Reflexiones Acerca de La Potestad Disciplinaria y El Derecho de Defensa

26/8/2017 REFLEXIONESACERCADELAPOTESTADDISCIPLINARIAYELDERECHODEDEFENSA
REFLEXIONESACERCADELDERECHODISCIPLINARIO:POTESTADDISCIPLINARIAY
DERECHODEDEFENSA
Lasituacinenelsistemanacionalargentino[1]
SegundoCongresoInternacionaldeDerechoDisciplinario
D.F.Mxico7al9desetiembrede2010

Dra.MiriamMabelIvanega
I.Amododeintroduccin
Delamanodelaprimacadelostratadosdederechoshumanos,lasnuevastecnologas,lasreformas
estatales,lascrisiseconmicasfinancierasyenlaeradelaglobalizacin,laspolticaspblicasdebenestar
dirigidas entre otras cuestiones a lograr Administraciones Pblicas cuya organizacin, estructura y
procedimientos,secentrenenelciudadanoysusnecesidades.
La legitimacin de la organizacin pblica se sustenta en la capacidad de la accin pblica para
satisfacerlasdemandassociales,loqueimplicapriorizarlaproduccinyentregadebienesyserviciosalos
ciudadanos,siempreenelmarcodelprincipiodelegalidadysabiendoquelafuncindelaAdministracin
sejustificaenlamedidaenquesirveconobjetividadlosinteresesgenerales.Perderdevistaestadimensin
de servicio a la ciudadana, supone una clara quiebra del sentido y significacin de la Administracin
pblica[2].
Laactividadadministrativasometidaalajuridicidad,serenuevaenlasatisfaccindelbiencomn
cuyo alcance, desde la perspectiva del rgimen de derechos humanos, debe interpretarsecomoelemento
integrante del orden pblico del Estado democrtico, cuyo fin principal es la proteccin de los derechos
esencialesdelhombreylacreacindecircunstanciasquelepermitanprogresarespiritualymaterialmente
yalcanzarlafelicidad[3].
Seestfrenteaunaorganizacinpuestaalserviciodelacomunidad,aunquenoesrepresentanteni
unainstanciasuperioraellasuesenciaesdistintayrespondeaunanocinservicial[4].
Enesecontexto,elroldelosagentespblicosylasresponsabilidadesquederivandelejerciciodesus
funciones, permiten reformular algunas nociones tradicionales que limitaban las consecuencias de una
irregulargestinalmbitointernodelaAdministracin.
Laresponsabilidadobligaaquelosfuncionariospblicos,yaseaquesusdesignacionesprovengano
nodelmandatopopularbrindenrespuestaseficaceseidneaseneldesempeodesuscargos,respondiendo
porloscompromisosasumidosyhacindosecargodelresultadodesuactividad.
Por ello, el comportamiento de los agentes pblicos implica cumplir sus funciones con
profesionalidad, eficiencia, tica, imparcial, adoptar laconducta debida, la que se merece la sociedad
demandante de servicios, de obras, de derechos que efectivamente se concreten. De ah que las
responsabilidades por la actuacin irregular, no pueden ubicarse en un contexto jurdico formal sino que
debentraducirseensancionesadministrativas,penales,formulacindecargospatrimoniales.
Cada una de las responsabilidades a las que est sujeto el personal pblico (penal, disciplinaria,
patrimonial, civil y en algunos supuestos poltica), protege distintos bienes jurdicos y tiene objetivos
diferentes,enconsecuenciadebenrespetarsesusmbitosdeaplicacin,susprocedimientosyprocesos.
Sin embargo, en la prctica se diluyen por diversas razones: la exclusin de los funcionarios de
rangos ms altos de determinadas responsabilidades (vgr. la disciplinaria), ineficacia de los mtodos de
rendicin de cuentas y de los sistemas de determinacin de algunas responsabilidades, como el caso de la
patrimonialenlaNacin,cuyosresultadosentrminosdereintegrodelosdaoseconmicosalahacienda
pblicasonnulos.
Por eso la regulacin normativaes insuficiente para preservar y recuperar los valores de la gestin
pblica pues si bien suelen adoptarse medidas que identifican los organismos, procedimientos, y actos,
vulnerablesyproclivesaincumplirconsusdeberes,ellasresultaninstrumentosmeramenteformales.Detrs
delasinstituciones,delosprocesosydelasdecisiones,estelfuncionariopblicocuyaresponsabilidades
unrequisitoaxiolgicodelEstadodeDerechoactual.
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Como resultado de ello, la potestad disciplinaria de la Administracin excede el mbito interno de

sta para proyectarse en la sociedad, que busca en el agente pblico condiciones de ejemplaridad. De esta
forma,elejelegalquedaapoyoaesapotestadsealimentadelinterspblico.
Peroelejerciciodedichopoderjurdico,exigeelrespetoygarantadelplenoylibreejerciciodelos
derechos reconocidos por la Constitucin y las Convenciones internacionales a las que el Estado est
obligado. As, el debido proceso legal, deber desplegarse en toda su integridad en el procedimiento
disciplinario,enproteccindelfuncionarioydeunamejoradministracin.
Con esta perspectiva, en las siguientes pginas se sintetizan los criterios tradicionales y los
innovadores,ylosprincipalesdesafosvinculadosalejerciciodelapotestaddisciplinariayelprocedimiento
sumarial.
El lector encontrar referencias a las relaciones de empleo pblico, nocin que adoptamos para
identificarlavariedadderegmenesysistemasaplicablesalpersonalquesedesempeaenelmbitodela
AdministracinPblica,ascomounconceptoampliodeempleadopblico[5].
Endefinitiva,responsabilizaresunactodejusticia,delquelasociedadessuprincipalacreedora.

