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Captulo 19

Noc;es de Polticas Pblicas1

O estudo das polticas pblicas analisa o Estado e o uso do poder; analisa


o Estado em ao; analisa o que o governo faz ou deixa de fazer e seus impactos
na sociedade e no desenvolvimento econmico.
A poltica pblica se desenvolve internamente e em torno das
instituies governamentais (Presidncia da Repblica, Governos Estaduais
e Municipais, Congresso Nacional, Cmara dos Deputados, Senado,
Assembleias Legislativas, Cmaras de Vereadores, Tribunais Federais e
Tribunais Estaduais). Essas instit~ies detm o poder poltico exercido por
meio de organizaes e rgos pblicos que atuam em diferentes mbitos de
concepo, implementao e avaliao de polticas pblicas.
Em face da complexidade que envolve a poltica e o meio pblico, o Governo
e a Administrao Pblica passaram a adotar o planejamento com vistas a
melhorar a assertividade das decises e obter melhores resultados quanto
eficincia e eficcia na aplicao dos recursos. Exemplo de vinculao
da abordagem de polticas pblicas com planejamento governamental
trazido por Paludo e Procopiuck (2014), quando colocam as polticas pblicas
como centrais num modelo de fortalecimento da integridade ambiental, da
vitalidade econmica e a da equidade social, que enfatiza a necessidade de as
aes pblicas considerarem conjuntamente a sustentabilidade nas seguintes
dimenses: social, econmica, ecolgica, espacial, e culturaJ2.
Preliminarmente, importante entender que "polticas pblicas so
'pblicas'" (Rua, 2009). So pblicas porque so resultantes de decises
pblicas, ou seja, decises de agentes pblicos que detm competncias e

1
Captulo escrito em coautoria com Mario Procopiuk.
2Para aprofundamento sobre planejamento e planejamento estratgico governamental, ler Paludo e
Procopiuck, Plariejamento governamenta~ 2. ed, So Paulo: Atlas, 2014.
458 Administrao Pblica I Augustinho Paludo

poder de representao de parcelas de poder do Estado. o carter jurdico 19.1. Conce


que, em ltima instncia, determinar o carter pblico da poltica.
. Polti:a
Ateno 1 7 o termo "pblico" refere-se quilo que de interesse pblico e no apenas ao que Existem van
interessa ao Estado/Governo/Administrao.
Ateno 2 7 H polticas pblicas concebidas e executadas por atores no pblicos, mas o forma~ ~ma
Estado sempre estar presente, visto que h decises/aes que so exclusivas Imcmlm
do Estado. Poltica am
que e~press
Inicialmente centralizadas e realizadas pelos governos, as polticas
co~fl1tos qu_
pblicas, no atual contexto democrtico-descentralizado contam com a CUJOS concei
participao de atores pblicos e privados (em forma de parcerias) e a
participao da sociedade local - trata-se de uma forma encontrada para Ateno 7 P
t
minimizar as incertezas, integrar esforos, e atender demandas sociais.
Ateno 7 As polticas pblicas congregam atores polticos, tcnicos e administrativos- p- ~rey (20
blicos, privados e do terceiro setor. relacwnado
programas p
As polticas pblicas so elaboradas e implementadas com diversas
polticas; Po
finalidades: promover mudanas, manter os partidos no poder, promover a justia
conflituoso
social, fortalecer a democracia, atender as demandas da sociedade, promover o
decises d(! d
desenvolvimento- com vistas a melhorar a qualidade de vida das pessoas. organizao
No Brasil dois pontos merecem destaque: a CF/1988, quanto institucional
distribuio de competncias pelas polticas pblicas, repartio tributria A poltic
e judicializao; e a Reforma do Estado de 1995, quanto flexibilidade, o que preten
descentralizao administrativa e parcerias. e~ec~tivos e
Atualmente, um dos principais critrios de deciso das polticas pblicas publicas, em
o da racionalidade, apoiada na perspectiva econmica de produo e :las s~e _config
desenvolvimento. As prioridades, por sua vez, so decididas politicamente, ImphCitas ou
de acordo com os grupos que detm o poder. A poltic
As polticas pblicas no so isoladas, mas integradas no conjunto que congrega
de polticas pblico-governamentais - apesar disso, mesmo considerando e como sada
os avanos obtidos e a disponibilidade de instrumentos, ainda falta maior dos cidados
coordenao quanto s polticas entre si e quanto aos nveis federal, estadual/ pelo qual a s
regional e municipal/local. Procopiu
Por fim, registre-se que a efetiva compreenso do que seja poltica pblica pblica:
passa pela compreenso: dos meios de ao, dos recursos e competncias poltica p
que abrange, das esferas governamentais em que pode ser aplicada, do modo no fazer
como as instituies estatais e a sociedade se organizam para conceb-las e aplicabili
implement-las, das tcnicas aplicveis para concretiz-las e avali-las, e dos poltica p
resultados obtidos.
3
lnputs (entradas)
Capitulo 19 I Noes de Polticas Pblicas 459

arter jurdico 19.1. Conceitos


oltica.
. Polti:a. pblic~ ~ um conceito que comporta diferentes expresses.
no apenas ao que Existem van~s d_efimoes esclarecedoras a respeito, que so importantes para
o pblicos, mas o forma~ ~ma 1de1a geral sobre o que seja poltica e poltica pblica.
que so exclusivas Imcmlmente, convm lembrar que poltica pblica diferente de poltica.
Poltica ampla, envolve um "conjunto de procedimentos formais e informais
que e~pressam relaes de poder e que se destinam resoluo pacfica dos
s, as polticas
co~fl1tos qu_anto a bens pblicos" (Rua, 2009). Poltica pblica especfica,
contam com a CUJOS conceitos veremos a seguir.
parcerias) e a
contrada para Ateno 7 Poltica diferente de poltica pblica. Poltica tem cunho geral e poltica pblica
tem solues/aes especficas.
as sociais.
ministrativos- p- ~rey (2000) conceitua e diferencia os seguintes termos: Policy _ est
relacwnado aos contedos concretos da poltica, ou seja, configurao dos
programas polticos, a questes tcnicas e ao contedo material das decises
com diversas
polticas; Politcs- diz respeito ao processo poltico, normalmente de carter
omover a justia
conflituoso quanto imposio de objetivos, definio de contedos e s
de, promover o
decises d(! distribuio de poder e de recursos pblicos; Polity- se refere
s pessoas. organizao do sistema poltico, moldada pelo sistema jurdico, e estrutura
88, quanto institucional do sistema poltico-administrativo.
o tributria A poltica pblica, como contedo, a manifestao do governo sobre
flexibilidade, o que pretende realizar com base em leis, regulao, decises, comandos
e~ec~tivos e judiciais. Estes meios formais de manifestao de polticas
lticas pblicas publicas, embora normalmente presentes, no so imprescindveis para que
e produo e :las s~e _configurem. H, pois, possibilidade de existncia de polticas pblicas
politicamente, ImphCitas ou, de outro modo, no formalmente declaradas (Birkland, 2010).
A poltica pblica, como processo, um meio utilizado pela sociedade
s no conjunto que congrega atores, recursos e atividades. Tem como entrada3 uma demanda
considerando e como sada um produto e/ou servio destinado a atender as necessidades
da falta maior dos cidados ou do prprio governo. No dizer de Birkland (2010) 0 meio
eral, estadual/ pelo qual a sociedade se organiza, regula e governa.
Procopiuck (2013) apresenta e comenta os seguintes conceitos de poltica
oltica pblica pblica:
competncias poltica pblica qualquer coisa que os governos escolhem fazer ou
cada, do modo no fazer (Dye, 1972). A amplitude deste conceito o coloca com limitada
conceb-las e aplicabilidade operacional para se compreender o que, efetivamente, a
vali-las, e dos poltica pblica significa;

3
lnputs (entradas) ou withinputs (entradas oriundas de ag-entes d" sistema poltico).
460 Administrao Pblica I Augustinho Paludo

poltica pblica um amplo guia para decises presentes e futuras, sele- sofrem influnc
cionadas luz de condies dadas a partir de um nmero de alternativas, diversos nveis; s
de decises concretas ou conjunto de decises projetadas para executar concretas para
um curso escolhido de aes de um programa, composto por objetivos restrito); tm o
desejados (metas) e por meios para realiz-lo (Daneke e Steiss, 1978). econmica; refl
Este conceito trata mais de decises planejadas do que, efetivamente, resultados influ
sobre o que seria a poltica pblica; de os governant
poltica pblica uma ampla estrutura de ide ias e valores dentro da qual De acordo c
decises so tomadas e a ao, ou inao, levada a efeito por governos configurao e e
em relao a alguma questo ou problema (Brooks, 1989). Apesar de tendem a ser co
mais completo, este conceito deixa de considerar os meios e recursos os envolvidos e
que definiro se, efetivamente, se trata de poltica pblica vivel ou de apresentam, in
mero discurso idealista; so afetados pe
polticas pblicas, tradicionalmente, compreendem o conjunto das de- -problema; e nv
cises e acepes propostas geralmente por um ente estatal, em uma
determinada rea (sade, educao, transportes, reforma agrria etc.), de 19.3. Classifica
maneira discricionria ou pela combinao de esforos com determinada A poltica p
comunidade ou setores da sociedade civil (Tude, 2010). Embora esclarece- e discursos que
dor, este conceito se limita proposio de decises e acepes por entes e fornecimento
estatais sobre reas de interesse da sociedade. Nada esclarece, portanto, pblicas pred
sobre as condies de aceitao e implementao de tais propostas. necessariament
Maria das Graas Rua entende que polticas pblicas so entradas e sejam implem
resultantes da atividade poltica e compreendem um conjunto de decises e com base
aes relativas alocao imperativa de valores/recursos. origem e funda
Assim, entendemos poltica pblica como um conjunto de processos,
decises e aes quanto alocao de recursos, que congregam diferentes 19.3.1. Quanto
atores e concentram esforos, utilizados pelos governos com vistas a mudar Quanto n
uma realidade, promover o desenvolvimento, efetivar direitos e atender simblicas ou m
necessidades pblico-sociais. Polticas m
um lado, pr
19.2. Caractersticas componentes das polticas pblicas tivo ou, po
As polticas pblicas possuem diversas caractersticas: esto presentes suas capaci
em todas as reas de atuao governamental; tm como propsito o interesse superior pa
pblico ou social; possuem normas regulamentadoras; congregam atores entre pesso
pblicos e privados; h uma (ou mais) instituio pblica responsvel:
'Em relao ao prog
impacto eleitoral des
Capitulo 19 I Noes de Polticas Pblicas 461

