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Reforma administrativa federal brasileira: passado e presente

BEATRIZ ~L DE SOUSA \VAHRLICH

1. Introduo; 2. A reforma administrativa das dcadas de 30


e 40; 3. A retomada dos esforos reformistas em 1952; 4. Criao
e atuao da CEPA, a partir de 1956; 5. Criao da COSB, em
1956; 6. O anteprojeto de Reforma Administrativa de 1962, elabo-
rado pela Consultoria-Geral da Re.Dlblica; 7. A Comisso Amaral
Peixoto e seu Projeto de Lei Orgnica do Sistema Administrativo
Federal; 8. A reforma do Ministrio da Fazenda (1962/1966) e
seu significado; 9. A elaborao do Decreto-lei n. o 200, de
25-02-1967; 10. Sntese da Refornw Administrativa consubstan-
dada no Decreto-lei n. o 200, de 2.5-02-1967; 11. Implantao da
Reforma Administrativa de 1967; 12. A reforma da administra-
o de pessoal; 13. Reforma administratiw e modernizao. Sis-
tema fechado e sistema aberto. Obstculos mudana. Mtodos
de reforma; 14. Concluses.

1. Introduo

Est em curso na administrao federal brasileira desde 1967 uma reforma


administrativa ampla e profunda, cujo desencadeamento foi precedido
de um longo estudo dos esforos reformistas despendidos desde 1930 com
o mesmo objetivo.

R. Adm. pbl., Rio de Jalleiro, (8): 27-75, abr./iun. 1974


A simples leitura dos dois decretos-lei que delineiam a reforma - o De-
creto-rei n.o 200, de 25-02-1967, cujo objeto especfico a Reforma Ad-
ministrativa, e o Decreto-lei n.o 199, da mesma data, que expediu a Lei
Orgnica do Tribunal de Contas - evidencia o cuidado de se evitarem,
a priori, algumas das principais dificuldades com que se defrontaram re-
formas anteriores. Assim que a Reforma Administrativa de 1967 foi
precedida pela Reforma Constitucional, o que tornou vivel sua aprovao
por decreto-lei, limitados, portanto, rbita do Poder Executivo, os deba-
tes sobre a matria; e o novo texto constitucional incluiu referncia ex-
pressa a que a atuao do Tribunal de Contas se referia ao controle externo
da administrao, qual cabia o seu prprio controle interno. Por outro
lado, a reforma consubstanciada no Decreto-lei n.o 200, se bem que ainda
filiada teoria administrativa que consagra princpios de administrao,
levou bem menos longe do que outros projetos anteriores sua preocupao
doutrinria, preferindo um enfoque mais pragmtico. 1
No presente artigo pretende-se analisar, embora sumariamente, as prin-
cipais reformas efetuadas antes de 1967, bem como algumas tentativas re-
formistas que no chegaram a transformar-se em lei, procurando-se, num
e noutro caso, identificar-lhes as caractersticas dominantes. Chegar-se-
assim Reforma de 1967 e, em seguida, aos trabalhos realizados para sua
implantao, nestes ltimos seis anos, quando j se constatam duas fases
distintas, dois tipos de abordagem do problema. Ao final so apresentadas
algumas concluses sobre o significado desses movimentos e as perspec-
tivas que se abrem para o desenvolvimento eficaz da Reforma Adminis-
trativa atualmente em execuo.

2. A reforma administrativa das dcadas de 30 e 40

geralmente aceito que com a dcada de 30 e at meados da de 40


inicia-se na administrao federal o ciclo das reformas administrativas
deliberadas.
A caracterstica reformista mais marcante desse perodo foi a nfase
na reforma dos meios (atividades de administrao geral) mais do que
na dos prprios fins (atividades substantivas). Tambm digna de nota
a declarada observncia, pelos lderes reformistas, da teoria adminis-
trativa que consagra a existncia de "princpios de administrao".
Tratava-se, assim, de uma reforma que adotava como modelo o pres-
crito na teoria administrativa ento em voga nos pases mais desenvol-
vidos. Era, em suma, uma "reforma modernizadora", inspirada nas melho-
res fontes disponveis poca, ou seja, num modelo tayloristaffayolianof
u:eberiano.

1 A consulta ao texto mais autorizado, como interpretao dos intuitos dos refor-
madores de 1967 (Dias, J. Nazar Teixeira. A reforma administrativa de 1967. Rio
de Janeiro, Fundao Getulio Vargas, 1968. Caderno de Administrao Pblica, n.
73) confirma essa deduo.

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Nesse perodo foi o DASP (Departamento Administrativo do Servio
Pblico) o lder in conteste da reforma e, em grande parte, seu executor.:!
As principais reas objeto da reforma foram:
A administrao de pessoal (tendo o sistema de mrito como pedra an-
gular da reforma); a administrao de material (em especial sua sim-
plificao e padronizao); o oramento e a administrao oramentria
(com a introduo da concepo do oramento como um plano de ad-
ministrao); a reviso de estruturas e racionalizao de mtodos.

A reforma administrativa de pessoal 3 foi a contribuio mais significa-


tiva da poca. Suas caractersticas especficas podem ser assim resu-
midas: 4
Igualdade de oportunidade para ingresso no Servio Pblico (sistema do
mrito); nfase nos aspectos ticos e jurdicos das questes de pessoal (coi-
biao de privilgios, e impessoalidade); planos gerais e uniformes de classi-
ficao de cargos e fixao de salrios (padronizao classificatria e sala-
rial ); autoritarismo acentuado (com progressiva rigidez e centralizao do
controle); ausncia de percepo das disfuncionalidades verificadas em
conseqncia das caractersticas anteriormente mencionadas; globalismo na
concepo da reforma, bem como na sua execuo.

No seu conjunto essas caractersticas acabaram dando reforma a fei-


o de um sisterlUl fechado. 5 Quando, em fins de 1945, 6 faltou ao processo
reformista o respaldo do regime autoritrio em que fora concebido e im-
plantado, o sistema entrou em processo de entropia, 7 do qual jamais se
recuperou totalmente.

2 O DASP foi criado pelo Decreto-lei n.O 579, de 30-07-1938. Absorveu o Conselho
Federal do Servio Pblico Civil, criado pela Lei n.o 284, de 28-10-1936, que tam-
bm aprovou o primeiro plano geral de classificao de cargos.
3 O primeiro Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da Unio de 1939. (De-
creto-lei n.o 1713, de 28-10-1939. )
4 Para uma anlise mais detalhada, veja-se, da prpria autora, "Uma reforma da
administrao de pessoal vinculada ao processo de desenvolvimento nacional". Revista
de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, FGV, p. 7-31, 1.0 sem. 1970.
5 A conceituao de sistema fechado ser focalizada mais adiante (item 13).
6 O Presidente Vargas foi deposto em outubro de 1945. Em 9 de dezembro de
1945 o DASP foi reorganizado, com grande corte em suas atribuies (perdeu o
oontrole sobre as atividades de administrao de pessoal a cargo dos ministrios, tais
como nomeaes, transferncias, promoes, licenas, medidas disciplinares, etc.). Pelo
mesmo ato a Diviso de Material foi transferida do DASP para o Ministrio da Fa-
zenda.
No conceito de Kast e Rosenzweig, segundo o qual entropia a tendncia de um
sistema fechado para um estado catico em que no h mais potencialidade para
transformao energtica ou trabalho (Organization and management: a systems
approach. McGraw - Hill Book Co., 1970. p. 119).

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~fesmo assim, o saldo da reforma das dcadas de 30 e 40 nitida-
mente positivo. Basta assinalar os seguintes aspectos:
Difuso de idias modernizadoras da administrao, entre as quais cabe
destacar a introduo dll nuiiu de efickncia, a preocupao com o sste-
nU1 do mrito para ingresso no sel'\'io pblico, e a concepo do ora-
mento como plano de trabalho; institucionalizao do treinamento e aper-
feioamento dos funcionrios pblicos; divulgao da teoria administrativa
originada dos pases mais adiantados do mundo ocidental (especialmente
dos Estados Unidos, Inglaterra e Frana); contribuio decisiva ao reco-
nhecimento da existencia das ciencias administrativas, at ento mero
apendice do direito administrativo; criao de um pequeno grupo de es-
pecialistas em administrao, que se espalharam por uma srie de rgos
da administrao pblica, inclusiw internacional, nelas se tornando ele-
mentos de relevo; cria'o de ambiente que iria propiciar o surgimento da
FGV, instituio eminentemente modernizadora.

Alm disso, a reviso de estruturas, efetuada nesse perodo, possibilitou


a criao do ~1inistrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, desdobrado
do ~finistrio da Agricultura, Indstria e Comrcio e a criao do :\1inis-
trio da Educao e Sade, desdobrado do ~linistrio da Justia e Ne-
gcios Interiores. Iniciava-se, assim, o processo de subdiviso das fun-
es da administrao federal entre ministrios tanto quanto possvel uni-
funcionais. Esse processo levaria 30 anos para atingir a situao consa-
grada no Decreto-lei n. O 200 (16 ministrios em 1967, em contraste com
7 ministrios em 1930).

3. A retomada dos esforos reformistas em 1952

Em 1952, por designao do Presidente Vargas, um grupo de seus asses-


sores diretos elaborou um amplo projeto de reforma administrativa, cujas
diretrizes fundamentais eram as seguintes:

Centralizao da orientao superior no Presidente da Repblica;


descentralizao da gesto em todos os nveis, com fortalecimento do
1.0 nvel de gesto - os :\1inistros de Estado, aos quais ficariam subor-
dinadas ou vinculadas todas as unidades administrativas executivas;
planejamento e coordenao (organizao dos instrumentos adequados
ao exerccio dessas funes pelo Presidente da Repblica e pelos :\1inis-
tros de Estado);
reforma de base da Administrao Federal (reagrupamento das atividades
ministeriais em 16 ao invs de 10 ministrios. Outros 6 rgos dariam
assistncia direta ao Presidente da Repblica. Todas as autarquias e de-
mais rgos autnomos seriam vinculados a ministrios, de acordo com
os prinCpios da homogeneidade e do alcance do controle);

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introduo de modificaes simplificadoras e modernizadoras no funcio-
namento (normas e mtodos), em especial na administrao financeira,
contbil e oramentria.

Segundo o projeto, a administrao federal teria a seguinte estrutura:

1 - rgos assessores e secretaria da Presidncia da Repblica:

Secretaria da Presidncia da Repblica; Conselho de Planejamento e Co-


ordenao (inovao); Conselho de Segurana Nacional; Conselho N a-
cionaI de Economia (rgo constitucional); Estado-Maior das Foras Ar-
madas (E~IFA); DASP.

II - ~Iinistrios:

Aeronutica; Agricultura e Pecuria; Comunicaes (desdobrado do Mi


nistrio da Viao e Obras Pblicas); Educao e Cultura (desdobrado
do Ministrio da Educao e Sade); Fazenda; Guerra; Indstria e Co-
mrcio (desdobrado do Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio);
Interior (desdobrado do ~Iinistrio da Justia); Justia, Segurana e As-
suntos Polticos; ~Iarinha; Minas e Energia (desdobrado do Ministrio da
Agricultura e englobando outros rgos autnomos); Previdncia Social
(desdobrado do ~Iinistrio do Trabalho, Indstria e Comrcio); Relaes
Exteriores; Sade Pblica; Trabalho; Transportes (desdobrado do ~Iinis
trio da Viao e Obras Pblicas).

A respeito das inovaes quanto ao funcionamento, a exposio de mo-


tivos que acompanha o projeto tece observaes extremamente interessan-
tes, que vale a pena citar textualmente, pois sua idia central levou 15
anos para se incorporar lei:

"O famoso Cdigo de Contabilidade e o seu Regulamento, velhos de mais


de trinta anos, continuam a disciplinar a vida administrativa brasileira
em seus menores detalhes. A rgida execuo desses estatutos e a interpre-
tao restritiva que lhes foram dando milhares de burocratas zelosos, nas
trs ltimas dcdas, fizeram das disposies do Cdigo e do seu Regula-
mento mais um instrumento de tortura do que um mecanismo de controle
dos atos administrativos" ...
"O esquema da reforma administrativa, respeitando os dispositivos cons-
titucionais (que alguns - por que no o dizer? - concorrem para a ri-
gidez da mquina burocrtica), inaugura um sistema geral de rpido fun-
cionamento da administrao, atra"s de uma radical transformao do
sistema de distribuio e redistribuio dos fundos pblicos" ...
" . .. A Constituio exige registro prvio dos contratos que, de qualquer
modo, interessarem receita e despesa da Unio" ...

Reforma administratiw brasileira 31


"Dispe tambm a Constituio que os demai8 atos da administrao
(alm dos contratos) de que resulte obrigao para o Tesouro Nacional
esto sujeitos a registro no Tribunal, conforme a Lei estabelecer. E a le-
gislao atual estabelece que o registro ser prvio, salvo quando o re-
gistro a posteriori foi expressamente consignado em lei. Invertendo com-
pletamente o sistema vigente, com o fim de acelerar o funcionamento da
administrao, o pro;eto de reforma dispe que a regra ser o registro
a posteriori, fazendo-se o registro prvio apenas nos casos em que a lei
expressamente o determinar." 8

Desejoso de evitar maiores delongas no Congresso Nacional, solicitou


o Presidente Vargas aos partidos polticos que examinassem o projeto e
sobre ele se manifestassem, antes de sua apresentao formal ao Congresso.
A Comisso Interpartidria para esse fim constituda atendeu convo-
cao presidencial, estudou o projeto (examinando inclusive os pareceres
do PSD (Partido Social Democrtico), da UDN (Unio Democrtica Na-
cional), do PTB (Partido Trabalhista Brasileiro), do PSP (Partido Social
Progressista), do PST (Partido Social Trabalhista) e do PSB (Partido So-
cialista Brasileiro)) e apresentou parecer conclusivo, vista do qual o
Presidente da Repblica determinou a elaborao de um substitutivo que
diferia do projeto original nos seguintes pontos principais:

Criao do Conselho de Planejamento e Coordenao, ao qual se ops a


Comisso Interpartidria vista da existncia do Conselho Nacional de
Economia. Para a Comisso Interpartidria o "planejamento" seria uma
atividade exercida unicamente na rbita econmica, para o que j era
suficiente, no seu entender, a ao daquele Conselho;
criao dos Ministrios das Comunicaes e dos Transportes, o que no
se concretizaria, mantido o ento existente Ministrio da Viao e Obras
Pblicas;
criao do ~1inistrio do Interior, que continuaria integrado ao Ministrio
da Justia.

Esse substitutivo deixava, assim, de encampar justamente a idia mais


inovadora do projeto, isto , a da institucionalizao do planejamento,
pois seria invivel o exerccio dessa funo pelo Conselho Nacional de
Economia, que era um rgo consultivo tanto do Poder Executivo quanto
do Poder Legislativo. 9

8 A reforma administrativa do Governo Federal (pareceres para estudo). Objetivos,


princpios e problemas. Revista do Servio Pblico, Rio de Janeiro, DASP, p. 83,
out./dez. 1956.
9 O Conselho Nacional de Economia, institudo ~lo art. 205 da Constituio de
1946, foi extinto pelo art. 181 da Constituio de 1967.

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o projeto substitutivo deu entrada no Congresso em 1953, tendo to-
mado o n.O 3463/53. 10 Foi distribudo para exame a uma Comisso Es-
pecial e a todas as cinco Comisses Permanentes que, alis, no chegaram
a emitir parecer a respeito.
Ao assumir o GOWffiO em 1954, o Presidente Caf Filho deu seu apoio
ao projeto. Em 1956, o Presidente Kubitscheck procedeu da mesma ma-
neira.
Procurando voltar ao assunto, o Deputado Gustavo Capanema apresen-
tou, em 1956, um substitutivo ao Projeto n.O 3463/53, tratando exclusiva-
mente da estrutura administrativa. Os demais aspectos (normas e mtodos
de trabalho) passaram a constituir outro projeto, do qual foi designado
Relator o Deputado Afonso Arinos.
Nenhum desses projetos chegou a vingar, mas as idias centrais do do-
cumento elaborado pelos assessores do Presidente Vargas foram retoma-
das logo aps, no prprio GOWffiO Kubitscheck, reaparecendo, sob diver-
sas formas, nos principais projetos de Reforma Administrativa desde en-
to elaborados, e que finalmente desaguaram no Decreto de 1967, ora
em implantao.