II.Delaspotestadessancionadoraydisciplinaria
EldebateacercadelencuadramientoyelalcancedelapotestadsancionadoradelaAdministracin,
haocupadolaatencindeladoctrinaadministrativistadurantelargotiempo.
La potestad sancionadora de la Administracin, se traduce en la aplicacin de correcciones a los
administrados.
Enlasltimasdcadaseltemahaexhibidounconsiderableavance,alamparodeloquesedenomin
lefenmenodedespenalizacininstadoporabolicionistasyminimalistasdelderechopenal[6]
Sehasostenidoquesetratadeunapotestadejercidarespectodedeterminadasactividadessometidas
alpoderdepolicayaunrgimenjurdicodesujecin,fiscalizacinycontrol[7]
Seincardinaenelconceptogeneraldeliuspunendi.
MarienhoffladefinecomolaatribucinquelecompetealaAdministracinparaimponer
correcciones a los ciudadanos o administrados, por accin de stos contrarios a lo ordenado por la
Administracin,ysancionesdisciplinariasalosfuncionariosoempeladosporfaltascometidasenelejercicio
desucargo,todoellosinperjuiciodelaaccindelostribunalesjudiciales.Estaamplianocin,incluyela
potestadsancionadoracorrectivaydisciplinaria[8].
Las sanciones administrativas son identificadas directamente como instrumentos de la polica
administrativa.Elfundamentodelapotestadesparaleloalquejustificalaejecutividadyejecutoriedaddelos
actos administrativos y la sancin se impone precisamente para reprimir transgresiones producidas en un
campocuyacompetenciaycuidadofuepreviamenteencomendadoalaAdministracin[9].
Sinembargo,estecriterioesdiscutidoporquienesafirmanquedemodoalgunodebevincularsecon
ladenominadapolicaadministrativa,sinoquedeberelacionarsecontodaactividadinterventoraoregulada
porlaAdministracin[10]
Hemossostenidoconanterioridad,queelusoindiscriminadodelasnocionesdepolicayactividadde
policaponeenteladejuicioelvalorjurdicodedistinguirlosbajoesostrminos[11].Setratadeidentificar
situaciones sometidas a regimenes de diversidad irreconciliable: leyes y actos administrativos, es decir
disposicionessuperioresyprovidenciassubalternas[12]
Ladiscusinacercadelaconvenienciaoaciertodeestaterminologanocreemosquehayaconcluido,
eltorbellinodecasosquepuedenquedarcomprendidosendichosconceptos,seguirtrayendoelreplanteode
susentidojurdicoyutilidad[13]
El poder de polica se vincula con la limitacin y restriccin de derechos por va legislativa.
Concebidacomounafacultaddeesanaturaleza,suobjetoeslareglamentacindederechos.[14]
Estacategoratambinescuestionadadesdeelnguloconstitucional,ancuando,tienearraigoenla
doctrina jurdica y en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin. En ese sentido, la
expresin poder de polica que se utiliza para significar la atribucin reglamentaria de los derechos, es
innecesaria pues la Constitucin (en el caso, la norma fundamental argentina) dispone que los derechos
reconocidosaloshabitantesdelpasseejerzandeacuerdoalasleyesquereglamentansuejercicio.
El principal crtico de esta nocin en el mbito del derecho administrativo y que abog por su
eliminacinfueAgustnGordillo.Esteprofesorconsideraquelosconceptosydefinicionestienenquetener
unautilidad,yserfuncionalesparaalgo:clasificarporquesnotienesentido:yonoencuentrocualesla
raznjurdicaporelcualseconvenirteytiltenerestatriparticin[15]
Volviendoalapotestadsancionadora,reconocemosquetraduceunautnticopoderjurdico,estoes,
deunpoderderivadodelordenamientojurdicoyque,comotodoslosdemsatribuidosalaAdministracin,
estencaminadoalmejorgobiernodelosdiversossectoresdelavidasocial...esunpoderdesignorepresivo
queseaccionafrenteacualquierperturbacinquededichoordenseproduzca[16].
LaAdministracinPblicaseencuentrainvestidadeestapotestadporelordenamientojurdico,cuyo
ejerciciorepercutedirectamentesobrelosciudadanos,deahsucarcteraflictivoporelactodegravamen
queimplica,quedebilitalaesferajurdicadelosparticulares[17].
Contiene tres expresiones distintas: a) la competencia administrativa dictar normas generales que
delinean y concretan el tipo infraccional y los lmites de la sancin, a travs de normas generales, como
consecuenciadelprincipiodenominadoremisinreglamentariaquerealizaellegisladorb)lapotestadde
decidirsiimponeunasancin,determinadosucontenidoindividualyc)lafacultaddeejecutarporsdicha
sancinatravsdelprincipiodelaautotutelaejecutiva[18].
Dentro de la potestad sancionatoria tambin se distinguen la de autoproteccin subclasificadas en
disciplinarias, de polica dominial, rescisorias de actos administrativos favorables y tributarias y la de
proteccindeordengeneralquenobuscalaproteccindelaorganizacinadministrativaodeunainstitucin
determinadasino,quesedirigeaproteccindeordengeneral.
Sinentraraanalizarloscriteriosdoctrinariosquegiraronentornoalassimilitudesydiferenciasentre
la potestad sancionadora de la Administracin y el derecho penal, cabe sealar que tanto la identificacin
entre ambas, como la discusin acerca de la existencia de un derecho sancionador autnomo, se vieron
reflejados en el mbito disciplinario, de forma tal, que los argumentos a favor y en contra de aquellas
posturas, calaron hondo en la explicacin de la potestad disciplinaria, ya que por un lado se propici una
relacindirectaconelderechopenalyporelotrollegaperdersuidentidad,alserequiparada,encuantoa
susefectos,alpodersancionadorgeneral.
EnestaocasinbasterecordarquecuandoladivisindepoderestrasmitilaPoderJudiciallaparte
principaldeliuspunendiestatal,propusoqueelresidual(lapotestadsancionatoria)noestuvieralimitadopor
las garantas que se imponan en el mbito penal. Ello es defendido a ultranza por los administradores
()ylaconsientenlosjuecesquecontrolanalaAdministracin.EnlapropuestadeAlejandroNieto,por
ejemplo, las garantas del derecho penal slo son trasladables al derecho administrativo sancionador si
resultan compatibles con la organizacin general del derecho pblico y constitucional. Es una especie de
matizacin de las garantas penales, que en la actualidad considera ajenos aquel mbito los principios de
reservadeleley,reformatioinpejus,presuncindeinocencia,nonbisinidem,etc.[19]
El otorgamiento a esta potestad de una naturaleza penal en los trminos de Marienhoff, llevan a
explicarquelassancionesadministrativasdebanfundarseenpreceptosquerenanlosrequisitossustanciales
detodanormapenalvlida.Elllamadoderechopenaladministrativo(constituidoporlaspenasdepolicay
laspenasdisciplinarias)senutreensubsidiodelosprincipiosdelderechopenalsustantivo[20].
Respectoalapotestadsancionadorayelvnculoconladisciplinaria,estamosfrenteaunarelacinde
gneroespecie, que debe respetar las caractersticas propias de cada una, en particular por los fines que
persiguenylosderechosqueseafectanconsuejercicio.
Ahorabien,ladefensaporlaindependenciadelpoderdisciplinarioydesuregulacin,hallevadoa
queseaceptaraelcarcterinherentedelapotestad,criterionoresultadeaplicacinsielalcancequepretende
otorgarseaesanocinimplicaviolentarlosprincipiosdelactualEstadodeDerecho.
Estaposicin,noimplicavaciardecontenidoadichopoder,sinosometerloalasbasesdejuridicidad
que reflejen el equilibrio entre los derechos de los agentes pblicos y la eficiencia y eficacia de la
organizacin administrativa. Tampoco conlleva a la unificacin con el derecho penal, sino privilegiar
principiosquesellevanalacategoradegeneralesdelderecho.Sobreellovolveremosmsadelante.
Elrgimendisciplinariotieneunaespecialjustificacin,porqueelagentepblicoporlanaturalezade
suactividad,tieneunaseriededeberesyobligacionesquenoafectanalosempleadosdelsectorprivado,por
ejemploelsistemadeincompatibilidades,laprobidadydignidad,etc..Esdecirquesetratandedeberesque
trasciendenlaesferadelintersdelapropiaAdministracincomoorganizacinyqueafectanalosprincipios
generalesdelordenconstitucional[21].
En efecto, tratndose de agentes pblicos los intereses en juego en la responsabilidad disciplinaria,
distan de ser individuales, al contrario, son colectivos. La indebida actuacin de aquel da lugar al
cuestionamiento de la confianza que el ciudadano deposit en el aparato administrativo y compromete
inclusobienesdeinterscolectivo[22].
La Administracin como cualquier organizacin, asegura su adecuado funcionamiento mediante la
utilizacindeinstrumentosencaminadosaasegurarladisciplinadelaspersonasqueloforman.Estarealidad,
estpresenteendiversasreasdeconocimiento,comolasociologa,lapsicologadeltrabajo,lacienciade
laAdministracinyporsupuestoelderecho[23].
Laresponsabilidaddisciplinariaseentrelazadirectamenteconelcompromisoquetienetodoagente
de cumplir con sus deberes y obligaciones, en el correcto ejercicio de los derechos reconocidos y en no
incurrirenconductasprohibidasporlasnormasjurdicas[24].
En el estudio de las potestades estatales, Eduardo Garca de Enterra y Toms Ramn Fernndez
sealan que, en la cuestin en materia sancionatoria en las llamadas relaciones de sujecin especial, la
Administracinparamantenerelordeninternodesuorganizacindisponesiempredeunpoderdisciplinario
que le permite imponer sanciones a sus agentes. La peculiaridad de estas sanciones reside en dos
caractereselreconocimientodeunaespeciedetitularidadnaturaldelaAdministracin,derivadadeactuar
ensupropiombitointernoodomstico,tutelandosupropiaorganizacinyfuncionamiento,porunaparte,
y, en segundo trmino, la estimacin como ilcitos sancionables de conductas valoradas con criterios
deontolgicos ms que estrictamente jurdicos () por ello, que la tradicin del Derecho Pblico ha
pretendido dispensar al ejercicio de este tipo de potestad de los requisitos generales de la legalidad y la
tipicidad,sustituyendoestasreglasporunasuertedepotestaddomstica,legitimadaenlasimpleposicinde
unpreviosometimientogeneraldelosdestinatariosdevoluntarionormalmente,peronosiempre:soldados,
presosdelasmedidasdisciplinarias[25].
Enunalneaargumentalsimilar,sesostienequeelderechodisciplinarioesunaespeciedelderecho
administrativo sancionador, por lo que presentan puntos en comn en la construccin de sus instituciones,
pero a su vez poseen particularidades que las distinguen, que en el caso del primero est dado los bienes
jurdicos objeto de tutela, enmarcados en lo que se denomina el buen funcionamiento de los servicios
administrativos[26].
La integracin general de estos poderes disciplinarios, entre los poderes sancionatorios generales,
permite entender que La nica singularidad que hoy resta de las sanciones disciplinarias respeto de las
demssancionesadministrativases,ensurelacinconlaspenasjudiciales,lainaplicacinrespectodeellas
delprincipiononbisinidem,estoessucompatibilidadcondichaspenas[27].
Porende,lapotestaddisciplinariadelaAdministracinencuentrasufundamentoenlapreservaciny
autoproteccin de la organizacin administrativa, en el correcto funcionamiento de los servicios
administrativos,siendoespecficadelarelacinquevinculaalosagentespblicosconlasAdministracin
Pblica[28].LaAdministracinseprotegeasmisma,asuordeninternoyalaspersonasquetrabajanasu
servicio,loquehacequejustificaqueseanobjetodeuntratamientodistinto.
Porltimo,repasemosqueladisciplinaysurgimenparticularenestosltimoscriterios,se
refieren a las relaciones de sujecin especial, nacidas en Alemania para caracterizar vnculos estrechos
entreunapersonayelEstado,queenciertapocaimplicaronqueunindividuopudieraquedaramerceddel
poder.Desuorigen,enlaMonarquaconstitucional,etapaquesuponaunmbitonoreglado,nocubiertopor
el derecho y con un amplio arbitrio de la Administracin, se paso a una poca en el cual el Estado de
Derechopermitiinstituirlateoraclsicadelasrelacionesespecialesdesujecin,comovnculosorgnicos,
internos, de poder, fundados en la obediencia y la fidelidad. En esta etapa se aparecen las relaciones de
sujecingeneral,comorelacionesobligacionalesdecarcterjurdicofundamentadasenlaregulacindela
intersubjetividad. Los vnculos especiales eran objeto de regulacin por medio de reglamentos, aunque
operaban en el marco de una libertad restringida, pues las personas seguan en cierta forma a merced del
Estado.Enlaactualidad,hemoscomprobadoqueunapartedeladoctrinaadministrativainsisteenconsiderar
aesetipoderelaciones,comoelfundamentodelderechodisciplinario[29].
Enestosvnculos,elindividuoestafrentealaAdministracin,enunaposicinmsacentuada
que la normal sujecin frente a la Administracin considerada simplemente como titular del poder de
imperio. Existe por ende, un primer requisito para identificarlas, elemento que viene determinado por el
hechodequeelejerciciodelarelacinprincipalexijaqueelparticularingresepersonalmenteenlaesfera
jurdica y material, o simplemente jurdica, de la Administracin, de manera que se haga necesaria una
especial disciplina ms acentuada. El ejemplo tpico es el ejercicio de la funcin o un servicio pblico.
Ademsdeestacondicin,otroelementoestdadoporlainsuficienciadelpoderdepolica(queinvolucrala
normal supremaca general de la Administracin) para una regulacin suficiente del comportamiento
personaldelsujetodelarelacinadministrativa[30].
Deestasupremacaespecialsederivancuatropoderes:dictarnormasinternaspararegularel
desarrollodelarelacinprincipaldarrdenesconcretasalossujetosalosqueafectaestevnculovigilar
con el fin de comprobar si se cumplen las normas internas y castigar con sanciones administrativas el
comportamientodelosindividuosqueresulteperjudicialparalamejoractuacindeesarelacinprincipal.
Esteeselpoderdisciplinario[31].