turas, sele- sofrem influncia das instituies pblicas; implicam tomada de deciso em
lternativas, diversos nveis; so compostas por vrias etapas; demandam aes especficas/
ra executar concretas para implementao/execuo; tm pblico-alvo (amplo ou
or objetivos restrito); tm objetivos definidos; impactam a realidade social, poltica e
eiss, 1978). econmica; refletem a capacidade dos governos e gestores pblicos; e seus
etivamente, resultados influenciam o processo eleitoral1 (se forem bons h maior chance
de os governantes se reelegerem).
tro da qual De acordo com Gerton (2010), a poltica pblica apresenta um ncleo de
or governos configurao e enfrentamento de uma situao-problema e componentes que
Apesar de tendem a ser constantes, como: uma agenda que delineia os contornos, define
e recursos os envolvidos e as estratgias para enfrentar a situao-problema; atores que
ivel ou de apresentam, interpretam e respondem a situao-problema; recursos que
so afetados pela situao-problema; instituies que lidam com a situao-
nto das de- -problema; e nveis de governo encarregados de conduzir a situao-problema.
al, em uma
ria etc.), de 19.3. Classificao de polticas pblicas
eterminada A poltica pblica formal se revela por meio de textos, prticas, smbolos
a esclarece- e discursos que definem e difundem valores, viabilizam a execuo de servios
es por entes e fornecimento de bens. O aspecto formal da manifestao das polticas
e, portanto, pblicas predominante nas sociedades contemporneas, mas elas, no
postas. necessariamente, necessitam de normatizao para que ganhem existncia
o entradas e sejam implementadas (Birkland, 2010).
e decises e com base nas caractersticas de polticas pblicas formais que tm
origem e fundamentos as classificaes tratadas a seguir.
e processos,
m diferentes 19.3.1. Quanto sua natureza
tas a mudar Quanto natureza, as polticas pblicas podem ser classificadas como
s e atender simblicas ou materiais.
Polticas materiais: so meios de ao governamental que podem, por
um lado, prover os seus destinatrios de recursos ou de poder substan-
tivo ou, por outro, impor-lhes desvantagens que os levem a diminuir
o presentes suas capacidades de acumul-los. Ex.: as que instituem cotas no ensino
o o interesse superior para grupos sociais menos favorecidos, criam diferenciao I,
egam atores entre pessoas tributadas e no tributadas etc.
esponsvel:
'Em relao ao programa Bolsa Famlia, Cynthia Cunha (2014) afirma "h evidncias consistentes do
impacto eleitoral desta poltica para o governo federal".
462 Administrao Pblica I Augustinho Paludo

Polticas simblicas: tendem a apresentar impactos relativamente Poltica


baixos sobre as pessoas. Elas no chegam a se concretizar de modo de conc
que seus resultados possam ser aferidos objetivamente por serem nor- repasse
malmente intangveis. Ex.: as que procuram fortalecer sentimentos de Ex.: Bol
patriotismo, comportamentos pacficos, de justia social, de posturas As polt
ticas etc. que benefic
Outra nomenclatura quanto natureza dada pelos termos: estruturais, normalme
conjunturais, emergenciais. As estruturais so de longo prazo e provocam Poltica
mudanas; as conjunturais so incrementais e de curto prazo; as emergenciais de recu
so para o imediato (situaes de urgncia ou calamidade pblica). sociais e
portam
19.3.2. Quanto sua finalidade pblico
equilb
As polticas pblicas, quanto sua finalidade e/ou impacto, podem ser
organiz
classificadas em constitutivas, distributivas, redistributivas e regulatrias.
Polticas constitutivas: criam ou estruturam as condies para trata- As pol
mento sistematizado de determinados problemas. A constituio dessa segundo os
poltica normalmente essencial para aprovao da legislao que a
detalhe, a especifique e lhe destine meios e recursos para consecuo 19.3.3. Qua

de determinados fins. Nesse sentido, representa base para previso de A seto


oramentos, criao de rgos responsveis pela sua implementao e adoo de
manuteno etc. produo
Polticas distributivas: estruturam meios para distribuir recursos, o que prpria con
pode ocorrer via subsdios para aquisio de produtos ou contratao de polticas p
servios ou, ainda, mediante concesso de benefcios diretamente aos ampliao e
interessados. A definio de como os recursos tero sua distribuio e de hierarquia,
quem sero os beneficirios normalmente feita por meio de legislao de combate
promoo
especfica.
A limit
As polticas distributivas quando abrangem grande nmero de
de respons
beneficiados tm baixo grau de conflito (h consenso ou indiferena).
resultados c
Quando se referem a grupos especficos o conflito estar presente. So
responsabil
polticas clientelistas, e, em regra, executadas mesmo que haja carncia de
de unidades
recursos.
Capitulo 19 I Noes de Polticas Pblicas 463

elativamente Polticas redistributivas: so polticas com finalidade de mudar o nvel


izar de modo de concentrao de recursos por meio da instituio de mecanismos de
or serem nor- repasse de pontos de maior concentrao para os de menor concentrao.
entimentos de Ex.: Bolsa Famlia.
l, de posturas As polticas redistributivas so marcadas pelo alto grau de conflito, visto
que beneficiam uns em detrimento de outros (soma zero). Seu objetivo final
os: estruturais, normalmente melhorar o perfil de distribuio de renda.
zo e provocam Polticas regulatrias: viabilizam o controle do Estado sobre a utilizao
s emergenciais de recursos ou sobre a execuo de atividades por diferentes segmentos
blica). sociais e econmicos. As polticas regulatrias impem padres de com-
portamento a indivduos ou a grupos, com fins de preservar o interesse
pblico quando em conflito com interesses particulares, mantendo
equilbrio em relaes competitivas entre pessoas, grupos informais,
cto, podem ser
organizaes formais na sociedade.
regulatrias.
es para trata- As polticas regulatrias congregam consenso, conflito e coalizo,
stituio dessa segundo os interesses dos atores envolvidos.
gislao que a
ra consecuo 19.3.3. Quanto setorialidade

ara previso de A setorialidade, ou delimitao temtica, tem como premissa a


plementao e adoo de estratgias de regulao situacional ativa e autnoma para
produo de regras do jogo poltico em dado espao definido pela
recursos, o que prpria conceituao da situao-problema. A configurao setorial de
contratao de polticas pblicas tende a elevar a complexidade da coordenao pela
iretamente aos ampliao e indefinio de limites claros de sua abrangncia em termos de
istribuio e de hierarquia, de redes de atores e de interesses abrangidos. Ex.: polticas
io de legislao de combate s drogas, de conscientizao sobre problemas ambientais, de
promoo de direitos do cidado etc.
A limitao de uma poltica setorial trar dificuldades para definio
de nmero de
de responsabilidades institucionais para sua execuo. A produo de
u indiferena).
resultados concretos pelo Estado, na mesma proporo da indefinio de
presente. So
responsabilidades, tende a ser de mais difcil mensurao pela indefinio
aja carncia de
de unidades de anlises dispersas no seio da sociedade.
464 Administrao Pblica I Augustinho Paludo

19.3.4. Quanto dimenso territorial municpio


trfico de
A territorialidade, ou delimitao geogrfica, tem como fundamento a
ao estratgica de arcabouos institucionais mais permanentes e claramente A articula
delimitados. H, assim, maiores possibilidades de coordenao e de controle Os problemas
por atores detentores de autoridade legtima sobre dada circunscrio territrios, n
territorial. Ex.: polticas de desenvolvimento do semirido, de combate ao fronteiras. El
contrabando e descaminho em fronteiras etc. competncias
competncias
19.3.5. Quanto s caractersticas de coordenao ou gesto desafiantes po
e todas as cha
As polticas pblicas podem ser classificadas quanto s possibilidades de
resultados ade
coordenao ou gesto, em:
Polticas pblicas verticais: em termos de coordenao, so as mais
19.3.6. Quanto
tradicionais e comuns de serem encontradas. So polticas desenvol-
vidas com base em estruturas organizacionais relativamente simples e, As poltica
normalmente, conduzidas a partir de diretrizes mais amplas emanadas Segmentais, F
de rgos centrais. Destas estruturas mais amplas emanam decises que As Univer
servem de guias gerais para decises subsequentes at chegarem aos destinam-se a s
nveis operacionais de execuo concreta da poltica. Ex.: definio de atendem apen
responsabilidades sobre a educao bsica e superior no Brasil, poltica
tributria, poltica de desenvolvimento urbano brasileira. 19.4. Anlise
Em polticas verticais, os mbitos hierarquicamente inferiores devem A anlise
seguir as diretrizes superiores e coerentemente com elas executarem as aes natureza mult
de sua competncia. O grande desafio para os governos manter um mnimo consequncias
de capacidade poltica de direo para assegurar coerncia, uniformidade gesto e ao pl
e equidade, e, ao mesmo tempo, permitir suficiente nvel de autonomia legitimidade e
para assegurar que a poltica operacional seja efetiva para gerar resultados de polticas p
consonantes com demandas e valores locais. dentro de uma
Ham e H
Ateno 7 Polticas verticais so as polticas nacionais desenvolvidas regionalmente. Exceto
na educao fundamental, a Unio o principal financiador, normatizador e coor- duas categoria
denador dessas polticas pblicas, mas os Estados e Municpios so responsveis conhecimento
pela execuo.
de polticas p
Polticas pblicas horizontais: polticas horizontais ou mutuamente explicitar o pr
integradas, so desenvolvidas entre partes de uma mesma organizao polticas pblic
pblica ou por organizaes situadas hierarquicamente em um mesmo os formuladore
mbito. Ex.: polticas de coleta e destinao de resduos urbanos por
Capitulo 19 I Noes de Polticas Pblicas 465

municpios situados em reas metropolitanas,. polticas de combate ao


trfico de drogas no Mercosul e~c
ndamento a
claramente A articulao horizontal de polticas pblicas ainda um desafio.
de controle Os problemas horizontais no se ajustam a "caixas" - eles no respeitam
cunscrio territrios, no se ajustam a jurisdies departamentais, no respeitam
combate ao fronteiras. Eles no se ajustam s definies constitucionais sobre as
competncias e responsabilidade de mbitos de governo - ou mesmo a
competncias e responsabilidades de pases. Os problemas horizontais so
desafiantes porque muitos jogadores controlam um recurso, uma "chave",
e todas as chaves tm que ser alinhadas concomitantemente para se obter
bilidades de
resultados adequados (Bourgon, 1996).

