídica e agilidade administrativa, recebeu condições téc-
nicas e financeiras para atuar em recursos hídricos, saneamento, resíduos
sólidos, reflorestamento ciliar e educação ambiental, configurando-se
numa entidade executora ou gerenciadora de obras, projetos e ações.
As ações do Consórcio Piracicaba-Capivari e do Comitê PCJ não são
concorrentes e sim complementares. Apesar das duas instituições terem
condições e capacidade de planejar ações para a recuperação dos recur-
sos hídricos individualmente, não ocorre a superposição dessas ações,
pois a articulação permanente das equipes técnicas evita essas situações.

182 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Os técnicos do consórcio participam ativamente nas Câmaras Técnicas


do Comitê PCJ, e na parte política, os prefeitos consorciados participam
também do comitê, havendo, portanto, uma interação entre as institui-
ções. A convivência e as experiências acumuladas nesses anos de traba-
lho em conjunto têm mostrado que os planos gerais são discutidos e
aprovados no âmbito do comitê e o consórcio atua numa linha mais exe-
cutiva, coordenando a execução de projetos de interesse regional.
O papel exercido pelo consórcio, hoje, é de “agente facilitador” para
aplicação de verbas do Fehidro em ações que envolvam dois ou mais
municípios, em que o consórcio é o tomador dos recursos, contratando
os serviços e os municípios beneficiados participam das contrapartidas,
quando houver. Como exemplo, podemos citar os seguintes projetos e
programas de interesse regional: Plano de Bacia; Programa de Combate
às Perdas nos Sistemas Municipais de Abastecimento; Programa de Prote-
ção aos Mananciais - Reflorestamento Ciliar; Empresa Regional de Sane-
amento, todos aprovados pelo Comitê PCJ e com recursos do Fehidro.

Referências Bibliográficas
BROCHI, D.F. O Consórcio Piracicaba-Capivari e a luta pela água. Eco-
nomia em Perspectiva – Carta de Conjuntura. São Paulo: Conselho
Regional de Economia – Corecon, n.156, nov., 1998.
COMITÊ DAS BACIAS HIDROGRÁFICAS DOS RIOS PIRACICABA,
CAPIVARI E JUNDIAÍ. Implantação, resultados e perspectivas. Cam-
pinas, 1996.
CONSÓRCIO PIRACICABA-CAPIVARI. Gestão de recursos hídricos ou de
bacias hidrográficas – resumo – estudo de caso. Secretaria Executi-
va. Seminários em Nível Nacional – Convênio com o Fundo Nacional
do Meio Ambiente, Americana, 1997.
CONSÓRCIO PIRACICABA-CAPIVARI, DAEE, FUNDAP. Semana de de-
bates sobre recursos hídricos e meio ambiente – Piracicaba. Publi-
cação nº. 8 do Consórcio Intermunicipal das Bacias dos Rios
Piracicaba e Capivari, 1992.

○ ○ ○
• 183
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

CONSÓRCIO PIRACICABA-CAPIVARI. Convênio Cesp/Consórcio: Resu-


mo das Atividades 1989-1996; Plano de Atuação da Gestão 1997 –
1998. Consórcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba e
Capivari, São Paulo: Cesp, 1998.
LAHÓZ, F.C.C., BRAGA, A.R. Programa semana da água – informações
para o professor. Relatório Interno: Consórcio Intermunicipal das
Bacias dos Rios Piracicaba e Capivari, 1995.
MONTICELI, J.J., MARTINS, J.P.S. A luta pela água nas bacias dos rios
Piracicaba e Capivari. São Paulo: Eme, 1993.
MONTICELI, J.J., ET AL. Semana da água: um programa de educação
ambiental para adultos e crianças. São Paulo: Consórcio Intermuni-
cipal das Bacias dos Rios Piracicaba e Capivari, 1996.
POLÍTICA NACIONAL DE RECURSOS HÍDRICOS. Lei n. 9.433, de 8 de
janeiro de 1997. Brasília: Ministério do Meio Ambiente, dos Recur-
sos Hídricos e Amazônia Legal, 1997.
SECRETARIA ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE. Coordenadoria de Edu-
cação Ambiental. Política e gestão de recursos hídricos no Estado
de São Paulo. São Paulo, 1993. (Série Seminários e Debate).

REDE DE COMPROMISSO SOCIAL: NOVA FORMA DE


COOPERAÇÃO INTERMUNICIPAL84
Rose Marie Inojosa85

A sociedade tem feito sucessivas reinvenções para administrar proble-


mas complexos que a afligem como um todo e punem, particularmente,
os seus grupos mais vulneráveis.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

84
Uma versão deste trabalho foi apresentada no V Congreso Internacional del Clad sobre la
Reforma del Estado y de la Administración Pública, de 2000.
85
Técnica em Planejamento e Gestão da Diretoria de Gestão de Políticas Governamentais da
Fundap e Doutoranda em Saúde Pública, FSP/USP.

184 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Os convênios e os consórcios nasceram para articular esforços e recur-


sos de diferentes instituições e buscar resultados mais efetivos. Atual-
mente, vem ganhando espaço a idéia de rede.
O modelo das redes tem sido transportado do ambiente de produção
para o mercado, onde está largamente difundido, para o campo da ges-
tão social, como uma forma de abordar questões sociais complexas, cujo
equacionamento não tem sido exitoso, quer por organizações isoladas,
quer pela ação do Estado. Trata-se, assim, de mais uma possibilidade de
articulação, que apresenta oportunidades e desafios.
Este trabalho tem o objetivo de estimular a discussão das redes de
compromisso social como uma alternativa de articulação intermunicipal
e/ou regional.
No primeiro item, trabalha-se a questão da gestão social compartilhada
e as características das redes de compromisso social. Em seguida, é co-
mentada uma experiência de rede de compromisso social que está em
curso na região de São João da Boa Vista, no Estado de São Paulo, ressal-
tando as formas de articulação. E, finalmente, são comentados alguns
dos desafios que a rede encontra para se constituir como modelo alterna-
tivo, capaz de gerar soluções criativas e de caráter transformador para a
sociedade e para a gestão pública.

A Gestão Social Compartilhada e as Redes de Compromisso


Social
Situações sociais complexas demandam uma sinergia que ações solitá-
rias e setorializadas não têm capacidade de alcançar. As redes apresen-
tam-se como uma possibilidade de reunir parceiros autônomos, livremen-
te articulados, trazendo para a formulação de planos e programas as suas
diferentes visões, opiniões e riquezas.
Assim, a atual emergência das redes, como forma alternativa para a
ação social, tem sido impulsionada pela crítica aos resultados da gestão
das políticas publicas através de estruturas organizacionais, públicas ou

○ ○ ○
• 185
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

privadas, que se articulam em sistemas onde as partes são interdepen-


dentes, mas cujo modo de operar, na prática, tem sido fragmentado.
Rede é uma imagem que supõe entes conectados entre si, formando
um tecido. Esse tecido pode revelar-se como um modelo em constante
movimento, como é próprio das redes abertas, ou como um conjunto de
relações temporariamente estável. Mas sempre se trata da vinculação tem-
porária de entes com identidade própria.
Transportando essa imagem para o campo social, podemos ver a rede
em duas dimensões. Como processo que se expressa na linguagem dos
vínculos que se estabelecem entre entes, e como a trama resultante,
capaz de sustentar os objetivos que mantêm um conjunto de entes vin-
culados.
No modelo em rede, os integrantes relacionam-se horizontalmente e
de forma multidimensional, já que todos têm o mesmo status e são inde-
pendentes. Os entes têm, em princípio, o mesmo poder de decisão, assim
como são igualmente co-responsáveis pelo atingimento dos objetivos
comuns.
Isso não quer dizer que nas redes haja uma distribuição simétrica de
poder. A assimetria, que ocorre em qualquer situação social, passa pelas
singularidades dos interesses particulares, ainda que num ambiente de
objetivos comuns. Passa, também, pelos diferentes níveis de conhecimento
e de relações de cada ente. Entretanto, não há uma determinação de
submeter um ente à vontade do outro, como ocorre na organização pira-
midal tradicional.
Como lembra Whitaker (2000), “tanto as redes como as pirâmides fun-
cionam melhor se entre seus membros se aprofunda a colaboração, a
solidariedade, a ajuda mútua, a transparência e a co-responsabilidade”,
entretanto, essas condições tenderiam a se desenvolver mais facilmente
em estruturas horizontais do que em estruturas piramidais.
Solidariedade, transparência e co-responsabilidade são elementos in-
dispensáveis para a gestão de interesses públicos e deveriam estar pre-

186 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

sentes em todos os momentos da gestão social, desde a análise de situa-


ções e riscos e escolhas estratégicas até a avaliação de resultados.
Segundo Castells (1999: 426): “o principal agente identificado em nos-
sa jornada pelos campos povoados por movimentos sociais consiste em
uma forma de organização e intervenção descentralizada e integrada em
rede, característica dos novos movimentos sociais (...). Essas redes fazem
mais do que simplesmente organizar atividades e compartilhar informa-
ções. Elas representam os verdadeiros produtores e distribuidores de có-
digos culturais. Não só pela Rede, mas em suas múltiplas formas de inter-
câmbio e interação”.
As redes, como uma nova forma de parceria, podem articular pessoas
físicas, pessoas jurídicas ou ambas, famílias, organizações públicas e/ou
organizações privadas, Estados, envolvendo e promovendo relações
interpessoais, interorganizacionais, intergovernamentais e intersetoriais.
Essas relações são orientadas por objetivos comuns, que motivam a atra-
ção e a manutenção dos vínculos. Assim, todas as redes estão, de alguma
forma, voltadas para a produção, quer de idéias, quer de bens e serviços,
para seus próprios membros, para o mercado ou para a sociedade.
Especificar a rede de compromisso social significa explicitar sua nature-
za e singularizá-la em relação às redes de mercado, arranjo organizacional
típico da sociedade capitalista contemporânea.
Redes de mercado são aquelas em que os parceiros articulam-se em
função da produção e apropriação do bem ou serviço que faz parte da
finalidade da existência de cada um: rede de serviços educacionais, rede
de lojas, rede de serviços.
Nas redes de mercado, a condição de parceria é oferecer, no todo ou
em parte, um bem ou serviço que contribua para a oferta ou apropriação
de outro bem ou serviço, complementar ou suplementar. Nesse tipo de
rede, convivem a competição e a cooperação. Os parceiros podem com-
pletar-se ou potencializar-se em face do mercado e as relações são per-
passadas pelos interesses desse mesmo mercado.

○ ○ ○
• 187
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

As redes de compromisso social86 são aquelas em que os parceiros mo-


bilizam-se a partir da percepção compartilhada de uma situação ou pro-
blema que rompe ou coloca em risco o equilíbrio da sociedade ou as
perspectivas de seu desenvolvimento e para cujo equacionamento não
seja suficiente a ação isolada de organizações públicas e/ou privadas.
Trata-se, portanto, de uma reapropriação do problema pela sociedade,
numa dimensão de co-responsabilidade ou de solidariedade social, em
que os parceiros articulam-se em redes para produzir idéias, bens e servi-
ços para a sociedade.
Se nas redes de mercado a tendência é que o papel que cabe a cada
parceiro esteja muito claro desde o início, com divisão de responsabilida-
des e uma cobrança mútua, nas redes de compromissos sociais isso não é
tão simples, pois nem sempre as pessoas e instituições mobilizadas em
torno de uma questão social conseguem dividir claramente as responsa-
bilidades e as bases de cooperação. Os resultados e sobretudo os impac-
tos da ação de redes de compromisso social, na maioria das vezes, não
são imediatos e os custos de adesão costumam ser de longo prazo.
As redes de compromisso social podem, em princípio, articular sujeitos
de diferentes naturezas e as parcerias podem se institucionalizar, mas não
geram uma nova pessoa jurídica, com direitos e obrigações próprias. Uma
rede pode transformar-se em uma pessoa jurídica, mas nesse momento
deixa de ser uma rede, pois seus entes abrem mão, no todo ou em parte,
de sua existência independente.
Quanto à abrangência de atuação, as redes podem estender-se pelo
espaço geográfico alcançado pelos parceiros ou focalizar um grupo
populacional, quer por critério geográfico, quer por outros critérios, como
renda, gênero, faixa etária, condição de vulnerabilidade.
A permanência de cada ente na rede depende do seu nível de
engajamento no objetivo comum e da sua articulação para o alcance de
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

86
Não chamo simplesmente de rede social porque esta expressão significa “todas as rela-
ções que um indivíduo percebe como significativas ou define como diferenciadas da massa
anônima da sociedade” (Sluzki:42).

188 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

seus próprios objetivos. O controle é compartilhado pelos entes ou loca-


lizado segundo sua escolha e, portanto, pode mudar de locus. Esse tipo
de rede trabalha por pactuação.
As redes de compromisso social supõem, em qualquer caso, um processo
de tecelagem contínuo que vai se dando através do compartilhamento de
interpretações e sentidos e da realização de ações articuladas pelos parceiros.

A Rede Adolescente: Interações pela Vida!


É uma rede de compromisso social, constituída por uma parceria vo-
luntária e autônoma, de instituições públicas, organizações não-governa-
mentais e pessoas, com o propósito de contribuir para melhorar a quali-
dade de vida dos adolescentes e para reduzir o consumo de drogas de
uma região paulista, que congrega municípios de uma região do Interior
do Estado de São Paulo.
Essa rede nasceu de um trabalho de planejamento intersetorial, iniciado
em dezembro de 1997, com um grupo de 66 dirigentes e funcionários
das áreas de saúde, educação e assistência social dos municípios e a Dire-
ção Regional de Saúde XX87 , orientado pela Fundação do Desenvolvi-
mento Administrativo - Fundap88 .
A partir da analise de um elenco de problemas sociais comuns à região,
foi selecionado, como foco do trabalho do grupo, o aumento do consu-
mo de drogas pela população adolescente, causa ou conseqüência de
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

87
A DIR XX é órgão regional da Secretaria de Estado da Saúde de São Paulo, com sede em
São João da Boa Vista e cuja região de abrangência tem 25 municípios: Arthur Nogueira,
Engenheiro Coelho, Estiva Gerbi, Itapira, Jaguariúna, Mogi-Guaçu, Mogi-Mirim, Santo An-
tonio da Posse, Casa Branca, Itobi, Santa Cruz das Palmeiras, Tambaú, Tapiratiba, São José
do Rio Pardo, Águas da Prata, Divinolândia, Espírito Santo do Pinhal, Santo Antonio do
Jardim, São João da Boa Vista, São Sebastião da Grama, Vargem Grande do Sul, Holambra,
Mococa, Caconde e Aguaí.
88
O planejamento intersetorial foi proposto pelo prof. dr. Luciano A. Prates Junqueira à sra.
Ana Lúcia Navarro, dirigente de planejamento da DIR XX e aos prefeitos da região, reunidos
em um seminário. Aceita a proposta, a Fundap orientou o processo, utilizando uma
metodologia de planejamento participativo orientado por objetivos, apoiada no Ziel Orientiert
Projekt Planung – Zopp.

○ ○ ○
• 189
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

vários outros problemas como gravidez precoce, aumento das doenças


sexualmente transmissíveis, evasão escolar, desocupação, etc.
No processo de aprofundamento da reflexão conjunta sobre esse pro-
blema, o grupo estabeleceu como objetivo articular e realizar ações ca-
pazes de melhorar a qualidade de vida da população adolescente, de
modo a reduzir os riscos do consumo de drogas e de outros problemas
que afetam a saúde e o bem-estar dessa população. E, analisando as
estratégias possíveis, considerou que tecer uma rede seria a melhor ma-
neira de realizar esse objetivo.
Essa estratégia foi escolhida considerando que o adolescente tem uma
dinâmica de vida que não se enquadra confortavelmente nos esquemas
burocráticos das organizações públicas, que ofertam serviços para essa
população, principalmente, no que se refere a condições de acesso. E,
também, porque as organizações públicas, por mais que se articulem,
podem não alcançar resultados efetivos, sem estabelecer parceria com
outras organizações da sociedade civil.
A partir dessa visão, o grupo inicial empreendeu um processo de
mobilização, em cada município, de outras organizações da sociedade
civil e mesmo pessoas físicas que estivessem trabalhando com crianças e
adolescentes89 .
Desse modo, começou a articulação de uma rede de compromisso soci-
al que, de um lado, se insere no movimento de multiplicar os locais inter-
médios de composição social e, de outro lado, visa reinserir os cidadãos
em redes de solidariedade diretas.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

89
Foram realizados dois grandes eventos: o Encontro de Mobilização, em abril de 1998, e
um outro encontro, em maio de 1998, que teve por objetivo trabalhar com os prefeitos da
região. Estiveram presentes representantes de vários Conselhos, como dos Direitos da Crian-
ça e do Adolescente, Tutelares, de Saúde, de Entorpecentes, de Ação Social , de outros
órgãos públicos, como Delegacias de Ensino, Delegacias da Mulher, Comissário de Menores
e Polícia Militar, e de organizações não-governamentais, muitas religiosas, como as igrejas
católica e evangélicas, entidades espíritas, maçonaria, comunidade Baha´I, Alcoólicos Anô-
nimos, Al.Anon, Apae, Lions, etc.

190 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

A Rede Adolescente constituiu-se em duas dimensões: a das Redes


Municipais, tecidas em cada cidade participante, com instituições go-
vernamentais municipais, estaduais, organizações não-governamen-
tais que trabalham com adolescentes e voluntários, com o objetivo de
promover a melhoria da qualidade de vida dos adolescentes da sua
cidade, formulando e realizando projetos intersetoriais e de forma ar-
ticulada; e da Rede Regional, formada pelas redes municipais, com o
objetivo de dinamizar a relação entre as redes municipais e possibilitar
ações regionais.
Cada rede municipal da Rede Adolescente tem um perfil peculiar, que
advém da sua composição. É da característica das redes a preservação
das diferenças e identidades e, assim, a dinâmica de cada rede responde
às singularidades da sua composição – predominância da prefeitura, maior
ou menor participação de organizações não-governamentais, participa-
ção ou não de voluntários, etc.
Essa dinâmica de composição foi desde o início valorizada, em se tra-
tando de uma rede de compromisso social, na qual quanto mais repre-
sentada estiver a sociedade melhor, e considerando, também, que são
redes abertas. 90
Na primeira avaliação, pouco mais de um ano depois do início da
primeira mobilização, observou-se que as redes municipais da Rede
Adolescente tinham muitas diferenças entre si, apesar da idéia
abraçada coletivamente e dos objetivos compartilhados. De um lado,
isso gerava uma riqueza representada por diferentes caminhos e es-
tratégias para realizar os objetivos. De outro, trazia dificuldades para
a construção da identidade comum nos relacionamentos municipal e
regional.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

90
Significa que os parceiros permanecem enquanto estiverem mobilizados pelo mesmo pro-
pósito e novos parceiros podem aderir ao objetivo comum. Não há nenhum compromisso
formalmente expresso para adesão à rede, apenas compromissos simbólicos e é a resistência
desses compromissos que dá a medida da estabilidade da rede, isto é, a permanência dos
vínculos durante o tempo necessário à realização dos objetivos.