III.Derechodisciplinarioyderechopenal
LateorapenalistaidentificaelpoderdisciplinarioconelpoderpunitivoengeneraldelEstado,
por eso entiende que el derecho disciplinario es una parte del derecho penal. As las faltas disciplinarias
seranunacategoradedelitoscometidosporelfuncionariopblicoenelejerciciodesusfunciones.Porello,
laspenasdisciplinariassonidentificadascomopenasenelsentidodelaleypenalylosactosdisciplinarios
seransentenciasdictadasporlaautoridadadministrativa.Ladiferenciaentrestasradicabasolamenteala
importancia de la trasgresin y a la medida de la pena, pues en el caso del derecho disciplinario, la
trasgresinylapenasonmslevesqueenelderechopenal[32].
EnamboscasosseautorizaalEstadoarestringirderechoscuyatitularidadesdelosparticulares,enla
medidaenquesecompruebelacomisindeunilcitoodeunainfraccin,segnelcaso[33].
Msalldelascrticasqueseformularoncontraestateoraextremabasadasenlaregladelne
bis in idem, en los efectos de la prescripcin en uno y otro caso, entre otros en la actualidad se siguen
rechazando los enfoques que justifican que la Administracin se arrogue facultades para ejercer poder
punitivo. As no se trata de discutir tcnicas legislativas ni expositivas sino de evitar que los poderes
ejecutivos exploten una confusin para violar la expresa prohibicin constitucional de imponer penal
(arts.23, 29 y 109CN). Las confusiones se potencian cuando se pretende la existencia misma de un
supuestoderechopenaladministrativo[34].
En esa lnea argumental, resulta conflictivo referirse a un derecho disciplinario, ocupado de las
normasqueprescribensancionesdestinadasaintegrantesdeunorganismopblico,cuyoobjetoesproveerla
solucindeconflictosparapermitirelbuenfuncionamientoadministrativo.Estecriteriorestrictivoconsidera
que las sanciones que consisten en pequeas multas o descuentos, las multas reparadoras para la
Administracin, los apercibimientos y llamados de atencin e incluso suspensiones por plazos razonables
pueden ser aplicables por la autoridad administrativa respetando el principio de proporcionalidad y con
controljudicial.Perolaexclusin(baja,cesanta,exoneracin)lainterdiccin,inhabilitacinsonenrealidad
penalyporlotantonopuedenserdecididasenelmbitoadministrativo[35].
Ladiscusinentornoaestacuestinseproduce,incluso,enpasesconfuerteraigambredelderecho
disciplinario. La crtica a la asimilacin entre los regmenes, se sustenta en que el traslado irrazonable de
institutosdelderechopenalalmbitodisciplinario,trajocomoconsecuenciaciertocaosparalaconstruccin
deunadogmticaautnoma,generandoporelcontrario,planteosargumentativosilgicoseinconexos.Noes
posibleinterpretaral derecho disciplinario acudiendo a la tradicin jurdica enmateriapenal,mbitoenel
cual,elconceptodeinjustoesentendidoprevalentementecomonormaobjetivadevaloracin,apartirdela
que, en consideracin a la funcin principal del derecho penal de proteccin de bienes jurdicos, importa
definirlalesinopuestaenpeligrodeesosbienesquealEstadointeresaproteger.Encambio,elinjusto
disciplinarioseidentificaconlanormasubjetivadedeterminacin,pueselderechodisciplinarioapuntahacia
elestablecimientodedirectricesomodelosdeconducta,consagrandodeberes,cuyatransgresincomportala
comisindefaltadisciplinaria[36]
Lajustificacindeunderechodisciplinario,desdeunpuntodevistatcnico,enlaorganizacin,es
uno de los argumentos ms fuerte para defender su autonoma, opinndose que hablar de su sustantividad
ayuda a delimitar las fronteras de actuacin de la autoridad administrativa. Ahora bien, este ius
punendi disciplinario, al igual que en materia penal se justifica como prerrogativa estatal, si se enmarca
dentrodelasgarantasdeldebidoproceso,esdecirsiserespetaunconjuntodegarantasprocedimentales
que evitan la arbitrariedad administrativa y que a su vez asegura el acceso a la justicia, la presuncin de
inocencia,elderechodecontradiccin[37].
Ladoctrinadelderechoadministrativovinculaelpoderdisciplinarioalarelacindeempleopblico,
a la organizacin administrativa e incluso al poder de supremaca especial que surge de esa relacin.
Sintetizandolasteorasquedefiendenlaexistenciadeunapotestadsancionadoratpicamenteadministrativa,
cabe referirse a cinco enfoques que concentran la justificacin en: a) la soberana b) la autarqua c) la
supremacajerrquicad)personalidadjurdicadederechopblicoe)elordenamientonormativo[38].
El primer criterio entiende que el poder disciplinario se funda en la soberana estatal, de la misma
forma que el poder punitivo general. Su rechazo se sustenta en que la disciplina no solo opera como
competenciadelestadosoberano,sinotambindeotraspersonaspblicasquenosonsoberanas.
En cuanto a la autarqua, tambin se rechaza porque el Estado no puede considerarse un ente
autrquico y sin embargo posee potestad disciplinaria. Similar resultado cabe predicar de la teora de la
supremacajerrquica,puesexistensupuestosenlosquesinjerarquaexistepoderdedisciplina,porejemplo
enunaescuela.
Enesesentido,sedistingueestapotestaddelpoderjerrquico,dadoquenotieneuncarcterpunitivo,
alnotenercomofininfligirunapenaaquienesseencuentranenunarelacindesujecin[39].
Respecto al fundamento en la personalidad pblica del ente que aplica la potestad, se sostiene que
statambinpuedeejercerseenelcampodelderechoprivado,einclusoendistintosrganosquecarecende
personalidadjurdicapblicaprivada(vgr.losrganosdesconcentrados).
La ltima tesis defiende que los ordenamientos normativos cuando forman parte del Estado, se
transformanenordenamientojurdicosyconservansupotestaddisciplinaria.Deahqueelfundamentodela
potestad disciplinaria est en los ordenamientos normativos de ese carcter, que al ser reconocidos por el
Estadosetransformanenordenamientosjurdicosdisciplinarios[40].
SayagusLasodiferenciaentrelamateriadisciplinariaylapenal,explicandoquelasancineneste
ltimoseimponemedianteactojurisdiccional,quehacecosajuzgada,mientrasquelasancindisciplinaria
esunactoadministrativo.Laaplicacindelasancinpenalesimperativaluegodeconstatadodebidamente
elhechopunible,encambiolaAdministracinposeeunmbitodediscrecionalidadparaimponersanciones
disciplinariasqueeljuezpenalnoposee.Endefinitiva,lasancindisciplinarianoexcluyelapenal,nistaa
aqulla,puestutelanrdenesjurdicosdistintosypersiguenfinalidadesdiferentes:unaladeasegurarelbuen
servicioadministrativoylaotra,larepresinpenal[41].
Enesainterpretacin,elbienjurdicotuteladoenelrgimendisciplinarioenmarcadoenelderecho
administrativosancionador,eslacorrectaprestacindelservicioporpartedelaAdministracinPblica.Por
ello, la naturaleza del rgimen disciplinario no comporta el castigo de actos delictivos, sino la sancin
aplicable al agente por incumplimiento de un deber impuesto por relaciones jurdicas creadas
estatutariamente[42]
LaProcuracindelTesorohadiferenciadoestasdisciplinassealandoquemientraselDerechoPenal
reprimelasconductastipificadasenelCdigoPenal,elDerechoAdministrativoDisciplinariocastigaalos
agentes por la violacin de sus deberes como tales, en pos del buen funcionamiento de la Administracin
Pblica.Sondistintaslasfinalidadesdeunoyotro,ytambindistintaslasconductasquesepenan.Portanto,
elsumarioadministrativodisciplinarioes,enprincipio,independientedelacausapenalqueseorigineenlos
mismoshechos.
Como principio, el sobreseimiento o la absolucin en sede penal no producen necesariamente la
inexistencia de falta disciplinaria. Ello es as porque el Derecho Penal y el Derecho Administrativo
Disciplinario protegen diferentes bienes jurdicos: el Derecho Administrativo Disciplinario no busca la
prevencinorepresindeladelincuencia,sinoelordenyladisciplinanecesariosparaelcorrectoejercicio
de las funciones administrativas, para lo cual procura prevenir o evitar que los agentes incumplan con sus
deberes.
Dentrodelaconcepcinadministrativista,tambinsehasostenidoquenocorrespondetrasladarlas
garantasyprincipiosdelderechopenalalasrelacionesdeempleopblico,pueslaproteccinotorgadapor
lasnormasconstitucionalesesdeotraespecie.EnesosvnculosnopesasobrelaAdministracineldeberde
respetarlasgarantaspenalessinolaestabilidaddelempleopblico,impuestaenlasConstituciones[43].De
esteenfoquepodemosderivarquesolocorresponderaaplicarelrgimendisciplinarioaquienesgozandeesa
garanta,aspectosobreelquevolveremosmsadelante.
Rescatamosestaopinin.Ahorabien,insistimosquelosobjetivosdetodaorganizacinconstituyenel
eje central de un sistema disciplinario, cuyo cumplimiento, sin embargo, no puede afectar garantas
constitucionales. La proteccin de la estabilidad y por ende, del trabajador y de la propia Administracin,
puede ser uno de los pivotes sobre el cual se sustenta el rgimen disciplinario, pero su concrecin deben
enmarcarseenlosprincipiosylasgarantas..Incluso,enelcasodelprincipiodetipicidad,cuyaaplicacin
es uno de los puntos centrales del conflicto entre derecho penal y derecho administrativo en materia
disciplinaria[44].
Porltimo,enlaactualidadconotroenfoquesecriticalaseparacindelprocedimientosancionadory
el proceso penal, explicndose que en el proceso penal la atencin est puesta en las herramientas que
protegenalapersonafrentealpoderpblico,loquediolugaraqueenelestudiodelprocesopenalsepusiera
nfasisadeterminadas garantas comoel plazo razonable, la igualdad de armas,laimparcialidad,ladoble
instancia,entreotros.Ellonotuvorecepcinenmateriadesancionesadministrativas,queenlaconstruccin
desusprincipiossesepardelderechopenal,predicndoseunsistemapropio.[45]
Sibienlaevolucindelajurisprudencia,llevaqueseverificaraeltrasladodelasgarantasdel
derechopenalalostiposlegalessancionatoriosdelaAdministracin,secontinojustificandolaseparacin
entre el procedimiento sancionador y el proceso penal, en la proteccin de diferentes bienes jurdicos,
aspectoqueimpedadaruniformidadalasgarantasaplicables.Lacrticaaestoscriteriossebasaenqueno
corresponde atender al bien perseguido sino al derecho individual en juego. As, toda privacin de un
derechofrenteunhechoilcito,esexpresindelpoderpunitivoestatal,loqueobligaaaplicarlasgarantas
que fueron pensadas para proteger a los individuos, contra los eventuales excesos en el ejercicio del
poder[46].
Enconsecuencia,lasgarantasseactivanenrelacindelderechocomprometidoynodelfinque
buscaelEstado.Deestaformalaafectacindeunderechoeselcomndenominadorparalaactivacinde
una garanta procedimental, independientemente de la distincin que pueda profesarse entre el ius
puniendiadministrativoyelpenal[47]
Enelprocesopenallaatencinsiempreestuvopuestaenlasherramientasqueprotegenala
personafrentealpoderpblico,loquediolugaraqueenelestudiodelprocesopenalsepusieranfasisa
determinadasgarantascomoelplazorazonable,laigualdaddearmas,laimparcialidad,ladobleinstancia,
entreotros.Sinembargo,enmateriadesancionesadministrativaslaconstruccindesusprincipios,sesepar
delderechopenal,predicndoseunsistemapropio.[48]
En este sentido, se sigue el criterio de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que, con
relacin al artculo 9 de la Convencin (vinculado a la prohibicin de imponer pena ms grave que la
aplicableenelmomentodelacomisindeldelito)entendiaplicablesusnormasalamateriasancionatoria
administrativa.Paraelloprecisquedebetomarseencuentaquelassancionesadministrativasson,como
laspenales,unaexpresindelpoderpunitivodelEstadoyquetienen,enocasiones,naturalezasimilaralade
stas. Unas y otras implican menoscabo, privacin o alteracin de los derechos de las personas, como
consecuencia de una conducta ilcita. Por lo tanto, en un sistema democrtico es preciso extremar las
precaucionesparaquedichasmedidasseadoptenconestrictorespetoalosderechosbsicosdelaspersonas
ypreviaunacuidadosaverificacindelaefectivaexistenciadelaconductailcita.Asimismo,enarasdela
seguridad jurdica es indispensable que la norma punitiva, sea penal o administrativa, exista y resulte
conocida,opuedaserlo,antesdequeocurranlaaccinolaomisinquelacontravienenyquesepretende
sancionar. La calificacin de un hecho como ilcito y la fijacin de sus efectos jurdicos deben ser
preexistentes a la conducta del sujeto al que se considera infractor. De lo contrario, los particulares no
podranorientarsucomportamientoconformeaunordenjurdicovigenteycierto,enelqueseexpresanel
reprochesocialylasconsecuenciasdeste.Estossonlosfundamentosdelosprincipiosdelegalidadyde
irretroactividaddesfavorabledeunanormapunitiva[49]
Ennuestraopinin,ambasdisciplinasyprocesosseunenbajoeldenominadorcomndelagaranta
del debido proceso, cuya ampliacin permite predicarla en todo tipo de sancin disciplinaria incluso las
menores,comoelapercibimiento.Ellocomprendetambinlasdenominadasfaltasobjetivas,enlasquecabe
descartarlaimposicindirectadelasancin,sinunmnimodedefensaquepermitaalagentearticularlos
mediosdedefensaadecuados[50].
El debido proceso en materia disciplinaria involucra garantas procedimentales para el agente, y el
deberparalaAdministracindefacilitarlosmediosparaqueesagarantaseconcrete.