so as mais
19.3.6. Quanto abrangncia
as desenvol-
e simples e, As polticas Pblicas, quanto abrangncia, classificam-se em: Universais,
s emanadas Segmentais, Fragmentadas.
ecises que As Universais visam atender a toda uma populao. As Segmentadas
egarem aos destinam-se a segmentos especficos, dentro da populao, e as Fragmentadas
efinio de atendem apenas parte da populao de um segmento.
asil, poltica
19.4. Anlise e formulao de polticas pblicas
ores devem A anlise de polticas pblicas um campo de prtica profissional, de
em as aes natureza multidisciplinar, que envolve anlise racional de contedos e de
um mnimo consequncias de polticas, em especial relacionadas sua constituio,
iformidade gesto e ao planejamento pblico - o que inclui questes como a eficcia,
autonomia legitimidade e sustentabilidade da ao pblica. De modo simples, a anlise
r resultados de polticas pblicas consiste no "estudo da ao de autoridades pblicas
dentro de uma sociedade" (Mny e Thoening, 1989).
Ham e Hill (1984) classificam a Anlise de Polticas Pblicas em
mente. Exceto
tizador e coor- duas categorias: Anlise de Polticas Pblicas: tem por objetivo produzir
o responsveis conhecimentos sobre o processo de formulao, implementao e avaliao
de polticas pblicas. de orientao prescritiva e tem como finalidade
:i
utuamente explicitar o processo poltico no qual so processadas e do qual derivam
Ij
polticas pblicas; Anlise para Polticas Pblicas: tem como objetivo auxiliar
rganizao il
um mesmo
rbanos por
os formuladores de polticas pblicas por meio do aporte de conhecimentos
li
:I.'
466 Administrao Pblica I Augustinho Paludo

ao processo de elaborao, enfatizando questes de tomada de deciso. Sua Mtodo


natureza de carter propositivo ou prescritivo e tem como finalidade se numa te
constituir em meio prtico para soluo de problemas sociopolticos. culmina
ordinr
Mtodos/modelos de Anlise/Formulao de Polticas Pblicas: tes adap
diretrize
Mtodo Racional-compreensivo: parte do pressuposto de que a inter-
curto pr
veno por meio de polticas pblicas deve ter sustentao em ampla
anlise prvia dos problemas sociais que contextualizam a situao- Ateno 7 E
-problema a ser resolvida, considerando as preferncias mais relevantes Outras
da sociedade. O mtodo ousado, a deciso demorada, o governo o Abordagem
principal ator, e mais utilizado para mudanas e decises de grande Institucional cl
impacto.
Ateno 7 Nesse mtodo, primeiro definem-se os fins/objetivos; todos os aspectos impor-
tantes so analisados; e a boa pgltica aquela que apresenta o meio mais ade-
quado para alcanar os fins/objetivos desejados.

Mtodo Incrementai: processo que busca garantir gradualmente a ob-


teno de equilbrio dinmico com o entorno social e organizacional
por meio de mudanas paulatinas nas diretrizes, que racionalmente
Neoinstitucion
sustentaro aes conduzidas intencionalmente em direo obteno
de resultados prticos. Nesse mtodo, as aes poltico-administrativas
teriam de ser conduzidas de modo flexvel, seguindo trajetria susten-
tada em bases histricas, j sedimentadas, que permitam algum nvel
de projeo, ou tendncias, emanadas de polticas mais globais. Isso
permitiria a reduo da incerteza associada escolha de uma estratgia
de ao. E, por conseguinte, poderia ser entendido como um processo
de aprendizagem interativa de todos os membros envolvidos nas aes
estratgicas e que atuam sob diretrizes gerais com a finalidade de atingir
objetos de modo consistente ao longo do tempo (Quinn, 1978). Embora a
deciso seja rpida, o mtodo conservador e mais aplicado em situaes
de conflitos.
Processual
Ateno 7 Nesse mtodo, os problemas so solucionados aos poucos; aspectos importantes
no so analisados (conhecimento limitado); os fins/objetivos no so claros e so
definidos/redefinidos em conjunto com os meios; e a boa poltica aquela em
que diversos atores/analistas concordam com a deciso tomada.
Capitulo 19 I Noes de Polticas Pblicas 467

e deciso. Sua Mtodo Mixed-Scanning: Segundo Etzioni (2009) esse mtodo consiste
finalidade se numa tese (lgica racional), numa anttese (lgica incrementai), que
lticos. culminam numa sntese/mix. Etzioni tambm nominou as decises de
ordinrias/incrementais e fundamentais/estruturantes. As estruturan-
tes adaptam-se ao modelo racional, tm cunho estratgico e definem as
diretrizes para as polticas. As incrementais/ordinrias aplicam-se no
e que a inter-
curto prazo e so decorrentes das decises estruturantes.
o em ampla
m a situao- Ateno 7 Esse mtodo pode ser entendido como um mix dos modelos racional e incrementai.
ais relevantes Outras abordagens sobre Anlise/Formulao de Polticas Pblicas
o governo o Abordagem Caractersticas
es de grande Institucional clssica enfatizao papel do Estado na concepo e implementao das polticas
pblicas, com relativamente pouca ateno na relao entre a estrutura das
instituies politicas e o contedo da politica pblica;
aspectos impor- o foco est em entender como so definidas a estrutura e a organizao,
o meio mais ade- como so distribudos os deveres e funes das instituies governamentais
especificas;
as instituies governamentais so vistas como padres estruturados de
comportamento de indivduos e grupos com capacidade de influenciar a
almente a ob- formulao da poltica pblica;
rganizacional as instituies podem ser estruturadas com funo de facilitar ou obstar o
acionalmente andamento de polticas pblicas em funo de diferentes interesses.
Neoinstitucionalista Como contraponto ao modelo institucional clssico, James March e Johan Olsen
o obteno (2006) atribuem as seguintes caractersticas ao neoinstitucionalismo:
dministrativas os atores polticos so dirigidos por deveres e papis institucionais, ao invs
de por egosmo calculado;
jetria susten- a polltica organizada em torno da construo e da interpretao de
m algum nvel significados, ao invs da criao de escolhas;
s globais. Isso as rotinas, as regras e as formas se desenvolvem em processos historicamente
dependentes, ao invs de resultarem de momentos de configurao de
uma estratgia equilbrio pontuado;
o um processo as instituies polticas no so simples ecos de foras sociais; e as
estruturas institucionais so algo diferente, ou mais do que uma arena de
idos nas aes competio entre interesses rivais;
dade de atingir as instituies, alm de estruturarem polticas, pautam o comportamento de
atores sociais por definirem quem capaz de participar em determinada arena
978). Embora a poltica; estruturar vrias estratgias polticas dos atores, e sem depender de
o em situaes que existam consensos ou de influenciarem o que tais atores acreditam ser
possvel e desejvel. ou seja, as suas preferncias ISteinmo, 2001).
Processual tem foco no processo polltico, visto como atividades polticas so
ectos importantes estruturadas sequencial e logicamente em fase de identificao de situao
o so claros e so problema, formulao de agenda, legitimao, implementao e avaliao;
tica aquela em encontra se detalhado por meio do Ciclo/processo de Poltica.
a.
468 Administrao Pblica I Augustinho Paludo

Grupos de interesse De acordo com a Teoria dos Grupos, as pol!ticas pblicas podem ser vistas como Sistmica
resultado da articulao organizada de individuas ou organizaes com interesses
convergentes, que utilizam influncia e poder de presso para impor ao Estado a
adoo de medidas que os beneficiem. H duas formas de configurao de tais
grupos:
Grupo de interesse: formado por pessoas flsicas e/ou jurldicas que,
explfcita ou implicitamente, defendem determinados propsitos, interesses,
aspiraes ou direitos que lhes coloquem em situao de vantagem em relao
ao restante da sociedade ou de outros grupos quanto alocao de recursos
ou de poder.
Grupo de presso: o grupo de interesse detentor e com potencial de utilizar Registre-se
ativa e intencionalmente recursos humanos e materiais para a priorizar seus um conjunto
objetivos em discusses polticas at atingi-los. Os objetivos podem ser no especfico- apr
sentido de defesa de mudana ou de manuteno do status quo.
problema espe
Apol!tica pblica resulta de tentativas de obteno de equilbrio entre interesses
de diferentes grupos, tendo como foco central de anlise a interao entre eles. e fazem-se as a
Os grupos representam meio de intermediao entre os indivduos e os governos
Ateno -7 Nes
e sua formao decorre da associao de indivduos com interesses comuns para
tentarem, formal ou informalmente, imporem demandas ao governo.
Por fim, o
Apol!tica vista como arena de luta entre grupos de interesse que procuram
influenciar a politica pblica enquanto a funo do sistema poltico seria servir de no move o si
ambiente institucional com incumbncia de administrar os conflitos emergentes. atores, a fim de
Apoltica pblica representaria o equilfbrio poss!vel obtido na resoluo de tais
conflitos.
Afora dos grupos seria representada pelo nmero de participantes, pela 19.5. Processo
importncia dos recursos, pela capacidade de liderana, pela sua organizao e 19.5.1. Forma
coeso interna, e pelo n!vel de domnio dos canais de acesso aos tom&dores de
deciso. Agenda p
Omecanismo de influncia sobre o governo corresponde presso imposta a este nacionais, regi
por meio de negociao e barganha.
a agenda pbl
Racional Apoltica pblica resulta do cumprimento eficiente de metas metodolgica e
racionalmente predefinidas. Executivo, Leg
Aracionalidade levaria elevao da eficincia na aplicao de recursos para A forma
obteno de resultados otimizados. os temas/prob
Aeficincia da poltica pblica resultaria do clculo do nvel de satisfao ou
A literatur
insatisfao gerado para elevar valores social, poltica e economicamente deman
dados pela sociedade. apenas "estado
aceito que os tomadores de deciso so conhecedores das preferncias e valores incomoda dete
da sociedade e sua importncia relativa e que detm domnio sobre as alternativas tem-se uma qu
pol!ticas possveis e controle sobre suas consequncias.
Os clculos sobre as relaes entre custos e benefcios se constituem nos par-
Nesse proc
metros decisrios para escolha de alternativas mais eficientes. destaque na m
maior poder p
servidores pb