4. Criao e atuao da CEPA, a partir de 1956

Aparentemente desesperanado de que o Congresso chegasse efetivamente


a retomar o tema, resolveu o Presidente Kubitschek criar, para assessor-lo
em Reforma Administrativa, uma comisso de alto nvel, a CEPA - Co-
misso de Estudos e Projetos Administrativos. 11
A CEPA trabalhou durante todo o qinqnio Kubitscheck. Elaborou
e apresentou ao Presidente dois estudos, seis projetos principais e diversos
subsidirios, alm de outros projetos de decreto e de lei destinados a
complementar a reforma contida nos documentos principais.
Os estudos se referiam:

Ao descongestionamento da Presidncia da Repblica; constituio do


~Iinistrio das Foras Armadas.

Os projetos principais da CEPA foram os seguintes:

Regimento da Secretaria da Presidencia da Repblica; criao do Minis-


trio da Indstria e do Comrcio; criao do ~Iinistrio de ~finas e Ener-
gia; criao do Ministrio do Interior, mediante desdobramento do ~1inis-

10 O texto do projeto, acompanhado da mensagem presidencial, consta do Anexo n. o


4 ao lino de Viana, Arzio L. DASP - instituio a sen:io do Brasil. Rio de Janeiro,
Departamento de Imprensa Xacional, 1953. p. 323-434.
11 Decreto n. o 39 855, de 24 de agosto de 1956.

Reforma adminisfratiGa brasileira 33


trio da Justia e ::\egcios Interiores e do reagrupamento de outros r-
gos; criao dos ~1inistrios dos Transportes e das Comunicaes, me-
diante desdobramento do da \"ia'o L' Obras Pblicas; normas para ela
borao, exeeu'o e controle orament:lrios.

Esses estudos e projetos foram tornados pblicos atravs de quatro


volumes:

Reorganizao da Presidncia da Repblica; Criao de novos minist-


rios; Konnas para elaborao, execuo c controle oramentrios; Helat-
rio final,1~ apresentado em 31-10-1961, j, portanto, no GOYerno do Presi-
dente Joo Goulart.

o Relatrio final formulava quatro tipos de recomendaes, que podem


ser assim resumidas:

Recomendaes gerais, abrangendo:


a) descentralizao da execu'o c centraliza'o do controle; b) cstallele-
cimento do treinamento de funcionrios; c) institucionalizao do plane-
jamento, mediante o estabelecimento de um sistema de rgos prprios;
d) expanso do sistema do mrito; e) profissionaliza'o do servio p-
blico; f) desburocratizao do serYio pblico.
Hecomendaes quanto estrutura da Administrao, que se referem ao
desdobramento dc ministrios (j focalizados acima, na lista de "projetos
principais") .
Recomendaes quanto ao funcionamento da administrao, compreen-
dendo:
a) simplificao do sistema de pagamento dos servidores pblicos (paga-
mento pela rede bancria); b) moderniza'o do sistema fiscal; c) com-
presso do processo de registro, distribui'o e redistribui'o de cr-
ditos; d) acelerao dos pagamentos autorizados; e) descentralizao da
execu'o oramentria; f) simplifica'o da elaborao, execuo e con-
trole oramentrios; g) elimina'o do sistema de remunerao pri\"ilegia-
da (participao na arrecada'o e em multas); h) implantao do hbito
de planejar; i) adoo do oramento-funcional (modernamente, oramen-
to-programa) .
Recomendacs quanto a estrutura e funcionamento da Presidncia da
Repblica:
a) reorganizao geral da Presidncia da Hepblica (reestruturao in-
terna e modernizao de mt'todos e normas); b) deseongestionamento da

12 Brasil. Comisso de Estudos e Projetos A.dministrati\os. Relatrio final. \. 4.


Relator: Benedicto SiI\a, Rio de Janeiro, Departamento de Imprensa :'\acional, 196:3.

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Presidencia da Repblica, mediante descentralizao, para os ministrios
e demais rgos, de uma srie de atribuies e contatos; c) reorganizao
da Secretaria da Presidencia da Repblica; d) fortalecimento e reabili-
tao do DASP.

Os trabalhos da CEPA no tiveram como destino o arquiYo a que aca-


bou relegado o projeto da Comisso Interpartidria de 1953. Assim que,
em parte, mereceram acolhimento as recomendaes quanto estrutura
que apresentou, tanto que a Lei n. o 3782, de 22-7-1960, criou os ~linis
trios de ~linas e Energia e da Indstria e Comrcio. Anos mais tarde,
Yingaria tambm a idia de desdobramento do \linistrio da Viao e
Obras Pblicas em ~linistrio dos Transportes e ~finistrio das Comuni-
caes. H
A maioria das demais recomendaes, que, na ocasio, no obtiveram
maior ateno das autoridades superiores (e nas quais reapareciam v-
rias das propostas dos assessores do Presidente Vargas, apresentadas em
19,32) iria ressurgir, mais tarde, em outros projetos e acabou incorpo-
rada a texto de lei.
Duas recomendaes da CEPA., porm, no obtiyeram sucesso: as refe-
rentes expanso do sistema do mrito e ao fortalecimento do DASP. O
sistema do mrito entrou em declnio e somente agora comeam a surgir
indicaes mais precisas da retomada do interesse gO\'ernamental pelo
assunto. H Quanto ao DASP, seu papel passou a restringir-se administra-
o de pessoal, com o Decreto-lei n.o 200, de 1967.

5. Criao da COSB, em 1956

Ainda no Goyerno Kubitschek uma outra proYidencia com propsito re-


formista foi tomada, com a criao da Comisso de Simplificao Buro-
crtica (COSB), junto ao DASP. 1:;

A essa Comisso cabia efetuar estudos sobre:


In": ,
Delegao de competencia; estruturas c rotinas dos ministrios; fixao
de responsabilidades; reagrupamento de funes; supresso de rgos des-
necessrios.

_-\ COSB no chegou a ter efetiyo impacto sobre a administrao, em-


bora tenha procurado funcionar operosa mente .

I;; Esse desdobramento foi efchlado pelo Decreto-lei n.o 200, de 25-02-6.
H "eia os comentrios sobre a Lei n. o ,564,5, de 10 de dezembro de 19O, e sua
implantao, mais adiante, neste trabalho (item 12).
I:; Decreto n,o 39510, de 14-0-19,56.

Reforma administratica brasileira 35


6. O anteprojeto de reforma administrativa de 1962, elaborado pela
COAsultoria-Geral da Repblica

No Governo Joo Goulart foram retomados os estudos de Reforma Ad-


ministrativa, em alto nwl, com a criao do cargo de ~1inistro Extraordi-
nrio para a Reforma Administrati"a, para o qual foi nomeado o Depu-
tado Almirante Amaral Peixoto.
Antes, porm, de abordar-se o trabalho respectivo, deve-se mencionar
um projeto elaborado, no mesmo Gowrno e antes da instalao da Co-
misso Amaral Peixoto (como "eio a ser conhecido o grupo que trabalhou
sob a liderana do mencionado ~Iinistro Extraordinrio), pela Consulto-
ria-Geral da Repblica.
Esse projeto, apresentado ao Presidente do Conselho de ~1inistros pela
Consultoria, foi mandado publicar no Dirio Oficial por aquele Presi-
dente para "conhecimento dos rgos do Poder Executivo". 16
Ao apresent-lo considerao superior, a Consultoria-Geral da Rep-
blica informava que tomara

" ... como referencia as pesquisas levadas a efeito pela Comisso que tra-
balhou, em 1951, nos projetos das reformas em causa. A maioria das con-
cluses a que chegou essa comisso foi adotada neste trabalho. Apenas
houyc as necessrias adaptaes dos novos tempos" .

o anteprojeto dispunha tanto sobre a estrutura da Administrao como


sobre as normas gerais para seu funcionamento (administrao oramen-
tria, financeira e contbil; administrao de material e administrao de
pessoal) .
Seriam os seguintes, segundo essc projeto, os rgos diretamente subor-
dinados ao Presidente da Repblica e ao Conselho de ~1inistros:

I. Secretaria da Presidencia da Repblica e do Conselho de ~linistros;

lI. Consultoria-Geral da Repblica;


111. Conselho de Segurana Nacional;
IV. Conselho Nacional de Economia;
V. Estado- ~Iaior das Foras Armadas (E~IFA);

VI. Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP).

16 Dirio Oficial, 14 dez. 1962. p. 12851-62.

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Quanto aos ministrios, em nmero de 17, tambm subordinados tanto
ao Presidente da Repblica como ao Conselho de Ministros, assim se des-
dobrariam:

Ministrio do Desenvolvimento e do Planejamento, compreendendo in-


clusive a SUDENE e outros rgos regionais, hoje sob a jurisdio do
:\finistrio do Interior;
:\finistrio do Abastecimento; :\finistrio da Aeronutica; ~Iinistrio da
Agricultura e Pecuria; :\1inistrio das Comunicaes; :\finistrio da Edu-
cao, Cincia e Cultura; :\Iinistrio da Fazenda; }'1inistrio da Guerra;
r-.Iinistrio da Indstria e Comrcio; Ministrio da Segurana Pblica e
Assuntos Polticos; ~finistrio da \Iarinha; Ministrio das Minas e Ener-
gia; Ministrio da Previdncia e da Assistencia Social; \linistrio das Re-
laes Exteriores; \Iinistrio da Sade Pblica; \Iinistrio do Trabalho;
Ministrio dos Transportes.

Esse projeto, que no chegou a ter andamento, merece meno no s


porque criava o superministrio do Desenvolvimento e do Planejamento
(combinao dos :\finistrios do Planejamento e Coordenao Geral e do
Interior), como porque subordinava todos os ministrios simultaneamente
ao Presidente da Repblica e ao Presidente do Conselho de Ministros,
evidenciando mais uma vez a forma anmala que adquirira o regime par-
lamentar que, por breve tempo, vigorou no pas.

7. A Comisso Amaral Peixoto e seu Projeto de Lei Orgnica do


Sistema Administrativo Federal

O escopo da reforma dos servios pblicos federais, objeto dos traba-


lhos da Comisso Amaral Peixoto, foi definido em decreto 17 que tambm
especificou as atribuies do \Iinistro Extraordinrio para a Reforma Ad-
ministrativa.
Assim que a reforma teria em vista criar ou aperfeioar os instru-
mentos de pesquisa, previso, planejamento, direo, execuo, coordena-
o e controle de que carecia o Poder Executivo para transformar-se em
propulsor do desenvolvimento nacional. Para esse fim o Ministro Extra-
ordinrio para a Reforma Administrativa promoveria o exame, entre ou-
tros, dos projetos de Reforma Administrativa em tramitao no Congresso
N acionaI a partir de 1953, bem como dos trabalhos da CEPA, do projeto
da Consultoria-Geral da Repblica e do Plano Trienal, recm-publicado.

17 Decreto n.O 51 05 de 14 de fe\-ereiro de 1963.

Reforma administratir:a brasileira 37


Iniciados os trabalhos, promowu o .\Iinistro Extraordinrio para a Re-
forma Administrativa a elabora'o e publicao do Plano de Execuo da
Reforma,ls que continha as seguintes diretrizes gerais:

Departamentalizao (agrupamento das atribuies em ministlios e, den-


tro destes, em grande unidades, deixando as di\"ses secundrias e ter-
cirias para regulamentao pelo Poder Executivo); parcimnia na cria-
o de rgos, sobretudo de rgos que acarrctassem criao de cargos;
descentralizao da execuo; centraliza'o do controle; definio somen-
te dos lineamentos gerais dos rgos reformados, deixando os pormenores
para a legislao subordinada; procura da harmonizao do princpio do
alcance do controle com o da homogeneidade; preferencia pela deciso
unipessoal sobre a deciso colegiada; resistencia extenso do regime
autrquico; simplicidade; e pesquisa, planejamento e controle.

Com essas diretrizes, no s adotava a Comisso determinada teoria


administrativa, como tomava a iniciativa de divulg-la.
A Comisso abordou, atravs de grupos de trabalho, os seguintes as-
pectos da reforma administrativa:
Organizao da Presidencia da Repblica; organizao do .\linistrio da
Fazenda; organizao do .\Iinistrio da Indstria e do Comrcio; organi-
zao do .\linistrio da Justia e Negcios Interiores. encampando inclu-
sive a proposta da CEPA, de desdobramento do .\linistrio em dois (Jus-
tia c Interior); organizao do .\linistrio do Trabalho e Previdencia
Social, inclusive a sugesto de seu desdobramento em dois (Trabalho e
Previdencia Social); organizao do .\1inistrio da Viao e Obras P-
blicas, inclusi\'e a COl1\'elencia do seu desdobramento em .\1inistrio dos
Transportes e .\Iinistrio das Comunicaes; organizao do ~linistrio
da Agricultura; organizao do Ministrio da Educao e Cultura; orga-
nizao do .\linistrio da Sade; organizao do Distrito Federal (Bra-
slia); normas oramentrias e financeiras; normas para implantao e
institucionaliza'o do planejamento; normas para preservao e revigo-
ramento do sistema do mrito; normas e mtodos de trabalho da .-\dmi-
nistrao Federal, em geral; reviso da poltica salarial; reorganizao do
sistema de material.

Contou ainda a Comisso com Assessores Especiais para assuntos mili-


tares.
Ao concluir seus trabalhos, a Comisso apresentou no um, mas quatro
projetos distintos: o principal, de Reforma Administrativa propriamente
dita,19 abordava todos os aspectos mencionados acima, com exceo dos
assuntos de pessoal e material, que constituiriam objeto dos dois outros

IS Brasil. :\Iinistro Extraordinrio para a Reforma Adll1inistrati\'a. Plano de Exe-


cuo da Reforma, Rio de Janeiro, 196:3.
]f! Este projeto de lei tomou, na Cmara dos Deputados, o 11. 1482/196:3.

38 R.A.P. 2/74
projetos, enviados separadamente ao Congresso ~IJ e um quarto projeto re-
ferente organiza do Distrito FederaL ~1
O projeto de Reforma Administrativa denominava-se "Anteprojeto de
Lei Orgniea do Sistema Administrativo Federal", com 622 artigos, gru-
pados em quatro partes (a ltima das quais Disposies finais). As tres
primeiras abrangiam a seguinte matria:
Disposies preliminares, em que definia e conceituava os rgos compo-
nentes do Sistema A.dministrati\o Federal, compreendendo os Servios De-
pendentes (sujeitos direo do Presidente da Repblica ou dos Minis-
tros de Estado), os Servios Autnomos (autarquias, sociedades de eco-
nomia mista e empresas pblicas), a administrao do Distrito Federal
c a dos territrios federais;
Disposies funcionais, em que tratava das atribuies dos chefes executi-
vos principais (Presidente da Repblica, ~Iinistros de Estado, Sub minis-
tros - cargo novo - Prefeito do Distrito Federal c Governadores dos Ter-
ritrios ), facilitava a delegao de competncia c estabelecia a adoo
do planejamento como tcnica a(Jministratiua de acelerao deliberada do
progresso social, cultural, cientfico e tecnolgico, e do desenvolvimento
econmico do Pas;
Disposies orgnicas, cerne do projeto (do art. 3. 0 ao art. 531), tratan-
do da organizao administrativa propriamente dita.

A Presidcncia da Repblica seria constituda de:

a) rgos de administrao-geral
a.l) Assessoriais-cxecuti\os:
Gabinete Ci\il, Gabinete ~liIitar, DA.SP e Secretaria-Geral de Planejamen
to (inovao).

a. 2) Assessorial:
Conselho de Planejamento (inovao, inspirada no projeto de 1952).

b) rgos de administrao especfica


b. 1) A.ssessoriais-exccuti\os:
Conselho de Segurana ~acional, E~IFA.

A Secretaria-Geral de Planejamento assistiria o Presidente da Repblica


c o Conselho de Planejamento na elaborao dos planos de governo e no

::" Projeto de lei n.o 1 484/A, de 196:3. referente ao Conselho de Defesa do Sistema
do ~Irito e Projeto de Lei 11." 1 48:3/.\, de 196,3, relativo ao Sistema do ~Iaterial
(nmeros da Cmara dos Deputados).
~1 Projeto de lei n,o 1 486-A, de 1963 (nmero da Cmara dos Deputados).