IV.Cuestionesacercadelsumariodisciplinario
1.Elobjetosumarial
El sumario administrativo es un procedimiento administrativo vinculado a la relacin de empleo
pblicoconestabilidad.Esportantounfrenoaladesestabilizacindelarelacinpermanente,causadoen
conductasdiscriminatorias,opersecutorias.
Cuando se requiere la instruccin del sumario, la sustanciacin tiene entre otras finalidades la
aplicacindealgunasdelassanciones,apercibimiento,suspensin,cesantaoexoneracin,previstasenlos
artculos30,31,32y33delaLeyMarcodeRegulacindeEmpleoPblico[51].
Ahorabien,elsumarionotienepornicoobjetoaplicarunasancin.Enrealidadcomobienindicala
PTN,hayvariasfinalidadesquesepersiguenconelsumarioadministrativo.
Ennuestraopinin,alexistirunbienjurdicoprotegidogeneral,sufinalidaddebeubicarsejustamente
en la proteccin que persigue el sistema legal. En ese marco, su objetivo prioritario es determinar la
existenciaonodeunafaltadisciplinariayaspartiendodelcarctersubjetivodesta,determinarelsujeto
involucrado,paraluegoevaluarsiespasibledesancinyensucasolamagnituddeste[52].
Poreso,coincidimosenelcriterioqueentiendequedarinicioaesteprocedimientoespecialpermite
esclarecersisehacometido,onounilcitodisciplinario,y,ensucaso,lacreacindelactoadministrativo
quedeclararalsujetosometido,pasibleonodelasancinpreestablecida[53].
El principio de verdad material tiene plena vigencia en estos procedimientos, como una forma
integrante incluso del derecho de defensa. Ms all de los argumentos y pruebas aportadas por los
sumariados y sin violentar las etapas procedimentales, la Administracin siempre debe enderezar la
sustanciacinenelmarcodelajuridicidadytalesprincipioslaconforman.
Enesesentido,debehacerselugaralanulidaddeunactoadministrativocuandoexistanrazonables
dudas de que se ha afectado la defensa del agente. Tal garanta debe ser celosamente custodiada por la
Instruccin, quien tiene que entender que su misin no es castigar sino encontrar la verdad, sea cual sta
fuere"[54].
2.Declaracindelsumariado
Ladeclaracincomosumariadoconstituyeunaformaesencialdelprocedimientosuomisinafecta
los actos que se vinculan con l, pues desde la requisitoria hasta el descargo y la resolucin, sin haber
asumidotalcarcter,resultanrritos[55].
Previo a recibirle declaracin indagatoria debe hacerse saber al declarante las causas que
determinaronlainstruccin,laresponsabilidadqueseleatribua,laposibilidaddeserasistidoporunletrado
o de negarse a declarar sin que ello hiciera presuncin en su contra, todo ello, sin exigirle juramento o
promesadedecirverdad[56].
Resultanuloelsumarioadministrativoytambinlaresolucinadministrativaquedispusolacesanta
del agente, si al tomarle la declaracin en carcter de testimonial, se vulner su derecho de defensa en el
trmitedelsumarioadministrativo[57].
Ladeclaracincomotestigo,sinhaberleindicadoquepodanegarseadeclararyserasistidoporun
letrado, invalidan el procedimiento mxime si las imputaciones al agente surgieron de sus propias
declaracionestestimoniales.
Aplicando los criterios del proceso penal, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin sostuvo que
permitirladeclaracindeunapersona,previojuramentodedecirverdad,sindarleantesaconocerelmotivo
desucitacin,afectalagarantadelart.18delaConstitucinNacionalencuantoestablecequenadiepuede
serobligadoadeclararcontrasmismo.Enesesentido,considerquelasposicionestomadasalprocesado,
bajo juramento, son contrarias a la clusula constitucional pues tal juramento entraa, en verdad, una
coaccinmoralqueinvalidalosdichosexpuestosenesaforma.Exigirjuramentoalimputadoaquiensevaa
interrogar,constituyeunamaneradeobligarle,eventualmente,adeclararensucontra[58].
La declaracin de quien es juzgado por delitos, faltas o contravenciones, debe emanar de la libre
voluntaddelencausado,elquenodebesiquieraverseenfrentadoconunproblemadeconciencia,cualsera
colocarlo en la disyuntiva de faltar a su juramento de decir verdad. Esto es extensivo a las actuaciones
administrativaslasgarantasconstitucionalesdeldebidoprocesoydeladefensaenjuiciosondeinexcusable
observancia en todo tipo de actuaciones inclusive en los procedimientos administrativos de naturaleza
disciplinaria[59]
Enresumen,lasgarantasconstitucionalesseencuentranvioladas,sielsustentodelasimputaciones
queseleformulanalagentesurgedesusdeclaracionesprestadastestimonialmente,puesenesecarcterno
pudoejercerelderechodenegarseadeclararniservirsedeasistencialetrada.Enelcaso,eldespidosefund
enlostestimoniosqueprestelagente,previojuramentodedecirverdadysinperjuiciodequetalvezlas
faltas pudieron ser acreditadas a travs de otros medios, las circunstancias de las que deriv su
responsabilidad,sebasaronensusrespuestas[60].
En cuanto a si el reconocimiento de los hechos es suficiente para tenerlos por ocurridos o si es
necesaria la produccin de otras pruebas, la doctrina penal seala que la declaracin indagatoria no
constituyeunmediodepruebasinodedefensa,aunquepuedacontenerelementosdeconviccincomoserel
dichoconfesorio[61]
Sobreesteaspecto,adhieroalcriteriosostenidoenlacausaPlcidoRita,porlaCmaraContencioso
AdministrativoyTributariodelaCiudaddeBuenosAiresvotodelDr.Cortienlaquesesostienequela
Administracin debe acreditar la materialidad de los hechos y que si bien el reconocimiento del agente
puedenserunelementodecisivo,primafacieno es el nico, dado que el procedimiento administrativo se
aplicanlosprincipiosdelaverdadmaterial,impulsoeinstruccindeoficio.Todoelloreflejaunrolactivode
laAdministracinenlosprocedimientosporestarcomprometidoelinterspblico.
Resulta esencial la aplicacin del principio de congruencia, en la declaracin indagatoria, lo que

implicaqueselointerroguesobreloshechosendilgados,describindoselosenformaprecisas.

3.Lapruebaenelsumarioadministrativo
En el rgimen nacional, tanto el sumariado como las partes acusadoras si stas se hubiesen
presentado en tal calidad (Sindicatura General de la Nacin y Fiscala Nacional de Investigaciones
Administrativas)puedenproponermedidasprobatorias,tantoenlaetapadeinvestigacincomoporsupuesto
enlacontradictoria.[62]
Loselementosdepruebasconformealdecreto467/99sonapreciadosdeacuerdoalasreglasdela
sanacrtica,loquesignificaqueellegisladornohapredeterminadoelvalorquedebeasignarseaesosdatos
objetivos,sinoquehadejadoqueellosseanponderadossegnlasreglasdelalgica,delapsicologa,ydela
experiencia,tantoporelinstructorcomoporlaautoridadquedictaelactoconclusivo[63]
Estesistematambindenominadodelibreconviccinradicaenquelaleynovinculaalaautoridad
fijandopautasquecercenensuarbitrio.Poresotieneampliasatribucionesparaapreciarlaspruebas,segn
los principios lgicos reguladores del correcto entendimiento humano[64]. Ese razonamiento debe ser
puestodemanifiestoenelactoadministrativoquedictealconcluirelsumarioadministrativo.
Lospoderespblicosestnvinculadosalosvaloresmaterialesdelordenamientojurdicoynoalos
meramenteformales.Entreaquellosvalores,consagradosenlaConstitucin,seencuentralajusticialacual
hadeentendersecomojusticiamaterial.Conesaconcepcin,eselPoderEjecutivo,particularmente,elque
"ensudoblefuncindeimpulsordelalegalidadyservidorimparcialdelosinteresesgenerales,nopuede
permanecer neutral en esta materia (...). La bsqueda de la decisin justa es el gran reto que el Estado
materialdeDerecholeimponealaAdministracinPblicaparahacerrealidadelvalordelaJusticia"[65]
Sereconocequesilaautoridadadministrativacompetenteparadecidirenunsumario,consideraque
elinstructornohadadoprimacaalaverdadjurdicaobjetiva,puedeapartarsedelinformedesteyresolver
enconsecuencia.
A.Mediosdeprueba
Unodelosaspectosquemereceatencinalahoradevalorarelalcancedeldebidoprocesoadjetivo,
eseldelosmediosdepruebasquelapropiaAdministracinproduce,utilizandocmarasocultasoescuchas
telefnicas.
Hemosextradotresejemplosdelajurisprudencia,quesediferencianporlamodalidadaplicadaenla
obtencindeaquellas.Enellossedeclararonlavalidezdelosmediosdepruebaaplicados,sonloscasosLe
Donne (en el cual la Administracin preconstituye prueba), Plcido Rita (la prueba es obtenida por un
tercero ajeno a la Administracin) De Lorenzi, (organismos pblicos disponen cmaras ocultas y escuchas
telefnicasenunmbitoprivado)
Enelprimercaso,laSupremaCortedeJusticiadelaProvinciadeMendozainterpretquenoexistan
inconvenientes,paraquelaAdministracinPblicarecurrieraaformularunaconstanciadequeseibaapre
constituirunaprueba,queobviamenteseraunapruebadecargodeunfuturosumarioyqueluegodebera
ser confrontada con la rplica de la defensa, que podra cuestionarla y demostrar o no la falsedad de su
contenido.
Frente a una prueba de cargo preconstituida en la etapa investigadora e instructora del proceso
disciplinario del sumario administrativo, sobreviene dentro de los mismos procedimientos una etapa de
descargo y defensa que es plenamente ejercida y en la que el sumariado puede y debe precisamente
neutralizarlapruebadecargo,conlaqueelinstructorformulasuacusacin.
Estecriteriofuesostenidoenelmarcodeunacausaenlaqueseanalizelvalorprobatoriodelas
grabaciones efectuadas por una grabadora de filmacin, a travs del procedimiento denominado cmara
oculta,dichoTribunalconsiderquealaalturadelosavancestecnolgicasyenplenosigloXXIparecera
un verdadero despropsito negarle eficacia probatoria, tanto a las filmaciones de la cmara oculta o a las
escuchas telefnicas. Si bien existen facilidades tecnolgicas que llevan a trucar, alterar o presentar de un
modocreblelarealidad,utilizandoestrategiasytcnicasdefalseamiento,existentambinmodosdeilustrar
alintrpretesilosmediosutilizadoshansidoonoadulterados,falseadosodesfigurandeunmodoesencialla
realidadgrabada,seaflmicaotelefnica[66].
Ahora bien, estas pruebas an en el sumario administrativo deben ser tomadas como elementos
indiciariosdelaregistracindeloshechos,correspondiendovalorarademsotraspruebas.
Losindicios,sepresentancomopresuncionesquetienencarcterdemediodeprueba.Sebasanen
hechosqueseencuentranfrentealhechoaprobarenrelacindeautonomaynoderepresentacin[67]
Enesesentido,elTribunalSuperiordeJusticiadeCrdobaentendiquelaactividadprobatoriano
necesariamentedebereferirseapruebadirecta,siendovlidalapruebaindiciariaoindirecta,definidacomo
aquellaquesedirigeamostrarlacertezadeunoshechos(indicios)quenosonlosconstitutivosdelafalta
administrativa, pero de los que puede inferirse sta ltima, como as tambin la participacin del agente
utilizandoalefectounrazonamientobasadoenelnexocausalylgicoexistenteentreloshechosprobadosy
losquesetratadeprobar[68]
En ese contexto, otro aspecto a destacar es el agente instigador. Se consider falta de tica la
utilizacin de esta figura para formar una mise in escene, que fabrique un escenario que demuestre la
intencindelosagentespblicosdecometerunairregularidadadministrativaoundelitopenal.Aligualque
el agente encubierto, cuestionndose la validez tica y jurdica de este tipo de procedimientos, ya que se
recurrealfraude,alasorpresa,seatentacontralabuenafedelagenteinvestigado.
PerocomobienhasostenidoelcitadoTribunalprovincialesuntemadedelicadadilucidacin.Nos
encontramosporunladoconlaexistenciadeunageneralizadacorrupcinadministrativaypolticaatravso
alrededor de la actividad estatal. Generalmente sus partcipes, con lgico accionar, tratan de no dejar
evidencias.
Normalmentelossujetoscorruptiblesconocendelprocedimientoadministrativoytratandenodejar
huellas y procurar su impunidad. Frente a tales dificultades y como un mtodo para luchar contra la
corrupcin, encontrar pruebas y evidencias, se recurre a estas tcnicas modernas de escuchas telefnicas,
filmacin de circunstancias preparadas para sorprender a los sospechados en acciones verdaderamente
reprochables, procurando as munirse de las evidencias necesarias para proceder a las instrucciones
sumariales y de tal manera expulsar a los empleados deshonestos y corruptos. Es verdad que se puede
sorprender al agente instigado en su buena fe, pero se trata precisamente de comprobar que el agente
instigadoesproclivearealizaraccionesreprochadasporlasociedad(...)Detodosmodosesteprocedimiento
debe ser cuidadosa y prudentemente evaluado por el juzgador sea penal o disciplinario para tomar las
decisionesajustadasalarealidadysindesconocerlelosderechoselementalesaldebidoproceso.
Lafiguradelagenteprovocadorhasidovariasvecesconsideradoenelmbitojudicialpenal,incluso
porlaCorteSuprema,distinguindoseelcasodelagentequeseaprovechadelasoportunidadesofacilidades
queleotorgaelpropioinvestigado,delosquesonproductodelaactividadcreativadeaquellos[69].
Sobre estos tipos de pruebas y de consuno con la mayora de los autores, en la causa Plcido Rita
Celia c/ GCBA s/ impugnacin actos administrativos, la Sala I de la Cmara de Apelaciones Contencioso
AdministrativoyTributariodelaCiudaddeBuenosAires,dejunio2004,sostuvoquenopuededejarsede
ladolaposibilidadderecurriramediosprobatoriosimpuestosporellgicoavancetecnolgico,quepermitan
verificarlaexistenciadehechosquedeotraformanopodranserdetectados.Ansinregulacinespecfica,
pueden ser admitidos como prueba, siempre y cuando se produzcan dentro de los lmites constitucionales,
estoesconrespetoalderechodepropiedad,alaintimidad,entreotros.
Porltimo,enlacausaDeLorenziMaraGabrielac/ENMJusticiaIGJResol6/08,laSalaIII
delaCmaraNacionaldeApelacionesenloContenciosoAdministrativoFederalentendiquelasmedidas
probatoriasrealizadasmediantelosmecanismoscuestionadosvideofilmacinconcmaraocultaygrabacin
decomunicacionestelefnicasnoafectanelmbitodeautonomaindividualdelaactoraqueconstituyeel
derecho a la intimidad o hubieren lesionado la garanta consagrada en el artculo 18 de la Constitucin