○ ○ ○
• 191
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Em algumas redes as prefeituras tinham um papel decisivo de orga-


nização, mobilizando as parcerias e fornecendo os projetos ou as
idéias de projeto. Tratava-se de redes em que os representantes das
prefeituras eram dirigentes de órgãos ou coordenadores de áreas so-
ciais, que “venderam” a idéia para o prefeito ou tinham suficiente
autonomia para implementar ou articular projetos. Seus parceiros eram,
sobretudo, os conselhos e outros órgãos e autoridades públicas, como
delegacia de ensino, delegacia da mulher, juízes. O resultado é que,
nesses casos, passou a existir possibilidade de haver uma integração
da ação pública, antes fragmentada e isolada. Também é interessante
que a ação com os adolescentes, nessas redes, tenha passado por equi-
pamentos e programas governamentais. Mas tudo isso não implica
uma mobilização da mesma ordem no que diz respeito a outras parce-
rias com a sociedade civil.
Em outras redes, os parceiros da prefeitura desapareceram ou eram mais
fracos – funcionários e técnicos com pouca influência nas decisões. Nesses
casos, ou o tecido inicial da rede esgarçou-se e alguns componentes insisti-
am em manter a proposta, mas sem realizar ações efetivas, ou outros parcei-
ros assumiram um papel mais decisivo. Isso ocorreu até mesmo com pessoas
que se integraram à rede como voluntários independentes, sem representar
nenhuma instituição. Em pelo menos duas redes municipais a estabilidade
continuou sendo mantida pela mobilização desses voluntários.
A própria rede regional revelava, após um ano, alguma dificuldade em
manter-se como rede autônoma. Muitos dos participantes demonstravam
desejar que ela atuasse como uma rede tutelada, esperando do órgão esta-
dual, que deu início ao processo, a “coordenação” da rede regional e um
tipo de ação tutelar que é comum na relação entre os órgãos estaduais e as
prefeituras. Uma explicação para esse fenômeno é o fato de que o núcleo
inicial de mobilização da rede foi esse órgão estadual regional, que conti-
nua colaborando na viabilização de processos de capacitação de profissio-
nais para trabalhar com crianças e adolescentes e dos próprios encontros
regionais91 . Outro motivo é que a maior parte dos representantes das redes

192 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

municipais, que compareciam regularmente às reuniões regionais, eram –


e são ainda – funcionários ou dirigentes de áreas sociais das prefeituras e
muitos tinham contato com o órgão regional em outros projetos. E, ainda,
a maior parte das redes municipais não tinha – e continua não tendo –
recursos para bancar projetos próprios e, portanto, esperavam conseguí-
los através da rede regional, que teria mesmo esse papel enquanto parceiro
da rede, mas não enquanto órgão estadual regional.
Finalmente, poucas redes municipais estavam, no primeiro ano, traba-
lhando efetivamente com adolescentes. Embora todas elas já tivessem
alguma atividade voltada para o adolescente, no mais das vezes isso ocor-
ria em serviços ou programas já existentes, sem maiores articulações. Isto
significa que os adolescentes não estavam participando da constituição
das redes municipais, como parceiros.
Num encontro posterior, ocorrido em 26/12/2000 e articulado pela rede
regional – com o apoio decisivo do órgão estadual –, esse conjunto mos-
trou uma nova face. A Rede Adolescente estava completando dois anos.
Observou-se que, se muitas redes municipais realmente se esfacelaram,
outras tantas conseguiram manter suas conexões e trouxeram o adoles-
cente como protagonista da rede. Nesse encontro, dois terços do auditó-
rio – umas 250 pessoas – eram compostos de adolescentes, de várias
redes municipais, com suas camisetas, painéis (desenhos, textos,
documentário fotográfico de realizações) e exibições (canto, dança e tea-
tro), discutindo o tema da Rede – qualidade de vida e o problema das
drogas na população adolescente.
Há casos de grupos de adolescentes já existentes, como o Tummm, de
Mocóca, que se vincularam à rede municipal. Em outros casos, adoles-
centes mobilizados pelas redes municipais estão formando grupos e po-
dem qualificar-se para integrá-la como sujeitos, protagonistas, como ocorre
em Mogi-Mirim, Mogi-Guaçu, Espírito Santo do Pinhal, Artur Nogueira.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

91
O envolvimento passa por um conjunto de profissionais, nem sempre expressando uma
política dos órgãos estaduais e regionais.

○ ○ ○
• 193
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Algumas redes municipais têm a forte presença das respectivas prefei-


turas, outras continuam sendo mobilizadas por voluntários autônomos e
organizações não-governamentais.
A Rede Adolescente de Mogi-Mirim, por exemplo, embora tenha o
apoio decisivo da Prefeitura Municipal da Cidade92 , exibe uma vitalidade
que passa pelas parcerias que tem conseguido articular:
• órgãos da prefeitura, do governo estadual, do Poder Judiciário, do
Ministério Público, do Poder Legislativo local, o Saae (Serviço Autôno-
mo de Água e Esgoto);
• representantes dos Conselhos Municipais de Defesa dos Direitos da
Criança e do Adolescente, de Assistência Social e da Comissão Muni-
cipal de Empregos;
• organizações não-governamentais, como Senai, CGT/ICT, Sesi, Apae,
Grupo Alerta, Guarda Mirim, Abrigo Alma Mater, Grupo de Escoteiros
Encanto das Matas;
• empresas, como a Dow Agro Sciences e produtores locais de leite;
• voluntários, muitos dos quais participam dando cursos gratuitos para
adolescentes.93
As várias parcerias da Rede de Mogi-Mirim organizam-se em três co-
missões: Comissão de Ações Diretas, responsável pela atenção direta à
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

92
Logo de início, a prefeitura cedeu um espaço na Central de Serviços Públicos para a Sala
de Referência da Rede. Depois articulou uma parceria com a Fundação Estadual do Bem-
Estar do Menor para cessão de um prédio, com o objetivo de desenvolver atividades
direcionadas para os adolescentes do município. Lá nasceu o Projeto Campeão – assim
denominado pelos adolescentes – que oferece atividades de esporte, lazer, cultura, inicia-
ção profissional, formação pessoal e oportunidades de protagonismo juvenil. O Projeto
Campeão tem um Conselho Gestor, composto por representantes de organizações que se
articulam na Rede e é coordenado pela também diretora do Departamento de Promoção
Social da Prefeitura.
93
Já foram realizados cursos de pintura em tela, corte e costura, embalagem, marcenaria
artesanal, encadernação, auxiliar de departamento pessoal, letreiros, técnicas básicas de
vendas, garçon, pintura em tecido, artesanato.

194 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

criança e ao adolescente; Comissão de Atenção à Família, responsável


por ações de apoio às famílias dos adolescentes e Comissão de Capacita-
ção, responsável por ações de capacitação dos profissionais que atuam
na área.94
A presença da rede na cidade tem motivado a mobilização de redes
localizadas, como as que vêm sendo tecidas no Sub-Distrito de Martin
Francisco, com encontro de jovens, realização de cursos profissionali-
zantes e apoio ao atendimento de adolescentes em situação de risco;
no Assentamento 12 de Outubro, onde se constituiu um grupo de tea-
tro que trabalha ativamente com a questão das drogas; na Comunidade
da Fazenda Esmeralda, onde 60 adolescentes solicitaram orientação para
mobilização local.
“Resultados relâmpagos, fórmulas mágicas não temos. Temos, sim, en-
quanto parceiros da rede, bastante persistência e confiança de que, mes-
mo diante de muitas adversidades, a rede foi tecida e continuará sendo
tecida para fazer a grande diferença na vida de todos – adolescentes,
familiares, voluntários, técnicos, funcionários, enfim, parceiros.” 95
Dos dois momentos de avaliação da Rede Adolescente da região de São
João da Boa Vista – ainda muito jovem – fica a indicação de alguma rela-
ção positiva entre a estabilidade das redes municipais e a capacidade de
formular e implementar projetos de ação local para concretizar os objeti-
vos e, também, entre o êxito em manter a mobilização de redes munici-
pais e o acolhimento do protagonismo do adolescente, que passa a ser
componente da rede e não destinatário de ações e serviços.

Desafios para as Redes de Compromisso Social


A experiência da Rede Adolescente: Interações pela Vida! permite a
identificação de alguns dos desafios que emergem no processo de desen-
volvimento das redes de compromisso social.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

94
Conforme Relatório de Atividades da Rede Adolescente de Mogi-Mirim, jun.98/jun.2000
95
Idem Ibidem, p.4

○ ○ ○
• 195
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

O primeiro desafio parece ser o compartilhamento, pelos entes, de uma


perspectiva para a sociedade, o que implica um posicionamento político-
ideológico semelhante.
As redes de compromisso social não se constituem para ser um braço
assistencialista da sociedade ou do Estado, mas para contribuir na repar-
tição mais equânime das riquezas existentes na sociedade, num determi-
nado momento histórico, e para a redução das desigualdades, que as
políticas assistencialistas jamais pretenderam resolver.
Entretanto, as posições político-ideológicas nem sempre são explicitadas
no processo de mobilização das redes e, muitas vezes, sob uma mesma
declaração ou bandeira ficam abrigadas várias posições mais ou menos
compatíveis e, até, contraditórias.
Isso também ocorre nas organizações públicas e privadas tradicionais –
de desenho piramidal e fatiado no qual estão as corporações, os grupos de
interesse e o loteamento político. A diferença fundamental é que, nesse
caso, as pessoas que dão corpo e realizam uma determinada política não
estão, necessariamente, mobilizadas pelo objetivo, por uma idéia compar-
tilhada, mas, apenas, por uma tarefa hierarquicamente definida. Muitas
vezes, até discordam da visão política que define a ação da organização.96
Nas redes de compromisso social, em que os componentes se vinculam
por livre vontade, para realizar uma visão compartilhada, é indispensável
que essa visão esteja informada por uma perspectiva política semelhante.
Por isso, na prática, quando as perspectivas políticas são contraditórias, a
rede não tem condição de manter-se ou sequer passa dos primeiros mo-
vimentos de mobilização.
Embora as redes de compromisso social, na perspectiva da solidarie-
dade, nasçam da ampliação da visibilidade da sociedade para ela pró-
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

96
Esse talvez seja um dos motivos pelos quais as estruturas hierárquicas piramidais atendam
mais confortavelmente às políticas chamadas de assistencialistas, de caráter compensatório,
onde não há uma intenção de transformar a sociedade e para cuja realização não é deman-
dado o engajamento político de todos os agentes.

196 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

pria, é certo isso que não basta para mobilizar a ação. Esse é o segun-
do desafio.
A disponibilidade e o compartilhamento de informações geram uma
prontidão, que só é canalizada para a ação quando um grupo ou um
ente empreende a mobilização, no sentido usado por Toro (op.cit) de que
“mobilizar é convocar voluntários a um propósito, com interpretações e
sentidos compartilhados” 97 . Portanto, há dois níveis de mobilização:
• a mobilização de cada ente em função da ampliação da visão da soci-
edade e a consciência da impossibilidade de resolver sozinho ou pelas
vias tradicionais os problemas com que se depara;
• a vinculação dos entes, assim sensibilizados, para compartilhar propó-
sitos e realizar ações conjuntas.
Para que a mobilização ocorra, é preciso construir imaginários capazes
de movimentar, identificar e instrumentalizar reeditores e gerar processos
de coletivização. É o componente que se expressa através de representa-
ção e é capaz de mobilizar a paixão e gerar condições para a adesão
voluntária à rede.
Na origem da rede, estão entes sensibilizados por uma situação social e
que desejam vincular-se a outros entes igualmente sensibilizados pela
mesma situação. Esse é o primeiro movimento de mobilização, cujo obje-
tivo é atrair a participação para integrar a rede, isto é, para conquistar
parceiros, o que poderíamos chamar de mobilização de prontidão, a qual
se dá em torno do compartilhamento da idéia, do propósito da rede.
Estabelecidos os vínculos, a rede de compromisso social precisa mobili-
zar-se, continuamente, para a ação cooperativa. Essa nova e contínua
mobilização dá-se em torno de projetos, nos quais as responsabilidades são
distribuídas e há um horizonte de tempo para se conseguir os resultados.
Uma boa mobilização de prontidão pode não resistir, se não for rapida-
mente articulado um projeto de ação que mantenha os parceiros em con-
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

97
Lembrando que o autor identifica quatro componentes da definição de mobilização: liber-
dade, paixão, necessidade pública e comunicação.

○ ○ ○
• 197
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

tato e envolvidos em uma produção comum. De outro modo os eventos


até conseguem atrair possíveis parceiros, mas nem sempre conseguem
transformar essa mobilização de prontidão em mobilização para a ação.
Para a mobilização, a figura do reeditor é fundamental. Reeditor é uma
pessoa que tem público próprio, com liderança na comunidade onde a
rede de compromisso social vai atuar. A reedição é indispensável ao pro-
cesso de mobilização e estabilidade das redes, garantindo a sua capaci-
dade de manter o propósito comum, realizar objetivos e cumprir as metas
a que se propõe. É o reeditor que vai, ao mesmo tempo, reformulando e
disseminando o propósito da rede, ganhando e mantendo adesões.
Muitas vezes, as redes perdem seus reeditores. Isso aconteceu em algu-
mas redes municipais da Rede Adolescente: Interações pela Vida!. Pesso-
as com perfil de reeditor, mas que não puderam ou não quiseram conti-
nuar na rede, foram substituídas por outras da sua organização original.
Os novos elos da rede nem sempre têm perfil de reeditor. Se o indivíduo
que representa a instituição não é um reeditor, ou não quer fazer esse
papel, por não ter sido mobilizado, ele próprio, pelo imaginário que dá
origem à rede, a instituição não será parceira ou será parceira tutelada.
Algumas redes desarticulam-se com a saída de elos reeditores.
Manter vinculado um grupo de reeditores coesos e com públicos signi-
ficativos, do ponto de vista das necessidades e interesses da rede, parece
um desafio importante para se conseguir um tecido resistente para a rede.
Outro desafio, ligado a essa dimensão da mobilização, é a estabilidade
da rede, isto é, a manutenção dos vínculos entre os entes, para realizar os
propósitos. Essa estabilidade tem relação com a capacidade de persistên-
cia dos movimentos sociais.
As redes de compromisso social são redes abertas, isto é, os parceiros
permanecem enquanto estiverem mobilizados pelo mesmo propósito e
novos parceiros podem aderir ao objetivo comum. Entretanto, para al-
cançar objetivos, a rede precisa de estabilidade durante o tempo necessá-
rio para realizar, no todo ou em parte, os objetivos que a mobilizam.

198 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Aí está outra diferença fundamental entre as redes de produção de bens


e serviços para o mercado e as redes de compromisso social. Nas primei-
ras, os entes se complementam ou se suplementam na produção de de-
terminado bem e serviços e os papéis e responsabilidades de cada parcei-
ro são estabelecidos desde o início. Isso implica a contratualização de
prazos e os entes sabem por quanto tempo devem manter os vínculos
para realizar os objetivos comuns. Essa contratualização também ocorre
nos convênios e consórcios, esclarecendo os papéis dos parceiros.
Nas redes de compromissos sociais, isso não é tão simples. Para pessoas e
instituições mobilizadas em torno de uma questão social, nem sempre é
possível dividir muito claramente as responsabilidades e as bases de coope-
ração tornam-se um elemento crítico. Os efeitos da ação das redes sociais,
na maioria das vezes, não são imediatos e os custos de adesão costumam
ser de longo prazo, ainda que se traduzam apenas a horas/voluntário.
Essas características dificultam a manutenção dos vínculos. Muitas re-
des, que começam a ser tecidas com grande entusiasmo dos parceiros,
vão, rapidamente, se esgarçando.
Uma das formas que as redes costumam utilizar para manter a sua esta-
bilidade é a de buscar tutela. Abrem mão de parte de sua autonomia para
apoiar-se em um ente que lhes garanta alguma condição de estabilidade,
como, por exemplo, financiamento. Podem transformar-se no mesmo
modelo tutelado das várias redes que estão surgindo sob a égide gover-
namental, que tem se utilizado do modelo em rede, como forma de dele-
gar tarefas e aumentar a capilaridade operacional.
Há três riscos importantes nessa estratégia:
O primeiro é de que o “parceiro forte” tenda a tratar os demais entes
da rede como se fossem partes singulares de um convênio, determinando
o que fazer e como fazer, isto é, ditando as regras e rompendo as relações
horizontais características das redes. A prática da rede orgânica supõe o
estabelecimento compartilhado e dinâmico das regras de parceria e, por-
tanto, não comporta tutela.

○ ○ ○
• 199
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

O segundo, é de que, ao ditar as regras, o tutor também procure impor


sua visão político-ideológica aos tutelados.
O terceiro, é de que, assim delineado, o modelo de rede deixe de ser
uma alternativa da sociedade, para responder a problemas complexos e
passe a ser apenas mais um modo de operação das mesmas instituições
já existentes.
As redes tuteladas possivelmente estão mais afeitas a um tipo de parti-
cipação integradora, já que não criam seus próprios caminhos.
Na experiência da Rede Adolescente: Interações pela Vida! é interes-
sante notar que quanto mais as redes municipais se fortalecem menos
elas solicitam tutela. Entretanto, cresce, na mesma medida, a vontade
de institucionalizar a rede como uma organização não-governamental,
com pessoa jurídica própria. É possível que seja essa a tendência das
redes que alcançam alguma estabilidade. Porém, novamente, abre-se
mão do modelo em rede como alternativa da sociedade aos modelos
existentes.
Não parece fácil manter um trabalho de participação transformadora
quando a rede deixa de ser aberta e conforma-se como uma pessoa jurí-
dica, que terá estatutos, hierarquia e tenderá a limitar as parcerias.
Uma forma de enfrentar o desafio da estabilidade de uma rede é atra-
vés da articulação de um projeto de ação, que mantenha os parceiros em
contato e envolvidos em uma produção comum, gerando uma identida-
de de projeto.
As redes municipais mais estáveis da Rede Adolescente: Interações pela
Vida!, que têm resultados para mostrar e conseguem visibilidade na socie-
dade,98 são aquelas cujos entes conseguiram desenvolver projetos capa-
zes de ir realizando o propósito que os mobiliza, o que, ao mesmo tempo,
reitera essa mobilização.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

98
A Rede Adolescente da cidade de Mogi-Mirim foi convidada para apresentar sua experi-
ência e seu Projeto Campeão, no Education for Peace International Meeting, em Genebra,
ocorrido de 4 a 8 de setembro de 2000.

200 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Para trabalhar o desafio da estabilidade das redes, é indispensável a


formulação de projetos que especifiquem objetivos, explicitem as ações a
serem desenvolvidas e os recursos envolvidos, organizem a divisão de
responsabilidades e permitam acompanhar e avaliar resultados. Mas, além
disso, os projetos deverão ser planejados e realizados de maneira efetiva-
mente democrática e orientada para resultados
Apesar de todos os riscos e desafios, resultados das articulações e par-
cerias que já podem ser observados da Rede Adolescente: Interações pela
Vida!, em alguns municípios, assim como outras experiências existentes
na sociedade, trazem uma esperança muito grande de que o modelo de
redes de compromisso social possa ser, de fato, uma possibilidade de
trabalho efetivo e cooperativo para o desenvolvimento social e o
enfrentamento de problemas sociais complexos.
A distinção essencial das redes de compromisso social, que poderá
revelar, ao longo do tempo, se este é de fato um bom modelo para a
gestão social, na perspectiva da construção de uma sociedade solidária,
certamente passa pelo processo de aprendizado de um novo relaciona-
mento cooperativo, baseado em vínculos e fluxos, capazes de superar
as práticas típicas das políticas assistencialistas e de reprodução da ex-
clusão.

Referências Bibliográficas
CASTELLS, M. O poder da identidade. In: A era de informação: econo-
mia, sociedade e cultura, São Paulo: Paz e Terra, v. 2, 1999.
CASTELLS, M. et al. Flujos, redes e identidades: una teoria crítica de la
sociedad informacional. In: Nuevas pespectivas críticas en educación.
Barcelona: Paidós Ediciones, 1994, pp.15-53
FISCHER, Tânia (org. e coord.) Poder local e cidadania. Rio de Janeiro:
FGV, 1993.
GOHN, M. G. Teoria dos movimentos sociais: paradigmas clássicos e
contemporâneos. São Paulo: Loyola, 1997.
○ ○ ○
• 201
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

INOJOSA, Rose Marie. Redes de compromisso social. Revista de Admi-


nistração Pública - RAP, Rio de Janeiro: FGV, v. 33, n. 5, set./out.,
1999. pp. 115-141.
JACOBI, P. Movimentos sociais e políticas públicas: demandas por sane-
amento básico e saúde: São Paulo, 1974-84. São Paulo: Cortez,
1989, pp. 3-20
JARA, O . Concepção dialética da educação popular. Cepis, 2 ,1985.
JUNQUEIRA, Luciano Prates. Descentralización, intersectorialidade y red
en la gestión de la ciudad. Revista del Clad Reforma e Democracia,
Caracas: Clad, n. 12, oct., 1998, pp.89-108.
MONTORO, Tânia S. (coord.) Comunicação e mobilização social, Série
Mobilização Social, Brasília: UnB, v.1, 1996.
MOTTA, Paulo Roberto. Transformação organizacional: a teoria e a prá-
tica de inovar. Rio de Janeiro: Qualitymark, 1997.
PACKMAN, Marcelo. Redes: uma metáfora para prática de intervenção
social In: DABAS, E., NAJMANOVICH, D. Redes: el Lenguaje de los
vínculos. Buenos Aires: Paidós, 1994, p.203-207
PREFEITURA MUNICIPAL DE MOGI-MIRIM. Relatório de atividades da
Rede Adolescente – Interações pela Vida! – junho de 1998 a junho
de 2000, Mogi-Mirim, 2000.
ROSANVALLON, Pierre. A crise do estado-providência. Trad. Joel Pimentel
de Ulhôa, Goiânia: UFG, Brasília: UnB, 1997.
SLUZKI, Carlos E. A rede social na prática sistêmica: alternativas tera-
pêuticas. Trad. Cláudia Berliner, São Paulo: Casa do Psicólogo, 1997.
TORO, Bernardo. Mobilização social: uma teoria para a universalização
da cidadania.
WHITACKER, Francisco. O que são as redes? In: http://www.rits.org.br/
redes, visitada em 28/7/2000.