Reforma administratira brasileira 39


controle da execuo destes. O Conselho de Planejamento, rgo princi-
pal do sistema federal de planejamento, teria por finalidade selecionar
os objetivos de longo alcance, aprovar e rewr os planos gerais e parciais
de governo e acompanhar e controlar a respectiva execuo. O Conselho
compreenderia o Plenrio e a Secretaria-Geral de Planejamento. Seria
presidido pelo Presidente da Repblica e integrado pelos \linistros de
Estado, Secretrio-Geral de Planejamento, Secretrio do Conselho de Se-
gurana Nacional, Chefe do E\IFA, Presidente do Banco do Brasil e
Presidente do Banco Central, quando este viesse a ser criado.
Secretaria-Geral de Planejamento caberia tambm coordenar a ela-
borao do oramento e acompanhar sua execuo. Assim, alm de insti-
tucionalizar o planejamento, o pro;eto ntegraca no lWt;O rgo a fUTlfo
oramentria, que era atribuio do DASP.
Os ministrios, em nmero de 16, seriam os seguintes:

Assuntos polticos
~linistrio da Justia
Ministrio das Relaes Exteriores

Assuntos de defesa 1Ulcional


~Iinistrio da \Iarinha
Ministrio da Guerra
~Iinistrio da Aeronutica

Assuntos sociais
t-.Iinistrio da Educao e Cultura
Ministrio do Trabalho e PreviMncia Social
~Iinistrio da Sade
~Iinistrio da Cit~ncia e Tecnologia (inovao)

Assuntos econmicos
Ministrio da Fazenda
~Iinistrio da Agricultura
:Ministrio dos Transportes (previsto desde 1952)
\Iinistrio das Comunicaes (previsto desde 1952)
\Iinistrio da Indstria e do Comrcio
Ministrio das Minas e Energia
:Ministrio do Interior (previsto desde 1952).

A organizao dos ministrios obedecia a princpios explicitados no pro-


jeto (arts. 77 a 99). Cada ministrio seria dividido primeiramente em se-

40 R.A.P. 2/74
cretarias ou superintendncias; estas, em departamentos ou institutos; es-
tes, em divises; estas, em sees; e, finalmente, estas em setores.
At o nvel de departamento ou instituto o projeto especificava as atri-
buies de cada unidade. Abaixo do referido nvel, caberia ao Presidente
da Repblica baixar os respectivos regulamentos e regimentos, obedecidos
os limites fixados no projeto.
Assim, a organizao ministerial desceu at a organizao secundria,
apesar de, no seu Plano de Execuo da Reforma, ter a Comisso Amaral
Peixoto previsto que o projeto trataria apenas do agrupamento das atri-
buies dos ministrios em grandes unidades, ficando as divises secun-
drias e tercirias para regulamentao do Poder Executivo.
O projeto tratava extensamente (do art. 573 ao art. 594) de normas fi-
nanceiras, simplificando e racionalizando uma srie de atividades.
A exposio de motivos com que foi o projeto encaminhado ao Presi-
dente da Repblica salienta gue sua elaborao obedeceu a 12 princ-
pios, a saber:

Fixao de responsabilidades; descongestionamento das chefias superiores;


sistematizao; controle; racionalidade; planejamento e oramento; integra-
o; intelectualizao do processo decisrio; coordenao; homogeneidade;
alcance de controle; descentralizao.

Nesses princpios, continuava a Comisso fiel idia de explicitar a


teoria administrativa em que se apoiava e que efetivamente se encontra
refletida em seu trabalho.
O projeto incorporava vrias das idias reformistas preconizadas desde
1952, dando-lhes cuidadosa sistematizao. Pecava, entretanto, por excesso,
ao detalhar, por exemplo, a estrutura ministerial at o seu segundo nvel
(departamentos ou institutos), donde a extenso invulgar do documento
(622 artigos).
Se no se conseguira obter no Congresso andamento de projetos bem
menos complexos e longos, como o de 1953, parecia a priori invivel con-
seguir consenso geral no Poder Legislativo sobre o projeto de Reforma
Administrativa da Comisso Amaral Peixoto - ou, pelo menos, concor-
dncia suficiente para sua aprovao sem maiores desfiguraes.
E assim aconteceu, no ha,-endo sido convertidos em lei nem esse nem
os outros trs projetos resultantes do trabalho da Comisso. :r\em por isso
constituram um esforo intil, e, sim, um substancioso estudo, retomado
logo a seguir por outros reformistas, j sob o primeiro governo da Revo-
luo (1964).
Antes, porm, de tratar do projeto que veio a se transformar no De-
creto-lei n.O 200, deve ser destacada uma reforma setorial de extrema im-
portncia: a do .\Iinistrio da Fazenda, iniciada em fins de 1962 e conclu-
da em 1966.

Reforma admini.stratiw brasileira 41


8. A reforma do Ministrio da Fazenda (1962/1966) e seu significado

Esta foi uma reforma de base e moderni:::adora, com o objetivo de tornar


o ~Iinistrio da Fazenda um setor dinmico, capaz de efetiyamente con-
tribuir para a acelerao do descll\olmento.
As principais reas objeto da reforma foram as seguintes:
Integrao do sistema tributrio nacional; reforma do sistema tributrio
nacional; reestruturao do ~linistrio da Fazenda; modernizao dos m-
todos e normas de trabalho, com o emprego, inclusiye, em larga escala,
da automao no processamento de dados fiscais; descentralizao dos
pagamentos atrays da rede bancria do Pas; arrecadao dos impostos
pela mesma rede; criao do cadastro de contribuintes (pessoas jur-
dicas) .

Para execuo da reforma foi contratada, pelo ~Iinistrio da Fazenda, a


Fundao Getulio Vargas, conforme conn\nio de prestao de servios
celebrado em dezembro de 196:2 (ratificado em maro e registrado pelo
Tribunal de Contas em 14 de maio de 196,3).
O trabalho foi executado no decorrer de 38 meses, durante os quais foi
concebida, formulada e, em grande parte, implantada a Reforma. Da cele-
brao do contrato em 1962 at a concluso elos trabalhos foram nada
menos que cinco os ministros da Fazenda com os quais colaborou a Fun-
dao Getulio \' argas para consecuo dos objetiyos da mesma.

8.1 Princiuais resllltados da reforma do :\Iinistrio da Fa;:;enda (1962/


1966)~~ .

Resumidamente, a Reforma apresentou os seguintes resultados:


8.1.1 Introduo de noya sistemtica para o sistema tributrio nacional
(Emenda Constitucional n,O 18, de 1965, e Lei n.o 5172, de 25-10-66).
O sistema tributrio nacional passou a constituir-se de impostos classifi-
cados por tipo de incidencia e no mais por gOH'rnlls tributantes. :'\0 noyo
esquema os impostos so grupados em quatro grandes categorias, tendo
por base os seguintes fatores: o comrcio exterior, o patrimnio e a renda,
a produ co e a circulaC'o de mercadorias, e as operaces rclativas a com-
bustyei;, lubrificantes,' energia eltrica e minerais do 'pas.
De um modo geral passaram a predominar os impostos nacionais, isto
, impostos que, embora cobrados por uma esfera de governo, tem seu
produto transferido a outra, ou diyidido entre outras.
Alm dos impostos, a Unio, os estados e os municpios podem cobrar
taxas e contribuies de melhoria no mbito das respectiyas atribuies.

~~ Para maiores detalhes, \'l'ja A refurma do .Uini.strio da Fazcnda c sua IIR'1odo-


logia; relatrio final. Relatm: Benedicto Siha. Rio ele Janeiro, Funda'iio Getulio ,"'Ir-
gas, Comisso de Reforma do ~Iinistl>rio da Fazenda, 1967. PllblicCliio, n. :3:5.

R.A.P. 2174
8. 1.2 Racionalizao e modernizao dos mtodos e normas de trabalho
ligados ao sistema tributrio federal, inclusiw pela introduo da auto-
mao.
8.1.3 Criao do SERPRO (Servio Federal de Processamento de Da-
dos).
8.1.4 Cria'o do Cadastro Geral de Contribuintes (pessoas jurdicas).
8.1.5 Institucionalizao do treinamento de pessoal do :\Iinistrio da Fa-
zenda (criao do CETHE:\IFA).
8.1.6 :\Iodificao da mentalidade do prprio cm1tribuinte, atravs da
modernizao dos mtodos de lanamento c arrecadao de tributos.

Somente a estrutura interna proposta para o .\Iinistrio da FaLenda no


chegou a ser adotada, tendo em \'sta o Decreto-lei n.O 200, de 196i, e,
em especial, o Decreto n." 6:3 659, de 20 de nowmbro de 1968, que criou
a Secretaria da Receita Federal, e o Decreto n.o 6i 8i5, de 18 de dezem-
bro de 19iO, que organizou a Secretaria-Geral do .\linistrio da Fazenda.
Desta reforma pode-se dizer que trouxe o :\Iinistrio da Fazenda para
o convvio com a moderna tecnologia administratir:a, tributria e fiscal.
Seu impacto, inclusiw inspirando rdorma da prpria Constituio da Re-
pblica, que consagra a nO\'a sistemtica tributria nacional, concebida
pela reforma - tew efeitos at sobre a mentalidade do cidado brasileiro,
que, habituado tradicionalmente a considerar normal que o contribuinte
lese o fisco, est sendo cada vez mais levado a prestar informaes fidc-
dignas ao Tesouro ::\acional. bem verdade que isso resulta, em grande
parte, da prpria modernizao tecnolgica introduzida, que torna bem
difcil a manuteno da impunidade fiscal prevalecente anteriormente,
mas tambm decorre da maior justia fiscal, possibilitada pela Reforma
Tributria, e da crescente conscilcia (19 aumento da eficcia na aplica-
o da Receita Pblica, obra de toda a .\dministrao Federal, claro,
mas para a qual a reforma do :\linistrio da Fazenda, acima resumida,
muito tem contribudo.

9. A elaborao do Decreto-lei D.o 200, de 25-02-1967 2 :1

o Governo CastcIlo Branco encontrou j no Congresso os projetos da Co-


misso Amaral Peixoto. Tendo idias prprias sobre a Heforma Adminis-
trativa, promoveu entendimentos com o Presidente e o Relator da Co-
misso Especial incumbida do assunto (Deputados Gustavo Capanema c
Amaral Peixoto, respectivamente), tcndo ficado resolvido que o assunto
voltaria rbita do Poder Executi\'o, para reexame.

~:: :\ fonte principal destas infonnac;es lO li\TO de T. .\'azan" Teixeira Dias, j


citado.

Reforma admillistraliw brasileira 4.3


Da resultou a criao da CO\IESTRA - Comisso Especial de Estudos
da Reforma Administrativa, pelo Decreto n.O 54401, de 9 de outubro de
1964, sob a presidencia do \Iinistro Extraordinrio para o Planejamento
e Coordenao Econmica.
A CO\1ESTRA tinha por finalidade o exame dos projetos j elaborados
e o preparo de outros considerados essenciais obteno de rendimento
e produtividade da Administrao Federal. Compunha-se de 12 mem-
bros, oito civis e quatro militares (destes, um pertencia ao E\fFA e trs
representavam os Ministrios \Iilitares). l'm dos membros civis foi desig-
nado Secretrio-Executivo.
A CO\IESTRA foi instalada em 9 de novembro de 1964, quando foram
lidas as diretrizes sugeridas pelo Ministro do Planejamento, as quais pres-
creviam, em resumo:

A necessidade de um projeto restrito a um ncleo central de princlplOs,


normas e autorizaes de natureza essencialmente legislativa, nos quais
o Poder Executivo buscaria apoio para expedir decretos e regulamentos
necessrios sua implementao;
a reforma administrativa um processo amplo, a ser cumprido por etapas;
a simples alterao da estrutura administrativa federal no operar, por
si s, a reforma, que necessariamente um proccsso dinmico; e
imperioso adotar a programao gowrnamental, o oramento-programa
e a programao financeira de desembolso.

Foi sugerido ainda pelo \linistro do Planejamento a supresso dos con-


troles meramente formais, a criao de um sistema de efetivo controle
dos dispendios pblicos e de responsabilidades de seus agentes, a insti-
tuio de sistema de acompanhamento da execuo dos programas de
trabalho, a expedio de normas financeiras que se ajustem aos objetivos
\isados, o incentivo intercomunicao administrativa e, finalmente, a
valorizao da funo pblica, com a dignificao e profissionalizao do
funcionrio, obserdncia do sistema do mrito e remunerao satisfatria.
Assim, semelhana da Comisso Amaral PeLxoto, os reformadores da
CO\1ESTRA. partiram de determinada doutrina, definida expressamente
pelo \linistro do Planejamento. Diferentemente do projeto daquela Co-
misso, porm, o projeto da CO\IESTRA, segundo essa doutrina, seria de-
senvolvido de modo sucinto para no despertar, no Congresso, contro-
vrsias infindveis sobre matria que poderia perfeitamente ficar na ala-
da do Executivo.
A CO\IESTRA realizou 36 reunies plenrias e concluiu formalmente
seus trabalhos em 5 de julho de 1965, quando entregou sua proposta (4. a
minuta) de "Anteprojeto de Lei de Reforma Administrativa" ao ~1inistro
do Planejamento. Dessa minuta originou-se a de n.O 5, que foi distri-
buda a todos os seus membros. Cessou a a atuao da CO\1ESTRA, pas-

44 R.A.P. 2174
sando a funcionar urna Assessoria do prprio \linistro do Planejamento
(ASESTRA) .
Da at sua transforma'o nos Decretos-lei n.o 199 e n.o 200 (Lei Org-
nica do Tribunal de Contas e Lei de Reforma Administrativa) mais tres
revises foram efetuadas no projeto, a nvel \Iinisterial e j sob a orien-
tao direta do Presidente da Repblica.
As principais dificuldades enfrentadas nessa ltima fase pelos respon-
sveis pela elaborao do Decreto-lei n. o 200 resultaram, de um lado, da
formalizao da transferencia, para o \1inistrio do Planejamento, da elabo-
rao do oramento, bem como do acompanhamento de sua execuo -
funes essas que desde a criao do DASP lhe pertenciam legalmente,
mas j estavam, de fato, no Gowrno CastelIo Branco, sob a superviso do
~1inistro Extraordinrio para o Planejamento. Alis, a Comisso Amaral
Peixoto, em seu projeto de 1963, j integrava o oramento no rgo cen-
tral de planejamento.
De outro lado, foi difcil consagrar na Reforma de 67 a limitao da
atuao do Tribunal de Contas ao controle externo da Administrao, fi-
cando o controle interno desta sob sua prpria responsabilidade. Somente
com a explicitao dessa di\"iso de trabalho na nova Constituio de
1967 pde essa ltima dificuldade ser remo\"ida.
Verifica-se, assim - como acontecera com a Reforma do \1inistrio da
Fazenda - que muitos dos bices Reforma Administrativa, com que se
defrontaram todos os planejadores desde 1952, s desapareceriam com a
alterao da prpria Constituio do pas, 15 anos mais tarde.
~fesmo com a reforma constitucional e a possibilidade de urna ampla
ao reformista do Poder Executi\o aps a decretao da Reforma Ad-
ministrati\"a, cujas linhas gerais estavam contidas no projeto elaborado
sob o Governo CastelIo Branco, preferiu este expedir por decreto-lei a
Reforma, em vez de submete-Ia ao Congresso, corno inicialmente preten-
dera. Estava-se em fim de Governo, que pro\"awlmente no quis correr
o risco de ver seu projeto sofrer possvel desfiguramento nos debates le-
gislativos. A experiencia anterior no era animadora, nem os debates e
divergencias ocorridos na prplia Administrao, durante a elaborao do
projeto, faziam pressupor o seu trnsito tranqilo e pacfico no Con-
gresso.
Se assim no tivesse agido o Governo CastelIo Branco, talvez at hoje
no houvesse sido aprovada a Reforma Administrativa, ou talvez outra
tivesse sido sua orientao.

10. Sntese da reforma administrativa consubstanciada no Decreto-lei


n. o 200 de 25-02-1967

Os 215 artigos do Decreto-lei n. O 200 esto grupados em 14 ttulos, dos


quais o II trata dos princpios fundamentais da reforma: planejamento,
coordenao, descentralizao, delegao de competencia e controle.