, Kingdon, 1995; Co
Capitulo 19 I Noes de Polticas Pblicas 469

er vistas como Sistmica Apoltica pblica resultado da manifestao do sistema politico para atender s
om interesses necessidades e foras originadas na sociedade.
ao Estado a As demandas e foras externas se configuram em inputs, o sistema polftico
o de tais representa o meio de processamento de meios para atend-las, a polftica pblica
representa o output, ou seja, a resposta sociedade.
Osistema polftico formado por estruturas e processos inter-relacionados
s que,
destinados a alocar autoritariamente valores e recursos para a sociedade.
interesses,
Osistema formado por instituies e atividades em funcionamento para transfor
em em relao mar demandas em decises impositivas para execuo legitimada da politica pblica.
de recursos

cial de utilizar Registre-se, ainda, o modelo lata de lixo (ou garbage can), que contempla
riorizar seus um conjunto de solues no vinculadas a um problema e/ou objetivo
dem ser no especfico- apresentadas por atores estatais e no estatais. Quando surge um
problema especfico procura-se nessa "lata de lixo" uma soluo compatvel
tre interesses
o entre eles. e fazem-se as adaptaes necessrias.
os governos
Ateno -7 Nesse modelo, as solues procuram os problemas para resolver.
comuns para
Por fim, o modelo coalizao de defesa apregoa que um ator sozinho
procuram
seria servir de no move o sistema poltico. Assim coalizaes so formadas por diversos
emergentes. atores, a fim de que uma poltica pblica possa ser viabilizada.
uo de tais

, pela 19.5. Processo/ciclo de polticas pblicas


ganizao e 19.5.1. Formao da agenda
m&dores de
Agenda pblica um espao em que os principais temas/problemas
mposta a este nacionais, regionais e locais encontram-se reunidos. importante notar que
a agenda pblica pode envolver questes relacionadas a todos os Poderes:
olgica e
Executivo, Legislativo e Judicirio.
ursos para A formao de agenda um processo pr-decisrio pelo qual passam
os temas/problemas que iro integrar a agenda governamental.
sfao ou
A literatura5 considera que temas que no integram a agenda pblica so
mente deman
apenas "estado de coisas" -algo no prioritrio, mas que gera insatisfao e
ncias e valores incomoda determinado nmero de pessoas. Se evoluir para algo prioritrio,
as alternativas tem-se uma questo/problema poltico.
m nos par-
Nesse processo existem dois tipos de atores. Atores visveis so os que tm
destaque na mdia e para o pblico. Ex.: presidente, ministros, polticos. Tm
maior poder para influenciar a formao da agenda. Atores Invisveis so os
servidores pblicos, os especialistas, os acadmicos. Tm menor poder para

, Kingdon, 1995; Cohen et aL, 1972, apud Heber Rocha, 2012; Capella, 2005.
470 Administrao Pblica I Augustinho Paludo

influenciar a formao da agenda e maior poder para apresentar alternativas, visto que co
influenciar os atores visveis e apresentar alternativas. soluo apr
Para explicar como os problemas integram a agenda, utiliza-se o modelo Ateno 1 7 A
de fluxos mltiplos, que classifica o governo como uma "anarquia organizada" u
Ateno 2 7 P
que compreende trs fluxos decisrios: fluxo de problemas; fluxo de solues i
e alternativas ou fluxo da poltica governamental; fluxo da poltica. f
O fluxo de problemas apregoa que para "um tema" se tornar problema
deve ser importante e merecer a ateno dos formuladores. Se houver Para Da
interesse dos formuladores encontra espao na agenda governamental. O fundamenta
interesse/ateno dos formuladores despertado a partir da leitura de trs dos fluxos i
itens: Indicadores: os indicadores do informaes de determinados fatos/ Fluxo de
situao social. Podem despertar a ateno para realidades importantes no Fiuxo de
devidamente atendidas pelo Estado. Crises ou eventos: eventos significativos Fluxo Pol
ou momentos de crises despertam ateno da populao e podem despertar
interesse dos atores envolvidos nas polticas pblicas. Feedback recebido pelas
autoridades: os resultados de polticas anteriores podem demandar mudana 19.5.2 Proce
de direo nas aes futuras. Desde a
O fluxo de solues corresponde ao espao em que so desenvolvidas utilizado p
alternativas para as polticas pblicas. Essas alternativas surgem dentro e fora executada e
das instituies pblicas. H debates em que se busca o consenso quanto a Como r
determinada proposta de soluo. Quem apresentou a sugesto-busca apoio a partir de
junto aos atores das polticas pblicas, aos membros da comunidade e regras gera
sociedade em geral: busca convenc-los da validade da proposta apresentada. que iro pa
Em regra, as propostas mais aceitas: congregam valores compartilhados por (decises a
vrios atores, so tecnicamente viveis e apresentam custos razoveis. resultados
O fluxo poltico tem lgica peculiar: a lgica da atividade poltica em si. sua constitu
Negociaes, barganhas, coalizaes, troca de favores - so utilizados para O proc
persuaso e obteno de consenso. Trs itens influenciam o fluxo poltico: reproduo
O clima/humor nacional corresponde ao momento em que grande nmero momento z
de pessoas, ao mesmo tempo, concordam com uma situao. Foras polticas O mom
organizadas - refere-se aos grupos de presso acerca de determinado tema. delinea
Mudanas dentro do governo -legislatura, gestores e pessoas da equipe de da dire
governo. na agen
De acordo com a literatura, quando houver convergncia dos trs
fluxos o "tema" entra na agenda governamental e na agenda decisria. Essa 6
O conceito ini
convergncia denominada janela da poltica ou janela de oportunidade, FERRAREZI, El
nossos.
Captulo 19 I Noes de Polticas Pblicas 471

alternativas, visto que contempla: o reconhecimento de um problema; a existncia de


soluo apropriada e condies polticas favorveis.
-se o modelo Ateno 1 7 A janela poltica/de oportunidade reflete o momento adequado para a entrada de
a organizada" um tema na agenda governamental.
Ateno 2 7 Para adentrar a agenda decisria preciso convergncia dos trs fluxos - para
o de solues integrar a agenda governamental basta convergncia do fluxo de problema e
tica. fluxo da polftica.
nar problema
s. Se houver Para Daniela Oliveira (2011), o empreendedor de polticas tem um papel
namental. O fundamental quando as janelas se abrem, so eles que promovem a conexo
eitura de trs dos fluxos independentes.
nados fatos/ Fluxo de Problemas---- JANELA
ortantes no _
Fiuxo de Soluoes
--..._ Conver-
gncia ===:> Poltica/de ===:> Formao
da Agenda
significativos Fluxo Poltico ~ Oportunidade
em despertar
ecebido pelas
dar mudana 19.5.2 Processo/ciclo de polticas pblicas
Desde a dcada de 1950, o processo/ciclo de poltica pblica, vem sendo
desenvolvidas utilizado para explicar como a poltica pblica concebida, escolhida,
dentro e fora executada e avaliada.
nso quanto a Como regra, uma poltica pblica configurada e ganha identidade
o-busca apoio a partir de um conjunto de decises que definem e instituem normas e
munidade e regras gerais abstratas (leis, decretos, acordos, convnios, tratados etc.)
apresentada. que iro pautar comportamentos e aes de atores individuais e coletivos
rtilhados por (decises administrativas, autorizaes, subsdios etc.) para gerao de
oveis. resultados concretos destinados a solucionar problemas que justificaram
poltica em si. sua constituio.
ilizados para O processo/ciclo de polticas pblicas que apresentamos a seguir
luxo poltico: reproduo do modelo disponvel na pgina da ENAP 6 - acrescido do
ande nmero momento zero, complementos, destaques e adaptaes nossas:
ras polticas O momento zero o da predefinio do problema: h a identificao e
minado tema. delineamento inicial da situao-problema que determinar a definio
da equipe de da diretriz dos objetivos da poltica pblica e o esforo para sua incluso
na agenda.
ncia dos trs
ecisria. Essa 6
O conceito inicial dos momentos foi extrado do texto ENAP: Polticas pblicas. In: S:\R.-\ \'IA, Enrique;
portunidade, FERRAREZI, Elisabete (Org.). Coletnea, v. 1, 2007. O momento zero e o contedo COIII[llcmcntar so
nossos.
472 Administrao Pblica I Augustinho Paludo

O primeiro momento o da agenda ou da incluso de determinado O quarto m


pleito ou necessidade social na agenda, na lista de prioridades, do po- to e organ
der pblico. A "incluso na agenda" designa o estudo e a explicitao financeiros
do conjunto de processos que conduzem os fatos sociais a adquirirem poltica. Tr
status de "problema pblico", transformando-os em objeto de debates e a elabora
controvrsias polticas na mdia. Frequentemente, a incluso na agenda execut-la.
induz e justifica uma interveno pblica legtima sob a forma de deciso A impleme
das autoridades pblicas. traduzir a polt
sua execuo
Ateno 1 -7 Sem ao menos um ator importante o tema/problema no far parte dos debates
na arena pblica; no far parte da agenda pblica. recursos huma
Ateno 2 -7 Nem todos os temas da agenda so objeto de deciso. Os temas objetos de deci- tecnolgicas, i
so integram uma subagenda denominada Agenda Decisria.
O modelo
O segundo momento o da elaborao, que consiste na identificao controle ocorr
e delimitao de um problema atual ou potencial da comunidade, a baixo para cim
determinao das possveis alternativas para sua soluo ou satisfao, O quinto m
a avaliao dos custos e efeitos de cada uma delas e o estabelecimento a atingir o
de prioridades. va a poltic
obstculos
A elaborao de polticas pode ser um processo racional baseado em
em resulta
etapas, que vo desde a formulao do problema e avaliao de alternativas
at a implementao. Nessa viso o problema tcnico, pode haver conflitos Ateno -7 No
para
positivos, mas o clima deve ser consensual, e o processo pode ser controlado. o,
Na elaborao como atividade poltica incontornvel, as percepes e
interesses dos atores esto sempre presentes e a implementao tornar-se- O sexto m
atividade problemtica: a poltica vista como barganha, o meio ambiente de supervi
conflitivo e o processo caracteriza-se pela diversidade e pelas limitaes. nentes), qu
introduzir
Ateno -7 Para muitas situaes existem solues prontas; o sistema poltico optar por
uma ou pela combinao das alternativas apresentadas. objetivos e