202 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

ENTREVISTA

CONSÓRCIOS INTERMUNICIPAIS
Chopin Tavares de Lima99

Valéria Chalegre100 : Como o Sr. introduziria a questão dos consórcios


intermunicipais?
Dr. Chopin Tavares de Lima: Nos dias de hoje, nós nos lembramos
muito dos atos heróicos. Quando Colombo partiu com sua frota, foi um
ato heróico, não sabia o que vinha pela frente. Ele, com sua liderança,
impôs e descobriu a América. Pedro Álvares Cabral, a mesma coisa: quan-
do surgiu para ir às Índias, foi um ato heróico. E, por isso, nós nos lembra-
mos de Cristóvão Colombo, de Pedro Álvares Cabral. Se eu perguntasse,
no entanto, como é o nome do homem que pela primeira vez pôs o pé na
lua? Alguns até sabem, mas a grande maioria não. Sabe por quê? Porque
não foi um ato heróico, só dele. Há muito mérito pessoal, sem dúvida,
mas o grande mérito foi do trabalho conjunto e exaustivo das centenas
de técnicos da Nasa, que perderam noites e noites de sono, aqui na Terra.
Com esse exemplo, podemos nos remeter à questão dos municípios. Não
é mais tempo de atos heróicos, mas de trabalho de equipe. Nossos prefei-
tos precisam unir-se, para conseguir o desenvolvimento de suas cidades.
E o consórcio intermunicipal é um instrumento para isso.
Valéria: De que maneira o senhor acredita que a promoção de consór-
cios entre municípios pode ser fator de desenvolvimento?

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

99
Advogado, procurador de Justiça, líder do MDB na Assembléia Legislativa do Estado de
São Paulo, secretário de Estado do Interior (1983 a 1986) e da Educação (1987 a 1989).
100
Jornalista pela PUC/RS, diretora de Conteúdo da Core Connection – Agência de Conteú-
do para a Internet, e-mail: valeria@chalegre.com.br

○ ○ ○
• 203
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Dr. Chopin: Sem dúvida, é um fator de desenvolvimento. Como um


dos dirigentes da campanha do Montoro, a governador de São Paulo,
alicercei a campanha em três itens, num tripé: descentralização, partici-
pação e geração de empregos. O PMDB estava, há 21 anos, em oposição
à ditadura militar. Não tínhamos vivência administrativa. Foi o primeiro
governo democrático e, boa parte dos integrantes não tinha experiência
governamental. Como secretário do Interior, fui testar como poderia ser
feita a descentralização. Foi aí que ressuscitamos a figura do consórcio
intermunicipal, que não foi criado por nós, mas que, na verdade, era
muito pouco utilizado. Imaginamos, então, fazer um consórcio intermu-
nicipal entre os municípios das microrregiões. O governo Montoro já ti-
nha criado 42 escritórios regionais pelo Estado, compostos de sete a dez
municípios, dependendo das características das regiões.
Voltando à pergunta. Incentivar os consórcios intermunicipais foi um
caminho para a concretização da descentralização. Naquele tempo, eram,
aproximadamente, 500 municípios, alguns relativamente pequenos e que
não tinham força e competência para implantar um determinado progra-
ma, porque sua população e, conseqüentemente, seu orçamento, eram
pequenos e, na verdade, o instrumental era caro. Para prestar serviço a
uma pequena população, ele ficaria ocioso. Se realmente fizéssemos esse
trabalho intermunicipal, poderíamos otimizar esses equipamentos. Foi o
que aconteceu: criamos mais de uma centena de consórcios intermunici-
pais, das mais variadas naturezas. Com isso, abrimos uma porta para a
concretização da descentralização, fazendo com que a participação po-
pular se desse, porque as pessoas jurídicas de direito público, ou melhor,
os municípios, eram membros desses conselhos, e a câmara municipal, a
população e a sociedade, nos mais diversos segmentos, passaram a fisca-
lizar, a participar. Assim, a descentralização ficou ao lado da participação
popular, caracterizando o espírito e a filosofia da campanha do Montoro,
que era abrir o governo democrático. Aliás, nesse sentido, para nossa
satisfação, esse trabalho que fizemos na Secretaria do Interior mereceu
uma tese de doutorado na USP, que abordou exatamente esse aspecto da

204 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

descentralização. O grande instrumento da concretização desses princípi-


os, foi a Fundação Prefeito Faria Lima - Cepam.
Valéria: Que experiências e exemplos o senhor poderia dar, da sua ges-
tão como secretário do Interior, para ilustrar a questão dos consórcios
intermunicipais?
Dr. Chopin: Centenas de exemplos. De memória, eu poderia lembrar
do consórcio intermunicipal de saúde pública, na região de Penápolis. O
prefeito, um médico, liderou a implantação do consórcio naquela região,
fazendo com que as diversas cidades tivessem os equipamentos de que
necessitavam. Numa cidade, levaram equipamentos para cirurgia; na ou-
tra, para oftalmologia; na outra, para laringologia, e assim por diante, de
acordo com as carências de cada uma. Os consórcios serviam à popula-
ção toda, nos mais diferentes prismas da saúde pública e da medicina. Foi
realmente um trabalho maiúsculo, que, ao que sei, ainda presta os me-
lhores serviços.
Na região de Franca, os prefeitos viam que parte dos munícipes ia ao
posto de saúde e o médico receitava os remédios, mas esses eram caríssi-
mos, não podiam ser comprados. Os cidadãos iam, então, pedir auxílio
ao prefeito. O resultado é que cada prefeito tinha uma despesa muito
grande, mensalmente, só para atender a essas famílias carentes. Diante
dessa realidade, o diretor do Escritório Regional de Franca liderou, junto
aos municípios vizinhos, a implantação de um consórcio intermunicipal,
para manter uma farmácia. Esse consórcio comprava os remédios da Fun-
dação do Remédio Popular – Furp, que os vendia a preço de custo, por-
tanto, mais barato que o preço de comércio. Esses remédios eram distri-
buídos para os diversos municípios, claro que os mais usuais.
Para sairmos dos exemplos da área de saúde, naquele tempo os compu-
tadores estavam surgindo e a indústria desejava vendê-los para todos os
municípios da região. Em São João da Boa Vista, foi montado um consór-
cio de informática, que centralizava a produção das contas de água, de
luz, do imposto predial e a distribuía para todos os municípios da região...

○ ○ ○
• 205
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Além disso, nós, da Secretaria do Interior, impulsionamos o Escritório Re-


gional de São João da Boa Vista, para fazer projeções sobre o crescimento
da população e das carências que existiam. Foi um sucesso.
No Município de Murutinga do Sul, foi feito um consórcio para asfaltar
as cidades. Os equipamentos ficavam um mês, em cada cidade da região.
Depois de certo tempo, todas as ruas, de todas as oito cidades, estavam
asfaltadas. Ao invés de extinguir o consórcio, os prefeitos, que eram os
dirigentes, resolveram mantê-lo, para asfaltar as estradas vicinais.
Mas, então, surgiram consórcios variados: hospital regional, fábrica de
artefatos de cimento, plantação... No Vale do Paraíba, na região de
Guaratinguetá, plantou-se arroz, que depois era distribuído para a me-
renda escolar dos vários municípios. Seriam dezenas de exemplos, dos
mais diversos, mas sempre com sucesso muito grande.
Na região do Vale do Ribeira, houve um consórcio para a produção de
árvores ornamentais, utilizadas para arborizar aquelas cidades. Podería-
mos continuar, mas não é preciso. Se refizer uma pesquisa na Revista do
Interior, publicada pela Secretaria do Interior, ao tempo em que fomos
secretário, podem-se verificar centenas de consórcios que prestaram os
melhores serviços, naquela época.
Valéria: Na área da educação, de que maneira o senhor vê o papel dos
consórcios intermunicipais?
Dr. Chopin: Aí a criatividade não tem limite, porque, na parte da edu-
cação, a compra de livros, os impressos, as gráficas, poderiam prestar
serviços mais baratos e melhores. Como secretário da Educação, no go-
verno posterior ao de Franco Montoro, na região de Jaú, pensei em pro-
mover uma inovação um pouco ousada. Não teve desempenho tão
satisfatório. Imaginamos que houvesse um professor especialista em ida-
de média, que tivesse, portanto, uma biblioteca sobre idade média, foto-
grafias, mapas, ilustrações... Esse assunto poderia ser dado por esse mes-
mo professor em vários municípios. Na nossa proposta, não era obrigató-
rio que ele ficasse vinculado à escola da qual era titular. Era uma atividade

206 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

extracurricular, mas que aproveitava valores e capacidades. Como secre-


tário de Educação, também, tentamos fazer jogos intermunicipais, tea-
tro. Alguém, em uma cidade, durante meses, preparava textos, ensaiava
a peça, e a apresentava uma duas, três, quatro, cinco vezes, na mesma
cidade. Não era justo que aquele esforço todo morresse aí. Havia cidades,
vizinhas: oito a doze, conforme o número de partícipes do consórcio.
Poderíamos fazer com que o grupo de teatro estudantil percorresse as
cidades. Assim, outros valores, não só de educação, mas sobretudo cultu-
rais, poderiam beneficiar-se dos consórcios intermunicipais. Fez-se uma
experiência no Escritório Regional de Jaú. Entretanto, isso não se dá num
só exercício governamental, são gastos seis meses para convencer as lide-
ranças sobre o que se faz necessário, mais outro tanto, para o preparo do
projeto. Quando se vê, o tempo do mandato exauriu-se. É preciso que
haja continuidade para que se possam colher resultados. Muitos consór-
cios intermunicipais permaneceram, mas outros feneceram, fracassaram
por falta de vontade política de continuar. É essa a mania: muda-se o
governo, tem que mudar o projeto político, para que as características do
governo sejam as do atual titular. Essa prática é um atestado de subde-
senvolvimento. Quanto menor a cidade, mais alto é esse sentimento de
descontinuísmo. Como os consórcios eram dirigidos pelos prefeitos, e o
anterior é que o iniciara, o atual não desejava dar continuidade. É uma
falta de educação política, de maturidade democrática. Isso tudo deve-
mos à ditadura militar, porque o exercício da democracia depende do
exercício da musculatura democrática. Nós ficamos 21 anos sem esse exer-
cício, que se atrofiou, por falta de vontade democrática. A falta de educa-
ção política se deve, ainda, a essa herança nociva da ditadura militar.
Valéria: As bases jurídicas para que os consórcios sejam efetivados ain-
da existem e continuam à disposição dos municípios. De onde deveria
partir a iniciativa para que esses consórcios se estabelecessem? Dos pre-
feitos, dos próprios governos? Onde está a falha da descontinuidade?
Dr. Chopin: No nosso tempo, no governo Montoro, na Secretaria do
Interior, a iniciativa sempre partiu de nós. Mas, é claro que precisa da

○ ○ ○
• 207
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

adesão e da liderança dos prefeitos. No governo subseqüente, não houve


interesse, não houve continuidade, até o contrário, não obstante o gover-
nador se declarasse um municipalista, ele extinguiu a Secretaria do Interi-
or. Mas não conseguiu apagar tudo: a Fundação Prefeito Faria Lima –
Cepam tem todos esses dados disponíveis. É claro que é preciso uma lei
municipal, em cada município, para que ele se insira em um consórcio
intermunicipal. Mas, o que falta é vontade política. Se um prefeito de
uma cidade desejar se congregar, ele tem liderança suficiente, ou o secre-
tário, ou o governador, ou os deputados. Na verdade, tudo o que é preci-
so é vontade política, acreditar na coisa, sabendo que não é fácil. As
coisas fáceis, qualquer um faria. É preciso liderança, desprendimento,
maturidade política. E estudo, pois há toda uma legislação que regula-
menta isso, tanto federal quanto estadual. A Fundação Prefeito Faria Lima,
como dizem os jovens, é nota dez. Se não fosse ela, no tempo do gover-
no Montoro, não teríamos conseguido a extensão do trabalho que obti-
vemos.
Valéria: Na sua opinião, como o governo do Estado de São Paulo deve-
ria interferir para fomentar os consórcios? Qual é o papel do governo, na
questão dos consórcios intermunicipais?
Dr. Chopin: Para o meu gosto, há muito pouca vontade e trabalho
nesse sentido. Prioridade do atual governo não é a descentralização. No
entanto, não a impede. Precisa ser feita justiça. Existem consórcios ainda
atuantes. Na verdade, um pouco independentes do governo, eles têm
autonomia. Eles não são dependentes do governo do Estado ou federal.
Eles constituídos, é claro, têm que obedecer à legislação vigente, mas
têm autonomia administrativa. Existem, em muitas regiões, consórcios
em pleno funcionamento e com os melhores resultados possíveis.
Valéria: O senhor diria que os municípios, os prefeitos, desconhecem
o instrumento dos consórcios como meio de desenvolvimento para as
suas regiões? Seria, talvez, falta de informação, o pouco uso desse re-
curso tão amplo?

208 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Dr. Chopin: É falta de informação, sim, mas precisa, também, que o


prefeito, a câmara municipal, as autoridades municipais, tenham maturi-
dade, tenham dimensão democrática. Um exemplo, daquele tempo: numa
determinada região, a cidade-sede constituiu um consórcio agrícola. Para
tanto, a Secretaria do Interior ia dar um trator. Acontece que havia uma
várzea, que se colocava mais num determinado município do que no mu-
nicípio-sede. O trator era do consórcio e ia atuar naquele município para
trabalhar naquela várzea. Aí, o prefeito do município-sede disse: “eu não
quero. Se o trator não ficar na minha cidade, Eu não quero”. Mas eu
disse: “Olhe, prefeito, não fui eu quem fez a várzea naquele município,
foi Deus. Na verdade, todos nós vamos usufruir dos seus produtos”. Com
muito custo, conseguimos convencer os prefeitos a entrarem.
É, preciso um pouco de trabalho, de desprendimento, não pode haver
bairrismo. Precisamos transpor as barreiras do município e fazer uma
miniglobalização, para usar a expressão da moda, de que, aliás, eu não
gosto. Com isso, realmente, faríamos com que a união desses municípios
obtivesse uma força bem maior. Mas, além disso, precisaríamos
arregimentar a população, para participar, para criticar, convocar os mais
diversos segmentos da sociedade: câmara municipal, imprensa, professo-
res, estudantes, associações de classes, igrejas. Todos deveriam estar atu-
antes, ser criativos. Não se pode mais ficar esperando que o governador,
o presidente da República, os secretários de Estado, dêem as idéias. Elas
têm que partir dos moradores da região, que sabem bem mais do que
nós, aqui, fechados nos gabinetes.
Valéria: Sobre esse assunto, o senhor deu outros exemplos, anterior-
mente, de uma vaca mecânica e de um bode. Eram exemplos de necessi-
dades locais, que talvez os governos centralizados não pudessem imagi-
nar. O senhor poderia contar um pouco mais sobre isso?
Dr. Chopin: No governo Montoro, nós colaboramos muito para a des-
centralização da merenda escolar, o que trouxe uma economia e eficiên-
cia muito maiores. Os alimentos dos escolares eram produzidos nos pró-
prios municípios. Barateamos consideravelmente o custo, e era um ali-

○ ○ ○
• 209
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

mento mais do gosto das crianças. Não eram esses alimentos desidrata-
dos, essas sopas, de que as crianças não gostam. Estamos acostumados
com arroz e feijão e isso pode ser feito nas próprias escolas. Também
introduzimos o uso do leite de soja. É um pouco imprópria a expressão
leite. Trata-se de um suco de soja, muito nutritivo do aspecto protéico. O
bagaço da soja, também aproveitado, era adicionado à massa do pão,
também enriquecendo-o com essas vitaminas. Essas miniusinas de leite e
suco de soja, ou leite de soja, chamavam-se “vaca mecânica”. Algumas
vezes, um prefeito perguntava se nós, do governo do Estado, daríamos
uma vaca mecânica para seu município. Eu dizia que nós não dávamos,
porque o número de alunos daquela cidade era relativamente baixo. En-
tão perguntávamos qual era o município mais próximo. Sugeríamos, a
partir daí, que fizessem um consórcio com outros prefeitos para recebe-
rem a vaca de soja e produzirem para os dois municípios. Isso foi feito em
várias regiões. Na cidade de Icém, foi feita uma central de alimentos, que
distribuía o leite e o pão para diversas cidades.
Com relação ao bode é mais ou menos pitoresco. O prefeito de Capão
Bonito disse: “Nós poderíamos ter, no nosso município, um bode de
raça, para cobrir e melhorar a criação da região? Faríamos um consór-
cio, pois os outros municípios poderiam levar as fêmeas ao município-
sede, e, lá, ser feita a inseminação”. Parecia brincadeira, mas, na verda-
de, estávamos testando idéias ousadas, novas, e foi feito. A única restri-
ção que pusemos foi que a liberação da verba fosse para a aquisição de
um animal, escolhido pelo veterinário, porque nem eu, promotor públi-
co, nem o prefeito, que era médico, entendíamos de bodes de raça. Aí,
o veterinário fez e foi implantado. O pessoal todo caçoava: era o con-
sórcio do bode.
Valéria: Nessas situações de consórcios entre os municípios, eles en-
tram com uma verba e o governo do Estado, com outra? É uma compra
partilhada? Como isso funciona?
Dr. Chopin: O Estado não tem que participar. O consórcio tem auto-
nomia. Cada município vai participar com uma fração. Depende do pro-

210 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

jeto e da participação do município. Quem pode mais, paga mais. Eu


sempre dizia: a população maior tem que pagar mais, proporcional-
mente. O governo do Estado pode, ocasionalmente, auxiliar na compra
de um determinado equipamento, mas não significa que ele esteja vin-
culado, ou seja obrigado. No orçamento do Estado, não há vinculação
nenhuma, há autonomia. Senão, nós ficaríamos fazendo discurso sobre
descentralização no vazio. Não, é descentralizar mesmo, dar autono-
mia. Não que o Estado não deva auxiliar. Sobretudo no começo, precisa
amparar para que se viabilize, se concretize. No começo, sempre há
dificuldades.
Valéria: Essas dificuldades são encontradas também na comunica-
ção entre um município e outro? Seria papel do Estado identificar as
necessidades de cada município e fazer com que participassem de um
consórcio?
Dr. Chopin: Não. A coisa era mais estabelecida. No governo Montoro,
a Secretaria do Interior fez um longo estudo sobre a criação de 42 regi-
ões, de escritórios regionais. Pois, antigamente, as regiões administrati-
vas tinham 50 municípios: um prefeito não conhecia o outro, não ti-
nham nada a ver. Então foi feita uma redivisão, com os escritórios regi-
onais, compostos de oito, dez, doze municípios. Esse estudo procurava
caracterizar cada minirregião, com suas necessidades de telefone, con-
tas bancárias, ônibus intermunicipais, etc. O afluxo todo, vinha para
uma determinada cidade, que ficava sendo a capital da minirregião. Os
prefeitos reuniam-se e faziam um levantamento das necessidades da
região, que são diferentes entre si. Não se pode comparar o Vale do
Paraíba com a Alta Mogiana, ou com o Vale do Ribeira. São regiões com
características diversas. Os prefeitos é que tinham que levantar essas
carências, essas necessidades, e fazer suas sugestões para a proposta
orçamentária, para trabalhar na direção do problema eleito pelo con-
sórcio intermunicipal. Mas, naquele tempo, a reunião do consórcio acon-
tecia uma vez em cada um dos municípios, assim os prefeitos iam a
todas as cidades.

○ ○ ○
• 211
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Fazíamos reuniões dos prefeitos com os diretores regionais e, muitas


vezes, eles não se conheciam. Assim, havia uma integração. Era funda-
mental, pois, que todas as secretarias tivessem a ver com o governo da
microrregião. Era um colégio de prefeitos que se introsava com delega-
dos regionais, das diversas secretarias, dava informações ou apresentava
reclamações, com relação aos serviços estaduais, nas diversas secretarias.

212 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

LEGISLAÇÃO TEMÁTICA

LEGISLAÇÃO FEDERAL
Constituição da República Federativa do Brasil de 5/10/88
“Art. 23 – é competência comum da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios:
I – zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições de-
mocráticas e conservar o patrimônio público;
II – cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das
pessoas portadoras de deficiência;
III – proteger os documentos, as obras e outros bens de valor históri-
co, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais no-
táveis e os sítios arqueológicos;
IV – impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de
arte e outros bens de valor histórico, artístico e cultural;
V – proporcionar os meio de acesso à cultura, à educação e à ciência;
VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de
suas formas;
VII – preservar as florestas, a fauna e a flora;
VIII – fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento
alimentar;
IX – promover programas de construção de moradias e a melhoria das
condições habitacionais e de saneamento básico;
X – combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização,
promovendo a integração social dos setores desfavorecidos;

○ ○ ○
• 213
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

XI – registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pes-


quisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territó-
rios;
XII – estabelecer e implantar política de educação para a segurança do
trânsito;
Parágrafo único. Lei complementar fixará normas para cooperação entre
a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o
equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.
................................................................................................................................................................
Art. 30 – Compete aos Municípios:
I – legislar sobre assuntos de interesse local;
II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
................................................................................................................................................................
VI – manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Es-
tado, programas de educação pré-escolar e de ensino fundamen-
tal;
VII – prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Esta-
do, serviços de atendimento à saúde da população;”
BRASIL. Constituição (1998). Constituição da República Federativa do
Brasil. Brasília: Senado Federal/Imesp, 1993. p. 10 e 12.
Emenda Constitucional 19 de 4/6/98
Modifica o regime e dispõe sobre princípios e normas da Administração
Pública, servidores e agentes políticos, controle de despesas e finanças
públicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal, e dá outras
providências.
“Art. 241 – A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disci-
plinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de coopera-
ção entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços
públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços,
pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.”
LEX: Legislação Federal e Marginália. Brasília, ano 62, 1o sem.1998, p.
2.027-2.037

214 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Lei Complementar 101 de 4/5/2000 (Lei de


Responsabilidade na Gestão Fiscal)
Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilida-
de na gestão fiscal e dá outras providências.