Reforma admillistratica brasileira 4.5


o prprio texto da lei conceitl1<l esses princpios do seguinte modo:

Planejamento: a ao goyemamcntal obedecer a planejamento que yise


a promo\'er o desenyolvinwnto econmico-social do Pas e a segurana
nacional, norteando-se segundo planos c programas (plano gcral de go-
"emo, programas gerais. sdoriais e regionais, plurianuais; oramento-pro-
grama anual e programa'o financeira de desembolso).
Coordenao: as atiYidades da .\dministrao Federal e, especialmente, a
execu'o dos planos e programas sero objeto dc permanente coordena-
o, em todos os nveis.
Descentralizao: a exccuco das ati,'idades da .\dministraco Fedcral
dcyer ser amplamente de~centralizada em tres planos princilxls: dentro
da prpria .\dministrao Federal, distinguindo-se o nwl de direo do dc
execu'o; da .\dministrao Federal para as unidades fedcradas, quan-
do estejam deyidamente aparelhadas e mediante com'enio; da Adminis-
trao Fedcral para a rbita priyada, mediante contrato ou concesses.
Delegao de competc:ncia: a delegao de competncia ser utilizada
como instrumento de desccntraliza'o administrati\'a, com o objetiyo de
assegurar maior rapidez e objetiYidade s deciscs, situando-as na pro-
ximidade dos fatos, pessoas ou problemas a atender.
Controle: o eontrole das atiYidadcs da Administraco Federal dewr
exercer-se em todos os nyeis e cm todos os rgos, c~mpreendendo, par-
ticulannente, o controle, pela chdia competente, da execuo dos progra-
mas e da obseryncia das normas que goyernam a atiYidade especfica do
rgo controlado; o controle, pelos rgos prprios de cada sistema, da
observncia das normas gerais que regulam o exerccio das atiYidades au-
xiliares; o controle da aplicao dos dinheiros pblicos e da guarda dos
bens da Unio pelos rgos prprios elo sistema de contabilidade e audi-
toria. O trabalho administratiyo ser racionalizado mediante simplifica-
o de processos e supresso de controles puramente formais ou cujo
custo seja e\'ielentemente superior ao risco.

Os ttulos I e lU a XI\' tratam da matria a seguir focalizada,

Tihllo 1. Da Administraiio Federal, em que se explicita ser u Poder Exe-


cuti\'o exercido pelo Presidente ela Repblica auxiliado pelos \linistros de
Estado, e que, respeitada a competencia constitucional do Congresso, o
Poder Executi\'o regular a estruturao, as atribuies e o funcionamen-
to dos rgos da administrao federal.
Ttulo lU. Do planeiamellto, do oramento-programa e da programao
financeira, segundo o qual a ao do Poder Executi,'o obedccer a pro-
gramas gerais, setoriais e regionais de durao plurianual, elaborados atra-
vs dos rgos de planejamento sob a orienta'o e coordenao superio-
res do Presidente da Repblica. O oramento-programa ser anual e

46 R.A.r. 2/74
pormenorizar a etapa do programa plurianual a ser realizado no ano
seguinte, Para ajustar o ritmo da execuo do oramento-programa ao
fluxo prO\'vel de recursos, o :\Iinistrio do Planejamento e Coordenao
Geral e o :\Iinistrio da Fazenda elaboraro, em conjunto, a programao
financeira de desembolso, ue modo a assegurar a liberao automtica e
oportuna dos recursos necessrios execuo dos programas anuais de
trabalho,

Ttulo IV, Da superviso ministerial, qual ficam sujeitos todos os rgos


da Administrao Pblica direta ou indireta (salvo os da prpria Presi-
dncia da Hepblica), O :\Iinistro de Estado respectivo responsvel,
perante o Presidente da H.epblica, pela superviso dos rgos de sua
pasta, Essa super\"so exercida com apoio dos rgos centrais, a saber:
a) rgos centrais de planejamento, coordenao e controle financeiro
(Secretaria-Geral e Inspetoria-Geral de Finanas de cada :\1inistrio);
b) rgos centrais de direo superior (que executam as ati\'idades espe-
cficas e auxiliares, organizadas, preferentemente, em base departamental),

Alm desses rgos centrais, haveni, em cada ministrio civil, um gabinete


do ministro, um consultor jurdico (exceto no Ministrio da Fazenda, onde
essa funo exercida pelo procurador-geral da Fazenda l\"acional) e uma
Di\"iso de Segurana e Informaes,
A superviso ministerial sobre a administrao indireta definida de modo
a assegurar a eonsecu'o eficiente dos fins de cada uma das entidades
que a compem, em harmonia com a poltica c programao governa-
mentais, respeitadas a autonomia administrati\'a, operacional e financeira
de cada uma das referidas entidades, So ainda relacionadas na lei as
principais medidas assecuratrias da efeti\"a'o dessa superviso,

Ttulo \-, Dos Sistemas de Aticidac!es Auxiliares (pessoal, oramento, es-


tatstica, administraco financeira, contabilidade e auditoria e selTicos
gerais), Os ser'os' incumbidos dessas atividades sero organizados s'ob
a forma de sistema, sob a orienta'o normati\'a, a supelTiso tcnica e a
fiscalizao especfica do rgo central do sistema,
Em virtude desse dispositi\'o, o rgo central do sistema de pessoal o
DASP; do sistema de or'amento (ou melhor, de planejamento e ora-
mento), a Secretaria-Geral do :\Iinistl'rio elo Planejamento e Coordenao
Geral); do sistema ele estatstica, o IBGE; e elo sistema de administrao
financeira, contabilidade e auditoria, a Inspetoria-Geral de Finanas do
:\Iinistrio da Fazenda,

Ttulo VI, Da Presidcncia da Repblica, constituda pelo Gabinete Civil


e pelo Gabinete :\lilitar e tendo como rgos de assessoramento imediato
do Presidente da H.epblica o Conselho de Segurana I\acional, o Ser\"io
Nacional de Informaes, o Estado-:\Iaior das Foras Armadas, o DASP,
a Consultoria-Geral da Hepblica (' o ,-\lto Comando elas Foras Armadas,

Rr>forma admil1istratiw brasileira 47


Ttulo VII. Dos Ministrios e respectivas reas de compett-;ncia, segundo
o qual so 16 os ministrios, a saber:

Setor \1inistrio da Justia, e


Poltico \Iinistrio das Helaes Exteriores

Setor de
Planejamento ~finistrio do Planejamento e Coordenao Geral

~Iinistrio da Fazenda,
:\finistrio dos Transportes,
Setor \finistrio da Agricultura,
Econmico \finistrio da Indstria e do Comrcio,
\finistrio das \finas e Energia, e
!\finistrio do Interior

\finistrio da Educao e Cultura,


Setor \1inistrio do Trabalho e Previdencia Social,
Social \1inistlio da Sade, e
Ministrio das Comunicaes

Setor 24 \finistrio do Exrcito,


\finistrio da Marinha,
\ Iilitar
\finistrio da Aeronutica.

Poder o Presidente designar um dos ministros para incumbir-se de mis-


so coordenadora de assuntos afins ou interdependentes. Na ausencia de
designao especfica, essa misso cabe ao \finistro do Planejamento
e Coordena'o Geral.

Poder haver at quatro ministros extraordinrios, para o desempenho de


encargos temporrios de natureza relevante (a figura do ministro extra-
ordinrio havia surgido com a adoo do regime parlamentarista, em 1961,
ficando incorporada ao regime presidencialista quando foi este restabele-
cido em 1963).

o decreto-lei relaciona os assuntos que constituem a rea de competencia


de cada ministrio, deixando a sua organizao interna para ato do Poder
Executivo.

24 O grupamento por setores no consta da lei, mas do trabalho de Dias, J. :\azar


Teixeira. A reforma administratiw de 6. p. 11:3-4.

48 R.A.P. 2/74
Ttulo VIII. Da Segurana Nacional

Ttulo IX. Das Foras Armadas

Ttulo X. Das Normas de Administrao Financeira e de Contabilidade,


que encerram profunda e modernizadora modificao da situao ante-
rior, complementando a reforma j iniciada com as Normas Gerais de Di-
reito Financeiro consagradas pela Lei n.o 4320, de 17 de maro de 1964.

A respeito, N azar Dias comenta ...

" ... o intuito renovador da Lei n.O 4320, que consubstancia regras ama-
durecidas em tantos anos de tortura sombra do Cdigo de Contabilidade
e do seu Regulamento". Acrescenta o mesmo autor que a regulamentao
dessa Lei "corrigiria a teimosa tradio de insistir-se em dar sentido de
ccdigo organizao da contabilidade pblica e ao sistema de adminis-
trao financeira do Servio Pblico Federal", ... que se constitui "essen-
cialmente de normas tcnicas, apia-se no plano de contas, opera segundo
as instrues consagradas em manuais de servios", ... tudo dentro dos
"princpios fundamentais e as regras bsicas do sistema" definidos em
. 25
L elo

Ttulo XI. Das disposies referentes ao pessoal cicil (onde tambm dis-
pe sobre o DASP e d destaque ao Assessoramento Superior da Adminis-
trao Civil. O DASP, mantida sua sigla, passou a denominar-se Depar-
tamento Administrativo do Pessoal Civil, exclusivamente devotado
Administrao de Pessoal) .

Ttulo XII. Das norm.as relativas a licitaes para comprar, obras, servios
e alienaes

Ttulo XIII. Da Reforma Administrativa, que dever ser profunda, para


ajustar-se s disposies do decreto-lei, e processar-se por etapas. Sua ori-
entao, coordenao e superviso cabe ao \finistrio do Planejamento
e Coordenao Geral, podendo, entretanto, ser atribuda a um Ministro
Extraordinrio para Reforma Administrativa. Em qualquer das hip-
teses, dever contar com a estreita cooperao do DASP. Para implanta-
o da Reforma Administrativa podero ser ajustados estudos e trabalhos
tcnicos a serem realizados por pessoas fsicas ou jurdicas.

Ttulo XIV. Das medidas especiais de coordenao (referente a cincia e


tecnologia, poltica nacional de sade, ao abastecimento nacional, in-
tegrao dos Transportes e s Comunicaes).

~.; Dias, J. Xazar Teixeira. op. cit. p. 1:31-2.

Reforma administratica brasileira 49


11. Implantao da Reforma Administrativa de 1967

11.1 Implantao da Reforma contida no Decreto-lei n.o 200 (I.a fase,


1967/1969 )
Nota-se nos seis primeiros anos de implantao do Decreto-lei n.o 200 a
existncia sucessiva de dois enfoques distintos, correspondendo o primei-
ro ao Governo Costa e Silva e o segundo ao Governo :\Idici.
~a primeira fase (1967/1969) a reforma administrativa encontrava-se
apoiada em tn:>s pontos principais: ERA, CERAF e Coordenadores da
Reforma Administrativa.
O Escritrio da Reforma Administratiw (ERA) foi criado pelo Decreto
n.o 61 383, de 19 de setembro de 1963, com o objetivo de orientar e co-
ordenar a implantao da Reforma, bem como de oferecer assistncia
tcnica aos ministrios e demais rgios da administrao federal. Com o
advento do Decreto n.O 63500/68, recebeu a incumbncia de funcionar
como Secretaria Executiva da CERAF, ento criada.
A Comisso Central da Reforma Administratir:a Federal (CERAF) foi
criada pelo decreto citado para coordenar e acompanhar os trabalhos de
Reforma. Seria presidida pelo :\linistro do Planejamento e integrada pelos
Coordenadores de Reforma de cada ministrio.
O Coordenador da Reforma Administratiw era funo instituda pelo
mesmo decreto, devendo o seu titular promo\"er e acelerar em cada minis-
trio a execuo da Reforma Administrativa. Seria designado pelo :\Iinistro
de Estado, em regime de tempo integral e dedicao exclusiva, cabendo-
lhe coordenar os agentes da Reforma Administrativa em seu ministrio.
Juntos, os coordenadores constituiriam a CERAF.
Esta fase de implantao da Reforma Administrativa de 1967 caracteri-
zou-se predominantemente, por um lado, por um esforo de descentraliza-
o de atribuies e racionalizao de rotinas, que chegou a ser chamado
de "operao desemperramento"; por outro lado, pela divulgao ampla
dos objetivos da Reforma, inclusive atravs do treinamento de "agentes
de reforma", em cursos rpidos, intensivos, abrangendo geralmente fun-
cionrios colocados na faixa de supervisores de l.a linha (primeiro esca-
lo da chefia, de baixo para cima). Tambm vrios ministrios tiveram
sua estrutura adaptada aos preceitos do Decreto-lei n.O 200, nesse pe-
rodo.
Publicao interna 26 do :\1inistrio do Planejamento e Coordenao Ge-
ral relaciona os resultados obtidos, conforme os resumos a seguir:
a) Resultados gerais obtidos no perodo (1967/1969):
Conteno do custo administrativo, institucionalizao do sistema de pla-
nejamento e oramento, estabelecimento de novas estruturas para os mi-
nistrios e ajustamento das estruturas de vrios rgos aos seus objetivos,

26 Brasil. ~Iinistrio do Planejamento e Coordenao Geral. Programa de Reforma


Administrativa, Seminrio de Integrao. Braslia.

50 R.A.P. 2/74
descentralizao da execuo dentro da administrao federal, treina-
mento de agentes da reforma administrativa, estabelecimento de mecanis-
mos de planejamento, programao e ao governamental, transferncia
de tarefas de sentido local para os estados e municpios.

b) Dados estatsticos referentes descentralizao de atribuies:


nmero de delegaes de competncia: 939
nmero de atribuies delegadas: 16076

c) Dados estatsticos referentes racionalizao das rotinas:


nmero de rotinas identificadas: 780
nmero de rotinas levantadas: 171
nmero de rotinas simplificadas: 57

d) Dados estatsticos referentes a reparties reorganizadas:


nmero de reparties reorganizadas: 260
nmero de regulamentos revistos: 166

e) Dados estatsticos sobre o treinamento de agentes da reforma adminis-


trativa:

Foram treinados 27 528 agentes da Reforma Administrativa em 22 esta-


dos da Federao, nos territrios e no Distrito Federal. Foram ainda rea-
lizados simpsios sobre Reforma Administrativa e Descentralizao Re-
gional em 13 capitais de estados, congregando 5233 participantes at o
nvel de chefe de seo. Esse treinamento fora formalmente institudo pelo
Decreto n. o 64 781, de 3 de julho de 1969, com o objetivo de preparar os
agentes da Reforma Administrativa e as chefias em geral, para capacit-los
a bem compreender a Reforma e a desenvolver atividades de organizao
e simplificao do trabalho.
N esse mesmo perodo (1967/1969) foram expedidos vrios decretos
adaptando a organizao dos ministrios aos dispositivos do Decreto-lei
n. o 200. 2 ,

2i Os principais desses decretos (alm do de n.O 63 659, de 20 de novembro de


1968, referente ao Ministrio da Fazenda, j citado), foram os seguintes: 64416 e
64998, de 28-04-1969 e 15--08-1969 respectivamente (Ministrio da Justia); De-
creto-lei n.O 469, de 14-02-1969, Decreto n.o 64241, de 21-03-1969 e Decreto n.o
64774, de 02-07-1969 (~Iinistrio da Indstria e Comrcio); Decreto n.o 63951, de
31-12-1968 (Ministrio das ~finas e Energia); Decreto n.o 60876, de 20-06-1967 e
62236 de 08-02-1968 (~finistrio das Comunicaes); Decreto n.o 62860, de
18-06-1968 e Decreto n.o 64079, de 11-02-1969 (~finistrio da Marinha); Decreto-
lei n.o 580, de 14-05-1969 (~finistrio do Exrcito); Decreto n.o 60521, de 31-03-67;
64449, de 02-05-1969; 65 104, de 05-09-1969; 65390, de 13-10-1969 e 65566, de
21-10-1969 Ofinistrio da Aeronutica).

Reforma admnistratira brasileira 51


11.2 Implantao da Reforma contida no Decreto-lei n. o 200 (2. a fase,
1970/1973)
Em 1970 e 1971 dois importantes documentos vieram dar nova dimenso
aos esforos da reforma administrativa: em fins de 1970 (setembro) foram
aprovadas as ~letas e Bases para a Ao do Governo e em 4 de novembro
de 1971 foi promulgada a Lei n.O 5727, que aprO\'ou o 1.0 Plano Kacional
de Desenvoh'imento, para o perodo de 1972/1974.
Publicao interna do ~linistrio do Planejamento e Coordenao Ge-
ral ~8 assim resume a interpretao oficial da nova estratgia que passou
a caracterizar a reforma administrati"a a partir de 1971.

a) Papel da Reforma Administrativa


"Utilizao da Reforma .\dministrativa como instrumento de melhoria da
execuo do Programa de GOGerno, com atllao principalmente ;lInto s
Secretarias-Gerais dos Ministrios, eliminando-se os obstculos institucio-
nais implementao dos projetos prioritrios (Afetas e Bases para a Ao
do Govenw. parte 1, capo 6, p. 42)."

b) Integrao do planejamento, oramento e Reforma Administrativa


"Integrao das unidades de Reforma Administrativa dos diwrsos minis-
trios civis no Sistema de Planejamento, Oramento e Reforma Adminis-
trativa, de modo a orientar as atiYidades de tais rgos para a tarefa pre-
ferencial da eliminao de eventuais obstculos execuo dos projetos
prioritrios includos nas )fetas e Bases para a Ao do Governo."
"A Reforma Administrativa dever constituir, fundamentalmente, o instru-
mento de que disporo os ~linistros para li eliminao de obstculos
institucionais, de qualquer natureza, eficiente execllo dos projetos
prioritrios includos nas 'Metas e Bases para a Ao do Governo'. Para
isso, os respectivos rgos setoriais passaro a integrar o Sistema de Pla-
nejamento, Oramento e Reforma Administrativa, devendo os seus titula-
res ficar diretamente subordinados ao ~linistro ou ao Secretrio-Geral.
(E. M. n.o 39, de 15 de junho de 1971, do ~IPCG, sobre Prioridades para
a Reforma Administrativa e ~lodernizao da Administrao Federal,
aprovada pelo Exmo. Sr. Presidente da Repblica em 2 de julho de 1971.)"

c) Assistencia tcnica para a Reforma Administrativa


"Para atendimento dessas prioridades, cumpre estabelecer as principais
medidas a serem executadas, de forma articulada, entre o rgo central
do sistema - o Escritrio da Reforma Administrativa (ERA), do ~1inis
trio do Planejamento e Coordenao Geral - e os rgos setoriais nos
ministrios civis, em coordenao com o DASP, nos assuntos de compe-
tencia deste. importante salientar que o ERA celebrou condnio geral

28 Publicao fornecida autora pela CATRA - Coordenao de Assistencia Tcni-


ca para Reforma Administrativa, instituda na FGV para execuo do CClllvenio
;\lPCG/FGV.