Ateno -7 Oa
O terceiro momento o da formulao, que inclui a seleo e especifica- tem
o da alternativa considerada mais conveniente, seguida de declarao
que explcita a deciso adotada, definindo seus objetivos e seu marco O stimo
jurdico, administrativo e financeiro. anlise, a
pblicas, e
Ateno -7 No confunda elaborao com formulao: a elaborao uma precondio para
consequn
a deciso poltica, enquanto a formulao a deciso poltica com a norma jur-
dica de formalizao (se necessria).
Capitulo 19 I Noes de Polticas Pblicas 473

terminado O quarto momento o da implementao, constituda pelo planejamen-


des, do po- to e organizao do aparelho administ.rativo e dos recursos humanos,
xplicitao financeiros, materiais e tecnolgicos necessrios para executar uma
dquirirem poltica. Trata-se da preparao para pr em prtica a poltica pblica,
e debates e a elaborao de todos os planos, programas e projetos que permitiro
na agenda execut-la.
de deciso A implementao tem como entrada a deciso tomada e tem a tarefa de
traduzir a poltica em objetivos prticos, criando as precondies necessrias
sua execuo. So estruturados sistemas de gesto, alocados e organizados
e dos debates
recursos humanos, disponibilizados recursos materiais, aplicadas solues
jetos de deci- tecnolgicas, implementados sistemas de controle e de monitorao.
O modelo de implementao Top Down apregoa que as decises e o
entificao controle ocorrem de cima para baixo. O modelo Bottom Up v o processo de
unidade, a baixo para cima e considera a colaborao de quem est prximo da ao.
satisfao, O quinto momento o da execuo, que o conjunto de aes destinadas
elecimento a atingir os objetivos estabelecidos pela poltica. pr em prtica efeti-
va a poltica, a sua realizao. Essa etapa indui tambm o estudo dos
obstculos, que normalmente se opem transformao de enunciados
aseado em
em resultados, e especialmente, a anlise da burocracia.
lternativas
er conflitos Ateno -7 No confunda implementao com execuo: a implementao precondio
para a execuo, cria condi'es favorveis e contm o plano que guiar a execu-
ontrolado. o, enquanto a execuo a efetiva ao, o pr em prtica a deciso poltica.
cepes e
ornar-se- O sexto momento o acompanhamento, que o processo sistemtico
ambiente de superviso da execuo de uma atividade (e de seus diversos compo-
mitaes. nentes), que tem como objetivo fornecer a informao necessria para
introduzir eventuais correes a fim de assegurar a consecuo dos
o optar por
objetivos estabelecidos.

Ateno -7 O acompanhamento atividade sistemtica de monitoramento da execuo em


especifica- tempo real, visando resolver problemas e assegurar a continuidade da execuo.
declarao
seu marco O stimo momento o da avaliao, que consiste na mensurao e
anlise, a posteriori, dos efeitos produzidos na sociedade pelas polticas
pblicas, especialmente no que diz respeito s realizaes obtidas e s
ondio para
consequncias previstas e no previstas.
a norma jur-
474 Administrao Pblica I Augustinho Paludo

A avaliao fornece critrios objetivos para decises quanto manuteno, 19.5.3. C


encerramento ou aperfeioamento da poltica pblica. A av
anlise.
Predefinio
do Problema ferrame
gasto p
Avaliao Formao Agenda
A a
aperfei
Acompanhamento Elaborao resultad
governa
Formulao
o aprend
Execuo
Naciona
Implementao
O M
tipificad
Ciclo/Processo de Politicas Pblicas.
formula
Harold Dwight Lasswell (1956; 1971) apresenta um modelo cclico da comu
composto pelas seguintes fases: inteligncia ou obteno e processamento mais ut
de informaes; promoo ou defesa em debates abertos; prescrio ou Qu
formulao de normas e estatutos; invocao ou implementao provisria ante
de regras prescritas; aplicao ou caracterizao final; avaliao; e concluso. ne
pop
Ateno 1 ~ Os momentos/etapas/estgios do ciclo/processo no so independentes, mas in-
os c
ter-relacionados e/ou concomitantes.
Ateno 2 ~ comum as bancas utilizarem apenas algumas etapas para definir o ciclo e/ou imp
mesclar etapas com o contedo das etapas. A resposta certa no poder inverter pro
a sequncia apresentada.
Ateno 3 ~ De maneira simplificada, o processo/ciclo pode ser visto como: elaborao, im- tam
plementao e avaliao. dis
de
importante destacar que a realidade bem mais complexa que o
processo/ciclo de poltica; este reflete apenas uma estrutura, uma proposta Ateno
lgica de passos racionais - que dependero dos interesses e do poder dos
atores, da vontade poltica dos governos e da capacidade da administrao
pblica em utilizar instrumentos de governana e participao social,
construindo parcerias/acordos com vistas a obter eficincia no desempenho
Qu
e eficcia nos resultados. rel
Ateno~ indispensvel a leitura do Captulo 14, Ciclo de Gesto do Governo Federal, em sos
especial do PPA, principal instrumento de planejamento governamental para
as polticas pblicas, contendo tambm as etapas de implementao, monitora-
me
mento, avaliao e reviso.
7 Leia tam
Capftulo 19 I Noes de Polticas Pblicas 475

o manuteno, 19.5.3. Conceitos de avaliao de polticas pblicas7


A avaliao corresponde ao ato de avaliar; uma forma de apreciao/
anlise. A avaliao de polticas e programas constitui uma das principais
ferramentas gerenciais no que se refere a proporcionar maior qualidade ao
gasto pblico e obter melhores resultados na ao governamental.
a
A avaliao, no PPA, um processo contnuo e participativo de
aperfeioamento da administrao pblica federal, sob a perspectiva de
resultados para o cidado. uma etapa do ciclo de polticas pblicas e gesto
governamental e visa melhorar o desempenho dos programas e promover
o aprendizado das equipes gerenciais, alm de prestar contas ao Congresso
Nacional e sociedade.
O Manual de Avaliao do MPOG afirma que a avaliao pode ser
tipificada em razo do seu propsito, a qual pode abranger os aspectos da
formulao, do desenho, da coleta de informao, da interpretao de dados,
modelo cclico da comunicao e da utilizao. O referido manual apresenta as definies
e processamento mais utilizadas no que se refere avaliao:
s; prescrio ou Quanto temporalidade, a avaliao pode ser caracterizada como: ex
ntao provisria ante, realizada antes do incio de implementao de um programa, onde
ao; e concluso. necessrio projetar o que aconteceria com algumas caractersticas da
populao beneficiria caso o programa fosse executado, comparando
dependentes, mas in-
os custos e benefcios da iniciativa com as alternativas disponveis sua
ra definir o ciclo e/ou implantao; e ex post, realizada aps consolidao ou na fase final de um
a no poder inverter programa. Normalmente mede resultados e impactos, exigindo levan-
omo: elaborao, im- tamento de dados primrios sobre o pblico-alvo, caso o programa no
disponha de um sistema de monitoramento desenvolvido. Ex.: anlise
de processos, de resultados e de impactos.
complexa que o
ra, uma proposta Ateno ~ A avaliao ex ante contempla: a anlise custo-benefcio, que considera a rela-
o monetria em que a poltica vivel se os benefcios forem maiores que os
es e do poder dos custos; e a anlise custo-efetividade- nessa tica, a poltica vivel aquela que
da administrao proporciona maior efetividade, que contempla o maior nmero de benefcios, em
ticipao social, face dos recursos disponveis.
a no desempenho
Quanto ao objeto, a avaliao pode ser caracterizada como: de processo,
relativa identificao dos aspectos da implementao (insumos, proces-
o Governo Federal, em sos e produtos) que podem gerar ganhos ou perdas no atendimento s
o governamental para
ementao, monitora-
metas das aes do programa junto ao seu pblico-alvo; de resultados,

7 Leia tambm, no Captulo 12, item 12.5- Avaliao de-desempenho/resultados.


476 Administrao Pblica I Augustinho Paludo

relativa ao nvel de transformao da situao a qual o programa se atendimento


prope a modificar. Expressa o grau em que os objetivos do programa em obter lucr
foram alcanados; e de impacto, que busca conhecer os.efeitos produzidos em obter voto
pelo programa em algum(uns) aspecto(s) da realidade afetada pela sua necessidades i
existncia, geralmente relacionando-se a resultados de mdio e longo com o desemp
prazo e visa identificao, compreenso e explicao das mudanas profissional ou
nas variveis e nos fatores relacionados efetividade do programa. A busca d
Quanto execuo, a avaliao pode ser caracterizada como: interna, necessidades.
realizada dentro da organizao onde se localiza o programa, conduzida prpria ao p
por unidade administrativa diferente da executora, sendo que para o Essas necessi
PPA, onde se aplica uma autoavaliao, os trabalhos so realizados pela s necessidade
prpria equipe responsvel pela gesto do programa; e externa, realizada desejos de pos
por instituies externas, o que tende a apresentar maior credibilidad~ etc.; ideais: s
junto ao pblico usurio da informao por utilizar padres mais rgidos cultural e a co
e neutros de anlise. tais necessidad
Acrescentem-se, ainda, os seguintes conceitos: avaliao formativa; culturais etc.
consiste na avaliao realizada no decorrer de um programa/projeto/ao, Os meios
com a finalidade de aperfeio-lo: atua no momento da implementao ma!lifestao
para identificar se a execuo est ocorrendo de acordo com o planejado; e cooperao o
avaliao somativa; refere-se avaliao final de um programa/projeto/ao indivduos ou
com a fina1idade de julg-lo: tem como objetivo principal analisar a eficcia do tipo "ganh
e a efetividade quanto aos resultados obtidos. Ex.: avaliao ex post. cooperativas
Por fim, a avaliao pode analisar- individualmente ou em conjunto - recursos escass
diferentes aspectos como: economicidade, eficincia, eficcia, efetividade, So relaes
legalidade, equidade, sustentabilidade, nvel de satisfao etc. recursos oram
Numa sit
Ateno 7 A finalidade essencial da avaliao, no curto prazo, apoiar a tomada de deciso
quanto alocao de recursos, e, no mdio prazo, servir de instrumento para a
natural, enqu
promoo da aprendizagem institucional. Na viso democrtica, a finalidade e conflitos: s
proporcionar transparncia quanto s aes dos governos e gestores pblicos. opinies da m
pensamentos,
19.6. A dinmica da poltica de entendime
de interesses p
Em polticas pblicas a compreenso do termo interesse essencial. Rua uns e desvant
(2009) define interesse como "qualquer valor considerado importante, til entretanto, a
ou vantajoso, moral, social ou materialmente". minimiz-los
Os interesses podem ser: objetivos: so interesses defendidos por classes administrado.
sociais, grandes grupos organizados em agremiaes sociais e polticas para
Capitulo 19 I Noes de Polticas Pblicas 477