CAPÍTULO I – Disposições Preliminares


“Art. 1o – Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públi-
cas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no
Capítulo II do Título VI da Constituição.
§ 1o – A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de
afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de me-
tas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e con-
dições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com
pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária,
operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de
garantia e inscrição em Restos a Pagar.
§ 2o – As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Esta-
dos, o Distrito Federal e os Municípios.
§ 3o – Nas referências:
I – à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão
compreendidos:
a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais
de Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público;
b) as respectivas administrativas diretas, fundos, autarquias, fundações
e empresas estatais dependentes;
II – a Estados entende-se considerando o Distrito Federal;
III – a Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da União,
Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas
dos Municípios e Tribunal de Contas do Município.

○ ○ ○
• 215
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Art. 2o – Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como:


I – ente da Federação: a União, cada Estado, o Distrito Federal e cada
Município;
II – empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com
direito a voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da Federa-
ção.
III – empresa estatal dependente: empresa controlada que receba
do ente controlador recursos financeiros para pagamento de
despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital,
excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento
de participação acionária;
IV – receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, de con-
tribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, trans-
ferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos:
a) na União, os valores transferidos aos Estado e Municípios por de-
terminação constitucional ou legal, e as contribuições mencionadas
na alínea do inciso I e no inciso II do art. 195, e no art. 239 da Consti-
tuição.
b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação
constitucional;
c) na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servidores
para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as
receitas provenientes da compensação financeira citada no § 9o do art.
201 da Constituição.
§ 1o – Serão computados no cálculo da receita corrente líquida os valo-
res pagos e recebidos em decorrência da Lei Complementar no 87, de 13
de setembro de 1996, e do fundo previsto pelo art. 60 do Ato das Dispo-
sições Constitucionais Transitórias.
§ 2o – Não serão considerados na receita corrente líquida do Distrito
Federal e dos Estados do Amapá e de Roraima os recursos recebidos da

216 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

União para atendimento das despesas de que trata o inciso V do § 1o do


art. 19.
§ 3o – A receita corrente líquida será apurada somando-se as receitas
arrecadadas no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas as
duplicidades.

CAPÍTULO – Do Planejamento

SEÇÃO I – DO PLANO PLURIANUAL


Art. 3o – (VETADO)

SEÇÃO II – DA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS


Art. 4o – A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do
art. 165 da Constituição e:
I – disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipó-
teses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II
do § 1o do art. 31;
c) (VETADO)
d) (VETADO)
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados
dos programa financiados com recursos dos orçamentos;
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a enti-
dades públicas e privadas.
II – (VETADO)
III – (VETADO)
§ 1o - Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de
Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores cor-
rentes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e

○ ○ ○
• 217
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem


e para os dois seguintes.
§ 2o – O Anexo conterá, ainda:
I – avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
II – demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e
metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos,
comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evi-
denciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da
política econômica nacional;
III – evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercíci-
os, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a
alienação dos ativos;
IV – avaliação da situação financeira e atuarial:
a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores pú-
blicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial.
V – demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e
da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter conti-
nuado.
§ 3o – A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais,
onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de
afetar as contas públicas, informando as providência a serem tomadas,
caso se concretizem..
§ 4o – A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em
anexo específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial,
bem como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e
variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício subseqüente.
SEÇÃO III – DA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL
Art. 5o – O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma com-
patível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e
com as normas desta Lei Complementar:

218 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

I – conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programa-


ção dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento
de que trata o § 1o do art. 4o ;
II – será acompanhado do documento a que se refere o § 6o do art. 165
da Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de
receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;
III – conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montan-
te, definido com base na receita líquida, serão estabelecidos na lei de
diretrizes orçamentárias, destinada ao:
a) (VETADO)
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fis-
cais imprevistos.
§ 1o – Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual,
e as receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual.
§ 2o – O refinanciamento da dívida pública constará separadamente na
lei orçamentária e nas de crédito adicional.
§ 3 o – A atualização monetária do principal da dívida mobiliária
refinanciada não poderá superar a variação do índice de preços previsto
na lei de diretrizes orçamentárias, ou em legislação específica.
§ 4o – é vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade
imprecisa ou com dotação ilimitada.
§ 5o – A lei orçamentária não consignará dotação para investimento
com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto
no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme dis-
posto no § 1o do art. 167 da Constituição.
§ 6o – Integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei orça-
mentária, as do Banco Central do Brasil relativas a pessoal e encargos
sociais, custeio administrativo, inclusive os destinados a benefícios e as-
sistência aos servidores, e a investimentos.”
Fonte: Diário Oficial da União. Brasília.- DF. Ano CXXXVIII. n. 86, 5/5/2000.
p.1-9.

○ ○ ○
• 219
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Código Comercial - Lei 556, de 25/6/1850, e Atualizações


(Consórcios com Atividades Comerciais)
“Art. 287 – É da essência das companhias e sociedades comerciais que
o objeto e fim a que se propõem seja lícito, e que cada um dos sócios
contribua para o seu capital com alguma quota, ou que esta consista em
dinheiro ou em efeitos e qualquer sorte de bens, ou em trabalho ou in-
dústria.
Art. 288 – É nula a sociedade ou companhia em que se estipular que
a totalidade dos lucros pertença a um só dos associados, ou em que
algum seja excluído, e a que desonerar de toda contribuição nas per-
das as somas ou efeitos entrados por um ou por mais sócios para o
fundo social.
Art. 289 – Os sócios devem entrar para o fundo social com as quotas e
contingentes a que se obrigarem, nos prazos e pela forma que estipular
no contrato. O que deixar de o fazer responderá à sociedade ou compa-
nhia pelo dano emergente da mora, se o contingente não consistir em
dinheiro; constituindo em dinheiro pagará por indenização o juro legal
somente (art. 249). Num e noutro caso, porém, poderão os outros sócios
preferir, à indenização pela mora, a rescisão da sociedade a respeito do
sócio remisso.
Art. 290 – Em nenhuma associação mercantil se pode recusar aos sóci-
os o exame de todos os livros, documentos, escrituração e correspondên-
cia, e do estado da caixa da companhia ou sociedade, sempre que o
requerer; salvo tendo-se estabelecido no contrato ou outro qualquer títu-
lo da instituição da companhia ou sociedade, as épocas em que o mesmo
exame unicamente poderá ter lugar.
Art. 291 – As leis particulares do comércio, a convenção das partes
sempre que lhes não for contrária, e os usos comerciais, regulam toda a
sorte de associação mercantil; não podendo recorrer-se ao direito civil
para decisão de qualquer dúvida que se ofereça, senão na falta de lei ou
uso comercial.

220 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Art. 292 – O credor particular de um sócio só pode executar os fundos


líquidos que o devedor possuir na companhia ou sociedade, não tendo
este outros bens desembargados, ou se, depois de executados, os que
tiver não forem suficientes para o pagamento.
Quando uma mesma pessoa é membro de diversas companhias ou so-
ciedades com diversos sócios, falindo uma, os credores dela só podem
executar a quota líquida que o sócio comum tiver nas companhias ou
sociedades solventes depois de pagos os credores destas.
Esta disposição tem lugar se as mesmas pessoas formarem diversas
companhias ou sociedades; falindo uma, os credores de massa falida
só têm direito sobre as massas solventes depois de pagos os credores
destas.
Art. 293 – Os sócios administradores ou gerentes são obrigados a dar
contas justificadas da sua administração aos outros sócios.
Art. 294 – Todas as questões sociais que se suscitarem entre os sócios
durante a existência da sociedade ou companhia, sua liquidação ou parti-
lha, serão decididas em juízo arbitral.
................................................................................................................................................................
Art. 300 – O contrato de qualquer sociedade comercial só pode pro-
var-se por escritura pública ou particular; salvo nos casos dos artigos
304 e 325. Nenhuma prova testemunhal será admitida contra e além do
conteúdo no instrumento do contrato social.
Art. 301 – O teor do contrato deve ser lançado no Registro do Comércio
do Tribunal do distrito em que se houver de estabelecer a casa comercial
da sociedade (art.10, n.2), e se esta tiver outras casas de comércio em
diversos distritos, em todos eles terá lugar o registro.
As sociedades estipuladas em países estrangeiros com estabelecimento
no Brasil são obrigadas a fazer igual registro nos Tribunais do Comércio
competentes do Império antes de começarem as suas operações.

○ ○ ○
• 221
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Enquanto o instrumento do contrato não for registrado, não terá vali-


dade entre os sócios nem contra terceiros, mas dará ação a estes contra
todos os sócios solidariamente (art. 304).”
BRASIL. Leis, etc. Código Comercial/organização dos textos, notas re-
missivas e índices por Juarez Machado. São Paulo: Saraiva, 1986. 31a ed.
p. 40-42.

Código Civil - Lei 3.071, de 1o/1/1916


“Art. 16 – “São pessoas jurídicas de direito privado:
I – as sociedades civis, religiosas, pias, morais, científicas ou literárias,
as associações de utilidade pública e as fundações;
II – as sociedades mercantis.
§ 1o – As sociedades mencionadas no no I só se poderão constituir por
escrito, lançado no registro geral (art. 20, § 2 o), e reger-se-ão pelo dispos-
to a seu respeito neste Código, Parte Especial.
§ 2o – As sociedades mercantis continuarão a reger-se pelo estatuído
nas leis comerciais.
Art. 17 – As pessoas jurídicas serão representadas, ativa e passivamen-
te, nos atos judiciais e extrajudiciais, por quem os respectivos estatutos
designarem, ou, não o designando, pelos seus diretores.
Art. 18 – Começa a existência legal das pessoas jurídicas de direito pri-
vado com a inscrição dos seus contratos, atos constitutivos, estatutos ou
compromissos no seu registro peculiar, regulado por lei especial, ou com
a autorização ou aprovação do Governo, quando precisa.
Parágrafo único – Serão averbadas no registro as alterações, que esses
atos sofrerem.
Art. 19 – O registro declarará:
I – a denominação, os fins e a sede da associação ou fundação;
II – o modo por que se administra e representa, ativa e passiva, judicial
e extrajudicialmente;

222 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

III – se os estatutos, contrato ou o compromisso são reformáveis no


tocante à administração, e de que modo;
IV – se os membros respondem, ou não, subsidiariamente pelas obriga-
ções sociais;
V – as condições de extinção da pessoa jurídica e o destino do seu pa-
trimônio nesse caso.
Art. 20 – As pessoas jurídicas têm existência distinta da dos seus membros.
§ 1o – Não se poderão constituir, sem prévia autorização, as sociedades,
as agências ou os estabelecimentos de seguros, montepio e caixas econô-
micas, salvo as cooperativas e os sindicatos profissionais e agrícolas, le-
galmente organizados.
Se tiverem de funcionar no Distrito Federal, ou em mais de um Estado,
ou em territórios não constituídos em Estados, a autorização será do
Governo Federal; se em um só Estado, do Governo deste.
§ 2o – As sociedades enumeradas no art. 16, que, por falta de autoriza-
ção ou de registro, se não reputarem pessoas jurídicas, não poderão aci-
onar a seus membros, nem a terceiros; mas estes poderão responsabilizá-
las por todos os seus atos.
Art. 21 – Termina a existência da pessoa jurídica:
I – pela sua dissolução, deliberada entre os seus membros, salvo o di-
reito da minoria e de terceiros;
II – pela sua dissolução, quando a lei determine;
III – pela sua dissolução em virtude de ato do Governo, que lhe casse a
autorização para funcionar, quando a pessoa jurídica incorra em
atos opostos aos seus fins ou nocivos ao bem público.
Art. 22 – Extinguindo-se uma associação de intuitos não econômicos,
cujos estatutos não disponham quanto ao destino ulterior dos seus bens,
e não tendo os sócios adotado a tal respeito deliberação eficaz, devolver-
se-á patrimônio social a um estabelecimento municipal, estadual ou fe-
deral, de fins idênticos, ou semelhantes.

○ ○ ○
• 223
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Parágrafo único – Não havendo no Município ou no Estado, no Distrito


Federal ou no território ainda não constituído em Estado, em que a associ-
ação teve sua sede, estabelecimento nas condições indicadas, o patrimônio
se devolverá à Fazenda do Estado, à do Distrito Federal, ou à da União.
Art. 23 – Extinguindo-se uma sociedade de fins econômicos, o remanes-
cente do patrimônio social compartir-se-á entre os sócios ou seus herdeiros.”
BRASIL. Leis, etc. Código Civil/organização dos textos, notas remissivas e
índices por Juarez de Oliveira. 40ª ed. São Paulo: Saraiva, 1990. p. 12-15.

Lei 6.015, de 31/12/73


Dispõe sobre os registros públicos e dá outras providências.
“Art. 114 – “No registro civil de pessoas jurídicas serão inscritos:
I – os contratos, os atos constitutivos, o estatuto ou compromissos das
sociedades civis, religiosas, pias, morais, científicas ou literárias, bem
como o das fundações e das associações de utilidade pública;
II – as sociedades civis que revestirem as formas estabelecidas nas leis
comerciais, salvo as anônimas.
Parágrafo único. No mesmo cartório será feito o registro dos jornais,
periódicos, oficinas impressoras, empresas de radiodifusão e agências de
notícias a que se refere o art. 8o da Lei 5.250, de 9/2/1967.
Art. 115 – Não poderão ser registrados os atos constitutivos de pessoas
jurídicas, quando o seu objeto ou circunstâncias relevantes indiquem des-
tino ou atividades ilícitos, ou contrários, nocivos ou perigosos ao bem
público, à segurança do Estado e da coletividade, à ordem pública ou
social, à moral e aos bons costumes.
Parágrafo único. Ocorrendo qualquer dos motivos previstos neste arti-
go, o oficial do registro, de ofício ou por provocação de qualquer autori-
dade, sobrestará no processo de registro e suscitará dúvida para o juiz,
que a decidirá.
Art. 116 – Haverá, para o fim previsto nos artigos anteriores, os seguin-
tes livros:

224 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

I – Livro A, para os fins indicados nos números I e II, do art. 114, com
300 folhas;
II – Livro B, para matrícula das oficinas impressoras, jornais, periódicos,
empresas de radiodifusão e agências de notícias, com 150 folhas.
Art. 117 – Todos os exemplares de contratos, de atos, de estatuto e de
publicações, registrados e arquivados, serão encadernados por períodos
certos, acompanhados de índice que facilite a busca e o exame.
Art.118 – Os oficiais farão índices, pela ordem cronológica e alfabética,
de todos os registros e arquivamentos, podendo adotar o sistema de fi-
chas, mas ficando sempre responsáveis por qualquer erro ou omissão.
Art. 119 – A existência legal das pessoas jurídicas só começa com regis-
tro de seus atos constitutivos.
Parágrafo único – Quando o funcionamento da sociedade depender de
aprovação da autoridade, sem esta não poderá ser feito o registro.
Art. 120 – O registro das sociedades e fundações consistirá na declara-
ção, feita no livro, pelo oficial, do número de ordem, da data da apresen-
tação e da espécie do ato constitutivo, com as seguintes indicações:
I – a denominação, o fundo social, quando houver, os fins e a sede da
associação ou fundação, bem como o tempo de sua duração;
II – o modo por que se administra e representa a sociedade, ativa e
passivamente, judicial e extrajudicialmente;
III – se o estatuto, o contrato ou o compromisso é reformável, no to-
cante à administração, e de que modo;
IV – se os membros respondem ou não, subsidiariamente, pelas obriga-
ções sociais;
V – as condições de extinção da pessoa jurídica e nesse caso o destino
do seu patrimônio;
VI – os nomes dos fundadores ou instituidores e dos membros da dire-
toria, provisória ou definitiva, com indicação da nacionalidade, es-

○ ○ ○
• 225
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

tado civil e profissão de cada um, bem como o nome e residência


do apresentante dos exemplares.
Art. 121 – Para o registro serão apresentados dois exemplares do jornal
oficial, em que houver sido publicado o estatuto, compromisso ou con-
trato, além de um exemplar deste, quando a publicação não for integral.
Por aqueles se fará o registro mediante petição, com firma reconhecida,
do representante legal da sociedade, lançando o oficial, nos dois exem-
plares, a competente certidão do registro, com o respectivo número de
ordem, livro e folha, um dos quais será entregue ao representante e o
outro arquivado em cartório, rubricando o oficial as folhas em que estiver
impresso o contrato, compromisso ou estatuto.”
Registros públicos: Lei n. 6015, de 31/12/73 e Legislação. São Paulo:
Atlas, 1992. 11a ed. p. 33-35 (Manuais de Legislação Atlas, 8).

Lei 6.223/75 (com Redação Alterada pela Lei Federal


6.525/78)
Dispõe sobre a fiscalização financeira e orçamentária da União, pelo
Congresso Nacional, e dá outras providências.
“Art. 7o – As entidades com personalidade jurídica de direito privado,
de cujo capital pertença, exclusiva ou majoritariamente à União, ao Esta-
do, ao Distrito Federal, o município ou qualquer entidade da respectiva
Administração Indireta, ficam submetidas à fiscalização financeira do Tri-
bunal de Contas competente, sem prejuízo do controle exercido pelo Poder
Executivo.
§ 1o – A fiscalização prevista neste artigo respeitará as peculiarida-
des da entidade limitando-se a verificar a exatidão das contas e a
legitimidade dos atos, e levará em conta os seus objetivos, natureza
empresarial e operação segundo os métodos do setor privado da eco-
nomia.”
LEX: Legislação Federal e Marginália. Brasília, ano 39, 3o trim. de 1975,
p. 413.

226 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Lei 8.069, de 13/6/90 (Criança e Adolescente)


Dispõe sobre o Estatuto da Criança e do Adolescente, e dá outras pro-
vidências.
“Art. 86 – A política de atendimento dos direitos da criança e do ado-
lescente far-se-á através de um conjunto articulado de ações governa-
mentais e não-governamentais, da União, dos Estados, do Distrito Fede-
ral e dos Municípios.
................................................................................................................................................................
Art. 88 – São diretrizes da política de atendimento.
I – municipalização do atendimento;
................................................................................................................................................................
III – criação e manutenção de programas específicos, observada a des-
centralização político-administrativa;”
LEX: Legislação Federal e Marginália. Brasília, ano 54, 3o trim. de 1990,
p. 848-894

Lei 8.080, de 19/9/90 (Saúde)


Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da
saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes.
“Art. 7 – As ações e serviços públicos de saúde e os serviços privados
contratados ou conveniados que integram o Sistema Único de Saúde – SUS
são desenvolvidos de acordo com as diretrizes previstas no artigo 198 da
Constituição Federal, obedecendo ainda aos seguintes princípios:....
................................................................................................................................................................
XI – a Conjugação dos recursos financeiros, tecnológicos, materiais e
humanos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípi-
os na prestação dos serviços de assistência à saúde da população.
................................................................................................................................................................
Art. 10 – Os municípios poderão constituir consórcio para desenvolver,
em conjunto, as ações e os serviços de saúde que lhe correspondam.

○ ○ ○
• 227
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

§ 1o – Aplica-se aos consórcios administrativos intermunicipais o princí-


pio da direção única, e os respectivos atos constitutivos disporão sobre
sua observância.
§ 2o – No nível municipal, o Sistema Único de Saúde - SUS poderá orga-
nizar-se em distritos de forma a integrar e articular recursos, técnicas e
práticas voltadas para a cobertura total das ações de saúde.
................................................................................................................................................................
Art. 18 – A direção municipal do Sistema Único de Saúde - SUS compete:
................................................................................................................................................................
VII – formar consórcios administrativos intermunicipais.”
LEX: Legislação Federal e Marginália. Brasília, ano 54, 3o trim. de 1990,
p.1.060-1.073

Lei 8.142, de 28/12/90 (Saúde)


Dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema Úni-
co de Saúde – SUS e sobre as transferências intergovernamentais de re-
cursos financeiros na área da saúde e dá outras providências.
“Art. 3o – Os recursos referidos no inciso IV do artigo 2o desta Lei serão
repassados de forma regular e automática para os Municípios, Estados e
Distrito Federal de acordo com os critérios previstos no art. 35 da Lei
8.080, de 19 de setembro de 1990.
................................................................................................................................................................
§ 3o – Os municípios poderão estabelecer consórcio para execução de
ações e serviços de saúde, remanejando, entre si, parcelas de recursos
previstos no inciso IV do artigo 2o desta Lei”.
LEX: Legislação Federal e Marginália. Brasília, ano 54, 4o trim. de 1990,
p. 1.464.