Nacional.Elloporqueesosderechosnosonabsolutossinoqueencuentransulmitelegalsiemprequese
hallenimplicadosasuntosinstitucionalesodeinterspblicouofendanelordenylamoralpblicas.Enese
sentido,debetenerseencuentalacondicindeempleadapblicadelaactoraquecumplafuncionesenla
plantapermanentedelaInspeccinGeneraldeJusticia...yqueproporcionvoluntariamentesunmerode
telfono particular como tambin el domicilio del estudio jurdico en el que libremente y por su propia
iniciativaconcertyformalizunaentrevistaconpersonasdesconocidasporellaparacharlarpersonalmente
acercadetrmitesantedichoorganismoqueesaspersonaspudieranrequerirle.....
En el caso, las pruebas (las filmaciones y grabaciones de audio secretas se llevaron a cabo en un
organismo pblica y en un estudio jurdico particular) estuvieron a cargo de un investigador con
conocimiento del Fiscal de Control Administrativo dentro del mbito de una investigacin. Aquel se
encontraba facultado para disponer la realizacin de dichas pruebas, a los fines de verificar un hecho
constitutivo de una irregularidad u obtencin de pruebas al respecto. Tambin contaba con atribuciones
ampliasrespectoalasmedidasdepruebas,siemprequenoimplicaraninjerenciaenunderechoogaranta
individual,encuyocasodebarequerirautorizacinjudicial.
Comoseseal,enelTribunalentendiqueelmtodoutilizadoeravlidoynoafectadoderechos
individuales.
3.Elderechodedefensaenelcasodesancionesmenores
Debe considerarse si la circunstancia de que las normas estatutarias autoricen la aplicacin de
sancionesmenores,sinsumarioprevio,obligaigualmentearesguardarelderechodedefensa.
Reiteramosqueanenestoscasosseimponeeldescargodelsumariado,existaonounanormaque
expresamente lo establezca, ya que an en ausencia de ella el debido proceso constituye un principio
constitucionaldeobligatorioacatamiento.Eldescargosupone,unprocedimientoreducidotendienteatutelar
el derecho de defensa y a facilitar nuevos elementos de juicio a la Administracin. Empero, si bien no
requiere la formalidad propia del procedimiento sumarial, debe resguardar, aunque mnimamente, el
cumplimientodelosderechosaserodoaofreceryproducirpruebayaunadecisinfundada.Todoelloen
elmarcosumarsimoquelanaturalezadeesetrmiteimplica[70].
Ahora bien, si no obstante ello la Administracin hubiese ordenado instruir un sumario
administrativo, a mi entender, sta debe cumplir con todos los requisitos legales exigidos, no puede so
pretextodequenoesnecesarioinstarunprocedimientososlayarelcumplimientodealgunaetapaesencial,
puesseestaraconfigurandounaviolacinalordenamientojurdico[71].
Sobre ello volver ms adelante al referirme a un caso resuelto por la justicia de la Provincia de
BuenosAiresacercadeunsumarioiniciadoaunagenteregidoporlaLeydeContratodeTrabajo.
Endefinitiva,laexigenciadeprocedimientodebeguardardebidaproporcinconeltipodeinfraccin
queseimputa,deahqueparalassancioneslevesporejemploapercibimientoysuspensindehastacinco
(5)dassegnelartculo35delaLey25.164sepreveaquenoserequerirsumario.
Es razonable este tipo de previsin, pues al asegurarse el derecho de defensa no es dable exigir
mayores trmites documentados pues ello sera al decir de Sanchez Morn como matar moscas a
caonzos[72]
El derecho de defensa, en el marco del rgimen nacional, se garantiza al exigirse la notificacin al
agente de las imputaciones que se le formulan, citndolo a una audiencia para que efectue su descargo y
acompae pruebas. Luego, previo dictamen del servicio jurdico permanente del rea, la autoridad
competenteresolversinmstrmite[73].

V.Lateoradelasubsanacinenelprocedimientodisciplinario
Los aspectos vinculados a la satisfaccin de la garanta de defensa en una etapa posterior a la
administrativa cuando en sta no se respeta, tiene solucin jurisprudencial (objetable a nuestro entender)
interpretndose que si se configura alguna restriccin resulta posible que posteriormente se subsane en la
etapa judicial. Las omisiones en las que se pudo incurrir en la instancia administrativa son en principio
salvablesenlainstanciajudicialposterior[74]
Elprincipiogeneralenlostribunalesjudiciales,hasidoquelasdeficienciasenlasustanciacindelos
procedimientosadministrativos(enelcasodelasactuacionessumariales)noimportanviolacindelderecho
dedefensa,silapartequealegalaconculcacindeestederechonoacreditaquelasmismassondeimposible
subsanacinenlaunaposteriorinstanciajudicial[75].
Esta teora se basa especficamente en que el desplazamiento del derecho de defensa a una etapa
posterior a la resolucin del caso, es vlida siempre que medie la posibilidad de atacar la resolucin para
hacer efectivo el ejercicio de ese derecho. El defecto es subsanable su el derecho de defensa puede ser
ejercidoenunrecursoadministrativoojudicialposterior[76]
Coneserazonamientosienelsumariopreviosepresentaronviciosenalgnaspectoconcernienteal
derechodedefensa,conestecriterio,seencontraransubsanadossiposteriormentealtramitarseelrecurso
jerrquicoseconcedilaoportunidaddeejercerloconamplitud[77].
Cabe rechazar el pedido de nulidad del procedimiento administrativo en el caso, del sumario
administrativosiconellosolosesatisfaceunprincipiotericoraznporlacualnocorrespondehacerlugar
adichasolicitudcuandoeldefectoessubsanable,sinafectarelderechodedefensadeladministradoenel
posteriorprocesojudicial.
Por ello, cualquier omisin de un trmite en el expediente administrativo no resulta suficiente para
motivar la nulidad de la resolucin emitida en l, dado que tal declaracin de nulidad requiere la
ponderacin,encadacaso,delasconsecuenciasqueproducenalaparteinteresada,laomisinqueendilgay
si derivada en la falta de defensa. En ese sentido, se ha valorado que el principio de economa procesal
impidelaanulacindedicharesolucincuando,aunsubsanadoeldefectocontodassusconsecuencias,esde
preverque,lgicamente,seemitiraunactoadministrativoigualalanulado[78].
La Sala I de la Cmara Nacional Federal en lo Contencioso Administrativo en la causa Nazzareta
DiegoAndrsc/CNRTRes.2233/04s/medidacautelarautnoma,del18denoviembrede2005coincideen
que no puede subsanar en el proceso judicial a las omisiones del procedimiento administrativo. El criterio
opuestolosostuvolaSalaIIIenLaInternacionalEmpresadeTransportedePasajerosSACCFc/Comisin
NacionaldeRegulacindelTransportedel28defebrerode2006.
Coincidimosconlaposturaqueentiendequeeldebidoprocesoparaserefectivo,debeserejercido
con anterioridad a la sancin misma. De all la necesidad del "sumario previo". No se puede asimilar la
garantaeldebidoprocesoprevioconelaccesoalcontroladministrativoatravsdelavarecursiva,puesson
dos temticas diferentes. En efecto, el recurso es una impugnacin de un acto administrativo que se
interponeaposterioridelaimposicindelasancin.Suobjetivoesagotarlavaadministrativacomopaso
previoalajudicial.
Ello armoniza con los principios del derecho disciplinario moderno, enmarcados en los postulados
contenidos en las nuevas constituciones, que distinguen entre va recursiva y descargo o sumario previo,
como dos garantas independientes e igualmente valiosas, la primera instituida para posibilitar el efectivo
controldelegalidaddelaactividadadministrativaylasegundacomoconcrecindelagarantaconstitucional
deldebidoprocesolegal.Aslascosas,laomisindealmenosunmerodescargo,nopuedeenmodoalguno
considerarsesuplidaporlaposteriorinstanciarecursiva[79].
Sin embargo, la teora de la subsanacin ha encontrado sus lmites, en la opinin de la PTN. En
ocasindeconsiderarqueesdecumplimientoineludibleelderechodedefensa,conformealprocedimiento
del decreto 1421/02 entendi que si bien el agente a quien se aplic una cesanta por inasistencias
injustificadaspudoargumentarsudefensaalinterponerelrecursodereconsideracinyjerrquico,nosurga
delasactuacionesquesusdichoshubiesensidoinvestigadosyquesehubieraproducidolapruebaofrecida
por l. Por ello, sin perjuicio de que las inasistencias fueron justificadas, lo que poda dar lugar a una
cesanta,sedebienlaetaparecursivaproveerlasmedidasnecesariasparadeterminarconungradomayor
decertezadichoextremo[80].
Como sostiene el fuero contencioso administrativo y tributario de la Ciudad de Buenos Aires en la
causa Rackauskas, la teora de la subsanacin no puede ser entendida en trminos absolutos, debiendo
ponderarseencadacasolaentidaddelperjuicioquepudocausarlealparticularlaomisindealgnrequisito
delactoysieseperjuiciopersisteluegodelapretendidasubsanacin.ConcitadeComadirarecuerdaquela
facultad disciplinaria est sujeta a condicionamientos formales y sustanciales que impone el ordenamiento
normativo[81].

VI.Lasuspensinotrasladodelpersonalsujetoasumarioadministrativo
Las normas legales, suelen autorizar a la Administracin a trasladar al agente pblico que se
encuentra sometido a sumario disciplinario, ya sea se encuentre sumariado o no. No se trata del ejercicio
deliusvariandi,sinodeunapotestadmotivadaenloshechosylaconductapresuntadelagente,investigada
enelprocedimiento.
Sinperjuiciodeloqueindiqueelordenamientojurdico,lassuspensionespreventivasdebenserlopor
tiempo determinado, la prrroga sucesiva de dicha medida a lo largo de toda la tramitacin del sumario
devieneenirrazonableyproduceunefectivoperjuicioalagente,mximesielactodesuspensinnofijun
plazoconcreto,sinoquelohizohastalaconclusindelsumarioadministrativo[82].
Su finalidad es permitir asegurar el xito en cuanto a la reunin de la prueba, evitando que la
permanenciaenlasfuncionesdelagentepuedaserinconvenienteparaelesclarecimientodelhecho,esdecir
quelapruebapuedadispersarseoentorpecerselainvestigacin[83].
Similar lmite cabe exigir en el caso de que la suspensin fuera supeditada a la finalizacin de la
causa penal. Si adems fue citado a declarar, esa medida provoca graves consecuencias en el agente al
afectarunderechonaturalyderaigambreconstitucionalcomoeselderechoatrabajar(arts.14y14bisdela
Constitucin Nacional) y constituye una medida extrema cuyo ejercicio es restrictivo a la luz de sus
basamentosticosyjurdicos[84].
Silasuspensinpreventivaqueseleimpusoalagenteenejerciciodesusfunciones,fuedispuestacon
fundamentoenelautodeprocesamientodictadoeneljuiciopenal,aldeclararselaprescripcindelaaccin
penal, ces la situacin procesal que dio lugar al dictado de aquella suspensin, por lo que corresponde
dejarla sin efecto. Ello sin embargo no habilita al agente a reclamar por salarios cados ya que en su
oportunidad la decisin preventiva fue vlida, adems la causa sustancial del acto nunca desapareci,
circunstanciaqueenalgunamedidaesimputablealpropioagente,queaceptquelacausapenalconcluyera
porprescripcinynoporunaclaraexculpacin[85].
Enelcasodeltrasladodelempleado,esnecesarioqueselehagaconocerensurealdimensinlos
motivos reales de la medida, y por ende que el acto se encuentre debidamente motivado a efectos de no
afectarelderechodedefensa[86]