ograma se atendimento das respectivas necessidades. Ex.: interesse de empresrios


programa em obter lucro, dos empregados em obter melhores salrios, dos polticos
produzidos em obter votos etc.; subjetivos: so interesses vinculados satisfao de
da pela sua necessidades individuais ou pessoais. Ex.: a satisfao ou insatisfao pessoal
io e longo com o desempenho de um poltico, o interesse por determinada atividade
mudanas profissional ou de lazer etc.
rama. A busca de defesa de interesses origina a ao com fins de satisfazer
o: interna, necessidades. Na satisfao de necessidades residem as justificativas para a
conduzida prpria ao poltica, com fins de obter legitimidade perante a sociedade.
que para o Essas necessidades podem ser: materiais: so necessidades relacionadas
zados pela s necessidades bsicas - como alimentao, moradia, sade etc. - e aos
a, realizada desejos de posse e ostentao material, como bens mveis e imveis, dinheiro
edibilidad~ etc.; ideais: so necessidades relacionadas a desenvolvimento intelectual,
mais rgidos cultural e a convices religiosas e polticas. So meios de atendimento de
tais necessidades: participao de cultos religiosos, debates polticos, eventos
formativa; culturais etc.
jeto/ao, Os meios utilizados pelos cidados para satisfao de interesses e
ementao ma!lifestao de necessidades podem ter bases em relaes pautadas por
anejado; e cooperao ou competio: Cooperao: a articulao harmnica entre
ojeto/ao indivduos ou grupos para obteno de benefcios comuns. So relaes
r a eficcia do tipo "ganha-ganha", que emergem de trabalhos voluntrios, de aes
st. cooperativas etc.; Competio: a articulao baseada em disputa por
conjunto - recursos escassos para obteno de maiores benefcios individuais ou grupais.
fetividade, So relaes do tipo "ganha-perde" oriundas de disputas eleitorais, por
recursos oramentrios etc.
Numa situao de cooperao ideal o consenso se sobressai como
da de deciso
mento para a
natural, enquanto na competio extrema h permanncia de desacordos
a finalidade e conflitos: situao de Consenso: concordncia ou uniformidade de
s pblicos. opinies da maioria ou da totalidade de membros de uma coletividade sobre
pensamentos, sentimentos, crenas etc.; situao de Conflito: profunda falta
de entendimento entre duas ou mais partes. Representa o grau de confronto
de interesses para obteno de um resultado que represente vantagem para
encial. Rua uns e desvantagem para outros. At certos limites, o conflito aceitvel,
rtante, til entretanto, a partir de certo nvel, exige que medidas sejam adotadas para
minimiz-los ou elimin-los para que seja mantido um equilbrio social
por classes administrado.
ticas para
478 Administrao Pblica I Augustinho Paludo

Desse conjunto de caractersticas que pautam as relaes individuais em regras p


e grupais na sociedade surge o Estado/Governo como instncia poltico- pautadas d
-administrativa sob a qual se desenvolve articulao entre interesses objetivos e eleies so
subjetivos, defesa de necessidades materiais e ideais, em relaes de cooperao constituem
ou competio, em que vigorem. condies de consenso ou conflito. sobre amplo
Com a estrutura organizacional do aparato estatal (rgos e Entidades) eleitos so li
e pela ao empreendida pelos agentes polticos que agem em seu nome, o que exige
ao Estado cabe a administrao do conflito por meio da coero e da instituciona
poltica: Coero: a represso ou refreamento, mediante uso da fora, prazo para
de comportamentos considerados inoportunos, inadequados e ilegtimos, da vontade
de acordo com o convencionado legalmente pela sociedade; Poltica: o que deter
meio de administrao de recursos de poder com finalidade de resolver governo; e)
pacfica ou harmoniosamente questes em que interesses so articulados ter condi
conflituosamente. Na viso de Maria Rua (2009), a poltica destina-se ter import
resoluo pacfica dos conflitos. polticas pb
Os elementos definidos acima, articulados conjuntamente, so essenciais caso venha
para todo o processo de concepo e gesto de polticas pblicas. Portanto, a ao eleitorad
gesto de poltica pblica bem mais ampla e complexa que o gerenciamento criao de n
de negcios privados. j existentes
igualdade, d
19.7. Polticas pblicas, democracia, participao social, governana, governantes
descentralizao, gesto local os cidados
A complexidade das polticas pblicas tem originado iniciativas Os elem
pontuais, fragmentadas e descontinuadas no tempo, em face das constantes principalme
mudanas decorrentes de influncias polticas e da incapacidade de resolver Com a Ref
consistentemente os problemas que so postos pela sociedade para o Estado e administra
para a Administrao Pblica. Essa a imagem da poltica pblica transmitida pblicas. N
pelos meios de comunicao. execuo d
No Brasil vigora e est em desenvolvimento um regime democrtico. mais ampla
Princpios democrticos refletem profundamente no modo como as polticas seus trs po
pblicas so desenvolvidas e implementadas. Em regimes democrticos tambm o s
importante considerar que existem condies essenciais a serem observadas e de um terri
respeitadas no que tange gesto de interesses pblicos por meio de polticas as polticas
pblicas. ~ Sobre a

Os fundamentos democrticos que contextualizam e parametrizam o der a e


desenvolvimento de polticas pblicas so: a) o jogo poltico ocorre com base Captul
Capitulo 191 Noes de Polticas Pblicas 479

s individuais em regras preestabelecidas, haja vista que as aes e decises polticas so


cia poltico- pautadas direta ou indiretamente por regras constitucionais/legais; b) as
es objetivos e eleies so peridicas e tm como base o sufrgio (voto) universal- logo,
e cooperao constituem fontes de manifestao de preferncias e escolhas do eleitorado
ito. sobre amplos programas de governo de polticas pblicas; c) os mandatos dos
e Entidades) eleitos so limitados temporalmente e quanto ao alcance de decises e aes,
m seu nome, o que exige a definio de consistentes linhas de ao, preferencialmente,
oero e da institucionalizadas em legislao e instrumentos oramentrios de longo
so da fora, prazo para que as polticas pblicas tenham continuidade; d) a prevalncia
e ilegtimos, da vontade da maioria da populao, limitada por regras preestabelecidas,
Poltica: o que determinar que tipos de polticas pblicas sero priorizadas em cada
de resolver governo; e) a oposio tem participao legtima do jogo poltico e deve
o articulados ter condies de assumir o poder por meio do voto popular - logo, sempre
destina-se ter importncia o seu papel de crtica sobre como esto sendo conduzidas
polticas pblicas e como propositora de diferentes agendas a serem cumpridas
o essenciais caso venha a assumir o poder; f) os representantes so responsveis frente
s. Portanto, a ao eleitorado, de modo que ao cidado sempre caber o direito de cobrar a
renciamento criao de novas polticas pblicas de seu interesse e eficincia e eficcia das
j existentes; g) os clssicos direitos civis (direito vida, liberdade, segurana,
igualdade, dentre outros) so garantidos -logo, exigem aes concretas dos
governantes para manuteno de polticas pblicas permanentes para que
os cidados os desfrutem na sua plenitude.
iniciativas Os elementos acima ganharam fora na conduo dos interesses pblicos,
as constantes principalmente a partir dos fundamentos da Reforma Gerencial de 1995.
e de resolver Com a Reforma Gerencial houve claro delineamento sobre o papel da
ra o Estado e administrao pblica e o perfil de atuao do Estado na gesto de polticas
a transmitida pblicas. Nessa concepo a administrao pblica no se restringe
execuo de rotinas ou ao gerenciamento de rgos pblicos: ela bem
democrtico. mais ampla que isso, compreende a estrutura organizacional do Estado, em
o as polticas seus trs poderes. O Estado, por sua vez, mais abrangente, compreende
mocrticos tambm o sistema constitucional-legal, que regula a populao nos limites
observadas e de um territrio; e o Governo decide politicamente os principais objetivos,
o de polticas as polticas pblicas e as diretrizes de ao nacional.
~ Sobre a reforma gerencial de 1995, ler Captulo 5, item 5.7. Para enten-

ametrizam o der a estrutura e organizao do Estado/Governo/Administrao, ler


rre com base Captulo 2.
480 Administrao Pblica I Augustinho Paludo

Portanto, a concepo, a implementao e a avaliao de polticas pblicas detm cargos co