Lei 8.666, de 21/6/93


Regulamenta o artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas
para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências.

228 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

“Art. 1o – Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos


administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, com-
pras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios.
Parágrafo único – Subordinam-se ao regime desta Lei, além dos órgãos
da administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações
públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e de-
mais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados,
Distrito Federal e Municípios.
................................................................................................................................................................
Art. 3o – A licitação destina-se a garantir a observância do princípio cons-
titucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Ad-
ministração e será processada e julgada em estrita conformidade com os
princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igual-
dade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instru-
mento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhe são correlatos.
§ 1o – É vedado aos agentes públicos:
I – admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas
ou condições que comprometam, restrinjam ou frustem o seu cará-
ter competitivo e estabeleçam preferências ou distinções em razão
da naturalidade, da sede ou domicílio dos licitantes ou de qualquer
outra circunstância impertinente ou irrelevante para o específico
objeto do contrato;
II – vetado pela Lei 8.883, de 8 de junto de 1994.
§ 2o – Em igualdade de condições, como critério de desempate, será
assegurada preferência, sucessivamente, aos bens e serviços:
I – produzidos ou prestados por empresas brasileiras de capital nacio-
nal;
II – produzidos no País;
III – produzidos ou prestados por empresas brasileiras.
§ 3o – A licitação não será sigilosa, sendo públicos e acessíveis ao públi-
co os atos de seu procedimento, salvo quanto ao conteúdo das propos-
tas, até a respectiva abertura”.

○ ○ ○
• 229
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

BRASIL. Lei 8.666, de 21/6/93 Licitações e Contratos Administrativos -


Consolidação determinada pelo art. 3o da Lei 8.883/94 e publicada no
Diário Oficial da União de 6/7/94. São Paulo: NDJ, 1994. p. 1-2.
Lei 8.742, de 7/12/93 (Assistência Social)
Dispõe sobre a organização da Assistência Social e dá outras providências.
Lei Orgânica da Assistência Social
“Art. 13 – Compete aos Estados:
................................................................................................................................................................
II – apoiar técnica e financeiramente os serviços, os programas e os pro-
jetos de enfrentamento da pobreza em âmbito regional ou local;
IV – estimular e apoiar técnica e financeiramente as associações e con-
sórcios municipais na prestação de serviços de assistência social;
................................................................................................................................................................
Art. 26 - O incentivo a projetos de enfrentamento da pobreza assentar-
se-á em mecanismos de articulação e de participação de diferentes áreas
governamentais e em Sistema de Cooperação entre organismo governa-
mentais, não governamentais e da sociedade civil.”
LEX: Legislação Federal e Marginália. Brasília, ano 57, 4 o trim. de 1993,
p. 1.013-1.022
Lei 8.987, de 13/2/95
Dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de servi-
ços públicos previstos no artigo 175 da Constituição Federal e dá outras
providências.
LEX: Legislação Federal e Marginália. Brasília, ano 59, 1o trim. de 1995,
p. 270-280
Lei 9.074, de 7/7/95
Estabelece normas para outorga e prorrogações das concessões e per-
missões de serviços públicos e dá outras providências.
LEX: Legislação Federal e Marginália. Brasília, ano 59, 3 o trim. de 1995,
p. 1297-1305

230 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Lei 9.433, de 8/1/97 (Recursos Hídricos)


Institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, cria o Sistema Nacional
de Gerenciamento de Recursos Hídricos, regulamenta o inciso XIX do art.
21 da Constituição Federal, e altera o art. 1o da Lei 8.001, de 13/3/90,
que modificou a Lei 7.990, de 28/12/89.
“Art. 47 – São consideradas, para os efeitos desta Lei, organizações
civis de recursos hídricos:
I – consórcios e associações intermunicipais de bacias hidrográficas;
................................................................................................................................................................
Art. 51 – Os consórcios e associações intermunicipais de bacias hi-
drográficas mencionadas no art. 47 poderão receber delegação do
Conselho Nacional ou dos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos,
por prazo determinado, para o exercício de funções de competências
das Agências de Água, enquanto esses organismos não estiverem cons-
tituídos.”
LEX: Legislação Federal e Marginália. Brasília, ano 61, jan/fev. 1997, p.
18-29

Decreto 2.612, de 3/6/98 (Recursos Hídricos)


“Art. 1o – O Conselho Nacional de Recursos Hídricos, órgão consultivo e
deliberativo, integrante da estrutura regimental do Ministério do Meio
Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal, tem por compe-
tência:
................................................................................................................................................................
Parágrafo único – O Conselho Nacional de Recursos Hídricos, nos ter-
mos do art. 51 da Lei 9.433, de 8 de janeiro de 1997, ouvido o Comitê de
Bacia Hidrográfica respectivo, poderá delegar, por prazo determinado,
aos consórcios e associações intermunicipais de bacias hidrográficas, le-
galmente constituídas, com autonomia administrativa e financeira, o exer-

○ ○ ○
• 231
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

cício e funções de competência de Agência de Água, enquanto esta não


estiver constituída.
Art. 2o – O Conselho Nacional de Recursos Hídricos será presidido pelo
Ministro de Estado do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Ama-
zônia Legal e terá a seguinte composição:
................................................................................................................................................................
VI – três representantes de organizações civis de recursos hídricos.
................................................................................................................................................................
§ 4o – Os representantes referidos no inciso VI deste artigo, e seus su-
plentes, serão indicados, respectivamente:
I – pelos comitês, consórcios e associações intermunicipais de bacias
hidrográficas;”
LEX: Legislação Federal e Marginália. Brasília, ano 62, jun. 1998, p.
1.996-1.999

Portaria 2.203 do Ministério da Saúde, de 5/11/96 - Nor-


ma Operacional Básica do Sistema Único de Saúde (Saúde)
Aprova a Norma Operacional Básica da Saúde
“..............................................................................................................................................................
4. Sistema de Saúde Municipal
A totalidade das ações e de serviços de atenção à saúde, no âmbito do
SUS, deve ser desenvolvida em um conjunto de estabelecimentos, orga-
nizados em rede regionalizada e hierarquizada, e disciplinados segundo
subsistemas, um para cada município – o SUS–Municipal – voltado ao
atendimento integral de sua própria população e inserido de forma
indissociável no SUS, em suas abrangências estadual e nacional.
................................................................................................................................................................
5. Relações entre os Sistemas Municipais
Os sistemas municipais de saúde apresentam níveis diferentes de com-
plexidade, sendo comum estabelecimentos ou órgãos de saúde de um

232 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

município atenderem usuários encaminhados por outro. Em vista disso,


quando o serviço requerido para o atendimento da população estiver lo-
calizado em outro município, as negociações para tanto devem ser efeti-
vadas exclusivamente entre os gestores municipais.
Essa relação, mediada pelo Estado, tem como instrumento de garantia
a programação pactuada e integrada na CIB regional ou estadual e sub-
metida ao Conselho de Saúde correspondente. A discussão de eventuais
impasses, relativos à sua operacionalização, deve ser realizada também
no âmbito dessa Comissão, cabendo, ao gestor estadual, a decisão sobre
problemas surgidos na execução das políticas aprovadas. No caso de re-
cursos este deve ser apresentado ao Conselho Estadual de Saúde – CES.
Outro aspecto importante a ser ressaltado é que a gerência (comando)
dos estabelecimentos, ou órgãos de saúde de um município é da pessoa
jurídica que opera o serviço, sejam estes estatais (federal, estadual ou
municipal) ou privados. Assim, a relação desse gerente deve ocorre so-
mente com o gestor do município onde o seu estabelecimento está
sediado, seja para atender a população local, seja para atender a
referenciada de outros municípios.
O gestor do sistema municipal é responsável pelo controle, pela avalia-
ção e pela auditoria dos prestadores de serviços de saúde (estatais ou
privados) situados em seu município. No entanto, quando um gestor
municipal julgar necessário uma avaliação específica ou auditagem de
uma entidade que lhe presta serviços, localizada em outro município, re-
corre ao gestor estadual.
Em função dessas peculiaridades, o pagamento final a um estabeleci-
mento pela prestação de serviços requeridos na localidade ou encami-
nhados de outro município é sempre feito pelo Poder Público do municí-
pio-sede do estabelecimento.
Os recursos destinados ao pagamento das diversas ações de atenção à
saúde prestadas entre municípios são alocados, previamente, pelo gestor
que demanda esses serviços, ao município-sede do prestador. Este mu-

○ ○ ○
• 233
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

nicípio incorpora os recursos ao seu teto financeiro. A orçamentação é


feita com base na programação pactuada e integrada entre gestores, que,
conforme já referido, é mediada pelo Estado e aprovada na CIB regional e
estadual e no respectivo Conselho de Saúde.
Quando um município, que demanda serviços a outro, ampliar a sua
própria capacidade resolutiva, pode requerer, ao gestor estadual, que a
parte de recursos alocados no município vizinho seja realocada para o seu
município.
Esses mecanismos conferem um caráter dinâmico e permanente ao pro-
cesso de negociação da programação integrada, em particular quanto à
referência intermunicipal.
................................................................................................................................................................
9 – Bases para um Novo Modelo de Atenção à Saúde
................................................................................................................................................................
Assim, tendo como referência os propósitos anteriormente explicitados,
a presente Norma Operacional Básica constitui um importante mecanismo
indutor da conformação de um novo modelo de atenção à saúde, na medi-
da em que disciplina o processo de organização da gestão desta atenção,
com ênfase na consolidação da direção única em cada esfera de governo e
na construção da rede regionalizada e hierarquizada de serviços.
Programação, controle, avaliação e auditoria
11.1 – Programação Pactuada e Integrada – PPI
11.1.1– A PPI envolve as atividades de assistência ambulatorial e hos-
pitalar, de vigilância sanitária e de epidemiologia e controle de doenças,
constituindo um instrumento essencial de reorganização do modelo de
atenção e da gestão do SUS, de alocação dos recurso e de explicitação
do pacto estabelecido entre as três esferas de governo. Essa Programa-
ção traduz as responsabilidades de cada município com a garantia de
acesso da população aos serviços de saúde, quer pela oferta existente
no próprio município, quer pelo encaminhamento a outros municípios,

234 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

sempre por intermédio de relações entre gestores municipais, mediadas


pelo gestor estadual.
................................................................................................................................................................
11.1.4 – A Programação observa os princípios da integralidade das ações
de saúde e da direção única em cada nível de governo, traduzindo todo o
conjunto de atividades relacionadas a uma população específica e desen-
volvidas num território determinado, independente da vinculação institu-
cional do órgão responsável pela execução destas atividades. Os órgãos
federais, estaduais e municipais, bem como os prestadores conveniados e
contratados têm suas ações expressas na programação do município em
que estão localizados, na medida em que estão subordinados ao gestor
municipal.
................................................................................................................................................................
15 – Condições de Gestão do Município
................................................................................................................................................................
15.1– Gestão Plena da Atenção Básica
15.1.1– Responsabilidades
................................................................................................................................................................
e) Prestação dos serviços relacionados aos procedimentos cobertos pelo
PAB e acompanhamento, no caso de referência interna ou externa ao
município, dos demais serviços prestados aos seus munícipes, conforme a
PPI, mediado pela relação gestor-gestor com a SES e as demais SMS.
................................................................................................................................................................
15.2
................................................................................................................................................................
15.2.1– Responsabilidades
................................................................................................................................................................
e) Garantia da prestação de serviços em seu território, inclusive os servi-
ços de referência aos não-residentes, no caso de referência interna ou

○ ○ ○
• 235
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

externa ao município, dos demais serviços prestados aos seus munícipes,


conforme a PPI, mediado pela relação gestor-gestor com a SES e as de-
mais SMS.
f) Normalização e operação de centrais de controle de procedimentos
ambulatoriais e hospitalares relativos à assistência aos seus munícipes e à
referência intermunicipal.
................................................................................................................................................................
17. Disposições Gerais e Transitórias
................................................................................................................................................................
17.11 – O gestor do município habilitado na condição de Gestão Plena da
Atenção Básica que ainda não dispõe de serviços suficientes para garantir, à
sua população, a totalidade de procedimentos cobertos pelo PAB, pode ne-
gociar, diretamente, com outro gestor municipal, a compra dos serviços não
disponíveis, até que essa oferta seja garantida no próprio município.”
LEX: Legislação Federal e Marginália. Brasília, ano 60, nov./dez. 1996, p.
3.030-3.058

Portaria 35 do Ministério da Previdência e Assistência


Social, de 26/12/97 (Assistência Social)
Aprova a Norma Operacional Básica que disciplina o processo de des-
centralização político-administrativo das três esferas de governo no cam-
po da política de assistência social.
“Art. 1o - aprovar a Norma Operacional Básica disciplinadora do proces-
so de descentralização político-administrativo das três esferas de governo
no campo da Política da Assistência Social.
................................................................................................................................................................

ANEXO À PORTARIA 35, DE 26/12/97


Norma Operacional Básica que Disciplina o Processo de Descentraliza-
ção Político-Administrativo das Três Esferas de Governo no Campo da
Política de Assistência Social.

236 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

A Lei Orgânica de Assistência Social – Loas, que regulamenta os arti-


gos 203 e 204 da Constituição Federal101 , de 5/10/88, estabelece, den-
tre suas diretrizes, que as ações de assistência social passa a ser orga-
nizada em sistema descentralizado e participativo. Este sistema
oportuniza a efetiva partilha de poder, a definição de competências
das três esferas de Governo, a prática da cidadania participativa por
meio de Conselhos de Assistência Social e as transferências de respon-
sabilidades pela execução dos serviços, programas e projetos para Es-
tados, Distrito Federal e Município, devidamente acompanhados do
correspondente repasse de recursos, cooperação técnica, acompanha-
mento, avaliação e fiscalização.
A gestão intergovernamental, estratégica de governo para a constru-
ção do sistema de proteção social, consiste em relações de complemen-
taridade e cooperação, que permitem a ampliação do alcance social por
meio de parcerias para a racionalização de recursos financeiros, huma-
nos e materiais nas três esferas de governo.
................................................................................................................................................................
2.2 – Diretrizes
................................................................................................................................................................
I – descentralização político-administrativa para os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios, e comando único das ações em cada esfera de
governo.
................................................................................................................................................................
Entende-se por Sistema Descentralizado e Participativo da Assistência
Social aquele que propicia a efetiva partilha de poder, a definição de com-
petências das três esferas de governo, a prática da cidadania participativa
através dos Conselhos de Assistência Social e as transferências de respon-
sabilidades pela execução dos serviços, programas e projetos para os Es-
tados, Distrito Federal e Municípios, devidamente acompanhados do cor-
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

101
Leg.Fed.,1998, pág.709.

○ ○ ○
• 237
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

respondente repasse de recursos. Estabelece, também, o princípio do co-


mando único em cada nível de governo e a necessária participação da
população, por meio de organizações representativas, na formulação das
políticas e no controle das ações desenvolvidas.
A descentralização da assistência social caracteriza-se por uma ges-
tão intergovernamental democrática e transparente na aplicação dos
recursos públicos, partilhada e de co-responsabilidade das três esfe-
ras de governo no tocante às questões de financiamento, em cum-
primento da legislação em vigor. Permite o exercício da cidadania
participativa no planejamento, acesso e controle no que se refere
aos benefícios, serviços, programas e projetos preconizados pela Lei
Orgânica da Assistência Social, que são prestados pela rede de assis-
tência social, constituída pelas organizações governamentais e não-
governamentais.
................................................................................................................................................................
l) articulação junto aos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, nas
três esferas de governo, para discutir a funcional programática na área da
assistência social e a legislação em vigor, buscando a definição de instru-
mentos legais que possibilitem a flexibilidade e o remanejamento de re-
cursos de acordo com as prioridades estabelecidas nos Planos de Assis-
tência Social.
................................................................................................................................................................
5.3 – Compete aos Órgãos da Administração Pública Municipal, Gesto-
res da Política de Assistência Social:
a) mobilizar, instrumentalizar e articular a rede intergovernamental, com
a participação efetiva de representantes de segmentos da sociedade, de
trabalhadores da área e de universidades e/ou instituições de nível supe-
rior para elaboração dos Planos de Assistência Social, adequando-os às
diretrizes da Política Nacional e Estadual de Assistência social;
................................................................................................................................................................

238 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

6 – Modelo de Gestão
A gestão intergovernamental é uma estratégia capaz de revisar o papel
do Estado no campo da assistência social, baseada na definição de com-
petências político-administrativas em cada esfera de governo.
Esta gestão consiste em relações de complementaridade e cooperação
intergovernamental do Poder Executivo com os Poderes Legislativo e Ju-
diciário.
O modelo intergovernamental ocorre nas redes de assistência social que
constituem pela interconexão de agente, benefícios, serviços, programas
e projetos, assim como de organizações governamentais, movimentos
sociais e comunidades locais.
O grande mecanismo da gestão intergovernamental é criar condições
de articulação e de parceria entre os agentes envolvidos e o cumprimento
de metas, ampliando o alcance das ações de assistência social.
Entre suas características fundamentais sobressaem a definição de es-
tratégias na racionalização de recursos financeiros, humanos e materiais
para o maior alcance social e melhoria da qualidade das ações, bem como
no enfoque da solução de problemas e busca de resultados.
É de fundamental importância para os gestores desse modelo manter
estratégias na administração de problemas, fortalecendo os conselhos e
o poder local, com atenção especial na intercomunicação das redes, in-
clusive com a possibilidade da criação de Fóruns de Assistência Social
para acompanhamento do processo de descentralização de assistência
social, com a participação dos três níveis de governo, das ONGs e de
representantes da sociedade civil.
................................................................................................................................................................
f) aperfeiçoamento do processo de cooperação técnica da rede pública
e privada de assistência social.”
LEX: Legislação Federal e Marginália. Brasília, ano 61, dez.1997, p.
5.329-5.340

○ ○ ○
• 239
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Portaria 3.120 do Ministério da Saúde, de 1o/7/98 (Saúde)


Aprova a Instrução Normativa de Vigilância em Saúde do Trabalhador
no SUS
“Anexo
................................................................................................................................................................
3 – Princípios
................................................................................................................................................................
3.5 – Hierarquização e descentralização: consolidação do papel do mu-
nicípio e dos distritos sanitários como instância efetiva de desenvolvimen-
to das ações de vigilância em saúde do trabalhador, integrando os níveis
estadual e nacional do Sistema Único de Saúde, no especto da ação, em
função de sua complexidade.
................................................................................................................................................................
5 – Estratégias
................................................................................................................................................................
5.3 – Dada a abrangência e as dificuldades operacionais de se
implementarem, simultaneamente, ações de vigilância em todos os am-
bientes de trabalho, em um dado município ou região, faz-se necessário
o planejamento dessas ações com o estabelecimento de prioridades, vi-
sando a intervenções de impacto, com efeitos educativos e disciplinadores
sobre o setor.”
Diário Oficial da União. Brasília, 14/7/98, p.28

LEGISLAÇÃO ESTADUAL

Constituição do Estado de São Paulo, de 5/10/89


“Art. 32 – A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional
e patrimonial do Estado, das entidades da administração direta e indireta
e das fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público, quanto à
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e re-

240 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

núncia de receitas, será exercida pela Assembléia Legislativa, mediante


controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder.
Parágrafo único – Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, de
direito público ou de direito privado, que utilize, arrecade, guarde, gerencie
ou administre dinheiro, bens e valores públicos ou pelos quais o Estado
responda, ou que, em nome deste, assuma obrigações de natureza
pecuniária”.
“Art. 201 – O Estado apoiará a formação de consórcios entre os Muni-
cípios, objetivando a solução de problemas comuns relativos à proteção
ambiental, em particular à preservação dos recursos hídricos e ao uso
equilibrado dos recursos naturais.”
São Paulo. Constituição (1989). Constituição do Estado de São Paulo.
São Paulo: Assembléia Legislativa/Imesp, 1989. p. 8 e 32.

Lei Complementar 709, de 14/1/93


Dispõe sobre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado.
“Art. 14 – O Tribunal de Contas tem jurisdição própria e privativa sobre
as pessoas e matérias sujeitas à sua competência, a qual abrange todos
os responsáveis, bem como seus fiadores, herdeiros e sucessores, e qual-
quer pessoa física ou jurídica, de direito público ou de direito privado, que
utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre bens e valores públicos
ou pelos quais o Poder Público responda, ou que, em nome deste assuma
obrigações de qualquer natureza.
Art. 15 – Estão sujeitos à jurisdição do Tribunal de Contas e só por
decisão deste podem liberar-se de suas responsabilidades:
................................................................................................................................................................
II – qualquer pessoa física ou jurídica de direito público ou direito priva-
do que houve arrecadado ou recebido depósito, auxílio, subvenção
e contribuição do Estado ou Município, ou tenha sob sua guarda e
administração bens ou valores públicos;
................................................................................................................................................................