52 R.A.P. 2/74
de cooperao tcnica com a Fundao Getulio Vargas (FGV), que per-
mitir colocar disposio dos projetos de interesse dos diferentes minis-
trios o apoio tcnico daquela entidade. Ao mesmo tempo, para realiza-
o de estudos de maior dimenso, esto disponveis os recursos da Fi-
nanciadora de Estudos e Projetos (FINEP); e para a implantao dos
projetos de modernizao tcnica e administrativa esto disponveis re-
cursos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE)."
(Anexo E.M. n.O 39, de 15 de junho de 1971, do ~1PCG.)
"Seleo, pelos Srs. ~1inistros de Estado, dos rgos da administrao
direta e das entidades de administrao indireta a serem reestruturados
prioritariamente. Para os necessrios estudos, tanto o convenio com a FGV
como os fundos da FINEP j esto sendo utilizados, em diferentes minis-
trios, podendo a sua utilizao ser intensificada." (Anexo E. ~1. n.o 39,
de 15 de junho de 1971, do MPCG.)

d) Fortalecimento do Sistema de Planejamento, Oramento e Reforma


Administrativa
"O objeto fundamental da assistencia tcnica o desenvolvimento do sis-
tema de planejamento e oramento, nele integrado o planejamento admi-
nistrativo ou institucional, tendo em vista assegurar condies que possi-
bilitem ao prprio ministrio a sistemtica e permanente melhoria na
formulao, na execuo e no acompanhamento dos programas, planos e
projetos a seu cargo." (Clusula-padro dos Acordos de Assistncia Tc-
nica, elaborados pelo ~fPCG. )
"A assistncia tcnica objeto do acordo ser- prestada ao ~1inistrio atra-
vs de sua unidade de mais alto nr;el responsel pelo Sistema de Plane-
jamento, Oramento e Reforma Administratir;a, exercendo influencia no
sentido de que essa unidade se capacite progressivamente a realizar estu-
dos e pesquisas, planejamento, implantao e acompanhamento de pro-
gramas e projetos, seja de natureza finalstica ou institucional, de modo
a garantir a continuidade e um grau satisfatrio de auto-suficiencia do Sis-
tema de Planejamento, Oramento e Reforma Administrativa no ~finistrio,
aps o trmino deste Acordo de Assistncia Tcnica." (Clusula-padro
dos Acordos de Assistncia Tcnica, elaborados pelo MPCG.)
"O Ministrio criar unidade permanente integrada em seu sistema supe-
rior de Planejamento, Oramento e Reforma Administrativa, que se res-
ponsabilizar pelo Programa de Reforma Administrativa, e atravs da qual
os tcnicos da FGV prestaro a assistencia tcnica." (Clusula-padro dos
Acordos de Assistencia Tcnica, elaborados pelo l\fPCG. )

Da anlise combinada no texto do Decreto-lei n.o 200 com o dos


documentos oficiais acima transcritos, pode-se concluir que quatro crit-
rios estratgicos regem a segunda fase da implantao da reforma (70/73):
Concepo sistmica (plano amplo e integrado de ao reformista e mo-
dernizadora, consagrando a interdependencia das partes, sob coordenao
central) ;

Reforma administratiw brasileira 53


gradualismo na execuo (execuo do plano por etapas, na medida das
prioridades estabelecidas, dos recursos financeiros e do pessoal qualificado
disponvel - a juzo, predominantemente, do MPCG. Este critrio possibi-
lita tambm enfrentarem-se paulatinamente as resistencias e os obstculos
reforma e avaliarem-se os resultados obtidos numa fase para corrigir
anomalias e disfuncionalidades decorrentes da etapa j vencida);
seletivismo na execuo (definio das prioridades tendo em vista as
necesisdades mais prementes de modernizao, procurando bem alocar
recursos escassos e maximizar, portanto, sua utilizao - a critrio, predo-
minantemente, dos diversos ministrios);
delegao a uma instituio privada idnea de trabalhos de prestao de
assistncia tcnica s reparties que, voluntariamente, se candidatassem
obteno de tal assistncia (sendo essa candidatura aprovada, previa-
mente, pelo ministrio do respectivo setor e pelo ~IPCG) .

11.3 O Convnio Geral ~IPCG/FGV

Para execuo do Convnio Geral de Cooperao Tcnica entre o ~1PCG


e a FGV, referido nos mencionados textos e assinado em 8 de maro de
1971, para vigorar durante trs anos, foi instituda na FGV a Coordenao
de Assistncia Tcnica da Reforma Administrativa (CATRA), sob a chefia
de um coordenador, subordinado direo da Escola Brasileira de Admi-
nistrao Pblica (EBAP). A partir de junho de 1973, o prprio Diretor
da EBAP assumiu a funo de coordenador.
Na vigncia do Convnio Geral, cabia ao ~1inistrio do Planejamento
e Coordenao Geral (MPCG) dar diretrizes CATRA para execuo
dos programas de assistncia tcnica. Aos diversos ministrios, de comum
acordo com o \lPCG, incumbia escolher as reas ou funes onde deveria
atuar a CATRA. Em resumo, ao MPCG cabia dizer como deveria atuar
a CATRA, e aos diversos ministrios, com o endosso do ~IPCG, onde
atuaria a CATRA. Ou, se se preferir, ao MPCG ficava reservada a defi-
nio geral da estratgia reformista, e aos outros ministrios a indicao
das prioridades setoriais. A CATRA seria um rgo de assistncia tcnica
no equacionamento e implantao da reforma nos rgos que solicitassem
tal assistncia.
Essa diviso do trabalho parecia natural e lgica, pois reservava ao Go-
verno atribuies, em princpio, indelegveis a uma entidade privada, ao
mesmo tempo que a esta transferia grande parte da execuo dos tra-
balhos da Reforma dentro dos parmetros previamente traados pelo pr-
prio Governo. ~las tratava-se de uma diviso do trabalho que pressupunha
um grau inusitado de harmonia de concepes e da aceitao de co-res-
ponsabilidade no desempenho - o que, por sua vez, exige coerncia
e continuidade na adoo e uso dos critrios estratgicos da reforma, bem
como no estabelecimento e aplicao de padres tcnicos de acompanha-

54 R.A.P. 2/74
mento e avaliao dos trabalhos executados, de operacionalizao siste-
mtica difcil e complexa.
Ainda no foi publicado pelo \finistrio do Planejamento e Coordena-
o Geral nenhum documento sobre os resultados obtidos. ~9 Como, porm,
a maioria dos Acordos celebrados pelo referido ~finistrio com a Funda-
o Getulio Vargas expiraram a 31-07-73, no tendo sido renovados, nem
seguidos de novos, de presumir-se que outro tipo de abordagem da
implantao da Reforma Administrativa esteja em elaborao, ou que se
esteja deixando o assunto em aberto para que o novo Governo, insta-
lado em maro de 1974, tenha inteira liberdade para decidir quanto
estratgia a adotar.
Na fase que se encerrou a 31-07-73, recebeu a CATRA, atravs do
J\finistrio do Planejamento e Coordenao Geral, solicitaes de assish~n
cia tcnica vindas de todos os ministrios (com exceo dos das Comuni-
caes, das Minas e Energia e dos Transportes), assim como do Conse-
lho Nacional de Pesquisa e do DASP. Para atender a essas solicitaes,
foram celebrados 27 acordos preliminares de prospeco. Efetuadas as
prospeces, celebraram-se 16 acordos de prestao de assistncia tcnica,
no tendo ido alm dos estudos preliminares 11 daqueles pedidos ini-
ciais. Dos 16 acordos celebrados 13 encerram-se a 31-07-1973 e trs pros-
seguem em execuo,30 sob coordenao direta do Diretor da EBAP.
No Setor Educao, foram concludos programas referentes Biblioteca
Nacional,31 Universidade Federal da Bahia 3:! e Universidade Fe-
deral de Viosa. 33

:/9 Em 14-04-71 o ERA expediu duas notas sobre o Convnio MPCG/ERA/FGV.


A primeira intitulava-se Acaliao dos resultados cW reforma administratica (sugesto
de elementos bsicos para elaborao de um roteiro de avaliao do Programa de Re-
forma Administrativa). A segunda, At;aliao do programa de assistncia tcnica (su-
gesto de elementos bsicos para um roteiro de avaliao do trabalho de assistncia
tcnica para implantao da Refonna Administrativa). Assim, a primeira nota pre-
tendia ser um esboo dos resultados a serem produzidos pela Refoffila, e a segunda
indicava como se deveriam orientar tanto a FGV como o :\finistrio para que se che-
gasse queles resultados.
30 Informaes extradas dos arquivos da CA TRA, na FGV.
31 O programa executado na Biblioteca :\acional compreendeu os seguintes proje-
tos: organizao administrativa; organizao do si~tema de pessoal; racionalizao do
trabalho; estudo dos problemas de espao fsico; instituio do sistema de planeja-
mento e curso para diretores e chefes - outubro/novembro de 1972.
i;:! O programa da Universidade Federal da Bahia compreendeu os seguintes pro-
jetos: administrao geral e acadmica; planejamento finaIstico; programao e or-
amento; processamento de dados; treinamento.
33 O programa relativo Unh'ersidade Federal de Viosa compreendeu os seguin-
tes projetos: planejamento da organizao geral; organizao e orientao da implan-
tao da administrao de pessoal, do sistema de planejamento e oramento, da admi-
nistrao financeira, dos servios gerais e do processamento de dados para utilizao
na rea administrativa.

Reforma admini.stratiw brasileira 55


No Setor Agricultura foi executado um programa referente adminis-
trao direta do Ministrio da Agricultura 34 e efetuado um estudo da vin-
culao das entidades de administrao indireta. Ainda nesse Setor foi
executado um extenso programa para a SUDEPE com uma fase j con-
cluda 3:; e outra ainda em execuo (acordo prorrogado alm de 31-07-73).
No Setor Sade no chegou a ser celebrado com'nio definiti\'o, tendo
havido apenas contatos preliminares.
Nas atividades relacionadas com o desenvolvimento cientfico e tecno-
lgico foram concludos programas com o CNPp 36 e com o ~linistrio da
Aeronutica (Centro Tcnico Aeroespacial) .3,
Alm desses programas, vinculados a setores que constituem as grandes
prioridades do 1. 0 PND, atuou a CATRA tambm nos seguintes minist-
rios mediante acordos (igualmente por solicitao da repartio interes-
sada, com endosso do :\lPCG):

!lI inistrio do Trabalho e Preoidncia Socia1 38 (em cuja rbita foi tam-
bm executado um programa para a Legio Brasileira de Assistncia).

34 O pro,grama referente administrao direta do \linistrio da Agriculhlfa abran-


geu os proietos seguintes: definio da poltica agropecuria nacional e identificao
de obstculos ao seu cumprimento; organizao do sistema de pessoal; organizao
dos sistemas de material e ser.ios gerais; re\'iso da estrutura organizacional; Semi-
nrio de Desenvoh-imento de Executivos (maro e abril de 1972); sistematizao do
planejamento, oramentao e avaliao dos resultados.
35 O programa da SUDEPE compreendeu: Seminrio de Desenvoh-imento de Exe-
cutivos (abril e maio de 1972); Implantao do Sistema de Planeiamento, Oramento
Organizao e Controle; Assistencia Tcnica Execuo de Projetos ligados s fun-
es legais da SUDEPE; Refonnulao da Estrutura de Organizao e das Sistem-
ticas de Funcionamento; Reorganizao das Ath'idades da Administrao do Pessoal,
de Servios Gerais e Afins e do Sistema de Contabilidade e Auditoria Interna.
36 O programa referente ao C:'\Pq constou dos se,guintes proietos: organizao dos
sistemas de planejamento e oramento, estatstica, pessoal, contabilidade, material e
servios gerais; re\'iso da estrutura organizacional; estudo de organizao do I:'\PA
(Instituto "acionai de Pesquisas da Amaznia) e do IBBD (Instituto Brasileiro de
Bibliografia e Documentao); estudo da concesso e controle de bolsas e auxlios.
3i O programa p.ara o CT A compreendeu os proietos seguintes: planeiamento, ora-
mento e controle; seminrios de treinamento de alto nYel; organizao; sistema de
pessoal; relaes pblicas, compras e material; sistemas gerais; e seminrio para
dirigentes do CTA (outubro/novembro de 1972). Este programa prossegue aps
31-07-73.
38 O programa referente ao \lTPS abrangeu projetos relativos a: implantao do
sistema de planejamento, oramento e organizao e mtodos; elaborao do quadro
de necessidades de pessoal p.ara atender aos programas prioritrios; elaborao de
projetos para atender aos programas prioritrios; reviso da estrutura e funcionamen-
to dos rgos administrativos incumbidos da execuo dos programas prioritrios; ela-
bora'o do Plano de Desem'olvimento dos Recursos Humanos (Seminrio de Exe-
cutivos, em maio/72 e Seminrio para Instrutores de Treinamento, em abriI/73); ela-
borao do Plano de Divulga'o dos Programas Prioritrios.

56 R.A.P. 2174
Ministrio da lustia,:H' para o qual foi tambm executado amplo progra-
ma (em fase de prorrogao, aps 31-07-73) referente ao Departamento
de Polcia Federal. 40
Ministrio da Aeronutica. 41

Millistrio da Fazenda. Programa para o CETRE\lFA (Centro de Trei-


namento e Desem'oh-imento do \Iinistrio da Fazenda,42 e programa
referente 2. Inspetoria Geral de Finanas. 4:3
Com o Departamento Adlllinistratico do Pessoal Civil (DASP), realizou-
se um programa de Assessoramento Tcnico Direo Geral do Departa-
mento.
Para o Ministrio das Relaes Exteriores foram realizados estudos preli-
minares H que no chegaram a ser concludos.