devem ser balizadas pelos condicionantes de um regime democrtico.A gesto fazer poltica p
pblica deixa de ser voltada para somente rotinas e procedimentos burocrticos que envolve pol
internos para se colocar tambm como meio para que governantes, polticos, No process
administradores e sociedade a utilizem para viabilizao de polticas pblicas governos mais d
capazes de fortalecer a democracia por meio da elevao dos nveis de justia de governo dis
social e fomentar o desenvolvimento econmico sustentvel. Estado interven
A ampliao das discusses e a abertura de espaos para novos novo estilo de
participantes com influncias na concepo e implementao de polticas relacionada a g
pblicas deve ser regra na democracia, pois "se democracia participao e de interao
dos cidados, uma participao insuficiente debilita-a" (Bobbio et al., mistas situadas
1998). (Procopiuk e F
Por que a participao to importante no processo de formao de ~ Sobre gove
polticas pblicas? Porque a falta de participao torna difcil para os agentes A governan
pblicos e governantes perceberem demandas no expressas pelo nmero sociedade civil
reduzido de cidados que se manifestam nas esferas polticas. Essa falta de 2007). Na nova
percepo dos problemas enfrentados pela sociedade fragiliza a produo para ampliao
legislativa que regula a distribuio de recursos entre grupos na sociedade. de polticas p
Numa situao como essa, existe a tendncia de que os recursos pblicos da democracia
sejam direcionados para os poucos cidados que participam dos processos
Ateno -7 A n
polticos de elaborao de polticas pblicas em detrimento da maioria da crt
populao no participante, o que gera falta de legitimidade dos governos part
perante a sociedade (Bobbio et al, 1998).
A gesto p
Assim, como o nosso sistema democrtico, no h alternativa diferente
sob a influnci
para compreender as polticas pblicas e utiliz-las para fazer cumprir o que
que tem na des
constitucionalmente foi determinado. Veja a importncia da participao que
ao pblica d
vem sendo atribuda na elaborao do Plano Plurianual federal e de alguns
No mbit
estados e municpios. o cidado e a sociedade civil organizada obtendo
estruturas org
um espao para priorizar a alocao de recursos oramentrios em polticas
estatais, no
que consideram prioritrias.
em contextos
Antes de ser vista como coisa de polticos, a poltica deve ser compreendida
organizaes
por servidores pblicos, agentes polticos e cidados, para que consigam
Num processo
se instrumentalizar, se capacitar e se articular com eficincia com vistas a
formao de l
planejar e executar aes pblicas capazes de encontrarem um mnimo de
papel relevan
legitimidade, eficincia e eficcia perante a sociedade. Como a Administrao
constitudas e
Pblica trabalha para o pblico, no pode esperar, principalmente dos que
Capitulo 19 I Noes de Polticas Pblicas 481

as pblicas detm cargos com capacidade decisria, que "um chefe" diga o que e como
o.A gesto fazer poltica pblica. Desenvolver polticas pblicas , portanto, atividade
urocrticos que envolve polticos, administradores e servidores pblicos, e cidados.
, polticos, No processo de transformao de modos de governo centralizado para
as pblicas governos mais descentralizados, a governana passou a significar um modo
de justia de governo distinto do modelo de controle hierrquico, caracterstico do
Estado intervencionista. A acepo atual de governana diz respeito a um
ara novos novo estilo de governo, distinto do modelo de controle hierrquico. Est
e polticas relacionada a governos que atuam procurando maior grau de cooperao
rticipao e de interao entre o Estado e os atores no estatais em redes decisrias
bio et al., mistas situadas na interseco entre o espao pblico e o espao privado
(Procopiuk e Frey, 2007).
mao de ~ Sobre governana e nova governana pblica, ler Captulo 6, item 6.2.
os agentes A governana expande o foco para incluir atores pblicos, privados e da
o nmero sociedade civil como componentes essenciais do processo de governo (Ansell,
sa falta de 2007). Na nova governana a abertura de espaos e de canais instituionais
produo para ampliao da participao nos processos de concepo e implementao
sociedade. de polticas pblicas consequncia lgica no processo de fortalecimento
s pblicos da democracia brasileira.
processos
Ateno -7 A nova governana pblica representa um novo modo de governar: mais demo-
maioria da crtico, mais participativo, mis descentralizado e com maior nmero de atores
s governos participantes.

A gesto pblica brasileira vive um intenso processo de transformao, ainda


a diferente
sob a influncia principal da redemocratizao do pas e da reforma do Estado,
mprir o que
que tem na descentralizao um de seus eixos principais para aproximao da
ipao que
ao pblica das reais aspiraes da sociedade (Shommer, 2005).
de alguns
No mbito local, surgem tendncias de crescente constituio de
a obtendo
estruturas organizacionais em forma de rede envolvendo organizaes
m polticas
estatais, no governamentais e privadas para atuarem cooperativamente
em contextos de mltiplas e sobrepostas jurisdies. As relaes entre tais
preendida
organizaes tm fundamentos que vo alm de simples relaes contratuais.
consigam
Num processo de negociao contnua em longos perodos tende a haver
om vistas a
formao de laos sociopolticos em que a confiana entre os atores assume
mnimo de
papel relevante; logo, as relaes se diferenciam substancialmente daquelas
ministrao
constitudas em regras puras de mercado (Ansell, 2000; Smith, 2007).
te dos que
482 Administrao Pblica I Augustinho Paludo

-7 Sobre Rede nas Polticas Pblicas, ler Captulo 8, item 8.2.1.1. Rua (2009)
Nessa linha, estudos tm mostrado que o resgate da importncia do pblica bas
municpio na definio e conduo de polticas pblicas e na gesto do Nesse
territrio est, cada vez mais, exigindo a concepo de novas formas de instituiu o
interveno voltadas ao atendimento das necessidades locais, assim como entre o po
a incorporao de uma multiplicidade de novos atores na articulao dos Sociedade
interesses da comunidade. A qualidade da gesto local passa a depender cooperao
da capacidade de obteno de equilbrios dinmicos nas articulaes entre e de ativida
atores internos, integrantes do prprio poder pblico, e externos, oriundos dos Conse
da iniciativa privada ou da sociedade em geral, participando da concepo determinar
e implementao de polticas pblicas (Rosa, 2007). Termos de
As estruturas locais de governana so vistas mais como iniciativas 2014, a Lei
orgnicas que mecanicistas; 8 logo, a forma de gesto de iniciativas locais pblica e as
tende a ser descentralizada e distribuda. Esta lgica da governana leva de interess
constituio de configuraes nicas de, conjuntos de atores em torno de no transfe
projetos especficos. Os projetos, neste caso, apresentam a peculiaridade de de colabor
ir alm da atuao das organizaes e, ao mesmo tempo, serem conduzidos Conselho N
sob uma lgica prpria de gesto desenvolvida em espao de interseco entre repre
de con<;licionantes do setor pblico e do setor privado local (Ansell, 2000). -7 Sobre te
Nessa nova perspectiva de conduo das atividades estatais, no Brasil Um po
apostou-se no controle social realizado por meio de comisses/conselhos polticas p
de cidados para avaliao da qualidade de servios, possibilitando, deste como espa
modo, influir nas mudanas da gesto dos equipamentos sociais. A gesto de repx:esenta
servios tende a ser deixada a cargo da comunidade, das organizaes no pblica, apr
governamentais ou mesmo de especialistas e voluntrios, com patrocnio parte do E
parcial de empresas com objetivos de melhorar sua imagem e evitar efeitos canais instit
negativos dos problemas sociais que pudessem atingi-las. Ao Estado caberia a ao gove
manter o funcionamento e controle dessas polticas por meio de uma aes do go
burocracia preparada para tal funo (Abrucio, 1999). sociedade q
Com a Reforma do Estado de 1995 foi dado incio ao processo de monitoram
publicizao, como incentivo constituio de organizaes hbridas de Ao lado
propriedade pblica no estatal, submetidas ao controle social, para ocupar como arena
o espao compreendido entre o Estado e a sociedade para prestao de "pblico n
servios sociais e competitivos (Bresser Pereira 2000). A publicizao, para Responsabi
figura dos C
8
Orgnicas so modernas, descentralizadas etc.; Mecanicistas so burocrticas, hierrquicas, centralizadas representan
etc.
Capitulo 191 Noes de Polticas Pblicas 483

1.1. Rua (2009), " uma das estratgias de um novo modelo de administrao
portncia do pblica baseado em alianas entre o Estado e a sociedade".
na gesto do Nesse sentido, a chamada Lei do Terceiro Setor (Lei no 9.790/1999),
as formas de instituiu o Termo de Parceria como instrumento de regulao das relaes
assim como entre o poder pblico e as entidades qualificadas como Organizaes da
iculao dos Sociedade Civil de Interesse Pblico. O objetivo foi formar vnculos de
a depender cooperao entre as partes, para o fomento e a execuo de polticas pblicas
ulaes entre e de atividades de interesse pblico. Alm disso, essa lei reforou a atuao
os, oriundos dos Conselhos de Polticas Pblicas nos diferentes nveis de governo ao
da concepo determinar a necessidade de consultas a eles quanto inteno de firmar
Termos de Parceria com organizaes privadas e do terceiro setor. Em
o iniciativas 2014, a Lei n. 13.019 instituiu as parcerias voluntrias entre a administrao
iativas locais pblica e as organizaes da sociedade civil para a consecuo de finalidades
rnana leva de interesse pblico em regime de mtua cooperao - envolvendo ou
em torno de no transferncias de recursos financeiros, mediante assinatura de termo
uliaridade de de colaborao ou termo de fomento; e fixou as bases para criao do
m conduzidos Conselho Nacional de Fomento e Colaborao de composio paritria
e interseco entre representantes governamentais e das organizaes da sociedade civil.
nsell, 2000). -7 Sobre terceiro setor, Termo de Parceria, Oscip, ler Captulo 2, item 2.3.3.3.
is, no Brasil Um ponto positivo nesse processo de descentralizao da gesto de
es/conselhos polticas pblicas foi instituio e ampliao da atuao dos conselhos
itando, deste como espaos pblicos (no estatais). Isso sinalizou para a possibilidade de
s. A gesto de repx:esentao de interesses coletivos na cena poltica e na definio da agenda
nizaes no pblica, apresentando um carter hbrido, uma vez que so, ao mesmo tempo,
m patrocnio parte do Estado e da sociedade (Carneiro, 2002). Esses conselhos, como
evitar efeitos canais institucionalizados de participao poltica, de controle pblico sobre
stado caberia a ao governamental, de deliberao legalmente aceita e de publicizao das
meio de uma aes do governo, marcam uma reconfigurao das relaes entre Estado e
sociedade que, idealmente, busca a corresponsabilizao quanto ao desenho,
processo de monitoramento e avaliao de polticas pblicas (Carneiro, 2002).
hbridas de Ao lado de vrios outros conselhos j institucionalizados que figuram
para ocupar como arena de manifestao da sociedade civil dentro de um novo espao
prestao de "pblico no estatal" de interseo entre Estado e a Sociedade, a Lei de
cizao, para Responsabilidade Fiscal ampliou as instituies democrticas, ao trazer a
figura dos Conselhos de Gesto Fiscal. Tais conselhos so integrados por
cas, centralizadas representantes do Estado, alm de contar com a presena do Ministrio
484 Administrao Pblica I Augustinho Paludo