○ ○ ○
• 241
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

IV – qualquer pessoa ou entidade mantida, ainda que parcialmente pe-


los cofres públicos.”
LEX: Legislação do Estado de São Paulo e Município de São Paulo - 2o.
sem. de 1991. São Paulo, ano 55, 2o sem. de 1991, p. 54-55.

Lei Complementar 791, de 9/3/95 (Saúde)


Estabelece o Código de Saúde no Estado.
“Art. 4o – No território do Estado as ações e os serviços de saúde são
executados e desenvolvidos pela administração direta, indireta e
fundacional do Estado e dos municípios, e pela iniciativa privada, na for-
ma desta lei e da sua respectiva regulamentação.
§ 2o – A hierarquização e a regionalização dos serviços e ações de saúde
constituem base e estratégia de descentralização administrativa, de
municipalização do atendimento e de integração finalística, sendo a
regionalização objeto de decisão conjunta do Estado e dos municípios.
................................................................................................................................................................
Art. 18 – Compete à direção municipal do SUS, além da observância do
disposto nos artigos 2o e 12 deste Código:
................................................................................................................................................................
XII - formar consórcios administrativos intermunicipais:
................................................................................................................................................................
§ 2o – Quando os Municípios constituírem consórcio administrativo in-
termunicipal para desenvolver, em conjunto, ações e serviços públicos de
saúde, aplicar-se-á ao consórcio o princípio da direção única, a ser defini-
da no ato constitutivo da entidade que ficará sujeita às mesmas normas
de observância obrigatória pelas pessoas jurídicas de direito público inte-
grantes do SUS.”
................................................................................................................................................................
Art. 222 – As ações e os serviços de saúde executados e desenvolvidos
pelos órgãos e instituições públicas estaduais e municipais, da adminis-

242 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

tração direta, indireta e fundacional, constituem o Sistema Único de Saú-


de, nos termos da Constituição Federal, que se organizará ao nível do
Estado, de acordo com as seguintes diretrizes e bases:
I – descentralização com direção única no âmbito estadual e no de
cada Município, sob a direção de um profissional de saúde;
................................................................................................................................................................
III – integração das ações e serviços com base na regionalização e
hierarquização do atendimento individual e coletivo, adequado às
diversas realidades epidemiológicas;
................................................................................................................................................................
Art. 223 – Compete ao Sistema Único de Saúde, nos termos da lei, além
de outras atribuições.
................................................................................................................................................................
IX – a implantação de atendimento integral aos portadores de deficiên-
cias, de caráter regionalizado, descentralizado e hierarquizado em
níveis de complexidade crescente, abrangendo desde a atenção
primária, secundária e terciária de saúde, até o fornecimento de
todos os equipamentos necessários à sua integração social;”
LEX: Legislação do Estado de São Paulo e município de São Paulo. São
Paulo, ano 59, 1o sem. de 1995, p. 250-275.

Lei 7.663, de 30/12/91 (Recursos Hídricos e Meio


Ambiente)
Dispõe sobre o estabelecimento de normas de orientação à Política Es-
tadual de Recursos Hídricos, bem como ao Sistema Integrado de
Gerenciamento de Recursos Hídricos.
“Art. 5o – ................................................................................................
§ 3o – O Estado incentivará a formação de consórcios entre os municípi-
os tendo em vista a realização de programas de desenvolvimento e de
proteção ambiental, de âmbito regional.

○ ○ ○
• 243
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

................................................................................................................................................................
Art. 28 – O Comitê Coordenador do Plano Estadual de Recursos Hídricos -
Corhi, terá organização estabelecida em regulamento, devendo contar com
apoio técnico, jurídico e administrativo dos órgãos e entidades estaduais com-
ponentes do Sigrh, com cessão de funcionários, servidores e instalações.
§ 1o – Aos órgãos e entidades da Administração direta ou indireta do
Estado, responsáveis pelo gerenciamento dos recursos hídricos, no que se
refere aos aspectos de quantidade e de qualidade, caberá a direção exe-
cutiva dos estudos técnicos concernentes a elaboração do Plano Estadual
de Recursos Hídricos, constituindo-se nas entidades básicas do Corhi para
apoio administrativo, técnico e jurídico.
§ 2o – Para a hipótese de consecução de recursos financeiros, os órgãos
e entidades referidos no parágrafo1opoderão atuar sob a forma de con-
sórcio ou convênio, responsabilizando-se solidariamente em face de ter-
ceiros.
...............................................................................................................................................................
Art. 31 – O Estado incentivará a formação de consórcios intermunici-
pais, nas bacias ou regiões hidrográficas críticas, nas quais o gerenciamento
de recursos hídricos deve ser feito segundo diretrizes e objetivos especiais
e estabelecerá convênios de mútua cooperação e assistência com os mes-
mos”.
LEX: Legislação do Estado de São Paulo e Município de São Paulo. São
Paulo, ano 55, 2o sem. de1991, p. 1.391-1.410.

Lei 7.750, de 31/3/92 (Saneamento)


Dispõe sobre a Política Estadual de Saneamento e dá outras providências.
“Art. 11 – O Sistema Estadual de Saneamento-Sesan é composto direta
ou indiretamente, entre outros, dos seguintes agentes:
................................................................................................................................................................
XI – os consórcios intermunicipais por bacias hidrográficas.

244 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Art. 12 – O Sistema Estadual de Saneamento – Sesan, como instrumen-


to catalisador, articulador e integrador dos agentes institucionais referi-
dos no artigo anterior para a realização da Política Estadual de Sanea-
mento, será concebido, estruturado e operacionalizado com base nas
seguintes premissas:
................................................................................................................................................................
II – os serviços públicos de saneamento de âmbito regional serão geri-
dos mediante articulação e integração intermunicipal ou entre o
Estado e Municípios;
Art. 13 – As funções básicas que definem o caráter do Sistema Estadual
de Saneamento-Sesan são os seguintes:
................................................................................................................................................................
II – formulação e implantação de mecanismos de articulação e integra-
ção intermunicipal e entre Estado e os municípios para o tratamen-
to de questões de saneamento cuja solução dependa de equacio-
namentos de âmbito regional.
................................................................................................................................................................
XI – promoção da integração participativa dos agentes referidos no arti-
go 11 da Lei.
Art. 14 – Para assegurar os benefícios do saneamento à totalidade da
população, o Sistema Estadual de Saneamento – SESAN deverá contar
com mecanismos institucionais e financeiros que permitam a ação articu-
lada e integrada entre o Estado e os Municípios, cabendo:
I – ao Estado ou à entidade intermunicipal, na forma da lei estadual, a
gestão das questões intermunicipais, visando racionalizar ações de
interesse comum dos Municípios;
................................................................................................................................................................
Art. 17 – As Comissões Regionais de Saneamento Ambiental – Cresan,
assegurada a participação paritária dos Municípios em relação ao Estado,
serão compostas por:

○ ○ ○
• 245
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

................................................................................................................................................................
IV – representantes dos consórcios intermunicipais cujas atividades se relacio-
nem com o saneamento, sediados na região ou sub-região correspon-
dente;”
LEX: Legislação do Estado de São Paulo e Município de São Paulo. São
Paulo, ano 56, 1o sem. de 1992, p. 161-177.
Decreto 37.300, de 25/8/93 (Recursos Hídricos)
Dispõe sobre a regulamentação do Fundo Estadual de Recursos Hídricos
– Fehidro, criado pela Lei 7.663, de 30/12/91.
“Art. 12 – A aplicação de recursos do Fundo Estadual de Recursos Hídricos
– Fehidro, obedecerá ao disposto no artigo 37 da Lei 7.663, de 30/12/91,
podendo habilitar-se à obtenção de recursos:
................................................................................................................................................................
IV – consórcios Intermunicipais regularmente constituídos;”
LEX: Legislação do Estado de São Paulo e Município de São Paulo. São
Paulo, ano 57, 2o sem. de 1993, p. 825-829.
102
Decreto 44.274, de 23/9/99
................................................................................................................................................................
Decreta:
Art. 1o – Fica criado o Fórum de Desenvolvimento Sustentável para os
Municípios da Área de Influência da Duplicação da Rodovia Fernão Dias –
“FDS – Entre Serras e Águas”.
................................................................................................................................................................
Art. 2o – “O FDS – Entre Serras e Águas” tem por objetivos:
I – promover a participação e a integração das ações de todos os agentes
sociais e econômicos interessados na implementação do desenvolvi-
mento sustentável, dentro dos princípios firmados na Agenda 21;
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

102
Apesar de instituído por Decreto Estadual, é um Fórum que propicia as ações intermuni-
cipais para viabilizar o desenvolvimento sustentável, com os princípios da Agenda 21 Local.

246 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

................................................................................................................................................................
V – contribuir para que sejam feitas gestões com os municípios contí-
guos à área de influência da duplicação da Rodovia Fernão Dias
para reintegrá-los aos objetivos do “FDS – Entre Serras e Águas”;
LEX: Legislação do Estado de São Paulo e Município de São Paulo. São
Paulo, 2o sem. de 1963, p. 1.107.

Resolução 50/95 da Secretaria da Cultura do Estado de São


Paulo de 24/11/95 103 (Cultura)
Institui o Fórum Regional de Política Cultural
“Art. 1o – Instituir o Fórum regional de Política Cultural em cada uma
das Delegacias Regionais de Cultura, que sediará.
Parágrafo Único – em razão das características geográficas locais, as
Delegacias Regionais de Cultura poderão propor a instituição de mais de
um Fórum em cada uma delas, indicando-se a sede neste caso.
Art. 2o – O Fórum Regional de Política Cultural tem as seguintes atribuições:
I – promover a integração da política cultural da região, estimulando
práticas e processos que ampliem a participação da comunidade e
de seus diversos agentes;
................................................................................................................................................................
III – propor medidas para harmonizar a distribuição dos recursos e pro-
jetos a serem executados, buscando o equilíbrio regional;
................................................................................................................................................................
Art. 3o – O Fórum Regional de Política Cultural será composto por:
I – Delegado Regional de Cultura, que o presidirá;
II – um funcionário público do quadro dos integrantes do respectivo
Fórum, que exercerá as funções de Secretário;

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

103
Apesar de ser instituído por uma Resolução Estadual é um Fórum Intermunicipal que
propicia a discussão das ações da política cultural intermunicipal.

○ ○ ○
• 247
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

III – dirigente municipal de cultura da região, e seu suplente, indicados


pelo Prefeito, sendo um (01) por município;
IV – representante do poder legislativo municipal e seu suplente, de pre-
ferência membro da Comissão de Educação e Cultura, indicado
pelo Presidente da Câmara, sendo 01 (um) por município.
V – de um a três representantes das áreas culturais de cada município e
seus suplentes, indicados pelas respectivas entidades de classe.
Parágrafo único – As entidades culturais indicarão seus representantes
por meio de processo eletivo, quando não houver consenso na escolha.”
Diário Oficial do Estado de São Paulo. São Paulo, v. 105, n. 225, p.19,
abr., 1995, seção 1.

Resolução 4/98 do Tribunal de Contas do Estado de São


Paulo de 9/9/98
TC–A–21358/026/95
O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO, no uso de suas
atribuições legais, com fundamento, no artigo 2o, inciso XXIII da Lei Com-
plementar n. 709, de 14 de janeiro de 1993 e à vista do contido no pro-
cesso TC–A 21358/026/95,
RESOLVE:
“Art. 1o – ficam aprovadas as Instruções n. 1/98, que dispõem sobre a
fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial,
exercida por meio de controle externo, relativamente aos consórcios ad-
ministrativos intermunicipais personalizados juridicamente, ou daqueles
mantidos como pactos de cooperação, com gestão por pessoa jurídica
instituída com finalidade exclusiva para tal, ou daqueles que, embora
mantidos como pactos de cooperação, sejam geridos por um dos municí-
pios partícipes.
................................................................................................................................................................

248 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

INSTRUÇÕES 1/98
TCA – 21358/026/95
Dispõem sobre a fiscalização orçamentária, financeira, patrimonial,
operacional e contábil, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade
e julgamento das respectivas contas e sobre normas a serem observadas
pelos Consórcios Intermunicipais, abrangidos os que se constituem como
pactos de cooperação, com gestão de um dos Municípios partícipes, os
que mantêm como pactos de cooperação geridos por entidades de direi-
to privado criadas especificamente para tal fim e aqueles personalizados
juridicamente como entidades de direito privado.
Considerando que chamados Consórcios Intermunicipais, personaliza-
dos ou não juricamente, constituem formas descentralizadas de gestão
de recursos para prestação de serviços públicos (sociais, comerciais ou
industriais) ou de realização de interesses comuns e convenientes aos
Municípios participantes;
Considerando que chamados Consórcios Intermunicipais mantidos sim-
plesmente como acordos de cooperação, com gestão paralela por um
dos Municípios partícipes, reclamam prestação de contas específica com
base nos artigos 70, parágrafo único da Constituição Federal, artigo 32,
parágrafo único da Constituição Estadual e Lei Complementar 709/93,
sem prejuízo daquela referente a auxílios, subvenções e contribuições (in-
clusive originados de convênios) realizada nos termos da Instruções 2/76,
Ordem de Serviço 1/76, Ordem de Serviço 3/90 e artigo 116, incisos e Par.
da L. F. 8.66/93 e suas alterações;
Considerando não haver vedação para adoção de Contabilidade Públi-
ca ou Comercial pelos Consórcios Intermunicipais
RESOLVE baixar as seguintes Instruções:
Art. 1o – Para fins de fiscalização da aplicação dos recursos transferidos
aos Consórcios Intermunicipais geridos por um dos Municípios associa-
dos, seja, distintamente, a título de quotas de contribuição, ou qualquer
forma de repasse de auxílios, subvenções e contribuições, assim como

○ ○ ○
• 249
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

receitas próprias; para fins de fiscalização e de julgamento das contas dos


Consórcios Intermunicipais personalizados juridicamente, para fins de fis-
calização e de julgamento das contas de entidade gestora criada para
execução dos Consórcios Intermunicipais, deverão estes, qualquer que
seja o modelo adotado, encaminhar até 31 de março do exercício seguin-
te ao que se encerrou, os seguintes documentos:
I – relatório do Conselho Municipal de Prefeitos ou equivalentes sobre
as atividades desenvolvidas no exercício encerrado;
II – certidão de que contem os nomes dos membros titulares, respectivos
substitutos ou suplentes dos Conselhos existentes e/ou de todas as
estruturas administrativas, discriminando período de exercício;
III – cópias das seguintes peças contábeis:
A – NO CASO DE ADOÇÃO DE CONTABILIDADE PÚBLICA:
a) Balanço Orçamentário;
b) Balanço Financeiro;
c) Demonstração das Variações Patrimoniais;
d) Balanço Patrimonial do exercício em exame (encerrado) e de dois exer-
cícios imediatamente anteriores (se houver);
e) Balancetes da Receita e da Despesa de dezembro do exercício encer-
rado;
f) comparativos da Receita Prevista com a Arrecadada e da Despesa
Fixada com a Realizada;
g) Demonstrativo da Dívida Fundada;
h) Demonstrativo da Dívida Flutuante;
i) Relação de Restos a Pagar, identificando os processados e não pro-
cessados;
B – NO CASO DE ADOÇÃO DE CONTABILIDADE COMERCIAL:
a) Balanço Patrimonial do exercício encerrado (em exame) e de dois exer-
cícios imediatamente anteriores (se houver);

250 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

b) Demonstração dos Lucros ou Prejuízos Acumulados;


c) Demonstração de Resultado do exercícios encerrado (em exame) e
de dois exercícios imediatamente anteriores (se houver);
d) Demonstração da Origem e Aplicação de Recursos do exercício en-
cerrado;
e) balancete analítico do mês de encerramento do exercício social;
C – PARA QUALQUER TIPO DE CONTABILIDADE ADOTADA:
a) parecer do Conselho Fiscal;
b) certificados de auditoria, se existentes ou declaração a respeito
c) certidão do CRC sobre profissional habilitado responsável pela Con-
tabilidade;
d) ato de designação do responsável pelo Controle Interno, nos termos
das Instruções 1/90;
e) cópias dos orçamentos, de previsões plurianuais e de diretrizes orça-
mentárias, se existentes e nos casos que couberem;
f) no caso de ausência de registros ou demonstrativos contábeis solici-
tados, justificativas a respeito.
IV – relação dos Municípios Consorciados e forma de contribuição;
V – relação dos processos licitatórios realizados, constando: modali-
dade, data de abertura, data de encerramento, objeto, vence-
dor, data de assinatura de contratos (quando couber). A relação
deve abranger compras/serviços, obras/serviços, cessão de uso,
concessões, alienações, etc.;
VI – relação nos mesmos moldes citados acima (no que couber), dos
processos de inexigibilidade e de dispensa licitatória, abrangendo
compras/serviços, obras/serviços, dação, doação, permuta, etc.;
VII– relação de contratos de valor inferior ao limite estabelecido no arti-
go 23, II, “b” da LF 8.666/93 e suas alterações (valor máximo para
Tomadas de Preços para compras e serviços);

○ ○ ○
• 251
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

VIII – relação dos recursos recebidos de entidades públicas, identifican-


do os concessores, datas de recebimento, valores, datas de pres-
tação de contas, se auxílios, contribuições ou subvenções, e quais
são originados de convênios. As prestações de contas devem ser
arquivadas no Município gestor para efeitos de fiscalização, inde-
pendente daquelas enviadas aos Municípios;
IX – relação dos recursos concedidos, identificando a entidade benefi-
ciada, endereço, atividade, data da concessão, valor, data da pres-
tação de contas, se na forma de auxílios, contribuições ou sub-
venções e se efetuados através de convênios;
X – relação de todos os convênios que estejam vigendo, firmados com
entidades públicas ou privadas, objetos, datas e valores indepen-
dentemente do exercício;
XI – relação de empréstimos ou financiamentos recebidos através de
instituições financeiras oficiais no exercício, ou declaração a res-
peito;
XII – relação de empréstimos por Antecipação da Receita Orçamentá-
ria (ARO), com instituições oficiais ou privadas, nominando-as,
citando datas e valores dos contratos;
XIII – relação de servidores/funcionários/empregados admitidos nos exer-
cícios em exame, contendo nomes, cargos/funções/empregos,
datas e formas de provimento (concurso, processo seletivo, por
prazo determinado, comissionado, afastados de outros órgãos
públicos ou privados, com ou sem prejuízo de vencimentos);
XIV – relação dos servidores/funcionários/empregados demitidos no exer-
cício em exame, contendo: nomes, cargos/funções/empregos, da-
tas e motivos da dispensa (por justa causa, sem justa causa, a
pedido, aposentadoria, retorno ao órgão de origem);
XV – relação de pessoal com nível superior que necessite de tal atribu-
to para exercícios do cargo/função/emprego que venha a ocupar,
com posição em 31 de dezembro do exercício em exame, conten-
do: nome, R.G., data de admissão (independentemente de exer-

252 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

cício), forma de provimento, horário de trabalho, jornada de tra-


balho e cargos/funções/empregos ocupados;
XVI – quadro de pessoal com número e denominação dos cargos/fun-
ções/empregos, criados por lei, preenchidos e vagos, com posi-
ção de 31 de dezembro do exercícios em exame, incluindo os
cargos em comissão;
XVII – cópia da(s) lei(s) que regulamenta(m) os casos de contratações
por prazo determinado e relação com nomes, cargos/funções/em-
pregos com posição em 31 de dezembro do exercício em exame;
XVIII– declaração constando os pagamentos a título de remuneração,
mês a mês, dos membros dos Conselhos e/ou de outras estrutu-
ras administrativas existentes e cópia do dispositivo legal (ou cita-
ção, quando for norma estatutária) sobre a forma de fixação. Se
não existirem, declaração a respeito;
XIX – relação da carteira de ações em poder da entidade, da qual cons-
tem tipo, quantidade e valor;
XX – relação das ações negociadas, no exercício, na qual constem o
valor, tipo de operação e instituições envolvidas;
XXI – relação das ações negociadas, no exercício, na qual constem o
tipo, quantidade e valor, bem como as instituições envolvidas
na operação.
Art. 2o – A prestação de contas das quotas de contribuição ou outra
forma de repasse que não se caracterize como auxílio/subvenções/contri-
buições, dos Consórcios Intermunicipais com gestão paralela por um dos
Municípios partícipes, deverá ser detalhada e obedecer as seguintes re-
gras:
I – deverá conter identificação dos Municípios repassadores, datas, va-
lores, classificação contábil das transferências (correntes ou de ca-
pital);
II – os comprovantes de despesas serão relacionados de acordo com os
tipos de transferências realizadas (corrente e de capital), constando
datas, fornecedores, objetos e valores;
○ ○ ○
• 253
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