39 O programa do :\Iinistrio da Tustia abrangeu: planejamento, programao, ora-


mento; re\"iso da estrutura organizacional do :\IJ e sua regimentao; levantamento
e racionalizao das rotinas bsicas; arquivo nacional; organizao e implantao dos
sistemas de material e servios gerais; fommlao de plano para converso de con-
troles com'encionais por computao eletrnica; organizao do sistema de pessoal e
sua integrao no SIPEC - Sistema de Pessoal da Administrao Federal; elaborao
e aplicao de plano de aperfeioamento de pessoal (inclusive Seminrio de Desen-
volvimento de Executivos, em julho de 1972).
40 O programa executado para o Departamento de Polcia Federal compreendeu:
implantao do sistema de planejamento, oramento e O & :\1; promoo das me-
didas necessrias ao desem'oh'1nento dos recursos humanos (Seminrios para De-
senYoh'1nento de Executi\"os, no\'embro de 1972 e abril de 197,3); reorganizao do
sistema de material e dos serYios gerais; re\"iso da estrutura administrativa e do
funcionamento dos rgos; estudos de Yiabilidade da instituio de um centro de
processamento de dados no DPF; implantao cio sistema de relaes pblicas.
4l Para o :\linistrio da Aeronutica executaram-se projetos relativos a: organizao
administrati\"a dos aeroportos nacionais; racionalizao administrath'a do pessoal ci\'il;
medidas de aplicao imediata administrao do pessoal civil; redefinio jurdica
e de controle de julgamento de organismos \"inculados ao ~L-\er; reforma dos par-
ques de aeronutica e de Yaturas; curso de preparao e atualizaco, para secret-
rias da subdiretoria do pessoal civil (outubro de 1972); e curso de treinamento de
assessores e chefes de rgos do pessoal civil (fe\'ereiro de 1973).
42 O programa para o CETRE:\IFA tc\'e em vista: dotar o Centro de um plano
de cargos e remunerao de pessoal; pro\"er o Centro dos instrumentos administra-
tivos necessrios ao seu funcionamento e sistematizar as relaes administrativas entre
o rgo central e sua representao; reestudar a atual distribuio dos ncleos regio-
nais e dot-los de uma estnltura organizacional adequada s suas dimenses e fina-
lidades; dotar o CETRE:\IFA de uma orientao bsica para o desempenho de suas
ati\"idades.
43 Foi executado para a Inspetoria-Geral de Finanas do :\IF um programa sobre
classifica'o de cargos e salrios, criao de um banco de dados de pessoal tcnico e
diretrizes para enquadramento de pessoal.
44 Os estudos preliminares para o :\IRE referiam-se a: implantao de um sistema de
planejamento, oramento e or,ganizao; detalhamento dos projetos prioritrios defe-
ridos ao :\IRE; anlise da estrutura e do funcionamento do :\IRE e das athidades de
administrao de pessoal; elaborao de planos de dhulgao dos projetos priori-
trios.

Reforma administratira brw;ileira 57


Em abril de 1973, realizou-se um Seminrio de Formao de Agentes de
Treinamento, para diversos rgos e entidades da Administrao Federal.
Finalmente, para o Ministrio da Marinha foi executado um programa re-
lativo ao Tribunal ~Iartimo. 45

Paralelamente s atividades de assistencia tcnica contratadas com a


Fundao Getulio Vargas, prosseguiu sob superviso do MinistIio do
Planejamento e Coordenao Geral o esforo governamental no sentido de
adaptar, atravs de decretos executivos, as estruturas ministeriais aos pre-
ceitos bsicos do Decreto-lei n. O 200. 4G
Tn-'s importantes projetos de reforma e modernizao, de iniciativa dos
prprios rgos, merecem destaque especial: os do Departamento Nacio-
nal de Estradas de Rodagem (DNER), da Empresa Brasileira de Cor-
reios c Telgrafos e da Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Es-
tatstica.

11.4 A Reforma do DNER

A reforma do DNER, iniciada em 1968, mediante assistencia tcnica da


Fundao Getulio Vargas solicitada diretamente por aquele Departamento
e aprovada pelo ~1inistrio dos Transportes, produziu no s efeitos in-
ternos - com a redefinio dos objetivos, reestruturao e desdobramento
de rgos, etc. - como contribuiu consideravelmente para tornar vivel
a expanso, a ritmo acelerado, por que vem passando o DNER, e, ainda,
forneceu importantes subsdios para o estudo da teoria administrativa em
nosso pas.

45 Executou-se para o Tribunal ~lartimo um programa abran,gendo rensao da es-


trutura organizacional, implantao dos sistemas e melhoria de mtodos; organizao
do sistema de pessoal.
4G OS principais desses decretos foram os seguintes: n.O S 715,'34, de 12-12-72 (estru-
tura, funcionamento e competencia do ~linistrio das Relaes Exteriores); 67 875,
de 18-12-70; 68727, de 09-06-71; 70086, de 01-02-72; 70402, de 13-04-72 e 71322,
de 07-11-72, todos sobre o ~linistrio da Fazenda (DeDartamento de Administrao,
Departamento de Pessoal e Secretaria-Geral); 71 168, de 28-09-72, referente ao De-
partamento de Administra<;o do ~linistrio dos Transportes; 68593, de 06-05-71, que
reorganizou a estrutura bsica do ~1inistrio da Agricultura, anterionnente aprovada
pelo Decreto n.o 62163, de 24-01-1968; 66882, de 16-07-70 (Ministrio do Inte-
rior); 66296, de 03-03-70 e 66967, de 27-07-70, e ainda, Portaria Ministerial n.o
,:) 598, de 12-11-70 (~linistrio da Educao e Cultura); 69014, de 04-08-71 (~1inis
trio do Trabalho e Previdncia Social); 66623, de 22-05-70 e Portaria Ministerial
n.o 71, de 20-02-72, sobre o ~1inistrio da Sade (anteriormente organizado pelos
Decretos n.o, 64061, de 04-02-1969 e 65253, de 01-10-1969); e 68274, 68276 e
68277, de 19-02-71; 71279, de 31-10-72; 71 823, de 07027.'3 e 72 208, de 11-05-73,
todos referentes organizao do Ministrio do Exrcito. A organizao do Ministrio
do Planejamento e Coordenao Geral regulada por portarias do secretrio-geral de
n.O' 44, 45, 46 e 47, de 05-06-1972 (D.a. de 12-06-1972) e n.o 69, de 26-07-72
(D.o. de 01-08-1972).

58 R.A.P. 2/74
o Relatrio-Estudo DNER, divulgado em fins de 1969, esclarece que
o projeto de reforma se baseou na anlise de ...

" .. , tres reas ou faixas interdependentes: a organizao administratica


do DNER como instrumentalidade de ao institucional; o meio-ambiente
com o qual o Departamento interage trocando influncias: e o quadro de
objetivos, declarados e latentes, que o DNER se prope atingir. A integra-
o das anlises setoriais de cada uma dessas reas produziu informa-
es para a avaliao relativa da capacidade operacional do Departa-
mento, segundo preceitos de economia, eficiencia e racionalidade, maxi-
mizadoras de recursos e de eficcia quanto ao cumprimento satisfatrio
das metas que lhe so fixadas. Orienta, ademais, esse conjunto de an-
lises uma preocupao permanente com os vrios aspectos dinmicos do
sistema DNER, o qual se constitui em agente principal no contexto for-
mado pelo ambiente e pelos objetivos. Emanam desse contexto proble-
mas que impem condicionamentos ao sistema e originam um processo
de estmulo-reao DNER-contexto. Esse processo, que funciona em ritmo
de causao circular, manifesta-se da seguinte forma: problemas gera-
dos fora de suas fronteiras institucionais (no ambiente) impe-lhe influ-
ncias, desencadeando problemas dentro de suas fronteiras, os quais, por
sua vez, podem ocasionar efeitos fora, e assim sucessivamente". 17

Trata-se, assim, de uma reforma inspirada no modelo de "desenvolvi-


mento de instituies" (institution-building), a primeira de que se tem
conhecimento na administrao federal brasileira. 48

11.5 A Reforma dos C arreios

O tradicional Departamento de Correios e Telgrafos, transformado 4U em


empresa pblica (Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos - ECT),
vem sendo submetido a radical transformao, com assish~ncia tcnica in-
ternacional e nacional.
A assistncia tcnica internacional de dois tipos: assistencia tcnica
sem reembolso, atravs do Programa das Naes Unidas para o Desenvol-
vimento (PNUD) e assistencia tcnica remunerada (ou melhor, contrato
de prestao de servios com a firma francesa SO~1EPOST). O PNUD
presta assistencia no treinamento de pessoal de todos os nveis, e a
SOMEPOST estuda a organizao e os mtodos operacionais da Empresa.

47 Relatrio-Estudo D:\ER, parte doutrinria. Ret:sta de Administrao Pblica,


p. 109-22, jul./dez. 1969.
48 Ver, a respeito, Pinto, Aluzio Loureiro. A institucionalizao organizacional como
estratgia de desenvolvimento. Redsta de Administrao Pblica, v. 3, n. 1, p. 7-25,
jan./jun. 1969.
49 Decreto-lei n.o 509, de 20-03-1969.

Reforma adminstratica brasileira 59


No plano nacional, recorreu a ECT a uma firma consultora para orga-
nizar um plano de classificao e avaliao de cargos, base da anlise
das funes desempenhadas e das qualificaes necessrias.
A filosofia que preside reforma da ECT esclarecida pelo seu prprio
Presidente com as seguintes palavras:

"Para a integrao dos servios postais nas grandes metas das comunica-
es, a poltica global leyar em considerao dois parmetros basicamen-
te conflitantes:

- o correio como servio pblico, fator de unio e coeso nacional, visan-


do ao desenvolvimento cultural, ao bem-estar e ao fortalecimento da
economia dos mais distantes agmpamentos humanos do pas;
- e o correio como empresa, produzindo receitas que lhe permitam pro-
ver seus custos operacionais e investimentos.

Como soluo "ivel, seguir-se- uma poltica tarifria que, sem criar
presses inflacionrias, atenda s necessidades da ECT; e -paralelamente,
buscar-se- a reduo dos custos operacionais da Empresa e definio
dos investimentos necessrios para a sua modernizao".;;o

Esclarecimento adicional se encontra no Relatrio de 1972, segundo o


qual:

" . .. A ECT se dispe a cumprir a sua mlssao no contexto da integrao


nacional atravs de uma nova atitude em relao a seus clientes, da qual
fluem todas as transformaes que se operam na empresa.
Essa mudana se traduz em novo enfoque na venda dos servios, ade-
quando a ECT ao que hoje pacfico eITI termos empresariais: trazer ao
primeiro plano de suas preocupaes o cliente da empresa. Provendo o
atendimento das necessidades de seus usurios no seu campo de atuao,
e situando o desenvolvimento dos seus produtos e servios como decor-
rencia natural desse objetivo, definitivamente estabeleceu-se que j no
vlido pretender adequar as necessidades do pblico aos servios que
eventualmente se esteja prestando seno, ao contrrio, que h de ade-
quar-se esses quelas. A objetivao dessa diretriz exige a montagem de
uma estmtura especfica de marketing, o que j se vem fazendo por aglu-
tinao de recursos at ento esparsos dentro da prpria Empresa". 51

:;u lnte{!.rao do correio 110 complexo ecotlomico e social brasileiro. fls. 24-:Y, Con-
ferncia mimeogr. 1972, Associao Brasileira de ~larketing, 30 fls.
51 Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos, Relatrio 1972. Rio de Janeiro, 1973.
p. 3.

60 R.A.P. 2/74
11.6 A Reforma do IBGE

o IBGE, transformado em Fundao, \'em passando por profunda refor-


ma modemizadora, em virtude de nova leV~ segundo a qual sua atuao
se exercer mediante a produo direta de informaes e a coordenao,
a orientao e o desenvolvimento das atividades tcnicas dos sistemas
estatstico e cartogrfico nacionais.
Visando a introduzir na instituio uma organizao sistemica, a nova
lei determina que a administrao da Fundao ser basicamente consti-
tuda de um Presidente, responsvel pela direo superior, de um Dire-
tor-Gerai, de um diretor para a rea tcnica, de um diretor para a rea
de administrao, de um diretor para a rea de formao e apefeioa-
mento de pessoal e de rgos de assessoramento superior. Conseqente-
mente, foram extintos os tres Institutos (de Estatstica, de Geogra-
fia e de Informtica), ficando as atividades tcnicas de estatstica a car-
go de uma superintendencia, e as atividades tcnicas de geografia a
cargo de outra, ambas sob a coordenao do diretor da rea tcnica. As
atividades de apoio comum a ambas as superintendncias ficam sob a
alada do diretor da rea de administrao. Para as atividades de in-
formtica, foi criado o Centro de Informtica, tambm com apoio da
diretoria de administrao.

11.7 O Sistema Nacional de Informao Cientfica e Tecnolgica

Finalmente, entre as vrias providencias com o objetivo de modernizar a


administrao, cabe ainda destacar que tanto o 1.0 Plano Nacional de De-
senvolvimento 5:3 como o Plano Bsico de Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico (PBDCT), bienio 1973174;>4 tratam do Sistema Nacional de
Informao Cientfica e Tecnolgica, destinado a "captar, tratar e difun-
dir de forma sistemtica e permanente informaes atualizadas na rea de
Ciencia e Tecnologia".:;;; A coordenao central do Sistema cabe ao Con-
selho Nacional de Pesquisa (CNPq), com operao descentralizada em
subsistemas.
Os subsistemas, componentes iniciais do Sistema, segundo o PBDCT
devero ser os de informao Cientfica, de Informao Industrial Line,
de Informao Tecnolgica Patenteada (com a organizao do Banco de
Patentes), de Informao sobre Infra-estrutura e Servios, de Informao
Agrcola, de Informao Socioeconmica (com apoio em banco de dados
prprio) e de Coleta e Disseminao de Informaes no Exterior.

ri" Lei n.o 5878, de 11-05-1973.


,,3 Lei n.o 5727, de 04-11-1971.
;;4 Decreto n.o 72 527, de 25-07-197:3.
35 Decreto n.O 72527, de 25-07-197.3, parte 4, capo 9, 9-1.

Rr:forma administratim brasileira 61


12. A reforma da administrao de pessoal

12.1 O not:O plano de classificao de cargos

Em 1969, te\-e incio formal a reviso da legislao relativa ao pessoal


do Servio Pblico Ci\'il, de que trata a Reforma Administrativa de 1967.
Ainda pelo Presidente Costa e Silva havia sido nomeada em abril da-
quele ano de 1969 uma Comisso da Reforma Administrativa do Pessoal
CiYil,"'; que concluiu seus trabalhos j no Governo "\Idici. Em 30 de
dezembro de 1969, a Comisso entregou um relatrio final, acompanha-
do de anteprojeto de lei estabelecendo diretrizes para a classificao de
cargos do Servio Civil da Unio e das autarquias federais.
Esse anteprojeto foi reYisto pelo "\linistrio do Planejamento e Coor-
denao Geral e pelo Gabinete Civil da Presidncia da Repblica, aps o
que foi o projeto enviado ao Congresso, em outubro de 1970. Em 10 de
dezembro de 1970 era promulgada a Lei n.o 5645, que estabelece dire-
trizes para a Classificao de Cargos do Servio Civil da Unio e das
autarquias federais.
As principais caractersticas dessa lei so as seguintes:

Instituio de um plano de classificao de cargos em aberto, cabendo


ao Poder Executivo complementar os critrios para passagem da situao
ento existente para a nova, mediante transposio ou transformao de
cargos;
estabelecimento de grupos amplos, cujas atividades so sucintamente de-
finidas na lei. Esses grupos, em nmero de 10, tero cada um escala
prpria de nveis, no havendo correlao entre as escalas. A escala de
cada grupo ser aprovada pelo Poder Executivo, atendendo primordial-
mente importncia da respecti\'a atividade para o desenvolvimento na-
cionaL complexidade e responsabilidade das suas atribuies e s qua-
lificaes requeridas para o seu desempenho. Poder haver outros grupos
alm dos 10 originalmente definidos, se o justificarem as necessidades
da Administrao, mediante ato do Poder Executivo. As atividades rela-
cionadas com transporte, conservao, custdia, operao de elevadores,
limpeza e outras assemelhadas sero, preferentemente, objeto de execuo
indireta;
a implantao do Plano ser gradativa, por rgo, mediante a satisfao
de determinados requisitos, tanto pelo prprio rgo como pelos funcio-
nrios candidatos transposio ou transformao de cargos. Os requisi-
tos a serem satisfeitos pelos rgos consistem na implantao prvia da
Reforma Administrativa, no estudo quantitativo e qualitativo de sua res-
pectiva lotao e na existncia de recursos oramentrios para fazer face
s despesas. Os funcionrios devero satisfazer critrios seletivos, inclu-
sive atravs do treinamento intensivo e obrigatrio;

:;6 Decreto n.o 64335, de 09-04-1969.

62 R.A.P. 2/74
a orientao geral da implantao do Plano cabe ao DASP, como rgo
central do Sistema de Pessoal. A execuo do Plano ser efetuada pelos
ministrios, rgos integrantes da Presidencia da Repblica e autarquias
federais, tudo mediante decreto do Poder Executivo.