VII.Losplazosdecaducidadenelprocedimientodisciplinario.Efectosdelademoraenlatramitacin
delsumario
Elartculo38delaLey25.164establecequelosplazosperentorioseimprorrogablespararesolverlos
sumarios administrativos nunca podrn exceder de seis (6) meses de cometido el hecho o la conducta
imputada.
Esta norma ha dado lugar a que la PTN[87] considerara esa disposicin cercena la potestad
disciplinariadelaAdministracinPblica.Envirtuddeelloyafindeafianzarlajusticia,lanicasolucin
posible, mientras no sea derogada, el Poder Ejecutivo debe no aplicarla, pues existen razones suficientes
comoparaconsiderarfundadamentecuestionadasuconstitucionalidad.
Con esa lnea argumental, cabe entender que la caducidad de la instancia halla justificacin en la
necesidaddeconferiruninstrumentoalEstadoparaevitarlaindefinidaprolongacindelosjuicios,perono
puede constituir un artificio tendiente a impedir un pronunciamiento sobre el fondo del caso. Es incluso
contrario al artculo 18 de la Constitucin Nacional pues todo imputado luego de un procedimiento
tramitado en legal forma necesita de un pronunciamiento que, defina su posicin frente a la ley y a la
sociedad,yquepongatrmino,alasituacindeincertidumbre.
Elartculo38entoncesaparececomo"unartificiotendienteaimpedirunpronunciamientosobreel
fondodelpleito",puesnosereglamentarazonablementeelderechoconstitucionaldeladefensaenjuiciodel
agentepblico.Peroademslograveesquemedianteestanormaserestringelapotestaddisciplinariadela
AdministracinPblica,impidindoseelejerciciodeunafacultadinherentealpoderadministradorotorgada
porlaConstitucinNacionalcomoesladeremoverasusempleados.Enmodoalgunopuedeinterpretarse
queellegisladorsehareferidoaplazosperentorioseimprorrogables,cuyovencimientopuedasignificarla
extincindelaaccindisciplinariapornohabersedictadolaresolucin.
Es por ello que el plazo durante el cual el instructor debe llevar a cabo su investigacin es
ordenatorio, indicativo y no perentorio, por ello su vencimiento no determina la caducidad de la
investigacinannorealizada.
Lademorainjustificadaenlatramitacinsolopuedederivarenlaresponsabilidaddelinstructor,peronola
caducidad[88].
Esteinstituto,conformealaLeydeprocedimientosadministrativosprocedeenlosprocedimientosen
loscualesnorigecomoreglaelprincipiodeoficialidad,esdecirenaquelloscuyasustanciacindependedel
impulsodelosadministrados.
Enesesentido,elartculo1incisoe,ap.9delaLey19.549prevquelacaducidadnoesaplicablea
losprocedimientosenloscualeslaAdministracinconsiderequedebecontinuarporsuscaractersticasopor
estarcomprometidoelinterspblico[89]
ElprofesorComadira,enoportunidaddedesempearsecomoSndicoGeneralGeneraldelaNacin,
tuvoocasindeconsideraresteargumentoyanalizarquenoresultadudosoqueelinterspblicoaparece
comprometido cuando se imputa a un agente de la Administracin el incumplimiento de sus deberes
funcionales o la transgresin de prohibiciones propias de su estado, motivo por el cual el instituto de la
caducidaddelprocedimientoadministrativoesincompatibleconlosvaloresinvolucradosenlainvestigacin
disciplinariaAgreg,queesirrazonablesometerelprocedimientosumarialalacaducidadascomoabsurdo
y dogmtico, pues admitiendo el plazo se alterara gravemente la potestad disciplinaria, como poder
inherentealaorganizacinadministrativa[90]
Coincidoconestoscriteriosunasolucincontrariaacarrearaperjuiciodisvaliosotantoenloquehace
alatramitacinens,porlapresinqueseejercesobreelinstructor,comoporlosresultados,pueselmero
transcursodeltiempotendraefectosexculpatorios.
Debenapreciarseladilacincausadapordiligenciamientodeoficios,periciasuotrostrmites,cuya
duracinnodependedelinstructor.
Sinembargo,entiendoquesiemprecorresponderanalizarlossupuestosespecialespueselejercicio
de una potestad y la necesidad de preservarla, no puede ir en desmedro del agente y del propio inters
pblicoquejustamentesetratadeprotegerconlainaplicabilidaddeaquelinstituto.Yellosucedecuandoel
procedimientodeserunavaidneaparainvestigarloshechosytambinejercerelderechodedefensa,se
convierte en un simple cmulo desordenado de fojas que dilata la resolucin del caso y en una carrera de
obstculos como lo ha indicado Escola[91]. En definitiva, corresponde en materia del procedimiento
disciplinarioelanlisisdelacaducidaddebeiracompaadodeldelaeficienciayeficacia.
Creo oportuno traer a colacin los principios establecidos por la Corte Interamericana de Derechos
Humanosacercadelreconocimientodelderechoaunproceso"dentrodeunplazorazonable"previstoenla
ConvencinAmericanaconfundamento,entreotrasrazones,enlanecesidaddeevitardilacionesindebidas
quelleguenatraducirunaprivacinydenegacindejusticia.ApesarquelaConvencinnohaaclaradoel
alcancedelaexpresin"plazorazonable"existenmuchsimosantecedentesenlajurisprudenciainternacional
que ha considerado, a la luz de las circunstancias particulares de cada caso, los siguientes criterios: la
complejidaddellitigiolaconductadelosdemandantesydelasautoridadesjudicialesylaformacomoseha
tramitadolaetapadeinstruccindelproceso[92].
EsinteresanteunadecisindelaCorteSuperiordeJusticiadelaProvinciadeSantaFe,quedebi
decidiracercadelanulidaddeunasancindisciplinariadecincodasdesuspensin,aplicadaaunadocente,
a los cinco aos y dos meses de acontecidos los hechos, cuando el procedimiento administrativo estuvo
paralizadodurantetresaosuochomesesalaesperadeundictamen.Enelcaso,resultabadeaplicacinuna
leyprovincialqueestablecaqueeldocentenopodaestarafectadoporlainstruccindeunsumarioporun
plazo mayor de ciento ochenta das, plazo que se haba excedido en demasa, habindose advertido que la
Administracinnoalegoadvirtimotivosrazonablesquejustificaranlademora[93]

VIII.Progresividadversusderechodedefensa
Superada la etapa de investigacin, la autoridad competente para dictar el acto conclusivo es quien
puede,anteelasesoramientodelserviciojurdicopermanente,ponderarsisedancircunstanciasespeciales
parareabrirelsumario.Ellopuedeconfigurarantealgunanulidadabsolutaduranteelprocedimientoopara
lograr una investigacin integral de los hechos objeto de la pesquisa que no hubieran sido debidamente
examinados.Siempredeberponderarseencadacasosiesareaperturaafectaelprincipiodeprogresividady
preclusin, segn el cual si hubo un procedimiento disciplinario cumplido regularmente deviene
improcedenteretrotraereltrmiteaetapassuperadas[94].
Como principio general, el procedimiento del sumario administrativo disciplinario se compone de
diversas etapas y el principio de progresividad impide retrotraerlo a etapas superadas, en tanto los actos
realizados regularmente se precluyen, sin que sea necesario su notificacin. El fundamento de ello es la
seguridadjurdica,perotambincomolosostuvolaProcuracindelTesorodelaNacinenlanecesidadde
lograrunaadministracindejusticiarpidadentrodelorazonableperosobretodo,satisfacerunaexigencia
consustancialconelrespetodebidoaladignidaddelhombrecualeselreconocimientodelderechoquetiene
todapersonaaliberarsedelestadodesospecha[95].

IX.ElcasodelassancionesdisciplinariasaplicadasalpersonaldelaAdministracinPblicasujetoa
laLeydeContratodeTrabajo(LCT).
Enelmbitonacional,elpersonalregidoporlaLCTqueresultepasibledesancionesadministrativas,
tienerestringidosuderechodedefensaensedeadministrativa.
EstecriterioeselsostenidoporlaProcuracindelTesorodelaNacin,alentenderquelavigencia
delRgimendeContratodeTrabajoimplicaquelaAdministracincuandodecideponerfinconjustacausaa
larelacinlaboral,noesnecesariolaaplicacindesancionesdecesantaoexoneracinpreviosumario,pues
elloespropiodelarelacindeempleopblico."Deallqueentalsupuesto,laAdministracindebeocuparse
decontarconadecuadorespaldoprobatorioparademostrarlaexistenciadelajustacausadedespidoenel
juicio laboral que eventualmente promoviera el empleado (...) De ello se deriva que salvo la existencia de
normaslegalesoconvencionalesqueimponganlanecesidadderealizarsumario,correspondersimplemente
extinguirlarelacinnotificandotaldecisinylajustacausaqueseinvoque,ycolectarlaspruebasnecesarias
paralademostracindelaexistenciadetalcausaensedejudicial"[96].
Porlotanto,esosagentespblicosrecinestnencondicionesdehacervalertodaslaspruebasque
hacenasudefensa,unavezproducidoeldistractoo,porejemplo,deaplicadaunasancindesuspensinlo
queparanosotrosconstituyeunaflagrantetrasgresinalasnormasconstitucionales.
Elderechodedefensaesunagarantacuyavigenciapermiteevitarelusoabusivodelaspotestades
disciplinarias, pero que tambin un sumario previo como todo procedimiento administrativo, es una
exigencia de una mejor administracin: el administrado, con sus peticiones y reclamos es coadyuvante
importanteenellogrodeunaactividadadministrativalegtimayeficaz[97].
Estamosenelmbitodeladenominadatutelaadministrativaefectiva,principioqueseperfilacomo
una garanta sustancial, que gravita directamente tanto en el procedimiento administrativo como en la
actividad general de la Administracin Pblica. Su insercin en la actividad administrativa debe ser
adecuadamente ponderada con el fin de distinguirla de aquella nocin ms conocida denominada
tutelajudicialefectiva[98].
Enesesentido,sehasostenidoquedeigualformaqueeldebidoprocesoestatuidoenelartculo18de
laConstitucinNacionalfueextendidoalprocedimientoadministrativo,lasnormasconvencionales[99]que
serefierenalaproteccinjudicialoalrecursojudicialsetrasladaronaplanosdiferentesdelaccionarestatal.
EstaparticularidadsedetectaenelcasoAstorga,enelcuallaCorteparadefinirelcontenidodelatutela
administrativa efectiva, recurre a la nocin habitual de la garanta de defensaen juicio detallando los
elementosdistintivosquesepresentanenelmarcodelagestinadministrativa.Seextrapoladeesamanerael
conceptodedefensaenjuicioquehabadesarrolladoduranteaosalmbitodelaAdministracinPblicay
seconstruyeelconceptoexaminado()Losnombrescambianperolosobjetivossonlosmismosyporende
todaslasconstruccionespensadasparaladefensaenjuiciosevuelvenaplicables[100].
Endefinitiva,lainterpretacindelaProcuracindelTesorodelaNacinescontrariaalasnormas
constitucionesyalostratadosdederechoshumanos.
Pero veamos el artculo 67 de la LCT Facultades disciplinarias. Limitacin: El empleador podr
aplicarmedidasdisciplinariasproporcionadasalasfaltasoincumplimientosdemostradosporeltrabajador.
Dentro de los treinta (30) das corridos de notificada la medida, el trabajador podr cuestionar su
procedenciayeltipooextensindelamisma,paraqueselasuprima,sustituyaporotraolimitesegnlos
casos.Vencidodichotrminosetendrporconsentidalasancindisciplinaria.
Eltrabajadordelsectorprivado,seencuentraenmejorescondicionesqueeltrabajadorpblico?
EsposiblequeenloscasosdelosagentespblicossujetosalaLCT,dichorgimenlegalseaplique
parcialmente,sinqueselepermitahacerusodeladefensadelartculo67?.
AbogamosporquedichoOrganismoAsesor,modifiquesucriterioyadopteuncriterioconstitucional.