III – o município gestor arquivará todas as prestações de contas dos as-


sociados para efeitos de fiscalização, independentemente das cópi-
as remetidas aos respectivos Municípios;
IV – as prestações de contas deverão ser efetuadas mensalmente.
Art. 3o – os Consórcios Intermunicipais observarão, ainda, os seguintes
aspectos no tocante à remessa de documentos e atendimento às Instru-
ções deste Tribunal:
I – a movimentação de pessoal para fins de registro será encaminhada
a este Tribunal nos termos das Instruções 1/92 e do Aditamento 01;
II – a comprovação de pagamentos em ordem cronológica do mês an-
terior será efetuada até o 20o dia útil de cada mês, nos termos das
Instruções 295 e seu Aditamento 1/97;
III – os Consórcios Intermunicipaos remeterão até o dia 20 (vinte) do
mês subseqüente ao da assinatura, cópias de todos os contratos ou
atos jurídicos análogos, no valor igual ou superior ao que dispõe o
artigo 23, II, “b” da LF 8.666/93 e suas alterações (valor máximo
para Tomada de Preços para compras e serviços, reajustado men-
salmente, bem como de todos os termos aditivos de qualquer valor,
além daqueles situados no mesmo limite acima citado, vinculados a
acordos, que por seu valor inicial não tenham sido enviados a este
Tribunal;
a) os processos licitatórios dos quais se originaram os contratos e ter-
mos aditivos acima citados, deverão ser encaminhados juntamente
com os mesmos, contendo toda a documentação exigida pelo Esta-
tuto das Licitações e/ou regulamentos próprios suplementares. Se
houve dispensa ou inexigibilidade, justificativa competente e
embassamento legal;
b) em se tratando de obras e ou serviços de engenharia, anexar cópias
do cronograma físico-financeiro, memorial descritivo, projeto básico,
projeto executivo.
IV – a remessa de relatórios, pareceres ou declarações (caso nada tenha
ocorrido) sobre aspectos do controle interno, do mês anterior, se
dará mensalmente nos termos das Instruções 1/90 deste Tribunal;

254 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

V – o comunicado relativo às sanções previstas nos incisos III e IV do


artigo 87 da LF 8.666/93 e suas alterações, aplicadas no mês ante-
rior (quando existirem), será encaminhado ao Tribunal de Contas
até o dia 10 de cada mês, nos termos das Instruções 1/95;
Art. 4o – Para fins de elaboração de Cadastro, os Consórcios Intermuni-
cipais encaminharão até o 30o dia, a partir da publicação destas Instru-
ções, os seguintes documentos:
I – lei de criação, constituição e/ou autorização para formação e/ou
participação nos Consórcios Intermunicipais;
II – decreto regulamentador;
III – estatuto e suas alterações;
IV – regimento Interno e suas alterações;
V – comprovante de assentamento do Estatuto para constituição de
pessoa jurídica no Registro de Pessoas Competentes (no caso de
Consórcios personalizados juridicamente ou de entidade de direi-
to privado criada especificamente para gestão do mesmo);
VI – ata da reunião para constituição do Consórcio;
VII – ata da reunião para eleição dos membros dos Conselhos e/ou ou-
tras estruturas administrativas existentes, inclusive substitutos ou
suplentes;
VIII – ata da reunião para fixação de remuneração dos membros dos
Conselhos e/ou outras estruturas administrativas existentes (quan-
do for prevista remuneração);
IX – ata da reunião do Conselho dirigente ou de estrutura administra-
tiva equivalente, referente às demonstrações financeiras do exer-
cício encerrado;
X – ata da reunião do Conselho Fiscal ou de estrutura administrativa
equivalente, em que foi emitido o parecer sobre as contas do exer-
cício encerrado;

○ ○ ○
• 255
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

XI – termos de posse dos Conselhos e/ou outras estruturas equivalentes;


XII – atas das reuniões dos Conselhos pertinentes e/ou estruturas admi-
nistrativas equivalentes, sobre as deliberações quanto a retirada
ou exclusão de associados;
Parágrafo único – Remetida a documentação solicitada, até 31 de mar-
ço do exercício seguinte, serão enviadas apenas as alterações que ocorre-
rem relativas aos incisos, I, III, IV, VII, VIII, sem prejuízo do envio dos outros
documentos a cada exercício, ou quando ocorrerem alterações nos casos
dos itens IX, X e XI.
Art. 5o – Na hipótese de eventual extinção ou dissolução dos Consórcios
Intermunicipais, devem ser encaminhados ao Tribunal os respectivos do-
cumentos, no prazo de 30 dias.
Art. 6o – Para efeitos de fiscalização, através de requisições apropriadas,
e para seu convencimento, por ocasião do julgamento das contas, o Tri-
bunal de Contas poderá solicitar, ainda, dos Consórcios Intermunicipais,
personalizados juridicamente, de forma direta ou que possuem gestão
paralela por entidade criada para tal fim, outros documentos e informa-
ções que entender necessários.
Parágrafo único – A mesma disposição se aplicará para efeitos de apre-
ciação da aplicação dos recursos recebidos, a qualquer título, aos Consór-
cios Intermunicipais que permanecem com acordos de cooperação sem
personalidade jurídica, não se falando, neste caso, em julgamento de
contas.
Art. 7o – A inobservância destas Instruções implicará nas sanções e pe-
nalidades previstas na Lei Complementar 709/93.
Art. 8o – As presentes Instruções entrarão em vigor na data de sua pu-
blicação.”
www.tce.sp.gov.br/legis 1.htm
www.saude.gov.br

256 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

LEGISLAÇÃO MUNICIPAL

Leis Orgânicas Municipais


Nas Leis Orgânicas dos Municípios deve estar explícita a possibilidade
dos municípios realizarem obras ou serviços de interesse comum através
de consócios com outros municípios, desde que seja aprovada a sua cons-
tituição pela câmara municipal. Caso não esteja expressa na Lei Orgânica
nenhuma vedação à hipótese do município integrar qualquer entidade
de cooperação, poderão se consorciar baseando-se na Constituição Fe-
deral, artigo 30, incisos I e V.

○ ○ ○
• 257
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

258 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

PARECERES NA ÍNTEGRA

REPASSE FINANCEIRO DE ENTIDADES GOVERNAMENTAIS E


NÃO-GOVERNAMENTAIS AOS CONSÓRCIOS
INTERMUNICIPAIS104
CONSÓRCIO – Instrumento jurídico capaz de unir vários municípios com
objetivos comuns. Personalidade jurídica. Repasses de recursos financei-
ros federais, estaduais e municipais e de entidades internacionais.
Lesley Gasparini Leite
CONSULTA
O presidente de consórcio intermunicipal, prefeito de município, con-
sulta-nos sobre a possibilidade de o consórcio intermunicipal receber re-
passes financeiros de entidades governamentais e não-governamentais
nacionais e estrangeiras.
PARECER
Para responder ao indagado, são necessárias algumas considerações prévias.
Consórcio intermunicipal, também denominado consórcio administrati-
vo, é acordo firmado entre municípios, para a realização de objetivos ou
interesses comuns, mediante a utilização de recursos materiais e huma-
nos que cada um dispõe.
Para Hely Lopes Meirelles, nos consórcios “as municipalidades reúnem
recursos financeiros, técnicos e administrativos que uma só prefeitura não
teria para executar o empreendimento desejado e de utilidade geral
paratodos”(In: Direito municipal brasileiro. 5a ed. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 1985, p.310). Aí nasce o consórcio.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

104
Parecer elaborado em 23/3/92

○ ○ ○
• 259
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Para ilustrar: os municípios A, B e C pretendem despoluir o rio que


abastece de água as suas cidades. Ao município A, pode se estabelecer,
compete emprestar as máquinas; ao município B, pode caber o ofereci-
mento dos técnicos responsáveis pelos serviços; e ao município C, pode
tocar a cessão do pessoal necessário à execução de tal empreitada. E, por
fim, todos, separadamente, tratarão os seus esgotos, antes de serem lan-
çados nos cursos d’água, e promoverão a realização de outras obras e
serviços em benefício de todos os consorciados.
Denota-se tão-só uma união de forças (recursos) que já existe e que
está à disposição de cada município que, em separado, não produziria os
resultados desejados (despoluição do rio).
Para a celebração de um consórcio intermunicipal, basta uma lei
autorizadora de cada município interessado, permitindo integrá-lo ao ajus-
te. Essa lei há de ser prévia à formalização do ajuste, onde serão estabe-
lecidos os direitos e as obrigações de cada consorciado. O início dos tra-
balhos só pode acontecer depois dessa formalidade. Se for necessário
assegurar, previamente, a união dos interessados, é possível a assinatura,
pelos prefeitos, de um protocolo de intenções. Não há necessidade de
nenhum registro, embora deva ser mantido nos municípios consorciados
um controle desse ajuste.
Ressalte-se ainda que o consórcio não tem personalidade jurídica, e por-
tanto não é agente capaz de direitos e obrigações. Trata-se de mero ajuste.
Os municípios, separadamente, é que têm personalidade jurídica, mas a
união deles pelo consórcio não cria uma nova personalidade jurídica.
Todas as despesas e responsabilidades são assumidas pelos municípios
consorciados. Assim, se a intenção dos municípios não é a reunião dos
recursos, mas a sua produção através da união, é necessária a constituição
de uma pessoa jurídica, a exemplo de uma sociedade civil ou comercial.
Uma sociedade civil ou comercial, cuja criação foi previamente autorizada
pelas câmaras municipais interessadas, é detentora de direitos e obrigações,
e portanto pode assumir o que for necessário à execução dos seus objetivos

260 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

(contratar pessoal, comprar e vender bens, contrair empréstimos nacionais


ou estrangeiros), observada, evidentemente, a legislação pertinente. Sendo
estes os interesses dos municípios, não se fala mais em consórcio, mas em
sociedade. São situações distintas, que não se confundem.
Segundo consta, o consórcio intermunicipal é resultado da união de
vários municípios que constituíram uma sociedade civil sem fins lucrativos
cujos fins e objetivos estão fixados no seu Estatuto Social.
Assim sendo, consideraremos aqui Consórcio Intermunicipal o nome
fantasia da sociedade civil. Não há que se falar, portanto, em consór-
cio, instrumento jurídico, conforme demonstrado. Estamos diante de
uma sociedade legalmente constituída capaz de direitos e obrigações,
totalmente independente da pessoa de seus sócios (municípios).
Diante dessas premissas, já é possível responder afirmativamente à in-
dagação do consulente, isto é, a sociedade civil denominada Consórcio
Intermunicipal pode firmar acordos e receber repasses financeiros e técni-
cos de entidades governamentais e não-governamentais, nacionais e es-
trangeiras, nos termos exigidos por legislação pertinente.
Em princípio, o instrumento jurídico mais utilizado para o repasse de
recursos técnicos e financeiros, seja para entidades públicas ou privadas,
é o convênio; contudo, nada obsta que, nos termos da lei, sejam utiliza-
dos o contrato ou a adoção.
Para nós, o convênio é “o ajuste administrativo, celebrado por pessoas
públicas de qualquer espécie ou realizado por essas pessoas e outras de
natureza privada, para a consecução de objetivos de interesses comuns
dos convenentes” (GASPARINI, Diogenes. In: Direito administrativo. 2a
ed. São Paulo: Saraiva, 1992. p 294).
O convênio não é contrato. No convênio têm-se partícipes que
propugnam por objetivos de interesses comuns e que podem a qualquer
momento denunciar o convênio e dele se retirar, respondendo pelas obriga-
ções assumidas e auferindo as vantagens até esse momento. Não há como
se obrigar os partícipes a permanecerem no ajuste, isso só é possível em
contrato. Nos convênios ainda há a necessidade de que, no mínimo, um

○ ○ ○
• 261
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

dos partícipes seja pessoa pública. Neste momento, retomamos nossos


conceitos iniciais relembrando que o consórcio intermunicipal é pessoa
privada e não pública, e, portanto, só pode firmar convênio com pessoas
públicas (governo federal, governo estadual, governo municipal, autarquia
e fundações), nacionais ou estrangeiras.
Do breve exposto, concluímos pela possibilidade do consórcio intermunici-
pal, por tratar-se de pessoa civil de direito privado e dispor de personalidade
jurídica, firmar convênio com entidades governamentais nacionais e estran-
geiras e celebrar contratos com entidades governamentais e não-governa-
mentais internas e externas, para o recebimento de recursos financeiros e
técnicos, observada, evidentemente, a legislação pertinente.
Observamos ainda não haver necessidade de autorização legislati-
va dos municípios integrantes do consórcio, pois o estatuo já contém
está permissão, salvo se, em razão do convênio ou contrato, forem
necessárias alterações estatutárias, por exemplo, nas finalidades, ou
ainda, se não houver dotação orçamentária suficiente para saldar as
quotas de participação e/ou contribuição, de responsabilidade de cada
município.
É o nosso parecer.

TEMPO DE SERVIÇO EXERCIDO JUNTO A CONSÓRCIO


INTERMUNICIPAL105
FUNCIONÁRIO PÚBLICO – Serviço prestado junto a consórcio intermu-
nicipal é de natureza privada, não podendo ser computado como de ser-
viço público.
Yara Darcy Police Monteiro
CONSULTA
Consulta-nos câmara municipal se o tempo de serviço prestado junto a
Consórcio Intermunicpal de Promoção Social pode ser acrescido ao perío-
do de exercício, em caráter efetivo, no cargo de contador do quadro per-
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

105
Parecer elaborado em 11/2/80

262 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

manente da câmara, para fins de poder o funcionário beneficiar-se da


vantagem prevista em lei municipal.
PARECER
Para o deslinde da questão, há que se esclarecer preliminarmente a
natureza jurídica da entidade “consórcio intermunicipal”, para os efeitos
do disposto no artigo de lei municipal que determina seja computado o
tempo de serviço público, prestado anteriormente, para a percepção do
adicional por tempo de serviço.
Com efeito, consórcio é acordo firmado entre entidades da mesma espé-
cie – no caso em tela, pelas prefeituras –, para consecução de interesses
comuns dos partícipes, como ensina Hely Lopes Meirelles, que prossegue:
“Com essa ‘cooperação associativa’ as municipalidades reúnem recursos
financeiros, técnicos e administrativos que uma só prefeitura não teria para
executar o empreendimento desejado e de utilidade geral para todos.
Repisemos que os consórcios dependem de autorização legislativa para
serem validamente celebrados, e como não são pessoas jurídicas, não têm
capacidade para exercer direitos e assumir obrigações em nome próprio,
pelo que é de toda conveniência a organização de uma entidade civil ou
comercial, paralela, que administre os seus interesses e realize os seus obje-
tivos como desejado pelos consorciados”. (Direito municipal brasileiro. 3a
edição–refundida. Revista dos Tribunais, 1977, p. 434). (grifo nosso)
Daí resulta que o consórcio, muito embora formado pela associação de
entidades de direito público, tem personalidade de direito privado, por-
quanto constitui, a partir do registro dos respectivos estatutos no cartório
civil ou comercial competente, uma entidade autônoma e distinta dos
órgãos participantes.
Ante o exposto e com suporte nos ensinamentos do jurista trazido à
colação, uma vez que os consórcios são registrados nos termos da legisla-
ção civil, adquirindo, pois, personalidade jurídica própria, de natureza pri-
vada, não há como se considerar o serviço prestado a tais associações
como público.
○ ○ ○
• 263
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Nessas circunstâncias, não obstante a lei municipal ensejar o cômputo


do tempo de serviço público, desempenhado anteriormente, para a per-
cepção de adicional de tempo de serviço, não poderá o funcionário, obje-
tivado na consulta, beneficiar-se do permissivo legal, posto ser de serviço
privado o período prestado junto ao Consórcio Intermunicipal de Promo-
ção Social.
É o parecer.

TRANSPORTE PÚBLICO DE PASSAGEIROS106


Não se tem como viabilizar uma autarquia intermunicipal para gerenciar
e mesmo executar e explorar essa atividade ou outra qualquer e as que
lhe são correlatas no Vale do Aço (MG) ou em outra conurbações seme-
lhantes.
Diogenes Gasparini
CONSULTA
Gerente Geral do Subprojeto Aglurb/Vale do Aço (MG), da responsa-
bilidade da Superintendência de Articulação com os Municípios – Supam,
órgão da Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral
do Estado de Minas Gerais, remete-nos alguns documentos (histórico
do aglomerado Urbano do Valo do Aço; parecer sobre a Análise do
Programa de Racionalização dos Transportes Coletivos; modelos de con-
vênio, estatuto e de regimento interno de uma possível autarquia inter-
municipal para executar e explorar o serviço de transporte público de
passageiro intra e intermunicipal do Vale do Aço, elaborados pelo Geipot
e parecer de advogado que conclui pela impossibilidade da implantação
dessa entidade) e pede nossa manifestação jurídica sobre a proposta do
Geipot e, se for o caso, a indicação do caminho certo para a constitui-
ção de uma entidade composta por municípios do Vale do Aço para
gerir e, se conveniente e oportuno, executar e explorar os serviços de
transporte coletivo de natureza intermunicipal e da compe-
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

106
Parecer elaborado em 8/4/87

264 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

tência estadual e os de natureza estritamente municipal e da compe-


tência de cada um dos municípios.
PARECER
1. A instituição, organização e execução de certo serviço público mu-
nicipal podem representar pesados ônus para o município que o deseja.
Ademais, esse serviço pode ser do interesse de mais de um município,
ou ainda, sua instituição, organização e execução podem ter reflexos
diretos e imediatos em outros municípios. São exemplos de serviços com
tais características os de transporte público de passageiros, os de mata-
douros e frigoríficos, os de captação e distribuição de água, os de coleta
e destino final de lixo e os de captação e afastamento de esgoto. Ocor-
rendo uma ou outra das citadas circunstâncias, torna-se possível, como
o fito de minimizá-la, a instituição, organização e execução do serviço
por meio de consórcios, celebrados entre os municípios interessados,
consoante é permitido pela Lei Orgânica dos Municípios de Minas Ge-
rais (Lei Complementar 3/72) no artigo 24. Os serviços são, desse modo,
prestados indiretamente pelos municípios consorciados aos seus res-
pectivos munícipes.
2. Os consórcios são ajustes efetivados entre entidades de administra-
ção centralizada ou descentralizada da mesma espécie, para se alcançar
interesse comum dos partícipes. São assim os ajustes entre dois municípi-
os, dois ou mais Estados federados, duas ou três autarquias para a
concretização de interesses comuns. Não são, portanto, contratos, pois
os partícipes buscam, com o ajuste, os mesmos interesses. Não há nos
consórcios interesses contrapostos (uma das partes quer o bem, outra o
preço), embora possa existir cooperação específica a cargo de cada inte-
grante do consórcio. É nesse sentido, a lição de Hely Lopes Meirelles (In:
Direito municipal brasileiro. 3a ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1977,
p.484) oferecida nestes termos: “Consórcios administrativos são acordos
firmados entre entidades estatais, autárquicas ou paraestatais, sempre da
mesma espécie, para realização de objetivos de interesse comum dos
partícipes”. (grifos originais).

○ ○ ○
• 265
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

3. O consórcio, embora largamente utilizado para minorar aquelas difi-


culdades e adequado para que a prestação de certo serviço da responsabi-
lidade municipal ocorra mediante atividade conjunta de mais de um muni-
cípio, não é o único instrumental posto pelo ordenamento jurídico à dispo-
sição das pessoas públicas (União, Estado-membro, município). Com efei-
to, os municípios podem obter os mesmos resultados instituindo pessoas
de direito privado, a exemplo das empresas públicas e sociedade de econo-
mia mista, de caráter intermunicipal, do mesmo modo que alguns autores
(Celso Antônio Bandeira de Mello. In: Manual das autarquias, publicação,
s.d., do Serviço Nacional dos Municípios – Senam, órgão do Ministério do
Interior) entendem possível a criação de autarquia intermunicipal.
Assim há de ser ante a autonomia que cabe ao município para dispor
sobre a instituição, organização e execução dos serviços públicos de sua
responsabilidade, conforme prescreve a Constituição Federal (art. 15, II,
“b”). De sorte que não se pode estranhar esse comportamento. Se isola-
damente podem criar empresa pública e a ela atribuir determinadas com-
petências, resta seguro dizer que dois ou mais municípios podem se unir
para criar uma entidade dessa natureza de caráter intermunicipal e lhe
atribuir competências comuns, isto é, da responsabilidade dos municípi-
os, a exemplo da execução do serviço de transporte público por meio de
ônibus. Ademais, se por expressa disposição constitucional se reconhece
ao município o poder de organizar os seus serviços públicos há de se
entender que possa livremente dispor sobre sua prestação, executando-
os isolada ou conjuntamente com outros municípios. Por fim, diga-se que
não há princípio jurídico ou disposição legal que vede a associação de
dois ou mais municípios para o alcance de certo objetivo e que se admite
que a empresa pública observa o regime aplicável às empresas privadas
deve-se entender permitida a sua constituição por associação de municí-
pios, de Estado-membro e assim por diante, para a cura de problemas
que interessem a ambos, a exemplo do transporte intermunicipal. A em-
presa assim criada, depois de devidamente autorizada, executará o servi-
ço antes, por exemplo, da competência de um dos seus sócios.