Pblico e entidades representativas da sociedade, que tm como funo a locais dentro de


promoo de avaliao continuada da gesto. Embora com funcionamento a democratiza
ainda precrio, esses conselhos se apresentam como instrumentos de controle A democra
social sobre o Estado ao viabilizarem um canal de participao da populao de elites para
na formulao, implementao e no controle da execuo de polticas pblicas qual j podem
mais concatenadas com as demandas dos segmentos sociais a que se destinam. republicana, n
Os conselhos de polticas pblicas funcionam como uma espcie de frum oriundos de o
para negociao e captao de demandas de grupos sociais, possibilitando estatais, de co
a participao pblica de segmentos menos representativos. As principais representativa
dificuldades enfrentadas pelos conselhos so: a desigualdade de condies entre sentido, os go
seus participantes; a ausncia de garantia de que suas decises sejam efetivamente de liderana,
implementadas; e ausncia de instrumentos jurdicos que imponham ao Poder procurando es
Executivo o cumprimento das decises emanadas dos conselhos. e de diferente
No obstante a precariedade, os conselhos como bem explicitam Pinho, arranjos instit
Iglesias e Souza (Pinho et al, 2006), representam arranjos que podem vir sustentabilida
a viabilizar caminhos para maior proximidade dos cidados em direo soluo de con
formulao e implementao de polticas pblicas, bem como da prestao polticas em u
de servios pelo governo. Para Adelia Zimbro (2013), "so arenas polticas possibilidade d
de negociao entre governo e sociedade civil, para deliberaes das aes e a efetividade
e de seu planejamento, alm de serem instncias de controle social". No obsta
e de gesto pb
Ateno 7 Esses conselhos existem nas polticas pblicas mais bem estruturadas. Tm am-
paro legal com atribuies definidas e atuam mais no planejamento e fiscaliza- tendncias de
o. Em regra so paritrios (50% de participantes pblicos e 50% no pblicos), espaos efetiv
e nem todos so obrigatrios.
so bastante d
O aumento das atividades associativas voluntrias propiciou a distribuio suficiente clar
mais equitativa de servios do governo, e o fortalecimento da cidadania e da administrado
democracia no Brasil. Exemplo disso foi a criao de mais de 170 projetos de
oramento participativo instalados, a instalao de cerca de 5000 conselhos 19.8. Outros a
de sade, e de milhares de comisses de planejamento urbano (Avritzer, -7 Institui
2006). Alm disso, so realizadas audincias pblicas em diferentesmbitos por institu
dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio para tratar de assuntos que ciam as de
afetam interesses coletivos. tura, limi
No contexto das polticas h mudanas na concepo sobre a natureza dos de agir. P
servios prestados e novas propostas so aplicadas para fazer frente a novos implemen
desafios, como a ampliao de espaos de cidadania, com ateno a minorias servidore
excludas, aliadas ampliao e reconstruo da esfera de atuao dos governos esses inte
Capitulo 191 Noes de Polticas Pblicas 485

o funo a locais dentro de um processo de reconstruo da esfera pblica, orientado para


ionamento a democratizao da gesto das polticas pblicas (Farah, 2001).
de controle A democracia brasileira vai, assim, deixando de ser uma democracia
populao de elites para se transformar em uma democracia de opinio pblica na
cas pblicas qual j podem ser percebidas caractersticas da democracia participativa ou
e destinam. republicana, na medida em que se multiplicam os processos participativos
e de frum oriundos de organizaes da sociedade civil, sejam elas pblicas no
ssibilitando estatais, de controle e advocacia social, ou corporativas, como associaes
principais representativas de interesses e sindicatos (Bresser Pereira, 2004). Nesse
dies entre sentido, os governos locais assumem assim um papel de coordenao e
fetivamente de liderana, mobilizando atores governamentais e no governamentais e
m ao Poder procurando estabelecer um processo de 'concertao' de diversos interesses
e de diferentes recursos em torno de objetivos comuns. Atravs dos novos
tam Pinho, arranjos institucionais assim constitudos tende a crescer a perspectiva de
podem vir sustentabilidade de polticas pblicas que, de outra forma, poderiam sofrer
m direo soluo de continuidade a cada mudana de governo. O enraizamento das
a prestao polticas em um espao pblico que transcende a esfera estatal refora a
as polticas possibilidade de polticas de longo prazo, com repercusses sobre a eficincia
s das aes e a efetividade das polticas implantadas (Farah, 2001).
ial". No obstante os conselhos e a formao de novos arranjos de governana
e de gesto pblica, ainda persistem profundamente arraigadas culturalmente
das. Tm am-
to e fiscaliza- tendncias de conduo dos interesses pblicos "a portas fechadas". Os
no pblicos), espaos efetivos para os cidados se fazerem presentes ainda, por um lado,
so bastante diminutos e, por outro, a maioria dos cidados ainda no detm
istribuio suficiente clareza sobre os seus direitos em relao administrao e aos
adania e da administradores pblicos.
projetos de
0 conselhos 19.8. Outros aspectos de polticas pblicas
o (Avritzer, -7 Instituies Pblicas. Quase todas as polticas pblicas so executadas
esmbitos por instituies pblicas. Essas instituies tm papel decisivo: influen-
suntos que ciam as decises com seu poder, condicionam as decises com sua estru-
tura, limitam as decises com suas normas, e impem seu estilo prprio
atureza dos de agir. Portanto, as instituies influenciam na escolha, na forma e na
nte a novos implementao elas polticas pblicas. Instituies, polticos, gestores e
a minorias servidores no so neutros: cada um tem seus interesses e nem sempre
os governos esses interesses so harmnicos.
486 Administrao Pblica I Augustinho Paludo

Ateno 7 As instituies impem limites e procuram moldar o comportamento dos atores ~ Equilb
na direo que lhes interessa.
cas pb
comum abordar o aspecto da racionalidade nas instituies: A determi
racionalidade substantiva utiliza valores absolutos e preocupa-se com a provoca
efetividade dos resultados, mas nessa tica os fins no justificam os meios. ~ Tipos d
utilizada por polticos e refere-se tica da convico. Na racionalidade das: as d
instrumental, funcional ou da convenincia, os fins justificam os meios. ou de no
Nessa tica os valores no so absolutos (os valores so conscientes), e busca- no reso
se selecionar os melhores meios que possibilitem alcanar os resultados e agen
desejados. tpica das Organizaes e refere-se tica da responsabilidade. blemas j
~ Pluralismo e Elitismo. O pluralismo admite a existncia de diversos gru- um "est
pos de poder e presso e entende que as solues podem ser diferentes ~ Poltica
para os mesmos problemas. O pluralismo beneficia as minorias organiza- nicpios
das. O Elitismo compreende a tese de que apenas poucas pessoas detm dos recu
o poder, definem e controlam as polticas pblicas com a finalidade de em que
obter vantagens. a denominada elite dominante, em que os interesses priorida
da populao so relegados a um segundo plano. trutura
~ Carona. Em polticas pblicas, carona aquele cidado que se beneficia Zimbr
das polticas pblicas sem ter concorrido para isso. Ex.: polticas de pre-
servao do meio ambiente, de controle da qualidade do ar etc. Carona
tambm o cidado que no paga os impostos que financiam a produo
de bens/servios pelo Estado e mesmo assim utiliza esses bens/servios
produzidos. Ex.: servios de sade, de educao etc.
O carona irracional do ponto de vista da sociedade, mas racional sob a
tica do indivduo/carona, visto que os cidados procuram obter os melhores
benefcios com um mnimo de custo ou esforo.
O carona tambm se aplica a entes estatais como Estados-membros
e Municpios. Ex.: Investir menos em programas sociais para no atrair
beneficirios de outros entes, ou, at mesmo, forar cidados da comunidade
a buscar atendimentos em outros Municpios e/ou Estados-membros.
~ Empresrio Poltico. So empresrios/atores de origem diversa que tm
disposio e recursos para investir em polticas pblicas que lhes favo-
ream ou gerem algum benefcio. O empresrio pode ser um poltico
(eleito ou no),jornalistas, lobistas, servidores pblicos, acadmicos etc.

Ateno 7 O empresrio poltico, em regra, no um comercial/industrial.


Capitulo 191 Noes de Polticas Pblicas 487

mento dos atores ~ Equilbrio Interrompido. Utiliza-se esse termo para explicar as polti-
cas pblicas que so implementadas por longos perodos, mas que em
stituies: A determinado momento so interrompidas em face de instabilidades que
upa-se com a provocam mudanas nas polticas anteriores.
am os meios. ~ Tipos de Demandas. Jos Pereira (2006) considera trs tipos de deman-
acionalidade das: as demandas novas resultam do surgimento de novos atores polticos
am os meios. ou de novos problemas; as demandas recorrentes se referem a problemas
ntes), e busca- no resolvidos ou mal resolvidos, que retornam com frequncia ao debate
os resultados e agenda governamental; e as demandas reprimidas contemplam pro-
onsabilidade. blemas j existentes que no foram considerados problemas, mas apenas
diversos gru- um "estado de coisas".
ser diferentes ~ Polticas reguladas so as que limitam a autonomia de Estados e Mu-
rias organiza- nicpios - tm maior prioridade e menor desigualdade na distribuio
essoas detm dos recursos (ex.: sade e educao); Polticas no reguladas so aquelas
finalidade de em que Estados e Municpios agem com maior autonomia - tm menor
os interesses prioridade e maior desigualdade na alocao de recursos (ex.: infraes-
trutura, transporte urbano, habitao) (Arretche (2010) apud Adlia
e se beneficia Zimbro (2013).
lticas de pre-
r etc. Carona
m a produo
bens/servios

racional sob a
er os melhores

dos-membros
ra no atrair
a comunidade
embros.
versa que tm
que lhes favo-
r um poltico
admicos etc.