A nova lei baseou-se, assim, nos critrios do gradualismo, do seletivismo,


e da qualificao profissional. Hepresentou o rompimento com a tradio
de critrios gerais e uniformes para a classificao de cargos e a adminis-
trao salarial, em vigor no pas desde a reforma dos anos 30. Possibi-
litou o atendimento preferencial dos grupos de atividades cuja remune-
rao esteja mais defasada em relao ao mercado de trabalho, em espe-
cial os de direo e assessoramento superior, e os de nvel superior.
Abrem-se, deste modo, perspectivas mais favorveis a que o Governo
recrute para seus quadros e neles retenha uma boa parcela dos recursos
humanos mais qualificados do pas.
Tambm auspicioso que o sistema do mrito possa fortalecer-se atra-
vs da exigencia da verificao objetiva das qualificaes profissionais
dos funcionrios que se candidatarem transformao ou transposio,
beneficiando-se dos cargos criados em virtude do novo sistema.
Uma outra modificao importante foi introduzida pela Lei n. o 5645:
o regime de 40 horas semanais, com oito horas dirias de trabalho. O ser-
vio pblico passar assim, gradualmente, a ser uma ocupao que absor-
va o perodo normal de trabalho dirio do indivduo, deixando de ser uma
atividade complementar, qui marginal.
Dos 10 grupos de atividades a que se refere a nova lei, dois j foram
organizados e implantados: o de direo e assessoramento superior, e
o de diplomacia. Entretanto, as escalas salariais desses dois grupos, se
bem que representem uma elevao considervel em relao situao
anterior, so ainda bastante inferiores s que prevalecem para funes
comparveis no mercado de trabalho (este tema voltar a ser abordado em
Concluses) .
A organizao dos grupos de atividades de que cogita a Lei n. o 5645
obedece a uma srie de decretos e tem sua doutrina esclarecida em expo-
sies de motivos do DASP.

12.2 Critrios de avaliao de cargos adotados para implementao


do novo Plano
Da anlise dessa documentao verifica-se que foi adotado o mtodo de
avaliao de cargos por fatores e pontos, o qal consiste "na anlise e men-
surao dos cargos tendo em vista as respectivas caractersticas" (tais
como: escolaridade ou formao profissional exigida, experiencia, autono-
mia de ao e responsabilidade, importncia para o desemoolvimento na-
cional, condies de trabalho e peculiaridades de exerccios). 57 Cada

57 Exposio de moti\Oos do DASP n.o 894, de 04-10-1970, D.G. de 06-10-72.

RefOT1TUl administratiw brasileira 63


fator possui, na escala de pontos estabelecida, certa faixa de pontos e de-
terminado peso. Da soma dos pontos atribudos a cada cargo (pode-se
tambm utilizar como unidade bsica a classe, em que ficam agrupados
os cargos afins quanto natureza e ao nwl das atribuies e responsa-
bilidades), chega-se sua a\'aliao final, em funo da qual depois
determinada a sua posio na escala salarial (no sistema escolhido pelo
D.\SP, o nmero total de pontos do cargo mais alto da escala funcionou
como divisor, e a remunerao mais alta da nova escala salarial, como divi-
dendo; o quociente da obtido foi o mdulo que, multiplicado pelo n-
mero de pontos da classe, determinou-lhe a remunerao).
Esta a explicao contida nas exposies de motivos do DASP n.o
894, de 04-10-1972 e 911, de 09-10-19i2;'~ quc, entretanto, no rewlaram
nem a escala de pontos adotada, nem o peso de cada fator, limitando-se
a descrever os fatores e o processo para chegar ao mdulo. Fica-se, assim,
sem alguns dos elementos essenciais a uma compreenso razovel da me-
todologia adotada.
Convm salientar que, em princpio, a avaliao por fatores e pontos
no teria sido imprescindwl para a aplicao do sistema de classificao
adotado pela Lei n.o 5645, o qual, semelhana dos sistemas em Yigor
na Europa Ocidental, aparentemente enfatiza a carreira . 9 e no o cargo
(como o faz o sistema de agrupamento em categorias preestabelecidas,
adotado pelo sistema anteriormente em Yigor - o da Lei n.o 3780, de
1960, inspirada no plano de classificao de cargos do gO\'erno federal
norte-americano) .
que a classificao dos cargos com base na enfase em carreira se
orienta predominantemente pelas qualificaes, aptides e potencialidades
do indivduo, partindo do pressuposto de que sua in\'Cstidura no servio
pblico para toda uma rida profissional.
J no sistema que enfatiza o cargo, as atribuies desempenhadas e as
responsabilidades delas decorrentes que so realadas, do que ocorre
ser o conceito de classe, neste sistema muito mais restrito do que no
outro (que enfatiza carreira). Em suma, um sistema produz uma mul-
tiplicidade de classes, bastante especializadas; outro um nmero restrito
de classes, abrangendo cargos apenas basicamente semelhantes.
Para o sistema de classes numerosas (e especializadas), com'eniente
a adoo de mtodos de avaliao objetiva dos cargos (e o mtodo dc
avalia'o por fatores e pontos almeja c enseja essa objeth'idade), ao pas-
so que o sistema de classes pouco numerosas (c, portanto, pouco especia-
Iizadas) pode ser perfeitamente atendido mediante uma avaliao por m-
todo menos refinado. r\ada impede, porm, que os objetivos pretendidos
pela Lei n.o 5645 sejam atendidos atravs do mtodo de avaliao de
cargos por fatores e pontos. Parece, apenas, aos estudiosos da matria que

~8 Dirio Oficial, seo I, parte I, de 06 e 11-10-1972.


~9 Yer sobre "sistema de carreira" e "sistema de cargo", Fougere, Louis. La fOllctioll
,mblitlue, em especial na 2. a parte, capo 1 a :3.

64 R.A.P. 2/74
ter sido trabalho demasiado para os resultados obtidos. Seria desejvel,
outrossim - desde que foi esse o mtodo adotado - que se divulgasse
amplamente toda a sistemtica adotada, e no apenas parte dela. Com
informaes incompletas, no se pode chegar a uma compreenso per-
feita.
A reforma da administrao de pessoal no se tem limitado, porm,
implantao do novo Plano de Classificao de Cargos, e nem deveria
circunscrever-se a esse aspecto, visto que, como se sabe, o Decreto-lei n. o
200 prev aperfeioamentos outros relativos s demais funes da Admi-
nistrao de Pessoal. Entre esses aspectos, avulta, pela sua importncia,
o que se refere ao treinamento e desenvolvimento de pessoal para o ser-
vio pblico.
O DASP est preparando o lanamento do programa de treinamento
para direo e assessoramento superior, ao qual d especial relevo o De-
creto-lei n. O 200. J est em construo, em Braslia, para esse fim, a sede
do CENDAP (Centro de Treinamento Avanado de Pessoal), que funcio-
nar em regime de internato.
Descentralizado o treinamento de pessoal entre os diversos ministrios
pelo Decreto-lei n. o 200, cabe destacar duas iniciativas setoriais extrema-
ment_e importantes: uma, do Ministrio do Planejamento e Coordenao
Geral (MPCG); outra, do Ministrio da Fazenda (MF).
O MPCG organizou e executou um programa de treinamento de nvel
superior para atender demanda de tcnicos para o Sistema de Planeja-
mento e Oramento, programa esse que at fins de 1973 j dever ter
incorporado 170 novos tcnicos Secretaria-Geral do MPCG, s Secreta-
rias-Gerais dos demais ministrios e ao DASP. Os cursos,60 planejados,
supervisionados, e coordenados pela Assessoria de Recursos Humanos
do ~fPCG, so realizados em convnio com entidades educacionais da
melhor experincia 61 e abrangem diplomados em Administrao, Econo-

60 Os cursos so efetuados em 410 horas de aulas, em regime de tempo integral,


durante aproximadamente quatro meses. Compreendem as seguintes disciplinas: Unidade
Introdutria - 185 horas (Reviso de ~latemtica, 40 horas; Noes de Economia,
60 horas; Xoes de Contabilidade e Finanas, 40 horas; Estatstica, 30 horas; e M-
todos e Tcnicas de Levantamento e Pesquisa, 15 horas); Unidade Central, 230 ho-
ras (Planejamento Economico e Social, 40 horas; Elaborao e Avaliao de Projetos,
60 horas; Direito Financeiro, 20 horas; Tcnica de Oramento-Programa e Contabi-
lidade Pblica, 30 horas; Administrao e Processo de Tomada de Decises, 35 horas;
Xoes de Computao, 20 horas; Os Grandes Sistemas da Administrao Federal, 15
horas; Administrao Pblica Brasileira - as experiencias de reforma administrativa
e organizao da Administrao Federal, 10 horas; e Treinamento de Sensibilidade)_
61 As entidades educacionais participantes do convenio, em 1973, foram as seguin-
tes: Universidade Federal do Rio de Janeiro (Coordenao de Programas de Ps-
Graduao em Engenharia), Fundao Getulio Vargas, (Escola de Ps-Graduao em
Economia, Rio de Janeiro, e Escola de Administrao de Empresas, de S. Paulo), Uni-
\-ersidade Federal de ~finas Gerais (Centro de Desenvolvimento e Planejamento Re-
gional), Universidade de So Paulo (Instituto de Pesquisas Econmicas), Universi-
dade Federal do Cear (Centro de Aperfeioamento de Economistas do Nordeste) e
Centro de Treinamento para Desenvolvimento Econouco (do prprio MPCG, em
Braslia) _

Reforma administratiGa brasileira 65


mia, Engenharia, Estatstica, Direito e Sociologia. Prev-se que o progra-
ma seja permanente, embora se admita que, atravs dos convnios com
o MPCG, as instituies de ensino deles participantes venham a assimilar
em seus prprios currculos um elenco de disciplinas que qualifiquem
futuramente seus alunos, ao trmino dos cursos regulares de graduao,
ao desempenho de funes no sistema de Planejamento e Oramento. 62
O Centro de Treinamento e Desenvolvimento de Pessoal do Ministrio
da Fazenda (CETREMFA) assumiu posio de liderana na rea da
seleo e do treinamento setorial. Criado pelo Decreto n. o 60 602, de
20-04-1967, rgo dotado de autonomia administrativa e financeira 63
e tem por finalidade re~rutar e selecionar pessoal, bem como promover
o desenvolvimento humano e profissional dos servidores do Ministrio da
Fazenda. Funciona vinculado ao Departamento de Pessoal do Ministrio,
integrando o Sistema do Pessoal Civil da Administrao Federal. 64
No que se refere a recrutamento e seleo, tem promovido e executado
concursos pblicos, provas de acesso e para transferncia de cargo, e
provas de habilitao, bem como processos seletivos para estagirios. Na
rea de formao e aperfeioamento, alm de ministrar diversos cursos
e realizar seminrios - inclusive para chefes e dirigentes - est tendo
intensa atuao na realizao de programas especficos de treinamento
para fim de transformao de cargos, nos termos do novo Plano de Clas-
sificao de Cargos.
Est tambm o CETREMFA cuidando da seleo, dentre funcionrios
do Ministrio da Fazenda, de membros para o corpo docente da Escola
Superior de Administrao Fazendria, que funcionar em Braslia a par-
tir de 1974. Uma vez selecionados, so os candidatos enviados para trei-
namento na Repblica Federal da Alemanha, que, por acordo com o Go-
verno brasileiro, est prestando cooperao tcnica na implantao da
Escola.

13. Reforma administrativa e modernizao. Sistema fechado e sistema


aberto. Obstculos mudana. Mtodos de reforma

O retrospecto da evoluo dos movimentos reformistas da Administrao


Federal parece confirmar a convenincia e a propriedade de distinguir-se
reforma de modernizao, conforme, alis, j o faz o prprio Ministrio do

62 Esta ltima infonnao foi obtida da entrevista concedida pelo assessor de re-
cursos humanos do MPCG revista Planejamento e Desencoldmento, ano 1, n. 4,
p. 52-3, out. 1973.
63 O Decreto-lei n.o 200, em seu art. 172, prev a existncia de rgos autnomos,
administrativa e financeiramente, para executar, entre outras, atividades de pesquisa
e ensino. A autonomia do CETREMF A assegurada pelo Decreto n.o 68924, de
15-07-1971, alterado pelo Decreto n.o 69973, de 20-01-1972 e pelo art. 6. do De-
creto n.o 71 322, de 07-11-1972.
64 O regimento interno do CETREMF A foi aprovado pela Portaria GB/29, de
09-02-1972, D.O. de 09-02-1972.

66 R.A.P. 2/74
Planejamento e Coordenao Geral, que, recentemente, ao reformular o
rgo especificamente incumbido de dar orientao a essa atividade, o
EHA (Escritrio de Reforma Administrativa), transformou-o em Secre-
taria de Modernizao e Reforma Administrativa, integrante da Secreta-
ria-Geral do MPCG.
Coerente com os modelos em que se inspirava, a Reforma Administra-
tiva desde os anos 30 tinha como objetivo a obteno de maior eficincia.
Era sinnimo de reorganizao administrativa, procurando o aumento do
rendimento, da produtividade, atravs da redefinio ou reformulao das
atribuies das reparties; da racionalizao de suas estruturas, mtodos
e normas de trabalho; da adequao de seus recursos financeiros, mate-
riais, equipamentos e instalaes; do recrutamento, seleo e aperfeioa-
mento dos recursos humanos sob a gide do sistema do mrito. Logo, vol-
tava-se predominantemente para os meios, para os processos necessrios
consecuo dos fins, na presuno de que a melhoria dos meios levasse
necessariamente melhor realizao dos fins.
Entretanto, essa relao de causa e efeito, aparentemente lgica e na-
tural, nem sempre se produziu nem necessariamente se produz. que,
por um lado, a ao reformista concentrada nos meios necessita geral-
mente de longo prazo para que se constatem efeitos reais e duradouros.
Nesse processo sobremaneira danosa, seno fatal, a interrupo da se-
qncia e essa interrupo aconteceu ainda dentro dos 10 primeiros anos
da reforma iniciada na dcada de 30.
Por outro lado, comum a nfase nos meios tender ao exagero, hi-
pertrofia da padronizao e do controle, levando mesmo, em alguns ca-
sos, glorificao dos meios em detrimento dos fins. Essa disfunciona-
lidade parece ser inerente ao prprio processo reformista concentrado nos
meios, pela freqncia com que verificada quer na administrao p-
blica quer na de empresas. Talvez seja uma conseqncia da exacerba-
o da atividade auxiliar em busca de um papel mais relevante, mais subs-
tancioso do que aquele que de fato julga caber-lhe, ou, em outras pala-
vras, uma tentativa inconsciente das autoridades responsveis pelos meios
de se afirmarem perante as autoridades responsveis pelos fins, em quem
talvez reconheam misso maior.
Da assumirem, aquelas, uma atitude excessiva de controle, quando
lhes seria muito mais prpria a de prestao de serdos. Da sua crescen-
te rigidez de comportamento, de inflexibilidade na aplicao dos crit-
rios gerais e uniformes atravs dos quais pode chegar-se at ao sacrifcio
da substncia em favor da forma.
A conseqncia final desse modelo a construo e manuteno de
um sistema fechado, Sem o necessrio feed back do meio que o cerca,
extremamente suscetvel de entrar em processo de entropia se lhe falta
o respaldo do sistema maior em que se situa - como foi o caso da reforma
daspeana com a crise poltica de outubro de 1945.
Realmente, parece indiscutvel que o modelo taylorista/ fayoliano/webe-
riano perseguido pelos reformadores brasileiros, consciente ou inconsci-

Reforma administrativa brasileira 67


ente mente, nas dcadas de 30 e 40, era basicamente um sistema fechado:
estabelecia e seguia inflexivelmente critrios gerais e uniformes, de vali-
dade cientfica limitada, pois sabido que a organizao administrativa
sofre a influencia de fatores de comportamento no previstos e at certo
ponto imprevish-eis; presumia para a reforma uma auto-suficiencia inexis-
tente, visto que a organizao administrativa no funciona num ambien-
te esttico, sendo parte de um todo cujas partes esto em permanente in-
terao, so mutuamente dependentes e, portanto, reciprocamente influ-
enciveis.
J a modernizao administrativa presume parmetros diferentes.
que por "modernizao" se entende o processo de mudana social pelo
qual as sociedades menos desem'olvidas procuram adquirir as caracters-
ticas comuns s sociedades mais desenvolvidas. Assim, a modernizao
administrativa transcende o mbito de reforma, para compreender essen-
cialmente transformao ef ou criao. Ko lhe basta promover maior efi-
ciencia na consecuo dos fins. Torna-se-Ihe necessrio redefinir os pr-
prios fins, ou seja, os objetivos do desenvolYimento, as !netas desejadas
e as bases em que se apoiar, formular os programas para atingir essas
metas e organizar os projetos respectivos - e em funo desses objeti-
vos, programas e projetos que, ento, se organiza a administrao. A
orientao dominante , assim, te leo lgica, e no processualstica; perse-
gue-se a eficcia (e no a simples eficincia) na consecuo dos fins.
Desse modo, a modernizao administrativa atua e efetiva-se, necessa-
riamente, num sistema aberto, em constante interao com o meio. Ne-
nhuma das partes da organizao administrativa sabe-se realmente aut-
noma, ciente de que os melhores planos, programas e projetos tem algu-
mas conseqencias impredstas e so condicionados ou at mesmo com-
prometidos no seu sucesso por outras partes da organizao e por outras
organizaes pblicas ou privadas, dentro do sistema maior de que
so subsistemas, ou, mesmo, do ambiente externo. No sistema aberto
admite-se que a organizao contenha maior nmero de variveis do que
se possa perceber em determinado momento, ou que algumas variveis
estejam sujeitas a influencias que no possam ser previstas e, portanto,
controladas. Sabe-se de antemo que haver disfuncionalidades, mas,
atentas a essa inevitabilidade, as partes do sistema, em especial as res-
ponsveis por planejamento e coordenao, procuraro preparar-se para
corrigir ou compensar tais disfuncionalidades. 6;;
Num sistema aberto reconhece-se que inerente ao processo de mu-
dana a existencia de obstculos normais e especficos, que podem ser
equacionados e removidos ou contornados, conforme o caso. Entre os
obstculos normais avulta a resistencia natural mudana, o temor ao
novo, ao desconhecido, tanto dos que devem aprovar a mudana, como
dos que sero por ela atingidos (esta reao negativa, instintiva, do orga-

65 Resumo dos conceitos de "sistema fechado" e "sistema aberto", de Tames D.


Thompson e Katz e Kahn. Uma anlise das teorias da organizao, caps. 8 e 9,
da autora deste trabalho.