266 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

4. Assentando que municípios interessados nessa prestação conjunta


de alguns serviços que existem em seus respectivos territórios podem cri-
ar uma empresa pública intermunicipal, isto é, integrada por essas
comunas. Isto não significa que vemos como juridicamente inviável a uti-
lização de uma sociedade de economia mista, mas, tão-só, que a enxer-
gamos menos prática para os mesmos fins, pois só pode ser instituída nos
moldes do Direito Comercial. A empresa pública tanto pode ser civil como
mercantil. O mesmo se pode dizer da fundação, embora a razão de sua
não utilização seja outra. Essa entidade governamental é indicada para a
prestação de serviços de educação e cultura. No que respeita à não-utili-
zação de uma autarquia intermunicipal, as razões serão expostas mais
adiante.
5. A autarquia municipal e, obviamente a intermunicipal, ante o nosso
ordenamento vigente, deve ter seu orçamento aprovado por decreto, sal-
vo se disposição legal expressa determinar que o seja por lei, na dicção do
artigo 107, da Lei Federal 4.320, de 17/3/64, que “Estatui normas gerais
de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balan-
ços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal”, assim
redigido: e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados,
dos Municípios e do distrito Federal”, assim redigido:
“Art. 107 – As entidades autárquicas ou paraestatais inclusive de previ-
dência social ou investidas de delegação para arrecadação de contribui-
ções parafiscais da União, dos Estados, dos municípios e do Distrito Fede-
ral terão seus orçamentos aprovados por decreto do Poder Executivo,
salvo se disposição legal expressa determinar que o sejam pelo Poder
Legislativo”.
Desse modo, se nada dispuser a lei, a aprovação cabe, por decreto, ao
Executivo. Mas qual no caso da autarquia intermunicipal? Ou a aprova-
ção cabe a todos? Mas se assim for, cabe perguntar: não seria, ao menos
esquisito, alguém aprovar o que outra já aprovou? A segunda aprovação
seria uma ratificação? E a terceira seria uma ratificação de ratificação? E
como ficaria se um aprovasse e dois não? Nada melhora e as dúvidas

○ ○ ○
• 267
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

permanecem se a competência da aprovação do orçamento autárquico


for da competência do Legislativo.
6. Essas dificuldades não ocorrem com a empresa pública, dado que
inteiramente submetida às normas aplicáveis às empresas privadas (Direi-
to comercial ou Civil, conforme seja, ou não, de natureza mercantil), in-
clusive quanto ao Direito do Trabalho e ao das Obrigações, com efeito,
estabelece o § 2o do art. 170, da Carta Magna Federal:
“Art. 170 – Às empresas privadas compete, preferencialmente, com
o estímulo e apoio do Estado, organizar e explorar as atividades eco-
nômicas.
................................................................................................................................................................
§ 2o – Na exploração, pelo Estado, da atividade econômica, as empresas
públicas e as sociedades de economia mista reger-se-ão pelas normas
aplicáveis às empresas privadas. Inclusive quanto ao direito do trabalho e
ao das obrigações”.
7. Dificuldade de ordem prática também foi anotada pelo douto Rocha
Lagôa, consultor jurídico, do Instituto Brasileiro de Administração Munici-
pal - Ibam, ao afirmar:
“Surge apenas uma limitação. Trata-se da necessidade da criação da
autarquia por lei, a qual, no caso, deverá ser lei idêntica de cada municí-
pio participante, a qual deverá obedecer aos princípios gerais de direito,
mencionando a sede, a competência, o patrimônio, os órgãos de gestão,
etc. Há uma certa dificuldade técnica no caso”.
8. Ante o exposto e fundamentada asseguramos ser, pelo menos em
termos práticos, inviável a criação de uma autarquia intermunicipal inte-
grada pelos Municípios componentes do chamado Vale do Aço, em Mi-
nas Gerais, e os de transporte entre uma e outra e sugerimos, como a
melhor opção, a criação de uma empresa pública intermunicipal, sob a
forma de sociedade civil de fins econômicos.
É o nosso parecer, S.M.J.

268 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

PARECERES - RESUMOS107

AQUISIÇÃO DE BENS PÚBLICOS


16.827/94
Trata da impossibilidade de Associação Intermunicipal de Prefeitos pro-
mover consórcio para compra de bens duráveis. Ressalta que tal associa-
ção é uma sociedade civil sem fins lucrativos, portanto detentora de direi-
tos e obrigações, diferentemente do consórcio que não tem personalida-
de jurídica. Esclarece que, juridicamente, os municípios associados não
podem consorciarem-se para recolher mensalmente determinada quan-
tia em dinheiro, cujo montante seria sorteado mensalmente entre as onze
prefeituras associadas, até que todas recebessem sua parte, para pode-
rem efetivar a compra de veículo ou máquina para prestar serviços ao seu
município. Alerta que não existe Lei específica que permita ao Poder Pú-
blico efetivar a compra de qualquer bem para sorteá-lo em consórcio.
Este tipo de consórcio é comumente utilizado entre particulares, não po-
dendo ser confundido com o Consórcio Intermunicipal (instrumento jurí-
dico que une vários municípios com objetivos comuns).
MEDEIROS, Regina Maria de

AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA
06.907/80
Trata da validade da autorização legislativa concedida a município para
integrar sociedade civil sem fins lucrativos, denominada movimento de
Ação Cultural do Interior – Maci, visando à criação de um consórcio
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

107
Izaias José de Santana, reviu e manteve os resumos de pareceres e respostas do Cepam,
que permanecem válidos com as mudanças de legislação que ocorreram no decorrer das
três últimas décadas.

○ ○ ○
• 269
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

intermunicipal. Esclarece, segundo a doutrina, que os consórcios, sendo


um pacto, não têm personalidade jurídica, necessitando da instituição de
uma entidade paralela para administrar seus interesses, a ser criada após a
celebração do consórcio por meio de autorização legislativa. Entretanto, a
Lei Orgânica do Município, em disposição expressa, confunde o pacto com
a própria entidade a ser criada, o que torna perfeitamente válida e legal a
celebração do consórcio mediante a formação da entidade que irá admi-
nistrar seus interesses, conforme ocorreu no caso concreto. Ressalta tam-
bém que a sociedade civil sem fins lucrativos representa a melhor forma de
entidade consorcial a ser criada pelo consórcio.
CASTRO, Arabela Maria Sampaio
19.569/2000
Trata da legalidade de projeto de lei, de iniciativa do chefe do Executivo,
que autoriza o município a participar de consórcio intermunicipal voltado
à conservação de vias públicas municipais.
JARDIM, Manuel Silvino
2.135/74
Discorre sobre o desligamento de prefeitura municipal de consórcio re-
gional. Esclarece que o procedimento a ser adotado pela municipalidade
envolve a edição de lei, autorizada pela câmara. Acrescenta que esta au-
torização só seria dispensável se a lei que permitiu a vinculação da prefei-
tura ao consórcio, expressamente, autorizasse a desvinculação.
FRONTINI, Ana Maria Souza Pinto

CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIO
15.488/92
Versa sobre a possibilidade do Consórcio Intermunicipal das Bacias do
Alto Tamanduateí receber repasses financeiros de entidades governamen-
tais e não-governamentais nacionais e estrangeiras. Explica que o consór-
cio é resultado da união de vários municípios que constituíram uma socie-
dade civil sem fins lucrativos, cujos fins e objetivos estão fixados no seu
Estatuto Social. Neste contexto, dispõe de personalidade jurídica, poden-

270 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

do firmar acordos, isto é, convênio, contrato ou doação, com entidades


governamentais internas ou externas, para recebimento de recursos fi-
nanceiros e técnicos, observada a legislação pertinente.
LEITE, Lesley Gasparini
15.578/92
Trata da possibilidade de consórcio intermunicipal, celebrar convênio
com o governo do Estado. Esclarece que se a intenção dos municípios
não for a reunião de recursos, mas a sua produção através da união, faz-
se necessária a constituição de uma pessoa jurídica. E mais, se o consór-
cio municipal for uma sociedade civil e dispuser de personalidade jurídica
de direito privado, poderá firmar convênios com entidades governamen-
tais nacionais e estrangeiras e celebrar contratos com entidades governa-
mentais e não-governamentais nacionais ou estrangeiras. Acrescenta ain-
da, que a fiscalização do convênio pelo governo do Estado dar-se-á por
meio da secretaria responsável e pelo Tribunal de Contas, a quem compe-
te a fiscalização da aplicação dos recursos públicos.
LEITE, Lesley Gasparini

CESSÃO DE BENS PÚBLICOS


11.757/86
Trata da cessão de terras públicas a consórcio intermunicipal para culti-
vo e posterior aproveitamento social dos alimentos. Expõe duas alternati-
vas de solução: o comodato (instituto do direito civil) e a concessão de
uso de bem público (instituto administrativo), argumentando que o pro-
prietário da terra (Daee)não precisa obrigatoriamente utilizar-se da con-
cessão de uso, embora seja indiscutível que esta traz maiores vantagens
ao concedente (possibilidade de rescisão unilateral ou alteração unilateral
do ajuste, assim como restrições com relação à subconcessão), enquanto
o contrato de comodato, mais favorável ao consórcio, coloca os contra-
tantes em pé de igualdade, restringindo a possibilidade de rescisão unila-
teral aos casos elencados na legislação e vinculados ao reconhecimento
judicial de sua ocorrência. Acrescenta ainda que a opção eleita deverá ser

○ ○ ○
• 271
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

consubstanciada em um contrato, resultado do acordo a que chegarão as


partes envolvidas.
TAMBELLINI, Guilherme Luís da Silva

CONSTITUIÇÃO DE CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL


18.541/98
Trata da legalidade e constitucionalidade da formação de consórcio entre
municípios, com o objetivo de desenvolvimento regional e de captação de
recursos financeiros com entes públicos e privados. Esclarece que os municí-
pios interessados, após obterem autorização das câmaras municipais respec-
tivas, deverão criar uma sociedade civil ou comercial, cujo estatuto estabele-
cerá as regras necessárias, na conformidade das legislações pertinentes, uma
vez que esta sociedade obedecerá a normas de direito privado civil.
COZERA, Celi

EXECUÇÃO DE SERVIÇOS E OBRAS


11.155/85
Dispõe sobre a desapropriação do solo para aproveitamento de jazidas e
sobre a possibilidade de consórcio intermunicipal ser o beneficiário dessa
desapropriação. Esclarece que, em se tratando de pedreira já explorada, a
desapropriação deverá recair sobre o direito à exploração e, se ainda não
explorada, sobre o solo, para, na qualidade de seu proprietário, o municí-
pio exercer a faculdade exclusiva de aproveitamento da jazida nele existen-
te. O que não se admite ao município é a desapropriação da jazida, porque
esta pertence à União, a quem compete autorizar a pesquisa e conceder a
lavra. Decidida e efetuada a desapropriação, sua execução pode ser pro-
movida também por outras entidades exercentes de serviços públicos me-
diante delegação de competência expressa em lei ou contrato. Assim, nada
impede que o município desaproprie em favor do consórcio de que é inte-
grante, passando-lhe a titularidade do bem expropriado mediante ulterior
alienação. Exige-se, apenas, que o consórcio tenha adotado a forma de
pessoa jurídica capaz de direitos e obrigações, tal como a sociedade civil.
CASTRO, Arabela Maria Sampaio

272 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

11.189/85
Dispõe sobre a utilização do consórcio como instrumento adequado
para formalização de acordo entre autarquias de diferentes municípios
para execução de obras e prestação dos serviços de fornecimento de água.
Esclarece que para celebração legal do acordo, deve estar manifesto o
caráter comum das obras e serviços a serem realizados, devendo também
ser instituído uma estrutura associativa mínima exigida em lei. E mais, a
formação válida do consórcio intermunicipal depende de autorização le-
gislativa das câmaras dos respectivos municípios e de recursos financeiros
para atendimento dos encargos assumidos. Ressalta também que no ins-
trumento do consórcio deverão ser definidas as atribuições de cada con-
sorciado (municípios envolvidos) para consecução do objetivo comum, e
que o projeto de lei autorizadora do consórcio é de iniciativa exclusiva do
chefe do Executivo.
CASTRO, Arabela Maria Sampaio de
12.150/87
Dispõe sobre a constituição de uma entidade intermunicipal para gerir,
executar e explorar os serviços de transporte coletivo dos municípios do
Vale do Aço. Esclarece que a instituição, organização e execução de al-
guns serviços municipais, entre os quais se insere o serviço de transporte
de passageiros, podem representar pesado ônus ao município mas, sen-
do esses serviços de interesse de mais de uma localidade, a prestação
poder ser feita por meio de consórcio; que nada mais é que acordo firma-
do entre entidades estatais, autarquias ou paraestatais sempre da mesma
espécie, para realização de objetivos de interesse comum dos partícipes.
Ressalta, também, que o consórcio não é o único instrumental posto pelo
ordenamento jurídico à disposição das pessoas públicas (União/Estado/
Município). A instituição de sociedades de economia mista, de empresas
públicas, e, até, de fundações, de caráter intermunicipal, depois de devi-
damente autorizadas, também, podem possibilitar a prestação conjunta
de alguns serviços. Entretanto, essas empresas são consideradas menos
práticas que os consórcios, quando viabilizados por empresas públicas,
○ ○ ○
• 273
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

na medida em que só podem ser instituídas nos moldes do direito comer-


cial, e a empresa pública tanto pode ser civil como mercantil. Acrescenta,
ainda, que, também a autarquia, se torna inviável para a finalidade em
tela, pois, segundo as normas legais vigentes, tais estruturas devem ter
seu orçamento aprovado por decreto do Poder Executivo (ou do Legislati-
vo e disposição expressa em lei assim determinar), constituindo uma difi-
culdade técnica na viabilização da autarquia intermunicipal. Por fim,
enfatiza que a melhor opção para a prestação conjunta do serviço de
transporte público de passageiro (local e intermunicipal) é a criação de
uma empresa pública intermunicipal, sob a forma de sociedade civil de
fins econômicos
GASPARINI, Diogenes
15.587/92
Discorre sobre a competência do município para dispor sobre os servi-
ços de interesse local, a exemplo dos de saneamento básico, enquadran-
do-se a coleta e o destino final do lixo urbano. Esclarece, que a execução
dos serviços públicos pode ser feita de forma centralizada, ou seja, reali-
zada por órgãos que estejam sob a inteira responsabilidade do Estado, ou
ainda de forma descentralizada, sendo realizada por outra entidade dis-
tinta da Administração. Alega, por fim, que os serviços públicos comuns a
mais de um município, como os de coleta e destino final do lixo, podem
ser executados por convênio ou consórcio, sendo este último um ajuste
administrativo celebrado por pessoas públicas da mesma espécie, para a
consecução de objetivos de interesse comum dos partícipes.
LEITE, Lesley Gasparini
4.767/77
Dispõe sobre a ilegalidade da instituição do sistema de autofinanciamento
para a execução de obras públicas municipais nos moldes dos consórcios
para aquisição de bens duráveis. Expõe que nosso sistema jurídico acolhe a
figura do consórcio como reunião de empresas (consórcio empresarial) ou
como acordos entre entidades estatais (consórcio administrativo) ou como
plano de autofinanciamento (consórcio de automóveis, casas, etc.). Escla-

274 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

rece que o custeio das obras e serviços públicos tem regime jurídico próprio
e a utilização do sistema de autofinanciamento se constitui em meio inade-
quado para a finalidade propugnada, caracterizando uma ilegalidade.
GASPARINI, Diógenes

NATUREZA JURÍDICA
06.324/79
Dispõe sobre a contagem do tempo de serviço exercido por funcionário
público junto a consórcio intermunicipal para percepção de adicional por
tempo de serviço. Esclarece que o consórcio, embora formado pela asso-
ciação de entidades de direito público, tem personalidade de direito pri-
vado, em razão de seus estatutos serem registrados no cartório civil ou
comercial competente, constituindo uma entidade autônoma e distinta
dos órgãos participantes. Assim, não há como considerar o serviço pres-
tado por tal entidade como público, e, portanto, não poderá o funcioná-
rio em tela beneficiar-se da lei municipal que permite o cômputo do tem-
po de serviço desempenhado anteriormente, para percepção da vanta-
gem pecuniária, posto ser esse período de serviço privado.
MONTEIRO, Yara Darcy Police
3.348/76
Dispõe sobre a natureza jurídica dos consórcios intermunicipais. Escla-
rece que os consórcios são acordos ou ajustes firmados por dois ou mais
municípios para realização de obras, serviços ou atividades de interesse
comum. Diferentemente dos convênios, que são celebrados entre pesso-
as jurídicas de espécies diferentes, os consórcios são realizados por enti-
dades da mesma espécie. Eles dependem de autorização legislativa e por
não serem pessoas jurídicas não têm capacidade para exercerem direitos
e assumirem obrigações em nome próprio. Diante disso, recomenda a
organização de uma entidade civil ou comercial paralela para administrar
seus interesses e realizar seus objetivos. Acrescenta ainda que os consór-
cios intermunicipais podem tomar a natureza de autarquias, empresas
públicas e sociedades de economia mista intermunicipais, o que lhes atri-

○ ○ ○
• 275
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

buirá personalidade jurídica. Decorrente da natureza dessas entidades, os


consórcios serão de direito público ou de direito privado, uma vez que
não têm personalidade jurídica própria.
CONCEIÇÃO, Maura Helena

PARTICIPAÇÃO DE AGENTE POLÍTICO


16.608/93
Examina situação funcional de membro da edilidade que, cumulativa-
mente ao exercício da vereança, ocupa cargo de diretor de hospital inter-
municipal. Constata que a empresa pública administradora do hospital
foi constituída por consórcio de prefeituras e é gerenciada por um conse-
lho de prefeitos. Enfatiza que, em razão de um dos prefeitos, membro do
conselho, pertencer à mesma cidade do vereador citado, este deve afas-
tar-se dos quadros do hospital, em obediência ao princípio constitucional
da independência e harmonia entre os Poderes.
ESPALLARGAS, Janice I. R.
17.106/94
Discorre sobre incompatibilidade funcional de vereador. Enfoca que sua
participação junto com a vereança, no Conselho Fiscal de Consórcio In-
termunicipal, não caracteriza incompatibilidade funcional, pois a função
de conselheiro será exercida junto a uma sociedade civil intermunicipal.
Contudo, afronta o princípio da independência dos Poderes, ao fiscalizar,
como vereador, ato que ele mesmo pratica enquanto membro do conse-
lho. Para contornar o problema, sugere que a câmara indique servidores
ou mesmo outros cidadãos para integrarem o referido conselho.
ESPALLARGAS, Janice I. R.

PATRIMÔNIO
05.452/78
Discorre sobre as formalidades legais para cessão em comodato de imó-
vel de propriedade de consórcio intermunicipal para viabilização de convê-
nio ajustado entre a prefeitura e a Secretaria das Relações do Trabalho.

276 • ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Expõe, com base na LOM, que, apesar da cessão em comodato independer


de lei autorizadora para ser outorgada, o exame das disposições referentes
aos bens imóveis contidas no estatuto do consórcio é necessário, pois,
embora em fase de extinção, o ajuste não foi desenvolvido de direito. Na
hipótese de haver obrigatoriedade de autorização legislativa, os membros
das entidades consorciadas deverão aprovar lei autorizando a cessão. Essa
lei não se refere ao Poder Legislativo de cada município, pois o imóvel em
questão não é de propriedade das comunas, mas sim do consórcio. Ressal-
ta, finalmente, que, necessite ou não de autorização legislativa, a formali-
zação da outorga se realiza mediante termo de aditamento ao convênio
celebrado entre o município e a Secretaria do Trabalho.
MONTEIRO, Yara Darcy Police

PESSOAL
13.405/89
Dispõe sobre a impossibilidade de servidor celetista admitido pela pre-
feitura mediante concurso público ser posto a disposição de Consórcio
Intermunicipal de Saúde, integrado pelo município em questão. Esclarece
preliminarmente, com base em lei municipal, que o consórcio não é uma
empresa pública, mas uma associação civil sem fins lucrativos, ou seja,
uma entidade com personalidade jurídica de direito privado, organizada
para administrar os interesses e realizar os objetivos desejados pelos seus
associados e, como tal, pode prescindir da realização de concurso público
para admissão de pessoal.