X.ElpersonalcontratadoportiempodeterminadoPuedesersometidoasumariodisciplinario?
Coneltrminoprecarizacin[101],incluimostodoslostiposdecontratacindepersonalquebajolas
denominacionesdecontratado,transitoriootemporario,carecendeestabilidad.
Elcontratado,esunatipologadeagentepblicoquetodoslosregmenesjurdicosdeempleoprevn
como una categora excepcional que cumple funciones en situaciones determinadas, excepcionales o
transitorias.
Hemos sostenido que durante la dcada de 1990 se intensificaron las relaciones de trabajo en el
mbitodelaAdministracinregidasporcontratosdelocacindeserviciosdederechopblico,ajenosalos
sistemasdefuncinpblicaoalasnormasmarcoyalaleydecontratodetrabajo[102].
Elpersonalcontratadoalquenosreferimosesdeantiguadata,esdecirlosEstatutoshanprevistoesta
figura. Por ende, no es ilegtimo que el Estado celebre estos contratos, sino el ejercicio abusivo y la
desviacindepoderqueproduceelusoindiscriminadodeestafigura.
En definitiva, estos regmenes dejaron de ser excepcionales o temporarios para convertirse en una
modalidadtpicayhabitualenelsectorpblico[103].
Sinperjuiciodelodicho,creemosqueexistencaractersticascomunesatodoslosagentescontratados
queledanentidadypermitendiferenciarlosdeotros[104].Ellasson:
1. Carecendeestabilidadyporendenotienenderechoalacarreraadministrativa,niestn
sometidos a los regmenes disciplinarios aplicables a los agentes de planta permanente, salvo que
expresamenteasseestablezca
2. Lasrelacionescontractualessonportiempodeterminado,vencidoelcualnoseadmitela
tcitareconduccin
3.Losagentesnogozandelicencias,justificacin,nifranquicias(luegoharemoslassalvedades
delcontratadocomprendidoenelartculo9delaLey25.164)
4.LaAdministracinpuederescindirelcontratoencualquiermomento
5.Larescisin(orevocacin)delcontratoenformaanticipadanodaderechoaindemnizacin
alguna

LaCorteSupremadeJusticiadelaNacindurantedcadasresolvidiversosplanteos,encuantoal
rgimenaplicable(derechopblicooprivado)yalosderechosdelpersonalcontratado(reconocimientode
estabilidady/oindemnizacin).
Respecto de la primera cuestin, su jurisprudencia est marcada por dos etapas en un primer
momentoelcasodelpersonalcontratadopartadelanlisisdeltipodefuncin:sistanoconstituaunatarea
propia de los cuadros de la Administracin, la relacin se rega por las normas del derecho del trabajo.
Luego, con las causas Jasso [105] y Gil[106] se abre una segunda etapa, en la que centra su
interpretacinenlasformasdecontratacincontempladasenlaLey22.140,limitandolaaplicacindelaLey
deContratodeTrabajo.
En cuanto al reconocimiento de la estabilidad y/o indemnizacin sustitutiva de esa garanta, el
Mximo Tribunal mantuvo un criterio uniforme al rechazar las pretensiones del personal contratado[107],
con los siguientes criterios: a)El carcter temporario o transitorio de las tareas b)El tiempo de la
prestacin c)La impugnacin de la designacin transitoria. La teora de los actos propios d)
Cumplimientodelosrequisitosexigidosparaelingresoenplantapermanentee)Elvencimientodelplazo
del contrato f)La contratacin de personal como cuestin poltica no justiciable g)Inexistencia de
desviacindepoder.
Sinembargo,enel2010[108]abreunabrechaenelreconocimientodelosderechosdeestepersonal
reconocindole indemnizacin basado en la desviacin de poder de la empleadora, aunque descarta la
aplicacindelrgimendelaLeydeContratodeTrabajo.Todoello,sinapartarsedelprecedenteGil,tal
como expresa en el Considerando 7, decisin en la que sostuvo que el voluntario sometimiento a un
rgimen,sinreservasexpresas,comportauninequvocoacatamientoquedeterminalaimprocedenciadesu
impugnacinulterior.
Ahorabien,larealidadenlaAdministracinPblicamuestraaltosporcentajesdepersonalque
carecendeestabilidadyaquienesnolesonaplicablesciertasconsecuenciaspropiasdeesagaranta,como
lasderivadasdelapotestaddisciplinaria.
Enesteltimosentido,laProcuracindelTesorodescartquedichopersonalpuedaestarsometidoa
sumario administrativo. Entendi que la ausencia de una norma que establezca una sancin disciplinaria
especficaparalosagentescontratados,implicaquecualquieraqueseimponga(salvolaremocin)generala
violacin del principio de legalidad de las penas previsto en el artculo 1 de la constitucin Nacional. Por
ello,laconvocatoriaadeclararcomosumariadoseencuentraafectadadenulidad,enlamedidaquenosele
aplicaelrgimendisciplinario[109].
Acontrariosensu,opinamosqueelinstructorpuedesalvoquelanormalegaloreglamentariaselo
prohibieracitaraprestardeclaracininformativaeinclusoindagatoriaaunagenteenesascondiciones,con
lasalvedaddequenoseencuentraobligadoapresentarseyqueellonoleaparejarconsecuenciaslegales.
Estaposibilidad,permitiraqueelcitadopuedaejercersuderechodedefensa,ensalvaguardadesuhonory
sumoral.
En todo caso, el acto de cierre del sumario podr expresar que de haber estado comprendido en el
rgimen disciplinario, hubiera sido pasible de una sancin determinada. Ello si pudo ser indagado (por
voluntaddelpropioagente)y,enconsecuencia,presentarsusmediosdedefensa.Delocontrarionopodra
imputarse,aunhipotticamente,faltaalguna.
Estas situaciones no dejan de mostrar un elevado casuismo, que merece un anlisis particular en
funcin del objeto sumarial y del inters pblico involucrado. Es posible confirmar las crticas que
formulamos al inicio respecto del sistema de empleo pblico vigente en nuestro pas, el que termina por
convertiralapotestaddisciplinariaenunautopa.
Sobreloquenotenemosdudas,esacercadelaimposibilidaddesancionaraquienesestnexcluidos
delrgimendisciplinario.

[1]Elpresentetrabajotomacomobase,ellibrodelaautora,Cuestionessobrelapotestaddisciplinariayelderechodedefensa,
editadoporRAP,actualmenteenprensa.
[2] Rodrguez Arana Muoz Jaime, La participacin en la nueva ley de medidas para la modernizacin del gobierno local,
RevistaIberoamericanadeDerechoPblicoyAdministrativo,Ao5,N5,2005,SanJosdeCostaRica,p.100
[3] CIDH, OC6/86, La expresin Leyes en el artculo 30 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos del
09/05/1986.
[4]GarcadeEnterraEduardoFernndezTomsRamn,CursodeDerechoAdministrativo,Civitas,,Madrid,2000,T.Ip.30??
[5]IvanegaMiriamMabel,Lasrelacionesdeempleopblico,LaLey,BuenosAires,2009