68 R.A.F. 2/74
nismo burocrtico existe, alis, tanto para a reforma administrativa tra-
dicional como para a reforma modernizadora). Alm disso, h resish'.n-
cias especficas dos atingidos negativa e diretamente pela mudana, que
se sentem levados a lutar pela manuteno do status quo, sempre que lhes
parea mais favorvel do que a nova situao decorrente da mudana.
Esse problema - reforma e/ou modernizao versus interesses radicados
- muitas vezes tem levado deformao dos propsitos reformistas, o
que tambm pode acontecer quando determinados grupos se aproveitam
da situao para obter privilgios, prerrogativas e/ou benefcios classis-
tas, sombra do projeto reformista ou modernizador.
Alm desses obstculos normais mudana, h outros, tpicos do con-
texto do subdesenvolvimento, entre os quais a carncia de recursos finan-
ceiros adequados e as deficiencias qualitativas na rea dos recursos hu-
manos - tanto dentro do sistema em processo de mudana como da so-
ciedade como um todo. A concepo de sistema aberto favorece a for-
mao de sensibilidade especial para essas dificuldades, evitando de in-
cio iluses quanto facilidade de implantao das reformas e estimu-
lando um clima prprio ao equacionamento desses problemas paralela-
mente formulao do processo de mudana.
A seleo adequada do mtodo de reforma a ser adotado pode con-
tribuir decisivamente para a remoo desses obstculos ou atenuao de
seus efeitos. Numa interessante contribuio ao estudo da metodologia
das reformas administrativas, CharIes Debhasch 66 considera serem basica-
mente dois os mtodos utilizados: o mtodo experimental e o mtodo da
administrao paralela. O mtodo experimental consiste no ensaio da re-
forma projetada e sua adoo, em carter informal e provisrio, gradual-
mente, antes de sua generalizao e formalizao. Nesse perodo experi-
mentaI, a reforma acompanhada atentamente e alterada, sempre que
necessano, em funo dos dados concretos sobre os quais se aplica e aos
quais d origem. Procura-se, assim, mediante retoques necessrios, corri-
gir no s as difuncionalidades anteriores reforma como as novas dis-
funcionalidades a que ela possa estar dando origem, para obter-se a maxi-
mizao dos resultados previstos com minimizao dos riscos inerentes
ao processo reformista. Somente depois desse perodo de ajustamento
aos objetivos visados, em funo da realidade concreta em que opera,
que se d a formalizao definitiva da mesma.
J no mtodo da administrao paralela - ainda segundo CharIes Deb-
basch - procura-se reformar atravs da introduo, na burocracia, de
unidades administrativas especializadas que, ao lado das tradicionais, vo
incumbir-se de novos objetivos e tarefas, sob novas tcnicas, influenciando
assim, criativamente, o contexto em que atuam. A essas unidades admi-
nistrativas cabe papel pioneiro, desbravador, com influncia tambm, a
mdio e longo prazos, sobre a renovao do mecanismo burocrtico como

66 Debbasch, Charles. ~fthodes modernes de Ia rforme administrati\"e. Bulletin


de l'lnstitut International d'Administration Publique, Rvue d'Administration Publi-
que, n. 9, p. 21-30, ]anI\lar. 1969.

Reforma administratiw brasileira 69


um todo. Em outras palavras, seria uma espcie de cooptao do mo-
derno com o tradicional.
Correlacionando-se esses dois mtodos de reforma com os conceitos an-
teriormente expostos sobre reforma e modernizao, bvio que o mtodo
experimental seria mais diretamente correspondente ao processo refor-
mista propriamente dito, ao passo que o mtodo da administrao paralela
melhor caberia no processo modernizador. Exemplificando: uma reforma
administrativa no Ministrio da Educao e Cultura, tal como a necess-
ria para implantao da reforma do ensino do 1.0 grau, ora em anda-
mento, utiliza algo como o mtodo experimental, ao passo que a criao
do IPEA e do prprio Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral
se aproxima bastante do que Debbasch denomina de mtodo da adminis-
trao paralela. 67
Tambm a deciso quanto a quem entregar a responsabilidade pela im-
plantao da reforma pode contribuir para diminuir ou agravar a impor-
tncia dos obstculos que a ela se antepem. Claro est que a responsa-
bilidade pela estratgia da reforma dificilmente pode ser delegada, sem
que a burocracia corra o risco de perder a autoridade que lhe inerente.
~las, dentro das coordenadas dessa estratgia, por ela traadas, a buro-
cracia pode escolher um de tres caminhos, para executar a reforma: in-
cumbir-se da tarefa com seus prprios recursos, contrat-Ia com institui-
es e/ou empresas idneas, ou utilizar um sistema misto, combinao
dessas duas solues.
Cada um dos dois primeiros caminhos oferece vantagens e riscos apro-
ximadamente equivalentes. ~lesmo quando a execuo da reforma pela
prpria administrao sujeita a ela vivel (isto , quando a unidade
administrativa objeto da reforma possui recursos financeiros, materiais
e humanos prprios, adequados tarefa), h sempre o risco de faltar
equipe da casa a viso necessria para auto diagnstico isento e despre-
conceituoso. J instituio ou empresa consultora pode faltar exatamen-
te o que sobra equipe da casa, ou seja, o conhecimento das mincias do
trabalho e do comportamento dos grupos de que se compe a unidade
administrativa objeto da reforma. Da ser, em princpio, ideal a associao
da instituio ou empresa consultora aos membros da organizao, cons-
tituindo uma equipe mista incumbida da reforma.
Poder-se-ia argumentar que a burocracia deveria, ela mesma, ter suas
unidades consultoras prprias, ou seja, uma unidade administrativa espe-
cializada em reforma da administrao, qual incumbiria assistir as di-
versas unidades administrativas a serem reformadas ou uma unidade cen-
tral e unidades setoriais, agindo em sistema, para o mesmo fim. Mesmo
assim, dificilmente essas unidades especializadas poderiam atender ade-

67 Tambm a criao, no MIC, da Secretaria de Tecnologia Industrial seria um


exemplo da aplicao do "mtodo da administrao paralela", ao passo que, no mes-
mo ministrio, a reforma por que vm passando o Instituto Xacional da Propriedade
Industrial e o Instituto Nacional de Pesos e Medidas - ambos mediante cooperao
tcnica do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) - se
situam mais no conceito de "mtodo experimental".

70 R.A.P. 2/74
quadamente a toda e qualquer solicitao de assistt~ncia, a menos que
pudessem socorrer-se, por sua vez, da colaborao de consultores exter-
nos, especialmente quando se tratasse de modernizao administrativa.

14. Concluses

Esta recapitulao das principais experincias de reforma administrativa


federal, ocorridas de 1930 at o presente, bem como da teoria adminis-
trativa em que implcita ou explicitamente se fundamentam, leva a algu-
mas consideraes sobre o seu significado e as perspectivas que se abrem
quanto a sua evoluo.
Primeiramente, o esforo reformista tem sido constante, embora com
tendncias variadas. De incio, a reforma concentrava-se nos meios; hoje
parece possuir uma orientao teleolgica, isto , os objetivos a atingir
e os programas e projetos em que se desdobra condicionam o emprego
de regras, mtodos e normas da administrao, outrora gerais e de apli-
cao uniforme. Como conseqncia dessa nova tendncia flexibilidade
administrativa, ao tratamento diferenciado dos problemas administrativos
em funo das prioridades definidas e das peculiaridades de cada pro-
grama, a burocracia tende a assumir a feio de um sistema aberto, mais
sensvel que no passado sua permanente articulao com os demais
sistemas do sistema maior em que se enquadra, mais disposta a uma
atitude, a um comportamento voltado para a prestao de servios e,
portanto, menos preocupada com a enfatizao do controle, tantas vezes
meramente formal, que a caracterizava at bem pouco tempo. Da um
visvel aumento da eficcia da administrao como instrumento do de-
senvolvimento, nestes ltimos anos, eficcia que tambm deve ter sido o
alvo da concepo anterior, a qual, porm, havendo atuado como um
sistema fechado, talvez por isso mesmo no chegou a produzir os efeitos
que ambicionava.
Viu-se anteriormente que quatro critrios estratgicos vm sendo apli-
cados reforma desde 1967 concepo sistmica, gradualismo, seletivismo
e delegao da assistncia tcnica. 68
Trs outros critrios, porm, no tm merecido, aparentemente, tanta
ateno quanto aqueles. Trata-se dos critrios da motivao, da partici-
pao e da continuidade.
verdade que a reforma da administrao de pessoal vem procurando
motivar o funcionrio para a Reforma Administrativa atravs do condicio-
namento do gozo dos benefcios do novo Plano de Classificao de Car-
gos (ou seja, a transposio ou transformao de seu cargo) implan-
tao da reforma administrativa na unidade a que pertena o funcion-
rio, bem como comprovao ue suas qualificaes para o desempenho
do cargo transposto ou transformado.

~8 Ver item 11.

Reforma administratil/a brasileira 71


Entretanto, essa motivao uastante precria, porque em grande parte
no depende do prprio funcionrio a efetivao ou no da Reforma Ad-
ministrativa: a aplicao dos critrios do gradualismo e do seletivismo,
que regem a Reforma, escapa a sua alada, ficando sujeita deciso dos
escales superiores da hierarquia. .-\cena-se, pois, ao funcionrio, com
um benefcio real, mas ao qual ele no pode candidatar-se sem que au
toridades superiores tomem providencias quanto implantao do Decre-
to-lei n.o 200 na repartio a que pertena. Se isso no acontecer, ter
sido uma motivao s avessas, de resultados negativos.
Por outro lado, se esse obstculo vencido, se o funcionrio consegue
ter seu cargo transformado ou transposto e vem a beneficiar-se do novo
Plano, poder nele encontrar uma escala salarial bastante defasada em
relao ao mercado de trabalho, o que evidentemente ir gerar-lhe novas
frustraes. Foi isso o que aconteceu com os doi~ grupos j beneficiados
pela reclassificao de cargos (direo e assessoramento superior, e diplo-
macia), comparadas as respectivas escalas salariais com as prevalentes
para funes anlogas ou equivalentes do mercado de trabalho.
Parece assim que o critrio do gradualismo foi entendido como de
aplicao a longo, e no a mdio prazo, como inicialmente se pretendera.
Tendo em vista o crescente equilbrio oramentrio federal, tah"ez esse
prazo pudesse ser encurtado, com repercusses favorveis inclusive sobre
a melhoria de distribuio da renda no pas, um dos problemas do atual
estgio de desenvolvimento brasileiro que mais preocupa setores dos mais
variados.
Participaio no processo da reforma at crto ponto coincide com mo-
tivao, mas no totalmente, pois participao significa principalmente
engajamento no prprio processo reformista, como se procurava alcanar
na La fase da implantao da Reforma de 1967 (1967 a 1969), atravs
do treinamento de agentes de Reforma. Esse treinamento, entretanto, em-
bora tenha- atingido cerca de 25 mil funcionrios, abrangeu grupos colo-
cados na base da hierarquia ou no primeiro escalo de chefia, e s che
garia a produzir resultados efetivos se tivesse continuado, de modo a
compor um grupo capaz de ter impacto sobre a Administrao. Interrom-
pido esse esforo, ficou aquele diminuto nmero de funcionrios perdido
no meio dos trs quartos de milho que hoje integram os quadros dos
servidores pblicos, no podendo, assim, ter muita influncia. Alis, entre
as vrias alternativas possveis, em matria de treinamento para a reforma,
o caminho seguido em 67/69 foi o mais longo, pois consistia no treina-
mento de baixo para cima. Se se tivesse preferido o treinamento de cima
para baixo, com especial relevo para os programas de Desenvolvimento
de Dirigentes de Alto Nvel, aquele nmero de 25 mil poderia ter tido
outro significado. Note-se, a respeito, que vrios dos acordos de assis-
tncia tcnica celebrados entre o ~IPCG e a FGV, em 1971 e 1972, com-
preenderam a execuo de programas desse tipo.

72 R.A.P. 2/74
A falta de continuidade na implantao do Decreto-lei n. o 200 , pois,
evidente. Seria melhor dizer-se falta de continuidade e coercncia, pois a
segunda fase da referida implantao (assistncia tcnica pela FGV) est
praticamente encerrada, e tudo indica que um terceiro tipo de abordagem
do problema esteja em elaborao.
~fas, em funo da anlise da exper(~ncia j vivida pela Administrao
Federal em matria de Reforma Administrativa, cabe louvar os esforos
j havidos na aplicao dos critrios do gradualismo e do seletivismo, insis-
tir na intensificao da aplicao dos critrios da motivao e da partici-
pao (com especial nfase nos Programas de Treinamento de Dirigentes
de Alto Nvel) e chamar a ateno para a importncia dos critrios menos
aplicados at agora: continuidade e coerncia.

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vimento nacional. Redsta de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, V. 4, n. 1, p. 7-30.
jan./iun. 1970.

Summary

The purpose of this article is to analyze the main attempts at administra-


tive reform in Brazil before and after 1967, with special emphasis on the
current reform program triggered out by Decree-Iaw n. 200, of February
25, 1967.
As the author sees it, the reform programs carried out before 1967,
especiall)' those taking place in the 30's and 40's, were concerned with
the improwment of means. Her criticism of the reforms of that period
is that they were influenced by a school of thought which emphasized the
importance of establishing general principIes of management and pre-
scribing a set of norms to guide the execution of the basic governmental
functions. No concern was shown in these reform programs with an exa-
mination of the purposes of Government. Efficiency, not effectiveness, was
the target of these reforms. Thus, they were concentrated under the aegis
of DASP (Administrative Department of the Public Service) on person-
nel administration, purchasing and budgeting, with the emphasis being
placed on the restructuring and rationalization of methods and proce-
dures.

74 R.A.P. 2/74
By contrast, the administrative reform started in 1967 has emphasized
" effectiveness, rather than efficiency. It has established as its basic prin-
cipIes those of effective planning, co-ordination, decentralization, delega-
tion and controI as a means of securing improved governmentaI services.
By comparing the two models used in the history of administrative re-
form in Brazil, the author describes the first one, i.e., before 1967, as gear
to administrative reorganization whereas the second, i. e. after 1967, has
been an atempt at administrative modernization.
The bulk of the articIe is an examination of the various reform programs
aimed at showing on what premises they where based and which resuIts
they brought about. Clearly, the author criticizes the first model and
praises the current program for its rationale. In her view the four criteria
adopted as the rationale for the present reform effort, i. e. a) a system
approach; b) gradualism; c) selectiveness; and d) delegation of technical
assistance, have made it more worthwhile and capable of securing better
resuIts.
She argues, however, that three other cri teria should have been intro-
duced, i. e. a) motivation; b) participation; and c) continuity, so as to
ensure that there is wide acceptance of the aims of the reform and a
continuous effort towards administrative modernization.

o Instituto de Organizao Racional do Trabalho da Guana-


bara - /DORT-GB -, como seus congneres de outros Estados,
prope-se a realizar e proporcionar a seus associados e demais
interessados:

Intercmbio internacional Revista

Forum de estudos Biblioteca

Treinamento Prmio de organizao

Assistncia tcn ica e administrao

Congressos

Sede: Praia de Botafogo 186, Rio de Janeiro, GB.

Reforma admini.stratiw brasileira 75