[6]GarciaPullsFernando,LapotestadsancionadoradelaAdministracinpblica,enII,IIIyIVJornadasRosarinasdederecho
administrativo,RAPN381,BuenosAires,2010,p.255yss
[7]MaljarDanielE.p.34
[8]MarienhoffMiguelS.,Tratadodederechoadministrativo,5ta.edicinactualizadareimpresinAbeledoPerrot,BuenosAires,
2000,p.628/629
[9]GarridoFallaFernando,op.cit.
[10]CanosaArmando,Rgimenadministrativodeltransporteterrestre,Edit.baco,BuenosAires2002,p.203en
[11] Ivanega Miriam Mabel, De nuevo acerca del poder de polica, en Suplemento La Ley Derecho Constitucional, del
15/03/2007
[12] Bandeira de Melo Celso Antonio, Curso de derecho administrativo, PorruaUNAM Mxico, 2006. Seala este profesor
brasileoqueestasituacinesfuentedelasmaslamentablesytemiblesconfusiones,puesllevaalgunasvecesareconocerleala
administracin poderes que serian inconcebibles en el Estado de derecho?, dndole una preeminencia que no posee, por ser
impropiadequiensolopuedeactuarbasadoenlaleyqueleconfieradeterminadospoderesparaserejercidosenlostrminosy
formasqueellaestablece
[13]Por ejemplo Agustin Gordillo y Celso Antonio Bandeira de Mello puntualizan que en general en los nuevos textos del
derecho administrativo se ha eliminado la introduccin de captulos especiales alusivos al poder de polica, habiendo una
tendenciageneralizadaasueliminacin.
[14]Gallegos Fedriani Pablo, Poder de polica y poder de polica de emergencia en documentacin Administrativa 267/268,
INAPEspaa,2004Lamayoradelosautorescoincidenenquedelasclasificacionesformuladasrespectodelasformasdela
actividadadministrativa,laquereflejamasclaramenteelcontenidoeesaactividadeslaquedistingueentrelalimitacindel
obrardelosparticulares(policaparaelderechofrancsyAdministracindeordenacinparaelsistemaalemn),laactividadde
prestacindeserviciosdeintersgeneral(serviciopblicoenFranciayAdministracinprestacinparaelderechoalemnyla
actividaddefomento.VerCandaFabin,RgimenJurdicodelaactividaddepolicaenServicioPblico,PolicayFomento,
EdicionesRAPBuenosAires,2004
[15]GordilloAgustin,PolicayPoderdepolicaenServiciosPblicos,PolicayFomento,EdicionesRAP,BuenosAires2004.
ExplicaGordilloquealpublicarenelao1960elartculoLacrisisdelanocindePoderdepolica,analizlacrisisdela
nocin proponiendo su eliminacin, no del rgimen y las normas de Polica. Y ello fundamentalmente vinculado al servicio
pblicopuesenaquellapocaseencontrabanenmanosdelEstadoynoexistadiferenciaentrelanocindeactividadestatalyla
nocindeserviciopblico.Eraelmismorgimenjurdicoaplicable.Peroellocambiaconlasprivatizaciones,volviendoatener
sentidoelconcepto.Sinembargo,eltemadepolicaypoderdepolicaquenoestdebatidoenelmundoynoexisteconsensoen
lautilidadalconocimientojurdico.Agrgueseladeliberadaconfusinentreactividadlegislativayejecutivaimplicatambin
unadeliberadaconfusinenelfuncionamientodesupuestascategorasopalabrashechasdePolicayPoderdePolica
[16]SuayRincnJos,SancionesAdministrativas,EditorialPublicacionesdelRealColegiodeEspaa,Bolonia,1989,p.20
[17]SuayRincnJos,op.cit.,p.27
[18]GarcaPullsFernando,Lapotestadsancionadoraop.cit.,p.259.
[19]GarcaPullsFernando,Lapotestadsancionadoraop.ci.t,p.258
[20] Marienhoff Miguel S., Tratadoop.ci.t, p. 629 y 176/177. Cabe destacar que para Marienhoff el derecho penal
administrativonosaledelmbitodelderechopenalsustantivo.
[21]
SnchezMornMiguel,DerechodelaFuncinPblica,edit.Tecnos,Cuartaedicin,Madrid....,p.285
[22]RincnCrdobaJorgeIvn,Derechoadministrativolaboral,UEC,Bogot,2009,p.576
[23]RincnCrdobaJorgeIvn,Derechoadministrativo..,p.568
[24]RincnCrdobaJorgeIvn,Derechoadministrativoop.cit.,p,569/570.
[25]GarcadeEnterraEduardoyFernndezTomsRamn,Cursoop.cit.,p.170yss.
[26]RincnCrdobaJorgeIvn,Derechoadministrativoop.cit.,p,575/576
[27]GarcadeEnterraEduardoyFernndezTomsRamn,Cursodederechoadministrativo,T.II,13edicin,ThomsonCivitas,
Madrid,2006.,p.170yss.
[28]BelasioAlfredo,EstabilidadyRgimendisciplinarioparaelempleopblico,EdicionesOrganizacinMoraLibros,Buenos
Aires,1991
[29]GmezPavajeauCarlosArturo,Dogmticaop.cit.,248/251
[30]AlessiRenato,Institucionesdederechoadministrativo,T.I,traduccindela3edicinitaliana,Bosch,Barcelona,1970,p.
228/229
[31]AlessiRenato,Institucionesdederechoadministrativoop.cit.,p.230/231
[32]DiezManuelMariaDerechoAdministrativo,V.I.BibliografaOMEBA,BuenosAires,1963,p.242/243
[33]VerCausaPlcidoRitaCeliac/GCBAImpugnacinactosadministrativosCACAyTCBA,junio2004votodelDr.Carlos
Balbn.
[34]ZaffaroniEugenioRal,DerechoPenalParteGeneral,EDIAR,BuenosAires,2000,p.206
[35]ZaffaroniEugenioRal,DerechoPenal..,p.207/208
[36]GmezPavajeauCarlosArturo,Dogmticadelderechodisciplianrio,UEC,Bogot2007.
[37]RincnCrdobaJorgeIvn,Derechoadministrativo..,p.578/579
[38]DiezManuelMariaDerechoAdministrativop.245/248
[39]DiezManuelMariaDerechoAdministrativop.248
[40]DiezManuelMariaDerechoAdministrativop.248
[41]SayagusLasoEnrique,TratadodeDerechoAdministrativo,TomoI,4ta.edicin,Montevideo,1974,p.325yss
[42]Fiorini,Bartolom,DerechoAdministrativo,T.I,AbeledoPerrot,BuenosAires,1976,p.844
[43]VotodelDr.LuisLozanoenlacausaUrfeig, Norberto s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en 'Urfeig,
Norbertoc/ConsejodelaMagistraturas/revisindecesantasoexoneracionesdeemp.publ.,delTSJCBA,20/07/2007
[44]VerCaptuloIII.
[45] Gutirrez Colantuono Pablo, Administracin Pblica, Juridicidad y Derechos Humanos, Abeledo Perrot, Buenos Aires,
2010,p.155
[46] Gutirrez Colantuono Pablo, Administracin Pblica, Juridicidad y Derechos Humanos, Abeledo Perrot, Buenos Aires,
2010,p.156
[47]GutirrezColantuonoPablo,AdministracinPblica,op.cit.,p.157
[48]GutirrezColantuonoPablo,AdministracinPblicaop.cit.,p.155
[49]Sentenciadel2defebrerode2001inre"Baena,Ricardoyotros(270trabajadoresvs.Panam)".Verotroenfoquesobreeste
casoenelvotodeDr.LuisLozanoenlacausaUrfeig,Norbertos/quejaporrecursodeinconstitucionalidaddenegadoen'Urfeig,
Norbertoc/ConsejodelaMagistraturas/revisindecesantasoexoneracionesdeemp.publ.,delTSJCBA,20/07/2007(en
particularpunto5)
[50]Los supuestos ms comunes son los de las inasistencias sin justificar, situaciones en las que los estatutos autorizan a la
Administracinaqueunavezconstatadalafalta,directamenteseapliquelasancincorrespondiente.
[51]PTNDictmenes270:213254:509254:548252:383
[52]NosremitimosalosealadoenlosCaptulosIIyIII
[53]PTNDictmenes267:632262:125233:270
[54]SnchezAlberto,ElsumarioadministrativoenlaprovinciadeSanJuan,Edit.FundacinUniversidadNacionaldeSanJuan,
1996,p.57
[55]PTNDictmenes250:276220:89232:210
[56]CNCAFral,SalaVOcampoJosAnibalc/HospitalGarrahanResol.994/04(Expte.1264/03)s/AmparoLey16.986,del
02/11/2005DelvotodeljuezOTERO.
[57]CNCAFral,SalaVOcampoJosAnibalc/HospitalGarrahanResol.994/04(Expte.1264/03)s/AmparoLey16.986,del
02/11/2005DelvotodeljuezOTERO.
[58]Fallos281:177
[59]CSJNFallos,324:3593
[60]CausaCastroVenerosoOscarJuans/recursoarts.40,41y42ley22.140del23/10/2001
[61]ClariOlmedoJorge,Derechoprocesalpenal,Edit.RubinzalCulzoni,BuenosAires1998,p.325yss
[62]Esrecinenestaetapaenlaquepuedeejercer,conamplitud,elllamadoderechodecontradiccin.
[63]Dictmenes241:298
[64]DAlboraFranciscoJ.CdigoProcesalPenaldelaNacin,AbeledoPerrot,BuenosAires1997,p.318
[65]LpezGonzalezJosI.,Principiogeneraldeproporcionalidadenderechoadministrativo,UniversidaddeSevilla,1988,p.
81
[66]LeDonne,Arnaldoc/gobiernodelaProvinciadeMendozap/accinprocesaladministrativa"SCJdeMendozaSala
Segunda04/10/2002
[68]TSJCrdobaZorzenon,MariaEugeniayotrac/MunicipalidaddeCrdobas/PlenaJurisdiccinRecursodirecto,del
09/08/2000
[69]Fallos313:1305
[70]BianchiVictorHugoc/ProvinciadeCrdobas/PlenajurisdiccinRecursodeapelacin08/08/2000TSCrdoba
[71]EsenprincipiodiscutibleladecisindelaCorteSupremadeJusticiadelaProvinciadeSantaFe,enlacausaHernndez,
PabloFabinc/ProvinciadeSantaFes/Recursocontenciosoadministrativodeplenajurisdiccindel30deJuliode2003que
rechazlaaccininterpuestaporelactorqueentendiqueenelprocedimientosumarialqueselesiguiensedeadministrativa
sehabavulneradolagarantadeldebidoproceso.ElTribunalentendiquebastabapararechazarunahipotticaviolacindel
derechodedefensatenerencuentaque,dadalaentidaddelasancinendefinitivaaplicadatresdasdesuspensin,noera
necesarialatramitacindelsumario(artculos55y56,ley8525)comosehizoenelcasobastando,deacuerdoconlaley8525,
con la "vista previa al agente por dos das para que efecte su descargo". Por ello, consider que se haba configurado la
vulneracinaldebidoprocesoinvocada,desdequelaAdministracingarantizalagentesudefensamediantelatramitacindel
complejoprocedimientodelsumarioadministrativo,cuandolehubierabastadoconslocorrerunavistaprevia,formalidadsta
queenlaespeciepudo,pues,considerarseobservada,yconcreces.
[72]SanchezMornMiguel,Derecho...op.cit.,p.308
[73] Ver Decreto 142172002. Existen otros casos en los cuales no se requiere sumario: los supuestos de la Ley 25.164
contemplados en los incisos a y b del artculo 31 (a.Incumplimiento reiterado del horario establecido y b. Inasistencias
injustificadas que no exceden de 10 das discontinuos en el lapso de doce meses inmediatos anteriores y siempre que no
configuren abandono de tareas) y los incisos a y c del artculo 32 (a. Inasistencias injustificadas que excedan de 10 das
discontinuos,enlos12mesesinmediatosanterioresyc.Infraccionesreiteradasenelcumplimientodesustareas,quehayandado
lugara30dasdesuspensinenlosdocemesesanteriores).Elartculo35delDecreto1421/2002establecequeenestoscasos
La autoridad con facultades para imponerlas deber notificar al agente involucrado, de conformidad con lo dispuesto por el
artculo41del"ReglamentodeProcedimientosAdministrativos.DecretoN1759/72T.O.1991",delasimputacionesquesele
formulan. El agente podr efectuar su descargo, dentro del plazo de DIEZ (10) das a partir de la notificacin, pudiendo
acompaar las pruebas que estime necesarias. Una vez efectuado el descargo y/o sustanciada la prueba si correspondiere o
vencido el plazo previsto en el prrafo anterior y previo dictamen del servicio jurdico permanente del rea, la autoridad
competenteresolvereneltrminodeTREINTA(30)dasapartirdelaemisindelreferidodictamen....
[74]Fallos258:031253:229
[75]CNACAFral,salaV,Lata,JaimeR.c.HospitaldeClnicasJosdeSanMartn,30/12/1996
[76]Fallos239:54258:299
[77]Dictmenes115:289242:19
[78] Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contenciosoadministrativo Federal, sala I, Ponchn, Jess A. c. Polica Federal
Argentinadel18/05/1999
[79]Enesesentidover"RiusGuillermoClementec/ProvinciadeCrdobas/ContenciosoAdministrativoPlenaJurisdiccin
RecursodeApelacinTSdeCrdoba07/12/1999"
[81]Causa Rackauskas Milda Angela c/ GCBA s/impugnacin actos administrativos, CACAyTCBA, Sala I, de diciembre de
2004.
[82]CACAyTCBA,SalaII,BiancoNorbertoJessc/GCBAs/Revisindecesantasoexoneracindeempleadospblicos,del
27/11/2009
[83]PTNDictmenes236:251241:219
[84]CNACAFral.Gagodel24/02/04
[85]PTNDictmenes257:463
[86]CACAyTCBA,BigliaAlejandroc/GCBAs/amparo(art.14CCABA)del03/06/09
[88]Dictmenes249:635241:298
[89]Esecriteriocoincideconelartculo4,ltimapartedelDecreto1752/72ReglamentodelaLey19.549
[90]ResolucinSIGENN6/2003.
[91]EscolaHctorJ.Tratadogeneraldeprocedimientoadministrativo,2da.edicinactualizada,Depalma,BuenosAires,1981,p.
149.
[92]DictamendelaComisindel15deoctubrede1996,inreGralGallardoJosFrancisco.
[93]Alaniz,AureliaMaraFelisaAdetdec/ProvinciadeSantaFes/Recursocontenciosoadministrativodeplenajurisdiccin
C.S.J.Sta.Fe29deOctubrede2003
[94]PTNDictmenes165:63196:180235:493
[95]PTNDictmenes183:54
[96]PTNDictmenes235:231237:188247:411
[97]Escola,Tratadogeneraldeprocedimientoadministrativo,2da.edicinactualizada,Depalma,BuenosAires,1981,143.
[98]PabloGutierrezColantuono,TutelayprevencinadministrativasenCuestionesdeActoyReglamento,EdicionesRAP,
enprensa.
[99]ArtculosXVIIIyXXIVdelaDeclaracinAmericanadelosDerechosyDeberesdelHombre,8y10delaDeclaracin
UniversaldeDerechosHumanos,8y25delaConvencinAmericanasobreDerechosHumanos,2inciso3aps.ayb,y14inciso
1delPactoInternacionaldeDerechosCivilesyPolticos.
[100]GutierrezColantuono,Tutelayprevencin....
[101] Para el Diccionario de la Real Academia Espaola (22edicin), en su primera acepcin, precario significa: De poca
estabilidadoduracin.
[102]Ivanega,MiriamMabel,Lasrelacionesdeempelopblico,CaptuloV,LaLey,BuenosAires,2009.
[103]VerJavierLpezCaldernyRodolfoE.Facio,LaAdministracinPblicayelPersonalcontratado, en revista RAP,
ProvinciadBuenosAires,setiembrede2003AoI,N6,SeccinDoctrina,18.
[104]
Sesostienequedetodasestascaractersticassedesprende,quelaAdministracinrecurrefraudulentamentealafiguradela
locacin de servicios y a la facturacin como monotributistas, limitando los derechos de los contratados, configurndose una
categoradetrabajadorestotalmentedesprotegidos,sinestabilidadysinposibilidaddequeselesreconozcaproteccinfrenteal
despidoarbitrario.GonzaloCuartangoyOscarA.Cuartango,La situacin de los contratados por la administracin pblica
nacionalenlospronunciamientosmsactualesdelaCmaraNacionaldeApelacionesdelTrabajo,enRAP.BuenosAires,N
332(mayode2006),89/105.
[105]Ramn Enrique Jasso y otro, Fallos 310:1390, (1986). Ver tambin Jos Julin Lujn Romeo v Municipalidad de la
CiudaddeBuenosAires,Fallos311:216,(1989)
[106]Gil,CarlosRafaelc/UTN.s/nulidaddeactoadm.,indemniz,daosyperjuicios,etc.,Fallos312:245,(1989)
[107]AmpliarenIvanegaMiriamMabel,Lasrelacionesdeempleopblico,LaLey,BuenosAires,2009.
[108] Ivanega Miriam Mabel, De nuevo sobre el personal contratado de la administracin pblica nacional, suplemento de
derechoconstitucionalLaley
[109]PTNDictmenes261:112270:174

Reflexiones Acerca de La Potestad Disciplinaria y El Derecho de Defensa

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26/8/2017 REFLEXIONESACERCADELAPOTESTADDISCIPLINARIAYELDERECHODEDEFENSA

Como resultado de ello, la potestad disciplinaria de la Administracin excede el mbito interno de

Resulta esencial la aplicacin del principio de congruencia, en la declaracin indagatoria, lo que

derecho a la intimidad o hubieren lesionado la garanta consagrada en el artculo 18 de la Constitucin

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